La Poltica de las Polticas y la Gestin Pblica: Sumario sobre el caso peruano.

17 de junio

2010

El presente trabajo es motivado por el carcter casi mstico de la antinomia Poltica y Gestin Pblica, an peligrosa por la camalenica forma de confusin de modelos mentales en los altos mandos y no pocos operativos en el Gobierno, evidente por su uso indistinto consignado en la profusa normativa aprobada desde el 2000, y porque su conjuro, sea por quienes reclaman la ausencia del Estado o quienes la repudian, apunta solo a sus efectos exteriores, no a su naturaleza, y menos an a su mejor caracterstica: ser un punto de referencia respecto del cual podemos establecer que tan lejos o cerca estamos, y qu inversin de tiempo y recursos demanda, o cuan sensata y viable resulta tal meta. Pero la moraleja es que la herramienta no sustituye al hombre (poltico decisor), y que el orden y la prctica, hacen al maestro (Gestor, que aprende del error) pero si cada cierto tiempo se abandona la herramienta por una nueva, estaremos condenados a ser aprendices de todo, pero profesionales en nada.

Artculo 8

La Poltica de las Polticas y la Gestin Pblica: Sumario sobre el caso peruano. Por Econ. Alfredo Espinal
Las tragedias, y esta epnima leyenda griega relatada en parte por Homero en La Ilada (ms actual que nunca por la crisis financiera y fiscal de esta isla, irradiada al mundo) nos ilustra sobre como el desliz de Helena con Paris, hijo de Pramo, asume un carcter de razn de Estado siendo excusa perfecta y convergente al afn hegemnico de Agamenn, Rey de Esparta por matrimonio, en su poltica de expansin territorial y dominio de los puntos de control. Troya era uno importante en el Asia Menor. En esta historia, una debilidad humana es convertida en el factor de xito por el Lder, para construir un conjunto de condiciones favorables a su objetivo, que es segn el historiador Tucdides, la ejecucin de una poltica donde este conflicto simboliza la primera tentativa de unin de los griegos para lanzarse a una conquista: la primera forma de imperialismo helnico.

Lecciones de la historia: Troya.

En la historia reciente del Per contemporneo, a diferencia de la tragedia griega citada, desde la crisis fiscal de hace doce aos (1988), no se revel la existencia de una real poltica de Estado, ni la crisis la gener como medio para revertir la situacin de deterioro; pero la fuerza del destino (mano invisible?), en forma de alza de precios de metales (demanda sostenida de metales de la Mega-Presa China Las Tres Gargantas), aleatoriedad del crudo de petrleo, etc., fue la que tom decisiones y forz a una poltica global de demanda sostenida y expectativas consolidadas, retroalimentndola, aprovechada en el Per para ejecutar una dura reforma estructural (Administracin Fujimori) y cosechar cierta estabilidad poltica posterior (Administracin Toledo), recin a partir del 2001. Pese a la carga emocional de quienes atribuyen al Estado terribles maleficios (sobre todo los que ya dejaron de ser cuarentones), ste constituye el nico eje estable y predecible de convivencia y de equilibrio en lo interno, y de seguridad, reconocimiento e identidad en lo externo; pero incluso este es tambin escenario 1, donde los Estados desempean roles en funcin de cuotas de poder locales, de la mano de las cuotas globales de fortunas que no tienen nacionalidad. En este contexto, el presente trabajo es motivado por el carcter casi mstico de la antinomia Poltica y Gestin Pblica, an peligrosa por la camalenica forma de confusin de modelos mentales en los altos mandos y no pocos operativos en el Gobierno, evidente por su uso indistinto consignado en la profusa normativa aprobada desde el 2000, y porque su conjuro, sea por quienes reclaman la ausencia del Estado o quienes la repudian, apunta solo a sus efectos exteriores, no a su naturaleza, y menos an a su mejor caracterstica: ser un punto de referencia respecto del cual podemos establecer que tan lejos o cerca estamos, y qu inversin de tiempo y recursos demanda, o cuan sensata y viable resulta tal meta. Pero la moraleja es que la herramienta no sustituye al hombre (poltico decisor), y que el orden y la prctica, hacen al maestro (Gestor, que aprende del error) pero si cada cierto tiempo se abandona la herramienta por una nueva, estaremos condenados a ser aprendices de todo, pero profesionales en nada.

Episodio I: El taln de Aquiles. A este hroe mitolgico se le atribuye las capacidades de un campen invulnerable, excepto por el taln del cual fue sostenido por su madre durante su bao de consagracin. Tambin la campeona de las Leyes, la Constitucin, tiene en el tema de las Polticas, cierta debilidad heredada a sus hijas, las Leyes, que iremos desentraando, pero aqu y ahora revisaremos y estableceremos un esquema crtico (no criticn) sobre las categoras y la unidad de anlisis relevante para establecer cul es el mecanismo productor de polticas, modelo a la peruana, y los significantes de la antinomia anotada en la parte introductoria. Antes de iniciar el anlisis mismo, es preciso sealar los dos criterios que sern orientadores a lo largo de todo este trabajo, y que en opinin del Autor reflejan el carcter de principio de autoridad y conduccin, necesarios del Estado:
a. b. El criterio del bien poltico mayor, expresado en que toda denominacin, alcance y atributo se refiere en primera persona al Estado, luego al Gobierno, y como componente de ste a su Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, Poder Judicial, Gobiernos Sub Nacionales, los diez Organismos Constitucionalmente Autnomos, y dems Entidades autnomas; El criterio de inmanencia, por el cual las jerarquas que ordenan los mandatos y las herramientas normativas, son parte de un todo cuyo fin ltimo desemboca en el Estado y parten a la vez de l, cuyo ascendiente es notorio en las estructuras del Poder y sus mbitos territoriales, como escenario espacial donde tal Poder adquiere mltiples y rivales representaciones.

Veamos ahora las evidencias: La Constitucin establece un conjunto de Polticas de Estado a las que se denomina Polticas Nacionales, y a las que no prefija como tales, las releva con igual nivel de importancia, que llamaremos Polticas de Estado. Al Poder Ejecutivo le seala el disear y el ejecutar, asegurando su cumplimiento, las Polticas Nacionales, y a su vez, le reconoce y establece como un mandato decisorio que proponga, sustente y por supuesto, cumpla, la Poltica General de Gobierno. Dems esta sealar que por el Principio de Inmanencia, no hay (no debera haber) Poltica de Gobierno a espaldas de tales Polticas. En forma complementaria, y alineada a la Poltica permanente del Estado en materia de Descentralizacin, y bajo el principio de subsidiaridad explicito en tal Poltica, los Gobiernos Sub Nacionales disean sus polticas, en orden a las nacionales y a las regionales, respectivamente. El siguiente diagrama establece las relaciones y jerarquas de las Polticas citadas y sus fines, a nivel constitucional:
1

Metamorfo es un Hroe de DC Comics (antes de adquirir sus poderes era Rex Mason), miembro fundador de los Marginales y de la rama europea de la Liga de la Justicia Internacional; sus poderes lo han vuelto a la vida dos veces y es un hbil manejador de entornos, formas y mimetizaciones. Como la Globalizacin, vuelve a renacer de las crisis, adoptando nuevos rostros, alimentado de las expectativas.

Diagrama I: Mapeo de Polticas a nivel Constitucional.

Modernizacin de la Administracin Pblica y Estructura y Organizacin del Estado Polticas Nacionales De Poblacin, paternidad y maternidad responsable e igualdad de hijos De Salud LOPE Artculo 19, 4

Artculo 6

Artculo 9

Estado

De Descentralizacin

Artculo 188

Educativa Fomento del empleo productivo y de educacin para el trabajo Fronteras y Exterior

Artculo 16

Polticas de Estado

Artculo 23

Artculo 44

Ambiental

Artculo 67 LOPE: Poltica Fiscal

Poder Ejecutivo Gobierno Regional Gobierno Local

Polticas de Gobierno Polticas Regionales Polticas Locales

Artculo 130 LOPE: Poltica Gasto Social Artculo 192 Artculo 195

Elaboracin: Del Autor, en base a la Constitucin vigente, y Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.

El diagrama indica los artculos constitucionales que hacen explicitas las Polticas citadas para mejor referencia, resaltndose especialmente el diseo lgico constitucional bajo el criterio descentralizador, de la articulacin de los Gobiernos Sub Nacionales con las Polticas Nacionales orientadoras (Territorio en funcin de Nacin 2), como establece el artculo 192, que seala Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economa regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo, asignndoles un rol coordinador; y lo establecido en el artculo 195: Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, revelador del rol ejecutor. Tal carcter de tracto sucesivo es notorio, por ejemplo, en el tema de la descentralizacin educativa local, sealando el artculo constitucional 16 que: Tanto el sistema como el rgimen educativo son descentralizados. El Estado coordina la poltica educativa. Ha habido alguna Poltica respecto a las Polticas Constitucionales? Hubo Polticas pro Constitucionales antes que Polticas a secas?. Veamos: El 16 de diciembre del 2001, se publica la Ley N 27600, Ley de supresin de firma y que establece el proceso de Reforma Constitucional, retirando el Congreso la firma del Ex Presidente Alberto Fujimori Fujimori, de la Constitucin, y a partir de este gesto poltico, se constituye adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, el Acuerdo Nacional (AN), entelequia social integrada por el conjunto de polticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del dilogo y consenso, luego de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el loable fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible y afirmar su gobernabilidad democrtica. Fue la razn o la emocin, el quid de sus polticas? Una posible explicacin es la de un diseo conceptual que a despecho de las teoras polticas y de gerencia pblica, genere un resultado no solo desde los Partidos Polticos, depositarios institucionales del derecho de elegibilidad civil y productores tpicos de polticas, sino tambin desde la Sociedad Civil, representativa pero inelegible, y tpica sugerente de polticas.

