Está en la página 1de 350

LAS FINANZAS PUBLICAS

'

EL

DESARROLLO l.CONOMICO

DE

GUATEMALA
JOHN
H.

ADLER, EUGENE
y

ERNEST

C.

R. SCHLESINGER OLSON

FONDO DE CULTURA ECONMICA

OBRAS DE ECONOMA PUBLICADAS POR

FONDO DE CULTURA ECONMICA


(Extracto del catlogo general)
Aldrighetti, a.; Tcnica Bancaria, 188 pp.
guros. 288 pp.
3=J

ed.

Chamberlin. E. H.: Teora de


tencia Monopllca, 380 pp.

la

Compe-

Allen, F, T.; Principios Generales de SeBarreto. E. G.: Problemas Monetarios de Postguerra. 200 pp.

Chandlbr, L. V.: Introduccin a

la Teora Monetaria. 3* ed. 240 pp. Chano, P.; Agricultura e Industrializacin. 320 pp.

Baudin, L.: El Mecanismo de


2? ed. 136 pp.

los Precios.

Day,

C:

738 pp.

Historia del Comercio. (vol. I agotado).

vols.

Baykov, a.: Historia de


vitica.

la

Economa So-

524 pp.

DoBB, M.: Economa Poltica y Capitalismo. 360 pp.


DoBB, M.: 198 pp.
Salarios.
2'>

Bbard, Ch. A.:

Fundamentos Econmicos
Economa,

ed.,

corregida.

de la Poltica. 144 pp.

Benham,

F.: CxLrso Superior de 4? ed. 480 pp.

DoPSCH, A.: Economa Natural y Economa


Monetaria. 324 pp.
(agotado).

Beveridge, W.: Bases de la cial. 2> ed. 276 pp.

Segundad So-

Ellsworth,

P. T.: Comercio Internacional.

2? ed. 500 pp.

Bbvbridge, W.: La Ocupacin Plena: Sus Requisitos y Consecuencias. 540 pp.


Birnie, a.: Historia Econmica de Europa. 3 ed. 374 pp. ( agotado ).

ESTEY, J. A.: Tratado Econmicos. 532 pp.

sobre

los

Ciclos

Evans. G.

H., y Barnett, G, E.: de la Inversin. 232 pp.

Teora

Bonavia, M. R.: Economa de


portes. 29 ed. 222 pp.

los

TransCapital.

Faci, R.: La Moneda y la Banca Central en Costa Rica. 328 pp.

BShm-Bawerk,
632 pp.

E.:

Inters

Fbrguson,
320 pp.

J.

M.: Historia de

la

Economa.

Bubton, N. L.: Contabilidad de Costos. 306 pp. con numerosas ilustraciones y ejemplos,

Feueblein, W., y
la

Hannan,

E.: Dlares en

Amrica Latina. 208 pp.


Econmico
en

empastado.
E.:

Cannan.

Historia de las Teoras de la Produccin y la Distribucin. 2 ed. 496 pp.


E.:

Fisher, a. G. B.: Progreso y Seguridad Social. 412 pp.

Galarza,

E.:

La

Mxico. 234 pp.

Industria Elctrica (agotado).

Cannan,

Repaso a

la

Teora Econmi-

ca. 2? ed.

428 pp.

Cantellon, R.: Ensayo sobre la Naturaleza del Comercio en General. 238 pp.

Carr-Saundbrs,
356 pp.

M.: (agotado).

Poblacin

Mundial.

GONDRA, L. R., y otros: El Pensamiento Econmico Latinoamericarut. 336 pp. Haberler, G., y otros.: Ensayos sobre el Ciclo Econmico. 500 pp. Haderler, G.: Prosperidad y Depresin.
2'.'

ed.

554 pp.

Cassel, G.: Pensamientos en la Economa. 3'-' ed.


tado).

Fundamentales
170
la

pp.

(ago-

Cohn. R.: Economa de


2 ed. 198 pp.

Agricultura.

Poltica Fiscal y Ciclo Econmico. 492 pp. Haring, C. H.: Comercio y Navegacin entre Espaa y las Indias. 486 pp.

Hansen, a. H.:

(agotado).

CoLB. G. D. H.: Dinero. 486 pp.

Presente y

Futuro del
la

Harris,
684 pp.

S.

E.:

Planeacin

Econmica.

CoNDLiFFB, J. B.: guerra. 212 pp.

Agenda para

Post-

Harris, S. E., y otros.: Problemas Econmicos de Amrica Latina. 496 pp.

Croxton, F. E., y CowDEN, D. dstica General Aplicada. 712 CTiadernado en tela.

J.:

Esta-

Heckscher, E.
886 pp.

F.:

La poca

Mercantilista.

pp en-

(agotado).

CRUM,

y SCHUMPETER, J. A.: Elementos de Matemticas para Economistas y Estadgrafos. 186 pp., empasL..

W.

Hbnderson, H. D.: Las Leyes de la Oferta y la Demanda. 3? ed. 176 pp. Hexnbr, Crteles E.: Internacionales.
676 pp.

tado.

HiCKS,
... -S-

J.

R.:

Valor y Capital. 424 pp.

Digitized by the Internet Archive


in

2011 with funding from

Universidad Francisco IVIarroqun

http://www.archive.org/details/lasfinanzaspubOOadleguat

LAS FINANZAS PUBLICAS Y EL DESARROLLO ECONMICO


DE

GUATEMALA

Primera edicin, 1952

Derechos resen^ados conforme a la ley


Copyright by Fondo de Cultura Econmica,

Panuco, 63

Mxico

5,

D. F.

Impreso y hecho en Mxico


Printed and

made

in

Mxico

LAS FINANZAS PUBLICAS


Y EL

DESARROLLO ECONMICO

DE

GUATEMALA
por

John H. Adler, Eugene R. Schlesinger y Ernest C. Olson

En
con
el

colaboracin

Departamento de Estudios Econmicos del Banco de Guatemala

FONDO DE CULTURA ECONMICA


Mxico
-

Buenos Aires

Coleccin Luis Lujan Muoz Universidad francisco Marroqun

www.ufm.edu - Guatemala

Traduccin de Carlos A. D'Ascou

PREFACIO A LA VERSIN ESPAOLA

Ha
el

sido motivo de gran satisfaccin para el Ba/nco de Guatemala haber generado la iniciativa de un estudio e investigacin

sobre aspectos fundamentales de las finanzas pblicas del pas,

y especialmente sobre la influencia de la poltica fiscal de Guatemala en su desarrollo econmico. Para la iniciacin del proyecto hubimos de contar con la cooperacin de la Junta de

Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos y del Banco de la Reserva Federal de Nueva York, instituciones que hicieron posible el concurso de la docta intervencin a ttulo puramente personal de los doctores John H. Adler,^ Eugene R. Schlesinger y Ernest C. Olson. El Banco de Guatemala ha contrado una gran deuda hacia aquellas entidades por los inapreciables servicios de tan selecto grupo de expertos. Obra precursora de la que aqu tratamos de ensalzar con espritu de justicia y reconocimiento por su intencin y su importancia, es la que, con no menor suma de esfuerzo y de trabajo laborioso y responsable, realizaron pocos aos antes en El Salvador los doctores Henry C. Wallich y John H. Adler, el ttulo de cuya versin espaola es el de Proyecciones econmicas de las finanzas pblicas. Un estudio experimental de El
Salvador, editada asimismo por el

Fondo de Cultura Econmica

(Mxico, 1949).
tos afinados

Con

esa prstina experiencia y con instrumen-

ferente a

en los mtodos a que ella dio validez, la obra reGuatemala es el segundo ensayo experimental en que el Dr. Adler, convencido de la particular importancia del primero, ha querido volver a poner a prueba sus doctas aptitudes,

ahora asociado a distintos, pero eficientes colaboradores. Si por sus novedades y revelaciones suscit aquella obra inters tan

que confrontan problemas de naturaleza anloga a la de los problemas de El Salvador y Guatemala, especialmente en los pases de la Amrica Latina, no habra razn para dudar de que el presente libro sabr a su vez solicitar con igual eficacia el inters de los que ejercen una vigilia permanotorio en todos los pases
1

Ahora economista del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento.


7

PREFACIO
de tan objetiva esencialidad eco-

tiente sobre estas experiencias

nmica.

La

investigacin original llevada a cabo por los economistas

que presidi

el Dr. Adler fu planeada, tal como lo seala la introduccin de esta obra, como un esfuerzo de cooperacin

y los funcionaguatemaltecos, economistas especialmente los del Depary Estudios Econmicos^ del Guatemala. Creetamento de Banco de
rios

intelectual entre los expertos norteamericanos

mos que

el experimento ha resultado fructfero y que habr de imprimir su huella n futuras tareas de investigacin no slo en Guatemala sino quiz en otros pases similares.

finanzas pblicas y el desarrollo econmico de Guatemala, cuya versin espaola se da hoy a la publicidad,

La obra Las

representa una excelente e interesante contribucin al estudio de


sociales y econmicas son trascendentales desde

de una nacin cuyas transformaciones polticas, muchos ngulos, pero particularmente desde el punto de vista de la lucha que para un pas subdesarroUado representa el aprovechamiento de sus incipientes recursos hacia el logro de mejores condiciones de vida y de ms amplio desarrollo de su economa. Escasos son hasta hoy en la Amrica Latina los estudios que revelan la profunda influencia del sistema fiscal en la vida econmica y en el desenvolvimiento de los programas de fomento que estn ocupando la atencin de los hombres de estado en el hemisferio occidental; de ah que se estime como un anlisis de amplias repercusiones el penetrante estudio que lograron hacer los doctores Adler, Schlesinger y Olson, en colaboracin con los economistas que en una u otra forma les ayudaron en su tarea, para descubrir ciertas relaciones fiscales que hasta hoy han sido nada o poco conocidas en nuestro estadio econmico. Mrito indiscutible de la obra es que ella fu precedida de una extensa investigacin de los hechos y fenmenos de la situacin fiscal en Guatemala, durante un nmero significativo de aos. Todas las fuentes estadsticas fueron exploradas, habindose logrado un .acopio de datos e informaciones de singular
la poltica fiscal

vala para apreciar la situacin.

Pero, naturalmente, lo

ms

esencial y valioso del libro es el


las

moderno

anlisis aplicado

por sus autores para evaluar

im-

PREFACIO
plicaciones del sistema fiscal de
arrollo

Guatemala en

el

ritmo de su des-

econmico.
las

Particularmente interesantes son los hallazdel sistema impositivo de Guatemala,


la

gos relativos a
as

la estructura

como a
los

peculiaridades que en este pas toma


fiscales.
s

incidencia

de

impuestos

Las relaciones que entre


lo

guardan

el

sistema fiscal y

el

ingreso nacional slo han sido exploradas en la

permiti el inadecuado material estadstico


la

medida en que de que se dispuso

en

fecha de

la investigacin,

y esa circunstancia oblig en gran

parte a los autores a construir estirhaciones que, a pesar del

tiempo y del esfuerzo a


lograron ser

tal

empeo consagrados, no siempre

Posteriormente se lian hecho en Guatemala estudios sobre el ingreso nacional un tanto ms elaborados, y es de lamentarse que ellos no estuvieran disponibles cuando los analistas redactaran sus comentarios y conclusiones. A pesar de ello, el captulo relativo a esta materia es, incontrovertiblemente, de particular significacin. De no pequeo inters terico y prctico creemos que ha
perfectas.

muy

resultado el anlisis sobre las relaciones entre la poltica fiscal

y la poltica monetaria, pues es bien sabido cuan intensa es la influencia de esas relaciones en el sistema econmico de un pas,

y no se desconoce a estas alturas en la experiencia econmica la necesidad que existe de que las polticas monetaria y fiscal
estn debidamente integradas y coordinadas entre
parte, la vulnerabilidad
s.

de economas

tales

como

la

mala, debido a las influencias del comercio exterior,

Por otra de Guatehecho que

incide seriamente en las fluctuaciones del medio circulante, hacen aun ms deseable la aplicacin de medidas de orden mone-

y fiscal que pudieran contrarrestar esas influencias. Asunto de extrema importancia es el problema del crecimiento econmico de un pas subdesarrollado, como el nuestro, con relacin
tario

las presiones

que tienden a romper

la estabilidad

de

la eco-

noma. Es ste un problema que con abundamiento de razones ha ocupado y seguir ocupando la atencin de los economistas,
y sobre el cual muchos de los aspectos que contempla la obra de los doctores Adler, Schlesinger y Olson arrojan, sin duda,

buena luz para su


cuadamente.

clarificacin,

contribuyendo a eValuarlo ade-

10

PREFACIO

Nos asiste la certidumbre de que, en general, el libro que ahora se ofrece al pblico de habla espaola sobre las finanzas pblicas y el desarrollo econmico de Guatemala, es una obra seria, responsable, ilustrativa, as como novedosa en muchos de
sus aspectos analticos y pictrica de sugestiones expresas o implcitas que, a nuestro juicio, representan un aporte de mrito

genuino en la moderna literatura econmica. Por esa contribucin inestimable, desea el Banco de Guatemala expresar pblicamente su reconocimiento a los autores titulares del libro, as como a sus colaboradores guatemaltecos, y en especial al Dr. Carlos A. D'Ascoli por los escrpulos y aciertos de su traduccin espaola de la obra.

Manuel Noriega Morales

INTRODUCCIN
Como
psito:

lo indica

su

ttulo,

analizar las

obedece este estudio a un doble prooperaciones fiscales guatemaltecas de la

la

ltima dcada a efectos de determinar su repercusin sobre economa del pas; y apreciar, adems, por una parte, el grado
ellas han afectado el desarrollo econmico; y por otra, qu punto el sistema fiscal, en su forma presente o con

en que
hasta

apropiadas modificaciones, es capaz de contribuir al xito de la poltica oficial de estmulo y de activo apoyo a aquellas mejoras del bienestar material

social del pas a

que comnmente

se

da

el la

nombre de fomento.

accin recproca entre las operaciones fiscales y el desarrollo econmico se le ha reconocido siempre el carcter

de importante materia de discusin e investigacin; pero la exlas actividades del Estado en los ltimos aos ha trado como consecuencia una renovacin de la importancia que se concede al papel desempeado por las operaciones fiscales en el progreso econmico y el bienestar del pas. Los nuevos mtodos de anlisis global descubiertos en las dos ltimas dcadas estn encaminados en modo muy particular, aunque no exclusivo, a revelar con toda claridad la accin recproca de las operaciones fiscales y del ritmo del desarrollo econmico de la comunidad. Este estudio de la estructura fiscal de Guatemala y de su influencia sobre el desarrollo econmico del pas constituye una aphcacin, en sentido limitado, de los procedimientos de anlisis y de la experiencia investigativa y en cuanto a forma de presenpansin sufrida por
tacin

que uno de

los autores

el

doctor Henry C. Wallich


el

obtuvieron con motivo de la redaccin de un Informe sobre


sistema fiscal de El Salvador.^
*

La pubhcacin de
la

ese informe

H. C. Wallich y

J.

H. Adler (con

colaboracin de E. R. Schlesinger,

P.

W.

Glaessner y F. Nixon), Proyecciones Econmicas de las Finanzas P-

blicas.

Un

estudio experimental en El Salvador, Mxico,


lo publicar

Fon^

de Cultura

Econmica, 1949. El texto original en ingls


University Press.

en 1952 la Harvard

11

12

INTRODUCCIN
la invitacin

Banco de Guatemala para que la estructura fiscal de Guatemala. Estaba, sin embargo, claro desde el principio que lo que se peda a los autores no era una mera "repeticin". Las economas de Guatemala y de El Salvador tienen muchas similitudes, pero es marcada la diferencia de sus instituciones, de su poltica, y como pronto pudimos darnos cuenta de sus problemas. El modelo de El Salvador, por consiguiente, tuvo que ser sustancialmente modificado, sobre todo para poder tomar en cuenta un aspecto de la economa guatemalteca inexistente en El Salvador en la poca en que fu elaborado el estudio. El Gobierno de Guatemala ha dedicado en los ltimos cinco aos atencin intensa, y proporcin creciente de sus recursos financieros, al desarrollo econmico y social del pas, contemplado a largo plazo. Ha establecido un banco central nuevo, un instituto de fomento y un sistema de seguridad social; ha dictado leyes para estimular las inversiones privadas en nuevos renglones de produccin; y existen muchas otras indicaciones de que la promocin del fomento econmico y la participacin oficial en tal esfuerzo se han convertido en los aspectos principales de la poltica econmica presente y de muchos aos
motiv

hecha por

el

se llevara a

cabo un estudio similar de

por venir.

No

obstante ser limitada la experiencia guatemalteca

en materia de fomento, y que muchas de las actividades dirigidas a impulsar el desarrollo econmico no comenzaron sino en 1949, ao slo cubierto parcialmente por este estudio, se han presentado ya numerosos problemas fiscales de los que peculiarmente suscita dicho proceso y muchos otros tendrn que hacer aparicin. Por consiguiente, la influencia de la estructura fiscal sobre el proceso de largo alcance de la economa ha constituido el punto central de nuestra investigacin. Siendo relativamente nuevo el propio concepto de poltica de fomento, el estudio de los problemas fiscales que se relacionan con el fomento mismo tiene por fuerza que aventurarse por terrenos poco familiares. A pesar de tratarse de un tema enfocado hacia el porvenir, que induce a engolfarse en amplias especulaciones y generalizaciones, nos hemos esforzado en basar nuestras concliiSiones

y observaciones sobre datos

estadsticos

y otras
la

informaciones acerca de cuestiones de hecho provenientes de

INTRODUCCIN
experiencia de aos recientes.

13

Hemos

llegado, adems, al con-

vencimiento de que

el

objeto principal de este estudio quedar

mejor servido

si

nos abstenemos de presentar nuestras conclusio-

nes a secas y bajo la forma de recomendaciones tajantes. El peligro implcito en la presentacin de una serie de recomendaciones en firme, en

un perodo en que son susceptibles de rpido cambio muchos de los factores estructurales e institucionales en los que est basado nuestro estudio, parece exceder en importancia a la ventaja formal de presentar "resultados positivos**. Es nuestra esperanza, sin embargo, que aquellas de nuestras conclusiones que continen siendo pertinentes sern tomadas en consideracin para la determinacin de la poltica fiscal de
aos futuros.

El estudio se basa en

los datos estadsticos

las informacio-

nes de que se dispona para el verano de 1950.

En

algunos

casos ha sido posible tomar en cuenta hechos posteriores; pero

no se ha realizado esfuerzo sistemtico alguno para poner el manuscrito al da para la fecha de su publicacin, sino que en

como es natural, tal y como fu someBanco de Guatemala a fines de 1950. Han tenido lugar, desde entonces, cambios de importancia en la estructura fiscal, algunos de los cuales estn de acuerdo con las sugestiones que contiene el estudio. La considerable alza del precio del caf y el consiguiente aumento de las utilidades de los productores del fruto, ha permitido al Estado elevar el impuesto de
trminos generales aparece,
tido al

exportacin correspondiente, primero a 6 y luego a 8 quetzales por quintal. El proyecto de Ley de Impuesto sobre la renta, que
se discute detalladamente en el texto,

ha recibido en muchos

respectos modificaciones y mejoras; se ha eliminado virtualmente, por ejemplo, el trato discriminatorio que se intentaba dar
a las ganancias de las sociedades por acciones, y se ha aadido una disposicin que grava a las rentas que tienen su origen en el capital. El aumento de rendimiento del sistema impositivo, proveniente en parte de nuevos incrementos de la renta nacional y en parte de la elevacin del impuesto de exportacin de caf y de la modificacin, en sentido ascendente, de algunos de los derechos de importacin, ha sido, sin embargo, compensado por un aumento de los gastos administrativos. La designacin, en el

14

INTRODUCCIN

Otoo de 1951, de una Comisin de Reforma Fiscal, encargada de revisar la entera estructura tributaria, y compuesta por representantes de todos los sectores de la economa, ha sido quizs el

acontecimiento ms importante que ha tenido lugar recientemente en materia de finanzas pblicas. Las declaraciones acerca de la poltica oficial de desarrollo econmico hechas por el gobierno elegido en 1951, indican que se ha verificado considerable progreso en ese sentido. Guatemala ha gozado al efecto de la ventaja de disponer del informe elaborado por una misin investigadora, que visit al pas bajo los auspicios del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, que someti al Gobierno en julio de 1951 un estudio sobre el desarrollo econmico nacional (Washington, International Bank for Reconstruction and Development, 1951). El Comit de personahdades que fu de-

signado por
la

el

Presidente para estudiar dicho informe, respald


sus recomendaciones, las cuales sugieren, entre

mayor parte de

otras cosas, varias modificaciones sustanciales del sistema fiscal,

y se basan, en gran parte, en


cin que este libro reproduce.

los resultados

de

la investiga-

En un

aspecto

que creemos de no

escasa importancia el

estudio presente

puede

aspirar a constituir

un experimento nuevo

en materia de

cooperacin intelectual inter-americana. Para ace-

lerar su elaboracin y para obtener todo el beneficio del conocimiento prctico del medio, posedo por los expertos locales, se convino desde un principio en que el Departamento de Estudios Econmicos del Banco de Guatemala se encargara de la mayor parte de la investigacin estadstica y de cuestiones de hecho que se han utilizado en la preparacin de este libro. Correspon-

de a

los autores dejar

que

el lector

juzgue hasta dnde ha sido un


consideran por

xito esta

forma de cooperacin.
al criterio

En

cuanto

de

los propios autores,

su parte que fu una singular y de lo


cia esta

oportunidad de trabajar

ms satisfactoria experienpor un extenso perodo en ncuerpo administrativo y


el

tima asociacin intelectual con

el

personal de investigacin del Banco de Guatemala.


expresar por ello nuestra gratitud al Dr.
les,

Queremos

Manuel Noriega MoraPinto, Gerente.

Presidente de la institucin, al seor Alberto Velzquez,


ella, al

Vice-presidente de

Dr.

Max Jimnez

De

INTRODUCCIN

15

parte del Departamento de Estudios Econmicos del propio Ban-

gozamos de la eficiente e incansable cooperacin del Director Gonzlez del Solar y de su sucesor, el Dr. Theodore A. Sumberg, y la de los seores J. Francisco Fernndez Rivas, Antonio Cerezo R., Ing. Mario Dalponte y Edgar Piccioto; la seorita Hilda Gadea, del Instituto de Fomento de la Produccin, dedic igualmente muchas semanas de ardua labor al trabajo de acopiar y preparar material estadstico sin el cual no habra sido posible llevar a cabo este estudio. Las secciones sobre deuda pblica y sobre creacin de numerario estn basadas en un memorndum elaborado por el seor Miguel Zuntz, del Departamento de Cambios, Crdito y Valores del propio Banco, para quien fueron de gran ayuda en su trabaja el consejo y la experiencia del seor Manuel Bendfeldt J., Asistente de Director de ese Departamento.
co,

Julio

No
la

habra sido posible dar

feliz

trmino a este estudio sin

asidua e incansable cooperacin del Ing. Jorge Ahumada, ase-

de Fomento de la Produccin, quien durante muchos meses asumi, empleando al efecto todo el tiempo y essor del Instituto

fuerzos necesarios, la responsabilidad principal en la investiga-

cin

que forma

la

base de este trabajo;


*

de renta nacional Los autores han aprovechado grandemente su conocimiento de la economa guatemalteca y su consejo en el anlisis de muchos problemas. Su partida, en vista de incorporarse al personal tcnico de la Comisin Econmica para la Amrica
de
las series

acopio y la elaboracin fu en particular el resultado de


el

sus esfuerzos.

Latina, nos rest nuestro colaborador


al

ms importante y priv

estudio de

un cuarto

autor.

Diversos funcionarios de varios Departamentos oficiales guatemaltecos nos proporcionaron informacin y consejos. Nos fueron en particular de valiosa ayuda el Dr. Antonio Goubaud

que diriga el Instituto Indigenista y quien fu ms tarde Embajador de su pas en los Estados Unidos, y el Ing. Jorge Arias, de la Direccin General de Estadstica.
Carrera,
*

Siguiendo a los mejores autores de Hacienda Pblica espaoles e hispaanglicismo

no-americanos, hemos traducido, generalmente, el concepto de "income** por


el

trmino "renta", desechando deliberadamente

el

muy

en boga

de "ingreso".

[T]

16

INTRODUCCIN

Nos favorecieron con sus observaciones acerca de la primera Henry C. Wallich, jefe de la Divisin de Investigacin Extranjera del Banco de la Reserva Federal de Nueva York, Theodore A. Sumberg, Michael Zuntz, Dr. Manuel Chavaversin los doctores

Consejero Coordinador del Consejo Tcnico del Instituto de Fomento de la Produccin, y Arthur I. Blomfield, Jefe de la Divisin de Balanza de Pagos del Banco de la Reserva Federal de Nueva York. Estamos muy obligados para con ellos por habernos sealado errores de hecho y deficiencias de anlisis; no debe, empero, hacrseles responsables por cualesquiera faltas de que an se resienta el texto. El seor Winthrop W. Case, del Banco Federal de Reserva de Nueva York, tuvo la gran amabilidad de ayudamos a redactar el texto en ingls. Para la difcil tarea de traducir al espaol un estudio como ste hemos disfrutado de la competencia tcnica y del espritu de comprensin del doctor Carlos A. D'Ascoli, Asesor Tcnico del Instituto de Fomento de la Produccin. A ellos, y a nuestras secretarias y a las del Banco de Guatemala, que dedicaron muchas horas de trabajo al original, damos nuesrra,

tras expresivas gracias.

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


La
ms
poltica fiscal es un tema que ha absorbido de ms en la atencin de los economistas en las dos ltimas dcadas.

Esta evolucin proviene en gran parte de


actividades del Estado a
se

la extensin de las campos que una o dos generaciones atrs consideraban fuera del radio de la accin que les es propia.

consecuencia, el Estado absorbe, y produce, en todos los una proporcin mucho mayor del producto nacional bruto que hace algunas dcadas. Tal expansin parece que prosigue, no obstante haber sido menos intensa en los ltimos aos.
pases
las actividades del Estado es a la par causa y resultado de una revisin de criterio acerca del papel de las operaciones fiscales en la vida econmica de los pases. Aparte de su tradicional funcin de proveer servicios administrativos

Como

La expansin de

y de seguridad y otros comunes por su naturaleza, el Estado ha asumido mayores responsabilidades en el desarrollo social y cultural del pas. Se le ha encargado de que, a travs de su propia iniciativa y del aliento a la privada, asuma la tarea de impulsar el desarrollo de la economa y el bienestar material de la poblacin. Adems, se ha ido a la par reconociendo a las operaciones fiscales el carcter de instrumento poderoso capaz de neutralizar o por lo menos de mitigar los cambios en el nivel de la
actividad econmica.

Por

tales razones

ya no es posible limitar

el anlisis

de

las

opelos

raciones del fisco al

examen

del nivel y la composicin

de

ingresos y gastos pblicos; sino que tiene que abarcar la repercusin de tales actividades en el nivel de la produccin, del

cio exterior

consumo, del ahorro, de las inversiones; en el volumen del comery de los movimientos internacionales de capital; en el circulante y en la trayectoria de los precios. En el caso de un
pas cuyos recursos naturales
el

no han sido an utilizados hasta


de
las

extremo que permite

la

tecnologa moderna, es preciso dar

atencin
les

muy

especial a la repercusin

operaciones fisca-

en

la tasa

de crecimiento del desarrollo econmico.


17

18

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES

El presente estudio describe y analiza el sistema fiscal de Guatemala dentro del amplio marco de la economa del pas,

con el propsito de determinar en qu grado facilita al Gobierno el cumplimiento de sus mltiples responsabilidades, y por lo tanto, cul servicio rinde a la economa en general. En virtud de que la aceleracin del desarrollo econmico constituye un objetivo cardinal de la poltica oficial, hemos otorgado particular consideracin al sistema y a la poltica fiscales desde el ngulo

de su conveniencia y
la

eficacia a este respecto.

Nos hemos
las

es-

forzado en presentar en forma cuantitativa, a travs del estudio,

informacin sobre cuestiones de hecho y

conclusiones
relati-

derivadas del anlisis correspondiente, lo cual vino a ser

vamente fcil en el caso de los datos fiscales propiamente dichos, aun cuando las relaciones oficiales no se prestaron siempre fcilmente a los reacomodos necesarios para extraer de su anlisis clasificaciones de consecuencia. En otras ocasiones, fu difcil hacer lo mismo porque hubo que acopiar datos bsicos de ino confiar en patrones incompletos o en estimaciones burdas. En consecuencia, partes del trabajo reposan sobre
cierta fidelidad,

bases cuantitativas inseguras; no obstante lo cual,


tadstico

el

material es-

de que hemos dispuesto se ha demostrado, lo mismo en su volumen que en la confianza que merece, suficiente como para determinar con exactitud relativa las relaciones cuantitativas

ms importantes. La desventaja de una informacin

cuantitativa limitada se

compensa parcialmente debido a la relativa simplicidad de la economa guatemalteca, la cual, con su bien definido sector de exportacin, sus procedimientos primitivos de produccin agrcola y su dependencia de fuentes extranjeras para satisfacer sus necesidades de artculos manufacturados, semeja otras economas del mismo tipo de la Amrica Latina y de otras partes del mundo. La pronunciada distincin, de tan honda significacin poltica y social, entre el sector rural indio y el ladino urbano complica un tanto el anlisis; pero, debido a que en muchos otros pases
y sociales similares, resulta tanto ms interesante para el lector que no est exclusiva o principal^ mente interesado en Guatemala, el anlisis de la accin recproca de la poltica fiscal y del desarrollo econmico en este medio.
existen divisiones econmicas

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


El estudio se divide en
tres partes.

19

El presente captulo

retres
sis-

sume

los

resultados principales de la investigacin.

Los

captulos siguientes describen la economa guatemalteca, el

tema tributario, la composicin de los gastos del Estado y la deuda pblica. Los siete captulos restantes forman la parte analtica del trabajo. Luego de comenzar por una estimacin de la incidencia de la tributacin, procede el estudio a discutir problemas de administracin fiscal y a verificar un anlisis de los cambios en el nivel de los ingresos y egresos pblicos. Los
captulos finales tratan la repercusin del sistema fiscal sobre
la

renta nacional y su distribucin, el medio circulante, la ba-

lanza de pagos y el desarrollo econmico del pas, contemplado a largo plazo.

Al

fin

de varios de

los captulos, se

han aadido notas

destina-

das a proveer informacin detallada acerca de

las fuentes

de

los

datos estadsticos y sobre mtodos de computacin.


1.

Resumen de los resultados de la iN\'EsnGAaN

En el ao fiscal de 1947-1948, ltimo ao para el cual se dispone de datos completos, el producto bruto de la economa guatemalteca ascendi a 335 millones de quetzales.* Casi un 60 por ciento de este total representa el ingreso del sector agrcola de la economa; caf y bananos, los cultivos de mayor importancia en el pas, responden por 13 por ciento ( Captulo II ) Ingresos pblicos de 45.5 millones de quetzales absorbieron el 14 por ciento del producto nacional, en tanto que los gastos pblicos, al montar a $ 51.1 millones, equivalen al 15 por ciento de la renta bruta. El Erario constituye el organismo fiscal de mayor fuerza e influencia en el pas, ya que ha venido colectando en los ltimos aos ms del 90 por ciento de los ingresos pblicos recaudados. La parte de egresos que le corresponde ha decrecido, sin embargo, desde que transfiere cierta proporcin de sus entradas
.

a las municipalidades y a las entidades autnomas.


el Gobierno guatemalteco cancel casi toda la tal modo que slo una insignificante cantidad de deuda pblica, montante a Q. 670.000 quedaba pendiente para el fin del ao

En

1944-45

1 quetzal

(Q) es

igiial

a un dlar de Estados Unidos.

20

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


La deuda, que
lleg a ser totalmente cancelada

fiscal 1948-1949.

antes de la guerra, se ha expandido rpidamente en el curso de


los ltimos tres aos,

llegando a alcanzar casi 14 millones al fin

del ao fiscal 1948-49 (Captulos III y IV).

A.

Repercusin del sistema

fiscal

sobre los negocios

(Captulo

V)
empresas industriales,

Durante
comerciales
ciento

el

ao

fiscal 1947-1948, las

y agrcolas pagaron aproximadamente el 97 por de todos los impuestos recaudados por el Fisco. Se estima que cerca del 80 por ciento de ese total gravit sobre el consumidor en la forma de precios ms altos y que el resto lo soportaron las propias firmas mercantiles. Aunque es propio de todo impuesto afectar las rentas individuales, el nivel de las compras de los consumidores, y por lo tanto, los ingresos de la comunidad mercantil, con el presente sistema que se distingue por una proporcin ms alta de impuestos repercutibles, los negocios se aventajan, en sentido general, ms de lo que lo haran con otro distinto que hiciera menos extensa la repercusin. A causa de la gran repercutibilidad de los impuestos pagados por las empresas, no es muy probable que tengan xito las tentativas del Estado de aumentar la carga fiscal de los negocios en relacin con la que soporta el consumidor. Como una consecuencia del proceso de traslacin, cierta proporcin del ingreso adicional que percibiera el Estado vendra indudablemente del bolsillo de los consumidores. Existe, con todo, una importante razn de carcter prctico en pro del mantenimiento del mtodo predominante, de recaudar de los negocios el grueso de las percepciones de impuesto; ella consiste en que se simplifica mucho de ese modo la tarea de la administracin fiscal. El sistema fiscal guatemalteco, no obstante que incide directamente sobre los negocios en grado relativamente pequeo,
*

En

este caso se usa el adjetivo comercial


al ingls "commercial".

en su sentido ms restringido
usa

y equivalente

En

el resto del libro se le

ms

menudo en

su sentido

ms

general, que, de acuerdo con el concepto de dere-

cho mercantil, puede calificar toda actividad de produccin o de cambio de bienes muebles desenvuelta con fines de lucro. [T]

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


afecta

21

sas.

de varios modos importantes las operaciones de las empreque por gravar ms particularmente a los sectores de beneficiarios de rentas que, por regla general, consumen todos sus ingresos reducen el consumo, provocan en ultimo trmino una sustitucin del suministro privado de bienes
Ciertos impuestos

y servicios por los del Estado; la cual sustitucin conduce, a su vez, a una disminucin de la demanda que afecta adversamente
a la

comunidad mercantil en

general.

El sistema reinante influ-

ye igualmente sobre la composicin de la produccin del sector privado de la economa: se benefician en particular de sus efectos, los

productores agrcolas, los constructores, los fabricantes

de alimentos; en tanto que sucede lo contrario con los importadores, los fabricantes de licores y los productores de todo artculo no esencial susceptible de ser consumido por los grupos de contribuyentes de rentas ms bajas, pues los empresarios de este segundo grupo obtienen una proporcin de los gastos totales de los consumidores, menor de la que obtendran si los impuestos
fuesen

ms

reducidos.

En
fiscal
los
la

virtud de la poltica oficial de fomento del desarrollo ecola influencia del sistema

nmico, debe otorgarse especial inters a


sobre las inversiones.

La

incidencia relativamente baja de

impuestos que afectan a

las

tributacin no disminuya apreciablemente el

empresas nacionales hace que volumen de las

ganancias provenientes de negocios, susceptibles de ser reinvertidas.

La
no

influencia del sistema fiscal sobre la tendencia a inse cree

vertir

que

tampoco que asuma mucha importancia, dado los negocios mismos son bajos y que no existen impuestos sobre la renta personal irrepercutible. Adems, el Estado ha tratado por medio de la Ley de Desarrollo Industrial de fomentar las inversiones en negocios, utilizando al efecto la poltica de conceder exenciones de impuesto por tiempo limitado a determinadas clases de industria. Durante los primeros dos aos y medio de vigencia de la Ley, cincuenta y nueve empresas se han acogido a las ventajas que concede; lo que indica que la poltica de aliento fiscal ha tenido relativo xito, no obstante ser difcil determinar cuntas de las nuevas empresas se habran siempre establecido si no hubiesen existido las exenciones de impuesto.
los

impuestos que gravan

22

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES

El mayor defecto del sistema fiscal en cuanto a inversiones se refiere, es que favorece a las empresas especulativas en vez de a las productivas. La ausencia de todo impuesto sobre los incre-

mentos de capital constituye un incentivo a especular sobre bienes races o a acumular existencias, en vez de invertir en la produccin de bienes y servicios. El impuesto sobre las ganancias de las empresas lucrativas tambin puede, por su parte, servir de
obstculo a veces a las inversiones.

La disposicin que excepta capital menor de Q.2,500 un de de impuestos a las empresas puede apartar a stas de todo propsito de aumentar el capital
ya invertido.

Los efectos del sistema de imposicin sobre el capital extranjero son ms complejos que los que tienen lugar en el caso de empresas de propietarios nacionales, porque los inversionistas extranjeros sufren la influencia de las condiciones econmicas y de la poltica fiscal no slo en Guatemala sino tambin en otros pases. El inversionista en cierne se preocupa menos por el monto total de sus impuestos guatemaltecos que por la cantidad neta

que dicho monto aade a su obligacin tributaria internacional de conjunto. El Estado ha tratado en pocas anteriores de alentar las inversiones extranjeras

otorgando a

las

empresas garantas

que estipulan de modo explcito los impuestos que Aunque tal poltica de exenciones demostr ser bastante satisfactoria, parece discutible que sea adecuada a las presentes circunstancias, salvo en el lmite en que el capital extranjero participe en los beneficios de la Ley de Desarrollo
contractuales
las afectarn.

Las leyes fiscales guatemaltecas no tratan, en general, de sacar provecho de las disposiciones existentes en las legislaciones fiscales de los pases inversionistas que tienden a estimular la exportacin de capitales. La influencia del sistema fiscal sobre el sector de los negocios sobrepasa los lmites de la facultad de imposicin del Estado, porque el Estado es en s mismo una gran empresa mercantil que se ocupa en vender y comprar. El Gobierno provee servicios a diferentes empresas y es cliente importante de varias industrias; se benefician particularmente con las compras que efecta, los importadores, los fabricantes de artculos alimenticios, de tejidos, de alimentos para animales, los criadores y los construcIndustrial.

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


tores.

23

Por otra parte, han aumentado

los costos

de operacin de

algunas industrias

como

resultado de la competencia del Estado

en

lo

que respecta a construccin y mano de obra.


B.

El sistema

fiscal

las rentas

de

los particulares

(Captulo VI)

Puesto que parece evidente que

los

negocios soportan slo

una pequea parte de

la

carga fiscal de conjunto, tiene que ser

muy

revelador el anlisis de la repercusin del sistema fiscal

guatemalteco sobre las personas y sobre los hogares; y el hecho de que parezca existir amplia correlacin entre la fuente y el volumen de las rentas familiares de Guatemala, hace que la incidencia de conjunto del sistema fiscal guatemalteco pueda ser estimada con cierta exactitud por medio del procedimiento de comparar los clculos que se han hecho acerca de hogares "tpicos" pertenecientes a distintos grupos de beneficiarios de renta. La carga fiscal total vara considerablemente, yendo desde ingreso familiar en el caso de un pequeo cultivador indel 5% dgena hasta 28% en el de la familia de un cafetalero con una renta de Q.20,000. El sistema es progresivo, no importa la fuente del ingreso, hasta que se llega a los grupos de rentas entre altos y medianos; contina la progresin en el caso de familias que gozan de rentas de origen industrial y comercial sujetas al impuesto sobre utilidades de empresas lucrativas; pero se toma abiertamente el sistema en regresivo en el caso de familias que
perciben renta agrcola, profesional o ingresos por concepto de
sueldos.

El proyecto de impuesto general sobre

la renta,

que

obra desde hace algn tiempo en manos del Congreso, eliminara


la discriminacin fiscal entre fuentes distintas

de renta y aumen-

tara la progresividad del sistema

en su conjunto.

de con rentas semejantes, pero con diferentes patrones de gastos. Es evidente, por ejemplo, la diferencia de cargas fiscales cuando se comparan los impuestos que pesan sobre los consumidores grandes de mercancas gravadas, con la tributacin soportada por consumidores en pequeo de las mismas; lo cual revela uno de los defectos de todo sistema fiscal que reposa
familias

Tambin

se presentan diferencias en las cargas fiscales

24

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


el

principalmente en impuestos sobre

consumo.

De an ms
de
fael

honda

significacin son las diferencias en la carga fiscal

milias indgenas

ladinas.

Como

bien poda esperarse, en

caso de dos hogares

uno indgena y

otro ladino con iguales

el primero soporta una carga fiscal menor, aunque debe observarse que esta discriminacin disminuye un poco cuando nos aproximamos a rentas mayores. Los hogares indgenas se ven afectados por una progresin ms acelerada a raz del hecho de que, al aumentar el ingreso familiar respectivo,

entradas,

declina la relacin entre produccin casera y renta total, y aumenta la participacin de la familia en la economa de cambio
sujeta a impuesto.

C.

El Estado y

el

presupuesto (Captulo VII)

El examen del mtodo y de los costos de recaudar algunos grupos de impuestos, muestra que an queda mucho campo para
mejorar
la eficiencia

de

la

administracin fiscal de Guatemala.


aconsejables hay las que
la
si-

Entre

las

ms importantes mejoras
el

guen; a) llevar a culminacin

censo de

propiedad raz co-

menzado en

1945; b) limitar la produccin ilegal de bebidas

medio de un reforzamiento de la polica especial encargada de perseguir la fabricacin ilcita de dicho producto; c) simplificar los complicados aranceles de aduanas, reduciendo el nmero excesivo de artculos enumerados por separado y consolidando todos los impuestos en una sola tarifa; d) preparar mejor el personal que administra el impuesto sobre utilidades de
espirituosas por
las

empresas lucrativas; y e) revisar


si

el

rendimiento neto del gran

nmero de impuestos menores


mantenrseles o abolrseles, o

existentes,

para decidir

si

debe

se

puede hacer menos costosa

su recaudacin.

La capacidad

del Gobierno de atender a sus presentes fun-

ciones, o de expandirlas,

depende en mucho del movimiento de los precios, de los salarios y de los sueldos que ha de pagar. Del aumento total de 360% en los gastos pblicos que ocurri entre
1937/1938 y 1947/1948, tres quintas partes aproximadamente deben ser atribuidas a una expansin de las actividades guber-

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES

25

en

namentales, y el resto se debi a un aumento del costo por unidad la Administracin, que ascendi a 86% en el perodo estudiado.

Este incremento relativamente bajo del costo de

la

unidad, fu

en gran parte

el

resultado

de un

alza lenta

de

los sueldos

sa-

larios pblicos,

que ha absorbido en general 2/3 de

los gastos

administrativos. Los sueldos y salarios pblicos subieron respec-

tivamente en 63 y 53% durante el perodo, en contraste con un aumento de 97% en el costo de la vida en la capital. Aunque el restringirse en la fijacin de escalas de salarios ha permitido al

Estado expandir sus actividades


el

sin procurarse

nuevas entradas
la

provenientes de impuesto o incurrir en dficit de consideracin,

procedimiento puede resultar en un gradual deterioro de


los salarios

fuerza habitual de trabajo al servicio del Estado, desde luego

empleados competentes por altos que los pagados por el Estado. Este ha intentado compensar la ausencia de un personal experimentado mediante los servicios de gran nmero de em-

que

que

se

pagan a

los

parte de la empresa privada son

ms

pleados inexpertos o con slo una preparacin parcial;

mas

la

ha ocasionado en conjunto esta poltica, puede que a su tiempo desaparezca si se mantienen dentro de un grado de moderacin los desplazamientos de per-

menor

eficiencia que, posiblemente,

sonal.

D. Fluctuaciones de

los ingresos y los egresos pblicos (Captulo VIII)

Las fluctuaciones estacionales de


las existencias

los ingresos

y de

los egresos

del Erario Guatemalteco producen normalmente dos cspides en

de Caja y los depsitos de la Tesorera. Existe, en primer lugar, una originada por la disminucin estacional de

erogaciones al comienzo del ao fiscal en julio y agosto. De ella se deduce que se puede contar con un nivel de existencias del
Tesoro, que hace innecesario que
estacionales. Proviene la otra
el

Erario solicite prstamos

de la concentracin de los ingresos del impuesto por concepto de exportacin de caf en los tres primeros meses del ao civil; y su naturaleza estacional debe ser tomada en cuenta para la elaboracin del Presupuesto anual, que se inicia generalmente en esta poca del ao.

26

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES

De mayor

significacin

estacionales es el

que problema de

la cuestin
la

de

las fluctuaciones

repercusin de las oscilacio-

nes cclicas de renta y precios sobre la trayectoria de ingresos y egresos pblicos.

El sistema de ingresos posee una elasticidad


tina. siendo poco considerable,
ella

nsita

que con-

no obstante

el

incremento que

ha derivado de las modificaciones sufridas por la estrucde 1937/1938 ac. En relacin con las ltimas puede decirse que si las tarifas de impuesto establecidas en 1947/1948 hubiesen estado en vigor desde el comienzo del perodo, las fluctuaciones de los correspondientes ingresos habran sido ligeramente inferiores a las de la Renta Nacional. La expansin de las actividades del Estado en aos recientes ha producido, por otra parte, una inelasticidad creciente de los egresos, por lo menos en lo que se refiere a su reductibilidad a corto plazo. Por supuesto que si las entradas disminuyeran, habra de contemplarse la restriccin de las actividades pblicas que involucran una inversin; pero no hay lugar a dudas que tener que limitar las inversiones del Estado, simplemente a causa de la inelasticidad de los gastos pblicos ordinarios, resulta una solucin muy poco deseable. Parece de importancia fundamental, por lo tanto, pronunciarse contra ulteriores aumentos de los gastos pblicos ordinarios, ya que existe el peligro de que cualquier expansin suya haya de realizarse a costa de los gastos destinados a intura fiscal
versiones.

Es igualmente conveniente prestar atencin a


que, contemplada en
el

la elasticidad,

tiempo, posee

el

actual sistema fiscal. El

hecho de que a importantes categoras de impuestos guatemaltecos (por ejemplo los impuestos internos sobre el consumo y los de importacin) se les establece sobre una base especfica, hace que el nivel de las entradas fiscales dependa sobre todo del volumen de la produccin y del consumo en trminos reales; y puesto que hay razones para creer que las importaciones y el con* sumo reales (de artculos gravados) aumentan ms que proporcionalmente en presencia de un aumento de la Renta Nacional, es posible concluir que el actual sistema de ingresos fiscales es suficientemente flexible como para soportar un proceso de expansin gradual de las actividades econmicas en general, sin que

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


se

27

produzca una inflacin de precios.

En

cambio,

la actual

estruo
infla-

tura fiscal se mostrara inadecuada para detener la


cionista originada en

marea

un aumento del

circulante superior al

de

la

renta real.

No
fiscal,

obstante la elasticidad a largo plazo del actual sistema

puede que se haga necesario reforzarlo por medio de la creacin de nuevas fuentes de impuesto; particularmente en vista de la poltica oficial de financiar proyectos de desarrollo econmico que requieren gastos que exceden del rendimiento normal de la presente maquinaria fiscal. La posibilidad de obtener ingresos mayores por concepto de impuesto parece residir en un mejoramiento de la administracin de los impuestos actuales, en el establecimiento de tarifas ms altas para tributos tales como el impuesto sobre la propiedad, y los de exportacin de caf, y en la creacin de un impuesto sobre la renta personal.
E.

El Sistema Fiscal y

la

Renta Nacional (Captulo IX)


Renta Nacional de
el

El Sistema Fiscal afecta


tintos:

la

tres

en primer trmino, porque entre

los factores

modos disque determi-

de los ingresos y de los de que la diferencia entre gastos e ingresos pblicos es susceptible de causar una expansin o una contraccin de ella; y, en tercer lugar, porque la composicin de los ingresos y de los gastos pblicos verifica una redistribucin de la Renta Nacional entre las diversas categoras de beneficiarios de ella. Durante la ltima dcada no han aumentado considerablemente, en relacin a la Renta Nacional, los ingresos y gastos pblicos, particularmente si se toma en cuenta que desde 1945/ 1946 los ingresos y gastos de las fincas nacionales se hallan incluidos en el Presupuesto. Puesto que los ingresos provenientes
el nivel

nan

de

sta, se

encuentra

gastos pblicos; en segundo, a causa

de impuesto equivalieron en 1947/1948 al 11% del producto bruto del sector privado de la economa en comparacin con el 10.9 por ciento en 1937/1938, es evidente que el costo relativo de las funciones del Estado, contemplado a travs de la tributacin, no ha aumentado apreciablemente en los ltimos aos; lo cual comprueba la observacin hecha anteriormente, de que si el

28.

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


el desarrollo

Estado se propone continuar su poltica de fomentar

econmico a travs de gastos pblicos reproductivos, ser necesario un aumento en el nivel de conjunto de la imposicin.

Los dficit y los supervit del Tesoro parecen haber actuado en Guatemala en el sentido de impulsar o de amortiguar las fluctuaciones de la Renta Nacional y de los precios, antes que haber sido el factor original causante de tales movimientos. Aunque los supervit de caja de los aos de guerra no alcanzaron a contener la expansin inlacionaria causada por los excedentes de exportacin, no hay duda de que contribuyeron en cierta medida a frenar la presin alcista. Asimismo los dficit del Tesoro de 1947/1948 y 1948/1949 tampoco parecen haber sido la causa original de la corriente inflacionista que apareci
durante
el

perodo de post-guerra; a

tal

conclusin puede

lle-

garse a juzgar por la experiencia de 1946/1947, en cuya ocasin

por ciento a pesar de una fuerte acumude saldos en el Tesoro. Es obvio que en un pas como Guatemala el exclusivo instrumento de la poltica fiscal no basta para "curar" una depresin en los negocios proveniente del exterior, ni para remediar las consecuencias inflacionarias de un auge de exportaciones; pero s es dable mitigar en cierto grado tales expansiones y contradicciones por medio de una poltica fiscal apropiada, sobre todo si se le complementa con una adecuada politica monetaria. Partiendo de un nivel estable de egresos y un adecuado nivel de correspondiente equilibrio en los ingresos, la elasticidad nsita del sistema de ingresos debera limitarse a producir pequeos supervit en los perodos de moderada expansin y algunos dficit cuando ocurre una contraccin. Podra, por supuesto, acentuarse en caso necesario este ritmo inherente de las operaciones fiscales, procediendo a contraer emprstitos bancarios netos en perodos de contraccin y a retiros netos de deud'. en los de expansin. Pero no debe olvidarse que la libertad de movimientos de la poltica oficial est Hmitada, al menos en perodos de actividad econmica declinante, por los movimientos de las reservas internacionales del pas. Slo en la medida en que stas se hayan fortalecido durante una coyuntura alcista paralelamente con los supervit del Tesoro, puede el pas soportar, cuando se invierte la tendenlos precios subieron 18

lacin

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


cia,

29

una acentuacin de

las

prdidas de cambio extranjero,

ori-

ginadas en dficit del Tesoro.

La

incidencia de la carga fiscal y el aprovechamiento des-

igual de los servicios pblicos (pagados por

medio del proce-

dimiento del gasto pblico) por parte de diferentes categoras

de beneficiarios de renta, tienen el efecto conjunto de realizar una redistribucin moderada del ingreso nacional en favor de las familias indgenas y urbanas con renta anual menor de Q. 1.200. Las familias indgenas se benefician de los gastos pblicos en menor grado que las urbanas, pero esta desventaja la compensa el hecho de que, proporcionalmente, soportan una carga fiscal menor. La redistribucin de renta que se efecta en Guatemala proviene en grado considerable de la alta proporcin en que las categoras inferiores de beneficiarios de renta se aprovechan de los gastos pblicos de carcter social y cultural, y, en consecuencia, tiende a estimular un aumento gradual de la productividad de una gran parte de la poblacin: mejores escuelas, ms
hospitales
tos

y otros adelantos
la larga

sociales similares son todos elemen-

que a

acrecientan el rendimiento de la economa.

Este retiro de renta que


ras superiores

as se efecta de manos de las categode beneficiarios de ellas, es susceptible de afectar en sentido adverso la formacin del capital privado; pero esta consideracin disminuye en importancia en vista del grado limitado que asume dicha redistribucin al realizarse a travs de

un sistema
F.

fiscal

como

el existente.

Las actividades
Las actividades

fiscales

el

sistema monetario (Captulo

X)

fiscales
el

de

los ltimos

aos han influido con-

siderablemente sobre
del pas.

En

sistema monetario y la balanza de pagos Guatemala, como en otras partes, las finanzas p-

bhcas, junto con la balanza de pagos y la movilizacin de recursos financieros en el mbito de los negocios son los principales
factores determinantes del conjunto

de medios de pago de

la

economa.

En

el

perodo en consideracin ocurrieron cambios

dignos de tomarse en cuenta en lo que se refiere a utilizacin


del crdito bancario por el
prstitos respectivos.

La deuda

Gobierno y a cancelacin de los emtotal del Estado con los Bancos,

30

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


la

asumida directamente por el Tesoro como las dems), luego de haber bajado a 3.4 millones de quetzales entre junio 30, 1937 y junio 30, 1946, aument en 7.4 millones en los tres aos siguientes; y ascendi a 8.5 millones en junio 30, 1949. A pesar de la amplitud relativa de estos movimientos, las actividades fiscales parecen haber constituido un factor causal secundario, antes que uno de primera magnitud, en los movimientos del circulante ocurridos desde 1937. Cuando se toman en cuenta las oscilaciones de las existencias de la Tesorera y de los depsitos del Gobierno, se llega a la conclusin de que la evolucin del balance de pagos y del crdito bancario no ha teni(incluyendo tanto
.

que las operaciones del Fisco sobre los del pblico. pago en manos medios de Aunque la inexistencia de un mercado suficientemente desarrollado para los ttulos de deuda pblica, no afect materialmente la estabilidad monetaria durante el perodo en consideracin, nadie es capaz de responder de que la continua apelacin al crdito bancario no termine por afectarla; es, en consecuencia, de primordial importancia examinar los factores que han contribuido a retardar la creacin de un mercado para las obligaciones del Tesoro en Guatemala. Para el fin de 1949, no haba llegado a colocarse deuda pblica fuera de los bancos de Guatemala; pero los tenedores particulares tenan en sus manos 1.3 millones de quetzales en ttulos garantizados por el Estado. A tres factores se ha achacado primordialmente hasta ahora esta escasa demanda de obligaciones del Estado por parte del pblico inversionista: Jj un temor muy arraigado a los efectos desvalorizadores de la inflacin sobre ttulos representativos de

do mayor

influencia

ahorro en foraia lquida.


particular en perodos

2) el rendimiento

ms

alto susceptiel pas,

ble de ser obtenido de otras clases de inversin en

en

de precios en alza; y 3) la relativa falta de liquidez de los ttulos de deuda pblica que se origina en las ya aludidas caractersticas del mercado correspondiente. El Estado ha actuado en el sentido de contrarrestar dos de esos factores; ha tratado de aumentar la liquidez de sus ttulos, autorizando al Banco de Guatemala para que los apoye en el mercado abierto; y ha pretendido igualmente elevar la tasa efectiva de rendimiento de sus obligaciones directas y de las que garantiza.

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES

SI

otorgada a

por medio de una exencin de impuestos presentes y futuros la tenencia, la transmisin y los rendimientos de ellas. No obstante, como bien parecen indicarlo los dficit de los

el temor a la Poder Pblico. Las operaciones fiscales influyen, por supuesto, tambin de modo considerable en el "dinero de origen extemo''. Dejando de lado los pagos extraordinarios efectuados en 1944/1945 para cancelar la deuda pblica, resulta que los gastos del Estado en el exterior absorbieron aproximadamente en 1947/1948 la misma proporcin del presupuesto (12%) que en 1937/1938; la disminucin substancial en lo correspondiente a servicio de la deuda pblica fu contrarrestada por el aumento de importaciones por parte de organismos pblicos, relacionado con la expansin del plan oficial de inversiones. Las importaciones reales del Estado

ltimos aos, la fuente psicolgica del mal, o sea

inflacin,

no ha sido atacada por

el

los

ascendieron alrededor de 3.5% del total de los gastos reales en aos de pre-guerra y en los primeros de la guerra, luego

descendieron a una mediana de 2% en los ltimos aos de guerra y los primeros de la post-guerra, y por ltimo alcanzaron un

nuevo nivel de cerca de 9.5% en 1947/1948 y 1948/1949.

La
por
la

influencia neta ejercida sobre la propensin a importar

expansin del plan oficial de inversiones, depende en

el

caso,

tambin de

la relacin la

que

las

importaciones reales del

economa guardan con el producto real bruto del mismo sector. Dichas importaciones, que durante la guerra y los primeros aos de la post-guerra haban absorbido un porcentaje menor de la renta del sector privado, ascendie^ ron en 1947/1948 a igual nivel (20%) que en los aos de la pre-guerra. Si se toman en cuenta 1) las importaciones, anonnalmente grandes, realizadas por la United Fruit Company con motivo de las operaciones en gran escala que inici en la costa del Pacfico, y 2) la parte del aumento en la renta real del sector privado que tiene su origen en un incremento de la mano de
sector privado

de

obra indgena,

la

propensin marginal del sector privado a im-

portar parece ser ligeramente

mayor que su propensin media.


la

Parece evidente, sin embargo, que

propensin marginal del


alta

Estado a importar es en
privado.

la

actuahdad ms

que

la

del sector

As la evidencia estadstica no sea del todo conclu-

32

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


ella

que a medida que consumo de mercancas importadas, los incrementos de las compras del Gobierno en el exterior exceden en un margen considerable la limitacin que por tal motivo sufren las importaciones privadas, alcanzando en tal modo un volumen mayor el total de imporla tributacin ejerce

yente a este respecto, puede deducirse de

un

efecto limitativo sobre el

taciones.

G. El sistema

fiscal
.

guatemalteco y el desarrollo econmico (Captulo XI)

Se estima que la formacin total de capital en Guatemala ascendi en 1947/1948 a 34.3 millones de quetzales, o sea, a 10% del producto nacional bruto. El Estado contribuye con 48% de ese total, en tanto que debe atribuirse al sector privado el remanente. Si se hace deduccin de las inversiones "improductivas" y de las "indirectamente productivas", la tasa de inversin en 1947/1948 resulta considerablemente ms baja. Las inversiones "productivas" ascendieron slo a 6% del producto
nacional bruto.

Una
de
en

capital es

proporcin alta y razonablemente estable de formacin no slo un signo de vitalidad econmica en cual-

quier pas, sino que, adems, en el caso guatemalteco,


el

como

de todo pas poco desarrollado, es tambin uno de los requisitos previos que son bsicos para obtener un alza en el nivel de vida y del bienestar econmico. Otra condicin de pareja importancia al ltimo efecto, es una elevacin de la productividad del esfuerzo humano a travs de mejoras en los mtodos de produccin, susceptibles de ser obtenidas por medio de mejores entrenamientos y control y de una alimentacin mejorada, sin necesidad de incremento de capital en el sentido usual de la palabra. El alcance limitado de la iniciativa privada, remisa a arriesgarse fuera de los canales acostumbrados de inversin, constituy una de las razones principales para la fundacin del Instituto de Fomento de la Produccin (INFOP). Es de notar que esta entidad autnoma, aunque no ha entrado en funciones sino desde comienzos de 1949, es ya considerada por el mundo

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


de
los

33

negocios y las finanzas

como un organismo de suma

uti-

lidad y provecho para el desarrollo de la poltica de fomento econmico. Acogida tan favorable debe ser adjudicada en parte

la

ausencia de intervencin directa del Gobierno en las acti-

vidades del Instituto, que parece haber logrado desenvolverse en el sentido de convertir en realidad el concepto legal de au-

tonoma administrativa. El hecho de que el INFOP haya concentrado sus actividades crediticias y de fomento en el terreno de la produccin agrcola, ha contribuido igualmente a crearle buen ambiente entre los hombres de negocios; y los observael Instituto hizo bien en no aventurarse en empresas industriales, espectaculares por su magnitud y polticamente atractivas, y en evitar las inversiones de capital susceptibles de comprometer en exceso sus limitados recursos.

dores estiman que

La autonoma administrativa del INFOP, que en lo esencial ha tenido buen xito, adolece sin embargo de algunas fallas.

Aunque

existe entre el

INFOP

las

autoridades monetarias es-

trecha y eficaz cooperacin, la experiencia del primer ao de operaciones parece indicar que la poltica de erogaciones del Estado, particularmente en cuanto a la oportunidad y al financiamiento de obras pblicas, no se ha desenvuelto en coordinacin con las actividades de crdito y de inversin del INFOP. Parece asimismo de importancia primordial que de modo sistemtico
el

Gobierno mantenga

INFOP, en cumplimiento de
tituto

soro.

debido nivel y refuerce los recursos del su compromiso de adjudicar al Insdeterminada proporcin de los ingresos anuales del TeNo debe, por tanto, entenderse que el monto de erogaal

ciones para suministrar crdito y para compras directas debe mantenerla el INFOP a un nivel constante. Muy al contrario,
los

cambios que
poltica

el

INFOP

haga en

la

cuanta de sus erogacio-

nes deben constituir un arma, tanto de poltica monetaria

como

de
el

econmica general, susceptible de ejercer una vasobre


el nivel

liosa influencia estabilizadora

de

la

produccin y
des-

de

la

renta real y de asegurar

un ritmo adecuado de
la

arropo econmico.

Las erogaciones de

las

empresas privadas ejercen, a

par

de

los

gastos pblicos, influencia sobre la balanza

de pagos.

As por ejemplo, los desembolsos iniciales correspondientes a


3

^
pagos

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


una alta proporcin de desde luego que habitualmente precisa im-

gastos de instalacin incluyen siempre


al extranjero,

portar maquinaria y ciertas clases de material de construccin;

adems, las erogaciones que corresponden a una creacin interna de capital, en forma de salarios, sueldos y materiales de
resulta en

produccin nacional, pueden ocasionar un aumento de renta que un incremento de la demanda de bienes de consumo
importados.

Muestra la experiencia de los ltimos aos que, por trmino medio, de cada quetzal empleado en gastos de inversin, sesenta centavos toman el camino del extranjero, en tanto que de cada quetzal destinado al consumo, slo 20 25 centavos se gastan en artculos importados. Por lo tanto, aun cuando un incremento de inversiones pueda implicar un descenso correlativo de los gastos de consumo, ejerce siempre presin sobre la balanza de pagos.
Ahora, si contemplamos el desarrollo y el equilibrio de la economa guatemalteca con vistas al futuro, es un hecho que el desarrollo y la expansin de las industrias de exportacin constituyen el mtodo preferible para aliviar tales presiones. Habr tambin que contar a este efecto en los prximos aos con la posibilidad de recurrir al capital extranjero, sea por medio de emprstitos o en forma de inversiones directas. La poltica fiscal y la monetaria son tan slo dos de los factores determinantes de la atraccin de Guatemala para los inversionistas extranjeros, puesto que las condiciones polticas y la poltica del trabajo obviamente revisten importancia igual, si no mayor, al respecto. Existen, no obstante, tres factores fiscales y monetarios susceptibles de ejercer favorable influencia sobre la actitud de los in^ versionistas extranjeros: 1) La permanencia de la estabilidad del cambio exterior y de la libertad reinante a este respecto. 2) La coordinacin de la legislacin tributaria guatemalteca con las de otros pases, sobre todo Estados Unidos, y 3) la exclusin de la doble imposicin progresiva de los dividendos de las compaas annimas, que contempla el actual proyecto de

impuesto sobre
inters general

la renta.
al

Existen ciertas inversiones de capital, correspondientes


(

construccin de caminos, facilidades para en-

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES

dS

trenamiento tcnico, proyectos de irrigacin) que no se adaptan fcilmente a la explotacin comercial privada. Por lo tanto, la tarea de suministrar capital para esos efectos recae sobre el

Estado o sobre

el

INFOP. La importancia de

recurrir al crdito

externo se hace evidente justamente ante la consideracin del

que supone la realizacin de tales de 1948/1949 la deuda extema ascenda slo a $670.000 y el servicio de ella acarreaba apenas iin sacrificio insignificante, parece que Guatemala podra fcilmente absorber la carga, para su presupuesto de divisas, de nuevos emprstitos extemos de monto moderado, con tal de que una proporcin suficientemente grande de la inversin total condujera a una expansin eventual de las exportaciones, o a una sustitucin de importaciones por artculos de produccin nacional. Adems, im aumento del capital social tendera a atraer capital privado de fuera y alentara las inversiones de capital
gasto en divisas extranjeras
proyectos.

Como

para

el

fin

nacional.

2.

ARECIACIOISrES

DE CONJUNTO

Durante los cinco aos ltimos el Gobierno guatemalteco ha echado los fundamentos institucionales de su anunciada poltica de apoyar el desarrollo de industrias nuevas, promoviendo mejoramientos de los mtodos de produccin agrcola y dotando
al pas del capital social suficiente

continuo crecimiento econmico.

Ha

para estimular y asegurar su reorganizado asimismo l

sistema monetario estableciendo un nuevo banco central; ha fun-

dado

de Fomento de la Produccin como entidad autnoma para planificar y dirigir una mejor utilizacin de los recursos del pas; ha echado las bases institudonales de la estmctura de un amplio sistema de seguridad social destinado a proveer proteccin contra los riesgos de enfermedad,
el Instituto

oficial

accidente, vejez y desocupacin.

Estas nuevas funciones aumentan considerablemente


del sistema
fiscal.

la

carga

La

presin ha sido mitigada en los ltimos

aos porque haba a disposicin supervit fiscales acumulados

en

el

curso de

la guerra,

cias extraordinariamente favorables para el

y porque han prevalecido circunstancomercio de expor-

36

RESUMEN Y APRECIACIONES GENERALES


Es, sin embargo, por

tacin del pas.

dems evidente que


el

el

sistema fiscal no ha sufrido an, ni en


ni

lado de los ingresos


las

en

el

de

los egresos, la

adaptacin exigida por


el

nuevas

responsabilidades asumidas por

Estado.

El Gobierno se ha

mostrado remiso en aumentar el nivel de conjunto de la imposicin porque no desea reducir el nivel de consumo de las categoras menores y medianas de beneficiarios de renta que soportan la

mayor proporcin de
gente acomodada.

la

carga

fiscal.

No

ha logrado, por

otra parte, acceso a los ahorros del grupo relativamente

pequeo

de

la

La
que

experiencia fiscal de los aos

ms

recientes demuestra

el nivel

de

los ingresos
si el

por concepto de impuesto puede

resultar

Gobierno se propone realizar sus propsitos de fomento. Se presenta la necesidad de recurrir a nuevas fuentes de ingreso. Al considerar el establecimiento de nuevos
bajo

muy

impuestos, as

como

otras modificaciones del sistema impositivo,

hay que encarar dos problemas fundamentales. Consiste uno en determinar hasta dnde puede y debe retardarse el ritmo a que se efecta la elevacin del nivel de consumo de la poblacin, con el propsito de aplicar mayor proporcin del producto nacional bruto a la formacin de capital. El otro se refiere al empleo que puede y debe darse a los recursos disponibles para
inversin.

La ltima

es quizs la cuestin crucial en materia

de desarrollo econmico de Guatemala. Envuelve su solucin, por una parte, una revisin de la poltica de gastos del Gobierno y un mejoramiento de sus mtodos administrativos, sobre todo en el caso de las empresas manejadas por el Departamento de Fincas Nacionales. Por la otra, evoca la necesidad de formular una poltica fiscal que desaliente la inversin del ahorro privado
en
las

formas tradicionales

tales

como bienes

races urbanos

y en

general propiedad inmobiliaria, y que estimule la expansin de las actividades industriales. Hay, sin embargo, que darse cuenta

de que an
se les

los

mtodos
se les

fiscales

asegurar xito a la poltica oficial

acompae y

eficientes no bastan para de fomento, a menos que no coordine con una poltica monetaria

ms

adecuada.

II

LA ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA


1.

Descripcin general
las repblicas

Guatemala
nas y

es la

ms poblada de

centroamerica-

la tercera

en extensin

territorial.

Su

territorio

de 42,052

millas cuadradas (108,889 Kms."^), se extiende del Atlntico al


Pacfico,

y limita con Mxico, Honduras Britnica (Blica), Honduras y El Salvador. La poblacin de Guatemala ascendi en 1950 a 2.786,369 habitantes,' la densidad media de la poblacin es, por lo tanto de 63 personas por milla cuadrada (26 por Km.^). Algunas regiones del pas tienen, sin embargo, una densidad de poblacin mucho ms baja; en particular la regin de la costa atlntica y
departamento del Peten, situado en el extremo norte y en parte inexplorado, estn muy escasamente poblados.
el

La poblacin
**el

est concentrada en las altiplanicies,

que son

corazn" del pas.

Tal concentracin, aadida

aumenta a una
no

tasa

de

casi
la

3%

preocupacin con respecto a

hecho de que la poblacin ao, est causando cierta^ posibilidad de que en un futuro
al
al

muy

distante las zonas

de clima templado lleguen a encon-

trarse

pobladas en exceso.

distintos: el

consiste de dos grupos social y cultiual mente grupo mayor es con mucho la poblacin indgena de origen indio, que comprende cerca de dos tercios del total; el resto, conocido como ladinos, es de extraccin parcialmente europea. La poblacin india forma el grueso de la poblacin

La poblacin

rural

de

los altiplanos.

La poblacin indgena
en parte en poblacin urbana
la

reside en parte en centros urbanos

regiones rurales.

La concentracin ms grande de
se halla

(283,100)

en

la

capital

del pas,
las acti-

ciudad de Guatemala, que es igualmente

el centro

de

vidades mercantiles.
1

Resultado preliminar del censo general de poblacin realizado el 18 de

abril

de 1950 por

la

Oficina Permanente del Censo.

37

33

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA


2.

La renta nacional de Guatemala ^


la creciente

pesar de

importancia de

la

actividad manufac-

turera

y de

la

proporcin

muy

importante del producto nacional

bruto proveniente de servicios profesionales y otros varios, la produccin agrcola contina siendo la fuente principal de renta

economa guatemalteca. Un clculo de la composicin del producto nacional bruto en 1947-48, que presentamos en el cuadro nmero 1, muestra que la agricultura (incluyendo en ella la ganadera, la pesca, y la produccin forestal) participa por casi 60% en el producto nacional bruto; la agricultura ocupa adems una posicin importante por ser la base estructural de las industrias que elaboran productos alimenticios, los cuales constituyen la tercera parte del sector industrial de la economa. Como consecuencia del predominio de la produccin agrcola, la economa depende considerablemente de la importacin como fuente de bienes de produccin y de artculos manufacturados de consumo. La importancia que reviste el comercio exterior se

de

la

refleja a su

vez en

la

produccin, relativamente considerable, del

comercio y de
nal bruto.

los servicios

de transporte en

el

producto nacio-

Tres factores principales se pueden distinguir en la economa ^ guatemalteca desde un punto de vista estructural:
a) Produccin de alimentos naturales y

de materias primas

para consumo domstico.


Este sector incluye productos bsicos de alimentacin
maz,
frijol,

como

arroz, legumbres, azcar, carne


la

chera;

y forma

y productos de lebase principal de vida del grueso de la pobla-

cin indgena. b) Los cultivos de exportacin


2

como por ejemplo

el caf, el

nal del pas.

Es de observar que no hay informacin disponible sobre la Renta NacioLa expresin "Renta Nacional" se emplea en este estudio como

sinnimo de "producto nacional bruto".* Aunque los dos conceptos no son,


por supuesto, idnticos.
*

Aunque

existen criterios distintos sobre el particular, segn uso

muy

generalizado, rebajando al P. N. B. lo correspondiente a amortizacin del capital fijo, 6 tendra el

producto nacional neto, y deduciendo de este ltimo

los impueftos

trasladables

pagados por

los

negocios, se obtendra la Renta

NacionaL [T.]

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA

39

banano y el chicle, que constituyen cerca de una cuarta parte de la produccin agrcola de conjunto y ms del 90% de las
exportaciones del pas.

CUADRO

ESTIMACIN DEL PRODUCTO NACIONAL BRUTO,


Origen
Millones de
Quetzalca
**

1947/48.

Po- crnlnje

da

total

Agricultura

(incl.

la

pesca y la produccin
189.8
45.0 26.1
18.2
13.6

forestal)

56.t

Maz
Caf Bananos
Frijoles

7.8
6.4
8.7

12.4

Cra de sranado Pesca

85.1
0.8

10.6
0.2

Otras actividades agrcolas Manufactura y minera: Alimentos y bebidas


Tejidos

62.2

15.6

U6.S
16.0
8.7
4.2

is.a 4.8

2.6
1.2

Aserraderos Otras clases de manufactura, minera e industria artesanal a mano Industria de la construccin (edificaciones privadas)
Servicios del sector privado:

17.4

6.2

4.4
61.1

1.S

18.
7.0

Comercio al por mayor y Transporte Vivienda


Otros servicios incluyendo les y los domsticos Sector oficial:

al

por menor

23.5
11.0
17.5

8.3

6.2

los

profesiona9.1

2.7

SS.6

10.0
9.1

Gobierno nacional Entidades municipales y autnomas Total del producto nacional bruta

80.4
8.2

SS5.0

100.0

> Para informacin acerca de las fuentes y mtodos de computacin de las estlmacioncs ver notas estadsticas al Captulo II. Un quetzal (de 100 centavos) equivale a un dlar de Estados Unidos. Esta estimacin del producto nacional bruto representa el total de Io blenc y servicios producidos en Guatemala. Como proviene de datos sobre produecin antes que de datos sobre gastos, y puesto que para las mcesidades de anlisis fisesl (que determinaron su elaboracin) lo que precisa es una evaluacin de U produccin total antes que del total de gastos, ha sido innecesario rectificarla para tener en cuenta el balance de las operaciones del comercio exterior guatemalteco. La clr* representa, pues, el producto nacional producido y no el disponible.

c) El sector industrial,

que comprende
la

la

elaboracin de ar-

tculos alimenticios,

complementaria de

produccin agrcola.
la

Su expansin de aos recientes se ha dirigido hacia

fabricacin

40

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA

de mercancas de consumo diversas de los comestibles, tales como productos textiles y artculos de cuero. A estas lneas principales se unen la industria de la construccin y el rendimiento de servicios tales como transporte, comercio, banca e industria turstica en desarrollo.
3.

El sector indgena

Supera en importancia a la precedente clasificacin de los sectores de la economa, la distincin entre la actividad econmica de la poblacin indgena y de la no-indgena, conocida
bajo
tos
el

nombre de

ladina.

La

diferencia fundamental entre es-

dos grupos raciales y clases sociales reside en el hecho de que la poblacin indgena participa slo parcial o estacional-

mente en la economa de cambio. Aun cuando las condiciones de vida y las costumbres varan de regin a regin, la familia india tpica obtiene considerable parte de su sustento de una economa domstica consistente en el cultivo de productos alimenticios y en la elaboracin de tejidos para el uso familiar. Este carcter de economa domstica del sistema de vida indgena, se ve un poco modificado por el intercambio de productos alimenticios que se lleva a cabo en los mercados locales de los mismos, en donde se venden los excedentes de tales productos y de otros de fabricacin casera y se suplen los dficit por medio de compras hechas a otras familias. El empleo estacional de un miembro de la familia en el sector comercial de la economa, particularmente en las fincas de caf, sirve para completar la renta proveniente de la produccin hogarea. A los emolumentos en dinero de un promedio de 35 centavos al da, se aaden pagos en especie consistentes sobre todo, en maz, frijol y arroz. Determinada proporcin de la poblacin indgena reside de modo permanente en las fincas o haciendas, donde se permite a los indgenas cultivar pequeas parcelas y satisfacer as, parte de sus necesidades alimenticias; lo cual, empero, no cambia en lo fundamental el doble aspecto del sistema de vida del indgena, quien desempea su labor agrcola en parte como bracero y en parte con el carcter de pequeo productor. Como consecuencia de la relacin limitada entre la poblacin indgena y el sector comercial de la economa, y del predominio

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA


en
el

41

cin, existe

el

muy primitivos de producuna diferencia substancial entre la renta per capita nivel de vida de la parte indgena y la no-indgena de la
seno de aqulla de mtodos

poblacin.

De

la

estimacin del producto nacional bruto pre-

sentada anteriormente se deduce que


a
la

la fraccin correspondiente poblacin indgena en dicho producto fu en 1947/1948 de

121 millones de quetzales, o sea, poco menos de Q.70 per capita.

un agudo contraste con la renta de Q.246 per que devenga la poblacin no-indgena. Est dems destacar la importancia que revisten para los propsitos de este estudio las diferencias caractersticas entre el sector indgena y el no-indgena de la economa guatemalteca. Como tendremos luego la oportunidad de verlo en detalle, la participacin limitada que en la economa de cambio toma la poblacin indgena, trae por consecuencia que la tributacin incida en menor grado sobre sus componentes; pero, en cambio, parece suficientemente demostrado que la poblacin indgena se beneficia de los serv^cios del Estado en proporcin menor que
cual establece
capita
la

Lo

poblacin no-indgena.

4.

El desarrollo de la economa

base de informaciones incompletas acerca de los volumen de la produccin en varios sectores de la economa, hemos formulado una estimacin del producto nacional bruto durante el perodo que va de 1937/1938 a 1947/1948.^ A los cuadros correspondientes hemos adicionado un ndice del valor de la produccin del sector comercial de la economa, ms avanzado econmicamente que los dems. No debe, empero, tomarse el ndice que presentamos como un ndice del producto bruto proveniente exclusivamente del sector no-indgena de la economa, pues hay que tener en cuenta que la poblacin indgena participa en la produccin de algunos de los ms importantes rubros del que hemos llamado "sector comerciar, por ejemplo, en la de caf y chicle.

Sobre

la

precios y el

Con excepcin de
a
los

tres aos, respecto a los cuales

no es posible otorgar

confianza

datos sobre

produccin agrcola de que se dispona para

establecer el clculo.

42

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA


El cuadro 2 da
la

impresin de que

el

producto nacional
estable du-

bruto, despus de haber permanecido

ms o menos

rante la primera mitad del perodo estudiado, aument rpida-

mente en los aos siguientes. Hay, sin embargo, que tener en cuenta que buena parte de esta aceleracin de su crecimiento
proviene del alza de precios de
observar de paso, que
to
la

la post-guerra.

Vale

la

pena,

composicin del producto nacional bru-

participa la produccin agrcola

no ha sufrido mayores variaciones. La proporcin en que aument algo el ao pasado, CUADRO


2

ESTIMACIONES DEL PRODUCTO NACIONAL BRUTO DE LOS SECTORES PRINCIPALES DE LA ECONOMA, 1936/37 A 1947/48.
(En millones de
Producto
Ao.
fiscal

quetzales)

ManufacAgricul-

nacional bruto
120.3 113.6
98.8

Carne y
lechera
13.8

tura y

Sector
oficial
8.8

Otros
rectores
25.5
34.2

tura
51.7

minas
20.4
19.6 13.9
14.0

1936/37
1937/38 1938/39 1939/40 1940/41 1941/42

38.0
41.2

13.0 12.3 11.9

9.4
8.7 8.4

22.8 24.7
26.1

113.6

53.92
52.5 63.7 92.3
*

114.9 132.7
178.2 *

11.8
14.6
18.1

15.4 19.4

8.9
8.8 9.5

25.7
34.4 *
*

1942/43 1943/44 1&44/45 1945/46 1943/47 1947/48

22.3

18.0

21.4
25.5 32.3 35.7
4b.3

11.1

24.4

11.9

239.9
*

108.2
*

26.9
30.9
35.1

21.9

26.0
3.6

50.3 *
66.1

335.0

153.9

No

hay datos disponibles.

pero este aumento se debi a


el sector agrcola; o,

los

mejores precios de que goz

de

el hecho de la guerra. Si se comparan las fluctuaciones del producto nacional bruto con las del producto del sector comercial (ver cuadro 3), se concluye que las oscilaciones de aqul fueron ms irregulares que las de ste, aunque por supuesto, no deja de existir un buen grado de correlacin entre ambos. El producto nacional bruto fu afectado por una depresin de proporciones considerables

dicho de otro modo, se origina en

los bajos precios prevalecientes antes

entre 1937/1938 y 1941/1942; el sector comercial se retard

un

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA


ao en seguir
causa de
la

43

inclinacin

de

este "ciclo", posiblemente a

la fuerte influencia ejercida


la

sobre

por

la

expansin

que caracteriz a
influencia

pre-guerra y por la contraccin del comersubsiguientemente provoc la guerra. La que internacional cio

de

la

guerra se refleja igualmente en

la diferencia

entre las cifras de 1942/1943 y las de 1945/1946. Al paso que dificultades de origen externo continuaban agobiando al sector

comercial y retardando su expansin, el sector no-comercial parece haber logrado aprovecharse, en trmino de ingresos nominales, por lo menos, de la escasez determinada por la guerra.

