NUEVAS LECTURAS DE POLITICA Y GOBIERNO FERREL HEADYPrimera edicién en inglés, 1966 Quinta edicion en inglés, 1996 Primera edicién en espariol, 2000 Se prohibe la reproduccion total 0 parcial de esta obra —incluido el disefio tipografico y de portada—, sea cual fuere el medio, electrénico o mecanico, sin el consentimiento por escrito del editor Titulo original: Public Adininistration: A Comparative Perspective D.R. © 1996, Marcel Dekker, Inc. 270 Madison Avenue, Nueva York, Nueva York, 10016 ISBN 0-8247-9657-8 D.R. © 2000, Fonpo pe Curtura Economica Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México, D. F. www.fice.com.mx ISBN 968-16-5171-5 Impreso en MéxicoESTUDIO INTRODUCTORIO Vicror ALARCON OLGUIN* La presente obra sin duda representa —utilizando la terminologia espe- cializada en la lengua anglosajona— una auténtica “innovacion de rup- tura” (breaking through) dentro de nuestro medio. No existe ninguna referencia reciente en el mundo hispanoparlante de trabajos dedicados al estudio comparativo de las administraciones piiblicas, y cuyo resulta- do sea igual de ambicioso y con una cobertura tematica tan amplia como el que presenta el profesor Ferrel Heady en Administracién pabli- ca. Una perspectiva comparada. Una circunstancia importante que puede explicar la ausencia de tra- bajos influyentes escritos en espafiol dentro de esta 4rea de conocimien- to es que la tematica se ha asociado regularmente con campos mas ge- nerales como las relaciones internacionales, el derecho (en sus ramos politico-constitucional e hist6rico-administrativo) y la ciencia politica. Es decir, el desinterés por esta materia puede ser comprensible debido a la aparente homogeneidad que guardaban las estructuras estatales y organizativas en América Latina; esta situacion justificaba que no se hicieran demasiados esfuerzos por realizar andlisis mas profundos que pudieran sefialar las diferencias del mundo en desarrollo respecto de los paises mas avanzados, y viceversa, En estas condiciones, emprender la comparacién de nuestros gobier- nos y sus estructuras basicas de operacién y toma de decisiones publi- cas ha implicado colocarse en un fragil terreno que ha dado balances usualmente negativos cuando se contrastan con los de pafses mas de- mocraticos e industrializados, menos corruptos y mas eficaces; éste era el caso, por ejemplo, si se comparaban las regiones de América Latina, Africa 0 el sudeste asiatico con los Estados Unidos, los paises europeos 0 incluso la otrora influyente esfera socialista. No obstante, antes de proseguir en esta linea de reflexion, es necesa- rio destacar la importancia que poseen la metodologia y el ejercicio de la comparacién dentro de las ciencias sociales en general a efecto de po- der comprender con mas detalle las implicaciones directas que tienen * Politdlogo, profesor investigador titular “C” en el Departamento de Sociologia de la vanelztapalapa y maestro de asignatura en la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales de la UNAM.8 ESTUDIO INTRODUCTORIO dentro del terreno de la administracién publica, justamente a partir de la propuesta de trabajo elaborada por el profesor Heady. EL METODO COMPARATIVO Y LAS CIENCIAS SOCIALES Existe una tensién permanente que define el objeto y la finalidad del método comparativo, ya que éste se debate entre proporcionar respues- tas universalistas y globales 0 simplemente contentarse con resaltar las diferencias de los comportamientos singulares de individuos e institu- ciones sociales; el énfasis excesivo en las diferencias ha dado lugar al andlisis de esas experiencias inclasificables que constituyen los llama- dos “estudios de caso”. Es, pues, necesario tomar conciencia de la importancia que tiene el acto de la comparacién y como éste es la fuente a partir de la cual se ha desarrollado una metodologia util para las ciencias sociales en general. En segundo lugar, conviene sefialar cual es el “estado del arte” adoptado por las diversas escuelas y corrientes en esta Area de las disciplinas so- ciales, ya que éstas han tendido a perder su base ontolégica, para incli- narse cada vez més a observar los acontecimientos mediante principios homogeneizantes que estén adscritos a los procedimientos de las lama- das ciencias naturales. Si embargo, uno tiende a considerar que los ac- tos humanos siguen siendo impredecibles; esto es, son una suerte de “nubes” que contrastan con los intentos de encontrar disciplinas que se mantengan adheridas a criterios de predictibilidad y continuidad, que asemejen al hombre a la marcha precisa de los “relojes” (Almond y Gen- co, 1990). Pero conforme se han definido sélidos avances en la propia filosofia de las ciencias sociales, nos podemos dar