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CONSTRUCCIN DE MODELOS.

Alejandro Oropeza G.
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I. Introduccin.
El objetivo que persigue el mdulo es suministrar una herramienta de
conocimiento, anlisis e intervencin inmediata de la realidad, con base a las
problemticas que sean detectadas, posean y presenten las comunidades donde
se desarrolla la actividad y de las cuales sean parte los cursantes. Dicha
herramienta permite ubicar las problemticas colectivas dentro del contexto
particular de cada una de ellas, identificando los elementos externos del problema,
a nivel general y particular, todo ello con la finalidad de que sea resuelto y/o
atendido. Es por estas razones que el mdulo contiene dos elementos muy
importantes:
a) el anlisis de contexto, a travs de la identificacin y estudio de los
elementos que se encuentran fuera del problema y/o situacin
problemtica; y,
b) el modelaje de las problemticas presentes en las comunidades, porque se
pondr en prctica una herramienta bsica y elemental, pero muy ltil, para
construir Modelos de la realidad. Para ello se analizan los dos tipos
fundamentales de modelos, construyendo los mismos basados en criterios
de funciones, entendiendo a stas como relaciones activas entre variables
dependientes e independientes.
Se podr entonces, construir un modelo de hiptesis de trabajo de un
problema pblico o situacin problemtica, el cual es el punto de partida de
anlisis de la realidad y de posibilidades ciertas para su intervencin.
Los que se encuentran desarrollando su actividad en las comunidades, a lo
largo del tiempo y de su accin, en general han puesto en prctica herramientas

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Caraqueo. Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad Simn Bolvar; Magister en Planificacin
del Desarrollo (CENDES-UCV) y en Ciencia Poltica (USB). Docente en la UCAB y en la USB.
Director de Proyectos y Consultor J urdico del Observatorio Hannah Arendt y Director General del
Centro de Estudios Sociales y Culturales (CENSO-C).
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similares a las que trabajaremos ac, de una u otra manera, por lo que se
persigue es sistematizar la prctica, estructurarla con mtodos ltiles que les
permitan reconocer y disear las posibilidades de accin con los insumos que
sern trabajados.
La herramienta aprehendida permitir, en un primer momento, construir la
hiptesis de trabajo, que ser posteriormente desarrollada cuando llegue el
momento de planificar acciones para enfrentar la realidad no deseada y
modificarla.
II. El Sistema Poltico y las Relaciones Estado-Sociedad.
El estudio de las acciones para enfrentar realidades problemticas no
deseadas y modificarlas en beneficio de la sociedad y de la comunidad es parte
clave de la Ciencia Poltica. Pero, dentro de las generalidades propias de una
disciplina compleja, es necesario que entendamos a la Ciencia Poltica como
posibilidad para atender y solucionar problemas, y es esta parte de la cual nos
ocuparemos y lo que nos interesa ac: la ciencia poltica como fundamento de
accin en beneficio de las comunidades.
As, solucionar problemas, atender demandas sociales y cumplir los fines
del Estado, son algunos de los fines que identificamos de la Ciencia Poltica,
como prctica, como accin. Por lo tanto, entenderemos como el objetivo bsico
de una poltica pblica, entendida como decisin: cumplir y alcanzar metas y fines;
entonces, en la medida en que esa decisin cumple tales metas y fines (que
modificarn o mantendrn una realidad especficamente definida), en esa misma
medida ser la poltica ms o menos efectiva y eficiente y la inversin de los
recursos que supone la ejecucin de tales decisiones implicarn un nivel de mayor
o menor equidad" en los asuntos pblicos. Entendemos que todo lder, en
cualesquiera de sus niveles de accin, actuando en los diversos niveles de
gobierno (comunal, municipal, regional y nacional), y en su accionar en las
comunidades, cuando se trata de lderes comunitarios, lo que fundamentalmente
hace es tomar decisiones; solucionar problemas y demandas; y atender
preferencias, todo ello, en definitiva, es el fin ltimo de una decicin pblica. As,
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se afirma que el Estado est llamado a solucionar problemticas presentes en la
sociedad de la cual emerge y a estimular las acciones para que la sociedad misma
se organice y los atienda. De lo que estamos hablando es de un conjunto de
estructuras jurdicas e institucionales en accin que son reconocidas y legitimadas
por todos, para generar soluciones. Esa cantidad de rganos, estructuras e
instituciones no es otra cosa que el Sistema Poltico.
Entonces, eso que denominamos Sistema Poltico, no es otra cosa que un
conjunto de rganos, estructuras e instituciones que tienen por finalidad, entre
infinidad de objetivos, producir decisiones para atender las problemticas de la
sociedad y cumplir mandatos legales, satisfaciendo los fines del Estado. De
manera tal que, cuando los lderes comunitarios en su mbito de actividad,
impulsan y propician la toma de decisiones para atender problemas: estn
haciendo poltica. Y dichas polticas son tales, porque estn siendo generadas
legtimamente por un conjunto de ciudadanos organizados, en oportunidades
simultneamente integrados tambien a estructuras polticas organizadas
formalmente, como consejos comunales por ejemplo; todo este sistema bsico, de
escala comunitaria, es parte de otro mayor que es el Sistema Poltico general. Es
lgico entonces suponer y pensar que el primer elemento que nos interesa trabajar
y conocer no es otro que el Sistema Poltico, ese que genera decisiones y que
tales decisiones las entendemos como, y son polticas pblicas, por qu? Pues
porque se ocupan de asuntos pblicos, sociales y generales.
Entonces, nos importa saber y conocer cmo funciona el Sistema Poltico.
Veamos: al ser sistema, como su propio nombre lo indica, se encuentra
compuesto por tres elementos bsicos que son:
a) Insumo;
b) Proceso; y,
c) Resultado.
Al poseer estos tres elementos su estructura es sistmica, en virtud de que
estos tres elementos son las tres partes de cualquier sistema (ver la figura 1.1.
Elementos del Sistema Poltico).
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Los insumos son las fuentes y factores externos, es decir, lo ubicado
afuera, lo que en esta aproximacin entendemos como Entorno.
El proceso es el conjunto de acciones internas para producir un resultado,
que no es otro que las decisiones, las polticas. El proceso es lo ubicado adentro.
Es como hacer una torta, en donde todos los ingredientes de la misma son los
insumos, incluida la batidora, el proceso vendra a ser toda la actividad generada
para incorporarlo todo, a su debido momento y siguiendo los pasos de la receta.
El resultado ser la poltica, es decir, la torta ya elaborada, el producto.
Quede claro que no estamos diciendo que el Sistema Poltico ponga
tortas, al menos no debera, sino que ciertamente, produce y genera polticas,
decisiones que deben ser cuidadosamente elaboradas. Si no se siguen bien las
instrucciones, o falta algn ingrediente, o no se bati bien, la torta estar mal,
igual pasa en poltica. Si los insumos no estn bien analizados, los procesos mal
estructurados, o son ilegales, o hacemos trampa y engaamos, el producto, la
poltica, la decisin, como la torta quedar mal, desperdicindose los recursos,
que en el caso de las polticas son humanos, financieros, de tiempo y de costo
poltico, resultando la ineficiencia, la ineficacia del sistema y la erocin de los
nieveles de gobernabilidad de la estructura responsable.
Figura 1.1.
Elementos del sistema poltico

Insumos Entorno
Conversin Sistema Poltico
Resultados
Almond y Powell David Easton
Poltica Pblica


Apreciamos, en la Figura 1.1., que los autores consultados definen de
diversos modos las tres partes del Sistema Poltico, y es interesante apreciar las
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definiciones dadas a cada parte, por cada autor, ya que ello nos permite ubicar de
manera clara de lo que cada parte trata y los aspectos que las integran de manera
general. Se aprecia como David Easton (1992), identifica como parte del Sistema
Poltico, al sistema propiamente dicho, lo que no es otra cosa que el sistema en
accin, actuando para generar polticas pblicas. En los prrafos siguientes
veremos cmo es ms prctico para nuestra realidad, definir esta parte como
Proceso Poltico.
Entendemos que un punto en particular es de nuestro inters inmediado, si
ubicamos dentro del Sistema Poltico en general lo que es el Proceso Poltico,
afirmamos que ste es el corazn del Sistema, porque es el que genera la poltica.
Regularmente, al Proceso Poltico, para su mejor comprensin y estudio, lo
dividimos en varias partes las cuales parten desde la conformacin de las
agendas: sociales, comunitarias.
En general existen dos tipos de agendas:
a) La Agenda Social: en la cual la sociedad, las comunidades y los grupos
de inters, de presin, etc., identifican sus demandas y preferencias
prioritarias y sus problemas y cmo estn ordenados stos en
importancia;
b) La Agenda de Gobierno: son los puntos y asuntos que el Estado, en
cualquiera de sus niveles (nacional, estadal, municipal) decide que
sern atendidas con los recursos de los cuales dispone a travs de
polticas pblicas
Resulta lgico suponer que es imposible que todos los puntos de la Agenda
Social sean atendidos y resueltos por las diversas Agenda de Gobierno, en razn
de la imposibilidad de contar con recursos infinitos, es necesario entonces,
conocer cmo y por qu aspectos de las agendas sociales pasan a forman parte
de las agendas de gobierno, es sus diversos niveles (nacional, estadal,
comunicipal, comunal).
Se entiende que cada nivel de gobierno posee su agenda propia,
encaminndose cada agenda de gobierno, una vez conformada, al siguiente paso
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del Proceso Poltico que es el diseo de polticas pblicas, es decir, de
decisiones. Posterior al diseo, estas decisiones han de ser aplicadas y
ejecutadas, lo que conocemos como implementacin de polticas, para
finalmente monitorear y evaluar las acciones para saber si estamos generando el
impacto que se pretende en la realidad problemtica.
Por lo tanto dentro del Sistema Poltico, se aprecia que existen un cmulo
de elementos partes de l, pero estos elementos lo que persiguen es generar
impactos sobre la comunidad, la sociedad, con la finalidad de resolver problemas y
atender necesidades de muy diversos tipos. As, el conjunto de atribuciones
conferidas al Estado, se pretende sean satisfechas a travs de la ejecucin de
polticas, siguiendo el proceso mnimo visto: el Proceso Poltico (ver figura 1.2.
Fases del Proceso poltico).
Figura 1.2.
Fases del proceso Poltico









