Pocos aspectos de la historia econmica argentina estn tan

envueltos en la contusin como la ndole de las polticas arance-

larias y relativas al comercio exterior anteriores a la Segunda
Guerra Mundial. A causa del gran proteccionismo de las polti-
cas seguidas desde entonces, se tiende a considerar que los
cuarenta primeros aos de este siglo se caracterizaron por un
comercio casi libre. Por otra parte, se ha sugerido que los aran-
celes y otras medidas econmicas se introdujeron para desalen-
tar a las industrias que competan con las importaciones. Dos ci-
tas ilustrarn esta opinin:
"El grupo de ganaderos exportadores, que tradicionalmente do-
min la poltica argentina, favoreci la importacin de productos
manufacturados, en vez de la de materias primas necesarias
para producirlos dentro del pas. Ello dio origen a la poltica pe-
culiar, caracterstica de la legislacin arancelaria argentina, de
obstruir las importaciones de mayora primas mediante la apli-
cacin de aranceles, y que se han denominado con razn "pro-
teccionismo al revs". Pero an es ms interesante que hasta el
control de cambios se emple en cierto modo, desde su crea-
cin, para obstaculizar en vez de estimular el crecimiento indus-
trial del pas".
1
"El estudio de la historia arancelaria y el de la actitud de las au-
toridades, acentuada est sobre todo desde 1933, revelan que
la segunda ha sido coherente en su intransigencia por procurar
ingresos al erario. Si cabe discernir una poltica comercial defini-
da, ser ms bien la de un "proteccionismo al revs" (...) La acti-
tud oficial argentina hacia la industria en expansin fue notable
por su abierta hostilidad o, al menos, su "neutralidad maligna".
Aunque no se prohibi la industrializacin, los aranceles adua-
neros discriminaron en su contra, salvo raras ocasiones. Insti-
tuido el control cambiario en 1932, la discriminacin se extendi
a menudo tambin a los problemas de divisas".
2
Podran multiplicarse citas similares.
3
Aunque las argumenta-
ciones son con frecuencia contradictorias y vagas, la mayor par-
te de ellas pueden sintetizarse en las siguientes proposiciones:
1. Antes de la Segunda Guerra Mundial el nivel de los aranceles
argentinos era muy bajo.
2. Al principio los aranceles se utilizaron solo para fines fiscales.
3. La estructura arancelaria se dise con el claro propsito de
desalentar a la industria nacional.
4. El control cambiario establecido durante la dcada de 1930 se
emple con frecuencia para obstruir la industria nacional.
5. Todas estas polticas fueron subptimas para el crecimiento
argentino y se las mantuvo solo porque beneficiaron a los privi-
legiados intereses rurales y exportadores.
Las proposiciones 1 y 2 parecen aceptables, no solo porque hasta
la Gran Depresin el librecambio se consideraba de la mayora de
los crculos intelectuales como la poltica comercial ideal, sino
tambin en virtud de los teoremas de Stolper y Samuelson y de
Heclscher y Ohlin. El factor relativamente abundante en la Argen-
tina era la tierra, y los terratenientes nativos tenan gravitacin
decisiva en el gobierno; por otra parte, los factores relativamen-
te escasos, mano de obra y capital, los suministraban en gran
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1. M. Beveraggi-Allende, El servicio del capital extranjero y el control de
cambios, Mexico: Fondo de Cultura Econmica. 1954, pg. 214.
2. F. J. Weil, .Argentine Riddle, Nueva York: The John Day Company, 1944,
pgs. 134-35.
3. Vase, por ejemplo, T. R. Fillol, Social Factors in Economic Development:
The Argentine Cace, Cambridge: MIT Press, 1961, pgs. 43-44; R. M. Ortiz,
Historia econmica de la Argentina, Buenos Aires: Raigal, 1955, vol. 2, pgs.
201-02 El proteccionista argentino ms fecundo durante 1906-40 fue sin du-
da Alejandro E. Bunge. Aquel hombre notable, que ya en 1916 prepar esti-
maciones sobre ia riqueza nacional y el ingreso nacional de la Argentina, fue
un precursor de la tesis de Prebisch y de la escuela desarrollista; en las
dcadas de 1920 y 1930 escribi sobre los pases "astros" o "estrellas" y los
pases "satlites" en el comercio internacional, empleando tales trminos en
el mismo sentido que habran de tener ms adelante los de "centro" y "peri-
feria". Entre sus muchos escritos, los siguientes son los ms relevantes en
lo que al problema de los aranceles concierne: La economia argentina, vol.
3, Buenos Aires, 1928, y Una nueva Argentina. Buenos Aires, 1940. Adems
de aranceles ms altos, tambin propugnaba la prohibicin de las exporta-
ciones de chatarra de hierro y de acero a fin de fomentar su uso por parte
de los industriales argentinos. La vasta red ferroviaria argentina dio lugar a
la existencia de grandes cantidades de chatarra.
Aranceles aduaneros: 1906-1940
parte extranjeros inmigrantes, vulnerables a los sentimientos na-
cionalistas. Aquellas condiciones exigan una poltica de librecam-
bio y el fomento de la inmigracin de mano de obra y capital. Las
proposiciones 3 y 4 tienen cierto atractivo a causa de que expo-
nen hbilmente un esquema no menos inteligente. La proposi-
cin 5 es discutible, no obstante lo cual quienes sostienen que
la Gran Depresin fue inevitable y que en 1915-20 cualquier
observador cuidadoso poda haberla previsto, la defendern a
todo trance.
Para un estudioso de la historia argentina acostumbrado a tales
argumentaciones resulta extrao leer las siguientes afirmacio-
nes acerca del perodo anterior a 1940:
"La Argentina es un pas a todas luces proteccionista (...) Re-
sulta curioso que las industrias vitales del pas no hayan sido fa-
vorecidas de ninguna manera por el sistema fiscal, que se haba
empleado para fomentar elementos forneos y crecimientos
econmicos no adecuados a las condiciones del pas ( ...) A ex-
cepcin de los materiales ferroviarios, que en su mayor parte
entran al pas libres de derechos aduaneros, todos los artculos
manufacturados pagan un derecho muy elevado.
4
"La Argentina anterior a 1930 no realiz ninguna importante re-
duccin arancelaria que perjudicara los intereses del sector
manufacturero en el siglo XX".
5
"Aquellas fbricas (...) que haban comenzado a surgir favoreci-
das por el rpido crecimiento econmico de la dcada de 1880
(...) tuvieron gran inters en el proteccionismo, pues a menudo
los aranceles constituan la nica base de su subsistencia. Por
lo tanto, se concentr en el Congreso la presin ejercida por la
camarilla de cabilderos que no pudo ser superada por los intere-
ses agrcolas del pas, mucho ms importantes, pero desorga-
nizados. Ya hemos mencionado un ejemplo esclarecedor: la
industria de las bolsas, que empleaba a unos 2.000 trabajadores
que cosan ya con hilo sisal importado la arpillera precortada,
tambin de importacin ( ...) La industria de hierro galvanizado
constituye un ejemplo muy similar. Las chapas de hierro comu-
nes se importaban y despus se ondulaban y galvanizaban en
la Argentina".
6
"As, pues, la creencia popular de que a la industria nacional se
le otorg escasa proteccin hasta la dcada de 1930, no est en
modo alguno confirmada por la historia. Es verdad que haba
deseo de conciliar "un proteccionismo razonable a las industrias
nacionales con los intereses del comercio y de los consumido-
res internos", pero ya en 1876 se otorg cierta proteccin, y des-
pus de la Primera Guerra Mundial se insisti cada vez ms en
el proteccionismo industrial. Entre 1913 y 1925, las tasas de los
aranceles ad valorem equivalentes, para una lista de productos
importados representativos, iban de un 25 a un 30 % y un estu-
dio de la Liga de las Naciones publicado 1927 afirmaba que las
tasas arancelarias efectivas de la Argentina ocupaban el tercer
lugar entre las ms altas de las principales veinte naciones co-
merciales del mundo".
7
Pueden hallarse ms citas en apoyo de que la Argentina fue siem-
pre un pas proteccionista.
8
Por desgracia, la mayor parte de las
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4. N. L. Watson, The Argentine as a Market, Manchester: Manchester Uni-
versity Press, 1908. pgs. 41-42.
5. D. M. Phelps, Migration of Industry to South America, Nueva York:
McGraw-Hill Book Co., 1936, pg. 65.
6. J. R. Scobie, Revolution on the Pampas: A Social History of Argentine
Wheat, 1860-1910, Austin: University of Texas Press, 1964, pg. 130-31.
7. A. D. Little, Inc., Some Aspects of Industrial Development in Argentina,
Informe para el Gobierno de la Argentina y la Administracin de Cooperacir
Internacional, 25 de agosto de 1961, pg. 22-23.
8. Incluso Felix Veil (op. cit., pgs. 133-35) cita, aunque rechaza, las opi-
niones al respecto de distintos autores. Segn Weil, "la opinin predomi-
nante de los estudiosos. estadounidenses sobre el tema" sostena que la
Argentina era un pas proteccionista (pg. 133). Las publicaciones oficiales
de Estados Unidos tambin compartan este criterio, segn se infiere de la
siguiente cita de la Comisin de Aranceles de Estados Unidos, que data de
1945: "En las ltimas dcadas los aranceles argentinos a la importacin han
opiniones en una y otro sentido carecen de fundamentacin fc-
tica o, en el mejor de los casos, presentan algunas pocas cifras
dispersas. Parece ms provechoso estudiar los datos disponi-
bles a este respecto. Este ensayo puede considerarse, pues,
como una extensa acotacin a los ensayos 1, 2 y 4, pero su
principal contribucin debe ser la de sealar la necesidad de
revisar ciertas creencias acerca de la historia econmica argen-
tina y latinoamericana, que con frecuencia se fundan nicamen-
te en su asidua repeticin.
El ni vel de l os derechos de i mportaci n
En diciembre de 1905 el Congreso argentino aprob una nueva
ley arancelaria. Entr en vigor en enero de 1906, y aunque se
reviso varias veces, sobre todo en 1911, 1923 y 1931, aquella
ley fundamental continuaba todava vigente al estallar la Se-
gunda Guerra Mundial. Este anlisis se limitar al perodo com-
prendido entre 1906 y 1940, perodo bastante complejo como
para mantenernos muy atareados.
9
La ley de 1906 fijaba un foro
sobre cada rubro importado que solo podra modificarse me-
diante otra ley. Por consiguiente, aunque la ley determinaba de-
rechos ad valorem y especficos, mientras no se modificaran el
aforo o los valores arancelarios, todos los derechos eran en rea-
lidad especficos. Por ende, su incidencia dependa, entre otras
cosas, de los precios mundiales. Tanto el aforo como los dere-
chos se expresaban en pesos oro cuyo valor se fijaba, hasta co-
mienzos de la Gran Depresin, en relacin con otras monedas
patrn oro. Las variaciones en el tipo de cambio entre el peso
moneda nacional y el peso oro, producidas en varios aos del
lapso que estudiamos, no afectan la relacin entre los derechos
y el valor de las importaciones, siempre y cuando ambas mag-
nitudes se expresen en pesos oro o en pesos moneda nacional.
Una vez abandonado el patrn oro, tanto los derechos especfi-
cos como los aforos se expresaron en pesos moneda nacional.
La ley de 1906 contena pocos derechos prohibitivos y no haba
restricciones cuantitativas a la importacin. Esta consideracin
nos permite el uso de una medida aunque no muy exacta del
nivel de los aranceles: la razn entre los derechos percibidos y
el valor total de las importaciones de mercaderas. La columna
A del cuadro 5-1 presenta esta razn para 1940. Por valor real
de las importaciones se entiende una estimacin basada en los
precios mundiales vigentes en la poca en que se realizaron las
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sido unos de los ms altos de Amrica latina y del mundo ( ... ) Antes los
aranceles aduaneros argentinos eran principalmente instrumentos fiscales,
y las tasas de los derechos se ajustaban de modo que se obtuviese el ingre-
so deseado. Pero en los ltimos aos, sobre todo desde la Primera Guerra
Mundial, se ha insistido "cada vez ms en las polticas proteccionistas". Va-
se U. S. Tariff Commission, Econmcc Controls and Commercial Policy in
Argentina, Washington, 1948, pg.
9. Desde la poca de la independencia el arancel argentino (o el de la pro-
vncia de Buenos Aires) tuvo una agitada historia y fue causa de fricciones
entre Buenos Aires y el resto del pas. Las provincias del norte y del oeste,
que haban desarrollado modestas actividades manufactureras durante la
dominacin hispnica, fueron proteccionistas, al par que Buenos Aires pro-
pugnaba el libre cambio. Para un estudio de las luchas entre las provincias
argentinas durante el siglo XIX por la poltica comercial y los ingresos adua-
neros, vase A. Ferrer, La economa argentina, Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1963, caps. 5-8; H. S. Ferns, Britain and Argentina in the Nine-
teenth Century, Oxford: Clarendon Press, 1960, cap. 9; A. Dorfman, Evolu-
cin industrial argentina, Buenos Aires: Losada, 1942, pgs. 318-20. Ofrece
particular inters el cap. 5 de la obra de J. Alvarez, Las guerras civiles argen-
tinas, Buenos Aires: Eudeba, 1966; ya editada por Roldn en 1912. Alvarez
considera que el arancel argentino tuvo carcter roteccionicra en la macar
parte del siglo XIX y a comienzos del siglo XX. En realidad, parece atribuir
al arancel el rpido crecimiento de la ciudad de Buenos Aires. (Cf. la pg. 96
de la edicin de Eudeba.) Escribiendo en 1896, Michael G. Mulhall hizo
notar: "Hay millones de hectreas en la pampa que podran servir para la
ganadera ovina y en las cuales habra modo de criar 200 millones de ove-
jas, si no fuera por la escuela de seudoeconomistas de Bueno Aires que de-
sacreditan la industria ganadera y se empean en desviar todas las ener-
gas de la nacin hacia los cultivos y las manufacturas" (Industries and Wealth
of Nations, Londres, Nueva York y Bombay: Longmans, Green and Co., 1896,
pg. 364). Vale la pena consignar que ya en 1804 los residentes de Buenos
Aires estudiaban el problema de la industria en pugna con la agricultura, as
como la poltica proteccionista en contraposicin al librecambio. Vanse
algunos nmeros de 1804 del Semanario de agricultura, industria y comer-
cio, segn se los reimprimi en el vol. II de la biblioteca de la Junta de His-
toria y Numismtica Americana, Buenos Aires, 1937, esp. pgs. 77-109. El
autor del prrafo citado tambin se queja del tamao excesivo de la ciudad
de Buenos Aires.
importaciones; este valor, a diferencia del de los aranceles, mide
las importaciones segn los aforos (incluidas las modificaciones
que se introdujeron en ellos, casi todas en 1920, 1923 y primeros
aos de la dcada de 1930). Por consiguiente, los cambios en las
cifras anuales de la columna A pueden reflejar las modificacio-
nes introducidas en los aforos, en las tasas arancelarias, en la
relacin entre los aforos y los verdaderos precios mundiales, o
bien en la composicin de las importaciones (porque las dife-
rentes importaciones tienen distinto tratamiento arancelario, y se
las vala con diferentes grados de realismo). La columna A
muestra que de 1910 a 1940 se produjeron importantes varia-
ciones en esta medida del nivel medio de los aranceles. De un
20% en 1910-11 descendi a menos del 8% en 1920-21 y se
elev de nuevo a ms del 20% en la dcada de 1930. Estos
datos sugieren una posible fuente de opiniones antagnicas acer-
ca de los aranceles argentinos; el derecho promedio a la impor-
tacin del 20 % que se aplicaba en 1910 no parece compatible
con el librecambio, pero el derecho del 7,5 % de 1920 no corres-
ponde tampoco a una poltica proteccionista.
10
La columna B del cuadro 5-1 presenta la razn entre el valor
arancelario de las importaciones y su valor real. Puede servir de
base para indicar lo lejos que estuvieron los valores de los afo-
ros, en un ao dado y como promedio, de los valores unitarios
reales que prevalecan en los mercados mundiales. Aunque no
se dispone de datos para 1906-09, en general se acepta que en
aquellos aos la diferencia entre los aforos y los valores reales
era muy pequea.
11
La correlacin entre las calumnas A y B es
notable; para 1910-25, la columna B "explica" (en sentido esta-
dstico) el 96% de la variacin en la columna A, al paso que para
todo el perodo 1910-40, la cifra correspondiente es del 80%.
Durante la inflacin mundial que acompa a la Primera Guerra
Mundial, el valor de los aforos de la ley de 1906 disminuy res-
pecto de los precios mundiales vigentes, dando por resultado
una disminucin brusca en los derechos equivalentes ad valo-
rem. En julio de 1920 y diciembre de 1923, el Congreso aprob
enmiendas generales a los valores de los aforos. Aquellas en-
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10. En 1914-19 la guerra elimin la competencia extranjera (as como los
insumos estratgicos) de los mercados argentinos respecto de muchos bie-
nes manufacturados. Despus de 1920 y hasta 1927 la depreciacin del
peso tambin benefici a las actividades competitivas de las importaciones.
Ms adelante seguiremos con este tema.
11. Esta opinin se encuentra, por ejemplo, en E. Tornquist & Co., The
Economic Development of the Argentine Republic in the Last Fifty Years,
Buenos Aires, 1919, pg. 140, nota 1.
miendas; junto con la cada de los precios mundiales respecto
de los picos alcanzados a poco de concluir la guerra (1919-20),
pusieron fin a la tendencia descendente observada en las co-
lumnas A y B durante 1906-20.
12
En 1928 los valores de los
aforos mantuvieron, en promedio, su correspondencia con los
valores reales; dicha correspondencia continu hasta 1940, se-
gn puede verse en el cuadro 51.
La influencia individual ms importante sobre la incidencia de
los derechos de importacin era en aquella poca una variable
exgena: el nivel de los precios mundiales. Cuando dicho nivel
suba, la importancia de los derechos de importacin declinaba;
lo contrario ocurra cuando el nivel de los precios mundiales ba-
jaba. La confianza argentina en los derechos especficos de
facto era, por supuesto, la responsable de dicho comportamien-
to. Pero las variaciones en las tasas arancelarias deseadas (dis-
tintas de las variaciones en los aforos) tambin contribuyeron en
parte a determinar el comportamiento de la columna A. Lo mis-
mo puede observarse en la columna C del cuadro 51, que pre-
senta los derechos percibidos expresados como porcentaje del
valor arancelario del total de importaciones; dicha columna indi-
ca cul habra sido el derecho de importacin promedio si los
aforos no hubiesen discrepado de los precios verdaderos. Los
valores de la columna C son estables para 1906-25, y todas las
cifras caen dentro del intervalo de 18,4 a 23,5 %; las fluctuacio-
nes producidas en aquellos aos se debieron sobre todo a varia-
ciones en la composicin de las importaciones. Segn parece, de
1926 a 1930 se introdujeron notables reducciones en las tasas
arancelarias, pero se las volvi a aumentar durante los primeros
aos de la dcada de 1930. En realidad, en los aos 1932 y 1933
se registraron los ms altos promedios de los derechos de im-
portacin (tanto verdaderos como deseados) y, aunque hubo cier-
to retraimiento en los aos posteriores (a consecuencia de los
tratados comerciales, en particular con el Reino Unido), durante
193439 se aplicaron derechos similares, tanto en sus intenciones
como en su incidencia real, a los de 1906-10.
En sntesis, aunque la incidencia de los derechos fue bastante
variable, en 1906-14 y 1925-40 alcanz niveles de los que cabe
presumir que modificaron la asignacin de los recursos respec-
to de la forma que aquella misma asignacin habra adoptado
en una situacin de librecambio con un tipo de cambio flexible y
con diferentes fuentes de recaudaciones del gobierno. En com-
paracin con otros pases, la poltica comercial de 1906-40 no
se puede calificar de librecambista. Los estudios arancelarios de
la Liga de las Naciones llegaron a la conclusin de que el aran-
cel medio argentino de 1925 sobre un grupo representativo de
mercancas manufacturadas era inferior al de Estados Unidos,
pero superaba entre otros a los de Canad, Francia, Alemania e
Italia, y estaba casi al mismo nivel que el de Australia. En 1925
el arancel medio de los artculos manufacturados oscilaba entre
el 35 y el 40 % en Estados Unidos y el 25 y el 30 % en la Argen-
tina y en Australia. Pero tambin se ha estimado que mientras el
arancel medio argentino sobre las manufacturas haba variado
poco entre 1913 y 1925, el de Australia se haba elevado.
13
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12. La informacin sobre las variaciones de los aforos se obtuvo de la Di-
reccin General de Estadistica de la Nacin, Anuario del comercio, 1940,
Buenos Aires, 1941, pg. xxiii. Adems de los aumentos generales de los
aforos en 1920 y 1923, en 1923 y durante la dcada de 1930 se produjeron
mucha, variaciones en determinados aforos y en las tasas arancelarias.
13. Liga de las Naciones, Economic and Financial Section, Customs Nomen-
lature and Customs Classification, y Tariff Level Indices, ambos publicados n
Ginebra, mayo de 1927. Vanse sobre todo pgs. 17-21 de Tariff Level Indi-
ces. Este estudio suministra tambin la razn entre los ingresos totales y el
valor total de todas las importaciones de mercaderas pasa diversos pases
(en porcentajes):
1913 1925
Australia 16,5 18,5
Canad 17,1 15,1
Estados Unidos 1 7,7 (1912-13) 13,2
Argentina (del cuadro 5-1) 17,7 15,2
La lista, de aranceles aduaneros de la Argentina comprenda una cantidad
mucho mayor de rubros que las correspondientes de Estados Unidos y de
Australia. Vase Liga de las Naciones, Customs Nomenclature, pg. 23. Las
razones entre los derechos de importacin y el valor real de las importacio-
nes totales de la Argentina, Canad y Estados Unidos durante 1910-40 fue-
ron las siguientes (en porcentajes):
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La estructura de los derechos de importacin
Las objeciones a la estructura de los derechos de importacin
durante 1906-40 y su censurado proteccionismo al revs anun-
ciaban los estudios modernos sobre la medicin de la protec-
cin efectiva.
14
Se ha afirmado que el proteccionismo al revs
(en la terminologa moderna, la proteccin efectiva negativa) se
dio respecto de distintas actividades manufactureras en las que
los aranceles aplicados a las importaciones de materias primas
y de productos intermedios eran mayores que los aplicados a
los bienes terminados que llevaban incorporados aquellos insu-
mos. Estudiaremos ahora este problema, junto con, algunas otras
caractersticas de los aranceles.
Importaciones libres de derechos
Los proteccionistas han sealado a menudo la gran cantidad de
artculos que entraban al pas libres de derechos como prueba
de la ndole librecambista de la poltica comercial argentina. La
columna A del cuadro 5-2 indica que del 26 al 30% de las impor-
taciones entraban libres de impuestos. Ello implica que los dere-
chos equivalentes ad valorem sobre las importaciones sujetas a
aranceles eran superiores a los de la columna A del cuadro 51;
este nuevo promedio se puede observar en la columna B del
cuadro 5-2, pero hay que hacer notar que esos dos promedios
presentan un perfil temporal anlogo. La lista de bienes libres de
derechos establecida en la ley de 1906 continu en vigencia,
con algunas modificaciones, a lo largo del perodo que estudia-
mos. As, pues, los datos de 1910-14, que aparecen en el cua-
dro 5-3, pueden tomarse como tpicos de todo el perodo. Los
equipos y materiales de transporte, junto con el carbn y el co-
que, constituan cerca de la mitad de las importaciones libres de
derechos; en ambos casos los ferrocarriles eran los principales
clientes. El tratamiento preferencial para las importaciones de
las compaas ferroviarias, destinado a estimular la construc-
cin de ferrocarriles, databa de 1873 y se lo ratific por medio
de la Ley Mitre de 1907.
15
De los rubros libres de derechos ms
de 50 cabe decir "que consistan sobre todo en suministros in-
dustriales bsicos, materias primas, maquinaria agrcola y equi-
pos ferroviarios".
16
Sera extrao que entre las importaciones libres de derechos no
encontrramos algunas perjudiciales para una u otra de las in-
dustrias incipientes o potenciales. Adems de importar locomo-
toras, rieles de acero y carbn (que se hubiesen podido producir
en el pas, solo que a costos reales muy altos), las compaas
ferroviarias compraban en el exterior algunos rubros que se ha-
bran podido producir en la Argentina con costos levemente ms
altos al principio, pero que hubiesen ido disminuyendo en pocos
aos. El estrecho vnculo entre las compaas ferroviarias de
propiedad britnica y los proveedores britnicos tambin estimu-
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Estados Argentina
Unidos (cuadro 5-1) Canad
1910-14 18,5 18,3 17,5
1915-19 8,1 10,6 19,7
1920-24 12,5 10,9 13,4
1925-29 13,4 16,1 14,8
1930-34 18,1 23,6 15,4
1935-39 16,0 22,1 12,8
Los datos relativos a Estados Unidos se obtuvieron de U. S Department of
Commerce, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1957,
Washington, 1960, pg. 539. Los datos de Canad pueden hallarse en M.
C. Urquhart, ed., Historical Statistics of Canada, Cambridge Universiry Press,
1965, pgs. 197-98, 178-80. Cabe mencionar otras cifras respecto del aran-
cel medio australiano (en porcentajes): 1906=17,6; 1920=14,1; 1928/29=21,2.
Los datos se obtuvieron de Commonwealth Bureau of Cen-sus and Statistics,
Official Year-Book of the Commonwealth of Australia, Camberra, n 14,
1921, pg 533, y del n 23, 1930, pg. 153.
14. Para este anlisis, vanse H. G. Johnson, "Tariff and Economic Deve-
lopment: Some Theoretical Issues", Journal of Development Studies, vol. 1,
n 1, octubre de 1964; B. Balassa, "Tariff Protection in Industrial Countries:
An Evaluation", Journal of Political Economy, vol. 73, n 6, diciembre de
1965, S. Macario, "Protectionism and Industrialization in Latin America",
Boletn econmico para Amrica latina, vol. 9, n 1, marzo de 1964.
15. Los detalles sobre el arancel argentino se obtuvieron de las siguientes
fuentes: The Argentine Year Book, 1915-1916, Buenos Aires: Robert Grand
and Co., 1916, pgs. 64-90; U.S. Tariff Commission, Economic Controls,
pgs. 9-12: DNEC, Anuario del comercio exterior, 1940, Buenos Aires, 1941,
pgs. 92-96.
16. U. S Tariff Commission, Economic Controls, pg. 10.
l su compra.
17
Respecto de otras importaciones libres de dere-
chos, como por ejemplo las manzanas, la experiencia posterior
ha demostrado que la Argentina poda no solo sustituirlas por la
produccin interna, sino tambin convertirse ella misma en ex-
portadora de dicho producto tras unos pocos aos de protec-
cionismo. En conjunto, sin embargo, resulta difcil descubrir en
la lista de importaciones libres de derechos la ms mnima cons-
piracin contra los industriales nacionales; de hecho, la exen-
cin del pago de derechos de importacin otorgada a los bienes
de capital y a las materias primas bsicas es hoy, prctica co-
mn en los pases proteccionistas.
18
Estructura de los derechos aplicados a las diferentes
categoras de importaciones
Los datos sobre los derechos equivalentes ad valorem reales
para las distintas categoras de importaciones no son fciles de
obtener; la dificultad surge de las diferencias entre los valores
de aforo y los valores reales. Para un ao dado se pueden obte-
ner las tasas arancelarias fundadas en los valores de aforo, pe-
ro no siempre es posible obtener un valor unitario mundial de las
importaciones que permita la estimacin del derecho real.
No obstante, hasta 1927 las estadsticas comerciales presenta-
ban tanto los ingresos arancelarios percibidos por todas las ca-
tegoras de importaciones como las estimaciones de los valores
reales respecto de una lista de 32 a 34 tipos diferentes de impor-
taciones.
19
El cuadro 5-4 presenta, sobre la base de esos datos,
los promedios de los derechos equivalentes ad valorem de las
mencionadas categoras, para los aos 1927 y 1909 (suponiendo
que los valores de aforo fueran en 1909 iguales a los valores rea-
les). Aunque las categoras son hasta cierto punto arbitrarias e
incluyen, dentro de cada grupo, una amplia gama de mercancas,
el cuadro 5-4 ilustra acerca de la estructura de los derechos, es-
pecialmente respecto del tratamiento dado a las importaciones
de diferente grado de elaboracin. En el cuadro 5-1 habamos
visto que el derecho medio real para el total de las importacio-
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17. En 1913 y 1914 ms del 60 % de todas las importaciones libres de dere-
chos provinieron del Reino Unido y de los territorios britnicos, en tanto que
del total de importaciones sujetas a derechos solo el 20 % provino de aque-
llas fuentes. Vase Anuario de la Direccin General de Estadstica, corre-
spondiente al ao 1914, Buenos Aires, 1915, pgs. 439 y 657. Los vnculos
directos e indirectos entre las inversiones y las exportaciones britnicas
hacia la Argentina datan del siglo XIX. Vase H. S. Ferns, op. cit. Refirin-
dose a los "grupos nucleares" de capitalistas britnicos en la Argentina,
Ferns afirma: "Su principal propsito al organizar las empresas ferroviarias
parece haber sido la venta de productos manufacturados y servicios".
18. Hasta el mismo A. Bunge estima que: "Alrededor del 30 % de lo que se
importa hoy en la Argentina debera estar absolutamente libre de cualquier
derecho de importacin" (La economa argentina, op, cit., vol. 3, pg. 102).
Durante 1959-63 ms de la mitad de las importaciones argentinas entraron
al pas libres de sobretasas, en virtud de exenciones especiales destinadas
a estimular la inversin. Aquellas importaciones comprendan maquinaria,
materias primas y productos intermedios.
19. Se presentan los ingresos arancelarios estimados que corresponden a
cada rubro del arancel, pero los valores reales de importacin se dan sola-
mente para los 32 a 34, tipos de importaciones. Los ingresos arancelarios
se han sumado para que correspondan a las categoras respecto de las cua-
les se conocen los valores reales de importacin.
nes disminuy de un 21,7% en 1909 a un 15,5% en 1927 (de
nuevo suponemos que en 1909 no haba diferencias significati-
vas entre los valores de aforo y los reales). En el cuadro 5-4 se
advierte que la mayor parte de las categoras participaron de
aquella disminucin, no solo a causa de un incremento general
de los valores reales respecto de los valores de aforo (indicado
por las diferencias entre la segunda y la tercera columna), sino
tambin por una evidente disminucin en las tasas bsicas (per-
ceptible si se compara la segunda columna con la primera).
20
La disminucin de las tasas fue ms brusca en el rubro de ali-
mentos y bebidas. Aparte de esta variacin, la estructura de las
tasas no muestra muchas modificaciones de importancia, pero
all donde lo hace indica una estructura ms favorable a la in-
dustrializacin en 1927 que en 1909. En cuanto a la madera, el
papel, el hierro y el acero, otros metales, piedras, vidrio, etc., y
sus manufacturas, el arancel de 1927 pone de manifiesto dere-
chos ms altos para los productos terminados que para los se-
miterminados y las materias primas. En 1909 ocurri lo mismo
con rubros como la madera, otros metales, piedras, vidrio, etc.,
y sus manufacturas, siendo pequeas las diferencias entre los
derechos aplicados a los productos de hierro y acero termina-
dos y no terminados. En 1909 varios productos de papel tenan
un impuesto menor que el papel y el cartn, pero aquella cate-
gora comprenda libros y otros materiales impresos a los que
tradicionalmente se les imponan contribuciones bajas o nulas a
fin de estimular la corriente de ideas y de tcnicas. En general, y
aunque las categoras presentadas todava son demasiado glo-
bales, no revelan un sistemtico proteccionismo al revs.
Hemos tratado de estudiar rubros ms desagregados relativos
a 1927; como a propsito de esos rubros solo se dan los valores
de aforo, los derechos ad valorem, equivalentes se calcularn
sobre esos valores. Estas tasas suministrarn al menos la es-
tructura arancelaria deseada por los legisladores. En el cuadro
5-5 se ofrecen datos acerca de las importaciones de algodn,
lana y seda (que constituan el 15% de la nmina de importacio-
nes de 1927), y sobre las de chocolate, yerba mate, azcar y
tabaco. Solo la tela de seda frente a los artculos fabricados con
ella, y el tabaco, muestran una estructura que cabra calificar de
perjudicial para los intereses manufactureros nacionales. Pero
aun en esos rubros las diferencias en las tasas son pequeas, y
los altos aranceles aplicados a los productos terminados y los
bajos con que se gravaban otros posibles insumos importados
de dichas actividades (combustibles, maquinaria, etc.) bien pu-
dieron dar como resultado neto una proteccin efectiva positi-
va.
21
Los productos de algodn y de lana tienen especial inte-
rs, no solo a causa de su importancia cuantitativa, sino tambin
porque constituyeron incluso un porcentaje mayor de las impor-
taciones argentinas provenientes de su principal cliente, el Rei-
no Unido, as como por la importancia que los tejidos iban a
adquirir en la industrializacin de la dcada de 1930. El cuadro
5-5 muestra que las hilanderas de algodn recibieron protec-
cin muy modesta en 1927, pero la proteccin efectiva a las te-
jeduras y las fbricas de vestidos debi de haber sido conside-
rable. Parecidas consideraciones son aplicables a los artculos
de lana; la alta tasa aplicada a la lana lavada se explica por la
abundancia de lana nacional y por el deseo de proteger las ac-
tividades internas dedicadas al lavado de la lana.
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20. Las categoras que integraban las tres cuartas partes del valor de las im-
portaciones en 1909 muestran una disminucin en las tasas entre la primera
y segunda columnas. Es posible que una mayor desagregacin indicara que
tal disminucin se debi solo a los cambios de estructura dentro de cada ca-
tegora. La columna C del cuadro 5-1 tambin muestra un descenso de las
tasas intencionales entre 1909 y 1927 del 21,7 % al 18,1 %.
21. La mayor parte de las mquinas entraron con bajas tasas arancelarias,
pero no libres del todo: "Antes de 1913 (...) en parte a causa de las presio-
nes de la Unin Industrial (...) los elementos componentes y los bienes no
terminados por lo comn entraban libres de impuestos o con derechos ba-
jos, al paso que las mquinas completas que competan con las armadas en
la Argentina podan llegar a pagar un derecho del 35 al 50 %". T A. Cochran
y R. E. Reina, Entrepreneurship in Argentina Culture: Torcuato Di Tella and
SIAM, Filadelfia: University of Pennsylvania Press, 1962, pg. 95.
22. En 1932 los derechos sobre los productos textiles haban aumentado.
Segn un observador estadounidense: "Los derechos sobre otras vestimen-
tas suelen oscilar entre un 25 y un 300 % de su valor real. Los tejidos de
algodn pagan derechos bastante fijos, que promedian entre un 15 y un
25% de su valor". Tambin coment el mismo observador: "Los derechos de
importacin de la Argentina tienen fines fiscales y proteccionistas". Vase U.
S. Department of Commerce, The Textile Market of Argentina, Trade Promo-
tion Series n 132, Washington, 1932, pgs. 9-10.
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Los datos empricos que hemos presentado, aun reconociendo
que son fragmentarios, sugieren que hay mucho de exageracin
en las afirmaciones sobre proteccin efectiva negativa de los
aranceles argentinos. Hubo casos sin duda, y algunas innega-
bles ramas de la industria metalrgica se sintieron muy obstacu-
lizadas por la estructura arancelaria. De hecho, las interrela-
ciones de insumo-producto son tan complejas que sera extrao
no encontrar casos similares en cualquier pas; un estudio re-
ciente de los aranceles en los pases industrializados demues-
tra cierta proteccin efectiva negativa para varias actividades en
Europa occidental, Japn y Estados Unidos.
23
Por otra parte,
las afirmaciones que sostenan la existencia de un proteccionis-
mo al revs comparaban los derechos aplicados a los bienes
terminados con los ms altos en solo uno o dos de sus insumos.
Semejante comprobacin no demuestra la existencia de protec-
cin efectiva negativa, ya que los derechos ms bajos para otros
insumos importados podan neutralizar con creces la influencia
negativa.
24
Un ejemplo ilustrar hasta qu punto se ha exagerado en las
afirmaciones de "proteccionismo al revs": "La industria sombre-
rera se quejaba en 1940 de que estaba siendo vctima del aran-
cel: en esa industria se utiliza el fieltro elaborado con pelo de co-
nejo (...) el fieltro de conejo paga un derecho mayor que los
sombreros fabricados con l".
25
Las estadsticas comerciales de 1927 dan las siguientes tasas
arancelarias equivalentes ad valorem para los fieltros y los som-
breros (calculadas sobre la base de los aforos y expresadas en
porcentajes):
Fieltros en piezas, de lana o mixtos: 32,0
Fieltros adherentes para sombreros: 53,6
Fieltros no adherentes para sombreros: 53,9
Fieltros en piezas, especialmente para sombreros: 85,1
Sombreros duros de fieltro de lana: 54,0
Sombreros de fieltro de seda: 53,9
Sombreros duros de otros materiales: 54,0
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23. Vase B. Balassa, op. cit., pg. 580: "Otros ejemplos de derechos efec-
tivos negativos son la maquinaria agrcola en Estados Unidos, el hierro en
lingotes en la CEE y en Suecia, y el papel tambin en Suecia".
24. Refirindose a los aumentos de los aranceles argentinos en los primeros
aos de la dcada de 1930. D. M. Phelps (op. cit., pg. 40) escriba: "Obsr-
vese tambin que las materias primas estuvieron en su mayor parte en la
nmina de las importaciones argentinas libres de derechos y no se vieron
afectadas por el aumento general de los aranceles. El productor local tena,
pues, cierta ventaja respecto del importador, aun en aquellas industrias en
las cuales las materias primas se importaban en grandes cantidades". Pare-
ce que la poltica arancelaria provoc la temprana creacin en la Argentina
de plantas de montaje de automviles, segn lo indica la siguiente cita: "El
arancel argentino suministra una concesin del 30 % sobre los automviles
no armados y una reduccin del 15 % sobre las unidades semi-armadas. En
consecuencia, prcticamente todos los automotores se arman en parte en el
pas, y los vehculos ms baratos, en su totalidad. Las tres principales com-
paas norteamericanas han establecido plantas de montaje". G. Wythe,
Industry in Latin America, Nueva York: Columbia University Press, 1945,
pg. 110. 25 Weil, op. cit., pg. 110.
25. En este libro, pgs. 138-42, se dan otros ejemplos de "proteccionismo al
revs", entresacados de un peridico que expresa las opiniones de algunos
industriales.
Sombreros blandos de fieltro de lana: 144,4
Sombreros blandos de otros materiales:100,7
Estos datos confirman que algunos fieltros pagaron mayores
derechos que algunos sombreros;
26
sin embargo, de una indus-
tria con derechos de importacin sobre los productos competi-
tivos que fluctuaban entre el 54 y el 144 %, no poda decirse que
fuera vctima del arancel. En promedio, es indudable que los
aranceles aplicados a la produccin excedan a los que se aplic-
aban a los insumos.
Una mera inspeccin de las tasas arancelarias individuales bas-
tara para dudar de la afirmacin de que los aranceles tuvieran
solo una finalidad fiscal. De haber ocurrido as, seran de espe-
rar aranceles elevados sobre los bienes que no pudieran produ-
cirse dentro del pas a causa del clima y la geografa. Si la de-
manda interna de esos bienes fuera inelstica con respecto a
los precios, tanto mejor. Pues bien, encontramos que en 1927 el
derecho equivalente ad valorem (calculado sobra la base de los
valores de aforo) era del 8,5% para el t, del 12,0% para los
cocos brasileos y paraguayos, del 25,0% para el caf en grano
y del 5,0% para el cacao en grano, al paso que las bananas en-
traban libres de derechos. Estos aranceles eran muy inferiores
a los percibirlos por otros alimentos y bebidas, como azcar,
cerveza y vino, que competan con la produccin interna.
27
Los prrafos anteriores de ninguna manera deben interpretarse
cual si pretendiesen defender la estructura arancelaria de 1906-
40. Su objetivo es demostrar que son errneas las afirmaciones
de que los aranceles creaban un proteccionismo al revs, o que
tenan como nica finalidad los ingresos fiscales. En los ltimos
aos de la dcada de 1930 se reconoci en los crculos guber-
namentales la necesidad de modificar los aranceles; las enmien-
das hechas a la ley de 1906 no haban sido suficientes para adap-
tarla a 1) las discrepancias entre los valores de aforo y los reales
para muchos rubros individuales y 2) la aparicin de nuevos pro-
ductos, desconocidos todava o poco importantes cuando se
aprob el arancel de 1906.
28
En muchos casos, estos factores
determinaron una estructura arbitraria de tasas. Pero esa arbitra-
riedad, perjudicial para algunas industrias nacionales, benefici
a otras. Por ejemplo, en 1939 el aforo del cido sulfrico fue un
65% superior a su valor real estimado; aquella circunstancia,
junto con un derecho del 42% calculado sobre el aforo, dio por
resultado costos muy gravosos para las industrias nacionales
que utilizaban ese producto. En cambio, los productores nacio-
nales de cido sulfrico se beneficiaron con la situacin, y su
produccin aument. Aunque muchas influencias antagnicas
contribuyeron a plasmar la estructura arancelaria de 1940 y aun
de aos anteriores, esta cita compendia con exactitud su carc-
ter bsico: "A los bienes no producidos en la Argentina se les
aplican derechos mnimos que oscilan comnmente entre un 5
y un 20%, y los productos similares a los fabricados en el pas
se gravan con derechos que van de un 30 a un 50%".
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26. Datos obtenidos de DNEC, Anuario del comercio exterior, 1927, pgs.
132, 140, 200. En lo que respecta a las industrias peletera y sombrerera,
considrese la siguiente cita: "La Argentina es un gran exportador de pelo
de conejo y de nutria para sombrereros (...) La mayor parte de la demanda
de sombreros de fieltro para hombres la suministran las fbricas argentinas".
Vase U. S. Department of Commerce, Textile Market of Argentina, pg. 38.
27. Los crticos de la estructura arancelaria admiten que los aranceles sobre
el azcar y el vino tenan una finalidad proteccionista. En la industria azuca-
rera el arancel posea un nmero de rubro especial para la maquinaria de
los ingenios azucareros, que entraba al pas libre de derechos. En 1927 el
derecho sobre la cerveza fue del 50,4 %. Escribiendo en 1896, M. G. Muihall
haca ya notar: "El azcar se cultivaba poco antes de 1880, pero el derecho
ad valorem a la importacin del 100 % ha favorecido la produccin interna".
Y aada: "hay asimismo una gran industria que se dedica a la fabricacin
de vinos artificiales, tan nocivos, que los mdicos consideran que la tesa de
mortalidad se ve muy aumentada a causa de ellos" (op, cit., pg. 363). Sin em-
bargo, los buenos vinos de Mendoza aprovecharon en especial los nuevos tra-
mos de la red ferroviaria que una la regin con Buenos Aires para prosperar.
28. Vase Ministerio de Hacienda de la Nacin, El plan de reactivacin eco-
nmica ante el honorable Senado, Buenos Aires, noviembre de 1940, pg.
22. Como curiosidad cabe sealar que la maquinaria agrcola, para la cual
Bela Balassa hall una tasa negativa de proteccin efectiva en Estados
Unidos en 1962, fue uno de los ejemplos ms comunes de proteccin nega-
tiva en la Argentina antes de la Segunda Guerra Mundial. Para otras obje-
ciones a la estructura arancelaria argentina, vase D. M. Phelps, op. cit.,
pg. 149-53. Se requiere una mayor investigacin acerca de si la estructura
arancelaria australiana y la canadiense son ms o menos favorables para la
industrializacin que la argentina.