CUADRO

NDICE DEL PRODUCTO NACIONAL BRUTO Y DEL PRODUCTO DEL SECTOR COMERCIAL A PRECIOS CORRIENTES,
1936/37

1947/48.

(1936/37=100)
Producto
del sector

Producto

Ao
fiscal

nacional

bruto
100.0

comercial
100.0 105.5
94.0
84.2
82.1 93.1

1936/37

1937/38
1938/39 1939/40 1940/41 1941/42 1942/43 1943/44 1944/45 1945/46 1946/47

94.6 82.3
94.4 95.7

110.4 148.3

105.3
112.9 134.3

*
*

199.6

154.3 213.3

%
278.8

1947/48

287.6

No

hay datos disponibles.

nmico

una idea del progreso social y ecode que ha sido objeto Guatemala durante la ltima dcada, eliminamos en las cifras del cuadro 4 las variaciones del nivel de precios. La serie consiguiente de clculos del producto nacional bruto real muestra que entre 1936/1937 y 1947/ 1948 el total de bienes y servicios producidos por la economa guatemalteca aument en un 45%, o sea que creci a una tasa

Con

vista a proporcionar

real

anual de 4% aproximadamente. El mayor incremento tuvo lugar

44

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA


el sector oficial,

que fu ms all de una duplicacin de su producto/ Al rengln de "sectores varios" correspondi el segundo lugar con motivo de la rpida expansin de las industrias productoras de servicios tales como transporte (sobre todo el
en
areo), hoteles, etc.

Con

el

cuadro 5 se da

fin

a la descripcin cuantitativa de la

economa guatemalteca. Presntanse en ella clculos de la renta media per capita de la poblacin total, tanto en dinero como en trminos reales. La correcta interpretacin de las cifras correspondientes exige recordar que poseen tan slo un valor limitado puesto que, aparte del amplio margen entre las rentas de unas personas y las de otras que existe en todo pas, el promedio que para Guatemala presentamos confunde en una sola la renta media de dos clases social y econmicamente distintas. Este
hecho, aadido a
las dificultades tcnicas

y conceptuales inhe-

rentes en general a todas las comparaciones internacionales de


rentas, circunscribe a

de

la

un terreno por dems estrecho la validez comparacin que puede formularse entre el trmino guate-

malteco y las estadsticas similares de otros pases. No obstante, estimamos que las cifras que reproducimos (cuadro 6) acerca

de la renta media per capita referentes a varios otros pases, dan una idea ms o menos aproximada de la posicin que, en relacin con ellos, ocupa Guatemala en materia de desarrollo
econmico.

El cuadro respectivo indica que

la renta

guatemalteca per

capita es aproximadamente igual a la mediana

que corresponde
el

a las repblicas latinoamericanas que aparecen en

cuadro.

embargo probable que los datos referentes a pases con un bajo nivel de renta sean ms incompletos que los correspondientes a pases de rentas ms altas, es muy posible que la renta de Guatemala sea un poco ms alta, en trminos relativos, de lo indicado en el cuadro. Adems, puede que los clculos referentes a algunos pases sean demasiado altos debido al empleo, en los respectivos casos, de tipos de cambio que no corresponden a los que en realidad predominan.
es sin
*

Gomo

Los datos

oficiales presentados

en este captulo se limitan a rentas pa-

gadas (salarios, sueldos, pensiones).


actividad oficial.

No dan

idea directa del volumen de la

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA


CUADRO
4

45

ESTIMACIONES DEL PRODUCTO NACIONAL BRUTO *REAL'* POR SECTORES PRINCIPALES, 1936/37 A 1947/48
(En millones de
Producto
quetzales a precios de 1947/48)

ManufacAgrieul'
tura
105.1
94.0

Ao
fiscal

nacional

Carne y
lechera
24.4
27.9

tura y

Sector
oficial

Otro
tec torea
44.4

bruto
227.8 208.0
224.5 240.9

minaa
39.4
36.1

1936/87

14.3
14.4

1937/38 1938/39 1939/40


1940/41

86.4

111.1

25.0
26.1

28.0 28.6
30.9

14.2 14.6
16.2

44.6 45.8

124.4
135.1

259.0 266.3
289.1
*

25.8
28.4
30.5

48.9
89.4

1941/42

148.8

32.6
84.7

14.5 16.7 18.2


16.2

1942/43

1943/44 1944/45
1945/46

151.6 *
*

48.9

28.6 28.5

82.6
33.5

278.4
*

135.6
*

29.7
32.2 35.1

89.9
40.2

22.0
26.0

1946/47
1947/48

60.8
66.1

335.0

153.9

46.3

83.6

No

hay datos disponibles.

CUADRO

RENTA

'PER CAPITA"
1936/37

NOMINAL Y REAL,
1947/48

(En millonea de

quetzalea)

(En
Poblacin (en miles)
2.184.6
2.221.1

Quetzalea)

Ao
fiscal

Renta nominal
120.8
118.6
98.8

Renta
real
"

Renta en

Renta
real

dinero
61.4 51.1

1986/37 1937/38
1938/39
1939/40
1940/41

227.8 208.0
224.5

104.3
93.6 99.6

2.255.0 2.283.8 2.325.5


2.364.7

43.8 49.7 49.4


56.1

113.6
114.9

240.9 259.0 266.3


289.1
*

106.5

111.4
112.6

1941/42
1942/43

182.7
178.2 *

2.390.8
2.422.1

1948/44 1944/45 1945/46 1946/47 1947/48

74.6

120.9

2.461.2

lll.

239.9
*

278.4

2.508.2 2.555.2 2.610.0

96.6

128.4

835.0

885.0

128.4

No hay

>

datos disponibles.

Relucida a trminos reales de acuerdo c<n los precios de 1947/48. Clculo hecho sobre la base de las es-timaciones de 1947/48 y lo datos im

Im

tasas anuales de natalidad y mortalidad.

46

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA

Durante el perodo en consideracin la renta guatemalteca per capita ha subido en un 23 por ciento. Ha venido aumentando por lo tanto, en promedio un poco ms del 2 por ciento,
anualmente. Este ritmo de aumento se compara bastante favo-

rablemente tambin con

el

de

la

mayora de
6

los pases

poco

CUADRO

RENTA "PER CAPITA" DE UN GRUPO DE

PASES, 1947/48

(En dlares de Estados Unidos)


Pata

Renta per
64 86
87

capitet

Ecuador (1948/49) Repblica Dominicana El Salvador (1946)


Per
Brasil* (1948)

(1946)

105 125 128


16d

Guatemala Colombia Mxico

190 314 316


825

Espaa (1946/47) Uruguay Cuba


Pases Bajos

460
765

Gran Bretaa
Suiza

Canad Nueva Zelandia


Suecia

870 916
911

998
1,472

Estados Unidos
Salvo indicacin en contrario. Producto nacional bruto "per capita". Cifras originales convertidas a un tipo promedio entre

el

cambio

del

mercado

libre

el oficial.

Nota general: Cifras


Fuentes:

originales convertidas al tipo oficial de cambio.


cifras sobre

De
la

las

publicacin
los

Renta Nacional: Fondo Monetario Internacional, mensual "Financial Statistics" y estimaciones inditas
Naciones Unidas. Boletn Mensual de

oficiales

y privadas.
datos sobre poblacin:

De

Estadstica.

Queda, sin embargo, por investigar hasta dnde el aumento de que ha gozado en los ltimos aos la renta real per capita representa una ganancia permanente, o en qu grado se debe a circunstancias favorables de momento, tales como a los precios que ha tenido en los mercados extemos el caf, principal producto de exportacin de Guatemala.
desarrollados.

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA

47

ciones

Intentamos en seguida una breve descripcin de las operade comercio exterior guatemalteco en vista de examinar
la

mejor

cuestin referida y de evaluar la importancia del comer-

cio exterior

en

la

economa guatemalteca en general.

5.

La

posicin del comercio exterior guatemalteco


del comercio exterior en la ecoel

La importancia ya aludida

noma guatemalteca se funda particularmente en


CUADRO
7

hecho de

BALANZA DE COMERCIO DE GUATEMALA,


(En miles de
quetzales)

1936

1949

Valor de la ex
portaciones
Ario

Valor de

las

im-

portaciones
(C.T.F.) 14.389.9

Balanza de comercio

(F.O.B.)
16.926.7

1986

2.536.8
8.023.6

17
1938 1989 1940 1941 1942 1948 1944 1946 1946 1947 1948

17.905:0 18.232.5

20.928.6
20,951.7
19.119.7

+ +
f

2.719.2

18.781.8
12,039.5 14.502.8

337.9
8.794.2

15.833.7 16.098.9 13.671.6


17.849.6

1.696.1 6.766.0

20,437.6 20.154.2
23.856.7 30.435.8
86.679.1

2.304.7
8.154.1

20.702.6

23.348.8
86,203.6

52.032.9 CO.165.5 61,982.6

67.319.3 68.349.9
67.983.8

in9

+ +

7,087.0

476.6
6.286.4
18.184.4
16.051.2

Datos estadsticos sobre comercio exterior que an no han sufrido el reajuste que es n<>eesario efectuar para tener cuenta de la subestimacin del valor de las exportaciones de banano. El sigrno ms (-{-) indica un excedente de las exportaciones sobre las impor>
*>

taciones; el sisrno

menos

lo

contrario.

que gran parte

del producto nacional bruto proviene de la pro


la

duccin agrcola,

cual a su vez es exportada en fuerte proporel

cin al extranjero. Adems,

cuadro 8 que presenta

sicin del comercio exterior guatemalteco, muestra la

la compodependen-

cia del pas

de fuentes extranjeras para su abastecimiento de

manufacturas acabadas. Tales mercaderas constituyeron en 1948


cerca de las 3/4 partes del valor de todas las importaciones y

rs

"'

Og'32g3g3g>33>
_

o
9

3 g o 2

^
3*

"-

^
(O

_.
ss

5?

"

'

a,

50

3-

I?

O 3
3
ao-

S 3
(O

1
0.
f>

t n b ^
L
-

N.

p
5

v\

00

01 bo

o
rfa>

1
a
c n c

_,

^ p
--4

00 S H^

p p

l->

OS

g $
f) (3

pS M
o
1 1

-3

:3

00

p b

p
^-t

CX)

l>9

-"

2.

<=>

00

00

00

os

-3 to

*-*

'

en 00 00 00 en

p
>

p p p b O b

00
p >1 M b
p M

t^

-1

os

-J

< p o

o 9 o o b

00

te

->-

jk.

b ^

ta

b b

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA

49

alcanzaron a formar una proporcin mayor todava del total

durante

la

dcada precedente. Guatemala se auto-abastece

casi

enteramente, sin embargo, en materia de productos alimenticios,


limitndose a importar casi exclusivamente artculos comestibles

no esenciales de

los

que pueden
las

calificarse

de suntuarios o

semisuntuarios, y los cuales constituyen nicamente una peque-

a parte del conjunto de

importaciones totales.

Predominan en las exportaciones tres productos: el caf, el banano y el chicle que juntos alcanzan el 85% del valor total de ellas. El ms importante producto de exportacin es, con mucho, el caf que participa con bastante ms de la mitad en el total de los ingresos por concepto de exportacin. Si bien es cierto que envuelve para el pas riesgo considerable depender en tal grado de un solo cultivo, dicho riesgo no es tan grande como lo indica el exclusivo elemento de juicio de la importancia relativa de las exportaciones de caf. Esto, por dos razones en particular: la primera, que el mercado de los Estados Unidos, el cual ha absorbido en los ltimos aos casi todo el caf exportado por Guatemala, ha sufrido en la ltima dcada una gran expansin que puede atribuirse a un creciente consumo de caf per capita que parece asentado sobre un cambio permanente de los hbitos de consumo; y la segunda, que al igual que El Salvador y Colombia, Guatemala produce una calidad de caf suave especial, distinta del caf duro brasilero; caf que, por su excelente calidad y su uso en mezclas con el ltimo, tiene una demanda mucho ms elstica que las calidades duras. Por consiguiente, Guatemala no ha experimentado sino raras veces dificultades en colocar, a precios relativamente satisfactorios, la parte de su cosecha de caf destinada a exportacin. Otra importante fuente de divisas la constituyen las exportaciones de banano, las cuales no obstante haber participado en los ltimos aos en los ingresos por concepto de exportacin en proporcin mucho menor que antes de la guerra, contribuyeron todava en 1948 con el 20% del total. Es, sin embargo, digno de observar que, debido al precio inferior al efectivo a que aparecen las exportaciones de banano, el porcentaje mostrado
4

1-1

< w Q O O < W
c/)

<
<

8-
,
,5
>.

^
eo

8 C
.2

.2

1
c
.s

1
ft

si
COI

^
ales)

oficia

'3

de

s
O

1
CQ
rnacion
emesas

3
?
(X.

iclusin

ra

s o

.5

8
a
S
.2 'o
..

I
> 8

S c o .3 8

2
o.
et

o 3
>

O,

:^
.2

S
s

8-3
U c
ai

ll
o

I'

52

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA


el

en

cuadro 8 subestima

la

verdadera importancia de

ellas

(y al

mismo tiempo exagera el valor relativo de otras exportaciones). La subestimacin proviene de las exportaciones de banano de la United Fruit Company, que embarca esta fruta a sus propias
organizaciones de venta en los Estados Unidos y Europa. Declara la empresa un precio de exportacin ficticio que es consi-

derablemente inferior

al precio del

mercado a que

los exporta-

dores independientes declaran sus ventas.

Ocupa

el chicle el tercer

puesto en cuanto a valor en

las in-

exportaciones guatemaltecas; pero es de importancia


ferior a las del caf
las

muy

y del banano.

Durante

el

perodo analizado,

exportaciones de chicle alcanzaron su

mayor importancia

relativa
total.

en 1945, ao en que constituyeron algo ms del 8% del Para 1948 haba declinado esta proporcin a menos del 5%.
las

El cuadro 9 presenta

estimaciones de la balanza de pagos

guatemalteca correspondientes a los aos 1947/1948/1949, ela-

borada por el D apartamento de Estudios Econmicos del Banco de Guatemala. Dichas estimaciones abarcan con mayor exactitud el valor de las exportaciones y a la vez proveen datos acerca de
pagos por concepto de intereses y dividendos, de servicios y tambin sobre movimientos de capital. Las considerables inversiones

de las empresas extranjeras, que se calculan en $140.000,000 y que corresponden sobre todo a las de la United Fruit Co., la
y la International Railways of Central America, dieron lugar en 1947 a pagos por concepto de intereses y dividendos de monto considerable, los cuales excedieron a los ingresos de la misma ndole por ms de 14 miKones de quetzales. Las cifras que aparecen bajo el ttulo de "Movimientos de capital" indican que en 1947 tuvo lugar una salida neta de capitales de 3.7 millones, que en 1948 ocurri un ingreso insignixicante de capitales y que en 1949 puede notarse, sin embargo, un ingreso neto de inversiones privadas a largo p^azo que en la mayor parte de los casos tom el aspecto de importaciones de capital fijo, maquinaria, etc. Tuvo lugar a la par un aumento de las tenencias de divisas en 1947, y una baja considerable al respecto
Electric Co.

en 1948/1949. Las grandes cantidades anotadas como errores y omisioneSy parecen indicar que al menos una parte de la baja en la existencia de divisas se debi al traspaso de fondos guate-

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA

53

maltecos de propiedad privada al extranjero y sobre todo a los

Estados Unidos.
trminos de intercambio que aparece en el cuadro 10 da una idea de las utilidades reales derivadas por
los

El ndice de

Guatemala de su comercio

internacional.
10

Los aos de guerra

CUADRO

NDICE DE LOS TRMINOS DEL INTERCAMBIO GUATEMALTECO, 1936/37 A 1948/49


(Ao
fiscal

1936/37

100)

ndice de loa precios

Indice de los precios

ndice de los trmi-

de
cin

importa

de
cin

exportab

nos de comercio
'^

Ao$
1936
1987 1988 1939 1940 1941 1942

100.0

100.0

100.0
101.3

105.6 100.8
93.8

107.0 101.8 118.9


77.2

100.0 120.3
73.4

106.7 112.4 139.3


163.1 176.7

104.1 140.1

92.6

100.6

1948 1944 1946 1946 1947 1948 1949

145.2

94.8
87.6

154.6 184.9

176.3
ieo.5 192.6

105.6
144.7

232.3
2G8.5

139.6

201.4
137.6

283.9
312.7

141.0
166.6

Basado en

el

ndice de precios de las exportaciones de los Estados Unidos por

clases econmicas, recopilado por el


dos.

los

ndices de

Departamento de Comercio de los Estados Uni> que esi compuesto se les ponder por el valor promedio da

de importaciones guatemaltecas en el perodo 1949. A los materias primas y semi-manu "acturas de loa Estados Unidos se les combin para adaptarlos a la clasificacin guatemalteca. ndice de los valores por unidad de cuatro producios principales de exportalas correspondientes clases

ndices originales de

cin

de
!

las

Un

banano, chicle y aceites esenciales) ponderados por el valor promedio el oerodo 1949. ndice de precios de exportacin dividido por el de los precios de importacin. alza del ndice significa que los trminos del intercambio han mejorado en favor
(caf,

exportaciones en

de Guatemala.

se caracterizan por el hecho de

que

los

trminos de intercamla

bio se deterioran considerablemente debido a

imposicin de

controles de precios por parte de los Estados Unidos.

causa

de que durante
troles
los

el

perodo anterior a

la

imposicin de los conlos

precios del caf subieron

ms lentamente que
los

precios de los artculos

que Guatemala importa de

Estados

lO

to

f
f-i

o o

c o

'<*

o C)

C4

M M
(O
rH

fr

t-

eo

ci eo

t-^

r^

<-4
I

00 C4

00

00

C4 co

r-

o o o

<
^
^

2
00
-i

w
ej

le

(c

s
U5

o
PS

-o

D <0 04

C<3

O W

8 o
-3
r-l

O
<*

U3

lO

kO

CJ

"So
O
-

-^

M
<N

O c4

U5

eo

-^f

eo US

o>

C9 C4 o <0

w o Q
CJ

^
2

O O
eo
cvi
-

t-;

eo 00 00 t-J o* ci

o N

O
^

Cl 0 0> -; e

]
I .

I
*
*?

t~

">*

I-

eo

-t

w
f-i

t>;

-o

t- la r4 CQ TP

P4

o o W
1-^

g o c

c^ to

eo

^ o

-^ o

o ta

lO

t-

3
c/)

'tirt'^t^tsoeot^

U5 00

,_;2^'^cvoi>

o co ci

cg o

Q
c

2
c
00

%.

.2 "O

^ S O 3
M

rt

^2

*J 3 3 u < W w a w O

W
__

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA


Unidos, continu presentndose en los aos siguientes

55

la dife-

rencia iniciada contra Guatemala al comienzo de la guerra.

Empero, terminada sta, las exportaciones guatemaltecas han gozado de considerable apreciacin, en trminos de poder adquisitivo, en relacin con las importaciones (ms de 1/3 durante todo el perodo y ms de la mitad del fin de la guerra ac). Es muy posible que haya ocurrido una ulterior mejora de los trmnos de intercambio, como consecuencia de la sostenida alza de los precios del caf acaecida durante el ao pasado (19491950) y de los precios relativamente estables que las importaciones guatemaltecas han mantenido durante el mismo perodo. Otro aspecto significativo de la posicin internacional de Guatemala es la distribucin regional de su comercio, tal como lo presenta el cuadro 11 respecto al perodo comprendido entre los aos 1936 a 1948. Durante todo este tiempo han sido los Estados Unidos a la vez la principal fuente de importaciones y el principal comprador de las exportaciones guatemaltecas. Antes de la guerra varios pases europeos, y en especial Alemania, tambin participaban en forma considerable en ambas fases del comercio exterior guatemalteco; pero, al aislar la guerra a Guatemala de los mercados europeos, los Estados Unidos intensificaron su carcter de mercado fundamental de Guatemala, posicin que han conservado en mayor o menor grado en el perodo de postguerra. Si se toma en consideracin en su conjunto los aos estudiados, se encuentra que la proporcin de importaciones de los Estados Unidos aument de 42% en 1933 a 76% en 1948, en tanto que las exportaciones guatemaltecas hacia los Estados Unidos aumentaron de 59 a 89%.

NOTA ESTADSTICA
A.
Agricultura

^
se bafaron particularmente en datos K>bre
la

Los clculos sobre agricultura


produccin publicados por

Direccin General de Estadstica; pero en cuanto

se refiere a algunos artculos, las estimaciones provienen

de

los

datos sobre

consumo que contiene


lias

la

investigacin tentativa de una muestra de 222 famiel

indgenas hecha por

Instituto Indigenista bajo la direccin del seor

Antonio Goubaud Carrera (que llamaremos de aqu en adelante "el estudio

Goubaud Carrera") y un

estudio sobre el costo de la vida preparado por el

56

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA

seor Jorge Arias B. para la Direccin General de Estadstica (estudio sobre


las condiciones de vida

de 179 familias en

la

ciudad de Guatemala) y publi-

cado en junio de 1948 ("estudio Arias").


B,

Manufacturas y minas

Las estimaciones correspondientes estn basadas en


1946,

el

censo industrial de

reajustadas

para tomar en cuenta ciertas omisiones y cambios

que
con

ocurrieron entre 1946 y el ao fiscal 1947/48.

Se completaron

los datos

estimaciones de la produccin manual de tejidos, calzado, herramientas, y artculos de uso casero de la poblacin indgena; las cifras que aparecen son
estimaciones del valor aadido por la elaboracin, y no incluyen por lo tanto
el valor

de materia prima y combustible de origen agrcola, domstico o de

procedencia extranjera.

C.

Edificaciones privadas

Las

cifras

provienen de datos publicados por

la

Direccin General

do

Estadstica sobre actividades de la industria de la construccin en la ciudad

de Guatemala, completados con estimaciones del valor de la edificacin rural. Los clculos sobre el rengln ltimo los proporcion el Instituto de Fomento de la Produccin. Al igual de lo explicado en el caso de manufacturas y
minas, se ha excluido
el valor

de

los materiales

de construccin.

D, Servicios privados
El valor aadido por comercio al por mayor y al por menor se bas las empresas mercantiles, provistos por
Estos datos se complemen-

el

en datos de salarios provenientes de


el

Instituto

Guatemalteco de Seguridad Social.

taron para poder dar razn de las empresas que no estn an cubiertas por
el

rgimen de Seguridad Social y poder tomar en cuenta igualmente

las

ganan-

cias de los negocios; y el clculo correspondiente a los servicios de transporte


se bas, en parte, en datos sobre salarios publicados por

The

International

Railways o Central America (IRCA), en parte en el consumo de gasolina y en el registro de camiones y, en parte, en datos sobre ingresos netos de las

empresas de autobuses, provistos por


estimaciones
sobre
los

la

Direccin General de Estadstica.


tanto
los

Las

alojamiento

incluyen

alquileres

efectivamente

pagados como
estudios de

arrendamientos supuestos y se derivan parcialmente de los


Arias.

Goubaud Carrera y

E. Sector oficial

Las estimaciones correspondientes se limitan a pagos de sueldos y salarios el Gobierno Nacional, las Municipalidades y las entidades autnomas; desde luego que los gastos del Estado por concepto de compras de material
por

ESTRUCTURA DE LA ECONOMA GUATEMALTECA


estn ya
industrial.

57

incluidos en

las

estimaciones de la
el

Es preciso destacar

punto de que

produccin agrcola y de la los datos de que se hace uso

cubren tan slo una parte de


nacional bruto.

la fraccin atribuible al

Estado en

el

producto

III

INGRESOS PBLICOS
1.

Introduccin
el

Tras de haber presentado en

captulo precedente
la

descripcin de las caractersticas sobresalientes de

una breve economa

guatemalteca, procederemos ahora a

la

materia propia de este

estudio; los ingresos y los egresos del Estado Guatemalteco.


este captulo

En

y en

el

siguiente se analizarn el

volumen y

la

com-

CUADRO

12

INGRESOS Y GASTOS PBLICOS DE GUATEMALA, 1937/38 A 1948/49(En miles de quetzales)

Ao

fiscal

Ingreso

Gastos

1937/38 1938/39 1939/40 1940/41


1941/42

14.0S6.5 15.120.1 14.030.2

12.718.5

15.289.0 13.014.9

13.610.4
14.049.6

12.580.8
12.93'5.9

1942/43 1943/44 1944/45

16.334.9 19.983.9
19.937.8

15.279.5 16,874.9

25.83S.7
82.430.5

1945/46
1946/47 1947/48

33.619.9 44.328.6

40.016.0
51.113.3 53.797.5

45.5S4.7
52,480.2

1948/49

Municipalidades, de
cin,

Estos totales incluyen los ingresos y los esrrrsos del Tc.oro Nacional, de las la Universidad de San Carlos, del Instituto Guatemalteco de Segu-

ridad Social, del Comit Nacional Olmpico y del Instituto de Fomento de la ProducLos ingresos y los egresos del Tesoro Nacional estn presentados de acuerdo con el concepto de Presupuesto de Caja; se incluye en ellos a los emprstitos y a las

erogaciones ocasionadas por

el

servicio de la deuda pblica.

posicin de las entradas y de los gastos pblicos de los ltimos doce aos y so describir la forma en que se les administra.

y egresos totales del Gobierno Nacional, de las Municipalidades y de las entidades autnomas que el primero ha fundado. No debe tomarse como snlos ingresos

El cuadro 12 muestra

58

INGRESOS PBLICOS

59

toma de una expansin de cuanta en la ingerencia del Gobierno en la economa guatemalteca, el muy importante aumento de las actividades fiscales en general reflejado por la cifra en cuestin, porque dicho aumento, particularmente en cuanto se refiere a los ltimos

5 aos, se debe tanto

al alza

de

nivel

de

como a la adquisicin, por medio de expropiaciones, de un gran nmero de fincas y de otras empresas, bien as como
precios

a la moderada tasa de crecimiento secular ya existente y, en fin, a haber asumido el Estado funciones adicionales en los terrenos de la seguridad social y del desarrollo econmico.

2.

Los INGRESOS TOTALES


la

El cuadro 13 muestra en
el

discriminacin del total de los in-

gresos pblicos percibidos por las diversas autoridades fiscales

perodo de 1937/3S a 194S/49.

El cambio ms notable

reflejado por el cuadro est constituido por la fundacin

de

las

entidades autnomas.

Dos de

las
el

ltimas, el Instituto GuateInstituto


la

malteco de Seguridad Social y


Carlos estaba en 1946 bajo
la

de Fomento de

la

Produccin, son instituciones nuevas;

Universidad de San

jurisdiccin administrativa del

Ministerio de Educacin, y todos sus ingresos (y sus egresos) se incluan en la Cuenta General de dicho ^apartamento.* A pesar

de

la

expansin de estas entidades autnomas,

las cuales

es

muy

posible que sigan

aumentando en

el

futuro en signifi-

cacin

fiscal, la

importancia primordial

la tienen, sin

embargo,

los ingresos

percibidos por el Gobierno Central los cuales han

de guerra, aproximadamente el 90% de todos los ingresos pblicos. En cambio, ha declinado la importancia relativa de los ingresos municipales, que hasta
constituido, salvo en los aos
1

Tambin

el

Banco de Guatemala y

el

Crdito Hipotecario Nacional son

instituciones autnomas, pero no las inclumos en este cuadro ni en lus subsi-

guientes

distinto del fiscal. El correspondiente

porque sus ingresos y egresos son fundamentalmente de carcter cuadro sobre gastos incluye otra entidad
el

autnoma,

otros ingresos

Comit Nacional Olmpico; pero como dicho Comit no percibi que los fondos que le adjudic el Gobierno Nacional, no apa-

rece en el cuadro 13.

En 1949

fu reorganizado

como entidad autnoma

el

Departamento de Fincas Rsticas Nacionales e Intervenidas, cuyos ingresos haban sido hasta entonces incluidos en las cuentas del Ministerio respectivo.

o i

< o

O H
Vi
.2

W P Q H W
(/O

W Q
.2

d o
o

I a
"^

o o o o 2 w
-

t^

i-H

w
lO
1/5

ei D
"*

t-

o> D

^ t-

CO
(A)

os

03 00 eo O 00 o 00 Oi <o 00 OJ ^

w ^

w
^ 00 o>
-<

00 t- to> Oi tr- tn
'<i'

<o 5 < lO o
'0

e^

eo

C9

o
o 00

o
CJ3

00

eo

00

o D < o (< o w H

??:

oi

W
I3

eo 5 U5

o -^ W '*
i-H

lO ir lO cg 00 00 c c o t-^

o o

i5

o o o

<-

co

o o* *

00 o>
i-

o o o o o o o o o o o o

o o o o o o d o d o 2
<=>

Q O
t

o o o o

os
I"

eo
-

o co 00 OJ a>

00
i-~

OS (O eo

00

eo os os tH

C^^
^
.s
0

eo

eo ni

o
00 co
t
CT>

s
t

co 00

o "^
oi

t-H

"^

t-

(N
OS

CO
os

^ ^ ^ ~^ \ \ \ lO 5 t- 00 * *
TI.

o t- 00

os

1^;^
cg

-rf

r)<

OS

os

OS

OS

Ji

INGRESOS PBLICOS
1945/46 constituan entre
totales,

61

los cuales

el 11 y el 16% de los ingresos pblicos no representaron en los ltimos 3 aos sino

un 7 por

ciento del total.

3.

Ingresos del Gobierno Nacional


la

Las estadsticas sobre ingresos pblicos que publica

Me-

moria Anual del Tribunal y Contralora de Cuentas se limitan a las ramas de ingreso especificadas en el Presupuesto Anual.

No
los

incluyen ingresos no contemplados en


el

el

Presupuesto, tales

como

producto de emprstitos,
la

las

contribuciones anuales de

Estados Unidos a

construccin de la carretera Roosevelt

(Panamericana), ni tampoco ciertas fracciones del producto de determinados impuestos que han sido asignados a entidades au-

tnomas o a la constitucin de Fondos de Amortizacin; por otra parte, no tienen en cuenta el hecho de que en el caso de algunos ingresos, por ejemplo, los derechos de importacin, la recaudacin del impuesto causado no se verifica sino algn tiempo despus de la liquidacin y de la consiguiente anotacin en los libros. Carecan de mayor importancia en pocas anteriores estas
diferencias entre "Liquidaciones** y "Recaudaciones**, pero
lo

como

demuestra

el

cuadro

14, la situacin

ha variado en

los ltimos

"ingresos

Es de advertir que en las recaudaciones efectivas o de Caja** all mostrados, se incluyen las siguientes entradas por concepto de emprstito:^
tres aos.
Afiles

de

Ao
1938/39
1946/47

quetzales

1,000.0

121.7
1.178.7

1947/48

1948/49

1J36.8

impuesto hecho por


celar
2

El "emprstito" de 1938/39 fu en realidad un adelanto de la United Fruit Co. Se le empic para can-

un emprstito
En
la

anterior del
al fin

Bank

of

London an South Amela fuente

nota estad<;tica

de este captulo se indica

de los

datos estadsticos sobre "liquidaciones" y "r'caiidaciones**, y se hace tambin


referencia a las fuentes de otros de los datos reproducidos en esta seccin.

62

INGRESOS PBLICOS

y fu compensado con obligaciones de impuesto y otras en que incurri la U. F. C. en ese ao y el siguiente. Los datos de los tres ltimos aos corresponden al producto de emprstitos contrados con el Banco de Guatemala y el Crdito Hipoterica

cario Nacional.

En
La

el

cuadro 15 se discriminan

los ingresos

de otras fuentes.

parte predominante de los ingresos del Tesoro Guate-

malteco proviene, naturalmente, de impuesto. Los ingresos por


dicho concepto constituyeron en 1948/49 ms de
del total de las recaudaciones.
las

3/4 partes

Es de advertir que
14

la inclusin

CUADRO

INGRESOS PBLICOS NACIONALES,


(En miles de quetzales)

1937/38

1948/49

Ao

fiscal

Liquida cio-nr
12.497.5

Recaudaciones
12.452.2

1937/38
1938/39 1939/40
1940/41 1941/42 1942/43

13.410.7 12.150.2

13.456.3

12.144.0
11.612.0
12.015.4
13.855.1

11.589.8
11.956.0

13.711.8
16.818.0
16.876.6

1943/44
1944/45

16.824.2
17.000.1

1945/46 1946/47 1947/48


1948/49
*

29.393.4
40.536.1

30.136.3
40,823.1

39.631.0 44,452.5

41.918.7 47,041.2

incluidos en el Presupuesto. producto de la venta en un milln de dlares de un bono del Tesoro de Estados Unidos.
*>

Comprende ingresos de emprstito no

No

incluye

el

de

los ingresos brutos


el

de
el

las

Fincas Nacionales ha aumentado

considerablemente
correo y

rubro de entradas provenientes de emEstado.

presas manejadas por


el

Los

servicios pblicos

como
de

el telgrafo,

dan

origen, por su parte, a ingresos

carcter no comercial.

A.

Revisin histrica
lo indica el

Los ingresos pblicos, como


objeto de

cuadro
los

15,

han sido
crisis

un crecimiento continuo, excepto en

aos de

"O

eo rr

9>

<

04 ci

(O
Cvi

o> < C4 e4

o
fri

e
o>

e^i

10

10

^ e ro ra N

(O o
esi

o o o M i-

r-

Cl

M w GM
t-

Io>
>!

W ^ M W 0

10

10

?1
i 5

ws o fr

Si

o>
o>

o>

0010 00 o

t-^O'-to

TOt-.-ic-M

t ^ owe^Mok
r^

la

o
o

it-<of-i

1^ ^3
2

C- 00

o o M t^

eo 00 O (S

o
<=!

1
Q'
os
(T)

-i ?

!^

C^

t-

10

w
*"*

<;

-o

o^l
^
es

o
t-l

11 ^5 sss

UJ N ' ESSSSSS^ ssssss


00 CO 0 t^

1
M
1
10
-
'-'

N
l o

0
!2

s
>-<

S S

O 5

00 o>

N ^

*
O
Im'

00 c- c-

eo CJ o>

c>


o
c>

^3
00
Oi
t-; eo t" Tt o> CJ 00 eo ' u eo eo U3

o o 00
'

e 10 to

"*
o> ^

c^

.-

3
IR

M
eo a>

eo

CM o>
e^ a C4 a> eo ai co
a>

^;2

Oi

w
a*

f;

M
lO

^ kO c o

OOMOO

t^ lO o>

tOOOMOOO) 00 eo 'T lO ^ lO
eo 00
c^

Ci

*0
rH <

N d
CJ "*

e<9

-^

eo

I t^

00 C^ 00 O *'

kO o

-o*

0) 00 o u> o

00 00 00 00 o>

r-

>* xf

t- iO f-i eo o> 4 (N

00
OS

lO 00 o

o s

e:
*- eo t00 lO
">!

T-4

2 O
"O

Qf

o M ^ CJ CJ w C4 Cl

O CJ tIH

CJ 00 ec tto r- CJ <' la 00 <o CJ t-t -< fH IH

O O co

>* eo l o* 00 CJ to D tCJ t- o> ti fH Cl CJ Cl

r-t

lO

Ka 00 o o

o o O

m <o
5

CJ

04 tT

t-

O o o eo

eo
,.^

CJ

<e>

tH CJ CJ eo *

00 o c- 00 00

lO on e CJ

r>-

O <
O
CJ
c/)

1^1 V
>

^
o

CJ CJ o ci cJ c

o
e

f-i

00 te

v-)

00

D cJ

ci

o
t-i

o
ci

I I

o
/^

*o CJ 00

O Oi

CJ
'*

CJ to CJ

C4 CJ Cl

eo CO

lO eo eo

eo to lO * t-

co eo <s to

\o

-*

t-t--<tlO00

cotookooo
lo

CJOOt-00 eot-o<o
la
to

'ti

ko 0

S5

toi-j

^5
=>

Hcj

oo-<4coo ccicicj-^

cJt^coe>t<; e-^rtoust^

tH

to

kO

i-^

'^

o o o> ci

t-H

eo

CJ to If
CJ

*o ^
CJ CJ

tr1

1-4

eo

eo

CJ CJ

CJ

lo ta la
o 00

r-t

1-t

co to
l'S
"

US

,_,

00

00

teo
i-i


ir.

00 to in ,H lO t-

t-

to

-.
<-t

ri eo

CJ eo

to

oo ooo o

o c> o o r>

o o o o o o o o
("'

1
i5

CO to

00
c;

'4'

CJ to 00

CJ

-*
.-<

00 CJ

Qf

ci w

eo

1-

00

od t^

t'

rlO t o ^

00 CJ

Tj< k3

t-^

t-

tr^

i5

00

CJ

tCJ 00 CJ

lA f- -^ e eo lo 00
CJ
r- eo eo eo

'Sg ^"

v^

^ ^ ^ ^ ^ ^ r-lCJCO-^ t-00 CJCJCJ eoeoeoeoco


"^^

o^

^1

M 1 e o o
^:

00 t>

(O o <>

9 9

<

eo eo

^ 9 9 9 9
eo eo co

la <i

<# <

lO

9 9 9 9

lO

00

M w O C4 s

U3

o o

lA eo e < l t^ e^

00 i

la l

eo

t>;

e o

55

SI

'^ lo eo 1-4 i- ri

e M

t^ ^ O iH e^ t-i

00

t* (O

ii
N o
o>
t-^

O t^ co

i> l

Ift

00

o o o 04

t tcg

C4

^ d d eo M o A M M
O ^ t- U3 fH |
.-;

f-<

00

^!

<*

-*

U>

N
t<^

<*

o t>

<D

t> t- t

Ok

c> -^

>o rM t-

o (O eo 00 1

eo lO 00

00 <o ^ o

00 lO 09 00 00 C4 i- e o

o N

O)

ta

<

lo t^ eo 00
r-i

^5

C4

rH

i-l

f-l

r1

tH

04
*
t-l

evi

OJ o

d
f-l

lO eo M (O ^ eo to o ' oi ^ ^

^ A
^ A

eo <o

co eo 00 t r> 00

MvH^r^fM

lO^^A t>te^
^*.>teiMM

ldt^

i-<t;t>;lOOI

^ f-id^o lOO<-i Ate


04 04 04

t 00

A O

A A A A CM
tci 00 CM

eo A

lo 0> O^ Ok

r- 00

o s

co

66

INGRESOS PBLICOS
los cuales el

de 1930-33 en

descenso de

las rentas personales

y de

los precios

tuvo por consecuencia una productividad

mucho

menor de

los

impuestos; durante el

mismo

intervalo siguieron

parecida trayectoria los ingresos provenientes de servicios pblicos y de empresas de carcter comercial manejadas por el Estado.

empresas

Puede decirse que salvo en el caso de las entradas de las estatales, vari poco en general durante el perodo la
las

importancia relativa de

diversas fuentes de ingreso.

Otra

excepcin que podra sealarse al respecto de esa estabilidad


general de las fuentes de ingreso, es el caso de las entradas

por concepto de servicios pblicos, cuya importancia relativa

decay lenta pero continuamente despus de 1933. El examen de


las

variaciones de los diversos ingresos de


el

que si bien los impuestos directos continan siendo a todas luces de menor importancia, ha aumentado, no obstante, de modo continuo y tanto
impuesto que muestra
cuadro
16, indica

en trminos relativos como absolutos, su participacin en


recaudaciones de 1927/28 ac.
constituan, con 0.2 millones

las

En

tanto

que en
el 1.6%

el

ao citado
los ingresos

de quetzales,

de

del Tesoro por concepto de impuesto, una veintena de aos

ms

tarde produjeron 3.2 millones de quetzales, lo cual constituye

ms

que producan antes. El rendimiento de los impuestos internos sobre el consumo ha aumentado igualmente en forma considerable, particularmente despus del comienzo de la guerra. Los rendimientos decredel 10% del total, o sea 16 veces lo
cientes

de estos impuestos desde 1930/31 hasta 1933/34 muesla influencia

tran

de manera evidente

de

la depresin,

siguiendo
cclica

sus variaciones durante ese perodo la

misma tendencia

de otros impuestos. Al paso que este tipo de impuesto ha experimentado una cuadruplicacin de su rendimiento durante 1927/28, su participacin en el total de los ingresos de impuestos

ha subido mucho ms
La
cifra

lentamente."*

relativa
el

de impuestos internos sobre

el

consumo subestima

hasta cierto punto

rendimiento que estos han tenido en los ltimos aos,

puesto que

el

grueso de las "rentas consignadas" consiste de impuestos adicio-

nales sobre bebidas alcohlicas y tabacos.

INGRESOS PBLICOS

67

En
tacin,

cuanto a

los ingresos por concepto de derechos de imporno obstante haber tendido en general a aumentar desde

1927/28, han sido objeto de fluctuaciones bastante amplias. Dos


tendencias pueden discernirse a este respecto; la de un continuo y severo descenso entre 1927/28, y 1932/33, que reflejaba la dislocacin econmica universal de la poca y que fu seguido por un alza virtualmente ininterrumpida hasta el estallido de la guerra; y la de una baja subsiguiente durante las hostilidades,
a raz de las cuales la obtencin de
tacin se torn imposible o

muchos

artculos

de impor-

pudo

consegurseles slo en cantidad

limitada; a esa situacin sigui la del perodo

de post-guerra,

caracterizada por
ta niveles

un aumento violento de las importaciones hasque excedan en mucho a cualquiera de los anteriores
al

aos pertenecientes
relativa

perodo en consideracin.

La importancia

de los impuestos de importacin ha mostrado, sin embargo, una neta tendencia a declinar, an cuando ha sufrido algunas oscilaciones de ao a ao.
El rendimiento anual de
fluctuado
los
y,

impuestos de exportacin ha

considerablemente

aunque desde

el

fin

de

la

guerra ha sido mayor que en casi todos los aos anteriores de

dos ltimas dcadas, el aumento de ingresos por este concepno tiene comparacin con los que ostentan los impuestos directos, los de importacin y los dems que gravan el consimio. Adems, en los ltimos aos la participacin de los imlas

to

puestos de exportacin en los ingresos totales ha disminuido.


lentitud

La
im-

de crecimiento de

los ingresos

correspondientes a este
el

impuesto parece tener su explicacin en


fuente de entradas fiscales en

hecho de que
la

el

puesto bsico de exportacin de caf, que es


el

ms importante

grupo, no ha sufrido por muchos

aos cambio alguno de consideracin y se le contina estableciendo sobre base especfica, como es tambin el caso del

impuesto sobre exportacin de banano.


las

Las oscilaciones en
las

recaudaciones correspondientes dependen, por lo tanto, de

fluctuaciones en las cantidades


a exportarse. El descenso
sos derivados del

que de

estos productos lleguen

de

la

importancia relativa de los ingre-

impuesto de exportacin se explica por

de que

los otros ingresos

el hecho han aumentado ms rpidamente.

68

INGRESOS PBLICOS
Los impuestos sobre
la

propiedad se han duplicado desde


casi

1927/28 ac, y
vehculos

las

patentes y licencias sobre los negocios y los

han aumentado

en

seis

veces.

Ambos grupos

muestran incremento continuo con muy pequea variacin de ao a ao. Puede dejarse establecido, con el carcter de observacin general, que el sistema fiscal guatemalteco ha sufrido de 1927/28 algunos cambios estructurales que se reflejan claramente en los

menos que unos veinte aos atrs, de los impuestos indirectos, porque los directos han aumentado en importancia a un ritmo rpido, sobre todo en los ltimos aos; pero as y todo, no proveen los ltimos ms de un dcimo de los ingresos totales por concepto de impuestos. Los impuestos de importacin han perdido importancia, en tanto que los impuestos internos sobre el consumo han venido produciendo recientemente una proporcin de ms en ms grande de los ingresos pblicos. En captulos posteriores analizaremos la importancia que estos nuevos desenvolvimientos guardan para la economa guatemalteca.
ingresos de impuesto. El Erario depende, en cierto grado,
B.

La

actual estructura fiscal

La

actual estructura fiscal guatemalteca es bastante parecida

a la de otros pases latinoamericanos: de los derechos de importacin y de los impuestos internos al consumo proviene la porcin

de conjunto por concepto de impuesto. En 1948/49 ms del 40% de ese total se originaba en derechos de importacin y en tasas relacionadas con ellos, y ms

ms considerable de

los ingresos

del 25% en impuestos internos sobre el consumo.

En

contraste

violento con ese aporte de los impuestos indirectos, los impuestos directos slo

producan

el

10% de

los ingresos totales.

Los

derechos de exportacin contribuyen con un monto semejante, en tanto que los impuestos sobre la propiedad y otros tributos de
la

misma ndole muestran rendimientos mucho ms


Derechos de importacin

bajos.

a.

Existen derechos de importacin, tanto especficos

como

ad-

valorem, sobre una gran variedad de mercancas. Las importa-

INGRESOS PBLICOS
ciones de gasolina,

69

esenciales, estn sujetas a

lidad )
lina

menos en parte pueden considerarse una tarifa especial (impuesto de viaque hace aumentar en ms del doble el precio de la gasoal
el

que

para

consumidor. Este impuesto produjo en 1947/48 ms

del 13% de los ingresos provenientes de importaciones. Aparte de


la gasolina, los artculos

das alcohlicas,

la ropa,

importados ms gravados son las bebialgunos tejidos, y la maquinaria.

Los derechos de importacin estn compuestos de la siguiente el impuesto de aduanas, formado en casi todos los casos por un derecho especfico; los derechos consulares que constituyen el 4% ad-valorem del valor f.o.b. de la mercanca; y las
manera:
'^rentas
el

consignadas" que se originan en un 6% ad valorem sobre

valor f.o.b.

que deben pagar todas

las

mercancas sujetas a un

derecho especfico menor del 6% ad valorem. Si bien es verdad que desde diciembre de 1935, en que fu dictada la ley correspondiente, muchos de los derechos han sufrido alteracin, es

igualmente cierto que ha habido ms o menos tantos aumentos

como
llones

rebajas.

Los derechos de importacin produjeron 14 mide quetzales en 1948/49.

b.

Los impuestos internos sobre

el

consumo

son

Los dos impuestos internos ms importantes sobre el consumo el de bebidas alcohlicas y el de tabaco. El impuesto sobre licores es de 90 centavos por litro, el de cerveza de 14 centavos
por
tos

litro; el alcohol industrial paga Q.1.28 por litro. Los impuesde mayor importancia sobre tabacos son los que causa la produccin de cigarrillos, que es de Q.2.25 por cada mil cigarrillos de los vendidos a 1/2 centavo cada uno o ms; de Q.1.00 por cada mil cigarrillos de los vendidos por menos de 1/2 centavo cada uno; y un impuesto adicional de un centavo a cada cajetilla de los primeros, de un precio de 15 centavos o ms. Los cigarrillos hechos a mano causan un impuesto de 50 centavos sobre

cada millar. Los impuestos sobre bebidas alcohlicas rindieron en 1947/48 alrededor de 6.2 millones de quetzales, o casi el 752

de todos

los

impuestos internos de consumo.

sobre tabacos produjeron algo menos del 22% del

Los impuestos total, en tanto

70

INGRESOS PBLICOS
otros impuestos internos

que
4%.

de consumo proveyeron menos del

El rendimiento total de este tipo de impuestos fu de cerca


8.3 millones

de

de quetzales.

c.

Los impuestos directos


El impuesto sobre utilidades de empresas lucrativas
es,

con

mucho,

el

de mayor consideracin entre

los

impuestos pertene-

cientes a la categora relativamente

de escasa importancia, de
a impuesto directo, que

impuestos directos.

Este impuesto produjo en 1947-48 cerca

de 95% de todos

los ingresos atribubles

ascendieron a 3.2 millones de quetzales.

Es

este

un impuesto

progresivo que afecta las rentas de todas las empresas mercantiles

Los primeros Q.500 de renta cantidades que exceden de ese nivel estn sujetas a una tarifa progresiva que va desde el 5% en la escala ms baja hasta el 45% en la ms alta, que es de Q.300,000 en adelante. Estn exentas las empresas agrcolas que no asuman la forma de compaa, y lo estn igualmente las

de

capital superior a Q.2,500.

neta anual estn exentos, pero

las

empresas mineras y las de seguros, que pagan un impuesto especial en vez del de utilidades. Las rentas de capital no estn
sujetas al impuesto. Las tres ms grandes empresas extranjeras que operan en Guatemala la United Fruit Company (incluyendo su filial la Compaa Agrcola), la Empresa Elctrica y los Ferrocarriles Internacionales de Centro Amrica (IRCA) tambin estn exentas de este impuesto, de acuerdo con las

condiciones de sus concesiones originales.^

El impuesto sobre utilidades de empresas lucrativas fu


creado en 1938; en 1943 se modific
la tarifa

de

este impuesto,

se la volvi a modificar en 1946, establecindose entonces la

una progresin ms abrupta. En los 3 ltimos aos se han hecho esfuerzos para establecer un impuesto general sobre la renta, que sujete a las rentas de otras fuentes al mismo gravamen que sufren actualmente las empresas
tarifa actual,

que

se distingue por

afectadas por el impuesto sobre utilidades.


5

Ver

infrOf captulo V.

INGRESOS PBLICOS

71

Los impuestos directos que siguen en importancia al impuesto sobre utilidades, son los de donaciones y sucesiones, que producen, sin embargo, ingresos mucho menores. El impuesto de sucesiones est en la actualidad regido por un decreto de 1947 que establece una serie de tipos progresivos de imposicin, los cuales varan no solamente de acuerdo con el monto declarado, sino tambin con el grado de parentesco entre los herederos; los tipos varan desde 1% sobre pequeas cantidades legadas a parientes prximos, hasta 25% sobre cantidades mayores a 500,000 legadas a beneficiarios que no sean parientes consanguneos o por afinidad. Las exenciones varan entre los Q.500 y los Q.1,000 segn el grado de parentesco entre el heredero y
d.
el difunto.

Derechos de exportacin

Tres artculos principales de exportacin estn sujetos a estos derechos: el caf, el banano y el chicle. En el caso del caf, el

impuesto es de Q.1.50 por quintal. En cuanto al banano, los cultivados en la costa atlntica pagan un centavo por racimo, y dos centavos los cultivados en el lado del Pacfico. Los impuestos sobre chicle

ingresos a los
sinttico

han superado generalmente como fuente de que paga el banano, pero el desarrollo del chicle amenaza el futuro de esta fuente de entradas fiscales.
la

e.

Impuesto sobre

propiedad inmobiliaria

El impuesto sobre la propiedad, establecido en 1921, afecta personas que posean terrenos o fundos de un valor de cien o ms quetzales. Grava a la propiedad en la proporcin de Q.3 por cada Q.1,000 de valor estimado. En 1945 se estableci una oficina destinada a revisar los avalos de las propiedades, pera
a las

desde entonces ha revaluado slo 25,000 predios urbanos, quedando los rurales todava por revaluar. Adems del impuesto
^

Los exportadores satisfacen adems un impuesto de cinco centavos qu

percibe la Oficina Central del Caf. Se ha establecido, adems. de9ie 1947

un

recargo de
cional.

10 centavos por quintal para la construccin del Estadio Na-

72

INGRESOS PBUCOS

sobre la propiedad de bienes inmuebles, hay otro sobre la transmisin de propiedad raz. El primero es, sin embargo, el ms
importante, ya que rindi en 1947/48

ms
la

del 80% de lo recau-

dado por concepto de impuestos sobre

propiedad.

4.

El presupuesto y la administracin
de los ingresos pblicos
A.

El presupuesto de ingresos

El Presupuesto anual, preparado por el Departamento de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, contiene adems de las autorizaciones de gastos, una estimacin detallada de todos los ingresos* del Estado. La estimacin de ingresos correspondiente la efecta el Tribunal y Contralora

de Cuentas. El Presupuesto, y la liquidacin presupuestal anual en que se establece una comparacin entre las recaudaciones realizadas y las estimaciones en aquel contenidas, distingue de siete a ocho fuentes de recaudacin:
a)

Rentas Patrimoniales,
Servicios pblicos,

b)
c)
I

Venta de

artculos estancados

y productos comerciales

del Estado,

d)
e)
f)

Impuestos y Contribuciones, grupo A,

Impuestos y Contribuciones, grupo B, Impuestos y Contribuciones, grupo C,


Ingresos varios, y Ingresos extraordinarios.
siete

g)

h)

Las primeras

corresponden a

los ingresos ordinarios

que

se reproducen todos los aos. Los ingresos extraordinarios estn constituidos por los emprstitos y, por los supervit de aos
anteriores, e incluyeron

en 1948/49 el producto de la venta de una obligacin del Tesoro de los Estados Unidos de un milln

de
^

dlares.'

Aunque

la

titos

debe incluirse en

Ley de Presupuesto estipula que el producto de los emprsel Presupuesto (o por lo menos en las cifras de liqui-

INGRESOS PBLICOS

73

Las estimaciones presupustales de ingresos se basan sobre todo en las cantidades recaudadas en los ltimos aos acerca de los cuales existan datos disponibles; pero la Ley Orgnica de Presupuesto^ prev igualmente que se tomen en cuenta los
diversos factores

que influyen en

la

economa del
la

pas".

Como

lo

indica el cuadro 17, las estimaciones presupustales

siempre

muy

conservadoras y en

mayora de

los

han sido aos han

sido fijadas hasta en

mucho menos
fiscal,

del promedio de las recau-

daciones de los cinco aos anteriores.

En

el

curso del ao

generalmente cuando es preciso


reciente en materia

dictar crditos adicionales, se revisan las estimaciones, bien para

tener en cuenta la experiencia

ms

daciones, bien para incluir nuevas fuentes de ingreso.


ello,

de recaupesar de

en todos

los aos, salvo el ltimo, tanto las los ingresos

recaudaciones

totales

como
falla

de impuesto excedieron por amplio

margen

as la estimacin original

como

la revisada. los

La

de 1948/49 se debi a que fueron sobreestimados


al

ingresos provenientes del patrimonio del Estado, principalmente

en cuanto se refiere
lo

producto de

las actividades

de

las

Fincas

Nacionales, que produjeron 3.6 millones de quetzales

menos de

que

se haba calculado.

La Memoria Anual

del Tribunal y

Contralora de Cuentas explica que la sobreestimacin se debi


a que, para establecer el clculo

que aparece en el Presupuesto, no se tom en cuenta el promedio de lo producido por esta fuente de ingresos en los cinco aos anteriores.
B.

Recaudacin de ingresos
la

Los ingresos del Fisco son recaudados por

Tesorera Na-

cional y cuatro oficinas fiscales: la Direccin General de Aduanas, la Direccin General de Rentas, la Contralora del Impuesto

sobre Utilidades, y la Administracin de la Renta del Tabaco. Todas estas oficinas tienen el carcter de agencias del Ministerio

de Hacienda y Crdito Pblico. La Direccin General de Aduanas tiene oficinas de aduanas en la ciudad de Guatemala y en
dacin de ste), en los ltimos aos se ha establecido la practica de incluir
los ingresos provenientes
8

de emprstito tan slo en las cuentas de

la Tesorera.

Decreto Ejecutivo 1920 del 12 de febrero de 1937.

I e ^

<o

00

la

r^
ta
"^i

ei

-f
1-1

eo

oj

*1 rOl

e<5

o
'-'

t
- '-'

o la ti

.-j
a<

\R
Cvj

f-t

eo
r-t

\a IH

^ '*
-l

eo tD o ci ( t-^ t^
'*

eo

r-l

be
H

U
-O
lO o "? -4 t-^ O \ U5 <N o> o> t^ 15 Oi o

< > t H U W fe w
1

i S

j t- ya to OS t-' O o 00 05 t-

rH

o O O
1-t

o i

eo

tH
l-t

00 o
r-l

o '* CJ Oi t~ 5

"3

S 3 3 s

.
cg 00

'fl'

t^

'5
n

3 o

eo eo

o c

3 S
3 -^
c
<u

tt

^
^ 00 o
oo'

W O D < Q w
o
tu

45

<D

fc
(ii.

2
;$

t> 00

S 1 s 0
t

1
2

tO

0> t^ ci t-

"<

5
!<

o a

00 e rH 00 to ec eo 00
oo'

00

* O O 00 <N lO e w eo N
^ rf

tO

5 J "3 S
.

c i

1
etS

00

g 3

*C 2 o ^

e 00
O)

o
t-

00*

i 1

N N '*
o

o o 00
oo'

00 o

00

o O eo

T"

o la

Cv]

ca

eo

S c o

8
s
<

U3 00 rH

1
o
>.

3
c?

<

,1

w
00

o eo
\

t^ t>
5

rH

4
;$

1
ai

1
'S

1 ^
^
i-t

eo rH

rH

00
rH

eo

1
3 i^
3

1
i
00 co o

1
3 CD

#
1 i *S

e
5

C4
f-4
f-l

i 5 00 eo
rH

eo e eo

rH

'O

rH

o 2

i
g
=

t
fl.
C/D

ia00f-)

rHoo
tr-t r-i '"'

<*

o
tD t-

lO
"5

O W O 2
en
-S -2

lili
ft5

^ ^ W C rH ^ C
CVJ r-i

eo

lO rH rH

t-

00
'"'

eo

rH

M
^
00 o

eo eo

5
>*

-^

vi

-i I i a - " 2 '^ i I I

"

lO r^ CJ >' co ta

\a

N ^ N O eo eo lO eo eo (N rH
<* "*

3
\a t^ o (N kO

j
o 'm

i5

s C4

eo t- 00 00 th- no J<

'J'

ot

; O

eo

3 ^

N
eo
lo

a 5

t-

rH eo eo eo

N
US
(M 00 eo

4"

S s

o O

co
T}<

eo

g
:

o
S

oorH eoco-v-^
t

e^JeO'^io

'*'^Tj<^

00

INGRESOS PBLICOS
los confines, las cuales establecen

75

y recaudan todos los impuesde exportacin y manejan los almacenes de aduanas. La Direccin General de Rentas se subdivide en ocho secciones y
tos

administra todas las Rentas


to sobre las utilidades

Pblicas ) Internas, salvo el impues-

de

las

empresas lucrativas y
en todas
las

los diversos

impuestos que gravan


lticas

al tabaco.

Existen Oficinas fiscales locales


subdivisiones po-

(Administraciones de Rentas)
del pas.^

5.

Ingresos municipales

En
pal,

vista de la limitada importancia de la Hacienda Municiformulamos pocas observaciones a su respecto. Los ingresos

municipales estn constituidos sobre todo por tasas originadas

por

el

cumplimiento de servicios pblicos,

tales

como alumbrado
de cemente-

pblico, suministro de agua, servicios sanitarios,


rio, etc.

Forman adems

parte de dichos ingresos, recaudaciones

correspondientes a diversas licencias y multas, y a ciertos gravmenes sobre el consumo y la exportacin, as como el producto

de una capitacin destinada a mejoras urbanas, llamada "contribucin de ornato". Los impuestos de consumo ms importantes son los que gravan las bebidas alcohlicas. Corresponde a las autoridades municipales fijar los "arbitrios municipales** y al Ministro de Gobernacin otorgarles finalmente su aprobacin. El sistema fiscal y las tarifas de impuesto varan de municipalidad a municipalidad. El siguiente cuadro muestra algunos tpicos impuestos municipales de exportacin (los cuales persiguen el propsito de proteger la localidad contra la desviacin hacia otros lugares de artculos alimenticios y materias
primas esenciales):
Maz
Frijol

2 centavos por quintal


3 centavos por quintal 2 centavos por racimo

Bananos
Pieles

20 centavos por unidad


15 centavos por cabeza
la

Ganado

En

el

Captulo VII se proveen mayores detalles acerca de

administra-

cin

fiscal

en

cuanto

se

refiere

los

grupos

ms importantes de im-

puestos.

76

INGRESOS PBLICOS
Madera Lea
2 quetzales por 1,000 pies cbicos

5 centavos por vagn

Un acuerdo del Organismo Ejecutivo Nacional, de octubre de 1948, trat de abolir los gravmenes municipales sobre ganado y artculos alimenticios bsicos. De acuerdo con el decreto, los impuestos municipales sobre estos artculos deben ser explcitamente aprobados por el Ministerio de Economa y se les establecer nicamente en el caso de escasez local de ellos y por perodos que no pasen de 3 meses. Sin embargo, de acuerdo con lo que informa el Ministerio de Economa, el decreto no ha tenido an aplicacin completa.
6.

Comparacin internacional

las anteriores secciones de este capde ingresos pblicos de Guatemala y su posicin relativa en el sistema fiscal del pas. Consagraremos esta seccin a comparar el sistema fiscal guatemalteco con el de otros pases. La utilizacin de esta dimensin internacional en

Hemos

considerado en

tulo las varias fuentes

nuestro anlisis, al permitirnos destacar las diferencias y las similitudes de los ingresos pblicos de Guatemala con los existentes en otros sistemas fiscales, nos suministra

resante ngulo de apreciacin a su respecto.


sin

un nuevo e inteHay que recordar,


Las

<

embargo, que

las

comparaciones entre pases proporcionan, a

lo sumo, una idea general de las relaciones que reflejan.

diferencias de orden econmico, as

como

las

adjudicables a
las conclusio-

otros rasgos caractersticos nacionales, hacen

que

nes que puedan derivarse de esas comparaciones no pasen de


constituir generalizaciones

muy

amplias.

Hemos

limitado la comparacin a las percepciones derivadas


tasas

de impuestos,

y multas porque

los

dems

tipos

de ingreso

son susceptibles de variar de acuerdo con las peculiaridades institucionales de cada pas. La compilacin de datos ha sido
efectuada, hasta

donde ha
al

sido posible, partiendo de

una base

uniforme e incluye,
Venezuela,
el

lado de los ingresos fiscales guatemaltecos,

los correspondientes a Chile,

El Salvador, Hait, Mxico, Per,


los

Reino Unido,

Estados Unidos, Dinamarca y

Nueva

Zelandia.

Incluimos a algunos pases latinoamericanos

INGRESOS PBLICOS
porque
las instituciones

77

econmicas, polticas y sociales de stos


.

son similares en muchos respectos a las de Guatemala. Los Estados Unidos y

Reino Unido fueron escogidos por representar economas completamente industrializadas; en tanto que con
el

Dinamarca y Nueva Zelandia se apel al tipo de pas no-latinoamericano comparable con Guatemala en cuanto a tamao y a importancia de la agricultura en sus economas. Hemos agrupado bajo ocho clasificaciones distintas los ingresos provenientes de impuestos, tasas y multas. Presentamos en
cifras absolutas los ingresos totales
litar las

y per capita; pero para facicomparaciones entre pases, se muestra igualmente el


establecido la comparacin entre los

porcentaje con que cada tipo de ingreso contribuye al total de


ellos.

Hemos igualmente
y

ingresos fiscales

el nivel

de

las rentas personales.

Hay, ade-

ms, que tener en cuenta que, para formar agrupaciones con los
distintos impuestos particulares,

hubimos de proceder un poco

discrecionalmente y que, en consecuencia, es preciso conceder cierto margen de error a los clculos consiguientes.
A.

Ingresos provenientes de impuestos, tasas y multas

El cuadro 18 muestra que los impuestos directos contribuyeal total de los ingresos provenientes que aparecen en el cuadro, slo en El Salvador constituyeron los impuestos directos proporcin menor aun de las contribuciones, en tanto que en los Estados Unidos y el Reino Unido alcanzaron del 45% al 56%. De entre los pases latinoamericanos son Chile y Per, con proporciones de aproximadamente 33%, los que muestran mayor dependencia de los impuestos directos. En captulos subsiguientes solicitaremos una explicacin a este fenmeno de la escasa importancia de los

ron en 1947/48 en un 10.3%

de impuesto.

De

los pases

impuestos directos en Guatemala, pero es posible observar desde


al igual de lo que sucede en el caso salvadoreo, una de sus causas reside en la considerable proporcin en que rentas de carcter no-monetario participan en el producto nacional bruto. En el uno y el otro pas el predominio de pequeas unidades de explotacin agrcola, as como el gran nmero de pequeos negocios ha impedido que se generalice una adecuada

ahora que,

1^1

m
I O ^ ^ 2

>

"

o o

t ^

to

H-)

o
P5

<i CJ
C/3 H-t

C>4

O ID

o
CU

5 i

^ i *

So* 1^
O w Q
-)

p=i

O
D
g I

^
N

eo
09

libr

Adle

estudio

ingreso

del

C.
este

los

ovienen

John
into

t: l

'
fc^

^ ei

M d

ira

pr

pi

y
Wallich
tpiladas

ta

cuadro

incluye

t-t

>

W 04

00 t^
>*

el

conn

o C4

1
en

C.
Unidos

nte

n V 8
apar

nry

Q)

a
por

V E
presa

8
Estad

00

^
t^

0 ti
ex
que

]
los
Ivador,
pero,

[ses

de

*f

s^ i-^i
1 1 1 1

los

Ei
ueron,

en

Un
la

de
0,

en

ero

t 5 ... S >rt

*"

P.

-o

ti

^
stadoe

Unid

yor

erime'

aciona

ma; exp
Estados

N E
los
Fisco

la

de
Estudio

c4

s
ndientes

los

el
loe
por

y
Un
aitf

con

os

2
is
P

W 2
fe

!
5

o
lO

'*

S m

S
lO
cor

pe
Salvad

S
conjunta

igresos

datos

amas

El ir
Fin

Los

^ o

eo

1H

o lO

3 c g o

o
e
Itas.

a
las
uatemala,

estos

caso

como

3
mu!

de

G
micas

a
cad)

a
tes

y s
i
tasas

mente.

en

1
0

Econ
referen refiere separada

1
8
o

o
se

i
5

Incluye

cifras
Proyecciones

s
-

i
fe 1

ed

dato
federales

5
Q Z

Las

El

80

INGRESOS PBLICOS

desarrollo

contabilidad de ingresos y, por lo mismo, ha obstaculizado el de un sistema ms extensivo de impuestos directos

susceptible de contribuir en
fiscales

mayor proporcin a
la

las

entradas
directa

de conjunto.

El desarrollo de

tributacin

observado en aos recientes en otros pases latinoamericanos (p/e. Chile, Mxico, Per y Venezuela) indica, sin embargo,

que se pueden superar los factores estructurales e institucionales que retardan la expansin de la tributacin directa.* Los impuestos sobre la propiedad y sobre su transmisin participan slo en proporcin muy pequea en los ingresos de impuesto en la mayor parte de los pases considerados. Las entradas provenientes de esta fuente que percibe el Fisco Guatemalteco se comparan favorablemente con las de otros pases latinoamericanos; si bien merece observarse que Chile, Mxico y el Per derivaron proporcin ms alta de sus ingresos totales de esa clase de impuesto. Los bajos porcentajes con que los Estados Unidos y el Reino Unido aparecen en el cuadro respectivo, tienen explicacin en el hecho de que en esos pases los
propiedad estn primordialmente reservados a autoridades locales (municipios y condados).
impuestos a
la
las

En

Guatemala, como en

los

ms de

los pases latinoameri-

y de exportacin constituyen la parte ms considerable del total de los ingresos de impuesto. Estas dos categoras de impuesto aportaron en 1947/48 ms de
canos, los derechos de importacin
*

Un

ejemplo de los "factores" u obstculos aludidos por los autores, que


la

impiden en Guatemala un rendimiento apreciable de


es sin

tributacin directa,

duda

la

exencin de impuestos invocada por ciertas grandes empresas

extranjeras,
cional.

beneficiarlas

de proporcin

muy

considerable

de

la

renta

nael

En

Chile, Venezuela y Mxico, en cambio,

ha logrado prevalecer

concepto de la absoluta soberana del Estado en materia impositiva, que es


la

fin a

misma en que se funda el Estado Guatemalteco para tratar de poner un estado de cosas contrario a la fundamental nocin de derecho pde que
los

blico

rganos del Poder Pblico,

al establecer impuestos, ejercen

pura y simplemente la funcin de distribuir las cargas pblicas entre la colectividad y que, por lo tanto, como es obvio que el ejercicio de una funcin

no puede ser objeto de contrato, son


originales

rritas las clusulas

de las concesiones
privilegiadas

de

esas

empresas,

que

les

otorgan

situaciones

de

exencin, en violento contraste con la regla, de valor universal, de la generalidad del impuesto. [T.]

INGRESOS PBLICOS
la

81

mitad de

las

entradas tributarias totales.


ellas

Mayor fu todava

la

proporcin en que

participaron en Hait y El Salvador, pases en los cuales constituyeron el 77 y 63%, respectivamente,

de los mentados ingresos. En cambio, su contribucin fu slo de 34% en un pas como Chile, donde la imposicin directa contribuye en proporcin mucho mayor que en otros pases latinoamericanos al total de los ingresos de impuesto. No hay impuestos de exportacin en los pases del cuadro que no pertenecen a la Amrica Latina; y carecen de importancia en los mismos los derechos de importacin, s exceptuamos el caso del Reino Unido, donde se utiliza dicho gravamen para restringir el consumo de mercancas importadas. En cuanto se refiere a Venezuela, las regalas petroleras han llenado el papel de los impuestos de exportacin.* Como se ha recordado, los impuestos chilenos de exportacin han sido complementados por medio de la aplicacin de tipos de cambio discriminatorios a ciertas exportaciones. Los impuestos internos sobre el consumo contribuyen de modo substancial al total de ingresos de impuesto de casi todos los pases comparados. Los pases ms dependientes, entre los latinoamericanos, de tal fuente de ingreso, son, de acuerdo con el cuadro, Guatemala, El Salvador, Mxico y Venezuela con porcentajes que van, desde 21% en el caso de El Salvador, hasta 27% en el de Guatemala y Mxico. La proporcin de las recaudaciones totales que correspondi en el caso de Chile a los impuestos internos sobre el consumo, fu slo el 11%, y en el caso de Hait todava menor hasta poder tildarse de insignificante. Dichos impuestos aparecen como de cierta importancia en relacin con el producto total de los ingresos de impuesto
*

Las llamadas regalas estn constituidas por


la

el

impuesto de explotacin

de petrleo, que segn


sicin
(el artculo

petrleo exportado, en el

Ley petrolera de 1943 es de 16 2/3 del valor del puerto venezolano de embarque. Existe una dispoel

21 de la Ley de Aduanas de 1936) que permite establecer

impuestos de exportacin, pero desde fines de 1945 en que


zolano se decidi a abocar de frente
el

Estado Vene-

problema de compensar

la insuficiencia

del impuesto de explotacin, se resolvi a hacerlo por medios distintos de la

aplicacin del impuesto de exportacin,

como han

sido la elevacin del im-

puesto progresivo sobre la renta para las rentas mayores, la venta de la regala,

o sea del petrleo equivalente al impuesto de explotacin, en

mercado

abierto, etc.

[T]
4

82

INGRESOS PBLICOS
los

en

Estados Unidos y

pases

Gran Bretaa. En muchos de los estudiados ocupan puesto importante como fuente de
la

de

entradas fiscales los impuestos sobre la produccin y la venta artculos "no-esenciales", como el tabaco y las bebidas alco-

hlicas.

Los impuestos generales sobre

el

volumen de

las ventas,

CUADRO
(Para
el

19

RENTA "PER CAPITA" E IMPUESTOS a DE UN GRUPO DE PASES b


ao
fiscal

que termina en

el

ao que en cada caso se indica)

Renta per
cpita

Trbutacin per cpita


(Dlares de E.U.)^

de Renta absorbido

(Dlares de E.U.)'

por

el

impuesto

Guatemala
(Junio 1948)
Chile

128

12.0

9.3

(Diciembre 1946) El Salvador (Diciembre 1947) Hait (Septiembre 1948)

247
87
*

28.1

11.4

7.4

8.4

2.8

Mxico (Diciembre 1946) Per (Diciembre 1946) Venezuela


(Junio 1946)

117
84

14.3

12.2

10.0

10.9

306
662

27.3

8.9

Gran Bretaa (Marzo 1947) Estados Unidos


(Junio 1948)

246.8

37.3

Tan

slo federales

1,472

291.0
345.0

19.8

Federales y de los Estados

1.472

23.4

Dinamarca (Marzo 1947) Nueva Zelandia (Marzo 1947)

676 688

96.4

14.3

205.8

29.9

Incluye tasas y multas. ^ Incluye tasas. ^ Las conversiones de las respectivas monedas nacionales a dlares fueron hechas de acuerdo con las paridades comunicadas al Fondo Monetario Internacional.
*

No

hay datos disponibles,

que contribuyen predominantemente en la Gran Bretaa, Nueva Zelandia, Dinamarca y los Estados Unidos, a los ingresos de esta fuente, apenas son empleados en los pases latinoamericanos. Es oportuno observar de paso que, al calificar de impuesto sobre el consumo nicamente aquellos a que nos estamos refiriendo, se

INGRESOS PBLICOS
subestima en cierto

83

modo la carga que pesa sobre el consumidor, desde luego que los impuestos sobre los negocios son regularmente o en grado muy considerable trasladados al consumidor. Este aspecto de la tributacin guatemalteca sobre el consumo lo trataremos en detalle en el Captulo VI. El resto de los ingresos fiscales que aparecen en el cuadro
18 consiste de los provenientes de impuestos sobre las transacciones, patentes

y
los

licencias, tasas

y multas. Tanto en Guatemala


al

como en Chile

impuestos de esta fuente ascendieron

11%

mayora de los otros pases latinoamericanos del cuadro apenas alcanz a la mitad de ello
la

del total, en tanto

que en

su importancia relativa.

B.

Tributacin

*'per capitaT

y carga

fiscal

tributacin per capita

El Cuadro 19 presenta una comparacin internacional de la y de la relacin entre renta y carga fiscal. Las equivalencias en dlares de las respectivas cargas fiscales que
estamos empleando, posiblemente no reflejan de

modo adecuado

la carga fiscal que pesa en la actualidad sobre el contribuyente de cada pas, porque, a su vez, los tipos de cambio reinantes tampoco reflejan adecuadamente el relativo poder adquisitivo de las diversas monedas. Nos hemos servido, sin embargo, de ese instrumento para los propsitos generales de nuestra comparacin porque es til para establecer una relacin aproximada entre las magnitudes de las cargas fiscales individuales de los pases tomados en consideracin. La tributacin per capita en Guatemala parece ser de una magnitud igual a la mitad de la aplicada en Chile y Venezuela, y ms o menos igual a la que existe en los otros pases latinoamericanos que aparecen en el cuadro 19. Con respecto a la carga fiscal existente en pases como Estados Unidos, Gran Bretaa, Noruega, Nueva Zelandia y en grado menor en Dinamarca, aun las cargas relativamente fuertes de Chile y Venezuela parecen pequeas.* En los pases que acabamos de nombrar la

Es de notar que
por lo menos, en
el

los casos

de

muy

alta tributacin citados, corresponden

a pases con deuda pblica

muy

alta, servicios sociales

muy

desarrollados y,

caso de los Estados Unidos y Gran Bretaa, gastos de

84

INGRESOS PBLICOS

tributacin per capita es cinco o diez veces

Chile y Venezuela.
es, sin

La comparacin que

as

mayor que las de puede efectuarse no

embargo, mayormente reveladora. el propsito de medir las cargas fiscales comparativas, resulta de mucha mayor significacin determinar la relacin entre
Para
impuestos y renta. Tan slo con respecto a cuatro pases latinoamericanos ha sido posible formular tal comparacin, pues en el
caso de los restantes falta
cional.
el

dato correspondiente a la renta na-

y renta mostr, en los cuatro pases en cuestin, muy pocas diferencias, ya que los porcentajes van de 9.3% para Guatemala a 12.2% para Mxico. Formando contraste con lo que ocurre en estos cuatro pases de la Amrica Latina, en los cuatro pases de fuera de ella los impuestos absorbieron una proporcin muchsimo ms fuerte de las rentas respectivas. La carga fiscal relativamente mucho ms alta que comprobamos en estos casos, confirma el hecho de que tan slo un elevado nivel de renta per capita permite que una economa pueda consagrar una considerable proporcin de sus recursos a la produccin de servicios por parte del Estado; o, lo que es lo mismo, que la capacidad de soportar impuestos crece ms que proporcionalmente con un incremento de renta. En cambio, la proporcin de la renta nacional de conjunto que puede absorber el Fisco, es necesariamente menor en pases con una renta per capita ms baja.
relacin entre imposicin

La

NOTA ESTADSTICA.
A.
Ingresos del Fisco Nacional

Las

cifras

de

los

del Tesoro Nacional.

Se

cuadros 12 y 13 representan recaudaciones efectivas les dedujo de las estadsticas anuales del Tesoro

defensa nacional considerables, lo cual no ocurre en Chile y Venezuela. Con


respecto
los
al

ltimo

pas

cabe de paso observar que,

si

se

deducen todos
es-

impuestos que satisfacen las empresas petroleras, es decir no slo los

pecficos sobre petrleo, y el de la renta,

travs

del

cambio
posible

diferencial,

sino

lo

y el que satisfacen indirectamente que les corresponde en el pro-

ducto de los de importacin, estampillas, papel sellado, impuestos y tasas


portuarias,
es

nezolano resulte algo menor de lo que parecera ser


esas deducciones.

que la tributacin per capita del contribuyente vesi no se efectan todas

[T.]

INGRESOS PBLICOS
(Cuenta General de Caja)
asequible,
del
slo

85

de

modo que
se

reflejasen,

con toda

la

exactitud

ingresos

efectivos;

excluyeron aquellas partidas a favor

poseen

Estado que no hubieran determinado un ingreso, los ingresos que no el carcter de definitivos y los que corresponden a depsitos en custo-

dia (renglones que afectan el balance del Tesoro, pero no el monto anual de
los ingresos ordinarios).

El cuadro 20 es una reproduccin de


sos
fiscales

la contabilidad original.

Los ingre(pblicas)

que presenta
el

el

cuadro corresponden a las Rentas

recaudadas por

Fisco Nacional.

Se denomina en Guatemala "Rentas Conel

signadas" a aquellos ingresos, provenientes o no de impuestos, que


transfiere a ciertas entidades
tas

Fisco

autnomas y a otras

instituciones.
los rubros

En

las cuen-

de la Tesorera aparecen tales ingresos bajo

de "Rentas Con-

signadas" e impuestos adicionales.


tos

Diferencias netas por concepto de impuesla partida

y de otras "cuentas por recibir" corresponden a

"deudores"

de las originales cuentas deudoras y acreedoras. Un exceso de dbitos en la cuenta "deudores" sobre los crditos correspondientes refleja un incremento
neto de las entradas de caja; y en los aos en que los crditos superaron
a los dbitos, la diferencia se dedujo de las entradas.

"Ingresos de emprstito no presupuestados" son las cantidades que aparecen

como deudas provenientes de

emprstitos.

Precisa observar que las

cifras presentadas

en este caso difieren hasta cierto punto de los ingresos de

emprstito a que nos referimos en el prximo captulo.


las correspondientes entradas

Se incluyen entre
legalizar o por

de caja las contribuciones del Gobierno de loe


el

Estados Unidos que aparecen en


reintegrar".

Debe de

la partida

"Por

Los ingresos netos de


las

las cuentas

de depsito "son las diferencias entre

partidas deudoras y acreedoras de la cuenta depsitos", excluyendo las

rentas

consignadas y los impuestos adicionales que presentamos separadaOtros ingresos no presupuestados (netos)

mente.

corresponden al exceso de

dbitos sobre crditos de las cuentas siguientes: "valores circulantes", "finanzas", "donaciones", "acreedores varios"

(reintegros y rectificaciones con ex-

clusin de los ingresos para la Carretera Roosevelt y de los dbitos corre-

pondientes a "documentos pendientes", que aparecen como gastos), "fondoa

permanentes", "cuentas de orden" y "Erario Nacional" (reintegros y


caciones).

rectifi-

los "ingresos netos correspondientes a depsitos

bajo custodia"

y a "otros ingresos no presupuestados", por supuesto que no los hemos puesto


entre las entradas de caja.
tos

En

los

aos en que los crditos por estos concep*

superan a los dbitos, se

les presenta

como

gastos netos.

