PARA EXAMINAR EL RETORNO A LA BICAMERALIDAD EN EL PER

Csar Delgado-Guembes (
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SUMARIO: I CARENCIAS REPRESENTATIVAS EN EL UNICAMERALISMO 1. Condiciones inapropiadas para que las agrupaciones partidarias preparen y seleccionen a los militantes o invitados que postulan como candidatos 2. Dedicacin desproporcionada a actividades individuales populistas que no agregan valor en los productos institucionales 3. Seleccin de temas o materias de debate y votacin sin definicin de los principios, metas, objetivos que debe cumplirse programada e institucionalmente en una agenda de largo pla o !. "nsuficientes filtros para seleccionar la calidad de los productos y resultados institucionales #. $o e%iste evaluacin, seguimiento, ni control de calidad sobre la ejecucin e implementacin de los productos aprobados con acuerdo institucional &. '%cesivo n(mero de Comisiones impide concentracin de los representantes en temas prioritarios bajo estudio, debate y decisin ). Distorsiones de las suplencias *. +nualidad de puestos directivos ,. "nsuficiencias del debate en el -leno 1.. '%ceso de delegacin representativa al personal de confian a II LO QUE DEBE EVITARSE Y NO DEBE TENER LUGAR EN EL BICAMERALISMO 1. /edundancia representacional 2. /eiterancia funcional 3. +usencia de especiali acin org0nica en los perfiles de puestos !. Debilitamiento de la agencia de intermediacin #. Sustentar su e%istencia en ra ones de pura rutina y de inercia 1istrica III HACIA
LA CONGRUENCIA DEL MODELO ORGANIZACIONAL

Con esta contribucin al esfuerzo realizado por el Centro de Capacitacin y Estudios del Congreso pretendo exponer algunos de los criterios conforme a los cuales vengo definiendo la posicin que adopto en relacin con el rgimen de Cmaras parlamentarias en el Per.

23 El autor es abogado !"#$%& tiene estudios de pregrado en filosof'a !"()* !"(+% y ,a concluido el posgrado en sociolog'a -..(% por la Pontificia /niversidad Catlica del Per. En su condicin de investigador de la institucin parlamentaria ,a publicado libros y art'culos especializados sobre el estatuto& la organizacin& gestin& procesos y normatividad parlamentaria entre los que se cuenta Manual del Parlamento -.!-%0 Para la Representacin de la Repblica (2011)0 Prerrogativas Parlamentarias -..(%0 Congreso: Procedimientos Internos !""+%0 y u! Parlamento ueremos !""-%. Es profesor de derec,o& gestin y procesos parlamentarios en varias universidades peruanas. Est vinculado laboralmente al Congreso desde !"#.& donde se ,a desempe1ado en posiciones asesoriales y funcionariales. 2ue 3ub 4ficial 5ayor de la Cmara de 6iputados !""!*!""-%& 4ficial 5ayor del Congreso -..$%& 6irector 7eneral Parlamentario -..$& y -.!.%& 6irector de Comisiones -..)* -..8%& 9efe del 6epartamento de :nvestigacin y 6ocumentacin Parlamentaria -.."*-.!!%& y asesor de la 3ubcomisin de ;cusaciones Constitucionales& de la Comisin de <tica& y de la Comisin de =evantamiento de la :nmunidad Parlamentaria. 6esde el a1o -.!- es 9efe del 6epartamento de >elator'a& ;genda y ;ctas.

3i bien fui entrenado y recib' formacin prctica ba?o el per'odo bicameral& y adems dentro del per'odo de vigencia del venerable >eglamento :nterior de las Cmaras =egislativas del a1o !#+$ que rigi en la Cmara de 6iputados ,asta el a1o !"##& me ,a tocado traba?ar ba?o el rgimen unicameral instalado ba?o la vigencia de la Constitucin de !""$. Es cierto que la decisin de adoptar un rgimen bicameral tendr'a consecuencias afines a mis preferencias eminentemente personales& profesionales y sub?etivas& porque se tratar'a de una opcin que me encontrar'a preparado y adems en capacidad de aportar para su implementacin. Pero ,abiendo declarado la esfera de mis naturales preferencias e intereses personales& sub?etivos y profesionales& esta dimensin no puede ser la que presida un anlisis y una propuesta que no debe ni puede decidirse con el sesgo de mi singularidad personal. Cierto es que no resulta sencillo ni muy claro distinguir las esferas individuales de las que corresponden al mbito de la comunidad para la que se crean o reforman las instituciones& pero me resulta ms cmodo de?ar expresados mis escrpulos personales de forma que el lector quede satisfec,o con la declaracin del conflicto dentro del cual debo proceder a examinar esta cuestin. =o que sigue en consecuencia son puntos de partida que me orientan para aclararme a m' mismo antes que a nadie en qu medida el bicameralismo puede ser una alternativa apropiada para me?orar la gestin del Congreso peruano. 3e trata de una presentacin preliminar de la cuestin& y el ob?etivo es pensar la situacin general de la representacin para definir o establecer si existen aspectos de la organizacin y procesos parlamentarios que ?ustificar'an la adopcin del bicameralismo como una alternativa que me?ore las ineficiencias actuales.

I CARENCIAS

REPRESENTATIVAS EN EL UNICAMERALISMO

=a realidad y experiencia reciente del unicameralismo como propuesta pol'tica del constituyente que emerge luego del autogolpe de !""-& nos muestra una realidad que permite caracterizar el rgimen representativo actual con aspectos entre los cuales quiz los ms saltantes puedan ser los que se apuntan a continuacin.

1. Condiciones inapropiadas para que las agrupaciones par idarias preparen ! seleccionen a los "ili an es o in#i ados que pos ulan co"o candida os Porque el centro del debate ,a de?ado de ser la cuestin ideolgica que polariz a occidente y oriente entre el capitalismo y el comunismo& entre libertad o igualdad& o entre democracia y dictadura& la vida pol'tica exige ,oy a los partidos que seleccionen a sus cuadros y a sus candidatos segn ob?etivos ms prosaicos& como lo son el mantenimiento de una vigencia que les asegure el acceso a puestos de poder. Para mantenerse vigentes los partidos pol'ticos que operan el sistema desde !""$ necesitan captar el voto del electorado con campa1as que deben ser financiadas por aliados dispuestos a invertir en posiciones representativas& y apoyadas con figuras capaces de atraer con mayor facilidad el voto a travs de la popularidad de los candidatos. 6e a,' el dficit representativo en materia de operadores capacitados o entrenados en gestin de los procesos estatales& porque esos mismos puestos tienden a ser ocupados los financistas o por las figuras populares que llegan para aumentar el nmero de esca1os y de votos de los partidos con los que se al'an. 6e otro lado& ?unto con la lgica de operacin basada en una estrategia de vote see"ing por partidos que gestionan su posicin en el sistema pol'tico segn el

modelo del catc# all parties& que construye candidatos segn su capacidad de sumar y maximizar votos& se suma la frmula del doble voto preferencial que sirve para que las agrupaciones partidarias pierdan capacidad de mane?o& direccin y conduccin de sus equipos en razn a la legitimidad externa que genera la seleccin por un canal a?eno al de la organizacin partidaria.

$. %edicaci&n desproporcionada a ac i#idades indi#iduales populis as que no agregan #alor en los produc os ins i ucionales 5e refiero de modo espec'fico y directo al errneo sobredimensionamiento de tareas que se asocian al e?ercicio de la funcin representativa& como lo son la atencin prioritaria que se otorga a la presencia f'sica en las localidades y circunscripciones por las que postularon los congresistas& en desmedro del cumplimiento de tareas t'picamente estatales del Congreso en las que se concreta esa misma funcin representativa como lo son las legislativas y de control intra e interorgnico entre poderes del Estado y otros rganos constitucionales. El nfasis en la proximidad con las bases territoriales del mandato ,a afectado notablemente el procesamiento social y pol'ticamente efectivo de la demanda de intervencin estatal del Congreso en los dominios legislativo y de control pol'tico& generando de este modo vac'os tcnicos que progresivamente se de?an en manos de los otros organismos constitucionales o estatales& los mismos que& ante las ineficiencias tcnicas e institucionales del parlamento copan la escena estatal desplazando as' la vigencia y eficacia del parlamento en la solucin de problemas de 'ndole pblica que no sabe atender me?or. 3e trata de un concepto de la funcin representativa desligado de los procesos institucionales& que parece ser consecuencia de una visin del Congreso como agencia populista de atencin de la demanda sin procesar.

