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2007
NDICE
A B C D 1. 2. 3. 4. 5. 6. Siglas y abreviaturas ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- v Tabla de cuadros generales ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- vii Tabla de grficos ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- vii Tabla de cuadros de procedimientos de auditora a obras pblicas ----------------------------------------------------------- ix Introduccin ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 Justificacin ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 Objetivos -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 Alcances --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 Marco legal ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 Marco conceptual -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 6.1 6.2 7. 7.1 Eficacia, eficiencia, economa y legalidad------------------------------------------------------------------------------------- 3 Auditora y auditora gubernamental ------------------------------------------------------------------------------------------- 3 Proyecto de inversin pblica ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.1.4 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.2.5 7.2.6 7.2.7 Proyecto de inversin ------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 Ciclo de proyectos ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 Fases de un proyecto ------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 Etapas de un proyecto ------------------------------------------------------------------------------------------------ 10 Conceptos ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 11 Etapas de la contratacin de ejecucin y supervisin de obras pblicas -------------------------------- 12 Expediente tcnico de obra ----------------------------------------------------------------------------------------- 13 Trminos de referencia ----------------------------------------------------------------------------------------------- 15 Procesos de seleccin ------------------------------------------------------------------------------------------------ 15 Contratacin ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 18 Ejecucin contractual ------------------------------------------------------------------------------------------------- 19 7.2.7.1 7.2.7.2 Inicio del plazo de ejecucin de la prestacin --------------------------------------------------- 19 Control de adelantos ----------------------------------------------------------------------------------- 19 7.2.7.2.1 7.2.7.2.2 7.2.7.3 7.2.7.3.1 7.2.7.3.2 7.2.7.3.3 Adelantos directos ------------------------------------------------------------------- 20 Adelanto para materiales ----------------------------------------------------------- 20 Garanta de fiel cumplimiento ----------------------------------------------------- 21 Garanta de fiel cumplimiento por prestaciones accesorias --------------- 21 Garanta por adelantos ------------------------------------------------------------- 21
Ejecucin de garantas ------------------------------------------------------------------------------- 22 Cuaderno de obra -------------------------------------------------------------------------------------- 22 Proceso constructivo y controles de calidad ----------------------------------------------------- 22 Valorizaciones de obra -------------------------------------------------------------------------------- 23 Facturaciones al supervisor -------------------------------------------------------------------------- 24 Prestaciones adicionales ----------------------------------------------------------------------------- 24 7.2.7.9.1 7.2.7.9.2 7.2.7.9.3 Mayores prestaciones de obra ---------------------------------------------------- 25 Ampliaciones de plazo y mayores gastos generales ------------------------ 25 Mayores prestaciones de servicio de supervisin --------------------------- 26
7.2.7.10 7.2.7.11 7.2.7.12 7.2.7.13 7.2.7.14 7.2.7.15 7.2.8 7.2.9 7.2.10 8.1. 8.2. 8.3 8.4 9. 9.1.
Intervencin econmica de la obra ---------------------------------------------------------------- 26 Resolucin del Contrato de Obra ------------------------------------------------------------------ 27 Recepcin de obra ------------------------------------------------------------------------------------- 27 Conformidad del servicio de supervisin --------------------------------------------------------- 28 Liquidacin del contrato ------------------------------------------------------------------------------- 28 Solucin de controversias ---------------------------------------------------------------------------- 29
Saneamiento legal ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 29 Supervisin de obra e informes mensuales --------------------------------------------------------------------- 29 Expediente de contratacin ----------------------------------------------------------------------------------------- 30
8. Auditora de obras pblicas ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 30 Conceptos ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 30 Caractersticas ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 30 Objetivos de la auditora ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 Proceso de auditora --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 32 Definicin ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 32 9.1.1 9.2 Caractersticas -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 33
Planificacin de la auditora ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 33 9.2.1 9.2.2 9.2.3 Determinacin de entidad a auditar ------------------------------------------------------------------------------- 33 Elaboracin del plan y programa de auditora ------------------------------------------------------------------ 34 Evaluacin del control interno -------------------------------------------------------------------------------------- 35
9.3.
Ejecucin de la auditora ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 36 9.3.1. 9.3.2 9.4.1 Desarrollo de procedimientos --------------------------------------------------------------------------------------- 36 Comunicacin de hallazgos y evaluacin de descargos ---------------------------------------------------- 36 Memorndum de control interno ----------------------------------------------------------------------------------- 38
ii
10. Resumen de los objetivos de auditora por cada etapa ------------------------------------------------------------------------ 48 11. Anexos ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 48 A. Procedimientos de auditora aplicados a obras pblicas por contrata y servicios de supervisin por contrato -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 48
iii
iv
A.