cuenta de que los métodos aplicables a disciplinas como la ciencia politica o la administraci6n publica dificilmente nos dejaran satisfechos en caso de favorecer alguno de estos dos extremos puros: las “nubes” 6 los “relojes”. La posibilidad plausible es que nos coloquemos entonces dentro del terreno del control flexible, que permita indicar parametros referenciales para el problema sujeto a estudio. Logrando dicho control, los métodos susceptibles de ser aplicados nos permitiran acercarnos a los factores de ensayo y error con marge- nes mds amplios e identificar variaciones que enriquezcan su seleccién evolutiva, lo cual nos permitira colocarnos dentro de mejores opciones abiertas a efecto de situar las limitaciones y oportunidades que se po- sean en el momento de aplicarse en la practica politico-administrativa. Siguiendo esta idea, las posibilidades de una politica y administra-ESTUDIO INTRODUCTORIO 9 cién comparativas se conciben dentro de un espacio en que los medios disponibles para estudiar nuestros comportamientos son capaces de su- perar los mecanicismos de corte casual y univoco. Los métodos que procuramos disefar para tener una mejor explica- cién y una relacion mas comprensiva con el entorno representan retos que demandan de nosotros mayor precisién, pero a la vez —y ésta es una paradoja inevitable— nos obligan a abandonar las grandes teorfas de alcance social; esto hace que no sdlo nos preguntemos si es posible estudiar de manera comparativa la politica y la administracién, sino que incluso las cuestionemos desde sus fundamentos (Faure, 1994; Ke- man, 1993). Esto es, al intentar tener mejores lecturas acerca de los fendmenos politicos y administrativos, en la actualidad se tiende a sacrificar sus interrelaciones con otros campos de conocimiento. Desde luego, una 16- gica basada en absolutos da como resultado un modelo cientifico débil, cuyas intenciones deductivas pretenden llegar a generalizaciones y cons- tantes siempre aplicables sin considerar factores como la propia coyun- tura, los actores y las instituciones, 0 el tiempo y el lugar. Debido a ello, debe reivindicarse que el acto de la comparacién es por excelencia un proceso relacional ¢ incluyente, que permite construir puentes y asociaciones entre fenémenos en apariencia distintos. La com- paracion es un ejercicio procesal en los individuos y las sociedades que les permite establecer lo que se conoce como variables de control (Sar- tori, 1984). Con base en este supuesto, la comparacién posee muchas de las ca- racteristicas de los enunciados que califican el ser de la politica y sus instituciones administrativas y c6mo deberfan organizarse. Dependien- do de las capacidades argumentativas que se otorguen a dichos actos de comparacién, podremos construir modelos, conceptos y tipologias que respondan adecuadamente a nuestras necesidades de regularidad, certi- dumbre, orden y significado, que son por lo general las motivaciones clasificatorias utilizadas con mas frecuencia. Entre las diversas definiciones y cualidades que se le han dado al mé- todo comparativo podemos encontrar la clasica de Gabriel Almond y G. B. Powell, quienes nos invitan a estudiar los sistemas politicos y ad- ministrativos a partir de sus capacidades de conversién, mantenimiento y adaptacién (Almond y Powell, 1972). En un sentido mas estricto (legal-formalista), podemos encontrar la definicién de Jean Blondel (1972), quien nos remite al estudio de las formas de gobierno nacional como el ambito propio de la metodologia comparada, donde los modelos se definen a partir de los recursos finan- cieros, los medios de coaccién y el monopolio de la ley.10 ESTUDIO INTRODUCTORIO Como puede notarse, entonces, el acto comparativo consiste en des- arrollar las perspectivas y la sensibilidad que nos permitan distinguir, agrupar y seleccionar en diversas circunstancias explicitas (aqui radi la diferencia entre el acto de comparar, propio de la condicién humana, y su consiguiente transformacién en método comparativo) los rasgos de la realidad que nos den un mejor conocimiento de la misma y nos con- duzcan al mismo tiempo a la creacién de leyes implicitas (de ahi su in- tencionalidad universalista y constante) que nos pronostiquen qué tipo de comportamiento individual e institucional es susceptible de esperar- se en ciertas condiciones. Indudablemente, el método comparativo responde asi a las preguntas torales qué comparar (instituciones, grupos 0 practicas que por si mis- mos son una diseccién micropolitica) y para qué comparar (cuya res- puesta usualmente remite al disefio de las macropoliticas). No obstante, adoptar modelos y leyes rigidas por lo general nos remi- ten a las excepciones y desviaciones. En ese