=a priorizacin del contacto externo de los congresistas tiene en ltimo trmino fines electorales& 'ntimamente vinculados al propsito de mantener al representante en una campa1a latente an entre fec,as electorales& disposicin y alternativa que se agudiza cuando los congresistas organizan su estrategia de accin y comunicacin con alto peso meditico. @o son extra1os los casos& por e?emplo& en los que los congresistas conceden entrevistas a los medios en las galer'as del ,emiciclo durante el desarrollo de una sesin& independientemente de que al ,acerlo as' interrumpan el debate& o el silencio que suele reinar cuando se concede un minuto de silencio para ,onrar el fallecimiento de algn persona?e distinguido& o de que exi?an que se les reconozca el voto desde las galer'as para alguna votacin en curso. =a idea de que representar es alienar la atencin de las responsabilidades de los representantes con las tareas estatales que debe cumplir el Congreso es una forma de descuidar y tambin de incumplir el mandato& as' ese descuido e incumplimiento consista en la parad?ica prctica de via?ar a las localidades e intensificar el contacto con la poblacin. Cuando los via?es y el contacto se anteponen a la contraccin que deben mantener personalmente los congresistas a las tareas estatales sobre las que el Congreso tiene responsabilidades constitucionales la consecuencia es el empobrecimiento en la gestin estatal del Congreso. A ese empobrecimiento tambin es parte de la degeneracin del rgimen democrtico que& por definicin constitucional& en el Per& es fundamentalmente representativo. =as formas participativas en el rgimen parlamentario en ltimo trmino desestabilizan y afectan la eficiencia y la gobernabilidad del pa's cuando se pone por delante el esquema populista y electorero en detrimento de la concentracin con la que deben emprender sus funciones legislativas y de control pol'tico quienes deben representar al pueblo ante el Estado.

'. Selecci&n de e"as o "a erias de de(a e ! #o aci&n sin de)inici&n de los principios* "e as* o(+e i#os que de(e cu"plirse progra"ada e ins i ucional"en e en una agenda de largo pla,o =a experiencia del unicameralismo se ,a caracterizado por la definicin de la agenda de las sesiones segn criterios de coyuntura& reciprocidad entre las distintas agrupaciones parlamentarias& o capacidad de agencia e influencia del gobierno. 3egn esta lgica lo que se debate o vota en las Comisiones o en el Pleno no se selecciona en base a la importancia o prioridad de los temas para alcanzar un ob?etivo o meta nacional o institucional& sino en funcin de las distintas agendas de los actores interesados en atender demandas populares de las localidades o de potenciales electores. El pragmatismo conforme al cual se define la agenda es una metodolog'a de operacin que limita el impacto colectivo de los productos que se debaten y aprueban en el parlamento& los mismos que tienen escasa trascendencia nacional. 3in visin de futuro y sin perspectiva de colectividad dif'cilmente puede utilizarse eficientemente el tiempo y los recursos en beneficio del pa's. Be a,' una responsabilidad en la representacin que no practica el planeamiento de sus actividades y procesos con vistas a la toma de decisiones que optimicen y prioricen el traba?o representativo con fines pblicos. 3i bien la experiencia del planeamiento no ,a sido a?ena al parlamento nacional& sta se redu?o al per'odo en el cual presidiera el Congreso Carlos 2errero Costa& quien ba?o su conduccin lider el proceso de planeamiento estratgico para el per'odo -..!*-..8& entre los diversos grupos parlamentarios y en el que colaboraron adems los estamentos del servicio parlamentario. El esfuerzo de planeamiento se complement con buen criterio con la aprobacin de las

sucesivas ;gendas =egislativas ;nuales& en las que se prioriz los temas de estudio y debate en conformidad con el plan estratgico multianual. =a experiencia del per'odo liderado por Carlos 2errero Costa lamentablemente no ,a sido sostenida por los sucesivos per'odos. 3e trata de una buena prctica sin continuidad por las 5esas 6irectivas de los per'odos siguientes. =a falta de visin de futuro y la actitud aplastante de un tipo de actitud pol'tica que antepone la coyuntura presentista& el pragmatismo rentista y el clculo de beneficios segn una agenda difusa de intereses& o clientes& no claros ni declarados& son formas que niegan valor pblico en proporciones alarmantes en los diversos procesos parlamentarios.

-. Insu)icien es )il ros para seleccionar la calidad de los produc os ! resul ados ins i ucionales ;s' como la tarea representativa tiene como una exigencia elemental la identificacin de ob?etivos y metas colectivas de largo plazo& es igualmente una prctica indispensable el establecimiento de estndares y caracter'sticas para el ingreso o admisin de demandas de procesamiento institucional& no menos que de estndares y caracter'sticas para la adopcin de acuerdos y conclusin de productos o resultados corporativos. Con el inicio del unicameralismo el Per cambia radicalmente su concepto ,istrico de parlamento. Probablemente el nico cambio ms importante y esencial en el modelo que dise1a y aplica el rgimen que lider el ingeniero 2u?imori& pero que mantienen y agudizan los dems reg'menes desde entonces ,asta ,oy& fue acelerar y recalentar todos los procesos de produccin de debates y resultados institucionales.

6e a,' por e?emplo la significativa reduccin del tiempo para debatir y estudiar las iniciativas que llegan como demanda externa& que ,a tra'do tambin como consecuencia los escasos y pobres niveles de valor agregado en el procesamiento de la demanda colectiva. =a aceleracin y recalentamiento generados por la reduccin del tiempo de estudio y debate se concretan tanto en la eliminacin del debate general como resultado del cual se determina si una iniciativa es admisible y debe enviarse a una o ms Comisiones& y a cules& sustituyendo este paso por la asignacin de dic,a tarea a un Cicepresidente en la 5esa 6irectiva& que obviamente procede a su sola discrecin& sin el tamiz del debate plural entre grupos parlamentarios que deber'a tener lugar en el Pleno. 6e manera similar la aceleracin y recalentamiento institucional que genera pobreza en el valor agregado de la representacin& tambin ocurre con la sustitucin de la modalidad de debate art'culo por art'culo de las propuestas que contienen los dictmenes e informes de las Comisiones por un solo debate proporcional de totalidad entre todas las agrupaciones& debate en el que se atribuye facultades decisorias al Presidente de la Comisin& quien a su solo criterio y discrecin puede determinar el texto que se somete a votacin. ; este arreglo debe sumarse la inutilidad de la regla relativa a la obligatoriedad de la segunda votacin& que en la prctica se exonera en ms del ". por ciento de los casos& con lo cual el proceso de recalentamiento se intensifica privando a los representantes de espacios adicionales de prevencin& prudencia y reflexin. 3i a estas caracter'sticas se suma el recurso a los ata?os que prev el >eglamento para exoneracin de env'o a Comisiones& de dictamen& de publicacin de los dictmenes& de ampliacin de la agenda de la sesin& o de priorizacin en la agenda& mediante sesiones virtuales de la 9unta de Portavoces que adopta sus acuerdos con criterio ponderado y del nmero proporcional de representantes que la integra& la consecuencia son alt'simos niveles de impredecibilidad en la calidad de los resultados institucionales.

Pero& adems& cuando existen los filtros que tienen el ob?etivo de asegurar estndares en los distintos procesos parlamentarios& en la prctica del rgimen parlamentario peruano se advierte y constata que si bien existen reglas y requisitos para la presentacin de iniciativas& y para la presentacin de dictmenes o informes& la gran carencia es el ,bito& la disposicin y la voluntad de que esas reglas y requisitos se observen y cumplan. Predomina una actitud generalizada de resignacin en los operadores que adoptan un estilo de comprensin mera y puerilmente formal de unas y otros. 3e asume que el solo ,ec,o de enunciar el requisito y organizar algn que otro argumento ba?o el ep'grafe exigido en el >eglamento basta para que se den por cumplidos. =as instancias que examinan y controlan los procesos de produccin de resultados institucionales asumen su tarea con niveles ba?os de responsabilidad. A este tipo de actitud esta difundida en tal grado que forma parte de la cultura que mina y agudiza el descrdito parlamentario cuando se analizan o comentan el tipo& la materia o el nmero de leyes que arro?a a la sociedad peridica y regularmente el Congreso& per'odo tras per'odo.

