ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para interferir en las

competencias propias de la administracin / LICENCIA URBANISTICA -

Improcedencia de la accin de cumplimiento para ordenar su expedicin

La norma presuntamente incumplida por parte del Municipio de Sabaneta -
Secretara de Planeacin y Desarrollo Econmico - es el artculo 99 ordinal 3 de
la Ley 388 de 1997. En el sub-lite, se encuentra demostrado que el seor Alberto
Alvarez Daz solicit a la alcalda del Municipio de Sabaneta (Antioquia) le fuera
otorgada licencia de construccin en un lote de su propiedad, solicitud que no le
fue respondida en su debida oportunidad por lo que consider que en virtud del
Silencio Administrativo, sta le fue concedida. Posteriormente y con fundamento
en la figura reconocida, lo requiri para que le diera cumplimiento al artculo 9
ordinal 3 de la Ley 388 de 1997 y como consecuencia de ella procediera a
expedir oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para
evidenciar la aprobacin del proyecto presentado mediante la aplicacin del
silencio administrativo positivo, obligacin que a la fecha se ha negado a cumplir.
Las pretensiones de la demanda se dirigen a controvertir las actuaciones
adelantadas por la administracin del Municipio de Sabaneta (Antioquia), a travs
de la cuales se ha negado el otorgamiento de la licencia de construccin solicitada
por el seor Alberto Alvarez Daz, pretensiones que pueden y deben debatirse a
travs de la accin judicial ordinaria establecida para ello, ms no por un medio
expedito y de carcter residual como lo es la accin constitucional aqu
interpuesta; el juez de la Accin de Cumplimiento no puede interferir en las
competencias propias de la administracin, porque se pretermite el principio de la
autonoma de los rganos del poder pblico. No obstante, an cuando existan
otros mecanismos judiciales para obtener el efectivo cumplimiento de la norma
que se aduce en la demanda, excepcionalmente puede ejercerse la presente
accin cuando de no proceder el J uez, se siga un perjuicio grave e inminente
para el accionante, situacin que no se demostr en el caso en estudio toda vez
que las afirmaciones expuestas por el demandante carecen de sustento
probatorio. En consecuencia, tampoco es procedente en este caso la Accin de
Cumplimiento en la modalidad excepcional examinada, todo lo cual conduce a que
la sentencia impugnada se confirme.



CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA

Bogot D.C., veintitrs (23) de marzo de dos mil seis (2006)

Radicacin nmero: 05001-23-31-000-2004-01510-01(ACU)

Actor: ALBERTO ALVAREZ DIAZ

Demandado: SECRETARIA DE PLANEACION DEL MUNICIPIO DE SABANETA


Se decide la impugnacin formulada por el demandante contra la sentencia del 27
de mayo de 2004 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de
la cual se deneg por improcedente la accin de cumplimiento instaurada.

ANTECEDENTES


La demanda.

El seor Alberto Alvarez Daz, actuando en nombre propio, interpuso demanda en
ejercicio de la accin de cumplimiento contra el Secretario de Planeacin del
Municipio de Sabaneta, por considerar que ha incumplido el artculo 99 ordinal 3
de la Ley 388 de 1997.

Afirma que en el ao 2002 solicit alineamiento con el fin de adelantar proyecto
de construccin en el lote de su propiedad ubicado en la carrera 45 #75 S/LT 101
y 133 del municipio de Sabaneta (Antioquia); que el 3 de marzo de 2003 la
Secretara de Planeacin le otorg el respectivo certificado y le indic las normas
para su diseo y los documentos y requisitos que se deban cumplir para la
radicacin del proyecto; que el 14 de abril de ese ao radic el proyecto y solicit
la respectiva licencia de construccin; que al no expedir el municipio acto
administrativo alguno relacionado con la aprobacin de la licencia referida en el
trmino que establece la ley, protocoliz el 4 de julio el silencio administrativo
positivo; que como la licencia se encuentra aprobada en los trminos solicitados
en virtud del silencio administrativo positivo protocolizado, le ha pedido a la
administracin el cumplimiento de la obligacin sealada en el artculo 99 ordinal 3
de la ley 388 de 1997 de Expedir oportunamente las constancias y certificaciones
que se requieran para evidenciar la aprobacin del proyecto presentado mediante
la aplicacin del silencio administrativo positivo; que los argumentos esgrimidos
por la administracin para no cumplir con la obligacin sealada, tienen
fundamento en el hecho de que el 20 de junio de 2003 se respondi sobre la
solicitud de licencia, motivo por el cual no se reconoce la aprobacin del proyecto
presentado y por lo tanto no se liquidaron los respectivos impuestos; que tal
situacin le ha generado grandes perjuicios, por cuanto los costos
correspondientes a la ejecucin del proyecto urbanstico se han incrementado. (fls.
1 a 4).

