UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE FACULDADE DE ADMINISTRAO, CINCIAS CONTBEIS E TURISMO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO MESTRADO ACADMICO EM ADMINISTRAO

TEMSTOCLES MURILO DE OLIVEIRA JNIOR

CORRUPO E COMBATE CORRUPO NO BRASIL: DA PRTICA TEORIA

Orientao da Professora Dra. Joana DArc Fernandes Ferraz

Niteri 2013

TEMSTOCLES MURILO DE OLIVEIRA JNIOR

CORRUPO E COMBATE CORRUPO NO BRASIL: DA PRTICA TEORIA

Dissertao da

de

Mestrado Federal

apresentada Fluminense

ao em

Programa de Ps-Graduao em Administrao Universidade cumprimento s exigncias para a obteno do grau de Mestre em Administrao. Orientao da Professora Dra. Joana DArc Fernandes Ferraz

Niteri 2013

O48 Oliveira Jnior, Temstocles Murilo de Corrupo e combate corrupo no Brasil: da prtica teoria / Temstocles Murilo de Oliveira Jnior Niteri: UFF, 2013. 130p. Dissertao ( Mestrado em Administrao Pblica ) Orientador: Joana D'Arc Fernandes Ferraz, D.Sc. 1. Corrupo 2. Neo-institucionalismo econmico 3. Neoliberalismo

CDD. 320

Eu dedico este trabalho memria de Temstocles Murilo de Oliveira Neto. Meu pai vivo em meu nome, em minhas recordaes e em minhas escolhas.

AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos do Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal Fluminense, em especial, a minha orientadora, a Professora Joana DArc Fernandes Ferraz, por ter me apresentado diferentes formas de um pensar mais desorientado um estado da alma que aqui no uso com o sentido de sem rumo. Devo tambm meus agradecimentos aos Professores Cludio Roberto Marques Gurgel, Frederico Jos Lustosa da Costa e Joel de Lima Pereira Castro Junior, que com seus ensinamentos e suas ponderaes sobre o que li, falei ou escrevi, deram contribuies que vo alm deste trabalho, visto que mudaram minha prpria viso do mundo e a forma como nele hoje me posto. Da. Nilce e Gisele, minhas me e irm, eu agradeo a compreenso pelos parcos momentos em que estive presente nos dias que foram os mais difceis de nossa vida familiar. Lorena, ao Matheus, ao Arthur, ao Pedro e Mariana minha esposa e filhos, eu sou grato pela pacincia com a minha ausncia fsica e mental. Eu devo ainda um agradecimento todo especial a meu filho Pedro e a minha esposa. Ele, que em dezembro de 2011 soubemos que enfrentaria desafios decorrentes de sua no adequao ao padro neurotpico infantil, me ensinou a ver que possveis deficincias no so necessariamente deficincias em si, mas diferenas que exigem que se pense a interao social e o aprendizado de outras maneiras que vo alm do nosso senso comum. Ela que comigo teve que aprender a refletir, a criticar e a decidir sobre estes desafios e sobre a forma de como iramos encar-los, mesmo estando mergulhados na suposta falta de objetividade prpria de quem ama e envoltos pela ignorncia de quem, sobre eles, seja no ensino regular ou fora dele, no foi ensinado a aprender. Por fim, gostaria de agradecer ao Brasil e com este trabalho tento demonstrar esta gratido. Sendo servidor pblico federal nascido e crescido em Braslia e morador de Niteri, filho de servidores pblicos, um piauiense e uma mineira, estudante do ensino pblico do nvel bsico graduao em Administrao, casado com uma gacha, que tambm servidora pblica, e pai de trs meninos brasilienses e de uma caula carioca, busco com este trabalho retribuir a meu pas o que me foi ofertado: minha famlia, meus amigos, minha nacionalidade, minha lngua, meus regionalismos, minha formao e meu ofcio. Todas as vidas que a mim se apresentam e que a mim me apresentam e que no conjunto declaram que sou, em sntese, um brasileiro.

7 RESUMO

O tema deste estudo a corrupo e o combate corrupo no Brasil, mais especificamente a poltica de combate corrupo implementada pela Controladoria-Geral da Unio, entre 2004 e 2011. A questo que norteia esta pesquisa sobre a base terica dessa poltica, ou melhor, sobre a no indicao desta base. Considerando que o discurso gerencialista de reforma do Estado, baseado na ideologia neoliberal, parece ser hegemnico na administrao pblica brasileira desde a ltima dcada do sculo 20, este estudo orientado pela hiptese de que o combate corrupo realizado em nosso pas, provavelmente, se baseou na mesma teoria sobre a qual se apoia o gerencialismo, o neoinstitucionalismo econmico. Este estudo confirma esta relao, apontando que a poltica que seu objeto reproduziu as limitaes de sua base terica e de sua ideologia subjacente, contribuindo para ofuscar as grandes contradies da nossa democracia representativa liberal contempornea.

PALAVRAS-CHAVE: corrupo; neo-institucionalismo econmico; ideologia neoliberal.

8 ABSTRACT

The subject of this study is the corruption and the fight against corruption in Brazil, more specifically the anticorruption policy implemented by the Office of the Comptroller General between 2004 and 2011. The leading question of this research is the theoretical basis of this policy or rather the absence of it. Considering that the managerialist approach regarding the reform of the State, based on the neoliberal ideology, seems to be hegemonic among the Brazilian public administration since the last decade of the 20th century, this paper is guided by the hypothesis that the fight against corruption in Brazil in that mentioned period was probably based on the economic neo-institutionalism perspective, which is the same conceptual basis of the managerialism. This study confirms this connection, pointing out that the Brazilian anticorruption policy reproduced the limitations of its theoretical basis and ideology behind it, in order to hide the great contradictions of our contemporary liberal representative democracy. KEYWORD: corruption, neo-institutionalism economic; neoliberal ideology.

9 LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1 - Capa da edio de 9/5/1993 da Revista Veja, onde a inflao representada por um vampiro. ......................................................................................................................... 21 Figura 2 - Capa da edio de 12/1/1994 da Revista Veja, onde a inflao representada por um drago. ........................................................................................................................... 21 Figura 3 - Capa da edio de 8/6/2011 da Revista Veja, onde um corrupto representado por um "rato" e h uma referncia sobre uma anatomia da corrupo......................................... 22 Figura 4 - Capa da edio de 28/4/2004 da Revista Veja, onde a corrupo comparada a uma praga informando que os desvios so da ordem de 20 bilhes de reais...................... 22 Figura 5 - Capa da edio de 14/4/2010 da Revista Veja, que informa que Culpar as chuvas demagogia. Os mortos no Rio de Janeiro que o Brasil chora foram vtimas da poltica criminosa de dar barracos em troca de votos. ....................................................................... 23 Figura 6 - Capa da edio de 26/10/2011 da Revista Veja, que informa que Com os 85 bilhes de reais surrupiados pelos corruptos no ltimo ano seria possvel [...] erradicar a misria. ................................................................................................................................... 23 Figura 7 - Momento do pronunciamento da Presidente Dilma Rousseff em que aparece sobre sua a figura "inflao sob controle" a primeira de uma srie de vinte e oito. ..................... 24 Figura 8- Momento do pronunciamento a que se refere a figura anterior em que aparece em destaque a expresso "combate corrupo" a ltima da srie. ......................................... 24 Figura 9 - Capa da cartilha "Olho vivo no dinheiro pblico que apresenta definies defendendo a importncia do controle dos cidados sobre os gastos pblicos....................... 37 Figura 10 - Capa da cartilha Acesso informao pblica, que apresenta as definies da lei de acesso informao, bem como conceitos e definies importantes defesa da transparncia como arma de combate corrupo................................................................. 37 Figura 11 - Imagem de grfico apresentado na primeira pgina do Relatrio de acompanhamento das punies expulsivas aplicadas a estatutrios no mbito da administrao pblica federal do ano de 2011 ........................................................................ 38 Figura 12 Capa da edio de 30/1/2008 com imagem do vdeo que evidenciou um esquema de corrupo conhecido como valerioduto, julgado recentemente pelo STF...................... 96 Figura 13 Capa da edio de 10/12/2011 com trecho da gravao de uma escuta telefnica envolvendo um caso de produo de dossi. ............................................................................ 96

10 SUMRIO

Prembulo ............................................................................................................................... 11 Introduo ............................................................................................................................... 17 1 2 2.1 2.2 2.3 3 4 4.1 4.2 A Controladoria-Geral da Unio e a sua atuao.................................................... 26 Os fundamentos tericos da corrupo, o programa gerencialista e a ideologia neoliberal ..................................................................................................................... 41 As perspectivas tericas sobre a corrupo .................................................................. 41 O neo-institucionalismo econmico aplicado ao estudo da corrupo......................... 45 A ideologia neoliberal e o programa gerencialista no Brasil ....................................... 51 As implicaes da possvel relao entre a poltica de combate corrupo e o neo-institucionalismo econmico ............................................................................... 61 A prtica do combate corrupo empreendido entre 2004 e 2011 ...................... 66 A seleo do corpus ...................................................................................................... 66 A verificao da teoria na prtica do combate corrupo .......................................... 72

Concluso ................................................................................................................................ 89 Bibliografia .............................................................................................................................. 98 Anexos .................................................................................................................................... 104

11 PREMBULO Este trabalho apresenta as desconfianas, as suposies, os referenciais, os procedimentos e os resultados de uma investigao que crtica e, porque no dizer, autocrtica, visto que busca evidenciar que perspectivas tericas deram base a uma poltica governamental que orientou a planificao, a execuo e a avaliao de projetos e atividades de combate corrupo dos quais, alguns, participei com minhas certezas, que me foram apresentadas e que ajudei a aplicar e a reconstruir. Desde janeiro de 2005 atuo como Analista de Finanas e Controle dos quadros da Controladoria-Geral da Unio (CGU), principal rgo de combate corrupo no mbito da administrao pblica federal. No exerccio deste cargo venho participando de projetos e atividades relacionados s aes de correio. Estas aes so voltadas ao combate impunidade no servio pblico federal mediante o exerccio do poder disciplinar1 da Administrao sobre seus servidores, materializando-se, principalmente, pela promoo de processos administrativos disciplinares daqueles que tenham sido faltosos no exerccio de seus cargos, com o fito de lhes impor, se for o caso, as sanes disciplinares adequadas. Desde minha participao no curso de formao para ingresso ao cargo que hoje exero, convivi com um determinado conjunto de saberes, em boa parte somente instrumentais, que parecem ser comumente aceitos como obviedades pela maior parcela das autoridades e dos servidores que atuam no combate corrupo no Brasil. Este conjunto de saberes define no s o que a corrupo, sua relevncia e as formas para sua mensurao, mas tambm suas causas, os locais de sua ocorrncia, os agentes que nela se envolvem, seus efeitos e as melhores estratgias para seu enfrentamento. Atuando sem refletir sobre estes saberes que parecem orientar o combate corrupo no Brasil, assumo que os reproduzi crendo que as estratgias de enfrentamento que propunham eram as nicas, sem me questionar se havia outras existentes j que formas diferentes de pensar a questo da corrupo no me tinham sido sequer apresentadas. Entre 2006 e 2010, exercendo o cargo de Assistente do Corregedor-Geral da CGU em sua sede, em Braslia, participei do desenvolvimento de diversas pesquisas que visavam criao e melhoria de aes de preveno e de represso corrupo. Neste perodo,
Aqui, utiliza-se a definio de Meirelles (2003, p. 120), segundo o qual o poder disciplinar a faculdade de punir internamente as infraes disciplinares dos servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da Administrao Pblica. Meirelles (2003, p. 122) assevera que com seu uso, a administrao pblica [...] controla o desempenho [das funes executivas distribudas] e a conduta interna de seus servidores, responsabilizando-os pelas faltas cometidas, ou seja, tal poder tem sua origem e razo de ser no interesse e na necessidade de aperfeioamento progressivo do servio pblico.
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12 idealizei e liderei a implementao de uma nova ao de combate corrupo que foi a razo maior deste estudo: a criao de um cadastro que permitisse o armazenamento e a divulgao de informaes sobre todas as sanes disciplinares expulsivas2 aplicadas a servidores de rgos e entidades do Poder Executivo Federal. Em funcionamento, este cadastro: a) possibilitaria a divulgao de dados consolidados sobre a quantidade de servidores expulsos por ano, por carreira, por rgo e por fundamento de expulso, que, sendo quantidades numricas, so facilmente compreendidos pela populao em geral; b) geraria informaes representativas e suficientes para se embasar a devida avaliao dos resultados da atuao da CGU isto se partirmos do pressuposto de que a sano disciplinar expulsiva, como resultado final mais severo do ciclo de atuao daquele rgo que se inicia pela vigilncia materializada pelo exerccio dos controles social e institucional (interno e externo), continua pelo devido processo de apurao das responsabilidades e se finaliza pela aplicao da punio adequada; c) diminuiria a propenso de que servidores pblicos (que so o grupo social alvo das sanes disciplinares, cuja conduta mproba se pretendia prevenir ou reprimir) participassem de atos de corrupo, j que a eles seria demonstrado que os ilcitos praticados no ficariam mais ocultos, no seriam mais incorretamente apurados e no permaneceriam mais impunes, mesmo que as punies tivessem que ser as mais severas isto se partirmos de um segundo pressuposto: de que a no aplicao de punies adequadas (a impunidade) um dos incentivos para que servidores participem de aes ilcitas. Desta forma, este cadastro no tinha somente o fito de apresentar dados de fcil compreenso e que refletissem suficientemente os bons resultados da CGU enquanto rgo central de combate corrupo no mbito da administrao pblica federal, mas tambm de enfrentar aquela que tida, segundo o conjunto de saberes que acredito que orientem a atuao da prpria CGU, como uma das causas bvias para a corrupo no Brasil, a impunidade no servio pblico federal. Implementado desde junho de 2006, este cadastro, que contm as informaes das sanes expulsivas aplicadas, a partir de janeiro de 2003, pelos rgos e entidades do Poder
So as penalidades disciplinares de demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso, previstas no art. 127, III, IV e V, da lei n 8112/90.
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13 Executivo Federal a servidores que cometeram graves irregularidades no exerccio de seus cargos, foi denominado de Cadastro de Expulses da Administrao Federal (CEAF), sendo que a divulgao das informaes consolidadas sobre os registros dele constantes se d por meio da publicao mensal dos Relatrios de Expulses3. primeira vista, este novo cadastro e seus relatrios atenderam plenamente aos dois primeiros objetivos quanto s expectativas iniciais, tendo sido as informaes deles constantes as mais utilizadas pela imprensa e pela prpria CGU para demonstrar os bons resultados daquele rgo na conduo do combate corrupo por ele empreendido. Passados quatro anos do funcionamento do CEAF, observei que a quantidade de sanes expulsivas aplicadas a servidores vinha aumentando4, assim, os pressupostos ou melhor, as obviedades que compunham os dois ltimos objetivos do cadastro foram abalados por duas desconfianas. A princpio, vi como possvel que os servidores expulsos poderiam estar retornando ao exerccio de seus cargos por meio de aes judiciais de reintegrao5, situao que poderia at aumentar a impunidade, criando uma sensao de que os expulsos conseguiriam, por meio do Poder Judicirio, retornar ao servio pblico. Esta hiptese me pareceu pouco explicar esta situao aps ter tido acesso aos resultados de uma pesquisa realizada em 2010 que investigou a quantidade de servidores reintegrados pelo Poder Judicirio aps serem expulsos pela aplicao de sanes disciplinares6, demonstrando que a razo entre a quantidade de reintegraes e expulses foi de menos de 1 (um) servidor reintegrado para cada 20 (vinte) servidores expulsos entre 2003 e 2008. Permanecendo as desconfianas acerca da validade dos pressupostos que embasam o segundo e o terceiro objetivo do CEAF e de seus relatrios, a primeira recaiu sobre a representatividade da quantidade das sanes expulsivas como um indicador suficiente da efetividade do combate corrupo empreendido pela CGU. A segunda abalou a crena de que a aplicao e a divulgao das expulses era medida suficiente para diminuir a corrupo
O cadastro e os relatrios so disponibilizados, respectivamente, pela CGU, por meio dos endereos eletrnicos www.portaldatransparencia.gov.br/expulsoes e www.cgu.gov.br/Correicao/RelatoriosExpulsoes. 4 Esta situao pode ser verificada pelos nmeros do Relatrio de Expulses de 2011 (disponvel pelo endereo eletrnico http://www.cgu.gov.br/Correicao/Arquivos/Expulsoes_2011_Estatutarios.pdf) que apontam um crescimento mdio 11% ao ano no nmero de penalidades disciplinares expulsivas aplicadas a servidores. 5 Conforme dispe o caput do art. 28 da lei n 8.112/90, A reintegrao a reinvestidura do servidor estvel no cargo anteriormente ocupado, ou no cargo resultante de sua transformao, quando invalidada a sua demisso por deciso administrativa ou judicial, com ressarcimento de todas as vantagens. (BRASIL, 1990). 6 Esta pesquisa, voltada ao levantamento da quantidade de servidores expulsos e, posteriormente, reintegrados, demonstrou que 89 (oitenta e nove) servidores da administrao pblica federal foram reintegrados pelo Poder Judicirio entre 2003 e 2008 (GOMES, 2011, p. 222). Neste mesmo perodo, foram expulsos por sanes administrativas disciplinares 1969 (mil, novecentos e sessenta e nove) servidores (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012c). Cotejando estes dados, tem-se que a quantidade de reintegraes, neste perodo, representa 4,5% (quatro e meio por cento) do total de expulses.
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14 na administrao pblica federal, pois afetaria o nimo de todos os servidores, que ocupam cargos de diferentes escales, em participar de atos relacionados a este fenmeno. Estas desconfianas no resultaram em considerar que a Administrao no deva vigiar e punir os servidores quando faltosos, e nem que a exposio de tal punio ao pblico em geral (em praa) no tenha qualquer efeito sobre o nimo de servidores que estariam propensos a condutas corruptas. O que se ps em cheque foi a certeza da suficincia do uso da quantidade das sanes expulsivas aplicadas como indicador da efetividade do combate corrupo conduzido pela CGU, pois este no estava ento indicando que a corrupo estaria efetivamente diminuindo, pois no havia como se afirmar que seria o tamanho da corrupo no encontrada e, logo, no punida. Ainda, levando-se em considerao que o servio pblico formado por servidores que ocupam cargos em diferentes reas e escales, vi que tambm no havia como se afirmar, s por estas quantidades de sanes, que o nimo dos servidores em participar de atos de corrupo realmente estaria diminuindo, pois poderia haver entre o universo de servidores ilhas de impunidade, grupos no alcanados pela atuao da CGU e que sabiam que no o seriam; grupos estes que poderiam ser, justamente, os que participavam de esquemas de corrupo. Ento, como confirmar empiricamente que o combate impunidade que havia sido realizado pela CGU entre 2003 e 2010 foi uma estratgia efetiva para o combate corrupo? Em junho de 2010 fui removido pela CGU de Braslia para o Rio de Janeiro, com o fito de implementar um dos outros projetos que idealizei, a criao de Ncleos de Correio daquele rgo em outras unidades federativas, das quais o do RJ foi o piloto. Distante da sede CGU e no mais trabalhando com o CEAF e com seus relatrios correspondentes, fui gradualmente percebendo que as desconfianas acerca dos resultados do uso daquele cadastro, que me acompanhavam desde Braslia poderiam ser relacionadas a um questionamento inicial: em que momento a crescente e j elevada quantidade de expulses de servidores, enquanto confirmao do combate impunidade, iria se tornar decrescente, denotando a diminuio da participao de indivduos deste grupo alvo em casos de corrupo? Perguntas como esta, sobre a qual no vi pronta resposta e que est presente em outras aes de combate corrupo, em minha conscincia colocaram em cheque a infalibilidade dos saberes dos quais resultavam tais aes e os modelos adotados para avali-las, aes e modelos dos quais eu prprio ajudei a construir. Da decorreu um novo questionamento: a corrupo realmente pode ser explicada pela impunidade? Ou seja, o pressuposto da

15 sociedade disciplinar7 realmente responde necessidade de enfrentamento deste fenmeno indesejado? Ansiando responder a tais questionamentos, resolvi me enveredar pela pesquisa sobre a corrupo e o combate corrupo no Brasil, a partir da rea de conhecimento pela qual me graduei e que aquela de meu interesse. Pretendendo ento participar de um programa de ps-graduao em administrao, tive conhecimento, em dezembro de 2010, de que a Universidade Federal Fluminense iria realizar um processo para selecionar possveis interessados em participar de um Curso de Mestrado Acadmico na rea. Com vistas a atender as exigncias do edital de seleo e orientado pelo tema de pesquisa que me motivava, elaborei um anteprojeto cujo objetivo era justamente verificar a possibilidade e, se confirmada, aferir a efetividade das aes voltadas ao exerccio do poder disciplinar, apresentado em maro de 2011. Tendo sido selecionado e participando do curso promovido por este Programa de PsGraduao em Administrao (PPGAd), surgiram novos questionamentos que apontaram que as possveis limitaes efetividade da atuao da CGU ou mensurao desta efetividade poderiam decorrer justamente da viso acerca do fenmeno da corrupo que dava base a esta atuao. Sendo assim, as desconfianas originrias e os novos questionamentos permitiram que eu observasse que as aes empreendidas pela CGU se baseavam em um conjunto de ideias sobre a corrupo no Brasil que, tacitamente ou no, eram tidas como verdades inequvocas, mesmo que no fosse apontada de qual corrente de pensamento derivavam. A partir da, percebi que este iderio que forma um sistema de saberes sobre a corrupo no Brasil a possvel base terica da poltica de combate corrupo que orienta os projetos e as atividades da CGU voltadas deteco e investigao de esquemas de corrupo, aos estudos de mensurao de seus efeitos e definio das medidas preventivas e repressivas para seu enfrentamento, bem como os modelos de avaliao dos resultados deste enfrentamento. Em junho de 2012, obtida boa parte dos crditos das disciplinas do curso de mestrado e sob a orientao da Profa. Joana DArc F. Ferraz, submeti banca de professores ligados ao PPGAd o projeto de dissertao intitulado O combate corrupo promovido pela Controladoria-Geral da Unio entre 2004 e 2011: orientaes e limites, poca, aprovado.
Conceito utilizado por Foucault (1999, p. 79-102) para explicar os meios pelos quais as sociedades capitalistas contemporneas construram e vm legitimando um sistema de coercitivo de adequao do comportamento de seus indivduos a um padro de organizao econmica, sistema este baseado no exerccio de prerrogativas jurdico-legais do Estado voltadas ao exerccio da vigilncia ostensiva, da investigao e do inqurito sobre a licitude de condutas e da punio dos infratores.
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16 A execuo do projeto ento aprovado originou novos entendimentos que provocaram uma reflexo sobre o trabalho dentro do prprio trabalho. A partir desta reflexo, vi que era necessria a realizao de alguns ajustes nos objetivos, nas suposies e mesmo no ttulo. Apesar disto, estes ajustes no alteraram a essncia do que havia sido aprovado, que continua a se relacionar investigao das bases tericas que orientaram a viso sobre a corrupo e o combate corrupo no Brasil empreendido pela CGU e a partir da apontar a existncia de possveis limitaes atuao deste rgo decorrentes das limitaes destas mesmas bases. Assim, este documento resultado do surgimento de desconfianas que, com o tempo, cresceram e vm crescendo de que o combate corrupo empreendido pela CGU orientado por um determinado conjunto de saberes sobre a corrupo, conjunto este que, mesmo que no declarado, decorre de determinadas perspectivas tericas que no so infalveis, nem isentas e nem tampouco so as nicas a pensar sobre este fenmeno indesejado. Finalmente, destaco que por meio deste trabalho no busquei responder a todos as desconfianas que lhe deram vida, mas que o tratei como o incio de um projeto maior.

17 INTRODUO Apresenta-se, abaixo, trecho de notcia publicada8 em 8/3/2012 no site da Controladoria-Geral da Unio (CGU), rgo da Presidncia da Repblica responsvel pela conduo da poltica de combate corrupo do governo federal9:
Expulses do servio pblico federal batem novo recorde em fevereiro O nmero de servidores pblicos federais punidos com demisso, destituio ou cassao da aposentadoria continua batendo recordes. O mais recente ocorreu no ms passado, quando 48 agentes pblicos foram expulsos do servio pblico, o maior nmero de expulses aplicadas no ms de fevereiro desde 2003. No mesmo ms de 2011, por exemplo, foram 39; em 2010, 18; e em 2009, 41. Nos ltimos nove anos, j houve 3.600 punies expulsivas, segundo dados da Controladoria-Geral da Unio. (CONTROLADORIAGERAL DA UNIO, 2012b)

Esta dissertao parte da constatao de que apesar da CGU estar apresentando um combate cada vez mais austero corrupo no servio pblico federal brasileiro, um dos resultados mais utilizados em notcias deste mesmo rgo10 para demonstrar esta austeridade como o acima destacado tm denotado justamente que o fenmeno combatido no est, a princpio, diminuindo, mas, pelo contrrio, aumentando. Partindo da premissa de que a impunidade o maior incentivo corrupo no servio pblico brasileiro11, a CGU vem acirrando a vigilncia sobre o comportamento dos servidores pblicos e aplicando cada vez mais punies queles que tenham incorrido em atos de corrupo. Com isso, v-se que, ano aps ano, a quantidade de servidores punidos vem aumentando, o que denota, primeira vista, um resultado positivo da atuao deste rgo. A questo posta que, se a aplicao de punies diminui os incentivos para que os servidores pblicos venham a participar de atos corrupo, ento o aumento da quantidade de punies aplicadas no passado no deveria ter diminudo a quantidade de servidores que participam de
Notcia acessada em 1/4/2013, disponvel no endereo eletrnico http://www.cgu.gov.br/Imprensa/Noticias/2012/noticia01912.asp (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012b) 9 Conforme disposto nos artigos 1, 17, 18, 19 e 20 da lei n 10683/2003. (BRASIL, 2003) 10 A CGU, na seo Imprensa de seu site (endereo eletrnico http://www.cgu.gov.br/Imprensa/), publicou, entre janeiro de 2007 e maro de 2012, 28 (vinte e oito) notcias informando sobre as quantidades de servidores expulsos ou sobre expulses de autoridades e servidores envolvidos em casos de corrupo. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012b) 11 Esta premissa pode ser verificada, por exemplo, a partir da leitura de um trecho do pronunciamento realizado pelo Ministro de Estado Chefe da CGU, em 9/12/2011, que ser abordado nos captulos 1 e 3: Ningum desconhece tambm que as causas mais profundas da corrupo tm razes em questes mais amplas, [...], sobretudo, a urgente necessidade de reforma das leis processuais penais, que so, hoje, a principal garantia de impunidade. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2011a)
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18 atos de corrupo no presente? E menos servidores praticando atos de corrupo no deveria acarretar a diminuio de servidores a punir? Por que isso no ocorre mesmo aps nove anos? Aqui, debrua-se sobre esta investigao, sendo ela motivada pela seguinte questo: a partir de que construo se baseou a ideia de que a falta de vigilncia e de punio (a impunidade) seria a maior causa para a corrupo no servio pblico brasileiro, pressuposto que orienta a poltica conduzida pela CGU? Desta forma, o intuito deste trabalho analisar a base terica da poltica de combate corrupo do governo federal conduzida entre 2004 e 2011 pela CGU, bem como sua ideologia subjacente e sua efetividade prtica, ou seja, analisar os pressupostos tericos e ideolgicos que serviram para embasar sua aplicao. Tal poltica foi implementada por meio dos programas e aes12 constantes dos Planos Plurianuais (PPA)13 dos quadrinios 2004-2007 e 2008-2011 e das leis oramentrias (LOA) do mesmo perodo, elaborados e aprovados durante os dois primeiros governos federais comandados pelas coligaes lideradas pelo Partido dos Trabalhadores (PT), que levaram Luiz Incio Lula da Silva ao cargo de Presidente da Repblica em dois mandatos consecutivos. Alis, observa-se que estes programas e aes decorreram dos programas de governo14 elaborados pelas coligaes mencionadas para as corridas presidenciais de 2002 e 2006, documentos de onde constam o entendimento sobre as causas e as consequncias da corrupo, os diagnsticos sobre sua ocorrncia no Brasil e os compromissos eleitorais destas coligaes no que tange ao combate a este fenmeno indesejado. Este conjunto de documentos compe o corpus deste trabalho. Apesar de no haver indicaes explcitas entre tais documentos que esclaream quais foram as bases tericas da poltica a que deram justificao e cuja implementao formalizaram, observou-se que estas parecem corresponder perspectiva do neoSobre a definio de programa e ao, segundo consta do Manual Tcnico de Oramento de 2010, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2010b, p. 39-42):
O programa o instrumento de organizao da atuao governamental que articula um conjunto de aes que concorrem para a concretizao de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores institudos no plano, visando soluo de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.[...] As aes so operaes das quais resultam produtos (bens ou servios), que contribuem par atender ao objetivo de um programa. Incluem-se tambm no conceito de ao as transferncias obrigatrias ou voluntrias [...].
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Instrumento legal que compe o sistema de planejamento e oramento federal e que organiza os principais objetivos, diretrizes e metas da Administrao Pblica Federal (APF), para o perodo de quatro anos e [que] deve orientar os demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais. (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2007, p. 40) 14 Neste trabalho, programa e programa de governo so termos que remetem a objetos diferentes. Enquanto a definio do primeiro aquela que consta da nota de rodap 12, o segundo se define como sendo o [...] conjunto de propostas e compromissos, apresentado pelo partido ou coligao, que norteia a ao dos candidatos na campanha e depois de eleitos. (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2008, p. 5)

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19 institucionalismo econmico15. Considerando que, nas ltimas dcadas, vivemos no Brasil sob os efeitos do discurso neoliberal que defende a adoo de um programa de reformas que no declara as correntes tericas que o embasam, este trabalho se move pela seguinte questo: a poltica de combate corrupo utilizada pela CGU, embora no afirme o seu carter gerencialista16 adere aos valores prprios do discurso que o defende? Levando-se em considerao o carter fugidio do conceito de corrupo, nominar e compreender estas bases tericas e a ideologia por trs delas no significa somente indicar a que corrente de pensamento esta poltica aderiu, mas dar transparncia ao que ela disse combater, viabilizando-se que sejam investigadas suas possveis limitaes a partir do que lhe era mais elementar, a viso sobre o fenmeno que era seu alvo. Desta forma, assume-se como hiptese que o combate corrupo conduzido pela CGU, entre 2004 e 2011, possa ter sido fruto da adoo de um programa de reformas que reproduz os valores de um pensamento hegemnico, centrado na lgica neoliberal, que se atribui o sentido de ser ele prprio racional, legtimo, universal e natural, ou seja, enquanto verdade, o nico. Assim, parte-se aqui da crena de que a poltica que orientou este combate partiu de uma escolha terica, de uma abordagem que no o obvio per si, de uma entre outras vises de mundo17, cuja seleo teve o fito de dar viabilidade aos fins da ideologia que lhe subjacente. Esta investigao se conduz a partir materialismo dialtico, aplicando as categorias abordadas por Krapvine (1986) relacionadas ao fenmeno, essncia, ao geral, ao singular, ao contedo e forma para analisar o contedo dos documentos que embasaram seu objeto. Tendo que a prtica do combate corrupo efetivado pela CGU corresponde ao fenmeno e de que a perspectiva do neo-institucionalismo econmico (e a ideologia neoliberal) possivelmente sua essncia, busca-se aqui identificar como esta prtica corresponde ao que h de generalidade nas teorias sobre a corrupo e ao mesmo tempo singularidade desta perspectiva, bem como ao seu contedo conceitual e s estratgias de anlise da realidade e de enfrentamento desta realidade tpicas desta perspectiva.
Como ser abordado no captulo 2, a agenda de pesquisa sobre a corrupo baseada no neo-institucionalismo econmico se tornou hegemnica a partir da ltima dcada do sc. XX, resumindo-se na aplicao dos pressupostos da economia neoclssica para interpretao deste fenmeno e na implementao de polticas de tolerncia zero para seu combate. (ANECHIARICO e JACOBS, 1996; FILGUEIRAS, 2008b; GRAAF, 2007) 16 Relacionando o neo-institucionalismo econmico ao programa gerencialista, Lustosa da Costa (2010, p. 139148) aponta que o primeiro tambm a base conceitual e terica do segundo, embora os defensores deste programa no tenham assumido esta relao. 17 Como abordado nos estudos de Graaf (2007) e de Graaf, Maravi e Wagennar (2010), h outras perspectivas tericas sobre a corrupo e, mesmo que no houvesse, isto no tornaria a perspectiva do neo-institucionalismo por si s imune a suas prprias limitaes.
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20 OS SENTIDOS DA CORRUPO NO BRASIL Sobre a poltica de combate corrupo conduzida pela CGU, entre 2004 e 2011, crse que ela tenha sido ento o produto de uma determinada ordem do discurso18 sobre a corrupo no Brasil (e no mundo) que seleciona e afirma um determinado conjunto de saberes sobre este fenmeno, sua relevncia, as causas para sua ocorrncia, seus efeitos e as estratgias para seu combate, excluindo outros possveis saberes. A compreenso desta suposta ordem pode explicar as questes que movem este trabalho, sobre uma possvel insuficincia do pressuposto que orienta o combate corrupo combinada com a inexistncia de indicaes sobre a base terica da poltica que legitima este mesmo combate. Uma possvel insuficincia e um silncio que, interessados ou no, supe-se que decorram de um sentido que os discursos desta suposta ordem atribuem-se a si mesmos, os de serem obviedades. Buscando o encaixe do tema proposto no espao-tempo, neste trabalhado so utilizadas as imagens das capas do peridico semanal de maior circulao no pas19, a Revista Veja, como fontes arqueolgicas dos saberes que indicam quais podem ser os possveis sentidos atribudos corrupo no Brasil nas ltimas dcadas, pelos meios de comunicao20. Mas antes de se tratar especificamente destes sentidos, trazem-se recordaes sobre um antigo fenmeno tido como o maior inimigo do desenvolvimento brasileiro, resgatandose um trecho da reportagem de capa da edio de 12/01/1994 da Revista Veja, bem como das imagens das capas daquela edio e de outra de 09/05/1993:
O Brasil, um pas com 150 milhes de vtimas da inflao, amadureceu bastante na maneira de encarar o drago. A maioria das pessoas concorda que no h chance de estabilizar a economia se os cofres pblicos continuarem furados. O que falta alguma unidade, entre polticos, empresrios e chefes sindicais, sobre a forma de distribuir o sacrifcio implcito num programa srio de ajuste. esse problema poltico que est
Para Foucault (2010, p. 6-36), esta ordem se materializa por procedimentos que, mesmo no sendo formalizados, promovem determinados discursos seja pela repetio de sua materialidade por meio de citaes em reportagens, estudos cientficos ou propostas de campanha eleitoral, ou seja pelo reconhecimento dado voz de determinadas personalidades e entidades sobre o assunto que abordam ou excluem outros seja pela restrio de que determinados contedos s possam ser reconhecidos se expressos por determinadas autoridades, seja porque estes contedos referem-se a tabus ou a verdades no desejadas num determinado contexto. 19 Informaes obtidas no stio eletrnico da Associao Nacional dos Editores de Revistas, em 23/01/2013, endereo http://www.aner.org.br/Conteudo/1/artigo42424-1.asp. 20 Outra questo para a escolha deste peridico remete ao fato de suas edies estarem integralmente disponibilizadas no site da revista, por meio do servio acervo digital (endereo eletrnico http://veja.abril.com.br/acervodigital/home.aspx , conforme acesso realizado em 1/4/2013). Este servio permitiu que se verificasse, por exemplo, que entre maio de 2002 e abril 2012, das 516 edies da Revista Veja publicadas, nas capas de 120 delas, ou seja, em 25,23%, foram apresentadas chamadas acerca do tema deste trabalho.
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impedindo a batalha final contra o monstro inflacionrio. No h no Brasil de hoje foras polticas capazes de impor uma linha de ao contnua aos demais atores sociais. Cada grupo quer uma coisa e no se vai para lado algum. (REVISTA VEJA, 1994)

Figura 1 - Capa da edio de 9/5/1993 da Revista Veja, onde a inflao representada por um vampiro.