sentido, el poder ttil de la comparacién puede colocarse igualmente en una posicién inversa a su original pretensién generalista, ayudando asi no sélo a unificar u homo- geneizar, sino que nos permite colocar el letrero de los limites que in- diquen lo raro de la situacién a la cual nos enfrentamos. Como sefiala Harry Eckstein, entre otros autores, la virtud del método comparativo es la de poder fijar condiciones precisas en el estudio de las tipologias y los conceptos, ya sea en términos integrativos o diferenciales (Eckstein, 1992). Muchas veces, con sorpresa descubrimos que lo que supuestamente es comparable no siempre coincide con los instrumentos y capacidades de comparacién disponibles para intentar explicarlos, Buscar la causa y la explicacion de las cosas indica un rumbo promisorio, pero no sufi- ciente, para lograr su verdadera afirmacién cientifica (Rose, 1991; Do- gan y Pelassy, 1990). Lo anterior parece indicarnos un error de procedimiento que muchas veces no se toma en cuenta. Debemos recordar que quienes definimos los parametros, los métodos y hasta lo cientifico somos nosotros mis- mos, no a la inversa. De esta manera, el método comparativo es util siem- pre y cuando intente responder a preguntas y fenémenos concretos. Para Arend Lijphart, el método comparativo debe proporcionar elemen- tos de comprobacién y regularidad; por lo tanto, sera més facil hallar regularidades y coincidencias si hay mas casos que variables dentro del anilisis (Lijphart, 1971). Contra esta postura podemos hallar el argumento del “estiramiento conceptual”, analizado por autores como Sartori (1970), 0 Collier y Mahon Jr. (1993), el cual es un factor que no puede ser relegado en todo ejercicio comparativo que intente abarcar amplios segmentos de la rea-ESTUDIO INTRODUCTORIO ret lidad, ya que nos marca pautas que nos alertan contra las tentaciones faciles de querer forzar a que ciertos fenémenos respondan mas a nues- tras clasificaciones e interpretaciones particulares, que reexaminar la nueva realidad imperante. Por ello, debemos estar alertas para no convertir los métodos por si mismos en el objetivo central y tinico de la ciencia. Estos no son sino estrategias de andlisis que nos permitiran un mejor uso instrumental de las diversas técnicas para examinar los fenémenos que consideramos dignos de estudio. Los métodos comparan desde las estructuras mas parecidas (modelos de integracién) hasta las mas disimiles (modelos de conflicto) (Collier, 1994). No podemos aferrarnos a los métodos como si fueran “varas magicas” o “piedras filosofales” que nos salvaran automaticamente del error (mas bien nos ayudaran a corroborarlo); por tanto, es fundamental recalcar la importancia de encontrar parametros de comparacion que no hagan perder ni la profundidad ni la extensi6n del andlisis. En este caso, el instrumento de la comparacién también posee limita- ciones y ventajas que deben evaluarse en sus alcances de explicacién, generalizacién y aplicacién. Un manejo adecuado de estas peculiarida- des nos permitiré saber cuando y en qué circunstancias podemos espe- rar que los estudios comparativos arrojen resultados importantes gra- cias a la utilizacién de nuevas técnicas estadisticas, por ejemplo. Desde luego, nuestras capacidades de comparacién tampoco pueden estar re- ducidas a meros actos de fe 0 a peticiones de principio, por lo que la construccién de un balance adecuado entre los valores y las técnicas debe hacer del comparativista un cientifico social equilibrado. En la actualidad, es evidente que requerimos apoyos ¢ instrumentos empiricos que permitan ampliar y corregir las explicaciones y tomar de- cisiones racionales mas firmes. En eso, ciertamente, consiste el ensan- chamiento de los espacios de la ciencia vy, desde luego, de los métodos y las técnicas disponibles para el desarrollo de nuevos conocimientos de amplio consenso y duracin prolongada; pero a la vez hay que tener presente la exigencia de que si el modelo proporciona una visién erré- nea éste debe abandonarse tan pronto como sea posible. Sin embargo, en lo que concierne al método comparativo, la propia falta de recursos y el temor a crear tipologias o generalizaciones faciles parece reducir nuestras ambiciones comparativas a los llamados “estu- dios de caso”; en los hechos, éstos terminan siendo muchas veces ejerci- cios monograficos en los que se conocen rasgos y caracteristicas relativos a actores e instituciones singulares de un pais, pero cuyos resultados no se comparan simultaneamente con sus variables de control, sean éstas de tipo conceptual, empirico 0 regional (Eckstein, 1992).12 ESTUDIO INTRODUCTORIO Por esta razon, la configuracién de un método comparativo “apropia- do” quiza se encuentre