Siguiendo la cronologa, se seala que la Repblica del Per suscribi y adopt la iniciativa mundial de las Naciones Unidas, denominada Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs) en el ao 2001. Los ODMs sintetizan las metas cuantitativas y los objetivos del monitoreo del desarrollo humano que deben ser alcanzados entre 1990 y 2015. Hay ocho ODMs, los cuales estn asociados a 18 metas y 48 indicadores de tipo cuantitativo:
1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre 2: Lograr la educacin primaria universal 3: Promover la igualdad de gnero y la autonoma de la mujer 4: Reducir la mortalidad en la infancia 5: Mejorar la salud materna 6: Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente 8: Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo

Los objetivos adoptados son de naturaleza y justicia social tal que no requieren debate para adoptarlos y asegurar su cumplimiento, y estos generaron sensibilizacin poltica y herramientas ad hoc, como la municipalizacin de tales objetivos, microfinanzas (en el sentido de Amartya Sen), y otras formulas. Es especialmente relevante la revisin de los avances que en el ao 2008, formulara la Presidencia del Consejo de Ministros, bajo la actual Administracin Garca Prez, integrando diferentes y nuevas herramientas y puntos de vista, tiles para una visin prospectiva, y que por su inters para este anlisis, compartimos 3: En el perodo 2004 a 2008, el pas ratific y fortaleci los espacios
constituidos entre los aos 2001 y 2004 para la construccin de acuerdos entre el Gobierno, la sociedad civil y las fuerzas polticas, tales como la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza y el Acuerdo Nacional. Los compromisos suscritos

El concepto incluye a la sociedad y sus finalidades; vale decir, el desarrollo de una cultura comn y la realizacin personal de los habitantes dentro de una sociedad residente en un territorio al cual sus habitantes adhieren. 3 Resumen ejecutivo, Informe del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Per 2008, 15 de octubre, 2009 PCM, pgina 7.

en la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, fueron incorporados plenamente como orientacin general de la poltica social del Estado a todos sus niveles. Se elaboraron de manera concertada, estrategias y planes tales como la Estrategia y el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza, la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria, la Estrategia de Desarrollo Rural, el Plan Nacional de Accin para la Infancia y la Adolescencia, el Plan Nacional de Derechos Humanos, por mencionar aquellos ms vinculados al Objetivo de Desarrollo del Milenio N 1. Varios de estos documentos incluyen metas e indicadores en concordancia con los ODM. Otros documentos concertados en el espacio del Acuerdo Nacional y que tambin han sido un referente importante en esta etapa son: el Pacto Social por la Inversin y el Empleo Digno y el Compromiso por la Mejora de la Calidad del Gasto a favor de la Infancia (ambos del ao 2005). Este ltimo incidi en que, a partir del 2006, se incluyera anualmente en la Ley de Equilibrio Financiero, la proteccin de los recursos para acciones claves vinculadas a la infancia y se estableciera su prioridad para la asignacin presupuestal. El reconocimiento de la importancia de la participacin de la sociedad en la elaboracin de las polticas pblicas ha sido otro de los consensos alcanzados en estos aos. Se abri tambin el espacio a la participacin en la gestin de los programas sociales, ya sea en la etapa de priorizacin de proyectos como fue el caso por ejemplo del Programa A Trabajar Urbano o excepcionalmente en la propia conduccin de los mismos como sucede en el Programa Juntos en que el Consejo Directivo es un rgano mixto conformado por representantes de Estado y sociedad civil. Un paso importante en el actual periodo, es la aprobacin de 12 polticas nacionales de obligatorio cumplimiento (D. S. N 027-2007-PCM), en particular, las referidas a inclusin, aumento de capacidades sociales y empleo, y MyPE, as como metas explcitas para la actual gestin de gobierno al 2011, en cuanto a reduccin de la pobreza y la desnutricin, y en relacin a generacin de empleo (por referirnos solamente a las que estn orientadas al cumplimiento del ODM 1). Estas metas han sido luego incorporadas a un instrumento clave de gestin pblica como el Marco Macroeconmico Multianual desde el ao 2008 (MMM 2009-2011) y a otro nuevo instrumento, el Marco Social Multianual (MSM 2009-2011), formulado por primera vez ese mismo ao, en cumplimiento a lo dispuesto en el Plan de Reforma de Programas Sociales (D. S. N 029-2007-PCM). En el MSM se incluye incluso una meta no considerada en el MMM referida a la disminucin de la desigualdad. Finalmente, en la ley de Presupuesto para el Ao 2009, se han ratificado las metas al 2011 referidas a desnutricin crnica y otros temas sociales priorizados (salud materna y neonatal, logros de aprendizaje, acceso a agua potable y disposicin sanitaria de excretas, tiempo de acceso a centros de salud y educativos, entre otras). Con ello se ha elevado de manera importante el nivel de compromiso del Estado con el cumplimiento de metas orientadas a superar las brechas sociales y ya no slo a mantener los equilibrios macroeconmicos.

La suscripcin del Acuerdo Nacional (AN) se llev a cabo en un acto solemne en Palacio de Gobierno, el 22 de julio de 2002, con la participacin del entonces Presidente de la Repblica, Alejandro Toledo, el Presidente del Consejo de Ministros y los principales representantes de las organizaciones polticas y de la sociedad civil, integrantes. En su colectivo social se definieron y aprobaron cuatro Objetivos Nacionales y las siguientes Polticas:
I: Fortalecimiento de la Democracia y Estado de Derecho Fortalecimiento del Rgimen Democrtico y Estado de Derecho Democratizacin de la Vida Poltica y Fortalecimiento del Sistema de Partidos Afirmacin de la Identidad Nacional II: Desarrollo con Equidad y Justicia Social Reduccin de la Pobreza Promocin de la Igualdad de Oportunidades sin Discriminacin Acceso Universal a una Educacin Pblica Gratuita y de Calidad y Promocin y Defensa de la Cultura y del Deporte Acceso Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social III: Promocin de la Competitividad del Pas Afirmacin de la Economa Social de Mercado Bsqueda de la Competitividad, Productividad y Formalizacin de la Actividad Econmica Desarrollo Sostenible y Gestin Ambiental IV: Afirmacin de un Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado Afirmacin de un Estado Eficiente y Transparente Cautela de la Institucionalidad de las Fuerzas Armadas y su Servicio a la Democracia Promocin de la tica y Transparencia y Erradicacin de la Corrupcin, Lavado de Dinero, Evasin Tributaria y Contrabando en todas sus Formas Erradicacin de la Produccin, Trfico y Consumo Ilegal de Drogas Plena Vigencia de la Constitucin y de los Derechos Humanos y Acceso a la Justicia e Independencia Judicial Acceso a la Informacin, Libertad de Expresin y Libertad de Prensa Eliminacin del Terrorismo y Afirmacin de la Identidad Nacional Sostenibilidad fiscal y reduccin del peso de la deuda

Institucionalizacin del Dilogo y la Concertacin Gobierno en Funcin de Objetivos con Planeamiento Estratgico, Prospectiva Nacional y Procedimientos Transparentes Poltica Exterior para la Paz, la Democracia, Desarrollo e Integracin Erradicacin de la Violencia y Fortalecimiento del Civismo y de la Seguridad Ciudadana Descentralizacin Poltica, Econmica y Administrativa para Propiciar el Desarrollo Integral, Armnico y Sostenido del Per Poltica de Seguridad Nacional Fuente: www.an.gob.pe

Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa Desarrollo en Infraestructura y Vivienda Poltica de Comercio Exterior para la Ampliacin de Mercados con Reciprocidad Poltica de Desarrollo Agrario y Rural

Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo Promocin de la Seguridad Alimentaria y Nutricin Fortalecimiento de la Familia, Proteccin y Promocin de la Niez, Adolescencia y Juventud

Se resalta que el AN surge en un momento en el cual el Pas necesitaba un Evangelio, una causa nacional a la cual abrazar para salir del caos y el desconcierto social y poltico, generado por la debilidad de los polticos y la

sensualidad del Poder, por lo que en un afn de construir un edificio de principios y refugio para reencontrar la fe se apilaron Polticas de Estado con Polticas de Gobierno y con Principios Polticos, y curiosamente, no se le dio un espacio vital al proceso de desarrollo local y su sinergia con el desarrollo regional, notndose tal atona por ejemplo, al verificarse la denominacin del IV Objetivo Nacional, que no contiene Poltica alguna que sustente tal afn, y donde la alusin a Descentralizacin, en el I Objetivo Nacional, tiene un contenido mucho mas doctrinal y disciplinario (no en alusin al rigor sino al academicismo), que funcional o ejecutivo, propio de una Poltica. El Decreto Supremo N 027-2007-PCM (25/03/2007), publicado cinco aos despus de la entrada en vigencia del Acuerdo Nacional, es la norma que define qu es Poltica Nacional, y lo hace en los siguientes trminos: Se entiende por poltica nacional, toda norma que con ese nombre emite el Poder Ejecutivo en su calidad de ente rector, con el propsito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de poltica pblica as como los estndares nacionales de cumplimiento y de provisin que deben ser alcanzados para asegurar una adecuada prestacin de los servicios y el normal desarrollo de las actividades privadas. Y aprueba las siguientes:
Descentralizacin Igualdad de Hombres y Mujeres Juventud Pueblos andinos, amaznicos, afroperuanos y asitico peruanos Personas con discapacidad Inclusin Extensin tecnolgica, medioambiente y competitividad Aumento de capacidades sociales Empleo y MyPE Simplificacin administrativa Poltica anticorrupcin Defensa Nacional

Esta norma es suplementada por el Decreto Supremo N 025-2010-PCM, que modifica el numeral 10 del artculo 2, de la norma comentada, fortaleciendo la simplificacin administrativa, sealando que esta es de alcance para todas las entidades que conforman la Administracin Pblica, sealadas en el artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley de Procedimientos Administrativos, Ley N 27444. Esta es una modificacin inteligente que articula el diseo de Polticas con herramientas de gerencia, y resulta en medio eficaz de acercar el Estado al Ciudadano. De la revisin comparada de Polticas Constitucionales, Nacionales y de Estado, Polticas del Acuerdo Nacional y Polticas Nacionales oficiales, mostradas, el nico elemento comn en ese conjunto, es la Descentralizacin, y con las reservas del caso, en ausencia de mejor definicin especifica. Ahora, completamos el anlisis con las propuestas del CEPLAN contenidas en su documento para discusin pblica Plan Per 2021Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, Marzo 2010, cuya presentacin seala Los criterios empleados en el Plan Per 2021 se sustentan en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en el desarrollo concebido como libertad y en las Polticas de Estado del Acuerdo Nacional, sin citar al Decreto Supremo N 027-2007-PCM, prefirindose al AN, quiz porque su Quinta Poltica es la gnesis del CEPLAN 4?. La propuesta del CEPLAN establece Objetivos, Lineamientos de Polticas, Metas y Acciones, resumidos como sigue:
Objetivo Nacional I: Plena vigencia de los derechos fundamentales y de la dignidad de las personas Objetivo Nacional II: Igualdad de oportunidades y acceso universal a los servicios bsicos Objetivo Nacional III: Estado democrtico y descentralizado que funciona con eficiencia al servicio de la ciudadana y del desarrollo, y garantiza la seguridad nacional Objetivo Nacional IV: Economa competitiva con alto nivel de empleo y productividad Objetivo Nacional V: Desarrollo regional equilibrado e infraestructura adecuada Objetivo Nacional VI: Conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y biodiversidad, con un ambiente que permita una buena calidad de vida para las personas y existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales a largo plazo Lineamiento: Recursos naturales y ambiente Recursos hdricos Energa Bosques

Lineamiento: Derechos fundamentales y dignidad de personas Democratizacin de la sociedad Poblacin Estructura social Desarrollo humano y pobreza

Lineamiento: Oportunidades y acceso a los servicios Educacin Salud Seguridad alimentaria Servicios pblicos Vivienda Seguridad ciudadana

Lineamiento: Estado y gobernabilidad Reforma del Estado Gobernabilidad

Lineamiento: Economa, competitividad y empleo Crecimiento econmico Competitividad y estructura econmica Ciencia y tecnologa Empleo Crisis econmica internacional

Lineamiento: Desarrollo regional e infraestructura Concentracin espacial Descentralizacin del Estado Infraestructura Dispersin de la poblacin nacional

A propsito, el D. Leg. N 1088, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, en el artculo 3, numeral 3.1, seala que el Sistema de Planeamiento Estratgico est integrado, entre otros, por el Foro del Acuerdo Nacional, que acta como instancia de concertacin de la planificacin estratgica nacional cuando su intervencin es solicitada, en su orden, por el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN.