El monitoreo y la evaluacin de polticas se refiere precisamente al anlisis de
las polticas pblicas. El resultado de monitorear y evaluar una poltica, cuando se
decide qu hacer, tiene solamente tres alternativas:
a) Suspender la implementacin de la decisin;
b) Continuar sin modificar; y,
c) Modificar la decisin y continuar.
CONFORMACIN DE LAS AGENDAS
AGENDA DE GOBIERNO
AGENDASOCIAL
DISEO DE POLTICAS PBLICAS
IMPLEMENTACIN DE POLTICAS
PBLICAS
MONITOREO Y EVALUACIN DE
POLTICAS PBLICAS
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Ahora bien, si se entiende al Sistema Poltico como algo activo, conformado
por personas, por individuos, por grupos de presin y de inters, con sus
influencias, sus recursos, y, siendo el Proceso Poltico, igualmente ejecutado por
rganos y estructuras institucionales, as entonces el Proceso Poltico tambin es
orgnico, en donde los individuos son claves. Es lgico pensar por consecuencia,
que los comportamientos y realidades externas al Sistema Poltico y al Proceso
Poltico y a los individuos y grupos de inters y presin, los van a influenciar,
determinando y afectando positiva o negativamente el tipo de decisiones que
tomarn y el tipo de exigencias, demandas y reclamos que efectuarn. De all que
se puede afirmar sin dudas, que determinado tipo de realidades externas,
producirn determinado tipo de polticas, ya que se producen determinado tipo de
demandas, exigencias y reclamos.
Dependiendo de las caractersticas del Sistema Poltico y dependiendo
igualmente, del tipo de relaciones que existan entre Estado y Sociedad, vamos a
tener determinado tipo de decisiones y polticas pblicas que se producen en un
pas.
Ahora bien, nos interesa de manera muy particular conocer: Qu hace que
un Sistema Poltico tenga determinados tipos de acciones, que generen
determinados tipos de polticas? No otra cosa que los factores externos a l que
se encuentran fuera del Sistema Poltico. Nosotros, dados los objetivos planteados
en este mdulo, ms que ir y observar hacia adentro del Sistema, debemos salir
de l, al salirnos para apreciar y conocer los elementos externos que lo definen, lo
que estamos haciendo es identificar y estudiar los factores que impactan al
Sistema, es decir, todas las variables que estn fuera determinarn su
comportamiento, esos elementos externos del Sistema Poltico lo denominaremos
Macroentorno. Entonces, todo lo que est afuera del Sistema Poltico lo define e
impacta e, igualmente, define e impacta al Proceso Poltico, eso es el
Macroentorno.
Pero, es necesario tener muy presente que ese Macroentorno, no slo
define al Sistema y al Proceso Poltico, sino que tambien define la calidad y tipo de
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relaciones existentes entre los dos actores polticos fundamentales, cules son
estos actores? No otros que la Sociedad y el Estado.
El Macroentorno, considerado como lo hemos apreciado, afecta al Sistema
y al Proceso Poltico, caracterizando el tipo de decisiones, de polticas que genera;
pero, tambien determinando el tipo y calidad de las relaciones que se suceden
entre la Sociedad y el Estado, lo que a su vez afecta ciertamente al Sistema y al
Proceso poltico, es decir, un crculo de relaciones e impactos que son
permanentes, siempre presentes definiendo y redefiniendo todas las partes
permanentemente.
Ello lo que quiere decir es que: conociendo y entendiendo los elementos del
Macroentorno, podramos entender tambin, el tipo de relaciones que existen
entre Sociedad y Estado, as como el tipo de polticas pblicas que producir el
Sistema Poltico.
Ahora bien, cules son los elementos (variables) del Macroentorno que lo
impactan y lo definen?, se pueden identificar infinidad de variables, procedentes
de diversos sistemas y mbitos, pero a los fines de lo que nos ocupa en el mdulo
que trabajamos, nos enfocaremos en tres de ellas, y muy brevemente. El
comportamiento de estos tres elementos (variables-factores), nos permitir
construir una, podramos decir, huella dactilar nica para cada Sistema Poltico y
en un tiempo particular preciso. Como buena huella dactilar, es nica: para ese
Sistema Poltico y para el momento preciso de su definicin, y slo para ese
sistema y en ese momento.
Veamos las variables:
a) Rgimen Poltico.
b) Realidad Macroeconmica.
c) Inspiracin Ideolgica.
Antes de proceder al anlisis de cada una de las variables del
Macroentorno identificadas, es conveniente apreciar grficamente cmo, basados
en tales variables, se procede a estructurar un modelo de Sistema Poltico
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procedente de la realidad, en este caso nos interesa el modelo de representacin
del Sistema Poltico venezolano (ver Figura 1.3. Modelo de Representacin del Sistema
Poltico Venezolano).
Figura 1.3.
Modelo de Representacin del Sistema Poltico Venezolano


(Oropeza, 2002:175)

Cada una de las variables del Macroentorno identificadas: Rgimen Poltico;
Realidad Macroeconmica e Inspiracin Ideolgica, poseen dos extremos,
pudiendo ubicar en algn punto de esa lnea que une los extremos, la realidad
presente de un sistema poltico en un momento preciso.
Estudiemos brevemente cada una de estas grandes variables de impacto
del Macroentorno entendiendo, ratificamos, que su comportamiento en conjunto va
a definir la manera de actuar del Sistema en general.
La variable Rgimen Poltico se explica en atencin a la presencia de dos
extremos en una realidad presente en un tiempo particular y preciso: por un lado
las democracias absolutas, perfectas e imposibles y utpicas; en el otro extremo
se ubican los autoritarismos absolutos, igualmente imposibles de ser impuestos.
Tal representacin de definicin de la variable, en la prctica implica que siempre
estamos en capacidad de ubicar en algn lugar de la lnea el punto que define la
realidad presente en el rgimen poltico, en el cual se desarrolla el Sistema
Poltico en un pas determinado.


Rgimen Poltico
Realidad
Macroeconmica
Inspiracin Ideolgica
SISTEMA POLTICO
VENEZOLANO
Polticas
Pblicas
Situacin Problemtica.
Demandas sociales.
Necesidades pblicas.
Mandatos legales.
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La ubicacin del punto que representa la realidad del ese pas supone
igualmente, identificar una tendencia, una direccin: cuando en rgimen poltico
posee elementos que suponen un acercamiento a la democracia, hablamos de
tendencias positivas hacia la consolidacin democrtica (+), lo contrario supone
procesos de desgaste o lo que denominamos transiciones en negativo de
democracias hacia procesos autoritarios (-). Los contenidos que permiten
identificar el punto con base a los elementos mnimos que definen una democracia
(tanto formales como de valores) as como a los regmenes autoritarios: dictaduras
patrimoniales, dictaduras militares, totalitarismos, etc., son objeto de estudio
general en otros mdulos de este programa, por lo que no entraremos en detalles
ac sobre el particular.
La segunda variable se refiere a la realidad macroeconmica, la cual se
presenta compuesta, es decir, integrada por dos aspectos, los cuales son:
a) El grado de regulacin que el Estado tiene sobre las relaciones
econmicas de la sociedad; y,
b) La realidad de la presencia del Estado como actor econmico en dicha
economa.
En la primera tenemos dos extremos, por una parte, la existencia de una
desregulacin total de la economa y de las relaciones econmicas de la sociedad,
lo cual es imposible. Por muy liberal que sea un Estado, siempre promulgar
regulaciones mnimas que controlen y supervisen los intercambios econmicos.
En el otro extremo tenemos la existencia de una regulacin absoluta de las
relaciones de intercambio econmicas en la sociedad, igualmente imposible de
lograr an en los estados con mayor capacidad e intencin regulatoria, ya que
siempre existir algn intercambio informal, a veces hasta formal, que escapar a
esa capacidad regulatoria y de control por parte del Estado, as entonces
DEMOCRACIAS
ABSOLUTAS
AUTORITARISMOS
ABSOLUTOS
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hablamos de estados con mayor o menor capacidad regulatoria y de control en
la economa.
El segundo aspecto de la variable tiene que ver con la realidad de la
participacin del Estado como actor econmico, es decir, como propietario de
bienes y servicios en la economa e, igualmente, identificamos dos extremos: el
Estado que no participa en absoluto como actor en la economa, lo cual es
imposible ya que la sla existencia de la burocracia (funcionarios pblicos) ya
supone una participacin muy importante como patrn y, adems, siempre el
Estado ser propietario de algunos bienes y/o administrador de algunos servicios
pblicos que hace imposible que no participe como actor econmico, a este tipo
de Estado lo denominamos liberal; en el extremo opuesto se encuentra el Estado
propietario absoluto de todos los bienes y/o servicios de una economa,
denominada esta realidad como Capitalismo de Estado y es, igualmente,
imposible de alcanzar, ya que por mucha participacin activa que tenga el Estado,
siempre estar presente una actividad econmica legal o ilegal en la cual el dicho
Estado no sea actor o titular de la misma.
En ambos aspectos podemos entonces ubicar un punto en las lneas, entre
los extremos que reflejen la realidad presente en un momento determinado.