Actuacin procesal.

Por auto del 30 de marzo de 2004, el Tribunal Administrativo de Antioquia admiti
la demanda y orden la notificacin al demandado a quien le concedi el trmino
de 3 das para hacerse parte en el proceso y allegar o solicitar pruebas (fl. 32).

El Secretario de Planeacin y Desarrollo del Municipio de Sabaneta (Antioquia), se
opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que si bien es cierto el
accionante present un trmite de licencia de construccin regulado por la ley 9
de 1989 norma modificada por la ley 388 de 1997 -, no es menos cierto que no
basta con el cumplimiento de los requisitos para su obtencin sino que tambin
debe sujetarse al ordenamiento territorial aprobado por el Concejo Municipal; que
los hechos materia de accin de cumplimiento ya fueron resueltos a travs de una
accin de tutela, decidida de manera desfavorable a las pretensiones del
demandante; que la accin instaurada es improcedente, en primer lugar, porque el
accionante no cumpli con el requisito de procedibilidad de que trata la Ley 393 de
1997, toda vez que las peticiones que obran en el proceso no constituyen
renuencia, y en segundo lugar, porque persigue el cumplimiento de una norma
que establece gasto. (fls. 34 a 36).

Sentencia impugnada.

Mediante sentencia del 27 de mayo de 2004, el Tribunal Administrativo de
Antioquia deneg por improcedente la accin interpuesta con fundamento en que,
antes de la protocolizacin del silencio administrativo positivo, realizada mediante
escritura pblica nmero 598 del 4 de julio de 2003, la administracin expidi la
comunicacin 004520 del 20 de junio del mismo ao en la cual se le informa al
demandante sobre las conclusiones del anlisis del proyecto presentado; que las
pretensiones de la demanda de cumplimiento se encuentran fuera de la rbita de
competencias del J uez Constitucional, toda vez que al acceder a ellas se
inmiscuira en las decisiones tomadas por la Secretara de Planeacin y Desarrollo
del Municipio de Sabaneta, entidad que se ha abstenido de otorgar la licencia de
construccin al actor por falta de requisitos; que el seor Alvarez Daz dispone de
otro medio de defensa judicial a travs del cual puede enjuiciar los actos que le
negaron la licencia de construccin. (fls. 170 a 177).

De la impugnacin.

La parte demandante, a travs de apoderado, impugn la anterior decisin con
base en los siguientes argumentos:

Inicialmente afirm que el acto presunto que reconoci el derecho de adelantar las
obras necesarias para la ejecucin del proyecto urbanstico en el predio, no ha
sido revocado ni mucho menos impugnado por el Municipio, por lo tanto, lo cobija
la presuncin de legalidad.

Posteriormente y en amplio texto controvierte los argumentos de defensa aducidos
por el Municipio de Sabaneta, en puntos como la jerarqua normativa, requisitos
establecidos por la Ley 9 de 1989 para obtener licencia de construccin, plan
parcial y de unidad de actuacin urbanstica etc.

A rengln seguido seala que si bien es cierto los hechos descritos ya han sido
controvertidos y se ha presentado un fallo favorable al municipio, no es menos
cierto que en la presente accin de cumplimiento no se pide el otorgamiento de la
licencia sino la ejecucin de la obligacin consagrada en el ordinal 3 de la ley 388
de 1997; que no se est solicitando la indemnizacin por los perjuicios
ocasionados con la actuacin de la administracin municipal, sino que el Municipio
cumpla con la obligacin de expedir los comprobantes que hagan efectivo el
derecho de construir, con base en una licencia que se entiende aprobada.

Finaliza controvirtiendo las razones por las cuales el A-quo deneg la accin
instaurada y solicita sea revocada, ordenando al Municipio de Sabaneta, a travs
de la Secretara de Planeacin, la liquidacin de los impuestos que hagan posible
el desarrollo de la construccin precitada, la cual cuenta con licencia por haberse
configurado el silencio administrativo positivo. (fls. 179 a 187).

CONSIDERACIONES

La accin de cumplimiento, instituida en el artculo 87 de la Constitucin Poltica y
desarrollada en la ley 393 de 1997 tiene por objeto obtener del juez la orden de
cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que
hayan sido inobservados por las autoridades pblicas o por los particulares
encargados de ejercer funciones pblicas a fin de que se realice el inters pblico
insito en el cumplimiento de las mismas. Procede contra toda accin u omisin de
la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir
inminente incumplimiento de las normas jurdicas referidas.

La norma presuntamente incumplida por parte del Municipio de Sabaneta -
Secretara de Planeacin y Desarrollo Econmico - es el artculo 99 ordinal 3 de
la Ley 388 de 1997, el cual establece lo siguiente:

Ley 388 de 1997

Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras
disposiciones

CAPITULO XI.
LICENCIAS Y SANCIONES URBANISTICAS

Artculo 99. Licencias. Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones
a las normas contenidas en la Ley 9 de 1989 y en el Decreto-ley 2150 de 1995 en
materia de licencias urbansticas:
...

3. Las entidades competentes y los curadores urbanos, segn sea el caso,
tendrn un trmino de cuarenta y cinco (45) das hbiles para pronunciarse sobre
las solicitudes de licencia, contados desde la fecha de la solicitud. Vencidos los
plazos sin que las autoridades se hubieren pronunciado, las solicitudes de licencia
se entendern aprobadas en los trminos solicitados, quedando obligados el
curador y los funcionarios responsables a expedir oportunamente las constancias
y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobacin del proyecto
presentado mediante la aplicacin del silencio administrativo positivo. El plazo
podr prorrogarse hasta en la mitad del mismo, mediante resolucin motivada, por
una sola vez, cuando el tamao o la complejidad del proyecto lo ameriten.
...


Los documentos que obran dentro del expediente y que sustentan la solicitud de
cumplimiento son los siguientes:

Oficios del 3 de marzo y 20 de junio de 2003 dirigidos al demandante por parte
del Secretario de Planeacin y Desarrollo Econmico del Municipio de Sabaneta,
en donde se lee:

La Secretara de Planeacin y Desarrollo Econmico en respuesta al derecho de
peticin, procede a expedir el alineamiento para la propiedad ubicada en la carrera
45 75 Sur- 119.

1. CARACTERISTICAS DEL PREDIO.
...

2. NORMAS DE CONSTRUCCION.
...

3. REQUISITO PARA RADICAR PROYECTO DE CONSTRUCCION
... (fls. 7 a 8).

Y,

La Secretara de Planeacin en respuesta a la solicitud del asunto le comunica
que la visita de inspeccin le ha sido analizada y realizado el anlisis del proyecto
presentado.

La propuesta presentada ha sido desarrollada sin considerar el desarrollo integral
del globo de tierra dentro del cual se encuentra inmerso el lote objeto del asunto.
Segn el derecho de peticin solicitado por usted con radicado No. 000867 y con
respuesta mediante radicado No. 001469 se le comunica que la propiedad se
encuentra ubicada en zona Institucional Administrativa y el desarrollo urbanstico
deber realizarse mediante la figura del Plan Parcial segn acuerdo 020 de 2002 y
de la cual el Municipio de Sabaneta tiene un planteamiento de diseo que ha sido
de su conocimiento.

Por lo tanto no es pertinente posibilitarle dicho desarrollo sin la herramienta de
Plan parcial ya que sin sta no aplica ningn tipo de desarrollo urbanstico de lote
alguno en dicho globo de tierra.

Se le solicita acercarse a la administracin municipal para participar de la
propuesta que actualmente se analiza, ya que usted es parte fundamental dentro
del proceso establecido por la Administracin Nacional a travs de la Ley 388 de
1997 en procura de un mejor ordenamiento del territorio municipal.
... (fl. 16).

Oficio del 8 de julio de 2003 dirigido al Secretario de Planeacin y Desarrollo
Econmico por parte del demandante, que dice:

... me permito muy respetuosamente solicitar de esta entidad lo siguiente:

Liquidar en el menor tiempo posible los correspondientes impuestos y aprobar la
construccin del proyecto urbanstico a desarrollar en la Carrera 45 #75 S 119
municipio de Sabaneta, presentado ante dicha corporacin el pasado 14 de abril
bajo el radicado No. 3521, por haberse desarrollado la figura del Silencio
Administrativo Positivo.

Apoyo mi solicitud en las siguientes razones legales:

En la mencionada fecha, se aporto toda la documentacin para radicar el proyecto
de construccin, conforme al alineamiento del 3 de marzo de 2003, a fin de
obtener la licencia provisional de construccin y la liquidacin de los impuestos de
la obra. Como no dieron respuesta a dicha solicitud de aprobacin y liquidacin en
las condiciones Resolucin motivada y en los trminos 45 das hbiles DESDE
la fecha de la solicitud (14 de abril a 19 de J unio de 2003) establecidos por la ley
388/97 art. 99 nm. 3, y habindose cumplido con todos los requisitos y
documentacin exigida para el efecto (predial actualizado, certificacin de libertad
vigente, dos juegos de planos estructurales memoriales de calculo con el estudio
patolgico y la correspondiente alineacin), se entender aprobada en los
trminos solicitados, quedando obligados los funcionarios responsables a expedir
oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar
la aprobacin del proyecto presentado mediante la aplicacin del silencio
administrativo positivo.
... (fls. 17 a 18).


Oficio del 23 de julio de 2003 dirigido al demandante por parte del Secretario
de Planeacin y Desarrollo Econmico del Municipio de Sabaneta, que seala:

... me permito indicarle Seor Alvarez Daz:

Que la Resolucin motivada de la que se habla en el artculo 99 de la ley 388 de
1997 numeral tercero se refiere a la prorroga del plazo que se puede hacer hasta
en la mitad del mismo; en ningn momento se habla de la respuesta a la solicitud
de Estudio de Aprobacin de Proyectos.

Que los cuarenta y cinco (45) das hbiles para pronunciarse sobre las solicitudes
de licencia que se cuentan desde la fecha de la solicitud (14 de abril) se cumplan
el veinte (20) de J unio de 2003; este trmino es diferente al que usted Seor
Alvarez hace mencin en su oficio y es debido al desconocimiento que usted tiene
de que el diecisis de Abril de 2003 no se laboro en las diversas Secretaras del
Municipio de Sabaneta, entre estas se encuentra la Secretaria de Planeacin y
Desarrollo Econmico.

Me permito precisar que cuando se refieren a das hbiles, se estn refiriendo a
das que efectivamente se laboran en la dependencia respectiva; la respuesta a su
solicitud de estudio y aprobacin del proyecto fue contestado dentro de los
trminos legales respectivos (ley 388 de 1997 artculo 99 numeral 3), y adems se
le reiteran las razones por las cuales no es pertinente posibilitar dicho desarrollo
solicitado.

Finalizando, su peticin de liquidacin y la aprobacin de la construccin del
proyecto urbanstico es rechazada con fundamento en el oficio del 20 de J unio de
2003, en el cual se le resolvi la solicitud de Estudio Aprobacin Proyectos con
radicado No. 3521.
... (fls. 19 a 21).