Figura 2 - Capa da edio de 12/1/1994 da Revista Veja, onde a inflao representada por um drago.

At duas dcadas atrs, em nosso pas, o drago da inflao parecia constar de quaisquer debates que envolvessem temas relacionados a grandes problemas nacionais, como pobreza, atraso ou subdesenvolvimento. Representando normalmente um papel de causa dos males que afligiam nossa nao, a inflao foi reificada em monstro que, para se dominar tinha que ser primeiramente analisado, dissecado, compreendido. Um inimigo cuja superao justificava sacrifcios e abnegaes. Como indica Anderson (1995, p. 21), a (hiper) inflao, que se espalhou entre os pases latino-americanos a partir dos anos 1980, foi adotada como um dos principais argumentos de um discurso voltado a induzir estas sociedades a adotarem, sem a necessidade de novas intervenes antidemocrticas, medidas baseadas em polticas neoliberais. Este autor relembra que, em 1987, quando era consultor do Banco Mundial e estava a trabalho na cidade do Rio de Janeiro, ouviu um colega de equipe lhe confessar que considerava a inflao do Brasil demasiado baixa, o que dificultava que o povo aceitasse a medicina deflacionria drstica que faltava neste pas os anos posteriores demonstraram a coerncia deste raciocnio (ANDERSON, 1995, p. 21-22). Atualmente, ouve-se mais sobre outro fenmeno indesejado. A corrupo, corriqueiramente tratada como um monstro a ser superado.
A palavra superao foi a tnica da noite da tera-feira 6, durante a cerimnia Brasileiro do Ano, promovida pela Editora Trs para premiar as personalidades do mundo poltico, econmico e cultural que mais se destacaram em 2011. [...] No pronunciamento de abertura, o presidente executivo da Editora Trs, Caco Alzugaray, fez questo de destacar a importncia histrica do que se comemorava no Credicard Hall, em So

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Paulo. [...] Pouco antes de entregar o prmio de Brasileira do Ano presidenta Dilma Rousseff, Caco ressaltou que o Brasil tornou-se um modelo de superao. Derrotamos o desemprego, a estagnao econmica, as crises internacionais e superaremos o monstro da corrupo.. (REVISTA ISTO, 2011)

Figura 3 - Capa da edio de 8/6/2011 da Revista Veja, onde um corrupto representado por um "rato" e h uma referncia sobre uma anatomia da corrupo.

Figura 4 - Capa da edio de 28/4/2004 da Revista Veja, onde a corrupo comparada a uma praga informando que os desvios so da ordem de 20 bilhes de reais.

Tratada por meio da atribuio do sentido de ser ela uma das grandes justificativas de nosso atraso, representa-se comumente a corrupo como uma praga entranhada em nosso pas. Souza (2008, p. 81-83) assevera que, no Brasil, onde o pensamento social orientado por este sentido, a corrupo vem sendo abordada no debate acadmico e poltico como um conceito central na explicao de nossa sociedade e de suas mazelas, tornando-se um dois principais argumentos que defendem que ela inerente ao nosso Estado e a sua incapacidade de realizar satisfatoriamente suas misses. Adquirindo este status, a corrupo passou a ser um dos maiores temas nacionais. No so raros os estudos e as reportagens que, partindo do pressuposto de que a corrupo uma das causas dos males de nossa sociedade, buscam quantifica-la, explica-la e apontar possveis estratgias para seu combate. Como analisa Bignotto (2011, p. 15-16), duas pesquisas sobre a corrupo no Brasil, realizadas em 2008 e 2009 pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico21 (CRIP), apresentam resultados que, num primeiro olhar, indicam que a opinio pblica brasileira considera a corrupo uma das principais mazelas do pas e a julga a responsvel por muitos dos problemas que afligem nossa populao. A corrupo est presente como base para as discusses sobre os grandes dilemas de nosso pas, como as deficincias dos servios pblicos de sade e educao, a atuao
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Os relatrios sobre os surveys mencionados podem ser encontrados no stio eletrnico do CRIP, endereo http://www.interessepublico.org/, conforme acesso realizado em 1/4/2013.

23 insuficiente dos rgos de justia e segurana pblica, a precariedade das rodovias, a tributao excessiva ou o alto Custo Brasil.

Figura 5 - Capa da edio de 14/4/2010 da Revista Veja, que informa que Culpar as chuvas demagogia. Os mortos no Rio de Janeiro que o Brasil chora foram vtimas da poltica criminosa de dar barracos em troca de votos.

Figura 6 - Capa da edio de 26/10/2011 da Revista Veja, que informa que Com os 85 bilhes de reais surrupiados pelos corruptos no ltimo ano seria possvel [...] erradicar a misria.

Estas discusses orientadas pela centralidade atribuda corrupo buscam racionaliz-la partindo do pressuposto de que ele se localiza principalmente no campo poltico e no aparato administrativo do Estado brasileiro, sendo ela um produto de um suposto atraso presente nas nossas relaes sociais que se regulam por regras formais e no formais inadequadas s exigncias do que seria um modelo de Estado alinhado s novas exigncias do mundo globalizado. (FILGUEIRAS, 2008a, p. 159; SOUZA, 2008, p. 85) Observando-se a viso sobre a corrupo que emerge destas discusses, tal parece decorrer da perspectiva terica defendida por Rose-Ackerman (1996; 1997; 2010), Klitgaard (1994, p. 209-232; 1998) e Silva (1995; 1996; 2001, p. 121-124), que a explicam como uma transgresso lei, decorrente de uma suposta insuficincia do arranjo institucional da sociedade formado pelo conjunto de regras formais e informais , especialmente nos pases subdesenvolvidos, gera monoplios, uma discricionariedade excessiva dos agentes sobre a gesto da coisa pblica e uma srie de deficincias no controle que, juntos acarretam impunidade, sendo este o principal fator que incentiva polticos e burocratas a fazerem uso indevido de seus cargos com vistas satisfao de seus interesses particulares. A POLTICA DE COMBATE CORRUPO DO GOVERNO FEDERAL Neste contexto em que se pressupe que a corrupo seja uma das grandes razes para os maiores dilemas nacionais, como largamente se apresenta pelos meios de comunicao, a explicao para sua ocorrncia e as propostas para seu combate se tornam estratgicas nos discursos do Governo, j que este fenmeno atravessa praticamente todos os grandes debates

24 relativos ao papel do Estado, modernizao da burocracia pblica, ao desenvolvimento econmico, desigualdade social, afirmao da cidadania, entre outros. Um exemplo da relevncia atribuda ao combate corrupo pelo Governo brasileiro pode ser observado pelo primeiro pronunciamento da presidente da Repblica Dilma Rousseff em comemorao Independncia do Brasil, transmitido na noite do dia 6/9/2011, em cadeia nacional de rdio e televiso. A presidente refora que a inflao estaria sob controle, enfatiza que o Brasil um pas que, com o malfeito, no se acumplicia jamais. E que tem na defesa da moralidade, no combate corrupo, uma ao permanente e inquebrantvel. (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2011)

Figura 7 - Momento do pronunciamento da Presidente Dilma Rousseff em que aparece sobre sua a figura "inflao sob controle" a primeira de uma srie de vinte e oito.

Figura 8- Momento do pronunciamento a que se refere a figura anterior em que aparece em destaque a expresso "combate corrupo" a ltima da srie.

Foi a partir deste pronunciamento que teve inicio o delineamento do objeto de investigao deste trabalho. Buscando compreender como o Brasil vinha ento empreendendo a poltica de combate corrupo a que a presidente Dilma Rousseff tinha se referido como permanente e inquebrantvel, verificou-se por meio do site da Presidncia da Repblica22 que esta, desde o incio do primeiro governo federal petista, foi capitaneada pela CGU. Este rgo compe a cpula do Poder Executivo Federal e tem como misso este fim, conforme indicam os artigos 1, 17 e 18 da lei n 10.683, de 28/05/2003, diploma legal decorrente da converso da medida provisria n 103, do dia 1/1/2003. (BRASIL, 2003) Dados o tema, o problema e a hiptese, frisa-se que este trabalho tem como objetivo geral verificar se a poltica de combate corrupo conduzida pela CGU entre 2004 e 2011 se identifica com a perspectiva terica do neo-institucionalismo econmico, apontando as evidncias que sustentam esta identificao. Como meio de viabilizar o alcance do objetivo geral, definiram-se os seguintes objetivos secundrios:
Pesquisa realizada em 5/5/2012 por meio da leitura das pginas resultantes da busca pelo termo corrupo no servio busca, disponibilizado no site localizado no endereo eletrnico www.planalto.gov.br.
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25 a) analisar a estrutura e a atuao da CGU entre 2004 e 2011 para se levantar como se deu na prtica o combate corrupo por ela efetivamente empreendido, bem como para subsidiar a seleo do corpus; b) levantar os marcos tericos sobre o estudo da corrupo e suas caractersticas; c) estudar a perspectiva terica do neo-institucionalismo econmico aplicado pesquisa da corrupo com o uso das categorias do materialismo dialtico do geral, do singular, do contedo, da forma, da essncia e do fenmeno, e assim definir os elementos prprios de sua viso sobre a corrupo e das propostas para seu combate, bem como para levantar as limitaes desta perspectiva; d) analisar a relao entre a perspectiva terica do neo-institucionalismo econmico aplicado corrupo, a ideologia neoliberal e o programa gerencialista brasileiro por meio da correspondncia entre seus pressupostos, valores e estratgias de afirmao, bem como pela contemporaneidade na ascenso deles; e) levantar as consideraes que emergem da relao estabelecida entre o neoinstitucionalismo e a ideologia neoliberal e que podem ter sido reproduzidas na poltica de combate corrupo, principalmente no que tange s estratgias ideolgicas prprias do neoliberalismo de preservao acrtica do sistema; f) definir o corpus, explorar seu contedo e selecionar o que dele representativo para os fins deste trabalho, classificando, primeiramente, o resultado desta seleo por sua aplicao no conceito da corrupo, ou no diagnstico sobre sua ocorrncia, ou nas estratgias para seu combate, e, em cada aplicao, relacionando-o aos temas prprios da viso do neo-institucionalismo econmico; g) verificar por meio da aplicao das categorias do materialismo dialtico da singular, do contedo e da forma ao resultado da seleo e da classificao do contedo, se a poltica que o objeto deste trabalho se identifica com a perspectiva terica do neo-institucionalismo econmico. Este trabalho tem ainda, como objetivo mediato, apontar que a poltica que seu objeto no partiu de uma certeza absoluta, universal, atemporal, natural do fenmeno que pretendia enfrentar, ou seja, de uma soluo bvia para um problema evidente 23, mas sim de uma escolha terica entre outras, cuja seleo, como j dito, teve o fito de dar viabilidade aos fins da ideologia que lhe subjacente.

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Expresso trazida por Lustosa da Costa (2010, p. 149), a partir de uma citao, em nota de rodap, do trabalho de Jos Wagner Costa Brito intitulado Algumas dvidas quanto utilidade do nosso planejamento.

26 1 A CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO E A SUA ATUAO Este captulo visa anlise da estrutura e da atuao da CGU com o fito de levantar o que se materializou da prtica da poltica de combate corrupo por ela conduzida entre 2004 e 2011. Baseando-se em dados oficiais e disponveis no site da prpria CGU, busca-se neste captulo ainda a compreenso de algumas particularidades da atuao da CGU que tragam evidncias sobre a orientao desta atuao. Desta forma, alm do estudo das informaes mais gerais sobre os resultados deste rgo no perodo, algumas incurses a pronunciamentos oficiais e a produtos de atividades especficas so tambm abordados por fornecerem indcios de uma possvel base terica. Os resultados deste captulo devem ainda subsidiar a definio do corpus deste trabalho. A CGU foi criada por meio da edio da medida provisria n 2.143-31, em 2/4/2001, pelo ex-Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). Com o nome de Corregedoria-Geral da Unio, este rgo atuava exclusivamente em aes de correio, voltando-se investigao de casos de corrupo e aplicao das devidas punies a servidores e autoridades do Poder Executivo Federal neles envolvidos. Segundo reportagem constante da edio de 11/4/2011 da Revista Veja sobre as razes para a criao da CGU, esta aponta que:
Nomeada: a procuradora da Repblica aposentada Anadyr de Mendona Rodrigues, 65 anos, para o comando da recm-criada Corregedoria Geral da Unio, que tem status de ministrio e visa a coordenar a apurao de denncias de corrupo e irregularidades no governo. No ser por falta de rgos e burocratas que a corrupo deixar de ser investigada adequadamente. O pas j dispe da Secretaria Federal de Controle, Ministrio Pblico, Polcia Federal, Secretaria de Receita Federal, Advocacia Geral da Unio e Tribunal de Contas da Unio, entre outros, sem que o mal consiga ser debelado. Ao empossar a corregedora, o presidente Fernando Henrique Cardoso afirmou que ela ter carta branca para investigar qualquer setor da administrao federal. Entretanto, no se sabe qual o poder real que Anadyr ter para bater de frente com luminares da Repblica e pesos-pesados da poltica, eventuais aliados do Planalto. Ou, ainda, com qual infra-estrutura, verba oramentria e grau de independncia contar para promover devassas em esquemas de corrupo e exigir quebra de sigilo bancrio e documentos de movimentao financeira. A iniciativa foi uma sada para esvaziar a tentativa da oposio de instalar uma CPI da corrupo. Dia 2, em Braslia. (REVISTA VEJA, 2001)

Em 7/10/2002, aps 3 (trs) anos de discusses no Congresso Nacional, o Brasil formalizou sua adeso Conveno Interamericana contra a Corrupo de 1996, promovida

27 pela Organizao dos Estados Americanos (OEA), cujos dispositivos relativos s medidas preventivas de combate corrupo so transcritos a seguir:
Artigo II . Propsitos. Os propsitos desta Conveno so: l. promover e fortalecer o desenvolvimento, por cada um dos Estados Partes, dos mecanismos necessrios para prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupo; e [...] Artigo III . Medidas preventivas. Para os fins estabelecidos no artigo II desta Conveno, os Estados Partes convm em considerar a aplicabilidade de medidas, em seus prprios sistemas institucionais destinadas a criar, manter e fortalecer: 1. Normas de conduta para o desempenho correto, honrado e adequado das funes pblicas. [...] 2. Mecanismos para tornar efetivo o cumprimento dessas normas de conduta. [...] 9. rgos de controle superior, a fim de desenvolver mecanismos modernos para prevenir, detectar, punir e erradicar as prticas corruptas. (BRASIL, 2002)

Adiantando-se ao atendimento das disposies desta conveno, principalmente no que tange criao e ao fortalecimento de rgos de controle superior, o governo federal, poca, por meio do decreto n 4.177, de 28/3/2002, incorporou CGU a Secretaria Federal de Controle Interno do Ministrio da Fazenda e a Ouvidoria-Geral da Repblica do Ministrio da Justia. Assim, a CGU se tornou o rgo componente da Presidncia da Repblica responsvel pelas aes de controle, correio, preveno e ouvidoria no mbito do Poder Executivo Federal. Este novo rol de competncias e esta estrutura, que sofreram poucas mudanas at hoje, conferiram a este rgo de controle superior, a partir de ento, a responsabilidade pela conduo da poltica de combate corrupo do governo federal. Sobre a CGU, destaca-se ainda que esta se constitui como um rgo autnomo e singular, cuja direo se d pelo exerccio de um cargo poltico de Ministro de Estado. (BRASIL, 2003) Sendo este dirigente um Ministro de Estado, ele integra a direo superior da administrao pblica federal juntamente com o Presidente da Repblica e os demais Ministros de Estado, o que o torna um dos componentes da cpula da poltica do Poder Executivo Federal, ou melhor, um dos membros do governo federal. (MEIRELLES, 2003, p. 60-82)

28 A relao entre os Ministros de Estado e o governo federal que eles mesmos compem se d por afiliao poltica e ideolgica. Logo, o Ministro de Estado Chefe da ControladoriaGeral da Unio24, que exerce um cargo poltico, para permanecer no governo federal deve adotar (ou, pelo menos, comprometer-se) na direo da pasta ministerial sob sua gesto, a mesma viso que a do restante Governo acerca da melhor conduo da administrao pblica federal com vistas ao alcance dos objetivos do Estado. O instituto da nomeao e da exonerao ad nutum de Ministros de Estado garante ao Presidente da Repblica a manuteno dessa unidade de viso e de interesses, autorizando-o, a qualquer tempo e sem motivao, a trocar os Ministros que compem seu gabinete ministerial. Destaca-se que dos componentes da cpula poltica do Poder Executivo Federal, ou seja, do governo federal, somente o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica exercem cargos eletivos com mandato certo. (MEIRELLES, 2003, p. 80-81) A relao de subordinao poltica entre a Presidncia e os Ministrios tal que mesmo as propostas de planejamento e de estruturao da avaliao (bem como o oramento) dos rgos e entidades das pastas ministeriais so revisadas pela Presidncia da Repblica, que pode impor modificaes. Para dar cumprimento a sua misso de promover o combate corrupo no mbito da Poder Executivo Federal, a CGU atua basicamente por meio de quatro reas finalsticas: a) controle interno: avaliao da execuo dos oramentos da Unio, fiscalizao da implementao dos programas do PPA e realizao de auditorias e fiscalizaes sobre a aplicao de recursos pblicos federais disponibilizados para serem aplicados por Estados, Municpios, DF e entidades pblicas e privadas; b) correio: apurao de possveis irregularidades cometidas por autoridades e servidores pblicos e aplicao das devidas penalidades; c) preveno da corrupo: desenvolvimento de meios de antecipao ocorrncia da corrupo (promoo do controle social e incremento da transparncia pblica), implementao de compromissos internacionais (convenes, acordos, etc.) e gesto de conhecimento sobre a corrupo (promoo de eventos, campanhas, concursos e implementao de centros de conhecimento);

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Denominao legal do cargo do dirigente mximo da CGU. (BRASIL, 2003)

29 d) ouvidoria: recebimento, exame e encaminhamento de denncias, reclamaes, elogios, sugestes e pedidos de informao referentes a procedimentos e aes de agentes, no mbito do Executivo Federal. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012a) Mesmo sendo um rgo autnomo do Poder Executivo Federal, os impactos da atuao da CGU normalmente ultrapassam este poder/esfera. Alguns exemplos de situaes em que os impactos das aes da CGU alcanam outras esferas e poderes so: a) em sua tarefa de fiscalizar a aplicao de recursos federais, a CGU avalia o uso que Governos Estaduais e Prefeituras fizeram destes recursos, devendo, na hiptese de se verificar algum uso irregular, informar aos rgos competentes para exercer o controle sobre a administrao pblica destas esferas, como o Ministrio Pblico Estadual e as cortes de contas estaduais e municipais; b) ao promover o controle social e, consequentemente, a sensibilizao e a capacitao de cidados para exercer tal controle, estes podem exerc-lo sobre as aes de gestores de quaisquer esferas e poderes; c) ao buscar a implementao de compromissos internacionais de combate corrupo firmados pelo Brasil, a CGU pode encaminhar propostas de alteraes no ordenamento jurdico que podem ser aprovadas pelo Congresso Nacional e sancionados pela Presidncia da Repblica. Sobre a atuao da CGU entre 2004 e 2011, este foi formalizado por meio de um programa especfico denominado Controle Interno, Preveno e Combate Corrupo, cdigo 1173, constante do anexo II dos PPAs dos quadrinios 2004-2007 e 2008-2011. Ao programa 1173 foram vinculadas aes oramentrias voltadas ao custeamento e mensurao fsica e financeira das quatro reas finalsticas da CGU, constante das LOAs correspondentes ao mesmo perodo. No PPA 2004-2007, o programa 1173 vinculado a um objetivo estratgico de governo denominado Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia, o megaobjetivo III, e neste ao seu desafio denominado Combater a corrupo, o desafio 3225. J no PPA 2008-2011, o programa 1173 vinculado a um objetivo de governo denominado Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com

Este megaobjetivo e seu desafio constam do anexo I da lei n 10.933/2004, posteriormente alterada pela lei n 11.450/2007. (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2004)

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30 transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos, nmero 4, e nele a sua seo intitulada Transparncia e dilogo social26. Tomando por base o Relatrio de Gesto da CGU do ano de 201027, apresentam-se, a seguir, as informaes sobre planejamento e avaliao que indicam que a CGU deu cumprimento ao programa 1173 e s aes ele vinculadas (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012b, p. 23-25; 2011d, p. 23-41): Tabela 1 - Anlise das informaes sobre o programa 1173 e as aes a ele relacionadas na LOA 2010
Controle Interno, Preveno e Combate Corrupo (cd. 1173) Desenvolver as atividades do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal, em cumprimento ao disposto nos artigos 70 e 74 da Constituio Federal Objetivo (de 2004 de 1988, bem como fortalecer as atividades de investigao, apurao e represso a 2011) das irregularidades no Poder Executivo com o objetivo de prevenir a corrupo, combater a impunidade e ampliar a transparncia da gesto pblica. Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a Objetivo de governo (de 2008 cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos a 2011) humanos Indicador de ndice de Desempenho Institucional da Controladoria-Geral da Unio IDIC (%) desempenho Clculo do ndice de Desempenho: IDIC = somatrio de IDa Forma de clculo Clculo do Indicador de Desempenho das aes: IDa = DFa * POa do indicador de DFa o percentual de execuo da meta fsica estabelecida para cada ao. desempenho (de POa a participao relativa do valor liquidado de uma ao em relao ao total 2004 a 2011) liquidado por todas as aes de reas finalsticas. Meta anual: 100% Aes oramentrias consideradas no clculo do indicador de desempenho do Programa 1173 (correspondem s reas finalsticas da CGU) Cdigo 2D58 2B15 2B13 4998 Fiscalizao e Aes de Preveno Gesto do Ttulo (de 2004 a Controle da Correio no Poder Corrupo e Sistema 2011) Aplicao dos Executivo Federal Transparncia Federal de Recursos Federais Governamental Ouvidorias Oramento realizado em R$ 11.666.417,78 R$ 1.810.200,14 R$ 8.121.329,00 R$ 152.059,45 2010 Somatrio dos oramentos R$ 21.750.006,37 realizados em 2010 Programa

Este objetivo de governo consta do anexo I da lei n 11.653/2008. (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2007) Como a inteno somente apresentar o conjunto de informaes e meta-informaes relativas ao planejamento e avaliao do programa 1173 para confirmar se este programa e suas aes foram efetivamente observadas pela CGU em sua atuao, ou seja, se se tornaram a prtica, abordam-se aqui somente as informaes sobre a execuo do programa em tela no ano de 2010, j que no relatrio de gesto de 2011 da CGU, de onde constam os dados sobre tal execuo, no foram encontradas todas as informaes necessrias a esta confirmao.
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POa por ao em 2010 Mensurao de desempenho (de 2004 a 2011) Meta fsica em 2010 Realizao fsica em 2010 DFa por ao em 2010 IDa por ao em 2010 IDIC do Progr. 1173 em 2010 36,74% Quantidade de aes de controle 12.000 14.578 126,8% 44,64% 37,20% Quantidade de aes de correio 1.800 2.187 121,5% 45,19% 25,58% Quantidade de aes de preveno 1314 624 62,4% 12,15% 0,48% Quantidade de eventos 24 11 45,8% 0,22%

(44,64% + 45,19% + 12,15% + 0,22%) =102,09%

Assim, cada uma das aes oramentrias do programa 1173 avaliada por meio de um modelo de mensurao de desempenho baseado na quantidade de realizaes de determinadas aes fsicas. A avaliao de uma ao oramentria dada pela porcentagem entre a quantidade de aes fsicas que se pretendia realizar num dado ano e a quantidade de aes efetivamente realizadas naquele ano. Estas aes fsicas, cuja quantidade utilizada para avaliao fsica das aes oramentrias relacionadas s respectivas reas finalsticas da CGU, so as seguintes: a) aes de controle interno (cd. 2D58) - auditorias e fiscalizaes realizadas pela Secretaria Federal de Controle Interno da CGU; b) aes de correio (cd. 2B15) - processos disciplinares em geral (como sindicncias e processos administrativos disciplinares) em conduo no ltimo dia de exerccio financeiro de cada ano, sob a responsabilidade da Corregedoria-Geral da CGU; c) aes de preveno (cd. 2B13) - no consta de quaisquer documentos consultados at o momento qual a natureza de tal ao, mas h indicaes que elas so conduzidas pela Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas da CGU; d) aes de ouvidoria (cd. 4998) - eventos realizados pela Ouvidoria-Geral da Unio da CGU. Analisando ento os resultados constantes dos relatrios de gesto da CGU do perodo entre 2004 e 2011, confirma-se28 que a CGU pautou sua atuao por meio das informaes
Esta confirmao se deu pela leitura dos Relatrios de Gesto acessados em 25/2/2013, referentes aos seguintes [exerccios], disponveis pelos seguintes [endereos eletrnicos] e conforme informaes constantes das seguintes [pginas]:
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32 (objetivos, descries e implementao de ao) relativas ao programa 1173 e s aes oramentrias 2D58, 2B15, 2B13 e 4998 (anexo IV, anexo V, anexo VII e anexo VIII). Uma pesquisa no site da CGU29 sobre outras informaes acerca dos resultados de sua atuao, constatou-se que seu Ministro de Estado Chefe havia proferido um pronunciamento na sesso de abertura das comemoraes do Dia Internacional contra a Corrupo, no dia 9/12/2011, em Braslia, por meio do qual foi apresentada uma retrospectiva da atuao da CGU durante os mandatos do PT, ou seja, no perodo entre 2003 e 2011. Comentando que a criao daquela data de conscientizao se deu por sugesto apresentada pelo Brasil Organizao das Naes Unidas (ONU), aquele Ministro citou a quantidade de convenes de organizaes de Estados e os estudos e reunies sobre o assunto, promovidos pelo G-20, Banco Mundial, OEA, ONU, Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), entre outros. Passando abordagem dos resultados das atividades realizadas pela CGU, e dos pressupostos que as orientaram, o Ministro destacou que, (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2011a)
No que toca ao Controle Interno, especificamente, so milhares de Auditorias e Fiscalizaes, ano aps ano, seja nas Auditorias Ordinrias de Contas, nas Fiscalizaes das Transferncias a partir de Sorteios Pblicos, nas Auditorias Especiais e Investigativas ou nas de Acompanhamento Sistemtico dos Programas de Governo, e, ainda, na Orientao aos Gestores. Tambm utilizamos o que h de mais moderno em tecnologia da informao, para monitorar a aplicao do dinheiro pblico, no Observatrio da Despesa Pblica, ferramenta criada pela Controladoria para cruzar grandes volumes de informaes, com o objetivo de detectar tipos repetitivos de fraudes. O Observatrio a malha fina da despesa, sendo capaz de monitorar, de forma gil, a ocorrncia de situaes atpicas na execuo do gasto pblico. Outra frente de batalha a vertente punitiva, o que feito pela nossa Corregedoria-Geral. Se no podemos contar com as sanes penais ou civis de improbidade, pela via judicial que seria o ideal ns do Executivo fazemos o que est ao nosso alcance. Aplicamos todas as sanes cabveis na

a) [2004], [www.cgu.gov.br/Publicacoes/RelatGestao/Arquivos/relatorio_gestao_cgu_2004.pdf], [p. 115]; b) [2005], [www.cgu.gov.br/Publicacoes/RelatGestao/Arquivos/relatorio_gestao_cgu_2005.pdf], [p. 12]; c) [2006], [www.cgu.gov.br/Publicacoes/RelatGestao/Arquivos/relatorio_gestao_cgu_2006.pdf], [p. 17-18]; d) [2007], [www.cgu.gov.br/Publicacoes/RelatGestao/Arquivos/relatorio_gestao_cgu_2007.pdf], [p. 12-47]; e) [2008], [www.cgu.gov.br/Publicacoes/RelatGestao/Arquivos/relatorio_gestao_cgu_2008.pdf], [p. 7]; f) [2009], [www.cgu.gov.br/Publicacoes/RelatGestao/Arquivos/relatorio_gestao_cgu_2009.pdf], [p. 53]; g) [2011], [www.cgu.gov.br/Publicacoes/RelatGestao/Arquivos/relatorio_gestao_cgu_2011.pdf], [p. 24-25]. 29 Pesquisa realizada em 5/5/2012 por meio da leitura das pginas resultantes da busca pelo termo resultados CGU no servio busca, disponibilizado no site localizado no endereo eletrnico www.cgu.gov.br.

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esfera administrativa: de um lado aos agentes pblicos mprobos; e de outro, s empresas fraudadoras ou corruptoras. Em consequncia desse trabalho, j foi possvel excluir da Administrao Federal cerca de 3.500 agentes pblicos envolvidos, principalmente, em ilcitos ligados corrupo. E, entre esses, mais de 300 ocupantes de altos cargos. Desse modo, a Administrao deixa de ficar apenas espera da punio pela via judicial e passa a dar efetividade s previses da lei para as sanes que ela prpria (a Administrao) pode e deve aplicar, contribuindo (dentro do que lhe cabe) para a reverso da histrica cultura da impunidade. [...] Ningum desconhece tambm que as causas mais profundas da corrupo tm razes em questes mais amplas, como o financiamento privado de campanhas e de partidos, o sistema eleitoral, os meandros da elaborao do oramento pblico, e, sobretudo, a urgente necessidade de reforma das leis processuais penais, que so, hoje, a principal garantia de impunidade. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2011a)

Tratando dos projetos formulados e implementados pela CGU, estes todos conduzidos pela rea finalstica voltada preveno da corrupo, destacou: 1. o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, voltado a estimular e a capacitar a sociedade para o exerccio do controle social e o pleno funcionamento do Portal da Transparncia, que divulga informaes sobre os gastos com recursos federais realizados de forma direta e por meio de convnios, bem como a relao de servidores expulsos por punies disciplinares e de empresas fornecedoras de bens e servios ao poder pblico que esto proibidas de serem contratadas, dois projetos sobre os quais o Ministro destaca o reconhecimento:
E desde o ano passado (2010), as despesas do Governo so lanadas diariamente no Portal. Isto : tudo o que se empenhou ou pagou hoje, estar exposto no Portal amanh. Isso algo indito no mundo. A iniciativa tem sido motivo de sucessivos convites recebidos pelo Brasil para apresent-la em pases e em eventos os mais diversos. O Portal j recebeu diversas premiaes, entre elas prmio da ONU como uma das cinco melhores prticas no campo das estratgias de preveno e combate corrupo ao redor do mundo. Ainda lembro que tambm foi no Dia 9 de Dezembro de 2004, que ocorreu o lanamento nacional da cartilha Olho Vivo no Dinheiro Pblico e do concurso de monografias e redaes destinado a estudantes dos nveis fundamental, mdio e superior. Aproveito para parabenizar os vencedores da edio do Concurso de Monografias deste ano, aqui presentes. O Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico voltado para o estmulo ao controle social, realizando cursos presenciais e distncia, para cidados,

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lderes comunitrios, professoras e membros de conselhos locais. Ele j foi contemplado com o Prmio Educare (Prmio Nacional de Excelncia na Educao). (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2011a)

2. o fortalecimento da articulao internacional, com a busca de novas parcerias e o cumprimento dos compromissos assinados junto ONU, OCDE e OEA; 3. o fortalecimento da articulao interinstitucional junto aos rgos do Governo que apoiam e participam do combate corrupo (Polcia Federal, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas da Unio, Receita Federal, etc.); 4. o lanamento de programas de estmulo tica, como o site infantil da CGU e as parcerias com o Instituto Maurcio de Sousa; 5. o lanamento do Cadastro de Empresas Pr-tica e do Cadastro de Empresas Inidneas, o primeiro que relaciona empresas que se comprometem a promover a tica e as boas prticas e o segundo, as empresas suspensas de contratar com a administrao pblica; 6. as articulaes realizadas com o fito de promover reformas no ordenamento penal e processual penal voltadas a tornar mais rigoroso o tratamento de crimes de corrupo, bem como a promover a transparncia pblica e a estimular o controle social, cujo resultado j se deu pela sano presidencial da Lei de Acesso Informao, em 18/11/2011, sobre a qual, informa:
A partir dessa lei, a informao pblica a regra, e o sigilo, a exceo. Tambm esto previstas medidas de responsabilizao dos agentes pblicos que retardarem ou negarem indevidamente a entrega de informaes. No mbito desta parceria, hoje lanamos uma cartilha com informaes bsicas sobre a lei, que ser distribuda aos servidores pblicos, para facilitar a compreenso do seu papel em assegurar o direito de acesso informao. [...] Uma das principais unidades da CGU que cuidar dessa nova tarefa ser a Ouvidoria Geral da Unio, que, para isso, est sendo inteiramente reformulada e fortalecida. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2011a)

O pronunciamento encerrado com consideraes feitas acerca do reconhecimento internacional do Brasil quanto ao combate corrupo, conforme trecho transcrito abaixo:
J fomos avaliados na Conveno da OEA, na da OCDE e na da ONU. E, em todas elas, muito bem avaliados. Pelos esforos que o pas vem empreendendo, hoje j reconhecidos, muito diferentemente da situao de uma dcada atrs. No por acaso que nosso pais foi o primeiro a ser convidado pelo Governo dos Estados Unidos para coliderar, junto com ele a mais nova iniciativa de

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abertura de informaes para o controle social, denominada Parceira para o Governo Aberto (OGP na sigla em ingls), lanada em Nova York, em setembro, pelos Presidentes Barack Obama e Dilma Rousseff. Tampouco veio do acaso a escolha para integrarmos o Comit de Governana Pblica da OCDE, onde o Brasil se voluntariou para ser o primeiro pas do G-20 a submeter avaliao internacional o seu Sistema de Integridade Institucional e Preveno da Corrupo. O relatrio da OCDE, amplamente positivo, acaba de ser divulgado em Braslia, h poucas semanas, com a presena do Secretario Geral, Angel Gurria. E tambm no caiu do cu, por certo, a escolha do Brasil pela Transparncia Internacional para sediar a prxima Conferncia Internacional Anticorrupo, em novembro de 2012, o maior evento mundial nesse tema, que deve reunir em Braslia mais de 1.500 pessoas de mais de cem pases. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2011a)

Alm das informaes sobre os projetos, as atividades e os resultados destes, constantes do pronunciamento analisado, h outras que, para os fins deste trabalho, merecem destaque: a) a CGU edita um peridico tcnico-cientfico voltado divulgao de estudos ligados a sua rea de atuao, a Revista da CGU30, cuja edio e seleo de trabalhos so feitas pela prpria; (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012a, p. 30) b) a CGU mantm e disponibiliza uma base de textos sobre a corrupo, a Biblioteca Virtual sobre Corrupo (BVC)31; (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012a, p. 30) c) a CGU promove cursos e eventos com a participao de autoridades e servidores de todas as esferas e poderes da administrao voltados discusso e disseminao de conhecimentos sobre as atividades sob sua competncia, como auditoria, correio, promoo do controle social, melhoria da gesto, ouvidoria, entre outras; (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012a, p. 16-19) d) a CGU promove cursos e eventos com a participao representantes de entidades da sociedade civil, organizaes no governamentais, lideranas

As edies e as informaes sobre o corpo editorial esto disponveis no stio da CGU na rede mundial de computadores, pelo endereo eletrnico http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/RevistaCgu/, conforme acesso realizado em 1/4/2013. 31 A BVC disponibilizada pelo endereo eletrnico https://bvc.cgu.gov.br/, conforme acesso realizado em 1/4/2013.