Siglas y abreviaturas
Accin de control Adjudicacin de menor Cuanta Contralora General de la Repblica Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado Mtodo del Camino Crtico Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico Estados Financieros Economa y Finanzas Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual Instituto Nacional de Estadstica e Informtica Manual de Auditora Gubernamental Ministerio de Economa y Finanzas Normas de Auditora Gubernamental Normas Internacionales de Auditora Normas Tcnicas de Control Interno para el Sector Pblico Oficina de Asesora Tcnica Jurdica - Proyectos Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores Oficinas de Programacin e Inversiones Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones Producto Bruto Interno Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados Presidencia del Consejo de Ministros Evaluacin de programa y tcnica de revisin Presupuesto Inicial Aprobado Proyecto de Inversin Pblica Plan Nacional de Desarrollo Portuario Agencia de Promocin de la Inversin Privada Plan Operativo Institucional Red de Energa del Per Registro nico del Contribuyente Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado Sistema Integrado de Administracin Financiera Sistema Nacional de Inversin Pblica Sistema Nacional de Control Texto nico Ordenado Unidades Ejecutoras Unidades Formuladoras
AC AMC CGR CONSUCODE CPM DGPM EEFF EF ILACIF INDECOPI INEI MAGU MEF NAGU NIA NTCI OATJ-PRO OLACEFS OPI PAAC PBI PCGA PCM PERT PIA PIP PNDP PROINVERSIN POI REP RUC SEACE SIAF SNIP SNC TUO UE UF
vi
B.
C.
Tabla de grficos
: Examen Especial: Diagrama de Flujo del Proceso ---------------------------------------------------------------: Proyecto de Inversin Pblica: Fases del Ciclo de Proyectos- SNIP ----------------------------------------: Proyecto de Inversin Pblica: Diagrama de Flujo de las Etapas de Presentacin y Evaluacin del Perfil del Proyecto ante el MEF ----------------------------------------------------------------------------------------: Ejecucin Contractual: Tipos de Prestaciones Adicionales -----------------------------------------------------7 10 11 24
vii
viii
D.
Tabla de cuadros de procedimientos de auditora a obras pblicas por contrata y servicios de supervisin
ETAPA N 1: Necesidad de contratar la ejecucin y supervisin de obras C1 Cuadro N 1.1.1 Etapa N 1: Planificacin de las contrataciones ---------------------------------------------------------------- 49 C2 Cuadro N 1.2.1 Etapa N 1: Disposicin de partidas presupuestales --------------------------------------------------------- 50 C3 Cuadro N 1.3.1 Etapa N 1: Requerimientos de las contrataciones de las reas usuarias ----------------------------51 C4 Cuadro N 1.4.1 Etapa N 1: Elaboracin del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones --------------------------- 52 C5 Cuadro N 1.4.2 Etapa N 1: Aprobacin y difusin del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones--------------- 53
ETAPA N 2: Organizacin de las contrataciones de obras y servicios de supervisin C6 Cuadro N 2.1.1 Etapa N 2: Designacin de la dependencia responsable de planificar los procesos de contrataciones -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 54 C7 Cuadro N 2.1.2 Etapa N 2: Designacin de los Comits Especiales para los procesos de seleccin --------------- 55 C8 Cuadro N 2.2.1 Etapa N 2: Formulacin y aprobacin del Expediente tcnico valor referencial ------------------- 56 C9 Cuadro N 2.3.1 Etapa N 2: Elaboracin del cronograma detallado de los procesos de seleccin -------------------- 58 C10 Cuadro N 2.4.1 Etapa N 2: Registro del libro de actas y expedientes de contratacin --------------------------------- 59 ETAPA N 3: Bases y convocatoria C11 Cuadro N 3.1.1 Etapa N 3: Elaboracin de las bases de los procesos de seleccin------------------------------------ 60 C12 Cuadro N 3.1.2 Etapa N 3: Aprobacin de las bases de los procesos de seleccin------------------------------------- 62 C13 Cuadro N 3.2.1 Etapa N 3: Convocatoria y difusin de los procesos de seleccin ------------------------------------- 63 ETAPA N 4: Evaluacin de propuestas y otorgamiento de buena pro C14 Cuadro N 4.1.1 Etapa N 4: Formulacin y absolucin de consultas de las bases --------------------------------------- 65 C15 Cuadro N 4.1.2 Etapa N 4: Formulacin y absolucin de las observaciones a las bases ----------------------------- 66 C16 Cuadro N 4.1.3 Etapa N 4: Integracin de las bases --------------------------------------------------------------------------- 68 C17 Cuadro N 4.2.1 Etapa N 4: Recepcin de propuestas ------------------------------------------------------------------------69 C18 Cuadro N 4.2.2 Etapa N 4: Evaluacin de propuestas ------------------------------------------------------------------------- 70 C19 Cuadro N 4.3.1 Etapa N 4: Otorgamiento y difusin de la buena pro ------------------------------------------------------- 71 C20 Cuadro N 4.3.2 Etapa N 4: Nulidad de los procesos de seleccin ---------------------------------------------------------- 