La tercera y ltima variable que identificamos proveniente del Macroentorno
es la inspiracin ideolgica
2
, la cual siguiendo la metodologa aplicada tambin

2
Entedemos Ideologa como el basamento de sistemas polticos en opiniones que pueden resultar lo
suficientemente fuertes para atraer y convencer a una mayora de personas, y lo suficientemente amplia como
ESTADO NO
REGULADOR
ESTADO TOTAL
REGULADOR
ESTADO
LIBERAL
CAPITALISMO DE
ESTADO
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se manifiesta en dos extremos. Por una parte las ideologa abiertas, que
basicamente estn definidas por su tolerancia a la crtica, a su cuestionamiento y
revisin permanente, as como a las posibilidades de cambio y evolucin a lo largo
del tiempo; en el otro extremo tenemos las ideologas absolutas, a las cuales
tambien denominamos dogmticas, que bajo ningn respecto aceptan su
discusin o cuestionamiento, su evolucin en el tiempo, no son revisables, son
simple y definitivamente, y quien las cuestiona es considerado como enemigo.





Como se aprecia y hemos afirmado, estas tres realidades altamente
cambiantes se encuentran fuera del Sistema Poltico, son ajenas a l, provienen
de su Macroentorno y definirn su comportamiento y el tipo de polticas que
genere. Por ejemplo, los sistemas que tienden a ubicarse hacia la izquierda de los
extremos identificados, son ms abiertos a la discusin, a la construccin de
consensos, al disenso y al respeto y reconocimiento de los adversarios polticos,
aceptando e incorporando aspectos de la Agenda Social, amplios y con mayor
reconocimiento por parte de la sociedad. En sistemas que se ubican en su
descripcin hacia la derecha tiende a generarse, paulatinamente, una limitacin en
el ejercicio de los derechos ciudadanos, y los mecanismos de negociacin y
consenso para impactar al sistema poltico son ms limitados y, en oportunidades,
inexistentes, los adversarios polticos son vistos como enemigos y no se admite la
discusin, la intolerancia es la norma.
Entonces, como hemos dicho, cada Sistema Poltico posee una huella
dactilar particular, en un tiempo exacto de su evolucin, huella que es definida por
los puntos que se ubican en cada una de las lneas y por los trazos que las unen

para conducir a travs de las diversas experiencias y situaciones de una vida moderna media. (Arendt, 2004:
221) Es decir, que la ideloga puede ser interpretada como una gua poltica para establecer, basar y justificar
diversos tipos de relaciones entre Estado y sociedad.
IDEOLOGAS
ABIERTAS
IDEOLOGAS
DOGMTICAS
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entre s y claro, el signo de la tendencia en su evolucin, como ya vimos
previamente. Veamos dos ejemplos: en el primero la China de Mao.




















En el segundo los Estados Unidos de G. Bush

















DEMOCRACIAS
ABSOLUTAS
AUTORITARISMOS
ABSOLUTOS
ESTADO NO
REGULADOR
ESTADO TOTAL
REGULADOR
ESTADO
LIBERAL
CAPITALISMO DE
ESTADO
IDEOLOGAS
ABIERTAS
IDEOLOGAS
DOGMTICAS
MACROENTORNO
DEMOCRACIAS
ABSOLUTAS
AUTORITARISMOS
ABSOLUTOS
ESTADO NO
REGULADOR
ESTADO TOTAL
REGULADOR
ESTADO
LIBERAL
CAPITALISMO DE
ESTADO
IDEOLOGAS
ABIERTAS
IDEOLOGAS
DOGMTICAS
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Teniendo en cuenta, aspecto muy importante, que cada punto debe tener
una tendencia en el tiempo, hacia uno u otro lado de la lneas (+) o (-).
Ahora bien, previamente hemos afirmado que estas variables del
Macroentorno, as como impactan y definen al Sistema Poltico propiamente dicho,
de igual manera caracterizan el tipo de relaciones existentes entre Estado y
Sociedad, entendiendo que tal relacin igualmente establece una permanente
interrelacin entre ambos actores, y que esta interrelacin operativa y prctica
generar un determinado tipo de resultados, relaciones y productos, entre los
cuales se encuentran claro, las agendas sociales y las polticas pblicas. Estas
relaciones suponen, de conformidad con el tipo de rgimen poltico, los aspectos
macroeconmicos y los fundamentos ideolgicos; mayores o menores
posibilidades de participacin y construccin de consensos entre el Estado y la
Sociedad, siendo potencialmente ms posibles tales relaciones permanentes,
abiertas y libres en la medida en que los puntos que caracterizan las variables se
ubiquen hacia la izquierda de las estructuras de anlisis.
Mientras los regmenes sean ms abiertos, democrticos y, por tanto,
tolerantes, la lnea fronteriza entre Estado y sociedad ser ms difusa (abierta),
existir una mayor participacin de la sociedad en los asuntos pblicos y
posibilidad de imcto de sta en la conformacin de la Agenda de Gobierno,
estando los espacios de cada actor en un activo equilibrio. Por el contrario, al
tender las variables hacia regmenes autoritarios, controladores y dogmticos, esa
lnea fronteriza ser ms cerrada y el Estado pretender ocupar los espacios de la
sociedad, veamos las dos posibilidades:




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Figura 1.4.
Dos Tipologas de Relacin entre Estado y Sociedad