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36 comunitrias e cidados voltados promoo da tica, do controle social e da transparncia (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012a, p. 28) e) so divulgados com certa frequncia pela grande mdia informaes sobre a quantidade de servidores pblicos federais de rgo e entidades do Poder Executivo Federal expulsos dos quadros da Administrao Pblica por ato disciplinar punitivo aps a criao da CGU. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012a, p. 42) Sobre o Portal da Transparncia, reconhecido internacionalmente segundo tal pronunciamento, destaca-se que este veicula, sobre a ao governamental, somente informaes que compreendem as receitas e as despesas, sendo que, conforme apontado por Oliveira Jnior, Jordo e Castro Jnior (2012, p. 11), as informaes financeiras deste portal, originrias do Siafi32, poderiam ser cruzadas sem grandes embaraos com aquelas sobre a execuo fsica constantes do SigPlan33 por meio do cdigo do programa e da ao oramentria, gerando um conjunto de informaes sobre as atuao do poder pblico que apresentariam os dados sobre o que se fez juntamente com o quanto se gastou. Sobre as cartilhas mencionadas no pronunciamento, a primeira relativa ao programa Olho vivo no dinheiro pblico e a segunda nova lei de acesso informao34, trazem-se os seguintes trechos que informam algumas definies deles constantes, bem como as imagens de suas capas:
Corrupo: usar o dinheiro pblico como se fosse particular; tirar dinheiro da merenda, do remdio, da obra e botar no prprio bolso ou no bolso de parentes e amigos; usar o cargo pblico para beneficiar interesses privados. Isso crime e d priso. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2009, p. 26) Transparncia: quando sabemos onde, como e por que o dinheiro est sendo gasto. quando as coisas so feitas s claras, sem mistrios, como devem ser feitas. A administrao pblica deve ser sempre transparente, porque no deve ter o que esconder do povo. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2009, p. 27) Controle social - a participao do cidado na gesto pblica, na fiscalizao, no monitoramento e no controle da Administrao Pblica. O controle social um complemento indispensvel ao controle institucional realizado pelos rgos que fiscalizam os recursos pblicos. Contribui para a
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Sistema Integrado de Administrao Financeira do governo federal. Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento. 34 Esta a lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, disponibilizada pelo endereo eletrnico http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm , conforme acesso realizado em 1/4/2013.

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gesto ao favorecer a boa e correta aplicao dos recursos, um mecanismo de preveno da corrupo e fortalece a cidadania. (CONTROLADORIAGERAL DA UNIO, 2011b, p. 22)

Figura 9 - Capa da cartilha "Olho vivo no dinheiro pblico que apresenta definies defendendo a importncia do controle dos cidados sobre os gastos pblicos.

Figura 10 - Capa da cartilha Acesso informao pblica, que apresenta as definies da lei de acesso informao, bem como conceitos e definies importantes defesa da transparncia como arma de combate corrupo.

Sendo assim, a anlise das informaes sobre as normas legais, a poltica de combate corrupo, e os trechos do pronunciamento do Ministro de Estado Chefe da CGU e dos projetos e atividades listados acima indica, a princpio, o seguinte: a) que a CGU parece ser uma das autoridades (talvez a principal) da ordem do discurso sobre a corrupo no Brasil, o que pode implicar que este rgo seja um dos responsveis pela regulao da verdade sobre a corrupo por meio da afirmao dos saberes por ela considerados vlidos (com seus concursos, revistas, cartilhas, cursos, eventos, etc.), o que pode, em contrapartida, ocasionar a excluso de outros que no compartilhem destes mesmos saberes35; b) que a CGU reproduz os discursos sobre o combate corrupo de instituies financeiras e organismos internacionais que defendem valores prprios da ideologia neoliberal e do gerencialismo como a OCDE e a OEA, tanto que deles recebe o reconhecimento sobre o combate corrupo que empreende; c) que a CGU somente articula parcerias com organismos como os mencionados acima, bem como com aqueles voltados a atividades de investigao, inteligncia e auditoria e com rgos do Poder Judicirio e da advocacia pblica, todos voltados a atividades relacionadas a vigilncia e punio;
Se a CGU, como autoridade da ordem do discurso sobre a corrupo no Brasil, atuar assim como Polzer (2001, p. 12) assinala que atua o Banco Mundial enquanto autoridade desta ordem no campo internacional, ento quaisquer discursos que no partam dos pressupostos que ela defende devero sofrer processos de excluso, como por exemplo, serem classificados como sendo argumentos ingnuos ou malicioso, apresentados pelas partes interessadas.
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38 d) considerando a publicidade dada s expulses, que a CGU compreende a impunidade como um incentivo corrupo; e) que a CGU a partir dos trechos transcritos dos contedos das cartilhas destacadas entende: i. que a corrupo um fenmeno compreendido pelo Direito (crime) e se relaciona afirmao de interesses econmicos de particulares sobre o interesse pblico, sendo efetuado por ocupante de cargo pblico; ii. iii. que transparncia dar publicidade ao gasto pblico como meio de viabilizar o controle social; que o controle institucional a fiscalizao dos recursos pblicos e assim que ela contribui para a gesto, no se relacionando avaliao dos resultados e dos impactos das polticas pblicas para a sociedade; iv. que o controle social um complemento do controle institucional, voltando-se fiscalizao do gasto pblico, sendo viabilizado pela transparncia. f) que a CGU considera que o combate corrupo se d pela combinao da vigilncia (controle institucional + transparncia + controle social) e da punio (correio), ou seja, pela diminuio da impunidade. Pesquisando, ento, resultados consolidados da CGU no tocante ao combate impunidade, apontada pelo Ministro como a causa mais profunda corrupo, encontrou-se um relatrio que aponta as quantidades anuais de punies expulsivas aplicadas a servidores pblicos de rgos e entidades da administrao pblica federal entre 2003 e 201136 (Controladoria-Geral da Unio, 2012c). Deste relatrio, apresenta-se seu primeiro grfico, conforme figura a seguir:

Figura 11 - Imagem de grfico apresentado na primeira pgina do Relatrio de acompanhamento das punies expulsivas aplicadas a estatutrios no mbito da administrao pblica federal do ano de 2011

Pesquisa realizada em 5/5/2012 por meio da leitura das pginas resultantes da busca pelo termo resultados impunidade no servio busca, disponibilizado no site localizado no endereo eletrnico www.cgu.gov.br.

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Analisando os resultados apresentados acima, constatou-se que as punies expulsivas no perodo tiveram um aumento anual mdio de cerca de 10% (dez por cento), somente apresentando decrscimos entre 2004 e 2005 (-6,84%) e entre 2007 e 2008 (-15,02%). Lembrando que no pronunciamento do Ministro de Estado Chefe da CGU, no dia 9/12/2011, este afirmou que a impunidade a causa mais profunda da corrupo, observase que justamente por meio deste pressuposto que se orienta a poltica de combate corrupo conduzida pela CGU. Ou seja, por meio da intensificao do controle, com vis de vigilncia, e pelo aumento do resultado concreto e aparente deste controle, no caso, pelo aumento da aplicao de punies suposta causa mais profunda. Mas tendo que a aplicao de sanes, como resultado final da estratgia de vigilncia e punio da poltica conduzida pela CGU, prpria materializao do ataque impunidade, o incremento na aplicao de sanes deveria, em tese, diminuir a corrupo? Procurando entre os documentos disponveis no site da CGU informaes que indicassem sobre a perspectiva terica que sustentou (e talvez ainda sustente) a ideia da existncia de uma forte relao de causalidade entre a impunidade e a corrupo, base da viso da CGU sobre este fenmeno e principal justificativa para as aes constantes da poltica por ela conduzida entre 2004 e 201138, estas no foram encontradas. Apesar de no ter sido encontrada tal indicao, pressuposto que o combate que a CGU buscou promover tenha partido de alguma abordagem sobre a corrupo, cujo conjunto de proposies tenha expressado as razes para sua ocorrncia e os meios pelos quais ela se manifesta, proposies estas a partir das quais se definiram as estratgias utilizadas para seu enfrentamento. Dadas esta situao e o pressuposto que a acompanha, formula-se uma segunda interrogao diretamente vinculada primeira: a poltica de combate corrupo utilizada pela CGU, embora no afirme o seu carter gerencialista adere aos valores prprios do
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, que a CGU busca combater a corrupo, atacando sua

Como aborda Foucault (1987; 1999), vigiar e punir so ferramentas tpicas do controle do Estado sobre os homens, tendo tido seu uso intensificado a partir da revoluo industrial e da ascenso do sistema capitalista, por meio do estabelecimento de formas jurdicas que moldaram a sociedade humana como uma verdadeira de sociedade disciplinar, voltada a impor uma determinada ortopedia sobre o comportamento de seus indivduos. 38 Pesquisa realizada no site localizado no endereo eletrnico www.cgu.gov.br, em 6/5/2012, 12/12/2012 e 25/2/2013, por meio da leitura das pginas resultantes da busca pelo termo impunidade no servio busca, no contedo de todos os documentos listados nas sees "Relatrios e Balanos" e "Cartilhas e Manuais" da pgina acessvel pelo menu publicaes e no contedo das pginas acessveis pelas abas Controle Interno, Preveno da Corrupo, Correio e Ouvidoria.

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40 discurso que o defende? O gerencialismo, enquanto estratgia ideolgica do projeto neoliberal, tem mesmo como finalidade prtica o combate corrupo? A importncia do apontamento desta perspectiva terica reside no fato de que a partir deste possvel que seja verificada a existncia de estudos que indiquem possveis limitaes desta perspectiva decorrentes das condies de sua produo (como orientaes ideolgicas), limitaes estas que podem ser, na prtica, reproduzidas a partir de sua teoria base. Ou seja, demonstrar sobre esta prtica e quais foram suas bases tericas, pode indicar que ela talvez tenha sido engendrada a partir de uma lgica que buscava mais a uma determinada soluo, do que a responder ao problema em si, afinal, como aponta Deleuze (2011, p. 229), uma soluo tem sempre a verdade que merece de acordo com o problema a que ela corresponde; e o problema tem sempre a soluo que merece de acordo com sua prpria verdade ou falsidade, isto de acordo com seu sentido. Finalizada a anlise da prtica do combate corrupo, conduzido pela CGU, entre 2004 e 2011, o prximo captulo analisar os principais marcos tericos sobre a corrupo e a possvel aderncia destes ideologia neoliberal e ao programa gerencialista brasileiro dos anos 1990.

41 2 OS FUNDAMENTOS TERICOS DA CORRUPO, O PROGRAMA GERENCIALISTA E A IDEOLOGIA NEOLIBERAL Observada a prtica do combate corrupo conduzido pela CGU no captulo anterior, este inicia a discusso sobre as principais perspectivas tericas que estudam este fenmeno, caracterizando-as, em especial a perspectiva do neo-institucionalismo econmico. Sobre esta perspectiva, busca-se pela aplicao das categorias do materialismo dialtico, levantam-se os elementos que sejam prprios de sua viso sobre a corrupo, bem como das propostas de combate que nela se baseiam e das limitaes que lhe so inerentes. Posteriormente, busca-se analisar a relao entre esta perspectiva, a ideologia neoliberal e o programa gerencialista brasileiro, por meio da correspondncia entre seus pressupostos, valores e estratgias de afirmao, bem como pela contemporaneidade na ascenso deles. 2.1 AS PERSPECTIVAS TERICAS SOBRE A CORRUPO Como aponta Filgueiras (2008b, p. 354) em seu trabalho sobre os marcos tericos da corrupo, a inexistncia de um consenso no pensamento poltico ocidental sobre o que vem a ser a corrupo torna invivel que se aponte a existncia de uma teoria poltica nica sobre este fenmeno, sendo possvel apenas que se indique que h diferentes abordagens deste problema de acordo com fins normativos especificados em conceitos e categorias. Destacando que o pensamento poltico no se organiza em teorias tendo em vista somente a possibilidade descritiva dos conceitos que as compem, mas tambm com o fito de proporcionar horizontes normativos que estabeleam um dever-ser que d enfrentamento aos problemas prticos que so seus objetos, Filgueiras (2008b, p. 354) indica que, no sculo XX, as pesquisa sobre a corrupo se organizaram em torno de duas grandes agendas que expressam opes por polticas, no quadro internacional, marcando grandes paradigmas de construo do conceito e da prtica da corrupo.. A primeira, que conforme indica aquele autor foi superada a partir do final da dcada de 1980, aborda a corrupo a partir da teoria da modernizao. Tendo como perspectiva um entendimento dicotmico e evolucionista das sociedades, a abordagem da corrupo que se erige por esta agenda a entende como um fenmeno inerente s sociedades mais tradicionais (ou seja, mais atrasadas em relao modernidade capitalista), relacionando-a a possveis disfunes das instituies polticas que ocorrem durante processos de mudana social ou por conta da cultura poltica predominante, pressupondo que a corrupo varie em funo da distncia que o conjunto de valores de uma suposta sociedade esteja daquele que seria o prprio de uma sociedade capitalista desenvolvida. (FILGUEIRAS, 2008b, p. 355-357). a

42 partir desta abordagem sobre a corrupo que se erige o conceito do patrimonialismo, que descreve uma situao institucional em que predomina o tipo de dominao tradicional weberiana, onde as relaes sociais se baseiam na cordialidade da qual decorre uma suposta confuso entre o pblico e o privado. (SOUZA, 2008) Como aborda Filgueiras (2008b, p. 357-358), a segunda agenda se baseia no neoinstitucionalismo econmico e ascenso desta perspectiva no campo da cincia poltica. Esta ascenso representou no campo da cincia poltica o predomnio pela utilizao de elementos da economia neoclssica para a anlise da poltica (MARQUES, 1997, p. 76-77), ou ainda, dos pressupostos da racionalidade econmica e [d]o instrumental matemtico da economia para estudar o comportamento poltico dos indivduos. Tratava-se de assumir [...] a lgica do individualismo metodolgico. (LUSTOSA DA COSTA, 2010, p. 140) Tendo como marco inicial a publicao, em 1978, do livro de Rose-Ackerman intitulado Corruption: a study in Political Economy, esta agenda centrada na perspectiva do neo-institucionalismo econmica, em especial na teoria do rent-seeking, tornou-se hegemnica, a partir da dcada de 1990, quando instituies financeiras internacionais, em especial o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), passaram a defender programas gerencialistas de reforma de Estado baseados em teorias econmicas orientadas para o mercado. (FILGUEIRAS, 2008b, p. 357-358), Compreendendo a corrupo a partir das premissas da escolha racional, as pesquisas baseadas nesta agenda partem do pressuposto de que a corrupo ocorre quando h um sistema de incentivos que a torne interessante. A partir desta lgica, considerando que os indivduos so homo conomicos orientados pelo auto-interesse, o que faz com quem eles se comportem pelo princpio do rent-seeking. Como os interesses dos agentes no mudam, mesmo se eles estiverem ocupando cargos pblicos, estes, em arranjos institucionais deficientes (que permitam o patrimonialismo, o clientelismo ou o nepotismo, por exemplo), no exerccio de prerrogativas pblicas onde no haja controles suficientes sobre seus atos, tendero a se aproveitar de monoplios estatais e da discricionariedade para maximizar sua renda privada por meio de recompensas (pay-offs), mesmo que para isso seja necessrio transgredir regras de conduta com a aceitao de propinas e subornos (bribes). (BERNABEL, 2009, p. 76-78; MARQUES, 1997, p. 76; ROSE-ACKERMAN, 2010, p. 53). Devido dificuldade de se diminuir sobremaneira o monoplio e a discricionariedade prprios da atuao estatal, sendo improvvel tambm que se diminuam os benefcios da corrupo, o combate corrupo por meio desta perspectiva terica se resume pela defesa do

43 acirramento de medidas de vigilncia e de punio contra prticas corruptas. (SILVA, 2001, p. 74-75) Assim, a compreenso do fenmeno da corrupo se d pela lgica dos interesses, desconsiderando a perspectiva moral, devendo ser criminalizadas as prticas que a materializam, atribuindo-se ao Direito a tarefa de dizer o que a corrupo e de impor-lhe sanes para que ela se torne pouco atraente. (FILGUEIRAS, 2008b, p. 358-359) Desta forma, a partir do rent-seeking e da impunidade que se explica a corrupo na perspectiva do neo-institucionalismo econmico e que se orientam as propostas de combate nela baseados, afinal, se existe um grande incentivo trapaa em um grupo, o resultado coletivo ser um desrespeito generalizado s regras de conduta; os incentivos propina tendem a ser elevados e a corrupo pode florescer dramaticamente.. (SILVA, 2001, p. 122). Graaf (2007), por meio de pesquisa bibliogrfica sobre as diferentes correntes tericas sobre a causalidade da corrupo na literatura sobre o assunto em pases ricos, verificou a existncia de 6 (seis) diferentes correntes. Um ponto destacado nesta pesquisa que a prpria definio do que seja corrupo, enquanto construo social, pode variar no espao e no tempo.
What is noticeable about this much-used definition is its emphasis on social constructivism: corrupt is that which is considered corrupt at a certain place and at a certain time. After all, accepted norms change over time. [...]Being corrupt is not always a matter of black and white. The norms at a certain place and at a certain time are not shared by everyone. (GRAAF, 2007, p. 44)

A primeira das correntes tericas levantadas por Graaf (2007, p. 47), denominada de escolha pblica, se relaciona abordagem do neo-institucionalismo econmico aplicado corrupo tratada no estudo de Filgueiras apontado anteriormente sendo, tambm para este autor, hoje, a hegemnica, e tendo como expoente Rose-Ackerman,
who claims that public officials are corrupt for a simple reason: they perceive that the potential benefits of corruption exceed the potential costs. Or as Klitgaard (1988: 70) states, if the benefits of corruption minus the probability of being caught times its penalties are greater than the benefits of not being caught, then an individual will rationally choose to be corrupt. Of course, the theory can be expanded when conditions that influence the costbenefit calculations are taken into account.

Como aborda Graaf (2007, p. 48), o combate corrupo com base nesta corrente terica padronizado (receiturio) e simplificado, baseando-se na estratgia de aumentar os custos da corrupo, incentivando os indivduos a no praticarem atos mprobos. Assim

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Public choice theories lead to a discourse on corruption control that maximizes the costs of corruption and minimizes the benefits. Since the benefits of corruption are much harder to influence, most of the focus is on the costs of corruption. These costs can be made higher by improving the chances of getting caught and imposing steeper penalties. This can easily lead to a discourse asking for a comprehensive system of control based on surveillance, massive information gathering, auditing, and aggressive enforcement of a wide array of criminal and administrative sanctions (Anechiarico and Jacobs 1996). (GRAAF, 2007, p. 48)

A segunda corrente terica, denominada de mas podres, seria somente uma simples variao da primeira e a terceira, relacionada cultura organizacional, indicaria que determinados valores organizacionais podem levar os indivduos a participarem de atos de corrupo. (GRAAF, 2007, p. 49-53) A quarta corrente terica relaciona-se ao conflito entre os valores morais e se relaciona abordagem da teoria da modernizao tambm tratada no estudo de Filgueiras apontado anteriormente. Segundo Graaf (2007, p. 54-55), esta corrente predominantemente utilizada para o estudo da corrupo em pases do Terceiro Mundo, normalmente por meio do conceito do patrimonialismo. A partir dele, tem-se a corrupo causada pelo antagonismo entre sistemas de valores definidos como moralidade micro e moralidade macro.
Micro morality has to do with connections to people in our social circles (family, friends). It is about values, norms and moral obligations in our daily personal and social lives. [...] Moral obligations in our personal lives are characterized by reciprocity: we help friends and family just as we expect them to help us. The macro morality, by contrast, emphasizes the universal. It is the product of the process, as described by Nelson (1949), of universalizing morality and claims the legitimacy of its norms o institutions of the law, a universal system of formal norms.

Para Graaf, esta corrente leva a um discurso de que o combate corrupo passa pela instituio e aplicao de cdigos de conduta, bem como pela promoo de treinamentos de sensibilizao e formao tica. Especialmente em pases de Terceiro Mundo, este discurso incrementado pela necessidade da eliminao do clientelismo e do nepotismo pela implantao de princpios meritrios na administrao pblica. (GRAAF, 2007, p. 55-56) A quinta corrente terica, denominada de ethos da administrao pblica, considera que em certos casos a necessidade de desempenho leva gestores e servidores a terem que desobedecer lei, colocando em segundo plano as questes relativas integridade e a sexta, relacionada s abordagens da corrupo por correlao, que no estabelecem um modelo de causalidade. (GRAAF, 2007, p. 49-53)

45 2.2 O NEO-INSTITUCIONALISMO ECONMICO APLICADO AO ESTUDO DA CORRUPO Compreendendo a corrupo a partir da perspectiva do neo-institucionalismo econmico, pressupondo que os indivduos, tanto em sua vida privada, quanto no exerccio de cargos pblicos, orientam-se pela ideia do rent-seeking, que representa a busca egosta de renda na sociedade, mesmo que esta seja fruto de propinas ou subornos, esta perspectiva indica que a corrupo ocorre quando h um sistema de incentivos que a torne interessante, incentivos que se resumem essencialmente pela impunidade. (ROSE-ACKERMAN, 2010, p. 53; SILVA, 2001, p. 60-82; KLITGAARD, 1994, p. 209-214). Como meio de exprimir as caractersticas que distinguem o neo-institucionalismo econmico aplicado corrupo e ao seu combate, trazem-se as categorias do materialismo dialtico do geral, do singular, do contedo, da forma e do fenmeno e da essncia. A categoria do geral utilizada com vistas a verificar se o neo-institucionalismo econmico pode ser considerada uma perspectiva terica sobre a corrupo, ou seja, se ela atende aos requisitos gerais de uma teoria da corrupo. J o singular visa definir o que h de particular nesta perspectiva, o que a diferencia de outras, permitindo que a anlise da atuao da CGU aponte para, se for o caso, para o neo-institucionalismo econmico e somente a ele. Observando primeiro as caractersticas que definem a generalidade do que seria uma abordagem terica sobre a corrupo, como tratado por Filgueiras (2008b, p. 353), v-se que o rent-seeking e a impunidade, conceitos nucleares do neo-institucionalismo econmico aplicado corrupo, no s conseguem atender ao critrio da capacidade descritiva, j que juntos expressam o que a realidade e o contexto que envolvem este fenmeno, como tambm possibilitam por si a definio de um horizonte normativo, um dever-ser que aponta um caminho para o qual a poltica deve seguir. Ou seja, enquanto pensamento sobre o fenmeno da corrupo, o neo-institucionalismo econmico no s explica este fenmeno definindo o conjunto de aes que o materializam, suas causas, locais de sua ocorrncia, agentes que o praticam e seus efeitos, como tambm estabelece os meios para o seu combate e os agentes que devem ser envolvidos neste combate. Quanto singularidade, destaca-se que a unio destes conceitos s se d na perspectiva do neo-institucionalismo econmico. Como aborda Graaf (2007, p. 47-48), somente a literatura baseada na escolha pblica (que uma teoria relacionada a esta perspectiva) compreende que a causa da corrupo passa pela deciso racional de um homo conomicos que, num ambiente institucional onde os controles sobre sua conduta so

46 ineficazes, sente-se incentivado a transferir recursos da sociedade para satisfao de seus interesses transgredindo normas legais. A categoria do contedo utilizada com vistas a verificar o que constitui a teoria da corrupo no neo-institucionalismo econmico, ou seja, os conceitos e as definies que se relacionam para compor a viso prpria desta perspectiva. A forma aponta para a organizao e a hierarquia destes conceitos e definies que geram as estratgias para se interpretar o fenmeno da corrupo, para realizar diagnsticos sobre sua ocorrncia ou para a proposio de medidas para seu enfrentamento. Analisando-se as questes de contedo e forma, v-se que, quanto primeira, este se expressa pelo rent-seeking e pela impunidade. J quanto forma, como destaca Bignotto (2011, p. 32), os estudos sobre a corrupo baseados no neo-institucionalismo econmico se do em regra por diagnsticos voltados verificao de possveis sistemas de incentivos, isto por meio de comparaes entre os arranjos institucionais de pases tidos desenvolvidos e daqueles tidos como subdesenvolvidos, que pode ser representado pelo ranking que produto do ndice de Corrupo Percebida (ICP) da Transparncia Internacional. Sobre o combate corrupo em si, este se define por polticas em formato de receiturios legitimados pela retrica de que foram elaborados a partir de casos de sucesso, assim como defende Klitgaard (1994) em sua obra sobre o controle da corrupo39. Assim, quanto forma, esta perspectiva defende como estratgias de combate solues padronizadas voltadas a uma diminuio dos incentivos corrupo, que no caso resume-se criminalizao legal das prticas corruptas e ao combate impunidade, pelo acirramento das polticas de vigilncia e punio. (BIGNOTTO, 2011, p. 32-32; GRAAF, 2007, p. 48; FILGUEIRAS, 2009, p. 416-417) A categoria do fenmeno relaciona-se ao que h de aparente no neo-institucionalismo econmico, como os pressupostos sobre os quais ele se embasa, as orientaes sobre diagnstico, bem como as estratgias que deles emergem. A essncia a base ideolgica por trs dos pressupostos, os interesses envolvidos na promoo desta viso de mundo e as estratgias de ocultao destes interesses. Assim, quanto anlise do neo-institucionalismo econmico por meio das categorias do fenmeno e da essncia, tem-se no primeiro o que externo ou superficial a esta corrente, sua retrica sobre o auto-interesse e a escolha racional, e sobre a necessidade de acirramento de programas de vigilncia e punio, bem como sobre a necessidade de se combater a corrupo como meio de se adentrar no mundo globalizado de forma competitiva. J a sua
Como ser tratada no prximo captulo, Lustosa da Costa (2010, p. 156), chama ateno de que a adoo de receiturios tambm uma das caractersticas presentes nas solues do programa gerencialista.
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47 essncia o relaciona a um projeto de poder conservador, que busca a liberalizao do mercado por meio da diminuio da interferncia do Estado e do desprestgio dos agentes do campo poltico e da burocracia. Sobre os limites desta perspectiva terica, Bignotto (2011, p. 15) alerta sobre a necessidade de que sejam procedidos estudos sistemticos sobre a corrupo no Brasil, com vistas a compreender sua extenso e profundidade. Para ele, apesar de abordagens como a do neo-institucionalismo econmico apresentarem determinados ganhos de inteligibilidade do processo de corrupo [...] terminam por esconder a concepo poltica implcita em cada uma das abordagens.. (BIGNOTTO, 2011, p. 32). A prpria adoo de rankings da percepo da corrupo, como aquele da Transparncia Internacional40, o ICP, pode ser voltada promoo de determinados interesses como, por exemplo, o de pr em descrdito o governo de um determinado pas. (ABRAMO, 2006) No que tange a uma possvel adoo interessada desta perspectiva, Filgueiras (2009, p. 396-397) e Polzer (2001, p. 7-14), lembrando que esta foi incentivada por instituies como o Banco Mundial, OCDE e a OEA, ressaltam que a atual relevncia da corrupo e da necessidade de sua explicao e combate foi construda a partir da ascenso da ideologia neoliberal e se volta a sua afirmao, j que por meio do discurso contemporneo sobre a corrupo, confirmam-se os pressupostos econmicos do neoliberalismo em diversos campos do conhecimento humano, em especial na prpria economia e na cincia poltica, que naturalizam a inevitabilidade do processo de globalizao, a imprescindibilidade da liberao das foras de mercado e a consequente diminuio da autoridade do Estado, a quem foi atribuda a responsabilidade pela crise econmica das dcadas de 1970 e 1980. Atentando-se capacidade da perspectiva do neo-institucionalismo econmico em explicar a realidade do fenmeno da corrupo, Filgueiras (2008b, p. 359) aponta que o estudo deste fenmeno a partir de tal perspectiva, baseando-se no pressuposto do racionalismo econmico, se orienta tomando a democracia (liberal) e o mercado como horizontes fundamentais e nos leva a uma discusso sobre a corrupo que a naturaliza, pondo-a como corriqueira, ou seja, como uma situao comum nas sociedades pouco institucionalizadas. Abandonando a perspectiva moral do problema, esta abordagem desconsidera a dimenso dos valores e traos culturais que [podem] organiza [r] a prpria ideia de corrupo.. Sendo assim, conclui informando que acredita que
Como lembrar Polzer (2001, p. 1-9), a Transparncia Internacional foi fundada por um alto funcionrio do Banco Mundial em 1993 e uma das entidades que defende o programa de combate corrupo disseminado por aquela instituio financeira.
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[...] a concepo econmica da poltica democrtica cria uma miopia terica a respeito da corrupo. fundamental compreender que a linguagem da economia colonizou o discurso poltico, fazendo com que a teoria e a prtica da poltica sejam exclusivamente as articulaes dos interesses em uma lgica de competio e cooperao de atores racionalmente orientados pelos fins. O resultado a naturalizao do conceito de corrupo pela lgica dos interesses e de seus equivalentes funcionais delimitados pelo Direito, alm do fato de se cobrar da poltica a transparncia nas relaes entre Estado e sociedade. (FILGUEIRAS, 2008b, p. 359)

Para Graaf (2007, p. 46-48) a limitao da adoo de teorias baseadas no neoinstitucionalismo econmico, decorre do fato de que elas, simplesmente, ignoram outras questes contextuais sociais, polticas ou econmicas que podem tambm atuar como causas da corrupo. Para Bignotto (2011, p. 31-32), em nosso pas, tem-se ainda a prtica na academia e na poltica de se abordar a corrupo no s pela perspectiva do neo-institucionalismo econmico, mas tambm pela utilizao do conceito do patrimonialismo, como vertentes que embasariam a compreenso do fenmeno da corrupo no Brasil41. Segundo Souza (2008, p. 87), o uso do conceito do patrimonialismo no estudo da corrupo e na interpretao de nossas relaes sociais resulta na trama liberal que demoniza o Estado e idealiza o que , em tese, seu contraponto, o mercado, uma anlise dicotmica que encobre as questes sociais e polticas que envolvem as disputas entre classes e grupos por recursos nas arenas de nossa sociedade, fazendo com que se deixe de ter interesses e ideias em conflito e [se passe] a ter um mundo poltico dividido entre honestos e corruptos. Especificamente acerca das polticas de combate corrupo baseadas no neoinstitucionalismo econmico, Graaf (2007, p. 46-48) afirma que elas so formuladas a partir de estratgias padronizadas e simplificadas (receiturios), voltadas somente busca pelo aumento dos possveis custos da corrupo, afirmando que These costs can be made higher by improving the chances of getting caught and imposing steeper penalties. Estes receiturios que consigo trazem estratgias simplistas e que no requerem anteriores diagnsticos sobre as questes que envolvem as causas da corrupo, sustentam-se por uma retrica de terem sido elaborados a partir de casos de sucesso que os legitimam como
Um exemplo do uso combinado destas duas vertentes se v no trabalho de Silva (2001, p. 19-20), que defende o uso da economia poltica positiva e da teoria do rent-seeking para a investigao do fenmeno da corrupo, buscando argumentar a necessidade de que aqui se realizem reformas institucionais a partir de uma anlise dos pressupostos weberianos quanto aos tipos de dominao, fazendo um estudo sobre o patrimonialismo e o clientelismo no Brasil como meio de demonstrar nosso atraso institucional frente ao que ele designou de sociedades (pases) que podem ser consideradas desenvolvidas institucionalmente..
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49 testados na prtica, acabam sendo aplicados indistintamente entre os diferentes pases, independentemente de suas particularidades, ou seja, sem a necessidade de estudos prvios sobre sua adequabilidade ou para sua adaptabilidade. (BIGNOTTO, 2011, p. 32-32; POLZER, 2001, p. 12) Quanto s questes a serem levadas em considerao acerca da relao entre combate corrupo e desempenho, tanto Anechiarico e Jacobs (1996) quanto Graaf e van der Wal (2010) destacam ainda outra questo, esta acerca do conflito inerente entre os valores pblicos voltados integridade e os valores voltados eficcia. Aumentados os controles sobre um determinado processo ou rgo, este tender a diminuir sua eficcia, considerando a mobilizao de pessoas, o tempo e os recursos que sempre so necessrios para, por exemplo, a realizao de prestaes de contas ou para o atendimento de auditores. Por sua vez, necessidades especiais que requeiram determinada velocidade sempre demandaro que se mitiguem os controles, como o caso das hipteses de dispensa de licitao para contratao de servios de atendimento em caso de calamidade pblica. Ou seja, o acirramento ou o abrandamento das aes de combate corrupo sobre uma unidade podem influenciar decisivamente seus resultados. (GRAAF e VAN DER WAL, 2010) Focando o controle da gesto pblica somente na tarefa de vigiar a atuao de polticos e burocratas quanto a possveis desvios, este se concentra somente em questes financeiras e legais pontuais, tornando-se mero controle oramentrio que pouco serve ao planejamento, situao que, alis, no novidade no Brasil. (CAVALCANTE, 2007, p. 133). Assim, esta que uma das funes da administrao acaba tornando-se mais centrada na verificao da correta aplicao das normas do gasto pblico do que pela avaliao dos resultados sociais das polticas pblicas e na melhoria da prpria atuao do Estado. Bignotto (2011, p. 32-33) alerta que o combate corrupo baseado no uso acrtico de referenciais tericos baseados no neo-institucionalismo econmico, bem como no patrimonialismo, pode conduzir o estudo da corrupo por meio de uma noo de falta. Desta forma, mitiga-se a tentativa de se compreender a corrupo brasileira ao mero estudo comparativo entre sociedades, onde se busca basicamente ao levantamento do que aquelas menos corruptas tm que ns no temos, transformando-as em modelos a serem seguidos. Neste sentido, a combinao exclusiva e rasa entre estas vertentes pode simplificar a discusso sobre a gnese e o local da corrupo atribuindo-a simplesmente ao Estado, provocando um esquecimento das questes polticas e sociais que vo alm das instituies estatais de uma nao.

