Elecciones (2004) 4, 153

La democracia tiene un costo: hacer elecciones

Fernando Tuesta Soldevilla

PROCLAMAR QUE no hay elecciones sin democracia es una afirmacin err-nea. En realidad, muchos gobiernos dictatoriales a lo largo de la historia han tenido que recurrir a las urnas para atender inquietudes sociales y as sobre-llevar su autoritarismo, aplacar hostilidades o subvertir nimos de inspira-cin democrtica. Aunque suene paradjico, es a travs de estas elecciones menores que las dictaduras han buscado legitimarse, usndolas como palia-tivo para lograr climas sociales convenientes. Las dictaduras y la democracia pueden tener elecciones, pero una democracia debe tenerlas de manera lim-pia y peridica. Tambin es recurrente escuchar que la democracia no es slo elecciones, minimizando as el nico mecanismo del que sta nace. No siendo errnea, la frase es incompleta; por eso, es necesario afirmar, tam-bin, que no hay democracia sin elecciones. Las elecciones constituyen el mecanismo de alumbramiento y sosteni-miento del sistema democrtico. Y lo son puesto que las elecciones, sobre todo, producen poder. Es ms, al otorgar a los representantes elegidos la posibilidad de tomar decisiones, el poder debe nacer de elecciones limpias y transparentes que en verdad lo legitimen. En tal sentido, si la democracia tiene un precio, ste es el costo de cele-brar elecciones peridicas. La historia de las elecciones es la historia de la democracia y eso ha significado pasar de comicios que convocaban a pocos a procesos que involucran a millones de personas. Hoy en da, elegir no es ms el privilegio de algunos. La prctica democrtica del siglo XX supo que-brar prerrogativas e impulsar el derecho al voto universal, de las mujeres, de
* Este artculo es una versin revisada de la ponencia presentada ante la X Conferencia de la Asociacin de Organismos Electorales de Amrica del Sur, Protocolo de Quito (Lima, 29 y 30 de enero de 2003).

154

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA

los analfabetos, rebajar la edad mnima para ejercer el derecho al voto, otor-gar el voto a los militares, hasta conformar un cuerpo electoral que represen-ta un porcentaje significativo de la poblacin. Estamos as ante la democracia de las masas, la democracia de los millones. Lejos de las dictaduras, entonces, es necesaria la existencia de rganos electorales cuyo trabajo refleje, con transparencia y exactitud, la decisin de los electores. Pero organizar elecciones supone un costo: el empleo del dine-ro de todos los contribuyentes para que puedan sufragar. Sin embargo, cuan-do se habla de costos y de dinero, la literatura sobre elecciones suele centrar su atencin en el financiamiento de las campaas y de los partidos polticos. Existe escasa literatura que intente sistematizar y reflexionar acerca de cunto y por qu se debe gastar en elecciones. propsito.
1

Este texto pretende contribuir a ese

1. TRES ELEMENTOS PARA ENTENDER LAS ELECCIONES MODERNAS

La democracia moderna exige la organizacin de procesos electorales no slo peridicos, sino tambin limpios, transparentes y cuyos resultados sean incuestionables. Sin embargo, debemos considerar que en todos los pases se han producido cambios en los procesos electorales y, por lo tanto, en sus costos, como consecuencia de las variables que mencionamos a continuacin.

El incremento del cuerpo electoral

El volumen de electores se ha incrementado histricamente como producto del crecimiento vegetativo y de modificaciones en las normas que han lleva-do a la universalizacin del derecho de sufragio. Esta consideracin cuantita-tiva exige organizar procesos electorales que transitan de las elites a las masas, de la urbe al campo y de lo simple a lo complejo, en trminos de llevar las elecciones a los lugares y regiones ms difciles. Este incremento produce una elevacin de los costos. En el Per, por ejemplo, desde el voto universal para los varones en 1931, el cuerpo electoral no creci sino hasta 1955, cuando se otorg el voto a las mujeres. Ms tarde, y a propsito de la eleccin de la Asamblea
1. Para el caso de Per puede verse Tuesta, 2002.

LA DEMOCRACIA TIENE UN COSTO: HACER ELECCIONES

155

Constituyente de 1978, se rebaja la edad para poder votar, de 21 a 18 aos; para, slo un par de aos ms tarde, en 1980, otorgar el voto a los analfabetos quienes terminaron de engrosar el padrn de electores (Tuesta, 1995). Ade-ms, hoy en da se discute la posibilidad de conceder el voto a los militares, lo que supondra un nuevo incremento. Como se puede ver, la democracia de masas no responde a una explosin demogrfica espontnea, sino a la horizontalizacin de sus participantes, a la inclusin cada vez mayor de ciudadanos y ciudadanas.

Los medios de comunicacin

Con el crecimiento de la ciudadana, ocurri lo mismo con los consumido-res. La masificacin de la poltica demand mayor presencia de los medios de comunicacin que, bajo su lgica, la televisin en particular, centraron la poltica en ellos (Swanson, 1995). La transmisin de imgenes a millones de personas transform a la televisin en un poder persuasivo y activo. En la medida en que hacer elecciones es una actividad justamente de millo-nes, no slo es necesario informar a la poblacin, sino invertir recursos en los medios.

stos han desdibujado las fronteras de clase. Finalmente todos son consumidores y, como consumidores de poltica, los ciudadanos comunes se han acercado al quehacer institucional y a quienes deciden los rumbos pol-ticos, econmicos, sociales y religiosos. Como anota Giovanni Sartori: el poder de la imagen se coloca en el centro de todos los procesos de la poltica contempornea (1997, 65).

La opinin pblica
La opinin pblica se ha convertido en un elemento vital que no slo exige programas y promesas de los polticos, sino que alienta a la poblacin a estar atenta a la organizacin del proceso para reclamar resultados fehacientes y rpidos. Lejos de las dictaduras, el poder se expone a la opinin pblica. La democracia centrada en los medios es capaz de vulnerar, redimir, encumbrar y ha-cer sucumbir con la misma facilidad lderes e instituciones. En este contexto, la manera ms efectiva de controlar esta presin es atendiendo al ciudadano,

156

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA

dndole cabida en las instancias de decisin. Una democracia, entonces, requiere de elecciones con mayor rigor que una dictadura, con mecanismos que puedan contar y difundir los votos ciudadanos en el menor tiempo posible, y este costo debe ser entendido como una variable adscrita al sistema.

2. LA COYUNTURA POLTICA Y SOCIAL

Las condiciones del contexto poltico y social de cada pas son factores determinantes de los costos electorales. Cabe aqu trazar un mapa con los dos escenarios posibles en los que se puede desarrollar una eleccin: en circunstancias normales y en etapas de transicin. Estas ltimas, con mayor frecuencia, requieren garantizar, ms all del sistema empleado, la transparencia y la justeza de los resultados, para cuyo efecto se destinan ingentes recursos y esfuerzos. El ambiente y la situacin poltica local aaden requerimientos especfi-cos al proceso, en especial al momento del escrutinio de la votacin. Los factores locales podran implicar la necesidad de medidas adicionales de se-guridad durante el cmputo de votos o de una determinada tecnologa de comunicaciones que no se encuentre disponible. Para la transicin peruana del ao 2001 se extremaron diversas medidas en el sistema de cmputo, que representaba el centro de todos los temores y dudas, ya que, a final de cuen-tas, haba significado el centro nervioso de la reeleccin fraudulenta, el ao anterior, de Alberto Fujimori. Las elecciones generales de la transicin supu-sieron, por ejemplo, implementar un programa de contingencia y contratar los servicios de una empresa auditora que supervisara, en forma permanen-te, el programa electoral, entre otras complicadas medidas de seguridad que acrecentaron los gastos en forma considerable.

3. LA FRECUENCIA ELECTORAL
Una democracia estable exige elecciones con cierta frecuencia. En Amrica Latina el paso de la dictadura a la democracia y viceversa, una suerte de pndulo, creaba perodos en los que haba elecciones que, si bien variaban de pas en pas, no dejaban de ser perodos relativamente cortos. Desde la dcada de 1970 se desarrolla lo que se denomin la Tercera Ola de democratizacin (Huntington, 1994), que comienza con la cada de las dictaduras de Portugal, Espaa, Grecia y, en Amrica Latina, con el retiro de las dictaduras militares.

LA DEMOCRACIA TIENE UN COSTO: HACER ELECCIONES

157

En este marco, no existe perodo en la historia de Amrica Latina en el que se hayan realizado ms procesos electorales que en los ltimos veinti-cinco aos. En algunos casos, el nmero de elecciones supera a todas las efectuadas desde la fundacin de las repblicas. Un ejemplo claro de esta evolucin democrtica podemos encontrarlo revisando el caso peruano. En-tre 1931 y 1966 se sucedieron diez elecciones; sin embargo, en veinticuatro aos, entre 1978 y 2002, los peruanos han sido convocados a votar en veinti-ds oportunidades, casi un proceso por ao.
CUADRO 1 Per 1931-2002: nmero de procesos electorales
TIPO DE PROCESO

1931-1966 (35 AOS) 7 2 1 10

1978-2002 (24 AOS) 9 * 2 6 2 1 2 22

Presidenciales y parlamentarias Constituyentes** Municipales*** Regionales Referndum / Plebiscito Revocatoria de autoridades municipales Total
* Se cuentan las segundas vueltas electorales de 1990, 2000 y 2002. ** El Congreso de 1931-1933 tuvo funcin legislativa y constituyente.

*** No se toman en cuenta la nica segunda vuelta electoral municipal de 1998, ni las seis elecciones municipales complementarias que se convocan al ao siguiente de cada eleccin municipal.

No obstante, conforme las democracias se estabilizan, el mecanismo de elecciones se ampla. En algunos pases como Ecuador y Venezuela se han elegido representantes para el Parlamento Andino, y en Per se elegir a los jueces de paz no letrados. El resultado siempre ser la eleccin de miles de representantes que requerir la movilizacin de cientos de miles de personas en campaas electorales y millones de personas convocadas a votar. Se de-muestra as que no existe participacin poltica alguna que incorpore a una cantidad de ciudadanos tan alta como las elecciones. Es ms, para la gran ma-yora, se trata de casi la nica forma de participacin poltica en la que intervie-nen. Cantidad, diversidad y frecuencia configuran, de esta manera, elementos sustantivos que tienen impacto en los presupuestos pblicos. Hasta aqu tenemos elementos para entender por qu se invierte en elecciones. Sin embargo, no todas cuestan igual, no slo por el nmero de perso-nas involucrado, sino porque existen variables que hacen que su costo vare,

158

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA

lo que dificulta las generalizaciones que, no obstante, se suelen practicar con mucha frecuencia y, a partir de ellas, se establecen conclusiones que distan de ser correctas. Hacer elecciones implica costos de organizacin, costos de fiscalizacin y control, costos de la administracin de justicia y costos de las campaas electorales. Todos ellos estn vinculados, principalmente, a dos tipos de tareas:

De rutina: padrn electoral, reconocimiento de poblados menores y grupos nativos, educacin ciudadana, seguimiento de la conforma-cin e inscripcin de los partidos polticos, capacitacin de perso-nal, planeamiento del siguiente proceso electoral. Del proceso: produccin de material, capacitacin y educacin electoral, escrutinio, difusin de resultados, es decir, aquellas que se ejecutan a partir de la convocatoria a elecciones.

Aunque el costo no puede ser el elemento determinante de la calidad de la organizacin de las elecciones, tampoco puede ser descuidado. En cierta medida, la preocupacin por reducir el gasto de los procesos electorales cre-ce conforme el sistema se estabiliza y la ayuda internacional se suprime. Esto motiva la bsqueda de soluciones tcnicas ms eficientes y el logro de una administracin electoral de dimensiones y medios que resulten sos-tenibles para el propio pas.

4. VARIABLES QUE INCIDEN EN EL COSTO DE LAS ELECCIONES

En general, un proceso electoral a gran escala no es barato. Cada pas, con su sistema electoral, sus condiciones y problemas, afectar de manera dis-tinta y directa no slo la organizacin del proceso sino el presupuesto in-volucrado. Como se observar, escoger alguna alternativa dentro de las va-riables que pasaremos a revisar puede elevar los costos de los procesos elec-torales; sin embargo, ste no debe ser un elemento determinante para deci-dir qu tipo de elecciones requiere un pas.

Simultaneidad de las elecciones

El rgimen poltico constituye la primera variable determinante para medir el costo de una eleccin: es ms elevado en regmenes presidencialistas que en los parlamentaristas. Esto es as puesto que en los presidencialistas en

LA DEMOCRACIA TIENE UN COSTO: HACER ELECCIONES

159

toda Amrica, parte de Europa del Este y de Asia se desarrollan dos elecciones: una para elegir al presidente de la Repblica y otra para elegir al Parlamento. En cambio, en los regmenes parlamentaristas la mayora de los pases de Europa y Oceana, y parte de Asia y frica tan slo se elige un Parlamento que, a su vez, designa al presidente de la Repblica. En Amrica Latina, en donde se comparte un mismo rgimen poltico, el presidencialista, existe la exigencia de desarrollar dos elecciones; sin em-bargo, stas pueden o no realizarse de manera simultnea. Los pases que realizan elecciones simultneas, como Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guate-mala, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela, invierten menos que los pases cuyas elecciones estn separadas en el tiempo, como son los casos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y Repblica Dominicana.

Tipos de eleccin
Otra variable fundamental es el tipo de eleccin de que se trate. Una eleccin es ms costosa mientras ms desagregada sea la clase de representacin que se quiera nombrar. Por ello, una eleccin municipal resulta ms onerosa que una eleccin parlamentaria. sta lo es ms que una presidencial y, a su vez, esta ltima, ms que un referndum o plebiscito. Hay elecciones que ataen tan slo a determinadas circunscripciones. Por ejemplo, una revocatoria del mandato de representantes, una eleccin regional o un plebiscito no nacional. En estos casos, es probable que los costos absolutos sean menores pero, en trminos relativos, cuestan ms por-que se demandan costos fijos que no se pueden evitar. Es importante tomar en cuenta esta variable, puesto que elecciones de diverso tipo no slo no cuestan lo mismo, sino que no se pueden comparar. Esto es algo que ocurre con frecuencia, pero es un clamoroso error.

Sistema electoral
Si bien suele considerarse la existencia de dos sistemas electorales, el proporcional y el mayoritario, existen tantos sistemas electorales particulares como pases, debido a sus elementos constitutivos. No necesariamente el sistema ms sencillo y econmico resulta ideal. Por el contrario, puede ser

160

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA

un falso ahorro a largo plazo, ya que un sistema electoral disfuncional puede tener un impacto negativo sobre el sistema poltico y la estabilidad democr-tica de una nacin. Al interior de los elementos del sistema electoral, el tipo de circunscrip-cin electoral es un elemento clave que incide en el costo de las elecciones. Cualquier sistema basado en distritos uninominales exige una inversin especial para trazar las demarcaciones de pequeas circunscripciones que se determinan en funcin del tamao, cohesin y contigidad de su poblacin. Adems, al ser poco frecuente que esta tarea se realice una sola vez, los lmites son regularmente ajustados para reflejar cambios en la demografa del pas. Menos costoso es un sistema con circunscripciones plurinominales, en la medida en que, por lo general, se suele distribuir las bancadas a travs de la delimitacin poltica administrativa existente se evita as una demar-cacin especial. En esta lnea de argumentacin, es menos costoso aquel sistema que contiene una circunscripcin nacional. El impacto que produce el tipo de circunscripcin se observa de manera evidente en los materiales electorales, la logstica y los aspectos administrativos. Otro elemento que hace variar los costos es la exigencia para alcanzar la presidencia de la Repblica. Pases como Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela, que eligen a sus presidentes por mayora relativa, y Bolivia, que tiene el sistema de mayora absoluta pero con segunda vuelta a travs del Parlamento, realizan una sola eleccin. En cambio, aquellos pases como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Uruguay que tienen el sistema de mayora absoluta en dos vueltas electorales estn expuestos con lo imprevisible del caso a organizar dos elecciones. Y, por lo tanto, se trata de un sistema ms costoso, as la segunda vuelta elec-toral cueste menos.
4 3 2

2. Si bien la Constitucin de 1999 establece que gana la presidencia de la Repblica quien haya obtenido la mayora de votos, hay una discusin acerca de si el artculo pertinente seala que debe ser por mayo-ra relativa, como fue siempre en Venezuela, o por mayora absoluta, en cuyo caso habra una segunda vuelta electoral. 3. Especficamente en Amrica Latina, la segunda vuelta electoral slo se realiza en el nivel presidencial. En el nivel municipal, slo se puede convocar en Guatemala en los municipios con ms de doscientos mil electores. Per tuvo el sistema de mayora absoluta en dos vueltas para elecciones municipales slo en 1998. 4. En Per, para las elecciones de 2001, en la primera vuelta electoral (presidencial y parlamentaria) el costo fue de 43 millones de dlares; y, en la segunda vuelta presidencial, el costo fue de 27 millones de dlares.

LA DEMOCRACIA TIENE UN COSTO: HACER ELECCIONES

161

Tambin incide en los costos del sistema electoral el tipo de candidatura. Los sistemas con lista cerrada y bloqueada como Argentina, Colombia, Cos-ta Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominica-na son menos costosos pues el material electoral, la logstica y la campaa de informacin, educacin electoral y conteo de votos son ms sencillos. En cambio, los sistemas con listas cerradas pero no bloqueadas o abiertas, como son los casos de Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela, resultan ms costosos. En general, un sistema con elecciones parlamentarias para cmara nica, no simultneas con las presidenciales, que sea de circunscripcin nica y lista cerrada y bloqueada, generar menos costos que el sistema electoral de un pas con parlamento bicameral, comicios simultneos presidenciales y parlamentarios, que contenga circunscripciones uninominales, o forme par-te de un sistema proporcional personalizado, o tenga lista cerrada pero no bloqueada y cuya eleccin presidencial sea por mayora absoluta en dos vuel-tas electorales. Estas diferencias en los sistemas electorales, que tienen di-versos impactos en los presupuestos de los procesos electorales, nos llevan a afirmar que no es posible comparar costos de dos o ms pases; menos todava elaborar ndices de gastos por elector.

Plazos y disponibilidad presupuestal

Las leyes y reglamentos electorales de cada pas, sobre todo si no son elaborados de manera tcnica, suelen producir normas poco prcticas, insuficien-tes y contradictorias cuyos efectos, muchas veces, elevan los costos de los procesos electorales. Dentro de la gama de elementos a considerar tenemos los relacionados con el tiempo y la oportunidad. Muchas veces los plazos entre la convocatoria a elecciones y su realizacin son tan cortos como los plazos del calendario que debe cumplir cada etapa del proceso, se obliga as a los organismos electorales a enfrentar contratos desventajosos con provee-dores, lo que eleva los costos por lo que se puede apreciar sobrecostos inne-cesarios. En otras ocasiones, los plazos son los adecuados pero el presu-puesto no llega a tiempo a disposicin de los organismos electorales.

Nmero y funciones de los organismos electorales

Segn los distintos diseos de la administracin electoral, puede haber un solo organismo electoral (Costa Rica, Brasil, Ecuador, Bolivia, Paraguay o

162

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA

Uruguay) o ms de uno (Chile, Mxico, Colombia o Per). Sin embargo, el mayor o menor costo no est en razn del nmero, sino en la clara delimita-cin de las funciones. Si stas no estn clara y debidamente distribuidas pue-de haber un incremento de los costos electorales. De otro lado, al momento de consignar los costos totales de un proceso electoral no suele considerarse el gasto en el que incurren otras instituciones que, sin tener funciones propiamente electorales, laboran para su desarrollo. De acuerdo a los pases, podemos hablar de las Fuerzas Armadas, el servicio de correos, el Ministe-rio Pblico y el Ministerio del Interior, entre otros. Asimismo, dependiendo de los modelos, existen rganos descentraliza-dos permanentes que exigen, a su vez, un costo permanente. Es el caso de la mayora de pases de la regin. Por el contrario, como se observa en el Per, en donde slo uno de los tres rganos electorales tiene unidades descentra-lizadas permanentes, sus presupuestos ordinarios son menores. Sin embar-go, durante un proceso electoral los organismos requieren constituir sus unidades descentralizadas, ocasionando costos precisos pero altos, si se tie-ne en cuenta que los trabajadores y funcionarios, que suelen ser miles, de-ben ser contratados y capacitados para que, despus de terminado el proce-so electoral, se desactive toda la estructura creada. Aparentemente cuesta menos pero, al perderse la continuidad de la experiencia laboral electoral, se ocasionan costos difciles de mensurar.
5

5. EL COSTO DE LAS ELECCIONES

Para llevar adelante un proceso electoral de calidad (limpio, transparente y de resultados incuestionables) se requiere, como hemos sealado, un presu-puesto que cubra dicha exigencia, que sea proporcionado de manera oportu-na y cuya elaboracin sea parte de un planeamiento para el cumplimiento de objetivos delimitados por etapas en un calendario que permita realizar co-micios en el da preciso, pues una postergacin podra ocasionar serios da-os a la credibilidad del proceso y a la gobernabilidad del pas. Para llegar a tener el costo total de un proceso electoral deben sumarse aquellos presupuestos que den cuenta de la inversin en la justicia electoral,
5. Se trata del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC), que se encarga del registro de los ciudadanos y de la elaboracin del Padrn Electoral.

LA DEMOCRACIA TIENE UN COSTO: HACER ELECCIONES

163

en el financiamiento de las campaas electorales y en la administracin u organizacin electoral.

La justicia electoral
De acuerdo al diseo de los rganos electorales de cada pas, la administra-cin de justicia electoral puede estar a cargo de la justicia ordinaria, una sala especializada de la Corte Suprema o un rgano autnomo. La especializa-cin transita de menor a mayor. En cualquiera de los casos, no obstante la diferencia en la normatividad entre un pas y otro, cada etapa del proceso electoral ocasiona la necesidad de resolver conflictos e impugnaciones. No obstante, procedimientos simples y agilidad en resolverlos, muchas veces pueden enfrentar normas mal elaboradas que incrementan los costos.

El financiamiento de las campaas electorales

Existen otros gastos conectados con el presupuesto electoral que tienen que ver con la campaa electoral y que han ido creciendo, de manera notable, en las ltimas dos dcadas. Con el objetivo de ofrecer igualdad de oportunida-des a todos los candidatos y partidos y para que stos no queden a merced de los intereses privados, se ha implantado el financiamiento de las campa-as electorales con el presupuesto pblico. ste es el financiamiento de los partidos polticos que puede provenir de fuentes privadas y/o pblicas. La gran mayora de pases proporciona algn tipo de financiamiento pblico que puede ser directo o indirecto. Este ltimo puede otorgarse mediante la concesin de espacios en los medios de comunicacin, subsidios postales, de telefona, etc. Mas es el financiamiento pblico directo que, a su vez, puede tener variadas formas el que ha crecido en forma considerable. Sea por entrega directa de manera anticipada o por devolucin de los gastos a los partidos polticos, el financiamiento exige el control y la fiscalizacin de su uso; para lo que no slo se requiere una norma adecuada de fcil aplicacin, sino instalar un aparato especializado que cumpla esta nueva funcin. Si bien los rubros de los gastos en los que incurren los partidos polticos son muchos, la mayor fuente de stos es la televisin. Este medio de comuni-cacin masivo ha encarecido las campaas. Aprovechando el desprestigio de los partidos polticos, la televisin ha centrado la poltica en sus escena-rios al personalizar las campaas y crear la imperiosa necesidad de invertir en una publicidad que suele ser muy costosa.

164

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA

En consecuencia, el financiamiento de los partidos polticos ha encareci-do los presupuestos electorales y su aplicacin, as como su supervisin y control; lo que representa una pesada carga administrativa.