73 C21 Cuadro N 4.3.3 Etapa N 4: Declaracin de desierto del proceso de seleccin ------------------------------------------- 74 C22 Cuadro N 4.3.4 Etapa N 4: Cancelacin del proceso de seleccin ---------------------------------------------------------- 75 C23 Cuadro N 4.4.1 Etapa N 4: Aprobacin de las exoneraciones ---------------------------------------------------------------- 76 C24 Cuadro N 4.4.2 Etapa N 4: Sustentacin de las causales de exoneracin ------------------------------------------------ 77 ETAPA N 5: Suscripcin del contrato C25 Cuadro N 5.1.1 Etapa N 5: Citacin a la suscripcin del contrato ----------------------------------------------------------- 79 C26 Cuadro N 5.1.2 Etapa N 5: Documentos legales para la suscripcin del contrato -------------------------------------- 80 C27 Cuadro N 5.2.1 Etapa N 5: Trminos del contrato ------------------------------------------------------------------------------- 81 C28 Cuadro N 5.2.2 Etapa N 5: Clusulas obligatorias ------------------------------------------------------------------------------- 82 C29 Cuadro N 5.2.3 Etapa N 5: Garantas de cumplimiento ------------------------------------------------------------------------ 83
ix
C30 Cuadro N 5.3.1 Etapa N 5: Suscripcin del contrato ---------------------------------------------------------------------------- 84 C31 Cuadro N 5.3.2 Etapa N 5: Acciones seguidas ante la no suscripcin del contrato por parte del contratista ---- 85 ETAPA N 6: Ejecucin del contrato C32 Cuadro N 6.1.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Definicin del inicio del plazo contractual ---------- 86 C33 Cuadro N 6.2.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Entrega de adelantos directos ------------------------ 87 C34 Cuadro N 6.2.2 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Entrega de adelanto para materiales -------------- 88 C35 Cuadro N 6.2.3 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Amortizacin de adelantos directos ----------------- 89 C36 Cuadro N 6.2.4 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Amortizacin de adelanto para materiales --------- 90 C37 Cuadro N 6.3.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Garantas de fiel cumplimiento ------------------------ 91 C38 Cuadro N 6.3.2 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Garantas de fiel cumplimiento por prestaciones accesorias --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 92 C39 Cuadro N 6.3.3 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Garantas por adelantos -------------------------------- 93 C40 Cuadro N 6.4.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Apertura del cuaderno de obra ----------------------- 94 C41 Cuadro N 6.4.2 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Contenido del cuaderno de obra --------------------- 95 C42 Cuadro N 6.5.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra - Proceso constructivo de la obra ----------------------- 96 C43 Cuadro N 6.5.2 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra - Controles de calidad durante la ejecucin de la obra ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 97 C44 Cuadro N 6.6.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Pagos a cuenta - Valorizaciones -------------------- 98 C45 Cuadro N 6.7.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Aprobacin de las obras adicionales -------------- 100 C46 Cuadro N 6.7.2 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Aprobacin de ampliaciones de plazo y mayores gastos generales ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 103 C47 Cuadro N 6.8.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Cumplimiento de los procedimientos de administracin de controversias ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 105 C48 Cuadro N 6.8.2 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de obra Gestin legal de la defensa en el proceso de administracin de controversias ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 107 C49 Cuadro N 6.9.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Intervencin econmica----------- 108 C50 Cuadro N 6.10.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Definicin del inicio y culminacin del plazo contractual--------------------------------------------------------------------------------------------------- 109 C51 Cuadro N 6.11.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Entrega de adelantos directos segn el contrato ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 110 C52 Cuadro N 6.11.2 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Amortizacin adelantos directos- 111 C53 Cuadro N 6.12.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Garantas de fiel cumplimiento--- 112 C54 Cuadro N 6.12.2 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Garantas por adelantos------------ 113 C55 Cuadro N 6.13.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Verificacin del cumplimiento de obligaciones establecidas en el contrato de supervisin----------------------------------------------------------------------- 114 C56 Cuadro N 6.13.2 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Cumplimiento de plazos ---------- 116 C57 Cuadro N 6.14.