Oficio del 5 de marzo de 2004 suscrito por el demandante y dirigido al Alcalde
del Municipio de Sabaneta, que dice:

...
De acuerdo con la reunin sostenida en su despacho el da de hoy, y con base en
las conclusiones de la misma, me permito presentar algunas consideraciones en
relacin con la solicitud de liquidacin de los impuestos de construccin que le
formul:
...

No entiendo, seor alcalde, cmo puede el Municipio otorgar una licencia de
construccin acogiendo unas normas que an no han sido expedidas, y al mismo
tiempo, se niega de manera reiterada a cumplir con las obligaciones que la Ley
impone cuando se presenta un silencio administrativo positivo.
...

Esta situacin me ha generado perjuicios graves, por cuanto los costos
correspondientes a la ejecucin del proyecto urbanstico se ha incrementado y
hasta la fecha no he recibido respuesta positiva por parte de la administracin
municipal.

Por lo anterior, me permito reiterarle la solicitud de ordenar a quien corresponda,
la expedicin de los comprobantes necesarios para la cancelacin de los
impuestos de construccin del proyecto, en cumplimiento del silencio
administrativo que fue protocolizado. (fls. 22 a 24).


Oficio del 19 de marzo de 2004 suscrito por el Alcalde Municipal de Sabaneta y
dirigido al demandante, en donde se le informa:

...

Con respecto a la solicitud de aprobacin y liquidacin del proyecto de
construccin presentado ante esta Secretara el 14 de abril de 2003, le debo
reiterar que dicha respuesta solicitada fue entregada mediante el oficio del 20 de
junio de 2003; respuesta que es totalmente clara y vlida, ya que en este oficio se
le indica al Seor Alberto Alvarez el incumplimiento que hace en su propuesta
sobre el desarrollo urbanstico que deber realizarse mediante la figura del Plan
parcial segn Acuerdo 020 de 2002, del cual tiene usted conocimiento desde el 31
de octubre de 2002.

Se esta en espera, que por parte del Seor Alberto Alvarez se presente una nueva
propuesta, y que en esta se incluya y se respete los lineamientos del Plan Parcial
y los retiros reglamentarios.
...

La respuesta no es negativa, es solo de informacin en la cual se le indica la falta
de un requisito esencial especial (tener en cuenta en la solicitud el plan parcial).

Espero que las respuestas en su medida hayan sido satisfactorias y que de igual
forma respondan todas sus Peticiones; de no ser as le solicito muy
encarecidamente sea clara en la exposicin de sus interrogantes sobre los temas
que no comprenden, ya que el solo hecho de decir que no es vlido determinado
acto o que este es contradictorio e ilegal no hace que su posicin sea legal ni
veraz.
... (fls. 25 a 29).


Oficio del 20 de junio de 2004 suscrito por el Secretario de Planeacin y
Desarrollo Econmico y la Coordinadora Control Urbanstico del Municipio de
Sabaneta, que indica:

...
Por lo tanto no es pertinente posibilitarle dicho desarrollo sin la herramienta de
Plan parcial ya que sin sta no aplica ningn tipo de desarrollo urbanstico de lote
alguno en dicho globo de tierra.

Se le solicita acercarse a la administracin municipal para participar de la
propuesta que actualmente se analiza, ya que usted es parte fundamental dentro
del proceso establecido por la Administracin Nacional a travs de la Ley 388 de
1997 en procura de un mejor ordenamiento del territorio municipal. (fl. 30).


La sentencia proferida por el A-quo ser confirmada en atencin a las siguientes
razones:

El artculo 9 de la Ley 393 de 1997, prescribe lo siguiente:

Improcedibilidad. La Accin de Cumplimiento no proceder para la proteccin
de derechos que puedan ser garantizados mediante la Accin de Tutela. En estos
eventos, el J uez le dar a la solicitud el trmite correspondiente al derecho de
Tutela.