La administracin electoral
Las elecciones son acontecimientos que involucran a millones de personas y exigen de la administracin electoral la realizacin de un conjunto de actividades, en etapas que deben estar bien definidas. Una adecuada administra-cin electoral influye en la legitimidad que la ciudadana otorga a los repre-sentantes elegidos. Por lo tanto, esta responsabilidad exige de los trabajado-res y funcionarios un alto compromiso con su tarea, que se debe fundar en independencia, neutralidad partidaria y profesionalismo. Si bien las funciones varan de pas a pas, se presentan regularmente, entre otras, las siguientes tareas:

registro y padrn electoral educacin electoral y de las minoras capacitacin de funcionarios y trabajadores informacin ciudadana escrutinio de los votos transmisin de resultados

A diferencia de cualquier servicio de la administracin pblica, la particularidad de la administracin electoral es que su trabajo es extremadamente visible cuando est en proceso, siendo presionado por la propia competencia partidaria. Su responsabilidad es fundamental, pues un fracaso puede traer consecuencias funestas a la democracia del pas. Las exigencias son muchas y variadas: un padrn electoral que acoja a los que tienen mayora de edad y que est adecuada y permanentemente depu-rado; informacin continua y veraz en los diversos momentos del proceso; diseo e instalacin de locales de votacin accesibles y con facilidades para la poblacin vulnerable (adultos mayores y ciudadanos con discapacidad); educacin electoral variada que permita el acceso a los sectores no alfa-betizados y multiculturales; materiales electorales adecuados (votos, actas, etctera); informacin permanente y facilidades de control para los represen-tantes de los partidos polticos en todas las fases del proceso, particularmente en el escrutinio; y transmisin de resultados con prontitud y exactitud.

LA DEMOCRACIA TIENE UN COSTO: HACER ELECCIONES

165

Todas las actividades y exigencias de las elecciones modernas deben, por lo tanto, estar perfectamente ubicadas y controladas a travs de un plan estratgico, planes operativos, calendarios, procedimientos electorales y una logstica adecuada. En los ltimos aos, la tecnologa, en particular la informtica, se ha convertido en la mejor aliada, con el consecuente aumento del presupuesto, pero con los subsiguientes beneficios. El que una solucin tecnolgica sea renta-ble depender de una serie de circunstancias locales, incluyendo la comple-jidad del sistema de votacin, el nmero de papeletas que se computen, el costo relativo de la mano de obra frente al de la tecnologa, y si el escrutinio se realiza de manera centralizada o descentralizada. En general, un mtodo de escrutinio mecnico o informatizado puede resultar rentable cuando se va a computar un gran nmero de papeletas, cuando se usa un sistema de votacin que se presta al escrutinio mecnico y cuando los costos de los servicios son relativamente econmicos. Mas, de-jando de lado las consideraciones de costo, los organismos electorales de-ben ser conscientes de que los mtodos mecnicos e informatizados de es-crutinio pueden ser ms rpidos y ms exactos que los manuales.

A MODO DE CONCLUSIN
Existe un costo razonable para la democracia? Esta no es una pregunta que puede ser respondida apelando slo a las cifras pues son numerosos los valo-res inherentes a la justicia y a la administracin electoral que no pueden ser calculados en trminos monetarios. Esto no quiere decir que el costo-efectividad no sea uno de los principios gua de la organizacin de un proceso electoral. Sin embargo, la confianza de la comunidad en la estabilidad y la flexibilidad del ambiente poltico, la satisfaccin de las distintas necesidades de los sectores de la poblacin para garantizar la equidad en el acceso a los procesos electorales y los riesgos de manipulacin pueden limitar la capa-cidad de los administradores electorales para proporcionar soluciones poco costosas que ofrezcan integridad funcional, incluso aquellas que sean ase-quibles localmente. Por esta razn las comparaciones entre elecciones, sin considerar qu tan eficientemente fueron utilizados los recursos para alcanzar un equilibrio

166

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA

aceptable entre todos los principios gua de la administracin electoral, re-sulta por dems inexacto. Aun cotejar dos elecciones del mismo tipo, en el mismo pas y apenas con un ao de diferencia y concluir que resultaron one-rosas no demuestra sino un reduccionismo clamoroso, un desconocimiento del quehacer electoral y un tendencioso manejo de las cifras para efectuar una lectura conveniente. En lo que a costos se refiere, y como hemos intentado demostrar, es claro que la democracia cuesta y que no debe argumentarse nociones de ahorro para limitar su calidad, ya que resulta claro que un ahorro en el corto plazo puede significar una desestabilizacin del sistema en el mismo lapso de tiempo.

Ms de una vez, las dictaduras apelaron a las urnas para sobrellevar sus regmenes. La democracia no puede desvincularse de stas. Las elecciones, como mecanismo legitimador del poder, son la base de un sistema democr-tico que debe responder a las exigencias y expectativas de los ciudadanos. De nada servir presentar el conteo de una votacin si no existe confianza en quien realiza el escrutinio. De nada servir esta confianza si no se incluyen y participan todos los llamados a votar. Las dictaduras nunca atenderan a es-tas consideraciones, pues no las necesitan. La democracia, en cambio, se sustenta y se debe a ellas. El poder legtimo tiene un precio que bien vale los mejores esfuerzos y el continuo perfeccionamiento de sus mecanismos de eleccin.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
GOODWIN-GILL, Guy S. 1994 Elecciones libres y justas (Derecho internacional y prctica). Ginebra: Unin Parlamentaria. HUNTINGTON, Samuel P. 1994 La Tercera Ola. La democratizacin a finales del siglo XX. Buenos Aires: Paids.

INSTITUTO INTERNACIONAL PARA LA DEMOCRACIA Y LA ASISTENCIA ELECTORAL (IDEA Internacional)

2000a Manual para el diseo de sistemas electorales de IDEA Internacional. Mxico, D. F.: IDEA Internacional / Tribunal Electoral (TE) / Instituto Federal Electo-ral (IFE).

LA DEMOCRACIA TIENE UN COSTO: HACER ELECCIONES

167

2000b Proyecto ACE. Washington, D. C.: IDEA Internacional / Fundacin Internacio-nal para Sistemas Electorales (IFES) / Departamento de Asuntos Econnicos de las Naciones Unidas (UN DESA). Ver http://www.aceproject.org LIJPHART, Arend 1991 Avances en el estudio comparativo de los sistemas electorales. En: Boletn Electoral Latinoamericano, N V. San Jos de Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) / Centro Interamericano de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL). NOHLEN, Dieter 1994 Sistemas electorales y partidos polticos. Mxico, D. F.: Fondo de Cultura Econmica (FCE). 1995 Elecciones y sistemas electorales. Caracas: Nueva Sociedad. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD) 2002 Informe sobre Desarrollo Humano. Profundizar la democracia en un mundo fragmentado. Madrid: PNUD. SABSAY, Daniel Alberto 1991 El ballotage: su aplicacin en Amrica Latina y la gobernabilidad. En: Cuadernos Capel, N 34. San Jos de Costa Rica: IIDH / CAPEL. SARTORI, Giovanni 1994 Ingeniera constitucional comparada. Mxico, D. F.: FCE. 1997 Homo Videns (La sociedad teledirigida). Madrid: Taurus. SWANSON, David 1995 El campo de comunicacin poltica. La democracia centrada en los medios. En: A. Muiz-Alonso & J. I. Rospir (eds.), Comunicacin poltica. Madrid: Universitas. TUESTA SOLDEVILLA, Fernando 1995 Sistema de partidos polticos en el Per (1978-1995). Lima: Fundacin Friedrich Ebert. 2000 Reglas de juego de la competencia poltica: El Per y la Regin Andina. En: F. Tuesta Soldevilla (ed.), El juego poltico (Fujimori, la oposicin y las reglas). Lima: Fundacin Friedrich Ebert. 2002 La investigacin sobre elecciones: un balance necesario. En: Elecciones, N 1, noviembre, pp. 21-40. Lima: Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).

168

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA

UNIN PARLAMENTARIA (Grupo Espaol) 1992 Sistemas electorales (Estudio comparativo mundial). Madrid: Cortes Gene-rales de Espaa. ZOVATTO, Daniel 1994 Sistemas electorales, sistema de partidos y gobernabilidad en Amrica Lati-na. En: Perfiles Liberales, N 37. Bogot.