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O que no podemos aceitar reduzir nossos estudos apenas ao Estado, como se a sociedade e os interesses privados, expressos pelo mercado, fossem, em si prprios, legtimos e infensos corrupo. Ora, no caso brasileiro, justamente essa permeabilidade entre as duas esferas e a ausncia de controle sobre os canais de realizao dos interesses privados, o que corri o tecido poltico (BIGNOTTO, 2011, p. 33)

A viso sobre a corrupo e seu espao no Brasil, a partir destas perspectivas, d a ideia de que seu combate deve ser retirado da ordem do poltico para a ordem do mundo jurdico, mais especificamente para a dimenso penal (punitiva), com vistas a transferir lei a responsabilidade pelo controle das autoridades. Esta viso pode ser observada nos resultados da pesquisa de opinio pblica realizada pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico42 (CRIP), que aponta que 66% dos brasileiros concordam com a assertiva para diminuir a corrupo, esto faltando novas leis, com penas maiores e mais duras (AVRITZER e FILGUEIRAS, 2011, p. 9; BIGNOTTO, 2011, p. 35). Segundo Filgueiras (2009, p. 416-417), o pressuposto de que o combate corrupo passa pela criminalizao de suas prticas, d como nico caminho ao seu enfrentamento aquele delineado pela lgica da vigilncia e da punio, em contraposio simultnea s situaes cotidianas de necessidade impostas aos cidados brasileiros (carga tributria alta, insegurana econmica, aumento da criminalidade, deteriorao dos servios pblicos de sade, etc.) gerando uma antinomia entre as normas morais e as prticas sociais, o que gera determinada tolerncia de nossa sociedade frente a este fenmeno indesejado. Estes pontos do neo-institucionalismo econmico, quanto aos seus fins descritivos normativos, apontam uma considervel aderncia aos pressupostos do discurso neoliberal e do programa gerencialista de reformas de Estado. Como aborda Pereira (1997, p. 420), a teoria da escolha pblica (uma daquelas relacionadas perspectiva do neo-institucionalismo econmico) no deve ser confundida com o pensamento neoliberal, mas, por centrar-se nos limites da atuao estatal, naturalmente a public choice foi aproveitada ideologicamente por todos aqueles que defendem uma menor interveno do Estado na economia, em particular pelos neoliberais. Parte-se aqui de que a atual poltica de combate corrupo no Brasil um reflexo da hegemonia da ideologia neoliberal, sendo esta o resultado do conjunto de reajustamentos que vm se processando nas dimenses do cotidiano das sociedades contemporneas e que tem

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Os relatrios sobre os surveys mencionados podem ser encontrados no stio eletrnico do CRIP, endereo http://www.interessepublico.org/, conforme acesso realizado em 1/4/2013.

51 como marco as transformaes na economia poltica do capitalismo, observadas a partir das trs ltimas dcadas do sculo XX. 2.3 A IDEOLOGIA NEOLIBERAL E O PROGRAMA GERENCIALISTA NO BRASIL Neste trabalho, compreende-se ideologia a partir da razo cnica de que trata iek (1992, p. 59-60) que, apontando limites na definio de Marx, representada pela expresso disso eles no sabem, mas o fazem, que parece atribuir um sentido de ingenuidade constitutiva ideologia, v na frmula baseada na tese de Sloterdijk, o eles sabem muito bem o que esto fazendo, mas mesmo assim o fazem, maior capacidade de explicao da leitura sintomal que o cinismo faz das falhas da realidade social. O cnico seria aquele que reconheceria os interesses que esto por trs da mscara da ideologia, mas que mesmo assim, segue com a mscara. Desta forma, pela razo cnica, tem-se que a ideologia no necessariamente ingnua, ou seja estamos perfeitamento cnscios da falsidade, da particularidade por trs da universalidade ideolgica, mas, mesmo assim, no renunciamos esta universalidade.... A questo posta sobre a ideologia a partir da razo cnica no est ento na ingenuidade acerca da inexistncia do interesse, mas sim na falsidade sobre a realidade social onde ocorre a iluso que a sustenta. Como exemplifica iek (1992, p. 61-62), os indivduos tm conscincia sobre o fetichismo do dinheiro, o problema que no processo de troca, eles procedem, agem na realidade como se o dinheiro fosse, em sua realidade imediata, na qualidade de coisa natural, a encarnao da riqueza.. A partir da razo cnica e da falsidade ideolgica se erigem as noes da fantasia social e dos sintomas, o disfarce por meio do qual a ideologia se antecipa a suas falhas, mascarando os sintomas que poderiam denunciar suas contradies. Segundo iek (1992, p. 124-125), foi Lacan quem atribuiu a Marx a inveno do sintoma, a demonstrao de que os fenmenos que se tm como desvios ou deformaes do funcionamento do sistema social, como o caso da corrupo, so na verdade produtos do prprio sistema, ou seja, so lugares em que aparece sua verdade, seu carter antagnico imanente. Harvey (2010, p. 117), fazendo uso da linguagem prpria da escola da regulamentao43, defende que estas transformaes podem ser compreendidas pela transio no regime de acumulao capitalista e no modo de regulamentao social e poltico associado a este regime. Enquanto o primeiro refere-se existncia de certa estabilidade na
Segundo Harvey, seu argumento bsico [...] teve como pioneiro Aglietta (1979) e como propositores Lipietz (1986), Boyer (1986a; 1986b) e outros [...]..
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52 alocao do produto lquido de uma sociedade com seu consumo e acumulao, ou seja, a uma equivalncia entre a produo e a reproduo de assalariados que torne coerente seu esquema de reproduo, o segundo refere-se materializao deste regime num conjunto de princpios, valores, normas, regras de conduta, credos e hbitos que viabilize a reproduo deste regime de acumulao de capital pelos comportamentos dos indivduos desta sociedade. A questo que a manuteno desta relao demanda do Estado polticas que regulem determinados excessos do mercado que possam levar a uma ruptura na estabilidade do regime de acumulao, como tambm que garantam a eficcia da regulamentao social como meio de proteger a reproduo deste modo de acumulao pelos comportamentos sociais. (HARVEY, 2010, p. 118-119) Mesmo aceitando que, a partir de 1973, entrou em colapso o regime de acumulao hegemnico desde 1945, que ele denominou de fordista-keynesiano que se alinhava ao pensamento moderno e ao modelo de Estado que lhe dava suporte e que sustentava a regulamentao social a ele relacionada, que se denominar de Estado do Bem-Estar Social , Harvey (2010, p. 119) acredita que as transformaes que originaram o novo regime de acumulao, agora flexvel, no garantem de antemo nem a virada cultural para o psmodernismo e nem, tampouco, a alterao significativa da regulamentao social. Sendo assim, no h como se afirmar que este colapso foi suficiente para se denotar que o mundo vive uma era ps-capitalista ou ps-industrial. Ainda assim, a observao deste ajustamento do sistema capitalista, mesmo que no tenha representado uma quebra em si, partindo-se da premissa da relao dialtica entre o regime de acumulao e a regulamentao social, indica que a ocorrncia de alteraes no primeiro, necessariamente gerou alteraes no segundo, ou seja, no conjunto normas e valores sociais, ou melhor, de vises de mundo - includas a aquelas relacionadas ao Estado e ao seu papel. Neste trabalho, considera-se que estas novas vises de mundo que se tornaram predominantes a partir deste perodo, mas que no significam a emergncia de uma ideologia ps-capitalista, e que sustentam e se sustentam a partir do modelo de acumulao flexvel, podem se resumir no pensamento neoliberal. Para Fiori (2002, p. 58-59) o predomnio atual da ideologia neoliberal, pensamento de base econmica neoclssica, no adveio de uma suposta conquista cientfica apesar de sua gnese ter se dado entre os clebres integrantes da Sociedade de Mont Plerin44, como
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Segundo Harvey (2008, p. 31), o grupo de Mont Plerin

obteve apoio financeiro e poltico; nos Estados Unidos em particular, um poderoso grupo de indivduos abastados e lderes corporativos, visceralmente contrrios a todas as formas de interveno e regulao do Estado, e mesmo ao

53 Frederick von Hayek e Milton Friedman , mas sim da migrao de seus pressupostos para o campo poltico, tendo como de seus marcos as vitrias eleitorais dos conservadores na Inglaterra com Thatcher, em 1979, nos EUA com Reagan, em 1980, e na Alemanha Ocidental com Khol, em 1982. Para Gurgel (2003, p. 108-118), em linhas gerais, a ascenso do discurso de base ideolgica neoliberal decorreu de diversas causas como a desproporcionalidade de gastos governamentais, as renncias fiscais e a corrupo, que no contexto, a partir do incio dos anos 1970, levaram queda alguns indicadores da economia, entre eles o produto interno bruto (PIB), o ndice de crescimento econmico e as taxas de lucro e acumulao. Tal contexto sinalizou estar deflagrada uma crise de superacumulao, decorrente, a priori, de duas causas: do esgotamento da capacidade de investimento dos Estados capitalistas centrais e perifricos que adotavam o modelo do Bem-Estar Social e da quebra do ciclo virtuoso produo-consumo-emprego do modelo fordista-keynesiano. (GURGEL, 2003, p. 111; HARVEY, 2010, p. 119). Sobre esta crise, segundo as crticas neoliberais,
[...] a economia e a poltica da Era de Ouro impediam o controle da inflao e o corte de custos, tanto no governo quanto nas empresas privadas, assim [impedindo] que os lucros, verdadeiro motor do crescimento econmico numa economia capitalista, aumentassem. (HOBSBAWN, 1995, p. 399)

Desta forma, a ideologia neoliberal hegemnica, advogando que a iniciativa privada deveria ter um papel central na economia, fazendo oposio frontal ao planejamento e interveno estatal, afirmava que a crise e a soluo para seu enfrentamento deveriam ser compreendias a partir da epistemologia prpria do liberalismo, ou seja, principalmente pela adoo de teorias baseadas nos pressupostos relacionados ao individualismo metodolgico e ao racionalismo econmico. Defendendo que a proteo propriedade e livre iniciativa so o nico meio de se atingir o equilbrio duradouro, as formulaes baseadas na ideologia neoliberal difundiram a crena de que a competio capaz de gerar elevados graus de eficincia e prosperidade econmica, e que, para tanto, necessrio desregulamentar ao mximo a economia, liberando os mercados no plano domstico e internacional e diminuindo o tamanho do Estado, situao que passa pela reduo da carga tributria com vistas liberao de mais recursos para os empreendedores.
internacionalismo, se empenhou em realizar a oposio ao que viam como um consenso emergente de busca de uma economia mista. Temerosos dos efeitos polticos, num cenrio ps-guerra, da aliana da Unio Sovitica e da economia de comando construda nos Estados Unidos durante a segunda guerra [...].

54 Uma primeira questo pertinente a este trabalho sobre a ideologia neoliberal, que a retrica construda para oposio ao modelo econmico fordista-keynesiano e ao Estado do Bem-Estar Social, que redundavam na acusao sobre a presena excessiva do poder pblico sobre a economia, acabou por gerar um movimento de reformas que se baseia no pressuposto de que a interveno do Estado, que pode ser supostamente dirigido com vistas aos interesses individuais e pouco republicanos de seus agentes pblicos, sejam eles polticos ou burocratas, leva a uma apropriao injusta e danosa de rendas que poderiam ser aproveitadas em investimentos produtivos, que levassem ao real crescimento econmico, objetivo primeiro de quaisquer sociedades. Por esta retrica, considerando que, por ela, tem-se como necessrio que exista alguma atividade estatal instituda principalmente no que tange ao exerccio da jurisdio e garantia da segurana e da paz interna e externa que visam proteger os direitos essenciais propriedade e liberdade, tpicos do pensamento liberal e ainda que esta atividade seja essencialmente incapaz de exercer seu papel de forma plenamente racional e desinteressada, urge que o Estado seja reformado com vistas ao fortalecimento de instituies que viabilizem o aumento dos controles sobre os agentes pblicos, j que, pelos pressupostos da ideologia neoliberal, a corrupo ocorre nele quando os indivduos que atuam em seu nome trabalham em reas onde h monoplio estatal, exercendo suas prerrogativas de maneira discricionria e livre de accountability45. (POLZER, 2001, p. 7-23) Assim, a ideologia neoliberal, voltada a afirmar a necessidade de diminuir a interferncia da ao estatal sobre a economia, pode ter se utilizado de um discurso que atribui corrupo um sentido de relevncia e de ocorrncia relacionada ao estatal, como estratgia voltada responsabilizao do Estado pelas mazelas das sociedades, fazendo com que o combate a este fenmeno seja um dos argumentos que legitima a adoo da agenda de reformas baseada nesta ideologia. Uma segunda questo pertinente posta sobre a ideologia neoliberal se refere s consequncias de sua hegemonia que, por sua vez, universalizou o pressuposto que ela sustenta sobre si mesma de ser a nica forma vivel, ou melhor, correta de se pensar a nova realidade do mundo globalizado, sentido que pode ser resumido por uma frase da Dama de Ferro citada por Fiori (2002, p. 75): there is no alternative.

Este raciocnio corresponde ao modelo criado por Klittgaard (1998, p. 4), onde Corrupo = Monoplio + Discricionariedade Controle. Este modelo utilizado pelo Banco Mundial para representao da dinmica da corrupo no setor pblico. (POLZER, 2001, p. 22-23; BANCO MUNDIAL, 2013)

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55 Em decorrncia da ideologia neoliberal se autoreferenciar, atribuindo-se o sentido de ser inevitvel, h a probabilidade de que as aes nela baseadas no venham a dispor de controles que permitam sua reflexividade e nem mesmo de apontamentos sobre as abordagens tericas que lhe sirvam de base, j que estas bases podem estar supostamente conectadas a ideologias que no se orientam pela imparcialidade e neutralidade cientfica necessria. retrica sobre sua aplicabilidade necessria e bvia alinhou-se ainda a argumentao de sua suposta aplicabilidade universal, de sua orientao ps-moderna. Os defensores do neoliberalismo afirmam que, alm de inevitvel, ele no tem aderncia a nenhum programa poltico ou ideolgico, podendo ser adotado por governos nacionais de pases centrais ou perifricos, independentemente destes se anunciarem conservadores, progressistas, socialliberais ou social-democratas. Assim, este pensamento nico, que se anuncia no politizado e nem ideolgico e que defende que o crescimento econmico, como principal objetivo de qualquer sociedade, s se dar pela liberalizao das foras de mercado e pela despolitizao da economia por meio da reduo da autoridade do Estado sobre a vida social e econmica, parte da afirmao dos valores relativos propriedade e liberdade individual em detrimento da justia e do bem estar sociais, considerando saudvel certo nvel de desemprego e de desigualdade, bem como a permanncia de altas taxas de acumulao de capital e a diminuio da carga tributria sobre as atividades produtivas e financeiras, como tambm sobre as grandes fortunas. (FIORI, 2002, p. 74-94; ANDERSON, 1995, p. 15-20; BOURDIEU, 2001, p. 60-61) neste contexto que Polzer (2001) aponta que a corrupo foi elevada condio de nova estrela da cena do desenvolvimento, sendo a partir das questes destacadas sobre a ideologia neoliberal e sua hegemonia que tal fenmeno se tornou um conceito-chave para explicao da crise e do subdesenvolvimento. A autora lembra ainda que o discurso do neoliberalismo, que se apropriou do tema da corrupo para viabilizar determinados projetos de poder, parcial e tendencioso ao invs de universal e neutro como ele se apresenta, sendo reproduzido por instituies financeiras internacionais, com destaque ao Banco Mundial, organizaes de Estados, governos e entidades no governamentais como parte de uma viso de mundo que afirma e naturaliza os valores prprios do liberalismo econmico (POLZER, 2001). Para Filgueiras (2008a, p. 145), neste contexto que a corrupo parece ter se tornado prtica corriqueira da poltica. A ascenso da lgica neoliberal tornou predominante o pensamento que aponta a poltica como espao dos vcios, em que a corrupo se tornou a mazela estrutural do Estado, sendo ele, por definio, mau gestor ineficiente gerador de bens

56 pblicos [situao que pode ser constatada ouvindo-se] o mercado, mdia e os prprios agentes do campo poltico [que] no se cansam de fazer essa acusao.. Sendo um pensamento que encara o Estado como ordenamento jurdico-legal positivo construdo a partir do exerccio da democracia representativa visa proteger os direitos do cidado (civis, polticos, sociais e difusos), o neoliberalismo, assim como qualquer outra corrente do pensamento baseado no contratualismo hobbesiano. Ou seja, parte de uma viso de mundo onde a sociedade, para sua organizao e sobrevivncia, depende de um Leviat engendrado a partir de uma concepo da natureza humana que desacredita na capacidade do homem de fazer o bem desinteressado e que, tendo direito a tudo, por saber-se igual aos demais, atacar os outros com vistas a satisfazer seus prprios interesses. A conscincia da condio de igualdade [...] instaura uma constante luta dos homens entre si. (FERRAZ, 2003, p. 159-161) Partindo deste pressuposto, tal viso de mundo termina por atribuir poltica o sentido de atividade da locupletao, pois, sendo uma arte eminentemente humana voltada ao debate pela satisfao dos interesses do homem, nesta concepo, ela se volta primariamente sobreposio dos interesses de uns sobre os interesses de outros, nem sempre orientada por racionalidade mais desinteressada. Entendendo a poltica como a arte de impor, de forma nem sempre legtima, os interesses de uns sobre os interesses de outros e a lei, enquanto produto do Leviat democrtico, o instrumento que diz o direito, ou seja, que regula os jogos e os conflitos de interesse, os pensamentos orientados pelos consensos tipicamente liberais transferem ordem jurdica a responsabilidade pela definio de quais sejam as condutas de corrupo, bem como ao exerccio jurisdicional a apurao destas condutas e a aplicao das devidas sanes. (FILGUEIRAS, 2008a) Alm da questo acerca da relevncia, outra relaciona a hegemonia da ideologia neoliberal com a questo do estudo da corrupo. Conforme apontado anteriormente, Filgueiras (2008b, p. 357-359) destaca que a predominncia da adoo da perspectiva do neoinstitucionalismo econmico para o estudo da corrupo se relaciona justamente ao fato de ter sido neste contexto que se espalharam as reformas gerencialistas pelo mundo, estas promovidas por instituies financeiras internacionais, em especial o Banco Mundial e o FMI. Considerando que no Brasil se tem como marco mais significativo de adeso agenda gerencialista o processo de reforma do aparelho de Estado iniciado em 1995 sob a gesto do mesmo governo que criou a CGU, liderado pelo PSDB, e que os governos posteriores, liderados pelo PT, mantiveram este rgo em moldes muito prximos queles estabelecidos

57 pelo seu antecessor, provvel que a poltica de combate corrupo que o objeto deste trabalho, formulada e implementada durante o governo petista, reproduza os valores desta ideologia sistematizados para aplicao na administrao pblica pela agenda gerencialista. Lustosa da Costa (2010, p. 139-148) aponta que as bases tericas e conceituais do programa gerencialista so justamente relacionadas perspectiva terica do neoinstitucionalismo econmico, em especial s teorias da escolha racional, da escolha pblica46 e do agente-principal. Segundo ele, os defensores deste programa buscam propositalmente no indicar estas como sendo as bases do gerencialismo, seja por argumentarem desinteressadamente que ele sumamente pragmtico e livre de possveis orientaes tericoideolgicas, seja por procurarem, interessadamente, desvi-lo da associao das crticas que so dirigidas s teorias relacionadas ao neo-institucionalismo econmico. H ainda outro destaque ligado ao anterior pertinente para os fins deste trabalho. Para Lustosa da Costa (2010, p. 156), estes defensores, ao alegarem uma suposta validao emprica deste programa, argumentando que ele decorre do estudo pragmtico de casos de sucesso, constroem sobre o gerencialismo uma imagem de universalidade cientfica e de medida natural para insero de quaisquer pases no mundo globalizado e para enfretamento da crise econmica. A questo que esta estratgia ideolgica tem como consequncia uma adoo acrtica de seus pressupostos que passam a ser aceitos como verdades inequvocas. Desta forma, considerando que a poltica que o objeto deste trabalho foi formulada num contexto em que a hegemonia da ideologia neoliberal e da adoo do programa gerencialista foi determinante para a predominncia de uma agenda de pesquisa sobre a corrupo baseada nas perspectivas tericas do neo-institucionalismo econmico, perspectivas estas que compem tambm a base terica no declarada do mesmo programa gerencialista, este que orientou o ltimo grande processo de reforma do aparelho de Estado iniciado no Brasil em 1995, bastante provvel que esta poltica, conduzida pelo governo federal brasileiro entre 2004 e 2011, tambm tenha se baseado numa perspectiva da corrupo delineada a partir das teorias relacionadas ao neo-institucionalismo econmico, mesmo que no declarando isto. Um destaque feito por Bresser-Pereira indica que o combate corrupo foi a questo central e razo de maior interesse para que se procedesse reforma de Estado para o Brasil nos anos 1990. Este destaque consiste na observao feita por ele no artigo de sua autoria cuja

Lustosa da Costa (2010, p. 145), na verdade, defende que a teoria da escolha pblica equivale teoria da escolha racional.

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58 primeira edio se deu em 1998 e que consta do livro sobre a reforma e a administrao pblica gerencial do qual um dos organizadores:
H porm uma razo maior para o interesse que a reforma do Estado, e particularmente da administrao pblica, tem despertado: a importncia sempre crescente que se tem dado proteo do patrimnio pblico (res publica) contra as ameaas da privatizao ou, em outras palavras, contra as atividades de rent-seeking. (BRESSER-PEREIRA, 2006, p. 24)

Reconhecendo que o modelo de administrao pblica burocrtica tambm se voltava proteo res publica, assevera que, nesta condio, foi este modelo adequado enquanto era o patrimonialismo a principal representao da corrupo no Brasil, enquanto esta era materializada por prticas que denotavam a incapacidade ou a relutncia de o prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e seus bens privados. (BRESSER-PEREIRA, 2006, p. 26) A mudana da predominncia da modalidade de corrupo no Brasil, que passou a se manifestar por prticas de rent-seeking, ultrapassando a modalidade patrimonialista, j que se rejeita universalmente que se confundam [hoje] os patrimnios pblico e privado, tornou a administrao pblica burocrtica inadequada para se defender suficientemente a res publica neste novo paradigma do fenmeno da corrupo. (BRESSER-PEREIRA, 2006, p. 29)
O rent seeking quase sempre um modo mais sutil e mais sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratgias. A administrao gerencial; a descentralizao; a delegao de autoridade e de responsabilidade ao gestor pblico; o rgido controle sobre o desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato, alm de serem modos muito mais eficientes de gerir o Estado, so recursos muito mais efetivos na luta contra as novas modalidades de privatizao do Estado. (BRESSER-PEREIRA, 2006, p. 29)

Confirmando-se que o combate corrupo foi uma das questes centrais utilizada pelo maior representante do gerencialismo brasileiro para construir o discurso sobre a reforma de Estado no Brasil e que, neste discurso, o rent-seeking foi o conceito utilizado para compreenso da nova modalidade predominante de corrupo no Brasil, h outros dois abordados por Bresser-Pereira que, no interesse deste trabalho, so analisados, pois se relacionam ao combate ao rent-seeking e prpria razo da reforma. Segundo Bresser-Pereira (2006, p. 26), a Democracia o instrumento poltico que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais contra a explorao e que afirma os direitos pblicos em oposio ao rent-seeking..

59 Partindo dos estudos de Marshall (1950) sobre a afirmao histrica da cidadania, [que aponta que] primeiro foram definidos os direitos civis, depois os direitos polticos e finalmente os direitos sociais, Bresser-Pereira informa que hoje, a eles devem se acrescentar um quarto tipo, os que ele denominou de direitos pblicos, ou, como ele prefere se referir, republicanos. (BRESSER-PEREIRA, 1997b, p. 106-109) Sobre este quarto tipo de direito que compe o conceito contemporneo de cidadania Bresser-Pereira, apresenta o seguinte:
A proteo do Estado, na medida em que inclui a res publica, corresponde a direitos bsicos que, finalmente, no ltimo quartel deste sculo, comearam a ser definidos direitos que podem ser chamados de direitos pblicos. (BRESSER-PEREIRA, 2006, p. 24) um quarto tipo de direitos [de cidadania] est surgindo: os direitos dos cidados de que o patrimnio pblico seja efetivamente de todo e para todos [...], que estamos propondo chamar de direitos pblicos ou de direitos republicanos direitos dos cidados contra aqueles que buscam capturar privadamente os bens que so ou devem ser de todos e particularmente a uma categoria desses direitos: o direito res publica ou ao patrimnio econmico pblico. (BRESSER-PEREIRA, 1997b, p. 109)

Combinando ento os conceitos de democracia, cidadania, direitos pblicos e rentseeking com o fito de demonstrar a importncia da reforma que prope, Bresser-Pereira, atribuindo relevncia corrupo em sua modalidade de rent-seeking, desatrela da anlise deste fenmeno as perspectivas morais e ticas e ele relacionadas, naturalizando-o em nossa conduta quando as instituies so insuficientes para proteger o patrimnio pblico, j que, orientados pela nossa natureza de homo conomicus, buscamos sempre a recompensa mais fcil, e no o fruto do trabalho que seria o lucro (profit), mesmo que esta recompensa signifique um suborno ou uma propina. Ao destacar que a democracia, a cidadania e os direitos pblicos unem-se contra o poderoso rent-seeking, Bresser-Pereira d centralidade a este novo inimigo reificado, que seria a verso anglo-sax da nossa lei de Grson47. Ainda sobre o trabalho de Bresser-Pereira e as propostas por ele capitaneadas que refletiram no processo de reformas iniciado nos anos 1990, destaca-se que, apesar de tais (com exceo ao rent-seeking e ao agente-principal) no se referirem s teorias que compem a base do gerencialismo e ainda conterem em diversas passagens crticas aos pressupostos neoliberais, principalmente quanto a sua suposta defesa pelo modelo de Estado mnimo
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Sobre a lei de Grson, sugere-se consulta ao Wikipdia, endereo http://pt.wikipedia.org/wiki/Lei_de_G%C3%A9rson, bem como que se assista ao vdeo disponvel pelo servio Youtube, endereo http://www.youtube.com/watch?v=J6brObB-3Ow , conforme acesso realizado em 1/4/2013.

60 (BRESSER-PEREIRA, 2006, p. 22; 1997a, p. 16-18), sua aderncia ao pensamento neoliberal e ao neo-institucionalismo econmico apontada nos resultados dos trabalhos de Andrews e Kouzmin (1998), o que pode indicar que reproduzem o sentido de obviedade do programa gerencialista ou mesmo que buscam evitar as crticas j dirigidas quela ideologia e a perspectiva terica a ela aderente. Seguindo esta lgica, pressupondo-se que a reforma do Estado brasileiro iniciada nos anos 1990 no ocorreu apenas em leis, normas funcionais ou em estruturas orgnicas, mas tambm nas formas de se pensar sobre este Estado e sobre os fenmenos a ele relacionados, estas podem ter promovido certas vises sobre a nossa realidade que alteraram significativamente as maneiras de se abordar os problemas que so os objetos das polticas governamentais. Vistos os principais marcos tericos sobre a corrupo e as caractersticas e limites prprias da perspectiva que se cr que seja a base da prtica do combate corrupo conduzido pela CGU entre 2004 e 2011, bem como a relao entre esta perspectiva, a ideologia neoliberal e o programa gerencialista brasileiro, passa-se ao estudo das possveis implicaes desta relao que pode ter dado causas reproduo de determinadas limitaes.

61 3 AS IMPLICAES DA POSSVEL RELAO ENTRE A POLTICA DE COMBATE CORRUPO E O NEO-INSTITUCIONALISMO ECONMICO Observadas a prtica do combate corrupo conduzido pela CGU no captulo 1 e a perspectiva terica do neo-institucionalismo econmico que se cr que seja sua base, bem como seus limites e sua relao com a ideologia neoliberal e o programa gerencialista brasileiro, no captulo 2, este captulo apresenta algumas consideraes que emergem da relao estabelecida entre o neo-institucionalismo e a ideologia neoliberal e que podem ter sido reproduzidas na prtica do combate corrupo conduzido pela CGU, principalmente no que tange s estratgias ideolgicas prprias do neoliberalismo de preservao acrtica do sistema. Retornando ao pronunciamento do Ministro de Estado Chefe da CGU, analisado no captulo 1, transcreve-se dele, novamente, um trecho especfico que refora a necessidade de tornar mais rigoroso o sistema punitivo brasileiro:
Ningum desconhece tambm que as causas mais profundas da corrupo tm razes em questes mais amplas, como o financiamento privado de campanhas e de partidos, o sistema eleitoral, os meandros da elaborao do oramento pblico, e, sobretudo, a urgente necessidade de reforma das leis processuais penais, que so, hoje, a principal garantia de impunidade. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2011a)

A leitura do trecho em tela faz supor que aquela autoridade da CGU realmente aborda a corrupo e suas causas a partir da perspectiva terica do neo-institucionalismo econmico, bem como que utiliza, em sua retrica, estratgias ideolgicas tpicas de correntes de pensamento que buscam se atribuir o sentido de serem universais e naturais, como o caso do neoliberalismo, conforme observaes abaixo: a) utilizado um artifcio discursivo que busca expressar que as ideias que defende tem uma aceitabilidade universalmente reconhecida: Ningum desconhece que as causas mais profundas da corrupo [...]; b) partindo do pressuposto bsico da perspectiva do neo-institucionalismo econmico e das teorias a ela relacionadas, no caso da escolha pblica e do agente-principal, atribui-se corrupo o sentido de que ela decorrente da incapacidade das instituies que regulam os interesses dos atores que participam dos processos decisrios relacionados s escolhas pblicas: [...] tm razes em questes mais amplas, como o financiamento privado de

62 campanhas e de partido, o sistema eleitoral, os meandros da elaborao do oramento pblico [...]); c) partindo, a priori, da teoria da escolha racional e do rent-seeking, atribui-se como principal causa da corrupo a insuficincia das instituies processuais penais que geram a impunidade: [...] e, sobretudo, a urgente necessidade de reforma das leis processuais penais, que so, hoje, a principal garantia de impunidade.; d) atribuindo-se impunidade o sentido de maior das causas da corrupo, pode se apontar considervel aderncia do contedo deste trecho do pronunciamento em estudo aos pressupostos do neo-institucionalismo econmico, de que os fenmenos devem ser analisados a partir dos incentivos que influenciam as escolhas dos indivduos que, como homo conomicos que so, orientam-se pelo rent-seeking quando no trato com a coisa pblica, o que os leva a se aproveitarem quaisquer insuficincias institucionais com o fito de satisfazerem seu auto-interesse. Observando que nem no trecho transcrito e nem nos documentos pesquisados se encontrou quaisquer indicativos sobre a base terica adotada para orientao da poltica que o objeto deste trabalho, pode se supor que, sobre ela, tenha se operado uma estratgia ideolgica tpica do neoliberalismo e da retrica gerencialista que, buscando naturalizar uma dada viso de mundo e/ou fugir de possveis associaes de crticas, dispensa que sobre ela se indiquem os fundamentos tericos. Desta forma, tem-se como hiptese que a poltica de combate corrupo dos governos liderados pelo PT conduzida pela CGU, mesmo no sendo declarado, tenha tido como base teorias sobre a corrupo que se tornaram predominantes por conta da ascenso de um programa defendido pelo discurso hegemnico neoliberal como o nico caminho vivel para a realizao de reformas de Estado para pases que desejassem sair da crise econmica e adentrar no novo mundo globalizado. Embasando-se nos estudos de Deleuze (2006, p. 223; 2011, p. 26-27), pode se considerar que os sentidos sobre a corrupo no Brasil sejam expressos por meio de proposies que so produzidas a partir do que se v sobre este fenmeno, ou seja, sobre sua superfcie. Sendo assim, estes sentidos representam atributos que podem no retratar este fenmeno em sua profundidade. Da, tem-se que as abordagens sobre a corrupo engendram retricas que, enquanto conjunto do que pronunciado ou escrito, podero expressar sentidos que no a retrataro em si, mas que nem por isso deixaro de se constituir como imagens que

63 a racionalizam com vistas a fornecer determinadas impresses acerca dela, como, por exemplo, de que ela relevante, ou de que ela ocorre no Estado, ou ainda de que seu combate se d, obviamente, por meio de determinadas estratgias, sejam quais forem. O programa gerencialista, enquanto agenda de reforma do Estado que tem a ideologia neoliberal como base, se caracteriza, justamente, por produzir sobre si prprio estes sentidos, a partir de uma trama ideolgica cuja estratgia visa tornar a imagem de seus postulados como sendo racionais, legtimos, atemporais, universais e naturais, atribuindo-lhes o sentido de bvios. (EAGLETON, 1997, p. 58-64) Nestes sentido, a importncia deste trabalho em se confirmar ou mesmo em se refutar sua hiptese, centra-se no fato de que por meio dele seja possvel indicar que a poltica estudada no partiu de uma certeza absoluta e nica, sentido que se acredita que tenha sido atribudo aos saberes que embasam esta poltica, j que, a priori, no h sequer indicao de sua base terica, o que explicaria a possvel inexistncia de debate sobre as diferentes abordagens sobre o combate corrupo no mbito dos documentos do governo federal que tratam sobre o assunto, bem como sobre as supostas limitaes destas abordagens. Outro apontamento que se faz sobre a importncia deste trabalho, tem-se ento que a CGU pode ter adotado, provavelmente, sem anlise crtica, uma viso sobre a corrupo que, alm de no ser a nica, tambm no era necessariamente infalvel. Como abordado no captulo 2, trabalhos de diferentes autores de vrias nacionalidades e campos do conhecimento informam determinadas limitaes da perspectiva terica do neoinstitucionalismo econmico, tanto na capacidade de explicar a corrupo, quanto de gerar solues adequadas para seu combate. Ento, identificar-se a poltica que se estuda com tal perspectiva terica pode colocar em cheque no a implementao realizada pela CGU, mas sim aquilo que, no combate corrupo conduzido lhe era o mais fundamental, a abordagem sobre o fenmeno que era seu objetivo combater. Ou seja, h de se considerar possvel, confirmada a hiptese, que a poltica de combate corrupo do governo federal, conduzida pela CGU, entre 2004 e 2011, reproduziu, na prtica, as limitaes de sua teoria. No entanto, o seu limitado fazer no contraditrio ao seu saber. A limitao desta teoria em dar conta, na prtica, do combate corrupo no alheia e nem estranha ao seu objetivo. O seu limite exatamente a forma pela qual ela cumpre integralmente a sua funo. No h limite nesta teoria. Ela alcana exatamente a sua mais perfeita completude ao no conseguir combater a corrupo e ampliar as penalidades. O no funcionamento a essncia desta poltica.

64 O estudo materialista histrico sobre a democracia e o capitalismo, de Wood (2011, p. 177-204), trata das contradies dos conceitos de democracia e de cidadania no liberalismo que, por meio da separao entre o econmico e o poltico, legitimou uma democracia representativa que afasta o cidado do efetivo exerccio do poder poltico. Desta forma, o poder poltico passa a ser exercido exclusivamente pelos parlamentos, cujos integrantes no representam necessariamente seus eleitores, e pela cidadania liberal, que cria uma iluso de igualdade entre pessoas de condies econmicas acentuadamente diversas, pela retrica do exerccio dos direitos civis e polticos. Desta forma, a justificativa para a permanncia da corrupo, a despeito dos crescentes atos de controle e correio implementados pelo governo pode ser explicado pelo fato de que talvez a corrupo no simplesmente informe a existncia de um desequilbrio na capacidade dos cidados em defenderem seus interesses, como aponta a teoria neo-institucionalista. Partindo-se das premissas de iek (1992, p. 124-125) sobre a falsidade social, talvez seja a corrupo um sintoma de uma contradio sistmica de nossa democracia liberal representativa, cuja ideologia busca falsear na realidade social. Como trata Eagleton (1997, p. 46-47) abordando os trabalhos de iek sobre a razo cnica, a ideologia dominante j se adaptou ao fato de termos conscincia de que ela busca a reproduo de seus prprios interesses e assim j se reorganizou para projetar uma falsidade adaptada a esta nossa conscincia, passando a engendrar sua iluso sobre nossas prticas sociais, ou seja, sobre as nossas prprias atitudes e no sobre as nossas palavras.
O porta-voz do governo anuncia que no so verdadeiras as acusaes de corrupo disseminadas dentro do Conselho de Ministros; ningum acredita nele; ele sabe que ningum acredita nele, sabemos que ele sabe disso, e ele sabe que sabemos tambm. Enquanto isso, a corrupo prossegue e esse exatamente o ponto que iek ope concluso de que a falsa conscincia , portanto, uma coisa do passado. (EAGLETON, 1997, p. 47)

Assim, havendo a possibilidade de que esta poltica no tenha sido formulada para funcionar, mas para encobrir as falhas de nossa democracia liberal, a partir dela e da ideologia que ela reproduz a corrupo deve sempre parecer como uma mera anomalia que, sendo supostamente decorrente da escolha racional de indivduos egostas que abusam de suas prerrogativas pblicas, demanda que o Estado seja mantido sob constante represso, medidas que, no por acaso, so um dos elementos fundamentais para a consolidao do projeto neoliberal. Considerando que a democracia e o capitalismo somente podem existir em uma ordem institucional que aplique o medo e o mando, justificando-se a partir da exposio de casos de

65 corrupo que provem que necessrio que o homem freie suas prprias liberalidades enquanto lobo de si mesmo, tem-se que esta justificao pode estar reificando a corrupo como um produto deste lobo, uma realidade fantstica da srdida natureza humana. Uma observao que se pe sobre esta exposio frequente de casos de corrupo, de discusses sobre sua malignidade e das prprias polticas de combate da CGU que a reificam para se justificarem, que tais podem estar engendrando um determinado efeito tratado por iek (2003, p. 23-25) como uma paixo pelo Real, que num paradoxo fundamental acaba transformando o real num espetculo teatral48. Vistas as possveis implicaes da relao entre a perspectiva que se cr que seja a base terica do combate corrupo com a ideologia neoliberal e o programa gerencialista, passa-se investigao do contedo dos documentos para verificar se a prtica do combate corrupo conduzido pela CGU entre 2004 e 2011 se identifica com a perspectiva terica do neo-institucionalismo econmico, o que pode explicar as limitaes encontradas nesta prtica.

A partir da anlise da insistncia da exposio pelas redes de televiso de informaes relacionadas ao ataque s torres do World Trade Center, em 11 de setembro de 2001, tanto das imagens da coliso dos avies nos prdios e depois das pessoas fugindo e sendo tomadas pela nuvem de poeira decorrentes dos desmoronamentos, quanto de narrativas sobre os acontecimentos e o levantamento do nmero de mortos, conclui aquele autor que este processo de produo e disseminao de notcias sobre aquela tragdia fantstica provocou a virtualizao de sua realidade, visto que por meio dele entregou-se um produto esvaziado de sua substncia: oferece[u-se] a prpria realidade esvaziada de sua substncia, do ncleo duro e resistente do Real. (IEK, 2003, p. 25)

48

66 4 A PRTICA DO COMBATE CORRUPO EMPREENDIDO ENTRE 2004 E 2011 Observada a prtica do combate corrupo conduzido pela CGU no captulo 1, a perspectiva do neo-institucionalismo econmico que se cr que seja sua base, assim como os limites e a relao desta perspectiva com a ideologia neoliberal e o programa gerencialista brasileiro, no captulo 2, e as implicaes desta relao no captulo 3, este captulo visa finalmente verificar se a prtica se identifica com a teoria. Ou seja, aqui se busca confirmar se o combate corrupo da CGU realmente se orienta pelo neo-institucionalismo econmico, remetendo, assim, a possibilidade de que as limitaes e a ideologia por trs desta perspectiva estejam sendo reproduzidas na prtica. 4.1 A SELEO DO CORPUS A busca de informaes sobre a perspectiva terica do combate corrupo empreendido pela CGU resultou no s na verificao de que no h indicao sobre esta, mas tambm no levantamento dos documentos que estabeleceram a poltica que definiu este combate. Observando as informaes constantes do PPA 2004-2007 e 2008-2011 e das LOAs do perodo referentes ao combate corrupo analisados no captulo 1, verificou-se que estes decorreram dos compromissos firmados pelas coligaes lideradas pela PT para as corridas presidenciais de 2002 e 2006, respectivamente, as duas intituladas Lula Presidente. Tendo sido confirmado no captulo 1 que as informaes constantes do programa 1173 e das aes oramentrias a ele vinculadas representam o combate corrupo conduzido na prtica pela CGU, os documentos ou os trechos de documentos que compem o corpus deste trabalho, cujos contedos retratam a poltica que aqui objeto de estudo so: a) o programa de governo da coligao Lula Presidente para a corrida presidencial de 2002 (anexo I), com exceo na seo V, das letras a e c do item 3, o item 4 inteiro, a letra a do item 5 e a letra b do item 6 por no se referirem s competncia da CGU49; b) os trechos do programa de governo da coligao Lula Presidente para a corrida presidencial de 2006, que tratam dos compromissos relacionados ampliao da democracia e a ao relacionada reforma do Estado (anexo II);

49

Definidas nos artigos 17, 18, 19 e 20 da lei n 10683/2003. (BRASIL, 2003)

67 c) o trecho do anexo I50 do PPA 2004-2007 que trata do programa 1173 (anexo IV); d) o trecho da LOA 200751 que trata das aes do programa 1173 (anexo V); e) o trecho da Mensagem Presidencial do PPA 2008-2011 referente seo Transparncia e dilogo social do objetivo de governo nmero 4 (anexo VI); f) o trecho da LOA 201152 que trata das aes finalsticas do programa 1173 (anexo VIII), com exceo aos textos das aes 2B15 e 4998, pois estes praticamente repetem os textos destas aes na LOA 2007 (anexo V), bem como o texto da ao 2D58 que resulta da aglutinao dos textos das aes 4995, 4996, 4997 e 6430 desta ltima. Os textos do megaobjetivo III e do desafio 32 do PPA 2004-2007 (anexo III), no so considerados para os fins deste trabalho, pois enquanto o primeiro no traz informaes que possam denotar as ideias que deram base corrupo ou ao combate corrupo, o segundo somente repete trechos do programa de governo do PT de 2002 (anexo I). No considerado tambm o texto do programa 1173 no PPA 2008-2011 (anexo VII), pois este praticamente repete o texto no PPA 2004-2007 (anexo IV). 4.1.1 O programa de governo do PT para a corrida presidencial de 2002 Como j mencionado, para a corrida presidencial de 2002 a coligao Lula Presidente, vencedora do pleito poca, apresentou um documento que integrou seu programa de governo, intitulado Combate corrupo: compromisso com a tica, que continha suas propostas quanto ao combate corrupo (anexo I). Destacando a relevncia da corrupo, tal documento inicia asseverando que Cresce a cada ano a indignao com o desvio de recursos pblicos, que pertencem a toda a sociedade e poderiam ser empregados na melhoria das condies sociais de nosso pas. (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 8)

Aps a publicao da lei n 11.318, de 5 de julho de 2006, que revisou o PPA 2004-2007, seu anexo I foi incorporado ao texto, renumerando o anexo II, que tratava dos programas, para anexo I. Na primeira verso deste PPA havia um segundo programa, denominado Correio no Poder Executivo Federal que, aps a reviso, tornou-se uma das aes do programa 1173. Esta sistemtica anterior no provocou alteraes no combate corrupo promovido pela CGU, que ao invs de conduzir dois programas, passou a conduzir somente um com uma ao finalstica correspondente ao programa extinto. 51 Como so idnticas as informaes teis para os fins deste trabalho sobre as aes do programa 1173 (e 1178, considerando-se a nota anterior) entre os anos de 2004 e 2007, optou-se por utilizar apenas aquelas constantes da LOA mais recente. 52 Como so idnticas as informaes teis para os fins deste trabalho sobre as aes do programa 1173 entre os anos de 2008 e 2011, optou-se por utilizar apenas aquelas constantes da LOA mais recente.

50

68 Baseando-se no resultado do ndice de Percepes de Corrupo de 2002, que classificou o Brasil na posio nmero 45 (quarenta e cinco) de um ranking de 102 (cento e dois) pases pesquisados, aquela coligao, por meio do documento em tela, afirmou que
A corrupo no Brasil tem razes histricas, fundamentos estruturais e impregna a cultura de setores importantes do espectro social, poltico e econmico. A prtica de corruptos e corruptores na esfera do poder se dissemina pela sociedade, como exemplo negativo que vem de cima. O compromisso em erradic-la no pode se limitar a uma prtica de denncias eventuais e, muito menos, servir a fins eleitorais ou polticos imediatos. Ela exige uma interveno enrgica pelo fim da impunidade e requer ampla ao cultural educativa pela afirmao dos valores republicanos e democrticos em nossa vida poltica. (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 9)

Apresentando um diagnstico sobre a corrupo no Brasil, a coligao liderada pelo Partido dos Trabalhadores (2002, p. 10) defendia que
Para compreender a fundo as razes estruturais do fenmeno da corrupo em nosso pas seria preciso considerar pelo menos trs dimenses bsicas. A primeira dimenso poderia ser chamada cultural e expressa uma tradio histrica de personalismo nas relaes sociais e de clientelismo nas relaes polticas. A segunda dimenso tem como base o patrimonialismo, que conferiu a uma elite dominante a capacidade de organizar seus interesses econmicos a partir de privilgios e benesses concedidos pelo Estado. Uma terceira dimenso reside no carter crnico e estrutural da distoro dos objetivos universalistas do Estado pela presso de interesses econmicos privados ilegtimos.

Continua o documento colocando que as prticas relacionadas corrupo buscam o acobertamento, fato que torna necessria a observncia aos princpios da transparncia, visibilidade e controle democrtico. Ou seja, a disposio individual de agentes pblicos e privados em participar de atos de corrupo s pode se materializar face debilidade dos mecanismos de controle do Estado e da sociedade. (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 10) Por fim, o documento apresenta os compromissos que previa aes, agrupadas nos seguintes conjuntos: 1) promoo da transparncia: a) regulamentar o acesso da sociedade ao sistema de gesto financeira e contbil; b) fortalecer os conselhos sociais quanto aplicao de recursos; c) simplificar a linguagem do oramento e promover capacitao; d) construir um modelo vivel de oramento participativo; 2) controle sobre licitaes: a) estabelecer diretrizes para a elaborao de editais de licitao; b) revestir as licitaes e os contratos pblicos de total

69 transparncia; c) incentivar participao da sociedade em audincias licitatrias; 3) regulao e fiscalizao de fluxos financeiros: a) reestruturar a rea de fiscalizao do Banco Central; b) ampliar a preveno e desenvolver a investigao sobre a remessa de recursos; c) realizar acordos para facilitar as investigaes sobre lavagem de dinheiro e remessa de recursos; 4) aparelhamento do fisco: a) fortalecer a Receita Federal e valorizar o auditor fiscal; b) investigar o planejamento tributrio temerrio e ilegal; c) combater de forma efetiva a sonegao e a evaso; d) controlar com rigor importaes e exportaes de bens e servios; e) combater as prticas danosas do comrcio internacional produo nacional e ao fisco; 5) reconstruo de mecanismos de controle sobre a corrupo: a) reestruturar e fortalecer a Controladoria-Geral da Unio (CGU), com instrumental e competncias para o pleno exerccio de sua vocao; b) articular as aes da Receita Federal, da Polcia Federal, do Ministrio Pblico, do Banco Central, do Poder Judicirio, do Tribunal de Contas da Unio e Sistema de Controle Interno coordenado pela CGU. Este ltimo deve ser reforado em suas competncias e capacidade operacional; c) criar um sistema de ouvidorias que abranja toda a administrao; 6) erradicao do nepotismo: a) baixar normativo para proibir a nomeao de parentes e afins; b) que os partidos da coligao se comprometeriam em enviar mensagem ao Congresso Nacional para garantir a vedao da prtica do nepotismo no mbito da Administrao Pblica; 7) incremento da articulao internacional: a) implementar as medidas preconizadas pela Conveno Interamericana Contra a Corrupo e pela OCDE, das quais o Brasil signatrio; b) participar de articulaes internacionais e promover novas iniciativas, visando ao controle dos fluxos financeiros dos parasos fiscais. 4.1.2 O PPA 2004-2007 e a LOA 2007 Acerca do combate corrupo no PPA 2004-2007, este reflete o contedo do programa de governo do PT de 2002. Nas orientaes estratgicas do governo para o perodo, constantes do anexo I do PPA em tela (anexo III deste trabalho), o combate corrupo consta do desafio 32, intitulado

70 Combater a corrupo, do megaobjetivo III, intitulado Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia. Afirmando que a democracia, a cidadania e a transparncia, alm dos direitos humanos, como valores defendidos pelos desafios deste megaobjetivo, dele constam duas diretrizes que se relacionam a este trabalho, relativas ao fortalecimento e garantia do controle social, por meio da efetivao de mecanismos institudos pela Constituio de 1988. Com exceo s diretrizes, o texto do desafio 32 simplesmente repete os dois ltimos pargrafos da introduo do programa de governo de 2002, bem como o penltimo pargrafo de seu segundo captulo. Sobre o programa 1173, constante do anexo II do PPA 2004-2007 (anexo IV), este informa que seu objetivo se relaciona ao desenvolvimento de atividades de controle interno e ao aprimoramento e fortalecimento de atividades de investigao, apurao e represso de irregularidades no Poder Executivo, esclarecendo que tal aprimoramento/fortalecimento tem como objetivo prevenir a corrupo, combater a impunidade e ampliar a transparncia da gesto pblica. J sobre as 7 aes relacionadas ao programa 1173 (anexo V), constantes da LOA 2007, aquelas de cdigo 4995, 4996, 4997 e 6430 se referem a atividades de auditoria e fiscalizao, ou seja, ao controle interno. Sobre elas, listam-se as seguintes observaes: a) a ao 4995 se relaciona avaliao do cumprimento das metas previstas no PPA por meio de auditorias, com vistas a combater a corrupo, o desvio e o desperdcio de recursos pblicos, bem como subsidiar a elaborao da prestao de contas do Presidente da Repblica; b) a ao 4996 se relaciona realizao de auditorias e fiscalizaes dos gastos de recursos federais em Estados e Municpios que no tenham sido realizados pela Unio (mas sim pelos poderes locais, ONGs, etc.), como meio de ampliar a transparncia do gasto pblico, fomentar o controle social e dissuadir a prtica da corrupo; c) a ao 4997 se relaciona realizao de auditorias e fiscalizaes, capacitao de pessoal e implantao de sistemas que estimulem o controle social e o combate impunidade; d) a ao 6430 se relaciona realizao de auditorias de avaliao dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal, voltadas comprovao da legalidade dos atos e avaliao dos resultados com o fito de combater a corrupo, o

71 desvio e o desperdcio de recursos pblicos, bem como subsidiar a elaborao da prestao de contas do Presidente da Repblica. Quanto s demais aes, a 2B13 relaciona-se ampliao da transparncia na gesto pblica e ao estmulo ao controle social como meio de se prevenir a corrupo. A ao 2B15 relaciona-se ao combate impunidade por meio da realizao e acompanhamento de processos disciplinares. Por fim, a ao 4998, visa normatizar e organizar as atividades de ouvidoria no Poder Executivo Federal com o fito de facilitar e estreitar a relao do cidado com as instituies pblicas. 4.1.3 O programa de governo do PT para a corrida presidencial de 2006 Para a corrida presidencial seguinte, ocorrida em 2006, a coligao vencedora, denominada Lula Presidente apresentou suas propostas de combate corrupo no documento intitulado Programa de Governo 2007/2010, na seo intitulada Reforma do estado. Repetindo a campanha anterior, o tema combate corrupo foi mais uma vez tratado como um ponto importante. Desta vez, no so apresentados conceitos, nmeros e diagnsticos sobre a corrupo no Brasil, somente um rol de compromissos, dos quais somente dois so novos em comparao com as propostas de 2002. O primeiro Priorizar reformas da legislao penal e processual penal, a fim de combater a impunidade, garantindo a aplicao de sanes justas, proporcionais e eficazes e o segundo Promover a anlise sistemtica da evoluo patrimonial de agentes pblicos. (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2006, p. 23) 4.1.4 O PPA 2008-2011 e a LOA 2011 Acerca do contedo sobre o combate corrupo constante do PPA 2008-2011, este acompanha as colocaes do programa de governo do PT em 2006 reforando o carter de continuidade da poltica iniciada a partir da adoo do programa de governo do PT de 2002. Dos objetivos de governo para o perodo, constantes do anexo I do PPA em tela (anexo IV deste trabalho), o que se relaciona ao interesse deste trabalho aquele de nmero 4, intitulado Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos. Afirmando que a democracia, a cidadania e a transparncia, alm dos direitos humanos, so valores fundamentais, dele consta uma seo intitulada Transparncia e dilogo social. Nesta seo, destacando-se que a luta contra a corrupo e o rigor no controle dos gastos pblicos, para a constatao da aplicao correta desses recursos, so marcas essenciais

72 do atual governo brasileiro, aborda-se que seria dado continuidade linha de atuao no campo da preveno, dando-se cumprimento aos compromissos assumidos pelo Brasil em acordos internacionais, sendo indicadas como aes exitosas que denotam os resultados desta linha de atuao o lanamento do Portal da Transparncia, a criao do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, a utilizao de atividades de inteligncia com o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) e a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) que viabilizaram o acompanhamento da evoluo patrimonial atpica de agentes pblicos, a continuidade do Programa de Fiscalizao de Municpios e a elaborao de projetos de lei sobre o enriquecimento ilcito, o conflito de interesses e o acesso informao. Sobre o programa 1173, constante do anexo II do PPA 2008-2011 (anexo VII), este basicamente repete o objetivo deste programa no PPA 2004-2007. J sobre as 4 aes relacionadas ao programa 1173 (anexo VIII), constantes da LOA 2011, apresentam-se as seguintes informaes: a) a ao 2B13 se relaciona ampliao da transparncia na gesto pblica e ao estmulo ao controle social como meio de se prevenir a corrupo, por meio da realizao de: aes de educao, conscientizao e sensibilizao quanto participao da sociedade civil no processo de preveno e combate corrupo; de aes que objetivem promover a tica e a conscincia de cidadania junto ao pblico infanto-juvenil; articulaes internacional para preveno e combate corrupo; aes voltadas ao atendimento de demandas sobre informaes sigilosas; b) a ao 2D58 se relaciona s atividades de controle interno e decorre da aglutinao das aes 4995, 4996, 4997 e 6430 do PPA 2004-2007; c) as aes 2B15 e 4998 apresentam as mesmas informaes bsicas que as compunham no PPA 2004-2007. 4.2 A VERIFICAO DA TEORIA NA PRTICA DO COMBATE CORRUPO

4.2.1 Seleo e classificao do contedo do corpus Definido e explorado o corpus, selecionou-se dele os trechos de seu contedo (dados primrios) que possibilitam que se verifique se a poltica que ele representa se identifica com as caractersticas que exprimem a singularidade, o contedo e a forma prprios da aplicao da perspectiva do neo-institucionalismo econmico ao combate corrupo, analisadas captulo 3, ou seja, a expresso da prpria da essncia desta perspectiva enquanto fenmeno do pensamento humano sobre o tema da corrupo.

73 Tais trechos foram classificados por sua aplicao como pressupostos sobre a corrupo, em diagnsticos sobre a realidade brasileira e como diretrizes do combate corrupo, com o fito de se levantar as abordagens utilizadas pela poltica que ele representa para explicar o fenmeno da corrupo e suas causas, justificar o combate a partir de uma realidade-problema e definir as estratgias para enfrentamento desta realidade. Posteriormente, os trechos foram subclassificados por temas relacionados s caractersticas das anlises sobre a corrupo baseadas no neo-institucionalismo econmico, conforme tabela abaixo: Tabela 2 Trechos do corpus selecionados e classificados quanto a sua aplicao e aos temas relacionados ao estudo da corrupo pelo neo-institucionalismo econmico
Docume nto Programa de Governo de PT de 2002 Seo I Introduo Trecho do contedo Esses passos importantes no podem esconder, no entanto, o fato de que a corrupo e a impunidade so ainda desafios gravssimos no Brasil. A Transparncia Internacional posicionou o pas em 45 lugar no ranking da corrupo em 2002, entre 102 pases pesquisados. A corrupo no Brasil tem razes histricas, fundamentos estruturais e impregna a cultura de setores importantes do espectro social, poltico e econmico. A corrupo a utilizao ou desvio, para fins privados, de recursos, cargos ou procedimentos pblicos. [...] no sentido mais amplo de degradao das prticas e valores republicanos, implica sempre a subordinao do interesse pblico ao interesse particular. Assim, quando um funcionrio desvia recursos oficiais para seu patrimnio ele est, na prtica, opondo sua condio de servidor pblico a pretenso pessoal de enriquecimento. Em sentido mais restrito, a corrupo um ato contrrio lei. Assim, o que corrupo depende da clareza, particularizao e eficcia do texto legal. Aplicao Diagnstic o da realidade brasileira Tema Posio do Brasil em ranking de nvel comparado de percepo corrupo Corrupo como estrutural Corrupo como privatizao do interesse pblico Corrupo como privatizao do interesse pblico

Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002

I Introduo

Diagnstic o da realidade brasileira Pressuposto s sobre a corrupo Pressuposto s sobre a corrupo

II - O que a corrupo

II - O que a corrupo

Programa de Governo de PT de 2002

II - O que a corrupo

Pressuposto s sobre a corrupo

Corrupo como ilegalidade

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Docume nto Programa de Governo de PT de 2002 Seo II - O que a corrupo Trecho do contedo Diante de leis ineptas ou genricas na caracterizao do que ilcito no trato da coisa pblica, uma prtica reconhecida por todos como corrupta pode no ser ilegal e, portanto, no ser passvel de punio. O nepotismo, no Brasil contemporneo, apesar de condenvel eticamente, no coibido por uma legislao de mbito nacional. Em todas as situaes, a corrupo necessita do acobertamento ou da arbitrariedade daqueles que exercem o poder. Por isto, a transparncia, a visibilidade e o controle democrtico do governo so princpios que reduzem o campo da possibilidade de corrupo. Em todas as situaes, a corrupo necessita do acobertamento ou da arbitrariedade daqueles que exercem o poder. Por isto, a transparncia, a visibilidade e o controle democrtico do governo so princpios que reduzem o campo da possibilidade de corrupo. A disposio individual de agentes pblicos e privados em participar de atos de corrupo s pode se materializar face debilidade dos mecanismos de controle do Estado e da sociedade. A primeira dimenso poderia ser chamada cultural e expressa uma tradio histrica de personalismo nas relaes sociais e de clientelismo nas relaes polticas. A segunda dimenso tem como base o patrimonialismo, que conferiu a uma elite dominante a capacidade de organizar seus interesses econmicos a partir de privilgios e benesses concedidos pelo Estado. Uma terceira dimenso reside no carter crnico e estrutural da distoro dos objetivos universalistas do Estado pela presso de interesses econmicos privados ilegtimos. Aplicao Pressuposto s sobre a corrupo Tema Corrupo como resultado de um arranjo legal pouco rigoroso sobre a conduta de polticos e burocratas Corrupo como opacidade

Programa de Governo de PT de 2002

II - O que a corrupo

Pressuposto s sobre a corrupo

Programa de Governo de PT de 2002

II - O que a corrupo

Pressuposto s sobre a corrupo

Corrupo como privatizao do interesse pblico

Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002

II - O que a corrupo

Pressuposto s sobre a corrupo

Controle institucional deficiente

III - Diagnstico

Diagnstic o da realidade brasileira Diagnstic o da realidade brasileira Diagnstic o da realidade brasileira

Patrimonialis mo, clientelismo e nepotismo Patrimonialis mo, clientelismo e nepotismo Privatizao do interesse pblico

III - Diagnstico

III - Diagnstico

75
Docume nto Programa de Governo de PT de 2002 Seo III - Diagnstico Trecho do contedo Qualquer que seja a abordagem conceitual escolhida para explicar as causas e a histria desse fenmeno, o pssimo posicionamento do Brasil no ranking da Transparncia Internacional emerge como indicador claro de que os governantes brasileiros das ltimas dcadas no lograram implantar respostas satisfatrias ao problema. Entre as razes que explicam a persistncia do fenmeno da corrupo [...]: a) o enfraquecimento das fronteiras entre o pblico e o privado, a subordinao do primeiro ao segundo como resultado da opo programtica neoliberal Entre as razes que explicam a persistncia do fenmeno da corrupo [...]:b) baixa transparncia e frgil controle pblico Entre as razes que explicam a persistncia do fenmeno da corrupo [...]: frouxido no controle dos fluxos financeiros externos, estimulando e potencializando transaes ilegais e a lavagem de dinheiro obtido criminosamente Entre as razes que explicam a persistncia do fenmeno da corrupo [...]: no aprovao do financiamento pblico das campanhas eleitorais, mantendo-se intocado o vcio da dependncia exclusiva de recursos privados, que torna os polticos eleitos muitas vezes refns de compromissos com financiadores Entre as razes que explicam a persistncia do fenmeno da corrupo [...]: no realizao de reformas no Poder Judicirio e na legislao penal e processual penal, indispensveis para alterar de modo substantivo o quadro de impunidade frente corrupo. Requer, sobretudo, a participao ativa da opinio pblica e da sociedade civil organizada. Aplicao Diagnstic o da realidade brasileira Tema Posio do Brasil em ranking de nvel comparado de percepo corrupo Patrimonialis mo, clientelismo e nepotismo

Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002

III - Diagnstico

Diagnstic o da realidade brasileira

III - Diagnstico

Diagnstic o da realidade brasileira Diagnstic o da realidade brasileira

Opacidade

III - Diagnstico

Controle institucional deficiente

III - Diagnstico

Diagnstic o da realidade brasileira

Patrimonialis mo, clientelismo e nepotismo

Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002

III - Diagnstico

Diagnstic o da realidade brasileira

Institutos penais insuficientes

IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo

Diretrizes do combate corrupo

Estmulo ao controle social

76
Docume nto Programa de Governo de PT de 2002 Seo IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo Trecho do contedo Um programa de combate corrupo, para ser eficiente, no pode prescindir de reformas polticas fundamentais como a introduo do financiamento pblico de campanhas, e exigir polticas de segurana pblica capazes de enfrentar energicamente os desafios localizados naqueles nichos onde a corrupo estabelece laos com o crime organizado. Todos sabem que os focos de corrupo no sistema de segurana do Estado contribuem de modo decisivo para dar cobertura, impunidade e alento s redes organizadas do crime. Todos sabem que os focos de corrupo no sistema de segurana do Estado contribuem de modo decisivo para dar cobertura, impunidade e alento s redes organizadas do crime. Transparncia: Trata-se de dotar todos os rgos do Executivo federal de um sistema de informao acessvel sociedade e opinio pblica. Modernizao: Garantir investimentos para criar as condies de infra-estrutura e de pessoal necessrias para permitir aos rgos encarregados de fiscalizao uma ao competente segundo os avanos tecnolgicos mais recentes. Controle externo: Implantar ouvidorias independentes, com participao de entidades da sociedade civil, em todos os rgos do Executivo federal. Controle interno: Estabelecer a plena efetividade do controle interno a partir dos critrios da autonomia funcional, das competncias e do aparelhamento tcnico. Aplicao Diretrizes do combate corrupo Tema Aumento do rigor sobre a conduta de polticos e burocratas

Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002

IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo

Pressuposto s sobre a corrupo Pressuposto s sobre a corrupo Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo

Opacidade

Controle institucional deficiente Promoo da transparncia

Fortalecimen to do controle institucional

IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo

Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo

Estmulo ao controle social Fortalecimen to do controle institucional

77
Docume nto Programa de Governo de PT de 2002 Seo IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo Trecho do contedo Combate promiscuidade pblicoprivado: Apoiar a aprovao do projeto de lei em tramitao no Congresso Nacional que estabelece regras eficazes de quarentena para servidores pblicos que deixem cargos detentores de informaes e relaes privilegiadas, passveis de serem utilizadas como trfico de influncia ou no favorecimento de interesses privados. Intercmbio internacional: Apoiar, estimular e desenvolver iniciativas internacionais voltadas criao ou ao fortalecimento dos mecanismos de controle e de combate corrupo. Educao para a cidadania democrtica: Desenvolver campanhas educativas e pedaggicas de defesa da tica na poltica, promovendo um amplo debate nacional sobre a corrupo, suas causas, seus mtodos e seus efeitos, estimulando a cidadania a contribuir para combater a corrupo no Brasil, e procurando criar na populao entre os servidores pblicos em particular um sentimento de repulsa frente a todo ato de corrupo no setor pblico e no setor privado, bem como de coresponsabilidade no seu combate.53 O que vem acontecendo, entretanto, que o oramento pblico continua sendo uma rea praticamente restrita tecnocracia de governo, com escassa participao social e baixa transparncia pblica, o que abre espaos para o fisiologismo e a corrupo. Regulamentar o acesso da sociedade, por meio da Internet, ao sistema Integrado de Administrao Financeira. Fortalecer os conselhos sociais na definio, fiscalizao e avaliao da eficcia na aplicao dos recursos de polticas pblicas. Aplicao Diretrizes do combate corrupo Tema Aumento do rigor sobre a conduta de polticos e burocratas

Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002

IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo IV - Diretrizes gerais para o combate corrupo

Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo

Fortalecimen to do controle institucional Estmulo ao controle social

Programa de Governo de PT de 2002

V Compromissos de governo

Diagnstic o da realidade brasileira

Opacidade

Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002

53

V Compromissos de governo V Compromissos de governo

Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo

Promoo da transparncia

Estmulo ao controle social

Este contedo foi registrado duas vezes, pois ele traz consigo dois temas, a promoo de debate sobre a corrupo e o estmulo ao controle social, situao que se repete com alguns outros contedos.