.. No e/is e e#aluaci&n* segui"ien o* ni con rol de calidad so(re la e+ecuci&n e i"ple"en aci&n de los produc os ins i ucionales Precisamente en relacin con el incumplimiento de los requisitos de presentacin otra grave carencia en el sistema representativo es que no existe modo de comprobar que todas la venta?as y necesidades invocadas durante el proceso de estudio y deliberacin se cumplen. =a ausencia de datos verificables o medibles en el tiempo respecto de la situacin existente antes de la presentacin de las proposiciones de ley0 la omisin de estimados& clculos o pronsticos sobre el cambio y me?ora que representar la ley que se propone como solucin eficaz de la problemtica existente0 y en consecuencia la ausencia de evaluacin de la eficacia de la ley aprobada y vigente

como alternativa para eliminar las inconveniencias sociales detectadas al momento de proponerla& son incentivos para seguir usando el sistema representativo sin ninguna responsabilidad respecto a la proliferacin desmedida de normas sobre las que se desconoce su impacto en la colectividad. El ocano de supuestos sobre las virtudes de las leyes& de este modo& mantiene la calidad de la ley& y de los representantes que la producen con su voto& en una situacin ilusoria o fantstica& porque no se llega a demostrar ni acopiar evidencia respecto a la eficacia de las normas que se propusieron y aprobaron. 3i el Congreso es la agencia estatal natural en la produccin de la ley y tambin en el control pol'tico del gobierno& debe esperarse que el propio Congreso sea la instancia ms interesada en demostrar con transparencia de qu manera sus productos y resultados ,an sido valiosos y se ?ustifica en los procesos conforme a los cuales la demanda ,a sido transformada en un producto que me?ora efectivamente la calidad de vida colectiva. 3in evidencia ni prueba de que los productos son lo beneficiosos que se argument que pudieran serlo el Congreso no tiene manera de acreditar que su intervencin ,a sido beneficiosa o provec,osa para el pa's. ;s' como no ,ay manera de demostrar que las leyes ,an cumplido el ob?etivo en razn del cual se afirm que era necesario aprobarlas& tampoco ,ay modo de saber si las leyes se aplican segn se previ que deb'an serlo& ni de determinar si la ley de presupuesto se aplica y rinde los resultados que se aprob que generaran. 6e modo similar el propio Congreso carece de informacin sobre los modos en los que tanto el gobierno como el aparato ?urisdiccional del Estado interpreta y aplica las normas y las disposiciones aprobadas por la representacin popular. Esta carencia muestra un vac'o en la operacin del Congreso que no tiene previsin en el dise1o organizacional& y cuya ausencia adems bien podr'a actuar

como un espacio institucional que debe explotarse. 3lo cuando se evalan los productos concluidos por una organizacin se aprende cmo puede me?orarse. =a inexistencia de una metodolog'a que permita analizar la gestin institucional y el valor colectivo que tienen los resultados y productos entregados a la comunidad niega oportunidades de fortalecer y optimizar el desempe1o de la funcin representativa que los congresistas realizan por cuenta de la comunidad ante el Estado.

0. E/cesi#o n1"ero de Co"isiones i"pide concen raci&n de los represen an es en e"as priori arios (a+o es udio* de(a e ! decisi&n /n mal que se repite en la ,istoria representativa del Per es el criterio que se utiliza para determinar el nmero de Comisiones que deben estudiar las iniciativas legislativas. =as razones que determinan ese nmero var'an per'odo tras per'odo& pero en general forman parte del ideario programtico del partido que gana una eleccin& las mismas que refuerza y se complementan con el criterio reglamentario que se1ala que las Comisiones se crean segn la estructura de sectores que define el nmero y competencias de los ministerios en el Poder E?ecutivo. Estos supuestos de dise1o organizacional se refuerzan con el incentivo y conveniencia prctica que representa para los congresistas la posibilidad de mayor acceso a puestos visibles que les permita actuar como voceros y agentes de decisin ante los medios y ante el Pleno del Congreso. >educir el nmero de Comisiones ,ace inevitablemente ms ruda y re1ida la competencia entre las expectativas de visibilidad meditica y pblica. A a ello se suma que quienes se resisten a permanecer en grados variados de anonimato son quienes se opondrn a reformar el >eglamento si lo que pretenden es contar con la expectativa y oportunidad de ser directivo de alguna Comisin durante el per'odo para el que fue electo.

=a consecuencia es que el contexto no resulta de los ms favorables para que la reproduccin de la debilidad organizacional se supere o elimine. ; lo cual se suma que son quienes pretenden llegar a un puesto en la 5esa 6irectiva del Congreso los que necesitan mantener alto y cultivar el mayor nmero de Comisiones& porque de ese modo tienen ms posibilidades de negociar y transar las ad,erencias que necesitan para que aumente el nmero de votos y posibilidades de ser electos. El sistema de dficit& de esta manera& reproduce un c'rculo vicioso que afecta la calidad del proceso representativo. DPor qu se le atribuye la capacidad de disminuir la calidad del proceso representativo a este factorE 2undamentalmente porque el mayor nmero de Comisiones& en relacin con el nmero de congresistas& tiene por efecto& irremediablemente& el mayor nmero de puestos que cubrir y atender por el con?unto de representantes& porque esos puestos se distribuyen proporcionalmente entre las agrupaciones parlamentarias. ; mayor nmero de Comisiones se sigue tambin mayor exigencia a las agrupaciones para quedar proporcionalmente representadas en los puestos que se les reservan. Fanto mayor es el nmero de Comisiones tambin mayor es la exigencia para las agrupaciones con menor nmero de miembros& porque siendo pocos tendrn que mantener presencia en ms puestos. =os grupos parlamentarios con mayor nmero de miembros cubren la mayor exigencia de presencia en puestos delegando su espacio representativo entre los congresistas cuyo tiempo no resulta partidariamente tan relevante& o entre los que s' son relevantes pero pueden quedar cubiertos mediante el rgimen de las suplencias. =a consecuencia ineludible& por lo tanto& es que el exceso de puestos por cubrir debilita la posibilidad efectiva de responsabilizarse respecto de los temas y asuntos que debe conocer cada Comisin. ; mayor nmero de puestos por cubrir por cada congresista aumenta tambin la exigencia de operar de manera informada& conociendo el fondo de los distintos temas de la agenda& as' como el

tipo de posicin pol'tica que deber sostenerse durante la etapa de estudio y anlisis por cuenta de la agrupacin a la que se pertenece. El resultado es que& o los congresistas se ausenten por falta de tiempo& que se los reemplace por sus suplentes& que cumplan parte importante de su funcin quienes actan como sus asesores o personal de confianza& que simplemente asistan para evitar que se les descuente la falta en sus ingresos mensuales sin llegar a participar de manera significativa o a participar de manera desinformada% en los debates& y que al momento de votar voten sin conocer el fondo de la materia& sin calidad de compromiso& o simplemente se abstengan. /n sistema con estas caracter'sticas debiera significar que quienes pretenden me?ora la calidad del rgimen representativo debieran poner las condiciones para cambiarlo reduciendo o eliminando los arreglos que conducen a su ineficacia y& en consecuencia& a da1os pblicos para la colectividad a la que representan. 3in embargo& a1o tras a1o y per'odo tras per'odo el mismo sistema se reproduce privilegiando la nocin pragmtica de que ms conviene mantenerlo en razn al rgimen de incentivos que permite la transaccin o negociacin de respaldos en la aspiracin de quienes pretenden ocupar un puesto en la 5esa 6irectiva que se elige anualmente.

2. %is orsiones de las suplencias =a exigencia de asistencia durante las sesiones del Pleno y de las Comisiones produce inevitablemente ausencias. =as ausencias se convierten en signo de incumplimiento& torpeza funcional& rela?o tico o negligencia. @aturalmente a los congresistas y a los grupos parlamentarios les incomoda verse en la posicin del faltoso o de quien tolera o condona la irresponsabilidad en el cumplimiento de un mandato constitucional y popular.