Es interesante resaltar que la pgina 15 del documento citado, afirma que El Plan Per 2021 es un plan de largo plazo que contiene las polticas nacionales de desarrollo que deber seguir el Per en los prximos doce aos, lo que implica subrogacin explicita de las Polticas Nacionales vigentes por las all propuestas, que son Lineamientos de Polticas, o deberan adoptar el formato de las Polticas Nacionales. Al margen, las prioridades y las lneas de accin propuestas en ese documento, si bien declarativamente se nutren de las establecidas en el AN, reflejan un nuevo temperamento poltico social, con una nueva escritura actual de las Polticas del AN.
Explorada la lgica de Estado en la Constitucin y en el Poder Ejecutivo, en forma de aprobacin de Polticas y de la prospectiva de stas para el desarrollo, es necesario desarrollar tal proceso para dotar de sentido a las Polticas de Gobierno, mediante la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, LOPE, Ley N 29158 (20/12/2007). El elemento doctrinario explicativo se encuentra en el artculo 4 de esta norma, que en relacin a las Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo, seala: 1. Disear y supervisar polticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de Gobierno. Las polticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las polticas pblicas, los estndares nacionales de cumplimiento y la provisin de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades pblicas y privadas. Las polticas nacionales conforman la poltica general de Gobierno. Poltica sectorial es el subconjunto de polticas nacionales que afecta una actividad econmica y social especfica pblica o privada. Las polticas nacionales y sectoriales consideran los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales, concordando con el carcter unitario y descentralizado del gobierno de la Repblica. Para su formulacin el Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinacin con los gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades, segn requiera o corresponda a la naturaleza de cada poltica. El cumplimiento de las polticas nacionales y sectoriales del Estado es de responsabilidad 5 de las autoridades del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. Las polticas nacionales y sectoriales se aprueban por Decreto Supremo, con el voto del Consejo de Ministros. La definicin de Poltica Nacional del Decreto Supremo N 027-2007-PCM y de la LOPE, son parecidos.

Hasta este punto, hemos establecido el marco de referencia lo ms completo posible, y podemos ya abordar el uso oficial de cuatro trminos cuya laudable propuesta en la normatividad y herramientas revisadas, podra no generar los mismos benficos efectos al ser utilizados en herramientas formales, como por ejemplo, las identidades lgicas para el diseo de Planes de Gobierno: Poltica Nacional, Poltica de Estado, Poltica Pblica y Poltica Sectorial. Aplicamos ahora el criterio del bien poltico mayor, para analizar tales trminos, en su dimensin conceptual y en su dimensin funcional. Conceptualmente, y apelando a la definicin ms aceptada de Estado 6, la Constitucin define las Polticas de Estado (o seala, al menos los principios permanentes, y compromete su actualizacin), respecto de las cuales el Gobierno y dems Entes Instituciones del pas, orientan sus propsitos principales, entendiendo que a travs de estas se mantiene una meta comn, para lograr el desarrollo social, econmico, institucional y de la convivencia con seguridad. Por ello, y al involucrar tales Polticas al Gobierno, a las instituciones sociales y a los ciudadanos, resulta necesario distinguirlas ntidamente como las Polticas Nacionales 7 Constitucionales dentro del colectivo de Polticas Pblicas que disea y ejecuta el Gobierno como gestor del Estado, en el sentido dispuesto por la propia Constitucin. Al efecto se seala un ejemplo: El artculo 6 de la Constitucin, referida a la Educacin seala que . El Poder Ejecutivo norma y supervisa su aplicacin. Es responsable de disearla y conducirla en forma plural y descentralizadora. , y conforme al artculo 4 de la LOPE, cuyos rasgos genticos ha heredado el Decreto Supremo N 027-2007-PCM, debiera interpretarse como que esas Polticas Nacionales conforman adems la Poltica de Gobierno. Siendo la Constitucin referencia estable, sus Polticas tambin debieran serlo. Resulta conveniente tambin analizar las Polticas Pblicas en el mbito del Poder Ejecutivo (Los Gobiernos Sub Nacionales son primos interpares) como invoca la LOPE, siendo el Poder Ejecutivo el que las disea y aplica pero el potencial de su legalidad en mucho depende del Poder Legislativo, independiente de la LOPE, y de las dems instancias constitucionales, lo que no resulta a veces (demasiadas) lo suficientemente claro en los operadores polticos y diseadores de la gestin pblica en el aparato estatal. Por ello se propone la siguiente articulacin lgico jerrquica e interpretativa:
Este aserto de la LOPE es excepcional desde el punto de vista del diseo conceptual, al acotar que la organizacin del Estado comprende al Gobierno Nacional (que incluye al Poder Ejecutivo y a otras entidades) y a los Gobiernos Sub Nacionales. En otro artculo, Estado y Poder Ejecutivo: Ecualizacin del cambio, publicado en la Revista Gestin Pblica y Desarrollo, Ao 3 - N 25/Agosto 2009 y Ao 3 - N 26/Septiembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante Per, se seala que en sntesis de la normativa y diseo de Estado, actual se debe considerar el concepto Gobierno General, como la suma del Gobierno nacional, del Gobierno Regional y del Gobierno Local, como la administracin pblica del Estado. Ello con la respectiva independencia y autonoma institucional que la norma les reconoce pero articuladas con eje en el Ejecutivo. 6 Por ejemplo, el colectivo organizado y jerrquico de instituciones investidas con la autoridad y potestad para regular el funcionamiento social dentro de un mbito territorial establecido (limites). Se cita al efecto la Convencin de Montevideo (1933) de la Sptima Conferencia Internacional de los Estados Americanos, que define al Estado, sus derechos y obligaciones, conceptualizado en el artculo 1, que establece cuatro criterios, reconocidos como afirmacin certera en el Derecho internacional consuetudinario, y que seala al Estado como persona de Derecho Internacional: I. Poblacin permanente; II. Territorio determinado; III. Gobierno, y IV. Capacidad de entrar en relaciones con los dems Estados. 7 Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin; artculo 26: Es competencia exclusiva del Gobierno Nacional el diseo de polticas nacionales y sectoriales.
5

Diagrama II: Mecanismo Lgico conceptual generador de Polticas en el Per.

Polticas permanentes Polticas de Estado Polticas Pblicas o de Gobierno Polticas quinquenales Poder Ejecutivo Polticas Nacionales Gobierno Local Poltica Local

Gobierno Regional

Poltica Regional Procesos Esenciales de Rectora Procesos Esenciales de Servicios

Gobierno Nacional

Elaboracin: Del Autor, en base a la normatividad vigente.

El Diagrama anterior racionaliza la coexistencia de dos plazos: el primero del Estado, que engendra Polticas de Estado Permanentes; y el segundo, del Gobierno, que alumbra las Polticas de Gobierno de plazo quinquenal. Al no definir la propia LOPE la jerarqua y orden de las Polticas, tal atona entre el orden lgico constitucional, el marco estructural del Poder Ejecutivo y las necesarias identidades de relacin subsidiaria a nivel sub nacional, ilustra la cierta debilidad heredada a sus hijas, las Leyes, a la que nos referamos en las primeras lneas de este apartado, aludiendo a la Constitucin. Un detalle final antes de concluir: De las polticas de Estado, constitucionales, se derivan tanto las acciones de las polticas permanentes, como aquellas que corresponden a la oferta electoral del Gobierno ganador, en la lnea de las polticas permanentes (al menos, ello sera lo deseable), pero las polticas nacionales que abordan temas de dimensin compleja 8 demanda del Gobierno fijar Polticas Sectoriales, las que particularizan a las nacionales. Y, a todo ello, Qu son los Sectores cuyas Polticas aprueba el Gobierno?. La LOPE seala 9 que Los Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores, considerando su homogeneidad y finalidad, y tambin que deben Aprobar la propuesta de presupuesto de las entidades de su sector, respetando lo dispuesto en el artculo 32, y supervisar su ejecucin. No hay definicin explicita o enumeracin de Sectores; las funciones pblicas asociadas son 25 segn el Clasificador Funcional de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, los Ministerios son 17 conforme a la LOPE y hay 40 entidades en el Clasificador Institucional del MEF. Este es un concepto sobre el que vale preocuparse y establecer las correlaciones con los clasificadores presupuestarios, de las Cuentas Nacionales, del Clasificador Industrial Internacional Uniforme, principalmente. Lo comentado hasta ahora es la manifestacin externa de las Polticas para la Gestin Pblica.
Pero, Cmo se generan las Polticas en el Estado Peruano? Sealamos que la LOPE establece que para su formulacin el Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinacin con Gobiernos Regionales, Locales y otras entidades, segn se requiera o corresponda a la naturaleza de cada poltica y que estas se aprueban por Decreto Supremo (polticas nacionales y sectoriales), con el voto (aprobatorio) del Consejo de Ministros. Este Ministerio es responsable de la coordinacin de las Polticas Nacionales y Sectoriales del Poder Ejecutivo, y al efecto propone los objetivos del Gobierno en el marco de la Poltica General de Gobierno. El mecanismo tcnico del diseo, ejecucin y seguimiento de las Polticas Nacionales y Sectoriales, descansa para las primeras en el anlisis tcnico y propuesta de la Comisin Interministerial de Asuntos Econmicos y Financieros (CIAEF), encargada de articular, coordinar y establecer los lineamientos de la poltica fiscal y supervisar su cumplimiento; y de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAES) encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la poltica y del gasto social, y supervisar su cumplimiento. Tiene como funcin principal reducir la pobreza y la extrema pobreza. La Poltica Nacional de Descentralizacin, responsabilidad exclusiva de la PCM, se desarrolla a travs del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI), donde participan Presidentes Regionales y una representacin de Alcaldes, con objeto de fortalecer el proceso de descentralizacin y darle seguimiento, siendo Poltica de Estado. Las Polticas Sectoriales pasan por el anlisis de las Comisiones Interministeriales citadas, a propuesta de cada Sector, dentro del cual los Vice Ministros respectivos formulan, coordinan, ejecutan y supervisan la poltica de desarrollo sectorial de su competencia, con arreglo a la respectiva poltica nacional. Para la coordinacin de temas multisectoriales, los Viceministros, convocados y bajo la direccin del Secretario General de la Presidencia del Consejo de Ministros, forman la Comisin de Coordinacin Viceministerial (CCV). Toda Poltica Nacional requiere refrendo de la PCM.

