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Estndares de libertad de expresin para una radiodifusin libre e incluyente

Relatora Especial para la Libertad de Expresin Comisin Interamericana de Derechos Humanos

Organizacin de los Estados Americanos


ISBN 978-0-8270-5433-2 ISBN 978-0-8270-5486-8

OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF. 3/09 30 diciembre 2009 Original: espaol

ESTNDARES DE LIBERTAD DE EXPRESIN PARA UNA RADIODIFUSIN LIBRE E INCLUYENTE


RELATORA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIN

2010 Internet: http://www.cidh.org/relatoria Email : cidhexpresion@oas.org

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OAS Cataloging-in-Publication Data Inter-American Commission on Human Rights. Office of the Special Rapporteur on Freedom of Expression. Estndares de libertad de expresin para una radiodifusin libre e incluyente = freedom of expression standards for free and inclusive broadcasting / Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. p. ; cm. (OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.)(OAS official records ; OEA Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.) ISBN 978-0-82705486-8 1. Broadcasting policy--Freedom of expression--America--Standards. 2. Broadcasting policy--Freedom of speech--America--Standards. 3. Broadcasting policy--Freedom of information--America--Standards. 4. Civil rights--America. 5. Human rights--America. I. Title. II Series. III. Series. OAS official records; OEA/Ser.L. V/ II CIDH/RELE/INF. PN4888.B74 I58 2010 OEA Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF. 3/09

Catalina Botero Marino Relatora Especial para la Libertad de Expresin Comisin Interamericana de Derechos Humanos

DocumentopublicadograciasalapoyofinancierodelaComisinEuropeaConvenioIEDDHCrisNo.2009/167432 El contenido de esta publicacin es responsabilidad exclusiva de la Relatoria Especial para la Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unin Europea

Aprobado por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos el 30 de diciembre de 2009 1

1 La incorporacin de este documento al Informe Anual de la CIDH fue aprobada en diciembre de 2009 por el pleno de la Comisin integrada Luz Patricia Mejia Guerrero, Victor E. Abramovich, Felipe Gonzalez, Sir Clare Kamau Roberts, Paulo Srgio Pinheiro, Florentn Melndez y Paolo G. Carozza.

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COMISIN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

MIEMBROS Felipe Gonzlez Paulo Sergio Pinheiro Dinah Shelton Mara Silvia Guilln Rodrigo Escobar Gil Luz Patricia Meja Guerrero Jos de Jess Orozco Henrquez ****** Secretario Ejecutivo: Santiago A. Canton Secretaria Ejecutiva Adjunta: Elizabeth Abi-Mershed

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ESTNDARES DE LIBERTAD DE EXPRESIN PARA UNA RADIODIFUSIN LIBRE E INCLUYENTE NDICE TABLA DE ACRNIMOS Y REFERENCIAS.................................................................... vii LIBERTAD DE EXPRESIN Y RADIODIFUSIN................................................................1 A. Introduccin ..............................................................................................1 B. Aspectos generales sobre la finalidad y los lmites de la regulacin estatal en materia de radiodifusin ...........................................................................................3 1. Naturaleza de la regulacin sobre radiodifusin...............................................3 2. Requisitos generales para que la regulacin de la radiodifusin resulte compatible con lo dispuesto en el artculo 13.2 de la Convencin Americana en materia de limitaciones a la libertad de expresin ...........................................................4 3. La regulacin sobre radiodifusin debe estar establecida mediante una ley redactada de manera clara y precisa .............................................................5 4. La regulacin sobre radiodifusin, cuando puede afectar el derecho a la libertad de expresin, slo es legtima si persigue una finalidad amparada por la Convencin Americana................................................................................7 a. La regulacin sobre radiodifusin debera tener como finalidad garantizar una mayor seguridad para que las personas puedan expresarse con libertad y sin miedo a ser sancionadas o estigmatizadas por ello ...........................................................8 b. La regulacin sobre radiodifusin debera tener como finalidad asegurar igualdad de condiciones en el acceso a las frecuencias y mayor diversidad de los medios de comunicacin audiovisual..................................................................................8 5. La regulacin sobre radiodifusin slo puede contemplar aquellas restricciones que sean necesarias, idneas y proporcionales para lograr la finalidad que se persigue ..................................................................................................12 C. Sobre la autoridad de aplicacin y fiscalizacin de la actividad de radiodifusin 13 1. La autoridad de aplicacin y fiscalizacin debera ser un rgano independiente y autnomo del poder poltico y econmico ....................................................15 2. La autoridad de aplicacin y fiscalizacin debe proceder de modo transparente y respetuoso del debido proceso ...................................................................16 D. Sobre la asignacin y renovacin de las frecuencias......................................17 1. Criterios y procedimiento de asignacin.......................................................17 2. Reconocimiento de los distintos sectores.....................................................19 3. Condiciones de uso exigidas ......................................................................20 4. Sobre la renovacin de las licencias ............................................................20 E. Sobre la transformacin digital ...................................................................21 F. Sobre los medios pblicos de comunicacin.................................................22 1. Mandato establecido por ley ......................................................................23 2. Independencia ..........................................................................................23 3. Acceso universal y financiamiento adecuado................................................24 4. Transparencia y rendicin de cuentas..........................................................25 G. Sobre los medios comunitarios de radiodifusin............................................25 1. Importancia y caractersticas......................................................................26 2. Reconocimiento legal ................................................................................28 3. Reservas de espectro y condiciones equitativas de acceso y de uso de las licencias ..................................................................................................29 H. Sobre la radiodifusin privada comercial ......................................................30

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I. Sobre el deber estatal de evitar monopolios u oligopolios en la radiodifusin ....30 J. Publicidad oficial y otras formas de financiamiento de la radiodifusin.............32 K. Sobre el rgimen de sanciones ...................................................................35 1. Legitimidad de las sanciones ......................................................................36 2. Debido proceso ........................................................................................37 ANEXOS..................................................................................................................39 A. CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS..........................39 Artculo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresin ..............................................39 B. DECLARACIN DE PRINCIPIOS SOBRE LIBERTAD DE EXPRESIN .................40 C. DECLARACIN CONJUNTA SOBRE MEDIOS DE COMUNICACIN Y ELECCIONES ........................................................................................................43 D. DECLARACIN CONJUNTA SOBRE DIVERSIDAD EN LA RADIODIFUSION ......46

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TABLA DE ACRNIMOS Y REFERENCIAS CIDH: Comisin Africana: Convencin Americana: Convenio Europeo: Corte Interamericana: Declaracin de Principios: Declaracin Americana: OEA: ONU: OSCE: Relatora Especial: Tribunal Europeo: UNESCO: Comisin Interamericana de Derechos Humanos Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos Convencin Americana sobre Derechos Humanos Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales Corte Interamericana de Derechos Humanos Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre Organizacin de los Estados Americanos Organizacin de las Naciones Unidas Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa Relatora Especial para la Libertad de Expresin Tribunal Europeo de Derechos Humanos Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

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LIBERTAD DE EXPRESIN Y RADIODIFUSIN A. Introduccin

1. El artculo 13 de la Convencin Americana consagra el derecho a la libertad de expresin e indica que este derecho puede ejercerse por cualquier medio. En efecto, el artculo 13 establece que el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole puede ejercerse oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. En tanto, los principios 1 y 6 de la Declaracin de Principios reconocen que toda persona tiene el derecho a contar con igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir informacin por cualquier medio de comunicacin sin discriminacin. 2. Asimismo, hace ya ms de veinte aos, la Corte Interamericana aclar que, la libertad de expresin no se agota en el reconocimiento terico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende adems, inseparablemente, el derecho a fundar o utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor nmero de destinatarios 1 . Asimismo, la Corte Interamericana ha sealado que los medios de comunicacin cumplen un papel esencial en tanto vehculo o instrumento para el ejercicio de la libertad de expresin e informacin, en sus dimensiones individual y colectiva, en una sociedad democrtica 2 . En efecto, los medios de comunicacin tienen la tarea de transmitir toda clase de informaciones y opiniones sobre asuntos de inters general que el pblico tiene derecho a recibir y valorar de manera autnoma 3 . En tal sentido, la jurisprudencia y la doctrina regional han reiterado que la existencia de medios de comunicacin libres, independientes, vigorosos, pluralistas y diversos, es esencial para el adecuado funcionamiento de una sociedad democrtica 4 . 3. En este punto, resulta relevante recordar que el alcance democrtico de la libertad de expresin reconocido por el derecho internacional de los derechos humanos, implica tanto la facultad de cada persona de expresar sus pensamientos, como la de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de todo tipo, ya sea en forma oral, impresa, a travs de medios masivos de comunicacin o cualquier otro medio de su eleccin. Este alcance democrtico de la libertad de expresin reconoce entonces una dimensin colectiva que incluye el derecho del pblico a recibir y el derecho de quien se expresa mediante un medio de comunicacin a difundir la mxima diversidad posible de informacin e ideas. 4. En este sentido, el derecho a la libertad de expresin ampara, de una parte, el derecho a fundar o utilizar los medios de comunicacin para ejercer la libertad de expresin y, de otra, el derecho de la sociedad a contar con medios de comunicacin libres, independientes y plurales que le permitan acceder a la mayor y ms diversa informacin. En otras palabras, los medios de comunicacin, y en especial los medios de comunicacin audiovisual 5 , desempean

1 Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 31. El destacado es nuestro. 2 Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prr. 117; Corte I.D.H., Caso Ivcher Bronstein Vs. Per. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74, prr. 149. 3 4

Corte I.D.H., Caso Ivcher Bronstein Vs. Per. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74, prr. 153

CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prrs. 216 a 230.
5 Por radiodifusin, siguiendo a la Unin Internacional de Telecomunicaciones, se ha comprendido a la radio y a la televisin abierta. En tanto que, por servicios de comunicacin audiovisual, pueden incluirse todos los medios de comunicacin visuales y de audio, independientemente del soporte tcnico utilizado para su transmisin. Si bien muchos de

una funcin esencial para garantizar la libertad de expresin de las personas, en tanto sirven para difundir los propios pensamientos e informaciones y, al mismo tiempo, permiten acceder a las ideas, informaciones, opiniones y manifestaciones culturales de otras personas. 5. En la actualidad, el ejercicio del derecho a la libertad de expresin a travs de los medios de comunicacin, es una garanta fundamental para que pueda realizarse adecuadamente el proceso de deliberacin colectiva sobre los asuntos pblicos. En este sentido, la garanta reforzada de la libertad de expresin en este campo es condicin de posibilidad para que el ejercicio de los derechos polticos y de participacin obedezca a una seleccin informada y razonable de preferencias. En tal sentido, en las sociedades contemporneas, los medios de comunicacin son actores protagonistas de esta deliberacin pues favorecen que las personas accedan tanto a la informacin relevante como a diversas perspectivas necesarias para la formacin de un juicio razonado e informado sobre los asuntos pblicos 6 . 6. Pero el ejercicio del derecho a la libertad de expresin a travs de los medios masivos de comunicacin no slo es garanta del proceso democrtico. Tambin es condicin de posibilidad para el ejercicio de la autonoma individual en otros mbitos de la vida de cada persona. En efecto, la libertad de expresin ejercida a travs de los medios de comunicacin permite que las personas puedan expresar y conocer distintas visiones del mundo (propuestas estticas, morales, culturales, entre otras) y puedan formarse un criterio autnomo para escoger su propio plan de vida. 7. Es clara, entonces, la funcin esencial que desempean los medios de comunicacin para promover un verdadero debate democrtico sobre los asuntos pblicos y para cualificar tambin el proceso de seleccin de preferencias en los asuntos privados o individuales. Por este motivo, la Corte Interamericana ha sido enftica al sealar que la libertad y la diversidad deben ser principios rectores de la regulacin de la radiodifusin 7 , y al indicar que la actividad de los medios de comunicacin debe estar guiada y protegida por los estndares del derecho a la libertad de expresin. Al respecto, dicho tribunal ha sealado que son, los medios de comunicacin social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresin, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad 8 . Por consiguiente, cualquier regulaciny cualquier poltica pblica en generalsobre los medios de comunicacin debe evaluarse a la luz de las pautas y directrices que impone el derecho a la libertad de expresin. 8. La misma doctrina ha sido formulada de manera reiterada por la CIDH y su Relatora Especial en sus diversos informes, que han sealado el importante papel del Estado a la hora de regular el espectro electromagntico para asegurar una radiodifusin libre, independiente, vigorosa, plural y diversa. En este sentido, como ya se mencion, todas las personas tienen derecho a fundar o formar parte de medios de comunicacin y aqullos que requieren del uso del espectro deben ser objeto de una regulacin clara, transparente y democrtica, que asegure el mayor goce de este derecho para el mayor nmero de personas y, por consiguiente, la mayor circulacin de opiniones e informaciones. En efecto, como ya se ha

los estndares sistematizados en este documento pueden ser aplicados a todos los medios de comunicacin audiovisual, a efectos de este captulo se utilizar el trmino radiodifusin en sentido amplio, por ser un trmino usualmente aceptado.
6 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV. 7 Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5. 8 Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prrs. 31 y 34.

indicado, la regulacin del espectro electromagntico debe garantizar, al mismo tiempo, la libertad de expresin del mayor nmero de personas o perspectivas, la igualdad de oportunidades en el acceso a los medios y el derecho a la informacin plural y diversa de las sociedades contemporneas 9 . Para lograr tales objetivos se requiere que los Estados se sometan a una serie de reglas sin las cuales no es posible garantizar todos los extremos mencionados. Tanto la Corte Interamericana como la CIDH se han detenido en la explicacin de estas pautas y directrices. En la parte que sigue de este documento, se recoge la doctrina y la jurisprudencia de ambos rganos especializados y se desarrollan algunos de los principios que stos han planteado. B. Aspectos generales sobre la finalidad y los lmites de la regulacin estatal en materia de radiodifusin 9. La CIDH ha reconocido la potestad que tienen los Estados para regular la actividad de radiodifusin. Esta facultad abarca no slo la posibilidad de definir la forma en que se realizan las concesiones, renovaciones o revocaciones de las licencias 10 , sino tambin la de planificar e implementar polticas pblicas sobre dicha actividad, siempre y cuando se respeten las pautas que impone el derecho a la libertad de expresin 11 . 10. La regulacin sobre radiodifusin suele abarcar aspectos vinculados con los procedimientos de acceso, renovacin o revocacin de las licencias, requisitos para acceder a ellas, condiciones para utilizarlas, composicin y facultades de la autoridad de aplicacin y fiscalizacin, entre otros temas. En tanto estos aspectos pueden significar restricciones al derecho a la libertad de expresin, la regulacin debera cumplir con una serie de condiciones para ser legtima: estar prevista en una ley clara y precisa; tener como finalidad la libertad e independencia de los medios, as como la equidad y la igualdad en el acceso al proceso comunicativo; y establecer slo aquellas limitaciones posteriores a la libertad de expresin que sean necesarias, idneas y proporcionadas al fin legtimo que persigan 12 . En los prximos apartados se especificarn cada uno de los requisitos que debera cumplir la regulacin sobre radiodifusin para ser adecuada a los parmetros impuestos por el derecho a la libertad de expresin. 1. Naturaleza de la regulacin sobre radiodifusin

11. La jurisprudencia interamericana ha destacado que, en relacin con la proteccin, garanta y promocin de los derechos humanos, los Estados no slo deben abstenerse de realizar acciones o favorecer prcticas que de cualquier manera se encuentren dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones que, de iure o de facto, discriminen o excluyan arbitrariamente a ciertos grupos o personas en [su] goce o ejercicio, sino que, los Estados estn obligados a adoptar medidas positivas (legislativas, administrativas o de cualquier otra naturaleza) para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes que

9 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III, prr. 184-187. 10 En este informe se usarn indistintamente los trminos concesiones, licencias, autorizaciones o permisos, aun cuando se reconozca que cada uno puede tener alcances distintos en los diferentes pases de la regin.

La Comisin reconoce que el Estado tiene la potestad de administrar el espectro radioelctrico, de establecer previamente trminos de duracin de las concesiones y de decidir sobre su renovacin a la finalizacin de los plazos respectivos. CIDH. 25 de mayo de 2007. Comunicado de Prensa N 29/07. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/Comunicados/Spanish/2007/29.07sp.htm.
12 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 82.

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comprometan el goce y ejercicio efectivo del derecho a la libertad de expresin de ciertos grupos, en condiciones de igualdad y no discriminacin 13 . 12. La potestad de los Estados de regular la actividad de radiodifusin se explica, entre otras, en esta obligacin de garantizar, proteger y promover el derecho a la libertad de expresin en condiciones de igualdad y sin discriminacin, as como en el derecho de la sociedad a conocer todo tipo de informaciones e ideas 14 . De esta manera, la regulacin que pueden y deben realizar los Estados en materia de radiodifusin est destinada a crear un marco en el cual sea posible el ms amplio, libre e independiente ejercicio de la libertad de expresin por la ms diversa cantidad de grupos o personas, de forma tal que se asegure al mismo tiempo que esta facultad no ser usada como forma de censura y que se garanticen la diversidad y la pluralidad. 2. Requisitos generales para que la regulacin de la radiodifusin resulte compatible con lo dispuesto en el artculo 13.2 de la Convencin Americana en materia de limitaciones a la libertad de expresin

13. La libertad de expresin no es un derecho absoluto 15 y, como tal, admite reglamentaciones y restricciones. El marco general que establece las condiciones para que la regulacin de un Estado sea legtima est determinado por los incisos 2, 3, 4 y 5 del artculo 13 de la Convencin Americana 16 . En particular, el inciso 2 seala que, [e]l ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: (a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o (b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas. Por su parte, segn el inciso 3, [n]o se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. 14. La jurisprudencia interamericana ha desarrollado una serie de pautas para analizar la legitimidad de las restricciones a la libertad de expresin y su compatibilidad con la Convencin Americana que resultan aplicables a la regulacin de la radiodifusin por ser sta una de las formas en que se ejerce la libertad de expresin. De acuerdo con la Relatora Especial, las reglas atinentes a la admisibilidad de las restricciones se aplican a todos los elementos constitutivos de la libertad de expresin, en sus diversas manifestaciones. As, por ejemplo,
13 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 230. 14 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 216. El destacado es nuestro. 15 Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008 Serie C No. 177, prr. 54; Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, prr. 79; Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prr. 120; Corte I.D.H., Caso Ros y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194, prr. 106; Corte I.D.H., Caso Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) Vs. Venezuela. Excepcin Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, prr. 131; CIDH. Informe Anual 1994. Captulo V: Informe sobre la Compatibilidad entre las Leyes de Desacato y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. OEA/Ser. L/V/II.88. doc. 9 rev. 17 de febrero de 1995.

Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prr. 120; Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 35; CIDH. Informe No. 11/96. Caso No. 11.230. Francisco Martorell (Chile). 3 de mayo de 1996, prr. 55; CIDH. Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, prr. 72 a); CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, p. 135.

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deben cumplir con estas condiciones las limitaciones impuestas a la expresin de los pensamientos e ideas propios, al acceso, la difusin y la circulacin de la informacin, y a los medios de comunicacin, pero tambin toda otra manifestacin del poder estatal (leyes, actos administrativos o decisiones judiciales) que incida sobre el ejercicio del derecho 17 . 15. La primera regla general que deben cumplir tanto las reglamentaciones como las restricciones para ser legtimas, segn la Convencin Americana, es ser compatibles con el principio democrtico o, en otras palabras, incorporar las exigencias justas de una sociedad democrtica 18 . Ahora bien, para analizar esta condicin general, la jurisprudencia del sistema ha identificado tres condiciones especficas, que se derivan del artculo 13.2 de la Convencin Americana, en lo que se denomina test tripartito: (1) la limitacin debe haber sido definida en forma precisa y clara a travs de una ley formal y material; (2) la limitacin debe estar orientada al logro de objetivos imperiosos autorizados por la Convencin Americana; y (3) la limitacin debe ser necesaria en una sociedad democrtica para el logro de los fines imperiosos que se buscan; idnea para lograr el objetivo imperioso que pretende lograr; y estrictamente proporcional a la finalidad perseguida. Asimismo, el sistema interamericano ha establecido que los tres requisitos deben cumplirse en simultneo y que corresponde a la autoridad que impone las limitaciones demostrar que dichas condiciones han sido cumplidas 19 . 16. En los prrafos que siguen, se aplican estas condiciones especficas a la regulacin sobre radiodifusin. 3. La regulacin sobre radiodifusin debe estar establecida mediante una ley redactada de manera clara y precisa

17. La regulacin sobre radiodifusin, en tanto puede implicar una limitacin al ejercicio del derecho a la libertad de expresin, debe estar establecida en forma previa y de manera expresa, taxativa, precisa y clara en una ley, tanto en el sentido formal como material 20 . A este respecto es aplicable la definicin de la Corte Interamericana en la Opinin Consultiva OC-6/86, segn la cual, la expresin leyes no significa cualquier norma jurdica, sino aquellos actos normativos generales adoptados por el rgano legislativo constitucionalmente previsto y democrticamente elegido, segn los procedimientos establecidos en la Constitucin, ceidos al bien comn 21 .
CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Cap. III, prr. 61; Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 36; Corte I.D.H., Caso Lpez lvarez Vs. Honduras. Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C No. 141, prr. 165.
18 CIDH. Informe Anual 1994. Captulo V: Informe sobre la Compatibilidad entre las Leyes de Desacato y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Ttulo IV, Apartado A. OEA/Ser. L/V/II.88. doc. 9 rev. 17 de febrero de 1995. 19 17

CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, pp.