78
Docume nto Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Seo V Compromissos de governo V Compromissos de governo V Compromissos de governo V Compromissos de governo V Compromissos de governo Trecho do contedo Simplificar a linguagem do oramento e promover cursos de capacitao. As compras governamentais constituem-se, por excelncia, em foco preferencial daqueles que visam a ganhos ilcitos custa do errio. Revestir as licitaes e os contratos pblicos de total transparncia. Aplicao Diretrizes do combate corrupo Diagnstic o da realidade brasileira Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Diagnstic o da realidade brasileira Tema Promoo da transparncia

Privatizao do interesse pblico Promoo da transparncia

Incentivar prticas que facilitem a ampliao e a extenso da participao de representantes da sociedade em audincias pblicas licitatrias. Determinadas reas do sistema financeiro tm sido utilizadas em todo o mundo, especialmente nos redutos conhecidos como parasos fiscais, como um meio essencial para a lavagem de dinheiro e a transferncia de recursos obtidos de forma ilcita. Ampliar mecanismos de preveno e desenvolver instrumentos de investigao sobre a remessa ilegal de recursos para o exterior. A criao da Controladoria Geral da Unio revelou-se insuficiente para responder ao complexo desafio de prevenir a corrupo na extensa mquina de governo federal.

Estmulo ao controle social A corrupo no Brasil tem ramificaes no exterior

V Compromissos de governo V Compromissos de governo

Diretrizes do combate corrupo Diagnstic o da realidade brasileira

Fortalecimen to do controle institucional Privatizao do interesse pblico

79
Docume nto Programa de Governo de PT de 2002 Seo V Compromissos de governo Trecho do contedo Articular as aes da Receita Federal, da Polcia Federal, do Ministrio Pblico, do Banco Central, do Poder Judicirio, do Tribunal de Contas da Unio e do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. Este ltimo deve ser reforado em suas competncias e capacidade operacional. Criar um sistema de ouvidorias que abranja toda a administrao.54 Aplicao Diretrizes do combate corrupo Tema Fortalecimen to do controle institucional

Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002

V Compromissos de governo V Compromissos de governo

Diretrizes do combate corrupo Diagnstic o da realidade brasileira Diretrizes do combate corrupo

Promoo da transparncia

V Compromissos de governo

Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002 Programa de Governo de PT de 2002

V Compromissos de governo V Compromissos de governo

A sociedade brasileira j consolidou a rejeio a uma das prticas polticas mais retrgradas e atrasadas, configuradas no nepotismo, praticado entre ns sob as mais diversas formas e condies. Baixar ato normativo prprio no mbito do Executivo federal para proibir, nesta esfera de poder, a nomeao de parentes e afins para cargos, empregos e funes de confiana, chefia ou assessoria, de cnjuge, companheiro ou parente, consangneo ou afim, at o segundo grau de parentesco. A corrupo no Brasil hoje, como j foi vrias vezes demonstrado, tem ramificaes internacionais. Imediata implementao das medidas preconizadas pela Conveno Interamericana Contra a Corrupo e pela Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), das quais o Brasil signatrio. Participar de articulaes internacionais e promover novas iniciativas, visando ao controle dos fluxos financeiros dos parasos fiscais.

Patrimonialis mo, clientelismo e nepotismo Aumento do rigor sobre a conduta de polticos e burocratas

Diagnstic o da realidade brasileira Diretrizes do combate corrupo

A corrupo no Brasil tem ramificaes no exterior Fortalecimen to do controle institucional

V Compromissos de governo

Diretrizes do combate corrupo

Fortalecimen to do controle institucional

Conforme consta do trecho do pronunciamento do Ministro de Estado Chefe da CGU abordado no captulo 1, a ouvidoria tratada como a unidade responsvel pela promoo da transparncia, j que visa dar aplicabilidade lei de acesso informao.

54

80
Docume nto Programa de Governo de PT de 2006 Programa de Governo de PT de 2006 Programa de Governo de PT de 2006 Programa de Governo de PT de 2006 Programa de Governo de PT de 2006 Programa de Governo de PT de 2006 Programa de Governo de PT de 2006 Programa de Governo de PT de 2006 Seo Introduo Trecho do contedo A Reforma do Estado assegurar mais transparncia e um maior controle social, alm de propiciar meios mais eficazes para combater a corrupo e o burocratismo. O fortalecimento da Controladoria Geral da Unio, a adoo de controles externos e pblicos dos rgos federais e estaduais e a modernizao da legislao garantiro celeridade e rigor dos processos de julgamento e punio dos corruptos. Combate Corrupo e Transparncia. Aplicao Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Tema Promoo da transparncia Estmulo ao controle social Fortalecimen to do controle institucional

Introduo

Reforma do estado

Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo

Promoo da transparncia

Reforma do estado

Reforma do estado

Continuar a fortalecer os rgos de controle e investigao do Poder Executivo (Controladoria Geral da Unio e Polcia Federal) e a articulao com o Ministrio Pblico, Tribunal de Contas e o Judicirio. Aperfeioar os mecanismos de investigao, deteco e punio do enriquecimento ilcito e de lavagem de dinheiro Priorizar reformas da legislao penal e processual penal, a fim de combater a impunidade, garantindo a aplicao de sanes justas, proporcionais e eficazes Promover a anlise sistemtica da evoluo patrimonial de agentes pblicos Aperfeioar os mecanismos de fiscalizao da execuo e da prestao de contas de recursos pblicos transferidos, para evitar malversao e assegurar que alcancem os pblicos-alvo e os objetivos estabelecidos nos convnios

Fortalecimen to do controle institucional Fortalecimen to do controle institucional Aumento do rigor sobre a conduta de polticos e burocratas Fortalecimen to do controle institucional Fortalecimen to do controle institucional

Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo

Reforma do estado

Reforma do estado

Reforma do estado

81
Docume nto Programa de Governo de PT de 2006 Seo Reforma do estado Trecho do contedo Ampliar a transparncia, o controle e a eficincia das compras governamentais, promovendo o monitoramento sistemtico de certames licitatrios, buscando identificar padres de comportamento de empresas participantes e desviospadro nos preos de aquisio de bens e servios Priorizar aes de preveno corrupo, especialmente quanto ao permanente incremento da transparncia pblica e do controle social Fortalecer o Sistema de Ouvidorias e o Portal da Transparncia Aplicao Diretrizes do combate corrupo Tema Fortalecimen to do controle institucional

Programa de Governo de PT de 2006 Programa de Governo de PT de 2006 Programa 1173 no PPA 20042007

Reforma do estado

Reforma do estado

Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Diagnstic o da realidade brasileira Diagnstic o da realidade brasileira Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo

Promoo da transparncia Estmulo ao controle social Promoo da transparncia

Objetivo

Desenvolver as atividades do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal, [...], bem como aprimorar/fortalecer as atividades de investigao, apurao e represso das irregularidades no Poder Executivo com o objetivo de prevenir a corrupo, combater a impunidade e ampliar a transparncia da gesto pblica. Prevenir a corrupo, mediante a ampliao da transparncia na gesto pblica, o estmulo ao controle social e a adoo de normas e procedimentos que ampliem a eficincia e eficcia da administrao pblica. Combater a impunidade mediante a superviso e acompanhamento de procedimentos disciplinares, tornandoos mais geis e efetivos.

Controle institucional deficiente Opacidade

Ao 2B13 na LOA 2007 Ao 2B15 na LOA 2007

Finalidade

Fortalecimen to do controle institucional Promoo da transparncia Estmulo ao controle social Fortalecimen to do controle institucional

Finalidade

82
Docume nto Ao 2B15 na LOA 2007 Seo Implementao da ao Trecho do contedo Cursos de Processo Administrativo Disciplinar que visam a formao de um cadastro profissional de servidores aptos a atuarem em procedimentos disciplinares de acordo com as necessidades da Administrao Pblica Federal, criao do sistema de corregedorias, reviso de normas referentes a processos administrativos disciplinares, anlise de procedimentos administrativos disciplinares instaurados no mbito do Poder Executivo Federal. Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio, em cumprimento ao disposto no inciso I do artigo 74 da CF/88. Combater a corrupo, o desvio e o desperdcio de recursos pblicos. Subsidiar a elaborao da prestao de contas do Presidente da Repblica (BGU), em cumprimento ao inciso XXIV do artigo 84 da CF/88. Na seqncia so iniciados os trabalhos auditoriais e de fiscalizaes com vistas a avaliar a prestao de servios e a aplicao de recursos pbicos federais naquelas localidades, incentivando a comunidade a exercer o controle social. Avaliar a aplicao dos recursos pblicos federais em reas estaduais e municipais, complementando a avaliao da execuo dos Programas de Governo, como forma de ampliar a transparncia do gasto pblico, aproximar-se das realidades estaduais e locais, fomentar a participao e o controle social, bem como dissuadir a prtica da corrupo. Combater a impunidade dos administradores de recursos pblicos que pratiquem atos lesivos ao patrimnio pblico, estimulando a participao popular no combate corrupo e no desvio e desperdcio de recursos pblicos. Aplicao Diretrizes do combate corrupo Tema Aumento do rigor sobre a conduta de polticos e burocratas

Ao 4995 na LOA 2007

Finalidade

Diretrizes do combate corrupo

Fortalecimen to do controle institucional

Ao 4995 na LOA 2007

Implementao da ao

Diretrizes do combate corrupo

Estmulo ao controle social

Ao 4996 na LOA 2007

Finalidade

Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo

Fortalecimen to do controle institucional Promoo da transparncia Estmulo ao controle social Estmulo ao controle social

Ao 4997 na LOA 2007

Finalidade

83
Docume nto Ao 4997 na LOA 2007 Seo Descrio Trecho do contedo Criao de mecanismos geis e eficientes de investigao e apurao mediante trabalho conjunto com a Advocacia-Geral da Unio - AGU, com o Tribunal de Contas da Unio TCU e com o Ministrio Pblico Federal - MPU. Organizao do sistema de ouvidoria no mbito do Poder Executivo Federal, sob a coordenao tcnica da CGU, e fomento ao aprimoramento de suas atividades como forma de facilitar e estreitar a relao com o cidado e com as instituies pblicas do pas. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, [...] A luta contra a corrupo e o rigor no controle dos gastos pblicos, para a constatao da aplicao correta desses recursos, so duas marcas essenciais do atual governo brasileiro. Nesse sentido, o governo federal a construo e o lanamento do Portal da Transparncia, stio na Internet, que apresenta a destinao dos recursos pblicos de maneira detalhada e simples, com os valores e as finalidades da destinao, estimulando o controle social e o fortalecimento da cidadania. No mbito da Administrao Pblica Federal, a criao e implantao do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, dotou cada Ministrio de uma Corregedoria, ligada Controladoria-Geral da Unio (CGU), para reverter uma tradio secular de inrcia sancionatria tambm no mbito disciplinar interno da Administrao, que retroalimentava e potencializava a cultura da certeza da impunidade, garantida, no mbito externo, pela lentido dos processos judiciais. Para aprimorar as instituies democrticas, faz-se necessrio aprofundar o dilogo com a sociedade, valorizando a participao e o controle social das polticas governamentais. Aplicao Diretrizes do combate corrupo Tema Fortalecimen to do controle institucional

Ao 4998 na LOA 2007

Descrio

Diretrizes do combate corrupo

Estmulo ao controle social

Ao 6430 na LOA 2007 PPA 20082011 PPA 20082011

Finalidade

Diretrizes do combate corrupo

Fortalecimen to do controle institucional Controle institucional deficiente Opacidade

Transparncia e dilogo social

Pressuposto s sobre a corrupo Pressuposto s sobre a corrupo

Transparncia e dilogo social

PPA 20082011

Transparncia e dilogo social

Diagnstic o da realidade brasileira

Controle institucional deficiente

PPA 20082011

Transparncia e dilogo social

Diretrizes do combate corrupo

Estmulo ao controle social

84
Docume nto PPA 20082011 Seo Transparncia e dilogo social Trecho do contedo Apesar da expanso do nmero de conselhos e da ampliao das conferncias, ainda h muito a se avanar no aperfeioamento desses mecanismos. preciso tornar compreensveis e pblicas, com acesso irrestrito, as informaes acerca das realizaes dos rgos da administrao pblica, da execuo fsica e financeira dos programas de governo, entre outras, que permanecem restritas a usurios cadastrados de sistemas, muitas vezes, de difcil utilizao pelo cidado. A divulgao de informaes e a acolhida de reclamaes e sugestes por meio de Ouvidorias, por exemplo, devem ter seus mecanismos e canais ampliados de forma a garantir o acesso de todos. Elaborao e acompanhamento de projetos de lei visando ao aperfeioamento da legislao brasileira com vistas preveno e combate corrupo. Atendimento a demandas sobre investigao sigilosa; Desenvolvimento de ferramentas/sistemas para coleta e tratamento de dados estratgicos; Aperfeioamento de trilhas de investigao sobre corrupo por meio do Observatrio da Despesa Pblica. Articulao internacional para preveno e combate corrupo por meio da implementao das convenes nesta rea, bem como, da prestao de assistncia tcnica internacional com base na experincia brasileira em preveno e combate corrupo. Aplicao Diretrizes do combate corrupo Tema Promoo da transparncia

Diretrizes do combate corrupo

Estmulo ao controle social

Ao 2B13 na LOA 2011 Ao 2B13 na LOA 2011

Detalhamento da implementao Detalhamento da implementao

Diretrizes do combate corrupo Diretrizes do combate corrupo

Aumento do rigor sobre a conduta de polticos e burocratas Aumento do rigor sobre a conduta de polticos e burocratas

Ao 2B13 na LOA 2011

Detalhamento da implementao

Diretrizes do combate corrupo

Fortalecimen to do controle institucional

4.2.2 Anlise dos resultados A consolidao da Tabela 2, relativa seleo e classificao dos temas no corpus em relao s caractersticas do neo-institucionalismo econmico aplicados ao estudo da corrupo, gerou a tabela a seguir:

85 Tabela 3 - Consolidao da seleo e da classificao do corpus constante da Tabela 2 Aplicao Tema Corrupo como privatizao do interesse pblico Pressupostos Corrupo como resultado da opacidade sobre a corrupo Corrupo como ilegalidade Corrupo como resultado do controle institucional deficiente Frequncia 3 3 3 1 1 12 5 3 3 3 2 2 1 1 20 20 14 12 7 53 37,73% 26,42% 22,64% 13,21% 25,00% 15,00% 15,00% 15,00% 10,00% 10,00% 5,00% 5,00% % 27,27% 27,27% 27,27% 9,09% 9,09%

Corrupo como resultado de um arranjo legal pouco rigoroso sobre a conduta de polticos e burocratas Total de temas referenciados na aplicao Patrimonialismo, clientelismo e nepotismo Privatizao do interesse pblico Opacidade Diagnstico Controle institucional deficiente da realidade A corrupo no Brasil tem ramificaes no exterior brasileira Posio do Brasil em ranking de nvel comparado de percepo corrupo Corrupo como estrutural Institutos penais insuficientes Total de temas referenciados na aplicao Fortalecimento do controle institucional Estmulo ao controle social Diretrizes do combate Promoo da transparncia corrupo Aumento do rigor sobre a conduta de polticos e burocratas Total de temas referenciados na aplicao

Observando os resultados da Tabela 3, no que tange a representatividade (a partir da frequncia relativa) dos temas frente a sua aplicao, presentes na poltica que o objeto deste trabalho, quanto definio da corrupo, quanto ao diagnstico sobre a realidade brasileira e quanto indicao de diretrizes para seu combate, destaca-se o seguinte: 1. no que tange explicao sobre o fenmeno da corrupo, que passa principalmente pela privatizao do interesse pblico (27,27%) decorrente de um arranjo institucional que gera como incentivos a controle deficiente (27,27%) e a opacidade (27,27%), aponta-se que esta se identifica aos

86 conceitos do rent-seeking e da impunidade que, por sua vez, definem o contedo e a prpria singularidade da perspectiva do neo-institucionalismo econmico aplicado corrupo; 2. no que tange ao diagnstico da corrupo, o uso dos conceitos do patrimonialismo, do clientelismo e do nepotismo (25%) encontrado em obras que defendem o uso da abordagem econmica neo-institucionalista, como as de Silva (1995; 1996; 2001) ou de Klitgaard (1994), como modelo terico que explica o arranjo institucional deficiente em pases subdesenvolvidos, deficincia que gera a opacidade (15%) e o controle inadequado (15,%) que so incentivos para a privatizao do interesse pblico (15%); 3. continuando sobre o diagnstico, v-se ainda o uso do ranking do ICP da Transparncia Internacional (10%) para se indicar que o nvel de corrupo no Brasil alto se comparado com os nveis de percepo de outros pases institucionalmente desenvolvidos, apontando-se assim, pelos temas aplicados ao diagnstico da realidade brasileira, que a poltica que se estuda se identifica com a forma prpria da aplicao da perspectiva do neo-institucionalismo econmico no estudo das condies institucionais que funcionam como incentivos ao comportamento corrupto; 4. no que tange s diretrizes para o combate corrupo, aponta-se que as estratgias constantes da poltica que se estuda se identificam forma tpica da aplicao do neo-institucionalismo econmico na definio de medidas de controle da corrupo, conforme abordado por Bignotto (2011, p. 31-32), Graaf (2007, p. 48) e Filgueiras (2009, p. 416-417), ou seja, ao aumento dos custos da corrupo por meio do enrijecimento da lei sobre a conduta de polticos e burocratas (13,21%) combinado com o incremento da cobrana da observncia da lei materializada pelo fortalecimento do controle institucional (37,73%) e social (26,42%) sobre a atuao dos agentes pblicos, este ltimo viabilizado pelo aumento da transparncia sobre o gasto pblico. H ainda algumas observaes decorrentes da explorao do corpus no constantes da Tabela 2 e da Tabela 3 a se ressaltar: 1. no foram encontradas quaisquer referncias sobre a realizao de eventos ou a promoo de pesquisas voltadas a discutir outras vises sobre a corrupo e o combate corrupo no Brasil, somente apontamentos sobre capacitaes voltadas a disseminar conhecimentos sobre as estratgias j estabelecidas, bem

87 como realizao de eventos para reafirmar estas estratgias, como discusses sobre os diferentes caminhos para promoo do controle social ou dos desafios para implantar um amplo acesso s informaes sobre o gasto pblico; 2. tambm no foram encontradas quaisquer referncias que denotassem que a CGU pudesse ter se articulado com rgos e entidades que no fossem relacionados a investigao, fiscalizao e punio, mas sim ao planejamento governamental ou promoo da melhoria da gesto pblica quanto a sua capacidade de promover impactos sociais positivos, como, por exemplo, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (SPI/MP), a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) ou a Escola Superior de Administrao Fazendria (ESAF); 3. somente cinco trechos do contedo do corpus abordam que a CGU no resumiria sua atuao simples vigilncia sobre o gasto pblico, ou seja, que ela tambm promoveria a avaliao da gesto de rgos e entidades e da formulao e da implementao das polticas pblicas com vistas a verificar seu impacto social, a propor melhorias e a retroalimentar o planejamento governamental, conforme abaixo: a. nos compromissos de governo constantes do Programa de Governo de PT de 2002: Estabelecer diretrizes para a elaborao de editais de licitao no mbito da Administrao Pblica Federal.. b. na finalidade da ao 4995 da LOA 2007: Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio.. c. na implementao da ao 4995 da LOA 2007:O resultado dessa ao consubstancia-se em relatrios de auditoria, que sero encaminhados aos ministrios responsveis pelos programas/aes com a finalidade de subsidiar a melhoria da gesto desses programas.. d. na implementao da ao 4996 da LOA 2007: Na seqncia so iniciados os trabalhos auditoriais e de fiscalizaes com vistas a avaliar a prestao de servios e a aplicao de recursos pblicos federais naquelas localidades, incentivando a comunidade a exercer o controle social.;

88 e. na finalidade da ao 6430 da LOA 2007: Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado em cumprimento ao disposto no inciso II do artigo 74 da CF/88.. Sendo assim, tem-se que os apontamentos acima, enquanto evidncias, indicam a identificao entre o fenmeno que foi a poltica de combate corrupo do governo federal conduzido pela CGU entre 2004 e 2011 e sua essncia que a perspectiva terica do neo-institucionalismo econmico, com as caractersticas e as limitaes que lhe so prprias, confirmando a hiptese que moveu este trabalho. Assim, identificar-se na atuao da CGU a abordagem do neo-institucionalismo econmico, reafirma a importncia destacada no objetivo mediato, j que, no tendo sido encontradas, entre os documentos que embasaram a poltica estudada, indicaes sobre quais seriam suas bases, tambm no foram encontradas indicaes de quaisquer estudos ou discusses realizadas pelo governo brasileiro, ou pelas coligaes lideradas pelo PT em 2002 e 2006, que tenham analisado as possveis limitaes das estratgias adotadas para o combate corrupo empreendido pela CGU ou do diagnstico sobre a realidade brasileira, utilizado para justificao destas. Desta forma, remetem-se as insuficincias aparentes desta poltica s prprias limitaes de sua base terica e da ideologia que a acompanha. Estas limitaes observadas na prtica e que agora se pode apontar com mais segurana que provavelmente decorram, pelo menos em parte, da escolha do neo-institucionalismo econmico como base no so encaradas aqui, a priori, como mero engano ou dificuldade de observao da incapacidade desta perspectiva terica. Antes disso, tem-se que elas podem ter partido de uma deciso que visava operar na realidade uma falsidade sobre os conflitos de nossa prpria realidade social, poltica e econmica. Posto isto, cr-se que esta base no explica somente a poltica do combate corrupo em si ou mesmo as limitaes inerentes ao modelo terico que ela opera na prtica, mas uma possvel estratgia de ofuscamento das causas reais de nossos maiores dilemas.

89 CONCLUSO Este trabalho nasceu da constatao de que, apesar da poltica de combate corrupo do governo federal, conduzida pela CGU, entre 2004 e 2011, ter apresentado como positivo o crescimento anual da quantidade de punies expulsivas aplicadas a servidores pblicos federais, este pode representar, na verdade, que o combate promovido no conseguiu diminuir a corrupo que era seu alvo. Partindo do pressuposto de que a impunidade a principal causa da corrupo, a negao da impunidade pela punio deveria ter tido como impacto a diminuio do nimo dos agentes pblicos em praticar atos ilcitos. Ou seja, uma quantidade elevada de punies aplicadas no passado deveria provocar uma diminuio na quantidade de prticas de corrupo no presente o que, por sua vez, deveria ter diminudo a quantidade de punies a serem, hoje, aplicadas. Passados mais de nove anos desde que, por meio da implementao desta poltica, a CGU passou a multiplicar aes de controle e de correio, o que incrementou a aplicao de punies a agentes pblicos e propiciou, pela contabilizao dos resultados de sua atuao, a publicao de relatrios mensais que demonstravam que as quantidades de sanes expulsivas aplicadas a servidores do Poder Executivo Federal vinham aumentando, no h indicativos de que estas quantidades devam diminuir nos anos vindouros. Esta constatao pode ser explicada por vrios fatores. Primeiro, como no h levantamentos sobre a quantidade de tempo necessria para que os resultados da poltica de vigilncia e punio gerem impacto sobre a realidade social que buscam enfrentar, no caso, a prtica da corrupo, no se pode apontar que oito, nove ou dez anos j fossem suficientes para a produo deste impacto. Segundo, como no h levantamentos sobre qual seria a real quantidade de punies que realmente gere algum impacto sobre o nimo dos servidores em participar de prticas corruptas, no h elementos para apontar que as quantidades alcanadas j deveriam estar operando contra a corrupo. Terceiro, como no possvel apontar que a CGU est conseguindo descobrir uma quantidade maior de ilcitos, talvez o aumento das punies decorra da melhoria das aes de controle, tornando frgil indicar que a quantidade de prticas de corrupo realmente no esteja diminuindo. Apesar das trs hipteses apresentadas no poderem ser invalidadas a priori, elas por si s tambm no validam a efetividade do modelo adotado para a poltica de combate corrupo conduzida pela CGU, entre 2004 e 2011, ou seja, os resultados das punies expulsivas aplicadas tambm no representam por si s o sucesso desta poltica. Buscando ento entre os documentos que

90 orientaram a atuao da CGU no perodo a indicado sobre a abordagem terica que sustentou o pressuposto impunidade gera corrupo, nada foi encontrado. Ento, com que base se adotou este modelo de combate corrupo? Qual a abordagem que o sustenta? Assim, a questo que motivou esta anlise foi: a partir de que construo terica se baseou a ideia de que seria a falta de vigilncia e de punio (a impunidade) a maior causa para a corrupo no servio pblico. Este trabalho foi orientado pelo objetivo central de analisar a base terica da poltica de combate corrupo conduzida pela CGU entre 2004 e 2011, sua ideologia subjacente e sua efetividade prtica, levantando os pressupostos ideolgicos que serviram para embasar a sua aplicao. Como objetivo mediato, buscou ainda apontar que a poltica objeto deste estudo no partiu de uma certeza absoluta, universal, atemporal, natural do fenmeno que pretendia enfrentar, ou seja, como j dito, de uma soluo bvia para um problema evidente, mas sim de uma escolha terica entre outras. Com vistas ao problema, hiptese e aos objetivos, adotou-se a estratgia do estudo da atuao efetiva da CGU para ento, a partir da realidade aplicada, verificar qual a viso de mundo que orientou esta atuao, indo assim da prtica teoria. Partindo-se desta estratgia, utilizaram-se as categorias do materialismo dialtico do geral, do particular, do contedo, da forma, do fenmeno e da essncia para investigar seu objeto. Sendo o combate o fenmeno e a base terica (e a ideolgica subjacente) a essncia, as demais categorias foram aplicadas com o intuito de se identificar na prtica, as singularidades, o contedo e a forma prprios da perspectiva terica que se julgou preliminarmente ser sua base. Analisando a conduo dada pela CGU poltica de combate corrupo do governo federal e os resultados desta conduo no perodo entre 2004 e 2011, verificou-se que esta poltica se materializou a partir dos compromissos constantes dos programas de governo do PT, apresentados para as eleies presidenciais de 2002 e 2006, bem como do programa 1173 e das aes oramentrias a ele vinculadas, constantes dos PPAs 2004-2007 e 2008-2011 e das LOAs correspondentes, instrumentos criados para legitimar a atuao da prpria CGU. Sobre a forma de como se conduziu o combate corrupo a partir desta poltica, verificou-se que esta se limitou ao acirramento da vigilncia e da punio. Enquanto as atividades de controle institucional no se concentraram em avaliar a qualidade da gesto de rgos e entidades e os resultados sociais das polticas pblicas, mas somente em conferir se os agentes pblicos agiram em observncia estrita s normas legais e em verificar a regularidade do gasto pblico, o controle social foi promovido como complementar a este de controle institucional e a transparncia como item necessrio para

91 viabilizao do controle social. Dois fatos que chamaram ateno sobre a atuao da CGU que aquele rgo reconhecido como referncia em combate corrupo por organismos internacionais defensores do iderio e da prtica prprios do neoliberalismo, como o Banco Mundial, a OCDE e a OEA, ao mesmo tempo em que, no Brasil, atua como verdadeira autoridade do que seria uma ordem do discurso sobre o assunto, promovendo determinados saberes sobre a corrupo e, possivelmente, excluindo outros. Levantados os marcos tericos sobre a corrupo com vistas a selecionar aquele que corresponderia atuao da CGU, verificou-se que, dos relacionados, aquele que se tornou hegemnico aps a promoo do programa gerencialista pelos mesmos organismos internacionais que reconhecem a atuao da CGU, o neo-institucionalismo econmico, parte dos mesmos pressupostos tericos da economia neoclssica que so a base do neoliberalismo. Abordando os conceitos centrais desta perspectiva terica, no caso, o rent-seeking e a impunidade, que marcam sua singularidade e seu contedo, e as estratgias de enfrentamento que deles emergem, sua forma, observou-se que o combate corrupo baseado no neoinstitucionalismo econmico parte de polticas de acirramento da vigilncia e da punio como meio de diminuir os incentivos corrupo, consubstanciadas em receiturios de ampla aplicabilidade, sendo justamente deste entendimento raso da corrupo que se retira de sua anlise outros possveis fatores que vo alm da mera busca incessante pela satisfao econmica egostica dos indivduos, e do combate baseado em receitas de sucesso no validadas e adaptadas realidade de cada pas, o foco das maiores crticas sobre as limitaes deste modelo terico. Baseando-se na ideia de que a ideologia no necessariamente um desconhecimento ingnuo sobre a realidade, mas sim que pode se dar por cinismo, ou seja, pela conduo consciente de prticas que se sabe que so contraditrias ("eles sabem muito bem o que esto fazendo, mas mesmo assim o fazem") e que esta falsidade ideolgica sobre a prtica acaba por promover uma fantasia social. Esta fantasia social pode transfigurar fenmenos que seriam sintomas de falhas sistmicas em meros desvios localizadas ou pequenas excees de um sistema social perfeito. Desta forma, observa-se que o neo-institucionalismo no s apresenta coerncia entre seus pressupostos e valores aquiescidos ideologia neoliberal e ao programa de reforma que ela defende, mas se encaixa na estratgia ideolgica de transfigurar a corrupo, que pode ser um sintoma das falhas de nossa democracia liberal representativa, que pressupe uma separao entre o econmico e o poltico. Assim, acreditar que indivduos que recebem no Brasil um salrio mnimo mensal tm a capacidade de defender seus interesses junto ao parlamento brasileiro (ou, na prtica, que

92 ser recebido por um parlamentar para uma rpida conversa sobre as expectativas de investimento pblico em reas onde ele atua economicamente) da mesma forma que um empreiteiro com patrimnio de algumas centenas de milhes de reais, partir do pressuposto de que a corrupo que envolve deputados e senadores s existe porque estes precisam se vincular a determinados grupos por terem deles recebido ajuda financeira para suas campanhas polticas, ou seja, de que o financiamento pblico libertar os parlamentares brasileiros dos grupos econmicos rent-seekers. Ento, verificando-se o contedo do corpus selecionado a partir das categorias do materialismo dialtico do singular, do contedo e da forma, identificou-se a poltica de combate corrupo com a perspectiva terica do neo-institucionalismo econmico. A identificao do neo-institucionalismo econmico como a abordagem terica que orientou (e que provavelmente ainda orienta) a atuao da CGU, pode dar explicao, por exemplo, concentrada ateno dada questo da vigilncia e da punio no controle realizado por aquele rgo sobre a gesto de outros rgos e entidades do Poder Executivo Federal e aos limites decorrentes desta concentrao. Com o intuito de verificar os limites da atuao da CGU em casos concretos, que possam ter decorrido da adoo desta base e da aplicao prtica da viso de que o papel central da funo do controle na administrao pblica seja vigiar e punir, buscaram-se informaes sobre processos daquele rgo iniciados com aes de auditoria e que redundaram na aplicao de sanes. O resultado mais significativo desta busca remete notcia publicada no site da prpria CGU55 em 4/2/2013, de que, em decorrncia de inmeras irregularidades encontradas na gesto de universidades federais, aquele rgo, em parceria com o Ministrio da Educao (MEC), teria elaborado uma Cartilha de orientao aos gestores de institutos federais de ensino, entre universidades e escolas tcnicas, voltada a padronizar e consolidar informaes a fim de minimizar a ocorrncia de impropriedades e irregularidades no processo de gesto dessas instituies.. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2013a). Sobre tal cartilha, observou-se que ela organizada em perguntas e respostas referentes aplicao da legislao no que tange principalmente a licitaes e relao entre as universidades e suas fundaes de apoio. Uma questo que chama ateno sobre esta cartilha a de que dela no constam entre aqueles que participaram de sua elaborao quaisquer gestores de universidades pblicas ou pessoas que os representassem, bem como
55

Esta notcia tem como localizao o endereo eletrnico http://www.cgu.gov.br/Imprensa/Noticias/2013/noticia01313.asp, conforme acesso realizado em 1/4/2013.

93 que representassem as fundaes de apoio. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2013b, p. 3-4) Pesquisando-se ento informaes sobre possveis aes realizadas pela CGU que buscassem avaliar os maiores problemas na gesto das universidades e analisar os atuais instrumentos institucionais que regulam a sua relao com as fundaes de apoio, nada foi encontrado, somente notcias sobre a receptividade desta cartilha entre o meio acadmico, das quais se transcreve o trecho de uma, publicada no site Caderno da Educao Nacional56:
BRASLIA Um texto produzido pela Controladoria Geral da Unio (CGU) em parceria com o Ministrio da Educao est provocando polmica. O primeiro a protestar contra o documento, chamado de Coletnea de Entendimentos, foi o professor Luiz Pinguelli Rosa, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Pinguelli diz que o texto, que ele chama de cartilha, autoritrio, stalinista e fere a autonomia universitria. Em resposta, o ministro da Controladoria Geral, Jorge Hage, afirma que Pinguelli diz bobagens e que est apenas querendo defender um colega expulso da universidade por improbidade. (UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA, 2013)

Considerando que no foi encontrada qualquer ponderao acerca da necessidade de possveis avaliaes sobre a realidade da gesto das universidades pblicas no Brasil ou mesmo sobre a necessidade de ajustes institucionais que melhor servissem s especificidades destas entidades, buscaram-se ento relatrios especficos que denotassem uma situao prtica de uma ao de controle da CGU. Deles, selecionou-se um (e somente um) relativo anlise da gesto da Universidade Federal Fluminense (UFF) em 201057, denominado Relatrio de Auditoria Anual de Contas. Como consta do item 4.1 deste relatrio, referente avaliao dos resultados quantitativos e qualitativos da gesto, o principal programa conduzido pela UFF em 2010 foi aquele denominado Brasil Universitrio, de cdigo 1073, composto por 3 (trs) aes oramentrias, sendo aquela que representa denominada Funcionamento de Cursos de Graduao, cd. 4009, correspondia a 92,10% do oramento daquela universidade para aquele ano. Sobre os resultados desta ao, o relatrio analisado apresenta o seguinte:
a)

que a meta fsica da ao era de 36.712 vagas e a execuo fsica foi de 30.414, tendo sido executado fisicamente, ento, 83% do previsto;

Esta notcia tem como localizao o endereo eletrnico http://educacaonacional.iela.ufsc.br/noticia/66222/. Pesquisa realizada em 24/5/2013 por meio do servio Pesquisa de Relatrios, disponibilizado na pgina inicial do site localizado no endereo eletrnico www.cgu.gov.br, buscando-se pelas opes Linhas de Atuao = TODOS, Ano de Publicao = 2011, Ministrio = Educao e UF = Rio de Janeiro.
57

56

94
b)

que a meta financeira era de R$ 516.780.143,00 e a execuo financeira foi de R$ 483.497.238,19, tendo sido executado financeiramente, ento, 94% do previsto.

A nica anlise feita pela CGU relativa aos resultados da ao 4009, que a mais representativa da UFF, no s quanto ao consumo de recursos oramentrios, mas principalmente quanto prpria finalidade da universidade, a seguinte:
- Ao 4009 Funcionamento de cursos de graduao: Verificamos uma desproporo, no esclarecida pelo gestor entre a execuo da meta financeira, que atingiu 94% do previsto, e a execuo da meta fsica, que atingiu 83%, considerando o que consta no relatrio de gesto e a ausncia de manifestao quanto ao item 98 da SA 201108970/014. Quanto ao no atingimento integral da meta fsica, o gestor no apresentou uma anlise circunstanciada no subitem VI.1.18 do item 2 do Relatrio de Gesto sobre as causas e o impacto na consecuo dos objetivos a mdio e longo prazo da UFF. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2011c, p. 3)

O certificado de auditoria decorrente do relatrio no faz quaisquer apontamentos sobre o fato da UFF, em sua gesto de 2010, no ter alcanado a meta fsica de sua principal ao, somente informando sobre 5 (cinco) constataes que, segundo a CGU, impactaram de forma relevante a gesto da(s) unidade(s) examinada(s), relativas: fragilidade no concesso do adicional de insalubridade; prorrogao de parceira com OSCIP sem a devida fundamentao; concesso de adicional de insalubridade sem laudo tcnico; ao fracionamento de despesas em contratao de pessoal terceirizado; e falta de aderncia de projeto com as regras do plano de adeso do Reuni. A anlise deste relatrio e de seu certificado indica ento que a CGU, em suas atividades de controle sobre a gesto da UFF em 2010, centrou-se mais em questes pontuais que pudessem denotar falhas ou irregularidades, do que na avaliao mais ampla dos resultados desta gesto para a sociedade58. Pensando financeiramente e fazendo um rpido clculo sobre a relao entre a meta fsica e a financeira da ao 4009 em 2010, tem-se que o oramento da UFF para aquele perodo previa um gasto de R$ 14.076,60 por vaga (R$ 516.780.143,00 / 36.712 vagas). Se s foram ofertadas ou ocupadas 30.414 vagas, ento o gasto de 2010 com a ao 4009 deveria ter sido de R$ 426.125.716,40 (R$ 14.076,36 X 30.414 vagas). Como foram gastos R$
Ou seja, mesmo que a meta da ao 4009 seja unidimensional e no represente que as atividades de ensino, pesquisa e extenso promovidas pela UFF geraram necessariamente um impacto positivo, certamente esta mais representativa sobre a qualidade da gesto desta instituio de ensino superior do que a indicao de meia dzia de casos de inobservncias legais, frente ao universo de atos prprios da gesto universitria.
58

95 483.497.238,19, ento o prejuzo presumido foi de R$ 55.371.525,79 (R$ 483.497.238,19 R$ 426.125.716,40). Ou seja, mesmo se pensando s em termos econmicos, o no alcance da meta fsica pode ter representado um enorme prejuzo para a sociedade, questo no foi nem justificada pela UFF e nem mencionada no certificado emitido pela CGU. Assim, identificar-se na atuao da CGU a adoo da abordagem do neoinstitucionalismo econmico e demonstrar as limitaes prticas desta adoo por meio da anlise dos exemplos prticos acima, reafirma a importncia destacada no objetivo mediato, j que, no tendo sido encontradas, entre os documentos que embasaram a poltica estudada, indicaes sobre quais seriam suas bases, tambm no foram encontradas indicaes de quaisquer estudos ou discusses realizadas pelo governo brasileiro, ou pelas coligaes lideradas pelo PT em 2002 e 2006, que tenham analisado as possveis limitaes das estratgias adotadas para o combate corrupo empreendido pela CGU ou do diagnstico sobre a realidade brasileira, utilizado para justificao destas. Desta forma, remetem-se as insuficincias aparentes desta poltica s prprias limitaes de sua base terica e da ideologia que a acompanha. Estas limitaes observadas na prtica e que agora se pode apontar com mais segurana que provavelmente decorram, pelo menos em parte, da escolha do neo-institucionalismo econmico como base no so encaradas aqui, a priori, como mero engano ou dificuldade de observao da incapacidade desta perspectiva terica. Antes disso, tem-se que elas podem ter partido de uma deciso que visava operar na realidade uma falsidade sobre os conflitos de nossa prpria realidade social, poltica e econmica. Ento posto, cr-se que esta base no explica somente a poltica do combate corrupo em si ou mesmo as limitaes inerentes ao modelo terico que ela opera na prtica, mas uma possvel estratgia de ofuscamento das causas reais de nossos maiores dilemas. Como trata Wood (2011), a democracia liberal representativa contempornea, que se justifica a partir da tese de ser ela o modelo que melhor protege a igualdade de oportunidades, na verdade se apresenta incoerente com a realidade real j que no h possibilidade de se separar o econmico e o poltico, como, por exemplo, de se adotar como vlido que numa sociedade capitalista como o Brasil, um cidado pobre, mas com um ttulo de eleitor que possibilita que ele vote ou receba votos, consiga defender seus interesses com a mesma capacidade que um empreiteiro com um patrimnio de alguns milhes de reais. O que se destaca aqui, que esta suposta separao entre o poltico e o econmico, que se tem como pressuposto que sustenta este modelo e sua validade, define, justamente, o que a corrupo. Deste modo, a razo da permanncia da corrupo, mesmo com a atuao da CGU, pode se dar pelo fato de que talvez ela no seja um simples desequilbrio no arranjo

96 institucional que permite que alguns agentes pblicos defendam seus interesses, ou os de outrem, em desacordo com o grande contrato social, como aponta a teoria do neoinstitucionalismo econmico. Talvez seja a corrupo um sintoma de uma grande falha, como aponta iek (1992, p. 124-125) sobre a falsidade social, ou seja, uma contradio sistmica de nossa democracia liberal representativa, cuja ideologia neoliberal busca falsear na realidade como sendo um delito decorrente de uma mera ineficcia legal e de uma escolha individual, engendrando outra realidade, agora, fantstica. Com base em outra abordagem de iek (2003), sobre a virtualizao do real e a criao de realidades fantsticas, apresentam-se as imagens abaixo:

Figura 12 Capa da edio de 30/1/2008 com imagem do vdeo que evidenciou um esquema de corrupo conhecido como valerioduto, julgado recentemente pelo STF.

Figura 13 Capa da edio de 10/12/2011 com trecho da gravao de uma escuta telefnica envolvendo um caso de produo de dossi.

Aplicando-se esta abordagem situao da constncia com que casos reais de corrupo no Brasil so retratados no s pela CGU, mas tambm pelos meios de comunicao de massa, como tratado na introduo desta dissertao, sendo apresentados por meio de imagens obtidas a partir de cmaras escondidas, gravaes de conversas telefnicas e explicaes sobre operaes que envolvem o recebimento de propinas e o beneficiamento de parentes, pode se indicar a possibilidade de que este sucesso da corrupo, ao virtualiz-la, possa estar provocando uma distoro que superficializa a realidade real acerca deste fenmeno. Ressalta-se que , justamente, sobre esta realidade fantstica que se baseia a poltica voltada ao seu combate corrupo, que, por sua vez, o resultado de um programa de reformas que o neoliberalismo defende como parte das medidas necessrias para que ns consigamos nos adequar atualidade globalizada e desideologizada Ainda acerca da questo da realidade fantstica sobre a corrupo estar sendo reproduzida pelos meios de comunicao na nossa atualidade ps-ideolgica, atenta-se que nela, este fenmeno no definido a partir de um referencial de convices e de valores morais que pudessem denotar uma ideologia em-si ou pela preponderncia da atuao

97 para-si de Aparelhos Ideolgicos do Estado, mas sim pelo compndio de normas coercitivas supostamente extra-ideolgicas que garantem por meio do Estado a reproduo de um dado sistema social. A questo posta por iek (1996, p. 19-20) quanto a esta atualidade ps-ideolgica que ao se observar mais atentamente a este compndio, v-se que ele, na verdade, sustenta-se a partir de bases intrinsecamente ideolgicas engendradas pela razo cnica. Ou seja, mesmo que haja o conhecimento de que h um suposto interesse por trs dos discursos, este conhecimento no impede que a ideologia neoliberal se reproduza na prtica social sobre a corrupo, afirmando os valores prprios do utilitarismo do capitalismo tardio, como a afirmao do indivduo, a liberdade pessoal, a justia de mercado e etc.
Por essa razo, a referncia direta coero extra-ideolgica (do mercado, por exemplo) um gesto ideolgico por excelncia: o mercado e os meios de comunicao (de massa) esto dialeticamente interligados; vivemos numa sociedade do espetculo (Guy Debord) em que a mdia estrutura antecipadamente nossa percepo da realidade e a torna indiscernvel de sua imagem esteticizada. (IEK, 1996, p. 21)

Assim, a realidade fantstica da corrupo no Brasil se tornou um produto deste quadro da ideologia que no mais exclusivamente nem em-si, em doutrinas e valores explcitos, e nem para-si, na exclusividade de aparelhos responsvel por sua reproduo material, mas sim o fruto de uma ideologia que se nega ideolgica, o neoliberalismo, e que assim refletida em si mesma, um em-si e para-si. Destaca-se, finalmente, que no se tem por este trabalho a concluso de que o fenmeno da corrupo no tenha sido impactado pelo combate corrupo conduzido pela CGU. Como instituio ligada efetividade deste projeto, nas bases em que este se apresenta, este rgo cumpre o seu papel, ou seja, eficaz no combate corrupo atingindo todas as metas especificadas para tal poltica. A questo que se pe que esta poltica, a partir das bases tericas e ideolgicas que lhe do suporte, afirma-se em si mesma e para si mesma, num infinito circular em que no se v sada, isto posto pelas palavras do prprio Ministro de Estado Chefe da CGU durante o pronunciamento de 9/12/2011, que, nesta dissertao, j se mencionou algumas vezes: A luta contra a corrupo, como a luta contra o crime em geral, no tem fim e no tem trgua. (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2011a)

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104 ANEXOS ANEXO I PROGRAMA DE GOVERNO 2002 DA COLIGAO LULA PRESIDENTE. COMBATE CORRUPO: COMPROMISSO COM A TICA

105 Apresentao A idia de que a democracia brasileira ainda no conseguiu atingir um padro satisfatrio no exerccio da tica e dos valores republicanos em nossa vida poltica faz parte da conscincia dos brasileiros. Responder s exigncias decorrentes de tal constatao o compromisso deste documento. O combate corrupo em todas as suas dimenses exige aes combinadas da opinio pblica, da sociedade civil organizada e dos poderes constitudos. Reclama o concurso de todas as foras polticas que alimentam a luta pelo progresso e pela justia no Brasil. Em toda a dcada de 1990 se desenvolveram experincias positivas, mobilizaes, aes cvicas e inovaes legislativas que tornaram possvel encetar, agora, um grande passo no sentido de estabelecer novo contrato social entre os brasileiros, onde a corrupo seja inteiramente deslegitimada e reduzida a uma prtica isolada na vida poltica do pas. Este documento pea integrante do Programa de Governo da Coligao Lula Presidente e expressa compromissos enraizados em uma longa trajetria de coerncia no combate corrupo. Ele registra os frutos de uma srie de iniciativas e experincias, de reflexes e diagnsticos de especialistas. Incorpora todos os resultados consensuais da srie de seminrios que o Instituto Cidadania, coordenado por Lula, realizou em 1995 e 1996, sob a responsabilidade do deputado Jos Dirceu, para propor estratgias e aes eficazes para o combate corrupo. As propostas aqui apresentadas referem-se logicamente ao Executivo Federal. Articuladas com as reformas polticas que se fazem necessrias, com o aperfeioamento do sistema judicirio e com aes vigorosas na rea da segurana, elas podem inaugurar um amplo esforo para instituir novo padro tico na vida republicana do pas. Antnio Palocci Filho Coordenador do Programa de Governo I Introduo A experincia democrtica da ltima dcada refuta a idia de que o povo brasileiro conivente ou conformista com a prtica da corrupo. Cresce a cada ano a indignao com o desvio de recursos pblicos, que pertencem a toda a sociedade e poderiam ser empregados na melhoria das condies sociais de nosso pas. Os brasileiros sentem que a corrupo deteriora as prprias estruturas da sociedade.

106 A dcada de noventa abriu-se com a memorvel mobilizao cvica pela tica na poltica, que conduziu ao impeachment de Collor. H poucos registros, na histria das democracias, de uma mobilizao de tal vulto e com resultados to efetivos no repdio corrupo. Nesse perodo recente, sob a presso permanente da opinio pblica, foram conquistados avanos institucionais e implementadas prticas sociais que fazem aprimorar o controle da gesto pblica. O Ministrio Pblico, rgo ao qual a Constituio Federal de 1988 atribuiu a funo de defender os interesses da sociedade, a ordem jurdica e o regime democrtico, vem desempenhando um importante papel na fiscalizao do poder poltico e do poder econmico. A CPI do Oramento, instalada pelo Congresso Nacional em outubro de 1993, aps graves denncias, foi um marco no esforo para estabelecer novos padres de moralidade na relao entre o Executivo e o Parlamento, mesmo que no tenha alcanado plenamente os seus objetivos. Nas ltimas legislaturas, deputados e at senadores perderam seus mandatos, por comportamentos incompatveis com a dignidade da funo parlamentar. Leis importantes para o combate corrupo foram aprovadas nos anos noventa, indicando um caminho a ser aperfeioado para a construo de um sistema penal que prevalea sobre a impunidade e assegure efetiva aplicao da lei. O aprimoramento do sistema legal fundamental para evitar que prticas corruptas, mas no penalizadas pela lei, subsistam. A Lei 8112/90 instituiu o regime dos servidores pblicos civis da Unio, estabelecendo sanes para os atos atentatrios incolumidade da coisa pblica. A Lei 8.429/92 disps sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou de fundaes. A Lei 8.666/93 instituiu normas bastante rgidas para licitaes e contratos da administrao pblica. Por fim, a Lei 8.730/93 estabeleceu a obrigatoriedade de declarao de bens e rendas para o exerccio de cargos, empregos e funes pblicas. Esses avanos institucionais refletem o trabalho ativo dos partidos democrticos e as mobilizaes da sociedade civil. Em particular, a CNBB e a OAB tm desenvolvido campanhas permanentes e de grande audincia pblica pela tica na poltica. Em 1999, foi aprovada a Lei 9.840 visando a combater a corrupo eleitoral, primeira lei aprovada no Congresso Nacional a partir de um Projeto de Iniciativa Popular, que reuniu aproximadamente 1 milho de assinaturas. A imprensa brasileira, por sua vez, tem cumprido em vrios contextos a sua funo investigativa e de denncia, ecoando as exigncias da opinio pblica. Uma experincia inovadora, embora ainda inicial, tem sido a constituio de Ouvidorias

107 ligadas s mais diversas reas do servio pblico. Recentemente, a Prefeitura de So Paulo formalizou um acordo com o BIRD para financiamento e elaborao conjunta de um programa de combate corrupo. Nos ltimos anos, surgiram vrias entidades da sociedade civil e organizaes no governamentais que se dedicam luta contra a corrupo, como a Transparncia Brasil. Em 2002, foi criado o Movimento de Combate Corrupo Eleitoral, integrado por entidades nacionais como a OAB, a CNBB, a Abong, a Cut, a Contag, a Fenaj, que busca assegurar a plena aplicao da Lei 9.840 e a ao educativa contida na mxima: voto no tem preo, tem conseqncias. Esses passos importantes no podem esconder, no entanto, o fato de que a corrupo e a impunidade so ainda desafios gravssimos no Brasil. A Transparncia Internacional posicionou o pas em 45 lugar no ranking da corrupo em 2002, entre 102 pases pesquisados. A corrupo no Brasil tem razes histricas, fundamentos estruturais e impregna a cultura de setores importantes do espectro social, poltico e econmico. A prtica de corruptos e corruptores na esfera do poder se dissemina pela sociedade, como exemplo negativo que vem de cima. O compromisso em erradic-la no pode se limitar a uma prtica de denncias eventuais e, muito menos, servir a fins eleitorais ou polticos imediatos. Ela exige uma interveno enrgica pelo fim da impunidade e requer ampla ao cultural educativa pela afirmao dos valores republicanos e democrticos em nossa vida poltica. Os compromissos de nosso Programa de Governo com a tica na poltica se apoiam na profunda coerncia de uma longa trajetria de lutas contra a corrupo e em favor de prticas de gesto comprometidas com uma tica republicana. Eles expressam a convico de que o Brasil possui todas as condies para elevar a dignidade da poltica ao patamar de uma prtica a servio da realizao da cidadania plena dos brasileiros. II O que a corrupo A corrupo a utilizao ou desvio, para fins privados, de recursos, cargos ou procedimentos pblicos. Ao contrrio do senso comum, que identifica a corrupo como um fenmeno ligado ao Estado, a corrupo, no sentido mais amplo de degradao das prticas e valores republicanos, implica sempre a subordinao do interesse pblico ao interesse particular. Assim, quando um funcionrio desvia recursos oficiais para seu patrimnio ele est, na prtica, opondo sua condio de servidor pblico a pretenso pessoal de enriquecimento.

108 Quando duas empresas privadas combinam entre si preos para fraudar uma concorrncia, elas esto superpondo seus interesses de lucro ao princpio da economicidade no gasto dos recursos pblicos. Quando, enfim, um agente privado, atravs de propina, obtm favores especiais de um alto dirigente estatal, ambos esto cometendo infrao contra a administrao pblica. Em sentido mais restrito, a corrupo um ato contrrio lei. Assim, o que corrupo depende da clareza, particularizao e eficcia do texto legal. Diante de leis ineptas ou genricas na caracterizao do que ilcito no trato da coisa pblica, uma prtica reconhecida por todos como corrupta pode no ser ilegal e, portanto, no ser passvel de punio. O nepotismo, no Brasil contemporneo, apesar de condenvel eticamente, no coibido por uma legislao de mbito nacional. Em todas as situaes, a corrupo necessita do acobertamento ou da arbitrariedade daqueles que exercem o poder. Por isto, a transparncia, a visibilidade e o controle democrtico do governo so princpios que reduzem o campo da possibilidade de corrupo. Quando fenmeno corrente, a corrupo pode minar a prpria base da legitimidade democrtica. A disposio individual de agentes pblicos e privados em participar de atos de corrupo s pode se materializar face debilidade dos mecanismos de controle do Estado e da sociedade. Tais mecanismos, que incluem controles verticais, no interior das instituies, e controles horizontais, entre instituies, abrangem desde os procedimentos administrativos corriqueiros at a relao entre os poderes republicanos, chegando at o mais fundamental de todos, o voto. III Diagnstico da corrupo no Brasil Para compreender a fundo as razes estruturais do fenmeno da corrupo em nosso pas seria preciso considerar pelo menos trs dimenses bsicas. A primeira dimenso poderia ser chamada cultural e expressa uma tradio histrica de personalismo nas relaes sociais e de clientelismo nas relaes polticas. A segunda dimenso tem como base o patrimonialismo, que conferiu a uma elite dominante a capacidade de organizar seus interesses econmicos a partir de privilgios e benesses concedidos pelo Estado. Uma terceira dimenso reside no carter crnico e estrutural da distoro dos objetivos universalistas do Estado pela presso de interesses econmicos privados ilegtimos. Qualquer que seja a abordagem conceitual escolhida para explicar as causas e a histria desse fenmeno, o pssimo posicionamento do Brasil no ranking da Transparncia

109 Internacional emerge como indicador claro de que os governantes brasileiros das ltimas dcadas no lograram implantar respostas satisfatrias ao problema. Cabe lamentar que um dos primeiros atos do governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995, tenha sido o de extinguir a Comisso Especial de Investigao, formada durante o governo Itamar Franco e que representava uma experincia pioneira de controle social sobre a aplicao de recursos pblicos na esfera federal. A criao da Corregedoria Geral da Unio no passou de uma resposta tardia e insuficiente ao clamor da opinio pblica contrariada com a impunidade. Entre as razes que explicam a persistncia do fenmeno da corrupo nos anos noventa devem ser lembradas: a) enfraquecimento das fronteiras entre o pblico e o privado, ou melhor, a subordinao do primeiro ao segundo como resultado da opo programtica neoliberal em curso; b) baixa transparncia e frgil controle pblico em todo o processo de privatizao imposto ao pas nos ltimos anos; c) frouxido no controle dos fluxos financeiros externos, estimulando e potencializando transaes ilegais e a lavagem de dinheiro obtido criminosamente; d) no aprovao do financiamento pblico das campanhas eleitorais, mantendo-se intocado o vcio da dependncia exclusiva de recursos privados, que torna os polticos eleitos muitas vezes refns de compromissos com financiadores; e) no realizao de reformas no Poder Judicirio e na legislao penal e processual penal, indispensveis para alterar de modo substantivo o quadro de impunidade frente corrupo. IV Diretrizes gerais para o combate corrupo Um programa consistente de combate corrupo exige no apenas compromissos de governo, mas tambm uma poltica integrada de Estado, isto , a ao conjunta e coordenada dos trs Poderes, bem como a combinao de iniciativas e procedimentos nos planos municipal, estadual e nacional. Requer, sobretudo, a participao ativa da opinio pblica e da sociedade civil organizada. Da a pertinncia da proposta apresentada pela Transparncia Brasil no sentido de se criar uma agncia anticorrupo, com participao do Executivo, do Legislativo, do Judicirio, do Ministrio Pblico, do Tribunal de Contas da Unio e de representantes da

110 sociedade civil, para detalhar um Plano Nacional Anticorrupo no prazo de seis meses a partir da posse do novo presidente da Repblica. Da tambm a necessidade de valorizar o recm criado Movimento de Combate Corrupo Eleitoral, que pretende acompanhar, junto aos TREs e ao TSE, todos os processos relativos s denncias de compra de votos e uso eleitoral da mquina administrativa ocorrida nestas eleies, bem como a Comisso Nacional de Direitos Polticos, do Conselho Federal da OAB, cuja misso exercer fiscalizao sobre todos os processos relacionados com denncias de corrupo. Um programa de combate corrupo, para ser eficiente, no pode prescindir de reformas polticas fundamentais como a introduo do financiamento pblico de campanhas, e exigir polticas de segurana pblica capazes de enfrentar energicamente os desafios localizados naqueles nichos onde a corrupo estabelece laos com o crime organizado. Todos sabem que os focos de corrupo no sistema de segurana do Estado contribuem de modo decisivo para dar cobertura, impunidade e alento s redes organizadas do crime. Os compromissos contidos em nosso Programa de Governo no que se refere ao combate corrupo so orientados por nove diretrizes gerais e abrangentes: Transparncia: Trata-se de dotar todos os rgos do Executivo federal de um sistema de informao acessvel sociedade e opinio pblica. Ao coordenada: Estimular a ao coordenada entre os vrios rgos envolvidos no combate corrupo, permitindo a integrao e sinergia de suas competncias e potencialidades. Modernizao: Garantir investimentos para criar as condies de infra-estrutura e de pessoal necessrias para permitir aos rgos encarregados de fiscalizao uma ao competente segundo os avanos tecnolgicos mais recentes. Controle externo: Implantar ouvidorias independentes, com participao de entidades da sociedade civil, em todos os rgos do Executivo federal. Controle interno: Estabelecer a plena efetividade do controle interno a partir dos critrios da autonomia funcional, das competncias e do aparelhamento tcnico. Relao do Executivo com o Legislativo: Partilhar com o Congresso Nacional uma atitude de combate intransigente a prticas de relaes esprias do Executivo com parlamentares, visando conquistar seus votos ou obter sua omisso na atividade fiscalizadora. Combate promiscuidade pblico-privado: Apoiar a aprovao do projeto de lei em tramitao no Congresso Nacional que estabelece regras eficazes de quarentena para servidores pblicos que deixem cargos detentores de informaes e relaes privilegiadas,

111 passveis de serem utilizadas como trfico de influncia ou no favorecimento de interesses privados. Intercmbio internacional: Apoiar, estimular e desenvolver iniciativas internacionais voltadas criao ou ao fortalecimento dos mecanismos de controle e de combate corrupo. Educao para a cidadania democrtica: Desenvolver campanhas educativas e pedaggicas de defesa da tica na poltica, promovendo um amplo debate nacional sobre a corrupo, suas causas, seus mtodos e seus efeitos, estimulando a cidadania a contribuir para combater a corrupo no Brasil, e procurando criar na populao entre os servidores pblicos em particular um sentimento de repulsa frente a todo ato de corrupo no setor pblico e no setor privado, bem como de co-responsabilidade no seu combate. V Compromissos de governo At o final do mandato sero perseguidas com determinao as metas abaixo apresentadas como verdadeiro compromisso de governo, mobilizando-se todos os recursos polticos e oramentrios que permitam atingi-las integralmente. 1. ORAMENTO FEDERAL: TRANSPARNCIA E PARTICIPAO DIAGNSTICO: A Constituio Federal de 1988 criou um modelo de oramento pblico cujo objetivo fundamental seria erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades regionais e sociais. Essa nova concepo do processo oramentrio reservaria tambm espaos para a participao da populao, tanto na fase de elaborao quanto na execuo e na fiscalizao da pea oramentria, estabelecendo critrios transparentes para o remanejamento de recursos. O que vem acontecendo, entretanto, que o oramento pblico continua sendo uma rea praticamente restrita tecnocracia de governo, com escassa participao social e baixa transparncia pblica, o que abre espaos para o fisiologismo e a corrupo. A criao do Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira foi positiva na medida em que tornou possvel um acompanhamento pelo Legislativo, mas preciso que o acesso a ele seja estendido sociedade civil. PROPOSTAS: a) Regulamentar o acesso da sociedade, por meio da Internet, ao sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi).

112 O Siafi uma espcie de livro contbil da administrao pblica federal. Para que todos os cidados possam saber quanto, como e onde so gastos os recursos pblicos federais, necessrio democratizar o acesso a esse banco de dados. b) Fortalecer os conselhos sociais na definio, fiscalizao e avaliao da eficcia na aplicao dos recursos de polticas pblicas. Retomar o princpio constitucional que prev a participao de conselhos na rea da sade, assistncia social, educao e comunicao, nas definies e prticas oramentrias. c) Simplificar a linguagem do oramento e promover cursos de capacitao. A mudana da linguagem oramentria fundamental para que ela deixe de ser complexa e excludente. Para que a populao possa acompanhar o processo de definio e execuo oramentrias necessrio promover programas especficos de educao para a cidadania. d) Construir um inovador modelo de Oramento Participativo que preveja, no mnimo, a representao dos governadores, dos prefeitos e de entidades da sociedade civil, sem invadir a esfera de competncia constitucional do Congresso Nacional. 2. CONTROLE DAS LICITAES FEDERAIS. DIAGNSTICO: As compras governamentais constituem-se, por excelncia, em foco preferencial daqueles que visam a ganhos ilcitos s custas do errio. Adotar mecanismos de controle e fiscalizao de toda a contratao pblica responde a um objetivo absolutamente estratgico no combate corrupo. PROPOSTAS: a) Estabelecer diretrizes para a elaborao de editais de licitao no mbito da Administrao Pblica Federal. b) Revestir as licitaes e os contratos pblicos de total transparncia mediante universalizao das tecnologias de informao e comunicao, possibilitando sociedade o acesso a todos os atos dos procedimentos licitatrios. c) Incentivar prticas que facilitem a ampliao e a extenso da participao de representantes da sociedade em audincias pblicas licitatrias.

113 3. FORTALECER A REGULAO E A FISCALIZAO DOS FLUXOS FINANCEIROS DIAGNSTICO: Determinadas reas do sistema financeiro tm sido utilizadas em todo o mundo, especialmente nos redutos conhecidos como parasos fiscais, como um meio essencial para a lavagem de dinheiro e a transferncia de recursos obtidos de forma ilcita. A livre circulao dos capitais, a desregulamentao dos mercados financeiros e o desmonte dos rgos de fiscalizao favoreceram de maneira assustadora o crescimento de parasos fiscais, levando at mesmo a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) a defender a flexibilizao das regras do sigilo bancrio nesses pases. No Brasil, as aes do Banco Central, ao longo dos ltimos anos, ficaram restritas fundamentalmente ao gerenciamento das polticas monetria, cambial e de crdito. As suas outras atribuies, relacionadas com a fiscalizao das instituies financeiras, o controle das remessas de capital para o exterior e a defesa dos interesses dos correntistas, consorciados e pequenos ou mdios poupadores sempre ficaram em um plano secundrio, dando margem a prticas ilcitas e abusivas de agentes do sistema financeiro. PROPOSTAS: a) Reestruturar, capacitar e ampliar a rea de fiscalizao do Banco Central para que ele seja capaz de agir preventivamente frente s irregularidades. b) Ampliar mecanismos de preveno e desenvolver instrumentos de investigao sobre a remessa ilegal de recursos para o exterior. c) Realizar acordos com outros pases para facilitar as investigaes sobre lavagem de dinheiro e remessa de recursos ilcitos para o exterior. 4. APARELHAR O FISCO PARA COMBATER A SONEGAO DIAGNSTICO: Uma boa administrao condio indispensvel para a eficcia do sistema tributrio e tem um papel fundamental no combate corrupo. A atuao do fisco brasileiro est comprometida pela carncia de recursos humanos e materiais de toda ordem. O nmero de fiscais e pessoal de apoio, as condies de treinamento e o aparato de equipamentos de informtica so completamente insuficientes. A Procuradoria da Fazenda Nacional encontrase desaparelhada e os processos administrativos e judiciais para a cobrana de crdito tributrio so lentos. A Alfndega, crucial para o controle de entrada e sada de mercadorias do pas, outra rea que apresenta uma srie de debilidades, que facilitam a evaso fiscal, o contrabando, o descaminho e o trfico de armas e drogas.

114 PROPOSTAS: a) Fortalecer a Secretaria da Receita Federal, com investimentos em novas tecnologias, valorizao da carreira do auditor fiscal, em particular com capacitao permanente em novos mtodos de trabalho como inteligncia fiscal. b) Investigar, exigir o tributo devido e aplicar as correspondentes sanes prtica do chamado planejamento tributrio temerrio e ilegal. c) Aumentar a eficcia da lei tributria, mediante o combate efetivo sonegao e evaso. d) Estabelecer o controle e a fiscalizao rigorosos sobre importaes e exportaes de bens e servios realizadas por pessoas fsicas e empresas, principalmente quando estabelecidas em parasos fiscais. e) Combater as prticas danosas do comrcio internacional produo nacional e ao fisco subfaturamento, superfaturamento, preo de transferncia, dumping, contrabando e descaminho - mediante re-aparelhamento da administrao tributria. 5. RECONSTRUIR MECANISMOS DE CONTROLE SOBRE A CORRUPO DIAGNSTICO: A criao da Controladoria Geral da Unio revelou-se insuficiente para responder ao complexo desafio de prevenir a corrupo na extensa mquina de governo federal. PROPOSTAS: a) Reestruturar e fortalecer a Controladoria Geral da Unio, dotando-a de instrumental e competncia para o pleno exerccio de sua vocao. b) Articular as aes da Receita Federal, da Polcia Federal, do Ministrio Pblico, do Banco Central, do Poder Judicirio, do Tribunal de Contas da Unio e do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. Este ltimo deve ser reforado em suas competncias e capacidade operacional. c) Criar um sistema de ouvidorias que abranja toda a administrao. 6. ERRADICAR A PRTICA DO NEPOTISMO DIAGNSTICO: A sociedade brasileira j consolidou a rejeio a uma das prticas polticas mais retrgradas e atrasadas, configuradas no nepotismo, praticado entre ns sob as mais diversas formas e condies. A rejeio ao nepotismo uma conquista da nossa experincia republicana e constitui-se em tarefa primordial do novo governo dar um contorno legal para vedar de direito tal prtica.