Los aspectos revisados en conjunto, que comprenden desde el anlisis de las categoras normativas, procesos de aprobacin y denominaciones, hasta el alcance de las Polticas por nivel de Gobierno, revela poco inters y cierta comodidad en un manejo difuso de Polticas de Estado y Polticas Nacionales, delimitado en el Diagrama II; tambin el anlisis desarrollado ha evidenciado el uso indiferente de Polticas, y Programas Estratgicos y Estrategias. Como sabemos, la planificacin, sea esta indicativa o prospectiva, incorpora a las estrategias, y se inicia con la situacin existente analizada, evoluciona en lineamientos con los que se disea Polticas, en cuya formulacin se incorpora Objetivos y a estos les dota de Programas, Actividades y Proyectos, parte ejecutiva para resultados concretos. Se supone la existencia de un proyecto poltico nacional de consenso, que no tenernos, y es tarea nacional pendiente.
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Al referir a resultados que demanda la concurrencia de diversos operadores, por ejemplo, en la educacin, poltica que demanda a su vez polticas para genera un entorno de seguridad, igualdad y oportunidades, paternidad responsable, trabajo decente, etc. 9 Ley N 29158, LOPE, artculo 22, numeral 22.1.

Episodio II: Los Evangelios. No resulta evidente que el actual proceso de modernizacin del aparato estatal establecido a partir de la nueva configuracin del Poder Ejecutivo, e influido irreversiblemente por la Poltica permanente de Descentralizacin, sea un Peruvian trade mark. De all que exploraremos ahora el pensamiento vigente entre Polticas y Gestin Pblica. La primera gran referencia la ofrece el Dr. Luis Aguilar Villanueva 10, de la Universidad Autnoma Metropolitana Xochimilco, Mxico, que en relacin a la inevitable mutacin que la Administracin Pblica ha tenido que adoptar para sobrevivir, distingue dos (grandes) tendencias en materia de la Administracin Pblica moderna:
La primera es la reactivacin de lo pblico, consecuencia de la lucha por la democratizacin de los regmenes autoritarios que han despertado la conciencia social y exigencias de transparencia en los asuntos pblicos, y que luchan por determinar o influir en las Agendas del Gobierno y la Poltica Pblica. La segunda es la reconstruccin de la capacidad administrativa, para asegurar la viabilidad del mismo Estado, bajo nuevas formas modernas organizativas y nuevos mtodos gerenciales para que los Gobiernos le den sentido de direccin a sus sociedades, con un claro sentido del costo y de la racionalidad.

Ambas, en una proporcin que socialmente cada Estado decide, es lo que denomina Gobernanza (Gobierno del Gobierno) sealando el autor citado que El concepto describe particularmente que el poder gubernamental en las reas del crecimiento econmico y del desarrollo social ha perdido habitual preponderancia y que opera en unin con poderes privados y sociales, que acreditan razonable capacidad de autogobierno y solucin de problemas de inters social en tanto que sus recursos, actividades y proyectos responden a expectativas vitales de personas y sectores, y les resuelve problemas acuciantes. Pero, hablando de Polticas, y habiendo una definicin oficial peruana acerca de la Poltica Nacional y cules son, hay algn consenso sobre Polticas Pblicas? No. Y lo hay disciplinariamente (lase acadmicamente)?. Al efecto citamos al politlogo canadiense David Easton 11, cuyo trabajo intelectual lo ha conducido a elaborar modelos abstractos para describir las regularidades y ciclos de comportamientos y procesos de los eventos polticos de una sociedad X caracterizada, utilizando una formulacin de la teora de sistemas, creando as el enfoque de estudio de la poltica como ente biopoltico, tipificando un conjunto de patrones basados en respuestas sociales, resultando de este nuevo enfoque la primera definicin del concepto de sistema poltico como el conjunto de interacciones polticas, distinguiendo estas de otras de formas exteriores similares, y del resto de interacciones sociales, por su orientacin hacia la asignacin autoritaria de valores a una sociedad determinada (por sus elementos constitutivos y patrones): La produccin de las polticas tiene un cierto grado de tolerancia que superado, demanda del Estado imponerse, sea por la negociacin, fuerza o segregacin, para que estas sean significativas, movilizadoras y concretas (en oposicin a las declarativas). Bajo el enfoque Easton, las polticas pblicas responden a un diseo de actividades, integradas, del Gobierno y sus Instituciones, que se ejecutan directamente en el nivel correspondiente o a travs de organismos del Sector, con determinada capacidad de influencia sobre la vida de los ciudadanos, y premunidas de capacidades decisionales, esto es, acciones de hacer o no en un espacio definido ex ante o determinado por calendarios de elecciones generales; pudiendo ser tambin, en oposicin, capacidades de inaccin, donde no adoptar una actitud ejecutiva frente a un tema de relevancia es tambin una decisin. Para que una poltica pueda ser considerada como pblica tiene que haber sido generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales, los que requieren de la concurrencia de la generacin de normas de cumplimiento obligatorio, capacidad de prestacin de los servicios pblicos que dependen de esas Polticas, el control y asignacin de recursos fiscales, y el mantenimiento de la representacin. Joan Subirats, Vicerrector y Profesor Principal de la Universidad de Barcelona, desarrolla el enfoque de polticas (policy approach), continuada y ampliada por analistas y acadmicos posteriores, que confirman que el escenario de la produccin de polticas era una Caja de Pandora, con elementos ms bien emocionales antes que racionales, y predio de la clase poltica. El Profesor Subirats efecta un anlisis sistemtico, y seala en una de sus obras 12 ms emblemticas sobre el cambio de la Administracin Pblica (AP) tradicional a la Gestin Pblica (GP) actual, que El

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Gobernanza y Gestin Pblica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, Segunda reimpresin 2008; pginas 40 y siguientes.

Esquema para el Anlisis Poltico, Amorrortu Editores, S.A., Argentina, traducido al espaol, edicin 2006. El autor seala la construccin de una teora sustantiva de la vida poltica, el molde dentro del cual podra vaciarse esa teora, el andamiaje conceptual que debera sustentarla. Su propsito es exponer los procesos por cuyo intermedio un sistema poltico, prescindiendo de su carcter genrico o especfico, puede persistir como sistema de conducta en un mundo de estabilidad o de cambio. 12 Anlisis y gestin de polticas pblicas, Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue,Ffrederic Varone, Ariel, Barcelona, 2008.

enfoque de la AP desarrollado por Lane 13 (1993), Lynn, L. E. 14 (1996), y otros, ha evolucionado en dos enfoques potentes, Polticas Pblicas y Gestin Pblica. El enfoque final es el de la necesaria convivencia entre ambas. Los peligros del enfoque radica en que si se focaliza solamente el proceso de la poltica, se cae en resultado descriptivo y explicativo; si el acento solo est en la elaboracin e implementacin, se cae en la prescripcin y se llena de recomendaciones al decisor o gestor. Los estudios precursores indican que los aportes de los analistas debieran usarse para tomar decisiones ms racionales sobre las polticas. La incgnita sobre si era posible identificar una manera ptima de estructurar el proceso de formulacin e implementacin de las Polticas, tuvo un primer gran aporte con Dror 15, que identifica cinco componentes para la bsqueda de la optimalidad del proceso de las polticas:
1. Uso de conocimiento cualitativo 2. Inclusin de componentes racionales y extra racionales 3. Bsqueda de racionalidad econmica 4. Inclusin de los elementos de entorno conformadores de la poltica 5. mecanismos de retroalimentacin

Al analizar las herramientas necesarias, Episodio IV, volveremos a este tpico. En opinin del Profesor Subirats, La promesa de las ciencias del Management a las AP sera algo como mejores polticas y mejores administracin de las mismas. La Gestin Pblica (como paradigma emergente que acepta la politizacin del marco en el que se desarrolla) y el anlisis de polticas (entendido desde su versin ms laica, y ms orientada a facilitar la consecucin de resultados que a ofrecer las respuestas racionales ante cada problema social) son socios naturales. Sobre todo si distinguimos como propone Metcalfe 16, entre niveles micro y macro en la Gestin Pblica, El nivel micro se acercara a la gestin de una organizacin o servicio concreto, con lo que la capacidad de imitacin del sector privado podra ser mayor, aunque persistieran ciertas limitaciones generales y continuara existiendo la necesidad de articular poltica y gestin en ese contexto especifico. Pero sera en el nivel macro donde la innovacin, y por tanto los elementos distintivos con la lgica del Management en general, sera ms clara. No se trata tanto en este nivel de hacer cosas a travs de las personas que componen la organizacin como de lograr articular y conseguir la cooperacin entre organizaciones, en pos de uno o varios objetivos estratgicos definidos como comunes. Agrega Entendiendo una poltica pblica como una forma especfica de gestin estratgica (Mintzberg 1977) el analista de polticas sirve en este contexto como colaborador natural del gestor, al crear los puentes entre el sistema de valores subyacentes en toda poltica, con el proceso de implementacin de la misma, y la valoracin sobre los resultados conseguidos, desde las distintas lgicas presentes en la actuacin de cualquier AP. La indefinicin de objetivos resultante del proceso decisional publico, puede quedar compensada por este dialogo entre polticos, gestores y analistas, que ira recomponiendo equilibrios y reorientando el proceso implementador. Este aserto refleja el nivel de madurez y confianza necesarias, que nos recuerda a la teora del agenciamiento, o de la delegacin de Poderes.
Lo que sigue es la motivacin del ttulo de este trabajo, del cual nos prestamos 17 su sentido irnico y recogemos las siguientes reflexiones sustanciales: Los enfoques estrictamente tecncratas del diseo de polticas suelen ignorar los pasos crticos del proceso de diseo, negociacin, aprobacin y aplicacin de las polticas, proceso que alberga en su seno el turbulento mundo de la poltica. El proceso poltico es inseparable del proceso de formulacin de polticas. Ignorar este vnculo entre ambos puede conducir, como en efecto lo ha hecho, a reformas inadecuadas y decepciones. Si se fija la atencin en el proceso ms que en la poltica, entonces hay que modificar tambin los criterios por cuantificar, analizar y evaluar. El contenido especfico de las polticas (por ejemplo, si los impuestos son elevados o bajos, o cules sectores reciben mayor o menor proteccin) pasa a un segundo plano, lo que importa son algunas caractersticas clave que inciden en su calidad. Esas caractersticas son las que determina si una poltica sirve o no sirve. Una lista preliminar y necesariamente incompleta de las caractersticas clave de las polticas pblicas debera incluir lo siguiente: Estabilidad, Adaptabilidad, Coherencia y coordinacin, Calidad de ejecucin e implementacin, Orientacin hacia el inters colectivo, y Eficiencia. La interpretacin de esta reflexin es la del juego de guerra y los mensajes, de ida y de vuelta, en los que se debe llegar a un punto de encuentro entre los que tienen poder para hacer las polticas y los que tienen el poder del anonimato y de promover medidas sociales de oposicin y movilizacin, que alteran la Gobernabilidad.

Lo expuesto nos conduce a la siguiente pregunta La formulacin de Polticas y la Gestin Pblica, siguen la misma Hoja de Ruta?
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The Public Sector. Concepts, Models and Approaches, Lane, J-E (1992), London, SAGE publications Inc. (www.uk.sagepub.com/home.nav).