Los cuadros 15 y 16

se

basan en las cifras de recaudaciones efectivas; pero


(en siete u ocho grupos)
es sobre todo de

como

la

clasificacin

original

importancia administrativa e histrica, se ha preferido reagrupar los ingresos


en las cuatro categoras que aparecen en
el

cuadro

15.

Hemos

reajustado

igualmente la clasificacin de los ingresos de impuesto de manera de hacerla


corresponder a la

agnipacin de los mismos que hemos verificado en el

cuadro

16.

OO

Oi

\o

OS
11

eo

eo o eo

U5
os OS

o
I

pH

<
o
r-l
t>

"5

C1 t^ eo co C3

rH c

i> r> eo \o

o
o ta

s
>*

cg
c-^

O
t-^

00
0(3

0>

00
Cvl

tO

cg

'6

oS H
W
H ^ S
g
^ ?* '^

-2

*"

43 -2
i3

.9,

^1
13
rt

^ O M
o
P.

o ij O
>

SR

">

o
2

p,

t 5 es

W
-=<",
(

o
o.

w
,2

SI
(U (U 3 ^ C cu 00

c c

^
O
u

ftOO

o S

>^ to o C +? S 2
t

3
co

O EO V S
U)

Si ii
>-l

o Q

bC

be

o; (1^

w O

<!

hH

o>

00 os c co

o d o LO

eo (O 00 (c

u lo t> t-^ <0 00


co

eo

>

N
JS <"

O lo 0>

o o kO rH

* lO eo <0

.-

eo t-

N
eo

T--

t-

t-

o i

o
ai

eo i

'f
O*

^ 5

eo

^ I i

C4 o

<H cg

-:! c
o

aj

sM
d
l
t-I
I

!;

? o
eo o t>

c P. 'c

Si
8 S s c

PP|
,

3 2 c

8|l 2
X
8

I w w

capuestos

8 8 S

5
2
c:

tados

la

i
de

8
Unidos
presupu

II^
c
Tesn

h
"3

ft

bajo
upuestedos

enadas

la
ncepto
ecibir."

13

o oes
o

no

dos

itos

ie

<

-i .-

8 " 8 o
tas

-S
eps

pres

p
m

1 P<
entes

1 -S
los
mprs

dos

-o

-^

0,

upuest

etas

en

de
cu

r
presi

e
de
bucin

i:^
neto
Roose
ingrese

i
>

de

de
ncias

c
.

tras

os

os

cin

os

8 8 2 wi VS a)

os

8
H

i ^
-ti
rre

s
Otr

S
ismi

M H

t H V c c c

>.

S o

Ing

88

INGRESOS PBLICOS
Municipalidades

B.

Los datos sobre Municipalidades los provey la Direccin General de EstaLas cifras de los aos 1945/46 corresponden en parte a una estimacin que fu preciso formular para el caso, ya que las estadsticas disponibles
dstica.

no abarcaban a todas las Municipalidades. Se dedujeron los ingresos que las Municipalidades reciben del Tesoro Nacional, porque ya se les haba incluido en los ingresos del Tesoro.
C.

Universidad de San Carlos

Se han excluido

los

ingresos provenientes del Tesoro, de suerte que se

registran slo pagos de matrculas de estudios, tasas correspondientes a exme-

nes y a laboratorio, donaciones,

etc.

D.

Instituto Guatemalteco de Seguridad Social

autnomas.

Las entradas no incluyen los aportes del Tesoro y de otras entidades Como el ao fiscal de esta institucin no coincide con el oficial,
las

ha habido que establecer una estimacin para deducir


dientes a cada ao.

cifras

correspon-

E.

Instituto de

Fomento de

la

Produccin

La pequea cantidad

del cuadro 13 corresponde a ingresos por concepto

de intereses provenientes de los particulares, deudores del Instituto.


incluye los aportes iniciales del Tesoro.

No

se

IV

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PUBLICA

En
tes

el captulo precedente hemos revisado las principales fuende los ingresos pblicos de Guatemala y analizado brevecaractersticos

mente sus rasgos

ms

sobresalientes.

El presente

captulo lo dedicaremos a examinar el lado opuesto de la conta-

bilidad pblica, efectuando una revisin de los gastos pblicos

nacionales junto con una comparacin de ingresos y egresos. La utilizacin de este captulo como punto de referencia, nos permitir considerar,

en

los posteriores, los ingresos

las

erogaciones

pblicas desde el ngulo de su influencia sobre los diversos sectores

de

la

economa.

Discutir la composicin de los gastos

pblicos posee, sin embargo, un inters intrnseco ya que provee


indicaciones de primera
gasta los fondos

mano

sobre el

modo cmo

el

Gobierno

que recauda.

1.

Gastos pblicos nacionales, de las municipalidades y de las entidades autnomas

fondos pblicos en Guatemala. Quizs

El cuadro 21 presenta una vista completa del gasto de los el hecho ms importante reflejado por el cuadro es la expansin de los gastos pblicos

en su conjunto, desde 12.7 millones de quetzales en 1937/38 a La mayor parte de esta expansin fu, por supuesto, debida al aumento de precios que empez en 1943
53.8 millones en 1947/48.

y continu de modo ininterrumpido hasta el fin de 1949. Otra causa de expansin de los gastos pblicos que se ha hecho evidente en el mismo perodo, y ms particularmente del fin de la guerra ac, ha sido la tendencia del Estado a asumir funciones adicionales, sobre todo en materia de desarrollo econmico. La expansin de las actividades del Estado se ha reflejado igualmente en la fundacin de nuevas entidades autnomas tales como el Instituto de Seguridad Social, el Comit Nacional Olmpico y el Instituto de Fomento de la Produccin; los gastos de la
89

-^1

^5
C/5

<: :

o H P
<:

i S
'^:2:

W Q <: Q

o O

09

'^1

.s

hJ

W Q W Q < Q
Oh

o
i-J

n
00

o 3
3

CJ

<

^
< w Q
< o
<1

SI
5
-t

a
T-l

03

,H

-1

ec 00

^
o>

rH

00

00

s
'<1

o 00
(M

11

U5

^ ^

^
t-

O
C4

la

o o

0)

-^

o o H
Q O H
t/3

^
Q?

6>^

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA

91

Universidad de San Carlos estuvieron incluidos hasta 1943/44 en los gastos del departamento gubernamental respectivo, pero

en

la actualidad

dicha institucin goza igualmente de autono-

las Municipahdades aumentaron tambin considerablemente durante este perodo, pero su importancia relativa disminuy al crecer ms rpidamente otros egresos pbhcos. En los ltimos aos las Municipalidades han participado por menos del 10% en el total de los gastos pblicos, en tanto que

ma.

Los gastos de

antes de 1944/45 eran responsables por

ms

del 19% del total.

2.

Gastos pblicos nacionales


los gastos pblicos nacionales

El anhsis de

que intentamos

a continuacin difiere

un

tanto del de los ingresos pblicos efec-

tuado en

el captulo

precedente.

En

consideracin de los rel

pidos cambios que experimentaron en los ltimos aos

monto
fijar

la

composicin de

los gastos pblicos,

parece preferible

la atencin

en

el

alcance de esos cambios antes que en la com-

posicin de los egresos para el ltimo ao estudiado. Complementamos el anlisis con un examen de los procedimientos de autorizacin de un gasto y del control y ejecucin del Presupuesto en el lado de los gastos, seguido del establecimiento de una breve relacin de los gastos e ingresos pblicos y de la deuda
pblica. Procedemos, en fin, a comparar los gastos pblicos na-

de Guatemala con los de otros pases, y en particular de otras repblicas latinoamericanas. Presentamos los gastos pbhcos nacionales en el Cuadro 22. A "Gastos liquidados*' se refieren las cifras del Tribunal y Contralora de Cuentas. Incluyen todos los gastos autorizados correspondientes a pagos que deben hacerse en un ao dado de acuerdo con las cantidades respectivamente adjudicadas en el Presupuesto. Se excluyen los gastos no comprendidos en el Presupuesto y las transferencias de "rentas consignadas**. Estn empero, incluidos los fondos cuya erogacin ha sido aprobada pero que no han sido todava pagados en el momento de cerrar
cionales
los

con

las

cuentas anuales.

Los "gastos

realizados'*

corresponden a
el

los

desembolsos efec-

tivamente hechos durante

ao

fiscal.

Incluyen erogaciones de

92

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PUBLICA

gastos autorizados, correspondientes no solo al ao fiscal en curso


sino tambin a los precedentes; e igualmente, traspasos de "rentas

consignadas" y algunas erogaciones no contempladas en


los

el

Presupuesto, particularmente pagos sobre cuentas en suspenso.^

La comparacin de

"Gastos liquidados" con los "Gastos rea-

de Caja") muestra que hasta 1943/44 los ltimos fueron generalmente algo ms pequeos que los primeros. Entre 1944/45 y 1945/46 el crecimiento de los gastos no presupuestados se refleja en un exceso de los "Gastos realizados" sobre las cifras, de liquidacin. Los propios "Pagos de
lizados" (o sea "Pagos

CUADRO

22

GASTOS PBLICOS NACIONALES,


(En miles de

1937/38

1948/49

quetzales)

Ao
fiscal

Gaatoa Liquidados

Gastos realizados (pagos de caja)


11,079.2 13,686.4

1937/38 1938/39
1939/40

11,141.6

14.014.7
11.035.5
10,632.6

11,050.3
10,574.8

1940/41
1941/42

10.962.8 13.381.9

11,027.5
12,945.1

1942/43
1943/44

18.847.7
19,954.8

13,776.6

1944/45
1945/46

23,127.8
29,393.0
36.739.3

29,234.4
82,380.4

1946/47
1947/48 1948/49

45.941.0
49,442.0

47.671.6
47,720.2

Excluye un milln erogado para

la

compra de un bono

del Tesoro

de Estados

Unidos.

Caja" subestiman en 1948/49 en ms de un milln de quetzales


el Tesoro, ya que no de crdito no incluidas en el Presupuesto ni el establecimiento de "fondos permanentes" en los varios Departamentos Ministeriales.

la

cantidad efectiva desembolsada por


ciertas operaciones

comprenden

Ver pgina

107.

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


A.

93

Los gastos de acuerdo con sus objetivos funcionales


los propsitos

Hemos agrupado, para

de

este estudio, a los

gastos pblicos nacionales en cinco categoras:


1) Administracin general;

2) Defensa Nacional;
3) Servicios sociales y de cultura; 4) Desarrollo econmico y financiero;

5) Servicio de

Deuda

Pblica.

tambin se les descompone prxima seccin en desembolsos para sueldos y salarios, pensiones, compras de material, traspasos de cantidades a entidades autnomas, municipalidades, y otras instituciones. Las diversas agrupaciones as adoptadas difieren considerablemente de las que se emplean habitualmente en el presupuesto guatemalteco y en las relaciones presupustales y estados de cuentas que se basan, como en otros pases, en el molde de la organizacin administrativa, dividida en Ministerios y sus departamentos. Los cinco grupos funcionales en que hemos dividido las erogaciones representan adecuadamente, a juicio nuestro, las principales funciones del Estado en Guatemala. Como tendremos ocasin de comprobarlo en los captulos siguientes, la discriminacin de los gastos pblicos segn el carcter de la erogacin (sueldos y salarios, compras de material, servicios de la deuda pblica y pagos que corresponden a transferencias) sirve igualmente el propsito de indicar los cambios de orientacin de los propios gastos pblicos y tambin, en forma indirecta, las varialos gastos pblicos nacionales

en

la

ciones en los objetivos de las actividades financieras del Estado.

Los cuadros 23 y
acerca del

24,

en

los cuales

presentamos estimaciones

modo cmo

se descomponen, de acuerdo con sus

diversos fines, los gastos liquidados, revelan que, aparte

de

la

influencia de las alzas de precio en el aumento de conjunto,


ste se debi en proporcin

muy

considerable a la expansin

que han tenido los gastos de carcter cultural y social y los encaminados al desarrollo econmico y financiero del pas. Entre 1937/1938 y 1948/1949 los gastos de esta ltima clase consistieron sobre todo en gastos para obras pblicas, los cuales se

iO o o

Oi

eo

T-i

<M

(M

00 00

o o

5'
lO

U5
<4<

<0 00

05

CO

I3

tO

os

la

O
"5

lO

'^ 00

o (O

a tH

t-H

3
r-t

kO

lO

O O Q
W

^
Oi
r-*

lj

C^
t-.

Oi Oi eo

o lO

o o 03 N lO o

^ lO
>

.-1

eo
i-H

-^

-^

lO O o> t-

05 tH

eo

w Q

o o o eo

\a

00

00 5

oo o

os

o o

O
e ccq
-<a<

O Q <
55

=
-i

trH

00 o
irs

eo
>

O 00

o t-

W
O
t^ 00
T

0>

O 2

^
e

rH o

fH

i 1

O
^3

Oh

o H
u

g
a>

13
t

o O
^-1

.2
.
03

> r!
-M
C4

* _o 'u
.
as t
''5

1 'u
'>

"m .2 'C
3

j2 "o

"ce

C-

li
rs

t %

^^ c3

.2 "C
cS

d
H

"w _o *S
cS

s g .5 'g

u o
cS

2 o
'V

i *c
c

.S '3

*S
o3

c S

o Q U
X

(4

es

^ O
C3

i u
rt

'3

73
0)

Pl '5

1?

W
1

O H
ce

a
h

? p

^ X

c
TS

1
03

? X O ^

co

(O

t^
i-

o
cg
f >*

C-;

00
oi > o

t-

o ct-

00

o ^ o
C
r-T

i-H

lO

O)

ka

eo

O M

t-

O o 00

t-^ tH

00 xa 9

C3

< ka 00 O
". c^*

eo

cq (M

00
Tjl

e<5

o ^

^ -* 00

t-

O Oi f O
Tl<

,_4

la

CO eo eo
eo*

O eo

o
(N

co

eo

eo

O^ rH 00

00

kO

eo kO Ti

ko 00

00 o 00

o
eo

Oi^ o'

C^
cg

1-4

c^

o t-

teo

-4

o
c-

>

3
-3

5
1

e o u

1
'5
p.

Pi

i
.2

i
cd

c
;s

c o 2

1
.3

ji ti
de de

1
s

a
o
ce

-^

1 ^

+*

o W : :
1

'3

CQ

ll
Total

Total

Total

96

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA

a su vez, en ocho veces.

decuplicaron. Los gastos de ndole social y cultural aumentaron, En cambio, los gastos de administracin

no llegaron a cuadruplicarse; y los gastos para la Defensa Nacional crecieron slo aproximadamente en ciento ochenta por ciento. Precisa igualmente observar que los gastos para el servicio de la deuda pblica que aparecen en los cuadros, incluyen tanto pagos de la deuda externa consolidada y de la deuda interna como cancelacin de deudas contradas con motivo de la adquisicin de bienes y la de servicios. En los ltimos aos, al ser virtualmente cancelada la deuda externa en 1944/45, los gastos de esta categora disminuyeron a niveles relativamente insignificantes. La distribucin de gastos pblicos por categoras que hemos efectuado, hace resaltar otro aspecto importante de la reciente evolucin de dichos gastos. Durante el perodo en consideracin los gastos para fines culturales y sociales, que corresponden generalmente a construccin de hospitales, escuelas, etc., y a los cuales se cahfica de extraordinarios, crecieron proporcionalmente ms que los gastos ordinarios, consistentes en su mayor parte en sueldos y salarios. O, dicho en otras palabras, que las cifras reflejan adiciones sustanciales a la "planta'* de los servicios soy culturales del pas. Los porcentajes atribubles a cada grupo de gastos dentro del conjunto tambin sufren el reflejo de estos cambios. Como lo indica el cuadro 24, en los aos de la pre- guerra los gastos administrativos representaban con mucho el rubro particular de mayor importancia, en tanto que los gastos para fines culturales y sociales y los encaminados al desarrollo econmico y financiero no absorban, todos juntos, ms de una tercera parte del total. Los de defensa nacional, por ejemplo, eran mayores que los de desarrollo econmico. En los primeros aos de la post-guerra
ciales

(1945/46 a 1946/47) los gastos administrativos absorban todava ms de un tercio del total; en 1947/1948 cayeron, sin embargo, por primera vez por debajo del 30%, pero volvieron a subir el ao siguiente. Los gastos de desarrollo, por otra parte, que han excedido de 20% en todos los aos de la post-guerra, alcanzaron un 35% en 1947/48 y luego bajaron a 23% en el ao siguiente. Los gastos sociales y culturales tambin han ascendido pero con ms lentitud; en 1946/47 y 1947/48 formaron alrededor

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


de una cuarta parte de
edificar el Estadio
los gastos totales.

97

En

1948/1949

las

con-

siderables erogaciones para construccin

de hospitales y para
a constituir un tercio

Olmpico

los llevaron

Los gastos de defensa nacional, en cambio, han disminuido en importancia relativa. Han sido de un 10% del total en los aos de la post-guerra, en comparacin con el nivel entre 16 y 19% que tenan antes de la guerra y durante sta bajo el rgimen del general Ubico.^
del total de gastos.
B.

Los gastos por categoras

La discriminacin de los gastos pblicos nacionales de acuerdo con su finalidad, revela orientaciones que se ven confirmadas cuando se analizan los diversos pagos, agrupndolos segn la clase del pago (cuadros 25 y 26). La tendencia ms significativa de las que reflejan los cuadros es el aumento desproporcionalmente grande de los gastos para instalaciones y otros materiales: lo cual constituye una indicacin de que los gastos de inversin han crecido relativamente en mayor grado que los gastos que se relacionan con otras funciones pblicas. Los gastos en sueldos y salarios han gozado de mayor estabilidad durante el anterior perodo, salvo que en los ltimos cuatro aos han mostrado tendencia a elevarse rpidamente como consecuencia, en parte, de las alzas de los propios sueldos y salarios y, en parte, de la expansin de las actividades oficiales y, en particular, del manejo de las Fincas Nacionales. La cifra total, empero, oculta el hecho de que a travs del incremento de las actividades que suponen una inversin, una proporcin de pagos constitutivos de rentas personales mayor que antes correspondi a trabajadores de obras pblicas, en tanto que se realizaron gastos relativamente menores que antes en sueldos de los empleados de los servicios administrativos ordinarios.
servicio de la deuda (pagos de y amortizacin) corresponden slo a la renta consolidada; las cancelaciones de deudas a corto plazo (flotantes) las

Los datos presentados sobre

inters

En

el captulo

VII se ha llevado ms adelante

el

examen de

los gastos

pblicos nacionales, y se ha incluido en l la diferenciacin que cabe hacer


entre los gastos nominales y los gastos reales. 7

t> 00

o
5

Q <
11

\ O
-*

N
t^
r4

Cl

O u o Q
ce:

V)

Q w

?; <:

^^ 2
->

p^

O H
<

O O
>

CQ
HP.
t

s
3

>t

1
s >
3

co

i 3
Pi
c

!S *>

t/D

13

.2 '5

o
t-

1 W
S 2
tn
(4

13

c
.2
C3

S
0)

73

-n

.2 '3

II

Q
co

5
^

3 ^

1 w

Q w

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


hemos
incluido, segn el caso, en

99

compras de material o en pagos constitutivos de rentas personales. Las cifras que a sto se refieren, reflejan que la mayor parte de la deuda pblica extema haba sido cancelada para 1945/46, y que de all en adelante declin el peso de su servicio. De menor importancia resulta el aumento de pagos por concepto de fondos en transferencia. En los ltimos dos aos estos gastos incluyeron cantidades de importancia depositadas en forma de fondos de amortizacin para el retiro de ciertas porciones de deuda pblica interna. A estos fondos se les mantiene en el Banco de Guatemala.

3.

Procedimientos de autorizacin de los gastos Y DE su control


A.

Procedimiento presupuestal

El procedimiento presupuestal guatemalteco est previsto y organizado por disposiciones de la Constitucin Nacional,' por
la

Ley de Presupuesto, enmendada por


*

397

y por

el

el Decreto Legislativo Reglamento de noviembre 27 de 1947.

a.

Preparacin del presupuesto

que antes del 31 de diciembre de cada ao cada Departamento del Ejecutivo debe presentar al Departamento de Presupuesto una estimacin de sus gastos para el ao fiscal siguiente, que comienza en julio 1^ Las estimaciones de los gastos deben verificarse sobre la base de las experiencias de los aos anteriores, teniendo adems en cuenta el costo de los nuevos proyectos y la eliminacin de funciones. El Departamento de Presupuesto revisa los clculos de
ley prev

La

ingresos

y
el

erogaciones, para determinar su legalidad, y estableTtulo V, Art. 119 se fijan las facultades del Congreso en mate-

En

ria fiscal.

El Ttulo VIII (Arts. 177-187) se refiere al procedimiento presu*

puestal; y el Ttulo
loria
*

IX

(Arts.

188-198)

corresponde al Tribunal y Contra*

de Cuentas.

De

fecha 9 de junio de 1947.

f-400ooeot^(ooo
I

t^

lo i>

00

o o

- rntolO^lO^fCO

"? eo to \a eo o t- c<i t-^ C4 ci o lO u> <o o lO co t^ H t> KO cJ

o M

N O

o ^

o 00 o> t> tr^ o o ci (O t- O CI 00 o "*. O l> t> t-^ - r o - C4

O N

o o

-^

cu

* o M

! 3

o
03

"O

oot^TT't-^oioqoo

TfOt^oJCoOO t-too>oot-woooo
o
t^ to

COOOOlOtOt^Oo

00'^0ll>Oo

!->

6*

-co
-<

lO

o o
eo

t>-

00

?: ec 'C

co o

U3

O)

1-4 t- 00 ui ca U5 eo '' lo t- 0> t- 00 o

O o c> o o 5 rH o O
ei

"3

O V O U <D0it-^00O0O0 (O eo o 00 ^ ^
t-4

l>

eo N O o C5 o o o 00 "^ * w ci L*t--<"^
i-j
l-H

t^
I
I

"
O
e.2

-4

00 r^

eo os 00

-i

H
o M o o

t- e>
0> t-

U3 o o o t> rH t- o

(O ^ o

eo t- eo 00 '* 00 e>J
e*a

tO 00 00 t- eo t- T-4 eo eo ^ tO O o t- t- to t-

o o

2|

>*1<

es

cu

5
'O
.2

'2 -^

^ H
s

-3:2'^

o
-3

? ^
c 3
5
-2

m S c: 2

-s

'Si
g
o
es

S
>,
;

Q>

!i:

cs

-o

5-

ft

eS

o
o*

'^
O

g-S S g
i 2
S
o
ba

(9

^ w
to Ah
p,

-O

ft j3 -o
c

11

U3 ra Ps

I ^ I
s
2

g
b0

"|5

O u

s s

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


cer
si

101

estn de acuerdo con los precios corrientes. El Presupuesto

anual divide los gastos en las ramas siguientes:


a) b)
c)

Organismo Legislativo;
Presidencia de la Repblica;

e)
j)

Deuda Pblica;
Clases Pasivas; y, en los ltimos cuatro aos,

Organismo Judicial;
Ministerios de Estado;

d)

g)

Inversiones Extraordinarias.

Los

y partidas. de ordinarios fijos, ordinarios variables, extraordinarios y gastos extraordinarios de inversin. Los ordinarios fijos incluyen aquellos sueldos, salarios y alquileres previsibles y que se repiten peridicamente. Los gastos ordinarios variables incluyen los renglones de artculos de escritorio, alimentacin y gastos de transporte cuyos montos no es posible deducir con certidumbre por adelantado. Los gastos extraordinarios comprenden salidas que no es posible especificar como reparaciones, compras de equipo, etc. Los gastos extraordinarios de inversin incluyen gastos de inversin del tipo de los de construccin de carreteras y edificios y contribuciones a la Hacienda Municipal y las entidades autnomas, no incluidas en
gastos

Cada rama

est dividida en secciones, captulos


la

obedecen a

clasificacin

las "rentas consignadas*'.

El artculo 177 de

la

Constitucin establece el principio de

la

unidad del Presupuesto, principio segn el cual, un Presupuesto nico debe incluir todas las erogaciones y los ingresos del Estado. El Congreso aprueba por separado, sin embargo, los presupuestos de ciertas entidades autnomas,* tales

como

el Instituto

de Fomento de la Produccin, el Crdito Hipotecario Nacional, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, y, en consecuencia, sus ingresos no forman parte de los del Tesoro. Las normas presupustales para el ao fiscal de 1949/50 prevn que el producto de la venta de bienes y servicios provenientes de las empresas pblicas, puede reservarse para los propsitos de la empresa de que se trate, previa aprobacin del Ministro de Hacienda y del Tribunal y Contralora de Cuentas. Prev la Ley que el Presupuesto debe estar en equilibrio, en el sentido de que los gastos no deben exceder, en un ao dado, el
^

Los presupuestos de algunas entidades autnomas no estaban

sujeto*,

antes del ao fiscal 1949/1950, a aprobacin del Congreso.

cj 00 -^

"f

o w

ci

eo 5 e e

l> kO 0> eO io o c4 e C> kO

c4 o M

rH 00

lA to r-i

00 k C

t- o o o

N M N ^ O

t-;

ta

'

<o *o k eJ

oo o u3 "*

tt

<

tO lO O O kO

tA kO k ci

l^ 0)
rH N

o
-

00 *

c*

k(5

^ o o

la

* N

00

t-

co o

N o o ;0

00 kO k ci gj t- o tH

o
o

co tiH k c4 o

>:^

3 .2 .2
c3
"cS

03

!2
0)

C3

o g s 8
c

g M

^ a

.s

|u

V g 8 c
.2

SJ-g
+J
(U

M^

B.

C.

a
8 8
c

H
5
rt

(4

"E "3

g
-o
rt

b:
si
i8

s
>

O"

T 15

.2 .2 u

O
1 3 o to H H

o
(U

w S

5
o

w 1^ o 3 8 w u
tiS

CQ

.5
"rt

(U

Ph

a
e

o 2 .2
:

H H

o V
CQ

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA

103

monto de

los ingresos estimados,

las reservas

del Tesoro.

incluyendo los emprstitos y Luego de que el Presupuesto ha sido ela-

borado y preparado por el Ministro de Hacienda, es presentado al Gabinete para su discusin y aprobacin. El Reglamento ya mencionado de 1947, con vista a impedir que los diversos Departamentos ministeriales traten de que se reajusten sus asignaciones despus que el Gabinete las ha aprobado, prohibe de

modo
gi'eso

expreso tales revisiones.

estipula

adems que

slo al
el

Ministro de Hacienda toca entenderse directamente con

Conotro

en materia relacionada con


el

el

Presupuesto.

Ningn
el

miembro
binete.

del Gabinete puede, pues, solicitar del Congreso

que
Ga-

modifique

Presupuesto que

le

ha sido sometido por

b.

Aprobacin

legislativa

debe

El artculo 178 de la Constitucin esitpula que el Presupuesto ser presentado por el Ministro de Hacienda al Congreso
las se-

dentro de los primeros quince das del primer perodo de


siones ordinarias,

que se inician el 15 de marzo. De acuerdo Congreso debe realizar para antes del 30 de mayo la discusin y voto del Presupuesto. En caso de que el Congreso no hubiere llegado a aprobar el Presupuesto para el fin del ao fiscal, puede el Presidente poner en vigencia provisional
con
la ley, el las

asignaciones correspondientes al Presupuesto anterior, hasta

tanto

que

el

nuevo sea votado.

y los egresos se les discute y aprueba artculo por artculo. El Presupuesto 1948/1949 contiene ms de 3,500
los ingresos

renglones especificando cada asignacin particular correspondiente a sueldos, becas,


inversin, son, sin
etc., etc. Los gastos extraordinarios de embargo, presentados en partidas globales.

c.

Modificaciones con posterioridad a

la

promulgacin

Slo el Congreso puede ampliar las partidas autorizadas, despus de que el Presupuesto ha sido promulgado por el Presidente. De no estar sesionando el Congreso, puede el Ejecutivo autorizar erogaciones adicionales; pero en tal caso dichos crditos

104

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA

deben ser sometidos al Congreso dentro de los primeros quince das de sus sesiones ordinarias. El Departamento Ejecutivo que necesite un crdito adicional o suplementario debe solicitarlo del Ministerio de Hacienda, el cual, a su vez, debe obtener la aprobacin del Tribunal y Contralora de Cuentas, antes de someter la solicitud al Congreso
o
al Presidente.^

En

vista del principio legal del equilibrio del Presupuesto,

toda solicitud de crditos adicionales o reajuste de partidas tiene que ir acompaada por una revisin de las estimaciones de ingresos.

Slo

el

propio Congreso puede modificar

las previsiones

de

ingreso, que ha aprobado, y ello a condicin de que la solicitud correspondiente venga acompaada de la opinin favorable, por
escrito, del

supuesto

sujeta,

Tribunal y Contralora de Cuentas. La Ley de Preadems, a las condiciones siguientes la modifi-

cacin de las previsiones de ingreso: a) los ingresos de los cuatro

deben haber superado en buen b ) los aumentos de ingreso que se haban previsto de parte de una fuente fiscal no deben haber sido compensados por un descenso paralelo de los ingresos
primeros meses del ao
fiscal

grado las previsiones del Presupuesto;

originados en otras; c )
te la estimacin total

si

es preciso revisar

en sentido descenden-

de ingresos,
o

es necesario reducir igual-

mente

las asignaciones,

sea. los egresos autorizados.

La acumulacin de
exceso de
las

supervit y la recaudacin de ingresos en


lti-

estimaciones originales, ocurridas durante los


casi invariablemente a
el

mos
tos,

aos,

han conducido
lo indica el

los egresos autorizados,

en

curso del ao

fiscal.

un aumento de Estos aumen-

como

cuadro 27, fueron relativamente pequeos

hasta 1943/44, ao en que los crditos adicionales excedieron al

Presupuesto original en ms de ciento por ciento.

En

aos poste-

riores fueron menores las discrepancias entre las asignaciones ori-

ginales y las definitivas; pero de todas maneras alcanzaron a ser

bastante grandes
primitivo.

como para

restar importancia al Presupuesto

El nivel de precios en continuo aumento fu una de las causas determinantes de ese considerable monto de crditos adicionales; pero debe tambin atribursele, por lo menos en
1

Ver, no obstante, pginas 106 y 107.

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


parte, a deficiencias
plo,

105

de las prcticas presupuestarias; por ejemha hecho un hbito cerrar las liquidaciones del ao anterior varios meses despus que el Presupuesto ha sido aprobado. Las cifras de hquidacin del Presupuesto que en los ltimos aos han mostrado supervit substanciales han sido igualmente tomadas como pretexto para sohcitar crditos adicionales y expandir las actividades oficiales, con olvido completo del hecho de que girar contra reservas del Tesoro tiene influense

CUADRO

27

COMPARACIN DE ASIGNACIONES Y DE GASTOS LIQUIDADOS, 1937/38 A 1948/49


(En
miles de quetzales)

Los gastos liquidado en porcentajes do

Ao
fiscal

Asignaciones
originales
efectivas
1.1836.2

Costas
liquidados
11.141.6
14.014.6 11,035.6

asignaciones
originales
113.8 135.6 104.6 103.6 107.2
133.4

asignaeiOTxe*

efectivas
94.1

1937/38 1938/39
1939/40
1940/41

9,788.5

10,332.6 10.555.2 10,258.4 10,223.1 10.033.2

14,767.4
12.012.5 11.716.1

94.9
91.9 90.7

10,632.6

1941/42

11,632.6 14.135.2
22,689.1

10,962.8
13,381.9
17,347.1

94.2
94.6 76.4
93.1

1942/43
1943/44

10,575.7

164.0 130.8
115.0
115.1 133.2 110.7
los

1944/45 1945/46
1946/47

15.267.4 25,412.2 28,125.1


84,479.0

21.425.1 30.626.3 83,782.2


47,368.7

19.964.3

29,234.4
32.380.3

96.4

96.8 97.0
94.0

1947/48 1948/49
*

45.941.0
49.442.0

44.646.0

52.611.8

dos,

Excluyendo la asisrnacin para adquirir un bono del Tesoro de de un milln de dlares, y la erosracin correspondiente.

Estados Uni-

cia inflacionaria igual a la

de un

dficit del Tesoro.

Como

consecuencia del monto considerable de


la

los crditos adicionales,

el

comparacin entre los gastos liquidados y los autorizados por Congreso, muestra invariablemente un exceso de las asignaciones de conjunto por sobre las Hquidaciones de gastos. Las ltimas, sin embargo, se demuestran siempre mayores que las
asignaciones originales.

La

ley

tuar transferencias

de Presupuesto reserva al Congreso la facultad de efecde fondos de un ramo del Ejecutivo a otro

106

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA

(tan solo cuando no estn en sesin las Cmaras Legislativas,

puede

el

Ejecutivo autorizar tales transferencias, pero debe dar


ellas al

cuenta de

cutivo, puede, sin

Congreso en sus prximas sesiones). El Ejeembargo, transferir fondos dentro del mismo

mayores gastos del Ejecutivo corresponden a los Ministerios y stos constituyen un ramo, y, adems, en relacin con el ramo de "inversiones extraordinarias", el Ejecutivo dispone de amplias facultades para verificar erogaciones, esta latitud anula en cierto sentido las funciones de control del presupuesto ejercidas por el Congreso.
ramo.
los

Como

B.

Ejecucin y control de los gastos pblicos

a.

Erogaciones

ciones de fondos pblicos.

Al Tesoro o a sus agencias corresponde efectuar las erogaLas correspondientes asignaciones


Las erogaciones de gastos
extra-

presupustales constituyen base suficiente para la erogacin de


los gastos pblicos ordinarios.

ordinarios (incluyendo en ellas a los gastos extraordinarios de

inversin) requieren, en cambio,

una autorizacin

especial por

parte del Presidente, intitulada "acuerdo de erogacin". El pro-

cedimiento necesario para

la realizacin

en primer trmino,
jurisdiccin

la

aprobacin de

ella

de una erogacin implica por el Ministro a cuya


el respectivo

y presupuesto corresponde
la del

gasto; la

de

la

Direccin de Presupuesto,

Cuentas, la
Repblica.

Tribunal y Contralora de del Ministro de Hacienda y la del Presidente de la


legalizacin del

La

pago cuyos diferentes pasos aca-

bamos de

sealar, se publica entonces en el Diario Oficial,

y a

menudo

el

procedimiento necesario para efectuar dicha ordena-

cin de pagos

toma

varias semanas. Por esta razn se recurre a

menudo ms bien

a pagos en la forma que ya indicamos, de

"Documentos Pendientes". Como ya lo ha destacado el Tribunal y Contralora de Cuentas en sus informes anuales, la extensin del uso de los Documentos Pendientes ha resultado en una evasin de las reglas legales relativas a la ejecucin del Presupuesto a que est sometida toda ordenacin de pagos, y ha tornado inoperante el control a que se ha querido someter al Presupuesto.

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA

107

Como

se desprende del

Cuadro

28, los

pagos ordenados a travs


la tercera

del mencionado procedimiento

(Documentos Pendientes) han


parte del

alcanzado a constituir en algunos aos hasta


total

de los gastos presupustales en efectivo. Con vista a eHminar dicho expediente, el Tribunal y Contralora de Cuentas estableci en 1948 "fondos permanentes" para nueve Departamentos Ministeriales. El propsito que se persegua con su creaCUADRO
K

28

PAGOS CONTRA DOCUMENTOS PENDIENTES, 1937/38 A 1948/1949


(En miles de
quetzales)

%
Ao
fiscal

de los pagos del

Presw

Pagos contra "Documentos


Pendientes"
2.999.9

Gastos presupustales
realizados

puesto Qu^ constituyen


los

pagos contra "Documei^ tos Pendientes"


27.1
18.2

1937/38
1938/39
1939/40
1940/41

11.072.2 13.807.5

2.512.3
2,060.5 2.340.1 2,423.7
3.249.7

10,949.8 10,374.9 10,851.9

18.8

22.6 22.4
25.6 80.5
28.2

1941/42 1942/43

12,752.9
13,586.4

1943/44
1944/45 1945/46 1946/47

4,148.2

6.165.0 7.067.9 9,861.6

21,884.4

28,880.9 28,375.8
41,549.0
48,029.1

24.6
84.1

1947/48 1948/49

14,786.4
6,929.9

86.6
14.4

valor de

Exclusin hecha de la compra de un bono del Tesoro de Estados Unidos, por un milln de dlares.

cin era mantener dentro del lmite de dichos fondos permanentes

a los pagos no regularizados en forma de "Documentos Pendientes", existentes en un momento dado. Los fondos en cuestin

alcanzaron al fin de 1948/49 a 957,000 quetzales, de los cuales

Obras Pblicas. El

al Ministerio de Comunicaciones y volumen relativamente bajo de los pagos por la va de "Documentos Pendientes" que hubo en 1948/49, indica que hasta ahora el nuevo procedimiento ha tenido xito.

620,000 fueron adjudicables

^
^

s
t^

s w

^ d

i
I

Q
Q

O d
p CQ
H-

1
1

co
i i

P<

"*

IJ
o
P
-O

"*

il 1 S
b 3 o 2
C ,Q

*^

5 ^ W 3 M ;^ J 8 i
!r
r-l

s ^i ^ S S . ^ 2 8
I

Jo

S E

si'"
S
I

I
C4

^g

11

li
32
"
o eo

O
S

-^

S ^

S
"O

c 3 o 3

ti g-

8
.3

S
as

3 O 9 U

5 8S5

1-8
-II
C5
>

Si
eo

S;s
* C
!2 00

-.

.f

'^

la
3

^
*

^
00

^
"o

^
*

P.

s
** '-'

S S

'C

o a
S

^^

lio

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


Control del Presupuesto

b.

El control de las operaciones financieras del Tesoro lo ejerce Tribunal y Contralora de Cuentas, que es una entidad administrativa autnoma, compuesta por cinco vocales: dos designados por la Corte Suprema, dos por el Congreso y uno por el
el

El perodo de ejercicio de cada miembro es de A ms de la contabilidad pblica nacional, el Tribunal y Contralora de Cuentas controla las operaciones financieras de la Municipalidad de Guatemala, de la Universidad
Presidente.

cuatro aos.

de San Carlos y de algunas otras entidades autnomas. El Ministerio de Hacienda debe rendir un informe al Tribunal y Contralora de Cuentas dentro de los primeros cuatro meses siguientes al fin del ejercicio fiscal. Dicho informe est destinado a proveer
informacin acerca del activo y del pasivo del Tesoro y de su
posicin; a establecer

una comparacin entre

los gastos autori-

asignaciones y los gastos liquidados y, por ltimo, a presentar un estado general de la situacin financiera

zados

sea, las

del pas.

Dentro de

los tres

meses de recibido

el

informe, el Tribunal

y Contralora de Cuentas pasa, a su vez, informe al Presidente y al Congreso sobre "el estado y la administracin del Tesoro, de
la

Deuda

Pblica, del Presupuesto

y de su ejecucin". Los

infor-

mes

del Tribunal de Cuentas


los

han

criticado abiertamente en los

aos ltimos

procedimientos de gastos de algunos Ministerios.

ha sealado el Tribunal a la atencin del Presidente y qu fondos reservados han sido empleados para el pago de salarios mayores que los autorizados por el Presupuesto, que se ha evadido en ocasiones la obhgatoriedad legal de las licitaciones, dividiendo las compras en fracciones inferiores a Q.1,000* y que se han empleado otros diversos procedimientos para evitar sujetarse a la limitacin de gastos pautada por el
ellos

En

del Congreso

Presupuesto.
4.

La deuda

pblica y las operaciones de crdito pblico


los

El cuadro 27 indica

cambios que se han verificado de un


el

ao a otro desde
*

el

30 de junio de 1937, en

monto de

las

Ver Captulo V, pgina 159.

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


obligaciones directas del Tesoro/

111

Como

lo

veremos,

la historia

deuda pblica guatemalteca puede dividirse en dos perodos: de 1937 a 1946 prevaleci la intencin de eliminar una deuda pesada, contrada a alta tasa de inters. Desde 1946, en cambio, la poltica crediticia se ha caracterizado por un aumento del recurso al crdito interno, que tiene en parte su origen en el propsito oficial de impulsar el desarrollo econmico; pero hay en particular que adjudicarlo a los gastos para los Sextos Juegos Olmpicos del Caribe, que tuvieron lugar en Guatemala durante el verano de 1950.
reciente de la

ms

A.

Revisin histrica
el total

Para junio 30 de 1937,

de

la

deuda pblica guate-

malteca era de 16.89 millones de quetzales.


llones correspondan a obligaciones

De

stos, 13.92

mi-

de deuda extema, intituladas en esterlinas o en dlares, y la deuda interna estaba constituida por 2.97 millones de quetzales, la mayor parte de los cuales corresponda a un crdito del Anglo-South American Bank. El servicio de tales deudas era relativamente oneroso, ya que solamente los intereses de la deuda externa ascendan a ms de Q.500,000. Durante el curso del ao fiscal 1938/39, se inici una poltica conducente a reducir dicha carga. Se utilizaron supervit de caja acumulados durante aos anteriores, bien as como el producto de un emprstito a cuenta de impuestos, por un milln, contrado con la Compaa Agrcola,^ para cancelar en efectivo 4.1 millones de quetzales de obligaciones; y se logr, adems, reducir la deuda en 1.98 millones ms, por medio de arreglos con
diversos acreedores.

prstito

consecuencia de tales operaciones, se cancel el emde 7% de 1930 e igualmente la obligacin para con el Anglo-South American Bank y la deuda hipotecaria interna
pendiente.
^

Como

No

estn comprendidas las obligaciones eventuales del Erario, origina-

das en la garanta de bonos emitidos por las Municipalidades y por el Crdito Hipotecario Nacional. Para ms detalles acerca de estas obligaciones, vei
el

Captulo X.

Una filial de la United Fruit Company. La mayor parte de los pagos de la deuda

hipotecaria interna {ueron

112

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


El adelanto de impuesto por parte de
la

Compaa Agrcola

fu la nica operacin neta de emprstito de alguna importancia

que

se llev a

cabo en

el

perodo 1937/1946.
la poltica

No

involucr

la

operacin una ruptura con


pblica, puesto
otras obligaciones

general de rebajar la deuda

que se la efectuaba nicamente para cancelar ms onerosas y dado, adems, que haba de quedar extinguida dentro de dos aos. Desde la fecha en que se la realiz hasta 1946/47, no existi deuda interna digna de mencin. Lo que bajo tal ttulo sigui siendo anotado en los libros
del Tribunal y Contralora de Cuentas eran obligaciones comerciales no pagadas durante el ao fiscal en que se contrajeron.

En
zando

el

caso de la deuda externa, el Tesoro continu amorti-

los

bonos del Ferrocarril de Los Altos a travs de todo

el

perodo indicado, redimiendo un promedio de $100,000 anuales

y aprovechndose a veces de la situacin del mercado para comprar ttulos por debajo de la par. Pero hasta 1944/45 no se efectu ninguna otra reduccin de importancia de la deuda externa.^** Ese ao fueron cancelados en su totalidad los "Bonos de la Repbhca, de 1927". Y al propio tiempo se llam a los tenedores de la deuda de 4% en esterlina a presentarla para su redencin a la par. Como para el 15 de enero de 1946, da del cierre de la oferta de redimirla, slo haban concurrido al llamado bonos por 4.29 millones se supuso que el resto, o sea 1.83 millones, estaba en manos de extranjeros enemigos, y se declararon igualmente cancelados los bonos correspondientes. La deuda externa ha sido de monto insignificante desde comienzos de 1945; ascenda tan slo a unos Q.670,000 para junio
30 de 1949.
B.

Operaciones de crdito de
la

la

post-guerra

En

cuanto a

deuda pblica
la

interna, se

cambi de

poltica

despus de terminada
efectuados

guerra mundial; pues, en vez de contiaunque no aparecen en


la

durante

1938/39,

contabilidad

sino

en

el

ao siguiente.
El descenso del valor en quetzales de la deuda esterlina del

10

4%

de

7.44 millones en Junio de 1937 a 6.12 millones en Junio 30 de 1941, se debe

por completo a la desvalorizacin sufrida por la libra esterlina durante es perodo. No se verific durante l amortizacin alguna del principal, y el
valor en esterlina de los bonos pendientes permaneci invariable.

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA

113

En 1945/46 asumi

nuar redimindola, lanz el Tesoro nuevas emisiones de ella. el Tesoro una obligacin de Q.0.4 millones

con el Banco de Guatemala, relacionada con el aporte al Fondo Monetario Internacional; fu emitido igualmente un bono especial de Q.2.6 millones para compensar al nuevo banco central por

tomar a su cuenta
por
el

el

Tesoro.

Ambos

numerario acuado y puesto en circulacin casos constituyen, en realidad, simples

operaciones contables internas entre organismos oficiales; y, si bien han dado nacimiento a obligaciones legales para el Estado,

su ocurrencia no ha entraado cambio o alteracin alguna en


situacin monetaria o econmica general del pas.

la

La
con
el

poltica

de

recurrir al crdito realmente se reinci

con

vigor en 1947/48, con

un emprstito de Q.1.8 millones contrado

Crdito Hipotecario Nacional.

De

estos fondos, Q.1.5 mi-

llones fueron dedicados a la construccin del Estadio Olmpico,

en tanto que se utilizaba


reses

el

remanente para construccin de

viviendas baratas. Si bien se han cancelado regularmente los inte-

de esta deuda, hasta el momento no se ha efectuado amorde su principal. Por el contrario, durante el ao fiscal siguiente (1948/49) el prstamo del Crdito Hipotecario Nacional fu aumentado a Q.3.4 millones, en vista de que los gastos del Estado haban aumentado ya a Q.3.3 millones, y los del programa de vivienda a Q.0.54 millones. Estas operaciones de crdito se conjugaron con otras efectuadas con el Crdito Hipotecario Nacional, del cual tom el Gobierno en prstamo $1.39 millones que anteriormente le haba facilitado el propio Tesoro en forma de letras y notas (Oct. 1947)
tizacin alguna

y $1 milln ms (Oct. 1948).^^ Como resultado de ambas operaciones, la deuda pblica aument en $6.23 millones; aunque el incremento de la renta nacional a que dieron lugar los gastos correspondientes, ascendi slo a 3.84 millones. No obstante lo cual, el Estado permanece obligado hacia el Crdito Hipotecario Nacional, tanto por las letras y notas, como por el prstamo que la misma institucin le facilit y que constituye una obligacin distinta de la otra. La nica otra operacin de crdito de envergadura que tuvo
^1

El

Crdito Hipotecario Nacional cancel en

1948-1949 0.34 millones

de

la

primera emisin.

.2t
to -
c/3.

W CO

>HH

<J 04

W Q O
CU

? S

o
'3

o 2 P W Q
en

8 6
"ft!

g
rt

^ o Di Q < P O

c H V
t
5

hJ CQ

-2

^ tn O H en < O en O -1
t

O
P n I t H en
o O w i-S
1

99

e
'C
<a

_^
Cj

S i

^
'53

^
0 rH

1.
8

n
g 2

.2

>

116

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA

lugar durante el perodo que estudiamos (hasta el 30 de junio

de 1949) fu la emisin de cinco millones en bonos del Tesoro para ser entregada al INFOP, como contribucin parcial del
Estado a su
capital.^^

Para

el fin del

ao

fiscal

1943/1949

el

INFOP no
llones al

haba dispuesto de ninguno de esos

ttulos,

pero ms

tarde, en los primeros seis

meses de 1949/50,

le

vendi 2.5 mi-

Banco de Guatemala.^^
5.

Comparacin con los gastos pblicos


de otros pases
A.

Introduccin

Hemos

limitado hasta ahora nuestro anlisis de los gastos

pblicos guatemaltecos a una presentacin razonada de la trayectoria fiscal

bases de un anlisis
las

misma de los ltimos aos, a efecto de sentar las ms amplio de la importancia relativa de
Dedicaremos
esta

diversas categoras de gastos pblicos.

seccin a establecer una comparacin entre los gastos guatemal-

tecos y los de otros pases. Hemos escogido para esta comparacin los mismos pases que seleccionamos para la comparacin

que efectuamos en el captulo III; las clases de gastos tomados en cuenta son las mismas en que los hemos dividido en las precedentes secciones de este captulo, salvo que hemos agregado una sexta categora, correspondiente a ciertas erogaciones que no nos ha parecido que correspondan adecuadamente a ninguna de las otras clasificaciones. Es posible concluir de la comparacin que, si bien existen, en cuanto a la importancia relativa de las diversas clases de gastos pblicos, considerables diferencias de pas a pas, es sin embargo posible discernir, en conjunto, una especie de amplia y bien definida pauta comn. As, por ejemplo, en la mayor parte de los pases que aparecen en el cuadro, de las 2/3 a las 3/4 partes de las salidas presupustales totales se emplearon en proporinternacional de ingresos
12 Entre junio 30, 1949 y dic. 31, 1949 el Gobierno contrajo 4.4 millones de nuevas deudas y cancel 1.2 millones de las pendientes. La deuda pblica aument, por lo tanto, 3.2 millones en esos seis meses. 13

Las actividades del Instituto de Fomento de

la

Produccin se anali-

zan ms detalladamente en^el Captulo XI.

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA

117

dones ms o menos iguales, con fines administrativos, sociales y culturales y de desarrollo, y, con pocas excepciones, la defensa nacional y el servicio de la deuda pblica absorbieron cantidades considerablemente menores que los gastos expresados. La composicin de los gastos pblicos guatemaltecos ha correspondido bastante fielmente a ese modelo general.
B.

Gastos administrativos

mayor parte de las de fondos pblicos correspondi a gastos de orden administrativo, como bien puede verse en el cuadro 30. En Guatemala las erogaciones de esta clase ascendieron aproximadamente a 27%. El Salvador, Per, Venezuela y Dinamarca dedicaron a tal tipo de actividades una proporcin mayor de gastos de conjunto (40-45%) que los dems pases presentados en el cuadro. Los Estados Unidos, que aparecen con una proporcin del 6 al 8%, resultaron ser el pas que dedic una fraccin menor de esos gastos a fines administrativos. Este resultado quizs se debe en gran parte al ms alto grado de eficiencia administrativa, aunque hay que tener igualmente en cuenta que quiz refleja el hecho de que la Dsfensa Nacional absorbe una proporcin muy considerable de los gastos de conjunto.
casi todos los pases considerados la

En

salidas

C.

Gastos de defensa nacional

la inestable situacin que ha padecido de la guerra, en varios de los pases sealados los gastos de Defensa Nacional constituyen una parte bastante considerable del conjunto de gastos. Los Estados Undos y Chile dedicaron ms del 33% de las sahdas a tal fin, en tanto que muchos de los otros pases mantuvieron sus gastos de defensa entre el 11 y el 25% de) su salida total; y slo Guatemala, Venezuela y Dinamarca consagraron a ese fin menos del 10% de

Como

consecuencia de
el fin

el

mundo desde

sus gastos pblicos.

D. Gastos sociales y culturales


gastos pblicos dedicada a fines sociales y culturales vari ampliamente de pas a pas, en concordancia con

La proporcin de

118

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


puntos de vista prevalecientes respecto a la cuestin social y la diversidad de las instituciones. Aquellos pases, como
los

los

con

Gran Bretaa, Nueva Zelandia y

Estados Unidos, en los

cuales los sistemas de pensiones, de seguros sociales

y otros m-

todos de ayuda social se cuentan entre los

ms amplios y avan-

zados del mundo, dedicaron un tercio aproximadamente de sus gastos a fines de ndole cultural y social. Guatemala, al adjudicar el 27% de sus gastos a tales fines, igual casi a

se aproxim en

buen grado a
los

la

proporcin que, a

Dinamarca los mismos

propsitos, dedicaron los tres primeros pases nombrados.

En

cuanto se refiere a

Estados Unidos, es preciso sin embargo,

ms

tomar en cuenta que la importancia de tales gastos resaltara si no fuera porque en las erogaciones de los organismos adeducacin, salud pblica, recreo, e indemnizaciones de paro, las

ministrativos locales se encuentran salidas considerables para

cuales por supuesto no aparecen en los gastos

que presentamos,

ya que stos incluyen slo los realizados por las autoridades federales y los Estados de la Unin. Los gastos de ndole cultural y social en los otros pases del cuadro van desde 11% en Venezuela, hasta 25% en Chile.
E.

Gastos de desarrollo econmico

En
en
el

la mayor parte de pases latinoamericanos que aparecen cuadro correspondi a gastos de desarrollo econmico una

Guasegundo puesto, siendo superada slo por Venezuela, donde se dedic 40% de los gastos pblicos a propsitos de desarrollo; siguen El Salvador, Hait, Mxico, con una fraccin del 20 al 30%, en tanto que Chile y Per dedicaron a este tipo de gastos una proporcin menor de sus presupuestos. Como poda esperarse, los gastos de desarrollo tuvieron menor importancia en los presupuestos de los pases ms avanzados ecotemala con un 35% ocup
el

proporcin bastante grande del total de gastos pblicos.

nmicamente, en

los

cuales son

mucho ms grandes

las inver-

siones del capital privado.^*


1^

de que

La Gran Bretaa aparece con un pequeo porcentaje, debido al hecho la mayor parte de las inversiones de fondos pblicos, como las que

se efectan en materia de construccin de carreteras y de viviendas, las llevan

CASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA

119

La comparacin de
damente
el

los gastos

de desarrollo de un

solo ao,

por supuesto que no provee base suficiente para juzgar adecuaesfuerzo que a tal respecto estn llevando a cabo
los diversos pases.

En
el

algunos casos,

los gastos

hechos en

los

aos presentados en

cuadro reflejan tan solo

la fase inicial

de

mayor envergadura que se llevarn muchos aos para ser realizados y que, a medida que avanzan, irn requiriendo anualmente erogaciones varias veces mayores que
planes de desarrollo de
las

verificadas al principio.
la

Precisa, adems, tener

en cuenta
pblicos

que

entera magnitud del esfuerzo hecho en cada caso por el


los gastos

Estado no se ve exactamente reflejada por


adjudicados
al

efecto

en

el

respectivo

presupuesto nacional,
insti-

porque
cen en

los

proyectos de desarrollo financiados a travs de


fin,

tuciones financieras especialmente creadas con tal


el

no apare-

lado de los egresos de las estadsticas presupustales

correspondientes.

F.

Servicio

de

la

Deuda

Pblica

La

tentativa

de comparar

las

erogaciones hechas por dife-

rentes pases para atender al servicio de la

deuda pblica

tro-

pieza con las mismas limitaciones que notamos cuando tratamos

de efectuar la misma comparacin en relacin con los gastos de desarrollo, porque la cancelacin de deuda se lleva a cabo, algunas veces, por medio de instituciones cuyas operaciones no estn incluidas en el presupuesto ordinario y, en consecuencia, los cambios que sufre la deuda pblica pueden no verse reflejados en las cuentas de liquidacin del Presupuesto. La comparacin que presentamos tampoco especifica cules de las amortizaciones efectuadas han sido compensadas por nuevos emprstitos y no representan, por lo tanto, sino operaciones de conversin. La cancelacin virtual de la deuda externa guatemalteca y la pequea cantidad de deuda interna pendiente en 1947/48, redujeron a proporciones de escasa importancia, la carga que el servicio de ellas supona para el presupuesto guatemalteco. En
a cabo organismos administrativos locales cuyos gastos no estn incluidos en el

cuadro.

La ltima observacin

se aplica, tambin con iguales modificaciones

a los Estados Unidos.

120

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


caso de Chile, los porcentajes todava

ms bajos que mueshecho de que la amortizacin de la deuda pblica chilena est confiada, en su mayor parte, a la Caja de Amortizaciones que aplica al servicio de la deuda pblica y al de las obligaciones emitidas por ciertas entidades autnomas,
el

tra el cuadro, se

deben

al

ingresos de impuesto no comprendidos en el presupuesto y reservados para ese propsito, as como tambin ingresos de otras
ndoles.
el

Dentro de

los pases

latinoamericanos que aparecen en

y Hait con el 13%, son los que consagraron fracciones ms considerables de su presupuesto al servicio de la deuda pblica. Los gastos para esta finalidad ocuparon una posicin similar en los presupuestos de Nueva Zelandia, Dinamarca y Gran Bretaa y absorbieron una proporcin
el 17%,

cuadro, Mxico con

casi doble del presupuesto

en

los

Estados Unidos.

NOTA estadstica
A.
Gastos pblicos nacionales

Se

Los gastos que aparecen en el cuadro 21 corresponden a gastos realizados. les dedujo del movimiento de caja del Tesoro que aparece en el cuadro 20.
el

Incluyen todos los gastos presupustales satisfechos durante

ejercicio,

no

importa al Presupuesto de cul ao pertenezcan;

igualmente, los gastos

no presupuestados y los gastos netos realizados por el sistema de "Documentos Pendientes". Los gastos hechos fuera de Presupuesto aparecen en el cuadro 20
bajo tres encabezamientos: gastos para la carretera Roosevelt; "otros", los
cuales comprenden las erogaciones realizadas en 1947/1948 en cumplimiento
del plan de construccin de viviendas; y otras salidas
tadas.

(netas)

no presupues(netos)

Corresponde

el

ltimo grupo al rengln "otros ingresos


el

no

presupuestados" que apareci en


se dieron explicaciones en las

lado de los ingresos y sobre el cual ya


al

Notas Estadsticas

Captulo

III.

"Otras salidas

(netas) no presupuestadas" es
los cuales el

un rengln que surge

slo en aquellos aos en

monto de

las

partidas brutas del haber, relativas a gastos de

toda clase pertenecientes a este grupo, excede al de las correspondientes partidas del debe.

A
que

las salidas

de fondos provenientes de "rentas consignadas" no se

les

incluye en las erogaciones del Tesoro contempladas en el cuadro 21, puesto


se trata

de gastos de

los institutos

los cuales dichos ingresos son asignados.

autnomos y de las municipalidades a Se les incluye, sin embargo, en los

gastos realizados, o sea, en el movimiento de Caja del Tesoro que aparece en


el

cuadro 22.

GASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


En
el

121

caso de erogaciones por concepto de "Documentos Pendientes", apa-

recen en forma "neta" las partidas correspondientes, o sea, que las cantidades

compensadas, por partidas del pasivo, han sido deducidas del

total

de

las par-

tidas del haber correspondientes a "rentas consignadas", porque el pasivo com-

pensado indica que

el gasto

en cuestin se

le

ha cargado a una asignacin

presupuestal, la erogacin de la cual est incluida en los gastos presupuestados,

en tanto que

las

erogaciones contra "Documentos Pendientes" que para

el

final del cierre anual

de

las

cuentas del Tesoro no han sido todava cargadas

a determinada asignacin presupuestal, representan un aumento de los gastos presupuestados. Sin embargo, en los aos en que las partidas compensatorias

"Documentos Pendientes" exceden a las salidas brutas misma cuenta (dando por resultado un aumento nominal de egresos presupuestados), no puede obtenerse el monto exacto de los gastos de caja
del debe de la cuenta de

de

la

sino despus de rebajar la diferencia entre los des lados de la mencionada

cuenta.

En

consecuencia, las salidas netas por concepto de "Documentos Pen-

dientes" aparecen en algunos aos con un signo

menos en

el

cuadro 20.
cuadros 23 y 24

Las liquidaciones de gastos pblicos nacionales de

los

provienen de la contabilidad del Tribunal y Contralora de Cuentas.

La

dis-

criminacin de los gastos de acuerdo con su finalidad, que aparece en los

cuadres 23 y 24, fu especialmente elaborada para este estudio por

el

Depar-

tamento de Investigaciones del Banco de Guatemala. Dichos cuadros han sido


deducidos de nminas de sueldos y salarios y de "acuerdos de erogacin",
discriminar los datos oficiales sobre liquidaciones se encontr que
las

porque

al

no contenan en detalle
guido.

informaciones necesarias para

el

propsito perse-

veces fu preciso completar las estadsticas deducidas de nminas de


los datos resultantes

pagos y de asignaciones con


las

de una comparacin entre

mismas y

los datos provistos

por

el

Presupuesto, que,

como

se

ha obserpresen-

vado, suministran

ms

detalles
la

que

los referentes a liquidaciones.

No

tamos un cotejo entre

discriminacin de gastos de acuerdo con su finalidad

y los datos originales sobre liquidaciones, porque resultara demasiado volu-

minoso y

difcil

de manejar.
los

Las estadsticas de

cuadros 25 y 26 (gastos segn su carcter) provienen


las erogaciones

de una reclasificacin de

que presenta

la contabilidad del Tri-

bunal y Contralora de Cuentas. Se discriminaron

las erogaciones

de un

limi-

tado nmero de aos, y en los aos subsiguientes se aplic a los subtotales

(ramos y ministerios)

el

mismo porcentaje de cada

clase de gastos

que haban

tenido en los aos examinados del todo.

B.

Municipalidad

Los datos

relativos a gastos fueron obtenidos

de

la

misma fuente de donde

se extrajeron los ingresos municipales;

en

el

caso de los aos anteriores a

1946/1947 se hizo

el

mismo

reajuste que se verific, para el

mismo

perodo,

cuando se trataba de

los ingresos.

122

CASTOS PBLICOS Y DEUDA PBLICA


Universidad de San Carlos e Instituto

C.

Guatemalteco de Seguridad Social

Los datos sobre gastos incluyen


Gobierno NacionaL

las

erogaciones de fondos recibidos del

D. Instituto de Fomento de la Produccin

Los datos sobre gastos incluyen tanto gastos de administracin como


gaciones para crditos a empresas de particulares.

ero-

V
REPERCUSIN DEL SISTEMA FISCAL SOBRE LOS NEGOCIOS

La

revisin, en captulos anteriores, del sistema fiscal guatemal-

teco y de la economa dentro de la cual se aplica, nos ha permitido sentar las bases indispensables para estudiar la influencia
la

de

ejecucin del Presupuesto en los diversos aspectos de la vida


pas.

econmica del
tres

Consagraremos

el

presente captulo y los


la

siguientes a considerar la repercusin del sistema fiscal


el sector

sobre

de

los negocios, los

hogares individuales y

profi-

pia actividad administrativa, en tanto que los tres captulos


nales tratarn

de investigar la influencia del desenvolvimiento del Presupuesto sobre la Renta Nacional, el sistema monetario, la balanza de pagos y el desarrollo econmico del pas. Nos proponemos investigar en este captulo las repercusiones del sistema fiscal sobre diversas formas de actividad industrial, comercial y agrcola, es decir, sobre el sector mercantil en el sentido ms amplio de la palabra. Como quiera que la ms inmediata y obvia repercusin del desarrollo presupuestal sobre los negocios es producida por el fenmeno de imposicin, dedicaremos la mayor parte de nuestra atencin a estudiar los efectos de la tributacin en la rentabilidad, magnitud y manejo de las actividades mercantiles, en la composicin de la produccin, en la forma de las empresas mercantiles y en la magnitud y orientacin de las inversiones en negocios. El Estado, en su calidad de comprador y vendedor de bienes y servicios, inclusive por su demanda de personal, afecta igualmente a los negocios en general en formas diversas; este aspecto de las operaciones fiscales ser
considerado en
la

Seccin final del captulo.

1.

La

traslacin del impuesto en Guatemala

temala

Al igual de cuanto sucede en otros pases, tambin en Gualas empresas "pagan" la mayor parte de las contribucio-

nes; pero es obvio que, al decir tal,


123

no quiere

significarse

que

124

EL SISTExMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


la

impuestos que de

soportan en definitiva todas y ni siquiera ellas se recaudan. Por


casi todas las contribuciones

mayor parte de

los

el contrario, se

presu-

pagadas por empresas concluyen por ser trasladadas, bien hacia adelante en la forma de precios ms altos para las mercancas vendidas a los clientes, o hacia atrs en la forma de ingresos menores para quienes rinden
servicios a la empresa, particularmente los trabajadores.

me que

Creemos,

sin

embargo, que, antes de toda investigacin del

proceso y los efectos de la traslacin de las contribuciones en Guatemala, es preciso formular algunas observaciones generales

concepto de traslacin y sobre su aplicacin especfica a este trabajo. El concepto de traslacin de contribuciones es bastante ambiguo e implica cosas distintas para diferentes persobre
el

sonas.
la

la

repercusin o traslacin de impuestos en general se


la

examina habitualmente con ocasin de analizar

reaccin

de personas y de empresas mercantiles particularizadas, ante los fenmenos de establecimiento o eliminacin de determinado impuesto o del aumento o la disminucin de las tasas de determinados impuestos. Se tropieza a menudo con dificultades de definicin o de delimitacin de conceptos cuando se intenta separar la incidencia o carga directa de un impuesto, expresada en trminos de dinero, de sus efectos indirectos. En este estudio el examen de la incidencia de las contribuciones tiene, sobre todo, por objeto servir de introduccin al anlisis, que haremos en captulos siguientes, de tales efectos acumulativos del sistema fiscal guatemalteco, como su influencia sobre la distribucin de la renta, el nivel de consumo y de renta y la balanza de pagos. Por tal razn esta seccin se ocupa ms particularmente del concepto de incidencia en su sentido ms limitado de traslacin de contribuciones; la incidencia en su sentido ms amplio y los
efectos indirectos del sistema fiscal guatemalteco sern conside-

rados en otras partes de este trabajo.^

La

repercutibilidad de las contribuciones vara, por supuesto,


la estructura

de acuerdo con
1

econmica y

el sistema fiscal

de

En

otras palabras, se

ha hecho un esfuerzo para aplicar a


el

la estructura

fiscal

guatemalteca mtodos de examinar

fenmeno de traslacin iguales

a los que han sido desarrollados en los estudios clsicos de Colm, y Tarasov en el caso de Estados Unidos; y Shirras y Rostas, y Barna en el caso de la

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

125

cada pas y es sumamente difcil extraer al respecto resultados cuantitativos definitivos de una investigacin estadstica. Para poder formular un estudio en que se agote la materia, sera
preciso disponer de datos detallados sobre las condiciones de los

mercados de las diferentes industrias particulares, la sensibilidad de la oferta y la demanda de los diversos productos ante las variaciones de los precios y de la renta, la capacidad o la disposicin de los consumidores para sustituir un producto por otro, y un grupo ms de factores igualmente complejos. La recaudacin y el examen de tal informacin constituira de por s una tarea aparte absorbentsima, y aunque de tal modo se obtendran resultados ms exactos en cuanto al proceso de traslacin, no
seran necesariamente
la validez de las conclusiones en

de aquellos indispensables para fortalecer que debe basarse este estudio;

porque para
Guatemala.

tal fin es suficiente

un conocimiento general del

radio dentro del cual se verifica el proceso de traslacin en

que determinan el grado en que tiene de la obligacin tributaria * y el grado de la competencia y la estructura del mercado de la industria considerada, son susceptibles de permanecer invariaAlgunos de
los factores

lugar la traslacin,

como

el carcter

bles por perodos relativamente largos; pero otros,

como

la si-

tuacin general de la actividad econmica y de los negocios, as como el grado de la intervencin del Estado en el libre movi-

miento de precios y salarios, pueden cambiar radicalmente de un ao a otro. Formulamos a continuacin un examen detallado que se basa en las condiciones predominantes en Guatemala
en
el

ao

fiscal

1948/1949.
la supervisin
3,

Gran Bretaa; Helen Tarasov (bajo


paga
los

de Gerard Colm), "Quin

impuestos?". Monografa No.


;

TNEC

(U. S. Government Printing

Office, Washington, 1941)

tos?", Social Research

L.

Rostas,

"La

Helen Tarasov "Quin es quien paga los impuesSupplem^nt IV (New York, 1942), G. Findlay Shirras carga de la tributacin britnica" (New York, The
;

Mac
*

Millan Co., 1943)

Tibor Barna, "Redistribucin de

la

Renta a travs del

Sistema Fiscal en 1937" (Oxford, Clarendon Press).

En
as

este caso,

como en

los

cuadros 32 y 33, y otras ocasiones hemos

traducido "tax liability" por "obligacin tributaria". Bien que la expresin

que

empleamos no nos

satisface del todo, nos parece preferible

a otras que

podran utilizarse, como "deuda de impuesto". [T.]

126

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS.

A.

La

traslacin y los rasgos caractersticos

de

las contribucio-

nes particulares

Desde
recaen a
la

el

punto de

vista

de

la traslacin, las contribuciones


las

guatemaltecas se dividen en dos categoras principales:

que

empresas competidoras en una industria cualquiera y se toman regularmente en cuenta como parte de los costos mercantiles provenientes de impuesto, y, por otra parte, las que no poseen esas condiciones. La mayor parte de las
vez sobre todas
las

recaudaciones fiscales pertenece a


goras.

la

primera de dichas cate-

Los impuestos sobre

la

y de tabaco, los derechos a la patentes y los impuestos sobre sus operaciones pagadas por las empresas, y aquellos impuestos sobre los vehculos y sobre la propiedad que los afectan,^ los pagan todas las industrias del mismo ramo y tienden, en consecuencia, a aumentar por igual los costos de todas las firmas competidoras. Los empresarios tratan generalmente tales impuestos como cualquier otra clase de costo del negocio, e intentan pasrselos al consumidor en la forma de precios mayores; proceso que, en igualdad de circunstancias, es facilitado por el hecho de que el monto de impuesto satisfecho por cada empresa dentro de la misma industria es
proporcional a sus erogaciones.

produccin de bebidas alcohlicas importacin y a la exportacin, las

El segundo grupo de impuestos comprende el impuesto sobre de las empresas lucrativas, tasas, multas y algunos impuestos miscelneos menores. Tales derechos no forman parte ordinariamente del costo de las empresas de una industria cualquiera, sino que afectan tan solo a la empresa que los ha pagado.
las utilidades

Al igual de
dor, pero

lo

que vimos en

el

caso precedente, el empresario

afectado por estos impuestos trata de trasladarlos al consumi-

como

sus competidores probablemente

no tienen que

pagarlos,

no podr elevar sus precios correspondientemente sino el riesgo de perder parte de su mercado, si se trata de condiciones que se aproximan a las de una competencia percorriendo

fecta.

Los impuestos sobre los vehculos, la propiedad y su transmisin los Un anlisis las empresas como las personas individualmente. del registro de vehculos automotores y del registro de hipotecas indica que las empresas pagan aproximadamente dos tercios de estos impuestos.
2

pagan tanto

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


El impuesto sobre
es
las utilidades

127

de

las

empresas lucrativas

menos susceptible de
los
la

ser ntegramente trasladado


los

que

otros

de

impuestos pagados por

negocios en Guatemala.

exencin de 500 quetzales y del hecho de que slo firmas con capital mayor de Q.2,500 estn sujetas al impuesto, lo satisfacen nicamente una parte de las empresas de cada in-

causa de

dustria determinada.

sociedades que

lo

Su progresividad hace, adems, que las pagan sean afectadas por tipos distintos de

Sin embargo, nuestras conversaciones con contables, empleados pblicos y los mismos hombres de negocios guatemaltecos, indican que los ltimos consideran el impuesto sobre utilidades de empresas lucrativas como una parte de sus costos totales y, en el grado que lo permitan las condiciones reinantes en cada industria particular, pasan a sus clientes parte conside-

impuesto.

rable del impuesto.

B.

La

traslacin y la estructura del

mercado de industrias

particulares

Cuanto acabamos de dejar establecido acerca de la repercude diversas clases de impuestos, tiene que sufrir modificaciones de acuerdo con el grado de competencia existente en la industria de que se trate y la estructura del mercado de tal industria. Si bien es cierto que un estudio detallado de la situacin de los negocios en Guatemala excedera los propsitos de este estudio, no es preciso verificar ms all de una investigacin muy somera sobre el particular para concluir que, en general, las condiciones reinantes en el mercado facilitan la traslacin de los impuestos susceptibles de repercusin. En muchos sectores importantes de la actividad mercantil no existen sino pocas empresas que compitan entre s. Buena parte de los hombres de negocios, en virtud de la proteccin que stos reciben de los altos precios del transporte terrestre, y, en veces, de las vallas de los derechos de aduanas y de los controles de importacin, tienen en realidad poco qu temer de la competencia externa. Adems, a causa de la pequenez del mercado domstico, del nivel de ganancias tradicionalmente alto y de que la produccin no reacciona sino con lentitud ante los cambios de pretibilidad
.

128

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


limitado el grado de competencia en cuanto a precios,^

cios, es

salvo para el caso de ciertos renglones.

En

tales condiciones,

los hombres de negocios pueden trasladar los impues::os a los consumidores en la forma de precios ms altos sin temor de perder ventas a causa de que sus competidores no hagan

lo propio.

Existen algunas importantes industrias guatemaltecas que no

pueden

trasladar sus impuestos al consumidor.

La
la

principal en-

tre ellas es la industria del caf,

que constituye

fuente princi-

pal de cambio extranjero. El impuesto de exportacin del caf por supuesto que aumenta de manera uniforme los costos de produccin de todos los exportadores; pero como la produccin

guatemalteca corresponde tan slo a poco ms del 2% del total

de
es

las

exportaciones de caf mundiales, aun cuando todos los

exportadores de caf guatemalteco combinaran sus esfuerzos,

muy dudoso que

pudieran

influir

en

el

precio mundial.

Con
el

respecto a la industria del banano, puede llegarse a una conclusin similar, a pesar del hecho de

que

la

United Fruit Co.,

principal productor y exportador del pas, acta probablemente como un factor determinante esencial de los precios en el mer-

cado de
en
la
el

los

Estados Unidos, fijando precios de venta que aceptan

los otros

exportadores de banano

como

el

precio predominante

mercado.

Como

slo

una fraccin de
es

la

produccin total de

Compaa proviene de Guatemala,


el

de suponer que sus


los

gerentes difcilmente ss dispondran a correr el riesgo de una

reducc-n del total de sus ventas en


Unidos, para satisfacer
el

mercado de

Estados
el

empeo de

trasladar al consumidor

impuesto satisfecho en Guatemala.

En

lo

que

se refiere a la explotacin de chicle, la situacin

un tanto distinta, porque las compaas explotadoras podan trasladar los impuestos de explotacin y exportacin al consumidor extranjero. Es posible que, como resultado de la competencia hecha al chicle natural por el producto sinttico, la traslacin haya sido de poca monta en los ltimos aos. Dicha suposicin parece haber quedado en pardel comienzo de su desarrollo era
3

En

la

pgina 149 se cons'dera la cuestin en

el

terreno de la compe-

tencia entre industrias distintas, que es

diferente de la presentada

por

la

competencia dentro de una misma industria.

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

129

te demostrada por el descenso sufrido recientemente en la produccin y la exportacin, no obstante que gran parte de esta baja habra de todos modos ocurrido aun cuando no existiesen
los

impuestos sobre

el chicle.

impuesto de exportacin de caf, existen buenas razones para creer que es descargado hacia atrs,
cuanto se refiere al
los
salarios,

En

no sobre

sino sobre la renta del productor.


el

La

propia magnitud del impuesto en relacin con

margen de
legisla-

ganancia de los exportadores indica que la intencin del

dor no fu que lo soportara en definitiva


evidente que

el exportador.

Parece

como inmanos del productor, porque resulta menos costosa la recaudacin y ms difcil la evasin de un derecho causado en un conveniente punto de embarque, que si se tratara de un impuesto establecido en el lugar de produccin. El punto de vista que originalmente presiel Estado prefiere utilizar al exportador

tennediario en la recaudacin del impuesto de

di el establecimiento del impuesto se ve en parte confirmado por


la

forma que asumen corrientemente y


los exportadores,
f.o.b.

los contratos

los cultivadores

en

los cuales se estipula

de venta entre un
y
los

precio de
los

compra

menos

los costos del transporte interno

derechos de exportacin.

No

es

probable que

finqueros

puedan pasar en grado considerable el impuesto hacia atrs a la gente que emplean. En la mayor parte de los sectores de la industria guatemalteca del caf, el sistema de salarios es convencional, en especie e incluso hasta de carcter paternalista. El salario en dinero, que es en la actualidad de un promedio alrededor de 35 centavos diarios, es habitualmente complementado con un ingreso adicional que percibe el trabajador en la forma de comida y alojamiento, y en el caso de trabajadores permanentes es igualmente habitual que se les permita el cultivo de un pedazo de terreno, libre de todo canon de arrendamiento. Lo cercano al nivel mnimo de subsistencia en que se encuentra el salario del trabajador ordinario de la finca de caf, limita al extremo las posibilidades de trasladarle el impuesto de exportacin. A pesar de ser la industria del caf una de las que ocupan ms mano de obra, sus trabajadores, y en particular los contratados para la cosecha, no tienen con ella relacin constante. Algunos pueden optar, durante el perodo desocupado, por culti-

130

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

var sus propias tierras

ms intensamente y a

otros les

queda

la

oportunidad de trasladarse a trabajar a reas urbanas. Adems, la escasez relativa de mano de obra durante el perodo de prosperidad de
los ltimos aos,

dueos de

fincas, ante el riesgo

ha actuado en de dejar

el
el

sentido de que los


caf sin cosechar,

se resuelvan difcilmente a proceder a bajas de salarios.

No

exclumos, sin embargo, la posibilidad de que se est efectuando

que los salarios no hayan si no existiese el impuesto; pero, en conclusin, el resultado de conjunto ha sido que el cultivador de caf soporta en considerable medida el impuesto de exportacin de caf pagado por el exportador.*
lento proceso de traslacin y de
lo

un

subido tanto como

hubieran hecho

C.

La

traslacin

de impuesto en 1947/48 y
la

La

situacin de la actividad econmica general

de

los

negocios, y, la magnitud de la intervencin del Estado en el libre funcionamiento de los diferentes mercados, ejerce igualmente
influencia en el grado en

que

los

impuestos son trasladados duciertos factores son sus-

rante

un perodo

cualquiera.

Dado que

de variar ampliamente de un ao a otro, precisa tener en cuenta que las conclusiones a que se ha llegado en esta seccin se aplican sobre todo al ao en consideracin, o sea, a 1947/48, aunque tambin pueden considerarse vlidas para otros aos en que la estructura fiscal y las condiciones econmicas hayan sido similares a las de dicho ao. El ao 1947/48 se caracteriz en Guatemala, como en el resto de la economa mundial, por una escasez de bienes y servicios en relacin con el poder adquisitivo nominal, y por una consiguiente elevacin inflacionaria de los precios. Bajo tales circunstancias, todos los impuestos, y en particular el impuesto sobre utilidades
ceptibles

de empresas

lucrativas, tienden a volverse

mucho ms

fcilmente

trasladables por dos importantes razones: en primer trmino, los

gastos de los consumidores en bienes y servicios se toman menos sensibles a los aumentos de precios que bajo condiciones nor-

males,
*

los

hombres de negocios encuentran ms


aplicar la

facilidad en

Hay que
el

misma conclusin en
le

el

caso de otros impuestos

pagados por

productor de caf, o que

son trasladados.

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOaOS


trasladar los impuestos en

131

forma de precios mayores. En segundo trmino, cada empresa individual de una industria dada se dispondr con mayor confianza a elevar sus precios en proporcin completamente equivalente a la del impuesto, porque su gerente esperar que sus competidores, al encontrarse en presencia de un mercado idntico de vendedores, harn lo mismo."* Aunque para 1947/48 no exista en Guatemala control general de precios, haba controles especiales para algunos renglones
particulares

como

alojamiento, medicinas, leche, azcar, algodn,

bebidas espirituosas y artculos de metal importados. En la mayora de los casos, dichos controles no ejercieron influencia sobre la traslacin de los impuestos que pesan sobre esos renglones.

La legislacin estipulaba que los impuestos principales (tales como derechos de importacin, en el caso de los artculos de
metal e impuestos sobre
espirituosas )
la produccin, en el caso de las bebidas podan ser tomados en cuenta como parte admitida del precio de costo. Nada se prevea respecto a otros impuestos; pero, puesto que generalmente se trataba de impuestos que haban venido aplicndose haca aos, es de calcular que se haban incorporado en la estructura normal de los costos y que estaba

implcitamente autorizada su inclusin dentro de

ellos.

En
de

dos casos, sin embargo,

los controles

parecen haber limi-

tado las posibilidades de traslacin de los impuestos por parte

Se impuso un impuesto especial de ventas de aplicable exclusivamente al azcar producido por quintal, Q.1.50
los empresarios.

por plantaciones pertenecientes a las personas incluidas en la


lista

negra del tiempo de guerra;

y,

por

tal razn,

no

se le

tom
az-

en consideracin cuando se estableci un precio legal para


car.

el

de un control sobre los alquileres limit a los propietarios la libertad de pasar el impuesto de propiedad a sus inquilinos; sin embargo, como, segn parece, tal control no fu aphcado estricta o uniformemente, dicho obstculo no debe de haber estorbado en grado considerable la traslacin.
Por otra parte,
la existencia
*

En un mercado de
Lo
cual

vendedores, los empresarios estn en situacin de

obtener precio tan alto sin la existencia de impuesto,


ella.

como

lo haran
al

con

demuestra la dificultad
la

terica

que se confronta
del

tratar

de distinguir en

prctica

entre

la

incidencia

impuesto y los otros

factores susceptibles de afectar el nivel de precios.

cieot-eot-ieco lO
r-l

rH

oao

s
v<

<
o

p>

A
s

1
*

s
o O u n
H O U u Q
O lO 0 U5 *o to to \a -^

ca

X *

eo eo t- o> 04

1-4

CJ 00 1 t^
<* .-I

2 *3 ^ .o
8

4J

S
tt

0.

*
O o

1-H

00

0\

/-v

i5

8
gl

SI
si

gl
I

II

1
P"

o
o-

II
si
<u

8 c 8 :

p.

.a

o <
I
s i
-p.

I-I

<

o
o 2
'V
41 4)

u 2

_ ^

O P u

'O -S 'O

P. -^
1

""

P,

p-s ^
V
1j

P.

- & 3

_ 3 o 9
P.

Ij

a V C
O

- 'S "S

3
O-

.ti

a
p n

-s

o o m ce

-o

ti
-Q

C
-I

V <5 3 o
^
P5

S B
3
P4
It
!3

5
o Qj 3 3 3
P. P.

"^
,-^

3
O

ea

P.

S
l-H

tI

a
l-l

c & ^ >H a o Q o h

P.

a a

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

133

En
de
los

el

cuadro 31 presentamos un clculo estadstico del monto impuestos pagados por las empresas en 1947/48, y de la

Los impuestos pueden que recaen por igual sobre todas aquellas empresas pertenecientes a una industria, la estructura de cuyo mercado facilita la repercusin, y los cuales fueron, por lo tanto, pasados al consumidor por completo; 2) los que son satisfechos nicamente por ciertas empresas, o que son establecidos sobre la base de la renta neta, y los cuales se estima que fueron trasladados en un 50% por razn del mercado de vendedores que existi durante dicho ao; S) los que normalmente se quedan en parte sin trasladar, debido a la estiTictura del mercado de ciertas industrias particulares, y 4) los que quedaron por completo sin trasladar, debido a las condiciones del mercado o a la existencia de controles de precios. Llegados aqu, parece oportuno reiterar que al considerar el problema de la traslacin de impuesto, precisa hacer previamente diferencia entre la incidencia y los efectos indirectos de la tributacin. Los impuestos, que tienen el efecto de reducir el consumo en virtud de su traslacin, ocasionan, en grado considerable una sustitucin de bienes y servicios oficiales por los de la industria privada ^ y este descenso en la demanda de la ltima, afecta por supuesto, adversamente, al sector mercantil. La traslacin de impuestos ejerce, adems, otros efectos indirectos sobre los negocios, debido a que la composicin de la produccin sufre la influencia de los cambios que tengan lugar en las
parte de dicho
dividirse

monto que

trasladaron.

este respecto en cuatro grupos: 1) los

industrias por razn

de

la

sensibiHdad de la oferta y la

demanda

Hablando en trminos

tcnicos, la traslacin completa

de un impuesto

particular es susceptible, por supuesto, de ocurrir nicamente en el caso limi-

tado de una elasticidad de precios para la

demanda

igual a cero y

una

elasti-

cidad de precios para la oferta, infinita.

En

relacin con estos impuestos, sin

embargo,

la traslacin efectiva se

ha aproximado tanto a este caso terico que,

considerndolos

como por completo trasladados, tal como lo hemos hecho, se aproxima uno ms a la realidad que escogiendo arbitrariamente una cifra por debajo de 100%.
^

En

el captulo

IX, al examinar la influencia del sistema fiscal sobre

la renta nacional, se otorga consideracin

a estos efectos cumulativos sobre

la

produccin.

co

tr-t

l.i

"" r-t

r-t

t- ca eo

eo 0>

"^

:]

sj
< Q
<3
t-H

eo e<5 o os

00 eo %a 00 c5 o

<o

o
lO
t-

^
t-

c-

II

o o o o o o^
cJ
eo

c
00

< w
t

1^
o o o
t-t

;^

u
t

||2
V

00 a*

e- l> ca eo eo 00 5 CJ

^ w

8
00

<:

tH t-l la la o

III
I -si
o o 00 o

o o o o o V ^ Oi
t-
i-T

00

O o> 00 00 CM CM *o lO C9 r-

w Q

O
c/)

i
*

K
i
s

3
-. o

a
o
-o

T
t-t

o
o

^
buciomef

3 a
mercal

b
t

c
S2

ipuestos

mientes

mientes

w
p^

icios

2
prove

3 S
t

serv

prove

total
contri
totales
mercan

os

il
i5

2
os
Ingresi

y
s
canela

-s

os

O u
c:

ca
Ingres
Costos

C p

d
Ingres

e d
b
lado

i
Costo

se:

Renta

Pagad

Costo

CQ

M O

II

>-*

los

'Ti

-o

a g "*
tH

Ice
" .2
t

a;

"O
=>

p.

o
ttj

73

6-0
""^

4)

Qj

ca 2

o
"O -O ;g
4)

o c
^

11

o o

''^

8 ^ O' u - 'w

,_^

^
>
.
t3

n -M t o 03 c 8 ^ o 2 o .5 w

^ 8

>.

g o C ^ " 8
10 ed

fl

P.-3

'O

V
i>

fci

o
0)

P>

fe

-s

,
t .a

8
-o

I
a
1-

S ^
*

g I *

2|

11
O
E
. .9

eSS
"*

11
o

--

* 2 09 " c o* * 2 a ?. * -2 3
"?
es

-S

o 2 6 2 S ""I

^
-s
cJ

s g* i E o w * -. o 'O C
ft
5
a<

5
C

E
-3

**

I
-^S

D S
'2

00 es

**
to

i5 .5
=>

i g

136

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


las fluctuaciones

ante

de

los precios.

No

obstante la existencia

de mayor amplitud, es siempre de utilidad el sentido ms limitado en que empleamos en esta seccin la expresin "traslacin de impuesto", porque facilita el

de

estos efectos indirectos

examen de
desde
los
el

la

incidencia del impuesto cuando quiere efectursele,

punto de vista de las variaciones en la distribucin de ingresos de impuesto antes que en su nivel. Si bien puede
el sector

darse por admitido que

mercantil se ve siempre afecta-

un hecho que se encuentra ms favorecido por el actual sistema, que se caracteriza por una proporcin de impuestos trasladables ms alta de lo que lo estara bajo otro que le permitiera una traslacin menos amplia. Durante 1947/48 el sector mercantil pag aproximadamente
do por todo impuesto,
es

97% de todos

los

impuestos recaudados por

el

Estado.^

De
el

este total, cerca del 80% fu trasladado al


lo

remanente

consumidor y soportaron en definitiva las mismas empresas.


la

La carga de
industria.

la

porcin no trasladada fu variable de industria a


discriminacin de la inci-

Presentamos en seguida

dencia de los impuestos pagados por empresas diversas seleccionadas

como muestra.

D. Las diferencias en la carga de impuesto soportada por empresas seleccionadas diversas.


la tributacin sobre ocho de negocios que se han escogido como representativas de un gran sector de la economa guatemalteca. Puesto que S8 presume que todas las empresas seleccionadas poseen igual renta neta antes de satisfacer la tributacin, puede estimarse que las diferencias de renta no alteran resultados como los
*

El cuadro 32 muestra cmo influye

clases distintas

Sin contar las "rentas consignadas" que no se incluyen en este cuadro


los subsiguientes sobre carga fiscal, las recaudaciones por

ni

en ninguno de
de

concepto de dichos
Q.910,000
llos,

impuestos

alcanzaron

Ql. 085.500

y consistieron

de

impuestos

de

consumo sobre bebidas alcohlicas y


el

cigarri-

Q68.300 de derechos adicionales de importacin sobre bienes de consumo


impuesto de exportacin de caf.

y de Q107.700 de recargos sobre


pleto sobre el consumidor.

Todos
com-

los cuales impuestos, salvo el ltimo, probablemente repercutieron por

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


\ del cuadro
los

137

cuyo significado
el

se limita a

una comparacin entre

impuestos a que

sistema fiscal guatemalteco, tal

como

en 1947/48,^^ somete a empresas de distinta ndole. Naturalmente que negocios de diferente clase, poseedores de igual renta neta, tienen regularmente inversiones distintas de capital y diferentes volmenes de ventas. Se ha procedido, en consecuenexista
cia,

a formular estimaciones basadas en estadsticas obtenidas


el

Departamento de Investigacin del Banco de Guatemala puntos del capital y del volumen de ventas y que, en promedio, corresponderan a negocios de clase diferente que poseyeran todos ganancias anuales de Q.20,000.00. La parte superior del cuadro presenta una estimacin acerca de las ventas totales, de los costos totales y la renta neta que habran tenido las distintas empresas, si no hubiera existido sistema fiscal en Guatemala en 1947/48. En tanto que la parte inferior del cuadro se consagra a presentar estimaciones de la renta mercantil efectiva de las mismas empresas bajo el sistema fiscal imperante para el ao mencionado. Esta forma de presentacin permite mostrar a la vez la parte trasladada y la no trasladada de los impuestos satisfechos por dichas diferentes clases de negocio. A las conclusiones del cuadro 32, no hay, por supuesto, que concederles ms all de una exactitud bastante relativa; pero lo bajo de la cifra final en la totalidad de los casos presentados ndica, de todos modos, que la incidencia de la tributacin sobre los negocios es relativamente ligera. Existen, por supuesto, diferencias en la intensidad de los respectivos gravmenes. La carga ms pesada (17%) corresponde al cultivador de caf,^^ el cual, como lo hemos visto, est en situacin de trasladar slo una
por
relativas a dichos

La

influencia de la tributacin sobre la magnitud de las empresas es

asunto al cual se considera en una seccin subsiguiente. Ver p. 146.


i*'

El sistema tributario no ha variado prcticamente de 1947/1948 al


El porcentaje de la carga del impuesto de exportacin de caf vara,
el precio del caf,

presente.
11

por supuesto, de acuerdo con

porque est establecido sobre

una base

especfica.
los

El precio del caf se ha elevado desde 1947/48 en gra-

do superior a

costos de

produccin

y,

en consecuencia, ha descendido
el cultivador

proporcionalmente la carga fiscal soportada por


da en 1949/50 a slo

de caf. Ascen-

10%, en vez

del

17%

a que montaba en el ao anterior.

138

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

parte pequea de lo que satisface de impuesto. Vienen en segui-

da

las

empresas sujetas

al

impuesto sobre utilidades de empresas

Y ocupan el punto ms bajo, los cultivadores de caa de azcar y de algodn, que no estn sometidos a dicho impuesto. En los ltimos dos casos, sin embargo, la ausencia aparente de toda carga fiscal no debemos considerarla reveladora de que el impuesto no afecta a las empresas. An cuando la demanda por los productos de
lucrativas,

que

es tan slo parcialmente trasladable.

estas

dos ltimas especies de empresa fuese completamente

in-

sensible a los cambios de precios, lo considerable del monto de los impuestos que pagan requerira la inversin de capital de trabajo adicional con el cual financiar la produccin. Hay que tener en cuenta que el antedicho examen se refiere a los impuestos que las diversas empresas tendran a su cargo de acuerdo con la Ley antes que a los pagos que efectivamente

efectuaron por tal concepto en 1947/48. Es

un hecho que, dada


e,

la inexistencia de mtodos de contabilidad modernos

igual-

mente, por razn de

las

insuficiencias administrativas

de

los

organismos encargados del establecimiento y la recaudacin de impuestos/^ han tenido lugar, indudablemente, evasiones de impuesto de algn volumen y que, por lo tanto, la carga fiscal de las empresas ha sido probablemente menor de la que se indica
arriba. Sin

embargo, an dejando de lado este factor, es evidente, que, no obstante la incertidumbre que rodea toda la cuestin de la repercutibihdad, no es muy grande la carga tributaria que
recae sobre los negocios.

Partiendo de la gran faciHdad de traslacin que es propia de


los

impuestos satisfechos por

las

empresas, puede llegarse a la

conclusin de que sern vanos cuantos esfuerzos haga el Estado

por aumentar

la

carga fiscal de las empresas en relacin con la

del consumidor.

travs del proceso

de

traslacin,

una gran

parte de los ingresos pblicos adicionales as obtenidos, proven-

modos del bolsillo del consumidor. Existe, no una razn prctica de mucha importancia para que se contine aphcando el mtodo prevaleciente, de recaudar de los negocios el grueso de los ingresos de impuesto; consiste, por
dran de todos
obstante,
^2

En

el captulo

Vil se analiza la administracin fiscal

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


supuesto, en
las tareas

139

que dicho procedimiento


la administracin fiscal.

simplifica

enormemente

de

2.

Influencia de la tributacin sobre los negocios


pesar de ser relativamente pequea la incidencia directa

del sistema tributario sobre los negocios, los impuestos

que

las

empresas pagan y soportan, ejercen diversas influencias indirectas de importancia. El propsito de esta seccin es, justamente,

considerar la influencia as ejercida sobre las expectativas de


ellas y,

ganancia, la forma de organizacin de las empresas, la magnitud

de

en

fin, la

composicin de

la

produccin.

A.

Influencia sobre las expectativas de ganancias

La

influencia del sistema fiscal sobre las expectativas

de ga-

nancias depende casi tanto de la psicologa econmica prevaleciente en el sector mercantil,


fiscal existente.

como de

la

Lo pequeo

del

mercado

local

magnitud de la carga y de los mtodos

tradicionales

de comerciar determinan en el empresario guatemaluna mentalidad que lo lleva a aspirar a una ganancia excesiva por cada unidad de un bajo total de ventas. Las informaciones suministradas por los propios comerciantes con quienes nos entrevistamos, indican que el mtodo ordinario de fijacin de precios en Guatemala consiste en establecer un precio igual al costo medio ms un porcentaje fijado al azar; por lo tanto, los precios se elevan siempre en proporcin mucho mayor que el impuesto, o sea en el grado del impuesto ms el porcentaje normahnente considerado como ganancia. En presencia de un impuesto acabado de establecer, el hombre de negocios mediano posiblemente no se preocupa mucho por dar con el precio nuevo al cual las ganancias seran mayores, de donde puede concluirse que es con toda probabiHdad limitada la influencia de la tributacin sobre las expectativas de ganancia. A tal conclusin parece respaldarla el hecho de que en muchos sectores econmicos existe la creencia de que condiciones independientes de la accin del hombre de negocios (como los movimientos de los precios en el mercado mundial, los supervit
teco

14a

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

los dficit fiscales) ejercen

mucha mayor

influencia en el vo-

que sigan y los esfuerzos la casa. Adems, en la dcada ltima el alto precio del caf y la prosperidad de los negocios en escala mundial ha animado grandemente la economa guatemalteca; en tales circunstancias influye poco el nivel de los impuestos en los planes y clculos de los promotores de empresas, en comparacin con importantes elementos de carcter dinmico, tales como una demanda en ascenso por parte de los consumidores y una oportunidad igualmente creciente de efectuar ganancias sobre las existencias y otros beneficios diversos sobre la inversin de cala poltica

lumen de los precios que que hagan los gerentes de

pitales.

En

la

mayor parte de

los

aos de post-guerra muchas de


las cuales

las

ganancias que se realizaron en Guatemala fueron del tipo de


las inesperadas, la

imposicin de

no debilita

los incen-

tivos a invertir

por parte de

los empresarios.

B.

Influencia en la forma de organizacin de las empresas

La influencia del sistema fiscal en la forma de organizacin adoptada predominantemente para las empresas, reviste inters para el futuro desarrollo econmico del pas. Revela la experiencia que el progreso econmico de otros pases ha sido grandemente acelerado por la organizacin de empresas en forma de sociedades por acciones. Dichas sociedades presentan ventajas considerables en cuanto a que atraen ms fcilmente capital social

y crdito bancario, tanto del pas como del extranjero, y

tienden igualmente a alentar la reinversicn de las ganancias. Los modernos mtodos racionalizados de contabilidad son ms adaptables a las sociedades por acciones

que a

otras formas

de orgalos orga-

nizacin mercantil,

la

generalizacin de dichos mtodos es

susceptible de beneficiar a la economa en general

y a

fiscales en particular. Para antes de 1948, ao en que fu establecido el impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas, exista en Gua-

nismos

temala una concreta discriminacin contra las sociedades por acciones porque se les exiga que pagaran un impuesto de 5 por ciento sobre su renta neta, distribuida o no, en tanto que las ganancias de empresas de otro tipo estaban Hbres de im-

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


puesto.

141

ha extendido a ms contribuyentes el de las empresas lucrativas, esta discriminacin se ha ido limitando de ms en ms. En la actualidad todas las sociedades annimas nacionales pagan un impuesto de Q.50 al ao; pero esta cantidad, tras de ser insignificante, probablemente corresponde tan slo al gasto que supone su vigilancia, y nicamente en cuanto a un particular importante existe una discriminacin considerable: las empresas agrcolas que adquieren la forma de sociedades por acciones estn sujetas al impuesto sobre las utilidades de empresas lucrativas, en tanto que las dems no lo estn. El cuadro 33 muestra el alcance de tal discriminacin al comparar la renta mercantil y los impuestos de dos empresas cultivadoras de caa de azcar y productoras de caf ( colocadas en diversos niveles de la escala de beneficiarios de rentas) que son similares en todos respectos excepto en el de que una asume la forma de sociedad por acciones y la otra no. En las cuatro comparaciones realizadas, como puede comprobarse, la carga fiscal de la sociedad por acciones es considerablemente ms alta que la de la otra empresa. La empresa cultivadora de caa que posee la forma de sociedad por acciones, se encuentra imposibilitada de trasladar el impuesto sobre las utilidades de empresas lucrativas,

medida que

se

impuesto sobre

las utilidades

porque
caf,

la

mayor parte de
lo

los

dems cultivadores de caa no


al

estn organizados en esta forma; en cuanto

productor

de

como

indicamos en nuestro anterior examen del pro-

blema,

le es difcil trasladar

ninguno de

los

impuestos a su cargo.

La

de empresa y la otra, es mayor que en el caso del cultivador de azcar, y aumenta a medida que aumenta la renta mercantil. La importancia econmica de esta
diferencia entre
tipo

un

discriminacin, la
jas

compensa en parte

el

hecho de que

las venta-

de

la

organizacin de las empresas en forma de sociedad


las

por acciones son probablemente menos importantes para


presas agrcolas

que para

las industriales

y comerciales.

emHacer

resaltar la discriminacin prevaleciente

en este sector de

la acti-

vidad econmica tiene, pues, importancia casi exclusivamente

desde

el

punto de

vista

de

la

equidad.
el

El propio hecho, sin embargo, de que exista todava en

sistema fiscal guatemalteco algn grado de discriminacin con-

09

>

u u

os

ts

o!

tJ

f-

M1
^
.

o H
* ^^

o
Oh

c/5

ir
-2

S w e

tj

WO U S I
rj

tSJ

o ^ o

li

<^
fe
'-^

o z

p
t

w
t

co ai

i c c

P.

T3

ll
^ Xi

B
(0

3
s
(n

1 s o

-2

1 s
o

^ 1 (4 p.

11

II
S S .Su

o g
eo

a
(V

4)

2-

""

-3

8 c S o 3
-3

5
S

I
o

I
^E

I
O

^
6
.S

bO

si
3
g

c g

Si

2 r

II

O O
"5

S-. ;*
t

.S

8 8 **

'S

< w

1^1
o

w < M Q Q o
<

;^

J5

-S

lO
O

o
Cvl

00 00 wa ce

te

lO

t- t.-4

o o o

o
^*

^;

3 P3

O CD
P

<
C/)

II

^1
=5

I ^
g
3

s
o

-o

s
tom
esas:

1
5
c
o
provenien

provenien

es

8
til

ibuci

^
em

servicios
ontribuciones

c
ices

1
00
esos

s
la
contr

ral

1
1 5

y
cas

esos

c
de
Ingr Ingr

mercan

de

de
ienes

Bienes

Otros

1
,5

ta

^M
P.

-s

-a

rt

'O o -o

o
P.

r-

^
i 2 c S

I i
^

^.g
e9

I
I 5
^

3
2

': S
rt Sj
oj

2
Oi

CS

s g

sil C
*

g S Otea

.2

i 3 a S
ft

2 5

8^5

10

146

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


sociedades por acciones, indica que no se ha reconocido

tra las

toda

la

importancia del papel que pueden desempear en

el

futuro desanollo econmico y particularmente en el de las industrias del pas. Vale la pena hacer notar a este respecto que
el

proyecto de ley de impuesto sobre

la

renta

que considera en

la

actualidad el Congreso, establece una doble tributacin pro-

gresiva sobre las ganancias

de

las

sociedades por acciones (las

grava primero como ganancias de la empresa y, luego, otra vez como dividendos), determinando la discriminacin ms seria que puede imponerse contra las sociedades por acciones.*
C.

Influencia sobre

la

magnitud de

las

empresas

El examen que hasta aqu hemos hecho se ha concretado


particularmente a la consideracin de
la influencia

de

la tribu-

tacin sobre empresas de igual tamao, pero


fiscal afecta

de modo diverso a las rente. Ya hemos tenido ocasin de ver antes, en el cuadro 33, cmo aumenta, a medida que la empresa es ms grande, la diferencia entre la carga fiscal que soportan las sociedades por acciones y la que afecta a las que no asumen tal forma. Otro
caso algo parecido lo constituye la situacin del productor de

adems el sistema empresas de magnitud dife-

que soporta el impuesto de exportacin del fruto, en tanto que otras clases de negocios se encuentran sujetas al impuesto de utihdades sobre empresas lucrativas.
caf,

El cuadro 34 establece comparaciones entre fabricantes de


telas

y productores de caf poseedores de diversos grados de eficomo empresarios y colocados en tres niveles distintos de la escala de rentas. La naturaleza especfica del impuesto de exportacin de caf hace que la proporcin de carga fiscal tienciencia
*

Los autores se refieren a

la existencia,

en

el

proyecto, de dos sujetos

de impuesto: la sociedad por acciones, o "sociedad accionada" como se la llama en Guatemala, y el accionista; de donde resulta que la misma materia
gravable est sujeta al impuesto, primero

como

beneficiario societario, y luego

como dividendo dentro de


^3

la renta

de conjunto del accionista. [T.] Se presume, igualmente, que


productor
eficiente

Se presume que

el

productor eficiente es aquel que deriva una gananel

cia

normal del capital invertido.

ineficiente hace

hace

el

de ganancia y que el productor ipismo porcentaje ms que el productor eficiente.

20% menos

muy

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS da a


la

147

ser igual

para finqueros de distinto tamao, en tanto que


el

carga a que est sometido

empresario
la

textil se

eleva pro-

magnitud de la empresa. Como consecuencia, para los productores de caf poseedores de Q. 10,000 de renta, la carga fiscal es cinco veces mayor que la del empresario textil, pero viene a ser tan slo tres y media veces mayor para los cafeteleros de una renta de Q. 20,000 y dos veces mayor para los de una renta de Q. 40,000. La magnitud
gresivamente a medida que aumenta

de

tales diferencias

depende, por supuesto, del precio del

caf,**

que pueda el empresario textil trasladar el imy utilidades que lo afecta; pero la conclusin de sobre puesto importancia que precisa sacar de ello, es que, aparte completamente de la magnitud del diferencial, tanto el mayor productor de caf como el menor, son gravados ms fuertemente que el empresario textil de igual tamao. Complica, adems, la situacin, el hecho de que no todos los productores de caf poseen igual eficiencia. En el cuadro 34 se efecta igualmente una comparacin entre un productor de caf eficiente y uno ineficiente, beneficiarios de rentas iguales de un monto de Q.20,000 antes de satisfacer el impuesto. Como poda esperarse, el impuesto de exportacin, por razn de su carcter especfico, tiene como efecto, en el caso, imponer una pena a la ineficiencia, porque, como resultado de su aplicacin, el productor "ineficiente" sufre un gravamen de 21.5% de su renta, en tanto que el productor eficiente soporta, por la misma causa, un gravamen equivalente a slo 17.2% de ella. Si las fincas cafetaleras grandes tienden a ser manejadas ms eficientemente que las pequeas, la aplicacin del impuesto de exportacin constituir, por su parte, un factor adicional que favorecer el desarrollo de la gran propiedad cafetalera a expensas de la chica,*^ empero la concentracin de la propiedad es susceptible de ocadel grado en
sionar resultados sociales indeseables.

lucrativas en el

de las empresas tamao de las empresas, es un poco distinta. Se estima generalmente que un impuesto progresivo sobre la renta
influencia del impuesto sobre utilidades
>*
^^

La

Ver pgs. 13 y
El productor

240.

de

caf

muy

eficiente,

beneficiario

de

una

renta

de

Q.4O,000 es gravado a la tasa de solo 12.9%.

14

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

neta mercantil impone una pena a los productores

ms

eficientes
si

y disuade a
cierto

los

empresarios de expandir sus negocios,

bien es

que las ventajas resultantes de la produccin en gran escala pueden compensar ese inconveniente. El grado en que obra en Guatemala el efecto represivo del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas, se ve probablemente reforzado por el hecho de que es posible que la empresa pequea logre trasladar proporcin mayor de su carga de impuesto que la grande. No obstante, puesto que no existe en Guatemala un impuesto general sobre la renta, se justifica que, en definitiva, se d preferencia a las consideraciones de equidad por sobre las meramente tcnicas, y que se reitere la conclusin de que, mientras
subsista tal situacin, el impuesto progresivo sobre la renta mercantil

en general debe ser mantenido.

D. Influencia sobre

la

composicin de

la

produccin

Uno de
de
la

los

ms complejos

entre los efectos indirectos del

sistema fiscal guatemalteco, es su influencia sobre la composicin


la

produccin.

En
los

presencia de una limitada sensibilidad de

cambios de precios de un producto, la traslacin de impuesto de los vendedores a los consumidores aumenta las erogaciones monetarias que stos deben hacer para adquirir

demanda ante

el

producto, aunque se verifique una reduccin de su consumo.

Los consumidores afectados se ven obviamente en la necesidad de obtener los recursos adicionales de otra fuente; y, puesto que la mayor parte de la poblacin de Guatemala vive estrictamente en el nivel de subsistencia o cerca de l, es probable que se vean en el caso de reducir lo que dedican a adquirir otros bienes

servicios.

De

acuerdo con

la

informacin disponible, es imposi-

ble determinar en forma definitiva cules sectores

de

la

economa

guatemalteca se veran afectados por estos efectos indirectos de


la traslacin

de

los impuestos,

pero se puede estimar a priori que

dichos efectos habran de ser ms pronunciados sobre aquellas empresas que producen artculos no esenciales, los cuales poseen

una demanda muy

sensitiva ante

una renta declinante.

Al determinar la influencia de las diferencias de la carga de impuesto no trasladada (vase cuadro 32) sobre la composi-

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


cin de la produccin,

149

hay que tener en cuenta que

el capital

invertido en diversas ramas de la actividad econmica posee

una

productividad diferente.

de caf

es

El caso del impuesto de exportacin revelador de las dificultades con las cuales se tropieza.
el

No
la

obstante ser

productor de caf
fiscal,

soporta la

ms pesada carga

el beneficiario de renta que no ha habido abandono de

produccin de caf en

los ltimos aos,


las

en propiedades cafetaleras se

y a las inversiones considera an como el empleo


capital privado.
las

ms deseable y ms provechoso del

El establecimiento del impuesto sobre utilidades de


^*^

em-

presas lucrativas aplicado desde 1938 a las empresas industriales

y comerciales, ha alentado la actividad agrcola; y esta ventaja fiscal ha aumentado en 1943/44, y por ltimo en 1946. El sistema fiscal ha favorecido igualmente las inversiones en bienes
la renta proveniente de esta que en 1944 fu establecido el impuesto sobre beneficios de capital, y an despus de esa fecha la aplicacin poco efectiva y ms o menos espordica del impuesto en cuestin ha tendido a favorecer las inversiones en bienes races. Un impuesto que ha tenido ms influencia en la composicin de la produccin, son los derechos de importacin. Aunque la cuestin de los efectos protectores de las tarifas aduaneras no pertenece al campo de la poltica fiscal en s misma, sino que forma parte de la poltica comercial, parece oportuno discutir tales efectos brevemente; sobre todo, porque no es siempre posible separar el aspecto fiscal de los impuestos de importacin de su aspecto proteccionista. El arancel de aduanas guatemalteco fu en sus comienzos establecido con propsitos predominantemente fiscales, pero con el aumento de los equivalentes ad-valorem de los derechos especficos, que se efectu durante el prolongado perodo de bajos precios que tuvo lugar en los aos siguientes a

races.

No

haba impuesto sobre

fuente, hasta

1930, los efectos proteccionistas adquirieron importancia. Dichos


efectos se vieron reforzados durante la guerra

la post-guerra

con motivo de la escasez de una serie de mercancas extranjeras, y ltimamente ha habido casos de aumento de derechos arancelarios
^^

que han obedecido nicamente a propsitos

proteccionistas.

Salvo, por supuesto, las empresas agTcoIa organizadas en forma de

sociedad annima.

150

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

En

la

actualidad los derechos de importacin suministran

proteccin sobre todo a los fabricantes de telas y de ropa, a los productores agrcolas, y a quienes, como los molineros de trigo,

procesan productos alimenticios.


la

causa de

la insuficiencia

de

produccin domstica en materia de

textiles

y de harina,

los

derechos de importacin sobre estos productos continan

constituyendo una fuente importante de ingresos.

No

est de-

mostrado que las industrias protegidas estn haciendo ganancias excesivas, pero es un hecho que el Arancel ha subsidiado, en algunos sectores, y particularmente en
cin ineficientes y anacrnicos.
el textil,

mtodos de produc-

El Estado se ha lanzado recientemente a un plan limitado de

ahento directo a
proteccionistas

la

produccin nacional por medio de derechos

de importacin.

Por fortuna, sin embargo,

el

propsito oficial se encamina a evitar embarcarse en una poltica

permanente de subsidios a la ineficiencia. As, por ejemplo, en el caso de la proteccin que se acord no ha mucho a los fsforos, previo la ley la reduccin de los derechos a su antiguo nivel dentro de cuatro aos. Si se aplica estrictamente la ley y, en eventualidades como esa, no se otorga ms proteccin, despus que se agote el perodo sealado, no hay lugar a dudas de que el procedimiento entraar un buen paso adelante, en comparacin con los mtodos anticuados de proteccin arancelaria que se ha venido empleando en otras partes.
3.

Los EFECTOS DE LA IMPOSICIN SOBRE LAS INVERSIONES

Revisten especial inters los efectos del sistema fiscal sobre

dadas las definidas polticas e intencin oficiales de promover el desarrollo econmico del pas. Los datos de que se dispone no parecen, por suerte, demostrar que ios impuestos frenen el volumen de inversiones realizado por las empresas nacionales, pero ciertos elementos de ese sistema parecen, sin embargo, desfavorables a la inversin de capitales extranjeros en Guatemala. Es, empero, de observar que en la actualidad la poltica tributaria es, entre los factores que influyen predominantemente sobre las inversiones extranjeras en Guatemala, el de menor importancia; el ambiente poltico y econmico genera),
las inversiones,

por ejemplo, pesa

mucho ms

decisivamente.

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


A.

151

Las inversiones de

las

empresas nacionales

La

incidencia relativamente baja de los impuestos sobre las


la tributa-

empresas suministra una prueba concluyente de que


cin no disminuye de

volumen de los beneficios mercantiles disponibles para reinversin. Adems, tanto lo limitado del efecto adverso que ejercen sobre los incentivos
considerable
el

modo

los

impuestos soportados por


la

los

negocios

como

la inexistencia

de todo impuesto sobre


cia

renta personal, son elementos de juicio


el

que permiten concluir que

sistema fiscal no ejerce una influen-

muy

considerable sobre

la

propensin a

invertir.

Existen, sin

embargo, otros aspectos de


en este respecto.

la poltica fiscal

que merecen atencin

Estado ha trade otorgar exenciones de impuestos por tiempo limitado. Para los propsitos de la ley se clasifica a las industrias de acuerdo con
ta vs
la

de

Ley de Fomento

Industrial,^ ^ el

tado de alentar las inversiones por medio de

la poltica

hecho de que sean ms o menos esenciales para la economa, segn que utihcen materia prima nacional o importada, teniendo en cuenta si ya estn en existencia o si van a establecerse, y
el

tomando en consideracin
versionistas nacionales

el

grado de participacin de

los in-

y extranjeros en su capital. Las exenciones cuya clase y tiempo de duracin varan con la categora a la cual pertenece la firma o industria en cuestin, incluyen la eliminacin de derechos de aduana sobre la importacin de los bienes de capital necesarios para su establecimiento y de la materia prima, la suspensin del

impuesto sobre la propiedad y una limitacin del impuesto sobre las utilidades de las empresas
lucrativas.

De

acuerdo con datos recogidos por

el

Despacho de Econo-

ma, cincuenta y nueve empresas, en algunas de las cuales participa el capital extranjero, se han aprovechado, durante los dos
la Ley, de las ventajas que sta de exencin de impuestos parece, pues, haber obtenido relativo xito en alcanzar el propsito oficial de alentar el desarrollo industrial, as no sea posible determinar cuntas de las nuevas empresas se habran establecido incluso si no hubiesen podido contar con la exencin de impuestos.

aos primeros de aplicacin de

otorga.

La

poltica

1'

Decreto legislativo No. 459 de Noviembre 21 de 1947.

152

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

Las exenciones adquieren importancia particular para las nuevas empresas que intentan dedicarse a una industria ya en explotacin, y la cual va a disfrutar slo de una fraccin reducida del mercado. En tales circunstancias es muy probable que las empresas ya establecidas continen exigiendo de los compradores un precio lo suficientemente alto como para cubrir la mayor parte de sus impuestos, lo cual coloca a la nueva empresa en situacin de hacer beneficios superiores a los que devengara si no existiera la exencin. Tal estado de cosas implica, por supuesto, un impulso a su crecimiento y expansin.^^ Adems, la poltica de ir reduciendo peridicamente la exencin del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas, de tal modo que al cabo de cinco aos las nuevas empresas se encuentren sometidas de un todo al tributo, las anima a colocarse gradualmente en situacin de competir con las otras dentro de dicho perodo, y tiende a evitar que la exencin se convierta en un subsidio per-

manente a

la ineficiencia.

En
triales.

ciertos casos, el

impuesto sobre utilidades de

las

empre-

sas lucrativas

obstaculiza las inversiones en empresas indus-

Solo afecta a las empresas con capital superior a los

Q. 2,500; y de ah resulta la posibilidad de que aparte a los propietarios de empresas pequeas del propsito de aumentar el
capital en ellas invertido.

La base

del impuesto sobre utilidades

de las empresas lucrativas no toma, por otra parte, directamente en consideracin las diferencias en el monto de capital que, desde un punto de vista tcnico, debe propenderse a que tenga una empresa. As, favorece por medio de su escala progresiva a las empresas pequeas en que la proporcin entre capital y
trabajo es baja; lo cual tiende a desanimar inversiones adicionales

empresas que emplean capital con mayor intensidad. Por supuesto que la deduccin para depreciacin de 10% que permite la Ley, mitiga en buena parte dicho efecto; pero, con toda probabilidad, ste contina siendo de importancia

por parte de

las

en algunos
18

casos.

Obviamente debe reconocerse que a una empresa dada no le es posible trasladar sus impuestos a los consumidores en la etapa de establecimiento de

una industria y antes de

iniciar operaciones;

de donde resultar que los im-

puestos sobre sus instalaciones y sobre la propiedad

que

utilice,

exigirn

una inversin

original mayor.

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS


El mayor defecto del sistema
inversiones, es
fiscal

153

en cuanto se refiere a

las

que favorece a las empresas especulativas en vez de alentar a las productivas, porque la inexistencia de todo impuesto sobre los incrementos de capital ofrece un concreto incentivo a quienes estn tentados de lanzarse a especular sobre bienes races o sobre existencias. El impuesto sobre la venta y permuta de inmuebles y el impuesto sobre traspaso de acciones, por supuesto que sustituye el impuesto sobre aumentos de capital, pero lo moderado de sus tasas reduce en mucho la posibilidad de que pueda actuar como un freno de las aventuras especulativas. Adems, el referido impuesto inmobiliario posee la desventaja de que es susceptible de convertirse, durante perodos de baja de precios, en un obstculo a cambios convenientes de propiedad, ya que, en tales circunstancias, es posible que el vendedor se vea obligado a asumir el impuesto en adicin a la prdida de capital que ya sufre.
B.

Las inversiones de capital extranjero

Reviste obvio inters el tratamiento fiscal que se otorgue al

dado el importante papel que las empresas de fuera del pas han desempeado, y sin duda continuarn desempeando, en el desarrollo de ste. Las sociedades por acciones extranjeras pagan actualmente una "cuota" o matrcula anual de Q.300, comparados con los Q.50.00 que satisfacen por el mismo concepto las mismas sociedades cuando son nacionales, pero el gravamen especial que principalmente afecta al capital extranjero es el que pesa sobre las ganancias provenientes de inversiones hechas en Guatemala por personas que residen fuera del pas (impuesto sobre beneficios de ausentes). La tarifa de este impuesto corresponde a la del impuesto sobre utilidades de empresas lucrativas, salvo que existe en este caso una exencin de Q. 10,000. Hasta hace poco la ley que organiza este impuesto haba sido interpretada en tal forma que se evitaba la doble tributacin de las ganancias; o sea, que no se cobraba el impuesto sobre beneficios de ausentes a los
capital extranjero,

dividendos distribuidos en
al

el extranjero

por compaas sujetas


lucrativas,^*

impuesto sobre
^

las utilidades

de

las

empresas

en

Dicha interpretacin de

la ley favorece

obviamente a los prestamistas

154

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

tanto

que

si

se

impona dicho gravamen a

los intereses remitidos

al extranjero.

Existen, sin embargo, varios juicios pendientes ante los tribu-

nales

que pueden

significar

una nueva interpretacin de

la ley
tie-

sobre beneficios de ausentes. El nuevo punto de vista que

nen sobre
implicara

el particular las autoridades fiscales guatemaltecas,

que tanto

la distribucin

de dividendos como
al

el

pago

de

intereses fuera,

quedara sujeto

impuesto sobre benefi-

cios de ausentes. De prevalecer esta interpretacin, resultara una doble tributacin del capital extranjero, de acuerdo con tasas progresivas, en cuanto se refiere a todo pago de dividendos su-

perior a Q. 10,000.

Los efectos del sistema tributario sobre


son ms complejos que los que, por
pital nacional invertido
la

el capital extranjero

misma

razn, sufre el ca-

en negocios

locales;

porque est someti-

do al influjo de las situaciones econmicas y las polticas fiscales de otros pases. Por tal razn, el presunto inversionista extranjero se preocupa menos del nivel de conjunto de los impuestos guatemaltecos que puede tocarle pagar, que de la cantidad neta que los mismos aadirn a su obligacin total de impuesto, contemplada en escala internacional. Luego de tomar en cuenta las diferencias en cuanto a riesgo y posibilidades de ganancia a que estara sujeta su inversin en comparacin con otros pases, tratar de invertir en Guatemala slo cuando el hacerlo afecte su obligacin fiscal internacional de conjunto ms favorablemente que si invirtiera en otra parte. La discriminacin entre el capital extranjero y el nacional, influir seguramente sobre su decisin, pero dicha discriminacin tender a adquirir en su mente una importancia secundaria, salvo que sea reveladora de una actitud
oficial

generalizada hacia las inversiones extranjeras.


el

En

pasado, el capital extranjero ha sido atrado a Guateel

mala por

seuelo implcito en la garanta de una inmunidad

contra impuestos futuros. Los contratos de concesin de que se

benefician las tres empresas extranjeras

ms importantes (Uni-

ted Fruit, Ferrocarriles Internacionales de Centro Amrica y


extranjeros,
si

se

compara su situacin con

la

de los nacionales que prestan

dinero a empresas del pas, porque los ltimos estn sujetos al impuesto sobre
beneficios de capital que disfruta de

una exencin de

slo $ 500.

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

155

Empresa Elctrica de Guatemala) contemplan todos los impuestos que afectarn a dichas empresas por toda la duracin de los contratos. En su origen la referida ventaja no equivala de plano a una apreciable exencin de impuestos, pero a medida que el sistema fiscal del pas se ha ido expandiendo, el valor fiscal de tales contratos ha ido aumentando en correspondencia con ese desarrollo. En la actualidad, las compaas estn exentas de
satisfacer el
tivas
les,

impuesto sobre
la

las utilidades

de

las

empresas lucra-

en cuanto a e igualmente
el referido

renta que derivan de sus operaciones norma-

los

derechos de importacin que de otro

modo

afectaran parte del material

que importan para

sus instalaciones,
la

pero

impuesto sobre utilidades afecta a


los "comisariatos"

retiran del

manejo de

renta que que han establecido para

proveer a sus empleados; y satisfacen, adems, derechos de importacin sobre los productos que expenden en sus almacenes.

Las

tres

empresas pagan

el

impuesto de seguridad

social,

pero
la

slo la United Fruit Co. tiene

que pagar

los

impuestos sobre

propiedad, ya que
laciones
cin.

el equipo ferroviario de la IRCA y las instade la Empresa Elctrica no estn sujetos a esa obligaLas compaas sufren, por otra parte, ciertos impuestos

especiales fijados por sus contratos originales en

compensacin

que se les concedan. La United Fruit Company, por ejemplo, paga un impuesto de exportacin de bananos,2 en tanto que la Empresa Elctrica est obligada a pagar impuestos sobre el monto de sus ventas brutas y netas de fuerza elctrica y sobre los depsitos de sus consumidores. Porque no hemos podido disponer de datos sobre las ganancias netas de dichas empresas en Guatemala, no ha sido posible calcular a cunto equivale exactamente la exencin de impuesto de que se benefician esas compaas; pero una cuidadosa estimacin indica que los impuestos que pagan se aproximan a la mitad de lo que tendran que pagar si no gozaran de las inmunidades derivadas de los contratos. Dichas exenciones constituyeron, en la poca en que se las otorg, un procedimiento efectivo para alentarlas a hacer las inversiones que hide
los privilegios
20

medida que
que
el

la

produccin de los bananeros independientes ha ido

creciendo, y

impuesto sobre exportacin de bananos ha ido abarcando


lo

esos aumentos,

ha ido perdiendo, por

mismo, su carcter especial.

156

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS porque


las tres

empresas no estn en situacin de trasladar sus impuestos en tan gran proporcin como las ms de las
cieron,

Esta incapacidad de traslacin no que ver con el hecho de que la empresa pertenezca a extranjeros, sino que es el resultado de las situaciones particulares de mercado confrontadas por las tres empresas. Como se indic antes en el presente captulo, la United Fruit Company, aunque se encuentra en situacin de fijar precios en el mercado mundial, puede que juzgue poco conveniente para ella trasladar el impuesto de exportacin de bananos al consumidor extranjero;^^ el mismo argumento puede emplearse para explicar la
tiene

empresas guatemaltecas.

poca repercutibilidad de los otros impuestos satisfechos por la Compaa. Por supuesto que es distinta la situacin del Ferrocarril y de la Empresa Elctrica, porque casi todos sus negocios se efectan dentro del mercado interno. Ambas empresas son, sin embargo, de las llamadas de servicio pblico, y como tales, no pueden adaptar sus precios a todos los cambios de la situacin del mercado. La experiencia ha demostrado que la poltica de exenciones de impuesto fue a su tiempo un mtodo satisfactorio de alentar las inversiones extranjeras, pero parece discutible que en las presentes condiciones sea apropiada, salvo en cuanto se refiere al capital extranjero que participe de los beneficios de la Ley de Fomento Industrial.^^ Al igual que en el pasado, los Estados Unidos sern muy probablemente la fuente principal de fondos extranjeros para la economa guatemalteca. Por tal razn, dos disposiciones del sistema tributario de los Estados Unidos, ejercen una influencia importante en los efectos que los impuestos guatemaltecos tienen sobre las compaas annimas pertenecientes a ciudadanos de los Estados Unidos. Para evitar la doble tributacin, los Estados Unidos permiten a esas compaas deducir los impuestos que pagan sobre su renta neta en
otros pases, y,

como

consecuencia, el impuesto sobre la renta

pagado en

el extranjero

no aumenta

la

carga tributaria inter-

di En el grado en que los impuestos que la Compaa satisface en Guatemala son superiores a aquellos a los cuales est sujeta en otros pases, la empresa puede verse inclinada a trasladar su produccin a esas otras partea,

dejando de sostener sus inversiones en Guatemala.

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS

157

nacional de conjunto mientras no supere al impuesto de los

Estados Unidos.

capital estadounidense en otras partes

Adems, para estimular las inversiones de de Amrica, los Estados

Unidos gravan a las llamadas "corporaciones continentales" a una tasa de tan slo 24% en lugar de la tasa corriente de 38%." Los contratos del Estado guatemalteco con la United Fruit Company, la IRCA y la Empresa Elctrica de Guatemala no toman en consideracin tales disposiciones porque fueron concluidos antes de que se operara el cambio en las leyes de los Estados Unidos. La existencia de un impuesto sobre la renta de las sociedades por acciones en los Estados Unidos, tiene por consecuencia que la exencin del impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas no entrae una reduccin de la tributacin de conjunto de las empresas y no ofrezca incentivo alguno a nuevas inversiones extranjeras. Por otra parte, las clusulas de exencin de los contratos impiden que la economa guatemalteca goce de los beneficios que podra extraer del hecho de que las tres compaas sean de las intituladas "corporaciones del Hemisferio Occidentar y disfruten de Ana tarifa de impuesto ms baja en los Estados Unidos. En su mayor parte los impuestos a que estn sujetas en el presente dichas compaas no son de los deducibles de acuerdo con las leyes de los Estados Unidos, porque no gravan a la renta sino a las ventas y a la propiedad.^^ Los impuestos de esta especie, que, como se demostr antes, no son de fcil traslacin en el caso de las tres compaas, aumentan su carga tributaria internacional de conjunto y tienden as a disuadirlas de aumentar sus inversiones.
4.

El Estado como competidor, cliente y proveedor


del sector privado de la economa
influencia de la ejecucin del Presupuesto sobre el sector

La
de
los
22

negocios va
la ley

ms

all

de

las

repercusiones que puede tener

Bajo

de Estados Unidos denominada "Western Hemisphere Trade


las "corporaciones"

Act" (de 21 de Octubre de 1942)


can
el
si

cuyas actividades abarla

Hemisferio Occidental estn exentas del impuesto adicional sobre


durante los ltimos tres aos

renta

provino de fuentes fuera de los


23

menos de su renta bruta Estados Unidos y si, al mismo tiempo, 90%

95%

por

lo

de ella tuvo su origen en actividades mercantiles efectivas.

La renta neta de

la

compaa en

los

Estados Unidos se ve reducida

158

EL SISTEMA FISCAL EN LOS NEGOCIOS de


las

el ejercicio

facultades de imposicin del Estado, porque

adems como una gran empresa que se ocupa de comprar y vender. Por medio de sus adquisiciones de bienes y servicios el Estado se convierte en un cliente de las empresas privadas, y compite adems al mismo tiempo con ellas, por una parte, en el mercado de trabajo, por razn de los empleados a sueldo y de los trabajadores asalariados que utiliza; y por otra, al constituirse en otra fuente de demanda para mercancas producidas dentro del mbito econmico guatemalteco o importadas de fuera. Actuando como vendedor u oferente, el Estado suministra servicios importantes a las empresas agrcolas, industriales y comerciales. Adems, desde que se constituy en propietario de un buen nmero de plantaciones y de otras empresas, compite igualmente con las empresas privadas en la
ste acta

venta de algunas materias primas y productos acabados.


A.

Efectos de las compras del Estado

Las compras oficiales de materiales han aumentado sorprendentemente en la ltima dcada. Despus de haber oscilado
entre los 2.4 millones de quetzales y los 2.7 millones en los aos

irmiediatamente anteriores a 1940 y en los inmediatamente posteriores, los gastos que el Estado verifica con este fin han subido
a 16.3 millones de quetzales en 1947/48.^*
llones

Puesto que 4.1 mi-

de

esta cantidad fueron absorbidos

por compras directas


el

en

el extranjero, las

hechas a empresas locales ascendieron en


cifra

ao a 12.2 millones de quetzales. Esta


sido

no representa sino

3.2% del producto nacional bruto del pas; pero el Estado ha

de todos modos un

cliente

de importancia para varias

industrias y para los importadores, siendo de agregar que los productores de artculos alimenticios, los ganaderos y los pro-

veedores de materiales de construccin se benefician en particular de sus compras.


trata de evitar que las empresas La Ley de Licitaciones que suministran al Estado bienes y servicios, extraigan de esas
'^^

en el mismo grado en que aquella haya satisfecho impuesto en Guatemala,

a condicin de que
2*
'^^

tal

impuesto no sea deducible en


24.

el

ltimo pas.

Ver captulo IV, cuadro

Decreto No. 3021 de Diciembre 5 de 1942.

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


operaciones ganancias excesivas.

159

La

ley prev el procedimiento

de

la licitacin

para todas

las

adquisiciones superiores a Q. 1,000,

pero deja

mucho margen

a los funcionarios para determinar

cul oferta es mejor.

El procedimiento de licitacin puede ser

suspendido por decreto del Ejecutivo, y el informe anual del Tribunal y Contralora de Cuentas indica que ocasionalmente

evade por medio del mtodo de dividir las compras. No existen pruebas a disposicin de que las empresas vendedoras estn obteniendo de sus ventas al Estado ganancias injustificadamente altas, pero existen indicios de que una aplicacin ms
se le
estricta ofertas,

de la ley, y sobre todo la publicacin de las varias ayudara a eliminar despilfarros. Los informes recogilos

dos en los crculos mercantiles indican, adems, que ocurren

ocasionalmente retardos fuera de toda justificacin en

pagos

que de sus compras hace

el

Estado.

el Estado, por medio de sus compras, como un competidor de la empresa privada. Tal situacin se ha hecho evidente en los ltimos aos, sobre todo en el ramo de construcciones. Es indudable que de 1947 a 1948,

En

ciertas

oportunidades ha actuado

en que existi universal escasez de dichos materiales,


considerable de
dos,
la

la

parte

cuota adjudicada

al pas

por

los

Estados Uni-

el Estado se atribuy a s mismo, impuls al alza los y dio lugar a que la industria privada de construccin tuviera que pagar ms caro esos materiales. As, aunque el correspondiente ndice de precios aument slo 28% en los Estados Unidos durante ese perodo,^ en Guatemala subi en 85.8 por ciento,^' no obstante que la equivalencia ad valorem de los derechos de aduana ms bien baj. Desaparecida la escasez mundial desde 1949, las compras oficiales han influido ms particularmente sobre los precios de los materiales de construccin producidos en el pas. Dichos precios aumentaron en 3.2 por ciento dmante 1949,^^ aun cuando los de los materiales impor-

que

precios

tados bajaron 3.3 por ciento.


26

United States Bureau of Labor

Statistics,

"Monthly Index o Whole-

sale Prices".
27

General Statistical Office, "Monthly Index of Prices of Domeetcally


General Statistical Office, "Monthly Index of Prices of Domestically

Construction Materials."
'^^

Produced Construction Materials."

160

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


El Estado compite igualmente con
la

empresa privada en caso de los empleados, los sueldos que el Estado paga son en la actu^idad menores que los que por trabajo comparable pagan la industria y el comercio, y la competencia de la administracin pblica no se hace sentir en este terreno. Las condiciones de trabajo parecen ser, sin embargo, ms favorables en las oficinas pblicas, lo cual ha originado en algunos casos un mejoramiento de ellas en el sector privado de la economa, resultando, por ende, en ms ms altos costos de operacin.
materia de contratacin de servicios.

En

el

La

situacin

que

se confronta en cuanto se refiere a los

jornaleros es diferente, sobre todo en lo

que respecta a

los ocu-

pados por

obras pblicas y en otros proyectos relacionados con construcciones. El Estado paga a tales trabajadores un salalas

que pueden obtener en la industria privada. Esta poltica tiende a determinar aumentos de salarios en la industria de construccin, y ha aadido lea al fuego del 'T^oom" inflacionario de dicha industria, que ha tenido lugar en los ltimos aos con ocasin del desarrollo por parte del Estado de un programa de obras pblicas en gran escala, cuya ejecucin coincidi con un alto nivel de actividades por parte de la industria privada de la edificacin.
rio superior al

B.

La

influencia del suministro

de bienes y

servicios

por

el

Estado
Estado afecta mercan-

La
tiles

oferta
la

de bienes y

servicios por parte del

tambin

productividad monetaria de

las actividades

de

los particulares.

Al examinar

las

operaciones de venta

realizadas por el Estado, similares en su carcter a las realiza-

das entre dos individuos o dos empresas, es bueno distinguir


entre las empresas de servicio pblico manejadas por el Estado
las actividades

de carcter comercial que

realiza.

travs de sus empresas de servicio pblico, el Estado gua-

temalteco produce diversos servicios que no pueden ser adquiridos en otra parte

los

vende a empresas privadas.


la

Estas

actividades estn, por su naturaleza, fuera del mbito de la

competencia comercial, y caen en

mayor parte de

los pases

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


dentro del radio de accin del Estado.

161

Aunque

las entradas

derivadas de esta fuente han crecido de manera sostenida en

ltima dcada, ha declinado su importancia relativa como elemento originador de ingresos pblicos. Los ingresos provenientes de las empresas de servicio pblico aumentaron de 1937/
la

lo indica el cuadro 15, de Q.670.300 a y todo, ascendieron en el ltimo ao nombrado a slo 3.5% del total de los ingresos pblicos nacionales, en comparacin con un 5.4 por ciento a que correspondieron en el primero de los aos sealados. Las "ventas de servicios** por parte del correo y de los servicios elctricos de comunicacin de la palabra constituyen el grueso de los ingresos de dicha fuente, y en 1947/1948 participaron en ellos con un 38.1 y un 37.7%, respectivamente. El resto proviene sobre todo de la "ven-

1938 a 1947/1948,

como

1.384.200; pero, as

ta"

de diversos

servicios, entre los cuales los

ms importantes
y

estn constituidos por las facilidades provistas por los almacenes

de aduana, por
por
las

las

de descarga, por

los servicios sanitarios

publicaciones de ndole tcnica dadas a luz por los orgaoficiales.

nismos

En un

aspecto de importancia, sobre todo, difieren las em-

presas de carcter comercial manejadas por el Estado, de las


servicio pblico.

de

Compiten

las

primeras directamente con las

empresas particulares, y los diversos organismos compradores del sector privado pueden optar entre comprar de la empresa de Estado o preferir a las empresas privadas. El ingreso de esta
fuente,

que ascendi en 1937/38 tan


los

slo a Q.417.300, o sea

a 3.3 por ciento de los ingresos totales,


te

en

ltimos aos.

ha crecido notablemenAlcanz en 1946/47 una cspide de

Q.9.611,100 y declin luego a Q.6,393.400, o sea a 16.1 por ciento del total en 1947/48. Los beneficios de la Lotera Nacional equivalieron dicho ao al 26.5%

presas comerciales del Estado, en tanto

de las ganancias de las emque la serie de mercancas

fabricadas en los asilos y en las crceles, la Imprenta Nacional y el arriendo de tierras de propiedad nacional, es responsable por
otro 10.1 por ciento. Proporcin considerablemente

mayor que los dems (63.4 por ciento) tiene origen en la venta de productos provenientes de las Fincas Nacionales; pero la cifra correspondiente subestima la importancia de las actividades agrcolas del

11

162

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

"intervenidas",

Estado, porque no incluye el ingreso proveniente de las fincas que en los ltimos aos ha ascendido a la milas

tad del que presentan

En 1948/1949 las Fincan Nacionales y las intervenidas produjeron el 21.7 por ciento de la cosecha de caf del pas, as como gran variedad de otros productos.
Fincas Nacionales.
Estas actividades del Estado son de neto carcter mercantil,
suscitan problemas especiales de manejo y administracin.

y
el

En

prembulo de la reciente Ley que establece el Departamento de Fincas Rsticas Nacionales e Intervenidas ^^ como entidad autnoma, el Congreso de Guatemala ha hecho mencin explcita de dichas dificultades en los siguientes trminos: Por una parte, **. ..el rgimen jurdico de la Administracin Pblica. por su naturaleza es lento y no se adapta a una institucin que tiene a su cargo la produccin y venta de frutos naturales, lo cual requiere una organizacin comercial que permita to.

mar
Por

las decisiones rpidas,

segn

las

necesidades del mercado".


el

otra, el inters pblico exige

que

desenvolvimiento de

dicha organizacin est "siempre sujeto


fiscalizacin del Estado".^'^

al irrestricto control

En un

esfuerzo por resolver este dilema bsico, el Congreso


la

Departamento de Fincas Nacioel control de una Junta Directiva de cinco personas, emplea 25,000 trabajadores y, adems de administrar las fincas nacionales y las intervenidas, maneja una tenera, un molino de trigo, tres ingenios de caa de azcar, diez trapiches de panela y 165 beneficios de caf. A efecto de hacer posible la aplicacin de una poltica flexible en cuanto a produccin, se ha dotado a la institucin de una
la jurisdiccin del

ha colocado Estado bajo


nales.

mayor parte de

las actividades

comerciales del

Esta organizacin, colocada bajo

autonoma completa, que


29
^^

le

permite llevar su contabilidad por

Decreto Legislativo 573 de 15 de Febrero de 1949.

El informe anual del Tribunal y Contralora de Cuentas corresponde las Fincas Nacionales.
Refirindose a las

diente al ao fiscal 1947/1948 contiene una severa crtica de las prcticas administrativas y financieras

Fincas, en la poca en que aun no estaban constituidas en Instituto aut-

nomo, aseveraba

el

Tribunal que "constituyen una seria carga para

el

Tesoro

Pblico" y que "su administracin ha sido defectuosa'*.

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

163

separado; se protege, por aadidura, el inters pblico haciendo


revisar los libros por el Tribunal

y Contralora de Cuentas. Ade-

ms, con la intencin de garantizar el empleo de procedimientos


contables internos adecuados, se depositan los ingresos de cada
finca nacional en cuentas separadas en el Crdito Hipotecario

Nacional y se cargan los costos de operacin de cada una a


respectiva cuenta.

la

Toda venta de productos por parte del Departamento que alcance a ms de Q.3,000 debe ser verificada por medio de licitacin; se exige de los compradores un depsito de 25 por ciento en el momento de la compra y quedan obligados a pagar el resto al recibir los documentos de embarque. Toda oferta hecha se la considera firme, salvo que el Departamento se reserva el derecho de rehusar aquellas que considere poco satisfactorias.

De

acuerdo con

la ley, los

productos deben exportarse directa-

mente toda vez que


agrcolas exportables

asi sea

ms provechoso, y

los

productos

deben

ser vendidos directamente al con-

sumidor extranjero, eliminando a todo intermediario en toda ocasin que sea posible hacerlo. La gran mayora de las ventas se verifica en la prctica, sin embargo, a travs del procedimiento de
los efectos

la licitacin,

en cuyo

modo

se reducen a

un mnimum

de

la

competencia

oficial

sobre las empresas privadas.

fincas

la eficiencia en la administracin de las manejadas por el Estado, debe tomar en consideracin el hecho de que el Estado es un empresario relativamente novel e inexperto. Aun cuando se dispusiera de los datos necesarios
el manejo de las fincas Estado por medio del Departamento en cuestin, y la administracin privada de propiedades agrcolas, tal comparacin no constituira un modo justo de medir

Toda estimacin de

para verificar una comparacin entre


nacionales

que

verifica el

de uno y otro tipo de administracin, Departamento de Fincas Nacionales no ha estado operando en su presente forma sino por un ao. La informacin concreta disponible indica que la administracin oficial de estas propiedades ha mejorado continuamente; para la cosecha de 1948/49 la produccin de caf de las Fincas Nacionales alcanz a 334.215 quintales ^^ y super a la de todo el ao anterior, aun
la

eficiencia relativa
el

puesto que

^*

De 100

libras espaolas (equivalentes a 101.41 libras avoirdupois)

164

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

cuando 32 por ciento de las fincas intervenidas haban sido ya devueltas a manos de particulares; las ganancias de los catorce meses que terminan el 30 de Junio de 1949 montaron, por otra parte, a 32.0 por ciento de las ventas brutas. Estas cifras de conjunto ocultan diferencias respecto a la eficiencia con que se maneja cada unidad particular. Durante el perodo a que nos estamos refiriendo, 51 de las 117 fincas nacionales estaban trabajando a prdida. Si bien es cierto que en las diversidades de fertilidad del suelo y de clase de productos cultivados reside, por lo menos en parte, la explicacin de las considerables diferencias en cuanto a resultados que ofrece cada finca particular, gran parte de dicha divergencia se debe indudablemente a la diferente capacidad de los diversos gerentes. La adopcin de medidas para mejorar la administracin de las unidades que trabajan a prdida, no solo facilitar al Estado y al Departamento de Fincas Nacionales la obtencin de ingresos adicionales para el Fisco, sino que tambin permitir que Guatemala aumente su ingreso de divisas, ya que el caf posee una importancia preponderante en la produccin de conjunto de las fincas.

VI

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS INDIVIDUALES


Y FAMILIARES

Analizamos en
fiscal

el captulo

anterior la influencia del sistema

sobre los negocios; aunque no es prudente establecer de

una vez conclusiones definitivas sobre la base de los datos presentados en esa parte del trabajo, parece suficientemente demostrado que las empresas privadas, o por mejor decir, los hombres de negocios, en su carcter de jefes de empresa, soportan tan
slo

una porcin pequea de


es,

la

carga tributaria de conjunto.


la

El objeto de este captulo

en cambio, analizar

repercusin

del sistema de imposicin guatemalteco sobre las individuali-

dades y

los hogares,

en su doble calidad de beneficiarios de

renta y de consumidores.

1.

La

clasificacin de los impuestos que inciden

SOBRE LOS hogares

Los impuestos que cada familia soporta reflejan el papel diverso que desempean los respectivos hogares en la vida econmica y
social del pas.

Es posible a

este respecto dividir los

los pagados por las de que sus miembros poseen el carcter de beneficiarios de una renta, de propietarios, o pura y simplemente porque forman parte de la comunidad; b) los que soportan los mismos como propietarios o participantes de un negocio; y c) los que pagan indirectamente en la forma de precios ms altos por las mercancas y servicios que adquie-

impuestos en tres grupos principales: a)


familias directamente por razn

ren o utilizan.^
^

En

ocasiones,

ciertas

familias

satisfacen,

por supuesto,

algunos

im-

puestos indirectamente por medio de la percepcin de un salario

ms bajo
el

por parte del jefe del hogar.

Sin embargo,
tipo

como

lo

demostr

anlisis

verificado en el captulo precedente, este

de carga impositiva ha sido

de escasa importancia cuantitativa en Guatemala en los aos recientes.

165

166

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

El primer grupo est formado por los impuestos sobre la propiedad y sobre la transmisin de sta, y por las tasas sobre vehculos de motor percibidas de los propietarios individuales de stos;^ los impuestos de sucesiones y donaciones, un impues-

de 25 centavos por mes sobre el uso de aparatos de radio, otro de cuatro por ciento mensual sobre los salarios y otros impuestos, tasas y multas miscelneas. Este grupo es de muy poca importancia cuantitativa, y en el ao 1947/48 ascendi tan slo alrededor del 3% del producto de los impuestos que pesan sobre
to
las familias

El segundo y

guatemaltecas (vase cuadro 31). el tercer grupos corresponden a las porciones

trasladadas y a las no trasladadas de los impuestos pagados por los negocios, cuya composicin fu analizada en el pasado ca-

De tales grupos de impuestos provino en 1947/1948 en forma aproximada el 18 y 79 por ciento, respectivamente, de los impuestos que recaen en definitiva sobre los presupuestos
ptulo.

familiares.

Esta clasificacin satisface el propsito de demostrar que la mayor parte de los impuestos guatemaltecos estn ocultos en los precios de las mercancas y servicios que el pblico adquiere. Constituye igualmente un indispensable punto de partida para

determinar

si

la

incidencia de los impuestos individuales es


si la

proporcional, progresiva o regresiva, o sea

proporcin entre

un impuesto dado y cada renta familiar permanece constante, se eleva, o disminuye cuando aimienta el nivel de la renta. Lo
excepcin de los impuestos de trasladados por los negocios no y siguieran un curso proporcional o uno progresivo, segn que la tarifa del impuesto respectivo posea una forma o la otra. La mayor parte de los impuestos repercutibles que han alcanzado a

normal sera esperar que, con


capitacin, los directos

la

los

en efecto trasladados, tienden a ser, en cambio, regresivos porque las familias beneficiaras de una renta baja generalmente consumen mayor proporcin de sus entradas que las familias con renta alta. En ciertos casos, sin embargo, un impuesto trasladado puede incidir en forma progresiva sobre el consumo familiar de un artculo o de un servicio. Esto es cierto, por ejemplo, con reser
2

Recordar, empero, que se calcul que los negocios pagan dos terceras

partes de estos impuestos.

Ver cuadro

31.

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


lacin a impuestos
las diversiones,

167

como

los

porque

los

que afectan al trnsito areo y a hogares ricos gastan en este tipo de


las familias

servicios

ima proporcin mayor de su renta que

pobres.

tos

El cuadro 35 presenta una discriminacin de los impuesguatemaltecos en 1947/48, de acuerdo con su incidencia.
los

Aparte de clasificar por grupos


el

impuestos que tienen una

incidencia progresiva, proporcional o regresiva, incluye tambin

cuadro un grupo de impuestos "mixtos" que son, siempre en

cuanto al carcter de su incidencia, progresivos en relacin con

y regresivos en relacin con rentas de otro. los impuestos progresivos forman la menor parte (alrededor de 5% del total), ya que slo cuatro impuestos entran en esta categora. Son obvias las razones que justifican la inclusin en ese grupo de la parte no trasladada del impuesto sobre las utilidades de empresas lucrativas, del impuesto de sucesiones y donaciones y del impuesto sobre ausentes, ya que todos poseen exenciones de base de consideracin y una tarifa progresiva. El impuesto sobre la propiedad es cierto que posee una tarifa proporcional, pero su incidencia llega a ser, sin embargo, progresiva, porque la distribucin de la propiedad es en Guatemala, como en muchas otras partes, ms desigual que la distribucin de la renta.' Los impuestos que pueden calificarse de proporcionales son ms importantes que los que, con igual criterio, podemos clasificar como progresivos, ya que los primeros constituyen alrededor de la sexta parte del total. Aunque el impuesto de timbre sobre los salarios es el ms definidamente proporcional de todos los impuestos guatemaltecos, los de mayor importancia en el grupo son los impuestos a la exportacin y otros impuestos sobre los negocios, que no han sido objeto de traslacin. Los ltimos^ como lo vimos en el Captulo V, gravan la produccin o la venta de determinadas industrias, y puede presumirse que recaen sobre las empresas en proporcin variable segn su tamao, y que afectan igualmente en proporcin al volumen de su renta, a los propietarios de negocios. Hemos incluido igualmente en el grupo
rentas
cierto nivel,

de

Como puede

comprobarse,

Este factor aumenta tambin la progresividad del impuesto de sucesio-

nes y donaciones.

168

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


CUADRO
35

EL RENDIMIENTO DE LOS IMPUESTOS PROGRESIVOS, LOS PROPORCIONALES, LOS REGRESIVOS Y LOS MIXTOS EN 1947/48
(En miles de
Progresivos:
quetzales)

Porcin no trasladada del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas Impuesto sobre sucesiones y donaciones Impuesto sobre beneficios de ausentes Impuesto sobre la propiedad absorbido por el ocupante
Total de impuestos prosrresivos Porcentaje de impuestos progresivos en

1,524

87 23

163
1,797

el total

de impuestos

6%

Proporcionales

Impuestos de exportacin
Otros impuestos sobre
los

2,664

negocios, no trasladados

1,599

Impuesto de timbre sobre los salarios Impuestos, tasas y multas miscelneos absorbidos por
Total de impuestos proporcionales

180
el

consumidor

221
4,664

Porcentaje de impuestos proporcionales en


Regresivos:

el

total de

impuestos

16%

Impuestos internos sobre el consumo Derechos de importacin sobre artculos para uso de los negocios Porcin trasladada del impuesto sobre utilidades de empresas lucrativas Otros impuestos sobre los negocios, trasladados *
Total de impuestos regresivos

8,004
5,314
1,524

2,776

17,618
.

Porcentaje de impuestos regresivos en


Mixtos:

el total

de impuestos

56%

Impuesto Impuesto Impuesto Impuesto Impuesto Impuesto Impuesto

de importacin sobre bienes de consumo sobre comunicaciones areas y ferroviarias sobre vehculos automotores
sobre radios sobre traslacin de bienes absorbido por
el

6,628

165

73 41

ocupante

86

sobre primas de seguro


sobre diversiones

21
192
7,156
el

Total de impuestos mixtos

Porcentaje de impuestos mixtos en


Total

total de impuestos

22%
81,235

de-

impuestos, tasas y multas


31.

Vase cuadro

Nota:

La expresin impuesto

est empleada en los ttulos y subttulos del cuadro en su sentido genrico de contribuciones; y a continuacin, en los renglones particulares, se la emplea en su sentido especfico. [T.]

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


de
los proporcionales a ciertos impuestos, tasas

169

y multas misce-

lneos

que son directamente


por no
existir

satisfechos por los presupuestos

familiares,

elementos que los muestren como pro-

gresivos o

como

regresivos.

ms considerable de impuestos est constituida por impuestos regresivos, tal como poda esperarse dada la gran facilidad de traslacin de la mayor parte de los impuestos guate-

La

categora

maltecos.

Ms de

la

mitad del aporte


el el tabaco, las

proviene de impuestos sobre


especficos tales

total de dichos tributos consumo que gravan productos

como

bebidas alcohlicas,

la sal,

los fsforos; del impuesto sobre las utilidades mercantiles y de los derechos de importacin sobre artculos usados por los ne-

gocios,

sobre

y de otros impuestos que las empresas hacen repercutir consumidor en la forma de precios ms altos. Las fracciones de su ingreso que las familias gastan en cada artculo gravado y en su consumo de conjunto, se estima que varan en
el

general en sentido inverso a la renta familiar.

En el grupo "mixto" ocupan tambin lugar predominante un nmero de impuestos que son trasladados al consumidor; pero se incluye asimismo en l algunos impuestos que el consumidor
satisface directamente

(por ejemplo,

el

impuesto sobre radios

y aquellos derechos de transmisin de la propiedad que son pagados de presupuestos familiares). En este caso, sin embargo,
la

parte de renta que los consumidores gastan en mercancas


el

y servicios gravados vara directa antes que inversamente con


nivel

de

la renta, al

menos hasta

llegar a

muy

altos niveles

de

renta en presencia de los cuales el ahorro comienza a ser impor-

cuanto se refiere a los derechos de importacin sobre de consumo, que constituyen cuantitativamente el rengln ms importante de este grupo de impuestos, ocurre lo mismo por dos razones: la primera, que a medida que la renta es mayor las familias, si bien consumen una proporcin menor de su renta, tienden al propio tiempo a sustituir los artculos de produccin domstica con productos de importacin; la segunda, que en presencia de las mismas circunstancias que acabamos de evocar, se inclinan igualmente a dedicar una mayor proporcin de lo que consumen en productos importados a artculos de lujo sujetos a altos derechos de importacin.
tante.

En

artculos

170

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


Los impuestos ltimamente nombrados recaen con particular

intensidad sobre los sectores de renta mediana; sin que ocurra lo

mismo con
te

los beneficiarios

de una renta

inferior

porque

la par-

proporcionalmente menor de su renta que gastan en artculos sujetos a estos impuestos, mantiene baja, en su caso, la incidencia;

en tanto que

la

carga que soportan los beneficiarios de

hecho de que se encuentran en situacin de ahorrar en mayor proporcin que los otros. La existencia de los impuestos "mixtos", que comprenden alrededor de una quinta parte de todos ellos, sirve hasta cierto punto de compensacin al hecho de que los ingresos de impuesto incluyen en Guatemala solo una proporcin muy exigua de impuestos directos. Hay que insistir, sin embargo, en que desde el punto de vista de la equidad fiscal, no constituyen un substituto para
rentas altas se ve limitada por el
el

impuesto personal progresivo.


2.

La

incidencia de los impuestos sobre los hogares

particulares

El hecho de que ms de la mitad de los ingresos fiscales guatemaltecos por concepto de impuesto provenga de impues-

no implica necesariamente que el sistema fiscal en su conjunto sea regresivo. En cada caso particular la incidencia de conjunto de todos los impuestos es funcin del grado relativo de progresividad o de regresividad de los impuestos particulares, y depende de la fuente de la renta, de su magnitud y de los hbitos de ahorro de cada hogar particular.* La mayor parte de las diferencias en la incidencia de los impuestos que resultan de diversidades de las fuentes de renta, tienen lugar en casos de familias cuya renta proviene de negocios, y por esta razn se las consider en el captulo anterior.*^ Es de recordar que en la mayora de los casos la diferencia en cuanto a la carga de impuesto soportada por negocios o empretos regresivos,
*

Las diferencias en

la

composicin de los gastos de familias particulaantes que diferencias en la carga de impuesto


la

res ejerce tambin, obviamente, influencia sobre la incidencia del impuesto^

pero como se derivan de

ello,

soportada por familias de entradas distintas, sobre todo divergencias en

carga que recae sobre hogares pertenecientes al mismo grupo de beneficiario?

de renta, consideramos
s

tal

problema en una de
34.

las secciones subsiguientes.

Ver en particular cuadros 32 y

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


sas distintas, se origina

171

en que

las posibilidades

de hacer

re-

percutir los impuestos varan de industria a industria, y en que nicamente las empresas industriales y comerciales estn sujetas
al

impuesto sobre
se

las utilidades

de

las

empresas lucrativas. El

patrn de la incidencia presenta todava otras complejidades,

compara la carga tributaria que pesa sobre la renta consistente en utilidades con la que afecta a la renta proveniente de otras fuentes; por no haber impuesto general sobre la renta
si

en Guatemala, los sueldos, los salarios y los beneficios derivados del ejercicio de una profesin liberal no estn sujetos a
tributacin sobre la renta.

En
no

vista

de variacin tan considerable, segn


la

la

fuente de

la venta,

en

carga tributaria familiar bien podra argirse que

es posible llegar a

ninguna conclusin con respecto a

la

incidencia de conjunto del sistema tributario guatemalteco, so-

bre todo por cuanto no existe en el pas impuesto sobre


tas individuales.

las ren-

No

s as, sin
la

amplia correlacin entre

embargo, porque parece haber una fuente y la magnitud de las rentas

percibidas por los hogares guatemaltecos.


lias

Los

jefes

de fami-

pertenecientes al grupo de beneficiarios de rentas menores

son en su mayora pequeos agricultores y braceros agrcolas y urbanos. Los beneficiarios de rentas intermedias pertenecen ge-

neralmente a

la categora

de empleados a sueldo, profesionales

independientes y pequeos tenderos; en tanto que los beneficiarios de rentas mayores derivan sobre todo sus ingresos de

empresas industriales y de plantaciones de caf y de caa

de azcar.
El cuadro 36 compara la carga fiscal aproximada de algunas de esas familias tpicas de los diversos grupos de beneficiarios de rentas. Se ha dado por sentado que cada famiha est compuesta de un nmero mediano de miembros, corriente en el pas, el cual ha sido estimado en cinco personas.^ Como puede comprobarse, el conjunto de la carga fiscal soportado en
^

La Nota

estadstica

fin

de captulo ofrece explicaciones sobre los


los propsitos del

procedimientos empleados para verificar dichas estimaciones.


''

Sobra observar que se emplea ese promedio slo para


familia.

caso; y que los resultados variarn de acuerdo con el

nmero

efectivo

de

miembros de cada

172

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

cada caso vara considerablemente; y va desde 5 por ciento de la renta familiar para un pequeo productor agrcola indgena hasta 28 por ciento para la familia del cultivador de caf

que goza de una renta de Q.20,000.00. La incidencia del sistema contemplado en su totalidad, parece ser progresiva hasta que nos encontramos con los beneficiarios de rentas colocados entre la categora superior y la intermediaria; ms all de este punto contina siendo progresiva para quienes satisfacen el impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas pero se torna decididamente regresiva para las familias que no pagan tal impuesto. El caso de la familia del cultivador de caf es, en cierto sentido, nico, porque dicho contribuyente se ve obligado a soportar el impuesto especial sobre exportacin de caf. La incidencia de los impuestos sobre la familia beneficiara de renta alta tomada como ejemplo, es abiertamente progresiva en relacin con la familia de renta baja que deriva sta de otra fuente, pero es probablemente regresiva cuando se la compara con la situacin
de familias cafetaleras menos pudientes. Al dividir el total de la carga fiscal en Ij impuestos que son directamente pagados por las familias que poseen negocios o que les son trasladados, en sentido inverso, por quienes anteriormente los pagaron ("impuestos directos"), 2) los que son pagados en definitiva por el consumidor por medio de un recargo en el precio de bienes especficos y de servicios ("impuestos de consumo*'), y 8) los que se distribuyen sobre los precios de casi
todos los bienes y servicios ("impuestos trasladados"), el cuadro esclarece en parte las causas y la direccin de cada incidencia
particular.

Los impuestos directos que, como

lo

hemos

visto,

son o bien progresivos o bien proporcionales, representan una

proporcin

hogares ricos que en

el caso de los Los impuestos sobre el consumo, incluyendo en ellos los derechos de importacin y los impuestos sobre diversiones y sobre el transporte de personas, poseen ms importancia relativa en el caso de familias de renta mediana, pero el hecho de que estn incluidos entre ellos los gravmenes sobre tabaco y licores da como resultado que absorban una porcin mayor del ingreso de las familias pobres que del de las ricas. A este segundo grupo de impuestos se

mucho ms grande de
el

la

carga total en

de

los

pobres.

I
c

d
e
C(

te

e;

P'
se

P^

h(
el

lo

pe

mi

so:

qi3

'-*^ss

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

173

debe que el sistema sea progresivo en cuanto se refiere a las de renta baja y mediana, o sea hasta que se llega, en la escala, a la renta de las ltimas. Los impuestos trasladados son, en cambio, positivamente regresivos en relacin con todos los grupos de beneficiarios de rentas, y corresponden a una proporcin de la carga fiscal de conjunto de las familias, que
familias

va declinando constantemente.

Es
los

preciso, sin

a la confianza

el cuadro 36. En primer de las diversas familias incluyen nicamente los impuestos cuya incidencia puede medirse directamente. Citemos el caso, por ejemplo, de los derechos de importacin que otorgan proteccin a una produccin nacional, los cuales dan lugar a una importante carga indirecta, que puede o no ser regresiva; porque los consumidores pagan generalmente un precio mayor por las mercancas producidas en el pas que compran en un mercado protegido. En segundo lugar las cifras, como en el

que se pueda tener en resultados que se presentan en

embargo, hacer varias observaciones respecto lo exacto y lo completo de

lugar, las cargas fiscales

caso del captulo anterior, se refieren a obligaciones o cargas por

concepto de impuesto que es posible calcular de acuerdo con


letra

la

y no a impuestos efectivamente causados y pagados; y, en consecuencia, no se ha tenido en consideracin que el grado de evasin de que es objeto el impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas, reduce correspondientemente su progresividad. Finalmente, tal como lo pusimos de relieve en el captulo precedente, las estimaciones que entonces se hicieron acerca de la repercutibilidad de los impuestos, y sobre todo del impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas, eran, en el mejor de los casos, simples estimaciones aproximadas porque, aun cuando todos los datos necesarios estuvieran a nuestra dispode
la ley,

de apreciacin conceptual que no que deja planteadas el problema de la traslacin de los impuestos. A guisa de comprobacin del grado en que dichas premisas pueden influir los resultados de la investigacin, las cargas fiscales del mismo grupo de familias han sido computadas de nuevo, partiendo de la suposicin alternativa de que el impuesto sobre utilidades de las empresas lucrasicin, subsistiran dificultades

permitiran dar sino respuestas tentativas a las preguntas

174

EL SISTEMA FISCL\L Y LAS RENTAS

Los resultados de Como era de esperar, la "nueva" carga fiscal es menor en el caso de hogares que no pagan el impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas, y ms alta en el caso de los que s lo satisfacen. Es un hecho, sin embargo, que esta nueva posicin del problema no
tivas

ha quedado por completo

sin trasladar.

esta posicin distinta los presenta el cuadro 37.

CUADRO 37 LA INCIDENCIA TRIBUTARIA EN 1947/1948 DESPUS DE REAJUSTADA *


(En
quetzales)

Impueatc sobre utilidades de las em-preaas lucrativas


>

Parcialmente trasladado
CarOia tributaria
total

No
Carga
i

trasladado
tributaria
total

% dla
Ocupacin
de familia
del jefe

%dela
renta

Renta
j'amiliar

renta

Monto
12

familiar
5
7

Monto
11

familiar
6
7

Pequeo propietario indgena


250 600
1.200
1.200

44

41
131

Trabajador urbano especializado

139
136

12 11

11 11

Empleado pblico
DetaUista

128
516

3.600

455 420
412

13
12

14
11

Empleado particular
Mdico
Infireniero

3.600

898
581

6.000

10 10
13

10
16

8,000

789
1.286

750

Importador
Cultivador de caa de

10.000

1^56
1.010

azcar
Cultivador de caf

10.000

1.052

10

10

20.000 20.000 40.000 40.000

5.583 4.358
6.319
6.271

28
22 16
16

6.521

28
21

Exportador de caf
Fabricante de telas

4.291 8.767

22
22

Fabricante de licores
"

8.715

Vase cuadro

36.

sea, luego

de tomar en cuenta

las consideraciones

de

la

pgina anterior. [T.]


el

cambia
el

el carcter

bsico de los resultados expuestos en

cua-

dro 36. El sistema tributario es decididamente progresivo hasta

punto en que abarca a

los beneficiarios

de

las rentas

ms

altas

entre las medianas y contina sindolo en toda la extensin de la


escala

cuando se

trata

de hogares que satisfacen

el

impuesto

sobre utilidades de las empresas lucrativas.

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


3.

175

La En

influencia del impuesto sobre la renta en proyecto


la

seccin precedente examinamos la repercusin del ac-

tual sistema fiscal sobre familias cuyas rentas son

de magnitud
la dedi-

diferente o provienen de distintas fuentes.

Esta seccin

caremos a examinar la forma en que afectara tales resultados la importante modificacin del sistema impositivo que se encuentra en preparacin.

De
renta

acuerdo con
el

que

el proyecto de impuesto general sobre la Congreso ha venido estudiando desde hace algn

tiempo, la tarifa progresiva actual se extender hasta ser aplicada

de toda fuente, salvo las provisiones especiales que contempla para los casos siguientes: 1) los socios de empresas mercantiles pagarn sobre sus respectivas partes de utihdades, en
a las rentas

lugar de ser gravada la renta social en su conjunto; 2) en el caso de contribuyentes que gozan de una renta de Q.10,000 o menos, la actual exencin de base de Q.500 por empresa mercantil, se substituye por la exencin de un minimum personal de subsistencia de Q.900 para los solteros, Q.1,400 para los casados y Q.250 por cada persona dependiente del contribuyente; y 3) las rentas de Q.10,000 o menos provenientes exclusivamente del trabajo, sern gravadas a la tasa de 80% de la tarifa aplicada a las rentas provenientes de capital.^

tensificar la progresividad

Los resultados principales de la ley en proyecto sern inde conjunto del sistema y eliminar la

mercial, por

discriminacin actualmente existente entre renta industrial y couna parte, y, por la otra, renta agrcola, sueldos y

renta profesional.

Se introducir, empero, una nueva e impor-

tante forma de discriminacin; se tratar diferentemente a los

de renta comercial segn que la renta por ellos devengada provenga o no de una sociedad por acciones; persistir, adems, la dificultad de hacer encajar la renta cafetalera dentro del cuadro tributario de conjunto.^" Disminuirn los impuestos a cargo de los propietarios de negocios menores (o sea,
beneficiarios

Las rentas mixtas, o sea

las derivadas

en parte de trabajo y en parte de

capital, sern gravadas a


^
10

90%

de la tarifa completa.

Ver pgina

146. 147.

Ver pgina

^^
o
r-t

^
r-l

O)

9.
fe3

1*^

#^
t^^

<
t k3

m
O OJ o

1-4

O O o o o o
N
o

ri

S W o t
t

<e 00 o

to>

^^

+
S IH

co

1.

ww w
e<5

P
t
1

et

^
^ t

''3

21 o
*

*3

a
>

4>

:&
a>

so

es

^
0)
>:

>

g
0) (4

e4

O
c3
en

I t

-o

o
(U es

TS

O S
ce

^
^ ^

1
t cS t

> O
m

es

<u

>>

tJ

53

SS^

P,^Q53

&$

||

ej

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

177

de aquellos que se beneficien de rentas de Q.10,0(X) o menos) que satisfacen en la actualidad el impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas, e igualmente disminuirn los de los propietarios de empresas que, perteneciendo a ms de un propietario, no tengan la forma de sociedad annima. Menos claro que los efectos del nuevo proyecto sobre la obligacin fiscal que, formalmente, impone al contribuyente, es
influir sobre la carga fiscal efectiva que, en defivendr a soportar el mismo. Existe acuerdo general sobre el punto de que los gravmenes sobre la renta personal son, entre todos los impuestos principales, lo que menos se presel

modo como

nitiva,

tan a la traslacin. Por cuanto toca a los beneficiarios de sueldos, no se arriesga mucho afirmando que en la mayora de los casos su posicin no es tan fuerte como para permitirles trasladar a sus

patronos

el

impuesto en proyecto; pero

la cuestin es

ms comlugar, el
in-

pleja en el caso

de

los

hombres de negocios. En primer


los costos

hecho de que

el actual

impuesto sobre utilidades est ya

corporado hasta cierto lmite en

de sus negocios e

industrias, les facilita trasladarlo al

menos en dicho grado. La


impuesto sobre
utilida-

repercutibilidad del impuesto en proyecto ser, por otra parte,

probablemente menor que


des, puesto

la del actual

que su base se encuentra un paso ms lejos de los costos de la empresa misma. Nos hemos esforzado en presentar en el cuadro 38 los cambios que posiblemente tendrn lugar y, al efecto, hemos procedido a comparar la carga fiscal de un grupo de familias (las mismas utilizadas en el cuadro 36) antes y despus de la vigencia de la Ley en proyecto. La intensificacin de la incidencia que probablemente se produzca en el caso del importador, del fabricante de telas, del cultivador de caa de azcar y del fabricante de licores ha sido quiz exagerada," porque el cuadro compara dos casos extremos, uno de traslacin de un 50% del impuesto sobre utilidades, y otro de impuesto personal sobre la renta no trasladado en absoluto. En realidad, si la ley llegase a ser aplicada, la carga fiscal de los empresarios en cuestin se encontrar probablemente entre los
^^

Se subestima quizs, igualmente,

la

rebaja que sufrir la carga fiscal

del detallista.

12

178

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

dos extremos mencionados, segn y conforme el grado en que puedan continuar trasladando el impuesto que tienen personalmente que satisfacer. La distincin anteriormente establecida entre obligaciones legales al pago de impuesto y satisfaccin efec-

de particular importancia en relacin con el imen proyecto. La experiencia de muchos otros pases demuestra que la administracin de un impuesto personal sobre la renta, particularmente en cuanto se refiere a profesionales independientes y a pequeos cultivadores, es mucho ms difcil que la de un impuesto sobre la renta proveniente de los negocios. A este respecto hay que observar que la experiencia de Guatemala en cuanto al impuesto sobre beneficios de capital indica que el sentido de responsabilidad fiscal de los contribuyentes y la organizacin administrativa misma tendran que mejorar mucho para que un impuesto sobre la renta personal pudiese llegar
tiva
stas, es

de

puesto sobre

la renta

a constituir un eficiente instrumental


Es, no obstante, de esperar

fiscal.^^

que

si la

Ley proyectada

es puesta

en
o
ra
cia,

vigor, rinda, durante los primeros aos

tres millones adicionales

de su aplicacin, dos de ingreso; el cual rendimiento debeaumentar considerablemente a medida que, con la experienmejorase
la

administracin del impuesto.

adicional, claro est

en que hemos estimado dicho ingreso que no hay que tomarlos por un dato de exactitud matemtica; pero partiendo de ciertos elementos pertinentes, como la distribucin de la renta, el nivel de las exenciones

Los dos o

tres millones

proyectadas,
las rentas

el

predominio de
las

mayores y

de origen mercantil entre dificultades iniciales de administracin,


las rentas
inicial

la

estimacin parece constituir un clculo bastante razonable del

grado que alcanzar el aumento el nuevo impuesto en proyecto.


4.

de ingresos producido por

La diferencia en la carga

fiscal de distintos grupos

DE consumidores

En

las secciones precedentes, la

carga tributaria familiar fu

examinada desde el ngulo de las diferencias en cuanto a la fuente y a la magnitud de la renta familiar. En esta seccin daremos atencin a las diferencias existentes entre familias con rentas
12

Ver pgina

149.

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


similares,

179

pero de composicin distinta en cuanto a sus fuentes.

Estas diferencias son particularmente importantes en Guatemala

para
otias

los casos

2) las familias

racin con las

comparadas con las de consumo, en compade un nivel bajo de consumo.

de

1^ las familias indgenas

de un

alto nivel

A.

Diferencia entre la carga fiscal de

la

familia indgena

la

de

las

dems
la

La
cal

diferencia

que

casi

generalmente existe entre

carga

fis-

de

las familias

indgenas y la de las otras familias, es un

simple reflejo de la divisin de carcter an

ms fundamental
economa.

que

existe entre los sectores principales


el

de

la

Como

ya se indic en

Captulo

11,^"^

la familia

indgena y la ladina

provienen de dos grupos social y cultiiralmente distintos y se dedican ordinariamente a actividades econmicas diferentes. A
diferencia de la tpica familia urbana de renta baja, la familia

indgena corriente constituye, a

la

vez que una unidad de con-

sumo, una unidad mercantil, y una parte importante de su produccin est destinada al consumo del propio hogar. Aun cuando
la economa domsde produccin y adquirir otros bienes y servicios, compra y vende en el mercado local de su propia aldea, en el cual los intercambios de mercancas producidas dentro del sector indgena predominan, con mucho, por sobre las compras de bienes provenientes del sector comercial de la economa. El hecho de que la mayor parte de los impuestos del pas recaigan sobre los consumidores en la forma de precios ms altos, hace que las diferencias aludidas se reflejen a su vez en diferencias de las cargas fiscales de los dos grupos de familias. Es verdad, por supuesto, que el hogar indgena paga y soporta, en su calidad de pequeo productor agrcola, derechos de importacin sobre utensilios de agricultura que el productor o trabajador urbano no tiene que pagar, pero es igualmente cierto que este factor est ms que compensado por la diferencia en hbitos de consumo; porque el 30% del consumo de las familias indgela familia

indgena hace irrupcin fuera de

tica a efectos

de dar

salida a su excedente

^^

Ver pgina

40.

1^

II

MI*

i-r
-

ir

I-

* k f /

tlf

II
5

- 5 5 5 2 i f f t 3 f 9 3 3 3 3 8 a a a a a a E E E S

#
rH
f-
I

10

5SS

8 5 -5
o

-2 "S

g .11 H *

1 -i
8
12 s ^>
ai

.-2 'r

g
2 B

P s
rt

, '3 o

c S c

O)

^^ |S
CQ
01

I
g 5

1I
S ^

afeas
Ph (w

o o

II
"5
t

'S

|li
1
a,
(/i

^^

o o o o ca US
-I

^-g
o
'SS

t-H

< W O Q g

.w

.o -o
t
*

A
<

(O

.-t

b-

S s
<1

1^

3g

o e o o

O
(/)

S-

Q
w

<
en

S
3
4j

-3 te

2^
3

P o

fe

V o

^11
-o -3
j

oa

Pi

ti

.2

3
:2
2 o

:
4, !-

^
4,

o
(i
*<

.2
t

"3

h c o o C 00 OQ o O 4-> o o -tJ o P *J P +J P 3 3 CAP. 3 3


P<

^ S o m 3 8 jc c

C3

a a

-S

5SS

I?

B
8

II
si

2
"O

"O

o ""

o
J3
Q)
t

o;

-O

5 2 B

o o

^5
$ o o
**
<a es

g " o
-^

os

-o

1^1

.2

182

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


de acuerdo con
el

as,

"estudio

Goubaud

Carrera**, consiste

de

alimentos producidos dentro de la unidad familiar, los cuales no soportan la carga fiscal proveniente de la traslacin, a las
espaldas del consumidor, de los impuestos que afectan a las operaciones y a las utilidades comerciales y al transporte de artcu-

y que han llegado a incorporarse a la estructura de los costos y mayoristas de artculos alimenticios. Adems, como casi todos los intercambios que se llevan a cabo en los mercados locales de los pueblos indgenas podran igualmente celebrarse sin el empleo de dinero esto es, utilizando el truelos,

de

los detallistas

que

es casi tan difcil para el Fisco gravarlo


el

como

si

se realizara

medio que acabamos de indicar. De entre los artculos que forman parte de la economa indgena, a los nicos a que es fcil aplicar impuestos internos sobre el consumo, es a los provenientes de otros sectores de la economa nacional, tales como herramientas, calzado, productos textiefectivamente por
les,

agujas, productos farmacuticos, licores

productos constituyen, empero, slo una fraccin


del

y tabaco. Tales muy pequea

consumo

total

de

las familias indgenas.^*

En

el caso,

por

ejemplo, de los licores y del tabaco elaborado, muchas de ellas evaden el impuesto substituyendo por cigarrillos de tusa y por

chicha las manufacturas legalmente autorizadas.

En

cambio, hay
casi

que aadir a

la

carga fiscal indgena los impuestos de uno a

cinco centavos por puesto de mercado,

que

se

recaudan en

todos los pueblos.^**

entre

El cuadro 39 trata de mostrar la diferencia en carga fiscal un hogar indgena y otro no indgena que disfruta de la
renta de conjunto.

misma

Como puede
es,

comparaciones efectuadas,
diferencia disminuye a

comprobarse en las tres en todos los casos, ms pequea la


la

carga fiscal de la familia indgena que la de la urbana, pero

medida que aumenta

la renta.

En

el

seno

de ambos grupos es progresiva


cuanto a todas
es
las rentas

la incidencia del

impuesto en

consideradas, pero la tasa de progresin

ms
^*

fuerte en el caso de las familias indgenas.


reviste importancia el

La

tasa

ms

Aunque

consumo de ropa, gran parte de

la ela-

boracin de sta se lleva a cabo dentro de la propia economa indgena.


15

Se subestima, quizs, en

el anlisis estadstico

que va a continuacin,

la

carga que estos impuestos suponen para las familias indgenas.

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


alta

183

de progresin que

las

afecta se explica por el hecho de que,

a medida que aumenta

la renta,

decHna

la

proporcin de

ella

representada por productos de fabricacin casera, y aumenta la participacin indgena en la economa de cambio sujeta a
impuesto.
Diferenciacin entre consumidores fuertes y dbiles

B.

de mercancas gravadas
Existe todava otra discriminacin fiscal importante entre

que disfrutan de rentas iguales, y es la que se establece que son fuertes consumidores de mercancas gravadas, consumen en mucha menor proporcin dichos artculas que y los. Puesto que cada familia particular goza de amplia libertad para determinar el modo en que quiere disponer de su renta, la diversidad de los gustos puede ser causa de importantes diferencias dentro del mismo grupo de beneficiarios de renta. Dichas diferencias se tornan ms importantes cuando se trata de contribuyentes que disfrutan de rentas bajas, en cuyo caso, como lo
familias

entre las

vimos en

el

cuadro

36, casi toda la carga fiscal proviene

de im-

consumo y sobre los negocios que han sido trasladados. El grado en que pueden existir diferencias en el seno de un mismo grupo de rentas, est, naturalmente, limitado por el hecho de que es posible pasarse de algunas clases de consumo pero no de todas. Pero bien podemos presumir que los hogares guatemaltecos pueden fcilmente evitar la fuerte imposicin exispuestos de
tente sobre bebidas alcohlicas y tabaco manufacturado, diversiones, telas
ello

importadas e importaciones de

lujo, sin sufrir

por

disminucin alguna de su bienestar objetivo.

El cuadro 40 muestra las cargas fiscales soportadas por dos familias indgenas y dos urbanas, que gozan de igual renta, pero

que gastan diferentes porciones de ella en mercancas y servicios sujetos a fuerte gravamen. Se presume que en ambos casos el consumidor fuerte gasta en esos consumos evitables cincuenta por ciento ms que el consumidor mediano de igual renta ( vase cuadro 39), en tanto que se presume igualmente que el consumidor dbil gasta cincuenta por ciento menos. Como bien se ve, la diferencia en incidencia fiscal derivada de esta disparidad

184

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


hogar indgena que lleva a cabo muchos

es bastante grande. El

consumos evitables de bienes y servicios, soporta casi cincuenta por ciento ms que el otro hogar indgena del ejemplo, ms frugal que el primero, en tanto que la diferencia es an mayor en el caso de familias urbanas. Las comparaciones del cuadro anterior ponen de relieve una de las mayores fallas de un sistema fiscal asentado predominanCUADRO
40

DIFERENCIAS DE CARGA FISCAL DENTRO DE UN MISMO GRUPO DE BENEFICIARIOS DE RENTA EN 1947/4


(En
quetzales)

Pequeo agrictdtor
indgena
de alto

Trabajador urbano
especializado

de bajo

de bajo

de alto

consumo
Renta familiar Impuesto sobre bebidas alcohlicas Impuesto sobre cigarrillos Impuesto sobre diversiones Derechos sobre productos textiles importados Derechos sobre artculos de lujo importados
Total de impuestos evitables Otros impuestos Total de impuestos a pagar Porcentaje de la renta absorbida
1,200

consumo
1.200

consumo
1,200

consumo
1,200

23
12

8 4

27
15

9
6

11
11.

-4
4

28
12

9
4

57 6d
126

20
69 89

88 80
168
1.4%

29 80
109

por

la

tributacin

10%

7%

9%

Carga

de alto consumo en relacin con la del contribuyente de bajo


fiscal del contribuyente

consumo
*

142%
al pie del

154%

Ver nota

Cuadro

36.

temente sobre impuestos al consmno y el cual ocasiona, quirase o no, una distribucin de la carga enteramente contraria a la equidad. Naturalmente que el hecho de gravar fuertemente determinados artculos puede obedecer a propsitos distintos del fiscal. La imposicin sobre productos alcohlicos y tabacaleros puede tener, por ejemplo, la finahdad suntuaria de Hmitar consumos objetables desde el punto de vista social, en tanto que los

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


derechos de importacin pueden obedecer
al

185

propsito de salva-

Por otra parte, de este captulo, comienzo el efecto de como pagados por familias de renlos derechos sobre artculos de lujo tas distintas (en contraste con la situacin creada cuando se trata de familias de igual renta) es el de introducir un importante elemento de progresividad en el sistema fiscal guatemalteco, contemplado en relacin con sus repercusiones sobre determinados grupos de beneficiarios de renta.
guardar
las

reservas internacionales del pas.

se hizo resaltar al

5.

Cambios de la carga fiscal dentro del tiempo

Las estimaciones acerca de incidencia del impuesto que aparecen en las secciones precedentes, estn basadas en
el

nivel

mediano de precios existente en

ao fiscal 1947/1948 y son aplicables sobre todo a ese perodo. Las oscilaciones de los precios de artculos particulares, y las del nivel de precios en conjunto, son origen, a su vez, de cambios en el peso recd de la tributacin, o sea, en la cantidad de bienes y servicios que los hogares podran comprar con el dinero que va a parar a manos del Estado. Puesto que el alcance de las susodichas oscilaciones difiere en relacin con cada impuesto particular, los movimientos de los precios pueden tambin resultar en alteraciones de la
el

distribucin
ficiarios

de

la

carga fiscal entre los distintos grupos de bene-

Nos ocupamos, justamente, en la presente seccin de considerar la influencia que pueden haber ejercido sobre
de
renta.
la

incidencia del sistema fiscal guatemalteco las oscilaciones de

precios de los ltimos aos.

El alza continua del nivel de precios que tuvo lugar en los aos inmediatamente anteriores a 1940, tuvo efectos particuportacin,

larmente importantes en cuanto se refiere a derechos de imfuente principal de ingresos del Estado. Por la
circunstancia de

que dichos derechos son calculados sobre una


la

base especfica, o tomando en cuenta en


el

mayora de los casos de precios de los productos de importacin han dado por resultado que los derechos correspondientes representen una proporcin cada vez menor del costo total del artculo. El ltimo punto est claramente demospeso de
los artculos giavados, las alzas

186

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

trado en el cuadro 41, que compara los derechos ad vcdorem en


los

aos de 1939, 1943 y 1948.


Sin embargo, en algunos casos, y sobre todo en cuanto respec-

CUADRO

41

LA CARGA FISCAL REPRESENTADA POR LOS DERECHOS DE IMPORTACIN EN DETERMINADOS AOS''


(Porcentaje del valor F. O. B. de las importaciones representado por
los

impuestos)

1938

1943
183.9
83.4
8.2

1948
231.4
74.9
0.4

Gasolina
Aceite lubricante

210.0
86.3
8.2

Maquinaria agrcola Hoces

10.7

10.4

10.6
0.4

Cemento

grria

141.7

Hierro y acero Harina de trigo Papel de imprenta Carbonato de sodio

23.6
66.2

20.9 66.0
19.9 89.0
15.6

12.2

24.9
11.8
83.7

22.0
70.7
18.7

Camiones
Automviles Neumticos de automviles Linternas elctricas Bombillas elctricas

12.0
24.4 22.1
16.1

24.0
82.0
80.2 19.0
17.7

24.0 25.0

23.0
16.3

11.8
10.6

Mquinas de
Tela de lana

escribir

14.6
87.0

69.9

24.4

Tela de algodn

70.0

46.6 86.7
17.1

29.0
52.9 12.7

Seda

artificial

277.8
22.1

Hilo de algodn

Camisas de algodn
Aceite de oliva Grasas vegetales Productos farmacuticos

46.3
81.2

86.2
12.5

25.4
11.6

86.5 82.0

16.9 34.6

12.3 31.8 17.6


1.7

Perfumes Leche evaporada


Todas
las

26.8
100.6
31.6

21.3
65.3

importaciones

29.5

19.8

* Se ha computado los porcentajes incluyendo los derechos de importacin, lo consulares y todo otro impuesto que afecte la importacin. * Equivalente ad-valorem de las recaudaciones efectivas del ao fiscal que fina-

liza seis

meses antes del civiL

ta a la gasolina

y a

las

medicinas, el Estado restableci la situa-

cin,
los

compensando los aumentos de precios con incrementos de impuestos a que estn sujetos dichos productos, y, en lo que

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

187

hace a algunos otros artculos, en particular cemento y maquinaria agrcola, el descenso ya mencionado de las tasas de impuesto ad-valorem se vio intensificado por rebajas de los derechos de importacin. La apreciacin de los efectos de conjunto parece, sin

embargo, conducir a

la

conclusin de que la consecuencia

principal del alza

de

los precios

de

los artculos

importados ha

sido reducir la carga real de los derechos de importacin.

Co-

rrespondi dicha carga en 1948 al 19.8% del valor de todas las


importaciones, en comparacin con el 31.6% a que haba corres-

pondido en 1938.

Hay que
refiere a los

llegar a

impuestos sobre
sin

una conclusin algo distinta en lo que se el consumo de bebidas alcohlicas

y tabaco. Trtase
ellos, los

duda, en estos casos, de impuestos estable-

una base especfica; pero, en cuanto a aumentos de precios han sido ms o menos compensados por una elevacin de la tarifa de impuesto. Por cuanto hace al impuesto sobre las utilidades, la inflacin de la guerra y de la post-guerra han actuado en el sentido de intensificar la carga real de impuesto. De la progresividad de este impuesto viene a resultar que todo incremento de la renta en dinero imcidos igualmente sobr

ms altas y ms fuertemente gravadas de beneficiarios de renta; y si este aumento de la renta nominal no es acompaado por un aumento correspondiente de la renta real, ser en ltimo trmino mayor que antes la tasa real de impuesto a que se ver sujeto el contribuyente. El cuadro 42 presenta la carga real que el impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas ha debido suponer para cinco empresarios cuya renta real permaneci siendo la misma a travs de toda la dcada ltima. En consideracin al hecho de que el impuesto fu objeto de cambios durante el perodo anahzado, hemos formulado en el cuadro tres hiptesis distintas: cul habra sido la carga fiscal si hubiese permanecido
pulsa al contribuyente hacia categoras
invariable la tarifa del impuesto existente en 1938; cual fu, en
efecto,
y,

de acuerdo con

la tarifa
si la

reinante en el perodo estudiado;

de 1947/1948 hubiese estado en vigencia a travs de los aos referidos. Como es fcil comprobarlo, la inflacin tuvo por resultado elevar la carga real de impuesto en todos los casos en los cuales el incremento de la
en
fin,

cual habra sido

tarifa

188

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

CUADRO

42

EFECTOS DE LOS CAMBIOS DE PRECIOS SOBRE LA CARGA FISCAL


Taaa media del impuesto aobre utidadet de empresas lucrativas
1939/1,0
19I,5/,K

iSkkfUi

I9k9/k7

19k7/k9

Renta

real: Q.5,000:
la tarifa

De acuerdo con
original

6.0
la tarifa

6.0

6.0

6.0

6.0

De acuerdo con
del respectivo

ao

fiscal
la tarifa

5.0

5.0

6.0

6.7

7.1

De acuerdo con
de 1947/48

6.4

6.0

6.4

6.7

7.1

Renta

real: Q.15,000:
la tarifa

De acuerdo con
original

6.0
la tarifa
6.0

7.0

7.0

7.0

7.0

De acuerdo con
ilel

respectivo ao fiscal
la tarifa

7.0

10.0

11.6

12.6

De acuerdo con
^e 1947/48
Renta

8.2

9.7

10.8

11.6

12.6

real: Q.50,000:
la tarifa

De acuerdo con
original

8.0
la tarifa

8.0

10.0

10.0

12.0

De acuerdo con
del respectivo

ao

fiscal
la tarifa

8.0

10.0

18.0

21.4

22.8

De acuerdo con
de 1947/48

16.2

19.0

20.6

21.4

22.8

Renta

real: Q.100,000:
la tarifa

De acuerdo con
original

12.0
la tarifa

12.0

12.0

12.0

12.0

De acuerdo con
del respectivo

ao

fiscal
la tarifa

12.0

20.0

80.0

29.3

30.6

De acuerdo con
de 1947/48

23.9

26.7

28.3

29.3

30.6

Renta

real: Q.200.000:
la tarifa

De acuerdo con
original

12.0
la tarifa

12.0

12.0

12.0

12.0

De acuerdo con
del respectivo

ao

fiscal

12.0

20.0

40.0

34.1

35.3

De acuerdo con
de 1947/48

la tarifa

28.4

31.4

33.2

34.1

35.3

* Se utiliz el ndice deflacionador Renta real a los precios de 1939-1940. P.N.B, (producto nacional bruto) para computar la renta nominal correspondiente en cada ao a la renta real que aparece en el cuadro. Se calcul luesfo la tasa me* dia de impuesto sobre la base de la renta nominal as obtenida.

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


renta nominal desplaz al contribuyente hacia
alta

189

una categora ms que puede frecuentemente ocurrir por la escasa distancia existente entre uno y otro de los escalones de la tarifa del impuesto mencionados^
de beneficiarios de
renta; cosa

CUADRO

43

INFLUENCIA DE LAS OSCILACIONES EN LOS PRECIOS DE LOS BIENES RACES SOBRE LA TASA EFECTIVA DEL IMPUESTO SOBRE LA PROPIEDAD EN 1937/1949
(tasa de impuesto sobre

un vaJor de Q.1,000 en bienes races)

Avalo de
bienes
raicea

loa

Valor venal
raicea en

de loa Henea
quetzalea

Taaa efectiva de impuesto sobre cada


mil quetzalea

Ao
1937

en quetzales

1,000

1,000

8.00 b
8.06

1938

1,000 1,000
1,000

981

1939
1940
1941

976

3.07 8.08 3.06

974 976
i.138 1.S60 1,600
1,900

1,000
1,000

1942

2.64
2.21

1943
1944

1,000
1,000 1,000
1,000

1.88

1946
1946
1947

1.68
1.24

2,426 2,696

1,000
1.000
1,000

1.16 1.16
1.11

1948 1949

2.618 2,693

* El ndice de los materiales de construccin elaborados en el pas ha sido utilitado como elemento susceptible de proveer una idea aproximada de los cambios de precios de los bienes races en el mercado.

Dando por admitido que

el

valor

en

races en 1937 corresponda al valor venal de

que haban sido valuados que gozaban para entonces.

los

bienes

El alza del nivel de


sos sobre la repercusin

los precios

de otras

clases

ha producido cambios diverde impuesto. En el caso

del impuesto de timbre sobre salarios y sobre operaciones comerciales, los efectos probablemente se han neutralizado, por
^^

efecto en la carga del impuesto personal sobre la renta


ser establecido.

Los aumentos de precios habrn de producir, por supuesto, el mismo cuando ste llegue a
Dicho efecto ser todava ms pronunciado en el caso del la inflacin disminuye el valor

impuesto en proyecto, a consecuencia de que


real

que

las

exenciones de base tienen para el contribuyente.

190

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS

la cantidad de dinero impuesto sobre exportacin de caf se ha ido tomando proporcionalmente menos pesado, en funcin del aimiento extraordinario que han tenido las ganancias de los productores desde los aos inmediatamente anteriores a 1940 al

razn de ser este impuesto proporcional a

pagado.

En

cambio,

el

presente, inclusive.

Lo mismo ha
la

sucedido en grado aun mayor


propiedad:

con relacin

al

impuesto sobre

como

el

avalo de

los bienes races

diado, el alza

no ha sido revisado durante el perodo estude precios de los mismos ha actuado en el sentido

de rebajar considerablemente la tarifa efectiva del impuesto en el caso, por ejemplo, de una propiedad que hubiera sido avaluada en 1937 a su autntico valor venal, los aumentos de precios que desde entonces han sobrevenido, habran reducido la carga real de impuesto, como lo demuestra el cuadro 43, de 0.3 por ciento en la poca del avalo a 0.111 por ciento en 1949. La conclusin que aparentemente puede deducirse es que los cambios de precios ocurridos durante los ltimos diez o doce aos han disminuido la carga real de impuesto de los grupos de contribuyentes que benefician de rentas menores, y han aumentado, al propio tiempo, la carga tributaria real de los grupos superiores, sujetos al impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas. El hecho de tomar en cuenta los cambios que se han efectuado en la tarifa del impuesto, no hace variar el resultado; porque la elevacin de la tarifa de los impuestos sobre bebidas alcohlicas y sobre tabaco fu acompaada de una tarifa ms progresiva del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas; de donde ha resultado que la incidencia de los impuestos en Guatemala sea hoy ligeramente ms progresiva que diez aos
atrs.

NOTA ESTADSTICA
Las estimaciones acerca de los impuestos a cargo de hogares particulares que aparecen en los cuadros 36 y 39 se basan en informacin provista por
el "estudio

Goubaud Carrera",
ao
fiscal,

el

"estudio Arias" y varias leyes fiscales vigen-

tes

en

el

1947-1948.

Los mtodos empleados en

verificar
el

estos

clculos

han

sido en gran parte los

mismos que

se

emplean en

Captulo

IX

para deducir cmo se distribuye la carga fiscal entre grupos familiares de


beneficiarios de rentas, y los cuales se describen en detalle en la Nota Esta-

EL SISTEMA FISCAL Y LAS RENTAS


dstica

191

que sigue a ese captulo.^^

Las diferencias principales entre

los dos

grupos de estimaciones son las que siguen:

A,

Impuestos directos
Salvo en el caso de los impuestos miscelneos, las estimaciones conte-

nidas en los cuadros 36 y 39, representan computaciones de los impuestos a

cargo del respectivo contribuyente, las cuales se obtuvieron aplicando a


renta y
al

la

capital

familiares las tasas

de impuesto en vigencia.

(Precisa

observar que las estimaciones del cuadro 39 representan impuestos efectiva-

mente pagados, y que fueron revisadas para tener en cuenta, al mismo tiempo que las recaudaciones efectivas, el hecho de que todas las familias pertenecientes al
sujetas a la

mismo grupo de beneficiarios de renta no estn necesariamente misma clase de impuestos directos).
el

H.

Impuestos sobre

consumo
los

Las estimaciones correspondientes a


beneficiarios de rentas
tulo

grupos inferiores y medianos de

fueron extradas del

mismo modo que en


Las

el

Cap-

IX y

reajustadas, por interpolacin, para que se conformaran a la renta


cifras correspondientes

disponible,^^ en vez de hacerlo a la renta total.

a los beneficiarios de rentas altas se las obtuvo extrapolando dichas estimaciones con ayuda de los datos sobre consumo que contiene el "estudio Arias'*; y modo de conformarlos con los datos obtenidos directamente.

e ajustaron luego los resultados de

C.

Impuestos trasladados

Se verificaron idnticos reajustes, tanto a

las estimaciones del Captulo

IX

como en

el

caso de los impuestos sobre el consumo.

'^

Ver pp. 273 y siguientes. Renta total menos impuestos

directos.

VII

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO

CoNTEMPLAivios en

los

dos captulos anteriores

las

repercusiones

del sistema fiscal sobre las empresas comerciales y sobre los contribuyentes individuales. El objeto de este captulo y del
siguiente es determinar el grado en

que

el

sistema fiscal ha ren-

que fu creado. Las relaciones entre el Estado y el sistema fiscal son de dos rdenes. Es, por una parte, el Estado, representado por los Poderes Pblicos, quien, por medio de procedimientos legislativos y administrativos, desarrolla, modifica y enmienda el sistema fiscal cuantas veces parece necesario hacerlo. Por otro lado, el sistema fiscal, ya establecido, provee al Estado de ingresos que le permitan llevar a cabo sus funciones. Delimita, en tal
dido, a satisfaccin, al Estado los servicios para

forma, directamente

la poltica fiscal el

e indirectamente la poltica
justa-

econmica general que


la

Estado ha de desarrollar. Es,


el

mente, esta ltima relacin entre

sistema fiscal y el Estado que nos proponemos tratar en el presente captulo.

1.

Eficiencia de la administracin fiscal

efectos

de juzgar

la eficiencia

de

la

Administracin Fiscal

guatemalteca, hemos establecido en primer trmino una comparacin entre el

monto de

los ingresos

recaudados, por grupos

principales de ellos, y el costo de las respectivas recaudaciones.

Y hemos
nistracin

foimulado luego, algunos comentarios sobre la admide ciertos impuestos de los de mayor importancia.

A.

El costo de

la

recaudacin de los impuestos

El cuadro 44 est consagrado a exponer algunas estimaciones


acerca del costo de recaudacin de varios de los impuestos. Los
datos sobre costo estn basados en los gastos presupustales de
las

diferentes oficinas que tienen a su cargo la recaudacin de impuestos especficos o de grupos determinados de impuesto.
192

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO

193

grado en que ha sido posible adjudicar ciertos salarios y otros gastos pertinentes a un grupo determinado de impuestos, se han presentado las cantidades correspondientes como costos directos. A los gastos motivados por la administracin de
el

En

CUADRO

44

COSTO DE RECAUDACIN DE LOS PRINCIPALES GRUPOS DE IMPUESTOS EN 1947/1948


(En miles de quetzales)
"

Porceri'
taje de

ingresos

que re'

Monto de
Grupo de impuestos
Impuestos directos: Impuesto sobre utilidades de empresas lucrativas

las

Costo de las recaudaciones


Directo
135.6

presenta
el

recaudaciones
8.215.5

Indirecto
42.4

Total
178.0

costo
6.5

3.045.5

93.8 41.8

40.1
2.3

133.9
44.1

4.4

Otros

170.0

26.9

Impuestos sobre la propiedad y sobre su trasmisin Impuestos sobre el consu-

597.1

76.4

7.9

84.3

14.1

mo

(internos)

8,286.2

262.1

109.3
81.6

371.4
329.5
37.9
4.0

4.5

S/bebidas alcohlicas

6,184.5 1.798.0

247.9
14.2

6.3 2.1
1.3
6.1 3.1

S/tebaco Otros

23.7
4.0

303.7
13.072.5

Impuestos de importacin Impuestos de exportacin Patentes comerciales e impuestos sobre operaciones


mercantiles Otros impuestos Tasas y multas
Total de ingresos de im^

479.3
42.7

316.8
40.1

796.1

2,664.0

82.8

2,9577
148.4
293.1

46.4
7.4
6.4

52.9
63.2
7.4

99.3 70.6
13.8

8.4

47.6
4.7

puesto

>

31,234.5

1,032.2

664.2

1.746.4

6.6

Centavos por quetzal

No

incluye rentas consignadas.

ms de un grupo de impuestos,
indirectos**;
y,

se les presenta

como

"costos

a falta de informacin

ms

precisa se les ha

distribuido proporcionalmente entre los varios grupos o sub-

grupos a que corresponden.^


^

Por ejemplo,
los

los

sueldos de las administraciones fiscales locales ban


(a
distin-

sido

proporcionalmente adjudicados a aquellos ingresos internos


derechos de aduana)

guir de

cuya administracin y cuya recaudacin

son igualmente locales.


13

194

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO
Antes de ocupamos en
el

costo de recaudacin
los porcentajes

de

los

impues-

tos, es

del caso advertir

que

sobre el particular

no proveen sino una indicacin de carcter muy general acerca de la ventaja o desventaja de los impuestos a los cuales corresponden, ya que la relativa facilidad o dificultad de establecer o recaudar un impuesto determinado depende en gran parte de la naturaleza de ste. Es, verbigracia, evidente que los impuestos de exportacin, por ser establecidos sobre una base especfica, (por saco, por racimo) en el lugar de su reunin o despacho (por ejemplo, puerto de embarque) son de ms fcil recaudacin que los derechos sucesorios, cuya determinacin envuelve, por fuerza, un complicado problema de avalo de
bienes.

Adems, fijar la relacin entre el costo de recaudacin y el monto de sta, no ilustra sino acerca de uno de los modos en que puede medirse el primero: indica en qu grado el costo medio de la recaudacin (de cada contribucin particular o de un grupo de ellas) ha respondido al propsito de ndole administrativa de mantener dentro de un mnimum dichos costos; no suministra, empero, indicacin alguna acerca del nivel
ptimo de ingresos de impuesto en relacin con el costo de su recaudacin, que se alcanza al llegar al punto en que cualquier aumento de dicho costo no llegara a rendir sino una cantidad equivalente. O expresando la misma idea en forma inversa, diremos que desde el punto de vista fiscal encuentra justificacin todo gasto de recaudacin que produzca ingresos que excedan su propio monto. La prxima seccin contiene algunas observaciones relacionadas con la aplicacin de ese principio. Mas

mayor intensidad en la recaudacin lo que no implica necesariamente el empleo de ms funcionarios pero s mejor entrenamiento de los actuales y su ms eficiente utilizacin es susceptible de producir tantas entradas adicionales como el propio incremento del personal de la adcabra sealar desde ahora que una
ministracin
fiscal.
el

juzgar por los datos del cuadro 44, cost al Estado en

ao fiscal 1947/1948 un promedio de 5.6 centavos la recaudacin de cada quetzal de ingresos fiscales. Al paso que la cifra fu de 6.7 centavos en 1937/1938 y 7.5 centavos en 1942/1943. La

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO
baja del costo promedio de recaudacin
cirse, se
la tarifa

195

que de

all

puede dedu-

debi en gran parte, segn parece, a un aumento de


sin

mayores

de varios impuestos que ha resultado en rendimientos incremento de los respectivos costos de recaudacin; pero las mejoras de que ha sido objeto la administracin, as como tambin la utilizacin ms completa del personal de las agencias de recaudacin que ha tenido lugar (como consecuencia, por ejemplo, de un volumen mayor de importaciones) deben haber contribuido igualmente a la reduccin del costo
promedio.

Con todo y no ser demasiado alta la cifra de 5.6 centavos de promedio, reviste an mayor importancia la amplitud de las variaciones que existen en los costos de recaudacin de un impuesto a otro. Los ms baratos entre los costos de recaudacin son el de los impuestos sobre tabaco, el de otros impuestos sobre el consumo y el de los derechos de exportacin; lo cual no tiene por qu sorprendemos, ya que se trata de impuestos de fcil recaudacin, sea en el lugar de produccin (manufacturas de tabaco) o en el puerto de embarque (exportacin). Ms digno de atencin es que el impuesto sobre las utilidades de las empresas lucrativas tenga tan bajo costo de recaudacin,
no obstante ser no slo de rendimiento considerable, sino, adems, un impuesto directo de difcil administracin. El moderado costo de recaudacin puede tambin, empero, significar que la administracin de este impuesto esta siendo algo deficiente y que un aumento de los gastos que se le refieren producira posiblemente un incremento de ingresos superior al costo de recaudacin.

En cuanto

a los 6.1 centavos por quetzal que cuesta la re-

caudacin de los derechos de importacin, aun cuando representa en trminos absolutos una proporcin relativamente baja de
lo

recaudado, puede en realidad considerrsela alta

si

se tiene en

cuenta que los derechos de referencia constituyen un impuesto

de fcil recaudacin. Hay, sin embargo, que observar que en el cuadro se ha cargado a este impuesto como costo indirecto ios gastos correspondientes a guardas de hacienda en las fronteras que tienen por misin impedir el contrabando. Puesto que Guatemala posee extensas fronteras abiertas con tres pases ve-

196

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO en este caso, de una clase de gastos que parece

cinos, trtase,

Otra conclusin, sta de carcter indirecto, a que podra llegarse en relacin con dicho particular, es que las
inevitable.

de precios que han tenido lugar en aos recientes y derechos de aduana existentes sobre ciertos productos de los pases vecinos, han estimulado el contrabando, que parece haber aumentado considerablemente durante el mismo
alzas
los altos

perodo.

Los
de

altos costos

de recaudacin de otros impuestos, de ren-

dimiento consideralDlemente menor, parecen indicar que algunos


ellos

son de carcter eminentemente antieconmico. Con-

tinan existiendo dichos gravmenes, as puedan haber des-

aparecido las razones que motivaron su establecimiento y sean bastante bajos los ingresos netos que producen. Dado el alto

de recaudacin de este grupo y el rendimiento potencial que otros encierran, se puede concluir que sera preferible emplear ms esfuerzo administrativo en la recaudacin de impuestos de mayor provecho, eliminando, si fuere necesario, algunos de los impuestos menores. De todos modos, parece aconsejable investigar ms de cerca la productividad de estos impuestos menores para determinar si deben continuar, si se les debe abolir o si hay modo de hacer menos costoso su manejo.^ Otro ejemplo resaltante de altos costos de recaudacin lo ofrece el grupo de impuestos denominado "otros impuestos directos** de que forma parte, sobre todo, el iippuesto sobre sucesiones y donaciones. Como ya se observ, esta clase de impuesto es de difcil administracin; por lo tanto, parece inevitable que tenga un costo de recaudacin alto en relacin con el rendimiento. Existen, sin embargo, algunos indicios, de que nos ocuparemos luego con respecto a que la razn principal de que el costo de recaudacin sea relativamente tan alto est constituida por los bajos avalos de los bienes gravados. Una situacin parecida reina en el caso de los impuestos sobre la propiedad, cuyo rendimiento neto parece que est siendo afectado en sentido adverso por el exceso de descentralizacin admicosto promedio
nistrativa.
decirse acerca de ciertos impuestos y tasas (por ejemde circulacin de vehculos y las patentes de negocios), que obedecen sobre todo a objetivos de control, sin carcter fiscal.
2

Lo mismo podra

plo, las licencias

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO
B.

197

Administracin de los principales impuestos


los

El examen de

procedimientos que se emplean para deter-

minar y recaudar
fiscal

los

impuestos nos proveer de algunas infor-

maciones adicionales acerca de


guatemalteca.

la eficacia de la administracin Dedicamos igualmente en los prrafos si-

guientes algunos comentarios al


recursos fiscales.

modo cmo

se administran los

a.

Impuesto sobre utilidades de empresas lucrativas

La determinacin
tralora del

del impuesto sobre utilidades de empresas

de una administracin especial, la ConImpuesto sobre Utilidades, en la cual deben inscribirse todas las empresas de carcter comercial (excepcin hecha de las que se ocupan en agricultura, seguros y minera), que tengan un capital de Q. 2,500 en adelante.
lucrativas est a cargo

En

algunos sectores del


la

mundo

guatemalteco de los negocios

parece que prevalece


efectos del

impresin de que muchas empresas,

sobre todo tiendas de ventas al por menor, no se han inscrito a

pago del impuesto sobre

capital superior a los Q.2,500.


sin

de ser su Este punto de vista no parece,


utilidades, a pesar

embargo, confirmado por

los datos estadsticos

ms

recientes.

1917 empresas, ubicadas en cinco departamentos, se inscribieron en 1949 en la Contralora. Durante el mismo perodo se
inscribieron en el Instituto Guatemalteco

de Seguridad Social, mismos departamentos 1620 negocios de 5 o ms empleados cada uno. Puesto que existen razones para pensar que el control ejercido al respecto por el IGSS es ms o menos completo, y dado, igualmente, que no es muy probable que pasen de 300 las empresas con capital de ms de Q.2,500 y menos de 5 empleados, no parece que sea tan extensa como se pretende la evasin del impuesto sobre utilidades que se verifica por medio de la falta de inscripcin. Con esto no queremos implicar, empero, que el control sea perfecto, y estimamos que sera aconsejable fiscalizar de vez en cuando las tiendas pequeas para averiguar si tienen o no un capital que convierta a sus propietarios
en
los

en sujetos del impuesto.

198

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO

Las empresas inscritas en la contralora deben presentar a de ao declaracin jurada de sus beneficios netos y de otros datos pertinentes. La contralora efecta entonces una liquidacin provisional. La liquidacin definitiva no tiene lugar sino despus de una revisin de los libros del contribuyente. La consecuencia de este mtodo es que las liquidaciones finales no son emitidas sino con gran dilacin y hasta se han conocido casos en que dicho retardo ha llegado a ser de varios aos. Al fin de 1949 haba 46 contabilistas al servicio de la Contrafines
lora del

Impuesto. Este nmero es considerado suficiente, para


la insuficiencia

atender la cantidad de declaraciones que entra normalmente;

de personal que padeci la oficina en aos anteriores, as como tambin de las interrupciones ocasionales de trabajo que tuvieron lugar durante la misma poca, dicha oficina ha quedado recargada con una cantidad de trabajo que se estima le tomar unos cuatro aos para liquidarlo. Las operaciones de la Contralora del Impuesto no
se pondran, pues, al da hasta 1952.

empero, con motivo de

Los retardos en formular


se

las liquidaciones

por supuesto que

acarrean concretas desventajas para los contribuyentes, quienes

ven obligados a esperar largos plazos para conocer el monto del impuesto que deben pagar. Adems, dichos retardos en emitir la liquidacin final pueden causar al Fisco prdidas de ingreso, las cuales son susceptibles de tornarse ms fuertes en perodos de descenso de la actividad comercial y de los precios. Tanto ms deplorable resulta esta lentitud en las liquidaciones cuanto que, segn parece, la revisin consiste en la actualidad sobre todo de una confrontacin de las cifras, en los libros de los contribuyentes con las que aparecen en las declaraciones de impuesto. Por lo que se ve, no se hace esfuerzo alguno por comprobar la exactitud de los datos provistos en la declaracin, por medio de un examen de la cifra efectiva de negocios, de los precios de venta fijados a los artculos, de la cantidad y
valor de las existencias, etc., etc.

De

fuentes guatemaltecas bien

informadas se tiene

el

dato de que la evasin fiscal es particular-

mente considerable en el caso de las empresas medianas y pequeas. Se la realiza, sobre todo, no declarando con exactitud
las existencias

las ventas al

por menor.

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO

199

Todas las personas familiarizadas con los problemas adminisque confronta este impuesto parecen estar acordes en que las mayores dificultades con que tropieza su administracin, son, por una parte, el hecho de que todava prevalezcan mtodos de contabilidad tan atrasados en el seno de las empresas, y, por la otra, la falta de un personal bien adiestrado para la liquidacin de los impuestos. Aunque poco puede hacerse, por el momento, en el sentido de mejorar los mtodos de contabilidad de las empresas en particular, porque la mayora de los negocios son empresas de una sola persona o de una familia, podra intentarse una mejor preparacin del personal que se ocupa en
trativos

contabilidad (estableciendo,

si

posible fuere, ese requisito

como

indispensable para todo ascenso), y la cual ventaja es de calcular que podra obtenerse sin gastos excesivos para el Estado.

b.

Contribucin sobre inmuebles

Se estableci
te sobre la

la contribucin

sobre inmuebles originalmenlos bienes races realizado


la

base de un avalo de

en

1921.

En

1945 se cre una oficina especial en

Direccin Ge-

de Rentas destinada a revaluar todas las propiedades, y a la cual se denomin "Oficina Revisora de la Matrcula Fiscal". De un total de 125,000 propiedades registradas, la oficina haba reavaluado 25,000 de ellas para fines de 1949. En 1948 la oficina reavalo 1,731, propiedades urbanas por un valor de 17.9 millones de quetzales. Antes del reavalo, el valor en que se haban estimado las mismas propiedades era de Q.9.8 millones: lo que indica que las propiedades que an no han sido reavaluadas estn gozando de una subestimacin de alrededor del 50^. Hay que tener en cuenta, adems, que muchas personas bien informadas pretenden que el avalo original de la propiedad urbana no lleg a ms del 20% de su valor venal. Los avalos ms altos reinantes en materia de propiedades rurales, se deben al hecho de que la Ley de Bancos prev que los prstamos garantizados con hipoteca no pueden exceder del 50% del valor en que ha sido avaluada la propiedad. La referida diferencia entre el avalo y el valor venal, aadida al hecho de que, en tanto que la tarifa de 3 quetzales por mil se ha mantenido
neral

200

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO

invariable desde 1921, los costos de recaudacin se han elevado, ha hecho de esta contribucin uno de los impuestos que es ms costoso administrar. Adems, en algunos de los departamentos se recauda este impuesto por medio de agentes que cobran una comisin de 20%, hasta el lmite de Q.lOO, sobre las cantidades que recaudan. Segn las informaciones, este sistema da lugar a que las recaudaciones disminuyan tan pronto como cada recaudador particular ha alcanzado el tope de Q.lOO de sueldo. Los datos estadsticos indican que es alto el ndice de moro-

sidad fiscal en cuanto se refiere a este impuesto.

De

la revisin

de 1,327 de los nombres incluidos en la correspondiente nmina de contribuyentes, se pudo extraer la conclusin de que 879, o sea el 66% de ellos, con propiedades por un valor total de Q.830,213, estaba en mora para agosto de 1949.^ Como lo muestra el cuadro 45, ms del 60% de los contribuyentes morosos estaban atrasados en ms de un ao, con 40% en ms de 3 aos, y 22% en ms de 10 aos, lo cual significa, desde el punto de vista prctico, que las deudas de los ltimos pueden considerarse como
incobrables.

La comparacin

entre los valores de todas las propiedades

incluidas en la lista experimental referida y el valor de las pro-

piedades en mora, demuestra que 25% de


se encuenxa en estado de mora.

la

propiedad avaluada
el

La

discrepancia entre

ndice

numrico de morosidad y el valor reducido de las propiedades en mora, se explica porque la morosidad es ms frecuente entre propietarios de bienes races avaluados a Q.lOO y Q.200, cuya deuda anual de impuesto es sumamente pequea, yendo regularmente de 30 a 60 centavos. De acuerdo con la Ley correspondiente, el contribuyente que se retarda en el pago de este impuesto est sujeto a una inulta de 25% de su deuda de impuesto si el retardo es de menos de un ao, en tanto que si fuese de ms tiempo, la multa vendra a ser del 50%. No obstante que estas sanciones parecen a primera vista estimular a los contribuyentes a pagar a tiempo, es el hecho que los retardos continan teniendo lugar porque la adminish'acin
3

La muestra o espcimen que

se tom, se estima
lista

que se acerca

lo

ms
los

posible a una tomada al a2ar.

Se formul una

compuesta de todos

contribuyentes que figuraban a cabeza de pgina en las nminas respectivas.

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO

201

ha ido condonando en los ltimos aos las multas de los deudores morosos que se han puesto al da, lo cual no ignoran los contribuyentes. La propiedad del contribuyente en mora puede ser liquidada en pblica subasta por el Fisco, pero es un procedimiento al cual se recurre poco en la prctica. El costo de administracin de la contribucin sobre inmue-

CUADRO

46

MOROSIDAD FISCAL EN MATERIA DE PAGO DE LA COiNTRIBUClN TERRITORIAL'


Nmero
Puriodoa
de atraso

de

Porcentaje
de morosidad
fiscal total

contrihuyentea

morosos
333
133

la 5a

4
8

37.8
15.1
7.5

9 a 12 13 a 16 17 a 20

66 36
41

4.0
4.6

21 a 24

23
17

2.6
1.9
1.3
1.1

25 a 28

29 a 32
33 a 36

12 10 15 10
9

37 a 40
41 a 44 45 a 48

1.7
1.1

1.0
1.3
1.2

49 a 52

12
11

53 a 56 57 a 60
61 en adelante

0.9

143 879

16.2

Total

100.0

Deducidos de la "muestra" extrada de las nminas fiscales en agosto de 1949. El impuesto sobre la propiedad debe pagarse trimestralmente; cuatro "perodos" corresponden a un ao.

bles

ha sido calculado en Q. 50,000 anuales, aproximadamente, o 48 centavos por propietario de inmueble avaluado. Puesto que
el costo

de recaudacin parece ser igual en el caso de propiedades grandes y de pequeas, parece que el impuesto pagado sobre propiedades de menos de Q.160 es insuficiente para cubrir el costo de recaudacin correspondiente, y que realmente no vale la pena seguir gravando las propiedades de un valor menor de trescientos quetzales.

202

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO

la administracin de este impuesto de mejoras considerables. Un buen paso en esta direccin ser el reavalo que se est llevando a cabo. En vista del bajo rendimiento que, sobre la base de los antiguos avalos, ofrece el impuesto, e igualmente de la discriminacin implcita en el hecho de que parte de la propiedad est sujeta al antiguo

No queda duda de que

es susceptible

avalo y otra parte

al

nuevo, parece aconsejable acelerar

el

ritmo

a que actualmente se lleva a cabo la reavaluacin. Se ha calculado

que
a la

si las

operaciones de reavalo se continan desarrollando


se les

misma velocidad que

ha imprimido hasta ahora,

se-

rn precisos 16 aos para completar esa catastracicn.

c.

El impuesto sobre sucesiones y donaciones

de impuesto sobre sucesiones y donaciones estipula que, para los fines de ese gravamen, el avalo no debe ser inferior al valor en que la propiedad ha sido estimada a efectos de la satisfaccin de la contribucin territorial. En la mayor parte de los casos el valor que, para el ltimo propsito referido le ha
ley

La

sido adjudicado, es aceptado por la administracin fiscal


exacto. Siendo

como

que aproximadamente el 90% de todas las hereny donaciones est constituido por inmuebles y que no se ha vuelto a reavaluar desde 1931 la mayor parte de los bienes races, resulta que el rendimiento del impuesto sobre sucesiones y donaciones se ve perjudicado por la lentitud con que se procede al reavalo de la propiedad raz. En la actualidad los derechos de sucesiones y donaciones rinden el 9.1% del valor de las propiedades y los bienes muebles gravables; pero, puesto que, segn informes, la propiedad raz est subestimada en 50% menos de su verdadero valor, la tasa media real de impuesto es posible que no pase de cinco por ciento.
cias
d.

El impuesto sobre bebidas alcohlicas

Con la idea de vigilar mejor la produccin y la venta al por mayor de bebidas alcohlicas, se ha dispuesto que las fbricas y almacenes en que se les elabora y deposita tienen que estar
ubicados en locales aprobados por la Administracin.

Un

fim-

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO
cionario fiscal

203

toma nota de

los

despachos de productos y

los co-

munica a

la

Direccin General de Rentas, la cual lleva una cuenta

a cada productor.

en diez das

el

Los productores deben ir pagando de diez impuesto liquidado que aparezca en su cuenta. Se estima,
provenien-

Este sistema de fiscalizacin hace virtualmente imposible toda


evasin por parte de los productores matriculados.
sin

embargo, que, a ms de

los

ocho millones de

litros

tes de los ltimos, se fabrican clandestinamente 4 millones

ms

para consumo casero o para ser expendidos de contrabando. Puede estimarse que dichas actividades ilegales causan al Fisco una prdida de entradas brutas que asciende a unos tres millones. El volumen alcanzado por la fabricacin y venta de licores de contrabando se explica en parte por el hecho de que el impuesto ha llegado a constituir una proporcin considerable del precio de venta. En la actualidad, por ejemplo, alcanza al 65% del precio al por mayor de las calidades inferiores de aguardiente; a 62% en el caso de otros licores; a 46% en cuanto se refiere a
whiskey; y a 42% para cerveza.
jable una reduccin de dicha

No

parece, sin embargo, aconse-

tarifa,

ya que

el

correspondiente

costo de recaudacin es relativamente bajo, y que, adems, se trata de una imposicin que persigue una finalidad social de carcter antialcohlico.

Parece preferible, en consecuencia, repri-

mir

produccin de contrabando, reforzando la guardia fiscal especialmente encargada de fiscalizar la produccin y de impedir
la

que

se la lleve a cabo ilegalmente.

Sera tambin oportuno el

establecimiento de sanciones
los cuales,

ms

drsticas contra los infractores,

segn informaciones, reanudan habitualmente su ac-

tividad ilegal despus de satisfacer pequeas multas.

e.

Detechos a

la

importacin y ala exportacin

El servicio de aduanas centraliza la administracin de los derechos causados por la importacin y por la exportacin de mercaderas. En la actualidad la Administracin de las Aduanas est siendo objeto de una reorganizacin de la cual se espera un mejoramiento substancial del servicio.

Sobra decir
reviste el

la

importancia que desde

el

punto de

vista fiscal alto

que

la administracin

aduanera alcance un

grado

204

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO
eficiencia;

ello es tanto ms importante cuanto que en Guamitad de los ingresos fiscales provienen de las aduanas. Adems, el manejo y despacho rpido y eficiente de las mercaderas que pasan por las aduanas constituira un beneficio para el sector comercial y beneficiara, por ende, indirectamente a toda la economa del pas. Una de las causas de los retardos ocasionados en el despacho de mercaderas por parte de las aduanas, y de la acumulacin de importaciones en los almacenes aduaneros parece estar en lo complicado del Arancel respectivo, el cual contiene un nmero excesivo de artculos clasificados por separado. Otro motivo de retraso es el hecho de que ciertas importaciones ( como por ejemplo, la gasolina) estn sujetas a impuestos especiales que no han sido consolidados con la tarifa aduanera y que, en consecuencia,

de

temala casi

la

complican innecesariamente

la

liquidacin.

Deficiencias stas

que

parecen fcilmente remediables.


2.

El

cx>sto de

la administracin
Captulo IV, los gastos pblicos

Tal como

lo

sealamos en

el

nacionales se elevaron de 1937/1938 a 1943/1949 de Q.10.8 millones a Q.47.4 millones.

vista da idea de una

hay qu analizarlo a un aumento del costo unitario de la administracin pblica, y en cul a una expansin de las funciones del Estado.*
A.

Este aumento de 320%, que, a primera enorme expansin del aparato burocrtico, para poder determinar en qu grado se debe

El costo unitario

Ha
pecial

sido necesario verificar la computacin de

un ndice

es-

que permita medir

el

costo unitario de los servicios admi-

nistrativos.

El ndice en cuestin consiste de cuatro elementos:

un

ndice de los sueldos pblicos, derivados de una divisin del

total

de asignaciones presupustales para sueldos por el nmero de funcionarios pblicos que prev el Presupuesto Anual; un
*

En

el

Captulo IX siguiente se da atencin a la cuestin, ntimamente

relacionada con la que tratamos ahora, de las modificaciones en la parte del


jproducto nacional bruto absorbida por el Estado.

o _

t3

00

a5

(O o

00
"r

o O

rl

r-l

t-(

^
w
c^

to lO
00 5>

t-

O
<

o
co
ir-

r^

o
2 5
*>

00 <M

^ ^ eo
(N

O
t-

xa
O

N
-

-t

o CJ

00

-o

.2

8*:

H '

II
I
S

-a

I ?

^8
I
ci

rf

U3
Tjt

^;a

>*

O Tf

206

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO

ndice de los salarios pagados por el Estado

el

cual se

ha
de

extrado de las correspondientes nminas de pago; el ndice

de

los precios

de

los materiales

de construccin; y
la

el ndice

los precios al

por mayor de alimentos en


se

ciudad de Guatelas

mala.*

Del cuadro 46
entre 1937/1938
to unitario,

deduce que poco menos de


se

cuatro d-

cimas partes del aumento total de gastos de 360% que tuvo lugar

y 1947/1948,

debe a un aumento del

cos-

y que, por lo tanto, seis dcimos de dicho ascenso hay que atribuirlos a una expansin del radio de las actividades
del Estado

que ha venido teniendo lugar a


si

raz

de

los

cambios

revolucionarios de 1944/45.

Sin embargo,

tenemos en cuenta

los gastos provenientes

de la administracin y manejo de las Fincas Nacionales, que es un elemento que ejerce influencia sobre el monto de los gastos de los cuatro ltimos aos, el residuo del aumento se reduce hasta menos de 100% en el ao ltimo y es tan solo de aproximadamente 60% en
los

dos aos precedentes. Por otra parte,

si el

Estado se hubiera

mantenido dentro del mismo en 1937/1938, los gastos de 1947/1948 apenas habran alcanzado unos 20.4 millones de quetzales. Puede revestir inters a este respecto observar que (como se seala en el Captulo prximo) los ingresos de impuesto de 1947/1948 habran montado a no ms de Q.23 millones si se hubiera conservado la estructura fiscal de
1936/1937.

radio de accin administrativa que

B.

Sueldos pblicos y seleccin del personal


las

El aumento relativamente pequeo del costo unitario de

funciones administrativas que tuvo lugar entre 1937/1938 y 1947/1948 ha provenido en gran parte del lento ascenso de los
sueldos y los salarios pagados por los Departamentos Oficiales. Dos tercios ms o menos de los gastos pblicos son absorbidos

por pagos de sueldos y salarios. El ndice del sueldo pblico medio que aparece por separado en el cuadro 47 subi a 163 en
*

Para traducir

las cifras correspondientes se

utilizaron, relacionndolos,

el

antiguo ndice de precios al por mayor de alimentos, y el ndice nuevo

(1946).

i
C/)

g-i;

o
-)

c p a

v3
Ch

o < W
kJ

.2
5

55

E i

w w Q O

el

3
o

-3

i 8

'

!'

0^

Ice

S^
O
"*^

al
2

^^
os

S| 2
*"

OQ O M M

|^| S 2
5 D -o ^
TJ

w 2

8 8 5 3
o
"O

rt

.-2

8 g

O Q < O
en
>-)

(/)

S
-o

-o

O Q u p
(/5

B S? I S ft 3 M , o P> (3 I 8
...

A S i S
fi

a 5

208

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO

la

el ndice de los salarios pagados por Administracin Pblica subi a 158. Este aumento hay que compararlo con el alza hasta el ndice 197 que tuvieron los pre-

1947/1948, en tanto que

cios al

por menor de
al ndice

los

alimentos en la ciudad de Guatemala

y un alza
tados.

Si el

de 190 en el precio de los artculos imporEstado hubiera aumentado salarios y sueldos "pari
costo

passu* con

el

de

la vida,

no habra sido posible

llevar a

cabo
tar

la

expansin de

las

actividades oficiales que ha tenido

lugar en los ltimos diez aos, salvo la determinacin de aumen-

muy
Si se

considerablemente los impuestos o de incurrir en

muy

fuertes dficit.

da por admitido que se justificaba la ampliacin de las actividades oficiales cosa que habremos de analizar ms en detalle en captulos subsiguientes existe motivo para estar satisfecho de lo pequeo que ha sido el aumento relativo del costo unitario de las funciones administrativas. No es posible, empero, perder de vista el hecho de que el procedimiento de hacer economas en la fijacin de las escalas de salarios y sueldos pblicos puede ocasionar un deterioro gradual de la eficiencia media de la fuerza de trabajo al servicio del Estado. Esto es tanto ms cierto si se tiene en cuenta que los sueldos pagados por la empresa privada a los empleados competentes y bien preparados son generalmente ms altos que los que
paga
el

Gobierno.

Adems, los datos sobre sueldos indican que el nmero de empleados en los tramos inferiores de la escala de sueldos ha sufrido un incremento fuera de proporcin con el del nmero de empleados mejor pagados. Lo cual indica que, a medida que se han ido expandiendo las actividades oficiales, se ha realizado igualmente un esfuerzo por compensar la falta de personal preparado y experto, utilizando un gran nmero de empleados
carentes de preparacin o preparados insuficientemente.

Este

procedimiento de seleccin del personal ha

culminado, lgica-

mente, en una disminucin de


conjunto en
el

la

eficiencia administrativa

de
la

manejo de

la

cosa pblica.

Pero puesto que

expansin que por permanente, es de esperar que, con tal de que los cambios de personal sean limitados a un mnimo, tenga tan slo carc-

han tenido las actividades oficiales puede darse

EL ESTADO Y EL PRESUPUESTO
ter

209

provisional

y vaya

desapareciendo

con

el

tiempo

este

obstculo de la falta de pericia y de experiencia de los empleados pblicos.

14

VIII

FLUCTUACIONES DE LOS INGRESOS Y DE LOS GASTOS PBLICOS

Nos PROPONEMOS examinar en


tacionales

este captulo las fluctuaciones es-

y cclicas de los ingresos y de los gastos pblicos. El anlisis de las oscilaciones estacionales de entradas y salidas tiene una importancia prctica muy considerable, ya que permite distinguir entre ese tipo de cambios y otros que eventualmente pueden afectar la situacin de la Hacienda' Pblica. El estudio de las variaciones cclicas de ingresos y egresos es todava de mayor importancia, puesto que suscita varias cuestiones de orden fundamental relacionadas con el problema de si la actual estructura fiscal y el presente patrn de gastos se adaptan a la estructura y a las instituciones econmicas del pas.

1.

Fluctuaciones estacionales

Las fluctuaciones estacionales de ingresos y gastos pblicos de ejercer considerable influjo sobre el desarrollo fiscal: Jj en primer lugar porque, si son demasiado intensas, pueden ocasionar expansiones y contracciones fortuitas del circulante, provocadas por la acumulacin y la reduccin de los saldos del Tesoro; 2) en segundo, porque si se emplea el procedimiento de contar con reservas del Tesoro para formular un presupuesto equilibrado, se corre el riesgo, de que un supervit meramente estacional o que presumiblemente podra haber alcanzado volumen mayor o menor de no haber sido por influencias de tal carcter conduzca a la elaboson, por tres razones, o en tres formas, susceptibles

racin de

un Presupuesto asentado sobre


si

falsas expectativas; 3)

y en tercero, porque

sobrevienen diferencias considerables entre

las fluctuaciones estacionales

de los ingresos y las de los egresos, puede hacerse necesario un recurso al crdito a corto plazo, que de otro modo habra podido evitarse. El cuadro 48 muestra ndices de las variaciones estacionales de ingresos y gastos pblicos. Bsanse dichos ndices en datos
210

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


mensuales
los

211

oficiales sobre ingresos y egresos, correspondientes a aos que van de 1939 a 1948. Demuestran los ndices que los

ingresos son en conjunto S% mayores en la primera mitad del ao


civil

que en

la

segunda. Dicha concentracin de entradas, que se


la

debe, sobre todo, a que

recaudacin del impuesto sobre exporprctica.


48

tacin de caf tiene lugar en los primeros tres meses del ao,^
es,

en

s,

de escasa importancia

Las fluctuaciones

es-

CUADRO

FLUCTUACIONES ESTACIONALES DE LOS INGRESOS Y DE LOS EGRESOS PBLICOS


ndice de loa variaciones estacionales

(Promedio mensual

100)

Monto en mi llones de quetzales


Oscilaciones de los saldo
del

tesoro

Ingresos
pblicos

Egresos

Egresos pblicos mensuales mensuales


Ingresos
86 89
105
4.4 4.5 4.2 3.4 3.6
4.1 4.1

Mensunlea

Acumulativas

Enero
Febrero

111

114 105

Marzo
Abril

101 103 102 98 98 86


92
92

102

4.0
4.1

Mayo
Junio
Julio

113
144

4.5

4.0 3.9 3.9 3.4 3.7 3.7 3.9

5.7
2.7

69
99

Agosto Septiembre Octubre

3.9
3.5

0.4 +
0.1 1.7

+ 1.0 + 0.9 + 0.1

1.2

+ 1.0

0.2

+ 1.0 + 1.9 + 2.0 + 1.9 + 1.5

88 109
95

4.4 3.8 4.0

Noviembre
Diciembre

98

100

0.7
0.1 0.1

0.1

+ 0.9 + 0.2 + 0.1

Basado en datos mensuales sobre ingresos y egresos correspondientes a entradas de toda ndole e igualmente a toda clase de erogaciones hechas por el gobierno nacional y realizadas en el perodo que va de enero de 1939 a diciembre de 1948. > Tomando como base un (supuesto) total anual de ingresos y egresos de Q.48

millones.

tacionales

de ingresos no hay que considerarlas,


las variaciones

sin

embargo,
los gastos.

aisladamente sino en relacin con

de

Los

gastos,

rece una al fin del ao fiscal, cuando

por su parte, ostentan dos combas estacionales. Apamuchos de los Departase encuentran con crditos restantes
lo

mentos
^

oficiales

(o sea

Los embarques de caf comienzan en noviembre, pero

recaudado por

tal

concepto en los dos ltimos meses del ao, se ve compensado por la baja

estacional de otros ingresos.

212

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS

"remanentes de Presupuestos" ) y o los gastan, o bien los comprometen antes de que sean anulados. Se verifica una compensacin entre los efectos de esta causa de ascenso de gastos y una acentuada rebaja de salidas que ocurre en julio, mes en el cual
los

pagos suelen descender 30% por debajo de su promedio

mensual. Prosiguen a un nivel inferior al promedio hasta octubre, en


fin

que

tiene lugar otra expansin temporal con motivo del

de la estacin lluviosa, cuando los gobiernos departamentales comienzan a girar contra sus asignaciones extraordinarias con el fin de iniciar o reanudar obras pblicas. Puede calcularse que, en presencia de ingresos y gastos pblicos anuales de alrede* dor de 48 millones, el efecto de conjunto de las variaciones estacionales vendra a ser la acumulacin de dos millones de quetzales de saldos del Tesoro durante los tres primeros meses del ao. Comenzando el saldo a acumularse al comienzo del ao fiscal, vendra a montar para fin de marzo a 2.2 millones de
quetzales.

Dicha acumulacin estacional

es susceptible

de

ejercer imla

portante influencia sobre el Presupuesto, dado que, para


cin los saldos del Tesoro. Dicho de otro modo, que
estacional

elaboracin de ste a comienzos de ao, se toma en considerael

carcter

de

la

acumulacin de dichos saldos debe ser tenido en


Presupuesto. Partiendo de un nivel de inactual (1948/49), habra de calcularse

cuenta
gresos

al elaborar el

que aproximadamente dos millones de quetzales del saldo de conjunto que pueda ofrecer el Tesoro deben darse por descontados en razn de constituir un fenmeno meramente estacional. Resulta tanto ms importante la admisin categrica de que algunas de las fluctuaciones de los saldos de la Tesorera poseen dicho carcter estacional, cuanto que tales fluctuaciones han alcanzado
el

como

mayor intensidad en los ltimos aos con motivo del retardo en las ventas de caf, sobre todo del proveniente de las Fincas
Nacionales y de las intervenidas, y de entradas considerables, durante los primeros meses del ao, por concepto de la satisfaccin del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas.

Por otra parte, el curso de los saldos del Tesoro indica que no se presenta la necesidad de una poltica de emprstitos estacionales porque,

como ya

lo

observamos,

el

descenso estacional

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS

213

de egresos de los primeros tres meses del ao fiscal produce una acumulacin de saldos: lo que en otras palabras, significa que si en alguna ocasin durante el ao fiscal bajan anormal e inesperadamente los saldos del Tesoro, hay que buscar la explicacin en razones distintas de las meras fluctuaciones estacionales.
2.

Flexibilidad del sistema fiscal

De

la

cuestin relativamente de orden secundario de las

fluctuaciones estacionales de ingresos y egresos, pasaremos al problema del modo como reaccionan los ingresos pblicos bajo

de variaciones cclicas en la renta y en los precios.* Formularemos igualmente algunas observaciones acerca de las oscilaciones cclicas de los gastos. La capacidad del sistema fiscal de reaccionar en acuerdo con las oscilaciones cclicas de la renta y los precios, es lo que comnmente se llama flexibilidad del sistema. Se la define como la relacin entre las variaciones de la renta nacional o del producto nacional bruto y las del rendimiento de los ingresos por concepto de impuesto. Se considera flexible a un sistema fiscal si el rendimiento de los impuestos flucta ms ampliamente que la renta nacional. La flexibilidad puede ser el resultado de propiedades inherentes a diversos impuestos o de las cuales han sido ellos dotados; o puede ser el resultado de reajustes en las tarifas de impuesto y del establecimiento de otros nuevos, o de la eliminacin de los viejos por medio de la accin de los Poderes Pblicos. Esta ltima clase de flexibilidad puede resumirse bajo el nombre de "flexibilidad administrativa".* Otorgaremos atencin en primer trmino a las reacciones de
la influencia

los ingresos tributarios totales

nacional bruto.
si

Como

ante las variaciones del producto bien lo indican los datos del cuadro 49,

consideramos en su conjunto
los ingresos
2

de

el perodo analizado, la expansin por concepto de impuesto fu ms grande que la

La expresin
la

"oscilacin cclica". (N. del T.: cyclical change, en el ori-

empleamos aqu sin implicar una regularidad forzosa en la ocurrencia del ciclo. Queremos tan slo dar la idea de meras fluctuaciones
ginal ingls)

de la renta y los precios, susceptibles de perdurar por algunos aos a diferencia de los movimientos estacionales y de los de larga duracin.
*

Ver nota

al pie

de

la pg.

221 siguiente. [T.]

si

11 3^ ^
o
t
ktrl

f^ CJ
t

M O

o H
C/3

\ t^

!S

^< gs ^> g^ P
O
ON '-

(^

rt

I.i

o
9

* 8

ss
0

si ^ DS
PQ
II

o
t

<*<

n
H u
-8

00

-^

9
g

O
hJ

So
oO

1
1
p,

o 00

00

p,

-8

fi

^1 2S gs 52
:^
Cl.

?
-g

T-t

(i

A
e^

O N s

t-

p t 5a -3 2 t w Q
J >^

eo

^^
3 k:3

l-

iH

W Q w ^ o D < 2 <
(/)

>

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


del producto nacional bruto.

215

Un examen ms

minucioso de

las

cifras revela, empero, que fu muy inestable la correspondencia, de ao a ao, entre el rendimiento de los impuestos y el producto nacional bruto. En algunos aos aumentaron los ingresos

derivados de tributacin, en tanto que declinaba el producto


nacional bruto; en otros, pequeas variaciones del producto nacional bruto concordaron con cambios sustanciales en el rendi-

miento de

los impuestos,

vce-versa.

Hay

tres explicaciones

a esta falta de

ms

estrecha correla-

cin entre

ambos

trminos.

Una de
CUADRO

las

causas la constituyen las

importantes modificaciones de que ha sido objeto la estructura


50

LAS OSCILACIONES ANUALES DEL PRODUCTO DEL SECTOR COMERCIAL Y EL RENDIMIENTO DE LOS IMPUESTOS
(Porcentajes)

Varacionea anualea
1

Producto del sector


Perodo
1986/37 a 1937/38 1937/38 a 1938/39 1938/39 a 1939/40 1939/40 a 1940/41 1940/41 a 1941/42
1941/42 a 1942/43
comercial

Rendimiento

total del

sistema impositivo

10.9 10.4 2.5


+ 13.4 + 11.3 + 7.2 + 11.9 + 11.5 + 38.2 + 34.8 La segunda

5.5

8.5 1.9

0.7
7.1

4.8

1942/43 a 1943/44 1943/44 a 1944/45 1944/45 a 1945/46 1945/46 a 1946/47


1946/47 a 1947/48

+ 13.3 + 21.2 + 0.8 + 42.6 + 35.6 + 10.5


reside en la

fiscal

durante

el

perodo en cuestin.

de tiempo que en el caso de ciertos impuestos existe que sufre la base del impuesto (monto de la renta, rotacin de las existencias, valor de la propiedad) y las de los ingresos pblicos. La tercera razn, y quizs la de mayor importancia, es el hecho que ya mencionamos cuando nos ocupamos en la distribucin de la renta nacional, de que las oscilaciones del producto del sector no comercial de la economa que pueden en gran parte atribuirse a factores de orden externo afectan los ingresos de impuesto mucho menos de lo que
diferencia

entre las modificaciones

lo

hacen

las oscilaciones del

producto del sector comercial.

216

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS

Cuanto acabamos de afirmar queda demostrado si comparamos las fluctuaciones sufridas de un ao a otro por el ndice de la renta del sector comercial, con las que haya tenido durante igual perodo el nivel de los ingresos de impuesto.^ A verificar esa comparacin se dedica justamente el cuadro 50. Hay que observar que a travs del perodo estudiado las oscilaciones se efectan en la misma direccin en ambas series, y que parece haber una correlacin aproximada entre la magnitud de las oscilaciones de la una y las de la otra.
A.

La

flexibilidad

de

los

impuestos particulares

Para llegar a una conclusin de carcter general acerca de


la flexibilidad total del

sistema fiscal en su conjunto, es necesa-

rio otorgar, ante todo, atencin al

grado de flexibilidad inheren-

te a

cada grupo de impuestos.

a.

Derechos de importacin

observamos en anterior ocasin, los derechos de importacin que constituyen alrededor del 40% de los ingresos totales del sistema tributario son predominantemente especficos, esto es, el peso de la mercanca constituye la base del impuesto.
Slo

Como

un 20% de todos

los

impuestos de importacin, representado


las facturas consulares,

por

las tasas *

pagadas por

y un pequeo

nmero de derechos menores, son establecidos ad-valorem. En presencia d una composicin invariable de las importa8

d
tos

las dos series

Las oscilaciones ocurridas de un ao a otro miden mejor la coiTelacin de trminos porque tienden a reducir al mnimo los efecde las modificaciones en las tarifas de impuesto y otros cambios estructu-

rales del sistema tributario.


*

En

esta pgina utilizamos el vocablo "tasa" para traducir dos ideas disla

tintas
to

en ingls,

de fee y la de

rate.

Corresponde

la,

primera

al concep-

especficamente fiscal de tasa, o sea, al de cantidad satisfecha al Fisco


el

por

contribuyente con motivo o en ocasin de utilizar un servicio pblico o

de beneficiarse en algn
siderrsele

modo a

raz de

un acto

particular de la Administra-

cin (a diferencia del impuesto, al cual, en su sentido especfico, puede con-

como un mero procedimiento de

reparticin de las cargas pblicas

entre los ciudadanos).

En

la

segunda oportunidad hemos empleado "tasa" en

su segunda y

ms

corriente acepcin, a veces expresada por tipo o por el an-

glicismo rata. [T.]

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


clones (o sea, de

217

una distribucin de
las

ellas

que, considerada en

relacin con la clasificacin arancelaria

las tasas

dependientes

de

sta,

se mantuviese inalterable)

recaudaciones correspon-

dientes a estos derechos deberan variar en proporcin con las


oscilaciones del
to

volumen de la importacin.'* Sin embargo, puesque parece suficientemente demostrado que el volumen de las importaciones guatemaltecas vari ms que proporcionalmente
en relacin con los movimientos del producto nacional bruto, o mejor dicho, del producto del sector comercial,*^ es posible que
el

rendimiento de

los

derechos de importacin muestre un alto

las variaciones de la renta real; pero procedemos a medir en trminos de dinero el producto nacional bruto, y si de paso presumimos que los precios internos (as bien como los de los artculos importados) se mueven normalmente en igual sentido que las variaciones de la renta real, puede resultar que la alta elasticidad de las importaciones ante las variaciones de la renta * e igualmente la consiguiente alta flexibilidad de los ingresos de impuesto en relacin con el producto nacional bruto, se vean disimulados por las variaciones de precios implcitas en las cifras acerca del prosi

grado de flexibilidad ante

ducto nacional bruto (y del producto del sector comercial). Partiendo de la presuncin, no contradicha por la experiencia
*

Los cambios que pueden sobrevenir en

los precios

de

los artculos im-

portados tienen el efecto de hacer variar

el valor

de stos, pero los derechos

de importacin se mantienen virtualmente idnticos, o sea, muestran una baja flexibilidad en relacin con el valor de las importaciones.
5

Es

difcil

demostrar por completo esta proposicin, a causa de las deel nivel

formaciones ejercidas sobre


post-guerra.
^

de

las importaciones

por la guerra y la

Puede dejarse de

lado,

como de importancia secundaria,

el

modo como

reacciona la cantidad de las importaciones ante los cambios de la relacin


entre los precios de los artculos de produccin nacional, y los precios de

importacin (o sea, la elasticidad-precio de la demanda de importacin).


*
renta*'

Por "alta elasticidad de las importaciones ante las variaciones de la hemos traducido la sinttica expresin inglesa high income elasticity
que de acuerdo con
los precedentes sentados

of imports

en otras traduccio-

nes (ver Poltica Fiscal y Ciclo Econmico de Alvin H. Hansen, Fondo de

Cultura Econmica, Mxico, 1945)

podra igualmente traducirse, y as nos


la

permitimos hacerlo ms adelante, como

funcin "elasticidad-ingreso** de la

demanda de importaciones.

[T.]

218

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS

guatemalteca, de que toda expansin de carcter real va casi

siempre acompaada por un alza de consideracin del nivel de precios, podemos inferir que los derechos de importacin esta-

un ms o menos "neutro" (vale decir, insensible) o, en otras palabras, que su rendimiento variar aproximadamente en problecidos sobre base especfica tienen tendencia a constituir
factor

porcin con

las variaciones del

producto nacional bruto.

Esta

conclusin queda demostrada por los datos que aparecen en el cuadro 49: si formulamos una comparacin entre la trayectoria del producto del sector comercial y la de las recaudaciones por concepto de impuestos de importacin, nos encontramos, particularmente en cuanto concierne a los ltimos aos, con un caso

de

casi absoluta insensibilidad.

no exponemos a ser mal inuna observacin de importancia que modifica en cierto grado cuanto acabamos de dejar dicho; y es que el rendimiento de los derechos de importacin se mostr insensible tan slo porque su flexibilidad intrnseca (debida al alto grado de elasticidad-ingreso de las importaciones), fu neutralizada por cambios de precios que afectaron el valor del producto nacional bruto. Si se alcanzare en el futuro un aumento gradual del producto nacional bruto que no estuviere acompaado de alzas de precios de origen inflacionario lo cual constituira sin duda la ms deseable forma de evolucin econmica es posible que, por razones que expondremos en un captulo venidero,^ la cantidad de importaciones aumente con mayor velocidad

Es

sin

embargo

necesario, para

terpretados, formular

que

el

susodicho producto.
los

De

llegar eso a suceder, el rendi-

miento de

impuestos de importacin ascender igualmente

con mayor rapidez que el producto en cuestin, o sea que los derechos de importacin demostrarn flexibilidad. (Dando, por supuesto, por sentado que no ha habido alteracin de los tipos o tasas del derecho mismo, y que tampoco ha variado la composicin de las importaciones.) El hecho de que goce de tal cualidad esta clase de imposicin es una buena razn en favor de continuar contando con los derechos de importacin como fuente
principal de ingresos fiscales,

como
^

lo

vimos en

el captulo

no obstante ser indiscutible, tal que antecede, que la carga que

Ver pginas 288 y 293 (cuadro 64).

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


suponen no se distribuye equitativamente sobre
grupos sociales.
los

219

diversos

b.

Derechos de exportacin

En cuanto se refiere a los derechos de exportacin, en seguida que los examinamos se hace evidente lo pequeo del aumento de rendimientos de que han gozado durante el perodo en estudio. Es muy simple explicarse la trayectoria lenta y un poco irregular de este grupo de impuestos. Como se les calcula sobre una base especfica, su rendimiento depende exclusivamente del volumen fsico de las exportaciones. Y, puesto que el volumen de las sujetas a impuesto es menos susceptible de oscilaciones que la renta nacional medida en dinero ( a constituir la cual contribuyen apreciablemente las exportaciones) los derechos de exportacin tienen que mostrarse francamente inflexibles.
c.

Impuestos internos sobre

el

consumo

El rendimiento de los impuestos internos sobre el consumo aument en 33% de 1936/37 a 1947/48. La mayor parte de este aumento tuvo su origen en cambios de consideracin en las tarifas que gravan los licores, la cerveza y los cigarrillos, pero hay motivo para creer que, por razn de que en estos casos algunos de los artculos gravados (por ejemplo, licores, cerveza) pueden considerarse ms o menos como de lujo, este grupo de impuestos es, en su conjunto, flexible. Segn las informaciones de observadores familiarizados con los modos de vida guatemaltecos, los grupos sociales beneficiarios de rentas reducidas, y particularmente la poblacin rural indgena, no consumen sino pequeas cantidades de licores gravados (aguardiente). Slo quienes gozan de rentas algo ms altas, consumen licores gravados. Es de calcular que existe una situacin parecida en materia de consumo de tabaco, en que se verifica al subir la renta, un
desplazamiento de los cigarros poco gravados hacia aquellos
sujetos a

rarse

un gravamen ms fuerte. Por lo tanto, puede consideque los impuestos internos sobre el consumo poseen un
flexible.

rendimiento

220

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


Impuestos directos

d.

Como

lo

demuestra

el

cuadro 49,

las

recaudaciones de im-

puestos directos aumentaron casi siete veces en

el perodo que va de 1936/1937 a 1947/48. Este incremento se debe a la creacin en 1937/38 del impuesto sobre utilidades de las empresas

y al aumento subsiguiente de su tarifa, e igualmente al alto grado de flexibilidad nsita de ste y de otros impuestos directos. La flexibilidad nsita del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas tiene su origen en dos factores. El uno, que las variaciones de la renta real de los contribuyentes dan por resultado el que la carga fiscal correspondiente vare en proporcin an mayor a causa del carcter progresivo de la tarifa respectiva. En segundo trmino, las variaciones del nivel de precios ocasionan igualmente desplazamiento de la carga fiscal porque la base del impuesto es la renta en dinero. Por idntica razn, las alzas de precios tienen tambin por resultado sujetar al impuesto de utilidades un mayor nmero de empresas, puesto que la consecuencia de tales precios ms altos es que sus ganancias en trminos de dinero sean superiores a la exencin de base. El alto grado de flexibilidad nsita de los impuestos directos, as como el alza de la correspondiente tarifa y la extensin del impuesto a un nmero mayor de contribuyentes, son todos factores que han realzado la importancia relativa que, como fuente de ingresos, posee este grupo de impuestos en comparacin con otros. As lo demuestran las cifras del cuadro 15, y el hecho hay que tenerlo muy en cuenta al juzgar los cambios que ha sufrido en los ltimos aos el grad de flexibililucrativas

dad del sistema


e.

fiscal

en su conjunto.
propiedad

Impuestos sobre

la

Al otro extremo de la escala de la flexibihdad se encuentra el grupo de impuestos sobre la propiedad y su trasmisin. Estos impuestos, por razn de obedecer a una tarifa proporcional y de estar basados en avalos de la propiedad que no han sufrido
cambio, tienen, por fuerza que mostrarse completamente inflexibles. En consecuencia, las nicas variaciones de su rendimien-

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS

221

to que pueden esperarse tienen que provenir de un mayor grado de morosidad fiscal, de los incrementos de que pueda gozar la propia materia gravable por motivo de las nuevas construcciones y de las mejoras rurales que regularmente tienen lugar en perodos de prosperidad. En cuanto se refiere al impuesto sobre la traslacin de la propiedad, es posible que ofrezca un rendimiento mayor en los perodos de prosperidad por razn de que en ellos los inmuebles, incluso los dedicados a negocios, cambian de manos ms a menudo que en los perodos de depresin. Sin embargo, como los impuestos sobre transmisin de la propiedad continan basados en los avalos existentes, su rendimiento no llega a reflejar de modo completo las variaciones del valor venal de la propiedad. Por eso, el modestsimo aumento de que han disfrutado los ingresos derivados de otros impuestos, puede estimarse que se debe en gran parte a las nuevas construcciones, a un ms frecuente cambio de manos de las propiedades y al reavalo de una parte de los bienes races que se ha hecho desde 1942.

B.

Flexibilidad nsita.^

de extraer una conclusin de carcter general, del modo como hemos visto que reaccionan los diferentes grupos de impuestos, podramos afirmar que el sistema posee una fie* xibilidad de conjunto bastante moderada. Nos quedar entonces, como la siguiente tarea de nuestra investigacin, determinar, en relacin todava con esa flexibilidad de conjunto del sistema tributario, en qu proporcin podemos atribuirla a elementos nsitos y en qu proporcin a factores de orden administrativo. Para realizar la discriminacin consiguiente, recomputamos el rendimiento de los ms importantes impuestos guatemaltecos,
Si tratamos

En

el

original huilt-in flexibility^ o sea, literalmente, "flexibilidad in-

crustada dentro del sistema".


las caractersticas especiales

Segunda categora de

flexibilidad,

emanada de

de que ha sido originalmente dotado, a distinguir

de una primera categora, la intrnseca, derivada del carcter propio de los

de

impuestos de que se compone; y de una tercera, la administrativa, resultante las modificaciones legislativas y de las adaptaciones administrativas posto
[T.]

riores.

222

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS

procediendo para

el efecto como si las tarifas de impuesto de 1936/37 hubiesen continuado en vigencia a travs de todo el perodo en cuestin. Los resultados de este cmputo los encuentra el lector en las columnas 5 y 7 del cuadro 51.

las cifras que entre 1936/1937 y 1947/1948, al paso producto nacional bruto aumentaba en casi 180%, las recaudaciones provenientes de impuesto habran crecido slo en

Indican
el

que

126% en relacin con


el

el

ao de base,

si

se hubiera conservado

sistema fiscal de 1936/1937. Por lo tanto, encontramos que la


Si verificamos

de algo menos de uno. una comparacin entre los ingresos por concepto de impuesto, calculados de acuerdo con una tarifa invaflexibilidad intrnseca del sistema fiscal es
riable, y,

por otra parte,


la

las variaciones del


el

producto del sector

comercial de

economa,
los

resultado ser, en lo esencial, idnlas

tico al anterior.

El ndice de
el

recaudaciones as calculadas se

doce aos del perodo estudiado, en la misndice del producto del sector comercial; pero flucta, en promedio, menos que el ltimo. En las cinco ltimas columnas del cuadro 51 se compara las

mueve, durante
direccin

ma

que

variaciones de ingresos debidos a flexibilidad intrnseca y a


flexibilidad administrativa en trminos absolutos.

Parece

sufi-

cientemente comprobado que sin


sido objeto las tarifas
los tres

las
el

modificaciones de que han


sistema habra rendido en

de impuesto,

aos de la post-guerra tan slo tres cuartas partes de lo que ha dado. La comparacin de los gastos (Captulo IV) con las cantidades que se habra recaudado si las tarifas no hubiesen sufrido cambio alguno, demuestra que las recaudaciones habran sido insuficientes para permitir que las funciones del Estado se extendiesen hasta donde lo han hecho, salvo que se hubiese intentado arrostrar dficit absolutamente prohibitivos por su

magnitud.

modo de calcular los resultados que en el orden finanhan tenido las modificaciones de tarifas y otras de que ha sido objeto el sistema fiscal, consiste en comparar las recaudaciones efectivas con lo que habran sido de acuerdo con las
Otro
ciero
tarifas y,

en general, con

el

sistema fiscal vigente en 1936/37.


las

El aumento sustancial de

recaudaciones no se hizo evila

dente sino a raz del alza de precios y del incremento de

^
-s

:s

.2

.s

+ + + + + + + + + + +

1
O
H S

+ + +

+ + + + + +

<n <;

n>
w
Oh

eo

lo

+ + +

+ + + + + + +

OQ <
H-l

c/i

:^

ifi
t

3
-1
t

rH

oi

lO '^

9b
HQ ZS OX
=!

^
r?

!-

os

-I

t -c e s s ** t o e

^
^

W Q
fin

ooo>Oi-ieo^<-<oo N
rH

r^

rH

CM

-5

M H W w > o

c/o

Tt

irt

o
oo

00 o

O,

I
1-1

eo

'*

lo

t-

^;S

224

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICO:^

actividad econmica que tuvieron lugar en la post-guerra, poca

en la cual comenzaron a ofrecer rendimientos apreciables el impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas y los aumentos

de

las tarifas

de

explicable la lentitud en aparecer y alcanzar plenitud de

dado muestras el ficaciones de la legislacin fiscal efectuadas en los primeros aos del perodo; hay que tener presente que existe siempre normalmente un margen de tiempo entre el establecimiento de nuevos impuestos o de tarifas ms altas que los existentes y el momento en que dichas reformas dan por completo sus frutos.
C.

consumo. Es que ha aumento de rendimiento derivado de las modilos

impuestos internos sobre

el

Modificaciones de

la flexibilidad

Verificamos en la seccin anterior una distincin entre

flexi-

bilidad nsita y flexibilidad administrativa en el sistema fisPara determinar el grado de flexibilidad cal guatemalteco.
nsita

que posee

el sistema,

hemos formulado

clculos

de

las

recaudaciones de acuerdo con lo que habran sido si hubieran continuado en vigor durante todo el perodo las tarifas y el sistema vigentes en 1936/37. El resultado obtenido indica que
el

grado de flexibilidad

nsita es inferior

a uno; o sea que, los

de origen tributario crecen (y disminuyen) en proporcin menor al aumento (o a la disminucin) de la renta nominal. Pero, puesto que, por razones ms que obvias, nos interesan ms las propiedades del presente sistema fiscal que las del que exista antes de la guerra, iremos un poco ms lejos en nuestro examen y trataremos de determinar la medida en que las modificaciones sufridas por el sistema desde 1936 han
ingresos
aJFectado su flexibilidad nsita.

nistrar

El cuadro 52 se esfuerza en contestar a tal pregunta, al sumiuna comparacin entre los supuestos rendimientos del sistema tributario guatemalteco de acuerdo con las tarifas de 1936/1937 y lo que habra rendido el propio sistema en los ltimos diez aos, si desde un principio hubiesen estado en aplicacin los impuestos existentes para 1947/1948. El ndice de
los

rendimientos que habra producido

el

sistema fiscal existen-

te

en 1947/1948, indica que

las

reformas administrativas que

,-4

<
5

eo

lO eo

N
(O

w
00

'* o

t
o>

o o

t-

lO

*
eo

e
ci

lo
-^

(O

|I

1 1H
O O

O Q
OS

W Q
O)

.-

1
15

1
o>

Tf
;;?

lO

to

t-

*?

>

226

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS

han tenido lugar en los ltimos diez aos han aumentado en cierto grado la flexibilidad nsita. El aumento de sta proviene, evidentemente, tanto del establecimiento del
las utilidades

impuesto sobre
las alzas

de

las

empresas lucrativas como de

de que

subsiguientemente ha sido objeto la tarifa de este impuesto, y tambin de las modificaciones realizadas en las tarifas de los

consumo. El aumento de la flexibilidad nsita queda demostrado si se comparan los ndices de los supuestos rendimientos del sistema fiscal con las tarifas de 1936/
impuestos internos sobre
el

1937 con las recaudaciones ( igualmente imaginarias ) que habra producido (en el perodo estudiado) el sistema y las tarifas de 1947/1948. Bajo el sistema actualmente en vigor las recaudaciones habran aumentado ms rpidamente (y, como lo indican los datos correspondientes a los dos primeros aos, tambin habran

descendido con mayor rapidez) que bajo el sistema fiscal reinante en 1936/1937. Ahora bien, si efectuamos una comparacin

con

el

ndice del producto nacional bruto y, por otra parte, con

el

ndice del producto del sector comercial, nos hallamos con que,

an despus de

la

expansin de que han sido objeto las partes

ms
las

flexibles del sistema, ste

posee todava una flexibilidad


si

nsita

de menos de uno.

sea que, incluso

se calculasen

recaudaciones del perodo

como

si

desde

el principio

de

en vigor el sistema fiscal de 1947/1948, ellas mostraran, de todas maneras, una expansin y una contraccin menor que la de la renta nominal. En otras palabras, que las partes bsicamente inflexibles de la estructura fiscal preponste hubiese estado

deran todava por sobre aquellas otras que han adquirido un


alto

grado de flexibilidad
clculos acerca

nsita.

de supuestos rendimientos del sistema Los tributario que aparecen en el cuadro 52 permiten igualmente comparar dichos supuestos rendimientos entre s y con las recaudaciones efectivas en trminos reales. La columna ltima del cuadro indica que
si las

recaudaciones se hubieran verificado du-

rante el perodo en su conjunto de acuerdo con el sistema


reinante en 1947/1948, habran sido considerablemente superiores a las

que efectivamente

se realizaron. Puesto
el

que

las recau-

daciones efectivas fueron suficientes en

sentido de

que

evita-

ron la ocurrencia de dficit presupustales, es posible interpretar

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


las cifras

227

aludidas

como una
los precios

indicacin de que, dado el nivel de

gastos pblicos existente para los aos anteriores a la expansin

de post-guerra de

y de

la

actividad econmica, habra

sido en exceso gravoso para entonces

un

sistema fiscal estiuctu-

rado de acuerdo con


rarse

las lneas del actual.

Lo

correcto de esta

conclusin depende, naturalmente, de lo que quiera conside-

como un nivel adecuado de gastos pblicos. Como punto de partida del examen de tal cuestin, consideraremos en seguida brevemente la flexibilidad de los gastos pblicos nacionales.
3.

Flexibilidad de los gastos pblicos

Puesto que todo gasto pblico est sujeto a los controles presupustales

que ejercen

los

del Poder Pblico, parece

que todos
y
control.

rganos administrativo y legislativo los gastos pblicos debieran

tenerse por flexibles en el sentido de

mente objeto de
hecho de que

revisin

que todos son peridicaAl aplicarse la mecnica de


el

elaboracin anual del Presupuesto, se tropieza, empero, con


ciertas clases

de gastos son ms flexibles que otras. Lo que paga el Estado en sueldos, por ejemplo, posee en la prctica una evidente inflexibilidad en sentido descendente, no obstante que, tericamente estn facultados los organismos
Ejecutivo y Legislativo para modificar sueldos o alterar por completo la escala de ellos, e igualmente para hacer variar,
lo deciden, el
si as

nmero de puestos pblicos. Existe ciertamente a este respecto mucha mayor flexibilidad en sentido ascendente; pero, como lo vimos al considerar el ndice de los costos unitarios

de

la

Administracin Pblica, incluso los cambios en sentido

ascendente se demuestran lentos y pequeos comparados con las alzas del nivel general de precios. Dicha flexibilidad para el
ascenso se ve acrecentada, sin embargo, por
tenido el

en parte, a que

nmero de puestos pblicos, el el Estado ha ido asumiendo nuevas funciones. Las erogaciones originadas en el servicio de la deuda pblica poseen tericamente un alto grado de inflexibilidad porque corresponden al cumplimiento de una obligacin contractual por
parte del Estado.
dinaria

aumento que ha cual se ha debido,


el

raz, sin

embargo, de

la situacin extraorla

que atraves Guatemala durante

mayor parte

del

228

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


el

perodo estudiado, vino a resultar que


tra el

realizados por este concepto vari ampliamente;

monto de los pagos como lo demuescon


los acreedola

cuadro 53,

el

curso regular de los gastos verificados con

este propsito fu interrumpido por el arreglo


res,

que tuvo lugar en 1938/39 y luego por deuda pblica externa en 1944/45.
cierta proporcin, erogaciones

la

cancelacin de

Los gastos pblicos de todo pas incluyen, sin embargo, en que por su naturaleza son flexibles, por ejemplo, las compras de material de oficina, de vehculos, de uniformes, etc. Tales gastos son flexibles por dos razones: en primer lugar, porque puede posponrseles si no hay fondos disponibles; en segundo, porque los precios de dichos artculos son susceptibles de ir cambiando en funcin del nivel general de precios. Podramos considerar, por idnticas razones, altamente flexibles algunos de los gastos pblicos que implican una inversin, tales como compras de materiales de construccin, de maquinarias, pago de mano de obra. Pueden posponerse dichos gastos no obstante que no debe perderse de vista lo poco deseable de su indefinida posposicin y los precios de compra fluctan (incluso los salarios de los trabajadores no especializados). Precisa, sin embargo, hacer en la prctica una distincin entre la flexibilidad inicial de los gastos de inversin y la flexibilidad de que pueden gozar posteriormente, o sea cuando ya se ha adelantado la obra que motiv la inversin. Por razones tcnicas, as como por razones econmicas, puede que sea imposible, aun cuando as lo deseare el Ejecutivo o el Legislativo, paralizar las obras correspondientes, puesto que resulta evidente la conveniencia de que los proyectos de esa ndole, cuando se les emprende, sean llevados hasta su completa realizacin. Esta inflexibilidad tcnica que poseen los gastos de inversin, cuando ya ha sido emprendida la realizacin del proyecto consiguiente, debe ser tenida en mente para poder apreciar debidamente la flexibilidad de conjunto de los gastos pblicos nacionales, ya que los ltimos incluyen regularmente una alta proporcin de gastos
de
desarrollo.

La
dstico

flexibilidad

de

los gastos pblicos


difcil

posee una naturaleza

tan compleja que es bastante

formular un anlisis esta-

de

la experiencia

guatemalteca a este respecto.

De poco

Ce -S

o o

rH

t;

^
o

10

<N

1
r-t

U3

o a

N
Cl,

t-

^
S

'

<^

(O

eo

eo

c^

3 1 a
rt

C/)

o o o
"2

bo
e4

g
;s

< Q t O
tn
<:

.1
^

00 C4

lo

eo
(N

lo

!
u
c

^1 O
tt

W5

U5

V 8 h 9>

^
1
w
c

&
Vi

s 3

o C
e
S

N
o

Ifl

t^ o

^
to

s tC
Oi os
t-t

O *G u s
J5

o u o

O
t

e
i;

09 Rt

S
c
C ^

o
a>

"o <M
73
;:3

'O

w
eo eo co 00

^
s
4>

-J

PQ
fu,

^
00

O
H
<3
c/)

en

00 o

w
eo

o>

Si
o

O
o
"3

'O

'^1

\ 00
eo a>

o eo

o ^ iH M eo ^ ^^ ^ N O ^ \ -* S2 o> OS OS
1

il

T
^-^

U3 *
~-^
""I"

eo ^ o>

^ \ m
os

to

t-

"^
5

"f

>vL

* ^ o ^^
00 t
'* os

OS

^ f OS

00
"!<

o o
-

os

230

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


pagos que originan

sirve al efecto discriminar los gastos entre

una renta
riales

(sueldos, salarios

y pensiones) y compras de mate-

ms

all la discriminacin

desde luego que no es posible, por falta de datos, llevar mediante diferenciacin entre los suellos salarios (flexibles).

dos (inflexibles) y
entre los
llos

Dividiendo
sin

los gastos

que normalmente

se clasifican

que

se tiene por extraordinarios,

puede

nerse algunas indicaciones acerca de la

y aqueembargo obteflexibilidad de las partes


ordiruirios

como

de que se componen los gastos de conjunto del Estado. Como ya lo indicamos, tal distincin tiene sobre todo importancia desde el punto de vista administrativo. El presupuesto anual provee autorizacin para gastos ordinarios que quedan disponibles para su pronta erogacin. En cuanto a los gastos extraordinarios, se les autoriza en partidas globales para propsitos

que

no han sido especificados tan en


truccin de escuelas", "compra

detalle, tales

por ejemplo, "cons-

de equipos"
la clase

etc.

La
sin

naturaleza

misma de

esta distincin administrativa hace

embargo, que forme parte de


inflexibles el grueso

de gastos considerados

como

de

los gastos ordinarios, consistente

sobre todo de sueldos, compra de artculos de escritorio, alquileres, etc.,

en tanto que

los gastos extraordinarios

son casi siem-

que pueden catalogarse como flexibles. La trayectoria que, segn el cuadro 53, han tenido en los ltimos doce aos una y otra clase de gastos, confirma tal punto de vista. Los gastos ordinarios, de los cuales hemos excluido el servicio de la deuda pblica, muestran un aumento constante y que parece
pre de
los

no tener relacin con las variaciones del producto nacional bruto o del producto del sector comercial de la economa. Los gastos
extraordinarios, por su parte,

han seguido ms de cerca

las fluc-

tuaciones del producto nacional bruto y del producto del sector


comercial, as la

ampUtud de su movimiento ascendente

sea

mu-

cho mayor que aquella de que ha dado muestra


ducida por
la

la renta pro-

economa.

gastos extraordinarios se

a raz de la iniciacin

Los aumentos ms acentuados de los han manifestado en los ltimos tres aos del plan de inversiones del gobierno na25.

Ver Captulo IV, Cuadro

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


cional, el cual

231

inicial

ha provisto una demostracin de la flexibilidad de inversin.^ Simplificaramos sin embargo demasiado el problema si considerramos el incremento de los gastos extraordinarios como un tipo simplemente temporal de expansin de gastos. La inflexibilidad tcnica de los gastos de inversin, y, todava ms, la postulacin de una poltica de desarrollo econmico y social, acogida con beneplcito por la opinin pblica, y que envuelve compromisos concretos por parte del Gobierno, han conducido dicho tipo de gastos a un nivel ms alto que precisa considerar como permanente, salvo que sobrevengan acontecimientos inesperados. El resultado de conjunto de la expansin de las actividades de los organismos oficiales que ha tenido lugar en los ltimos aos ha sido, pues, el de imprimir una inflexibilidad creciente a los gastos pblicos, por lo menos en sentido descendente y a corto plazo. Es, por supuesto, siempre posible una compresin de aquellas actividades que suponen una inversin,
de
los gastos
si tal

disminucin se

la verifica

a largo plazo; pero es igualmente

obvio que resulta poco aconsejable disminuir dichas actividades


tan slo porque se demuestran inflexibles los gastos ordinarios.
Parece, por lo tanto, de importancia primordial oponerse a
se sigan
to

que

expandiendo

los gastos administrativos ordinarios,

pues-

que

existe el peligro

de que

tal

expansin pueda, en ltimo

de los gastos de inversin, que son flexibles. Si se demuestra que es necesaria la expansin de las funciones administrativas del Estado debe, en consecuencia, hacerse todo esfuerzo por que tal expansin se alcance por medio de una mayor eficiencia, y no a travs de un aumento de la nmina de sueldos.
trmino, tener
verificarse a costas
4.

que

El DEBmO grado de

FLEXIBILroAD DE LOS INGRESOS

Despus de haber llegado a la conclusin de que es improbable un reajuste de los gastos pblicos en el sentido de disminu

Las cantidades correspondientes a gastos pblicos que suponen una

in-

versin

han sido un tanto subestimadas, por no


de inversin tales como
la

estar incluidos en el cuadro

ciertos gastos

construccin de la carretera Roosevelt

y de viviendas populares.

232

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS

y de haber adems, reconocido la conveniencia de que se mantengan a un nivel adecuado los gastos pblicos que suponen una inversin, podemos ahora ocuparnos de nuevo en la flexibilidad de los ingresos pblicos, con el propsito de determinar cul grado de flexibilidad sera satisfactorio a ese respecto.
cin,

A.

Fluctuaciones cclicas

de acuerdo en que, en el caso de economas industrializadas, en el seno de las cuales es posible que cambios inherentes al ritmo de las inversiones ocasionen fluctuaciones del nivel de la actividad econmica, es conveniente que los ingresos pblicos posean un alto grado de flexibilidad. Como consecuencia de tal flexibilidad de los ingresos, en peroel
fiscal, est

La mayor parte de tema de la poltica

los

economistas que se han interesado por

dos de expansin inflacionaria,


los gastos pblicos

los ingresos pblicos

superan a

y se crea

as

un supervit

del Presupuesto

que

tiende a compensar la presin inflacionista

que

sufre la econo-

ma.

En un

perodo de
la

crisis

pacin plena,

flexibilidad

y en que ha desaparecido la ocude la estructura fiscal causa un

dficit del Presupuesto,

que obliga a levantar emprstitos. La


de
las fuerzas deflacionarias

inyeccin de fondos frescos a la economa tiene entonces por


fin

compensar

el efecto

y detener

y hasta invertir, si es posible, la tendencia descendente. A un pas como Guatemala claro est que no puede aplicrsele este

esquema de

poltica fiscal, sino en

forma

muy
no

limitada.

La causa primordial de
las

las fluctuaciones cclicas

es

en este

caso las variaciones del volumen de las inversiones privadas sino

modificaciones del nivel de

las

exportaciones y las oscilaciones

en los precios de stas; pero, en la medida en que queda un margen entre exportaciones e importaciones, pueden surgir presiones inflacionistas provenientes de la expansin de circulante y de renta originadas en el sector de la economa dedicado a la produccin exportable. Es cosa admitida que en tales circunstancias es conveniente la acumulacin de saldos de Tesorera, los cuales pueden obtenerse sea por medio de un aumento de los ingresos pblicos, por una disminucin de los gastos, o gracias a una combinacin de ambos procedimientos. Puesto que los gastos

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


pblicos guatemaltecos, contemplados a corto plazo, son,

233

como lo ms o menos inflexibles, y dado, igualmente, que las autoridades financieras pueden encontrar conveniente utilizar en compras en el extranjero el aumento de las reservas internaciohemos
visto,

nales,

parece ventajoso que


la

la

expansin cclica de los ingresos


supervit que compense en cierto

conduzca a

aparicin de

un

lmite las presiones inflacionistas

de origen externo

(las cuales,

incidentalmente, pueden verse acentuadas por una expansin

proveniente de

las inversiones

privadas locales).

As pues, hay
anti-inflacionis-

que concluir que, como instrumento de poltica ta, es deseable y conveniente un alto grado de
los ingresos pblicos.

flexibilidad

de

Precisa, sin

embargo, limitar por medio de una observacin

cuanto acabamos de dejar establecido, en vista de una conside-

que puede sobrevenir en caso de una reduccin de las exportaciones. Un sistema fiscal flexible producira en tal caso un dficit del Tesoro, que tendra que ser financiado mediante el recurso al crdito provisto por el banco central. Pero la expansin del circulante que de ah resultara acentuara el desequilibrio de las cuentas internacionales del pas y provocara una escasez de cambio extranjero que, a su vez, estorbara las actividades inversionistas del Estado ^ y afectara en sentido adverso el crdito internacional del pas. Es posible anticipar los medios de mitigar tal situacin, acumulando divisas en los perodos en que se disfrute de excedentes de exportacin; pero, para no agravar las dificultades de la balanza de pagos con la concurrencia de dficit financiados por el banco central, es preferible evitar todo descenso de consideracin de los ingresos
racin proveniente de la situacin
fiscales.

De donde
te

se

deduce que

el

sistema tributario

ms convenien-

econmica de Guatemala, sera uno que poseyera una alta flexibilidad ascendente y una baja flexibilidad descendente. Por supuesto que es imposible idear un sistema automtico que rena tales condiciones; pero la distincin que ya establecimos entre flexibilidad nsita y flexibilidad administrativa indica cmo puede resolverse el impasse.
la estructura
1^

para un pas de

En

el lmite

en que implican compras de materiales y de equipo impor-

tados.

234

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


las

Parece aconsejable que para hacer frente a


cclicas

oscilaciones

de corto plazo se conserve un sistema tributario de bajo grado de flexibilidad nsita. En perodos de expansin inflacionaria, empero, se deberan aadir al sistema impuestos adicionales que frenaran la expansin de los gastos de los consumidores. Los impuestos buenos para tal propsito podran ser gravmenes sobre las ventas o impuestos sobre la renta con exenciones de mnimum de subsistencia suficientemente bajas. Dicho de otra manera, hay que combatir las presiones inflacionistas cchcas que pueden amenazar la estabilidad y la eficiencia de la economa, intensificando el impacto de la estructura
fiscal

sobre la ltima, lo cual se logra extrayendo a sta, por

medio de impuestos, por lo menos una parte de las rentas infladas de que estn gozando los contribuyentes. Al calmarse
la

presin inflacionista deberan eliminarse dichos impuestos adi-

cionales.

Sera

poco

realista, sin

embargo, esperar que se llegue a aph-

que se acerca mucho a uno de esos consejos que aspiran a que se realice la perfeccin de las cosas humanas. El referido aumento de la
car al pie de la letra esta conclusin,
constituir

carga fiscal del consumidor encontrara, por supuesto, en cualquier ocasin en que se le plantease, la

ms

terca resistencia
pri-

por parte de los beneficiarios de rentas menores a quienes

Adems, ensea tanto la experiencia guatemalteca como otras que los aumentos de impuestos sobre el consumo difcilmente son eliminados, despus que se les implanta. Hay, por lo tanto, que modificar el artificio, en s mismo demasiado simple, de subir y bajar los impuestos sobre el consumo de acuerdo con el ritmo de las expansiones y de las
mordialmente afectara
tal plan.

contracciones cclicas.

Dos formas podra asumir dicha

modifi-

cacin para que se adaptara al marco estructural e institucional

economa guatemalteca. Como ya se indic, la fuente de presin inflacionista de mayor importancia es la sostenida expansin del producto de las exportaciones, y del caf en particular, la cual no se ha visto en general acompaada de un incremento en el costo unitario de la produccin cafetalera. En vista de ello, parece conducente hacer ms flexible el impuesto de exportacin de caf, colocndolo sobre una base ad-valorem. Toda alza del
de
la

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


precio del caf se reflejara entonces en

235

un mayor rendimiento que est sujeta la importacin del grano." El efecto directo de un impuesto ms fuerte sobre el caf exportado sera una restriccin parcial de los gastos de consumo, y, lo que reviste mayor importancia, de los gastos de inversin de los cafetaleros quienes, o bien invierten buena proporcin de sus ahorros en propiedades races, o los conservan en forma de depdel impuesto a
sitos

bancarios en el extranjero, aadiendo en tal

modo poca
hay que

cosa a la formacin de capital productivo dentro del pas.

El otro
ir

modo de

aliviar las presiones inflacionistas


la poltica fiscal

a buscarlo fuera del campo de

y en

el terreno

de la monetaria, acudiendo a los controles de esta ndole que pueda establecer el banco central por iniciativa de la Junta Monetaria. Nos saldramos, empero, del terreno propio de nuestro estudio al propugnar aqu mtodos detallados de control monetario anti-inflacionista; adems, el hecho de que la legislacin monetaria y bancaria de Guatemala sea suficientemente explcita respecto a la cuestin de medidas anti-inflacionistas, hace innecesario cuanto agreguemos sobre el particular. Basta con insistir en que las presiones inflacionistas pueden ser, si no eliminadas, contenidas por medio de adecuados controles monetarios; puesto que, en ausencia de suficiente liquidez de fondos en manos del pblico, las presiones inflacionistas slo pueden desencadenarse en virtud de una expansin del circulante. Aunque la influencia que el Banco de Guatemala puede ejercer al respecto se ve limitada por la incapacidad en que se encuentra de controlar el empleo de los fondos guatemaltecos depositados en el extranjero y la extensin de crditos por parte de
los

exportadores extranjeros a los importadores guatemaltecos

(ni tampoco, inversamente, por parte de los importadores extranjeros a los exportadores guatemaltecos), es
1^

de todos modos

En

la ltima seccin

de este Captulo examinamos las diferentes moda-

lidades que han sido propuestas recientemente para la elevacin del impuesto
del caf.

Como

se ver, los proyectos en cuestin, al

imponer por tiempo

limitado un impuesto adicional a la presente tarifa, satisfacen el requisito de


flexibilidad necesario para el

buen desarrollo de

las finanzas pblicas guate-

maltecas; sin embargo, por otro lado, al mantener la tasa actual de impuesto

como

tributo mnimo,

aaden un elemento de inflexibilidad en sentido desel

cendente y de flexibilidad en

ascendente.

236

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


la restriccin del

un hecho que
duda de que
lante
tas,
s

volumen del crdito bancario,

llevada a cabo de preferencia sobre bases selectivas, no hay


ejercera fuerte influencia sobre el nivel del circu-

y complementara as las medidas fiscales antiinflacioniscuales, como ya lo indicamos, pueden mostrarse por solas insuficientes para hacer frente a una presin inflaciolas

nista fuerte.

B.

Flexibilidad del sistema a largo plazo

Parecen

existir

buenas perspectivas de que,

si

continan

reinando condiciones como


cas adecuadas en lo fiscal

las actuales, la aplicacin

de

polti-

monetario por parte de los grandes pases industriales, se mostrar capaz de evitar en el
lo

y en

futuro previsibles fluctuaciones cclicas de la envergadura del


nivel
sa,

ocupacin y de los precios. De ser exacta esta premiaminorarase en gran parte el pehgro que encierra para la

de

la

estabihdad y el bienestar de pases poco desarrollados como Guatemala la ocurrencia de tales ciclos, y se podra, en consecuencia,
concentrar la atencin en
del pas con vistas al mico un ritmo paulatinamente creciente. Precisa en su consecuencia, modificar un tanto nuestro ngulo de visin a fin de colocarnos en situacin de investigar acerca de la aptitud del sistema fiscal para coadyuvar al desarrollo econmico del pas. Como ya se observ, el nivel de los ingresos pblicos depende sobre todo del volumen de la produccin y del volumen del consumo medidos en trminos reales, puesto que entre los grupos ms importantes de impuestos figuran aquellos a los cuales se les determina sobre una base especfica. Si la renta nacional aumenta en trminos reales, el volumen de las exportaciones y el volumen del consumo, incluyendo en ste el de las mercancas gravadas, tambin se elevan y as mismo lo hacen el rendimiento de los derechos de importacin y de exportacin y de los impuestos internos sobre el consumo. Como ya tuvimos oportunidad de observarlo, hay fundamento para estimar que las importaciones y el consumo reales (de artculos gravados) aumentan, con los incrementos de la renta nacional, en proporcin superior a sta. Es obvia por

problema de utilizar la poltica fiscal propsito de imprimir al desarrollo econel

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


lo tanto la tendencia,

237

por parte de

los

impuestos sobre

la

impor-

consumo interno, a aumentar su rendimiento a raz y de aumentos de la produccin total del pas en bienes y servitacin
el

cios,

significar que, salvo

en proporcin superior a dichos aumentos. Lo cual viene a cambios fundamentales de la estructura fis-

cal, el sistema tributario es flexible en grado razonable y adecuado para cumplir, sin alzas inflacionistas de los precios, una trayectoria de paulatina expansin de la actividad econmica general. Si, por otro lado, a causa del exceso de los gastos pblicos sobre los ingresos fiscales, o de otro motivo cualquiera, sobreviene un aumento de la renta nominal que sobrepase al de la renta real, de hecho el sistema fiscal actual se mostrara inadecuado para frenar una marea inflacionaria. Dando por sentado que es improbable que el sistema fiscal sea objeto en los prximos aos de cambio alguno fundamental de su estructura, resulta, pues, de importancia primordial evitar la inflacin. Las presiones inflacionistas, no importa su origen, exigiran o bien una restriccin de los gastos pblicos, o de otro modo resultaran en dficit del Tesoro, que a su vez agravaran

y perpetuaran

la inflacin.

En uno u otro caso, peligrara el cumplimiento de la poltica de desarrollo econmico que el actual gobierno est tratando de
impulsar.
5.

Las perspectivas de mayores rendimientos tributarios


obstante las observaciones precedentes, puede resultar

No

necesario reforzar al actual sistema fiscal con nuevas fuentes

de ingresos. Causas fuera del control del Gobierno guatemalteco podran tornar imperativa la necesidad de obtener mayores ingresos fiscales; sucedera tal cosa, por ejemplo,
ciones,
si

las

importa-

que ocasionan, descendieran considerablemente. Existe, empero, una razn ms inmediata y apremiante para que se verifique un esfuerzo por aumentar los ingresos fiscales; ella consiste en la poltica oficial de financiar proyectos de desarrollo que exigen gastos bastante superioy con
ellas los ingresos fiscales

res al
la

rendimiento normal de
La necesidad de mayores
si

la

actual estructura

fiscal. ^^

Planta-

ingresos fiscales puede, por otro lado, hacer

dicil

no imposible

el

abolir ciertos elementos del actual sistema fiscal

238

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS

se por lo tanto la cuestin siguiente: cules fuentes adicionales

de ingreso estn a disposicin del Gobierno de Guatemala? Es imposible dar una respuesta de carcter general a esta pregunta, puesto que todo depende de la clase de emergencia fiscal en que se encuentre el Gobierno, y del nivel de rentas de que gocen en el momento los diferentes sectores de la economa. Resulta evidente que en un perodo de exportacin decreciente, por ejemplo, sera poco aconsejable la creacin de impuestos
adicionales sobre la exportacin.

En

cambio, sera conveniente

aumentar

los derechos de exportacin y los impuestos internos al consumo en un perodo de alza de los precios tanto de los

artculos nacionales

como de

los importados.^^

Vale

la

pena, sin embargo, formular a este respecto ciertas

observaciones a las cuales atribumos suficiente validez general


creerlas significativas. Tres especies de medidas pueden ser puestas en prctica para obtener ingresos mayores: a) una mejora de la administracin de los impuestos existentes; b) elevar las tarifas de dichos impuestos; c) establecer otros

como para

nuevos.

Como

lo

demuestra

el captulo anterior, existen

indudable-

mente dentro del presente sistema fiscal administrativo ciertas "reas de flojedad** que es altamente deseable eliminar. Existen impuestos como los directos, los que afectan la propiedad y los que gravan las bebidas alcohlicas, que parecen promisoras fuentes potenciales de mayores ingresos y de los cuales se podra extraer ms de lo que dan en la actualidad, si se efectuaran mejoras en su administracin. Es de todos modos incuestionable que el sistema de administracin en vigencia posee en algunas de sus partes, ''reservas ocultas" que podran ser explotadas por medio de mejoras administrativas. Ni qu agregar hay que, desde el exclusivo punto de vista de la moral administrativa, y aun cuando no hubiese necesidad inmediata de ms ingresos, se
justificara

dicha modernizacin de
si

la

administracin

fiscal;

observacin se aplica con igual,


18

no con mayor fuerza, en


los

lo

y la que

Dejamos de
existir

lado, por el
el sentido

momento,

compromisos internacionales que

puedan

en

de mantener inalterados los derechos vigentes,

que, por razones de equidad o de eficiencia administrativas, sera deseable


eliminar.

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


respecta a los ingresos

239

por ejemplo
blicos

los

que no son de origen que provienen del manejo de


estatales.

tributario,

como
p-

los servicios

y de

las

empresas

La

elevacin de las tarifas de los impuestos existentes es pre-

de otros nuevos, en cuanto no requiere de nuevos organismos administrativos. Existen, sin embargo, concretas limitaciones al alcance que puede revestir el aumento de las tarifas de los diversos impuestos, ya que un alza excesiva de ellos puede resultar en una disminucin de los ingresos fiscales. As, por ejemplo, es indudable que una elevacin general de los derechos de importacin proveera un impulso al contrabando, y asimismo, que el alza de los derechos sobre la elaboracin de bebidas alcohlicas provocara una expansin de la produccin y venta ilegales de los respectivos productos; como tambin que el aumento de las tarifas del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas, incitara a una evaferible al establecimiento
la creacin

sin

ms considerable
con

del impuesto.

que no podran llevarse a cabo aumentos en las tarifas de ciertos impuestos. Como ya tuvimos ocasin de constatarlo, el descenso de rendimiento de los impuestos que afectan a la propiedad y a su trasmisin proviene de que no haya sufrido alteracin en los ltimos aos ni la tasa de tres por mil del impuesto ni el avalo de la propiedad inmobiliaria.^* Tanto por esta razn como a causa del alto costo de recaudacin de este impuesto, parece factible un aumento al cinco por mil ^^ de la tasa correspondiente.
ello implicar

No queremos

En

cuanto se refiere a
los

la

fuente ms importante de ingresos,

o sea a

impuestos de importacin, parece que aunque no

deja de ser alto el nivel promedio de estos derechos, de todos

modos

se podra extraer ingresos adicionales

de un aumento de

la tarifa aplicable

a ciertas clases de mercancas. Por ejemplo,


la

1*

Hace excepcin, naturalmente,


El aumento de
la tarifa

propiedad inmobiliaria que ha sido

reavaluada de 1945 a la fecha.


15

que propugnamos podra combinarse con una

elevacin de la exencin en favor de las pequeas propiedades, tal

como

lo

sugerimos antes, en

la

pgina 201. Adems,

si

no es posible acelerar

el pro-

ceso de reavalo, podra pensarse en subir la tasa o tarifa de las propiedades

que an no han sido reavaluadas.

240

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


tal

en vista de

propsito podran elevarse los derechos que afec-

tan a los relojes de oro y a los de plata, a los artculos de fantasa de seda, a los tipos ms caros de vajilla de loza y de vidrio,
a los carros pesados de pasajeros,
etc., etc.

El alza vertical de los precios de caf, que, debe observarse, no ha sido acompaada por ningn aumento de importancia en

una oportunidad excelente de aumentar los ingresos del Fisco sin imponer una presin adicional sobre la economa en su conjunto. Como ya lo observamos en
el

costo de produccin, ofrece

captulos anteriores, el impuesto sobre la exportacin de caf

uno de los pocos tributos existentes en Guatemala que, en su mayor parte, se queda sin ser trasladado a los grupos de beneficiarios de rentas bajas. Adems, basta comparar los precios de que goza el caf actualmente con los que tena en aos atrs para darse cuenta de que incluso un aumento de consideracin en el impuesto correspondiente no llegara a afectar en sentido adverso el volumen de las exportaciones del grano. El propsito de acopiar entradas fiscales adicionales que permitan expandir la poltica de desarrollo econmico, y la consideracin de que el caf est gozando en los mercados mundiales de una situacin excepcional en cuanto a buenos precios, han originado dos proposiciones conducentes ambas a elevar el impuesto de exportacin que deber pagar la cosecha 1950/ 1951. Una de ellas prev un impuesto adicional de Q.4.35 por quintal de caf de modo que el impuesto total por quintal, contando el presente impuesto de Q.1.65, llegue a Q.6. La otra proposicin establece un impuesto adicional de slo Q.3.35, con lo
es
Proyecto
(a)
1

Proyecto 2
Q. 1.30

Fondos generales del Tesoro


Construccin de carreteras

Q. 2.70
1.00

(b)
(c)

Fundacin del
Adicin
res del

Instituto del Caf

0.25

1.00

(d)

al Fondo de Regulacin de ValoBanco de Guatemala


letras,

0.20

0.35

(e)

Amortizacin de

notas y bonos del


0.20 0.35

Tesoro
(f)

Contribucin al capital del Instituto de Fo-

mento de

la

Produccin
Total

Q. 4.35

0.35

Q. 3.35

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


cual el impuesto total slo llegara a Q.5.

241

El cuadro anterior

muestra
dar a

los diferentes

empleos que, en cada caso, se propone


el

los respectivos ingresos adicionales.


el

En
caf se
el

supuesto de que

mantenga en aumento de ingresos proveniente del primer proyecto sera de Q.4.350.000; y de Q.3.350.000 de aplicarse el segundo. El
el actual nivel

volumen de las exportaciones de de un milln de quintales,

primer proyecto canalizara hacia


soro

los

fondos generales del Te-

que el segundo mucho menor. alcuota una tan slo les ofrecera El primer proyecto provee, como lo hemos visto, alrededor de Q.1.000.000 para construccin de carreteras; el remanente del producto del impuesto adicional lo adjudicara casi en partes iguales al Fondo de Amortizacin de Valores del Banco de Guatemala, a la amortizacin de la deuda pblica flotante y a largo plazo, y a dotar al Instituto del Caf, que asumir las funciones actualmente desempeadas por la Oficina Central del Caf y adems las siguientes; "Mejoramiento de la produccin y beneficio del caf en vista de aumentar su eficiencia; la defensa econmica de los productores de caf, sobre todo en perodo de ganancias insuficientes, y la promocin y estmulo de las exportaciones de caf." No dice este proyecto de modificacin del impuesto de qu medios se valdra el Instituto propuesto para desempear sus funciones, sino que meramente indica que el

ms del 60%

del ingreso adicional, en tanto

Ejecutivo deber proceder a preparar la correspondiente regulacin.


el segundo proyecto, el Instituto del Caf una tercera parte del producto adicional del impuesto (o sea, de cerca de un milln de quetzales). Alrededor de unos 350.000 quetzales iran a incrementar el Fondo de Amortizacin de Valores del Banco de Guatemala; y una cantidad igual estara dedicada a retirar deuda pblica y a aumentar el capital del Instituto de Fomento de la Produccin.

De

acuerdo con

disfrutara

de

casi

mordial,

lo observamos anteriormente, la razn prino exclusiva, de aumentar los ingresos fiscales es la necesidad de obtener ms fondos con los cuales financiar al desarrollo econmico, el segundo proyecto, pese a su menor rendimiento, parece conformarse mejor a los objetivos generales de
si

Puesto que, como

16

242

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


y de desarrollo del Gobierno. De acuerdo con la que prev, ms del 60 por ciento del rendimiento
el desarrollo

la poltica fiscal

distribucin

del impuesto se dedicara, directa o indirectamente, a propsitos

que tienen que ver con

econmico, ya que, en

las

condiciones actuales los fondos que se adjudicaran al banco


estaran disponibles para
el

central y al Instituto del Caf,


Instituto

de Fomento de

la

Produccin o para otros fines de

desarrollo, en adicin a la contribucin al capital del Instituto,

que

el

propio proyecto prev.


los

momentos que esto escribimos la proyectada legislacin tributaria no ha sido an aprobada; pero sin importar cul forma asuma finalmente este gravamen de acuerdo con la modificacin que se prepara, parece de todo punto de vista deseable que el impuesto adicional sobre caf sea colocado sobre una base ms estable de la que contemplan los dos proyectos mencionados. Podra, por ejemplo, verificarse una reforma general del impuesto que, al dejarlo establecido sobre una base advlorem, o al ligarlo a las cotizaciones del mercado de Nueva York, suministrara un aumento sustancial de ingresos, que con toda probabilidad permanecera estable por cierto nmero de
aos,

En

otros impuestos sobre la exportacin podra aplicarse


el principio

general de establecer un impuesto adique vendra a entrar en juego en tiempos en que los correspondientes productos gozasen de precios muy favorables, bien que a este respecto no pueda perderse de vista que los compromisos contractuales que pueda haber asumido el Es-

igualmente

cional flexible

tado complican un tanto

la cuestin.

Como

regla general parece aconsejable hacer obligatorio para

los Ministros

de Hacienda y de Economa

la

designacin de un

comit de expertos, familiarizados con

la estructura fiscal

y con de
los

los efectos del sistema fiscal sobre la economa, que tuviera

por misin efectuar revisiones peridicas de


impuestos.

las tarifas

En

cuanto se refiere

al establecimiento

de impuestos nuevos,

es preciso hacer hincapi

en que, de acuerdo con nuestra opiel viejo

nin, es cierto en

buen grado
los

proverbio de que *Tos

impuestos viejos son como

zapatos viejos". Este axioma funda-

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBUCOS


mental de
porque,
las finanzas pblicas sigue siendo vlido lo el establecimiento
el

243

para

el

caso

hemos visto, puestos suscitara, al menos en


dificultades administrativas,

como

de nuevos im-

perodo transicional, inevitables

y podra perturbar el funcionamienactualmente que se encuentra adaptada al la economa to de


fiscal.

vigente sistema

y razones que justifiquen de mayores costos de administracin y de un trastorno de la economa. No queda duda de que, antes de decidir acerca del establecimiento del impuesto personal sobre la renta que ha estado desde hace algn tiempo en discusin, hay que tener debida cuenta de los altos costos iniciales de administracin que implica; pero es posible igualmente aducir otras razones en favor de que se establezca ese tipo de impuesto, como por ejemplo, consideraciones de equidad, o la necesidad de mayores recursos fiscales,
existir circunstancias

Pero pueden

desafiar los inconvenientes temporales

todas las cuales son suficientes para contrarrestar las objeciones

basadas en elementos de juicio de mero orden administrativo.


El impuesto personal sobre la renta, en proyecto, al arrojar una nueva carga fiscal sobre los beneficiarios de rentas medianas y altas no provenientes de negocios, redondeara, por as decirlo, el sistema fiscal existente y aligerara la carga de las empresas que no estn organizadas en la forma de sociedad annima.^ Debe, sin embargo, tenerse muy en cuenta que el impuesto personal sobre la renta, a causa de las generosas exenciones que

prev y de
tituye

la posibilidad

de que, particularmente durante

los

primeros aos, no ofrezca sino un rendimiento modesto, no conspanacea. Nuevas circunstancias puede otros impuestos, bien permanentes o establecidos slo por un lapso limitado. En perodos de fuertes presiones inflacionarias, por ejemplo, puede que sea necesario crear impuestos destinados a absorber el exceso de poder adquisitivo en manos de los consumidores. Los impuestos apropiados para tal fin seran impuestos generales sobre las ventas o impuestos sobre la compra de ciertas

en

modo alguno una

den

exigir la creacin

amplias categoras de mercancas de consumo. Otra posibilidad


i*

Ver Captulo VI pginas 175-178, anteriormente.

244

FLUCTUACIONES DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS


los

de alcanzar

mismos

fines reside

en

la rebaja

de

las exencio-

nes de base del proyectado impuesto sobre la renta.

en otras circunstancias, digamos por caso, una desenfrenada especulacin en materia de bienes races, puede
ser conveniente establecer
pital, las

En cambio

un gravamen sobre ganancias de

ca-

cuales estn actualmente exentas de impuesto.

IX

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

En

los cuatro captulos precedentes hemos examinado


el

el

modo

como opera

sistema fiscal y la influencia de tales operaciones sobre los diferentes sectores en que, tericamente, podemos

Habiendo dejado as sentadas las bases de podemos pasar ahora a su segunda fase, consistente en el anlisis de acciones y reacciones recprocas entre el sistema fiscal y la economa en su conjunto. Se ocupar, al efecto, este captulo de las relaciones entre el sistema fiscal y el nivel de la renta nacional. Examinaremos en seguida la influendividir la economa.

nuestra investigacin,

cia

del sistema fiscal sobre el sistema monetario y sobre la

balanza de pagos guatemalteca; y en el captulo final del estudio daremos atencin a los aspectos fiscales del problema del desarrollo

econmico.
fiscal afecta la renta

El sistema
gastos

nacional de tres

modos o en

de los uno de los factores determinantes de la renta nacional; en segundo, porque el margen entre gastos e ingresos pblicos es susceptible de originar,
tres sentidos distintos.
el nivel

En

primer lugar, porque

y de

los ingresos pblicos constituye

segn el caso, la expansin o la contraccin de la renta nacional. en tercero y ltimo trmino, porque la accin misma del sistema fiscal origina una redistribucin de la renta nacional
entre los diferentes grupos de beneficiarios de renta. Discuti-

remos separadamente cada uno de dichos


1.

efectos.

La
A.

participacin del Estado en el producto nacional

BRUTO
El nivel relativo de ingresos y gastos pblicos

El nivel de los ingresos y de los gastos pblicos contribuye de dos modos a la determinacin de la renta nacional.^ Influyen,
1

Esta seccin no se ocupa de las diferencias existentes entre ingresos

y gastos pblicos, sino que est especialmente consagrada a la relacin entre el nivel de los unos y los otros, y por otra parte, la renta nacional.

245

246

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

ante todo, en el monto de la ltima, las recaudaciones fiscales,


al retirar

conjunto,
sera

de manos de los particulares, y de la economa en su una determinada fraccin de ella que de otro modo consumida o ahorrada.^ Una segunda accin del sistema
a travs de los gastos pblicos, que, en cambio,
los

fiscal se verifica,

crean renta, cada vez que el Estado adquiere bienes de


particulares, o

remunera

los servicios

de sus empleados. Precisa,


los beneficios

adems, tener igualmente en consideracin


tajas

o ven-

de que

el

Estado hace disfrutar a

los particulares

a travs

de

los servicios

que a

stos rinden escuelas, caminos, hospitales,


etc., los

pohca, defensa nacional, etc.

cuales servicios constituyen

una forma de renta real no apreciable en dinero. El cuadro 54 muestra la participacin del Estado en la renta nacional en su carcter de adquiriente de bienes y de utilizador de servicios e igualmente de "productor" de servicios pbhcos. Si hacemos caso omiso de las cifras correspondientes a 1938/ 1939, ao fiscal cuyos resultados se vieron anormalmente afectados por una entrada considerable de ingresos extraordinarios y por la cancelacin de crditos a los bancos, encontramos que la participacin del Estado en el producto nacional bruto ha crecido durante la post-guerra en un 2% en relacin con lo que era en los aos de la pre-guerra. Si hiciramos la misma comparacin entre los aos de la guerra y los de la post-guerra, obtendramos por resultado que el aumento fu de 3 a 4 por ciento. La correcta interpretacin de esas cifras no debe perder de vista dos factores: primero, la reduccin que en relacin con el producto nacional bruto, sufrieron los ingresos fiscales, con motivo de la disminucin de las importaciones acarreada por la escasez de abastecimientos y de medios de embarque en el exterior; y en segundo lugar, los efectos de la inclusin en el Presupuesto, desde 1945/1946,^ de los gastos y los ingresos de las fincas nacionahzadas. Descontando la influencia de estos dos factores, se llega a la conclusin de que, hasta el fin del ao fiscal 1947/1948, los gastos y los ingresos pbhcos no subieron
2

"Ahorrado", en

el

sentido "keynesiano", significa tanto depositado en

una cuenta de ahorros como invertido por medio de la compra neta de ttulos o que se mantiene inactivo en la forma de depsitos bancarios o en efectivo.
*

Ver Capitulo

III,

en particular cuadro

15.

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

247

muy

considerablemente en relacin con

el

producto nacional

bruto.

Aunque no hay

datos a disposicin para 1948/1949, exis-

que en ese ao la participacin del Estado producto nacional bruto subi todavia en mayor proporcin, como consecuencia del dficit en que se incurri. Pero es poco probable que el aumento elevara dicha participacin en
ten indicaciones de
el

en

ms del
Otro

1 2 por ciento del producto nacional bruto.

modo de

obtener una estimacin cuantitativa de

la re-

lacin entre las actividades

de

la

Administracin Pblica y la
54

CUADRO

PRODUCTO NACIONAL BRUTO, INGRESOS PBLICOS Y GASTOS PBLICOS, 1937/38 A 1947/48


(En millones de
quetzales)

Porcentajes del producto


nacional que representan

Producto
nacional

Ingresoa
pblicos

Gastos
pblicos
"

los ingresos

los gasto

pblicos
*

pblicos

Ao

fiscal

bruto
113.6
98.8

nacionales
14.1
15.1

nacionales
12.7

nacionales
12.4
15.3

nacionales
11.2

1937/38 1938/39 1939/40 1940/41


1941/42 1942/43

15.3

15.5
11.4

113.6 114.9
132.7 178.2 *

14.0
13.6 14.0 16.3

13.0
12.6
12.9
15.3

12.3 11.8
10.6
9.1
*

ll.O
9.7

8.6

1943/44
1944/46

20.0
19.9

16.9

25.8
32.4

13.5

1946/46 1946/47 1947/48

239.9
*

33.6

44.3 45.6

40.0
51.1
los
el

14.0 * 13.6

335.0

16.3

los

Incluyen estas columnas, respectivamente, organismos administrativos que aparecen en * No hay datos disponibles.

ingresos y los gastos de todos

cuadro

12.

renta nacional, consiste en comparar los ingresos de impuesto

con

el

producto bruto del sector comercial de


la

la

economa. Esta

forma de medir
vicios

carga tributaria que pesa sobre la economa


el valor

descuida implcitamente

que debe
la

atribuirse a los ser-

economa, y est rodeado de otras dificultades conceptuales; pero refleja sin embargo el
la

que

accin oficial rinde a

criterio,

que un

el sentido comn y bastante defendible, de dado de produccin puede "mantener" un volumea determinado de servicios pblicos.

basado en

nivel

248

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

A
las

ilustrar ese

hecho est consagrado

el

cuadro 55. Confirma

conclusiones anteriores de que, contra la opinin prevale-

ciente en algunos sectores de la opinin pblica guatemalteca,


el costo

de

la

Administracin Pblica, representado por

la tri-

aumentado considerablemente en los ltimos un hecho que la proporcin total de bienes y servicios aos. Es respalda la observacin, hecha al fin del captulo precedente, de
butacin, no ha

CUADRO

55

CARGA TRIBUTARIA DEL SECTOR PRIVADO DE LA ECONOMA, 1937/38 A 1947/48


(En millones de
quetzales)

Ingresos

Producto
bruto
del sector

pblicos

nacionales

Porcentaje del producto bruto del sector privado Que representan los
ingresos pblicos

proveniente
de impuesto
11.1

Ao

fiscal

privado
101.8
86.4

provenientes de impuesto
10.9 12.6 b 10.7
9.8 8.8 7.3

1937/38 1938/39

10.9
10.9
10.1

1939/40
1940/41

101.8

102.8
120.3

1941/42

10.6

1942/43 1943/44
1944/45 1945/46
1946/47

163.3 *
*

12.0
14.5 14.6

*
* 10.1 *

207.6 *
284.0

20.9
28.3
31.2

1947/48
a

11.0
las

Producto Nacional Bruto menos gastos pblicos nacionales y de

munici-

palidades, con exclusin del servicio de la deuda pblica.

y 1*38-1939,

El alto porcentaje de este ao se explica por el hecho de que entre 1937/38 el producto del sector comercial, que constituye la base impositiva principal del sistema de ingresos, se elev, en tanto que baj el producto nacional bruto.
b

No hay

datos disponibles.

que ser necesaria una elevacin del


imposicin
si

nivel

de conjunto de

la

los

Poderes Pblicos pretenden continuar desenel

volviendo su poltica de impulsar y respaldar activamente desarrollo econmico.

B.

El sistema

fiscal, el nivel

del

consumo y

la tasa

de

los

ahorros

Con

vistas a la posibilidad

de que

la aplicacin

da

la

anun-

ciada poltica de desarrollo obligue a un aumento de los gastos

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


as

249

como de

los ingresos pblicos

en

los

aos prximo-venideros

pronstico que se ve confirmado por los datos preliminares

y parciales referentes al ao fiscal 1949/1950 parece del caso examinar brevemente las consecuencias de orden econmico

que se relaciona con la renta nacional. A juzgar por la estimacin que hemos hecho acerca de la incidencia de k tributacin sobre los grupos de beneficiarios de renta, y as mismo por la relacin existente entre gastos de consumo y renta de los grupos particulares, parece que algo menos del 90 por ciento de los ingresos de impuesto repercuti en 1947/1948 sobre el consumo, en el sentido de que, de no
de
tal

aumento, particularmente en

lo

haber existido

la

carga

fiscal, los

contribuyentes habran gastado

en la compra de una mayor cantidad de bienes de consumo lo que pagaron en impuestos. A la inversa, puede estimarse que ms del 10% de la carga fiscal total provino de ahorros, vale decir que, sin ella, los contribuyentes habran podido economizar una cantidad equivalente al 10 por ciento de las recaudaciones totales derivadas de impuestos.^ Si formulamos la suposicin de que el ahorro al cual se ha tenido que recurrir para poder pagar los impuestos, de no haber sido utilizado para este fin, se le habra mantenido inactivo en el pas o se le habra sacado al exterior, tendra que llegarse a la conclusin de que la satisfaccin de los

impuestos por parte del contribuyente posee un carcter expansionista.

O,

lo

que

es igual,

que en un perodo en que

la

ocupa-

cin no es del todo completa y en que existe un nivel de precios estable o en baja, los impuestos que, al ser cubiertos, ocasionan

una expansin de la ocupay de la produccin. Empero, si la economa est en esos momentos bajo el influjo de una presin inflacionaria, los gastos correspondientes a los ingresos de impuesto que han reducido
una
restriccin del ahorro, generan

cin

Aquellos de los lectores familiarizados con este mtodo de anlisis reco-

nocern en seguida que se implica que la propensin mediana y la marginal a ahorrar son iguales. Parece justificada esta suposicin porque las canti-

dades que en los pagos por concepto de impuesto se estimaron retiradas del

consumo y del ahorro, respectivamente,

se

extrajeron,

no en referencia al
Dentro

conjunto de beneficiarios de renta sino a grupos particulares de eUos.

de estos grupos, con excepcin del grupo ms

alto

de

la escala, la diferencia

entre la propensin media y la marginal tiende a ser pequea.

250

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


acentuarn dicha presin inflacionaria y pueden con-

el ahorro,

ducir a nuevas alzas de precios.

Pero por supuesto que reviste mayor importancia el hecho de que el grueso de los ingresos de impuesto proviene de fondos de consumo y de que, por lo tanto, restringe los gastos de esa
ndole.

Sobre todo porqlie hace concentrar atencin en la cuestin bsica que entraa la decisin de si se deben o no expandir

los ingresos

los gastos pblicos.

O, colocando

el

problema en

trminos

ms

especficos, girara ste,


el desarrollo

dado

el

decidido prop-

econmico, alrededor del punto siguiente: hasta dnde deberan aumentar los ingresos y
sito oficial

de impulsar

gastos en vista del hecho de

que 90 por

ciento de todo

aumento

de

la

carga tributaria se traduce en una reduccin correspon-

diente de los gastos de consumo? Para responder a esta pregunta


precisa tener en cuenta dos clases
est relacionada con el bienestar econmico

el nivel

medido a travs del nivel de los de la produccin privada. Por supuesto que en su conjunto
los gastos

de consideraciones: la primera de la poblacinj gastos de consumo; la otra con


los beneficios

derivados de

pblicos adicionales deberan, por lo menos, igualar

al sacrificio

ocasionado por

la restriccin del

consumo. Toda

in-

tencin de

ir

ms

all tratando
el

de extraer de

los gastos pblicos

mayores beneficios que


estara, tcitamente,

correspondiente sacrificio de consumo

exigido, llevara implcita

una doble apreciacin de

valor:

se
la

emitiendo juicio por una parte, acerca de

deseabilidad social
otra,
el

de

los servicios pblicos adicionales, y,

por

sobre el inters social del consumo sacrificado.


se encontrar

Casi todo
la cons-

mundo

de acuerdo, por ejemplo, en que

truccin de hospitales infantiles representa una ganancia social

de consumo necesario para realizar tal fin no afecta mayor parte de las veces no es tan simple y tan unilateral la apreciacin social de carcter comparativo de los beneficios y las prdidas que pone en juego un mayor desarrollo de las actividades oficiales (financiado por restricciones del consumo de los particulares). Por ejemplo, el aumento general de los gastos de la Administracin que posiblemente est involucrado en el incremento de la participacin del Estado en el producto nacional bruto, puede que, desde el
si el sacrificio

sino a gastos para diversiones; pero la

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


punto de
vista social,

251

no

justifique

una

restriccin

de

los gastos

de

los

particulares,

en construccin de viviendas, pongamos

por caso.
Existe, sin

embargo, una diferencia bsica de carcter tecno-

y los gastos de consumo de los particulares. Hay un amplio grupo de servicios esenciales que slo el Estado puede proveer, o que al menos es capaz de proveer ms econmicamente que el sector privado de la economa. Por su propia naturaleza, escuelas, hospitales, caminos, tribunales y, en general, la proteccin y defensa de la vida y de la propiedad, son cosas a las que nicamente puede atender, o bien que puede atender con ms ventaja, el Estado. En el grado en que el conjunto de los habitantes de un pas dado hayan expresado a travs de un proceso democrtico de elecciones y de consiguiente legislacin, que desean ms, por ejemplo, de tales servicios pblicos, ha quedado, por su parte, expresada implcitamente una preferencia social por un incremento de tales servicios pblicos, incluso a costas de una restriccin del consumo privado. Otras consecuencias de la restriccin del consumo por medio de impuestos, tienen que ver con el nivel de la produccin del sector privado.^ En el grado en que el nivel de la produccin se ajuste inmediatamente, o despus de un retardo temporal, a las variaciones del nivel de la demanda, la restriccin del consumo resulta igualmente en una reduccin de la produccin privada de bienes y servicios. Tal reduccin, por supuesto que se ve compensada por un incremento de la produccin estatal de bienes y servicios, en tal forma que el conjunto de bienes y servicios producidos permanece siendo el mismo. Pero, partiendo, como hay que hacerlo, de que la produccin posee para ese momento una estructura dada, que tiene por base una determinada proporcin de capital fijo, puede suceder que la redistribucin de aquellos recursos humanos y sociales del pas, afectados por la contraccin de la produccin privada de bienes y servicios y por la expansin de los servicios pblicos, tenga por consecuencia, al menos temporalmente, una utilizacin insuficiente de algunos recursos, sobre todo en cuanto se refiere a
'

lgico e institucional entre los gastos pblicos

Ver tambin Captulo V, pginas 148-150.

252

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


fijo.

Por fortuna, Guatemala no encara sino remotamente de tal dislocacin porque el pujante ritmo de aumento de la poblacin, complementado por el incremento del consumo per capita, est destinado a compensar la flojedad que el cambio de composicin del producto nacional bruto puede ocasionar en ciertos sectores de la demanda de conjunto.
capital
los peligros

C.

La

tributacin y los incentivos para trabajar


referir a la influencia

Nos queremos
sobre

que

a alcanzar la tributacin y los servicios el incentivo para trabajar que, junto con la disponibilidad

que lleguen pblicos, puede ejercer


el nivel

de los recursos naturales, es, despus de todo, el principal determinante de la magnitud de la renta nacional. Las restricciones que sufra el goce de la renta, bien a travs de la imposicin directa o por medio de los aumentos de precios
ocasionados por los impuestos indirectos, son susceptibles de
actuar

como un

factor disuasivo sobre el


la

nimo de

trabajar, so-

bre todo en aquellos casos en que

renta marginal est afectada

por una carga

compensado por los servicios suministrados por el Estado, porque la mayora de stos no asume una forma que conduzca al consumidor individual a considerarlos como una parte de su renta personal. Los estudios sobre casos particulares de carga fiscal de consumidores que trae el Captulo VI, nos demostraron ya que la incidencia del sistema
ve en
la los casos fiscal

fiscal ms mayor parte de

alta.

Este elemento de disuasin no se

guatemalteco llega a ser abiertamente progresiva slo

cuando alcanza los tramos ms altos de la escala de beneficiarios de rentas, y que llega hasta a ser ligeramente regresiva en cuanto concierne a su efecto sobre los beneficiarios de renta colocados entre la mitad de la tarifa y dichos tramos superiores.
Puede, pues, razonablemente deducirse que, salvo en
el

grupo

de beneficiarios de rentas ms
fiscal

altas, la

incidencia de la carga

sobre

el

esfuerzo marginal no es superior a la incidencia

media.

el efecto disuasivo

la carga fiscal media es bastante pequea, debe ser, en conjunto, de poca importancia. Existen, sin embargo, sectores de la economa en que la carga fiscal es susceptible de producir autnticos incentivos para

puesto que

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


trabajar.

253

Aunque no
los hbitos

se dispone al respecto

de datos

estadsticos

para demostrarlo, todos los observadores solventes, familiariza-

de trabajo de la poblacin indgena, parecen ser de la opinin de que para el indgena que se encuentra colocado en un nivel escasamente superior al mnimum de subsistencia, el deseo por ms holganza supera al deseo por ms renta.
dos con
Si es as, la carga fiscal acta

como un
para

incentivo para trabajar;

desde luego que


solamente a

si la

cantidad de trabajo rendida corresponde


la satisfaccin

lo indispensable
el

de

las necesi-

dades elementales,

aumento de

los precios originado

mayor imposicin indirecta tiene que dio de un esfuerzo adicional.

ser

por una compensado por me-

Opnese, por supuesto, la equidad fiscal al aumento de la carga tributaria de la poblacin indgena; pero si se considera
el

problema desde

el exclusivo

punto de

vista

de

los incentivos

para trabajar, no hay duda de que puede argirse que sera preferible suministrar a dicha poblacin ms y mejores servicios

mdicos y de educacin, aunque fuera preciso hacrselos **pagar" por medio de impuestos que la obliguen a rendir un esfuerzo

de trabajo
2.

adicional.

La influencia de

los dficit y de los supervit

del presupuesto

Nos ocupamos en la seccin anterior de la relacin entre el volumen de los gastos y de los ingresos pblicos y el producto nacional bruto. En esta seccin nos proponemos examinar las consecuencias de las diferencias entre ingresos y gastos pblicos, o sea, de los supervit y de los dficit.
A. Observaciones de carcter general

Parece casi innecesario recordar

al lector el

hecho de que

la

doctrina econmica predominante en materia de poltica

fiscal,

no se alarma como
los

antes, sin discriminacin, ante los dficit (o

supervit)

del Presupuesto;

por

el

contrario,

los

econo-

mistas se encuentran prcticamente de acuerdo en


pases altamente industriahzados,

como

los

que en los Estados Unidos y la

254

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


la

Gran Bretaa,
en

aparicin de

un

dficit o

las finanzas pblicas es susceptible

tante influencia estabilizadora sobre la

sobre los precios, e igualmente sobre las

de un supervit de ejercer una imporactividad econmica y partidas de su balanza

de pagos.

Si, al

paso que

los otros factores concurrentes se

man-

tienen inalterables, el Tesoro hace erogaciones superiores a sus


ingresos, bien haciendo uso

de sus reservas para cubrir

el dficit,

o recurriendo con
titos cubiertos

el mismo fin al crdito bancario, o a emprspor fondos de particulares que hasta entonces se

encontraban inactivos, claro es que se producir un aumento

de

nominal que, a su vez, o resultar en una mayor produccin o, si existe pleno empleo de todos los recursos de la economa, originar un aumento en el nivel de precios, y al mismo tiempo un aumento de las importaciones. A la inversa, si el Tesoro aumenta sus reservas, o paga deuda a los bancos o reduce
la renta la

deuda pblica

externa, retira

de

la corriente

de

la renta

ms

dinero del que ha puesto en ella a travs de sus erogaciones.

Como

consecuencia declinarn

la renta

el

se contraer el nivel de la produccin, o,

si la

consumo, y, o bien produccin no

responde rpidamente a

la

disminucin de

la

demanda

efectiva,

bajarn los precios, y las importaciones tambin disminuirn. Se desprende de estas consideraciones que la poltica fiscal

de acumular saldos de Tesorera en perodos de expansin inflacionaria y de excedentes de exportacin, y en erogar, en perodos de baja de precios y de receso de las actividades econmicas, ms de lo que percibe el Fisco a travs de los impuestos y de otros ingresos pblicos corrientes. En los pases menos desarrollados reinan ciertas circunstancias especiales que obligan a modificar un tanto estas reglas. En Guatemala, por ejemplo, donde parte preponderante del producto nacional bruto consiste de produccin agrcola,' destinada bien sea a los mercados de exportacin o al consumo domstico, los aumentos de la renta de los particulares y de las empresas no originan generalmente una expansin inmediata de la produccin, sino que tienden a ocasionar un aumento del nivel de precios. Especificando todava ms, diremos que, por el hecho de requerir la produccin de alimentos de seis meses en un ao, y de que posiblemente su volumen no responda perfectamente
preferible consiste en tratar

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

255

a las exigencias de una creciente demanda, porque est principalmente determinado por factores de orden no econmico como las

que

condiciones del tiempo y las costumbres locales, es lo posible los aumentos de renta generados por giros contra las reser-

vas del Tesoro (o por erogaciones correspondientes a prstamos

obtenidos de los bancos ) tengan


to a corto plazo

como nico

resultado

un aumen-

de los precios. Es igualmente posible que un exceso de gastos pblicos tenga consecuencias perjudiciales sobre el volumen de las exportaciones, ya que el aumento de los costos de produccin puede debilitar la capacidad competitiva del pas en los mercados extemos.

Ha

sido,

afortunadamente, tan favorable a los productores en


aos
la relacin entre los costos

los ltimos

y precios del

caf,

que

constituye el principal producto de exportacin de Guatemala,

reviste,

que no hay temor a afirmar que esta otra fase del asunto no de momento, mayor importancia. No es posible dudar, en cambio, de que el excedente de erogaciones en cuestin posee la propiedad de causar una expansin de las importaciones, susceptible de redundar en una baja de las reservas internacionales del pas, la cual puede verse agravada por una fuga de
Se puede razonar en forma similar en relacin con

los capitales privados.

la acumude del Hay lacin saldos Tesoro. que contar con que toda acumulacin de tales saldos, que no est compensada por un excedente de exportacin o por una expansin del crdito bancario al sector privado de la economa, conducir, en primer lugar, a una contraccin de los precios internos; y, por otra parte, en cuanto se refiere a las relaciones econmicas internacionales del pas, puede traer consigo un descenso de las importaciones, acompaado por una repatriacin de los fondos nacionales mantenidos en el extranjero.

B.

La

experiencia guatemalteca

En
ro,

la

discusin
las

que antecede hemos formulado un breve

examen de

consecuencias de los supervit y dficit del Tesoconsiderados como fenmenos aislados, con el propsito de

esclarecer su importancia

como

factores determinantes del nivel

-.-t

^ OSt-lOU3Tft-Oi-lOOOtc<jtDCJOOeoNC<ioooieoT-i
OOkOOO'OlOt-'-'t-COt-rH
f-i

N
I

co
!

ca

Cv

tH

t-

+
;=;
<u

II

+++++

OOOOOOOOr-lTH'^J'lOlOCO

OOtOrHf-^coJcr^t-^N^

(4

"t

o
rl
r-l
r-l

I?
Ti <N 64 Cl

II
1-^

< ^

Oi

"3

r
OS f

W
tt> 00 00

o o S
''i*

00 O o

e-a

O W M t- t- o to N rH o C4 C4
e<i
T!

2
^
OT
>

r-t

^<
2
8
.g

s
w _
o

w S2 S S

d
o M H
Q H
t

'2^2 5
1*1

(O (O lA 'l e c4 T-^ >-i U3 -i eo *

^ A ^ t> o
3 o

o
o o
I

-So

ec

co

eo

'i'

e-i

So
m
TJ
P.

30
t

si
^
B S

es

*ooooNeoioooo>oo5 oot^oooooeo55'-'"''-;e25
eoceoeow-*o-t,-ioO'*tc

^"^^rH os. +++++++

++

usioco
I I

00

<u

CQ

V
tr

;,

Bi

I
es

^
'C

es

^ b ^

^1

c *

C/5

NeO'<l'K5*b-00

ll
I- s.
i

t-ooo>o^c<jeo2;i2 OJC310SOOJC10JOSOOJ

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

257

de

la actividad

econmica y de
la actual

los precios.

Otorgando ahora
y supervit

rpida consideracin a

experiencia de Guatemala en
los dficit

cuanto respecta a esta misma cuestin de

del Tesoro, se hace preciso relacionar los datos a disposicin

sobre tales dficit y supervit con otros grupos de elementos y factores concurrentes, y tener en cuenta igualmente el hecho de

que la mayor parte de las veces esos fenmenos sobrevinieron de manera accidental en lugar de ser el resultado de decisiones basadas en consideraciones de poltica econmica. En el cuadro 56 se comparan los datos de los supervit
y
dficit efectivos

con

las

fluctuaciones del producto nacional


la

balanza de comercio. En los primeros cuatro aos tuvieron lugar acumulaciones de saldos del Tesoro, en tanto que el producto nacional bruto expresado en dinero permaneci prcticamente inalterable, con excepcin de una cada momentnea en 1938/39 que, a su vez, debemos considerar como una consecuencia de bajas de precios superiores a lo que justificaba el aumento del volumen de la produccin en trminos reales. Las estadsticas del comercio internacional correspondientes al mismo perodo muestran que hubo considerables excedentes de importacin pero como a la vez aumentaron las reservas internacionales de Guatemala, es muy posible que tales excedentes se debieran a la subvaluacin de las exportaciones de banano, y que fueran, por lo tanto, ms aparentes que reales. Parece pues, justa la conclusin de que los supervit presupustales, causados, en buena parte, no hay que olvidarlo, por el rendimiento del impuesto sobre utilidades de las empresas lucrativas recientemente introducido, pero, sobre todo, por recaudaciones muy amplias de derechos de importacin, fueron, por lo menos en parte, responsables por la baja
bruto, de los precios

y de

Ver Captulo II, pgina 47. La interpretacin que damos se ve confirmada por la comparacin entre el valor de las exportaciones de bananos, tal como aparece en las estadsticas del comercio exterior, con la cantidad de divisas vendida a los bancos de Guatemala por la United Fruit Company

en aos posteriores para los cuales hay datos a disposicin sobre las ventas de divisas.

Es posible que

las

existencias de

divisas

de esa poca hayan

sido tambin objeto de incrementos con motivo de los gastos de inversin, he-

chos entonces en Guatemala por empresas extranjeras (de nuevo, sobre todo,
la

United Fruit Company).

17

258

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


salarios

de precios y

que tuvo lugar en esa poca. Dicha baja no que continu subiendo, y es posible que haya ayudado a los exportadores de caf a superar las dificultades que confrontaban con motivo de la depresin de los preafect la renta real,

cios del grano.

Durante

los

aos de guerra (1941/42 a 1944/45) los exce-

dentes de exportacin que,


dsticos, se originaron sobre

como

lo indica la trayectoria

de

las

reservas internacionales del pas, fueron tanto reales

como

esta-

todo en

la escasez

de

los artculos

de importacin. Como consecuencia de ella se present un dficit de tales artculos y sobrevinieron alzas de precios de considerables proporciones. Los supervit del Tesoro de esta poca, aunque ineficaces para detener la marea inflacionaria, es indudable que mitigaron en cierto grado las presiones alcistas. Adems se les emple para un fin laudable: Guatemala cancel en 1944/45 casi completamente su deuda externa sin someter a

una tensin excesiva las reservas internacionales del pas. Durante el perodo de post-guerra tuvo lugar un cambio decisivo ocurrido

en 1947/48

al declinar los saldos del

Tesoro en

medio de emprstitos solicitados al sistema bancario, en una deuda interna de 2.8 millones. No obstante que las exportaciones batieron todos los rcords, la balanza de comercio se torn fuertemente contraria, aunque, con toda probabilidad, no tanto como parecen indicarlo las estadsticas del comercio internacional. Los precios aumentaron en 26%, pero la presin alcista sobre los precios se
2.6 millones

de quetzales e

incurrir ste, por

mitig hacia
Resulta

el fin

del perodo.

difcil

estimar el papel eventual

que en ese perodo


exclusivo, a la

tuvieron los dficit del Tesoro. El ascenso de las importaciones


se debi en grado considerable,

aunque quizs no

demanda

retardada que se haba acumulado durante los aos

precedentes, y al alza simultnea de que estaban gozando las rentas personales gracias a los incrementos de renta originados

en un mayor rendimiento de las exportaciones. Adems, los dficit del Tesoro fueron en parte compensados por la acumulacin de fondos de amortizacin,^ en el Banco de Guatemala; esos
'

Provenientes de rentas consignadas; ver Captulo

III,

pginas 86-87.

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

259

fondos ascendieron a 891,000 quetzales al fin del ao 1947/48 y a 1.056,000 quetzales al fin de 1948/49.

prueba circunstancial a mano, Tesoro en 1947/48 no fueron las causas 48/49 primordiales de la corriente alcista y que se desarroll en esos aos. Lo demuestra igualmente en forma indirecta la experiencia de 1946/47 cuando, no obstante una gran acumulacin de saldos del Tesoro, los precios subieron en 28 por ciento. Pero es incuestionable que los dficit contrirevisar toda la

Despus de

parece justificado concluir que

los dficit del

buyeron como un elemento secundario, o quiz marginal, a la inflacin de la postguerra. Tal papel de los supervit y de los dficit como un factor

de acentuacin o de mitigacin de las oscilaciones, y no como causa primaria de ellas, constituye tambin una indicacin, para el futuro, de las limitaciones que posee el manejo intencional de
los supervit y de los dficit. Parece de un pas como Guatemala no existe "curar" una depresin originada en el

claro

que para
de

el

caso

poltica fiscal

capaz de
limitar el

exterior ni

boom de exportaciones provede un aumento de la demanda de las exportaciones guatemaltecas en el extranjero. Pero quizs tales expansiones y contracciones de la actividad mercantil y de los precios puedan
dislocamiento causado por un
nientes
ser hasta cierto

punto mitigadas por medio de una poltica


sistema
fiscal,

fiscal

adecuada.

Dado que
probable que,
saldos

el

como qued demostrado en


permanece

el

Captulo anterior, posee slo una limitada flexibilidad, es lo ms


si

el nivel

de

los gastos

inalterable,
los

sobrevendrn nicamente oscilaciones poco importantes de

de

la Tesorera.

Con un

nivel estable

de gastos pblicos
los

y un correspondiente nivel de equilibrio para


vit relativamente

ingresos, la

flexibilidad nsita del sistema fiscal debera producir super-

pequeos
el

en perodos de expansin modesistema bancario absorbi ttulos municipa-

Al propio tiempo, empero,


la la presin

les

de
*

ciudad de Guatemala por considerable cantidad, lo cual por supuesto

agrav

de los dficit del Tesoro.


inflacin, el grado

De

ocurrir

una severa

de flexibilidad nsita que posee

el

sistema resultara insuficiente. Ver Captulo VIII, pgina 236.

260

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


e,

rada

igualmente, presentar algunos dficit en perodos de

contraccin. Este ritmo propio de la actividad fiscal

puede acen-

mediante emprstitos bancarios netos en perodos de depresin, y procediendo a efectuar cancelaciones en los perodos de expansin; pero hay que tener en cuenta que la libertad de accin de las autoridades financieras est limitada por lo menos en la fase descendente por la trayectoria que
tuarse
si

es necesario,

en

hayan seguido las reservas internacionales del pas. Solamente la medida en que, como es de esperar ocurra normalmente,
internacionales se fortalezcan durante la fase as-

las reservas

cendente, al paso que se acumulan los saldos del Tesoro, podr


el pas

soportar la acentuacin en la prdida que puede afec-

tar

en

la fase

descendente a
la

las

susodichas reservas a travs de los

dficit del Tesoro.^^

Afortunadamente,
cclica es

necesidad de una poltica


el

fiscal anti-

menos grande en

caso de Guatemala que en el de

pases altamente industrializados, en los cuales la desocupacin

de la poblacin y es causa de miseria y de malestar social. El nmero de obreros industriales existente en Guatemala es pequeo, tanto en trminos absolutos como en relacin con la poblacin agrcola, que en general no se ve afectada por las perturbaciones cclicas. El bienestar de la ltima depende principalmente de los resultados de la cosecha, e indirectamente de los trminos del intercambio que determinan el poder de compra que poseen las ganancias provenientes de la agricultura en relacin con las mercaderas
cclica afecta a parte considerable

importadas.

Como

conclusin, precisa hacer resaltar

que

el

examen

pre-

cedente descuida dos aspectos importantes de las consecuencias de los dficit y los supervit del Tesoro, e indirectamente de las
operaciones por ste efectuadas.

En

primer lugar, pierde com-

pletamente de vista las finalidades de los gastos que pueden haber dado lugar a los dficit. Bastar, empero, para los propsitos de esta seccin, que, dejando para el ltimo captulo de este estudio ahondar en la cuestin de la finalidad del gasto
Puede tomarse an ms importante en el futuro el evitar todo dficit curso de una depresin, si, como resultado de la progresiva industrializacin, sobreviene un alza secular de la demanda de importaciones.
10

en

el

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

261

pblico, indiquemos desde ahora que, al considerar los efectos

de gastos en exceso de los ingresos, se debe de gastos "productivos" o de gastos "improductivos". No es posible, por ejemplo, apreciar de la misma manera el dficit susceptible de dar lugar a un aumento general de la eficiencia y por lo tanto de la renta real, o a una expansin de las exportaciones, o de impulsar la produccin nacional a colocarse en un nivel competitivo con las importaciones, que el dficit "improductivo", causado, digamos, por un aumento de los gastos en edificios o en diversiones pblicas. La parte considerable en que han participado los gastos de inversin en el fuexte aumento que han tenido los gastos pblicos en los ltimos tres aos, permite esperar que en el futuro una fraccin creciente de tales gastos ser consagrada a fines autnticamente productivos, en tal forma que el sacrificio que en su consumo corriente haga el contribuyente, sea retribuido por un incremento mltiple de los bienes y servicios a disposicin de la economa. La ssgunda forma del anterior anlisis es exigida por la suposicin tcita de que los emprstitos de referencia provenan del sistema bancario local (o del extranjero), y de que todos los pagos por concepto de amortizacin que se llevaban a cabo eran
poltica
si

de una

distinguir

se trata

hechos a dicho sistema o a acreedores extranjeros.


sicin parece estar

Esta supo-

exista en Guatemala para el perodo mencionado, pero habra de tenerse en cuenta que una fraccin desconocida de la deuda extema guatemalteca cancelada en 1944/45 estaba en manos de ciudala situacin

de acuerdo con

que

danos del

pas.

que en un futuro no muy lejano Gobierno guatemalteco pueda reposar, por lo menos en lo que se refiere a una parte moderada de sus gastos de inversin, en emprstitos no inflacionarios provenientes del ahorro privado, canalizando tal ahorro, bien por medio de la venta de ttulos fuera del sistema bancario, o a travs de la inversin que de los ahorros en ellas depositados hagan las instituciones financieras. En el lmite en que la deuda que contraiga el Tesoro sea financiada por un aumento del ahorro,^^ los dficit de aquel no
Es de
esperar, sin embargo,
el
^1

Posee,

por supuesto, un carcter inflacionario

el

recurrir

al

ahorro

inerte para financiar los dficit del Tesoro.

262

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


la renta la

y no afectan por lo tanto el Nos ocuparemos otra vez en el Captulo prximo del problema de estimular y canalizar los ahorros, tanto con este fin como con el propsito de
produccin.
financiar las inversiones privadas.

aumentan el volumen de nivel de los precios o de

3.

Redistribucin de la renta nacional

La

seccin ltima de este captulo est consagrada a consi-

derar los efectos de la tributacin sobre la distribucin del pro-

ducto nacional bruto.

En un

sentido amplio, viene a ser esta

seccin una continuacin de las consideraciones

que foraiulamos

en
los

el

Captulo VI acerca de

la influencia del
el

sistema fiscal sobre

hogares particulares; pero aqu


lejos,

anhsis se lleva

un poco

ms

tomando en cuenta no

solo la carga

que

la tributacin

implica para las familias, sino tambin los beneficios que stas

derivan de los servicios provistos por el Estado. Trata, pues, primordialmente esta seccin de examinar las consecuencias de la tributacin sobre el bienestar general, de acuerdo con los ms amplios principios de economa social segn los cuales la redistribucin de la renta en favor de los grupos inferiores
ciarios

de benefiredistri-

de bucin de

ella
la

acrecienta el bienestar geueral.^^

La

renta afecta igualmente ciertas inter-relaciones

la economa que determinan su desenvolvimiento y estabilidad, como por ejemplo, la tasa del ahorro, el nivel del consumo y de las importaciones y la productividad de la economa. Todos estos aspectos de la cuestin deben ser tenidos a la vista en el momento de pesar la influencia del sistema tributario sobre la distribucin del producto nacional bruto.

dinmicas de

A.

Primer esquema de

la redistribucin

guatemalteca

En
12

relacin con la investigacin


llevar a cabo,

proponemos
Hay que

que en este captulo nos vamos a considerar la influencia del

formular, por supuesto, la rectificacin de que la distribucin

ptima de

la renta

no es

la

que asegura una completa igualdad de su repar-

de ella, sino el grado de desigualdad que provea incentivos suficientes para asegurar un mximum de eficiencia y
ticin entre los presuntos bejieficiarios

de productividad.

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

263

sistema fiscal sobre grupos particulares de beneficiarios de renta del mismo modo en que medimos en el Captulo VI la carga
fiscal

de

los

hogares particulares, o sea,

como una cantidad de

dinero que el Fisco retira a cada familia. Pero, a fin de obtener


indicaciones acerca de la repercusin de la carga fiscal sobre la
distribucin del producto nacional bruto, los hogares "tpicos"

del Captulo
beneficiarios
familiares.

IV han tenido que ser reemplazados por grupos de de renta, o, mejor dicho, por categoras de rentas Hemos procedido de tal modo en las computaciones

que aparecen en el cuadro 57. Hay que subrayar de antemano que la distribucin de rentas en que se apoya nuestro examen es meramente tentativa; pero se
basa en
las

mejores fuentes de informacin a nuestra disposicin

y parece estar acorde con los datos sobre recaudaciones, distribucin de la propiedad (provistos por la Administracin del

muestra cuadro 59, que acompaa las notas estadsticas que aparecen al fin de este captulo.^^ Resaltan all, por supuesto, los misla el

impuesto sobre bienes races) y otros pertinentes. fiscal de los diversos grupos de beneficiarios de renta

La carga

mos lincamientos que en el Captulo VI: una carga fiscal que sube desde un mnimum de 4.1 por ciento para el caso de los beneficiarios de rentas ms bajas (renta familiar anual de menos de Q.300) hasta un mximum de 11.8 por ciento de la renta
para
liar

el

grupo de contribuyentes que disfrutan de una renta fami-

anual de Q.2,000 a Q.5,000; luego la carga fiscal media declina algo, pero naturalmente que contina subiendo en los
casos de familias cuya renta est sujeta al impuesto sobre utilida-

des de las empresas lucrativas.^*

La disminucin que por


servicios

familiar se ve, por otro lado,

de la tributacin sufre la renta compensada con el goce de los pblicos por parte de la comunidad en su conjunto;
va
los

en ltimo trmino, sin embargo, son


13

hogares particulares los

Las referidas notas suministran igualmente informacin acerca de fuenlas rentas

tes

de datos, y mtodos de computacin. 1* Por falta de informacin ms detallada acerca del monto de

individuales dentro de los grupos superiores de beneficiarios de stas, no se

ha podido efectuar suficiente discriminacin en cuanto familiares del grupo final "abierto" de Q.10,000 y ms.

se refiere a las rentas

-S

-2

o cj ^

00 i

l-H

00
Ir^

o O O

rH

t^ eo O)

co co O)

r-{

t^ OS

o co o

cD

^^ "3
.t

^
g
,2

a
a>

O o
03

'O

_ H

g
s
0

^
o
Vi

o > 3

5
*V|

"a

i. I f

la eo to c^
>*

s
C<1

IQ

tt-

N
I> O

^ teo
t-^

eo

00 eo U5 eo k o eo Cl

^ eo ^
"^ x eo

'^ xa co rH
<*

g
.

^%
. 'S

.2

^
63

3 u
c9
v.

%
^t
^

eo

<-; c5

s
<u
r-

3
cS
-3

o o c c >, 3 8
*0J

^1

a
"rt

t 1 o
m

3 8
0)

1 3
s 1 1 1 4 I 'C ^ -^ ^ -3 ^^
<

1
eo

- -o "3

.2*

13

O) to

]3

tA

^ xa o w

O
t<N

^ o
T<

1
1
3 3

S
o-

"'1'

co xa

tH eo
Ti<

eo eo xa

r<

s
e

C(3

xa co c

5
3

C c d
.2 'o

3
,2

o >
"3
00

C/3

1
g
J

c
03

na o
c<3

c
c3

Wl

s CP
o ai
r-t

1
-o

cr
Vi

3 3
>

2
(U

>>

W Q
c

^
-S

r-l

^ T

o o 2 o>
1-t

tk o>

o>

xa x o a>

o d o
3
P.

8
3
la

i
3 s
0)

1
o
c
00
.

>

E
0)

.2 *3

1
J
>t

-O

5
u
"3
+j

-o
es

1 V
o 3

5
3

3 S

I<^ .2 73

o
^ ^

t tH

^ O
c
<J>

o eo
t eo

T<

^ eo

04 rH CO t^ (N

o
o ^ eo

o
x eo eo

-3 'i
p.

J3

2 8 8

i
o

1
S
CQ

i 3 2 0. O- 9 3 8 00
-

s
<w

H
<
Il>

s
ffl

(4

bO

2 S

p.

a 8 S 42 3

1^
.2

"O

P.

\a O
,-^

^
e

o> 00

o lO 00

^ O >H N U5 O
rH

,H teo

co xa co

<<

A
a s

co

d
co

% 2
-53

1 i ^ 1 g ^ U
3

8 O
o
'3 'u

en

<2
O O >* Tf ta cr> (N eo tA l CO ^ eo
"

1
i
eo eo xa eo o> e e
co

-2
3
>> HH

m O u

i
+J

!
1
3 3 C

3
<u

o c C4

>>

d
co

Q Z O u M
14

8 s s 43 8
z^

8 _ 3 0) S V 3 C V co
S"
>4

i
Vi

a
<u

3 8 O w

P
"
I
cd cj
cd

1S

p,

II
'I

U5

M d

r-t

e.3

00 C<l t^ co o>

CO lO t o

M
00 xa t eo

<N

o
en co

xa ^

IM 00
T<

o
ui

m o
?.

1 "2
c3

o eo

c eo

71 -S

1 o
t)

g
u
(h

S .2 *3
Vi

eo eo

3 'O

g
3

a
.5?

+->

^ P

ct

1
3
00

'3

o
e ^ ^

iO

o
os

H rH

Q W

o e

iij

O
c c^

1
"3

c4

P
Vi

1
p<
o*

C V

11

tS

8 o
'i -o

0.

-3

S
Cj

21
p<

3
-O

i g

o (N O 1 d o 2 o 2 o o o O eo (N o o o x d
1

3
^
40

8 o

1
1
2

II
00
j

.5

3
:?:
o3

1
t,

es

(>

r-i

c<

,b8

03 al

.2

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

265

esos servicios comunes en forma de proteccin policial, facilidades educacionales, caminos, etc. Ahora bien, se tropieza con ciertas dificultades para calcular, en abstracto, los beneficios que tocaran a cada hogar particular. Es un hecho, adems, que la cuanta vara no slo con el nivel de la renta sino que tambin de acuerdo con su fuente, con la situacin familiar de su beneficiario (por ejemplo, segn el nmero de nios que disfrutan de la educacin gratis provista por el Estado), con el hecho de si la familia posee o no propiedades y cules, etc. Para interpretar correctamente el "esquema" de distribucin que aqu presentamos, es necesario tener en cuenta estas limitaciones tericas y estadsticas que condicionan su significado, pero como no es accidentalmente sino luego de deliberadas determinaciones que los Poderes Pblicos resuelven cules servicios van a establecer y cmo se les va a manejar a cuyo efecto ponderan los beneficios que el pblico puede disfrutar de tales servicios se justifica ampliamente que tratemos de estimar el grado en que la marcha de los servicios beneficia a cada hogar
particular. ^^

que vienen a beneficiarse de

Con

el

propsito de obtener una estimacin cuantitativa de

los beneficios

que tocan a hogares pertenecientes a


la

diferentes

grupos de beneficiarios de rentas, utilizamos

discriminacin

de gastos pblicos de acuerdo con su finalidad, empleada en el Captulo IV. As, se distribuyen en proporcin a la renta los gastos administrativos, los de defensa y los de desarrollo econmico. Este sistema de distribucin que, lo admitimos, es del todo
arbitrario,

parece constituir

la

aproximacin ms razonable a
los

la

verdadera participacin, desde luego que vados de todos

beneficios deri-

los servicios pblicos se relacionan

de un modo

otro,

con

la posicin

econmica de que

el

beneficiario parti-

cular (familia, por ejemplo) disfruta en la comunidad.

La

protec-

cin policial,
i'*

pongamos por

caso, beneficia a los propietarios

en

de

un examen ms minucioso del problema del reparto The Fiscal System, the Distribution of Income and Public Welfare por John H. Adler (seguido de un apndice Estadstico de E. R. Schlessinger) en la obra editada por Kenyon E. Poole, Fiscal Policies and the American Economy.
Ver,
si

se desea

los beneficios

de

los servicios pblicos.

266

EL SISTEMA FISCAL Y
las

L.\

RENTA NACIONAL

proporcin al valor de

propiedades de que disfruten. Asimis-

son probablemente de menor inters de rentas bajas que para los de altas. Los gastos de desarrollo econmico, en cambio, favorecen directa e indirectamente a todos los miembros de la comunidad; pero se justifica la suposicin de que los contribuyentes pertenecientes ai mundo de los negocios, que gozan a la vez generalmente de rentas familiares mayores, derivan ms provecho de mejores caminos, nuevos puentes, etc., de lo que lo hacen los componentes de los grupos de beneficiarios de rentas inferiores.
los servicios

mo,

de

justicia

para

los beneficiarios

Tan

slo en tratndose

de gastos de ndole

social

y cultura)

parece preferible optar por un mtodo distinto de distribucin.

Las ventajas educacionales, cuyo sostenimiento y expansin absorben la mayor parte de esta clase de gastos, se encuentran a
disposicin de todas las categoras de beneficiarios de renta,
sin tener
cular.

en cuenta
gastos.

el nivel

de

la

renta de cada familia parti-

Parece, por lo tanto, justificable repartir per capita esta

clase

de

cuadro 57 esa forma de de la carga fiscal por grupos de beneficiarios de renta ya expuesta. Se ha dividido en dos partes los gastos pblicos totales y lo mismo se ha hecho con los beneficios, con el fin de discriminar entre la cuanta de las ventajas derivadas de las erogaciones hechas con dineros provenientes de impuesto, y el volumen de los beneficios recibidos por el contribuyente como resultado de los dficit en que ha incurrido el Tesoro. La primera de ellas corresponde al total de contribuciones soportado por la economa guatemalteca; la
sinttica aparece

En forma

en

el

reparticin, junto

con

la reparticin

otra; a la diferencia entre egresos e ingresos,

se la distribuye

renta,

por separado entre los de acuerdo con el mismo mtodo de reparticin empleadiversos

grupos de beneficiarios de
la

do para

la

primera.

Los efectos conjuntos de

presin de la

carga fiscal y del reparto de beneficios entre los varios grupos de beneficiarios de renta (porcentaje de la renta original, redistribuido) concluyen en una moderada redistribucin del producto nacional bruto en favor de los dos grupos ms bajos de beneficiarios de renta. Los grupos colocados entre los ltimos

en sentido descendente y

la

mediana de

la

escala,

apenas se

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONALven afectados por


ficios
fiscal.

267

la redistribucin

porque su parte en

los
la

bene-

derivados de los servicios pblicos es casi igual a

Los
el

portan

carga grupos ms altos de beneficiarios de renta sopeso mayor en la redistribucin.


tres

de beneficios se acrecienta por medio de gastos que superan a los ingresos fiscales partiendo de la justificada suposicin de que los gastos financiados por medio de dficit, se distribuyen entre las varias clases de servicios pblicos en igual proporcin que los gastos cubiertos por impuestos la economa en su conjunto registra una ganancia neta. De tal ganancia se aprovechan en primer trmino los dos grupos ms bajos de la escala de beneficiarios de renta, cuya renta inicial se ve aumentada por medio de la redistribucin en 13%
Si la distribucin

y 6% respectivamente. El cuadro 57 parece indicar que la economa "gan** por medio del dficit del Tesoro 2% del producto nacional bruto.^** Esta "ganancia" que, como se observ en la seccin precedente, es "rear en cuanto que el exceso de erogaciones del Tesoro sobre sus ingresos redunda siempre en un aumento de la renta en dinero, tiene, por supuesto, que ser compensado por "prdidas** de bienestar material por parte de otros sectores de la economa, como consecuencia del impacto inflacionario del dficit. En el grado en que existe un lapso entre los aumentos de precios y el reajuste en sentido de alza de los ingresos en forma de sueldos y salarios que perciben las <;ategoras inferiores de beneficiarios de renta, es de calcular que la presin inflacionaria del dficit del Tesoro posiblemente compense, por medio de prdidas del poder adquisitivo, las "ganancias** representadas en los beneficios adicionales. A la inversa, las "prdidas" de los beneficiarios de rentas colocados en los tramos superiores de la escala de stas, se ven compensados por las ganancias cadas del cielo que esos beneficiarios obtienen de la revaluacin de inventarios y de ganancias especulativas, sobre bienes races, por ejemplo.
1

El excedente de egresos sobre ingresos pblicos de 1947/4S incluye

tambin una pequea cantidad de gastos financiados por ingresos de impuesto que no suponen una carga fiscal para la economa, puesto que dichos impuestos recayeron sobre inversionistas y consumidores extranjeros.

268

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

probablemente los grupos medianos sufren la desvende la redistribucin de renta efectuada por el sistema fiscal, como de la otra redistribucin de ella que se verifica por medio de las alzas inflacionarias de precios, porque en su caso parece ms o menos seguro que existe un lapso considerable entre los aumentos de precios y los reajustes de renta.
taja tanto

Muy

B.

Segundo esquema: Diferencias entre y los no indgenas

los indgenas

Como
tribucin

se indic antes, el '^esquema'* o "modelo"

de

redis-

que aparece en el cuadro 57, no es sino un primer intento esquemtico de proceder a determinar la distribucin del impacto combinado de la carga fiscal y de la acumulacin de beneficios provenientes de la actividad de los servicios pblicos. Su mayor defecto consiste en que no tiene en cuenta las diferencias de carga fiscal y de cuanta de los beneficios provenientes de servicios pblicos que existe dentro de cada grupo de beneficiarios de renta. En el cuadro 58 se ha hecho un esfuerzo por tomar en consideracin uno de los mayores altibajos en la distribucin de la renta que se verifica en Guatemala, distinguiendo
entre el impacto del sistema de ingresos

y gastos sobre

los sec-

tores indgenas de la economa y por otro lado, sobre el sector no indgena, que vive enteramente dentro de una economa monetaria.

de indicar con motivo de una comparacin similar, las diferencias entre los patrones de consumo de las familias "tpicas" indgena y ladina de bajas rentas, dan por resultado que en el caso de la poblacin indgena la carga fiscal por familia sea considerablemente menor que en el caso de las familias pertenecientes al resto de la poblacin. Tales diferencias se tomaron en consideracin en el cuadro 58 y se da cuenta de ellas ms en detalle en las notas estadsticas al fin de este Captulo. Esta carga fiscal ms ligera encuentra su compensacin en el hecho de que la poblacin indgena se beneficia en menor grado de los servicios pblicos. Esta rectificacin de la incidencia de los beneficios, basada en las diferencias entre los indgenas
se tuvo ocasin anteriormente

Como ya

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


y
los

269

no indgenas, parece justificada en vista del hecho de que la poblacin indgena no toma parte por completo en la economa de cambio del pas y en su vida y progreso
el

grueso de

y culturales. Ms especficamente, las ventajas educacionales de que disfruta el sector indgena de la economa, no hay duda de que son ms limitadas que las que estn a disposicin del sector no indgena predominantemente urbano; lo mismo puede decirse con respecto a las ventajas de hospitalizacin, y otras relacionadas con el bienestar social. En el caso de los gastos de desarrollo, tambin parece justo tomar en consideracin que la vida agrcola primitiva de la mayora de la poblacin indgena se ve escasamente afectada por el mejoramiento de las carreteras y otros proyectos de fomento. La incidencia limitada de las ventajas de esos gastos, ha sido tomada en cuenta en las estadsticas correspondientes, que presentamos, en las cuales se ha reducido jns o menos al tanteo en un tercio los beneficios derivados por ese sector de los gastos sociales y culturales y los de desarrollo econmico. Los gastos de defensa nacional no se tocaron; y los gastos administrativos cuyo propsito primordial es la administracin de las otras clases de gastos, se distribuyeron en proporcin a la incidencia conjunta de las otras tres clases de servicios pblicos. El resultado de conjunto que tienen para la poblacin indgena
sociales
la

carga

fiscal

baja y esta incidencia "corregida" de las ventajas


es,

derivadas de los servicios pblicos,

en suma, una redistribucin

importante de

la renta

en su favor. Otro efecto, quizs todava

ms importante, consiste en que el grupo de beneficiarios de renta que disfruta de rentas familiares entre Q.600 y Q.1,200, aparece ahora con una ganancia neta, en tanto que en nuestro esquema anterior apareca con una prdida neta. Las ganancias netas del sec^ tor indgena, as como las de los dos grupos de beneficiarios de rentas ms bajas del sector ladino, por supuesto que se ven de nuevo acentuadas por los beneficios adicionales que pueden derivar de los gastos que lleva a cabo el Estado al incurrir en dficit.
C.

Los resultados de conjunto de

la redistribucin

de
de

la renta
los efec-

Despus de presentar una estimacin

estadstica

tos redistributivos del sistema fiscal, parece del caso formular

I
?

s
-o
-S

00
o cg
7*

-st
':

eo o

lilil
*!

.5 -s

o w

t-^ U3 00 c '^ o t C9 eo 3

I ^ ! ^ ^ I
00

t> C0

C
O
<
I

K.

a>

10

o o

1
'

S o

00 O
^

o
r-l

eo to

00
rH

-^ o o la
Tl<

llf
eo 00 ec

eo

04 tC ce t> -^ eo

10 to
r1

i 55

>
o
00 <N

"* ce

<N

ll

\o ea e* t- 00 !' co 'p eo
-5

oi o eo

U P
*>

'S

\o 10 t-

^
C>

^
t-

<o tt-J

10

00 10 eo 04
la eo e

c>

^
t-i

eo

CQ

cg 00 ca kO o < co

6
rt

5 "
c 5

-o
cd

rt

.5

5
'

I-"

^
__ :2

'O

-I

i-H

s s

2 S o ^
01

ll

Cg

10

3
2
3 g

3 3

1
fc

1
1
SJ

.1

>
=;
s

i .Si

>

1
c
i

3 >

el

o-

1
3

"3 c 'O -^

1 1
9)

O 1 o
8

2g

Si
c

i o

>

3
8
p,

8 g a

^1
3

Z^
1-2

A
S 3
o

g A
s
^

-s

1
s 3
Pi

o
"v

3
eJ

l-s i pq
3 8
3

tf

:2

3
o>

S o

i
s

g-

1
8
c

a o

ii
3 "
t"
O.

3 3

^1
8l II

1
s g
a

1
CU
'3

o 3

.t

*3

1
s

1
3
2 o>

t
13

^s

i
a
<v

U
.5

H ^ -o
"3

B O o

3
c4

2$

11
m

^1

?
a

^3^

> o

-^

272

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

igualmente algunos comentarios breves acerca de las consecuencias de conjunto de este proceso de redistribucin. Como ya se
indic, la redistribucin afecta el bienestar
as

de toda economa,

como

su estabilidad, su tasa de crecimiento y su productiel

vidad.

No

obstante que la renta implcita en


el

goce de

los servicios

pblicos puede

como equivalente de una renta en dinero (y por lo mismo no la siente como siente la carga fiscal) es un hecho que debe considerrsela como real
pblico no apreciarla

en

el

sentido de que acrecienta el bienestar de la economa en su

conjunto. Es imposible medir este efecto bienhechor, puesto

que

su magnitud depende obviamente de la apreciacin que se haga


acerca de la diferencia de utilidad que tienen para familias de

y de bajas rentas, respectivamente, pequeos aumentos adide su renta. Pero, en el caso especfico de Guatemala, no queda duda de que este resultado de bienestar material influye tambin en la productividad de la economa. Sobre todo, los gastos educacionales y sociales, los cuales proveen en su conjunto ms beneficio a los grupos bajos de beneficiarios de renta que a los altos, acrecientan la productividad de los trabajadoretsl urbanos y rurales al proveerles mejores escuelas, mejores hospialtas

cionales

tales

y otras ventajas

sociales similares. Estos efectos en cuanto

a productividad, por supuesto que no se notan inmediatamente,

pero son indudablemente de


tividad gradual por
la larga el

los

que, contemplados dentro del

tiempo, poseen mayor importancia. Tal estmulo de la produc-

medio de gastos

sociales afecta

tambin a

crecimiento de la economa.

Existen, sin embargo, lmites al grado en

que

la redistribucin

de
a

la

renta es susceptible de influir positivamente sobre el cre-

cimiento de la economa.
los

En

la

proporcin en que retira renta


sta,
la

grupos ms altos de beneficiarios de


el

cuya tasa de

ahorros constituye

economa, ocasiona una reduccin del ahorro total e indirectamente de la

grueso de los ahorros de

acumulacin de capital privado.

Este aspecto negativo de las


las rentas

consecuencias de la redistribucin de

a travs del siste-

ma

fiscal

no debe

sin

embargo
la

ser exagerado, puesto


los

que una

proporcin relativamente alta de

ahorros referidos habra

posiblemente tomado

forma d inversiones "improductivas",

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

273

tales como construcciones de edificios para viviendas de lujo. La necesidad constante de gastos para el desarrollo econmico del pas constituye, quizs, un lmite ms importante para los

culturales que son, por excelencia, altamente esquema de distribucin antes adoptado supone que los gastos de desarrollo econmico ocasionan solamente una ligera distribucin de renta, pero que causan un aumento de la produccin total y de la productividad de la economa, acrecentando as el bienestar econmico de todos los grupos de beneficiarios de rentas. En conclusin, hay que destacar que es relativamente moderada la redistribucin de renta que se efecta a travs del sistema fiscal guatemalteco. La ausencia de estudios similares nos

gastos sociales

distributivos. El

imposibilita

formular

amplias

comparaciones

internacionales;

pero

el

estudio de los resultados redistributivos del sistema fiscal

de

los

Estados Unidos indica que all

la redistribucin

de

la

renta nacional ha alcanzado proporciones

mucho mayores que

en Guatemala. Hay que aadir, sin embargo, que esto es sobre todo resultado indirecto de la alta renta per capita de que se disfruta en Estados Unidos, la cual permite el establecimiento de impuestos ms altos y, como consecuencia, un volumen ms considerable de gastos sociales y culturales que resultan en una redistribucin sustancial de renta. En el caso de Guatemala, la redistribucin de renta a travs del sistema fiscal tiene por fuerza que ser moderada porque la misin esencial de la poltica fiscal del pas tiene que ser un aumento de la produccin nacional total.

NOTA ESTADSTICA
A.
Distribucin de la renta

La
en
el

distribucin de la renta familiar que aparece en el cuadro 59 se basa

"estudio Arias*', en el "estudio

Goubaud Carrera" y en
de
i^

las

declara-

ciones de impuesto presentadas a la Contralora del Impuesto sobre Utilidades.

Los clculos se elaboraron

al

principio

acuerdo con

la

poblacin

de

1947/48, estimada en 3.300,000 habitantes

(660,000 familias de cinco miem-

bros cada una), y se revisaron luego para concordarlos con los resultados del
1^

Estimacin sin carcter oficial provista por

la

Direccin General de

Estadstica con anterioridad al Censo de Poblacin de 1950.

18

274

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

censo de 1950, segn los cuales para 1947/48 haba una poblacin de 2.610,000
habitantes

(522,000 familias).

Aunque

el

censo clasific 68.4 por ciento de

la poblacin

como

rural, se hizo tal sobre la base

de una definicin demasiado


se lleg

amplia de
cera
parte

lo

que constituye "poblacin urbana", y


las familias

de ah a suponer
ter-

que dos terceras partes de


ladina.
el

(348.000)
las

eran indgenas y una


familias

Cincuenta por ciento de

indgenas fueron

colocadas en

grupo ms bajo de beneficiarios de renta, en tanto que

142.300 fueron adjudicadas al grupo de entre 300 y 600; y 31.700 se estim

que posean una renta superior a 600 quetzales.


B.

Reparto de

la carga. fiscal

El propsito de determinar un monto de carga fiscal utilizable para nuestra finalidad


fiscal,

de investigar la redistribucin de

la renta a travs del sistema

nos condujo a deducir de las recaudaciones de impuesto desde un prinpor concepto de impuestos que recaen en ltimo trmino

cipio, lo ingresado

sobre inversionistas y consumidores extranjeros y algunos impuestos especiales.

El monto

de

lo el

deducido por medio

de este reajuste alcanz

Ql,578.100 e incluye

impuesto sobre beneficio de ausentes, los derechos


al

de importacin sobre mercancas introducidas


paas extranjeras, los derechos
el

pas por las grandes com-

de explotacin y de exportacin que gravan chicle, una fraccin del impuesto de exportacin sobre bananos, el im-

puesto sobre utilidades del Banco Agrcola Mercantil (antiguo Banco Central),
el

de igual ndole satisfecho por

la

Empresa

Elctrica, los impuestos sobre

ventas de panela y de azcar y algunos impuestos menores sobre la exportacin.

Hecha

esta deduccin, se procedi en la

forma siguiente a formular

clculos acerca de la distribucin de la carga que suponen los resultantes


tributos:

a.

Impuestos internos sobre

el

consumo

El volumen fsico del consumo de bebidas alcohlicas por parte de la


poblacin indgena se calcul de acuerdo con los datos del "estudio Goubaud
Carrera'*.

Se comput entonces

la
la

carga fiscal de los tres grupos indgenas

de beneficiarios de renta sobre


para 1947/1948.
fiscal total
la

base de las tasas de impuesto existentes


obtenida deduciendo de la carga

La carga

fiscal ladina fue

calculada para los indgenas, y, entonces se distribuy dicha

supuesta carga ladina entre los distintos grupos de beneficiarios de renta de


este sector utilizando el dato

que provee

el

"estudio Arias" acerca del por-

centaje que de su renta gastan en promedio las familias ladinas en alcohol y


tabaco.
b.

Derechos de importacin sobre artculos de consumo

tacin de los principales artculos de consumo, y

Se procedi a extraer equivalertes ad-valorem de los derechos de impordando por sentado que las
al

ganancias de los vendedores y los gastos de manipulacin equivalieran

g g

>
s
o

**

15

^
^
*

o>

2 Q ^ s S

II
o

1 1 -o
03

jS
*c *>

co

^
5
4.>

M
>>

>

h
*s vH 00 U3

1 o i
J. f

>.

X O o

1
*j
'V

o V g ^ ^H 9 J3 ^ o
.2

>>

,1

^.2

'O
o

e o

^
g
-**

S
o

6
^
o
c
I

SI
6

Sf8

^
"O '2
"^
^

o
o

:2

8 c o o
P- 'S

S a o 3 .5 C 5

.2

^^i
-

S|1 s
1
=
"g
;9

'
-S

8o -3

"^

. J o
a

.2 *"

3 o

^ 2
I 3
ft

2 c
8 2 .2 E
^
I

8 S

>

^ W

o
4

C S

2 s *j o

fe cu
Pui

*->

O o

II

276

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


(c.i.f.)

75 por ciento del valor


del "estudio
tres

de
la

las importaciones, se calcul sobre la base

Goubaud Carrera",

carga que tales derechos suponen para los

grupos indgenas de beneficiarios de renta.

Se emple

el

mismo

proce-

dimiento, utilizando el "estudio Arias", para el caso de las familias ladinas;

pero en esta ocasin se reajustaron las cifras de acuerdo con las recauda*
clones totales.

c.

Derechos de importacin sobre artculos para uso de los negocios


fin

de estimar la carga que estos derechos suponen para


al

el sector indel

gena en su conjunto, utilizamos un procedimiento similar


a repartir directamente
el total entre los tres

empleado en

caso de los derechos sobre artculos de consumo, pero no fu posible proceder

grupos indgenas de beneficiarios

de renta sobre
totales de

la

base del "estudio Goubaud Carrera'*.

Como

solucin alterlos gastos

nativa, se distribuy dicho

monto de acuerdo con estimaciones de

consumo verificados por los diversos grupos indgenas en la economa de cambio. Se supuso que eran de 40 por ciento del consumo total para el
grupo de O a 300, de sesenta por ciento para
el

grupo entre 300 y 600 y de


(o sea, las recauda-

setenta por ciento para el grupo indgena que devenga rentas de 601 quetzales

y ms. El residuo correspondiente a


ciones totales

la poblacin ladina

menos

la

carga indgena)

fue distribuido entre los varios gru-

pos de beneficiarios de renta en acuerdo con sus gastos totales de consumo.


Otros impuestos sobre los negocios^ trasladados

d.

Estos impuestos se distribuyeron entre todos los grupos de beneficiarios de


renta de acuerdo con el
estadstica

consumo total, porque no pudo encontrarse una base ms exacta para distribuirlos entre el sector indgena y el ladino.
caso de los derechos de importacin sobre artculos para uso de

Como en

el

los negocios, se reajust el resultado obtenido

de acuerdo con la participacin

de los tres grupos indgenas en la economa de cambio.


Parte no trasladada del impuesto sobre las utilidades

de

las

empresas lucrativas
la distribucin

El porcentaje atribuido al sector ladino en

de

la renta fue

ponderado por
tivas,

las tasas del

impuesto sobre utilidades de las empresas lucra-

y se procedi luego a reajustarlo para tener cuenta de la exencin de base de Q.500 que posee este impuesto. Los porcentajes resultantes se aplicaron a
la

mitad de

las recaudaciones

de 1947/48.

* Esta expresin, utilizada en muchos cuadros, se refier* a artculos consumidos por los negocios en su movimiento diario (artculos de p<5critorio. cera para pisos, etc.) y que no pueden estrictamente considerarse bienes de caHal amortizables ni tampoco parte del costo directo de la mercanca

elaborada o comprada para vender. [T.].

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL


/.

277

Otros impuestos sobre los negocios^ no trasladados


estos impuestos se reparti en proporcin a la renta, entre

La carga de

las familias ladinas

con renta de Q.601 y ms.

g.

Contribucin sobre inmuebles absorbida por el locatario


la

Se procedi a agrupar

propiedad inmueble por tamao de las propieejemplares tomada de la

dades, utilizando al efecto una muestra de 1.413

matrcula del impuesto existente en la Direccin General de Rentas.


tas cifras se
les

es-

reajust a efectos de obtener los porcentajes de distribu-

cin de los bienes races por grupos de beneficiarios de renta y, de acuerdo

con tales porcentajes, se distribuy

el

impuesto correspondiente para 1947/48


recaudaciones totales).

(que se supone equivale al tercio de

las

h.

Impuesto sobre sucesiones y donaciones

Se procedi a ponderar por las tasas del impuesto sobre sucesiones y donaciones los porcentajes de distribucin de los bienes races entre los diversos grupos de beneficiarios de renta, y se efectu luego el ajuste necesario

para tener cuenta de la exencin de base que forma parte de la estructura

de este impuesto.

Se aplicaron entonces

los

porcentajes resultantes a las

recaudaciones de 1947/48.

i.

Impuestos diversos

La carga

fiscal

correspondiente a este grupo fu repartida de acuerdo

con tres bases distintas. El impuesto de timbre sobre salarios fue distribuido
proporcionalmente entre
familias

ladinas

con renta superior a Q.600;


el

los

impuestos sobre transportes ferroviarios y areos, sobre

uso de los vehculos

de motor, sobre radios, sobre traslacin de


ro y sobre diversiones fueron

la

propiedad, sobre primas de segu-

repartidos

proporcionalmente entre todas las

familias beneficiaras de rentas superiores a Q.1.200; y los impuestos diversos

sobre

el

consumo fueron distribuidos entre todas

las familias

en proporcin

a su renta.

C.

Reparto de los beneficios derivados de

los gastos pblicos

Para determinar
la

los efectos

de redistribucin de un presupuesto equili-

brado, los gastos pblicos totales del ao 1947/1948 se ajustaron al nivel de

carga fiscal total de ese ao.


pblicos

Se

utiliz

entonces la distribucin de los


su
finalidad

gastos

en

porcentajes
^^

de acuerdo con

(excluyendo

el servicio

de

la

deuda)

para aplicarla a la cifra presupuestal antedicha, y

^* Para los efectos de la redistribucin de la renta pueden dejarse de lado los pagos realizados en 1947/48 por concepto de servro de la deuda, porque fueron casi todos hechos a extranjeros o entidades pblicas autnomas.

278

EL SISTEMA FISCAL Y LA RENTA NACIONAL

se repartieron las diversas clases de beneficios o ventajas entre los grupos de

beneficiarios de rentas, segn procedimientos ya descritos en el curso del captulo.

Los efectos redistributivos del conjunto de

las operaciones

presupusel dficit

tales totales fueron

deducidos sumando los beneficios originados en

de caja de 1947/48 y los impuestos que recaen sobre los inversionistas y los consumidores extranjeros, y suponiendo que estos beneficios adicionales se repartan en forma igual a los provenientes del presupuesto en equilibrio.

LAS OPERACIONES FISCALES Y EL SISTEMA

MONETARIO
Consagramos

el captulo

precedente a examinar

la influencia

del sistema fiscal sobre la renta nacional.

En

este captulo pro-

seguiremos considerando
to del

la

accin recproca entre el presupuesla

Estado y

la

economa en su conjunto, y estudiaremos


la

influencia ejercida por las operaciones flscales sobre el sistema

monetario y sobre
1.

balanza de pagos de Guatemala.

La moneda

y el sistema fiscal

Como en muchos otros pases que atraviesan etapa similar de desarrollo econmico, en Guatemala la poltica de emprstitos por parte del Estado se ha desarrollado casi exclusivamente a travs del sistema bancario y ha ejercido por ese medio influencia importante sobre el circulante. El propsito de esta seccin es investigar la relacin que ha existido en los ltimos aos
y el sistema monetario; que han impedido en Guatemala para examinar luego hasta el presente la existencia de un verdadero mercado para los ttulos del Estado entre los ahorrantes del pas.
las causas
i

entre las operaciones presupustales

A.

Las finanzas pblicas y

l circulante

Al igual de lo que ocurre en otros pases,


cas constituyen en

las finanzas pbli-

Guatemala una de

las tres fuentes principales

del circulante, y, junto con la balanza de pagos

el financia-

miento de

las

empresas, determinan

el

conjunto de medios de

pago de la economa. Una parte del circulante bruto que proviene de estas tres fuentes se mantiene, por supuesto, neutralizada dentro del sistema bancario en forma de depsitos del pblico, a plazos y de ahorro, y por las obligaciones en moneda
extranjera, el capital

y otros renglones no-monetarios del pasivo


deducir estos factores neutralizantes para
279

de

los bancos.

Hay que

280

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO


medios de pago netos en manos del
el

llegar a determinar los

pblico y del Estado. El mtodo de anlisis adoptado en


grosso

cuadro 60 muestra

modo

los aportes

brutos hechos al circulante por los sec-

tores internacional, estatal e interno-privado, respectivamente,

de la economa de Guatemala. Es tericamente imposible discriminar la contribucin neta de cada uno de esos sectores, puesto que no hay modo de determinar en definitiva la proporcin en que las cantidades que quedan inactivas en el seno del sistema bancario deben ser consideradas como provenientes del Estado, de la balanza de pagos o de actividades comerciales
privadas.

El aporte del Estado, como se yi, se ha efectuado de dos ma^ 1) acuacin de moneda por medio de la Tesorera, emprstitos 2) y cancelacin de los mismos al sistema bancario. Ahora bien, para ciertos propsitos analticos determinados, lo que interesa son los medios de pago netos en manos del pblico, que constituyen la variable econmica de importancia, y desde este punto de vista las existencias de caja del Tesoro y los depneras:
sitos del

mismo y de

las

entidades autnomas constituyen un

y como tal aparecen en el cuadro. Dentro de la reciente experiencia fiscal y monetaria guatemalteca han asumido poca importancia cuantitativa los derechos de seoreaje sobre la moneda divisionaria. Las cifras que suministramos en el cuadro 60 indican que el valor total de la moneda divisionaria acuada y puesta en circulacin por la Tesorera, aument de junio 30 de 1937 a junio 30 de 1946, de 1.84 millones de quetzales a 2.64 millones. Los derechos de
factor neutralizante especial,

seoreaje fueron slo de 0.4 millones de quetzales, puesto


el valor intrnseco

que

de

los

metales que se emplearon en esas acuellas.

aciones ascendi a 50% del valor monetario de

Esta canti-

dad era equivalente al producto accesorio normal de las operaciones de acuacin, y lo pequeo de las acuaciones efectuadas indica a las claras que no fueron deliberadamente hechas con
propsitos fiscales.
1

Naturalmente que

el

presupuesto ejerce tambin


el

influencia

sobre

la

balanza de pagos y sobre


seccin de este captulo

"circulante de origen externo".


este asunto.

En

la

segunda

damos atencin a

281

ha
ci-

es-

an
la]

de
las

1ro ?alis-

al 3te
50
los

3er
ICO lar

[ue
le-

ue
3se
ralos

Te, ida

la

tre
las

es-

se
5ro

mo
tos

del

asi

280

'

llegar a

pblico

El n
grosso n
tores in

de la ec minar h que no en que tema b


Estado,
privada,

El
eras:

a]
^

2)

emp Ahora que int que COI


1

este pu]
sitos d(

factor

Den
malteca

de see
nistram

moned
sorera,

de

1.84

seorea
el valo]

acion(

dad en
nes de
indica

props

balanza
seccin
<

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO

281

de 1946 la facultad de acuacin ha estado en manos del Banco de Guatemala, y el Estado no percibe ms entradas por concepto de seoreaje. Las monedas puestas en circulacin por el Tesoro antes de dicha fecha se han convertido en una obligacin del Banco de Guatemala, el cual ha recibido del Estado en compensacin un bono especial de
el 1^

Desde

de

julio

2.64 miilones.

De mucho ms

importancia para

el circulante

han sido

las

variaciones en el nivel

de

las obligaciones del

Estado. El cuadro
all, las

61 muestra en detalle su trayectoria.

Como

se ve

obhga-

ciones del Estado para con los bancos tienen tres fuentes distintas: las

provenientes de prstamos directos de los bancos al


las obligaciones

Estado, a las cuales puede atribuirse un carcter netamente


fiscal;

en segundo lugar,
el

eventuales del propio

sistema bancario, y en tercer lugar, los ttulos de las administraciones municipales. Adems, es necesario hacer

Tesoro para con

una

distincin entre las

deudas del Estado para con

el

banco

central y para con los otros bancos.

No

es posible

determinar

de modo seguro si en tiempos de prosperidad, los prstamos que los bancos comerciales hacen al Tesoro constituyen invariablemente una adicin neta al circulante; desde luego que hay que contar con la posibilidad de que, si no se hubiese otorgado ese crdito al Tesoro, de todos modos dichos fondos habran entrado al canal de la circulacin por medio de crditos de los bancos a los particulares. En cuanto al banco central se refiere, empero, los prstamos que hace al Tesoro constituyen sin duda alguna una adicin neta a los medios de pago.

Dos
junio

fases

distintas

pueden fcilmente

distinguirse
el

en

la

trayectoria

de

los emprstitos contrados

por

Estado. Entre

de 1937 y junio de 1941 se procedi a cancelar todas las deudas del Tesoro para con el sistema bancario, con la correspondiente influencia deflacionaria sobre
solicitaron
el

circulante.

No

se

ao fiscal 1947/48; pero durante ese ao y el siguiente el Tesoro obtuvo en prstamo 5.95 millones de quetzales. La influencia inflacionaria de estos crditos no se reflej de manera completa en una expansin del circulante porque la "moneda de origen externo" baj en casi 9 millones en el curso de dichos dos aos fiscales. Sin embargo,
el

nuevos prstamos hasta

oooooooooqt>t-^t-.t-;t-ojeci OOoOOOOOOOOf-^

oOooooo^-^-^-^-l-lw

o 6

o o o o

d o e e d

t^

t>^

1-;

r-;

0>

o o o o o U3 IC t1-.

t-^

SI
551

&
o

I
ii

8| SI
en

ooeeeeeoo)
*
2

r4 ci

o o o N d d d
f-4

"9

U
O O

O O O p <

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO

283

dicha baja constituy, en parte, un efecto de los emprstitos


contrados por el Tesoro.

Las obligaciones eventuales que para con el sistema bancario ha asumido el Tesoro estn constituidas por las tenencias, por parte de los bancos, de los bonos hipotecarios emitidos por el Crdito Hipotecario Nacional, que es una entidad oficial autnoma, y garantizados por el Tesoro. El monto total de las primeras emisiones se emple en financiar obras pblicas y proyectos de construccin de viviendas, y constituy claramente un aporte del Tesoro al circulante. Una parte del monto de las
emisiones posteriores se destin a operaciones bancarias generales

rarse

de naturaleza netamente comercial y puede, pues, consideque asumi el carcter de un financiamiento de los negocios. Pero, puesto que se considera que la misin del Crdito
Hipotecario Nacional es actuar en inters pblico, y en vista la garanta del Tesoro que respalda los bonos de

asimismo de
este tipo

que obran en manos del sistema bancario, se justifica considerarlos como un elemento de la Hacienda Pblica. Los bonos municipales son, en cuanto a lo fiscal y lo monetario,

esencialmente similares a los emitidos por

el

Crdito Hipo-

tecario Nacional. Estn igualmente garantizados por el Tesoro y fueron en su totalidad utilizados para financiar obras pblicas. La cantidad de valores de estos dos tipos, que forman parte

de
t
la

la cartera

de

los
el

bancos, permaneci

ms o menos

inalterable

durante casi todo

perodo que estamos revisando, pero aumen-

moderadamente en los ltimos dos aos, paralelamente con renovacin de la poltica de emprstitos por parte del Te-

soro.

Cuando

se considera lado a lado la influencia

de

estos fac-

tores neutralizantes (existencias

de ste y de

las

de caja del Tesoro y depsitos entidades oficiales autnomas) y el efecto


llega,

ejercido por los

de expansin, se

en

lo

que se
las

refiere a las

variaciones del circulante sobre el nivel de los precios y el volu-

men de
el

la renta,

a conclusiones idnticas a
el tratar

ya expuestas en

Captulo anterior,

de determinar

la influencia

de

los

dficit del
*

Tesoro sobre

la renta nacional.^

Ver pginas 256-260.

284

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO

En

realidad, cuando,

como

lo

estamos haciendo, se procede


el

a analizar el Presupuesto desde un punto de vista monetario,


se est en cierto

modo, adoptando otra manera de enfocar


supuesto,
persiga.

estudio de la renta nacional realizado en el Captulo precedente.

Cada uno de los dos enfoques reviste, por menor utilidad segn el propsito que se

mayor o Los diri-

gentes del banco central, por ejemplo, probablemente juzgarn

ms interesante el examen de la cuestin desde el punto de vista de la influencia del circulante, porque los ayuda a determinar
su poltica monetaria; en tanto que
tivas a las cuales
arrollo, se interesan
las

autoridades administrala poltica

corresponde resolver sobre

de des-

ms por

el

examen de

las series

o categoras

la renta nacional. Sin embargo, hasta tanto que el pas no goce de mecanismos capaces de formular estimaciones regulares del producto nacional bruto, ser de utilidad para formular dicha

de

poltica contar

con

la

base de

los datos

sobre

el circulante

que

sirven para analizar la influencia de la actividad fiscal sobre la

renta y los precios. No parece necesario repetir aqu el resultado de nuestras


investigaciones del Captulo IX.

Es oportuno, empero,

traer a

colacin la conclusin esencial que fu,

como bien

se recuerda,

deudas del Tesoro al sistema bande caja de aquel haban y actuado en Guatemala desde 1937 en el sentido de acentuar o mitigar los movimientos de los precios y de la renta, antes que como factor determinante de ellos. Puesto que los supervit y los dficit influyen estas variables a travs de las fluctuaciones de los medios netos de pago, es obvio que hay que llegar a igual conclusin en relacin con la influencia de las operaciones

que

las fluctuaciones

de

las

cario

y de

los depsitos

existencias

presupustales sobre el sistema monetario.

B.

El ahorro y

la

absorcin de deuda pblica por el mercado


interno de capitales

Si bien la falta

de un mercado interno de

capitales, sufi-

cientemente desarrollado como para absorber regularmente ttulos de deuda pblica, no ha afectado materialmente en el perodo
estudiado la estabilidad monetaria, no puede asegurarse que
el

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO

285

falta

procedimiento de recurrir al sistema bancario para suplir esa no sea susceptible de producir tal efecto en el futuro. Por

que han tendido a retardar o a alentar, en el caso de Guatemala, el desarrollo de un mercado interno para los ttulos de deuda pblica.
ese motivo, es oportuno pasar revista a las fuerzas

Al efectuar
del ahorro

tal

examen, concentraremos en particular nuestra

atencin en las medidas oficiales dirigidas a fomentar el hbito

y a interesar a los inversionistas individuales en los de deuda pblica. Adems, puesto que los particulares tambin efectan ahorros a travs de los departamentos de ahorro de los bancos, de las empresas de seguros de vida, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, hay que examinar igualmente los medios de que puede valerse el Estado para desarrollar dichas instituciones de ahorro colectivo. Actualmente el pblico, si bien no ha suscrito la deuda pbhca directa, tiene en sus manos una cantidad moderada de ttulos garantizados por el Tesoro. Para fines de 1949 haban sido lanzadas cinco de tales emisiones garantizadas por el Tesoro, por un monto de Q.1.305,800.^ Consistan de Q.2.100 de bonos hipotecarios del 3% de 1929, Q. 924,000 de bonos hipotecarios de 5% de 1946 y de tres series, por un monto de Q. 379,300, de bonos hipotecarios municipales del 5%, emitidos en 1947 y 1949. La mayor parte de la primera emisin de bonos hipotecarios ha sido redimida, y la emisin ntegra, lo habr sido para 1953. Todas las otras son a un plazo de 15 aos. La limitada aceptacin de ttulos de deuda pblica por parte de los ahorrantes guatemaltecos no es sino un simple reflejo de la preferencia que los guatemaltecos, al igual de los ahorrantes de otros pases latino-americanos, han demostrado siempre por invertir sus fondos en bienes tangibles o por depositarlos en el extranjero. Tal actitud puede adjudicarse a tres factores principales que pueden ser contrarrestados a travs de medidas oficiales: 1) un temor muy arraigado a las consecuencias de una posible inflacin, que tiene su origen en el recuerdo de lo que ocurri con los ahorros en forma lquida en el perodo de continuos dficit del Tesoro que comenz en 1899 y culmin,
ttulos
3

Parte de estos ttulos estn en manos de inversionistas distintos de los

bancos,

como

el

IGSS y

la Universidad

de San Carlos.

286

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO


la drstica

para 1924, en

depreciacin del peso oro de entonces

a la sexagsima parte de su antiguo valor internacional; 2) los rendimientos mayores que son susceptibles de ofrecer otras for-

mas domsticas de inversin, sobre todo en perodos de alzas de y S) la relativa falta de liquidez de los ttulos de deuda pblica, proveniente de la inexistencia de un mercado activo
precios;*

de ttulos. El Estado ha adoptado medidas destinadas a alentar las inversiones en ttulos de deuda pblica, contrarrestando dos de los aludidos factores; se ha esforzado por una parte en aumentar la liquidez de ellos, apoyndolos en el mercado abierto; y ha actuado en el sentido de elevar su tasa efectiva de rendimiento, otorgndoles una situacin privilegiada en materia de impuesto. Los dficit de los ltimos aos indican, empero, que los dirigentes de la Administracin no se han decidido todava a atacar la fuente del mal, o sea, el temor al peligro inflacionario. La ley que cre el Banco de Guatemala instituy el Fondo de Regulacin de Valores y le seal como objetivo "estabilizar la cotizacin de ttulos emitidos o garantizados por el Estado o por las entidades pblicas y la de otros valores oficiales o semioficiales, segn lo acuerde la Comisin de Valores". Tal estabilizacin se llevar a cabo mediante la compra y venta de los referidos ttulos en mercado abierto, y los fondos que alimentan el organismo estn constituidos por sus utilidades, por las del Banco de Guatemala y por las asignaciones presupustales o los supervit que se le asignen. Actualmente, el Fondo est sosteniendo a precios ligeramente sobre la par los bonos hipotecarios de 1946 y los bonos municipales para obras pblicas de 1947 y 1949. Esta poltica parece que ha tenido algn xito en cuanto a aumentar la confianza del pblico en los ttulos, pero las presiones inflacionistas parecen haber contrarrestado en cierto lmite la ventaja alcanzada a este respecto. Las compras limitadas de
para
tal clase
*

Si se

toma como una indicacin de

lo

que puede ganarse en especula-

ciones sobre bienes races y sobre inventarios a las respectivas variaciones del ndice de precios por mayor, el promedio de las utilidades anuales que habra

correspondido a esas especulaciones habra sido de 14.1% para

la

primera

y de 12.3% para la segunda. ^ La Comisin de Valores est compuesta por el Presidente y el Gerente del Banco de Guatemala y los Ministros de Hacienda y Economa.

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO


ttulos

287

mercado abierto son susceptibles, en pocas de precios estables, de ampliar considerablemente el mercado de ttulos de deuda pblica, pero cuando la tendencia general de los precios es al alza, tal procedimiento de apoyo tiende a convertirse en un modo indiiecto de vender los ttulos al organismo
en
el

respaldante.

No parece que la poltica de aumentar por va indirecta, por medio de un tratamiento fiscal piivilegiado, el rendimiento efectivo de los ttulos haya tenido hasta ahora mucho xito en estimular mayor inters por esta forma de inversin. En la actualidad estn exentos de todos los impuestos existentes, incluso hasta del impuesto del timbre e igualmente de los que se creen en el futuro, la propiedad, la trasmisin y el producto de los ttulos de deuda pblica y de las obligaciones garantizadas por el Tesoro; ^ pero este aliciente fiscal otorgado a los tenedores de ttulos de deuda pblica, no posee mucho inters prctico porque no existe, al presente, impuesto sobre los incrementos de capital
ni se obliga a cumplir sino espordicamente

con

el

impuesto
la

sobre

las utilidades

producidas por

la inversin
el

de

capitales

biliarios.

Es de esperar que, con


y
si

mejoramiento de

moAdmi-

nistracin Fiscal,

se llega a implantar el proyectado impues-

de exencin de impuesto se muestre de generar alicientes adicionales para invertir en ttulos de la deuda pblica. El Estado ha jugado tambin un papel principal en el desarrollo de las instituciones de ahorro colectivo. Salvo las empresas de seguros, la mayor parte de las cuales son sucursales de compaas extranjeras, todas las instituciones citadas estn actualmente respaldadas por el Estado. Consisten en el Departamento de Ahorros del Crdito Hipotecario Nacional, de la Seccin de Ahorros del INFOP y del IGSS. La Seccin de Ahorros del INFOP establecida en marzo de 1949, juega un papel particularmente importante en la creacin de hbitos de ahorro. Paga esta organizacin un inters de 3% sobre tal especie de depsitos y ha establecido planes de ahorro para ser desarrollados entre los nios de las escuelas y los empleados de los negocios. Si se toma en consideracin el corto tiempo que han estado en aplito sobre la renta, la poltica

ms

eficaz en el sentido

Decreto del Congreso 450 de Noviembre 14, 1946.

288

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO

que dichos planes han tenido bastante xito. Para primer ao de su existencia (febrero 28 de 1950) la seccin de Ahorros del INFOP tena Q.193.077 en cuentas de
cacin, parece
fines del

que constituye el 13.7 por ciento del total de dicha de depsitos en el pas. El resultado ms interesante de esta obra en el campo del ahorro, es, sin embargo, el que se obtiene a largo plazo por medio de la educacin de la poblacin en lo que respecta a la importancia de economizar. De todos modos, puede decirse, en conclusin, que lo ms decisivo que puede hacer el Estado para promover el desarrollo de un mercado interno para los ttulos de deuda pblica y fomentar hbitos de ahorro, es mantener un nivel estable de precios. No se har evidente de inmediato, desde el punto de vista del ahorro, el resultado de tal poltica, pero se le obtendr
ahorro, lo
clase

gradualmente, con
2.

el correr

del tiempo.

El PRESUPUESTO Y LA BALANZA DE PAGOS


la seccin

Como

ya se observ en

precedente, ha sido la

balanza de pagos, antes que


yor parte de

las finanzas pblicas, el principal

Guatemala durante la maPor supuesto que tambin las operaciones del Fisco han influido considerablemente sobre el circulante de origen externo y, es, justamente de este aspecto de la influencia del Presupuesto de lo que vamos a ocuparnos en esta seccin.^ El sistema fiscal influye de dos maneras sobre la balanza de pagos: Jj el Estado utiliza buena cantidad de divisas para sus compras en el exterior ^ y 2) la magnitud y la consistencia de los ingresos pblicos y de los gastos pblicos verificados en el
factor determinante del circulante en
la reciente historia

monetaria del pas.

Es evidente que la importancia de la balanza de pagos excede su aspecpuramente monetario, ya que es uno de los principales factores determinantes de la magnitud y de la consistencia de la renta nacional y del ritmo de crecimiento de la economa guatemalteca; pero, para simplificar nuestra exposicin y evitar repeticiones, hemos considerado preferible examinar la balanza de pagos en relacin con el sistema monetario.
to
s

El Estado constituye igualmente, por medio de las fincas nacionalizadas


divisas;

que posee, una importante fuente de


de momento este aspecto de

pero no tomamos en cuenta


las divisas

la cuestin

porque en este caso

no

tienen su origen en una actividad fiscal.

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO


pas afecta indirectamente el

289

volumen de

las

exportaciones y

de
si

importaciones, y pueden suscitar una fuga de capitales la situacin fiscal obliga al Tesoro a utilizar el crdito banlas

cario.

A.

El uso de divisas por parte del sector


cuadro 62 aparece
la

oficial

En

el

parte de los gastos pblicos que

fu verificada en el exterior con posterioridad a 1937/38, en

algunos aos fiscales seleccionados al efecto. Consistieron,


se ve, del servicio de la

como

deuda pblica

externa,

compras de

mercancas importadas, gastos diplomticos y consulares y otras erogaciones con fines diversos, tales como pensiones a estudian-

Los han ido del 6 al 19% de los gastos pblicos totales y, desde 1946/47, han tenido menos importancia relativa que en aos anteriores. Es evidente que el ltimo fenmeno tiene explicacin en que en 1937/38 y de nuevo en 1944/45 se efectuaron fuertes giros al exterior para cancelar la deuda extema. Si se deja de lado esos dos aos y se comparan los dos aos prximo pasados con 1942/43, ao en que el servicio de la deuda consisti casi exclusivamente de las cargas normales de inters y amortizacin, se ve claro que los gastos pblicos realites

y contribuciones a

las

organizaciones internacionales.

gastos pblicos en el exterior

zados en

el exterior

para fines diversos del servicio de

han aumentado aproximadamente en el disminuido el servicio de la deuda. La mayor parte del aumento de esos gastos distintos del servicio de la deuda se debi a un aumento de las importaciones
oficiales.

deuda mismo grado en que ha


la

Como

diplomticos han crecido en


totales,

bien poda esperarse, los gastos consulares y menor grado que los gastos pblicos

rior
*

los pagos realizados en el exteno han mostrado una tendencia definida. El aumento de

en tanto que otros de

Los gastos pblicos hechos en

el exterior

pueden medirse por


el

el

monto

de los pagos oficiales verificados fuera del pas mediante


bilidades internas.
el exterior

uso de disponi-

Las variaciones que sufren

los

depsitos del Tesoro en

tienen lugar a travs del sistema bancario nacional y se reflejan


el

por lo tanto en las compras y ventas de divisas que bancos del pas, 19

Tesoro verifica a lo

.seo 5
-n
exte
onen
astos

^
o

rH o
r-1

que

i O H
(/)

1 s^

-^

CJ
>rj

*
gastoa
blicoa

O o

Total

ionales

i
f-4

o
r-t

O H < O O
c/)
c/)

C/2

ex

h4

ero

toi

<j
9
t

3 p
3

g
'd;

< d

g . -^

?
9

e
1-t

Otro
gastos

o i

11 1
A
DEL
TOS
(En

1 8

S
mU.
Servicio

00

la
deuda
extema

de
f-t

w u

.2

O Q
14

cuerpo

omtico

00
onsular

astos

l-t

C4
*s

b.

p,

o A o

S ^ en O u
P
pu,

2
na

"*

e H
de
Compn
artculos

- :2
<^1
t
mportac

.2

u
-55

<s

(A)

H en < O
co

es

00

5
o
S *<
1-t

O U

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO


las

291

importaciones oficiales tiene su origen en el incremento


los

planes oficiales de desarrollo econmico; y parece que, si el de Gobierno prosigue ampliando su anunciada poltica de fomento econmico, el monto de las importaciones de artculos esenciales por parte del Estado constituir el nico elemento importante que determinar la influenpia directa del sector oficial en la balanza de pagos. En el cuadro 63 presentamos la relacin entre las importaciones oficiales reales y los gastos pblicos reales, a partir de 1936/37. Como puede constatarse, las importaciones constituyeron 3.5 por ciento de los gastos pblicos de la pre-guerra y de los dos primeros aos de la guerra, para declinar luego en los ltimos aos de la guerra y los primeros de la post-guerra a un promedio de 2 por ciento que reflejaba la escasez reinante en ese perodo. En 1947/48 y 1948/49 ascendieron de nuevo a una nueva cspide, alcanzando un promedio de 9.5 por ciento de los gastos pblicos totales expresados en trminos reales. Refleja este crecimiento la expansin de las actividades inversionistas, originada en la creciente proporcin de gastos pblicos que se destina a escuelas, hospitales y desarrollo econmico. El sector oficial tambin adquiere mercancas importadas por el comercio, pero la casi totalidad de esas compras parece estar incluida en la contabilidad oficial como gastos del Estado en el exterior. Para determinar el efecto neto que en la propensin de Guatemala a importar ha tenido el aumento de gastos pblicos ocurrido en los ltimos aos, es necesario tener en cuenta la relacin entre las importaciones reales del sector privado y el producto bruto real de dicho sector. Los datos pertinentes al respecto se encuentran igualmente en el cuadro 63, y se registra en l una tendencia similar a la que hemos hallado en el caso del Estado. Ocurre en primer lugar un descenso durante la guerra y los primeros aos de la post-guerra, en comparacin con el perodo de pre-guerra; y esta fase es seguida luego por una expansin con respecto a los aos ltimos. En este caso, sin embargo, la proporcin de 1947/48, aunque todava considerablemente ms alta que la del sector oficial, parece ser de igual grado (20 por ciento) que la de los aos de pre-guerra; lo cual inchna a concluir, por lo tanto, que en Guatemala, a diferencia de lo que

en

O u

*-

.o

K
a.

w S 2 *^
2*

tO lO

g o
p-l

8 8

-o

ti

8
2

pq

P
Pk
c/)

o i I

-i
o
IM

(O \o no r O) r-l lO c

iH t- o lo -l ?H lO O ec tlO CJ - 00 t tr-i <N 00 t-

w o

w O O ^ N

tH

c v o

O H <

U
es

<u

,g

-o

11
o o
o

ector

'lona

ado

00 eg mi
(en

8
priv

del

o o H _l
i>:

1-3

00 c l o o "-I eo <* C'j

I
>

c S o
P<

-t

T-t

r-l

T-l

2
o
t

3:2
CJ
-3

^
S* w

.^
9 t

i
fi

S O
Cu.

^ c
-o

w co <^ ^

CO C4

r-t

r-t

00

o S

5 -"^

.5
1.

'C

I
c'*t-ioi-4ejoo-foo t^cc>04cHo^-^ oeoc^iNNe<ieocoi-tt-/a ^^jt-^-^eoesieoiLCf-io

c 2 3 ft S " E
>-<

** ^

2 *
.2

p 2
Pl

rt

O
I

O
0> S
5 c<l

'^

a 00

tr-t

<i<

CO

T<

*<

"W

H
en

-S

,i

t- Tft lO 00 eo

IrH 00

t^ o -* o H c-

fi

^1

si
'
>:

W O u

eoeOTf-^rj.Tf-n'^
t- 00 co co
o co

oo<se.i-<e<ieo-*i2

fcfi

'3

Ti

o ^ ^

i-H

lO

tO

t^

00

1J|
^
ft

'2

O)

to

<

CM

U3

lO fH C4 00 o> os o S' t- 00 eo eo

^ I < I

rM

lO O

os

o t*
evj

e^ eo lO

00

lo eo

ct-

1
en

W O
o o

S o o
'^
l-H

^ ^

gs
ft

o s

w
ce

eo

* * S?S

!<

00 (M eo *

3 I
5

"S

a
-S

-S

c> t

<c

co o o

u zc o

o> eo t- t-

o O eo -"l ej 00 00

o o o

t-l

t- Oi

t- lO 00 00

t- -* O C4

^u

S?2 s

V o

Noooco oot-t^ ooo>oo

eoNo^ ce^M^ <*oe-oo

4l K
2
o.

5 o 8 3
0 r 00 o

r-oooo eoeocot Oi Oi a> a

-^f-^iiTfTf

r-4Neo-*

\ \\ \ t- 00 U5
o
O)

ososoos

os

os

O)

294

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO

ocurre en otros pases dotados de una estructura econmica


similar, la

expansin de
las

la renta

nacional real no provoca un


la

aumento de
renta.

importaciones que exceda en proporcin al de

Esta diferencia tiene su explicacin en dos factores im-

portantes:

en primer lugar, las. importaciones de 1937/38 y 1938/39 fueron anormalmente grandes porque la United Fruit Company inici en esos aos actividades en gran escala en la
costa del Pacfico.

En segundo

lugar, parte

muy

considerable

del
la

aumento de

la renta real tiene su origen en el crecimiento

de

poblacin indgena, cuya

demanda de mercancas importala relacin

das es limitada.

Vale

la

pena, por esta razn, investigar


las

entre

la

renta del sector comercial y

importaciones del sector privado.

deduce claramente del cuadro 64, en este caso las importaciones han aumentado ms que la renta, habiendo subido de 100 a 109 entre 1937/38 y 1948/49 el ndice de la relacin entre el valor nominal de las importaciones y la renta igualmente nominal del sector comercial. Adems, disponiendo como se dispone de datos completos acerca de la renta del sector comercial, se est en capacidad de estimar la influencia de la escasez de artculos de tiempos de la guerra y de la post-guerra sobre
se
el

Como

volumen de

las

importaciones del sector privado.

En

1946/47

de suponer que se debi a la satisfaccin de la demanda retardada; baj a 104 en el ao siguiente y luego ha subido de nuevo como consecuencia del aumento del valor de las exportaciones y del incremento de la renta. En vista de colocarnos en situacin de efectuar comparaciones tiles, presentamos un ndice similar de las importaciones del Gobierno en trminos monetarios. Como ya nos lo hace
lleg el ndice a 110, siendo

prever

el anlisis anterior, el

ndice de la relacin entre impor-

taciones oficiales
es

gastos pblicos totales de los dos aos ltimos

que el ndice privado correspondiente. Adecomparan las tasas de aumento de los dos ndices ms, cuando se desde el fin de la guerra para ac, se encuentra que la propensin marginal a importar del sector oficial, es en la actualidad amsiderablemente ms alta que la del sector privado. Aun cuando los datos estadsticos disponibles al respecto no permiten llegar a conclusiones definitivas, puede deducirse de ellos que en el

mucho ms

alto

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO


grado en que

295

el consumo de mercancas importadas se ve frenado por la tributacin, las compras oficiales en el extranjero compensan dicha limitacin de importaciones privadas y la exceden en un margen considerable, con la consecuencia de que alcanzan las importaciones totales un volumen mayor.^^

B.

Efectos indirectos del presupuesto en

la

balanza de pagos

Las fuentes de
en
la situacin

los ingiesos pblicos

la consistencia

de

los

gastos pblicos efectuados dentro del pas influyen igualmente

de la balanza de pagos de Guatemala. Hay que lamentar, sin embargo, que no sea posible medir estadsticamente la mayor parte de estos efectos indirectos del presupuesto en la balanza de pagos; los mencionaremos, por 16 lanto, en este informe, tan slo de pasada. Las operaciones del Fisco son susceptibles de influir de dos modos el volumen de las exportaciones de Guatemala: en primer lugar, los impuestos a que estn sujetas las industrias de exportacin aumentan los costos de stas y pueden, por lo tanto, eventualmente, limitar su capacidad competitiva en los mercados mundiales; en segundo lugar, los dficit y supervit del presupuesto influyen tambin a travs de sus consecuencias inflacionarias o deflacionarias en los costos de las industrias de exportacin, y afectan las posibilidades relativas de ganancia de las inversiones, tanto del sector de la economa dedicado a la exportacin como de los otros sectores nacionales de ella.^^ Estas influencias han tenido poca importancia en Guatemala,
en
la

mayora de

los casos,

durante

el

perodo que revisamos.

Los supervit de caja en los aos de la pre-guerra indudablemente que fueron de algn provecho para los productores de caf en un perodo como se, en que predomin una relacin
10

pesar del hecho de que la propensin media a importar del sector

privado es todava bastante

ms

alta

que

la del Estado.

Lo que

reviste

im-

portancia es, por supuesto, las variaciones netas del volumen de las importaciones ocasionadas por los aumentos o las disminuciones de renta de los

dos sectores,
11

En

vista del carcter especializado

de

la

produccin exportable guateal interno

malteca, las fluctuaciones de precios no ocasionan ninguna desviacin impor


tante de las ventas del

mercado de exportacin

o viceversa.

296

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO

relativamente desfavorable entre los costos de produccin y los precios del caf; pero, desde que comenz la guerra, la relacin

ha mejorado tan ni los dficit de los ltimos dos o tres aos ni el impuesto de exportacin de caf han alcanzado a desviar recursos de dicho sector de la economa. De hecho puede argirse que el impuesto de exportacin de caf ha constituido muy probablemente un beneficio positivo para la
entre costos

y precios en

la industria del caf,

considerablemente a favor de

los finqueros,

que

balanza de pagos del pas, porque, por su medio, los productores y los exportadores de caf se han visto obligados a traer a

Guatemala una fraccin ms alta de sus ganancias. Las operaciones fiscales tampoco parecen haber influido en las exportaciones de banano, pero no se puede llegar a la misma conclusin en cuanto respecta al chicle. Si bien el abandono de la produccin en 1949 por parte de las dos compaas americanas se debi sobre todo a la aparicin en el mercado de la competencia del producto sinttico e igualmente a las grandes existencias

que haba en
la

los

Estados Unidos, los impuestos sobre

la explotacin

y probablemente en la decisin de aquellas, de limitar sus operaciones en Guatemala.

exportacin de chicle han influido tambin

de

Las consecuencias indirectas del presupuesto sobre el nivel las importaciones tampoco han sido de mayor importancia. Como se indic anteriormente, los supervit y los dficit han

actuado como un factor de mitigacin o de acentuacin, antes que como causa primaria de las fluctuaciones de la renta nacional en dinero y de los precios ocurridas de los ltimos aos de la
pre-guerra para ac. El resultado ha sido que la

demanda de im-

portaciones se ha visto influida tan slo en grado limitado

por las operaciones de crdito del Estado y por los cambios en los saldos del Tesoro, si bien es cierto que ha tenido lugar cierta fuga de capitales provocada por el reciurso al crdito bancario efectuado por el Tesoro. Por razn de la consistencia de los ingresos fiscales guatemaltecos, la disminucin de la renta del sector privado, causada por las recaudaciones fiscales, ha tenido por consecuencia un descenso relativamente considerable de la demanda privada de importaciones. La alcuota muy considerable que en el rendi-

OPERACIONES FISCALES Y SISTEMA MONETARIO


miento de
los

297

derechos de importacin corresponde a aquellos

que gravan artculos de consumo (21.2% en 1948/49 )^2 ha significado que ms de un quinto del total del producto de todos los
impuestos ha sido sustrado de rentas de familias y de grupos de beneficiarios de rentas que son consumidores directos de productos importados. Es improbable, adems, que los aumentos de precio producidos por la traslacin de la mayor parte de los otros impuestos hayan llegado a ocasionar ms all de una sustitucin moderada de mercanca extranjera por productos nacionales. Porque es de contar que, en relacin con los artculos sujetos a ms fuerte gravamen como los cigarrillos y las bebidas alcohlicas, la proteccin adecuada que les suministran los derechos de importacin y la topografa del pas, es de por s suficiente para
producir
tal efecto.

La
la

influencia fundamental de las actividades fiscales sobre

balanza de pagos es
el

muy

probable que se ejerza en Guate-

mala, tanto en

futuro inmediato

como

a la larga,

ms bien
El

a travs de los planes oficiales de desarrollo econmico.

incremento de

que posiblemente ocasionen inversin pblicos es susceptible de provocar una gastos de los expansin de las importaciones, igual o mayor que el aumento de ellas suscitado por las adquisiciones directas de divisas por parte de los organismos oficiales. La estimacin de la magnitud de las presiones que las inversiones provocan sobre la balanza de pagos y el examen de las medidas diversas que pueden adoptarse para aliviarla, constituyen un problema aparte, que considelas rentas individuales

raremos en
arrollo

el

captulo siguiente sobre sistema fiscal y des-

econmico.

12

Ver cuadro

60.

XI

EL SISTEMA FISCAL Y EL DESARROLLO ECONMICO


La influencia
del sistema fiscal en su conjunto sobre la tasa
capital,

de acumulacin de

atencin a travs del presente estudio.^

ha atrado una y otra vez nuestra Cosa muy natural, ya

que, dada la influencia del sistema fiscal sobre el nivel y la consistencia del consumo y sobre la tasa de inversiones del sector privado, existen

pocos aspectos suyos que no influyan, directa


se sabe, cierta fraccin

o indirectamente, sobre la tasa de crecimiento de las inversiones

de los prouna acumulacin de capitales, desde luego que obviamente forma parte de la ltima cuanto en materia de carreteras, hospitales, escuelas, edificios pblicos, se aada al actual utillaje nacional. Por dos razones, parece, sin embargo, conveniente dedicar un captulo especial al problema del desarrollo econmico o sea^ a la acumulacin de capitales en el sentido ms amplio de la palabra y al papel que el Estado ha desempeado y se propone desempear en el futuro, por medio del sistema fiscal y de su accin econmica en otros terrenos, como fuerza activa capaz de influir sobre la tasa del desarrollo econmico y de orientar a este ltimo. Una de esas razones es la necesidad de formular una estimacin cuantitativa de la acumulacin de capital realizada en los ltimos aos. La otra se refiere a la conveniencia de examinar las perspectivas del desarrollo econmico que puede realizarse, en el futuro, tanto a travs de la accin del Estado como de la iniciativa privada, y de ver, al mismo tiempo, en qu forma afecta a ambas el sistema tributario. Una exploracin de esos temas provee, al propio tiempo, ocasin de dejar sentados algunos comentarios acerca de problemas ntimamente relacionados con la cuestin central del desarrollo econmico, tales
privadas.
pios gastos pblicos representa
^

Adems, como bien

La expresin "acumulacin de
por supuesto a

capital" (capital formation en el original)

se refiere,

la creacin

de capital

rea/, tal

como

casas, fbricas,

mquinas, y no a la acumulacin de fondos representativos de capital poi parte de las empresas, de los individuos y del Estado.
298

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

299

como

las

lanza de pagos, y el papel economa guatemalteca.

repercusiones de la poltica de fomento en la baque juega el capital extranjero en la

1.

La acumulacin privada de capital y la estatal


las

Entre

de

la

mayores dificultades con que tropieza todo estudio acumulacin de capital y del nivel y la tasa de desarrollo

existe

la escasez de datos que en casi todos los pases en este terreno. Guatemala, desafortunadamente, no es una excepcin al respecto. Si, no obstante, presentamos aqu algunos datos acerca de la acumulacin en Guatemala de capital tanto privado como por parte del Estado, no hay que perder

econmico, est

de vista que se trata de poco ms que meras cifras. Creemos, empero que reflejan ms o menos exactamente las variaciones anuales de los elementos en cuestin.
A.

El volumen y

la consistencia

de

la

acumulacin de capital

capital
cifras

El cuadro 65 presenta estimaciones de la acumulacin de que se verific en Guatemala de 1937/38 a 1948/49. Las
sobre creacin de capital privado se basan en
el

valor

de

privadas y en el de las importaciones de bienes de capital; el procedimiento empleado para extraerlas, se exlas edificaciones

Nota Estadstica a fin de captulo. El personal de Banco de Guatemala se encarg de compilar especialmente para este trabajo, deducindolas de datos oficiales, las cifras sobre acumulacin de capital por parte del Estado. Consisten de erogaciones para construccin de obras pblicas, con exclusin de lo gastado en su reparacin y mantenimiento,*
plica

en

la

investigacin del

Hay que

observar que las cifras correspondientes a dichas erogaciones

difieren apreciablemente en la
cifras

que aparecen en

los captulos

mayor parte de los aos considerados, de las IV y IX como gastos de desarrollo econ-

mico.
la

La

diferencia se debe al sentido limitado que estamos otorgando aqu a

expresin "acumulacin de capital" y a los propsitos diferentes de las dos

clasificaciones.

La

edificacin de escuelas, por ejemplo, aparece tanto bajo

gastos sociales y culturales en el cuadro 25


el

como bajo

gastos de inversin en

cuadro 65.

En cambio, no hacemos

aparecer en dicho cuadro como gastos

de inversin a las erogaciones para reparacin de caminos, no obstante aparecer


stas entre loa gastos de desarrollo del cuadro 25.

300

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

Demuestran
tes

las cifras

que, salvo en

un

solo ao, las inver-

siones privadas constituyeron, hasta 1946/1947, dos terceras par-

o ms de

la

acumulacin

total

de

capital.

En

1947/48 y

1948/49, sin embargo, cuando tanto las inversiones privadas


las del

como

Estado alcanzaron niveles record, las ltimas llegaron a constituir casi la mitad de la acumulacin total de capital Si,

con
real

el fin

de

llegar a desentraar la consistencia del

de inversiones, eliminamos las que ocurrieron durante el perodo citado, encontramos que aumenta algo la participacin de las inversiones privadas. El cuadro 66 presenta montos de gastos de inversin que han sido deflacionados, en el caso de las inversiones privadas, por los ndices de precios de los materiales de construccin y de las importaciones de artculos manufacturados; y, en el caso de las inversiones del Estado, por el ndice de los materiales de construccin.^ Las consiguientes estimaciones del nivel de inversiones de capital reol muestran que, a causa de lo intenso que en comparacin con el aumento de los precios de maquinaria fueron
bios de precios
las alzas

volumen consecuencias de los cam-

de los costos de construccin, resulta considerablemente menor, cuando se la aprecia en trminos reales, la acumulacin total de capital atribuible al Estado. A la inversa, las cifras parecen indicar que, dado el monto que alcanz la inversin total, habra sido ms conveniente, desde el punto de vista de la economa en su conjunto, si hubieran registrado mayor volumen las
actividades privadas de inversin y consiguientemente hubiesen sido menores las inversiones del Estado. Pero como el volumen

de

las ltimas

tuvo probablemente un efecto estimulante en


el

vez de uno negativo sobre

volumen de

las inversiones pri-

un volumen menor de inversiones del Estado habra sido acompaado de un volumen mayor de inversiones privadas ms "econmicas". Parece
vadas, no se puede forzosamente concluir que
3

Las inversiones privadas

se compusieron,

en proporciones que variaron

considerablemente de ao en ao, de edificaciones y de importaciones de maquinaria


(ver cuadro 73 en la nota estadstica final).

Las inversiones del


de
maquinaria,
alza de

Estado
si

incluyeron

cantidades

relativamente

insignificantes

bien los materiales de construccin importados constituyeron sobre todo en

los ltimos aos,

buena parte de

los gastos pblicos totales.

Pero

el

precios de los materiales de construccin importados est tomada en cuenta

en

el

ndice de los costos de construccin.

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

301

no dejar duda alguna, sin embargo, que el volumen de conjunto de las actividades de construccin que alcanzaron de 20 a 24 millones de quetzales en los dos ltimos aos, fu una de las causas del agudo aumento del costo de materiales importados de construccin, siendo el otro la escasez y el retardo en la entrega de materiales de construccin.

CUADRO

65

ESTIMULACIONES DE LA ACUMULACIN TOTAL DE CAPITAL 1937/38 A 1948/49


(En miles de
quetzales)

Porcentaje de la acumulacin total de capital correepondiente *

Acumulacin Acumidacin
de capital
del

Acumulacin
total

acumulacin
de capital privado
79.2

Ao
fiscal

de capital

privado
4.620 4.280
3.880

por parte Estado


1.214

de capital
6.834

acumulacin de capital por parte del Estado


20.8
18.1

1937/38 1938/39
1939/40
1940/41

944
1.213
1.529

6.224
6.093

81.9
76.2

28.8

4.780

6.309
6.841

76.8

24.2
82.4

1941/42

8.610

1.731

67.6 66.7
72.1 70.5

1942/43 1943/44
1944/45 1945/46
1946/47

3.200

2.448
1.642
8.055

6.648
6.882

43.8

4.240
7.300

27.9
29.6

10.855

12.260
14.860

4.918
5.469
16.522

17.178

71.4
78.1

28.6

20.329
34.322
(85.500)

26.9
48.1

1947/48

17.800

61.9
52.1

1948/49

(18.500)

(17.000)

47.9

Clculos preliminares.

B.

La

tasa

de

la

acumulacin de capital

acumuun ao dado. Uno consistente en establecer una relacin entre el monto de dicha acumulacin y el del capital en existencia, obteniendo por tal medio la medida de la tasa de crecimiento mismo del capital. Sobra decir que la aplicacin de un procedimiento que se presenta tericamente tan simple, se ve eri la prctica sin embargo impedida
Existen dos
apreciar la importancia de la
lacin

modos de

de

capital realizada en

302

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


las dificultades

por

que

se encuentran para apreciar el

monto

de capital en existencia. Es por lo tanto necesario atenerse al segundo mtodo, que consiste en establecer una relacin entre el voliunen alcanzado por la acumulacin de capital y el monto del producto nacional bruto. El cuadro 67 trata de establecer esta relacin, tal como puede desentrarsela para Guatemala en relacin con el perodo comprendido entre 1937/38 y 1948/49.

CUADRO

66

ESTIMAQONES DE LA ACUMULACIN DE CAPITAL REAL


1937/38 a 1948/49

(En miles de

quetzales a los precios de 1937-38)

Porcentaje de la acumulacin total


'

de capital

eorreapondiente

Acumulacin

Acumulacin

Ao
fiscal

de capital privado
4.620 4.340

de capital por parte


del

Acumulacin
total

acumulacin
de capital privado
79.2 82.0
75.9

Estado
1.214

de capital
5.834
5.295
5.101

acumulacin de capital por parte del Estado


20.8
18.0 24.1 25.1

1937/88 1938/39
1939/40
1940/41

955
1.231

3.870 4.640
3.340

1.552
1.620

6.192

74.
67.3
56.3 75.5

J941/42 1942/43 1943/44 1944/45

4.900
4.440 4.488 5.868
8.501

82.7

2.500
8.390

1.940
1.098 1.728

43.7
24.5 29.4

4.140
6.250
7.590

70.6
73.5

1946/46
1946/47

2.251

26.5
22.1

2.156
6.311

9.746
14.641

77.9
56.8 66.7

1947/48 1948/49

8.330

43.2
43.3

(8.500)

(6.500)

(15.000)

Clcalos preliminares.

la pre-guerra, cuando una proporcin muy de capital privado estuvo repreacumulacin considerable de sentada por importaciones de maquinaria y, en general, de bienes de produccin y de utillaje financiados por una afluencia de capital extranjero,* la acumulacin total de capital ascendi en

Durante

los

aos de
la

promedio a 5 por ciento del producto nacional bruto. Durante


*

La United Fruit Company expandi durante

ese perodo sus plantaciones

en

la costa del Pacfico.

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


los

303

aos de
capital.

la

guerra la escasez de

utillaje

y de materiales de

construccin extranjeros ocasion una baja de la acumulacin

de

Despus de ese perodo, tuvo lugar una autntica

expansin, primero del sector privado que, por cuanto se ve,


trat de compensar el agotamiento de su equipo y el pequeo volumen de constiuccin que tuvieron lugar durante los aos de la guerra; y en seguida, de 1946/47 en adelante, en el sector oficial. En 1947/48 la acumulacin total de capital excedi en

CUADRO 67 TASA DE ACUMULACIN DE CAPITAL


1937/38 a 1947/48
Porcentaje del producto nacional bruto a que corresponde la acumulacin de
capital
capital
estatal
real

Porcentaje del producto nacional bruto a que corresponde la acumulacin de

capital
total

Ao
fiscal

capital

capital
estatal

capital
(total)

privado
real

privado

real

1937/38 1938/39

4.1

1.1

6.1

4.1 8.6

1.1

6.1

4.3
8.4 4.2

1.0
1.1

6.3 4.6 6.6

0.8
0.9
1.1

4.3 3.9
4.4

1939/40
t 940/41

2.9
3.3

1.3

1941/42

2.7
1.8

1.3
1.4
*

4.0
3.2
*

2.3
1.6

1.1 1.2

8.4

1942/43
1943/44
1944/46 1945/46
1946/47

2.8 *

5.1

2.1

7.2

4.1

1.5

5.

* 5.3

* 4.9

10.2

*
4.6

8.6

8.0

1947/48

No

hay datos disponibles.

nos nominales.

10 por ciento al producto nacional bruto considerado en trmiEn cuanto a 1948/49, aunque no se dispone

todava de datos acerca de la renta nacional de ese ao, el nivel que alcanzaron durante su curso los gastos de inversin privados

y del Estado, indica que dicha tasa continu mantenindose alta. No est dems observar que parte de ese incremento se debi al hecho de que los aumentos en el costo de las inversiones excedieron al alza del nivel general

consecuencia, la parte de la

de precios. acumulacin de capital en

Como
el

pro-

304

SISTEMA FISCAL Y DEMRROLLO ECONMICO


reales,

ducto nacional bruto, considerada en trminos


slo a 8 por ciento.

alcanz

Sobra casi decir que una tasa elevada de acumulacin de capital es un signo de vitalidad econmica para cualquier pas, pero que, adems, constituye en el caso de Guatemala, como en
el

de todos

los pases

poco desarrollados, uno de


la

los pre-requi-

elevacin del nivel de vida y el bienestar econmico de la poblacin, junto al cual merece igual
sitos

fundamentales para

lugar, por su

importancia, el aumento de productividad del


obtenerse,
sin

esfuerzo

humano que pueda


el

nuevas adiciones

de capital en

sentido ordinario de la palabra, por

medio de

mejor adiestramiento, mayor control administrativo y alimentacin igualmente mejorada. Es obvio, por lo tanto, que las medidas econmicas y fiscales encaminadas a promover y mantener una tasa elevada de acumulacin de capital deben formar parte
esencial

de

la poltica del

Estado; pero, puesto que la cuanta

de los recursos naturales y humanos del pas pone un lmite determinado a la fraccin de la produccin real que puede ser

consumo y de la reconstitucin de los actuales recursos naturales y humanos, se impone dirigir las inversiones de modo que se concentren en los empleos ms productivos y
sustrada del
deseables.

C.

La productividad de

la inversin

conveniencia, para la economa de un pas, de una u otra de inversiones, es cosa que desde cierto punto de vista debe decidirla el mecanismo de los precios de la propia economa, que premia con utilidades altas a la inversin atinada y sanciona con el fracaso financiero, a la improductiva. Ahora, cuando se trata de la inversin oficial, respecto a la cual casi no juega el mecanismo corriente de oferta y demanda en el mercado,^ dicho mecanismo y el incentivo de ganancia que reina por ambas partes en las transacciones privadas, se ven substituidos por el mtodo de seleccin deliberada de las inversiones a travs de las asignaciones presupustales y, en el caso de Guatemala, tambin por medio del procedimiento de licitacin
clase
^

La

Salvo que costos unitarios demasiado altos disuadan al Estado de una

clases

de inversin y

lo inclinen a otras.

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

305

pblica y la aprobacin de las erogaciones particulares por un acuerdo de erogacin. Pero, cuando se considera la cuestin

desde el ngulo de la tasa misma de desarrollo econmico, hay que aadir otro elemento de juicio, consistente en la contribucin que cada unidad de capital acumulado hace a los recursos productivos del pas, distinguiendo los ltimos de las formas improductivas o menos productivas de tal acumulacin. La diferenciacin se basa ordinariamente, por lo menos en parte, en apreciaciones del valor social de la inversin; pero la influencia de las apreciaciones de esta ndole puede reducirse a un mnimum, si se aplica el criterio de que lo que hay que determinar es el efecto de las diversas clases de inversin sobre el nivel de la produccin y de la productividad. As, se puede
considerar las inversiones privadas "directamente productivas**,

aaden algo al conjunto de medios de produccin organique es lo mismo, al capital real de las empresas; por lo mismo, las inversiones del Estado son "directamente productivas** si aumentan directamente la productividad del capital privado empleado en negocios. En otras palabras, se considera directamente productivas a las inversiones en fbricas, maquinaria, tiles, almacenes, facilidades de venta, etc.,^ en tanto que las casas de residencia, sean para habitacin de los propietarios o para arrendarlas, se consideran "improductivas" o, por lo menos,
si

zada, o lo

slo parcialmente productivas.

caso de inversiones del Estado es menos ntida la disdado que las actividades de inversin del Estado se dirigen no slo a crear ms capital productivo, sino tambin al incremento de capital para servicios sociales y culturales, tales como hospitales, escuelas y bibliotecas. Todas estas formas de
el

En

tincin,

inversin por parte del Estado, son, en cierto sentido, productivas.

El "producto** de

los hospitales es el

mejoramiento de

la

salud pblica, el de las escuelas es una mejor educacin, los cuales "productos**

productividad de

a su vez afectan favorablemente la eficiencia y la la economa.^ Pero, en el caso de otras inver-

En las estadsticas de renta nacional y de inversin de los Estados Unidos, a las inversiones productivas se las rene generalmente bajo los ttulos de edificaciones no residenciales y utillaje.
^

Las

cifras

sobre

gastos

pblicos

que aparecen en

este

trabajo

slo

20

306

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

como la construccin del Estadio Olmms remota la conexin entre los gastos de inversin y el aumento de productividad de la economa. Es, por lo tanto, justo considerar como "directamente productivas" inversiones tales como las que se refieren a carreteras, puentes y algunas otras construcciones, y estimar que son slo "indirectamente producsiones del Estado, tales
pico, es

gastos de inversin para propsitos sociales y cultudefensa nacional.^ Con el fin de obtener una estide y macin de la acumulacin de capital neto directamente productivo por parte del sector comercial, se ha supuesto, partiendo de informaciones que parecen dignas de confianza, que 20 por ciento del total de las edificaciones no es de carcter residencial, y que una cuarta parte de las importaciones de maquinaria representa el reemplazo del equipo fabril anticuado y gastado. En el cuadro 69 hacemos comparacin entre las series peritivos'* los

rales

dicas de capital "directamente productivo", establecidas

como

ya se indic, y la acumulacin total de capital privado. Las cifras muestran que durante el perodo estudiado slo de una tercera parte a la mitad de la acumulacin total de capital
correspondi a "inversiones productivas".
las inversiones

La

participacin de

productivas en las inversiones totales fu superior

al

cincuenta por ciento tan slo en los dos primeros aos.

Como

ya se observ,

ello se

debi a

la cuanta considerable

de

bienes de capital importados al pas por la United Fruit

Com-

pany. Las considerables importaciones de bienes de capital que


tuvieron lugar en la post-guerra explican, asimismo, la alta inci-

dencia que alcanzaron


comprenden una parte de
suministrados por
el

las inversiones

"productivas" privadas en
la construccin del Estadio

los gastos

que ocasion

Olmpico, dado que ste no se termin sino en 1950.

De acuerdo con

los datos

Superintendente del Estadio, los gastos totales ascendie-

ron a 0.4.7 millones, de los cuales Q.1.6 millones fueron erogados en 1948/49.
8

En

el

cuadro 68 se efecta una discriminacin de

los gastos

de inversin

del Estado.

La

distincin entre gastos de capital "directamente productivos"

e "indirectamente productivos" es algo artificial; la lnea divisoria entre am-

bas clases de gastos tiene que ser forzosamente hecha sobre una base ms o

menos

arbitraria.

Existe actualmente una

gama completa de

los

diferentes

grados de productividad de los gastos pblicos yendo, digamos, de las compras de maquinaria agrcola hechas por el

INFOP

(ver pginas 315-321)

a gastos para parques y estatuas.

2
I

^11
s I

-5
^j -

^1
CD

O u
Q
O

8 g

SI

1 ^^ O w
> 2

11 i

8
g

""

H
C^]

o
,-4

' r^

tH CO iO
f-4

^
t> C^ C^

.H

^ 2
o

&
.g *^

S.8

5 I 2

-g

S"

I I

i t I

N N

00
f-5

H U P
Cu

1 o i
ti
w

g
'

5 eo
eo

eo

s w

w
p

o ^
os

<

S2
o
-

lili
^

o o

w Q

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

309

dichos aos; pero en vista de la depreciacin acumulativa que

tuvo lugar en los aos de la guerra, puede considerarse demasiado baja para ese perodo la tasa de reposicin

de cuatro a

uno.
les,

De

otro lado,

si

se considera la cuestin en trminos rea-

sea, si se elimina la influencia

de

los

aumentos de precios,

nos encontramos con que el hecho de haber tenido los costos de construccin aumentos superiores a los de los precios de la maquinaria, es la causa
tal

de que sea mayor la participacin de capi"directamente productivo*' en la acumulacin total de capital


Ahora,
si

privado.*

pasamos a comparar

las inversiones

directamente

productivas del Estado y las privadas de la misma ndole (cuadros 70 y 71) encontramos que, con excepcin de 1946/47, la
participacin

de

las

inversiones directamente productivas del


total

Estado en

la

acumulacin
la

de

capital productivo
la

ha sido

en
el

los ltimos

aos mayor que durante

guerra; aunque, a

consecuencia de

adversa relacin de precios antes enunciada,


se le

aumento
Si

es

menos pronunciado cuando


la

mide en

tr-

minos

reales.

exclumos de las estimaciones de

acumulacin de capital

"improductivo" y el "indirectamente productivo'', la tasa de inversin ascendi a 6.1 por ciento en dinero y a 4.9 por
el capital

ciento en trminos reales, en comparacin con


2.5

un promedio de Estado ha continuado verificando grandes inversiones en los dos ltimos aos, no es seguro que la tasa de 1947/48 pueda ser mantenida. Adems, aunque el Estado pudiera seguir manteniendo los gastos de inversin a un nivel alto y pudiera igualmente dedicar una gran
en aos
atrs. Si

bien es cierto que

el

porcin de ellos a fines "directamente productivos", cualquier


apreciacin objetiva de la situacin actual debe tener en consi-

deracin que

forman

el

volumen de las importaciones de utillaje que grueso de la acimiulacin privada de capital producel

tivo fu extraordinariamente alto


lo tanto, es

en el ao 1947/48 y que, por poco probable que dichas importaciones continen al mismo nivel, an cuando la tasa de acumulacin de capital privado prosiga siendo alta. De tal conclusin emana directamente la interrogante de
*

Vanse

las ltimas tres

columnas del cuadro

69.

os

* 0

s 1 * 'S o o t 1 ^* 6Q

4
40
r*

I:

2 o o HO
?>

o,

e-e S

I
I

i
i

>
t
co

"O o

i U

<1
h-;
.:

&3

-;

l5
< u w Q
o
8
<^.

eo 04

O IN

<:

4^

o
D

CJ

<

?l

1^1
nacii
orma

ones

end

cono

pr
versi stado

e
oUo

te

s":
prod
lado

e s
recta

^^
pital

t e
,H

vado

o > H U P Q O
1

m
.|
i

eto

""

00 ri

^
ri

1^3
's

W
H Cj ^ wS S Q ^ Js
:^ <

"*

"1'

-2

w^
o
p :^ D Q <
65

^
K5
>s

<:

'^ .2

fH ^

ci ^

eo "*

312

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


la poltica fiscal

hasta dnde

la monetaria deben y pueden de acumulacin de capital privado "productivo". Problema que ser objeto de nuestras obser-

ejercer influencia sobre la tasa

vaciones en la seccin prxima.

La
en
la

tasa

de acumulacin de capital productivo ha sido baja


el nivel

ltima dcada, en relacin con

del producto nacio-

nal bruto y en comparacin con la experiencia de otros pases ^ sobre el mismo particular, hecho que constituye una simple con-

secuencia de lo bajo de la renta per capita en Guatemala.

El

estudio de la cuestin lleva igualmente a reflexionar sobre una


particularidad acerca de la cual tampoco en otros pases se ha parado atencin al discutir sobre desarrollo econmico: y es la posibihdad de que concurran, como en el caso de Guatemala, una baja tasa de acumulacin con una renta per capita ascendente en trminos reales (alza de un promedio anual de dos por ciento en los dos ltimos aos). (Ver Captulo II, Cuadro 5). Lo cual da ocasin para insistir en que, si la acumulacin de capital constituye un factor de enorme importancia como elemento determinante del progreso material, no es el nico sino uno de los varios elementos que regulan el ritmo del crecimiento de un pas, siendo otro, tambin de singular importancia, el aumento

de

la

productividad

real.

El ltimo, agreguemos, parece haber

recibido recientemente impulso no slo gracias a trminos de

intercambio

muy

favorables para el pas, sino tambin en virtud


la

de un mejoramiento gradual de
sobre todo en materia agrcola.
2.

tcnica de la produccin,

El sistema

fiscal y la acumulacin de capital privado


el

En
10

pginas anteriores de este estudio, y en especial, en


los

Las tasas correspondientes a

Estados Unidos fueron las siguientes

para los ltimos cuatro aos: 8.4 por ciento; 10.0 por ciento; 10.8 por ciento,

10.7 por ciento.

No

existen datos disponibles acerca de otros pases que


la tasa

permitan establecer igual comparacin a su respecto; pero lo? alto de

de acumulacin de capital bruto en la mayora de los pases europeos indica que la tasa de acumulacin de capital productivo fu all, durante la postguerra, por lo
sin

menos tan
la tasa

alta

como en

los

Estados Unidos.

Es muy probable,
baja,

embargo, que

de acumulacin de capital "productivo" haya sido


otros

en la mayor parte de

los

pases latino-americanos tan

por lo

menos, como en Guatemala.

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

313

Captulo V, nos hemos ocupado de la influencia del sistema


fiscal sobre la acumulacin de capital privado, y queda muy poco que aadir a ese respecto. Partiendo de que el contenido de las disposiciones legales, confirmado por la evidencia estadstica, indica que los negocios no soportan en definitiva sino

y dado adems que puede considerarse igualmente como muy pequea la progresin de la incidencia tributaria sobre la renta obtenida por quienes se aventuran en empresas mercantiles, puede concluirse, con toda verosimilitud, que a lo sumo 10 por ciento del producto de los impuestos totales, tiene su fuente en ahorros, o sea, que sera ahorrado si no hubiera tributacin. Parece un hecho, por lo tanto, que la acumulacin de capital se ve escasamente afectada por la accin del sistema fiscal. Es oportuno, sin embargo, recordar que en el lmite en que la tributacin reduce el consumo, afecta las posibilidades de los negocios, porque restringe el merparte
la

muy pequea de

carga

fiscal,

cado tanto para las empresas nuevas como para las antiguas. Vale la pena observar, por otra parte, que la inexistencia de impuestos sobre los incrementos de capital, la cual debera
lgicamente involucrar un eficaz incentivo a
se ve retribuido por ganancias
las inversiones

en

negocios arriesgados (del tipo de aquellos cuyo xito financiero

ducido
dira

el

resultado esperado.
sido,

de capital) no parece haber proSu consecuencia primordial se

que ha

ms

bien, impulsar las inversiones a reconcen-

trarse

en operaciones sin riesgo, como la edificacin, y no en empresas nuevas, aun no explotadas, que supusieran riesgo. La Ley de Fomento Industrial provee otro incentivo a las
inversiones en negocios, el cual consiste en exenciones de im-

puesto para

las

empresas que se acojan a

los privilegios

que

de Economa." El nmero relativamente pequeo de empresas que se han aprovechado de tales disposiciones y la insignificancia relativa que guardan dichas empresas dentro de la economa guatemalteca, indican que los otros factores determinantes de la tasa y la orientacin de la acumulacin de capital revisten ms importancia que la carga fiscal o el alivio que de ella se otorgue. Las inversiones
est facultado para concederles el Ministro

en fincas de caf, en empresas comerciales particularmente en

"

Ver Captulo V.

314

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

el comercio de importacin y, tambin, como ya lo vimos, en edificaciones residenciales y terrenos para las mismas, continan siendo los empleos preferidos y por cuanto puede juzgarse de datos generalmente recogidos al azar y que no tienen carcter

ms provechosos para la inversin privada. observamos en la seccin anterior, la tasa de desarrollo econmico de Guatemala se v afectada en sentido desfavorable por la proporcin considerable de la acumulacin de capital que es absorbida por tipos de inversin 'menos
cuantitativo los

Como

lo

productiva" y "no productiva". El gran volumen que adquiere la edificacin para fines residenciales mucha parte de la cual

no est destinada a ser arrendada, sino a ser habitada por los dueos, es una de las causas principales de este fenmeno. Pero es indudable que la lenta tasa de crecimiento de capital "productivo" en forma de equipo mecnico es tambin consecuencia de que el bajo nivel de salarios predominante en muchos sectores de la economa haga que el empleo de capital fijo adicional sea, desde el punto de vista del empresario individual, antieconmico; y se debe igualmente, en parte, a la disponibilidad limitada de personal con adiestramiento y pericia tcnicos, que a su vez hace costoso, y arriesgado desde el punto de vista tcnico, e) empleo de mquinas complicadas. En qu lmites pueden ser remediados por medio de la accin del sistema fiscal factores de retardo como stos, que afectan no slo a Guatemala sino tambin a muchos otros pases poco desarrollados de dentro y fuera
del Hemisferio Occidental?

Dos modos de accin parecen


no,

indicados.

En

cuanto se

re-

fiere a los ingresos pblicos, podra utilizarse,

en primer trmi-

un impuesto sobre

los

incrementos de capital provenientes de

terrenos urbanos "improductivos",

como

freno a la alta tasa

de edificacin residencial correspondiente a un tipo de habitaciones que no acrecienta la movilidad del trabajo y que no constituye un mejoramiento de las condiciones sociales y de vida de las amplias masas de la poblacin urbana y rural. Uno de los primeros resultados de la creacin de un gravamen sobre las ganancias de capital obtenidos a travs de especulaciones en edificios y terrenos, sera limitar la competencia en materia de adquisicin de materiales de construccin, que eventualmente son

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

315

de

desviados de usos esenciales a otros menos esenciales en el curso los auges intermitentes de la industria de la construccin.

manufactura, tanto

utillaje en la otorgando generosas tasas de depreciacin a dicho equipo mecnico."

Podra fomentarse, adems, un mayor empleo de

como en

la agricultura,

En

el

lado de los gastos se podra promover un empleo


fijo

ms

intenso de capital

mediante

la

ampliacin, a travs del

siste-

ma educacional, de las facilidades de adiestramiento tcnico de mecnicos y operadores de mquinas, etc. La creacin de centros de mecanizacin que est llevando a cabo el Instituto de Fomento de la Produccin ^-^ tiene indudable importancia a este
respecto.
3.

El desarrollo econmico a travs de ENxroADES oficl^uj:s autnomas El Instituto de Fomento de la Produccin


La
limitacin casi exclusiva de la iniciativa privada a sus

canales tradicionales de inversin fu una de las razones principales del establecimiento del Instituto

de Fomento de

la

Pro-

duccin, que fu creado por decreto del Congreso de 29 de Julio

de 1948 y que comenz sus operaciones en 1949. El Instituto de Fomento de la Produccin (INFOP) fu dotado, desde su fundacin, de un capital inicial de 6.5 millones de quetzales, de los
cuales la

suma de

1.5 millones

de quetzales estaba representada

por
pio
al

las

ganancias que produjo al Banco de Guatemala la reva-

luacin de sus reservas de oro, ocurrida en 1947, cuando el pro-

Banco fu creado; 5 millones de quetzales fueron entregados Instituto en forma de ttulos del Tesoro. Para fines de 1949 el
12

Un

proyecto anterior de ley de impuesto sobre la renta otorgaba un

tratamiento fiscal especialmente favorable a Jas utilidades mercantiles que fue-

ran reinvertidas en la forma de capital fijo (haciendo distincin entre ste y


el capital variable

o de trabajo). Bajo la legislacin actual, el hecho de que las empresas agrcolas no constituidas en forma de sociedad annima estn exentas

del

impuesto sobre utilidades, imposibilita otorgar a

la

agricultura

la

ventaja implcita en altas tasas de amortizacin; pero dicho incentivo podra


ser sustituido en ciertos casos, en beneficio de la agricultura, por
la

medio de

concesin de deducciones parciales sobre otros impuestos (como por ejem-

plo el impuesto sobre exportacin de caf).


1^

Ver seccin

.3

infra.

316

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

vendido 2.5 millones de quetzales en bonos al Banco de Guatemala. El capital del Instituto fu adems, aumentado a raz de la adquisicin de dos de las fincas nacionales, por medio de una transmisin de propiedad que le hizo el Estado. La Ley del INFOP prev tambin que, a falta de un mercado financiero en que el Instituto pueda colocar sus propios ttulos, el Estado dotar al Instituto de ms capital por medio de
Instituto haba

asignaciones anuales equivalentes del 2 al 6 por ciento del Pre-

supuesto Nacional de ingresos.

El presupuesto de 1949/50

mayo de no haba recibido sino dos cuotas mensuales de los fondos que le han sido asignados. El Instituto est compuesto de tres departamentos: a) el Departamento de Crdito Agropecuario e Industrial; b) el Departamento de Fomento; y c) el Departamento de la Vivienda Popular. De acuerdo con las disposiciones de la ley correspondiente, fu elaborado un plan bsico que define como sigue los objetivos de las actividades del Instituto: a) aumentar la produccin de artculos alimenticios esenciales, con el fin de combatir el alto costo de la vida; b) introducir procedimientos tcnicos modernos en las industrias existentes, con miras a hacer descender los costos de produccin; c) impulsar la expansin de industrias de exportacin de porvenir y crear otras nuevas; d) reducir el volumen de ciertas clases de importacin susceptibles de ser sustituidas econmicamente por productos nacionales; e) incorporar a la economa nacional recursos hasta ahora no utilizados; f) hacer ms accesible el crdito a los pequeos prestadestina a este fin Q.650,000; sin embargo, hasta fines de

1950

el Instituto

tarios;^* g) iniciar estudios

y actividades preliminares conducentes

a la elevacin del nivel de vida de la poblacin.

Las actividades del Instituto se haban extendido para fines de los campos sealados en el plan bsico. El Instituto haba concedido 619 crditos con un total de Q. 2.084,059. Aproximadamente dos terceras partes de los crditos haban sido concedidas a empresas agrcolas y de transformacin de productos, de dicha naturaleza; el resto, a las industrias manufactureras, a empresas comerciales y a la edificacin de viviendas (cuadro
1949 a casi todos
^*

Este

es, se

nos asegur,

el sentido

de la frase "orientacin del crdito

como funcin democrtica".

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


72).

317

Entre

las industrias

manufactureras ms importantes apo-

con crditos, se encontraba una fbrica de sacos y otra de papel, que usa como materia prima desperdicios de la produccin de citronela.
el

yadas por

INFOP

No
res

obstante que estas inversiones y otras similares en otros

renglones de produccin manufacturera representan prometedo-

punto de partida hacia nuevos campos de actividades indusactividad

triales privadas, la

arroll

en

el sector

de

la agricultura.

ms importante del INFOP se desAdems del otorgamiento


el

de crditos, una de sus


en
el pas, al

el

INFOP

fund en conexin con

manejo de

fincas, el

primer centro de mecanizacin agrcola cual agreg una escuela para choferes de tractores.

Ha
cir

establecido cooperacin con tcnicos extranjeros para produ-

distribuir semillas

de maz hbrido, y ha celebrado un con-

trato

para

la

construccin de un elevador de granos de 15,000

toneladas en la ciudad de Guatemala.


el

Ha

financiado, adems,

adiestramiento tcnico en el exterior de personal guatemalteco


la

y ha abordado, en parte con

ayuda de tcnicos

extranjeros,

y silvicultura.^^ Nos excederamos de los fines y del marco de este trabajo si efecturamos un examen detallado de las actividades y de los planes futuros del Instituto. Por otra parte, el poco tiempo que hace que el Instituto inici sus actividades no permite apreciarlas sino en forma preliminar. Parecen oportunos, de todos modos, algunos comentarios, puesto que, aunque el Instituto goza de autonoma administrativa, es una Institucin del Estado, financiada hasta ahora exclusivamente con dineros pblicos, y dado igualmente que sus actividades tienen sin lugar a dudas importante influencia sobre las actividades de desarrollo econmico
del propio Estado.

varios estudios sobre agricultura

Merece al respecto destacarse particularmente el hecho de que el Instituto haya sido aceptado por el mundo financiero y de los negocios como una adicin valiosa y til al mecanismo institucional de desarrollo econmico. Los intereses comerciales financieros y agrcolas que a menudo critican las actividades del Estado, parecen estar de acuerdo en la apreciacin de que
15

Ver

el

Captulo

anterior, para

una relacin de

las

actividades del

Instituto en materia de ahorro colectivo.

318

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


ha sido hasta
el

el Instituto

aprobacin y en que ha tenido xito. generalmente se hace hincapi es en

momento una empresa digna de Uno de los puntos en que


la

omisin de intervencin

directa del Gobierno en las actividades del Instituto, el cual,

por cuanto se ve, ha logrado traducir en realidad legal de la autonoma administrativa.

el

concepto
la

Esta "publicidad favorable" puede adjudicarse en parte a

concentracin del crdito y de las actividades de desarrollo del Instituto en el terreno de la produccin agrcola que, como qued

demostrado
tal

al

de

la estructura

comienzo de este trabajo, forma la base fundameneconmica del pas. Opinan los observadores

CUADRO 72 OPERACIONES DE CRDITO DEL INSTITUTO DE FOMENTO DE LA PRODUCCIN EN 1949 *


Nmero
de crdito

Monto en
quetzales

Porcentaje
del total

Produccin de alimentos bsicos Fomento de la ganadera Fomento de la pesquera Caf

285
97
1

396,850

19.0 16.9
1.0

352,250
20.000
13.080

IS
71

0.7

Fomento de cultivos varios Vivienda y materiales de construccin Industrializacin y comercializacin de productos agrcolas
Industrias diversas

359.831

17.3
2.2

22

46.550 169,425

24 99
2

8.1

710.073
16.000 2.084.059
la institucin

34.1

Turismo
hoteleras)

(transportes y construcciones
0.8

Total
*

619

100.0

Basado en
el

el

informe preliminar sobre actividades de

en 1949.

que

Instituto

ha actuado inteligentemente en no acometer

aventuras industriales de variedad espectacular que habran

podido atraerle prestigio poltico, y en evitar inversiones de capital que habran ejercido fuerte presin sobre sus limitados recursos. Y debe concluirse que sus esfuerzos tendientes a aumentar el rendimiento de la produccin de alimentos bsicos (maz y arroz) y de materias primas agrcolas (algodn) por medio de la aplicacin de limitadas inyecciones de capital sobre todo en forma de tiles modernos, equipo mecnico y mejores semillas atacan la raz del problema de desarrollo econmico de Guatemala.

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

319

de su poltica de crdito el Instituto parece haber evitado establecer una competencia directa con otras insel desarrollo

En

tituciones financieras cuyas actividades primordiales consisten

en financiar
merciales.

las

cosechas de exportacin y
lo

las

importaciones co-

cuadro 72, el INFOP se ha dedicado particularmente a otorgar pequeos crditos a los productores de artculos alimenticios destinados para el mercado

Como

demuestra

el

y crditos a empresas manufactureras que no disfrutan de un acceso limitado a otras fuentes de crdito. Juzgando al Instituto de acuerdo con las actividades de crdito que ha desarrollado en el primer ao de sus operaciones, puede decirse que encierra la promesa de constituir una adicin
local,

sino

importante a la estructura crediticia de Guatemala. Un estudio de dicha estructura, que ha sido iniciado en conexin con este trabajo sobre el sistema fiscal y que ser completado, segn se espera, por el Departamento de Investigacin del Banco de Guatemala, conduce a la conclusin de que una parte considerable quizs demasiado considerable de las facilidades de crdito de Guatemala se dedica a financiar consumo en vez de financiar produccin. El financiamiento de la produccin de artculos alimenticios para el mercado domstico ha venido sufriendo un descuido que indudablemente se debe a la falta de organizacin comercial y a lo pequeo que son generalmente las unidades particulares de produccin del sector agrcola (hacen excepcin los cultivos de caf, y de azcar y la produccin de bananos bajo control extranjero). La provisin de facilidades de almacenaje, junto con la expansin crediticia que est llevando a cabo el INFOP en beneficio del sector productor de alimentos, har mucha por la estabilizacin de la produccin de artculos alimenticios bsicos, mitigando en tal forma sus intermitentes escaseces.

La autonoma
visto,

administrativa del
lo esencial

INFOP

que,

como
deja,

lo

hemos

ha dado en

buenos resultados, no

empero,

de tener algunos aspectos negativos. Aunque


operacin entre
ta

existe estrecha co-

el INFOP y las autoridades monetarias la JunMonetaria tiene un representante en el Directorio Ejecutivo del INFOP, la experiencia del primer ao parece indicar que

la poltica fiscal,

sobre todo en cuanto respecta a

la

oportunidad

320

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


financiamiento de
las

al

obras pblicas, no ha tomado en cuen-

ta las actividades crediticias

to que las erogaciones del

y de inversin del INFOP. Es cierINFOP, con motivo de los crditos

que otorga y de las compras que verifica, constituyen nicamente una pequea proporcin de la creacin total de circulante del pas; pero, como es igualmente un hecho que se estudiar ms
detalladamente en
to antes
las la investigacin

sobre la estructura del crdi-

mencionada que

el control

que ejercen sobre

el crdito

autoridades monetarias del pas no opera sino dentro del

limitado radio de

un

sector

de

la

economa (por razn del volu-

men
y
el

considerable que revisten el auto-financiamiento, la ex-

tensin de crdito a los detallistas por parte de los importadores

financiamiento de las exportaciones por parte de comprado-

res

y de

instituciones financieras extranjeras), es tanto

ms

ur-

gente que se logre mayor coordinacin dentro del sector que

puede ser efectivamente controlado por las autoridades monetarias. Los movimientos adversos de la balanza de pagos durante el ao fiscal 1949/50, y el hecho de qu el nivel de precios de los productos alimenticios bsicos no tuviera el descenso estacional de rigor, indica que el total del crdito creado super a la expansin del volumen fsico de la produccin de bienes de consumo. Partiendo de la suposicin de que las actividades de crdito y las de compra del INFOP tuvieran todas el carcter de operaciones de "alta prioridad" y todo indica que, si no todas, por lo menos la mayor parte lo fueron, habra sido lo conveniente frenar los gastos directos de inversin del Estado o, de otro modo, optar por la alternativa de restringir el crdito al sector privado. Los altos costos unitarios que ha alcanzado en
los

doce meses prximo pasados

la industria

privada de

la cons-

ti'uccin y las actividades oficiales del mismo tipo, la exactitud de lo que decimos. Ha sido una suerte

comprueban que las pre-

siones inflacionarias suscitadas por la "jiba" inversionista de los

ltimos dos aos no hayan sido lo suficientemente poderosas

como para
cia

ocasionar serios trastornos econmicos.


este perodo, hace,

La
sin

experien-

obvia

embargo, que puede extraerse de la necesidad de una continua coordinacin entre las actividades de fomento del INFOP y la accin oficial del mismo
tipo,

o con

ellas relacionada.

El prometedor punto de partida

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

321

del INFOP en las actividades que le son propias confirma que en casos como el de Guatemala es justo el mtodo ''mixto", que consiste en apoyar y fomentar la iniciativa privada por medio de instituciones estatales. Queda por realizar el establecimiento de una coordinacin efectiva entre la obra de fomento que hace el Estado por medio de la construccin de carreteras,
escuelas, hospitales, etc.

las actividades

de fomento del INFOP;


poltica monetaria

para lo cual deben tomarse en cuenta, no slo consideraciones

de naturaleza tcnica, sino tambin de


poltica fiscal.

y de

Nos parece de importancia primordial y decisiva que el Ejemantenga sistemticamente a un nivel apropiado los recursos del INFOP, e igualmente que los incremente en lo nececutivo

mediante la adjudicacin al Instituto de cierta parte alcuota de los ingresos anuales del Tesoro. El progreso del INFOP podr considerarse asegurado tan slo cuando el Ejecutivo consario

sidere los referidos aportes anuales


sario e inescapable.

como un

gasto pblico nece-

Esto no significa, empero, que

la tasa

de erogaciones por con-

cepto de crditos otorgados y de compras hechas por el INFOP deba mantenerse a un nivel constante; por el contrario, la tasa

podra ser modificada en sende utilizarla como un instrumento de poltica monetaria y econmica general, que puede ejercer una valiosa influencia estabilizadora sobre el nivel de la produccin y de la renta nacional, y asegurar as una tasa adecuada de

de

las

erogaciones del

INFOP
fin

tido

de alza o de baja a

crecimiento econmico.

4.

La

poltica de

fomento y la balanza de pagos

Pusimos de relieve en una seccin anterior de este Captulo que una proporcin considerable de la acumulacin total de ca-

mayor del total de forma de importaciones de bienes de capital de varias clases, sobre todo de maquinaria y de materiales de construccin. Adems, en el Captulo X llegamos a la conclusin de que toda elevacin de la renta nacional ocasiona un aumento de proporcin todava mayor en las
pital

en Guatemala

y una

fraccin todava
la

las inversiones

"productivas" toma

21

322

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


Estos dos hechos conducen a la conclusin de

importaciones.

que

el

ritmo

al cual se efecta el ingreso

de

divisas en cuenta
las reservas

corriente (al que,

de momento, pueden aadirse

de

oro y de divisas) constituye un elemento de importancia, que acta en el sentido de limitar la tasa de acumulacin de capital,

de desarrollo econmico armnica y coordinada. La prdida de divisas que tuvo lugar durante el ao pasado ( 1949 ) indica que dichas limitaciones no son meramente hipotticas sino muy reales, en el sentido de que plantean cuestiones sumamente importantes de poltica inmepoltica diata.

que puede alcanzar incluso una

Los gastos privados que conducen a formacin de capital y los gastos pblicos de desarrollo, econmico afectan de dos modos, en sentido adverso, la balanza de pagos.^ Las erogaciones iniciales para propsitos de creacin de capital incluyen una alta proporcin de gastos en el extranjero, dado que es necesario importar maquinaria y ciertos materiales de construccin. Adems, las erogaciones para creacin de capital nacional que toman la forma de salarios, sueldos y compras de materiales producidos en el pas, acarrean una expansin de renta que da origen, a su vez, a una demanda mayor de bienes de consumo importados.^^ El amplio radio de los proyectos de inversin financiados con recursos pblicos y privados no permite apreciar exactamente la "proporcin de divisas*' contenida en las inversiones guatemaltecas; pero la experiencia de los ltimos aos

da idea de que dicha parte no baja del 50 por ciento del total de los gastos de inversin. Hay que aadir a esta cifra la demanda adicional de bienes de consumo importados: el volumen de la cual depende, a su vez, de la expansin de origen interno que sufren las rentas personales a raz de los gastos de inversin. Una estimacin aproximada da a entender que, de no ocurrir un

aumento del ahorro o de


^6

las

recaudaciones

fiscales, la

demanda

Por supuesto que a


la operacin,

la larga,

terminadas las labores de establecimiento


dis-

y comenzada minucin de
17

puede que un proyecto de inversin redunde en

las importaciones o

aumento de

las exportaciones.

Si la expansin de la renta real coincide con el traslado de trabaja-

dores indgenas a zonas urbanas o con su "ladinizacin", sera mayor el au-

mento de

la

demanda de importaciones.

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


adicional alcanzar probablemente a
gastos iniciales

323

ms

del 20%

de

la

de

los

de

inversin.^

la

El efecto conjunto que los gastos de inversin tienen sobre balanza de pagos, y su repercusin secundaria sobre los gastos de consumo, lo ilustraremos mejor por medio del siguiente

ejemplo terico: si suponemos un producto nacional bruto de 400 millones de quetzales y una balanza de operaciones internacionales en cuenta corriente de un monto de 70 millones de quetzales, un incremento de los gastos brutos de inversin de 32 millones a

40 millones de quetzales

o de 8 a 10 por ciento del prola

ducto nacional bruto) resultara en un aumento de de importaciones de casi 5 millones de quetzales.^


cin actual,

demanda
la situa-

En

una prdida de

divisas

de esa magnitud

ejercera

una presin intensa sobre el sistema monetario del pas y podra promover una fuga de capitales susceptible de hacer peligrar
la estabilidad

monetaria.

No

hay, empero, que interpretar nuestra demostracin de lo


ocurrir,

que podra
La

como un

consejo contra la expansin de las

actividades de inversin, tanto pblicas


1

como

privadas, por el

cifra

meramente

tentativa de

25%

fue obtenida sobre la base de las

siguientes suposiciones y clculos: la propensin marginal a importar es de

aproximadamente 0.18 (igual a

la

propensin media)

la

propensin marginal

a ahorrar es de 0.10; y 12 por ciento de la renta o ingreso adicional es absor-

bido por la tributacin. Todo lo cual, sumado, deja libre una propensin al consumo de bienes y servicios de alrededor de 0.60. De estos parmetros puedo deducirse un multiplicador de la renta o ingreso (que indica en cunto se expande ste como consecuencia de cada expansin de los gastos de inversin)

de

2.5,

puesto que el multiplicador k es igual a

-j-Urf

cuando d representa la

pro-

pensin a consumir artculos nacionales.


nacional de 50

As, gastos de inversin de fuente

que

es la cantidad restante

cuando

se realizan importaciones

de bienes de capital igualmente de 50


125 X 0.18, o sea, de 22.5 por ciento.
^

expanden

la renta

en 125.

Esta ex-

pansin de la renta promueve a su vez, un aumento de las importaciones de

De

los

ocho millones de quetzales de gastos adicionales de inversin,


dentro del pas, de los otros cuatro dara lugar a un aumento de
que, a su vez, provocara importaciones adicionales
Si la elevacin de las inversiones involucra

cuatro seran absorbidos por importaciones adicionales de bienes de capital;


la erogacin,

renta de diez millones

de un monto de 1.8 millones.

un

descenso en correspondencia de los gastos de consumo, dicho aumento se vera

en parte compensado por una disminucin de


para
el

la

demanda de importaciones

consumo de

1.5 millones

de quetzales.

324

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

contrario,

una

tasa razonablemente alta

de creacin de

capital,
la

constituye, sin
poltica

duda alguna,

el

"desidertum" supremo de

econmica guatemalteca. Pero s nos proponemos sealar las serias limitaciones que, por virtud de consideraciones relacionadas con la evolucin de la balanza de pagos, encuentra el desarrollo de una vigorosa poltica de inversiones. Pueden, tericamente, concebirse cuatro modos de aliviar estas presiones sobre la balanza de pagos: una expansin de exportaciones en concordancia con el crecimiento de la economa; emprstitos extranjeros y una poltica de aliento a los inversionistas extranjeros; limitacin de las importaciones a travs de su control directo o del de cambios; y, en fin, devaluacin del quetzal.

es,

El desarrollo y la expansin de las industrias de exportacin por supuesto, el mtodo preferible. De algn tiempo a esta

parte se ha venido admitiendo en Guatemala la necesidad de

contar con fuentes adicionales de divisas, y la ley que fund el Instituto de Fomento de la Produccin menciona especficamente
la

expansin de

las industrias

de exportacin como uno de

los

objetivos esenciales de la poltica econmica.


fcil tarea,

No

es sta

una

puesto que motivos de estabilidad y de diversificacin inclinan a optar, con todas sus dificultades, por el fomento

de nuevas industrias de exportacin antes que a confiarse en exportaciones tradicionales de caf, banano y chicle.
El volumen ms o menos invariable de
parece indicar que son limitadas
la superficie
la

las

produccin de caf

las posibilidades

de aumentar

consagrada a caf. Esto no quiere decir, empero,

que no podran obtenerse cosechas mayores y mayor cantidad de divisas por medio de una utilizacin de carcter ms intensivo y eficiente de la superficie actualmente bajo cultivo; pero, puesto que parece que la produccin de caf no se presta fcilmente a la mecanizacin en grande, no es de esperar que las tasas y el nivel de los salarios de los trabajadores del caf suban en grado que facilite mejoras adicionales de su bienestar material. En el caso de la produccin de banano, la mecanizacin y el mejoramiento de la tcnica de su acondicionamiento han trado beneficios sustanciales a los trabajadores

pero como,

al

paso que

la

expansin de

ocupados en las plantaciones; la produccin bananera

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


es factible

325

en cuanto se refiere a

la disponibilidad

de

tierras

apropiadas y de mano de obra, y ofrece igualmente perspectivas desde el punto de vista del bienestar social, sucede en cambio

que
sario

la

cantidad considerable de capital

inicial

que parece nece-

emplear para desarrollar provechosamente dicho cultivo, es muy probable que impida a esta industria constituir un objetivo de inversiones en grande por parte del capital nacional.

En

fin,

en cuanto

al chicle se refiere, la aparicin del

producto
la

sinttico cierra el

camino a una expansin considerable de


sin

exportacin del producto nacional.

Es indudable,

embargo, que

los recursos

de Guatemala

encierran numerosas oportunidades para el desarrollo y crecimiento de nuevas industrias de exportacin. Nos sacara del

marco propio de este estudio toda tentativa de formular apreciaciones acerca de estas oportunidades o de enumerarlas. Pero cuando a las posibilidades de penetrar las regiones tropicales y de explotar sus recursos forestales prcticamente intocados, se las considera teniendo presente los adelantos tcnicos que se han adoptado en los ltimos aos en materia de agricultura tropical, justifcase la creencia de que si se pusiera un tenaz empeo en dar con nuevas industrias que desarrollar, los resultados no defraudaran las expectativas. Los organismos pblicos adecuados, y ms especficamente el Instituto de Fomento de la Produccin, tienen, por supuesto, un importante papel que jugar en el desarrollo de tal plan investigativo y experimental. El segundo mtodo para mitigar las presiones sobre la balanza de pagos producidas por las erogaciones pblicas y particulares verificadas con propsitos inversionistas, consiste en apoyarse parcialmente en capital extranjero, bien por medio de emprstitos o en la forma de inversiones directas. Trataremos este asunto, en detalle, en la prxima seccin, ya que constituir probablemente en los aos prximos, cuestin de destacada importancia prctica, y que entra muy particularmente dentro del radio de las actividades fiscales. El tercer "remedio** para un dficit de la balanza de pagos ocasionado por inversiones, sera el establecimiento de controles de cambio o de controles cuantitativos sobre las importaciones, o la combinacin de ambos. No hay lugar a dudas de que el

326

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


de imaginar y administrar controles cuantitativos de im-

"arte*'

portaciones y controles de cambio, ha hecho en los ltimos aos considerables progresos, y de que se ha logrado eliminar muchas

de

las fallas

de que padecan

los antiguos sistemas

de

control,

en

aquellos pases que, por causa de circunstancias adversas, y tambin en algunos casos debido a la aplicacin de polticas inade-

cuadas, se han visto obligados a restringir la libertad de cambios

y de

las

operaciones del comercio internacional. Es preciso darse

cuenta, sin embargo, de

que

el

establecimiento de tales controles

en Guatemala causara inevitablemente perturbaciones de la actividad comercial, deformaciones de la orientacin del comercio
internacional y complicados problemas administrativos. Ha sido indudablemente una fortuna para Guatemala que en ningn

momento haya encontrado

necesario imponer restricciones a las

disponibilidades de cambio para el comercio internacional y las operaciones de capital. La aplicacin de restricciones cuantitativas a las importaciones

ha

sido,

como

se sabe, espordica y,

en su conjunto, poco importante. Guatemala pues, al igual de un limitado nmero de pases, se ha encontrado entre las naciones que han logrado mantener un mercado de divisas libre de
intervencin reguladora, asegurando de ese

modo una

distribu-

cin de sus recursos de

moneda

extranjera de acuerdo con las

exigencias de las fuerzas dinmicas actuantes en el mercado.

La

ausencia de restricciones sobre el cambio, ha colocado a Guate-

de mercado preferido por los exportadores duda de que el sector mercantil del pas, cabe no y guatemalteco, se han beneficiado consumidor el indirectamente e de esta situacin de preferencia.^ La permanencia de la hbertad de los cambios internacionales no parece haber conducido, hasta ahora, a una aceleracin apreciable de la tasa de progreso econmico de Guatemala en comparacin con lo que ha pasado en otros pases de estructura e historia econmica similares, pero su importancia futura no

mala en

la categora

extranjeros,

20

trar el

Los esfuerzos recientes de varios pases europeos para volver a penemercado guatemalteco y a competir en materia de precio y de calidad
la

con las exportaciones americanas, constituyen una demostracin de


restricciones de cambio.

prefe-

rencia que existe en escala mundial por un mercado de exportaciones libre de

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

327

debe ser descuidada. Hay que convenir, por supuesto, en que la ausencia de restricciones de cambio no es el nico (y quizs ni
siquiera el ms importante) factor que determina la posicin de Guatemala como cliente y deudor en el seno de la comunidad comercial y financiera internacional; pero puede que s sea de importancia decisiva a la larga, en el desarrollo del pas, la influencia que tal situacin tenga en la disposicin de los capitales extranjeros a aprovechar las oportunidades de inversin que ofrece Guatemala.

El cuarto
solucin

modo en que puede


sera

procederse para aliviar

las pre-

siones sobre la balanza

de pagos
la

es la devaluacin monetaria,

que

por supuesto,

menos deseable. La devalua-

cin del quetzal no aumentara en grado considerable la produccin de los principales artculos de la exportacin guatemalteca.

El efecto primordial de
quetzal sera

la

disminucin del valor de cambio del


del

un descenso
grueso de
las

volumen de

las importaciones;

puesto que

el

importaciones guatemaltecas consiste


el

de bienes de consumo ms o menos esenciales,


precio de dichos artculos en

aumento del

moneda

nacional tendra por con-

secuencia

un descenso

del consumo, o sea

una reduccin del

bienestar econmico. Tales aumentos del precio de las mercancas


tos

importadas podran, por supuesto, compensarse con aumenla renta

de
de

nominal; pero en el grado en que tales aumentos


la

ocurran bien automticamente o a travs de


sea
los sindicatos

accin expresa,

o del propio Gobierno no haran

ms que

deshacer la accin "correctora** de la devaluacin; y al propio tiempo, podran poner en movimiento fuerzas inflacionarias que

no haran sino rebasar


fiscales.

la

copa de

los

problemas monetarios y

5.

El papel del capital

exiteianjero

maneras,
gar,
la

El ingreso de capital extranjero afectara a fondo, de dos el problema de fomento de Guatemala: en primer lu-

aumentando la tasa de creacin total de capital dentro de economa guatemalteca; y, en segundo lugar, aliviando al propio tiempo las presiones que promueve sobre la balanza de pagos la existencia de una alta tasa de inversiones nacionales.

328

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

jo,^^ el

ya se ha recordado en partes anteriores de este trabaha desempeado en el pasado un papel de primer orden en la vida econmica del pas; y pacapital privado extranjero dolo.

Como

rece no existir razn para que no deba continuar desempen-

A
la

medida que

las

deformaciones causadas por

la

guerra

y por

gran depresin van gradualmente desapareciendo, mejo-

ran las perspectivas de una expansin gradual de las inversiones

y Guatemala debera poder obtener, mediante la aplicacin de una poltica interna adecuada, una justa fraccin de los fondos internacionales dispuestos a ser colocados en el
extranjeras,

La poltica fiscal y la monetaria son, por supuesto, de los factores que determinan la atraccin que puede ejercer Guatemala sobre los inversionistas extranjeros; la situacin poltica y la poltica oficial en cuanto a relaciones con los trabajadores, son de igual si no de mayor importancia al respecto. Ya bosquejamos las formas ms acentuadas en que la actividad fiscal puede influir en la actitud de los inversionistas exextranjero.

slo dos

tranjeros.

Permtasenos

insistir

sobre tres factores por la impor-

tancia

que revisten: 1) la permanencia de la estabilidad y de la libertad que ahora reinan en el mercado de cambios; 2) la coordinacin entre la poltica fiscal guatemalteca y las leyes impositivas de otros pases, y, sobre todo, de Estados Unidos y 8) la
proscripcin de la doble tributacin de los dividendos de acuerdo

con tasas progresivas como las previstas en la proyectada ley de impuesto sobre la renta, y con la nueva interpretacin que ha sido propuesta para el impuesto sobre beneficios de ausentes. Las inversiones extranjeras directas, por supuesto que no constituyen la nica forma de ayuda extranjera posible para el desarrollo econmico.

Flotar emprstitos extranjeros puede revestir

an mayor importancia en los presentes momentos, dado, sobre todo, que la economa guatemalteca est alcanzando una etapa de desarrollo en que parecen indispensables cuantiosas colocaciones en capital social fijo. La ganancia es el aliciente que mueve al capital privado y no puede exigrsele que contribuya
a la creacin de capital social fijo, representado por mejores medios de transporte y comunicacin, energa elctrica, facilidades de almacenaje,
21

etc.,

salvo
II

que

el riesgo

el

rendimiento de

Ver sobre todo Captulos

y V.

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


tales inversiones se

329

compare favorablemente con


capital
ciertas
si

los

que

existi-

ran para
rias.
fijo

el

mismo

se le invirtiera en empresas ordina-

Hay, empero,

formas de inversin en capital social

(por ejemplo, construccin de caminos, facilidades de entre-

etc. ) que no se prestan de un plan general de desarrollo y de una correspondiente escala de prioridades ha retardado, hasta ahora, el desarrollo de una actividad de primer

namiento tcnico, proyectos de irrigacin,


a una explotacin comercial.

La

falta

CUADRO

73

CLCULOS APROXIMADOS DE LA ACUMULACIN DE CAPITAL PRIVADO, 1937/38 A 1948/49


(En millones de
quetzales)

Edificaciones

Total de
edificaciones

privadas

en la Ciudad

privadas

Importaciones
de

Ao
fiscal

de

y de mejoras
agrcolas
2,000
1,800 1,880

Importaciones de maquinaria
c.i.f.

Total

dla acumulacin
de capital privado
4,620

maquinaria
f.o.h.

Guatemala
865 775

ajustadas
2,620 2.480 2,000 2,370

1937/38

2,430
2,235 1,780

1938/39
1939/40
1940/41

4.280
3.880 4,780 8,610

810
1,040

2,410

2.130

1941/42

1.170 1,065 1,335

2.710 2,470
3.090

802

900 730
1,150

1942/43 1943/44

647
1,020

3,200
4,240 7.300

1944/45
1945/46

2.155

4,990 8,060
8,880

2,015
3,982 6.842

2,310 4,200 6.000 9.400


*

3.480
8.835
8.625

12,260 14.860 17.800


(18,500)

1946/47 1947/48

8,400 10.910

10,223
*

1948/49
*

4,710

Estimaciones aproximadas.

No hay

datos disponibles.

grado en relacin con estos renglones.


parte del Instituto de

Con

Fomento de

la

la terminacin por Produccin de su plan

bsico de desarrollo, debera poder disponerse de


general, de accin. Para llevarlo a realizacin,

en

lo esencial,

tal programa complementndolo constituir elemento decisivo la obtencin de em-

prstitos extranjeros.

La deuda
fiscal
22

externa guatemalteca ascenda para

el fin

del ao
ella

1948/49 solamente a Q.670,000," y

el servicio

de

no

los

Excepcin hecha de las reclamaciones extranjeras acerca de pago de bonos en esterlina que fueron anulados en 1949.

330

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO

constitua

un

factor

capital social fijo

de importancia. Adems, que tales emprstitos haran

el

aumento de

posible, podra

atraer
te

de fuera, fondos privados adicionales y sera igualmencapaz de ejercer influencia en el sentido de alentar hacia inver^

siones "productivas" el capital nacional.

NOTA ESTADSTICA

En

el

cuadro 73 se explica

el

mtodo empleado para establecer

los clculf*e

acerca de la acumulacin de capital privado.

A,

Edificaciones de particulares en la ciudad de Guatemala

Nos basamos para


de Guatemala.
boletn del

este efecto en el valor

de los permisos de construccin

otorgados para toda edificacin o reparacin de

ms de Q.500 en

la

ciudad

Los datos para

el

perodo de 1944 a 1949 se extrajeron del


los

Banco de Guatemala;

anteriores tienen en parte su origen

en simples estimaciones.

B,

Total de edificaciones de particulares

La estimacin
do cubierto,
temala y
el

est basada en la suposicin de que, durante todo el perio-

la relacin entre los

permisos de construccin otorgados en Gua-

total

construido

(incluyendo reparaciones, edificaciones rurales

para vivienda o no, y ganancias en la venta de casas nuevas) fu la misma que en el ao fiscal de 1947/48, al cual pertenecen los clculos sobre producto
nacional bruto estimado.

C,

Importaciones de maquinaria,

f.o.b.

Los datos acerca de importaciones de maquinaria fueron extrados de


tadsticas
los

es*

oficiales

de importacin.

Se ha incluido a las importaciones de

siguientes renglones:

equipo para transporte, maquinaria elctrica, otra


y,

maquinaria y equipo mecnico,

en

fin,

maquinaria y equipo agrcola.

Se

ha excluido a los bienes de consumo durables, tales


jeros, refrigeradores, etc.

como automviles de

pasa*

SISTEMA FISCAL Y DESARROLLO ECONMICO


D.

331

Importaciones de maquinarias,

c.i.f.

ajustadas

Los datos

f.o.b.

han sido ajustados para que incluyan

flete

martimo,

se-

guro, y derechos de importacin,

menos

lo

correspondiente a importaciones

de organismos pblicos.

NDICE
Pgina
Prefacio a la versin espaola

7
11

introduccin

I.

Resumen y

apreciaciones generales

17

1. Resumen de los resultados de la investigacin

19

A.Repercusin
gocios
(

del sistema fiscal sobre los ne-

Captulo

V)

20
23

B.El

sistema fiscal y las rentas de los particulares (Captulo VI)


el

C.-El Estado y

presupuesto (Captulo VII).


los ingresos

24
25
27

D. Fluctuaciones de E. El
F. Las
rio

los egresos

pblicos (Captulo VIII)


sistema fiscal y la renta nacional (Caactividades fiscales y el sistema monetaptulo IX)

(Captulo

X)

29

G. El
llo

sistema fiscal guatemalteco y el desarroeconmico ( Captulo XI )

2.--Apreciaciones de conjunto

32 35
37

II.

La

estructura de la economa guatemalteca

1. Descripcin

general

37

2. La renta nacional de Guatemala 3. El sector indgena 4. El desarrollo de la economa


5. La posicin del comercio exterior guatemalteco.

38 40
41

47

Nota
IIL

estadstica al captulo II

55

Ingresos pblicos

58

1.Introduccin

2. Los ingresos totales 3. Los ingresos del gobierno nacional


333

58 59
61

..

334

NDICE
Pgina

A.Revisin histrica B. La actual estructura

62
fiscal

68
68
el

a ). Derechos de importacin

b) Los impuestos internos

sobre

con-

sumo
) Los impuestos directos d) Derechos de exportacin e) Impuestos sobre la propiedad inmobi-

69

70
71
71

liaria

4. El presupuesto y la administracin de los ingresos pblicos


,

72

A. El presupuesto de ingresos B. Recaudacin de ingresos


S.Ingresos municipales

72
73

B.Comparacin internacional A. Ingresos provenientes de impuestos,


multas

75 76
tasas

y
77
83

B.Tributacin per capita y carga Nota estadstica al captulo III


rV,

fiscal

84
89

Gastos pblicos y deuda pblica


1.Gastos pblicos nacionales, de las municipalidades y de las entidades autnomas

89
91

2. Gastos pblicos nacionales

A.Los
B. Los

gastos

de acuerdo con sus objetivos


93 97

funcionales
gastos por categoras

3. Procedimientos- de autorizacin de los gastos y de su control A. El procedimiento presupuestal a ) Preparacin del presupuesto ..........

99 99 99
103

b ) Aprobacin

legislativa

c) Modificaciones con posterioridad a la promulgacin B. Ejecucin y control de los gastos pblicos a ) Erogaciones
.

103

106
106
110

b ) Control

del presupuesto

. ..

NDICE

335

Pgina

4. La deuda pblica y pblico

las

operaciones de crdito

110
111
la

A. Revisin histrica B. Operaciones de crdito de


5. Comparacin con
pases
los

post-guerra

112 116
116 117 117

gastos pblicos

de otros

A. Introduccin B.Gastos administrativos

CGastos

de defensa nacional

D. Gastos sociales y culturales E.Gastos de desarrollo econmico F. Servicio de la deuda pblica


Nota
estadstica al captulo

117 118

119
120

IV
sobre los negocios.

Repercusin del sistema

fiscal

123

1. La traslacin del impuesto en Guatemala

123

A. La
B.La

traslacin

y y

los rasgos caractersticos

de
126

contribuciones particulares
traslacin
la estructura

del mercado de

industrias particulares

127

C.La traslacin de impuesto en 1947/48 D.Las diferencias en la carga de impuestos


2. Influencia de
cias
la tributacin

130
so-

portada por empresas seleccionadas diversas.


sobre los negocios
.

136
139 139

A. Influencia sobre

las expectativas

de ganan-

B.Influencia en
las

la

forma de organizacin de
140
la

empresas
sobre

C.Influencia
sas

magnitud de

las

empre146

D.Influencia
duccin 3. Los efectos de nes

sobre la composicin de la pro-

148
la

imposicin sobre las inversio-

150
151

A. Las B. Las

inversiones de las empresas nacionales.

inversiones de capital extranjero

153

4. El Estado como competidor, cliente y proveedor

. .

336

NDICE
Pgina 157
158
ser-

del sector privado de la economa

A. Efectos de las compras del Estado B. La influencia del suministro de bienes y


vicios

por

el

Estado
las rentas individuales

160

VI.

El sistema
liares

fiscal

y fami165

1. La clasificacin de los impuestos que inciden


sobre los hogares

165
los

2. La incidencia de
res particulares

impuestos sobre los hoga170


175 178 179
fuertes

3. La influencia del impuesto sobre la renta en proyecto 4. La diferencia en la carga fiscal de distintos gru-

pos de consumidores

A. Diferencia

entre la carga fiscal de la familia

indgena y la de las dems B. Diferenciacin entre consumidores


dbiles de mercancas gravadas

y
.

-^

183 185 190 192

'

5. Cambios de

la

carga fiscal

dentro del tiempo

Nota

estadstica al captulo

VI

VIL

El Estado y

el

presupuesto

1. Eficiencia de la administracin fiscal A. El costo de la recaudacin de los impuestos

192
192
197

B. Administracin de
lucrativas

los principales

impuestos.

a) Impuesto sobre utilidades de empresas


197

b ) Contribucin sobre inmuebles


c

199

El impuesto sobre sucesiones y donaciones d) El impuesto sobre bebidas alcohlicas. e ) Derechos a la importacin y a la ex)

202 202
203 204
204

portacin

2. El costo de la administracin

A. El costo unitario B. Sueldos pblicos y

seleccin del personal

206

NDICE

337

Pgina

VIII.

Fluctuaciones de los ingresos y de los gastos pblicos

210
210 213 216

1. Fluctuaciones estacionales

2. Flexibilidad del sistema fiscal A. La flexibilidad de los impuestos particulares. a ) Derechos de importacin b ) Derechos de exportacin c ) Impuestos internos sobre el consumo d ) Impuestos directos e ) Impuestos sobre la propiedad
.

216 219 219 220 220 221 224 227 231 232 236 237

B.-Flexibilidad nsita

C Modificaciones

de

la flexibilidad

3. Flexibilidad de los gastos pblicos 4. El debido grado de flexibilidad de A. Fluctuaciones cclicas

los ingresos.

B. Flexibilidad del sistema en el tiempo 5. Las perspectivas de mayores rendimientos


butarios

tri-

IX.

El sistema

fiscal

la

renta nacional

245
el

1. La participacin del Estado en


cional bruto

producto na-

245

A. El

nivel relativo

de ingresos y gastos p245


nivel del

blicos

B. El sistema fiscal, el tasa de los ahorros

consumo y

la

C La tributacin y los incentivos para

trabajar.

248 252
253 253

2. La influencia de los dficit y de los supervit del presupuesto A. Observaciones de carcter general B. La experiencia guatemalteca 3. Redistribucin de la renta nacional A. Primer esquema de la redistribucin guatemalteca

255 262

262
los in-

B. Segundo esquema: Diferencias entre dgenas y los no indgenas


22

268

338

NDICE
Pgina

C Los
Nota
X.

resultados de conjunto de la redistribu-

cin de la renta
estadstica al captulo

IX
sistema monetario ....

269 273

Las operaciones
1. La

fiscales

el

279
279

moneda y el sistema fiscal A. Las finanzas pblicas y el circulante B. El ahorro y la absorcin de deuda pblica por el mercado interno de capitales

279

2. El presupuesto y la balanza de pagos A. El uso de divisas por parte del sector oficial. B. Efectos indirectos del presupuesto en la balanza de pagos

284 288 289


295

XL

El sistema

fiscal

el desarrollo

econmico

298
299

1. La acumulacin privada de capital y la estatal. A. El volumen y la consistencia de la acumulacin de capital

acumulacin de capital La productividad de la inversin 2.El sistema fiscal y la acumulacin de capital


tasa
la

B. La

de

299 301 304


pri-

vado
3. El desarrollo econmico a travs de entidades
autnomas. El Instituto de Fomento de Produccin 4. La poltica de fomento y la balanza de pagos 5. El papel del capital extranjero
oficiales
la
.

312

Nota

estadstica al captulo

XI

315 321 327 330

Este libro se acab de imprimir en Mnoviembre de 1952, en los talleres de Editorial Calatea, calle de M. Gutirrez Njera, 179. De l se tiraron 3,000 ejemplares y en su composicin se emplearon tipos Caledonia de 10 puntos y Bodoni de 8 puntos. La edicin estuvo al cuidado de Francisco Gonzlez Aramburo.
xico, D. F., el da 19 de

HiCKS,

J. R., y Hart, G. A.: Estructura de la Economa. Introduccin al Estudio Nacional. 308 pp. Ingreso del

Rhodes.
240 pp.

Estadstica

Elemental.

HiCKS, H.: Loa Fisicratas. 172 pp.


HoovEK,
E.:

Economa Geogrfica.

2?

ed.

276 pp.

RoBBiNS, L.: Naturaleza y Significacin de la Ciencia Econmica. 2 ed, 216 pp. Robertson, D, H.: Dinero. 2 ed, 318 pp. (agotado).

HoovER, E.: Localizacin de la Actividad Econmica. 356 pp. HoovER, T. J.: Economa Minera. 620 pp.
Jones, C. Geografa
(abrutado).
F..

Robertson, D. H.: La Industria: Direccin, Propiedad y Control. 2 ed. 184 pp. ( agotado )

Dakkenwald,
2'
ed.

Econmica.

G. 800

G.:

RoBiNSON,
248 pp.

E.

A.

G.:

Monopolio.

2'

ed.

pp.

RoniNSON, E. M,:
tica Mercantil.

Organizacin y Prcla

Keynes,

J.

pacin, 384 pp.

M.: Teora General de la Ocu3 ed. el Inters y el Dinero.


D.
S.:

488 pp.

RoBiNSON,

J.:

Ensayo sobre

Economa

Marxista. 164 pp.

(agotado).

KiMBALL,

Economa

Industrial.

2? ed. 272 pp.

KiRKLAND, E.
EstfLdos

C: Historia Econmica de Unidos. 2? ed. 840 pp.


(agotado).

Kjellstrom. E. T. H., y otros: El Control


de los Precios. 254 pp,

KocK, H. M.: La Banca Central. 2? ed., autor, enteramente revisada por el


572 pp.

Lamas, A.: Ahorro y Prstamo para

la

Vivienda Familiar. 286 pp, Lanhaubr, C: Teora de la Planificacin Econmica. 232 pp. (agotado). Laufenburger, H.: La Intervencin drl Estado en la Vida Econmica. 2 ed.
3G8 pp.

Sayers, R. S.: La Banca Moderna. 2* ed. 372 pp. (agotado), Curso Elemental de EcoScoTT, H. M, noma. 3' ed. 264 pp. Schumpeter, J. A.: Teora del Desenvolvimiento Econmico. 368 pp. SE, H.: Origen y Evolucin del Capitalismo Moderno. 3* ed. 264 pp. (agotado ) Silva Herzog, J.: Historia y Antologa Antigedel Pensamiento Econmico: dad y Edad Media. 2? ed. 396 pp.
:

Silva Herzog. J,: Tres Siglos de Pensamiento Econmico (1517-1817), 320 pp.

Silva Herzog, J.:


312 pp.

El Petrleo Mexicano.
del

Laufenburger, H.: Finanzas Comparadas.


412 pp.

Sombart,
Stolper,

W.:
G.:

Apogeo

Capitalismo.

2 vols. 1,068 pp.


:

Lerner, a. P.
trol.

Teora Econmica del Con-

460 pp,

Historia Econmica de Ale-

List, F, : Sistema Nacional de Poltica. 434 pp, (agotado).

Econom,a

mania. 264 pp. Strachby, J.: Naturaleza


452 pp.
Strigl,

de
de

las

Crisis.

Lobato Lpez, L,: El Crdito en Mxico.


320 pp.

(agotado).

Malthus, T, R.
Poltica.

Principios de

Economa
Principio

R.: Curso Medio 280 pp. (agotado).

Economa.

428 pp.
T. R.
:

Sw^EEZY,
el

M. Y.:

La Economa Nacional(agotado).
del Desarrollo

Malthus,

Ensayo sobre

socialista. 296 pp.


pitalista.

de la Poblacin.

XLn+622 pp.

SwEEZY, P. M,: Teora


460 pp.
:

Ca-

Marshall, a.: Obras Escogidas. Prlogo de Lord Keynes: seleccin de C. W.


Guillebaud. 388 pp,

UsHER, A, P,

Marx. C: El Capitel.
2.838 pp.

tomos (5
la

vols.).

Historia de las Invenciones Mecnicas. 390 pp., profusamente ilustrado y empastado.

Marx.
*Meade.

C, Historia Crtica de
J.

Teora
la

de la Plusvala. 3 vol. 1,352 pp.


E.:

Wall, A.: Anlisis de Estados Financieros. 194 pp Wallich, C. H., y Adler, H. J.: Proyecciones Econmicas de las Finanzas P-

Economa: La Ciencia y
(agotado).

Poltica.

570 pp.

MiLL, J. S.:
ltica.

Principios de 2 ed, 898 pp,


R.:

Economa Pola

(Un Estudio Experimental en El Salvador). 366 pp.


blicas.

Weber, M.
Abundancia.
C.

Nathan, R.
296 pp.

Camino de

2 ed. 420 pp.

Historia Econmica (agotado).

General. 300

Whale,

B,:

Comercio
E.:

Internacional.

Olson.

R,

R y Hickman,
Internacional

A.:

La

pp,

(agotado).
Historia del Pensamiento
Industria

Economa
PIGOU, A,
ca.

Latinoamerica-

Whittaker,

na. 608 pp,

Econmico. 864 pp.

C:

2 ed.

Teora y Realidad 152 pp.

Econmi-

Wythe,

G.: na. 364 pp.


B.:

La

Latinoameric
Planifieaciv

Prebisch, R.: Introduccin a Keynes. 2? ed.


144 pp.

Wooton,
212 pp.

Libertad

con