115 PROPOSTAS: a) Baixar ato normativo prprio no mbito do Executivo federal para proibir, nesta esfera de poder, a nomeao de parentes e afins para cargos, empregos e funes de confiana, chefia ou assessoria, de cnjuge, companheiro ou parente, consangneo ou afim, at o segundo grau de parentesco. b) Os partidos da Coligao Lula Presidente comprometem-se a enviar mensagem ao Congresso Nacional para garantir a vedao da prtica do nepotismo no mbito da Administrao Pblica direta e indireta, inclusive das fundaes, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. 7. AO INTERNACIONAL DIAGNSTICO: A corrupo no Brasil hoje, como j foi vrias vezes demonstrado, tem ramificaes internacionais. Para combat-la eficazmente exige-se a articulao e o concurso de entidades, organismos e tratados internacionais. PROPOSTAS: a) Imediata implementao das medidas preconizadas pela Conveno Interamericana Contra a Corrupo e pela Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), das quais o Brasil signatrio. b) Participar de articulaes internacionais e promover novas iniciativas, visando ao controle dos fluxos financeiros dos parasos fiscais. Expediente Coligao Lula Presidente Luiz Incio Lula da Silva Candidato a Presidente Jos Alencar Candidato a Vice-Presidente Partidos da Coligao Partido dos Trabalhadores (PT) Jos Dirceu de Oliveira e Silva (Presidente) Partido Comunista do Brasil (PcdoB) Jos Renato Rabelo (Presidente) Partido Liberal (PL) Valdemar Costa Neto (Presidente) Partido da Mobilizao Nacional (PMN) Oscar Noronha Filho (Presidente) Partido Comunista Brasileiro (PCB) Zuleide Faria de Melo (Presidente) Comisso de Programa de Governo Coordenador Antonio Palocci Filho In memorian Celso Daniel

116 Membros Alozio Mercadante, Gilney Viana, Jorge Bittar, Luiz Dulci, Luz Marinho, Marcel Frison, Marcelino Pies, Marcelo Dda, Mrcio Meira, Marco Aurlio Garcia, Maria da Conceio Tavares, Maria Victria Benevides (Ouvidora), Marina Silva, Marta Suplicy, Matilde Ribeiro, Miguel Rossetto, Nelson Pelegrino, Oded Grajew, Patrus Ananias, Ronald Rocha, Tania Bacelar, Tarso Genro. Convidados Gilberto Carvalho, Ivete Garcia, Newton Lima Neto, Ricardo Carneiro, Ana Maria da Fonseca, Glauco Arbix Coordenao Executiva Antonio Prado e Clara Ant Caderno Temtico Combate Corrupo Compromisso com a tica O Lugar da Amaznia no Desenvolvimento do Brasil Este texto recebeu contribuies de Antoninho Marmo Trevisan, Antonio Carlos Biscaia, Aristides Junqueira, Fbio Kerche, Fbio Konder Comparato, Francisco de Oliveira, Francisco Whitaker, Guido Mantega, Hlio Madalena, Juarez Guimares, Luiz Armando Badin, Luiz Dulci, Mrcio Thomaz Bastos, Maria Victoria Benevides, Modesto Carvalhosa, Osris Lopes Filho, Paulo Teixeira, Ricardo Berzoini, Ronaldo Moura, Srgio Amadeu Capa: Duda Mendona Diagramao: Paulo de Tarso Souza Comit Lula Presidente Rua Jos de Magalhes, 340. So Paulo - SP - CEP 04026-090 Tel. (11)5908-6888 - Fax (11) 5908-6888 ramal 6834 Propostas 0800-708 5013 e-mails: secretariapag@pt.org.br, ouvidoria@lula13.org.br e pag2002@pt.org.br Stios teis www.lula.org.br, www.pt.org.br, www.liderancadopt.org.br, www.icidadania.org.br, www.fpabramo.org.br

117 ANEXO II PROGRAMA DE GOVERNO 2006 DA COLIGAO LULA PRESIDENTE. TRECHOS REFERENTES S PROPOSTAS DE COMBATE CORRUPO LULAPRESIDENTE PROGRAMADEGOVERNO 2007/2010 Em outubro de 2002 o povo brasileiro elegeu Lula para presidir um pas corrodo por profundas contradies econmicas, sociais e polticas que deixaram um legado de desigualdade, autoritarismo e dependncia externa. Lula passou a governar uma das naes mais desiguais do mundo, cuja tragdia social se expressava nas dezenas de milhes de homens, mulheres e crianas vivendo abaixo da linha de pobreza, submetidos a todas as formas de insegurana e violncia. O Governo Lula recebeu uma dupla herana negativa. Conjunturalmente, em 2002, o pas sofria os efeitos das polticas implementadas pela coligao PSDB-PFL, que frearam o crescimento, concentraram renda e riqueza, debilitaram o Estado, generalizaram a corrupo, afetaram o equilbrio regional, fragilizaram a segurana energtica, comprometeram a soberania nacional e deixaram o pas beira de uma nova crise macroeconmica. [...] A Reforma do Estado assegurar mais transparncia e um maior controle social, alm de propiciar meios mais eficazes para combater a corrupo e o burocratismo. O fortalecimento da Controladoria Geral da Unio, a adoo de controles externos e pblicos dos rgos federais e estaduais e a modernizao da legislao garantiro celeridade e rigor dos processos de julgamento e punio dos corruptos. O segundo Governo Lula prosseguir na busca de um maior controle dos cidados sobre o Estado, estimulando a participao da sociedade civil na formulao do oramento (como ocorreu com o Plano Plurianual) e na definio, avaliao e controle das polticas pblicas, por meio de conselhos e comits representativos. Continuaro a ter espao e importncia as conferncias nacionais temticas j realizadas neste Governo, que reuniram mais de dois milhes de pessoas. Ser garantida a democratizao dos meios de comunicao, permitindo a todos o mais amplo acesso informao, que deve ser entendida como um direito cidado. [...] Reforma do estado Combate Corrupo e Transparncia

118 Continuar a fortalecer os rgos de controle e investigao do Poder Executivo (Controladoria Geral da Unio e Polcia Federal) e a articulao com o Ministrio Pblico, Tribunal de Contas e o Judicirio. Aperfeioar os mecanismos de investigao, deteco e punio do enriquecimento ilcito e de lavagem de dinheiro. Priorizar reformas da legislao penal e processual penal, a fim de combater a impunidade, garantindo a aplicao de sanes justas, proporcionais e eficazes. Promover a anlise sistemtica da evoluo patrimonial de agentes pblicos. Aperfeioar os mecanismos de fiscalizao da execuo e da prestao de contas de recursos pblicos transferidos, para evitar malversao e assegurar que alcancem os pblicosalvo e os objetivos estabelecidos nos convnios. Ampliar a transparncia, o controle e a eficincia das compras governamentais, promovendo o monitoramento sistemtico de certames licitatrios, buscando identificar padres de comportamento de empresas participantes e desvios-padro nos preos de aquisio de bens e servios. Priorizar aes de preveno corrupo, especialmente quanto ao permanente incremento da transparncia pblica e do controle social. Fortalecer o Sistema de Ouvidorias e o Portal da Transparncia. [...] Comisso de Programa de Governo Marco Aurlio Garcia (coordenador) Dilermando Toni Glauber Piva Juarez Guimares Miriam Belchior Renato Rabello Valter Pomar Equipe de Trabalho Bruno Gaspar e Cilene Antoniolli Coordenao de Campanha Ricardo Berzoini (coordenador) Glber Naime Joo Felcio Joqauim Soriano Marco Aurlio Garcia Paulo Ferreira Renato Rabello Romnio Pereira Valter Pomar Walter Sorrentino

119 ANEXO III TRECHOS DAS ORIENTAES ESTRATGICAS DE GOVERNO DO PPA 2004-2007 QUE ABORDAM O COMBATE CORRUPO [...] MEGAOBJETIVO III Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia As dimenses cultural e democrtica em por objetivo comum o fortalecimento da cidadania e a garantia dos direitos humanos polticos, sociais e civis -, a valorizao da diversidade das expresses culturais regionais e nacionais, a transparncia do setor pblico com controle da sociedade, o planejamento participativo e a gesto pblica orientada para ao cidado, a segurana pblica, a valorizao das identidades e a defesa da integridade e das soberania nacionais. [...] A expanso da cidadania e o fortalecimento da cidadania requerem tambm a consolidao das instituies pblicas e do dilogo Estado e sociedade. Nos ltimos vinte anos, desde o encerramento do regime militar, a democracia no Brasil vem, indiscutivelmente, se consolidando. No entanto, ainda resta muito a se fazer. [...] Assim, para resgatar a cidadania e fortalecer a democracia, para enfrentar a excluso social e as desigualdades - de renda, de gnero, de raa, entre o campo e a cidade, regionais e sofridas por outras minorias - que ainda afligem grande parte da populao brasileira tem se muito por fazer. preciso avanar na descentralizao das polticas pblicas, na maior participao da sociedade na formulao, na implementao e no controle dessas polticas e, reiterar a defesa, a promoo e a proteo dos direitos humanos em todas as suas vertentes. DIRETRIZES GERAIS 4. Fortalecimento e garantia do controle social, por meio da efetivao de mecanismos institudos pela Constituio de 1988; [...] 7. Promoo da Reforma Poltica, que aprimore a democracia representativa e assegure e desenvolva a democracia participativa. [...] Combater a corrupo A corrupo e a impunidade so ainda problemas graves no Brasil. O ranking da corrupo, produzido pela organizao no governamental Transparncia Internacional, posicionou o Pas em 45 lugar entre 102 pases pesquisados, em 2002. A corrupo no Brasil tem razes histricas, fundamentos estruturais e impregna a cultura de setores importantes do espectro social, poltico e econmico. A prtica de corruptos e corruptores na esfera do poder

120 se dissemina pela sociedade. O compromisso em erradic-la no pode se limitar a uma prtica de denncias eventuais e, muito menos, servir a fins eleitorais ou polticos imediatos. Ela exige uma interveno enrgica pelo fim da impunidade e requer ampla ao cultural educativa pela afirmao dos valores republicanos e democrticos na vida poltica do Pas. A transparncia, a visibilidade e o controle democrtico do governo so princpios que reduzem o campo da possibilidade de corrupo. Os compromissos do Plano Plurianual com a tica na poltica se apiam na profunda coerncia de uma longa trajetria de lutas contra a corrupo e em favor de prticas de gesto comprometidas com uma tica republicana. Eles expressam a convico de que o Brasil possui todas as condies para elevar a dignidade da poltica ao patamar de uma prtica a servio da realizao da cidadania plena dos brasileiros. DIRETRIZES 1. Fortalecimento das instituies de controle da administrao pblica; 2. Ampliao dos mecanismos de combate improbidade administrativa; 3. Integrao e coordenao de aes preventivas e coercitivas, no combate e na dissuaso da corrupo.

121 ANEXO IV PROGRAMA 1173 NO ANEXO I DO PPA 2004-2007 REVISADO Plano Plurianual 2004-2007 Anexo I - Programas de Governo Megaobjetivo: Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia Desafio: Combater a corrupo Programa: 1173 - Controle Interno, Preveno e Combate Corrupo rgo Responsvel: 20125 Controladoria Geral da Unio - (CGU) Tipo: Servios ao Estado Pblico Alvo: Governo Objetivo: Desenvolver as atividades do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal, em cumprimento ao disposto nos artigos 70 e 74 da Constituio Federal de 1988, bem como aprimorar/fortalecer as atividades de investigao, apurao e represso das irregularidades no Poder Executivo com o objetivo de prevenir a corrupo, combater a impunidade e ampliar a transparncia da gesto pblica.

122 ANEXO V AES DA LOA 2007 QUE COMPEM O PROGRAMA 1173 NO ANEXO I DO PPA 2004-2007 REVISADO 2B13 - Preveno Corrupo e Transparncia das Aes de Governo Produto: Evento realizado Unidade de Medida: unidade UO:20125 CGU Finalidade: Prevenir a corrupo, mediante a ampliao da transparncia na gesto pblica, o estmulo ao controle social e a adoo de normas e procedimentos que ampliem a eficincia e eficcia da administrao pblica. Descrio: Disseminao de informaes sociedade e agentes pblicos, mediante a implementao de sistemas, eventos, elaborao e distribuio de manuais voltados ao controle social, capacitao de agentes pblicos e adoo de normas voltadas para o aperfeioamento do sistema de integridade do Estado brasileiro. Unidade Administrativa Responsvel: Coordenao-Geral de Pesquisa Implementao da Ao: Concepo, elaborao e promoo da iniciativa pela Controladoria-Geral da Unio e disponibilizao do produto ao pblico-alvo diretamente ou via parceiros, por exemplo, ONGs e associaes. Tipo: Direta Base Legal da Ao: Constituio Federal 1988, arts. 70 e 74, Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003 (Lei de criao da CGU), art. 17 e Decreto n. 4.785, de 21 de julho de 2003. 2B15 - Correio no Poder Executivo Federal Produto: Procedimento administrativo Unidade de Medida: acompanhado UO:20125 CGU Finalidade: Combater a impunidade mediante a superviso e acompanhamento de procedimentos disciplinares, tornando-os mais geis e efetivos. Descrio: Instaurao, recomendao, avocao e acompanhamento de sindicncias administrativas e processos administrativos disciplinares; capacitao de servidores pblicos federais em procedimentos disciplinares para compor comisses; implementao de sistema informatizado para acompanhamento e controle dos processos administrativos instaurados ou a instaurar bem como para o registro das sanes aplicadas; elaborao e aprovao de projeto visando a criao de um Sistema de Correio do Poder Executivo Federal e reviso das atuais normas relativas a processo administrativo disciplinar. Unidade Administrativa Responsvel: Coordenao-Geral de Pesquisa

123 Implementao da Ao: Cursos de Processo Administrativo Disciplinar que visam a formao de um cadastro profissional de servidores aptos a atuarem em procedimentos disciplinares de acordo com as necessidades da Administrao Pblica Federal, criao do sistema de corregedorias, reviso de normas referentes a processos administrativos disciplinares, anlise de procedimentos administrativos disciplinares instaurados no mbito do Poder Executivo Federal. Tipo: Direta Base Legal da Ao: Constituio Federal 1988, arts. 70 e 74, Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003 (Lei de criao da CGU), art. 17 e Decreto n. 4.785, de 21 de julho de 2003. 4995 - Controle da Execuo dos Programas do Plano Plurianual Produto: Ao avaliada Unidade de Medida: unidade UO:20125 CGU Finalidade: Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio, em cumprimento ao disposto no inciso I do artigo 74 da CF/88. Combater a corrupo, o desvio e o desperdcio de recursos pblicos. Subsidiar a elaborao da prestao de contas do Presidente da Repblica (BGU), em cumprimento ao inciso XXIV do artigo 84 da CF/88. Descrio: Acompanhamento da execuo dos programas e das aes governamentais, com vistas avaliao da implementao das polticas pblicas e verificao do cumprimento das metas previstas na LOA e no PPA. Unidade Administrativa Responsvel: Secretaria Federal de Controle Interno Implementao da Ao: Os procedimentos utilizados no controle da execuo dos programas do plano plurianual esto divididos em duas fases. Na primeira, feita a hierarquizao dos programas/programaes de governo, classificando-os segundo critrios polticos e estratgicos, quando so levantadas as informaes sobre a implementao e o funcionamento das aes de governo, integrantes dos programas prioritrios. Na segunda, utilizando-se das informaes obtidas na primeira fase, so construdas estratgias de atuao e deflagradas aes de controle, as quais iro avaliar a execuo dos programas e aes do governo. Estas aes so executadas pelas CGUs nos estados, por meio das tcnicas de anlise documental e inspeo fsica "in loco". O resultado dessa ao consubstancia-se em relatrios de auditoria, que sero encaminhados aos ministrios responsveis pelos programas/aes com a finalidade de subsidiar a melhoria da gesto desses programas. So,

124 tambm, includos na prestao de contas anual dos rgos responsveis, encaminhada ao TCU. Tipo: Direta Base Legal da Ao: Inciso I do art. 74 e inciso XXIV do artigo 84, ambos da CF/88. 4996 - Fiscalizao da Aplicao de Recursos Federais por Estados e Municpios Produto: Municpio/estado fiscalizado Unidade de Medida: unidade UO:20125 CGU Finalidade: Avaliar a aplicao dos recursos pblicos federais em reas estaduais e municipais, complementando a avaliao da execuo dos Programas de Governo, como forma de ampliar a transparncia do gasto pblico, aproximar-se das realidades estaduais e locais, fomentar a participao e o controle social, bem como dissuadir a prtica da corrupo Descrio: Realizao de aes de controle em reas geogrficas estaduais e municipais brasileiras, escolhidas aleatoriamente, mediante sorteio pblico, com a participao da sociedade, avaliando a prestao de servios pblicos federais em estados e municpios, bem como a aplicao de recursos pblicos federais por qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada. Unidade Administrativa Responsvel: Secretaria Federal de Controle Interno Implementao da Ao: Por meio da realizao de sorteios pblicos peridicos, utilizando a consagrada sistemtica da Caixa Econmica Federal, so definidas as reas municipais que sero alvos de aes de controle. Na seqncia so iniciados os trabalhos auditoriais e de fiscalizaes com vistas a avaliar a prestao de servios e a aplicao de recursos pbicos federais naquelas localidades, incentivando a comunidade a exercer o controle social. Concludos os trabalhos, so consolidados e informados os resultados aos gestores federais e Ministros de Estado responsveis, ao Ministrio Pblico e Polcia Federal quando for o caso. Aps um perodo de carncia, as reas municipais sorteadas anteriormente retornam situao de habilitadas para novo sorteio. Tipo: Direta Base Legal da Ao: Art. 74 da CF/88 4997 - Investigao e Apurao de Denncias Produto: Denncia apurada Unidade de Medida: unidade UO:20125 CGU

125 Finalidade: Combater a impunidade dos administradores de recursos pblicos que pratiquem atos lesivos ao patrimnio pblico, estimulando a participao popular no combate corrupo e no desvio e desperdcio de recursos pblicos. Descrio: Criao de mecanismos geis e eficientes de investigao e apurao mediante trabalho conjunto com a Advocacia-Geral da Unio - AGU, com o Tribunal de Contas da Unio - TCU e com o Ministrio Pblico Federal - MPU. Unidade Administrativa Responsvel: Secretaria Federal de Controle Interno Implementao da Ao: Realizao de auditorias, fiscalizaes, capacitao de pessoal, implantao de sistemas de informao e modernizao do banco de dados existente. Disponibilizao das informaes para o pblico em geral, aprimorando dessa forma, os canais de comunicao da CGU/PR , de modo que a sociedade possa acompanhar cada fato denunciado, desde seu registro na CGU/PR at seu deslinde final e, ainda, intensificao dos contatos do Brasil no cenrio internacional, relativamente adoo de medidas efetivas de combate corrupo globalizada, lavagem de dinheiro e remessa de recursos ilcitos para o exterior. Tipo: Direta Base Legal da Ao: Medida Provisria n 103, de 2003 4998 - Sistema Federal de Ouvidorias Produto: Atendimento processado Unidade de Medida: unidade UO:20125 CGU Finalidade: Normatizar e organizar de modo mais amplo e efetivo as atividades de ouvidoria no Poder Executivo Federal. Descrio: Organizao, sob a coordenao central da CGU, de um Sistema de Ouvidorias, em lugar da simples proliferao de iniciativas isoladas e fragmentrias hoje existentes, como forma de facilitar e estreitar a relao do cidado e as instituies pblicas do Pas. Unidade Administrativa Responsvel: Ouvidoria-Geral da Unio Implementao da Ao: Implementa-se a partir de aprovao das normas legais, que sero criadas com o intuito de organizar as atividades de ouvidoria no Poder Executivo Federal. Tipo: Direta Base Legal da Ao: Medida Provisria n 103, de 2003.

126 6430 - Avaliao da Gesto dos Administradores Pblicos Federais Produto: Gesto avaliada Unidade de Medida: unidade UO:20125 CGU Finalidade: Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado em cumprimento ao disposto no inciso II do artigo 74 da CF/88. Combater a corrupo, o desvio e o desperdcio de recursos pblicos. Subsidiar a elaborao da prestao de contas do Presidente da Repblica (BGU), em cumprimento ao inciso XXIV do artigo 84 da CF/88. Descrio: Certificao anual de contas e avaliao da gesto dos administradores de recursos pblicos federais das unidades da Administrao Direta e entidades supervisionadas da Administrao Indireta Federal. Unidade Administrativa Responsvel: Secretaria Federal de Controle Interno Implementao da Ao: Realizao de auditorias de avaliao da gesto nos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, localizados no territrio nacional e no exterior, com a consequente emisso de relatrios de auditoria, certificados das contas e Parecer do Controle Interno, posteriormente encaminhados ao Tribunal de Contas da Unio - TCU. Tipo: Direta Base Legal da Ao: Constituio Federal, art. 70, art. 74, II, e art. 84, XXIV.

127 ANEXO VI TRECHOS DA MENSAGEM PRESIDENCIAL DO PPA 2008-2011 QUE ABORDAM O COMBATE CORRUPO 4) Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos Desde a promulgao da Constituio de 1988 a democracia brasileira vem se fortalecendo. No entanto, as enormes desigualdades que ainda persistem dicultam a construo de um ambiente efetivamente democrtico, permeado por relaes baseadas na eqidade, sem preconceitos de gnero, raa e etnia, com oportunidades iguais para todos nos vrios aspectos da vida social. No campo dos direitos humanos, a atuao do Estado est voltada fundamentalmente para a ampliao do acesso de grupos mais vulnerveis da populao, em especial aqueles que so vtimas de preconceitos e desrespeito a seus direitos de cidado por meio do aprimoramento das instituies pblicas e do fortalecimento do dilogo com a sociedade. Busca-se promover a cultura da paz, denunciar preconceitos e difundir a valorizao da liberdade, da solidariedade e do respeito ao prximo. Apesar de razes e mecanismos de reproduo distintos, as desigualdades de gnero e de raa e o desrespeito a diversos grupos sociais ainda configuram-se como traos da nossa sociedade, que acabam por relegar grandes contingentes da populao a papis subalternos. Somente com a reduo das discriminaes baseadas no sexo e na cor/raa e a garantia do respeito diversidade e aos direitos de todos os grupos sociais, ser possvel consolidar, de fato, a democracia no Brasil. [...] Transparncia e dilogo social O fenmeno da corrupo afeta praticamente todos os pases do mundo, e o debate sobre os mecanismos para sua preveno, represso e controle vem se ampliando e mobilizando tanto instituies pblicas quanto entidades privadas, em fruns nacionais e internacionais. A luta contra a corrupo e o rigor no controle dos gastos pblicos, para a constatao da aplicao correta desses recursos, so duas marcas essenciais do atual governo brasileiro. Foi iniciada uma linha de atuao governamental consistente e sem precedentes no campo das medidas preventivas, capazes de assentar as bases para enfrentar o problema da corrupo, e dando, ao mesmo tempo, cumprimento aos compromissos assumidos pelo Brasil nos acordos internacionais. Nesse sentido, o governo federal a construo e o lanamento do

128 Portal da Transparncia, stio na Internet, que apresenta a destinao dos recursos pblicos de maneira detalhada e simples, com os valores e as finalidades da destinao, estimulando o controle social e o fortalecimento da cidadania. No mbito da Administrao Pblica Federal, a criao e implantao do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, dotou cada Ministrio de uma Corregedoria, ligada Controladoria-Geral da Unio (CGU), para reverter uma tradio secular de inrcia sancionatria tambm no mbito disciplinar interno da Administrao, que retroalimentava e potencializava a cultura da certeza da impunidade, garantida, no mbito externo, pela lentido dos processos judiciais. A utilizao de fora-tarefa multidisciplinar outra iniciativa para o combate ao crime de corrupo, e inclui a utilizao de atividades de inteligncia, com a identificao e o mapeamento das instituies e setores de maior risco de corrupo, o acompanhamento da evoluo patrimonial atpica de agentes pblicos, as sindicncias patrimoniais, a identificao e o acompanhamento mais rigoroso das pessoas politicamente expostas (PEPs), o compartilhamento de dados com o COAF e com a RFB, e a Estratgia Nacional de combate Lavagem de Dinheiro (Enccla). O Programa de Fiscalizao dos Recursos Federais Aplicados nos Municpios, lanado em 2003, atua mediante sorteios pblicos, com o objetivo expresso de inibir a corrupo pela dissuaso que resulta da possibilidade sempre presente para o gestor municipal, de ser ele o prximo sorteado para ser fiscalizado. J em outra esfera, integram esse conjunto de iniciativas, de vis claramente preventivo, medidas legislativas que devero ser implementadas durante o perodo de vigncia do PPA 2008-2011, dentre as quais vale destacar os Projetos de Lei sobre enriquecimento ilcito, sobre conflito de interesses e sobre acesso informao. Para aprimorar as instituies democrticas, faz-se necessrio aprofundar o dilogo com a sociedade, valorizando a participao e o controle social das polticas governamentais. Com este intuito, nos ltimos anos, vm sendo realizadas conferncias nacionais sobre os mais diferentes temas, como segurana alimentar, educao, crianas e adolescentes, idosos, pessoas com deficincia, polticas para as mulheres, polticas de sade, igualdade racial, desenvolvimento agrrio e outras. O objetivo dessas conferncias, nas quais participam delegados eleitos em todo o Pas, o de aperfeioar o desenho das polticas pblicas de acordo com as demandas da sociedade, bem como estreitar o dilogo entre governo e a sociedade civil organizada. Os conselhos municipais, estaduais e nacionais de polticas so espaos privilegiados para este dilogo.

129 Apesar da expanso do nmero de conselhos e da ampliao das conferncias, ainda h muito a se avanar no aperfeioamento desses mecanismos. preciso tornar compreensveis e pblicas, com acesso irrestrito, as informaes acerca das realizaes dos rgos da administrao pblica, da execuo fsica e financeira dos programas de governo, entre outras, que permanecem restritas a usurios cadastrados de sistemas, muitas vezes, de difcil utilizao pelo cidado. A divulgao de informaes e a acolhida de reclamaes e sugestes por meio de Ouvidorias, por exemplo, devem ter seus mecanismos e canais ampliados de forma a garantir o acesso de todos.

130 ANEXO VII PROGRAMA 1173 NO ANEXO II DO PPA 2008-2011 Plano Plurianual 2008 - 2011 Anexo II - Programas de Governo - Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais Objetivo de Governo: Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos. Objetivo Setorial: Desenvolver as atividades do sistema de controle interno, prevenir a corrupo, combater a impunidade e ampliar a transparncia da gesto pblica. Programa: 1173 - Controle Interno, Preveno e Combate Corrupo rgo Responsvel: 20125 Controladoria Geral da Unio (CGU) Objetivo: Desenvolver as atividades do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal, em cumprimento ao disposto nos artigos 70 e 74 da Constituio Federal de 1988, bem como fortalecer as atividades de investigao, apurao e represso das irregularidades no Poder Executivo com o objetivo de prevenir a corrupo, combater a impunidade e ampliar a transparncia da gesto pblica Pblico-alvo: Governo ndice de Desempenho Institucional da Controladoria-Geral da Unio - IDIC (%)

131 ANEXO VIII AES DA LOA 2011 QUE COMPEM O PROGRAMA 1173 NO ANEXO II DO PPA 2008-2011 2B13 Aes de Preveno Corrupo e Transparncia Governamental Produto: Ao de preveno realizada Unidade de Medida: unidade Finalidade: Prevenir a corrupo, mediante a aplicao da transparncia na gesto pblica, o estmulo ao controle social, o fomento ao fortalecimento da gesto de recursos pblicos federais e a adoo de normas e procedimentos que ampliem a eficincia da administrao pblica. Descrio: Disseminao de informaes sociedade e agentes pblicos, mediante a implementao de sistemas, eventos, elaborao e distribuio de manuais voltados ao controle social e gesto de recursos pblicos federais, capacitao de agentes pblicos e elaborao de propostas de normas voltadas para o aperfeioamento do Estado brasileiro e das medidas de preveno e combate corrupo. Unidade Administrativa Responsvel: Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas Implementao: Direta Detalhamento da Implementao: Concepo, elaborao e promoo de atividades relativas ao controle social, transparncia e promoo da tica e cidadania, por meio de aes de educao, conscientizao e sensibilizao quanto participao da sociedade civil no processo de preveno e combate corrupo, mediante disponibilizao do produto diretamente ao pblico alvo ou via parceiros, tais como ONGs, conselhos municipais e associaes comunitrias; Realizao de aes que objetivam promover a tica e a conscincia de cidadania junto ao pblico infanto-juvenil; Elaborao e acompanhamento de projetos de lei visando ao aperfeioamento da legislao brasileira com vistas preveno e combate corrupo; Articulao internacional para preveno e combate corrupo por meio da implementao das convenes nesta rea, bem como, da prestao de assistncia tcnica internacional com base na experincia brasileira em preveno e combate corrupo; Atendimento a demandas sobre investigao sigilosa; Desenvolvimento de ferramentas/sistemas para coleta e tratamento de dados estratgicos; Aperfeioamento de trilhas de investigao sobre corrupo por meio do Observatrio da Despesa Pblica. Base Legal da Ao: Constituio Federal 1988, arts. 70 e 74, Lei n . 10.683, de 28 de maio de 2003 (Lei de criao da CGU), art. 17 e Decreto n 5.683, de 21 de janeiro de 2006, Anexo I, arts. 17 a 19.

132 2B15 Correio no Poder Executivo Federal Produto: Ao de correio realizada Unidade de Medida: unidade Finalidade: Combater a impunidade mediante ao correcional, com vistas responsabilizao administrativa de agentes pblicos. Descrio: Instaurao, recomendao, avocao e acompanhamento de sindicncias administrativas e processos administrativos disciplinares; capacitao de servidores pblicos federais em procedimentos disciplinares para compor comisses; reviso das atuais normas relativas a processo administrativo disciplinar; orientao e normatizao do exerccio das funes disciplinares do Poder Executivo Federal. Unidade Administrativa Responsvel: Corregedoria-Geral da Unio Implementao: Direta Detalhamento da Implementao: Aes de investigao administrativa por meio da instaurao e superviso de processos disciplinares; Reduo gradual dos estoques de investigao por meio de auxlio aos Ministrios; Maior subsdio s investigaes patrimoniais mediante rede de informaes mais ampla e eficiente; Aprimorar os mecanismos de deteco de indcios de enriquecimento ilcito por meio de maior integrao entre unidades ou rgos; Intensificar a capacitao de servidores e disseminao de conhecimentos por meio de maior investimento; Promover a descentralizao das atividades correcionais, implantando unidades regionais de correio; Uniformizao das informaes correcionais, por meio da integrao de sistemas de acompanhamento de PADs; Fortalecimento do sistema de correio com a implementao e aperfeioamento das Corregedorias Seccionais; Modernizao do modelo legal de responsabilizao administrativa disciplinar, atravs de ampla discusso do assunto, realizao de seminrio e elaborao de projeto de lei. Base Legal da Ao: Constituio Federal 1988, arts. 70 e 74, Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003 (Lei de criao da CGU), art. 17, Decreto n. 5480, de 30 de junho de 2005; Decreto n. 5683, de 24 de janeiro de 2006 e Portaria CGU n. 335, de 30 de maio de 2006.

2D58 Fiscalizao e Controle da Aplicao dos Recursos Pblicos Federais Produto: Ao de controle realizada Unidade de Medida: unidade Finalidade: Desenvolver as atividades do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal, em cumprimento ao disposto no inciso II do artigo 74 da Constituio Federal de 1988, com os fins de avaliar: o cumprimento das metas previstas no Plano

133 Plurianual (PPA); a execuo dos Programas de Governo e dos oramentos da Unio; a gesto oramentria, financeira e patrimonial dos administradores pblicos federais quanto legalidade dos atos e a eficcia e eficincia de seus resultados; assim como exercer atividades de apoio ao controle externo. Descrio: Acompanhamento e avaliao da execuo das metas dos programas e das aes governamentais previstos na LOA e no PPA; Realizao de aes de controle em reas geogrficas estaduais e municipais brasileiras; Verificao quanto aplicao de recursos pblicos federais recebidos por estados, municpios e entidades privadas; Acompanhamento e avaliao da gesto dos administradores de recursos pblicos federais das unidades da Administrao Direta e entidades supervisionadas da Administrao Indireta. Unidade Administrativa Responsvel: Secretaria Federal de Controle Interno Implementao: Direta Detalhamento da Implementao: Fiscalizao da aplicao de recursos federais em pequenos e mdios municpios a partir de Sorteios Pblicos, alm da realizao de aes de controle nas capitais, nos grandes municpios e nos estados, inclusive, buscando a participao da sociedade mediante sua avaliao quanto prestao dos servios pblicos em estados e municpios; Fiscalizao da aplicao de recursos pblicos federais recebidos por qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada; Aes de auditoria investigativa em articulao com rgos de defesa do Estado; Criao de mecanismos geis e eficientes de investigao e apurao mediante trabalho conjunto com a Advocacia-Geral da Unio (AGU), Tribunal de Contas da Unio (TCU) e Ministrio Pblico Federal (MPU); Acompanhamento permanente dos gastos dos gestores federais; Auditorias anuais sobre as Tomadas e Prestaes de Contas e Auditorias de Acompanhamento; Auditorias na rea de pessoal; Capacitao de gestores federais e de servidores pblicos federais em auditorias internas; Implantao de sistemas de informao, modernizando/aprimorando os bancos de dados existentes e disponibilizando-os ao pblico em geral, aumentando os canais de comunicao entre a CGU e o cidado. Base Legal da Ao: Art.70, art. 74, inciso II, e art.84, inciso XXIV, da Constituio Federal; Lei n 10.180/2001; Decreto n 5.151/2004.

134 4998 Gesto do Sistema Federal de Ouvidorias Produto: Evento realizado Unidade de Medida: unidade Finalidade: Organizar, harmonizar e integrar as aes das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal. Descrio: Organizao do sistema de ouvidoria no mbito do Poder Executivo Federal, sob a coordenao tcnica da CGU, e fomento ao aprimoramento de suas atividades como forma de facilitar e estreitar a relao com o cidado e com as instituies pblicas do pas. Unidade Administrativa Responsvel: Ouvidoria-Geral da Unio Implementao: Direta Detalhamento da Implementao: A implementao se dar atravs da mobilizao e coordenao tcnica do segmento de ouvidorias pblicas do Poder Executivo Federal por meio da realizao de reunies e seminrios tcnicos, cursos de capacitao, eventos municipais, estaduais, regionais, nacional e internacional. Base Legal da Ao: Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003 e o Decreto n 5.683, de 24 de janeiro de 2006.