The new public management as an international phenomenon: a skeptical view, Laurence E. Lynn, Jr., Prepared for Presentation at the Conference on The New Public Management in International Perspective, St. Gallen, Switzerland, 11-13 July 1996. 15 Public Policy Making Reexamined, Dror, Yehezel, (1974), Leonard Hill Books, New York. Public Management: From imitation to innovation, Metcalfe, L, 1993, en Koolman, J, Editors, Issue Modern Governance: New GovernmentSociety Interactions, Sage, London, pp 173-160. 17 La poltica de las polticas pblicas, Ernesto Stein y Mariano Tommasi, BID, Revista Poltica y Gobierno, Volumen XIII, nmero 2, II semestre 2006, pginas 393 a 416, elaborado a partir del Informe de Progreso Econmico y Social 2006 del Banco Interamericano de Desarrollo, titulado La poltica de las polticas pblicas (BID, 2006).
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En Latinoamrica, con alternancia de esquemas polticos y de crisis de distinta naturaleza y ciclo, y con cambios de modelos econmicos, y polticas respectivas, aun coexisten las prcticas tradicionales de la Administracin Pblica con cambios sustantivos de sus Sociedades, entornos y herramientas, que han conducido a la Reforma del Estado, como salida a tal anacronismo, entendindose esta Reforma como la erradicacin (en mayor o menor medida) de la poltica de ajustes estructurales y la irrupcin de innovacin y eficiencia del aparato Gubernamental, expresada en el adoptar nuevos sistemas basados en las capacidades provistas por el mundo acadmico y gerencial, en forma de disciplinas de Polticas Pblicas, entendida como la mejora de la calidad de las decisiones de Estado-Gobierno mediante su mejor formulacin, y del ejercicio efectivo de competencias gerenciales, en forma de Gestin Pblica, para instrumentar a las primeras, mediante procesos de reorganizacin institucional y de gestin orientada para resultados. No hay elementos polticos ni de presin social con igual orientacin, consciente (con excepcin de algunos pases) para mantener, ni las Polticas ni la Gestin Pblica, hacia una visin de futuro del pas, comn. Finalmente, sealaremos que el campo de las Polticas Pblicas, es actualmente uno de los ms sensibles, estando an en desarrollo, debatindose (segn los Gobiernos simpatizantes) entre el Modelo de la Heurstica Procesal, postulada por Laswell 18, caracterizado por la comprensin del proceso a travs de diversas fases en un Ciclo de polticas: Agenda del Gobierno, diseo de la poltica, adopcin, implantacin y evaluacin, y estudios de terminacin de polticas, con foco en el problema; y, el Modelo Post positivista, en especial la llamada Teora Q (para distinguirse de la teora R estocstica) postulada por Stephenson 19, que focaliza la subjetividad humana para el diseo de polticas: creando una clase Q bajo un conjunto declarativo representativas, las conciliacin de opinin orientadas a temas prcticos o deseables, y la obtencin de las preferencias individuales para valorizar el discurso sobre una poltica particular. Lo claro del asunto es que la razn sola no alcanza a blindar del desacierto al diseo de las Polticas, y que la participacin social en su formulacin, tampoco provee una base amplia de aceptacin. Episodio III: Los Suyos.
Forma parte de nuestra historia ancestral y de la palabra Tahuantinsuyo, compuesto por dos vocablos quechuas: Tawa, que significa cuatro, y Suyo, Estado. Los cuatro suyos o naciones tenan como centro geogrfico y poltico al Cusco, y estaban repartidos al noroeste por el Chinchaysuyo, que va hasta el ro Ancashmayo en Pasto (Colombia); al noreste se ubicaba el Antisuyo, en los valles subtropicales, ocupando parte de la selva baja amaznica; al sudoeste el Contisuyo ocupaba parte de la costa peruana hasta el ro Maule (Chile); y al sudeste el Collasuyo, que hoy ocupa gran parte de territorio boliviano hasta Tucumn (Argentina). Todas las tierras pertenecan al Sol, al Inca y al Estado. Estas eran distribuidas de tal forma que cada habitante tena una parcela de tierra fecunda que trabajar. Los varones reciban al nacer un topo o tupu (2.700 m; 0,27 Ha, 0,67 acres), mientras que las mujeres medio topo. No podan venderlas ni heredarlas, ya que no eran otorgadas en propiedad, sino que pertenecan al Estado; por ello, cuando una persona mora sus tierras eran destinadas a un nuevo habitante. Esa conducta, Poltica de Estado, es referente y motivo de la actuacin de una Sociedad organizada, como las Polticas de Estado debieran serlo para los Gobiernos que se alternan en la conduccin del pas, cambiando las estrategias y tcticas pero con el mismo objetivo y con Polticas estables, conducentes a la visin de pas, y en cuyo recorrido, nos consolidemos como Nacin.

En el Episodio anterior, hemos pasado revista al estado del pensamiento sobre Polticas Pblicas y Gestin Pblica, y ahora exploramos al Estado Peruano contemporneo para descifrar que es lo visible, lo subte 20, y el detonador que dispara a ambas, ante una decisin traducida en norma que dispone su cumplimiento, donde la Sociedad comprende y acepta el reto que mantener la Poltica aprobada implica y que coopera con su Gobierno, para su cumplimiento, lo que implica diseo y gerencia, asegurar un diseo razonable e inteligente y su adecuada ejecucin, y lo que encontramos frecuentemente es que el diseo de Polticas tiene un fuerte componente emocional y grado de generalizacin tal que las convierte en no mensurables o declarativas, y poco concretas en la mayora de casos. Del otro lado, el Gestor Pblico (Ejecutante) reclama se le seale un objetivo que justifique tal Poltica, pero se le pide a l establecerlo, con lo que la gestin (pblica) se encargar de traducir la poltica en acciones sujetas a una lgica que contrasta con la del formulador, pero con un anlisis racional que le da ventaja, aunque no le asegura un mismo objetivo y menos, el resultado esperado, aunque si producir un resultado concreto, esperado o no. Bajo igual orientacin, antes citamos al Doctor Aguilar Villanueva y de el interpretamos 21 diversos pensamientos sobre lo pblico de las polticas, y lo gerencial de las polticas, que irreverentemente propondremos como sntesis: El Estado al servicio del ciudadano demanda contar con polticas pblicas, considerando que el ciudadano lo que requiere es un nivel de prestaciones que le procuren el bienestar, y el gestor pblico saber qu son y deben ser, para aplicar una frmula que genere las prestaciones demandadas, y administrar el proceso. Dado que los Hacedores de Polticas y los Gestores Pblicos, son la cabeza y los miembros del organismo estatal, es claro
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La orientacin hacia las Polticas, 1951, en El estudio de las Polticas Pblicas, de Aguilar V., Luis, segunda edicin, Mxico, 1996. Gobierno y Polticas Pblicas, Stephenson, G. (1988), IPPAL, Buenos Aires. Msica underground, de estilo metalero y letras cripticas de situaciones reales sublimadas, con mensajes para descifrar. El estudio de las polticas pblicas, comentado y analizado en El Estudio de las Polticas Pblicas, ya citado.

que las polticas pblicas son entelequias y actividades derivadas de estas o que en su nombre se crean, que el Estado disea, dota de legalidad y administra a travs de un gobierno, al efecto de proveer las prestaciones que son su responsabilidad. Al respecto, en una inteligente visin de ergonoma estatal (una herramienta, una solucin especifica, manejada segn capacidad del operador), Graglia, Kunz y Merlo indican 22 que Las polticas son pblicas por dos razones principalmente: Una, porque su sujeto (o responsable) principal es un Estado; y, Otra, porque su objeto (o finalidad) principal debe ser una Sociedad. As, lo pblico de las polticas pblicas es una nocin en trnsito de lo estatal a lo social y de lo social a lo estatal. Una zona de encuentro, ms grande o ms pequea, segn los casos. Por tanto, no todo lo estatal es pblico ni todo lo social es pblico. Dicho en otros trminos: lo pblico de las polticas pblicas, es la interseccin de lo estatal y lo social. Veamos ahora cmo opera el sistema de produccin de polticas, en la Repblica del Per, para lo que nos valemos del siguiente Diagrama sinptico:
Diagrama III: Flujos del Proceso de Produccin de Polticas Pblicas en el Estado Peruano.
(a)

Polticas de Estado Polticas Pblicas

Constitucin
(b)

LOPE Diseo de la Poltica Sectorial

Poltica Nacional

Presidencia de la Repblica Consejo de Ministros Rectora CIAS CIAEF

Consejo Vice Ministros Poltica Sectorial Servicios Diseo de la Poltica Regional Consejo Regional
GL

Consejo de Coordinacin Intergubernamental

(c)

MATRIZ DE COMPETENCIAS Y FUNCIONES - PROCESO ESENCIAL:

Ley de Organizacin y Funciones Ministerio

Gobierno ATRIBUCIN Normatividad Regulacin y Polticas Planeamiento Ejecucin y Administracin Supervisin y Evaluacin GN GR

Poltica Regional

Diseo de la Poltica Local Consejo Municipal Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PED) Poltica Local
(d)

Marco Macroeconmico Multianual (MMM)

Marco Social Multianual (MSM)

Elaboracin: Del Autor, en base a la normatividad vigente.

El circuito de produccin de Polticas Nacionales se organiza en cuatro niveles, considerando tanto las Polticas Permanentes como las de Gobierno (temporales), y el proceso de subsidiaridad de la Descentralizacin:
(a) La integracin de los aspectos sociales, econmicos y fiscales en un ambiente de coordinacin dentro del mbito del Gobierno Nacional (que es ms que el Poder Ejecutivo) donde el motor de inferencia 23 es el Consejo de Ministros y sus decisiones reflejadas en Polticas Nacionales, segn Competencias del Poder Ejecutivo, delimitadas en la Matriz de Competencias y funciones, en las que conforme a su Ley de Organizacin y Funciones, por cada competencia-funcin se definen procesos de xito o esenciales, con responsabilidades en cada nivel de Gobierno; (b) Cada Sector a travs de los Vice Ministros formula las polticas sectoriales, distinguiendo las de Rectora (Funciones sustantivas reservados al Estado) y las de servicios, las que definen los cursos de accin y aportes a la Poltica Nacional, y cuenta con un Foro 24 de discusin y consensos de Polticas con los niveles sub nacionales, que es el Consejo de Coordinacin Intergubernamental; (c) La integracin de roles y competencias en Polticas, que en su doble dimensin Nacional-Sectorial, se disea y ejecuta bajo una cobertura territorial especifica y adecuada a sus problemas, y debe recordarse que la Ley N 27867, Orgnica de Gobiernos Regionales, dispone en el artculo 8, numeral 11 que Las polticas de los gobiernos regionales guardan concordancia con las polticas nacionales de Estado; (d) El proceso regional se repite en el Gobierno Local, con el agregado que los niveles distritales son orientados por los niveles provinciales, bajo sus propias competencias, y considerando el artculo VIII de la Ley N 27972, Orgnica de Municipalidades, que indica Las competencias y funciones especficas municipales se cumplen en armona con las polticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo. Se destaca que el artculo IX de esta Ley es clara en cuanto a la articulacin
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Modelo relacional de diseo de polticas pblicas, Sociedad Argentina de Anlisis Poltico, SAAP, Ponencia al Congreso Nacional 2009. Concepto de Ingeniera de Inteligencia Artificial, caracterizada por el uso de smbolos no matemticos y el modo en que se ejecutan las reglas.

Decreto Supremo N 079-2009-PCM: aprueba el reglamento de funcionamiento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI); para un mayor detalle consultar Coordinacin Intergubernamental: Del Nmero ureo a la Proporcin Paretiana, en la Revista Gestin Pblica y Desarrollo, Ao 3 N 31/Febrero 2010 y N 32/Marzo 2010, Ediciones Caballero Bustamante, Per (www.gestionpublica.org.pe).

derivada de tal Poltica: El proceso de planeacin local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las polticas pblicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones especficas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales.

Se utiliza trminos de Polticas sin un principio definido (ver en el nivel regional y local, las negritas) usndose como sinnimos lo nacional y lo pblico. Lo antes sealado debe conducir a una Gestin Pblica, en un contexto de Gobernanza, donde los planes y objetivos se ejecuten segn las competencias y funciones, considerando las herramientas del caso (MMM, MSM y PED) pero segn la orientacin y norte de las Polticas de Estado. Este es el criterio de inmanencia a tener siempre presente. De lo expuesto hasta aqu, no debemos perder de vista que el Estado Peruano est en proceso de cambio hacia su modernizacin (de diseo institucional y de gestin), y de empoderamiento del nivel nacional al regional y local, por lo que si bien las Polticas son pblicas, no se aplican al mismo pblico; y en una perspectiva internacional, mientras en un sentido poltico no vemos como Estados-Estanco, el comercio y la globalizacin nos ven como zonas, donde las fronteras y banderas han perdido vigencia, e igualmente, no representamos el mismo pblico, lo cual requiere de manejar simultneamente la integracin y la descentralizacin de competencias y recursos, hacia fuera y hacia adentro. El factor de influencia (y tamao) del Estado, es elemento decisor de la naturaleza de las Polticas y de la Gestin Pblica, en una orientacin de especializacin y dejar al Sector Privado hacer lo suyo. Este rasgo es uno de los que mantiene un manto de misterio y de carencia de certezas: Hasta dnde llega lo pblico de la Polticas Pblicas, y hasta donde stas son inducidas por el Sector Privado, sea como Lobby o como vagones tirados por la Locomotora de la iniciativa y construccin econmica de la Sociedad de Mercado? Y, Cul debiera ser el tamao del Estado frente a la dimensin de sus Polticas Pblicas?. Siendo las Polticas responsabilidad del Estado, que las disea, al ser el sujeto dotado 25 del poder para hacerla valer en su territorio, para que sean calificadas como tales deben tener mandatos concretos en forma de Programas, Proyectos de Inversin Pblica y de Actividades, sin las cuales no llega al nivel de ser polticas pblicas, dado que hay acciones estatales de sostenimiento, mantenimiento, inversin u otra naturaleza similar, no sujetos ni previstos como parte de las polticas pblicas, ya que se requiere necesariamente de la articulacin decisin-accin; por el contrario, el objeto requiere diferenciar necesidades sociales de problemas pblicos (lo que explica el populismo de Gobierno, que hace razn de Estado los sntomas de la enfermedad sin curarla ni diagnosticar cul es- actuando mesinicamente). Graglia, Kunz y Merlo sealan 26 que Los problemas son impedimentos que un Estado, su gobierno o una administracin (nacional, provincial o municipal) debe resolver para que una sociedad pueda satisfacer sus necesidades. Por ejemplo, la atencin de salud o de educacin pueden ser necesidades mientras que las deficiencias o insuficiencias de hospitales o de escuelas pueden ser problemas. La seguridad puede ser una necesidad insatisfecha mientras que las deficiencias o insuficiencias de la legislacin penal, la polica preventiva, la justicia penal o el servicio penitenciario pueden ser sendos problemas irresueltos. De esa manera, un Estado debe resolver los problemas pblicos como medio para una sociedad pueda satisfacer sus necesidades. Si el dficit fiscal o la deuda pblica impiden satisfacer las necesidades de la sociedad (salud y educacin, seguridad, etc.), el Estado debe resolverlos pero no como fin. Se seala finalmente que las Polticas Pblicas son inmortales en tanto el coordinar y debatir sea condicin humana, y estas mutarn, fusionarn o renovarn segn se adapten a nuevos contextos. De all la importancia de estudiarlas. Episodio IV: Alguien tiene una Caja de herramientas? Esta ltima parte presenta y desarrolla los aspectos funcionales y operativos a tener en cuenta para poner en marcha un proceso mental y un mecanismo de Gestin Pblica que articule Estado con Polticas y a ambos, con la Gobernanza, bajo el criterio de transparencia y atributo de predictibilidad del proceso de hacer Polticas. Habamos visto un adelanto en el Episodio II, al citar a Dror, que identifica cinco componentes para la bsqueda de la optimalidad del proceso de polticas, que ahora desarrollaremos, desde dos puntos de vista: De las experiencias y la naturaleza latina del proceso, y de la Nueva Gerencia Publica estilizada del Reino Unido, para contar con los elementos de comparacin y de complejidad que cada posicin de anlisis representa. Comencemos por casa.
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Esta es la teora del Estado Leviathan; Para mayor explicacin puede consultarse Coordinacin Intergubernamental: Del Nmero ureo a la Proporcin Paretiana, en la Revista Gestin Pblica y Desarrollo, Ao 3 N 31/Febrero 2010 y N 32/Marzo 2010, Ediciones Caballero Bustamante, Per (www.gestionpublica.org.pe). 26 Op, cit., pgina 4.

La base conceptual se halla en el trabajo de Frances Pallares 27, el cual sintetiza la idea del ciclo y su vinculacin con la idea del sistema poltico, estructurado en etapas por las cuales a traviesa una poltica pblica, segn los anlisis de Hogwood y Gunn (1984), en base al esquema de Lasswell, como los tres grandes momentos del proceso: La formulacin de las polticas, la implementacin o su proceso de aplicacin prctica, y la evaluacin de su rendimiento; estas siguen los siguientes derroteros:
I. Formulacin de las polticas: Comprende el ciclo desde la justificacin, prioridad social, a la mejor solucin: a. El establecimiento de la Agenda poltica: Su partida puede ser una negociacin o una concesin (dependiendo del modelo de mercado poltico) del Gobierno frente a la Sociedad, y se inicia recepcionando las demandas, captando la mejor informacin, institucional o informal, y priorizando las demandas que pasan a ser polticas pblicas, y que requieren construir una solucin por ser problemticas ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar, crear una poltica frente a ellas. b. La definicin de los problemas: Implica su plena caracterizacin y establecer sus componentes, as como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos, ello definir el grado de xito de diseo y de ejecucin, ya los fracasos derivan de problemas incorrectamente definidos. c. La previsin: Un elemento central es la Poltica es la predictibilidad para el ciudadano, por lo que en la definicin se tiene en cuenta los factores de expectativas o de escenario posibles que afecten el diseo central y el efecto buscado. d. Determinacin de Objetivos: Se trata de establecer caractersticas genricas del futuro deseado en un mbito determinado, considerando los factores colaterales que podran generar dependencia a lo largo del desarrollo de la poltica en cuestin. e. Seleccin de la opcin o mejor solucin: Se sostiene al ser determinados los objetivos, que son los medios fundamentales de solucin al problema, y representa una opcin concreta, con un costo especfico y dotacin precisa de medios y recursos, viables. De esta forma, como seala Pallares, una opcin es seleccionada mediante los procedimientos de decisin y, a travs de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicacin prctica: la implementacin. II. La Implementacin: Como sealan Barret y Fudge (1981), que consideran la implementacin como un contnuum de elaboracin y accin en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la poltica a la prctica y aquellos de los que depende la accin. Como es el Gobierno el responsable del diseo y de ejecutar las Polticas, deber establecer tambin la forma en las que cada una general Actividades, Programas y Proyectos, tanto de equilibrio de recursos demandados como de aplicacin, en trminos de procesos y con miras en resultados. III. La evaluacin de su rendimiento: Contrasta los objetivos establecidos, sobre la base de los resultados alcanzados, por tanto requiere de un soporte tcnico de las herramientas de anlisis suficientes, de los medios de informacin y de los procedimientos de opinin para evaluar los aspectos previstos como los no previstos. Consiste en medir el grado en el que estn alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la poltica ms en la lnea de espera, y que se viera en el Diagrama III, en la matriz se establece una fase final de Supervisin y Evaluacin a travs de la cual establece el resultado alcanzado y los efectos generados, para ver si hay problemas de diseo, de planeamiento, de ejecucin o defectos de anlisis, y establecer los mecanismos de correccin necesarios en la fase que sea apropiada.

Veamos ahora el punto de vista sajn. Para ello echamos mano del documento formulado por el Programa de Investigacin y Polticas Pblicas en Desarrollo, del Consejo de la Asociacin de Estudios para el Desarrollo del Reino Unido: Herramientas para diseadores de polticas pblicas en pases en desarrollo, autora de Sophie Sutcliffe y Julius Court, publicado en Enero 2006, traducido por la Red del Programa de Alianzas de la Sociedad Civil de ODI en Amrica Latina, en el cual se explica que en la ltima dcada, el Gobierno del Reino Unido ha estado promocionando el concepto de polticas basadas en la evidencia (PBE). El objetivo de estas herramientas es identificar las lecciones y los enfoques de las PBE en el Reino Unido, lo que puede resultar de gran valor para los pases en desarrollo. El enfoque de las PBE 28 es uno que ayuda a las personas a tomar decisiones informadas sobre polticas, programas y proyectos, al colocar la mejor evidencia posible de las investigaciones en el centro del desarrollo e implementacin de las polticas. Las PBE son un discurso o conjunto de mtodos que aportan informacin al proceso de polticas, ms que uno que intenta directamente tener un efecto en los objetivos finales de la poltica. Apoya un enfoque ms racional, riguroso y sistemtico. El objetivo de las PBE se basa en la premisa de que las decisiones polticas deben estar mejor informadas a partir de la evidencia disponible, y debera incluirse un anlisis racional. Esto es porque se considera que las polticas y prcticas basadas en la evidencia sistemtica han producido mejores resultados. Aqu un breve itinerario de las herramientas:
I. Evaluacin y valoracin del impacto: Lista de control para polticos Qu es?: Las decisiones sobre polticas necesitan estar informadas, teniendo en cuenta los temas principales y las necesidades de los distintos grupos, para poder generar una sociedad ms competitiva, justa e inclusiva. Cuando se utiliza?: Este listado gua se utilizar cuando se piensa primero en una propuesta sobre una poltica, como parte de su trabajo continuo, y al final del proceso poltico. Cmo funciona?: El listado lo ayudar a monitorear el potencial impacto de su propuesta, al proporcionar acceso a la gua ms actualizada de consejos.
27 28

Las polticas pblicas: El sistema poltico en accin, 1988, Pallares, Frances; Mxico, Revista de Estudios Polticos. N 62.

Is Evidence-based Government Possible?, Davies P. (2004), Presentacin de Jerry Lee, Fourth Annual Meeting of Campbell`s Cooperation, Washington DC.

II. Evaluacin de la estrategia y la poltica

1. Gua de estrategia de supervivencia Qu es?: La Gua de Estrategia de Supervivencia apunta a respaldar la estrategia de desarrollo y promover el pensamiento estratgico en el gobierno. Alienta al enfoque basado en el proyecto de desarrollar una estrategia y describir cuatro fases tpicas de un proyecto. Tambin se discute una gama de habilidades, herramientas y enfoques tiles que pueden ayudar a fomentar el pensamiento estratgico. Cmo funciona?: Esta gua est estructurada a partir de dos secciones: (i) La seccin de Desarrollo de la Estrategia Discute el proceso de llevar adelante un proyecto de estrategia. Esto acenta las diferentes etapas en el proceso de desarrollo de la estrategia; justificacin y configuracin; investigacin y anlisis; formulacin de la estrategia; y diseo de la poltica y su provisin. (ii) La seccin de Habilidades para la Estrategia: Aborda las habilidades requeridas para un trabajo exitoso con la estrategia. 2. Libro Magenta: Notas gua sobre la evaluacin de polticas Qu es?: El Libro Magenta es una serie de notas de consejo sobre la evaluacin de las polticas y el anlisis que intenta ayudar a los clientes inteligentes y proveedores inteligentes a determinar lo que constituye un trabajo de alta calidad en el campo. Las notas complementan la Gua del Tesoro de la Corona para la Evaluacin Econmica, ms conocido como El Libro Verde, y otras fuentes guas del Gobierno. De dnde proviene?: El Libro Magenta fue desarrollado en el contexto de la demanda de formulacin de polticas basadas en la evidencia que surgi a partir de 1997 y de las cambiantes necesidades de anlisis de y para el gobierno. Esto gener una demanda de lineamientos sobre cmo llevar a cabo una evaluacin, valoracin y anlisis de alta calidad para la formulacin de polticas. Cundo se utiliza?: Es para utilizar en todo el proceso de formulacin de polticas; desde la puesta en marcha hasta una eventual evaluacin. 3. Libro Verde: Evaluacin y apreciacin en el gobierno central Qu es?: El Libro Verde brinda consejos sobre la evaluacin econmica del costo y los beneficios de las opciones de polticas. Establece el enfoque general para llevar a cabo las opciones de valoracin (combinadas con el anlisis de costo-beneficio) de todas las intervenciones del gobierno. Es un requerimiento para todos los gastos y para todas las nuevas acciones para polticas que pueden tener un impacto en los negocios, las obras de caridad, los voluntarios y el resto del sector pblico. El Libro Verde discute el riesgo e incertidumbre en trminos generales. De dnde proviene?: Por muchos aos, el Tesoro ha provisto una gua para los otros organismos del sector pblico sobre las propuestas que deben ser evaluadas antes de comprometer fondos significativos y cmo evaluar tambin las actividades presentes y pasadas. Esta nueva edicin del Libro Verde incorpora una gua revisada para fomentar un enfoque ms completo, a largo plazo y analticamente robusto hacia la apreciacin y evaluacin. 4. Evaluacin del impacto regulatorio (EIR) Qu es?: La evaluacin del impacto regulatorio es un herramienta desarrollada por la Oficina del Gabinete, que intenta mejorar la cadena de causalidad entre evidencia y asesoramiento. Es una metodologa para disear regulaciones precisas con destinatarios establecidos para lograr la legitimacin de los objetivos de la poltica con una carga mnima sobre los afectados. Cundo se utiliza?: La EIR debe ser completada para todos los cambios de polticas, ya sean europeos o domsticos, que puedan afectar a los sectores pblicos o privados, organizaciones benficas, el sector de voluntarios o las pequeas empresas. Se utiliza en todo el proceso de formulacin de polticas, a pesar de ser particularmente importante su uso al comienzo, ya que ayudar a desarrollar una mejor poltica. III. Asegurarse de que las perspectivas clave estn incluidas 1. Incorporar las perspectivas regionales al conjunto de herramientas de formulacin de polticas (sub-nacional) Cul es su propsito?: Estas herramientas intentan asegurar que la formulacin de polticas est informada y cuente con un entendimiento adecuado de los temas y las prioridades regionales. Buscan convertirse en un recurso prctico para apoyar el nuevo pensamiento y un conjunto de ideas y tcnicas que pueden ser utilizadas para disear un mejor proceso de formulacin de polticas. El conjunto de herramientas contiene ejercicios para promover el aprendizaje, alentar el trabajo exitoso y promover el desarrollo integrado de la poltica. Qu dice?: El proyecto y el informe resaltan siete pilares de una slida poltica de desarrollo, que llevan a un xito en conjunto y a largo plazo. Estos son: cultura; necesidad de mapeo; adecuacin estratgica; redes y comunicaciones; planeamiento del proyecto y responsabilidad; capacidad organizacional; evaluacin e informacin. Cundo debe utilizarse?: El conjunto de herramientas puede ser utilizado en tres etapas diferentes del proceso de formulacin de polticas: en el desarrollo de las nuevas iniciativas de las polticas; cuando una poltica establecida es revisada y actualizada; y cuando las iniciativas se desarrollan rpidamente en respuesta a una crisis o a una preocupacin pblica. 2. Comparaciones internacionales en el conjunto de herramientas de formulacin de polticas Qu es?: Este conjunto de herramientas es una respuesta al Documento Blanco de Modernizacin del Gobierno, que estableca que el Gobierno necesitaba convertirse en ms progresista y abierto. Esto significa aprender lecciones de otros pases e integrar a la UE y la dimensin internacional a la formulacin de polticas: expandir sus horizontes. El conjunto de herramientas intenta proporcionar ayuda prctica y guas a los polticos en el uso de las comparaciones internacionales para la formulacin de polticas (benchmark institucional gubernamental). Por qu es importante?: El uso de las comparaciones internacionales puede proporcionar evidencia invalorable sobre lo que funciona y lo que no en la prctica, y revela nuevos mecanismos para implementar la poltica y brindar servicios pblicos. Los polticos tambin pueden aprender del modo en que los otros gobiernos atraviesan el proceso de formulacin de polticas en s. Qu dice?: Resalta que en la bsqueda de comparaciones internacionales no slo debemos buscar lo que hacen los gobiernos nacionales. Tambin podran resultar fuentes valiosas de ideas y conocimiento las administraciones a nivel sub-nacional, departamental, regional, o los Gobiernos locales, las empresas y las organizaciones sin fines de lucro que trabajan con los Gobiernos. Los polticos deben identificar las fuentes existentes de informacin, experiencia y memoria institucional, incluyendo las ciencias sociales y los investigadores operativos, los economistas, los estadistas, los cientficos y los bibliotecarios en su

organizacin. Tambin fomenta la creacin y mantenimiento de redes de contactos en otras administraciones y organizaciones internacionales, y en la comunidad de investigacin internacional. 3. Evaluacin de impacto de gnero: Marco de la corriente general de gnero Qu es?: La Evaluacin de Impacto sobre el Gnero proporciona ayuda a los polticos a incorporar una perspectiva de gnero en las polticas para tener en cuenta las distintas necesidades, caractersticas y conductas de los usuarios a los que se apunta. Cundo y dnde se utiliza?: Las Evaluaciones de Impacto sobre la Igualdad pueden aplicarse a la legislacin, los planes de polticas, los programas, los presupuestos, los informes, las polticas existentes y los servicios. Idealmente, deberan realizarse en una etapa temprana del proceso de toma de decisiones, de manera que las polticas puedan ser modificadas o abandonadas si fuera necesario. Por qu es importante?: Aunque hay algunas polticas en las que est claro que el gnero juega un rol central, hay otras polticas en las que la relevancia de gnero es menos obvia. stas a veces son llamadas neutrales en cuanto al gnero por ejemplo, la salud y la seguridad o el planeamiento de la ciudad o el pueblo. 4. Valoracin y Evaluacin Qu es?: Esta es una gua complementaria al Libro Verde, para la Valoracin y Evaluacin del Gobierno Central. Proporciona los lineamientos para el desarrollo y evaluacin de propuestas que afectan el riesgo de fatalidades, heridas y otros daos al pblico junto con los Principios del Gobierno de Gestin de Riesgos para el Pblico. Por qu es importante?: El Gobierno tiene el rol de proteger y cuidar al pblico, que incluye llevar a cabo acciones costoefectivas para reducir los riesgos, as como tambin proporcionar informacin oportuna y precisa sobre los riesgos. Esta gua ha sido diseada para ayudar a los polticos a abordar ciertos riesgos que el pblico enfrenta, y tambin la percepcin de riesgo por parte del pblico. IV. Probando las ideas de polticas 1. Polticas experimentales Las pruebas piloto de polticas son una herramienta importante en el desarrollo y la ejecucin de la poltica, y en la identificacin de lo que funciona. Esta es una innovacin reciente que permite la introduccin de polticas y programas importantes del gobierno por partes. Esto significa que las polticas pueden ser evaluadas, chequeadas, y ajustadas -si es necesario- antes de ser difundidas a nivel nacional. Una reciente revisin de los pilotos por la Unidad Estratgica del Reino Unido (2003) identific la existencia de un nmero de diferentes tipos de pilotos incluyendo pruebas sobre impacto, sobre procesos y la implementacin de proyectos en partes. V. Herramientas orientadas al Sector Pblico 1. Herramientas de evaluacin de la preocupacin Qu es?: La herramienta ofrece un marco para entender las preocupaciones de las personas de manera que puedan ser consideradas en el desarrollo de las polticas, los arreglos de consultora relacionados y estrategias de comunicacin. El marco de la evaluacin se basa en seis caractersticas de riesgo que la investigacin sugiere que son indicadores de preocupacin pblica. Dos de las caractersticas se relacionan con la naturaleza del peligro (familiaridad y experiencia; y entendimiento), dos se relacionan con las consecuencias del riesgo (temor o terror; y equidad y beneficios) y dos se relacionan con la gestin del riesgo (control y confianza). Cmo funciona?: Cada caracterstica debe obtener un puntaje en una escala de 1 a 5 puntos, revisando la evidencia obtenida de las entrevistas, los grupos focales, la revisin del material de los medios, etc. 2. Participacin de la comunidad, cmo guiarla Qu es?: El planeamiento de la comunidad apunta a mejorar la calidad y provisin de los servicios pblicos. Resulta esencial que todos los grupos y comunidades estn igualmente involucrados en el planeamiento y gestin de los servicios locales. Hay evidencias considerables de que tal participacin a menudo lleva a mejores resultados de las polticas. El objetivo es brindarles a los socios y representantes de la comunidad la ayuda necesaria en el planeamiento de la comunidad. Cmo se hace?: El conjunto de herramientas incluye una que proporciona una introduccin a las tcnicas prcticas que pueden ser utilizadas para apoyar el proceso de participacin de la comunidad en asociaciones. 3. Conexin con los usuarios y los ciudadanos Qu es y para quin?: Tiene como objetivo informar y alentar a los proveedores de servicios del sector pblico a desarrollar nuevas y efectivas formas de hacer participar a las personas del lugar en la mejora de los servicios que utilizan. La gua se centra en ejemplos de buenas prcticas de diversas fuentes, que establecen cmo se abordaron temas especficos relacionados con la consultora, la comunicacin con los usuarios de servicios. Fomenta el intercambio de las ideas del Gobierno local, la salud y la justicia penal. Por qu se persigue?: Mejorar el nivel de participacin de los ciudadanos es parte esencial de la agenda del Gobierno para modernizar los servicios pblicos. Se basa en el hecho de que las personas se benefician ms de los servicios pblicos que reflejan un entendimiento real de sus necesidades. Cmo funciona?: El informe presenta evidencia que muestra que el xito puede ser logrado, en una gama de escenarios y circunstancias. Considera concentrarse en unas pocas reas clave: el origen y el objetivo del proyecto, cmo se realiz; qu se aprendi; qu lo hizo funcionar; y mejoras para ms adelante. Luego establece los siguientes principios de una buena consulta. Mucho depende del grado de compromiso que organizaciones y sus miembros muestran hacia la participacin de la comunidad. Necesitan estructuras inter-organizacionales para apoyar su trabajo en esta rea, y ayudar con la financiacin, planeamiento y capacitacin. Tambin incluir consultas a corto plazo como tcnicas ms a largo plazo para involucrar a los usuarios de servicio y las comunidades en el desarrollo de los servicios y las polticas. Finalmente, las organizaciones necesitan evaluar los proyectos y aprender de los resultados, y asegurarse de que los resultados tengan una influencia real en las decisiones, las polticas y el desarrollo de los servicios. VI. Obtener mejor asesoramiento y mejor evidencia 1. Agencias de asesoramiento experto para los polticos Qu son?: Los rganos de Asesoramiento Permanentes son designados por los Gobiernos para obtener asesoramiento independiente respecto de temas de polticas.

Cul es su rol?: Varan en mandato, agenda y designacin. Por ejemplo, el Consejo Alemn de Expertos Econmicos es el encargado de un mandato inclusivo, mientras que otros rganos asesores slo limitan su accin a temas en particular, tales como las artes o las ciencias polticas. Algunas veces, los rganos asesores pueden ser muy flexibles en cuanto a su agenda; otras veces se realizan estudios slo por pedido del gobierno. En algunos casos, los miembros de estos rganos son slo designados por el Gobierno, mientras que en otros hay grupos de inters que tambin aportan su informacin. 2. Mejorar los estndares de la investigacin cualitativa i) Evaluacin de la Calidad de la Investigacin Cualitativa. Las mejores prcticas en el uso de la evidencia en la generacin de polticas reconocen que no todas las investigaciones publicadas o no publicadas-, alcanzan los estndares de validez, confiabilidad y relevancia necesarios para la formulacin de polticas. La Unidad Estratgica de la Oficina de Gabinete junto con el Centro Nacional de Investigaciones Sociales ha desarrollado un marco para la evaluacin de la calidad de la evidencia, fruto de la investigacin. El marco provee una gua til y utilizable para evaluar la credibilidad, el rigor y la relevancia de los estudios de investigacin individuales. ii) Investigaciones de las Polticas Sociales: los empleos de los mtodos cualitativos. Examina el rol social y poltico de la investigacin cualitativa, basada principalmente en tcnicas de discusin de grupos, que se est convirtiendo en una herramienta valiosa para ayudar a las autoridades locales y a los organismos pblicos a realizar consultas pblicas y desarrollar sus polticas. iii) Consejo de Investigaciones Sociales y Econmicas (ESRC) Programa de Mtodos de Investigacin. Forma parte de la estrategia del ESRC para mejorar los estndares de los mtodos de investigacin en la comunidad cientfica social del Reino Unido. La financiacin busca: Apoyar sustancialmente la investigacin que presenta temas metodolgicos interesantes y novedosos. Fomentar el trabajo que mejore directamente el conocimiento metodolgico o mejore y promueva mtodos cualitativos y cuantitativos. Alentar y apoyar la difusin de las buenas prcticas, incluyendo la mejora de los programas de capacitacin y el material de capacitacin para la comunidad investigadora. Establecer conexiones relacionadas con la investigacin financiadas a travs del programa o vinculadas a centros existentes de excelencia metodolgica. Promover iniciativas transnacionales que incluyen investigaciones innovadoras en sus mtodos y sustantivas en su foco.

En ambos casos, un elemento sobre el cual no se ha arrojado luz es lo referente a la longitud de tiempo necesario para implementar una Poltica, y tampoco respecto a la importante influencia que sobre su diseo tiene la reaccin social generada por esta misma. Si el efecto de la Poltica, ejecutada, resulta completo y el cambio es rpidamente visible, la reaccin social ser ms fuerte, a favor o en contra. Caso contrario, ser requerido su reformulacin y ajuste de objetivos y recursos, o su abandono, si es socialmente insostenible; a su vez, el Estado debe responder a constantes cambios generados en el contexto internacional y en el plano interno y en este, al regional y Local. Nuestra reflexin final sobre las herramientas mostradas: Si no considersemos como parte del anlisis, y de los efectos esperados en consecuencia, al entorno y contexto, as como los rasgos diferenciales (y de capacidades de negociacin) de los actores (stockholders) involucrados, la Caja de Herramientas Sajona debiera ser el modelo de la excelencia, pero en el Reino Unido el diseo de Polticas y su ejecucin nacen de un proceso centralizado y de una confeccin jerrquica, con esquemas de Gobierno tradicional y vertical, de all el que abandonar Polticas en forma explcita no constituya problema en caso de fallas o evidente controversia; el caso latino pasa por ideologizacin y por conjuro a Dioses del pasado (Imperialismo, Estado Benefactor, etc) siendo ms flexible en cuanto a Polticas y a los debates en torno a ellas, especialmente por la separacin de Poderes, aunque de muchos lugares comunes y de declaraciones con las que no se puede estar en desacuerdo, pero con limitadas herramientas para ser consideradas Polticas Pblicas, dejando a la Gestin Pblica a sus propios afanes. Este es un tpico rasgo latino, y se manifiesta con roles inconexos entre los actores Polticos, los actores a cargo de la produccin de polticas y de los actores a cargo de implementar tales polticas, siendo estos ltimos los que llenan los vacos y ausencias de las polticas, terminando en algo que ya no es lo inicial. Las Polticas Pblicas tienen genes de Metamorfo. Lecciones aprendidas Pasando, al mejor estilo de la lectura japonesa, de la ltima pgina a la primera, podemos establecer dos niveles de pensamiento para extraer enseanzas, y sistematizar lo visto, en lecciones aprendidas: a. Bajo la orientacin tutelar de los criterios del bien poltico mayor y de inmanencia, enunciados al inicio de este trabajo, los pensamientos que resultan de comparar el modelo de abordaje de construccin de Polticas Sajn, respecto al Modelo latino, influido por el New Deal epistemolgico de la Nueva Gerencia Pblica, sobre todo en la versin Mexicana y Argentina, evidencia para el caso peruano, la ausencia de una Poltica para las Polticas Pblicas. Cmo traducirlo? En la preferencia por lo emocional y la normativa de efectos declarativos, derivada de una sucesin poltica sin poltica de Gobierno. Si bien no tenemos, como en otros pases, normativa para precisar la eleccin de Programas antes que Personas, desde el ao 2007 se han tendido los puentes y dado los primeros pasos para establecer y habituar a los actores sociales a la coordinacin, exorcizando las antpodas de trabajadores, profesionistas e intelectuales, y de las aceras de dialogo Estado-Sociedad; el modelo sajn

resumido nos seala la preocupacin permanente del Primer Ministro por el ciclo retroalimentado de resultados esperados, percepcin social de resultados y polticas tiles-intiles, bajo un filtro de viabilidad econmica. A este nivel son dos las principales lecciones aprendidas: (i) El diseo de Polticas demanda la misma preparacin para su seguimiento y adopcin de medidas correctivas o abandono de la Poltica, siempre que ests tengan un contenido real expresado en Programas, Proyectos y Actividades, insumos para el logro del objetivo perseguido; y, (ii) La Gobernanza (Gobierno del Gobierno) demanda el ejercicio de una Gestin Pblica de valor aadido y no de mantenimiento, tejiendo decisiones y gestionando un proceso de supervisin y evaluacin que permita adoptar medidas correctivas y la efectividad de los contenidos asociados a las polticas, dotando a estas de contenidos prcticos con relacin a los objetivos y resultados esperados. b. Considerando el proceso de empoderamiento y de observancia de la subsidiaridad, de los espacios territoriales locales a los regionales y de estos al nacional, el anlisis de configuraciones socio espaciales conducen a que se sostenga el pensamiento de Polticas Agregadas e Inter temporales. Ello implica lograr alinear lo estratgico con las Polticas Nacionales-Sectoriales-Territoriales, para no solo tenerse Programas, Proyectos y Actividades, solo de mantenimiento de la situacin vigente al momento de la toma de Poder en cada periodo de Gobierno (nacional, regional o local), sin valor aadido adictivo para configurar una Poltica de base Territorial que aporte resultados a las Polticas Nacionales. Muchos de los rasgos de la Poltica y de las Polticas Pblicas son prestados por la Economa, desde el racionalismo bajo los enunciados de Timbergen del Comportamiento racional, analizando el comportamiento del rebao, hasta la economa de la informacin asimtrica, especialmente formalizada por Shapiro y Stiglitz, este ltimo Premio Nobel 2002 por este trabajo, pasando por la Economa del Bienestar sostenida por la Universidad de Berkeley, que por lo sofisticado del anlisis no se ha desarrollado en este trabajo y ser abordado en otra entrega. Si bien el mecanismo de generar Polticas es claro en el Poder Ejecutivo (Diagrama III) no lo es el proceso requerido para su diseo interior y funcionamiento, y solo es indicativo en el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, cuya propuesta de gasto no parece ni estratgica ni articulada a las Polticas Sectoriales, sino solo poltica. Curiosa la coincidencia del contenido del columnista Oliver Stark, Diario Per 21, del 03/06/2010, que sentencia Cuando Bolvar termina su trabajo en el Per y comenta despus del debate con San Martn sobre sistemas de gobierno aplicables al Per que ...en el Per va a haber una mano para obrar y veinte para deliberar... no saba que casi 200 aos despus esto seguira siendo el caso y, premonitoriamente, dio en el clavo de uno de los grandes males que nos afectan y que debe ser solucionado antes de que siquiera se inicie un debate sobre la creacin de otra cmara. Lo que el Per quiere primero es ms manos para obrar y menos para deliberar. Parafraseando, sealaremos que desde la abolicin del imperialismo hispnico en la Guerra de Independencia, necesitamos una Poltica de Polticas Pblicas.

Biografa: Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economa Pblica y Planificacin Regional. Diplomado de Diseo y Evaluacin de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Catlica, Per; Maestra en Economa Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Per. Email: alfrespinal@hotmail.com Artculo publicado en la Revista Gestin Pblica y Desarrollo, Ao 3 - N 35/Junio 2010, Parte I y N 36/Julio 2010, Parte II Ediciones Caballero Bustamante, Per (www.gestionpublica.org.pe)