Para acu1ar la imagen de la responsabilidad se previ en el >eglamento la figura del suplente en la membres'a a las Comisiones. =a idea central es que para no perder la proporcionalidad en las votaciones los grupos parlamentarios pueden acreditar un orden de reemplazo de los titulares por quienes los sucedern cuando exista impedimento o dificultad de asistir de la 'ndole que fuera. =a suplencia surge cuando un miembro de Comisin enferma o via?a y no puede asistir& tanto como si durante la sesin debe salir de la sesin para ir a su 6espac,o& a una conferencia de prensa& para conversar fuera de la sesin o para atender necesidades biolgicas indelegables. Confiar que detrs de un titular ,ay un suplente permite en efecto mantener relativamente el equilibrio entre las posiciones pol'ticas en relacin al voto y a las decisiones de la Comisin& pero no es til para generar un nivel de debate suficientemente informado. Fampoco es til para asegurar la legitimidad de los acuerdos de las Comisiones& porque el principio de que los grupos parlamentarios puedan mantener la proporcionalidad entre ellos no elimina las discordias o discrepancias irresueltas al interior de los propios grupos. =os inadecuados niveles internos de integracin o disciplina& y la inexistencia de espacios de discusin al interior de los grupos para asumir una posicin colectiva respecto de los temas cotidianos de las Comisiones& resulta en la posibilidad de que no exista consistencia& primero& entre la posicin del titular y del suplente& y luego entre la posicin que uno u otro sostengan durante el debate en la Comisin y la que sus voceros o los distintos miembros del grupo asuman en el debate en el Pleno. =a falta de representatividad de los grupos parlamentarios en las Comisiones& consecuencia de grados significativos de indisciplina o de inco,erencia organizacional& genera que las suplencias se conviertan en una alternativa cuya nica virtud consista en la ocupacin f'sica de puestos para evitar el descuento de los titulares cuando no pueden estar presentes en una sesin. 4bviamente este tipo de Gventa?asH ms parecen un recurso para eludir el cumplimiento de un mandato cuyos extremos son especialmente ms grandes entre otras cosas

porque los propios congresistas se convierten en v'ctimas de la lgica rentista en razn de la cual prefieren tener ms Comisiones y no las que sean temticamente necesarias en funcin del nmero de grupos y de las posibilidades efectivas de sus miembros para asistir y participar de manera responsable e informada.

3. Anualidad de pues os direc i#os /na caracter'stica central de la gobernabilidad es la sostenibilidad de las iniciativas& procesos y ob?etivos de las instituciones en el tiempo. Cuando los ob?etivos y metas de las instituciones son definidas& dise1adas& establecidas e implementadas con el concurso real y grados elementales de consenso entre los diversos actores que operan las instituciones& los resultados pueden alcanzarse de manera razonable y regular independientemente de los su?etos que actan como titulares de las iniciativas y procesos institucionales. =a ausencia de participacin efectiva de los actores& operadores y titulares de los procesos& sin embargo& mella de manera esencial y trascendente la capacidad de aplicacin de las iniciativas& de los procesos y de los ob?etivos. 3e convierten en iniciativas& procesos y ob?etivos particulares definidos con el criterio coyuntural e interesado de los actores& operadores y titulares que e?ercitan sus funciones con criterio miope& maximizando el poder temporal que les corresponde durante su mandato& independientemente del beneficio y del futuro del pa's. Este ltimo es el caso de los puestos directivos que se elige con periodicidad anual en la 5esa 6irectiva del Congreso. Porque el mandato en un puesto directivo dura slo un a1o la visin regular y el propsito frecuente de los congresistas es explotar y maximizar lo ms intensamente posible la capacidad que les reconoce el sistema para disponer y tomar decisiones en las distintas esferas directivas sobre las que tiene competencia la 5esa 6irectiva.

=a lgica de este concepto directivo y de este tipo de funcionamiento tiene como resultado que la agenda del Congreso queda sensiblemente orientada segn un modelo coyuntural que sacrifica el uso de los procesos con una perspectiva que asegure la agregacin de valor en la demanda que se transforma en productos institucionales. El modelo coyuntural prioriza las solicitudes de accin colectiva de acuerdo a los requerimientos particulares de la agencia en que se convierten los intereses electorales de los congresistas. =a agenda es una relacin de intereses particulares sin ms ,orizonte ,istrico que el que de satisfacer los grupos de inters local o nacional con los que cultiva algn v'nculo& principalmente de finalidad electoral& el representante. Cuando existen m'nimos institucionales perceptibles y compartidos& segn una visin de futuro y de largo plazo& es posible armonizar la dimensin electoral que afecta la intervencin o accin parlamentaria. Cuando la esfera prospectiva del mandato se minimiza o no existe slo queda la posibilidad de reducir el mandato a la complacencia de los beneficios e intereses de quienes generan la expectativa de una relacin electoralmente positiva o satisfactoria. En este escenario la anualidad de los puestos directivos complota con otros factores propios del dise1o o de las prcticas organizacionales que ocasionan fallas cr'ticas en la operacin de la institucin representativa. ;dems de los graves efectos que ocasiona agendar materias sin ningn tipo de concierto ni plan colectivo& conforme al cual se priorice qu es institucionalmente ms importante y qu exige la atencin de los planes de traba?o& de estudio y de debate de las Comisiones y del Pleno& el per?uicio que incidentalmente causa es el reforzamiento de otras ineficiencias organizacionales como las que se ,a referido en relacin con el nmero de Comisiones y con la atomizacin de las agendas de stas que se establecen con una lgica feudal& como si cada una fuera una isla desconectada del Pleno o& peor an& como si el Pleno fuera el espacio que cada una debe conquistar para formalizar los arreglos alcanzados en la provincialidad marginal de su mbito.

El resultado natural es una prdida de sinergia organizacional lamentable& a lo que se suman tambin lamentables grados de ineficiencia institucional que significan en ltimo trmino un grado penoso de irresponsabilidad en el e?ercicio pol'tico del mandato representativo por quienes reciben autorizacin del pueblo para actuar por su cuenta y en su inters.

4. Insu)iciencias del de(a e en el Pleno 4tra forma de agravar las carencias del rgimen representativo ,a sido la reforma que tuvo por propsito reducir el nmero y extensin de los debates en el Pleno& cuyo supuesto fue la desconcentracin de competencias deliberativas y transaccionales del Pleno para trasladrselas al sistema de Comisiones. 3i el peso e importancia que ten'a el Pleno en el debate parlamentario se asign a las Comisiones era previsible que& si no se introduc'an reformas trascendentales en el rol de esta etapa del proceso& el ob?eto o finalidad deliberante del Pleno representar'a un grave revs en la funcin del parlamento y del rgimen representativo como instancia de debate plural en la que se tomaban las decisiones finales que se entrega a la sociedad. =as Comisiones ,an adquirido en la actualidad un papel muy parecido al que en algn momento cumpli el rgimen feudal& porque la desconcentracin del Pleno ,a causado el sobredimensionamiento de su papel& y de modo singular el de los Presidentes de Comisin que tienen competencia para aceptar su?eto a su nico albedr'o las modificaciones propuestas durante el debate en el Pleno. Cuando el rgimen de Comisiones no est en condiciones de garantizar la eficiencia del proceso de agregacin de valor& de acopio extenso y plural de fuentes de informacin& ni de siquiera asegurar que son los congresistas miembros de Comisin los que personalmente investigan& estudian y preparan su participacin e

intervenciones en el debate& cuando estas condiciones no se cumplen lo que quiera que de ellas depende para que el Pleno debata se construye sobre una base falsa y defraudatoria. Por esta razn es que las reglas de debate que eliminan la discusin sobre la idea general de las proposiciones y la evaluacin de los requisitos de admisibilidad o procedencia constitucional y reglamentaria se convierten en una puerta abierta para el procesamiento laxo de propuestas normativas& conforme al cual se transfiere a las Comisiones alternativas legislativas impropias o inconvenientes. =o anterior se agrava cuando los dictmenes adoptados en sesiones de Comisin en las que no solamente los miembros no son suficientemente representativos de sus grupos& sino que participan sin conocer adecuada ni informadamente la materia sobre la que intervienen& si acaso concurren y no acontece que quien vot fue el suplente que tampoco tuvo oportunidad de informarse satisfactoriamente respecto de la naturaleza& alcances y efectos que se pretende lograr con la propuesta ba?o anlisis y discusin. A a ello debe a1adirse que luego de un debate ligero sobre la totalidad de la iniciativa dictaminada en el que puede muy bien ocurrir que el tiempo asignado a los grupos con menor cantidad de integrantes no pase de cinco minutos& independientemente de cun extensa sea la iniciativa% el texto aprobado por el Pleno quede su?eto a la decisin tcnica que acepte el Presidente de la Comisin. =a revisin que sobre el texto final aprobado realizaba antes la Comisin de >edaccin es ,oy obsoleta. @o se utiliza. =a suma de condiciones adversas resulta en un proceso cuya finalidad no es asegurar la aprobacin de normas socialmente convenientes o necesarias& sino cumplir con la formalidad de las reglas que permiten que la mayor'a convierta en ley lo que quiera que ,aya sido incluido en la agenda de la sesin& sin plan alguno ni ob?etivos nacionales o institucionales que ,ayan sido materia de acuerdo por las fracciones parlamentarias. 6e a,' el abultamiento de leyes cuya tramitacin y

aprobacin sean formalmente irrefutables& pero que concreta y materialmente sean de dudosa necesidad y conveniencia. 5ientras los operadores del proceso legislativo no ordenen su accin institucional segn una visin de lo que se quiera para el pa's& conforme a la cual se prioricen las tareas y planes de las Comisiones y del Pleno en un cronograma de estudio& deliberacin y votacin& es muy probable que sigan pasando por leyes propuestas mal concebidas& peor evaluadas& psimamente discutidas en el Pleno y redactadas sin garant'as adecuadas de legitimidad con el acuerdo pluralmente acordado.