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Pagos parciales --------------------- 117 C58 Cuadro N 6.15.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Aprobacin de las prestaciones adicionales -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 118 C59 Cuadro N 6.16.1 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Cumplimiento de los procedimientos de administracin de controversias --------------------------------------------------------------------------- 120 C60 Cuadro N 6.16.2 Etapa N 6: Ejecucin del contrato de supervisin de obra Gestin legal de la defensa en el proceso de administracin de controversias ---------------------------------------------------------------------------------- 121
ETAPA N 7: Conformidad de la Prestacin C61 Cuadro N 7.1.1 Etapa N 7: Conformidad de recepcin de la obra --------------------------------------------------------- 122 C62 Cuadro N 7.1.2 Etapa N 7: Conformidad del servicio de supervisin de obra ------------------------------------------- 124 C63 Cuadro N 7.2.1 Etapa N 7: Formulacin y aprobacin de la liquidacin del contrato de obra ------------------------ 125 C64 Cuadro N 7.2.2 Etapa N 7: Formulacin y aprobacin de la liquidacin del contrato de supervisin--------------- 127
xi
GUIA DE AUDITORA DE OBRAS PBLICAS POR CONTRATA 1. INTRODUCCIN La Gua de Auditora de Obras Pblicas por Contrata constituye un documento de orientacin indispensable para los auditores y personal relacionado con la Auditora Gubernamental y proporciona una metodologa para la evaluacin y control de las obras pblicas, con base en las tcnicas de auditora y en el desarrollo del ciclo de vida de los Proyectos de Inversin Pblica; para ello, se definen criterios de anlisis de gestin y control, que posibiliten la sistematizacin de procedimientos de auditora necesarios para la optimizacin de la ejecucin de una auditora a obras pblicas, por parte de los rganos integrantes del Sistema Nacional de Control (SNC). La auditora, entendida como un proceso flexible en el tiempo, incorpora nuevos sistemas, mtodos y procedimientos orientados a mejorar la eficiencia del control; asimilando la innovacin de la normativa tcnico legal en el pas y la experiencia internacional en auditora. En ese sentido esta Gua se formula sobre la base del marco legal establecido por el Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento, aprobados con Decreto Supremo Ns 083 y 084-2004-PCM, ambos de 26.Nov.2004, respectivamente; no obstante ello, existe limitaciones a la presente Gua, tal como su no aplicacin para auditora a obras ejecutadas por las entidades pblicas bajo el tipo de ejecucin presupuestaria directa (administracin directa) o ejecucin presupuestaria indirecta (encargo), cuyas modalidades no estn contempladas en la citada Ley. Para la auditora a obras contratadas bajo el marco de convenios internacionales, se aplicar las condiciones establecidas en la Tercera Disposicin Complementaria de la Ley citada, segn corresponda. 2. JUSTIFICACIN Es necesario uniformizar los procedimientos de auditora en la ejecucin de las acciones de control a las contrataciones de estudios y ejecucin de obras del Estado, optimizando los procesos mediante la implementacin de un nuevo enfoque de control, de conformidad con lo previsto en el Plan Estratgico de la Contralora General aprobado para el perodo 2004 2006, el cual prev como uno de sus Objetivos Generales Modernizar y ampliar el control gubernamental y dentro de ste Mejorar la calidad e intensificar las acciones de control, optimizando los procesos y actualizando las normas y procedimientos. 3. OBJETIVOS Objetivo General Establecer conceptos y procedimientos uniformes para la ejecucin de una auditora gubernamental a obras pblicas del Estado por contrata, mediante la formulacin de una metodologa con enfoque de procesos.
Objetivos Especficos Presentar de manera objetiva y ordenada conceptos y criterios tcnicos de aplicacin para los procesos de desarrollo de los proyectos de Inversin Pblica, particularmente en lo relacionado con la ejecucin de obras pblicas por contrata. Definir las etapas, objetivos, procedimientos, riesgos y efectos en el proceso de auditora a obras pblicas por contrata, a base de la aplicacin de los criterios de eficiencia, eficacia, economa y legalidad en las actividades que corresponden a la gestin de ejecucin de obras. 4. ALCANCES La Gua de Auditora a Obras Pblicas por Contrata establece los procesos y procedimientos que deben seguir los rganos integrantes del SNC en la ejecucin de auditoras a obras pblicas por contrata. El examen se desarrollar bajo el enfoque de auditora por procesos o fases. Se establecen procesos de auditora a ser aplicados durante la ejecucin del examen en cada una de las etapas. 5. MARCO LEGAL Para el desarrollo de la presente Gua se ha tomado en cuenta fundamentalmente la normativa que se indica a continuacin: