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NDICE DE ACCESO AL GASTO EN PUBLICIDAD OFICIAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 2013

Proyecto coordinado por ARTICLE 19, Ocina para Mxico y Centroamrica y Fundar Centro de Anlisis e investigacin, A.C. Autoras Ana Cristina Ruelas Serna Justine Dupuy Colaboracin Especial Ivn Benumea Colaboradores Ricardo Luvano Eunice Snchez Diseo Grco Francisco Castro / Curious Flux Agradecemos los comentarios de la Dra. Lourdes Morales Bermujo ya que fueron fundamentales para la construccin de este estudio. La presente obra se respalda en una licencia de Creative Commons Atribucin-Licenciamiento Recproco 2.5 Mxico. La reproduccin de este material est permitida a travs de cualquier medio y alentada siempre que se respete el crdito de los autores y la organizacin.

ARTICLE 19, Ocina para Mxico y Centroamrica 2013 Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C. Mxico, Abril de 2014

NDICE
Introduccin..............................................................8 Metodologa...............................................................9 El gasto de la publicidad ocial en las entidades federativas...............................20 Conclusin................................................................35 Recomendaciones..................................................36

Introduccin
Este documento presenta la tercera edicin del ndice de acceso al gasto en publicidad ocial en las entidades federativas1 elaborado por ARTICLE 19 y Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin. El ndice mide el acceso a la informacin del gasto en publicidad ocial con la intencin de nutrir el debate sobre su asignacin y la transparencia del ejercicio de los recursos pblicos en el pas. La publicidad ocial se reere a los espacios en los medios de comunicacin que compra el gobierno para informar a la ciudadana. Debe ser entendida como un canal de comunicacin entre el Estado y los ciudadanos. Debe ser clara, objetiva, fcil de entender, necesaria, til y relevante para el pblico. No debe promover explcita o implcitamente- los intereses de ningn partido ni del gobierno2. En un sistema democrtico, la publicidad ocial se funda en el derecho a saber de la poblacin y la obligacin de los gobiernos de informar, explicar y justicar sus decisiones y actividades.3 Por esto, la publicidad ocial debe sustentarse bajo los criterios de claridad, objetividad, equidad y no discriminacin. Sin embargo, en Mxico, ha sido utilizada para otros nes.4 Lejos de informar, la publicidad ocial se ha convertido en un instrumento de propaganda y una plataforma poltica de funcionarios pblicos. Por ejemplo, entre el ao 2013 y 2014 diversos actores polticos como el gobernador de Chiapas y algunos delegados del Distrito Federal, se promocionaron utilizando su propia imagen mientras publicitaban el informe de labores o las actividades pblicas que realizaron por representacin y mandato. La falta es evidente frente al texto Constitucional. La sostenibilidad de diversos medios en el pas depende de los recursos pblicos que provienen de la publicidad ocial. De esta manera la asignacin tiene un esquema de valores entendidos, como lo hizo alguna vez notar el ex Presidente Jos Lpez Portillo en la anecdtica frase no te pago para que me pegues!. Este uso arbitrario y discriminatorio de la publicidad ocial sigue profundamente arraigado en las prcticas gubernamentales. Se distribuye principalmente conforme a criterios polticos e intereses privados y se convierte en el medio idneo para controlar las lneas editoriales de los medios,5 una prctica denida como censura sutil o indirecta.6
1 La informacin relativa a la primera y segunda edicin del ndice de acceso al gasto en las entidades federativas se encuentra disponible en la pgina www.publicidadocial.com.mx 2 ASOCIACIN POR LOS DERECHOS CIVILES, Principios bsicos para la regulacin de publicidad ocial, Buenos Aires, 2006, p. 14 3 Asociacin por los Derechos Civiles (ADC). 2006 Principios bsicos para la regulacin de la publicidad ocial. Argentina. ADC. disponible en lnea en: http://www.censuraindirecta.org.ar/sw_contenido.php?id=139 (ltima consulta febrero 2013). 4 Esta armacin se basa en los resultados de tres aos (2010-2012) del proyecto Publicidad Ocial dirigido por Fundar y ARTICLE 19, Ocina de Mxico y Centroamrica. Para ello se realiz una investigacin documental extensa, incluyendo muchas solicitudes de informacin. Los equipos de investigacin llevaron a cabo ocho visitas a los estados mexicanos de Chihuahua, Distrito Federal, Estado de Mxico, Guanajuato, Oaxaca, Puebla, Quertaro y Sonora. Se efectuaron entrevistas con 67 actores relevantes entre 2010 y 2013. Para mayor informacin ver: Buying Compliance: governmental advertising and soft censorship in Mxico, http://www.wan-ifra.org/system/les/eld_article_le/SCMexENG_0.pdf 5 Durante ms de diez aos diversas organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales como la Relatora por la Libertad de Expresin de la OEA han denunciado, documentado y diagnosticado el impacto del uso de la publicidad ocial sobre la libertad de expresin 6 Segn la denicin usada por The World Association of Newspapers (WAN), La censura sutil, o censura indirecta del gobierno incluye una serie de acciones destinadas a inuir en los medios de comunicacin, excluyendo cierres, encarcelamientos, censura directa de contenidos especcos, y ataques fsicos a periodistas o instalaciones de medios de comunicacin. De acuerdo a los Principios sobre Regulacin de la publicidad ocial y libertad de expresin de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, los mecanismos de censura indirecta suelen esconderse detrs del aparente ejercicio legtimo de facultades estatales, muchas de las cuales se ejercen por funcionarios en forma discrecional. En consecuencia, estas formas de censura indirecta son particularmente difciles de detectar, ya que no es fcil determinar con exactitud la lnea que separa el ejercicio legtimo de una facultad de la restriccin legtima de un derecho. Desde este punto de vista, una facultad legtima del Estado puede congurar la violacin del derecho a la libertad de expresin si (a) el ejercicio de la facultad estuvo motivado en la posicin editorial del sujeto afectado y (b) el ejercicio tuvo por objeto condicionar el libre ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y expresin. En el caso de la distribucin de la publicidad ocial, se congura un caso de censura indirecta cuando la misma es realizada con nes discriminatorios de acuerdo a la posicin editorial del medio incluido o excluido en este reparto y con el objeto de condicionar su posicin editorial o lnea informativa.

En esta tercera edicin del ndice, se conrma la opacidad, la ausencia de reglas y el incremento del gasto en este concepto, al amparo de una deciente justicacin y carente regulacin. En 2012, 26 entidades ejercieron 5,377 millones de pesos en publicidad ocial y no se conoce el destino del 53% de este gasto. La transparencia es el primer paso hacia una efectiva rendicin de cuentas. Solamente as se puede garantizar que las autoridades funcionen adecuadamente y se limiten los abusos del gasto en publicidad ocial. Sin embargo, a pesar de repetidas promesas, iniciativas y compromisos explcitos de nuestros representantes, no hay progreso en la regulacin, ni cambios sustanciales en la poltica pblica. El presidente Enrique Pea Nieto asegur trabajar en la materia y crear un organismo autnomo ad hoc que vigile y controle el ejercicio de recursos en este concepto7. En el caso del Legislativo, las Cmaras refrendaron la necesidad de avanzar hacia una Ley secundaria de publicidad ocial en el tercero transitorio de la Reforma electoral aprobada en enero de este ao. El lmite de esta obligacin legal es el 30 de abril de 2014. La regulacin de la publicidad ocial es necesaria para que exista una transformacin en la relacin entre medios y gobierno, para garantizar la libertad de expresin y el derecho a la informacin.

Metodologa
Consideraciones conceptuales
En Mxico el artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos indica: Los recursos econmicos de que dispongan la federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administraran con eciencia, ecacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados. Lo anterior inere la importancia de un instrumento que mida el cumplimiento de este mandato constitucional. En este sentido, ARTICLE 19 y Fundar consideramos que si bien el ndice de acceso al gasto en publicidad ocial en las entidades federativas, no mide la eciencia, ecacia, economa y honradez del ejercicio de los recursos, s mide la transparencia y el nivel de acceso al gasto. Es decir, es un primer acercamiento al problema de las relaciones nancieras que existen entre medios y gobierno que son necesarias regular y de las cuales se requiere rendir cuentas. El ndice es un ejercicio de control ciudadano que permite evaluar el nivel de opacidad con el que se ejerce el gasto en publicidad ocial. Adems, es una herramienta de anlisis de los montos millonarios que se ejercen en esta partida y del modo de asignacin a los distintos medios de comunicacin sin criterios claros, objetivos y transparentes. De esta manera vale la pena sealar que an cuando el ejercicio se ha realizado por tres aos consecutivos, persisten algunas limitantes, propias de la manera en la que nos hemos allegado de informacin. En primer lugar, el concepto del gasto en publicidad ocial suele confundirse funcionarios y ciudadanos- con el de presupuesto de comunicacin o el presupuesto de las coordinaciones de comunicacin o social. Sin embargo, los gastos en publicidad ocial se reeren a los recursos ejercidos para la compra de espacios en medios de comunicacin, mientras que los presupuestos de coordinacin social integran tambin los gastos corrientes como los salarios de los funcionarios que trabajan en las dependencias, los servicios generales, entre otros.8.
7 Discurso ntegro de Enrique Pea Nieto del 31 de agosto de 2012 disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/notas/867698.html 8 Es importante resaltar que en la calicacin del ndice respecto a la medicin del acceso a la informacin, no se penaliz esa confusin.

Otro punto importante es que en la mayora de los casos, el gasto en publicidad ocial est centralizado en la direccin o coordinacin de comunicacin social. Sin embargo, en algunos estados como Michoacn, Sonora y Yucatn el gasto es descentralizado o se encuentra en control de diversas dependencias. Los limitados recursos tcnicos y nancieros de este ejercicio, tampoco permiten realizar solicitudes a todas las secretaras de cada una de las 32 entidades federativas. Cuando la respuesta corresponde al gasto en publicidad ocial de una sola Secretara porque no est centralizado el ejercicio de los recursos, no se penaliz. Tambin, y como se menciona ms adelante, la evaluacin del ndice se bas en la primera respuesta de la autoridad a las solicitudes de informacin. Sin embargo, con el n de hacer un anlisis exhaustivo del gasto (segundo apartado de este estudio) y tener informacin suciente para compararlo entre las distintas entidades, se recurrieron aquellas respuestas en donde la autoridad -en primera instancia- niega el acceso a la informacin a travs de la clasicacin, la declaracin de inexistencia o incompetencia. Finalmente, se advierte que cada una de las ediciones del ndice hace referencia a la transparencia del ejercicio de recursos pblicos en publicidad ocial en distintos periodos; el primer ndice analiz el acceso a la informacin sobre el ejercicio del gasto entre 2005 y 2009; el segundo ndice analiz lo correspondiente a los aos 2010 y 2011; y nalmente el presente analiza el perodo 2012. En todos los casos fue un ejercicio de acceso a la informacin y transparencia del gasto en publicidad ocial.

Las solicitudes de informacin


La recepcin de informacin del ndice fue acogida de mayo a noviembre de 20139 por medio de 64 solicitudes de informacin realizadas a las 32 entidades federativas10 y mide la calidad de la primera respuesta a las solicitudes de acceso a la informacin respecto al gasto en publicidad ocial. La informacin se recopil a travs de los sistemas electrnicos estatales de acceso a la informacin pblica11, con la intencin de que se respondiera lo siguiente: 1. Los documentos que contengan el presupuesto aprobado y ejercido total para el pago de publicidad ocial del 01 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2012. 2. Los documentos que contengan el detalle del gasto en publicidad ocial desglosado por tipo de medios (radio, televisin, Internet, prensa, etc.), nombres de los medios de comunicacin (locales, nacionales e internacionales) contratados, nmero de contrato, concepto, campaas y montos durante el perodo del 01 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2012. De acuerdo a esto, el ndice slo mide las condiciones de acceso a la informacin (transparencia) con las que se ejecuta el gasto pblico en publicidad ocial, con cinco variables que permiten evaluar la calidad de las primeras respuestas, comparar entidades federativas y describir las diferencias temporales entre las distintas ediciones del ndice.
9 Con la excepcin del estado de San Luis Potos cuyo perodo de investigacin fue de enero a febrero de 2014. En el estado de San Luis Potos, hubo algunos problemas tcnicos al momento de sistematizar la informacin, situacin por la cual se repiti el proceso de acceso a la informacin a n de completar adecuadamente el estudio. 10 En el ndice no se incluyo al mbito federal ya que la Secretara de la Funcin Pblica cuenta con una base de datos en la que se publica cada 6 meses la informacin relativa al gasto en comunicacin social de la Administracin Pblica Federal. Adems los montos no son comparables con los de las entidades federativas situacin que sesgara de manera importante los datos. . 11 Cabe aclarar que al momento de realizar este ejercicio, siete entidades seguan sin contar con el Sistema Infomex IFAI, pgina Informacin de proyectos INFOMEX, ltima consulta del link febrero 2014: http://www.proyectoinfomex.org.mx/index.php?estado=3; no obstante, en todas las entidades existen sistemas o posibilidades alternativas para presentar solicitudes de forma remota. Salvo Baja California Sur, donde la solicitud se hizo por correo electrnico. A la fecha no ha habido avance en el desarrollo de estos sistemas faltantes

Para simplicar la lectura de los resultados, el cumplimiento de los criterios se expresa en estrellas por entidad. As, la lgica describe que el estado que entrega la informacin de forma completa y ordenada obtendr cinco estrellas. Acorde, podemos evaluar la calidad de las respuestas de cada entidad federativa tomando en cuenta la accesibilidad, la exhaustividad y el desglose de la informacin. Las variables, los criterios y la evaluacin fueron los siguientes:

Variable
El acceso al presupuesto aprobado para publicidad oficial en 2012

Criterio*
Se entreg el documento que contiene la informacin sobre el presupuesto aprobado para la Coordinacin de Comunicacin Social (presupuesto de egresos) o el monto destinado a la partida presupuestaria de publicidad oficial.

Evaluacin

1 estrella

El acceso al presupuesto ejercido en publicidad oficial durante 2012

Se entreg el documento que contiene informacin sobre el presupuesto general ejercido en publicidad oficial durante el 2012.

1 estrella

El acceso a los montos destinados a cada tipo de medio de comunicacin (prensa escrita, radio, televisin, internet y otros) en 2012.

Se entregan los montos destinados a cada tipo de medio de comunicacin. As para cada monto se debe especificar si se trata de radio, televisin, prensa escrita, Internet u otros medios.

1 estrella

El acceso a los montos destinados por nombre de proveedor.

Se entregan los montos destinados a cada una de las personas fsicas o morales que prestaron las servicios de publicidad oficial.

1 estrella

El acceso a los montos destinados a cada concepto o campaa de comunicacin durante 2012.

Se entregaron los montos destinados por concepto o campaa. Si obtuvimos la informacin desglosada de esta manera para la totalidad de los pagos o solo una parte, el criterio se tiene por cumplido. El criterio exige detalles particulares, por tal razn, en el caso de las campaas, si solo se entreg una lista con temas generales (ej. educacin, salud, etc.) no se tiene por satisfecho.

1 estrella

Calificacin:

5 estrellas

* En ninguna de las variables se tomaron en cuenta las respuestas incompletas, ilegibles o que advirtieran nicamente sobre el gasto parcial en publicidad ocial.

En los mejores casos, la informacin entregada permite contestar las siguientes preguntas: 1. Cundo? El ao del pago (y el mes en ciertos casos) 2. Cunto? El monto destinado a publicidad ocial. 3. En qu medio? La distribucin del gasto en los distintos medios de comunicacin. 4. A quin? Los proveedores y responsables de publicar la campaa o la comunicacin correspondiente (medios y razn social) que reciben el presupuesto de publicidad ocial. 5. En qu? y Para qu? El destino y el uso que se le dio al presupuesto (el concepto y las campaas) Como se mencion, el ndice slo evala la calidad de la primera respuesta a las solicitudes de informacin, pues su objetivo es medir el acceso inmediato. Por ejemplo se puede observar algunas entidades que variaron considerablemente su calicacin respecto al ndice anterior. En el caso del Estado de Mxico pas de 5 estrellas en 2012 a 0 estrellas en 2013 y Colima pas de 5 a 2 estrellas. Como reejo a estos resultados se describe un entorno de fragilidad en el derecho de acceso a la informacin derivado de la falta de una poltica pblica que garantice la accesibilidad, relevancia, conabilidad de la informacin pblica en materia de publicidad ocial. En algunos casos fue necesario impugnar las respuestas de la autoridad ante la negativa de la informacin, por ejemplo, cuando la autoridad no respondi o reserv la informacin, se interpusieron los recursos de revisin necesarios. Esta opcin se determin en Durango, Tlaxcala y Oaxaca ante la respuesta incompleta y en Coahuila y Colima ante la declaracin de incompetencia. En total se interpusieron 13 recursos de revisin en 10 estados. Aunque el ndice no toma en cuenta estos resultados, se presenta esta informacin en el apartado Recursos de revisin, con lo que se puede analizar su ecacia como herramienta para acceder a la informacin. A su vez, permite matizar resultados de otros estados, como Coahuila, el cual obtuvo 0 estrellas pero despus del recurso entreg los presupuestos ejercidos y aprobados, lo que le permiti obtener 2 estrellas. Para tener un panorama completo del acceso a la informacin, el lector debe considerar el ndice y este apartado12. Respecto a la descripcin de los resultados, agrupamos las entidades federativasen cuatro categoras: Sin estrellas: No se entreg ningn tipo de informacin. De 1 a 2 estrellas. Se entreg informacin limitada. En la mayora de los casos, las entidades federativas que pertenecen a esta categora entregaron los presupuestos aprobados y ejercidos para 2012 sin ningn tipo de desglose. De 3 a 4 estrellas. Las entidades federativas que pertenecen a esta categora entregaron -adems de los presupuestosla informacin con un nivel de desagregacin aceptable. 5 estrellas. Se entreg la informacin con un nivel muy alto de desagregacin. Estas entidades se ilustran por sus buenas prcticas en materia de acceso al gasto en comunicacin social y publicidad. Esa disposicin promovi una lectura integral y ms dinmica de los resultados.

13 Es importante destacar que para elaborar el captulo de anlisis sobre el gasto, se tom en cuenta la informacin obtenida tanto en la primera respuesta como despus de los recursos de revisin

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Comparativo Resultados del ndice 2013, 2012, 2011 de acceso al gasto en publicidad oficial de las entidades.
En referencia a los ndices de Publicidad Ocial realizados en los ltimos tres aos, se destaca que las entidades federativas han mejorado las condiciones de acceso a la informacin a lo largo de las tres ediciones de este ndice.
Grfica 1. Comparativo de los resultados de las tres ediciones del ndice
14 12 10 8 6 4 2 0 0 estrellas 1 y 2 estrellas 2011 2012 3 y 4 estrellas 2013 5 estrellas

Fuente: Elaboracin propia con base a los resultados de los tres ndices

Se observa que las categoras 0, 1 y 2 estrellas siguen bajando, las categoras 3, 4 y 5 han aumentado. Sin embargo los cambios son lentos y frgiles; la mitad de las entidades siguen violando el derecho de acceso a la informacin al no proporcionar nada o muy poca informacin en su primera respuesta a las solicitudes elaboradas. La tabla 3 conrma tambin estos datos.

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Tabla 1. Resultados del ndice 2011, 2012 y 2013

Entidades Federativas
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Estado de Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

ndice 2011
2 3 2 3 0 2 0 5 3 3 4 1 0 0 2 1 4 2 0 0 0 0 2 0 3 5 0 0 2 2 2 4

ndice 2012
2 3 2 3 2 3 0 5 0 3 5 3 0 0 3 1 2 2 2 4 0 1 2 4 3 4 0 0 1 0 4 4

ndice 2013
2 4 4 3 1 3 0 2 3 3 0 3 0 4 2 0 4 2 3 3 0 1 2 5 4 5 1 0 2 2 5 4

Variacin entre 2012 y 2013 0 1 2 0 -1 0 0 -3 3 0 -5 0 0 4 -1 -1 2 0 1 -1 0 0 0 1 1 1 1 0 1 2 1 0

Variacin entre 2011 y 2013 0 1 2 0 1 1 0 -3 0 0 -4 2 0 4 0 -1 0 0 3 3 0 1 2 5 1 0 1 0 0 0 3 0

Fuente: Elaboracin propia con datos del ndice 2011, 2012 y 2013 de acceso al gasto en publicidad ocial en las entidades federativas

El comparativo sobre tres aos permite mostrar que el saldo de este ejercicio es positivo ya que catorce estados mejoraron su puntuacin entre 2011 y 2013 respecto a otros tres que se observan dbiles. Sin embargo, la lentitud del cambio est ilustrada por la categora ms importante: quince estados no cambian sus resultado entre 2011 y 2013, con una preocupacin particular por la opacidad que constantemente se presenta en Coahuila, Guerrero, Puebla y Tamaulipas, entidades que durante las tres ediciones de este ejercicio han obtenido 0 estrellas13. En los casos de las catorce entidades que mejoraron su puntuacin. Hidalgo, Nuevo Len, Oaxaca y San Luis Potos, son destacadas ya que pasaron de cero estrellas en el 2011 a tres o cuatro en el 2013. A pesar de que ms de una tercera parte de las entidades mejoraron su calicacin, no signica que sea aceptable globalmente como en los casos de Tabasco, Quertaro y Chiapas.
13 En Coahuila y Tabasco fue posible obtener ms informacin tras interponer recursos de revisin

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De los tres estados que han empeorado, es importante aclarar que dos de ellos han sufrido una cada importante que contrasta con los aos anteriores: el Estado de Mxico (de 5 a 0) y Colima (5 a 2). A pesar de estas visibles mejoras en los tres aos que se analizan, no podemos dejar de mencionar lo preocupante que es que las entidades que haban mostrado una mejora sustancial entre la primera y la segunda edicin del ndice, en esta ocasin vuelven a reducir el nivel de acceso. En este sentido entre el ndice 2012 y 2013 se puede observar que trece entidades mejoraron su calicacin, otras trece se quedaron igual y seis empeoraron.

Resultados del ndice 2013 de acceso al gasto en publicidad oficial de las entidades

La siguiente tabla muestra la calicacin que recibi cada una de las entidades federativas con relacin a las variables descritas en la metodologa de la investigacin. Tabla 2: ndice 2013 de Acceso al Gasto en Publicidad Ocial en las Entidades Federativas

Entidades Federativas
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Estado de Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

Presupuesto aprobado para 2012


1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 1 1 1 1

Presupuesto ejercido para 2012


1 1 1 1 0 1 0 1 0 0 0 1 0 1 1 0 1 1 1 1 0 0 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1

Por proveedor
0 1 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 1 1

Por tipo de medio 0 1 1 0 0 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 1 1

Campaa/ concepto 0 0 1 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 0

Total
2 4 4 3 1 3 0 2 3 3 0 3 0 4 2 0 4 2 3 3 0 1 2 5 4 5 1 0 2 2 5 4

Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de la informacin entregada por lasentidades federativas a travs de las solicitudes de acceso a la informacin pblica.

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Los resultados que se desprenden de la medicin son: Seis entidades obtuvieron cero estrellas (19%): Los motivos para obstaculizar la entrega de la informacin fueron diversos: presupuestos en procesos de scalizacin, reservas de informacin, dispersin de la informacin entre diversas autoridades, la incompetencia de todas las dependencias a las que se solicit la informacin, la consulta in situ de la informacin en las ocinas de las dependencias, y/o el envo de documentos que no contenan la informacin solicitada. Diez entidades federativas obtuvieron entre 1 y 2 estrellas (31%): La mayora de las entidades de esta categora entregaron el presupuesto aprobado y/o ejercido, pero no la informacin sobre el desglose de gasto en publicidad ocial. Las prcticas recurrentes de estas entidades fueron la declaracin de inexistencia del detalle del gasto, la reserva de informacin, la omisin de respuesta o la entrega de informacin que no corresponda a lo solicitado. Trece entidades federativas obtuvieron entre 3 y 4 estrellas (41%): Pertenecer a esta categora implica que la entidad federativa entreg la informacin solicitada con algn nivel de desagregacin (por tipo de medios, proveedores o campaas) aunque todava incompleto. Y Tres entidades federativas obtuvieron 5 estrellas (9%). San Luis Potos, Sonora y Yucatn entregaron toda la informacin solicitada en su primera respuesta, es decir, el presupuesto aprobado, el presupuesto ejercido y el desglose del gasto en publicidad ocial por tipo de medios, proveedores, concepto y/o campaa.
Grfica 2. Resultado del ndice 2013 de acceso al gasto en publicidad oficial en las entidades federativas por estrella

5 estrellas, 3 entidades

0 estrellas, 6 entidades

3 y 4 estrellas, 13 entidades

1 y 2 estrellas, 10 entidades

Fuente: Elaboracin propia con base en las solicitudes de informacin realizadas en las entidades federativas.

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Recursos de revisin
El recurso de revisin es un instrumento con el que cuentan los solicitantes para impugnar la negativa de informacin o la inexistencia de los documentos solicitados. Sin embargo, la presentacin de recursos de revisin atenta contra los principios que deben regir el acceso a la informacin pblica, sobre todo cuando sta reviste un inters pblico. Los principios de oportunidad, expedites y sencillez son vulnerados con la necesidad de impugnar las respuestas de las autoridades. Al respecto -como se describi- en la recoleccin de datos se interpusieron recursos de revisin de manera automtica por falta de respuesta o cuando la informacin era reservada14. Tabla 3. Entidades federativas donde se interpusieron recursos de revisin

Entidades Federativas
Aguascalientes Coahuila Chihuahua Colima Durango Guanajuato Oaxaca Tamaulipas Tlaxcala Veracruz

Solicitud 1
Incompetencia Entrega ilegible del presupuesto ejercido Reserva

Solicitud 2
Reserva Incompetencia Reserva Incompetencia* Entrega incompleta Reserva Entrega incompleta Reserva Entrega incompleta Reserva

Total recursos

3
* Errores tecnolgicos

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Tras la interposicin de los recursos de revisin fue posible contar con ms informacin en siete de las diez entidades, ya sea mediante los informes que presentaron las autoridades durante la sustanciacin del recurso o por medio de la resolucin del rgano garante que orden la entrega de informacin. De tomar en cuenta la ampliacin de la informacin tras la impugnacin de las respuestas, siete entidades habran obtenido una mejor calicacin en este ndice: Coahuila (0 a 2 estrellas), Colima (2 a 4 estrellas), Durango (3 a 4 estrellas), Oaxaca (3 a 5 estrellas), Tamaulipas (0 a 3 estrellas), Tlaxcala (2 a 5 estrellas) y Veracruz (2 a 3 estrellas). Cabe destacar que gracias a la presentacin de los recursos, Oaxaca y Tlaxcala lograron ubicarse dentro de las entidades con ms informacin disponible llegando a 5 estrellas. Por su parte, las entidades en donde se interpusieron recursos de revisin pero no fue posible conseguir ms informacin, ya sea porque la autoridad no brind ms informacin en la substanciacin del recurso o porque el rgano garante conrm la respuesta de la autoridad, fueron Aguascalientes, Chihuahua y Guanajuato. Es importante reconocer que el buen funcionamiento de los recursos de revisin, permiti mejorar los resultados en 7 de las 10 entidades donde se presentaron recursos.

14 Se interpusieron recursos en Durango, Tlaxcala y Oaxaca por respuesta incompleta y en Coahuila y Colima por declaracin de incompetencia. En total se presentaron 13 recursos de revisin que se detallan en la tabla 4.

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Principales hallazgos en el ndice 2013


1- Una mejora general. La repeticin de este ejercicio en tres aos consecutivos reporta una mejora en las condiciones de acceso a la informacin sobre el gasto en publicidad ocial. Por primera vez, el 50% de las entidades obtuvieron una calicacin entre 3 y 5 estrellas, lo cual dista mucho del 31% obtenido en el ndice 2011. Si bien continan siendo pocas las entidades que obtienen la ms alta calicacin, las entidades que no entregan informacin han disminuido considerablemente. 2- Los campeones de la opacidad. Este ejercicio demuestra que la opacidad no ha logrado ser revertida en algunos estados. Coahuila, Guerrero, Puebla y Tamaulipas, por tercer ao consecutivo negaron o reservaron, en su primera respuesta, toda la informacin solicitada, mientras que otros estados, como Aguascalientes, Chiapas, Michoacn, Veracruz, Nayarit y Tabasco persisten en negar el acceso a la totalidad de la informacin utilizando los mismos argumentos de ejercicios anteriores. 3- Los recursos de revisin mejoraron la accesibilidad a la informacin. Permitieron mejorar el resultado de 7 de las 10 entidades en donde se presentaron. Destacan los estados de Oaxaca y Tlaxcala que entregaron la informacin por completo despus de los recursos. 4- La declaracin de inexistencia de informacin contina siendo una prctica comn en muchas entidades, a pesar de la regulacin constitucional y legal que obliga a documentar todo destino de recursos pblicos. Coahuila, Nayarit, Quintana Roo y Tabasco declararon inexistente el desglose del gasto en publicidad ocial. Cabe destacar que de estas cuatro entidades, nicamente Quintana Roo declar la inexistencia de la informacin tambin en el ndice 2012, lo cual reeja que las entidades no tienen una poltica interna que garantice la sistematizacin de la informacin anualmente. 5- La indebida e ilegal clasicacin de la informacin como reservada. Aguascalientes, Chihuahua, Guanajuato, Tamaulipas y Veracruz reservaron todo o en parte la informacin sobre el desglose del gasto en publicidad ocial. Las distintas autoridades reservaron la informacin por diversos motivos, como considerar que la informacin podra daar la estabilidad nanciera del Estado o afectar las actividades comerciales de los medios de comunicacin. Resulta paradigmtico el caso de Chihuahua, donde la autoridad aleg que la entrega de informacin pona en riesgo la vida, la seguridad o la salud de las personas. Es importante destacar que Chihuahua, Veracruz y Tamaulipas han reservado la informacin a lo largo de las 3 ediciones de este ejercicio. 6- La ausencia de responsable claro (declaracin de no competencia de las dependencias). En Quertaro, Coahuila y Guerrero, las distintas autoridades que conocieron de las solicitudes de informacin alegaron ser incompetentes. Al igual que en 2012, en Guerrero se realizaron tres solicitudes a tres dependencias distintas, y todas ellas se declararon incompetentes para dar a conocer el presupuesto aprobado, el presupuesto ejercido y el desglose de gastos en publicidad ocial. En el caso de Coahuila, despus del recurso de revisin, el rgano garante determin que la Secretara de Finanzas era competente a pesar de su declaracin de incompetencia. Se tuvo que presentar otra solicitud haciendo referencia al recurso para obtener ms informacin. 7- Negativas de acceso a la informacin veladas. Respuestas que remiten a vnculos de internet que no funcionan o a sitios que no contienen la informacin solicitada. El Distrito Federal, por ejemplo, envi un vnculo disfuncional.15

15 Tras realizar una bsqueda en internet con los elementos del vnculo otorgado por la autoridad fue posible localizar la pgina de internet que contena la informacin.

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8- Negativas de acceso por informacin en scalizacin. El Estado de Mxico y Quertaro alegaron no poder entregar la informacin debido a que sta se encontraba en proceso de revisin por parte de la entidad de fiscalizacin correspondiente. 9- Informacin descentralizada. En distintas entidades, la informacin sobre el gasto en publicidad ocial no se encuentra en poder de una sola dependencia. Ante la descentralizacin de la informacin, la posibilidad de conocer el gasto en publicidad ocial dependi de las labores internas de cada entidad. Mientras que en Michoacn la diversicacin signic la negativa de acceso a la informacin, en Yucatn las distintas dependencias enviaron en tiempo y forma el desglose detallado del gasto en publicidad ocial. 16 La dispersin de la informacin, si bien en muchos casos se debe al propio marco jurdico, representa una dicultad para el acceso a la informacin. 10- Envo del gasto de la Coordinacin de Comunicacin Social. A pesar de ser el tercer ao consecutivo en que se realiza este ejercicio, en algunas entidades fue imposible conocer con precisin el presupuesto aprobado o ejercido en publicidad ocial debido a que, en lugar de enviar el presupuesto de comunicacin social, la informacin entregada corresponda a la dependencia denominada Coordinacin de Comunicacin Social. Tales fueron los casos de Chiapas, Chihuahua, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora y Veracruz. 11- Visita directa para conocer la informacin. Al igual que el ejercicio anterior, Puebla puso a disposicin la respuesta de la autoridad nicamente en las instalaciones de la dependencia respectiva. 12- Inaccesibilidad a los contratos en publicidad ocial. El Distrito Federal y San Luis Potos fueron las nicas entidades que proporcionaron la versin electrnica de los contratos en publicidad ocial, aunque de su contenido fue imposible conocer el concepto o la campaa para la cual se destinaron recursos.

16 En Baja California, Guanajuato, Nayarit, Nuevo Len y Zacatecas, Michoacan, Nuevo Leon, Yucatan y Zacatecas la informacin tambin se encontraba dispersa.

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El gasto en publicidad ocial en las entidades federativas.


Descripcin del gasto.
En este apartado se analizarn las respuestas de las 32 entidades federativas a las preguntas: 1. El presupuesto general asignado y ejercido en publicidad ocial durante el periodo de enero a diciembre de 2012. 2. El detalle del ejercicio del gasto en publicidad ocial por tipo de medios, nombre de proveedores y campaas. As, el anlisis del ejercido presupuestario en las entidades federativas se llev a cabo de acuerdo a lo siguiente: 1) Presupuesto general aprobado en 2012: a. Se tomaron en cuenta aquellas respuestas donde la autoridad remiti al Presupuesto de Egresos anual, especicando la partida presupuestaria de publicidad ocial o bien a la asignacin de la Coordinacin de Comunicacin Social. b. Se tomaron en cuenta aquellas respuestas donde se remiti al reporte del ejercicio presupuestario donde informan sobre el monto total asignado a publicidad ocial o a la Coordinacin de Comunicacin Social. c. Se tomaron en cuenta aquellas respuestas donde informan la cifra asignada. 2) Presupuesto general ejercido en 2012: a. Se tomaron en cuenta aquellas respuestas donde la autoridad remiti al informe de la cuenta pblica 2012 sobre el gasto especco de la Coordinacin de Comunicacin Social o bien en publicidad ocial. b. Se tomaron en cuenta aquellas respuestas donde se remiti al reporte del ejercicio presupuestario en el cual informaron sobre el monto total ejercido en publicidad ocial o dentro de la Coordinacin de Comunicacin Social. c. Se tomaron en cuenta aquellas respuestas donde informan la cifra del gasto. 3) Suma del ejercicio presupuestario por proveedores: a. Se tomaron en cuenta las respuestas donde la autoridad remiti el detalle del gasto por tipo de medio o por nombre del proveedor o campaa. Posteriormente se sumaron las cifras de la totalidad del desglose. 4) Gasto en Prensa, Televisin, Radio, Internet y Otros: a. Se tomaron en cuenta las respuestas donde la autoridad remiti al detalle del gasto por tipo de medio y/o por nombre de proveedor. En el segundo caso se revis a cada proveedor para determinar la pertenencia, sin embargo, cuando no fue posible detectar el medio, se asign a Otros; aqu tambin se incluyeron: gasto en impresin, produccin, renta de espectaculares, etc. como aquellos proveedores que no pertenecen a ninguna otra categora. 18

5) Gasto per cpita: a. Para obtener este valor se dividi el presupuesto general ejercido entre la poblacin (INEGI, Censo, 2010). Sin embargo, en caso de que la autoridad no hubiera remitido el presupuesto general ejercido pero s el detalle del ejercicio, fue considerado como cifra de la suma de proveedores. 6) Comparativo del gasto 2005 2012: a. Respecto a este valor, se tom en cuenta la cifra ms alta entre el presupuesto general ejercido en 2012 y la suma de proveedores en 2012. Para construir las bases y grcas con el gasto total ejercido en las entidades federativas de 2005 a 2011, se tomaron los resultados del primer ndice de 2005 a 2009, y en el caso de 2010 y 2011, los resultados de la segunda edicin. Como se seal, para efectos del presente ejercicio los conceptos de gasto de comunicacin social y publicidad ocial no fueron utilizados como trminos diferenciados, ya que a pesar de serlo muchas entidades los unican. Tambin es importante mencionar, que la informacin que se tom en cuenta fue aquella remitida por la unidad de informacin estatal. En este sentido, si la autoridad no hizo referencia a la descentralizacin del gasto o no remiti a todas las unidades administrativas la solicitud de informacin, el ejercicio presupuestario de estas no fue tomando en cuenta para efecto de este anlisis. Todas las cifras presentadas son aquellas remitidas por las autoridades a travs de las respuestas a las solicitudes de informacin, de los informes justicados rendidos por la autoridad tras la interposicin del recurso de revisin o bien de la informacin remitida en cumplimiento a la orden de entrega del rgano garante del derecho de acceso a la informacin estatal. Vale la pena destacar, que aun cuando la informacin se encontrara disponible en el portal de Internet o en otras fuentes de informacin ocial, si la autoridad no hizo la referencia necesaria respecto a los mecanismos citados, no se consider adecuado retomarlos en el estudio. Finalmente, hay que destacar que todas las cifras incluidas en este diagnstico estn actualizadas en el valor de la moneda nacional del ao 2014 para facilitar los comparativos. Estas las cifras pueden ser consultadas en la pgina www. publicidadocial.com.mx

Anlisis de los resultados


Una caracterstica alarmante sobre el gasto en publicidad ocial, es que no se encuentra regulado a pesar de los numerosos intentos legislativos nacionales y locales17. Esta falta se traduce en un uso indiscriminado, arbitrario y opaco del gasto ya que existen grandes lagunas de informacin que estn directamente relacionadas con el concepto o campaa en el que se ejercieron los recursos y los contratos que lo sustentan. Por un lado sabemos ms sobre los beneciarios de estos montos millonarios, y la distribucin del gasto entre los distintos medios y por otro no hay informacin suciente sobre el uso, proceso y asignacin del gasto.

17 Durante el 2013, la reforma poltica incluy dentro del tercer artculo transitorio la obligacin de regularlo, sin embargo, an es un asunto pendiente.

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De acuerdo a este panorama, el ao 2012 no representa una gran diferencia en el gasto de publicidad ocial respecto a los aos anteriores18. En total las 26 entidades19 de las que fue posible obtener informacin- ejercieron $5,377 millones20. En 2010, 27 entidades ejercieron $4, 042 millones y en 2011, 27 entidades, $4, 708 millones (ver tabla 4). Tabla 4. Presupuesto ejercido 2010, 2011, 2012 en publicidad ocial en las 32 entidades federativas.

Entidades Federativas
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Estado de Mxico Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

2010
148,454,554.83 76,252,407.18 20,302,997.25 188,544,026.02 270,839,092.63 163,541,170.56 ND 26,566,060.52 144,681,627.58 90,785,876.08 149,235,388.18 95,796,593.39 ND 2,681,531.37 233,610,365.19 326,800,144.56 253,484,171.63 394,416,212.75 559,424,051.67 ND 228,939,938.49 71,750,739.01 70,611,910.58 60,512,110.49 31,271,937.03 33,869,414.27 45,487,132.91 ND 37,978,583.24 ND 221,562,111.46 95,011,394.23
4,042,411,543.12

2011
146,832,472.98 98,443,149.76 32,841,640.27 192,917,778.74 131,016,828.62 501,263,107.70 ND 26,682,710.94 317,413,057.12 ND 144,260,371.99 103,402,968.15 ND 2,856,654.16 265,822,143.46 306,383,041.93 205,609,315.57 316,382,311.87 585,904,074.78 182,912,654.11 200,257,340.98 ND 84,197,847.52 58,840,423.47 27,808,037.55 34,886,348.62 39,506,400.05 296,799,820.76 40,591,358.19 ND 256,631,988.54 107,724,296.76
4,708,188,144.58

2012
71,018,658.35 90,950,126.54 42,479,663.07 209,706,717.01 ND 554,221,381.64 948,352,798.80 27,870,860.07 137,944,854.30 124,392,704.25 ND 88,574,856.80 ND 6,986,515.58 274,144,650.01 ND 158,176,408.50 176,460,552.31 1,283,739,875.48 238,117,628.55 ND ND 93,441,739.58 46,621,970.61 22,496,950.56 9,413,286.34 133,083,371.75 92,016,195.68 43,494,315.77 119,350,070.40 375,348,735.78 8,101,212.74
5,376,506,100.45

Total
18 Ver los datos en la pgina www.publicidadocial.com

19 Los estados de Chiapas, Estado de Mxico, Guerrero, Michoacn, Puebla y Quertaro no entregaron informacin sobre el presupuesto general ejercido en 2012 ni su detalle por lo que no se encuentran contabilizados en estas cifras. 20 Este monto corresponde a la suma del total de los presupuestos generales ejercidos que fueron entregados por 25 entidades ms la suma del pago a proveedores del Distrito Federal que no entreg el presupuesto general ejercido.

20

De lo gastado en 2012, las entidades que -en trminos absolutos21 -ejercieron un mayor presupuesto fueron Nuevo Len con $1, 284 millones y Coahuila con $948 millones (ver grca 3).
Grfica 3: Presupuesto ejercido en publicidad oficial 2012

$1,400,000,000 $1,200,000,000 $1,000,000,000 $800,000,000 $600,000,000 $400,000,000 $200,000,000 NL COAH CHIH YUC JAL OAX CAM NAY MOR DF TAB DGO VER QROO TAM BC GTO AGS SLP TLAX BCS COL SIN SON ZAC HGO
Grfica 4: Gasto por habitante en publicidad oficial 2012 Gasto per capita
Fuente: Elaboracin propia con base en las respuestas a las solicitudes de informacin realizadas durante el 2013 y el Censo de Poblacin y Vivienda 2010 del INEGI.

$0

Fuente: Elaboracin propia con base en las respuestas de 26 entidades federativas a las solicitudes de informacin realizadas durante el 2013.

A pesar de esto, un mayor monto no signica mayor gasto por habitante en la entidad. Mientras hay lugares que gastan 2.6 pesos al ao por persona, como el estado de Hidalgo, existen otros como Coahuila, Campeche y Nuevo Len que gastan ms de 250 pesos por habitante (ver grca 4). 400 350 300 250 200 150 100 50 0

Pesos por habitante

21 Cuando hablamos de trminos absolutos, nos referimos a los valores en s, valores concretos.

COAH NL CAM YUC CHIH NAY MOR DGO QROO BCS OAX AGS TAB COL JAL TLAX BC TAM SLP GTO VER DF SIN ZAC SON HGO

21

Por su parte, de estos $5,376 millones solamente conocemos el destino de $2,544 millones, es decir, no sabemos a qu medio de comunicacin o proveedor se asignaron $2,833 millones.
Grfica 5: Transparencia en el destino del gasto en publicidad oficial 2012

Sabemos en qu se gast

53%
No sabemos en qu se gast

47%

Fuente: Elaboracin propia con base en la suma del presupuesto total ejercido en 2012 por las entidades federativas y la suma del detalle del gasto por proveedores o tipo de medio.

22

Ahora bien, respecto al 2011, no hubo gran diferencia del ejercicio del gasto; en realidad, hubo un crecimiento general del 5.3% entre las 24 entidades que entregaron la informacin de ambos periodos22 (ver tabla 5). Tabla 5. Crecimiento del gasto 2011 2012 en 24 entidades federativas (Cifras en precios constantes 2014)

Entidad
AGS BC BCS CAM CHIH COAH COL DF GTO HGO JAL MOR NAY NL OAX QROO SLP SIN SON TAB TAM TLAX YUC ZAC

2011

2012

Crecimiento 2011-2012
-51.63% 25.04% 29.35% 8.70% 10.56% -4.04% 4.45% -56.54% -14.34% 144.57% 3.13% -23.07% -44.23% 119.10% 30.18% 10.98% -20.77% -19.10% -51.46% 236.87% -69.00% 7.15% 46.26% -92.48%
5.32%

146,832,472.98$ 71,018,658.35$ 72,738,874.38$ 90,950,126.54$ 32,841,640.27$ 42,479,663.07$ 192,917,778.74$ 209,706,717.01$ 501,263,107.70$ 554,221,381.64$ 988,275,899.74$ 948,352,798.80$ 26,682,710.94$ 27,870,860.07$ 317,413,057.12$ 137,944,854.30$ 103,402,968.15$ 88,574,856.80$ 2,856,654.16$ 6,986,515.58$ 265,822,143.46$ 274,144,650.01$ 205,609,315.57$ 158,176,408.50$ 316,382,311.87$ 176,460,552.31$ 585,904,074.78$ 1,283,739,875.48$ 182,912,654.11$ 238,117,628.55$ 84,197,847.52$ 93,441,739.58$ 58,840,423.47$ 46,621,970.61$ 27,808,037.55$ 22,496,950.56$ 19,391,491.36$ 9,413,286.34$ 39,506,400.05$ 133,083,371.75$ 296,799,820.76$ 92,016,195.68$ 40,591,358.19$ 43,494,315.77$ 256,631,988.54$ 375,348,735.78$ 107,724,296.76$ 8,101,212.74$
4,873,347,328.15$ 5,132,763,325.80$

Total

Fuente: Elaboracin propia con cifras obtenidas a partir de las solicitudes de informacin a las entidades en 2013 y los datos de la Segunda Edicin del ndice de Acceso al Gasto en Publicidad Ocial en las Entidades Federativas.

De acuerdo a la tabla 4, las entidades con mayor crecimiento presupuestal en publicidad ocial entre 2011 y 2012 fueron Hidalgo, Nuevo Len y Tabasco. Incluso mayor al 100%. Por su parte, respecto de las 15 entidades que otorgaron informacin completa desde 2005 a 2012 (ver tabla 6), el gasto ha aumentado un 85% en los ltimos ocho aos al pasar de $1,092 millones a $2,021 millones.

22 Los estados de Chiapas, Estado de Mxico, Durango, Guerrero, Michoacn, Puebla, Quertaro y Veracruz no entregaron la informacin solicitada sobre el presupuesto general ejercido en 2011 y/o 2012 ni su detalle por lo que no se encuentran contabilizados en estas cifras.

23

Tabla 6. Gasto en publicidad ocial de 2005 a 2012 en 15 entidades federativas. (Cifras en precios constantes 2014)
Entidad
AGS BC BCS CAM CHIH COL DF MOR NAY QROO SIN SON TLAX YUC ZAC

2005
79,232,666.24 54,474,298.27 26,785,169.87 104,832,701.47 176,335,193.12 12,876,851.70 202,855,223.07 57,976,564.56 99,579,513.39 35,994,248.73 42,429,574.48 75,175,075.74 25,877,358.00 40,669,480.35 57,253,529.79
1,092,347,448.79

2006
78,908,136.46 67,894,689.06 30,440,478.88 117,386,274.91 224,151,903.12 11,194,477.87 266,723,459.06 48,461,963.77 146,946,862.27 49,348,282.50 39,402,199.37 78,480,774.48 29,738,513.02 44,871,380.54 78,232,382.93
1,312,181,778.24

2007
82,618,383.50 95,380,714.17 27,739,097.28 150,857,427.87 240,954,352.53 13,918,757.34 345,914,695.91 95,121,926.09 143,218,015.89 59,305,321.68 37,904,606.78 59,575,189.04 31,316,512.44 54,446,338.57 87,141,311.62
1,525,412,650.70

2008
206,111,925.54 48,483,486.33 35,980,639.16 167,855,317.18 325,872,632.09 11,664,786.20 476,851,405.96 142,508,640.38 171,694,653.99 61,275,074.91 37,336,044.85 6,709,143.48 45,405,097.53 179,017,912.59 140,976,104.03
2,057,742,864.21

2009
137,239,410.93 50,671,128.28 19,943,230.11 175,316,404.58 364,097,768.14 13,353,160.75 503,533,476.35 109,580,815.08 276,882,523.15 57,016,709.06 37,218,003.76 9,592,897.76 49,807,400.83 193,116,348.18 114,673,488.10
2,112,042,765.08

2010
148,454,554.83 76,252,407.18 20,302,997.25 188,544,026.02 163,541,170.56 26,566,060.52 144,681,627.58 253,484,171.63 394,416,212.75 70,611,910.58 31,271,937.03 12,471,293.36 37,978,583.24 221,562,111.46 95,011,394.23
1,885,150,458.24

2011
146,832,472.98 72,738,874.38 32,841,640.27 192,917,778.74 501,263,107.70 26,682,710.94 317,413,057.12 205,609,315.57 316,382,311.87 84,197,847.52 27,808,037.55 19,391,491.36 40,591,358.19 256,631,988.54 107,724,296.76
2,349,026,289.48

2012
71,018,658.35 90,950,126.54 42,479,663.07 209,706,717.01 554,221,381.64 27,870,860.07 137,944,854.30 158,176,408.50 176,460,552.31 93,441,739.58 22,496,950.56 9,413,286.34 43,494,315.77 375,348,735.78 8,101,212.74
2,021,125,462.56

Total

Fuente: Elaboracin propia con base en la suma del presupuesto total ejercido en 2012 por 26 entidades federativas y la suma del detalle del gasto por proveedores o tipo de medio de 19 entidades..

Sin embargo, la apertura de las cifras del crecimiento anual es diferente en estas entidades: Tabla 7: Crecimiento del presupuesto 2005 - 2012 y 2011 2012

Entidad
AGS BC BCS CAM CHIH COL DF MOR NAY QROO SIN SON TLAX YUC ZAC

Crecimiento 2011-2012
-51.63% 25% 29% 9% 11% 4% -57% -23% -44% 11% -19% -51% 7% 46% 92%

Crecimiento 2005-2012
-10.37% 67% 59% 100% 214% 116% -32% 173% 77% 160% -47% -87% 68% 823% -86%

Total

-14%

85%

Fuente: Elaboracin propia con cifras obtenidas a partir de las solicitudes de informacin a las entidades en 2013 y los datos de la Primera y Segunda Edicin del ndice de Acceso al Gasto en Publicidad Ocial en las Entidades Federativas.

24

Como se muestra en la tabla 7 en Yucatn observamos 46% de incremento de 2011 a 2012, pero en siete aos (2005-2012) un alarmante crecimiento de 823%. En el caso de Chihuahua las cifras se incrementaron en 2012 un 214% respecto al de 2005, pero el crecimiento entre 2011 y 2012 el signic slo el 11%. En sentido contrario destaca el decrecimiento del gasto en Sonora y Zacatecas de 2005 a 2012 ya que el primero experiment una reduccin del 87% y el segundo del 86%. De la misma manera, del 2011 y 2012, Zacatecas redujo el gasto en un 92%, el Distrito Federal en un 57%, Sonora y Aguascalientes en un 51%. De la informacin remitida por estas entidades, podemos advertir que en trminos absolutos, de estas quince entidades, la que ms gast en publicidad ocial desde 2005 hasta el 2012 fue Chihuahua con $2,550 millones, le sigue el Distrito Federal con $2,396 millones y en tercer lugar Nayarit con $1,726 millones (ver grca 6).
Gasto 6. Distribucin del gasto total de publicidad oficial en 15 entidades federativas de 2005 a 2012 3,000,000,000.00 2,500,000,000.00 2,000,000,000.00 1,500,000,000.00 1,000,000,000.00 500,000,000.00 0.00 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005

CAM

BC

SIN

SON

BCS

MOR

CHIH

YUC

QROO

Fuente: Elaboracin propia con cifras detalladas a partir de las solicitudes de informacin a las entidades en 2013 y los datos de la Segunda

TLAX

NAY

COL

AGS

ZAC

DF

25

Edicin del ndice de Acceso al Gasto en Publicidad Ocial en las Entidades Federativas.

Finalmente, destaca el incremento del gasto durante los aos 2008 y 2011 (aos anteriores a elecciones federales) respecto al del ao inmediato anterior (2007 2010), tal como se muestra en la siguiente grca 7:
Grfica 7: Evolucin del gasto total en publicidad oficial 2005 - 2012
2,500,000,000.00 2,000,000,000.00 1,500,000,000.00 1,000,000,000.00 500,000,000.00 0.00 2005 2005 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012

Fuente: Elaboracin propia con base en las respuestas de 15 entidades a las solicitudes de informacin realizadas en 2013 y las cifras del ndice de acceso al gasto en publicidad ocial en las entidades federativas del 2011 y 2012.

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El sobreejercicio
Durante el 2012, de las 25 entidades que otorgaron informacin sobre el presupuesto general aprobado y ejercido23, diecisis gastaron ms de lo originalmente presupuestado por su Congreso o Asamblea Legislativa. Ocho de estas, gastan ms del doble de los recursos aprobados al inicio del periodo.
Grfica 8. Planeacin del gasto en publicidad oficial 2012

Gastaron igual

No Contestaron

9%
Gastaron menos

22% 19%

50%
Gastaron ms

Fuente: Elaboracin propia con cifras obtenidas a partir de las solicitudes de informacin a las entidades en 2013.

23 Las entidades que no contestaron sobre el presupuesto general aprobado y/o el presupuesto general ejercido fueron: Chiapas, Distrito Federal, Estado de Mxico, Guerrero, Michoacn, Puebla, Quertaro y Tabasco.

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En total, estas 25 entidades gastaron 72% ms de lo aprobado. La suma del presupuesto sobreejercido asciende a $2,197 millones (ver grca 9):
Grfica 9. Presupuesto aprobado vs ejercido de las 25 entidades que entregaron la informacin

$6,000,000,000 $5,000,000,000 $4,000,000,000

5,243,422,729

3,046,319,958
$3,000,000,000 $2,000,000,000 $1,000,000,000 $0 Aprobado Ejercido

Fuente: Elaboracin propia con cifras obtenidas a partir de las respuestas de 25 entidades a solicitudes de informacin a las entidades en 2013.

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En este sentido, sobresalen Nuevo Len que sobreejerci 478% equivalente a $1,063 millones; Yucatn sobreejerci 426% equivalente $304 millones; Morelos 330% o $121 millones; Colima 310% o $21 millones; Chihuahua con 308% o $418 millones Nayarit con 307% o $133 millones; Tlaxcala con 213% o $59 millones; y Baja California Sur con 206% o $96 millones. Asimismo, vale la pena destacar que hubo entidades como Baja California, Coahuila, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca, Sinaloa y Tamaulipas que gastaron menos de lo aprobado (ver grca 10).
Grfica 10. Presupuesto aprobado en publicidad oficial 2012 y presupuesto ejercido

1,400,000,000 1,200,000,000 1,000,000,000 800,000,000 600,000,000 400,000,000 200,000,000 0 Nuevo Len Coahuila Chihuahua Yucatn Jalisco Oaxaca Campeche Nayarit Morelos Distrito Federal Durango Veracruz Quintana Roo Tamaulipas Baja California Guanajuato Aguascalientes San Luis Potosi Tlaxcala Baja California Sur Colima Sinaloa Sonora Zacatecas Hidalgo Presupuesto aprobado Presupuesto ejercido
Fuente: Elaboracin propia con cifras obtenidas a partir de las respuestas de 25 entidades a las solicitudes de informacin a las entidades en 2013.

Identicar y controlar los sobreejercicios es fundamental porque inere la ausencia de planeacin en el presupuesto. La condicin para que esta prctica se repita anualmente, muestra la poca voluntad para considerar un sistema de ejercicio presupuestario basado en resultados y el dbil contrapeso de los Congresos estatales, responsables de aprobar el presupuesto y vigilar su ejercicio.

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Distribucin de la pauta
Como se mencion en el primer apartado de este estudio, nicamente diecinueve entidades entregaron la informacin correspondiente al desglose del gasto por tipo de medios o proveedores. As, la suma de estos gastos asciende $2,544 millones durante el 2012 los cuales se repartieron de la siguiente manera en trminos absolutos:
Grfica 11. Distribucin de publicidad oficial por tipo de medio 2012

Otros Internet

3%

12%

Prensa

24%

Televisin

44%

17%
Radio

Fuente: Elaboracin propia con base en las respuestas de diecinueve entidades a las solicitudes de informacin elaboradas en 2013 y los cumplimientos a los recursos de revisin.

Como se puede apreciar de la grca anterior la televisin es el medio de comunicacin al que mayor presupuesto pblico se asign del total erogado por diecinueve entidades durante el ao 2012. Esta misma tendencia se muestra a lo largo de los tres aos de estudio, la mayor proporcin del presupuesto es destinado a televisin ya que en 2010 se asign el 40%, en 2011 el 33% y en 2012 el 44%; despus el medio ms beneciado por publicidad ocial es la prensa escrita a la cual se asign en 2010 el 27%, en 2011 el 36% y en 2012 el 24%. El medio con menor asignacin y al mismo tiempo la ms estable es el Internet.

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Grfica 12: Distribucin del gasto en publicidad oficial de 2010 a 2012


1,200,000,000

1,000,000,000

800,000,000

600,000,000

400,000,000

200,000,000

0 Prensa Radio 2010 Televisin 2011 2012 Internet Otros

Fuente: Elaboracin propia con base en las respuestas a las solicitudes de informacin elaboradas en 2013 y los cumplimientos a los recursos de revisin.

Finalmente, la grca 12 nos muestra cmo la asignacin de publicidad ocial se encuentra altamente concentrada en algn tipo de medio dependiendo de la entidad. As, mientras hay entidades como Guanajuato y Morelos que mantienen un equilibrio en la asignacin del presupuesto entre los distintos tipos de medios de comunicacin hay otras en las que prevalece la concentracin del gasto. Por ejemplo Hidalgo destina el 86% de su presupuesto a prensa, San Luis Potos el 71% y Tlaxcala el 63%. En cuanto a televisin, Jalisco le destina el 76% y Nuevo Len el 71%.

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Grfica 13: Distribucin de publicidad oficialpor tipo de medios en 19 entidades federativas Zacatecas Yucatn Veracruz Tlaxcala Sonora Sinaloa San Luis Potos Oaxaca Nuevo Len Morelos Jalisco Hidalgo Guanajuato Durango Distrito Federal Colima Campeche Baja California Sur Baja California 0% 20% 40% 06% 80% 100% Prensa Radio Televisin internet Otros

Fuente: Elaboracin propia con base en las respuestas de 19 entidades federativas a las solicitudes de informacin realizadas en 2013

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Padrn de medios

Al mismo tiempo que solicitamos el acceso al gasto en publicidad ocial por medio de solicitudes de informacin, pedimos la entrega de los documentos que contenan el padrn de medios autorizados a prestar servicios de comunicacin social al gobierno y a realizar contratos sobre publicidad ocial (o comunicacin) durante 2012. Las 32 entidades contestaron. Si este informe documenta la falta de transparencia de la informacin gubernamental, esta solicitud permite saber si existe un mnimo de informacin sobre los medios en cada estado. El objetivo fue explorar si existe un padrn de medios en las entidades, similar al padrn federal. Este ejercicio demuestra que hay una ausencia de informacin en quince estados que declararon no tener padrn de medios (catorce estados declararon su inexistencia y Guerrero contest la incompetencia). De los diecisiete estados que entregaron el padrn, en diez casos es una lista de medios sin mayor claridad. Por lo que, slo siete entidades entregaron un padrn de medios24 adecuado y descriptivo. La regla sobre esta informacin es la opacidad y austeridad de la informacin y en la mayora de los estados25, una contundente confusin entre el padrn de medios y el padrn de proveedores.

Conclusin
A tres aos de la elaboracin del ndice de acceso al gasto en publicidad ocial de las entidades federativas, Fundar y ARTICLE 19 advertimos que si bien existe una evolucin favorable en cuanto al nivel de la informacin obtenida a travs de las solicitudes de informacin, an, la publicidad ocial es un nicho de opacidad importante. As, por un lado, encontramos entidades que no entregan informacin o entregan solamente las cifras generales sin que sea posible identicar el destino de los recursos en la mitad de ellas; y por otro lado, encontramos entidades que han incrementado considerablemente el gasto en este concepto sin justicacin aparente. El estudio nos muestra un despilfarro indiscriminado de recursos que se ejercen sin control y que ao con ao se incrementa sin justicacin alguna. El crecimiento acelerado de los montos asignados a este rubro permite armar que la relacin nanciera entre los medios de comunicacin y los gobiernos locales sugiere una inmediata regulacin. Los funcionarios pblicos deben dejar de utilizar la publicidad ocial como un instrumento para la propaganda y deben rendir cuentas sobre el uso que le dan a estos recursos pblicos. An falta un largo camino por recorrer. Las lagunas legales continan permitiendo que todos los niveles de gobierno inuencien en la lnea editorial de los medios a travs de la asignacin de publicidad ocial. Las audiencias por tanto estn sujetas a la informacin que el gobierno autoriza se publique. Actualmente estamos a la espera de una regulacin denitiva del uso de estos recursos. Despus de una serie de iniciativas y de la promesa del Presidente Enrique Pea Nieta, el artculo tercero transitorio de la reforma poltica aprobada al inicio del ao 2014 incluy la obligacin de legisladores de regular la publicidad ocial antes del 30 de abril de este mismo ao. El tiempo corre y quedan 30 das para que se cumpla esta promesa.

24 Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Nuevo Len, Oaxaca, Quintana Roo y Jalisco 25 Slo el nombre y el nmero de proveedores; en otros casos el RFC o los contactos del medio.

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La transparencia en el uso de recursos pblicos es una obligacin constitucional que es agrantemente soslayada por los gobiernos locales. Necesitamos reglas que aseguren la independencia de los medios del poder pblico, que garanticen la libertad de expresin, el derecho a la informacin de las audiencias y procuren la pluralidad de medios. Sin esto, ser imposible hablar de una sociedad verdaderamente democrtica en Mxico.

Recomendaciones
1- La informacin sobre el ejercicio del gasto en publicidad ocial es informacin pblica de acuerdo a lo dispuesto en la fraccin V del apartado A del artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, por lo tanto, no es susceptible de ninguna restriccin. Las entidades deben poner a disposicin del ciudadano a travs de su pgina de internet la informacin relativa al gasto siendo especcos en el nombre del beneciario y el concepto de erogacin. 2- El gasto en publicidad ocial debe estar respaldado por facturas o contratos, las cuales deben contar con la informacin relativa al nombre del proveedor, la razn social, el nmero de contrato o factura, el objetivo especco del contrato (concepto o campaa) y el monto de la contraprestacin. 3- Es necesario que las entidades encargadas de la scalizacin del gasto pongan especial atencin en el ejercicio de esta partida presupuestaria. Existe un sobreejercicio indiscriminado que advierte sobre una mala planeacin y ejecucin del gasto. 4- Es necesario que se jen topes de gasto para el ejercicio de publicidad ocial as como porcentajes mximos para su asignacin por proveedor. 5- La regulacin de la publicidad ocial es un asunto pendiente. Tanto el Congreso de la Unin como los congresos locales, deben regular lo dispuesto en el artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a n de evitar el uso arbitrario y discrecional de los recursos utilizados para publicidad ocial.

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