A B














En el primer caso A se aprecia una relacin equilibrada y activa entre
Estado y Sociedad, caracterstica de regmenes ms democrticos, abiertos y
tolerantes, en donde las demandas fluyen libremente desde la sociedad y tienen
posibilidades ciertas de ser atendidas por el Estado, gracias a los canales de
intermediacin y presin presentes en la sociedad, y obtener buena parte de
respuestas, decisiones y polticas por parte de ese Estado. El caso B ,
caracterstico de regmenes ms cerrados, autoritarios y dogmticos, se aprecia
que el Estado pretende ocupar los espacios de la sociedad, de manera tal de
controlar mediante la fuerza la generacin de demandas, el consenso y la
participacin, as como el ejercicio de los derechos civiles comienza a tener
problemas, siendo patente que se hace ms impermeable la lnea divisoria y, por
tanto, buena parte de las demandas comienzan a rebotar, siendo producidas
ESTADO
SOCIEDAD
demandas
Polticas pblicas
ESTADO
Polticas pblicas
no consensuadas
y centralizadas
SOCIEDAD
demandas
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polticas a espaldas de las demandas o bien, slo aquellas que convegan e
interesen al Estado para el control y domicio de esa sociedad subyugada.
Cul es el punto? Que, igualmente, es el macroentorno quien definir y
caracterizar, como en el caso del Sistema Poltico visto prrafos atrs, el tipo de
relaciones presentes entre sociedad y Estado, esto es necesario tenerlo muy
presente al momento de plantearse metas, planes y objetivos como lderes en
cualquier instancia de accin que tengamos, y debiendo estar concientes de esta
realidad los lderes comunitarios ya que sus posibilidades de accin estarn ms o
menos limitadas o potenciadas en atencin a las caractersticas emergentes del
anlisis previamente expuesto.
III. Los Modelos de Problemticas Pblicas.
Una vez definido Sistema y Proceso Poltico y establecidas los tipos de
relaciones posibles existentes entre Estado y Sociedad, as como identificadas las
variables del macroentorno que impactan y definen el comportamiento de estos
importantes componentes de la accin poltica, va siendo momento de comenzar a
aproximarnos a la esencia misma del accionar del lder comunitario, lo que no es
otra cosa que el cmulo de problemticas presentes en su entorno inmediato, las
cuales son demandas, necesidades y preferencias presentes en las comunidades
y que conforman, de primera mano, las agendas sociales y comunitarias que
igualmente hemos definido brevemente prrafos arriba. En esas agendas sociales-
comunitarias se encuentran los requerimientos y demandas que las comunidades
reclaman sean resueltas a travs de decisiones de Estado, de polticas; y, se
reclama igualmente, que la comunidad, a travs de sus lderes y representantes, o
bien directamente participe no slo en el diseo de la decisin, sino en la propia
definicin y caracterizacin de la problemtica, en un ejercicio de consenso
democrtico de base.
Este punto es el ncleo del mdulo y es necesaria su comprensin para
asimilar las herramientas que permiten en enfrentamiento de la realidad.
Una de las preguntas ms difciles de responder, como punto de partida de
toda accin de poltica pblica, es aquella que solicita definir e identificar clara y
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precsamente: CUL ES EL PROBLEMA?. Regularmente se confunden las
posibles causas con ste, o los impactos del problema en la realidad con el
problema mismo; en oportunidades, tenemos en los maletines de los polticos de
oficio decisiones y polticas buscando problemas a los cuales adaptarse para
adelantar el trabajo de comprensin de la realidad. Y, lo que regularmente sucede
es que se toman decisiones y se disean polticas, lo que supone inversin de
recursos, sin tener definida la respuesta a la pregunta de CUL ES EL
PROBLEMA?, las consecuencias de esta distorsin (vicio) en la accin poltica
son decisiones que no resuelven; polticas que no funcionan; y recursos
dilapidados y malbaratados. Recordemos la imagen que utilizamos previamente
de la torta, sin tener claro qu torta haremos (no cual pondremos), no estamos en
capacidad de saber qu materiales ciertamente necesitamos y en qu medida, o el
tiempo de horno que requerir, por lo que dificilmente haremos la torta, y de
hacerla no saldr bien, ah s: la pondremos.
Entonces, siendo el punto central responder a la pregunta de CUL ES EL
PROBLEMA?, lo primero que debemos saber es QU ES UN PROBLEMA? Y,
ms especficamente, estando a nivel de comunidad y sociedad como lderes,
QU ES UN PROBLEMA PBLICO?
Un problema pblico no es otra cosa que una realidad no deseada
susceptible de ser modificada mediante decisiones (polticas) y que afecta a
una cantidad de personas, en un espacio geogrfico determinado.
Eso es un problema pblico.
Pero claro, como lderes comunitarios debemos ir, paulatinamente, ms all
para poder modificar esa realidad no deseada, comprender y conocer las
estructuras y los mnimos que debe poseer un problema pblico para que pueda
ser definido y tenido como tal y, por tanto, susceptible de un accionar por parte de
la sociedad, del Estado o ambos actores simultneamente.
Quizs uno de los elementos claves que todo problema pblico posee es
que es MULTIVARIADO, qu significa eso? pues que es generado y, por tanto
puede ser explicado, por un conjunto de factores que se encuentran fuera de l,
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factores que son de diversas caractersticas y procedencias. Y al decir que esos
factores estn fuera del problema pblico mismo, que son externos a l, qu nos
recuerda eso? No otra cosa que el anlisis que hicimos previamente que nos llev
a identificar y describir el Macroentorno del Sistema Poltico. Es muy parecido, lo
que sucede es que en este caso, en el anlisis del problema pblico o de la
situacin problemtica, para evitar confusiones a ese mbito externo lo vamos a
llamar CONTEXTO.
Decimos multivariado, porque a esos diversos factores del contexto los
vamos a llamar VARIABLES. Y ms especficamente VARIABLES
EXPLICATIVAS por qu? Porque ellas en conjunto explican y generan al
problema, ya volveremos sobre este punto en prrafos subsiguientes.
Qu otra caracterstica debe poseer un problema pblico? Pues tiene que
ser medible, mensurable, ya que medirlo es la nica posibilidad que tenemos de
saber y conocer la efectividad de nuestras acciones para enfrentarlo y modificar la
realidad adversa. Si no medimos, si no construimos los indicadores pertinentes y
tiles cmo vamos a saber si vamos bien o mal en la accin que se est
ejecutando? O la magnitud del problema mismo. Para eso existen y se disean
INDICADORES y TASAS, los cuales nos informan de la realidad. tiles, siempre y
cuando esos datos sen vlidos y no tratemos de engaar a la comunidad y a
nosotros mismos, eso es demagogia.
Para que un problema sea pblico, adems de afectar a un conjunto de
personas en un espacio definido, el Estado en cualquiera de sus niveles ha de
poseer atribucin y competencia (capacidad legal) para atenderlo y resolverlo, por
tanto, para hacerlo parte de la Agenda de Gobierno, proveniendo ste de la
Agenda Social, Comunitaria.
Por ltimo, debemos decir que los problemas pblicos son
interdependientes, es decir, su presencia genera otros problemas y, su solucin
tiene igualmente impactos positivos y negativos en otras realidades ubicadas en el
contexto, es lo que llamaramos externalidades, que son como los impactos que
el problema que nos ocupa tiene en otras realidades, si su solucin o atencin
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tiene impactos positivos hablamos de externalidades positivas, si son impactos
negativos, pues hablamos de externalidades negativas, eso hay que tenerlo
muy presente, ya que hay circunstancias del contexto, referidas a la presencia y
solucin de otros problemas, que pueden afectar nuestra realidad y accin
poltico-decisoria positiva o negativamente.
Ahora bien, descritos los elementos, los requisitos mnimos podramos
decir, que ha de poseer un problema pblico, cabe preguntarnos cmo
representamos esa realidad no deseada de manera tal de poder hacerle frente y
cambiar la realidad? La respuesta es: MODELNDOLO, es decir, representando
la realidad fuera de la realidad misma.
Un modelo de un problema pblico no es otra cosa que la representacin
de la realidad que lo contiene, representacin que incluye el conjunto de variables
que lo explican, que ya hemos denominado previamente como variables
explicativas y que se encuentran en el contexto Cierto? Y, si las variables del
contexto las denominamos explicativas cmo podramos llamar a los elementos
que propiamente definen el problema pblico para incorporarlos al modelo? A
ese ndice que mide la realidad no deseada? A esos elementos, a ese ndice lo
vamos a denominar VARIABLE DEPENDIENTE. Ella, la variable dependiente
representa al propio problema, a esa realidad que deseamos mediante la accin
poltica modificar en beneficio de la comunidad.
Por lo tanto, entendida la relacin de la manera expuesta, la misma ocurre y
sucede en un tiempo determinado: pasado y presente, tiempos que nos dan los
insumos y datos para conocer la realidad que afecta a la comunidad, y punto de
partida de la accin como lderes; y futuro si no lo abordamos y modificamos.
Veamos como sera esta relacin, en la Figura 1.5., siguiente:




20

Figura 1.5.
Relacin Entorno Realidad
Variables Explicativas Variable Dependiente
Modelo de Problema Pblico General














En lneas generales esa relacin representada en la figura anterior es el
Modelo del Problema Pblico, en una relacin funcional. Para tener claro cmo
construir y entender un modelo de problema pblico, pongamos un ejemplo
sencillo.
Como podemos ver, en ese tiempo definido por el problema al momento de
constuir el modelo, existen un conjunto de valores que poeen las variables, tanto
las explicaticas del problema (entorno), como la dependiente que es una: el
problema pblico mismo, claro?. Cuando las cantidades son fijas, pues
claramente no podemos denominarlas variables, sino que las llamamos
constantes ciertamente. Entonces, veamos un ejemplo: Si necesitamos azucar,
pues simplemente la vamos a comprar, en el entendido que en el abasto se
encuentre el azucar, si el kilo de azucar cuesta 2,00 Bsf., el monto de lo que
compremos de azucar depender de qu?, pues de la cantidad de kilos que
VARIABLES
EXPLICATIVAS
VARIABLE
DEPENDIENTE
(PROBLEMA
PBLICO)
- Pblico (general).
- Medible.
- Multivariado.
- Susceptible de cambio.
- Geogrficamente definido.
- Temporalmente definido.
- Susceptible de accin
estatal y de impacto.
- Interdependiente
CONTEXTO REALIDAD
21

compremos, si compramos 5 Kgs, para hacer aquellas tortas, pues el costo del
azucar ser de 10,00 Bsf.; sin son 8 kgs., el costo ser de 16,00 Bsf. El costo de
un kilo de azucar siempre es el mismo 2,00 Bsf., que es una CONSTANTE, y la
cantidad de kilos, y el monto total de la compra, que toman diversos valores, son
las VARIABLES.
Entonces, de qu va a depender en nuestro caso el monto a pagar por el
azucar? Pues del nmero de kilos que compremos. Entonces, ese monto fijo es la
variable dependiente y la cantidad de kilos es nuestra variable independiente.
Verdad? Siendo esto as, y no abandonando nuestro ejemplo de la compra del
azucar para la torta, el costo total de la compra depender del nmero de kilos que
necesitemos; entonces, el costo total del azucar es funcin del nmero de kilos
cierto? Por lo que a los efectos de la representacin y modelaje de problemticas
pblicas siempre debemos tener presente que:
Siempre que una cantidad variable dependa de otra se dice que es funcin
de esa otra variable.
Hemos dicho y afirmado que un problema pblico para que sea tal debe ser
medible, es decir, debe poder ser representado por una cantidad (ndice o tasa),
por lo tanto es, efectivamente una variable, en este caso dependiente, por qu?:
porque depende del comportamiento de otra cantidad de variables (tambien
susceptibles de ser medidas) que hemos denominado explicativas y que se
encuentran en el contexto de nuestro problema pblico.
Para avanzar un poco ms, podemos decir que la variable dependiente la
identificaremos con la letra y,
y = variable dependiente
(que es el problema pblico)
y a las variables explicativas las identificaremos con la letra x,
x = variables independientes/explicativas
Como vemos el asunto se puso ms sencillo de representar y si, como
dijimos previamente: siempre que una cantidad variable dependa (y) de otra (x),
22

diremos que es funcin de la ltima, entonces para expresar que y es funcin de
x, pues lo ms sencillo es decir que y es funcin de x anotando
y = f (x)
es decir y es funcin (f) de x.
Muy pocas veces en las problemticas pblicas que nos ocupan como
lderes comunitarios, encontramos problemas que sean funcin de una sola
variable, como en el ejemplo de la compra del azucar. Generalmente un problema
pblico (y) depender de dos o ms variables explicativas (x).
Bien, con esta informacin vayamos de nuevo a nuestro naciente modelo
de problema pblico.
Lo primero es definir el problema, clara, sencilla y directamente, tal
definicin quizs no debera de pasar de dos lneas y contener el ncleo
explicativo-definidor de la realidad no deseada.
Por ejemplo:
la presencia de altas tasas de mortalidad materno infantil en el
municipio x del estado xx .
La acumulacin de desechos slidos en la entrada de la comunidad
xx en la parroquia xxxx del municipio tal .
Como vemos la definicin del problema es sencilla y directa, no debe
confundirse con las variables que lo explican, ni con los efectos que genera. Por
ello, la definicin del problema es quizs la parte ms compleja del proceso,
porque tiene que ser exacta y precisa, directa y descriptiva por s misma. Luego
podemos proceder a caracterizar y describir en detalle esa realidad problemtica,
analizar y pormenorizar el problema; pero, si el punto de partida est equivocado,
es decir, si el problema est mal definido, todo el proceso estar en problemas
ciertamente.
En la mente de los lderes comunitarios y ciudadanos interesados que se
acerquen a esta metodologa ya deben tener rondando varios problemas, diversas
23

realidades no deseadas que pueden ser objeto de modelaje, de ser identificadas
como variables dependientes, con sus bateras de variables explicativas.
Un punto capital de esta metodologa, lo que ciertamente es uno de sus
atributos mas importantes, es que toda su construccin ha de ser producto del
consenso, la discusin y la negociacin. Muy pocas veces la definicin y
descripcin de un problema pblico efectuada a espaldas de la sociedad, o de la
comunidad afectada rendir frutos positivos. Y esto es particularmente importante
en aspectos claves como por ejemplo: la identificacin de los problemas de la
comunidad y su jerarquizacin, eso debe hacerse mediante el consenso y la
discusin pblica; igualmente, la construccin del modelo, la identificacin y
jerarquizacin de las variables explicativas tiene que hacerse a travs de lo dicho:
el consenso y la discusin, es ciertamente sta una de las metodologas que
mayores posibilidades de participacin y ejercicio democrtico supone.
La propia identificacin de las problemticas de la comunidad debe
alcanzarse mediante consenso, as como la jerarquizacin en orden de
importancia de tales problemas por la comunidad misma, ponderando y dndole
valores a cada problema, con una base de medicin constante, teniendo en
cuenta que se deben considerar problemas que sean suceptibles de accin con
base a las posibilidades y atribuciones del nivel de decisin del cual se trate, esto
es capital, lo contrario es perder el tiempo, ya que nos estaremos arropando hasta
donde no nos llega la cobija.
Por ejemplo, en una comunidad, la propia comunidad puede identificar seis
problemticas o situaciones no deseadas que la afectan en su conjunto o a buena
parte de ella. Si se parte de una cifra de base constante para repartir entre los
problemas, de 100 puntos por ejemplo, la comunidad debe decidir primeramente:
cules son los problemas principales que la afectan, y luego decidir qu puntaje
poseer cada problema en atencin a su importancia e impacto sobre la propia
comunidad, siendo recomendable evitar dar valores similares a los problemas (lo
cual hara inutil el procedimiento), sino tendiendo a jerarquizarlos ciertamente,
veamos la tabla siguiente:
24


Problemas en la Comunidad
XX
Ponderacin Jerarqua
1. Acum. de des. slidos 30 1
2. Abastecimiento de agua 15 3
3. Trfico de drogas 25 2
4. Indigencia 10 5
5. Violencia familiar recurrente 12 4
6. Cons. bebidas alcohlicas 8 6
Total 100

Es este uno de los puntos de partida; posteriormente, la comunidad puede
decidir construir un modelo del problema ms imporante para ella, en este caso: la
acumulacin de desechos slidos. Entonces, se ha de proceder a caracterizar y
describir detalladamente el problema y a referenciarlo.
La descripcin conlleva ponderar, es decir, medir, mensurar el problema, en
este caso establecer la cantidad de mts
3
, de desechos slidos que se acumulan
en la comunidad en un espacio de tiempo determinado, calculando la acumulacin
con base a referencias (referenciar el problema), estimando y acudiendo a los
estndares urbanos, para calcular la cantidad de desechos que cada familia
produce, estimando los totales en atencin al nmero de familias residentes en la
comunidad, as como los comercios etc. Eso nos lleva a conocer en detalle el
problema, a medirlo, lo que nos permite saber (de no hacer nada) cmo ser ese
problema en el futuro inmediato sin tomar acciones, es decir, la dimensin futura
del problema si no se atiende.
Luego se proceder a la construccin del modelo bsico de trabajo que
denominamos: Modelo de Hiptesis de Trabajo , el cual tambin puede ser
elaborado previamente por un grupo de conocedores de la realidad, para ser
presentado y discutido ante la comunidad, para su validacin y modificacin, en
atencin a los aportes de los miembros de la comunidad presentes, interesados y
consultados.
25

De qu partimos para el modelo?:
A) De la cantidad que define a la variable dependiente (y) en este caso: la
cantidad de mts
3
de desechos slidos acumulados en la comunidad en
ese tiempo-1 (t
1
).
B) Cul es el segundo paso? Identificar las variables explicaticas que se
asocian a la realidad problemtica, es decir las variables presentes en el
contexto. Supongamos que se identifican cuatro (4):
1) Incumplimiento de los horarios de recoleccin por el organismo
responsable;
2) Conciencia y educacin de los miembros de la comunidad;
3) Dificultad de acceso a los lugares de recoleccin de los desechos;
4) Mal estado de la vialidad.
Es decir cuatro variables explicaticas.
Variables
Explicati vas (X)
Definicin
X
1
Incumplimiento de horarios de recoleccin
X
2
Conciencia y educacin en la comunidad
X
3
Dificultad de acceso a los espacios de recoleccin
X
4
Mal estado de la vialidad

Este es el modelo de partida, la hiptesis de trabajo:






Por lo tanto, podemos afirmar en este momento que la acumulacin de
desechos slidos en la comunidad es funcin de las cuatro variables X
identificadas:

PROBLEMA:
ACUMULACIN DE DESECHOS
SLIDOS
(variable dependiente)
y
X
1
Incumplimiento Horarios de Rec.
X
2
Conciencia y educac. en la C.
X
3
Dificultad de acceso a los esp.
X
4
Mal estado de la vialidad.
y = f (x
1
, x
2
, x
3
, x
4
)
26


He ac el Modelo del Problema. Cul sera ahora el prximo paso?,
jerarquizar las variables explicativas y darles un signo, eso se denomina en
estadstica, darle un signo (+ o -) a cada Correlacin Bivariada
3
, entre cada
variable explicativa X con la variable dependiente (y), una por una.
Ser positivo el signo de la correlacin (+) si el aumento del valor de cada x
hace suponer que aumente el valor de y, o, si la disminucin de X hace esperar
que disminuya el valor de y.
Ser la correlacin negativa cuando el aumento del valor de X presupone
una disminucin del valor de y; o bien cuando la disminucin del valor de X podra
asociarse a un aumento del valor de y.
Siempre en comunidad se debe trabajar esta fase, en donde los asistentes
distribuirn una valoracin (ponderacin), igualmente evitando asignar
ponderaciones iguales, de las variables X en relacin con la dependiente y, y
asignar el signo de la correlacin, veamos:
Ponderacin de las Variables Explicativas
Variable
Explicativa
Valor
Ponderado
Orden
Jerrquico
X
1
45 1
X
2
25 2
X
3
10 4
X
4
20 3
Total 100

Ahora se ha de establecer el signo esperado de la correlacin:



3
Es de advertir que la Correlacin Bivariada o de Pearson es un estadgrafo muy til en el anlisis
de problemticas, el cual es calculado a travs de procesos matemticos especficos; lo que ac se
propone es una aproximacin emprica y no formal a la realidad, pero muy util como estrategia para
poner en prctica por los lderes comunitarios. Posteriormente pueden ser calculadas con
exactitud las correlaciones, lo que es muy sencillo, utilizando diversos programas estadsticos,
incluso el mismo Excel. Para los interesados la correlacin establece la relacin lineal y directa
entre dos variables, de manera de determinar el impacto que una tiene sobre la otra al modificarse
su valor. Para calcular el coeficiente se debe calcular la media aritmtica simple y la desviacin
tpica de cada una de las variables y la covarianza entre ellas. Ver Guillen(1992).
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Variable
Explicativa
y Signo
esperado
X
1
y +
X
2
y -
X
3
y +
X
4
y +

A esta altura ya tenemos entre las manos un Modelo de Hiptesis de
Trabajo mnimo, que debe ser validado nuevamente ante la comunidad y,
posteriormente debera ser validado y procesado utilizando estadgrafos bsicos.
Pero, por los momentos, concentrmonos en lo que hemos alcanzado hasta este
punto.
Variables
Explicati vas
Orden
Jerrquico
Valor
Ponderado
Signo esperado
de la Correlacin
X
1
1 45 +
X
2
2 25 -
X
4
3 10 +
X
3
4 20 +
100

Con estos elementos bsicos del Modelo de Hiptesis de Trabajo, ya
estamos en capacidad mnima de tomar decisiones prudentes para afrontar el
problema. Claro, se deben validar estadsticamente los componentes de la
hiptesis de trabajo (lo cual no es complicado en extremo), pero esta informacin
construida hasta el momento a travs del consenso y la discusin, ya puede
orientar cursos de accin mnimos y basar el prediseo de toma de decisiones en
conjunto, pues entendemos, con base en los resultados arrojados en la
construccin de la hiptesis de trabajo, que si construimos estrategias para que no
se incumplan, o para hacer cumplir los horarios de recoleccin de deshechos,
podemos impactar positivamente en la cantidad de mts
3
acumulados de tales
desechos slidos en la comunidad, y as sucesivamente.
Ahora bien, si ya hemos correlacionado cada una de las variables
explicativas (por separado) con la variable dependiente Qu faltara para
complementar la informacin?
28

No otra cosa que relacionar al conjunto de todas las variables explicativas
(X) con la variable dependiente (Y) simultneamente. Ese procedimiento un tanto
ms complejo se denomina en estadstica: Correlacin Multivariada, tambin se le
denomina Regresin Mltiple. Es uno de los procedimientos estadsticos de uso
ms comn en las ciencias sociales, la sociologa y la ciencia poltica. No es ms
que un mtodo estadstico para interpretar un modelo explicativo en el que una
variable dependiente se estudia en funcin de una serie de una o ms variables
explicativas. Cul es el objetivo?: Cuantificar la relacin entre cada variable
dependiente y las explicativas; y en establecer con qu grado de confianza
podemos afirmar que el modelo construido se aproxima a la realidad observada
existente.
Se mencionan estos mtodos como gua futura y como informacin sobre el
universo de posibilidades que existen para el anlisis, estudio y modelaje de
problemticas sociales, de problemticas pblicas. Como siempre, todo
conocimiento til es un punto de partida, un inicio que tiene la posibilidad de
expandirse y crecer y nos pueda ser de ayuda y apoyo en el manejo de los
problemas de la comunidad.
Con las herramientas bsicas que se ofrecen en este mdulo, los que se
interesen en las mismas, estarn en capacidad de construir un Modelo de
Hiptesis de Trabajo, el cual es un muy buen punto de partida de intervencin de
las realidades adversas y no deseadas que nos podemos proponer modificar.
Se repite que es un buen punto de partida para el trabajo responsable de
los lderes en comunidad.

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BIBLIOGRAFIA BSICA RECOMENDADA

- Arendt, Hannah, (2004): Los orgenes del totalitarismo , Taurus, Madrid.
- Aguilar V., Luis F. (1993): Problemas pblicos y agenda de gobierno
(estudio introductorio), Miguel ngel Porrua, Grupo Editorial, Mxico.
- Easton, David (1992): Enfoques sobre teora poltica , Amorrortu, Buenos
Aires.
- Gonzlez R., Marino J ., (1997): Evaluacin del sistema intergubernamental
de salud en Venezuela (1990-1996) Una aproximacin inicial. Informe final ,
MSAS-Banco Mundial-BID, Caracas.
- Guilln, Mauro F., (1992): Anlisis de regresin mltiple , Centro de
Investigaciones Sociolgicas, Madrid.
- Manhein y Rich, J arol y Richard, (1988): Anlisis poltico emprico:
Investigacin en ciencia poltica , Alianza Editorial, Madrid.
- Oropeza Gonzlez, Alejandro, (2005): Poltica pblica y demanda cultural en
Venezuela , Cendes-UCV, Caracas.