135-136.
20 Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prrs. 39-40; Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, prr. 79; Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prr. 120; CIDH. Informe Anual 1994. Captulo V: Informe sobre la Compatibilidad entre las Leyes de Desacato y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Ttulo IV, Apartado A. OEA/Ser. L/V/II.88. doc. 9 rev. 17 de febrero de 1995; CIDH. Informe No. 11/96. Caso No. 11.230. Francisco Martorell (Chile). 3 de mayo de 1996, prr. 55; CIDH. Alegatos ante la Corte Interamericana en el caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, prr. 72 a); CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, p. 137. 21 Corte I.D.H., La Expresin "Leyes" en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Opinin Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, prr. 22.

18. Es fundamental que el marco legal provea seguridad jurdica a los ciudadanos y ciudadanas y determine, en los trminos ms claros y precisos posibles, las condiciones de ejercicio del derecho y las limitaciones a que est sometida la actividad de radiodifusin 22 . As, por ejemplo, al regularse la forma de integracin de las autoridades de aplicacin de la norma, o los procedimientos de acceso o revocacin de licencias, o las facultades de las autoridades pblicas, la redaccin de la norma debera procurar evitar vaguedades o ambigedades que favorezcan potenciales actos de arbitrariedad que impliquen la discriminacin de una persona, grupo o sector en la radiodifusin. Es necesario entonces que sea la ley la que establezca los aspectos sustantivos de la regulacin; es decir, que no delegue la definicin de las polticas centrales de la actividad de radiodifusin en la autoridad de aplicacin. En todo caso, sta slo podra completar o especificar los aspectos sustantivos definidos previa y claramente en la ley 23 . 19. Sobre el particular, la CIDH ha sostenido que, [l]as normas vagas, ambiguas, amplias o abiertas, por su simple existencia, disuaden la emisin de informaciones y opiniones por miedo a sanciones, y pueden llevar a interpretaciones judiciales amplias que restringen indebidamente la libertad de expresin 24 . 20. Por su parte, en su Declaracin Conjunta de 2007, los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OSCE, la OEA y la Comisin Africana hicieron hincapi en que, [l]a transparencia debe ser el sello distintivo de los esfuerzos de las polticas pblicas en el rea de la radiodifusin. Este criterio debe ser aplicable a la regulacin, propiedad, esquemas de subsidios pblicos y otras iniciativas en cuanto a polticas 25 .

22 En el mismo sentido se expresa la jurisprudencia del Tribunal Europeo, en virtud de la cual, la expresin previsto en la ley, contenida en los artculos 9, 10 y 11 del Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales [], no slo requiere que una interferencia a los derechos consagrados en estos artculos est basada en la ley nacional, sino que tambin se refiere a la calidad de la ley en cuestin. Dicha ley debe ser accesible a las personas involucradas y debe estar formulada con suficiente precisin para permitirles, de ser necesario, preveer, de manera razonable, las consecuencias que una accin determinada pueda implicar. Glas Nadezhda Eood and Elenkov v. Bulgaria, No. 14134/02, 45, E.C.H.R (11/10/2007). Disponible en: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?sessionid=39864985&skin=hudoc-en.

23 La regla general que exige que las restricciones sean definidas por una ley en sentido formal ,no se contradice forzosamente con la posibilidad de delegaciones legislativas en esta materia, siempre que tales delegaciones estn autorizadas por la propia Constitucin, que se ejerzan dentro de los lmites impuestos por ella y por la ley delegante, y que el ejercicio de la potestad delegada est sujeto a controles eficaces, de manera que no desvirte, ni pueda utilizarse para desvirtuar, el carcter fundamental de los derechos y libertades protegidos por la Convencin (Corte I.D.H., La Expresin "Leyes" en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Opinin Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, prr. 36). En este sentido, el Tribunal Europeo ha reconocido que son incompatibles con el Convenio Europeo las leyes que asignan a la autoridad de regulacin de la radiodifusin facultades absolutamente discrecionales. Al respecto, el Tribunal Europeo indic que, la ley nacional tambin debe proporcionar una medida de proteccin legal contra las interferencias arbitrarias a los derechos garantizados por el Convenio por parte de las autoridades pblicas. En materia de la afectacin de derechos fundamentales, sera contrario al estado de derecho, el cual es uno de los principios bsicos de una sociedad democrtica consagrados por el Convenio, que una discrecin legal otorgada al ejecutivo estuviera expresada en trminos de poder ilimitado. En consecuencia, la ley debe indicar con suficiente claridad el alcance de cualquier norma discrecional y la manera de ejercitarla. Debe, adems, proveer adecuadas y efectivas garantas en contra del abuso, las cuales en algunos casos incluyen procedimientos para el efectivo escrutinio judicial. Glas Nadezhda Eood and Elenkov v. Bulgaria, no. 14134/02, 46, E.C.H.R (11/10/2007). Disponible en: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?sessionid=39864985&skin=hudoc-en. 24

CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, p. Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007.

138.
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4.

La regulacin sobre radiodifusin, cuando puede afectar el derecho a la libertad de expresin, slo es legtima si persigue una finalidad amparada por la Convencin Americana

21. La jurisprudencia del sistema interamericano ha establecido que las restricciones al ejercicio de un derecho, para ser legtimas, deben perseguir el logro de alguno de los objetivos expresamente previstos en la misma Convencin Americana, a saber: la proteccin de los derechos de los dems, la proteccin de la seguridad nacional, del orden pblico o de la salud o moral pblicas. Esta advertencia se comprende en el caso de limitaciones a un derecho, pues debe ser evidente el inters pblico imperativo que justifique la restriccin. En la medida en que la regulacin sobre radiodifusin establezca alguna restriccin al derecho a la libertad de expresin, resultan plenamente aplicables estos estndares 26 . 22. En este punto, es importante sealar que cuando se produce una restriccin de la libertad de expresin en nombre de una de las finalidades mencionadas, corresponde al Estado la carga de demostrar que efectivamente existe una amenaza cierta de que se ocasione un dao real que resulte indispensable prevenir a travs de la restriccin impuesta. A este respecto, la Relatora Especial ya ha tenido la oportunidad de indicar que cualquier limitacin de la libertad de expresin en nombre de alguna de las finalidades previstas, debe obedecer a causas reales y objetivamente verificables, que planteen una amenaza cierta y creble de una perturbacin potencialmente grave de las condiciones bsicas para el funcionamiento de las instituciones democrticas. En consecuencia, no resulta suficiente invocar meras conjeturas sobre eventuales afectaciones del orden, ni circunstancias hipotticas derivadas de interpretaciones de las autoridades frente a hechos que no planteen claramente un riesgo razonable de disturbios graves (violencia anrquica). Una interpretacin ms amplia o indeterminada abrira un campo inadmisible a la arbitrariedad y restringira de raz la libertad de expresin que forma parte integral del orden pblico protegido por la Convencin Americana 27 . 23. Asimismo, es indispensable que las categoras empleadas en el artculo 13.2 sean interpretadas conforme a la Convencin Americana. As por ejemplo, la Corte Interamericana ha definido que la expresin orden pblico debe ser interpretada como las condiciones que aseguran el funcionamiento armnico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios 28 . En tal sentido, la regulacin sobre radiodifusin no podr establecer limitaciones a la circulacin de noticias, ideas u opiniones molestas, chocantes o perturbadoras, en nombre de la defensa del orden pblico, puesto que el mismo concepto de orden pblico reclama que, dentro de una sociedad democrtica, se garanticen las mayores posibilidades de circulacin de noticias, ideas y opiniones, as como el ms amplio acceso a la informacin por parte de la sociedad en su conjunto. La libertad de expresin se inserta en el orden pblico primario y radical de la democracia, que no es
26 La jurisprudencia interamericana ha especificado cul es la forma adecuada de armonizar el ejercicio de la libertad de expresin con la proteccin de los derechos de los dems y el orden pblico, por ejemplo, en aquellos casos en los cuales se analiz la imposicin de responsabilidades ulteriores ante afectaciones al derecho a la honra o reputacin por el ejercicio del derecho a la libertad de expresin (Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008 Serie C No. 177). Asimismo, los rganos del sistema han precisado que para justificar limitaciones de la libertad de expresin para la proteccin de los derechos ajenos, es necesario que stos se encuentren claramente lesionados o amenazados, lo cual compete demostrar a la autoridad que impone la limitacin; si no hay una lesin clara a un derecho ajeno, las responsabilidades ulteriores resultan innecesarias (CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, p. 139). 27 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 75. 28 Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 68.

concebible sin el debate libre y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse. [] Tambin interesa al orden pblico democrtico, tal como est concebido por la Convencin Americana, que se respete escrupulosamente el derecho de cada ser humano de expresarse libremente y el de la sociedad en su conjunto de recibir informacin 29 . 24. Ahora bien, la regulacin sobre radiodifusin debera aspirar a promover y expandir el alcance del derecho a la libertad de expresin y no a restringirlo. En esa medida, el marco jurdico debera asegurar que los medios de comunicacin pudieran servir de vehculo para el ejercicio libre, vigoroso, abierto, plural y diverso de la libertad de expresin. A este respecto, la CIDH sostuvo que la libre circulacin de ideas y noticias no es concebible sino dentro de una pluralidad de fuentes de informacin y del respeto a los medios de comunicacin 30 . En consecuencia, la regulacin debera tender a garantizar una mayor seguridad para expresarse en libertad sin miedo a ser sancionado o estigmatizado por ello y, al mismo tiempo, promover una mayor igualdad de condiciones en el ejercicio de la libertad de expresin, entendida sta en una triple acepcin: pluralidad de voces, diversidad de las voces y no discriminacin. En los prrafos que siguen se explica un poco ms en detalle esta formulacin. a. La regulacin sobre radiodifusin debera tener como finalidad garantizar una mayor seguridad para que las personas puedan expresarse con libertad y sin miedo a ser sancionadas o estigmatizadas por ello 25. La regulacin sobre radiodifusin debera tener como meta asegurar previsibilidad y certeza jurdica a quienes poseen o adquieren una licencia, de forma tal que puedan ejercer su derecho a la expresin con libertad y sin miedo a consecuencias negativas como represalia por la difusin de informacin. En consecuencia, las normas deben estar diseadas de manera tal que otorguen garantas suficientes contra posibles actos de arbitrariedad estatal. Este objetivo depender, por ejemplo, de: (1) que las normas que establezcan derechos y obligaciones sean claras y precisas; (2) que se contemplen procedimientos transparentes y respetuosos del debido procesoque permitan, entre otras cosas, revisar judicialmente las decisiones que se adopten en el mbito administrativo; (3) que se otorgue el permiso para el uso de la frecuencia por un tiempo suficiente para desarrollar el proyecto comunicativo o para recuperar la inversin y lograr su rentabilidad; (4) que se asegure que mientras se usa la frecuencia no sern exigidos ms requerimientos que los establecidos en la ley; y (5) que no se tomarn decisiones que afecten el ejercicio de la libertad de expresin por razn de la lnea editorial o informativa. Estas y otras garantas de las que se hablar adelante son esenciales para la existencia de una radiodifusin verdaderamente libre y vigorosa. b. La regulacin sobre radiodifusin debera tener como finalidad asegurar igualdad de condiciones en el acceso a las frecuencias y mayor diversidad de los medios de comunicacin audiovisual 26. La igualdad en el ejercicio de la libertad de expresin, a efectos de analizar la legitimidad de la finalidad perseguida por la regulacin sobre radiodifusin, requiere tres componentes: pluralidad de voces (medidas antimonoplicas), diversidad de las voces (medidas
29 Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 68. En este mismo sentido, la CIDH ha explicado que una democracia funcional es la mxima garanta del orden pblico, y que la existencia de una sociedad democrtica se basa en la piedra angular del derecho a la libertad de expresin (CIDH. Informe Anual 1994. Captulo V: Informe sobre la Compatibilidad entre las Leyes de Desacato y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Ttulo IV, Apartado A. OEA/Ser. L/V/II.88. doc. 9 rev. 17 de febrero de 1995). 30

CIDH. Demanda ante la Corte Interamericana en el caso Ivcher Bronstein Vs. Per, p. 27.

de inclusin social) 31 y no discriminacin (acceso en condiciones de igualdad a los procesos de asignacin de frecuencias). 27. La necesidad de promover medidas antimonoplicas ya ha sido reconocida por la CIDH, al aprobar el principio 12 de la Declaracin de Principios, segn el cual [l]os monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicacin deben estar sujetos a leyes antimonoplicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a la informacin de los ciudadanos. En ningn caso esas leyes deben ser exclusivas para los medios de comunicacin. Al respecto la Relatora Especial ha indicado que, [s]i [los] medios son controlados por un reducido nmero de individuos, o bien por slo uno, se est, de hecho, creando una sociedad en donde un reducido nmero de personas, o slo una, ejercen el control sobre la informacin, y directa o indirectamente, la opinin que recibe el resto de las personas. Esta carencia de pluralidad en la informacin es un serio obstculo para el funcionamiento de la democracia. La democracia necesita del enfrentamiento de ideas, del debate, de la discusin. Cuando este debate no existe o est debilitado debido a que las fuentes de informacin son limitadas, se ataca directamente el pilar principal del funcionamiento democrtico 32 . En este punto no puede perderse de vista que el rechazo no se refiere slo a la concentracin privada de la propiedad. Naturalmente, si de lo que se trata es de garantizar una radiodifusin libre, independiente y plural, todo lo dicho se aplica tambiny de manera especiala los procesos de concentracin de la propiedad o el control de los medios por parte del Estado. 28. Pero no basta con la adopcin de medidas antimonoplicas para asegurar el acceso en condiciones de igualdad a los medios de comunicacin. Al respecto, el principio 13 de la Declaracin de Principios ha destacado que, [l]as asignaciones de radio y televisin deben considerar criterios democrticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos. En el mismo sentido, la CIDH ha indicado que uno de los requisitos fundamentales del derecho a la libertad de expresin es la necesidad de que exista una amplia pluralidad en la informacin 33 . 29. En este sentido, la regulacin sobre radiodifusin debera formar parte de una poltica activa de inclusin social que tienda a la reduccin de las desigualdades existentes en la poblacin respecto del acceso a los medios de comunicacin. Esto exige que los Estados, al momento de regular la actividad de radiodifusin, tengan especialmente en consideracin a grupos con dificultades para hacer efectivo dicho acceso. En tal sentido, la regulacin debera
31 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 216. Al respecto, los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OEA y la OSCE destacaron la importancia fundamental de la diversidad en los medios de comunicacin para el libre intercambio de informacin e ideas en la sociedad, en trminos de dar voz y satisfacer tanto las necesidades de informacin como otros intereses de todos y todas, de conformidad con la proteccin que brindan las garantas internacionales del derecho a la libertad de expresin. Declaracin Conjunta sobre los desafos a la libertad de expresin en el nuevo siglo. 20 de noviembre de 2001.

CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La situacin de la libertad de expresin, prr. 419. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/Guatemala2003sp/capitulo7.htm.
33 CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La situacin de la libertad de expresin, prr. 419. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/Guatemala2003sp/capitulo7.htm. En esta cita, el trmino informacin est considerado en su acepcin amplia, en tanto incluye opiniones, ideas, expresiones artsticas, culturales, etc. Al respecto, la Corte Interamericana ha remarcado que, dada la importancia de la libertad de expresin en una sociedad democrtica y la responsabilidad que entraa para los medios de comunicacin social y para quienes ejercen profesionalmente estas labores, el Estado debe minimizar las restricciones a la informacin y equilibrar, en la mayor medida posible, la participacin de las distintas corrientes en el debate pblico, impulsando el pluralismo informativo. En estos trminos se puede explicar la proteccin de los derechos humanos de quien enfrenta el poder de los medios, que deben ejercer con responsabilidad la funcin social que desarrollan, y el esfuerzo por asegurar condiciones estructurales que permitan la expresin equitativa de las ideas. Corte I.D.H., Caso Ros y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194, prr. 106.

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tener como finalidad contribuir a que todos los sectores puedan competir en igualdad de condiciones, garantizando para ello reglas especiales que permitan el acceso de grupos tradicionalmente marginados del proceso comunicativo. 30. Por su parte, en 2001, los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OSCE y la OEA elaboraron una Declaracin Conjunta especfica sobre la diversidad en la radiodifusin, como un mensaje claro destinado a resaltar la importancia de garantizar una igualdad de oportunidades a todos los individuos en el acceso a los medios de comunicacin. En esta Declaracin Conjunta sealaron que, [l]a promocin de la diversidad debe ser el objetivo primordial de la reglamentacin de la radiodifusin; la diversidad implica igualdad de gnero en la radiodifusin e igualdad de oportunidades para el acceso de todos los segmentos de la sociedad a las ondas de radiodifusin 34 . Asimismo, en la Declaracin Conjunta de 2007, reconocieron que los diferentes tipos de medios de comunicacin (comerciales, pblicos y comunitarios), as como los que tienen diferente alcance (local, nacional, regional o internacional) contribuyen a la diversidad en la libertad de expresin. Finalmente, sealaron que tanto la concentracin indebida de la propiedad de los medios de comunicacin, como la injerencia arbitraria del gobierno constituyen una amenaza a la diversidad de los medios, entre otros efectos negativos en el sistema de medios de comunicacin 35 . 31. Sobre este tema, resulta relevante citar la Convencin sobre la proteccin y promocin de la diversidad de las expresiones culturales de la UNESCO (2005), que promueve el respeto de las identidades culturales, la diversidad lingstica, las religiones y los usos y costumbres de los distintos sectores sociales y, en particular, de los grupos minoritarios. Al respecto, dicho instrumento establece que, la diversidad cultural se manifiesta no slo en las diversas formas en que se expresa, enriquece y transmite el patrimonio cultural de la humanidad mediante la variedad de expresiones culturales, sino tambin a travs de distintos modos de creacin artstica, produccin, difusin, distribucin y disfrute de las expresiones culturales, cualesquiera que sean los medios y tecnologas utilizados 36 . En su prembulo se aclara adems que, las actividades, los bienes y los servicios culturales son de ndole a la vez econmica y cultural, porque son portadores de identidades, valores y significados, y por consiguiente no deben tratarse como si slo tuviesen un valor comercial. La finalidad de la diversidad en la radiodifusin se debe plasmar en una regulacin que asegure, entre otras cosas, suficiente espacio para la transmisin de las diferentes plataformas de comunicacin. Segn han advertido los relatores para la libertad de expresin, en trminos de difusin terrestre, ya sea anloga o digital, esto implica una asignacin apropiada de las frecuencias para usos de radiodifusin 37 . 32. Como ya se mencion, la finalidad de asegurar mayor pluralismo y diversidad en la radiodifusin, parte necesariamente de una poltica antidiscriminatoria en dos sentidos complementarios. 33. Por un lado, los Estados deben abstenerse de realizar acciones o favorecer prcticas que de cualquier manera se encuentren dirigidas, directa o indirectamente, a crear
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Declaracin Conjunta sobe desafos a la libertad de expresin en el nuevo siglo. 20 de noviembre de 2001. Declaracin Conjunta sobe desafos a la libertad de expresin en el nuevo siglo. 20 de noviembre de 2001. UNESCO. Convencin sobre la proteccin y promocin de la diversidad de las expresiones culturales, artculo 4.1.

Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007. Asimismo, agregan que Los diferentes tipos de medios de comunicacin comerciales, de servicio pblico y comunitarios deben ser capaces de operar en, y tener acceso equitativo a todas las plataformas de transmisin disponibles. Las medidas especficas para promover la diversidad pueden incluir el reservar frecuencias adecuadas para diferentes tipos de medios, contar con must-carry rules (sobre el deber de transmisin), requerir que tanto las tecnologas de distribucin como las de recepcin sean complementarias y/o interoperable, inclusive a travs de las fronteras nacionales, y proveer acceso no discriminatorio a servicios de ayuda, tales como guas de programacin electrnica.

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situaciones que, de iure o de facto, discriminen o excluyan arbitrariamente a ciertos grupos o personas en el goce o ejercicio del derecho a la libertad de expresin 38 . En este sentido, la regulacin sobre radiodifusin debera prohibir la toma de decisiones que afecte el ejercicio de la libertad de expresin basada en la lnea editorial o informativa del medio de comunicacin; o que excluya deliberadamente a un sector en el acceso a los medios (por ejemplo, sectores no comerciales o que tengan alcance geogrfico local o regional). As, en el informe sobre la situacin de los derechos humanos en Guatemala, la CIDH aclar que las subastas que contemplen criterios nicamente econmicos o que otorguen concesiones sin una oportunidad equitativa para todos los sectores son incompatibles con la democracia y con el derecho a la libertad de expresin e informacin garantizados en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y en la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin 39 . 34. Por otro lado, los Estados deben adoptar medidas positivas (legislativas, administrativas o de cualquier otra naturaleza) para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes que comprometan el goce y ejercicio efectivo del derecho a la libertad de expresin de ciertos grupos, en condiciones de igualdad y no discriminacin. Lo anterior, naturalmente, dentro del respeto pleno por el ejercicio de la libertad de expresin de todos, en los trminos que ya han sido claramente definidos por la jurisprudencia interamericana 40 . 35. Es claro entonces que la regulacin sobre radiodifusin debera apuntar a superar las desigualdades existentes en el acceso a los medios de comunicacin, por ejemplo, de sectores sociales desfavorecidos econmicamente. En este sentido, los Estados no slo deben abstenerse de discriminar a estos sectores sino que adems deben promover polticas pblicas activas de inclusin social. 36. Al respecto, la Relatora Especial ha sealado que, [h]ay un componente de la libertad de expresin con el cual estamos en deuda: las personas que integran los grupos sociales tradicionalmente marginados, discriminados o que se encuentran en estado de indefensin, son sistemticamente excluidas, por diversas razones, del debate pblico. Estos grupos no tienen canales institucionales o privados para ejercer en serio y de manera vigorosa y permanente su derecho a expresar pblicamente sus ideas y opiniones o para informarse sobre los asuntos que los afectan. Este proceso de exclusin ha privado tambin a las sociedades de conocer los intereses, las necesidades y propuestas de quienes no han tenido la oportunidad de acceder, en igualdad de condiciones, al debate democrtico. El efecto de este fenmeno de exclusin es similar al efecto que produce la censura: el silencio 41 . 37. Distintos aspectos de la regulacin sobre radiodifusin estn vinculados a esta finalidad. As, por ejemplo, las previsiones sobre reservas del espectro para ciertos sectores generalmente excluidos, y el establecimiento de procedimientos especiales para que
38 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III, prr. 230. En general, sobre la obligacin del Estado de garantizar los derechos sin discriminacin, ver: Corte I.D.H., Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinin Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, prrs. 103-104. 39 CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La situacin de la libertad de expresin, prr. 414. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/Guatemala2003sp/capitulo7.htm.

CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III, prr. 230.
41 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 100. La Relatora Especial identifica, entre estos sectores, a las mujeres madres cabeza de familia que viven en situacin de pobreza, indgenas, afrodescendientes, comunidades rurales o barriales organizadas, jvenes artistas, entre otros.

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efectivamente puedan acceder a las licencias, apuntan a generar oportunidades equitativas para una igualdad real en el ejercicio del derecho a la libertad de expresin. 5. La regulacin sobre radiodifusin slo puede contemplar aquellas restricciones que sean necesarias, idneas y proporcionales para lograr la finalidad que se persigue

38. Es jurisprudencia consolidada del sistema interamericano que las limitaciones a la libertad de expresin deben ser necesarias en una sociedad democrtica 42 , proporcionales e idneas para el logro de los objetivos que persiguen. En la medida en que la regulacin estatal sobre radiodifusin imponga limitaciones a la libertad de expresin, entonces sta deber respetar estos tres requisitos. 39. El requisito de ser necesarias en una sociedad democrtica implica que la limitacin, para ser legtima, debe ser imperiosa pues el mismo fin (que, por supuesto, debe ser legtimo) no puede alcanzarse razonablemente por otro medio menos restrictivo del derecho. En tal sentido, no basta con que se trate de una restriccin til, razonable u oportuna 43 . Que sea necesaria supone que no debe limitarse el derecho ms all de lo estrictamente indispensable para garantizar el pleno ejercicio y alcance del derecho a la libertad de expresin 44 . 40. Para determinar si la restriccin impuesta por la regulacin sobre radiodifusin es proporcionada, debe analizarse si existen o no alternativas menos restrictivas de la libertad de expresin para lograr el fin legtimo perseguido. En otras palabras, entre varias opciones para alcanzar el mismo objetivo, debe escogerse la que restrinja en menor escala el derecho protegido por el artculo 13 de la Convencin Americana 45 . 41. As, por ejemplo, el establecimiento de sanciones penales ante casos de violaciones a la legislacin sobre radiodifusin no parece ser una restriccin necesaria. En tal sentido, resulta relevante mencionar que tanto la CIDH como la Corte Interamericana han considerado, en todos los casos concretos que han sido objeto de su estudio y decisin, que la proteccin de ciertos derechos vulnerados por el ejercicio de la libertad de expresin por medio de sanciones penales resultaba desproporcionada e innecesaria en una sociedad democrtica. 42. Adems, en la medida en que la regulacin sobre radiodifusin prevea limitaciones al derecho a la libertad de expresin, estas restricciones deben ser idneas para cumplir la finalidad que se busca a travs de su imposicin. En este sentido, la regulacin debe

42 Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prrs. 120123; Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 46.

Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 46; Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prr. 122; CIDH. Informe Anual 1994. Captulo V: Informe sobre la Compatibilidad entre las Leyes de Desacato y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Ttulo IV, Apartado A. OEA/Ser. L/V/II.88. doc. 9 rev. 17 de febrero de 1995.
44 Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008 Serie C No. 177, prr. 83; Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, prr. 85; Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prr. 121-122; Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 46. 45

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CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Cap.

III. prr. 79.

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ser un instrumento conducente y adecuado para obtener los objetivos legtimos e imperiosos que mediante ella se persiguen 46 . 43. Asimismo, para que las restricciones a la libertad de expresin que establezca la regulacin sobre radiodifusin sean legtimas, stas deberan ser estrictamente proporcionadas al fin que las justifica, y ajustarse estrechamente al logro de ese objetivo, interfiriendo en la menor medida posible con el ejercicio legtimo de tal libertad 47 . Al respecto, es preciso analizar en cada caso si la restriccin o sacrificio de la libertad de expresin que ella conlleva resulta exagerado o desmedido frente a las ventajas que mediante ella se obtienen 48 . 44. Si bien no hay frmulas de aplicacin general que permitan identificar a priori si una restriccin es proporcionada o no, la Corte Interamericana ha sealado que para establecer la proporcionalidad de una restriccin cuando se limita la libertad de expresin con el objetivo de preservar otros derechos, se deben evaluar tres factores: (i) el grado de afectacin del otro derechograve, intermedia, moderada; (ii) la importancia de satisfacer el otro derecho; y (iii) si la satisfaccin del otro derecho justifica la restriccin de la libertad de expresin 49 . 45. De lo hasta aqu expuesto, resulta claro que segn los principios desarrollados por el sistema interamericano de proteccin de derechos humanos, los Estados tienen la facultad y el deber de regular la actividad de radiodifusin. Asimismo, la CIDH y la Corte Interamericana han dado ya algunas pautas que establecen que esta regulacin debe cumplir con una serie de requisitos para ser adecuada a los estndares impuestos por el derecho a la libertad de expresin: debe estar establecida en una ley, en sentido material y formal, redactada de manera clara y precisa; debe tener como finalidad garantizar certeza en el ejercicio de la libertad de expresin; as como promover y garantizar un acceso equitativo al ejercicio del derecho, lo que implica que la regulacin debe apuntar a lograr diversidad y pluralidad de voces. C. Sobre la autoridad de aplicacin y fiscalizacin de la actividad de radiodifusin

46. La regulacin estatal sobre radiodifusin debe reunir una serie de requisitos para ser compatible con los parmetros impuestos por el derecho consagrado en el artculo 13 de la Convencin Americana. En este sentido, la proteccin del derecho a la libertad de expresin exige que la autoridad de aplicacin y fiscalizacin de dicha regulacin respete ciertas condiciones bsicas, como garanta para el adecuado desarrollo del derecho. En efecto, las barreras o limitaciones para el ejercicio de la libertad de expresin pueden provenir, no slo del marco legal, sino tambin de prcticas abusivas de los rganos de aplicacin. 47. Las normas jurdicas de radiodifusin en la mayora de los pases de la regin le reconocen a la autoridad pblica competente para aplicar las normas respectivas dos funciones esenciales: el desarrollo e implementacin de ciertas polticas de comunicacin (aplicacin) y el
46 Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008 Serie C No. 177, prr. 83. 47 Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008 Serie C No. 177, prr. 83; Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, prr. 85; Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prr. 123; Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 46. 48 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Cap. III. prr. 81. Ver tambin: Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008 Serie C No. 177, prr. 83. 49

CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Cap.

III. prr. 82.

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control de las regulaciones previamente dictadas (fiscalizacin). Es importante sealar que aunque en algunos casos se hable de autoridad de regulacin, conforme a los estndares del sistema interamericano ya expuestos, la regulacin del Estado que afecte de manera sustancial el derecho a la libertad de expresin debe encontrarse consagrada en una ley en sentido formal, es decir, en una norma dictada por el rgano legislativo dispuesto por la Constitucin. En todo caso, la llamada autoridad de aplicacin y fiscalizacin podra estar facultada para concretar las circunstancias en las cuales sern aplicados los aspectos sustanciales de la poltica sobre radiodifusin definida previa y claramente en la ley 50 . 48. La autoridad de aplicacin y fiscalizacin de la actividad de radiodifusin debe ser independiente, tanto de la influencia gubernamental como de los grupos privados vinculados a la radiodifusin pblica, privada/comercial o comunitaria 51 . Debera ser un rgano colegiado que asegure pluralidad en su composicin, estar sometido a procedimientos claros, integralmente pblicos, transparentes y sometidos estrictamente a los imperativos del debido proceso y a un estricto control judicial 52 . Sus decisiones deben ser pblicas, estar ajustadas a las normas legales existentes y encontrarse adecuadamente motivadas53 . Finalmente, debe tratarse de un cuerpo responsable que rinda cuentas pblicamente de su gestin. Sobre la autoridad de aplicacin, la CIDH ha sostenido que es fundamental que los rganos de regulacin o fiscalizacin de los medios de comunicacin sean independientes del poder ejecutivo, se sometan completamente al debido proceso y tengan un estricto control judicial 54 . 49. Dada la importancia de este tema, resulta relevante detenerse un poco en cada una de sus caractersticas.

50 Corte I.D.H., La Expresin "Leyes" en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Opinin Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, prr. 36. En el mismo sentido, Glas Nadezhda Eood and Elenkov v. Bulgaria, no. 14134/02, 45, E.C.H.R (11/10/2007). Disponible en: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?sessionid=39864985&skin=hudoc-en. 51 Al respecto, la Recomendacin Rec(2000)23 del Comit de Ministros del Consejo de Europa, citada por el Tribunal Europeo, sostiene que, las reglas que rigen a las autoridades de regulacin del sector de la radiodifusin, en particular su composicin, son un elemento clave de su independencia. Estas reglas debern estar definidas de manera que estn protegidas de toda injerencia, particularmente de parte de fuerzas polticas o de intereses econmicos. Council of Europe. Committee of Ministers. Appendix to Recommendation Rec(2000)23 of the Committee of Ministers to member states. Regla 3. 20 de diciembre de 2000. Disponible en: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)23&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=999 9CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75.

52 El Tribunal Europeo se ha pronunciado sobre las caractersticas que debe tener la autoridad de regulacin, aplicacin y fiscalizacin del sector de las comunicaciones, en los mismos trminos que aqu se indican. As por ejemplo, en el caso Glas Nadezhda Eood and Elenkov v. Bulgaria, el Tribunal Europeo seal que la Recomendacin Rec(2000)23 del Comit de Ministros del Consejo de Europa estableci la independencia y las funciones regulatorias de las autoridades de radiodifusin, recomendando a los Estados Miembros, inter alia, incluir provisiones en sus legislaciones y en sus polticas que encarguen a las autoridades regulatorias del sector de radiodifusin facultades que les permitieran cumplir con su mandato de conformidad con la ley nacional, de manera efectiva, independiente y transparente, de acuerdo con las reglas establecidas por el apndice de esta recomendacin. Glas Nadezhda Eood and Elenkov v. Bulgaria, no. 14134/02, 33, E.C.H.R (11/10/2007). Disponible en: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?sessionid=39864985&skin=hudoc-en. 53 En este sentido, la Recomendacin Rec(2000)23, del Comit de Ministros del Consejo de Europa ha indicado que, 27. Toda decisin tomada y norma de regulacin adoptada por las autoridades de regulacin deber ser: debidamente motivada conforme al derecho nacional; susceptible de control por las jurisdicciones competentes de acuerdo a la ley nacional; puesta a disposicin del pblico. Council of Europe. Committee of Ministers. Appendix to Recommendation Rec(2000)23 of the Committee of Ministers to member states. Regla 27. 20 de diciembre de 2000. Disponible en: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)23&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=999 9CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75. 54 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 82.

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1.

La autoridad de aplicacin y fiscalizacin debera ser un rgano independiente y autnomo del poder poltico y econmico

50. En su Declaracin Conjunta de 2001, los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OEA y la OSCE remarcaron que, [l]as entidades y rganos gubernamentales que regulan la radiodifusin deben estar constituidos de manera de estar protegidos contra las injerencias polticas y comerciales 55 . 51. En efecto, dada la importancia de las funciones que deben cumplir, es fundamental que los rganos encargados de aplicar polticas y fiscalizar el cumplimiento de la regulacin en materia de radiodifusin sean independientes, tanto de la influencia del poder poltico como de los intereses de los grupos econmicos. A este respecto, en la Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin (2007), los relatores para la libertad de expresin sealaron que, la regulacin de los medios de comunicacin con el propsito de promover la diversidad, incluyendo la viabilidad de los medios pblicos, es legtima slo si es implementada por un rgano que se encuentre protegido contra la indebida interferencia poltica y de otra ndole, de conformidad con los estndares internacionales de derechos humanos 56 . 52. Es fundamental, en consecuencia, que la autoridad de aplicacin y fiscalizacin en materia de radiodifusin no est sometida a injerencias polticas del gobierno ni del sector privado vinculado a la radiodifusin. Para ello, es necesario que las reglas que gobiernen la creacin y funcionamiento de este rgano aseguren que el mismo tendr suficientes garantas funcionales, orgnicas y administrativas para no obedecer ni a los imperativos de las mayoras polticas eventuales ni a los intereses de los grupos econmicos. 53. Diversas son las medidas que colaboran en asegurar la independencia de este rgano, y al mismo tiempo, a fortalecer su legitimidad. As, por ejemplo, es importante contemplar un rgano colegiado cuyos miembros sean elegidos a travs de un proceso de designacin transparente, que permita la participacin ciudadana y guiado por criterios de seleccin previos y objetivos de idoneidad 57 . Tambin debera establecerse un estricto rgimen de inhabilidad, incompatibilidad y conflicto de inters para asegurar la independencia tanto del gobierno como de otros sectores vinculados a la radiodifusin 58 . Es necesario aclarar que deben
55 Declaracin Conjunta sobre los desafos a la libertad de expresin en el nuevo siglo. 20 de noviembre de 2001. En el mismo sentido, la Recomendacin Rec(2000)23 del Comit de Ministros del Consejo de Europa indica que, las reglas que rigen a las autoridades de regulacin del sector de la radiodifusin, en particular su composicin, son un elemento clave de su independencia. Estas reglas debern estar definidas de manera que estn protegidas de toda injerencia, particularmente de parte de fuerzas polticas o de intereses econmicos. Council of Europe. Committee of Ministers. Appendix to Recommendation Rec(2000)23 of the Committee of Ministers to member states. Regla. 3. 20 de diciembre de 2000. Disponible en: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)23&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=999 9CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75. 56 57

Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007.

Sobre el proceso de eleccin de las autoridades que integren la autoridad de aplicacin en materia de radiodifusin, el Comit de Ministros del Consejo de Europa indic que, [p]or otro lado, las reglas deben garantizar que los miembros de esas autoridades: sean designados de manera democrtica y transparente; no puedan recibir rdenes ni tomar instrucciones de cualquier persona o instancia; se abstengan de efectuar toda declaracin o de interponer toda accin susceptible de perjudicar la independencia de sus funciones o de tomar cualquier beneficio. Council of Europe. Committee of Ministers. Appendix to Recommendation Rec(2000)23 of the Committee of Ministers to member states. Reglas 3-5. 20 de diciembre de 2000. Disponible en: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)23&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=999 9CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75.
58 Sobre la importancia de establecer un rgimen adecuado de incompatibilidades que garantice la independencia e imparcialidad de la autoridad de aplicacin en materia de radiodifusin, el Comit de Ministros del Consejo de Europa ha indicado que, a tal efecto, debern estar definidas reglas precisas en materia de incompatibilidades, con el fin de evitar: que las autoridades de regulacin estn bajo la influencia del poder poltico; que los miembros de las autoridades de regulacin

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ser funcionarios autnomos que slo estn sometidos al imperio de la ley y la Constitucin. Adems, es conveniente prever plazos fijos de duracin de los mandatos que no coincidan con los plazos de duracin de los mandatos de quien participa en su designacin y que se contemplen renovaciones parciales escalonadas de sus miembros. Asimismo, deberan preverse mecanismos de remocin de los integrantes que sean transparentes, que slo procedan ante faltas muy graves previamente establecidas en la ley, y que aseguren el debido proceso, en especial, la revisin judicial, para evitar que se utilicen de modo arbitrario o como represalia ante decisiones adoptadas 59 . Por ltimo, es esencial asegurarle a la autoridad de aplicacin y fiscalizacin, autonoma funcional, administrativa y financiera, y un presupuesto fijo (asegurado por ley) adecuado al mandato del que disponga. Finalmente, debe tratarse de un rgano responsable que rinda pblicamente cuenta de sus actos. 2. La autoridad de aplicacin y fiscalizacin debe proceder de modo transparente y respetuoso del debido proceso

54. Otra de las garantas para una debida proteccin del derecho a la libertad de expresin ejercida mediante la radiodifusin es que la autoridad pblica con funciones de aplicacin de las polticas y de fiscalizacin de la regulacin de esta actividad acte de manera pblica y transparente, respetuosa del debido proceso y sometida a un estricto control judicial 60 . 55. As, por un lado, en la definicin de polticas o en la planificacin de medidas de administracin de la actividad de radiodifusin, los organismos estatales deben contemplar procedimientos transparentes, pblicos, con mecanismos peridicos de rendicin pblica de cuentas sobre su gestin, y que garanticen una efectiva participacin de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones. Dependiendo del diseo institucional de cada pas, la rendicin pblica de cuentas de este organismo puede proceder ante el Parlamento, la Procuradura o Auditora del Estado o, incluso, ante la institucin nacional de derechos humanos, como la Defensora del Pueblo. 56. En este sentido, es importante reiterar que los relatores especiales para la libertad de expresin, en su Declaracin Conjunta de 2007, sostuvieron que, [l]a transparencia debe ser el sello distintivo de los esfuerzos de las polticas pblicas en el rea de la radiodifusin. Este criterio debe ser aplicable a la regulacin, propiedad, esquemas de subsidios pblicos y otras iniciativas en cuanto a polticas 61 . Procedimientos transparentes son aqullos
ejerzan funciones o detenten intereses en empresas u otros organismos del sector de medios de comunicacin, o de sectores conexos, que puedan conducir a un conflicto de intereses con la calidad de miembro de la autoridad de regulacin. Council of Europe. Committee of Ministers. Appendix to Recommendation Rec(2000)23 of the Committee of Ministers to member states. Regla 4. 20 de diciembre de 2000. Disponible en: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)23&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=999 9CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75. Segn la Recomendacin Rec(2000)23 del Comit de Ministros del Consejo de Europa, la remocin [de los miembros de la autoridad de aplicacin] debera ser slo posible en caso de que no se respeten las reglas de incompatibilidad que deberan respetar o la incapacidad probada de desempear sus funciones, sin perjuicio de la posibilidad de que la persona involucrada pueda recurrir a los tribunales para cuestionar su remocin. En ese sentido, la remocin en base a una ofensa no relacionada con sus funciones debera ser posible slo en instancias graves claramente definidas por la ley, sujetas a una sentencia judicial definitiva de un tribunal.
60 En este sentido, la Recomendacin Rec(2000)23 del Comit de Ministros del Consejo de Europa ha indicado que, 27. Toda decisin tomada y norma de regulacin adoptada por las autoridades de regulacin deber ser: debidamente motivada conforme al derecho nacional; susceptible de control por las jurisdicciones competentes de acuerdo a la ley nacional; puesta a disposicin del pblico. Council of Europe. Committee of Ministers. Appendix to Recommendation Rec(2000)23 of the Committee of Ministers to member states. Regla 27. 20 de diciembre de 2000. Disponible en: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)23&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=999 9CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75. 61 59

Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007.