Tampoco proceder cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento
judicial para lograr el efectivo cumplimiento del Acto Administrativo, salvo, que de
no proceder el juez se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.

Pargrafo. La Accin regulada en la presente Ley no podr perseguir el
cumplimiento de normas que establezcan gastos


En el sub-lite, se encuentra demostrado que el seor Alberto Alvarez Daz solicit
a la alcalda del Municipio de Sabaneta (Antioquia) le fuera otorgada licencia de
construccin en un lote de su propiedad, solicitud que no le fue respondida en su
debida oportunidad por lo que consider que en virtud del Silencio Administrativo,
sta le fue concedida. Posteriormente y con fundamento en la figura reconocida, lo
requiri para que le diera cumplimiento al artculo 9 ordinal 3 de la Ley 388 de
1997 y como consecuencia de ella procediera a expedir oportunamente las
constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobacin del
proyecto presentado mediante la aplicacin del silencio administrativo positivo,
obligacin que a la fecha se ha negado a cumplir.

Comprobado por la Sala que efectivamente la administracin se ha negado a
expedir la licencia de construccin requerida por el demandante, encuentra la
misma, que los fundamentos esbozados por la administracin para ello, han sido
los siguientes:

Ausencia de los documentos requeridos para radicar el proyecto de
construccin: (predial actualizado, certificado de libertad, planos arquitectnicos,
planos estructurales, memorias de calculo con el respectivo estudio patolgico y
copia de las matriculas profesionales del arquitecto e ingeniero que adelanten el
proyecto).

La propuesta presentada ha sido desarrollada sin considerar el desarrollo
integral del globo de tierra dentro del cual se encuentra inmerso el lote objeto del
asunto... la propiedad se encuentra ubicada en zona Institucional Administrativa
y el desarrollo urbanstico deber realizarse mediante la figura de Plan Parcial
segn acuerdo 020 de 2002 y de la cual el Municipio de Sabaneta tiene un
planteamiento de diseo que ha sido de su conocimiento.
1


La solicitud de aprobacin y liquidacin del proyecto de construccin no
cumple con la totalidad de los requisitos exigidos.

El proyecto presentado por el seor Alvarez Daz no se ajusta al Plan de
Ordenamiento Territorial aprobado por el Concejo Municipal, pues se exige para el
suelo de su propiedad, una actuacin urbanstica a travs de la figura de un plan
parcial.

Es evidente que las pretensiones de la demanda se dirigen a controvertir las
actuaciones adelantadas por la administracin del Municipio de Sabaneta

1
Oficio 004520 suscrito por el Secretario de Planeacin y Desarrollo Econmico y la Coordinadora de Control Urbanstico del
Municipio de Sabaneta.
(Antioquia), a travs de la cuales se ha negado el otorgamiento de la licencia de
construccin solicitada por el seor Alberto Alvarez Daz, pretensiones que
pueden y deben debatirse a travs de la accin judicial ordinaria establecida para
ello, ms no por un medio expedito y de carcter residual como lo es la accin
constitucional aqu interpuesta; y tal y como lo precis el Tribunal, el juez de la
Accin de Cumplimiento no puede interferir en las competencias propias de la
administracin, porque se pretermite el principio de la autonoma de los rganos
del poder pblico.

No obstante, an cuando existan otros mecanismos judiciales para obtener el
efectivo cumplimiento de la norma que se aduce en la demanda,
excepcionalmente puede ejercerse la presente accin cuando de no proceder el
J uez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante, situacin que no
se demostr en el caso en estudio toda vez que las afirmaciones expuestas por el
demandante carecen de sustento probatorio.

En consecuencia, tampoco es procedente en este caso la Accin de Cumplimiento
en la modalidad excepcional examinada, todo lo cual conduce a que la sentencia
impugnada se confirme.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad
de la ley

FALLA

CONFIRMASE la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia dictada el 27
de mayo de 2004, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.


REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA
Presidente


MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON DARIO QUIONES PINILLA
Ausente