15. E/ceso de delegaci&n represen a i#a al personal de con)ian,a Basta el a1o !"## ningn representante& excepto limitadamente los que integraban las 9untas 6irectivas de las Cmaras ten'a posibilidad de contar con personal de confianza contratado a su servicio. Ese a1o se toma la decisin de dar facilidades y apoyo a los 6espac,os individuales de 6iputados y de 3enadores de contratar a un asesor y a una secretaria. En esta condicin operaron todos los 6espac,os ,asta el a1o !""-. ; inicios del Congreso Constituyente de !""$ se mantiene la misma dinmica de apoyo con personal de confianza& y progresivamente se aumenta la cantidad de personal en los 6espac,os. El a1o -..!& que coincide con el uso de la modalidad de distrito mltiple para la eleccin de los congresistas& empieza el aumento de la cantidad de personal de confianza en los 6espac,os ,asta llegar a un nmero nominal que llega a oc,o puestos. 6e esta cantidad de puestos algunos cuentan con un rgimen flexible& conforme al cual es posible desdoblar las plazas entre varios colaboradores. =a flexibilidad ,a generado una tendencia a desdoblar las plazas que en algunos casos est fuera del control institucional& porque se mane?a a base de arreglos particulares en el 6espac,o de cada congresista& porque con la remuneracin reconocida a un mismo puesto se contrata a dos& tres o ms personas que

reportan o establecen algn tipo de v'nculo slo con el 6espac,o de un congresista. En paralelo al esquema generalizado del rgimen de apoyo se ,a producido otra tendencia simultnea& que consiste en el progresivo deterioro de la institucionalidad en el apoyo que presta el servicio parlamentario como cuerpo especializado que reporta fundamentalmente al Estado y no a una fuerza pol'tica ni persona en particular. El deterioro del servicio parlamentario puede plantearse como una consecuencia del progresivo aumento del papel ?ugado por el personal de confianza. En efecto& en la medida en que el personal de confianza de los 6espac,os ,a ido en aumento ,a crecido tambin la expectativa de este personal de incorporarse al servicio parlamentario con el ob?eto de ganar y acceder a las venta?as de permanencia que son propias de la indeterminacin en el plazo de contratacin del servicio parlamentario. Cuando en el Congreso slo exist'a la nocin del traba?o estatal prestado por el cuerpo de personal con experiencia en los procesos parlamentarios quienes integraban la planta sol'an contar con el e$pertise y destrezas que los calificaban para desarrollar sus funciones de manera neutral a quienes quiera que fueran las mayor'as parlamentarias. 3in embargo& con el aumento de personal de confianza y de las expectativas que ste trae consigo& progresivamente el servicio parlamentario es repoblado con una lgica de funcionamiento y operacin segn la cual la atencin se sesga en razn del origen pol'tico del personal de confianza que ingresa al servicio parlamentario. Parte de esta lgica se ,a agudizado rgimen tras rgimen a punto tal que& contra toda tendencia previa& en la estructura orgnica del servicio parlamentario se ,a pervertido la nocin de la l'nea de carrera y el acceso a las posiciones de direccin

,oy pueden ser ocupadas indiferentemente a la experiencia o capacidades organizacionales que los puestos requieren. 3in embargo& adems del efecto que la creciente presencia e impacto del personal de confianza causa en el servicio parlamentario& se nota otro efecto quiz ms grave en el sistema representativo del rgimen unicameral. Este efecto es el relacionado con la mayor dependencia que tienen los congresistas del personal de confianza& del que se valen con cada vez mayor intensidad para cumplir con el mandato popular recibido. 3i bien es cierto los congresistas son quienes en ltimo trmino toman las decisiones y se responsabilizan por ellas& y por lo tanto no pueden excusar sus resultados en las deficiencias que pudieran existir en su eleccin o designacin del personal cuya contratacin requieren& la delegacin que efectan en el personal de confianza tiende a desvincularlos con la operacin propiamente dic,a de los procesos parlamentarios en curso& porque se incrementa su dependencia de la visin& capacidades& experiencias& ,bitos y percepciones del personal que cumple tareas asociadas a las funciones propias del mandato representativo. El resultado es que a diferencia del representante que existi en el Per ,asta el a1o !"##& cuando cada uno ten'a que ,acerse cargo personalmente de las responsabilidades y tareas propias del estudio y debates en las Comisiones o en el Pleno& con el aumento relativo de un tipo de representante con mayor nexo con las localidades que con la problemtica propiamente estatal consecuencia del uso del distrito mltiple en la eleccin de los congresistas& en reemplazo del distrito nico o nacional que rigi entre !""+ y el a1o -...%& el representante que llega al Congreso a partir del a1o -..!& con abundante apoyo de personal de confianza en sus 6espac,os& el grado de desentendimiento personal y estrec,o con las funciones in,erentes al mandato ,an aumentado. Por lo tanto tambin debe anunciarse una forma de degradacin en la calidad del ya dbil v'nculo

representativo entre el congresista y labores constitucionales y estatales que debe cumplir. Puede verse entonces dos efectos notables que resultan del abuso de la prctica que consiste en facilitar el traba?o parlamentario mediante la contratacin de personal de confianza. Primero& se ,a debilitado la calidad de los servicios que el servicio parlamentario presta al Estado. A segundo& se ,a debilitado la contraccin que los representantes prestaban antes al v'nculo con las funciones que les corresponde cumplir. Es un caso pues en el que el exceso de ayuda ,a supuesto una forma de superproteccin del mandatario que se convierte en una causa del deterioro del rgimen representativo a nivel estatal por las debilidades que ,a creado en el servicio parlamentario% y a nivel de los operadores de las funciones constitucionales por la desatencin progresiva que resulta de la menor contraccin personal del congresista con las tareas que debiera desempe1ar sin el elevado grado de delegacin que protagoniza su personal de confianza%. =a situacin descrita exige una tarea quirrgica importante& de manera que no se desvirte ms el margen de apoyo que puede recibir un congresista. El ncleo central de la responsabilidad parlamentaria es representar al pa's en el e?ercicio de las funciones constitucionales prescritas& esto es& legislar y controlar al gobierno. Esa es la esencia de la democracia representativa y obviar este mandato es una forma tambin de negar tanto formas democrticas de gobierno& como la modalidad representativa prescrita en el texto constitucional Iuiz un modo de enderezar el sesgo y distorsiones actuales lo sea reducir al mximo la modalidad de apoyo a los 6espac,os minimizando el nmero de puestos asignables& pero a la vez fortalecer el centro de gravitacin de los grupos parlamentarios proveyndolos de equipos multidisciplinarios que los ,abiliten en el

proceso de toma de decisiones representativas en los diversos rganos de los que son miembros sus integrantes.

II LO 6UE %E7E EVITARSE 8 NO %E7E TENER LU9AR EN EL 7ICAMERALISMO

=as lecciones aprendidas del bicameralismo son fuente importante para rec,azar algunas modalidades de su funcionamiento que no garantizan la optimizacin del rgimen representativo peruano. =a existencia de un rgimen unicameral durante ms de -. a1os de?a ver vac'os y aspectos indeseables cuya reparacin parece urgente y necesaria. =a cuestin es determinar qu es lo que no se quiere que tenga el rgimen bicameral si se lo propone como una alternativa eficaz para superar las carencias y prctica representativa del unicameralismo que se ,a mantenido desde su aparicin a fines del siglo JJ. =as siguientes pueden ser algunas de las caracter'sticas que ser'a deseable evitar que tuviera un rgimen bicameral en el que no se repitan las fallas ,istricas y en lo posible se eliminen o neutralicen las deficiencias y limitaciones observadas durante la experiencia del unicameralismo.

1. Redundancia represen acional /na primera y bsica leccin es evitar que las dos cmaras sean elegidas sobre la misma base electoral territorial& gremial& o estamental%& para evitar que una y otra operen como mellizas duplicando en el sistema estatal el mismo origen electoral. 3i alguna venta?a debiera tener el bicameralismo ser'a la ampliacin de la base

plural en la representacin de la comunidad ante el Estado& lo cual es una forma de me?orar la calidad representativa del rgimen pol'tico. =o que exige esta condicin es que se defina un origen distinto para la segunda Cmara& que no suponga la eleccin de sus miembros en circunscripciones departamentales. =a opciones bsicas son compensar el origen y base local que es propio del distrito mltiple con el origen nacional y genera del distrito nico para la segunda Cmara& la misma que adems puede integrar otro tipo de representantes cuya designacin se genere mediante un proceso de agregacin corporativa basado en la participacin de etnias& gremios& o instituciones. =a eleccin mediante la frmula del distrito nacional representa una variacin importante que compensa la tendencia al localismo propia del distrito mltiple& y la presencia de representantes tnicos& gremiales y corporativos ampl'a el espectro de la diversidad de origen del poder en cumplimiento del principio representativo.

$. Rei erancia )uncional Es tambin una leccin de la ,istoria del bicameralismo que las dos cmaras no cumplan ambas las mismas funciones& reiterando la segunda lo que la otra ,ace. Contra el criterio generalmente repetido& es intil& estril e ineficiente la nocin de Cmara revisora que duplica y superpone simtricamente todas las funciones de la otra. Cuando las dos Cmaras repiten las mismas funciones no slo se pierden oportunidades de desarrollar y ofrecer productos institucionales distintos y de me?or calidad& sino que la yuxtaposicin de los dos rganos en el cumplimiento de las mismas funciones no ?ustifica la inversin social en el rgimen representativo del sistema pol'tico. 3uele argumentarse que el bicameralismo aumenta la capacidad reflexiva del rgimen representativo& porque la Cmara revisora o detiene o retrasa las prisas del unicameralismo& o me?ora la calidad de los resultados esperables terminados

por la primera Cmara. 3iendo innegable& y ms all del ,ec,o f'sico de que duplicar el proceso legislativo en dos instancias ,ace ms lenta la produccin de resultados& esa visin del bicameralismo asume como cierto el supuesto de que el mayor nmero de veces que un mismo asunto es revisado permite ms oportunidades de evitar errores. El supuesto parece basarse& sin embargo& en una la falacia que consiste en que el nmero de veces que un tema se debate aumenta la capacidad reflexiva de la agencia. =a reflexin tiene poco que ver con el nmero de pasos que un mismo asunto se plantea& porque sea una o ms Cmaras no es una propiedad in,erente al proceso ni a las Cmaras que el producto me?ore. =a reflexin depende& en realidad& de la capacidad de los operadores de los procesos y de los miembros de las Cmaras. /na sola Cmara puede ser ms reflexiva que tres& y un solo individuo puede tambin serlo ms que cien. 3i los partidos realizan a cabalidad el entrenamiento y ,abilitan a sus militantes para competir en el sufragio electoral& la seleccin que ellos realicen es la me?or garant'a para la calidad del parlamento. 3i los perfiles para ocupar los puestos representativos se descuidan y los partidos presentan a candidatos cuya capacidad y competencias son insatisfactorias el descuido no puede salvarse con el dispendio que significa aumentar el nmero de Cmaras porque la mayor cantidad de representantes carentes de destrezas representativas no asegura me?ores resultados en la institucin parlamentaria. 3i la premisa y la decisin tomada es que el rgimen es bicameral& una condicin bsica del dise1o de su funcionamiento es que cada rama del parlamento asuma funciones distintas y no se repitan las mismas en ambas. =a distribucin de tareas y de responsabilidades se basa en el principio de que las unidades organizacionales en que se convierten cada una de las ramas del parlamento son ms tiles si se especializan y comparten las diversas tareas y actividades que permiten el e?ercicio ms productivo y eficiente posible de la representacin. =a yuxtaposicin de las mismas tareas en los dos rganos del parlamento anula las virtudes de contar con dos Cmaras.

Es cierto que ,istricamente y operativamente la experiencia ,a sido y sigue siendo que una Cmara acte como revisora de la otra. Este dise1o tiene especial sentido en los pa'ses con una clara delimitacin de los distintos or'genes representativos& como ocurre en la divisin de Cmaras en el >eino /nido& o como acontece en la mayor'a de pa'ses de rgimen federal. 3iendo deseable que cuando ,ay dos Cmaras se generen sinergias y formas de coordinacin y colaboracin& esta necesidad y deseo aumentan de modo significativo en pa'ses de rgimen unitario de gobierno. Ello exige una actitud y posicin ms innovadora& imaginativa y creativa en el proceso de dise1o de un modelo bicameral& porque no obstante las diferentes frmulas basadas en el origen de las Cmaras segn distinto tipo de circunscripcin o distrito& la diversidad de origen puede seguir siendo un arreglo deficiente si ambas ramas del Congreso se limitan a duplicar mecnica y simtricamente prcticamente las mismas funciones o tareas por las que es responsable la institucin representativa. En concordancia con esta l'nea y lgica se requiere definir y plantear las situaciones o casos ms relevantes que permitir'an distribuir las funciones entre cada una de las Cmaras de forma que slo de modo excepcional o extraordinario una de ellas revise los acuerdos de la otra antes que se tenga una iniciativa o propuesta por corporativamente definitiva.

'. Ausencia de especiali,aci&n org:nica en los per)iles de pues os Para que el bicameralismo tenga la propiedad de convertirse en un modelo organizacional superior al unicameral ser necesario que el plantel de representantes que acceda a los esca1os de una y otra Cmara no se diferencie nicamente por la edad de sus integrantes. 3i se admite como parte del modelo la

conveniencia de evitar la reiterancia funcional& es congruente con esa lgica que quienes sean miembros de ellas renan como requisito las capacidades y competencias propias del perfil de los puestos que permitirn el ptimo funcionamiento de la especialidad en cada una de ellas. Esta caracter'stica tiene una dificultad normativa& porque de acuerdo al tipo de Estado y sociedad que la Constitucin establece el derec,o pasivo de participacin pol'tica reconoce la capacidad de cualquier peruano de acceder a un puesto representativo a condicin de que& adems de tener la condicin de ciudadano mayor de edad y de origen peruano& sin in,abilitacin de los derec,os pol'ticos y civiles& tenga una edad determinada. Cualquier otro requisito basado en caracter'sticas espec'ficas tendr'a la dificultad de ser considerado una forma de discriminacin o de impedimento de acceso al e?ercicio de la representacin pol'tica de la sociedad. =a experiencia contradice el principio constitucional& porque durante el e?ercicio del mandato representativo se observa y constata que la radicalidad de apertura en el acceso genera severas deficiencias y distorsiones en el cumplimiento de las funciones estatales que le corresponde a la institucin representativa. 6e todas las deficiencias quiz la ms notable es la insuficiente experiencia o competencias en gestin pblica y en el marco de operacin constitucional del Estado. =as capacidades adquiridas en la diversidad de actividades que forman parte de la esfera o dominio privado pueden contribuir complementaria y aleatoriamente en el cumplimiento de tareas representativas& pero el desempe1o eficaz del puesto requiere el entendimiento y comprensin cabal de los parmetros y condiciones propios de la dimensin pblica del Estado. 3i bien es cierto los talentos desarrollados en la actividad privada no deben ser materia de forma alguna de discriminacin contra actividades y personas exitosas en aqulla& el e?ercicio efectivo de un puesto representativo s' demanda una

formacin& aprendiza?es& capacidades& ,abilidades y actitudes compatibles con las tareas y cultura propia del Estado. ; partir de las dos premisas anteriores& esto es& la ausencia tanto de redundancia representacional por origen que las Cmaras tengan un origen electoral distinto conforme al cual la visin de quienes resultan elegidos no duplica el localismo al que tiende la Cmara de 6iputados elegida por distritos mltiples% como de reiterancia funcional que exista distribucin efectiva de funciones y tareas en un esquema asimtrico que niega el modelo de Cmaras revisoras%& la consecuencia es que el mismo modelo especifique el distinto tipo de perfil que se espera que cumplan quienes sean miembros de una y otra Cmaras. =a cuestin es cmo definir esos perfiles de puestos y competencias sin a la vez afectar el principio de la libertad de acceso a un puesto representativo que reconoce la Constitucin. El dilema no tiene una solucin normativa sino operativa y supone la interaccin entre tres factores cr'ticosK el Estado& el Congreso y los partidos pol'ticos. 3egn el rgimen pol'tico nacional la actividad estatal se sustenta en el principio del origen representativo del poder popular en la repblica. =os partidos pol'ticos son la agencia natural de seleccin de los cuadros de candidatos entre los que el pueblo elige. Por esta razn los partidos se convierten en la agencia especializada en la definicin de los potenciales representantes. Para que cumplan esta misin deben contar con los medios razonables para ,onrar la misin que el rgimen pol'tico les conf'a. /na vez establecidas las distintas funciones y tareas propias de cada una de las Cmaras empieza la programacin del entrenamiento y capacitacin en los partidos pol'ticos& de forma que optimice el valor agregado que debe potenciar con la certificacin de calidad de los candidatos que presente en las elecciones parlamentarias. Con el proceso de certificacin que debe otorgar y garantizar el partido se cumple con la exigencia in,erente a la especialidad pol'tica de cada una de las Cmaras& porque a los requisitos constitucionales relativos a la edad& la

nacionalidad y la ,abilitacin pol'tica se agregan los que ,ayan contribuido a aportar los partidos con el proceso de entrenamiento& capacitacin y certificacin con el que selecciona a quienes propondr como candidatos. Cuando el perfil de puestos y competencias de cada cmara asegura la aproximacin a la visin de un futuro pol'ticamente ms representativo y productivo en el parlamento nacional se estrec,a la brec,a entre lo deseable y lo factible. Cuando existe la oportunidad y la voluntad de revisar la situacin del rgimen representativo que ,a resultado como consecuencia del unicameralismo lo peor que podr'a ocurrir ser'a desperdiciar la ocasin sin innovar y proponer alternativas que no repitan los errores del bicameralismo. El ob?etivo en una coyuntura de reforma es descubrir espacios inexplorados de actuacin e intervencin que fortalezcan la posicin institucional del rgimen representativo. @o recurrir mecnicamente a dise1os obsoletos que fueron probablemente ptimos cuando se los propuso ,ace tres siglos o ms. El desaf'o consiste en concretar las venta?as del bicameralismo segn un tipo y dise1o organizacional capaz de generar mayor valor y me?ores resultados pol'ticos tanto que el unicameralismo vigente como el que limitadamente ser'a capaz de ofrecer un bicameralismo definido segn el criterio clsico de las cmaras revisoras.

-. %e(ili a"ien o de la agencia de in er"ediaci&n En la medida que parte importante del peso que se pone en el xito de la reforma en el rgimen representativo se fi?a en el dif'cil y complicado proceso de entrenamiento& capacitacin y certificacin que se encomienda a los partidos pol'ticos& se deduce que lo menos deseable ser'a cargar a estas organizaciones con exigencias y responsabilidades sin proveerlos de los medios necesarios para que cumplan su misin. Privarlos de medios ser'a una forma de negar la visin de futuro de la que se parte.

Por lo tanto& para que la instancia partidaria pueda asumir su responsabilidad y garantizar razonable y confiablemente que los perfiles de puestos y competencias son suficientemente asegurados con los candidatos que postulan al pueblo en el proceso electoral& el propio sistema pol'tico debe respaldar el rol que se les asigna. =os frentes de apoyo para la labor de los partidos pol'ticos son varios. En primer trmino parece ser de ayuda especial el reconocimiento de la atribucin plena de facultades para integrar las listas de candidatos segn la certificacin que estn dispuestos a ofrecer a la sociedad. Para ello es deseable la modificacin del sistema electoral de forma que las listas sean cerradas y bloqueadas& de manera que no quepan variantes que los exima de mane?o en el desempe1o de las funciones parlamentarias. 3i se espera que se responsabilicen de la certificacin que otorgan y de las competencias que garantizan en el e?ercicio de los puestos& no puede privrselos de medios cr'ticos para llegar a puestos representativos segn las prioridades y orden de calificacin conforme al cual se llega a una lista de candidatos. =as supuestas e ilusorias venta?as del voto preferencial representan el detrimento de la capacidad de gestin de los partidos& a los que se condena a invitar a quienes les me?oren oportunidades de ganar la eleccin sea mediante el financiamiento de las campa1as o mediante el arrastre de popularidad de figuras sin vida partidaria. El voto preferencial es un incentivo para la perversin de la lgica partidaria& que slo los debilita y los somete a la complacencia utilitaria. En segundo trmino& convenios de capacitacin con instituciones educativas. =a necesidad de opciones de capacitacin va asociada con la generacin de oportunidades entre las escuelas de formacin especializadas en gestin de la demanda pblica y en organizacin de la estructura estatal. =a temtica de la gobernabilidad y del planeamiento prospectivo& las bases del funcionamiento operativo del Estado& las reglas de organizacin constitucional del rgimen pol'tico

y de manera especial las relativas a la naturaleza y caracter'sticas de la institucin parlamentaria son parte de la malla de conocimientos en los que se espera la certificacin con la que los partidos avalan al equipo de candidatos que propone al electorado. =os partidos tienen la opcin de recurrir al entrenamiento in #ouse& o a la contratacin de los servicios por instituciones educativas especializadas con las que realicen la tercerizacin del entrenamiento. En cualquier caso existe un ncleo indelegable a terceros constituido por el adiestramiento en la doctrina del partido y en la formacin en actitudes y virtudes c'vicas y partidarias. Fercero& financiamiento de la capacitacin y certificacin. 3er'a una pretensin vana esperar que la reforma del rgimen representativo se basara slo en la modificacin de la Constitucin o del >eglamento del Congreso. Emprender una reforma en ese nivel es una tarea vana& estril e improductiva. Cuando se formulan alternativas para reformar el parlamento con las reglas que definen la conducta y los procesos institucionales se equivoca el punto de gravitacin. =as reformas del parlamento son pstumas o tard'as cuando el enfoque queda en la sola redefinicin de los procesos parlamentarios o las reglas de operacin y agregacin de valor de la demanda pol'tica. =a reforma empieza antes. A& adems& no es gratuita. En efecto ya es demasiado tarde para reformar el parlamento cuando se prescinde que todos los procesos y reglas dependen de quienes las operan. El punto cr'tico e institucionalmente ms gravitante es el papel que cumplen los partidos pol'ticos en el proceso de capacitacin y de certificacin de los equipos de candidatos que proponen al electorado. Pero ese proceso ni es gratis ni el barato. =os partidos se organizan conforme a un tipo de asociacin en el que no se concibe el inters lucrativo. 3e los concibe como instancias desprendidas y desinteresadas en la ganancia. Pero por ms altruista que sea una organizacin su fin colectivo requiere medios y recursos para alcanzarlo. Cuando ,ay mecenas que ofertan su ayuda generosa los partidos tienen gran parte del problema solucionado& pero el altruismo del mecenazgo no es precisamente un bien en el que la sociedad sea

prdiga. Puede ,aber mecenas& pero mecenas desinteresados es una especie todav'a ms complicado de encontrar. Para compensar la dificultad de las tareas emprendidas por los partidos se ,a planteado con alguna insistencia la necesidad de prever el financiamiento de actividades de los partidos pol'ticos. =a propuesta tiene cr'ticas importantes basadas principalmente en las deficiencias y vicios observados en la naturaleza poco seria de las agrupaciones y movimientos que emergen como clubes de aventureros que se lanzan al escenario pol'tico con la esperanza de satisfacer el ego y deseo de fama& poder o dinero de quienes los impulsan con fines eminentemente electoreros. 3in embargo& una propuesta integral basada en la visin integral del sistema en el que los partidos ocupan un papel cr'tico genera una situacin significativamente distinta. 3i se tratara de asignar fondos pblicos a partidos que del nombre slo ex,iben la etiqueta de una caricatura carece de sentido botar desaprensivamente los escasos recursos pblicos en empresas de improvisacin pol'tica. =a situacin es en efecto muy distinta si se concibe a los partidos como los principales garantes de la operacin del rgimen representativo a travs de la certificacin que garantizan de la capacitacin y ,abilidades de sus cuadros para desempe1ar eficazmente las funciones representativas en el parlamento. @o es lo mismo asignar recursos para desperdiciarlos en un esquema de partidos parasitarios& que invertirlos en el potenciamiento de me?ores cuadros representativos educados y formados segn la dinmica de cada uno de los partidos pol'ticos. 3in riesgos razonablemente asumidos no puede ,aber ganancias. Para que el c'rculo vicioso rompa su espiral de experiencias indeseadas es necesario tomar accin& confiar y apostar por el uso sano de una alternativa cuyo fin es curar el rgimen pol'tico del mal que padece. 3i no se puede confiar en los ncleos saludables de nuestra propia identidad colectiva no cabe ninguna esperanza. ;nte

el fatalismo de derrotas prematuras es preferible emprender riesgos y luc,ar desde la entra1a dura de la fe en nuestra propia condicin ,istrica y pol'tica. Cuarto& apoyo de las instancias que deben validar el proceso interno de los partidos segn el cual el acceso a una posicin como candidato no se entiende como una forma de limitar el derec,o pol'tico a la participacin en los procesos electorales derec,o igualitario a ser elegido%. 3e trata en buena cuenta del e?ercicio de colaboracin y control ,ermenutico que realizan el sistema electoral a cargo principalmente del 9urado @acional de Elecciones y de la 4ficina @acional de Procesos Electorales& as' como los rganos ?urisdiccionales que forman parte del Poder 9udicial y del Fribunal Constitucional. @o es dif'cil suponer& imaginar ni prever que ms de una persona que se sienta afectada por el proceso de definicin de las candidaturas a cargo de los partidos pol'ticos recurra a cualquiera de estas instancias con el propsito de eliminar las limitaciones fi?adas para optimizar la calidad del rgimen representativo. =a interpretacin maximalista del derec,o pasivo de participacin y acceso a la vida pol'tica le?os de afirmar la calidad de la vida democrtica tiende a convertir el sistema pol'tico en un escenario proclive a la perversin o corrupcin de las instituciones& costumbres y prcticas de organizacin colectiva. 3i una parte significativa del malestar y de la miseria del rgimen representativo lo genera la necesidad de fondos para organizar las campa1as& o las ineficiencias del voto preferencial& en la medida que inducen a los partidos a la prctica de invitar a candidatos que los apoyen con el financiamiento o la postulacin de personas de escasa significacin o valor para el partido& aunque de especial utilidad para aumentar el nmero de sus esca1os& el bien pblico que se conf'a a los partidos se anula cuando ellos mismos carecen de medios eficaces para asumir directamente su responsabilidad sin los incentivos negativos de las concesiones a las que el pragmatismo los fuerzan y obligan.

.. Sus en ar su e/is encia en ra,ones de pura ru ina ! de inercia ;is &rica @o parece un argumento slido reemplazar el proceso de indagacin e innovacin organizacional de las ms importantes instituciones del Estado sustituyendo la observacin y el anlisis del funcionamiento y resultados con la invocacin de que el bicameralismo es una forma ms conveniente para el pa's por el solo ,ec,o de que ello ,a ocurrido as' en la mayor parte de nuestra ,istoria. 3iendo innegable que los pa'ses tienen tradiciones y tienen una ,istoria en las cuales se concretan el arraigo y la identidad colectivos& no es menos cierto que unas y otra no son inmutables y exigen la adecuacin a las distintas necesidades externas e internas que los tiempos imponen. Conservar el perfil de las instituciones no obstante las deficiencias colectivas que se observan y padecen en nombre del arreglo o convencin que alguna vez se plante como deseable puede convertirse en una decisin destructiva de los propios or'genes en los que se basaron los arreglos y convenciones fundacionales. Existe pues un innegable valor en la ,istoria del Per la afinidad con el bicameralismo. El unicameralismo es ,istricamente una excepcin que se construy fundamentalmente no para fortalecer la institucin parlamentaria sino para facilitar las necesidades organizacionales del gobierno y del Poder E?ecutivo. 6e a,' que la velocidad de los procedimientos no ,aya me?orado la calidad de los planteamientos ni de los resultados del debate y de la coordinacin parlamentaria& sino precisamente todo lo contrario. El bicameralismo eleva los costos de transaccin del gobierno con el Congreso& no slo por el nmero de Cmaras sino tambin porque los liderazgos se duplican y& en relacin con el 3enado& se me?oran. Existen razones ,istricas para comprender el origen del unicameralismo y otras para voltear la mirada una vez ms al bicameralismo. /nas y otras sin embargo no

son suficientes cuando lo que se busca es una respuesta para la sostenible gobernabilidad y el desarrollo futuro de nuestra colectividad con productos representativamente ms idneos. 6e lo que se trata es de reconocer y denunciar qu est mal para encontrar las razones por las cuales eso ocurre& para definir una meta y ob?etivos segn los cuales comparar el desarrollo que nos proponemos alcanzar& para establecer el proceso y las actividades que nos corresponder realizar para anular las deficiencias encontradas& y para aproximarnos al estado deseado que proyectamos en el futuro inmediato como nuestro destino.

III <ACIA LA CON9RUENCIA %EL MO%ELO OR9ANI=ACIONAL

=a labor consiste& por lo tanto& en diagnosticar lo que anda mal y que debe corregirse& con el propsito de identificar los modos en los que deben realizarse los cambios. Para esta tarea no basta la repeticin de argumentos eminentemente formales y& para estos fines& organizacionalmente insuficientes. Preferir el bicameralismo slo por razones ,istricas& no obstante existirlas para explicarlo& es una postulacin inadecuada e institucionalmente irrelevante porque lo que se pretende conseguir no es una forma idealizada de bicameralismo en la que se repitan los moldes organizacionales que funcionaron anta1o& sino un tipo de organizacin parlamentaria apropiada para superar las carencias y deficiencias representativas e institucionales que encontramos ,oy en el unicameralismo. =o que necesitamos no es ni un unicameralismo ineficiente y pernicioso& ni un bicameralismo cuya existencia consista en la sola y mera reiteracin de las mismas faltas de las que ,oy se reproc,a al unicameralismo que se pretender'a superar con argumentos nicamente ,istricos.

El bicameralismo puede efectivamente ser un instrumento de perfeccionamiento de la misin representativa del Congreso. =o que debe precisarse es cul es el espacio que no llega a cubrirse eficientemente con el arreglo unicameral que puede cumplirse me?or con el bicameral. Est definitivamente le?os del bicameralismo la pretensin de solucionar o de eliminar los dif'ciles problemas representativos que confronta el parlamento peruano& porque su existencia no tiene ese tipo de propiedad& y no existe una cura mgica ni milagrosa capaz de sanar imperfecciones que nacen fuera de la sede de la institucin parlamentaria como en los ciudadanos& como en los partidos pol'ticos& o como en el propio sistema electoral%. =a cuestin es mantener la perspectiva de los problemas y la capacidad de las alternativas institucionales para solucionar problemas concretos y espec'ficos ms all de la ra'z de una situacin para la que el bicameralismo no llega ser su solucin. =a alternativa del bicameralismo puede pues muy bien ser una respuesta adecuada respecto de algunos de los problemas organizacionales de la institucin parlamentaria& con la cual cabr'a me?orar la capacidad de gestin por la que es constitucionalmente responsable el Congreso. El dise1o de esa alternativa debe basarse& sin embargo& en la afirmacin plena del principio de democracia representativa segn el cual los congresistas deben focalizar y concentrar el e?ercicio de su mandato prioritariamente en las dos funciones estatales ms importantes de la agencia representativa& la legislacin y el control pol'tico. 3i existen espacios organizacionales descuidados o inexplotados cabe identificar con claridad qu y cmo ser posible que una segunda Cmara se especialice en desarrollar las tareas desatendidas por el rgimen unicameral. =a principal exigencia ser que el dise1o del rgimen representativo sea congruente con la visin del Congreso que se desea recrear& y con los ob?etivos y tareas que formen parte de sus funciones constitucionales.

; partir de la visin y de los ob?etivos definidos a un trmino futuro debe definirse el dise1o de la estructura organizacional con la cual se planea alcanzar las metas y resultados institucionales. Parte de la congruencia organizacional supondr luego la determinacin de los puestos y los perfiles de competencias necesarios para que la estructura organizacional alcance los ob?etivos y metas& y realice las tareas y actividades que los procesos institucionales requieran. 6e igual manera es una exigencia adicional que los procesos se redise1en de forma tal que la estructura operada con personal calificado segn los perfiles de puestos asegure la agregacin de valor en la transformacin de la demanda en los productos institucionales. ;dvertir cules son las tareas no cubiertas es de por s' una oportunidad para fortalecer los procesos y la posicin pol'tica del Congreso en el rgimen representativo del Per. 2alta la concurrencia de visiones en este sentido y la voluntad de decisin que lleve a concretar el dise1o en una estructura y personal con competencias suficientes para ,acerlo realidad.