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que estn previamente determinados en la regulacin, que consagren criterios de evaluacin (por ejemplo para asignar o revocar una licencia) objetivos y claros, que contemplen la realizacin de audiencias pblicas, que aseguren acceso a la informacin pblica de los ciudadanos y ciudadanas, y que obliguen a la motivacin suficiente de sus decisiones, entre otros requisitos. 57. Por otro lado, en la medida en que dentro de las funciones del rgano estatal se contemple la fiscalizacin del cumplimiento de la regulacin y la aplicacin de faltas o sanciones, entonces es crucial que la autoridad respete las garantas del debido proceso consagradas en el artculo 8.1 de la Convencin Americana. En particular, la regulacin debe contemplar que las personas afectadas en las decisiones que se adopten puedan presentar pruebas de descargo, accedan a decisiones fundadas emitidas dentro de un plazo razonable y puedan recurrir las decisiones que adopte la autoridad de aplicacin, entre otras garantas. Sobre este ltimo punto, resulta fundamental que, en todos los casos, las personas afectadas puedan contar con un recurso idneo y efectivo para controvertir las decisiones administrativas que pueden comprometer su derecho a la libertad de expresin, en los trminos del artculo 25 de la Convencin Americana. D. Sobre la asignacin y renovacin de las frecuencias

58. La asignacin de licencias de radio y televisin debe estar orientada por criterios democrticos y procedimientos preestablecidos, pblicos y transparentes, que sirvan de freno a la posible arbitrariedad del Estado y que garanticen condiciones de igualdad de oportunidades para todas las personas y sectores interesados. Al respecto, el principio 12 de la Declaracin de Principios ha destacado que [l]as asignaciones de radio y televisin deben considerar criterios democrticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos. 59. Para promover la igualdad de oportunidades en el acceso a los medios de comunicacin deben preverse medidas positivas para que los tres sectores de la radiodifusin puedan acceder a las licencias en condiciones equitativas; deben contemplarse criterios democrticos y procedimientos transparentes para la asignacin de las licencias; y deben establecerse condiciones de uso de las licencias razonables y no discriminatorias. 1. Criterios y procedimiento de asignacin

60. La asignacin de licencias de radio o televisin es una decisin que tiene un impacto definitivo sobre el derecho a la libertad de expresin en su doble dimensin: el derecho de todos a expresarse libremente y el derecho a recibir ideas y opiniones diversas. De esta decisin depender tanto el acceso a los medios de comunicacin de quienes solicitan acceso a las frecuencias, como el derecho de toda la sociedad a recibir informacin plural en los trminos del artculo 13 de la Convencin Americana. En efecto, al asignar las frecuencias, el Estado decide cul es la voz que el pblico podr escuchar durante los aos venideros. En consecuencia, en este proceso se definen, entre otras cosas, las condiciones sobre las cuales se adelantar la deliberacin democrtica requerida para el ejercicio informado de los derechos polticos, as como las fuentes de informacin que le permitirn a cada persona adoptar decisiones informadas sobre sus preferencias personales y formar su propio plan de vida. 61. Los bienes en juego demuestran la enorme importancia que reviste el proceso de asignacin de licencias. Por esta razn, este proceso debe encontrarse estrictamente regulado por la ley, caracterizarse por su transparencia 62 y estar guiado por criterios objetivos, claros,
62 Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007. En este mismo sentido, el Comit de Ministros del Consejo de Europa indic que, 13. Una de las tareas esenciales de las autoridades de regulacin del

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pblicos y democrticos 63 . En este mismo sentido, el procedimiento de adjudicacin de una licencia debe estar rodeado de suficientes garantas contra la arbitrariedad, incluyendo la obligacin de motivar la decisin que concede o niegue la solicitud, y el adecuado control judicial de dicha decisin 64 . 62. En los prrafos que siguen se explican brevemente algunos de los principios que deben guiar este proceso. 63. En primer lugar, los criterios que deben guiar la asignacin de licencias deben estar previstos de manera clara y precisa en las normas aplicables, de forma tal que protejan a los solicitantes contra cualquier forma de arbitrariedad. En este sentido, los procedimientos deben ser transparentes, claros y contar con plazos fijos predeterminados. Asimismo, los requisitos de asignacin deben consagrarse en leyes claras y precisas de forma tal que se evite cualquier consideracin poltica discriminatoria que pueda afectar la asignacin en atencin, por ejemplo a las ideas polticas o religiosas o de cualquier otro orden, de la persona que solicita la licencia. Al respecto, el principio 13 de la Declaracin de Principios sostiene que, [l]a utilizacin del poder del Estado y [] el otorgamiento de frecuencias de radio y televisin, [] con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicacin en funcin de sus lneas informativas, atenta contra la libertad de expresin y deben estar expresamente prohibidos por la ley. 64. Por otra parte, los criterios de asignacin y el procedimiento empleado para aplicarlo, deben limitarse a contemplar los requisitos que resulten necesarios para el logro de una finalidad legtima. 65. Asimismo, los criterios para asignar las licencias deben tener, como una de sus metas, fomentar la pluralidad y diversidad de voces. Por ello, los requisitos para otorgarlas no pueden constituir una barrera desproporcionada para lograr estas finalidades. As por ejemplo, cuando la oferta en dinero o el criterio econmico es el factor excluyente o principal para adjudicar todas las frecuencias de radio o televisin, se compromete el acceso en igualdad de condiciones a las frecuencias y se desalienta el logro del pluralismo y la diversidad. Si bien estos criterios pueden ser considerados objetivos o no discrecionales, cuando se utilizan para asignar todas las frecuencias, terminan excluyendo a amplios sectores sociales del proceso de acceso a las mismas. Al respecto, la CIDH ya ha indicado que las subastas que contemplen criterios
sector de la radiodifusin es normalmente la concesin de licencias de radiodifusin. Las condiciones fundamentales y los criterios que rigen la concesin y la renovacin de las licencias de radiodifusin deben estar claramente definidos por la ley. Y que: 14. Las reglas que rigen los procedimientos de concesin de licencias de radiodifusin deben ser claras y precisas y deben ser aplicadas de manera abierta, transparente e imparcial. Las decisiones tomadas en esta materia por las autoridades de regulacin deben ser objeto de una publicidad apropiada. Council of Europe. Committee of Ministers. Appendix to Recommendation Rec(2000)23 of the Committee of Ministers to member states. Reglas 13-14. 20 de diciembre de 2000. Disponible en: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)23&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=999 9CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75.
63 En este sentido, el Comit de Ministros del Consejo de Europa ha recomendado que, las regulaciones que gobiernan los procedimientos de asignacin de licencias de radiodifusin deben ser claras y precisas, y deben ser aplicadas de una manera abierta, transparente e imparcial. Las decisiones de las autoridades regulatorias en este contexto deben ser pblicas. Recomendacin Rec(2000)23. Comit de Ministros del Consejo de Europa. 20 de diciembre de 2003, prr. 14.

De la misma forma, el Tribunal Europeo ha entendido que, en relacin con los procedimientos relacionados con las licencias, la Corte reitera que la manera en que los criterios de licenciamiento son aplicados durante el proceso de adjudicacin debe proveer suficientes garantas contra la arbitrariedad, incluyendo la expresin de razones de parte de las autoridades de regulacin cuando deniegan una licencia de radiodifusin. Meltex Ltd. & Mesrop Movsesyan v. Armenia. Sentencia de 17 de junio de 2008, prr. 81. Disponible en: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=Meltex&sessionid=39882418& skin=hudoc-en.

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nicamente econmicos o que otorguen concesiones sin una oportunidad equitativa para todos los sectores son incompatibles con la democracia y con el derecho a la libertad de expresin e informacin garantizados en la Convencin Americana [] y en la Declaracin de Principios 65 . 66. Por las mismas razones planteadas en los prrafos anteriores, los procedimientos de asignacin de las licencias no deberan contemplar requisitos tcnicos o administrativos con exigencias no razonables que requieran, en todos los casos, la contratacin de tcnicos o especialistas, pues ello, indirectamente, coloca al factor econmico como una barrera para el acceso a la frecuencia. Asimismo, la distancia geogrfica tampoco debera operar como una barrera para el acceso a las licencias, por ejemplo exigiendo a los medios de comunicacin rurales trasladarse a la capital del pas para formalizar una solicitud. 67. Finalmente, en todos los casos la decisin en virtud de la cual se acepta o se niega una solicitud en materia de asignacin de frecuencias, debe ser pblica, motivada en la ley y sometida a estricto control judicial. En este punto, es fundamental que la autoridad de aplicacin aporte razones objetivas y suficientes de manera tal que todas las personas estn protegidas contra posibles actos de arbitrariedad 66 . 2. Reconocimiento de los distintos sectores

68. El alcance democrtico de la libertad de expresin reconocido por la Convencin Americana incluye no slo el derecho de cada persona a expresarse libremente, sino tambin el derecho del pblico a recibir la mxima diversidad posible de informacin e ideas. Ello implica, entre otras cosas, que la regulacin sobre radiodifusin contemple reservas del espectro para un sistema de medios de comunicacin diverso que pueda representar, en conjunto, la diversidad y pluralidad de ideas, opiniones y culturas de una sociedad. 69. En tal sentido, los diferentes tipos de medios de comunicacin (pblicos independientes del Poder Ejecutivo, privados con fines de lucro, y comunitarios o privados sin fines de lucro) deben ser reconocidos y deben poder tener acceso, en condiciones de equidad, a todas las plataformas de transmisin disponibles, incluyendo el nuevo dividendo digital 67 . En secciones posteriores de este captulo se desarrollarn algunos aspectos de cada uno de estos sectores. Baste por ahora indicar que de lo que se trata es de lograr una mayor diversidad en el proceso comunicativo, con lo cual deben darse las condiciones para que pueda existir una verdadera radiodifusin pblica independiente del poder poltico o del rgano ejecutivo, una radio privada comercial o comunitaria libre, vigorosa e independiente.

65 CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La situacin de la libertad de expresin, prr. 414. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/Guatemala2003sp/capitulo7.htm. Asimismo, el mecanismo de la subasta ha sido declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de Mxico, en tanto, viola los principios de igualdad de libre concurrencia porque se privilegia el aspecto econmico para la asignacin, y atenta adems contra la libertad de expresin. En la sentencia, se analiza la constitucionalidad del artculo 17 del Decreto que modificaba la Ley Federal de Telecomunicaciones de 11 de abril de 2006. Al respecto, ver: http://www.scjn.gob.mx. 66 El Tribunal Europeo se ha pronunciado sobre este tema al considerar, que un procedimiento de adjudicacin de licencias donde la autoridad de regulacin a cargo no ofrece las razones de sus decisiones, no provee una adecuada proteccin del derecho fundamental a la libertad de expresin contra las interferencias arbitrarias de las autoridades pblicas. Meltex Ltd. & Mesrop Movsesyan v. Armenia. Sentencia de 17 de junio de 2008, prr. 83. Disponible en: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=Meltex&sessionid=39882418& skin=hudoc-en. 67

Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007.

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3.

Condiciones de uso exigidas

70. El reconocimiento legal para acceder a una licencia no es suficiente para garantizar la libertad, el pluralismo y la diversidad, si existen normas que establecen condiciones arbitrarias o discriminatorias en el uso de la licencia. 71. As por ejemplo, son arbitrarias las limitaciones de tiempo excesivamente breves para las concesiones, que dificulten que los medios comerciales puedan recuperar la inversin o llevar adelante un negocio rentable, o que las radios sociales o comunitarias puedan realmente llevar a cabo su proyecto comunicativo. Tambin pueden dar lugar a decisiones arbitrarias las concesiones que no conducen a la celebracin de un contrato en el que se incluyan de manera expresa las reglas de uso de la licencia o las condiciones en las que se pueden solicitar enmiendas a las reglas acordadas. 72. Son discriminatorias, por ejemplo, las limitaciones que pueden estar previstas en la legislacin, o que se imponen en la prctica, que establecen para cierto tipo de medios restricciones en cuanto a contenidos, potencia, cobertura territorial o acceso a fuentes de financiamiento, sin un argumento suficiente, objetivo y razonable, que persiga una finalidad legtima ajustada a la Convencin Americana. 73. En todo caso, es fundamental que los requisitos administrativos, econmicos y tcnicos que se exijan para el uso de licencias sean los estrictamente necesarios para garantizar su funcionamiento, que estn previstos en la regulacin de modo claro y preciso, y que no puedan ser modificados de manera injustificada mientras dura la licencia. 4. Sobre la renovacin de las licencias

74. La CIDH ya ha reconocido que los Estados tienen la potestad de administrar el espectro radioelctrico y, concretamente, de establecer previamente trminos de duracin de las concesiones y decidir sobre su renovacin o no a la finalizacin de los plazos respectivos 68 . En el caso en que la regulacin contemple la posibilidad de renovar o prorrogar las licencias, al igual que el procedimiento de asignacin, el procedimiento de renovacin o prrroga debera estar regulado por la ley, ser transparente, estar guiado por criterios objetivos, claros y democrticos, y asegurar el debido proceso 69 . 75. En este sentido, toda decisin en esta materia debera ser motivada en razones objetivas y someterse a un proceso pblico, respetuoso del debido proceso. Al respecto, la CIDH ha sostenido que en estos procesos, los Estados deben procurar, bajo el principio de igualdad de oportunidades, procedimientos abiertos, independientes y transparentes que contengan criterios claros, objetivos y razonables, que eviten cualquier consideracin de poltica discriminatoria por la lnea editorial del medio de comunicacin 70 . 76. En especial, la regulacin debe contemplar plazos y criterios objetivos a fin de evitar que la situacin de incertidumbre se convierta en un instrumento de presin indebida sobre los medios de comunicacin que aspiran a renovar su licencia. Asimismo, el procedimiento para revisar la renovacin de las licencias debe contemplar avisos previos con plazos de
CIDH. 25 de mayo de 2007. Comunicado http://www.cidh.oas.org/Comunicados/Spanish/2007/29.07sp.htm.
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Disponible

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Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007. de Prensa N 29/07. Disponible en:

70 CIDH. 25 de mayo de 2007. Comunicado http://www.cidh.oas.org/Comunicados/Spanish/2007/29.07sp.htm.

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anticipacin suficiente, y garantizar que efectivamente puedan participar tanto el que aspira a renovar la licencia como cualquier persona interesada. En todo caso, el hecho de ser licenciatariosi se demuestra adems que se dio cumplimiento a los requisitos exigidos y a los compromisos asumidos derivados de la adjudicacin de la licencia, puede ser valorado positivamente en el procedimiento de evaluacin de la solicitud de renovacin. 77. Por lo dems, la decisin para renovar o no una licencia debe analizar en el caso concreto cmo compatibilizar el objetivo de fomentar la pluralidad y diversidad de voces, en particular en pases o regiones con ndices de concentracin de la propiedad de los medios de comunicacin muy altos, con la prohibicin de castigar la lnea editorial o informativa de un medio. Al respecto, la Relatora Especial ha recomendado a los Estados que la regulacin sobre radiodifusin establezca que en la asignacin de frecuencias se tengan en cuenta criterios democrticos que garanticen la igualdad de oportunidades de todos los individuos en el acceso y la operacin de estos medios en condiciones de equidad, sin restricciones desproporcionadas o irrazonables y que se evite la asignacin, el retiro o la no renovacin de las frecuencias o licencias por razones discriminatorias o arbitrarias 71 . Es por ello que resulta fundamental, a fin de evitar arbitrariedades, que la regulacin establezca previamente y de manera clara y precisa los criterios que guiarn la decisin sobre las solicitudes de renovacin de licencias. 78. Por ltimo, para disminuir el margen de una posible arbitrariedad, el procedimiento para analizar la renovacin de una licencia debe ser llevado adelante por un rgano que rena los requisitos enumerados en los prrafos anteriores de este documento, entre los que se destacan la independencia respecto del poder poltico y el sector vinculado a la radiodifusin. Asimismo debe ser un mecanismo transparente y pblico, que contemple, por ejemplo, la realizacin de audiencias en las que pueda escucharse la opinin del pblico. Es crucial tambin que permita el derecho de quien aspira a la renovacin a ser odo y ofrecer prueba, antes de la adopcin de cualquier decisin; que se garantice el derecho a acceder a una decisin fundada, y en un plazo razonable; y que se asegure el control judicial posterior. E. Sobre la transformacin digital

79. El desarrollo tecnolgico ofrece una oportunidad fundamental para garantizar acceso a las frecuencias a personas o sectores generalmente marginados o excluidos. En este sentido, el desafo en estos tiempos, y en el futuro inmediato, es convertir la actual desigualdad en el ejercicio del derecho a la libertad de expresin en una oportunidad digital para todos y todas. 80. La transformacin tecnolgica en la radiodifusin debera tener como meta asegurar que el nuevo dividendo digital haga un uso ptimo del espectro para asegurar la mayor pluralidad y diversidad posible. Para ello, los Estados deberan establecer mecanismos legales especficos para llevar adelante la transicin a los servicios de radiodifusin digitales. Esta regulacin debera contemplar un programa de migracin que tenga en cuenta las necesidades y capacidades de los distintos actores involucrados en este proceso, as como el nivel de aplicacin de las nuevas tecnologas. En particular, los Estados deberan evaluar las posibilidades de emisin derivadas del uso del dividendo digital, considerando este cambio tecnolgico como una oportunidad para incrementar la diversidad de voces y habilitar el acceso de nuevos sectores de la poblacin a los medios de comunicacin 72 . Al mismo tiempo, los Estados deberan adoptar
71 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 106. 72 Al respecto, la Declaracin de Principios de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin (CMSI, aprobada en Ginebra en 2003), convocada por la Asamblea General de la ONU mediante la Resolucin 56/183 de 21 de diciembre de 2001, afirma que, [s]omos plenamente conscientes de que las ventajas de la revolucin de la tecnologa de la informacin estn en la actualidad desigualmente distribuidas entre los pases desarrollados y en desarrollo, as como dentro de las

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medidas para evitar que el costo de la transicin analgica a la digital limite la capacidad de los medios de comunicacin en funcin de los costos econmicos. 81. Al respecto, en su Declaracin Conjunta de 2007, los relatores especiales de la ONU, la OEA, la OSCE y la Comisin Africana resaltaron que, [e]n la planificacin de la transicin de la radiodifusin anloga a la digital se debe considerar el impacto que tiene en el acceso a los medios de comunicacin y en los diferentes tipos de medios. Esto requiere un plan claro para el cambio que promueva, en lugar de limitar, los medios pblicos. Se deben adoptar medidas para asegurar que el costo de la transicin digital no limite la capacidad de los medios comunitarios para operar 73 . 82. Por lo dems, debe tenerse en cuenta que los Estados de la regin han reconocido la importancia de adoptar medidas para reducir la brecha digital entre los pases. As, mediante la resolucin 2440 (XXXIX-O-09) de la Asamblea General de la OEA, los Estados miembros acordaron, entre otras cosas, que la Comisin Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) debera continuar apoyando a los Estados en la adecuacin de sus tecnologas y sus normativas para lograr la optimizacin en el uso del espectro 74 . F. Sobre los medios pblicos de comunicacin

83. Los medios pblicos de comunicacin pueden (y deberan) desempear una funcin esencial para asegurar la pluralidad y diversidad de voces necesarias en una sociedad democrtica. Su papel es fundamental a la hora de proveer contenidos no necesariamente comerciales, de alta calidad, articulados con las necesidades informativas, educativas y culturales de la poblacin. Sin embargo, para que los medios pblicos puedan realmente cumplir su funcin, debe tratarse de medios pblicos independientes del Poder Ejecutivo; verdaderamente pluralistas; universalmente accesibles; con financiamiento adecuado al mandato previsto por la ley; y que contemplen mecanismos de rendicin de cuentas y de participacin de la comunidad en las distintas instancias de produccin, circulacin y recepcin de contenidos. 84. Al respecto, en su Declaracin Conjunta de 2007, los relatores especiales para la libertad de expresin de la ONU, la OEA, la OSCE y la Comisin Africana sostuvieron que, [s]e requieren medidas especiales para proteger y preservar los medios pblicos en el nuevo espacio
sociedades. Estamos plenamente comprometidos a convertir la brecha digital en una oportunidad digital para todos, especialmente aquellos que corren peligro de quedar rezagados y an ms marginados (principio 5). La resolucin agrega que, al construir la Sociedad de la Informacin prestaremos especial atencin a las necesidades especiales de los grupos marginados y vulnerables de la sociedad, en particular los migrantes, las personas internamente desplazadas y los refugiados, los desempleados y las personas desfavorecidas, las minoras y las poblaciones nmadas. Reconoceremos, por otra parte, las necesidades especiales de personas de edad y las personas con discapacidades (principio 13). Tambin resulta relevante citar la Resolucin 2007/2253, sobre concentracin y pluralismo de los medios de comunicacin en la Unin Europea de 25 de septiembre de 2008, en la que el Parlamento Europeo, [p]ide un enfoque equilibrado respecto a la asignacin del dividendo digital con objeto de asegurar un acceso equitativo para todos los actores, salvaguardando con ello el pluralismo de los medios de comunicacin (2007/2253(INI), prr. 47). Asimismo, en la Resolucin 2003/2237, sobre el peligro que corre en la Unin Europea, y particularmente en Italia, la libertad de expresin y de informacin (apartado 2 del artculo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales), el Parlamento Europeo [s]eala que los medios de comunicacin digitales no garantizarn de forma automtica una mayor libertad de eleccin, dado que las mismas empresas de medios de comunicacin que ya dominan los mercados nacionales y mundiales de los medios de comunicacin tambin controlan los portales de contenidos dominantes en Internet, y que la promocin de la formacin bsica en la comunicacin y la tcnica digitales es un aspecto estratgico del desarrollo de un pluralismo duradero de los medios de comunicacin; expresa su preocupacin por el abandono de las frecuencias analgicas en algunas zonas de la Unin (2003/2237(INI), prr. 7).
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Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007.

74 Asamblea General de la OEA. Resolucin 2440 (XXXIX-O/09), Desarrollo de las telecomunicaciones en la regin para reducir la brecha digital.

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radioelctrico. El mandato de los medios pblicos debe estar claramente establecido por ley y debe incluir, entre otros, el contribuir a la diversidad, la cual debe ir ms all de ofrecer diferentes tipos de programacin, dar voz a y satisfacer las necesidades de informacin e intereses de todos los sectores de la sociedad. Se deben explorar mecanismos innovadores para el financiamiento de los medios pblicos, de forma tal que ste sea suficiente para permitirles cumplir con su mandato de servicio pblico, que sea garantizado por adelantado para periodos de varios aos y que sea ajustado de acuerdo a la inflacin 75 . 1. Mandato establecido por ley

85. En primer lugar, es importante que los Estados regulen la actividad de los medios pblicos de comunicacin mediante una ley. sta debera establecer objetivos y mandatos complementarios, y no competitivos, con los de los medios de comunicacin privadosen especial, los comerciales. 86. Asimismo, la ley debera asegurar: (1) el carcter no gubernamental o independiente del sistema de medios pblicos; (2) los aspectos vinculados con la programacin orientada al inters pblico; (3) la gratuidad; (4) la cobertura en todo el territorio del Estado; y (5) la forma de su financiamiento. La existencia de lineamientos legales claros, al mismo tiempo, fortalece el proyecto comunicacional del sistema de medios pblicos. 87. Es importante resaltar que en su Declaracin Conjunta sobre medios de comunicacin y elecciones (2009), los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OSCE, la OEA y la Comisin Africana reconocieron que, por ejemplo, en perodos electorales, los medios de comunicacin pblicos tienen ciertas obligaciones especficas para asegurar que la sociedad acceda a informacin plural, imparcial y equilibrada que refleje las propuestas de los distintos partidos polticos y candidatos o candidatas 76 . 2. Independencia

88. En segundo lugar, en tanto se ha reconocido que la libertad de expresin exige necesariamente una amplia pluralidad en la informacin 77 , es esencial garantizar que estos medios pblicos sean independientes del gobierno. Para la CIDH, la independencia de los medios de comunicacin pblicos contribuye asimismo a su credibilidad y legitimidad. A este respecto, es importante recordar que, de conformidad con el principio 12 de la Declaracin de Principios, la existencia de monopolios u oligopolios pblicos o privados se constituye en un serio obstculo para la difusin del pensamiento propio, como tambin para la recepcin de opiniones diferentes. En palabras de la Relatora Especial, [t]anto la Corte Interamericana como la [CIDH] han manifestado que la libertad de expresin requiere que los medios de comunicacin social estn
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Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007.

Declaracin Conjunta sobre medios de comunicacin y elecciones. 15 de mayo de 2009. Asimismo, resulta relevante citar la Resolucin 2007/2253, sobre concentracin y pluralismo de los medios de comunicacin en la Unin Europea de 25 de septiembre de 2008, en la que el Parlamento Europeo, pide a los Estados miembros que apoyen unos servicios pblicos de radiodifusin de elevada calidad capaces de ofrecer una verdadera alternativa a la programacin de las cadenas comerciales y que, sin tener necesariamente que competir por las cuotas de pantalla y los ingresos procedentes de la publicidad, ocupen un lugar ms visible en el panorama europeo como pilares de la preservacin del pluralismo de los medios de comunicacin, el dilogo democrtico y el acceso de todos los ciudadanos a unos contenidos de calidad (2007/2253(INI), prr. 32). Ver, entre otros, CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La situacin de la libertad de expresin, prr. 419. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/Guatemala2003sp/capitulo7.htm. Nuevamente corresponde aclarar que en esta cita, el trmino informacin est considerado en su acepcin amplia, que incluye opiniones, ideas, expresiones artsticas, culturales, etc.
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abiertos a todos sin discriminacin, o ms exactamente que no haya individuos o grupos que estn excluidos del acceso a tales medios. Exige igualmente ciertas condiciones respecto a stos, de manera que, en la prctica, sean verdaderos instrumentos de la libertad de expresin 78 . 89. En tal sentido, los Estados deben orientar los medios de comunicacin pblicos al mandato de pluralidad y diversidad de expresiones e informaciones; lo que implica necesariamente que no estn sometidos a injerencias arbitrarias del gobierno ni del sector privado vinculado a la radiodifusin. As, la radio y la televisin pblicas no pueden ser utilizadas como herramientas de comunicacin o propaganda de los gobiernos, sino como espacios informativos y culturales autnomos que acten al servicio de los intereses de la sociedad en su conjunto. Su programacin debera: (1) difundir producciones artsticas, culturales, cientficas, acadmicas y educativas de inters general llevadas a cabo en los diversos puntos del pas; (2) informar sobre cuestiones de inters pblico; y (3) reflejar el pluralismo poltico, social, geogrfico, religioso, cultural, lingstico y tnico de la sociedad 79 . 90. Para asegurar la autonoma de los medios pblicos se debera establecer por ley la independencia de su lnea editorial o informativa 80 . Asimismo, no obstante cada uno de los Estados puede definir el diseo institucional ms adecuado, es importante que todos los medios de radiodifusin gestionados por el Estado estn supervisados por una autoridad independiente, cuyos integrantes sean elegidos mediante un procedimiento transparente y competitivo en funcin de la idoneidad profesional y tica 81 . La legislacin debera contemplar un rgimen severo de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de inters. Los Estados deberan contemplar tambin requisitos y procedimientos de designacin y remocin objetivos y transparentes para los directivos de cada uno de los medios de pblicos de comunicacin que no deberan ser de libre nombramiento y remocin del Poder Ejecutivo Nacional. 3. Acceso universal y financiamiento adecuado

91. El sistema de radios y canales de televisin pblicos debe tender a su gratuidad y tener alcance en todo el territorio del Estado a fin de garantizar los derechos de libertad de expresin y acceso a la informacin de todas las personas bajo su jurisdiccin sin discriminacin en funcin de las condiciones sociales, econmicas o geogrficas. 92. Para que el sistema de medios pblicos se adecue a los parmetros del derecho a la libertad de expresin consagrado en el artculo 13 de la Convencin Americana, no slo debe garantizar pluralidad y diversidad de voces en su programacin, sino tambin que la mayor cantidad de personas puedan acceder a ella. En tal sentido, los Estados deben promover que las personas que habitan en zonas donde no existen otros medios de comunicacin por ejemplo
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CIDH. Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin. Octubre 2000. Seccin B: Interpretacin, prr. 53.

En tal sentido, el artculo 15 de la Declaracin Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas establece que, 1. Los pueblos indgenas tienen derecho a que la dignidad y diversidad de sus culturas, tradiciones, historias y aspiraciones queden debidamente reflejadas en la educacin pblica y los medios de informacin pblicos; y su artculo 16 que, 2. Los Estados adoptarn medidas eficaces para asegurar que los medios de informacin pblicos reflejen debidamente la diversidad cultural indgena.
80 En este sentido, los relatores para la libertad de expresin sostuvieron que la injerencia arbitraria del gobierno constituye una amenaza a la diversidad de los medios. Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007.

En cuanto a la integracin del directorio de los medios de comunicacin pblicos, es relevante lo recomendado por el Consejo Europeo, en cuanto a que, las reglas que gobiernan el status de los cuerpos directivos de las emisoras pblicas, especialmente en cuanto a la designacin de sus miembros, deben ser definidas de manera tal que se evite cualquier riesgo de intervencin poltica o de otra naturaleza (Consejo Europeo, Recomendacin N R (96) 10, sobre la garanta de independencia de las organizaciones que prestan servicio de radiodifusin pblica).

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por no constituir un negocio rentable para los sectores privados; o que no puedan pagar un servicio de televisin de paga, tengan acceso a los medios pblicos. 93. El Estado debe asegurar que estos medios de comunicacin cuenten con fondos pblicos suficientes y estables. El financiamiento pblico adecuado al mandato establecido por la ley es una garanta contra la injerencia arbitraria de sectores pblicos y privados. En tal sentido, si bien pueden preverse otras formas de financiamiento complementarias, stas no pueden condicionar su misin de servicio pblico determinando sus contenidos. Por lo dems, los medios pblicos de comunicacin deben contar con un presupuesto estable y autonoma financiera que impida injerencias arbitrarias tambin del sector gubernamental. 4. Transparencia y rendicin de cuentas

94. Los medios pblicos de comunicacin deben actuar de modo transparente. Ello implica, por un lado, que los Estados garanticen acceso a la informacin sobre todos los aspectos vinculados a su gestin (salvo las garantas propias del periodismo como la reserva de la fuente de la informacin); y por otro, que se contemplen mecanismos de rendicin de cuentas y de participacin ciudadana, por ejemplo para la recepcin de propuestas y de comentarios o quejas por parte de la audiencia. 95. Como ya se examinara supra, en todo lo vinculado a la actividad de radiodifusin, los Estados deben actuar de modo transparente y pblico pues, tal como establecieron los relatores especiales para la libertad de expresin en su Declaracin Conjunta de 2007, [l]a transparencia debe ser el sello distintivo de los esfuerzos de las polticas pblicas en el rea de la radiodifusin. Este criterio debe ser aplicable a la regulacin, propiedad, esquemas de subsidios pblicos y otras iniciativas en cuanto a polticas 82 . G. Sobre los medios comunitarios de radiodifusin

96. El derecho a la libertad de expresin exige que los Estados no slo se abstengan de realizar acciones que impiden el ejercicio del derecho, sino adems que adopten medidas para garantizar su ejercicio en condiciones de igualdad y no discriminacin 83 . As, por ejemplo, se deben remover los obstculos que impiden que ciertos sectores sociales puedan acceder a los medios de comunicacin; y, al mismo tiempo, promover activamente, la insercin de grupos desfavorecidos o actualmente marginados en los medios de comunicacin. 97. En varias oportunidades, la CIDH y la Relatora Especial han reconocido que los medios de comunicacin comunitarios cumplen en nuestra regin una funcin fundamental para el ejercicio de distintos sectores de la sociedad a la libertad de expresin y al acceso a la informacin 84 . En dichos pronunciamientos han establecido que resulta necesario que los Estados los reconozcan legalmente y que se contemplen reservas de espectro para este tipo de

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Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007.

83 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III, prr. 230. En general, sobre la obligacin del Estado de garantizar los derechos sin discriminacin, ver: Corte I.D.H., Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinin Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, prrs. 103-104. 84 CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La situacin de la libertad de expresin, prr. 414. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/Guatemala2003sp/capitulo7.htm; CIDH. Informe Anual 2002. Volumen III: Informe de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV: Libertad de expresin y pobreza, prr. 41.

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medios, as como condiciones equitativas de acceso a las licencias que diferencien las realidades distintas de los medios privados no comerciales 85 . 1. Importancia y caractersticas

98. En su Informe Anual 2002, la Relatora Especial, en el captulo sobre Libertad de expresin y pobreza, seal:
La libertad de los individuos para debatir y criticar abiertamente las polticas y las instituciones los protege contra las violaciones a los derechos humanos. La apertura de los medios de difusin no solo promueve las libertades civiles y polticas, sino que a menudo contribuye a los derechos econmicos, sociales y culturales. En algunos casos la utilizacin de los medios de comunicacin ha ayudado a generar conciencia pblica y ejercer presiones para que se adopten medidas tendientes a mejorar la calidad de vida de los sectores marginales o ms vulnerables de la poblacin. Sin embargo, la utilizacin de los medios tradicionales de comunicacin masiva no siempre se presenta como medio accesible para la difusin de las necesidades y reivindicaciones de los sectores ms empobrecidos o vulnerables de la sociedad. En este sentido, los medios comunitarios de comunicacin y difusin vienen insistiendo desde hace tiempo para incluir en las agendas nacionales, estrategias y contenidos que atiendan a las necesidades de stas comunidades 86 .

99.

Y ms adelante, en el mismo informe, indic que:

La necesidad creciente de expresin de las mayoras y minoras sin acceso a medios de comunicacin, y su reivindicacin del derecho de comunicacin, de libre expresin de ideas, de difusin de informacin hace imperante la necesidad de buscar bienes y servicios que les aseguren condiciones bsicas de dignidad, seguridad, subsistencia y desarrollo 87 .

100. En el mismo sentido, en su informe Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala, la CIDH indic que:
La [CIDH] y su Relatora [Especial] entienden que las radios comunitarias son positivas porque fomentan la cultura e historia de las comunidades, siempre que lo hagan en el marco legal. La Comisin recuerda que la entrega o renovacin de licencias de radiodifusin debe estar sujeta a un procedimiento claro, justo y objetivo que tome en consideracin la importancia de los medios de comunicacin para que todos los sectores de la sociedad [] participen informadamente en el proceso democrtico. Particularmente, las radios comunitarias son de gran importancia para la promocin de la cultura nacional, el desarrollo y la educacin de las distintas comunidades [] 88 .

101. A su turno, en el Informe Anual 2007, la Relatora Especial sostuvo que la normativa sobre radiodifusin comunitaria debe reconocer las caractersticas especiales de estos medios y contener, como mnimo, los siguientes elementos: (a) la existencia de procedimientos
85 CIDH. Informe Anual 2007. Volumen II: Informe de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III: Conclusiones y Recomendaciones, prr. 5. 86 CIDH. Informe Anual 2002. Volumen III: Informe de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV: Libertad de expresin y pobreza, prrs. 37-38. 87 CIDH. Informe Anual 2002. Volumen III: Informe de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV: Libertad de expresin y pobreza, prr. 41. 88 CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La situacin de la libertad de expresin, prr. 414. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/Guatemala2003sp/capitulo7.htm.

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sencillos para la obtencin de licencias; (b) la no exigencia de requisitos tecnolgicos severos que les impida, en la prctica, siquiera que puedan plantear al Estado una solicitud de espacio; y (c) la posibilidad de que utilicen publicidad como medio para financiarse. En ese informe, la Relatora Especial recomend a los Estados: [l]egislar en materia de radiodifusin comunitaria, de manera que se destine parte del espectro a radios comunitarias, y que en la asignacin de estas frecuencias se tomen en cuenta criterios democrticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a las mismas 89 . 102. Todos estos elementos estn contenidos tambin en la Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin (2007) de los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OSCE, la OEA y la Comisin Africana. La Relatora Especial aadi tambin que, [e]n la misma lnea, es necesaria una legislacin que defina apropiadamente el concepto de radio comunitaria y que incluya su finalidad social, su carcter de entidades sin fines de lucro y su independencia operativa y financiera 90 . 103. Finalmente, en su Informe Anual 2008, la Relatoria Especial seal que:

[L]as personas que integran los grupos sociales tradicionalmente marginados, discriminados o que se encuentran en estado de indefensin, son sistemticamente excluidas, por diversas razones, del debate pblico. Estos grupos no tienen canales institucionales o privados para ejercer en serio y de manera vigorosa y permanente su derecho a expresar pblicamente sus ideas y opiniones o para informarse sobre los asuntos que los afectan. Este proceso de exclusin ha privado tambin a las sociedades de conocer los intereses, las necesidades y propuestas de quienes no han tenido la oportunidad de acceder, en igualdad de condiciones, al debate democrtico. El efecto de este fenmeno de exclusin es similar al efecto que produce la censura: el silencio 91 .

104. Es por todas las razones mencionadas que se ha reconocido que los medios de comunicacin comunitarios desempean una funcin esencial no slo en el proceso de inclusin social, sino como mecanismos para fomentar la cultura e historia, y para el desarrollo y educacin de las distintas comunidades 92 . 105. En especial, los medios de comunicacin comunitarios son fundamentales para garantizarle a los pueblos indgenas de nuestra regin efectivo respeto por la libertad de expresin y el acceso a la informacin. En tal sentido, conviene recordar que tanto la Declaracin Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, en su artculos 1693 , como el Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, aprobado por

CIDH. Informe Anual 2007. Volumen II: Informe de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III: Conclusiones y Recomendaciones, prr. 6.
90 CIDH. Informe Anual 2007. Volumen II: Informe de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III: Conclusiones y Recomendaciones, prr. 5. 91 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 100. 92 CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La situacin de la libertad de expresin, prr. 414. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/Guatemala2003sp/capitulo7.htm. 93 El artculo 16 de la Declaracin Universal de los Derechos de los Pueblos Indgenas establece que, 1. Los pueblos indgenas tienen derecho a establecer sus propios medios de informacin en sus propios idiomas y a acceder a todos los dems medios de informacin no indgenas sin discriminacin alguna; y que, 2. Los Estados adoptarn medidas eficaces para asegurar que los medios de informacin pblicos reflejen debidamente la diversidad cultural indgena. Los Estados, sin perjuicio de la obligacin de asegurar plenamente la libertad de expresin, debern alentar a los medios de comunicacin privados a reflejar debidamente la diversidad cultural indgena. El resaltado es nuestro.

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la CIDH el 25 de febrero de 2007, en su artculo VIII.2 94 , reconocen el derecho de los pueblos indgenas a establecer sus propios medios de comunicacin en sus propios idiomas. Pero los medios de comunicacin comunitarios no sirven slo a los pueblos indgenas. Como lo indic la Relatora Especial en su Informe Anual 2008, se encuentran en circunstancia de exclusin e invisibilizacin, por ejemplo, las mujeres madres cabeza de familia que viven en situacin de pobreza (o extrema pobreza) que no tienen los medios para difundir sus necesidades e intereses y que deben soportar los efectos de una cultura sexista alimentada, en no pocos casos, por el poderoso flujo masivo de informaciones y opiniones al cual ellas no pueden acceder; afrodescendientes que viven en zonas marginales y deben soportar las consecuencias de culturas racistas sin poder incidir decisivamente en los debates que ayudaran a revertir los procesos de discriminacin; comunidades rurales o barriales organizadas con el propsito de superar situaciones indignantes de marginalidad social, que no pueden conocer alternativas exitosas de accin colectiva ni informar adecuadamente a la sociedad sobre sus necesidades y propuestas; personas con discapacidad fsica o psquica, cuyas necesidades e intereses son sistemticamente excluidas de la deliberacin colectiva. En fin, millones de personas cuya libertad de expresin no se encuentra suficientemente asegurada, todo lo cual conduce a una falla fundamental en el proceso de deliberacin democrtica 95 . 2. Reconocimiento legal

106. Muchas legislaciones de nuestros pases an establecen prohibiciones o barreras desproporcionadas que impiden que sectores privados no comerciales puedan acceder a los medios de comunicacin. Es importante por ello que la regulacin sobre radiodifusin reconozca expresamente el derecho de las organizaciones sin fines de lucro a ser propietarias de medios de comunicacin audiovisual. Como ha dicho la Relatora Especial, se trata en estos casos de un marco normativo que promueva la vitalidad de la democracia si se atiende al hecho de que el proceso comunicativo no slo debe satisfacer las necesidades de consumo de los habitantes (necesidades legtimas de entretenimiento, por ejemplo), sino las necesidades de informacin de los ciudadanos 96 . 107. En tal sentido, en su Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin, los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OEA, la OSCE y la Comisin Africana destacaron que, [l]a radiodifusin comunitaria debe estar expresamente reconocida en la ley como una forma diferenciada de medios de comunicacin. En el mismo sentido indicaron que los diferentes tipos de medios de comunicacin (pblicos y privados, con y sin fines de lucro) deben ser capaces de operar en, y tener acceso equitativo a todas las plataformas de transmisin disponibles, incluyendo el nuevo dividendo digital 97 . 108. La legislacin debera definir apropiadamente el concepto de medio de comunicacin comunitario, incluyendo su finalidad social y no comercial, y su independencia operativa y financiera del estado y de intereses econmicos 98 . Asimismo, la legislacin debera:
94 El artculo VIII.2 del Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas dispone que, los Estados tomarn medidas para promover y asegurar que sean transmitidos programas en lengua indgena por las radios y televisoras de las regiones de alta presencia indgena, y para apoyar la creacin de radioemisoras y otros medios de comunicacin indgenas. El resaltado es nuestro. 95 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 101.

CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 107.
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98 CIDH. Informe Anual 2007. Volumen II: Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin. Captulo III: Conclusiones y Recomendaciones, prr. 5.

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(1) prever procedimientos sencillos para la obtencin de licencias; (2) la no exigencia de requisitos tecnolgicos severos que les impida acceder a ellas; y (3) la posibilidad de que utilicen distintas fuentes de financiacin, como la publicidad, como medio para financiarse 99 . En todo caso, la legislacin debera incluir suficientes garantas para que por va de la financiacin oficial no se conviertan en medios dependientes del Estado. 3. Reservas de espectro y condiciones equitativas de acceso y de uso de las licencias

109. Dada la situacin de exclusin existente, los Estados deben adoptar medidas positivas para incluir a los sectores sin fines comerciales en los medios de comunicacin 100 . Entre estas medidas aparece la de asegurar frecuencias del espectro de radiodifusin para los distintos tipos de medios, y disponer especficamente que ciertas frecuencias sean reservadas para el uso de los medios comunitarios, en especial cuando stos no estn representados equitativamente en el espectro. Al respecto, la Relatora Especial ha insistido en la necesidad de que la regulacin sobre radiodifusin establezca el deber de destinar parte del espectro a medios de comunicacin comunitarios 101 . 110. Otra de las medidas que debe promover el Estado para generar oportunidades equitativas para una igualdad real en el ejercicio del derecho a la libertad de expresin consagrado en el artculo 13 de la Convencin Americana, es establecer procedimientos especiales para que los sectores sin fines comerciales puedan acceder a las licencias. En tal sentido, deberan contemplarse procedimientos que no exijan requisitos tecnolgicos severos que, en la prctica, impacten discriminatoriamente en estos sectores impidindoles siquiera formalizar una solicitud de licencia. Por el contrario, los requisitos para acceder a las licencias deberan contemplar las necesidades especficas de los radiodifusores comunitarios. 111. Como ya se explic en otra seccin de este captulo, en el informe Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala (2003), la CIDH indic que, la entrega o renovacin de licencias de radiodifusin debe estar sujeta a un procedimiento claro, justo y objetivo que tome en consideracin la importancia de los medios de comunicacin para que todos los sectores de la sociedad [] participen informadamente en el proceso democrtico. []. Por lo tanto, las subastas que contemplen criterios nicamente econmicos o que otorguen concesiones sin una oportunidad equitativa para todos los sectores son incompatibles con la democracia y con el derecho a la libertad de expresin e informacin garantizados en la Convencin Americana [] y en la Declaracin de Principios 102 . Similar criterio sostuvieron los relatores para la libertad de expresin de la ONU, la OEA, la OSCE y la Comisin Africana en su Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin (2007) 103 . 112. De otra parte, el simple reconocimiento legal para acceder a una licencia no alcanza para garantizar la libertad de expresin si existen discriminaciones o arbitrariedades en
99 Al respecto, la Relatora Especial ha establecido que, es imprescindible, que se remuevan todas las restricciones desproporcionadas o discriminatorias que impiden que los operadores de radio y televisin, en todas las modalidades, puedan cumplir cabalmente con la misin comercial, social o pblica que tienen asignada. CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 106. 100 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III, prr. 230.

CIDH. Informe Anual 2007. Volumen II: Informe de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III: Conclusiones y Recomendaciones, prr. 5.
102 CIDH. Justicia e inclusin social: Los desafos de la democracia en Guatemala. Captulo VII: La situacin de la libertad de expresin, prr. 414. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/countryrep/Guatemala2003sp/capitulo7.htm. 103

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las condiciones de uso de las licencias que limitan severamente la capacidad de los sectores privados sin fines de lucro de utilizar las frecuencias, as como el derecho del pblico en general a escucharlas. En tal sentido, el derecho a la libertad de expresin reconocido en el artculo 13 de la Convencin Americana prohbe que se impongan limitaciones arbitrarias o discriminatorias al uso de las licencias de radiodifusin comunitarias 104 . Es por ello que la regulacin debera permitirle a estos medios de comunicacin diferentes fuentes de financiamiento; entre ellas la posibilidad de recibir publicidad en tanto existan otras garantas que impidan el ejercicio de competencia desleal con otras radios y siempre que no interfiera en su finalidad social 105 . Asimismo, es necesario asegurar que el financiamiento estatal no disuelva la independencia de la radio comunitaria, pues de esta manera se estara perdiendo el valor genuinamente comunitario de este sector de la radiodifusin. 113. Por ltimo, se deberan remover otras restricciones arbitrarias al uso de las licencias, como por ejemplo las limitaciones al uso de lenguas minoritarias o indgenas utilizadas por los medios de comunicacin dirigidos especficamente a distintas comunidades. H. Sobre la radiodifusin privada comercial

114. El artculo 13 de la Convencin Americana ampara el derecho de todas las personas a fundar medios masivos de comunicacin para ejercer, por esta va, su libertad de expresin. El derecho a fundar y gestionar medios masivos de comunicacin se encuentra as revestido de las mismas garantas reforzadas que protegen a la libertad de expresin. En este sentido, las sociedades democrticas deben procurar la existencia de una radiodifusin libre, independiente y plural, que se encuentre blindada contra interferencias arbitrarias y que cumpla con responsabilidad las obligaciones legtimas, razonables y proporcionadas, que le imponen la ley y la Constitucin. 115. Todas las personas que ejerzan su derecho a la libertad de expresin a travs de medios que pretendan utilizar las frecuencias tienen derecho a ser considerados en igualdad de condiciones en un proceso de asignacin de frecuencias que sea trasparente, claro, preestablecido y respetuoso del debido proceso. Las licencias deben estar sometidas a condiciones razonables y proporcionadas de uso y deben permitir el uso de la frecuencia durante el tiempo suficiente para que la persona pueda recuperar su inversin y rentabilidad. La autoridad de aplicacin de las disposiciones pertinentes debe reunir las caractersticas de independencia e imparcialidad mencionadas anteriormente en este captulo. Las normas que regulen o limiten el ejercicio de la radiodifusin, deben encontrarse claramente consagradas en una ley y ser claras, concisas y necesarias en una sociedad democrtica. Finalmente, debe existir un recurso judicial idneo y efectivo para poder remover cualquier obstculo o reparar cualquier dao que se cometa contra quienes legtimamente ejercen su derecho a la libertad de expresin por esta va. I. Sobre el deber estatal de evitar monopolios u oligopolios en la radiodifusin

116. Los monopolios u oligopolios en los medios de comunicacin atentan contra la libertad de expresin consagrada en el artculo 13 de la Convencin Americana, por cuanto impiden la diversidad y pluralidad de voces necesarias en una sociedad democrtica 106 . Tanto la

104 Ver tambin, el principio 13 de la Declaracin de Principios, que prohbe todo tipo de presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales. 105 106

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El principio 12 de la Declaracin de Principios establece que, los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicacin deben estar sujetos a leyes anti-monoplicas por cuanto conspiran contra la

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CIDH como la Corte Interamericana han sostenido la importancia de la intervencin estatal para garantizar competencia y promover pluralismo y diversidad. Entre las medidas efectivas que los Estados deben adoptar se encuentran las leyes antimonoplicas que limiten la concentracin en la propiedad y en el control de los medios de radiodifusin. 117. Es claro que la concentracin de la propiedad de los medios de comunicacin conduce a la uniformidad de contenidos que stos producen o difunden. Por ello, hace ya ms de veinte aos, la Corte Interamericana seal que se encuentra prohibida la existencia de todo monopolio en la propiedad o la administracin de los medios de comunicacin, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar 107 . Tambin reconoci que los Estados deben intervenir activamente para evitar la concentracin de propiedad en el sector de los medios de comunicacin. El mximo tribunal de justicia de la regin sostuvo que, en los trminos amplios de la Convencin [Americana], la libertad de expresin se puede ver tambin afectada sin la intervencin directa de la accin estatal. Tal supuesto podra llegar a configurarse, por ejemplo, cuando por efecto de la existencia de monopolios u oligopolios en la propiedad de los medios de comunicacin, se establecen en la prctica medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones 108 . 118. En sus declaraciones conjuntas de 2001 109 , 2002 110 y 2007, los relatores para la libertad de expresin se pronunciaron en contra de los monopolios en los medios de comunicacin. Especficamente, en su Declaracin Conjunta de 2007 sostuvieron que, [e]n reconocimiento de la particular importancia que la diversidad de los medios de comunicacin tiene para la democracia, para prevenir la concentracin indebida de medios de comunicacin o la propiedad cruzada de los mismos, ya sea horizontal o vertical, se deben adoptar medidas especiales, incluyendo leyes antimonoplicas 111 .
democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a la informacin de los ciudadanos. Al respecto, la Corte Interamericana ha establecido que, son los medios de comunicacin social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresin, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable, inter alia, la pluralidad de medios, la prohibicin de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar, y la garanta de proteccin a la libertad e independencia de los periodistas y que tampoco sera admisible que, sobre la base del derecho a difundir informaciones e ideas, se constituyeran monopolios pblicos o privados sobre los medios de comunicacin para intentar moldear la opinin pblica segn un solo punto de vista. Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prrs 33-34. El resaltado es nuestro.
108 Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 56. En el mismo sentido, ver: CIDH. Informe Anual 2004. Volumen III: Informe de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV: Violaciones indirectas a la libertad de expresin: El impacto de la concentracin de la propiedad en los medios de comunicacin social. 109 Deben adoptarse medidas efectivas para evitar una concentracin indebida de la propiedad en los medios de difusin. Declaracin Conjunta sobre la libertad de expresin en el nuevo siglo. 20 de noviembre de 2001. 110 Los relatores para la libertad de expresin se declararon conscientes de la amenaza que plantea la creciente concentracin de la propiedad de los medios de prensa y los medios de comunicacin, en particular para la diversidad y la independencia editorial. Declaracin Conjunta sobre libertad de expresin y administracin de justicia, comercializacin y libertad de expresin y difamacin penal. 10 de diciembre de 2002. 111 Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007. Tambin resultan de inters para la CIDH, las resoluciones adoptadas por el Parlamento Europeo en la materia, como la Resolucin 2007/2253 de 25 de septiembre de 2008, sobre concentracin y pluralismo de los medios de comunicacin en la Unin Europea, en el que el Parlamento Europeo, 3. Constata que el panorama de los medios de comunicacin europeos est sujeto a una convergencia continua, tanto por lo que respecta a los propios medios de comunicacin como a los mercados; 4. Pone de relieve que la concentracin de la propiedad del sistema de medios de comunicacin crea un entorno que favorece la monopolizacin del mercado de la publicidad, introduce barreras a la entrada de nuevos actores del mercado y conduce asimismo a la uniformidad de los contenidos de los medios de comunicacin; 5. Observa que el desarrollo del sistema de medios de comunicacin se ve cada vez ms arrastrado por el nimo de lucro y, como consecuencia, no se salvaguardan en la medida adecuada los procesos 107

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119. En concreto, los Estados deben evitar situaciones de monopolio u oligopolio y contemplar la existencia de estas situaciones al momento de definir la asignacin o la renovacin de las licencias. Al respecto, en la Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin (2007), los relatores para la libertad de expresin aclararon que las medidas antimonoplicas, deben implicar el cumplimiento de estrictos requisitos de transparencia sobre la propiedad de los medios de comunicacin a todos los niveles. Adems deben involucrar un monitoreo activo, el tomar en cuenta la concentracin de la propiedad, en caso que sea aplicable, en el proceso de concesin de licencias, el reporte con antelacin sobre grandes combinaciones propuestas, y la concesin de autoridad para evitar que tales combinaciones entren en vigor 112 . 120. Ahora bien, los controles y restricciones que se impongan para evitar monopolios u oligopolios no deberan limitar innecesariamente el crecimiento, desarrollo o viabilidad econmica del sector comercial en la radiodifusin. En este sentido, el artculo 13.3 de la Convencin Americana dispone que, [n]o se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. En tanto que ha sostenido la Corte Interamericana que tambin es violatorio de la libertad de expresin todo acto del poder pblico que implique una restriccin al derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas, en mayor medida o por medios distintos de los autorizados por la misma Convencin 113 . 121. En todo caso, la existencia de regulaciones sobre radiodifusin que respeten los requisitos enumerados en los primeros apartes de este documento, y de autoridades de aplicacin y fiscalizacin que cumplan las condiciones desarrolladas en este documento, protegern a los radios y canales de televisin comerciales de injerencias abusivas y de decisiones arbitrarias 114 . J. Publicidad oficial y otras formas de financiamiento de la radiodifusin

122. La publicidadentre sta la publicidad estatalrepresenta una fuente de ingresos muy relevante para la viabilidad o desarrollo de los medios de comunicacin 115 . Al

sociales, polticos o econmicos ni los valores recogidos en los cdigos de conducta periodsticos; considera, por tanto, que la legislacin en materia de competencia debe estar interrelacionada con la legislacin en materia de medios de comunicacin, a fin de garantizar el acceso, la competencia y la calidad y de evitar conflictos de intereses entre la concentracin de la propiedad de los medios y el poder poltico, que son perjudiciales para la libre competencia, la igualdad de condiciones y el pluralismo. En el mismo sentido, en la resolucin sobre el peligro que corre en la Unin Europea, y particularmente en Italia, la libertad de expresin y de informacin (apartado 2 del artculo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales) (2003/2237(INI)), el Parlamento Europeo precis que, 30. Se felicita por la contribucin de los medios de comunicacin comerciales a la innovacin, el crecimiento econmico y el pluralismo, pero observa que el creciente grado de integracin de los mismos, su conexin con las multinacionales del sector multimedia y su constitucin en estructuras de propiedad transnacional representan tambin una amenaza para el pluralismo.
112

Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007.

113 Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prr. 55. 114 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 107. 115 Los costos de produccin de los medios de comunicacin son elevados, y la forma ms lucrativa de cubrir esos gastos es una amplia publicidad. Tradicionalmente, los presupuestos de publicidad del Estado representan un porcentaje sustancial de la inversin total en publicidad de los medios. En general, el pblico no conoce las cifras exactas de lo que se gasta en publicidad. Sin embargo, existen informes de numerosos medios de comunicacin que indican que reciben del Estado

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mismo tiempo, el uso de los medios de comunicacin para trasmitir informacin de inters pblico es una herramienta importante y til para los Estados 116 . Es por ello esencial asegurar que la pauta oficial no sea utilizada como instrumento de castigo a medios de comunicacin independientes o crticos con el gobierno, o como subsidio encubierto que beneficie, directa o indirectamente, a los medios de comunicacin afines o condescendientes con las autoridades 117 . 123. Es necesario recordar que el principio 5 de la Declaracin de Principios ha establecido que [l]a censura previa, interferencia o presin directa o indirecta sobre cualquier expresin, opinin o informacin difundida a travs de cualquier medio de comunicacin oral, escrito, artstico, visual o electrnico, debe estar prohibida por la ley. Las restricciones en la circulacin libre de ideas y opiniones, as como tambin la imposicin arbitraria de informacin y la creacin de obstculos al libre flujo informativo, violan el derecho a la libertad de expresin. Al interpretar el alcance de este principio 118 , la CIDH ha aclarado que este principio establece que es inadmisible la imposicin de presiones econmicas o polticas por parte de sectores de poder econmico y/o del Estado con el objetivo de influenciar o limitar tanto la expresin de las personas como de los medios de comunicacin. La [CIDH] ha expresado al respecto que el uso de poderes para limitar la expresin de ideas se presta al abuso, ya que al acallar ideas y opiniones impopulares o crticas se restringe el debate que es fundamental para el funcionamiento eficaz de las instituciones democrticas 119 . 124. Asimismo, el principio 13 de la Declaracin de Principios prev que, [l]a utilizacin del poder del Estado y los recursos de la hacienda pblica; la concesin de prebendas arancelarias; la asignacin arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y crditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisin, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicacin en funcin de sus lneas informativas, atenta contra la libertad de expresin y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicacin social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresin. 125. En diversas oportunidades, la CIDH y la Relatora Especial han constatado en la regin el uso de la publicidad como una de las manifestaciones posibles de las restricciones indirectas al derecho a la libertad de expresin 120 . Por su parte, los relatores especiales para la libertad de expresin tambin alertaron sobre este fenmeno a nivel mundial. En su Declaracin Conjunta de 2002 afirmaron que, los gobiernos y los rganos pblicos nunca deben abusar de
entre el 40% y el 50% de su ingreso. CIDH. Informe Anual 2003. Captulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresin: Asignacin discriminatoria de la publicidad oficial, prr. 4.
116 Existen dos tipos de publicidad del Estado: la publicidad no pagada y la publicidad pagada. La publicidad no pagada incluye los comunicados de prensa, los textos de leyes o sobre reuniones legislativas, e informacin que cuenta con respaldo del gobierno pero que puede ser pagada por un particular. Con frecuencia existen obligaciones jurdicas de parte de los medios de comunicacin nacionales de divulgar esta publicidad como condicin para que utilicen las frecuencias y las ondas del Estado. Esas condiciones estn habitualmente incluidas en las leyes fundamentales de radiodifusin y prensa. La publicidad pagada incluye los anuncios pagados en la prensa, la radio o la televisin, el material de software y video producido por el gobierno o patrocinado por ste, las campaas a base de folletos, el material publicado en Internet, las exposiciones, etc. CIDH. Informe Anual 2003. Captulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresin: Asignacin discriminatoria de la publicidad oficial, prr. 3.

CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 77.
118 119

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CIDH. Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin. Octubre 2000. Seccin B: Interpretacin, prr. 27. CIDH. Informe Anual 1994. Captulo IV. OEA/Ser. L/V/II.88. doc. 9 rev. 17 de febrero de 1995.

120 Ver, entre otros, CIDH. Informe Anual 2003. Captulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresin: Asignacin discriminatoria de la publicidad oficial.

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su custodia de las finanzas pblicas para tratar de influir en el contenido de la informacin de los medios de prensa; el anuncio de publicidad debe basarse en razones de mercado 121 . Y en su Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin (2007) expresaron que, [d]ebe considerarse ilcita la asignacin y el cobro por parte de los medios de comunicacin de publicidad oficial segn criterios discriminatorios basados en la opinin poltica u otras razones similares 122 . 126. En tal sentido, el derecho a la libertad de expresin consagrado en el artculo 13 de la Convencin Americana prohbe a los Estados adoptar decisiones sobre radiodifusin basadas en la lnea editorial o informativa 123 . De ello se deriva entonces que la publicidad oficial no puede ser asignada por los Estados de manera discriminatoria para premiar o castigar a los radiodifusores en funcin de sus opiniones o de su lnea informativa. 127. En otras palabras, la CIDH advierte que si bien no existe un derecho intrnseco a recibir recursos del Estado por publicidad, la asignacin discriminatoria de publicidad estatal en funcin de la lnea editorial o informativa de la radio o el canal de televisin es violatoria del derecho a la libre expresin garantizado por la Convencin Americana. 128. Por el contrario, los Estados deberan decidir qu comunican y dnde comunican sus mensajes a la sociedad, en funcin de criterios objetivos vinculados con la mejor manera de transmitir esa informacin de forma ms eficaz, y con absoluta independencia del contenido informativo o editorial del medio que deban contratar para tales efectos 124 . 129. La Relatora Especial ha encontrado que, [e]n el marco de los criterios de distribucin, existen asignaciones discriminatorias negativas y positivas de la publicidad. La asignacin negativa se otorgara a una persona o un medio de comunicaciones para inducirlo a no informar desfavorablemente sobre quienes estn en el poder. La asignacin positiva exige que el beneficiario se exprese favorablemente para recibir los fondos estatales 125 . En estos dos casos existe una violacin del derecho a la libertad de expresin. 130. Resulta imprescindible que los Estados cuenten con una regulacin especfica que fije expresamente criterios previos y objetivos de asignacin de la pauta oficial, redactados de manera clara y precisa, de manera que establezca previsibilidad para los radiodifusores y obligaciones para el Estado. La legislacin debera contemplar asimismo procedimientos competitivos y transparentes. 131. Al respecto, la Relatora Especial ha verificado que, [l]a insuficiente precisin de las leyes y las facultades inaceptablemente discrecionales constituyen violaciones a la libertad
Declaracin Conjunta sobre libertad de expresin y administracin de justicia, comercializacin y libertad de expresin y difamacin penal. 10 de diciembre de 2002.
122 123 121

Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007.

CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III, prr. 230.
124 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 77. La decisin debe adoptarse entonces, en atencin a la finalidad objetiva y legtima que debe cumplir la publicacin de la informacin y no a la afinidad del medio con el gobierno que, en cada momento, tenga la atribucin de asignarla.

CIDH. Informe Anual 2003. Captulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresin: Asignacin discriminatoria de la publicidad oficial, prr. 7. Las asignaciones negativas son formas de coercin basadas en los contenidos, que obligan a los medios de comunicacin al silencio sobre cuestiones de inters pblico, en tanto las asignaciones positivas pueden distorsionar artificialmente un debate pblico al inducir a apoyar las opiniones del gobierno a quienes en otras circunstancias hubieran adoptado una posicin contraria (o hubieran optado por no expresarse del todo).

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de expresin. Es, en efecto, cuando las leyes vinculadas a la asignacin de publicidad oficial no son claras o dejan las decisiones a la discrecin de funcionarios pblicos, que existe un marco legal contrario a la libertad de expresin 126 . Por esta razn, tambin ha indicado que, la transparencia es un elemento imperiosamente necesario. Deben divulgarse pblicamente los criterios que utilicen quienes toman las decisiones a nivel de gobierno para distribuir la publicidad del Estado. La asignacin real de publicidad y la suma total del gasto en esta esfera deben ser tambin objeto de divulgacin pblica, para garantizar la justicia y el respeto a la libertad de expresin 127 . 132. Por ltimo, se deberan adoptar medidas para evitar que la pauta oficial genere una dependencia de los medios de comunicacin audiovisual privadoscon o sin fines de lucrorespecto del poder pblico. Al respecto, es claro que la publicidad estatal puede representar en muchos casos la nica alternativa posible de financiamiento para ciertos medios pequeosque no aparecen como opciones comercialmente rentables para la publicidad privadao de los que critican a las empresas o grupos econmicos poderosos 128 . En estos casos, los Estados deberan asegurar fuentes de financiamiento alternativas para fomentar la pluralidad de voces. K. Sobre el rgimen de sanciones

133. La regulacin sobre radiodifusin puede prever sanciones ante el incumplimiento de alguna obligacin legal o ante la comisin de una falta o irregularidad en el uso de las licencias. Estas sanciones son restricciones a la libertad de expresin. Por ello, tanto la regulacin, como la aplicacin de estas sanciones, deben respetar ciertos requisitos para ser acordes con la Convencin Americana y con los principios establecidos por la jurisprudencia interamericana. 134. Las sanciones por el uso irregular de una licencia de radio o televisin pueden comprometer gravemente derechos fundamentales de las personas involucradas y generar un efecto inhibitorio o de silenciamiento del debate democrtico. Al respecto, en tanto la libertad de expresin engloba dos aspectosel derecho de expresar pensamientos e ideas y el derecho de recibirlas, cuando este derecho es restringido a travs de una interferencia arbitraria, afecta no slo el derecho individual de expresar informacin e ideas, sino tambin el derecho de la comunidad en general de recibir todo tipo de informacin y opiniones 129 . 135. Entonces, las faltas y sanciones que prevea la regulacin sobre radiodifusin, para respetar el derecho a la libertad de expresin, deben ser legtimas y ser aplicadas mediante un procedimiento que respete el debido proceso legal.

126 CIDH. Informe Anual 2003. Captulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresin: Asignacin discriminatoria de la publicidad oficial, prrs. 23 y 86. 127 CIDH. Informe Anual 2003. Captulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresin: Asignacin discriminatoria de la publicidad oficial, prr. 89. Por su parte, los relatores para la libertad de expresin, en su Declaracin Conjunta de 2007, hicieron hincapi en que, la transparencia debe ser el sello distintivo de los esfuerzos de las polticas pblicas en el rea de la radiodifusin. Declaracin Conjunta sobre diversidad en la radiodifusin. 12 de diciembre de 2007. 128 CIDH. Informe Anual 2003. Captulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresin: Asignacin discriminatoria de la publicidad oficial, prr. 4. 129 Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prrs. 30-32; Ver tambin, CIDH. Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin. Octubre 2000. Seccin B: Interpretacin, prr. 23.

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1.

Legitimidad de las sanciones

136. En apartados anteriores de este documento se analizaron en detalle los requisitos que deben cumplir las restricciones a la libertad de expresin que resultan plenamente aplicables a lo referido al rgimen de faltas y sanciones que pueden establecer las regulaciones sobre radiodifusin. En trminos generales, para ser legtimas, las faltas y sanciones impuestas por la regulacin sobre radiodifusin deben respetar el test tripartito, que se deriva del artculo 13.2 de la Convencin Americana, establecido por la jurisprudencia de los rganos del sistema interamericano: (1) las sanciones deben haber sido definidas en forma precisa y clara a travs de una ley formal y material preexistente; (2) deben estar orientadas al logro de objetivos imperiosos autorizados por la Convencin Americana; y (3) deben ser necesarias en una sociedad democrtica para el logro de los fines imperiosos que se buscan; estrictamente proporcionadas a la finalidad perseguida; e idneas para lograr el objetivo imperioso que pretenden lograr. Estas condiciones deben verificarse simultneamente y corresponde a la autoridad que las impone demostrar que todas ellas han sido cumplidas 130 . 137. Respecto a la obligacin que establece que las sanciones deben encontrarse establecidas en una ley clara y precisa, la Corte Interamericana ha sostenido que en un estado de derecho el principio de legalidadjunto con el de irretroactividadpreside la actuacin de todos los rganos del Estado, en sus respectivas competencias, particularmente cuando se trata del ejercicio de su poder punitivo 131 . Es por ello que ha especificado que los requisitos del artculo 9 de la Convencin Americana tambin deben ser respetados en el caso de las sanciones impuestas por la administracin 132 . En efecto, la vaguedad de las faltas o de las sanciones establecidas por la regulacin sobre radiodifusin favorece la arbitrariedad de la autoridad de aplicacin y fiscalizacin y con ello se compromete la libertad de expresin consagrada en el artculo 13 de la Convencin Americana. 138. En segundo lugar, para ser legtimas, las sanciones deben estar orientadas al logro de objetivos imperiosos autorizados por la Convencin Americana. Ello implica, entonces, que no pueden preverse ni aplicarse sanciones como castigo por la lnea editorial o informativa. Mucho menos sern legtimas las revocatorias de licencias que se basen en la lnea editorial o informativa del medio de comunicacin. Al respecto, la Relatora Especial ha sostenido que, [e]l uso de los medios coercitivos del Estado para imponer una visin nica del mundo o desalentar una deliberacin vigorosa y abierta sobre todos los asuntos de relevancia pblica, resulta incompatible con los principios que orientan los regmenes democrticos y, en particular, con el derecho a la libertad de expresin consagrado en el artculo 13 de la Convencin Americana 133 . 139. En tercer lugar, las sancionesentre ellas la revocatoria de una licenciadeben ser necesarias en una sociedad democrtica para el logro de los fines imperiosos que se buscan; estrictamente proporcionadas a la finalidad perseguida; e idneas para lograr el objetivo imperioso que pretenden lograr. En esta materia resultan de plena aplicacin los estndares fuertemente arraigados en el sistema interamericano que indican que las sanciones por el uso

130

CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, pp.

135-136.
131 Corte I.D.H., Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, prr. 177; Corte I.D.H., Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panam. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, prr. 107; Corte I.D.H., Caso Lori Berenson Meja Vs. Per. Sentencia de 25 de noviembre de 2004. Serie C No. 119, prr. 126. 132

Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panam. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, prrs. 106-115.

133 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 54.

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abusivo de la libertad de expresin siempre deben resultar proporcionales, en el sentido de que el beneficio para el inters protegido supere el dao a la libertad de expresin. Los argumentos que soportan esta tesis estn vinculados a la necesidad de evitar la creacin de marcos jurdicos que permitan al Estado adoptar decisiones arbitrarias o desproporcionadas que tengan un efecto general de silenciamiento (chilling effect) 134 . 140. En especial, la revocatoria de una licencia slo puede estar prevista y aplicarse ante supuestos de grave incumplimiento a la regulacin que hayan generado perjuicios reales en los derechos de otras personas. Al respecto, la jurisprudencia interamericana ha sido clara en precisar que cuando se establezcan restricciones a la libertad de expresin justificadas en la proteccin de los derechos ajenos, es necesario que la autoridad que impone la limitacin demuestre que efectivamente estos derechos se han lesionado pues, si no hay una lesin clara a un derecho ajeno, las responsabilidades ulteriores resultan innecesarias 135 . 141. Asimismo, en diversas oportunidades la CIDH y la Corte Interamericana han advertido que resultan sumamente gravosas para la libertad de expresin las respuestas que establezcan sanciones penales. En tanto existan medidas alternativas y menos restrictivas de la libertad de expresin que la previsin y tipificacin penal de conductas que impliquen la violacin de la regulacin sobre radiodifusin, stas no deberan dar lugar a respuestas de tipo penal. 142. La CIDH y la Relatora Especial han sostenido que los Estados tienen, la obligacin de establecer un marco regulatorio que promueva una discusin libre, abierta, plural y desinhibida, lo cual implica el diseo de instituciones que permitan, y no que dificulten, la deliberacin sobre todos los asuntos y fenmenos de relevancia pblica. Nada de esto se compadece con el uso indiscriminado del derecho penal como mecanismo para limitar la circulacin libre de opiniones e informaciones, especialmente cuando las mismas se refieren a asuntos pblicos 136 . 143. En especial, el incumplimiento de las normas fijadas en la regulacin relativas al contenido, si se trata de expresiones vinculadas a asuntos de inters pblico, nunca pueden dar lugar a sanciones de naturaleza criminal. Asimismo, la postergacin en el ejercicio del derecho a la libertad de expresin, por ejemplo ante las dificultades injustificadas o arbitrarias de acceder a una licencia, opera como un lmite claro a la posibilidad de perseguir penalmente las conductas encaminadas a lograr su vigencia. 2. Debido proceso

144. Por otro lado, los procedimientos sancionatorios pueden afectar seriamente el ejercicio de la libertad de expresin, por ello deben contemplar todas las garantas del debido proceso consagradas en los artculos 8 y 25 de la Convencin Americana. 145. En tal sentido, debe recordarse que, de acuerdo con la Corte Interamericana, [s]i bien el [artculo] 8 de la Convencin Americana se titula Garantas Judiciales, su aplicacin no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar
134 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, prr. 57. 135 CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo III, prr. 70. 136 Relatora Especial CIDH. 5 de agosto de 2009. Comunicado de Prensa N R57/09. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=759&lID=2.

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sus derechos. Y que a pesar de que el citado artculo no especifica garantas mnimas en materias que conciernen a la determinacin de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter, el elenco de garantas mnimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica tambin a esos rdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene tambin el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal 137 . 146. Por otra parte, la importancia central que tiene la libertad de expresin para la subsistencia del sistema democrtico determina que ciertas restricciones que pueden ser vlidas en ciertos procedimientos administrativos (como por ejemplo, el carcter no pblico de alguna parte del proceso), no lo sean cuando pueden afectar el ejercicio de este derecho 138 . 147. En particular, el procedimiento para aplicar sancionesmxime en el caso de revocatorias de licencias(1) debe ser llevado adelante por un rgano que rena los requisitos ya mencionados, entre los que se destacan la imparcialidad y su autonoma e independencia respecto del poder poltico y el sector vinculado a la radiodifusin; (2) debe ser transparente y pblico, por ejemplo, contemplando la realizacin de audiencias pblicas; (3) debe permitir el derecho de defensa antes de la adopcin de cualquier decisin, permitiendo expresamente la posibilidad de ser odo y ofrecer prueba; y (4) asegurar el control judicial. 148. Por ltimo, es necesario aclarar que la prohibicin de censura previa establecida en el artculo 13 de la Convencin Americana exige que, cualquier sancin por incumplimiento de las normas fijadas en la regulacin relativas al contenido, debe ser aplicada slo despus de la transmisin.

137

Corte I.D.H., Caso del Tribunal Constitucional Vs. Per. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71,

prrs. 69-70.
138 Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, prrs. 72-73.

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ANEXOS A. CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS

(Suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, 22 de Noviembre de 1969) Artculo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresin 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.

3. No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. 4. 4. Los espectculos pblicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la proteccin moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. 5. 5. Estar prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apologa del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra accin ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningn motivo, inclusive los de raza, color, religin, idioma u origen nacional.

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B. PREMBULO

DECLARACIN DE PRINCIPIOS SOBRE LIBERTAD DE EXPRESIN

REAFIRMANDO la necesidad de asegurar en el hemisferio el respeto y la plena vigencia de las libertades individuales y los derechos fundamentales de los seres humanos a travs de un estado de derecho; CONSCIENTES que la consolidacin y desarrollo de la democracia depende de la existencia de libertad de expresin; PERSUADIDOS que el derecho a la libertad de expresin es esencial para el desarrollo del conocimiento y del entendimiento entre los pueblos, que conducir a una verdadera comprensin y cooperacin entre las naciones del hemisferio; CONVENCIDOS que cuando se obstaculiza el libre debate de ideas y opiniones se limita la libertad de expresin y el efectivo desarrollo del proceso democrtico; CONVENCIDOS que garantizando el derecho de acceso a la informacin en poder del Estado se conseguir una mayor transparencia de los actos del gobierno afianzando las instituciones democrticas; RECORDANDO que la libertad de expresin es un derecho fundamental reconocido en la Declaracin Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, la Declaracin Universal de Derechos Humanos, la Resolucin 59(I) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, la Resolucin 104 adoptada por la Conferencia General de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, La Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, as como en otros instrumentos internacionales y constituciones nacionales; RECONOCIENDO que los principios del Artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos representan el marco legal al que se encuentran sujetos los Estados Miembros de la Organizacin de Estados Americanos; REAFIRMANDO el Artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos que establece que el derecho a la libertad de expresin comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas sin consideracin de fronteras y por cualquier medio de transmisin; CONSIDERANDO la importancia de la libertad de expresin para el desarrollo y proteccin de los derechos humanos, el papel fundamental que le asigna la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y el pleno apoyo con que cont la creacin de la Relatora para la Libertad de Expresin, como instrumento fundamental para la proteccin de este derecho en el hemisferio, en la Cumbre de las Amricas celebrada en Santiago de Chile; RECONOCIENDO que la libertad de prensa es esencial para la realizacin del pleno y efectivo ejercicio de la libertad de expresin e instrumento indispensable para el funcionamiento de la democracia representativa, mediante la cual los ciudadanos ejercen su derecho a recibir, difundir y buscar informacin;

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REAFIRMANDO que los principios de la Declaracin de Chapultepec constituyen un documento bsico que contempla las garantas y la defensa de la libertad de expresin, la libertad e independencia de la prensa y el derecho a la informacin; CONSIDERANDO que la libertad de expresin no es una concesin de los Estados, sino un derecho fundamental; RECONOCIENDO la necesidad de proteger efectivamente la libertad de expresin en las Amricas, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en respaldo a la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, adopta la siguiente Declaracin de Principios; PRINCIPIOS 1. La libertad de expresin, en todas sus formas y manifestaciones, es un derecho fundamental e inalienable, inherente a todas las personas. Es, adems, un requisito indispensable para la existencia misma de una sociedad democrtica. 2. Toda persona tiene el derecho a buscar, recibir y difundir informacin y opiniones libremente en los trminos que estipula el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Todas las personas deben contar con igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir informacin por cualquier medio de comunicacin sin discriminacin, por ningn motivo, inclusive los de raza, color, religin, sexo, idioma, opiniones polticas o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. 3. Toda persona tiene el derecho a acceder a la informacin sobre s misma o sus bienes en forma expedita y no onerosa, ya est contenida en bases de datos, registros pblicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o enmendarla. 4. El acceso a la informacin en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados estn obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio slo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democrticas. 5. La censura previa, interferencia o presin directa o indirecta sobre cualquier expresin, opinin o informacin difundida a travs de cualquier medio de comunicacin oral, escrito, artstico, visual o electrnico, debe estar prohibida por la ley. Las restricciones en la circulacin libre de ideas y opiniones, como as tambin la imposicin arbitraria de informacin y la creacin de obstculos al libre flujo informativo, violan el derecho a la libertad de expresin. 6. Toda persona tiene derecho a comunicar sus opiniones por cualquier medio y forma. La colegiacin obligatoria o la exigencia de ttulos para el ejercicio de la actividad periodstica, constituyen una restriccin ilegtima a la libertad de expresin. La actividad periodstica debe regirse por conductas ticas, las cuales en ningn caso pueden ser impuestas por los Estados. 7. Condicionamientos previos, tales como veracidad, oportunidad o imparcialidad por parte de los Estados son incompatibles con el derecho a la libertad de expresin reconocido en los instrumentos internacionales.

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8. Todo comunicador social tiene derecho a la reserva de sus fuentes de informacin, apuntes y archivos personales y profesionales. 9. El asesinato, secuestro, intimidacin, amenaza a los comunicadores sociales, as como la destruccin material de los medios de comunicacin, viola los derechos fundamentales de las personas y coarta severamente la libertad de expresin. Es deber de los Estados prevenir e investigar estos hechos, sancionar a sus autores y asegurar a las vctimas una reparacin adecuada. 10. Las leyes de privacidad no deben inhibir ni restringir la investigacin y difusin de informacin de inters pblico. La proteccin a la reputacin debe estar garantizada slo a travs de sanciones civiles, en los casos en que la persona ofendida sea un funcionario pblico o persona pblica o particular que se haya involucrado voluntariamente en asuntos de inters pblico. Adems, en estos casos, debe probarse que en la difusin de las noticias el comunicador tuvo intencin de infligir dao o pleno conocimiento de que se estaba difundiendo noticias falsas o se condujo con manifiesta negligencia en la bsqueda de la verdad o falsedad de las mismas. 11. Los funcionarios pblicos estn sujetos a un mayor escrutinio por parte de la sociedad. Las leyes que penalizan la expresin ofensiva dirigida a funcionarios pblicos generalmente conocidas como leyes de desacato atentan contra la libertad de expresin y el derecho a la informacin. 12. Los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicacin deben estar sujetos a leyes antimonoplicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a la informacin de los ciudadanos. En ningn caso esas leyes deben ser exclusivas para los medios de comunicacin. Las asignaciones de radio y televisin deben considerar criterios democrticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos. 13. La utilizacin del poder del Estado y los recursos de la hacienda pblica; la concesin de prebendas arancelarias; la asignacin arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y crditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisin, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicacin en funcin de sus lneas informativas, atenta contra la libertad de expresin y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicacin social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresin.

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C.

DECLARACIN CONJUNTA SOBRE MEDIOS DE COMUNICACIN Y ELECCIONES

El Relator Especial de las Naciones Unidas para la Libertad de Opinin y de Expresin, el Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios de Comunicacin, la Relatora Especial de la OEA para la Libertad de Expresin y la Relatora Especial sobre Libertad de Expresin y Acceso a la Informacin de la CADHP (Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos), Habiendo analizado estas cuestiones por medios virtuales con la colaboracin de ARTCULO 19, Campaa Mundial para la Libertad de Expresin; Recordando y reafirmando nuestras Declaraciones Conjuntas del 26 de noviembre de 1999, el 30 de noviembre de 2000, el 20 de noviembre de 2001, el 10 de diciembre de 2002, el 18 de diciembre de 2003, el 6 de diciembre de 2004, el 21 de diciembre de 2005, el 19 de diciembre de 2006, el 12 de diciembre de 2007 y el 10 de diciembre de 2008; Reconociendo la importancia que reviste para la democracia y para la rendicin de cuentas de los partidos y lderes polticos el debate intenso y abierto sobre todas las cuestiones de inters pblico, en especial durante perodos electorales; Enfatizando el rol clave que desempean los medios de comunicacin, en especial las emisoras, al plantear los temas electorales, informar al electorado sobre los principales acontecimientos y comunicar las plataformas, las polticas y las promesas de los partidos y los candidatos a los electores; Celebrando la tendencia mundial continua hacia elecciones ms democrticas basadas en la expresin de la voluntad de las personas mediante el sufragio libre, igual y universal; Destacando que las elecciones libres y transparentes solo son posibles cuando el electorado se encuentra debidamente informado y tiene acceso a informacin pluralista y suficiente; Advirtiendo que en muchos pases el gobierno en ejercicio recibe una cobertura desproporcionada y excesivamente favorable por parte de los medios de comunicacin, ya sea como resultado de su control sobre dichos medios, tanto pblicos como privados, o de su estrecha relacin con estos; Conscientes de que solo un entorno diverso de medios de comunicacin puede asegurar la difusin de todas las posturas y perspectivas polticas durante las campaas electorales; Preocupados ante las amenazas a la cobertura libre y abierta de los medios de comunicacin que se han manifestado en poca de elecciones, como la intimidacin, las agresiones fsicas y la imposicin de restricciones legales excesivamente estrictas a la libertad de expresin; Atentos al importante rol que desempean en muchos pases los medios de comunicacin pblicos, en especial las emisoras de servicio pblico, durante las elecciones, al difundir informacin electoral en forma acorde con la obligacin de garantizar una cobertura equilibrada e imparcial de las noticias, los temas de actualidad y otro tipo de programacin; Adoptamos la siguiente Declaracin sobre Medios de Comunicacin y Elecciones:

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Entorno general para los medios de comunicacin y las elecciones Los Estados deben implementar diversas medidas, incluidas aquellas que fueron sealadas en nuestra Declaracin Conjunta del 12 de diciembre de 2007, con el objeto de crear un entorno propicio para la proliferacin de medios de comunicacin pluralistas. Estas medidas deben incluir, entre otras, el requisito de transparencia acerca de la propiedad de los medios de comunicacin, el otorgamiento de licencias a distintos tipos de emisoras a fin de promover la diversidad, la creacin de normas destinadas a prevenir la concentracin indebida de la propiedad de los medios de comunicacin y la adopcin de medidas para promover la diversidad de contenidos. Deben derogarse las leyes que restringen de manera ilegtima la libertad de expresin, en contravencin a las garantas internacionales y constitucionales. Cuando tales leyes an se encuentren vigentes durante una campaa electoral, las autoridades deben aplicar las garantas constitucionales o internacionales que protegen la libertad de expresin. Los Estados deben establecer sistemas efectivos para prevenir las amenazas y agresiones contra los medios de comunicacin y otros actores que ejerzan su derecho de libertad de expresin, as como para investigar tales agresiones cuando se produzcan, juzgar a los responsables y resarcir a las vctimas. Esta obligacin adquiere especial relevancia durante los perodos de elecciones. Los medios de comunicacin deben tener la libertad de informar sobre cuestiones electorales. No deben ser responsabilizados por difundir las declaraciones ilcitas que puedan realizar directamente los partidos o candidatos tanto en el marco de la transmisin en directo como de la publicidad, a menos que un tribunal hubiera establecido la ilegitimidad de las declaraciones, o estas representen una incitacin directa a la violencia y el medio en cuestin haya tenido la posibilidad de impedir su difusin. La obligacin de las figuras polticas, entre ellas los candidatos, de mostrar un mayor grado de tolerancia frente a las crticas que el que se espera de los ciudadanos comunes debe ser claramente ratificada durante las elecciones. Debe reconocerse a los partidos o candidatos que hayan sido difamados de manera ilegtima o que hayan sufrido algn perjuicio ilegtimo como resultado de declaraciones formuladas en los medios de comunicacin durante un perodo electoral, el derecho a que se rectifiquen inmediatamente tales declaraciones o a reclamar una reparacin ante los tribunales de justicia. Debe considerarse ilcita la asignacin y el cobro por parte de los medios de comunicacin de publicidad oficial segn criterios discriminatorios basados en la opinin poltica u otras razones similares. El control de las normas relacionadas con los medios de comunicacin y las elecciones debe estar a cargo de un rgano administrativo independiente, el cual debe responder a las denuncias con celeridad. Las decisiones de este rgano deben estar sujetas a control judicial.

Medios de comunicacin pblicos

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Durante un perodo electoral, todos los medios de comunicacin pblicos, incluidas las emisoras de servicio pblico, deben tener las siguientes obligaciones: o Asegurarse de que el electorado reciba informacin sobre cuestiones electorales, como el rol de las elecciones en la democracia, la forma de ejercer su derecho de voto, los principales temas electorales y las posiciones en cuanto a polticas que sostienen los distintos partidos y candidatos que se disputan la eleccin. Normalmente, esto requiere formular preguntas a los distintos lderes y candidatos, as como organizar debates entre tales candidatos. o Respetar normas estrictas que aseguren la imparcialidad y el equilibrio, en especial al informar sobre los partidos polticos gobernantes y las decisiones y los actos del gobierno durante un perodo de elecciones. Esto implica tambin brindar una cobertura igualitaria de los argumentos a favor de todas las partes durante un referndum. Otorgar a todos los partidos y candidatos un acceso igualitario a los medios de comunicacin para que transmitan sus mensajes directamente al pblico, ya sea en forma gratuita o a un costo subvencionado. El acceso igualitario equivale a un acceso justo y no discriminatorio concedido en funcin de criterios objetivos que midan el nivel de apoyo general e incluye otros factores como la oportunidad del acceso y los cargos a los cuales se quiere acceder. Asegurarse de que, las encuestas de opinin y los pronsticos electorales, se difundan con suficiente informacin para que el electorado comprenda adecuadamente su relevancia.

Frank LaRue Relator Especial de las Naciones Unidas para la Libertad de Opinin y de Expresin Miklos Haraszti Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios de Comunicacin Catalina Botero Relatora Especial de la OEA para la Libertad de Expresin Faith Pansy Tlakula Relatora Especial de la CADHP sobre Libertad de Expresin y Acceso a la Informacin

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D.

DECLARACIN CONJUNTA SOBRE DIVERSIDAD EN LA RADIODIFUSION 140

El Relator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad de Opinin y de Expresin, el Representante de la OSCE sobre Libertad de los Medios de Comunicacin, el Relator Especial de la OEA sobre Libertad de Expresin y la Relatora Especial de la CADHP (Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos) sobre Libertad de Expresin y Acceso a la Informacin, Habindose reunido con representantes de las ONGs, miembros de la academia y otros expertos en msterdam los das 7 y 8 de diciembre de 2007, bajo los auspicios de ARTCULO 19, la organizacin Campaa Global para la Libre Expresin (Global Campaign for Free Expression), asistidos por el Instituto para el Derecho de la Informacin (Institute for Information Law - IViR), Universidad de msterdam; Recordando y reafirmando nuestras Declaraciones Conjuntas del 26 de noviembre de 1999, 30 de noviembre de 2000, 20 de noviembre de 2001, 10 de diciembre de 2002, 18 de diciembre de 2003, 6 de diciembre de 2004, 21 de diciembre de 2005 y 19 de diciembre de 2006; Destacando la importancia fundamental de la diversidad en los medios comunicacin para el libre intercambio de informacin e ideas en la sociedad, en trminos de dar voz y satisfacer tanto las necesidades de informacin como otros intereses de todos y todas, de conformidad con la proteccin que brindan las garantas internacionales del derecho a la libertad de expresin; Conocedores, en particular, de la importancia de la diversidad para la democracia, la cohesin social y la amplia participacin en el proceso de toma de decisiones; Conscientes del potencial de las nuevas tecnologas tanto para servir como vehculos para la promocin de la diversidad como para generar nuevas amenazas a la diversidad, incluyendo las resultantes de la brecha digital; Enfatizando la naturaleza compleja de la diversidad, que incluye la diversidad de medios de comunicacin (tipos de medios) y de fuentes (propiedad de los medios), as como la diversidad de contenido (producto de los medios); Reconociendo los variados aportes que efectan a la diversidad los diferentes tipos de medios de comunicacin comerciales, de servicio pblico y comunitarios as como los que tienen diferente alcance local, nacional, regional e internacional ; Notando que la concentracin indebida de la propiedad de los medios de comunicacin, directa o indirecta, as como el control gubernamental sobre los mismos constituyen una amenaza a la diversidad de los medios, a la vez que generan otros riesgos, tales como la concentracin del poder poltico en manos de los propietarios o de elites gobernantes; Enfatizando que los medios de comunicacin estatales o de servicio pblico independientes continuarn jugando un papel importante en la promocin de la diversidad en el nuevo

Traduccin no oficial al espaol de la versin original redactada y aprobada en ingls. La traduccin ha sido realizada por la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la CIDH (OEA). La expresin Radiodifusin (Broadcasting) debe entenderse en forma amplia, como la emisin de seales en el espacio radioelctrico, lo que incluye, entre otras, Radio y Televisin.

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escenario de emisin digital, inclusive a travs de su rol nico como proveedores de programacin confiable, de alta calidad e informativa; Atentos al potencial para el abuso que tienen los sistemas de regulacin a los medios de comunicacin en perjuicio, entre otros, de la diversidad, particularmente cuando los rganos de control no cuentan con suficiente proteccin contra la interferencia poltica o de otra ndole; Preocupados por el aumento de una serie de amenazas a la viabilidad de la radiodifusin de servicio pblico en diferentes pases, lo que disminuye su capacidad para alcanzar su potencial de contribuir a la diversidad de los medios de comunicacin, as como por el fracaso de muchos pases en reconocer la radiodifusin comunitaria como un tipo diferente de comunicacin social; Adoptamos, el 12 de diciembre de 2007, la siguiente Declaracin para la Promocin de la Diversidad en los Medios de Comunicacin: Puntos Generales La regulacin de los medios de comunicacin con el propsito de promover la diversidad, incluyendo la viabilidad de los medios pblicos, es legtima slo si es implementada por un rgano que se encuentre protegido contra la indebida interferencia poltica y de otra ndole, de conformidad con los estndares internacionales de derechos humanos. Un amplio acceso a educacin pblica y otros esfuerzos se deben llevar a cabo para promover la adquisicin de conocimientos sobre los medios de comunicacin, de forma tal que se asegure que todos los miembros de la sociedad puedan entender y aprovechar las nuevas tecnologas con miras a superar la brecha digital. La transparencia debe ser el sello distintivo de los esfuerzos de las polticas pblicas en el rea de la radiodifusin. Este criterio debe ser aplicable a la regulacin, propiedad, esquemas de subsidios pblicos y otras iniciativas en cuanto a polticas. Se deben promover tecnologas de bajo costo que sean extensamente accesibles con miras a asegurar el amplio acceso a las nuevas plataformas de comunicacin. Se deben explorar y promover soluciones tecnolgicas a los problemas tradicionales de acceso, inclusive los relacionados con discapacidades auditivas o visuales. Se deben implementar medidas para asegurar que la publicidad oficial no sea utilizada como un medio para la interferencia poltica en los medios de comunicacin.

Sobre la Diversidad de Tipos de Medios de Comunicacin Se debe asignar suficiente espacio para la transmisin de las diferentes plataformas de comunicacin para asegurar que el pblico, como un todo, pueda recibir un espectro variado de servicios de medios de comunicacin. En trminos de difusin terrestre, ya sea anloga o digital, esto implica una asignacin apropiada de las frecuencias para usos de radiodifusin. Los diferentes tipos de medios de comunicacin comerciales, de servicio pblico y comunitarios deben ser capaces de operar en, y tener acceso equitativo a todas las plataformas de transmisin disponibles. Las medidas especficas para promover la

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diversidad pueden incluir el reservar frecuencias adecuadas para diferentes tipos de medios, contar con must-carry rules (sobre el deber de transmisin), requerir que tanto las tecnologas de distribucin como las de recepcin sean complementarias y/o interoperable, inclusive a travs de las fronteras nacionales, y proveer acceso no discriminatorio a servicios de ayuda, tales como guas de programacin electrnica. En la planificacin de la transicin de la radiodifusin anloga a la digital se debe considerar el impacto que tiene en el acceso a los medios de comunicacin y en los diferentes tipos de medios. Esto requiere un plan claro para el cambio que promueva, en lugar de limitar, los medios pblicos. Se deben adoptar medidas para asegurar que el costo de la transicin digital no limite la capacidad de los medios comunitarios para operar. Cuando sea apropiado, se debe considerar reservar, a mediano plazo, parte del espectro para la transmisin anloga de radio. Al menos parte del espectro liberado a travs de la transicin digital se debe reservar para uso de radiodifusin. Para promover la diversidad se debe utilizar el sistema menos invasivo para la administracin del espacio radioelctrico, tomando en cuenta reducciones en la regulacin si disminuye el problema de escasez. El sistema de licencias, basado en la consideracin de las ondas radioelctricas como un recurso pblico limitado, no es legtimo para la transmisin a travs de Internet. Se requieren medidas especiales para proteger y preservar los medios pblicos en el nuevo espacio radioelctrico. El mandato de los medios pblicos debe estar claramente establecido por ley y debe incluir, entre otros, el contribuir a la diversidad, la cual debe ir ms all de ofrecer diferentes tipos de programacin, dar voz a y satisfacer las necesidades de informacin e intereses de todos los sectores de la sociedad. Se deben explorar mecanismos innovadores para el financiamiento de los medios pblicos, de forma tal que ste sea suficiente para permitirles cumplir con su mandado de servicio pblico, que sea garantizado por adelantado para periodos de varios aos y que sea ajustado de acuerdo a la inflacin. La radiodifusin comunitaria debe estar expresamente reconocida en la ley como una forma diferenciada de medios de comunicacin, debe beneficiarse de procedimientos equitativos y sencillos para la obtencin de licencias, no debe tener que cumplir con requisitos tecnolgicos o de otra ndole severos para la obtencin de licencias, debe beneficiarse de tarifas de concesionaria de licencia y debe tener acceso a publicidad.

Sobre la Diversidad de las Fuentes En reconocimiento de la particular importancia que la diversidad de los medios de comunicacin tiene para la democracia, para prevenir la concentracin indebida de medios de comunicacin o la propiedad cruzada de los mismos, ya sea horizontal o vertical, se deben adoptar medidas especiales, incluyendo leyes anti-monoplicas. Tales medidas deben implicar el cumplimiento de estrictos requisitos de transparencia sobre la propiedad de los medios de comunicacin a todos los niveles. Adems deben involucrar un monitoreo activo, el tomar en cuenta la concentracin de la propiedad, en caso que sea aplicable, en el proceso de concesin de licencias, el reporte con antelacin sobre grandes combinaciones propuestas, y la concesin de autoridad para evitar que tales combinaciones entren en vigor. Se debe proveer apoyo a aquellos que deseen establecer nuevos tipos de medios de comunicacin, con base en criterios equitativos y objetivos aplicados en forma no discriminatoria.

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Sobre la Diversidad del Contenido Se pueden utilizar polticas pblicas, para promover la diversidad de contenido entre los tipos de medios de comunicacin y dentro de los mismos cuando sea compatible con las garantas internacionales a la libertad de expresin. Se debe considerar proveer apoyo para la produccin de contenido que contribuya de manera significativa a la diversidad, fundado en criterios equitativos y objetivos aplicados en forma no discriminatoria. Esto puede incluir medidas para promocionar productores de contenidos independientes, incluso solicitando a los medios pblicos que adquieran una cuota mnima de su programacin de dichos productores. Se debe lograr un balance adecuado entre la proteccin de los derechos de autor y derechos conexos y la promocin de la libre circulacin de informacin e ideas en la sociedad, inclusive a travs de medidas que fortalezcan el dominio pblico.

Ambeyi Ligabo Relator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad de Opinin y de Expresin Miklos Haraszti Representante de la OSCE sobre Libertad de los Medios de Comunicacin Ignacio Alvarez Relator Especial de la OEA sobre Libertad de Expresin Faith Pansy Tlakula Relatora Especial de la CADHP sobre Libertad de Expresin y Acceso a la Informacin

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2. AG/RES. 2523 (XXXIX-O/09) DERECHO A LA LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y EXPRESIN Y LA IMPORTANCIA DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIN (Aprobada en la cuarta sesin plenaria, celebrada el 4 de junio de 2009) LA ASAMBLEA GENERAL, VISTO el Informe Anual del Consejo Permanente a la Asamblea General (AG/doc.4992/09 y adenda); TOMANDO EN CUENTA las resoluciones AG/RES. 2237 (XXXVI-O/06), AG/RES. 2287 (XXXVII-O/07) y AG/RES. 2434 (XXXVIII-O/08) Derecho a la libertad de pensamiento y expresin y la importancia de los medios de comunicacin; DESTACANDO la Declaracin de Santo Domingo: Gobernabilidad y desarrollo en la sociedad del conocimiento [AG/DEC. 46 (XXXVI-O/06)], aprobada el 6 de junio de 2006; RECORDANDO que el derecho a la libertad de pensamiento y expresin que comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole est reconocido en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artculo IV), la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (artculo 13), la Carta Democrtica Interamericana (incluido el artculo 4), la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y en otros instrumentos internacionales y constituciones nacionales, as como en la resolucin 59 (I) de la Asamblea General de las Naciones Unidas y la resolucin 104 adoptada por la Conferencia General de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO); RECORDANDO TAMBIN que el artculo IV de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre declara que toda persona tiene derecho a la libertad de investigacin, de opinin y de expresin y difusin del pensamiento por cualquier medio; RECORDANDO ADEMS que el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos dispone que: 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:

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a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas. 3. No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. 4. Los espectculos pblicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la proteccin moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. 5. Estar prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apologa del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra accin ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningn motivo, inclusive los de raza, color, religin, idioma u origen nacional; TENIENDO PRESENTES los principios 10 y 11 de la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), de 2000, que se refieren a la despenalizacin del desacato; RECORDANDO los volmenes pertinentes de los informes anuales de la CIDH correspondientes a los aos 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 sobre la libertad de expresin, as como los comentarios realizados por los Estados Miembros en las sesiones de las presentaciones correspondientes; TOMANDO EN CUENTA las resoluciones 2004/42 y 2005/38 El Derecho a la Libertad de Opinin y de Expresin de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas; y RECORDANDO la importancia de los estudios y aportes aprobados por la UNESCO en relacin con la contribucin de los medios de comunicacin al fortalecimiento de la paz, la tolerancia y la comprensin internacional, a la promocin de los derechos humanos y a la lucha contra el racismo y la incitacin a la guerra, RESUELVE: 1. Reafirmar el derecho a la libertad de pensamiento y expresin, y hacer un llamamiento a los Estados Miembros a respetar y garantizar el respeto a este derecho, de conformidad con los instrumentos internacionales de derechos humanos de los que sean parte, tales como la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, entre otros. 2. Reafirmar que la libertad de expresin y difusin de ideas son fundamentales para el ejercicio de la democracia. 3. Instar a los Estados Miembros a que aseguren, dentro del marco de los instrumentos internacionales de los que sean parte, el respeto a la libertad de expresin en los medios de comunicacin, incluyendo radio y televisin, y en particular, el respeto a la independencia y libertad editorial de los medios de comunicacin.

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4. Exhortar a los Estados Miembros que an no lo hayan hecho a que consideren firmar y ratificar, ratificar o adherir, segn sea el caso, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. 5. Reafirmar que los medios de comunicacin libres e independientes son fundamentales para la democracia, para la promocin del pluralismo, la tolerancia y la libertad de pensamiento y expresin, y para la facilitacin de un dilogo y un debate libre y abierto entre todos los sectores de la sociedad, sin discriminacin de ningn tipo. 6. Instar a los Estados Miembros a que promuevan un enfoque pluralista de la informacin y mltiples puntos de vista mediante el fomento del pleno ejercicio de la libertad de expresin y de pensamiento, el acceso a los medios de comunicacin y la diversidad de propietarios de medios de comunicacin y fuentes de informacin a travs de, entre otros, sistemas transparentes de concesin de licencias y, segn proceda, reglamentos eficaces que impidan la concentracin indebida de la propiedad de los medios de comunicacin. 7. Instar a los Estados Miembros a que consideren la importancia de incluir, en el marco de sus respectivos ordenamientos jurdicos, normativa sobre la creacin de medios de comunicacin alternativos o comunitarios que asegure su funcionamiento independiente, como una manera de ampliar la difusin de informacin y opiniones, fortaleciendo as la libertad de expresin. 8. Instar a los Estados Miembros a que adopten todas las medidas necesarias para evitar las violaciones del derecho a la libertad de pensamiento y expresin, y a que creen las condiciones necesarias con tal propsito, incluso asegurando que la legislacin nacional pertinente se ajuste a sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y se aplique con eficacia. 9. Instar a los Estados Miembros a examinar sus procedimientos, prcticas y legislacin, segn sea necesario, para garantizar que toda limitacin que se pueda imponer al derecho a la libertad de opinin y expresin est expresamente fijada por la ley y sea necesaria para asegurar el respeto a los derechos o la reputacin de los dems o para la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas. 10. Reconocer la valiosa contribucin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, tales como la Internet, al ejercicio del derecho a la libertad de expresin y a la habilidad de las personas para buscar, recibir y difundir informacin, as como los aportes que puedan ofrecer en la lucha contra el racismo, la discriminacin racial, la xenofobia y las formas conexas y contemporneas de intolerancia, y en la prevencin de los abusos contra los derechos humanos. 11. Reiterar a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que realice el seguimiento adecuado y la profundizacin del estudio de los temas contenidos en los volmenes pertinentes de sus informes anuales correspondientes a los aos 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 sobre la libertad de expresin, tomando como base, entre otros, los insumos que sobre la materia reciba de los Estados Miembros. 12. Invitar a los Estados Miembros a considerar las recomendaciones de la Relatora Especial de la CIDH para la Libertad de Expresin en materia de difamacin, en el sentido de derogar o enmendar las leyes que tipifican como delito el desacato, la difamacin, la injuria y la calumnia, y, en tal sentido, regular estas conductas en el mbito exclusivo del derecho civil.

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13. Solicitar al Consejo Permanente que celebre una Reunin de Autoridades Nacionales en esta materia con miras a intercambiar experiencias e informacin y a comenzar un dilogo poltico entre los Estados Miembros sobre las nuevas tendencias y debates relacionados con el derecho a la libertad de pensamiento y expresin, la importancia de los medios de comunicacin en el Hemisferio y el derecho de toda persona de buscar, recibir y difundir informacin. Dicha reunin tendr como invitados a los miembros de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la CIDH, incluido el Relator Especial para la Libertad de Expresin, y expertos nacionales de los Estados Miembros, con el fin de que puedan intercambiar experiencias sobre estos temas. 14. Tomar en consideracin los resultados y criterios expresados en la sesin especial sobre la libertad de pensamiento y expresin, realizada en el marco de la Comisin de Asuntos Jurdicos y Polticos los das 28 y 29 de febrero de 2008 y 23 y 24 de abril de 2009, y asimismo solicitar al Relator Especial de la CIDH que informe sobre las conclusiones y recomendaciones emitidas por los expertos en dicha sesin especial, a fin de dar seguimiento al desarrollo del tema. 15. Solicitar al Consejo Permanente que informe a la Asamblea General, en su cuadragsimo perodo ordinario de sesiones, sobre la implementacin de la presente resolucin, cuya ejecucin estar sujeta a la disponibilidad de recursos financieros en el programa-presupuesto de la Organizacin y otros recursos.