muy alejada de una realidad tangible que permita ubicarlo entre sus practicantes secuenciales 0 en aquellos que concen- tran sus cualidades en las Iamadas “capacidades electivas”. Sin embar- go, es claro que su evolucién representa una constante que ha ido ga- nando complejidad y adquiriendo diversas yertientes durante las dltimas décadas. Permitaseme ahora una reflexién breve sobre las tradiciones y los intentos de renovacién del método comparativo durante las décadas recientes en relaci6n con el propio trabajo emprendido por el profesor Heady dentro del terreno de la administracién publica comparada. LOS TERRITORIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA COMPARADA Como vera el lector a lo largo de las paginas de esta obra, uno de los propésitos principales del profesor Heady es proponer un criterio clasi- ficatorio que permita mostrar la intima relacién entre los niveles de desarrollo organizacional y los fines politicos, en tanto puntos decisivos que sirven para replantear una clara tipologia tendiente a situar la evo- lucién practica e institucional de los estados y los sistemas administrati- vos a lo largo de la historia humana. Simultaneamente, Heady abre un escenario para “recentrar” y “redi- mensionar” los desequilibrios de identidad de la administracién piblica como disciplina de estudio, de tal manera que nos permita diferenciarla plenamente de los espacios organizacionales privados y nos facilite ubi- car su misién politica dentro de las esferas de poder mas general, Para ello, es importante recuperar su propuesta de que el aleance de la disci- plina no se restringe al estudio de las burocracias centrales tradiciona- les, sino que también le compete abordar el espacio ocupado por otro tipo de burocracias no privadas como las que forman los partidos politi- cos, los sindicatos, los parlamentos, las onG, etc., en las cuales también se pueden distinguir tipos predominantes de regimenes politicos. Siguiendo esta misma idea, Heady nos dice que la administracién pa- blica comparada camina hacia la integracién de un cuerpo analitico ju- risdiccional cada vez mas interdisciplinario, pero sin que ello implique perder sus objetos de estudio: el Estado, los procesos de gobierno y los Ambitos de influencia e¢ impacto que los actos administrativos tienen dentro de la sociedad para conseguir la permanencia o la transforma- cidn del orden y la estabilidad politicos. Ante la multiplicacién de las rutas hacia el progreso y la modernidad que deben encarar los sistemas de administracién piiblica nacionales en la actualidad, la postura del profesor Heady ciertamente justifica identi-ESTUDIO INTRODUCTORIO 13 ficar como un problema prioritario de la disciplina administrativa el rescate de instituciones politicas viables que se han sacrificado en aras de elaborar complejas recomendaciones para los “aprendices de brujo” situados en muchas partes del orbe; es decir, no solo es importante crear Wy pre- impactos ocasionados por politicas concretas de poder y so- cializacién ptiblicas con margenes de participacién social y eficiencia democraticas. Sin dicha orientacién de las politicas publicas, los agentes y las de- pendencias gubernamentales tendrian una influencia totalmente anar- quica e ineficaz respecto de los fines que la ciudadania espera de los sis- temas de administracién publica. Por tanto, pese a los “abandonos” y “retornos” ciclicos con que los expertos condenan al Estado, las funcio- nes de gobierno y la administracion de los bienes y servicios publicos son insustituibles y centrales para toda sociedad y mercado, por mas au- ténomos, predominantes y autosustentables que puedan ser de hecho. De ahi que la comparacién de dichos procesos y experiencias sea ilus- trativa de las estrategias de que dispone el administrador ptiblico para enfrentar la aparente falta de opciones que genera la inevitable conver- gencia hacia la modernidad, la democracia y la eficacia; dichas estrate- gias son las mismas con que los aparatos estatales deben orientarse —por las demandas de los mercados, la competencia y la calidad total— para satisfacer la prestacién y el consumo de los servicios piiblicos den- tro de la era de la globalidad. Esto implica descubrir que la fuerza y la eficiencia de la administra- cién publica no dependen forzosamente de su “tamafio”, sino de la di- versidad admisible de funciones que su presencia y radio de accién decisional pueda tener dentro de la actuacién regular de los procesos politicos, econdmicos y sociales, asi como de la propia gestién organiza- tiva de los territorios rurales o urbanos (por ejemplo, cabe pensar en la gestion comparada de las grandes ciudades). Resulta muy interesante que el profesor Heady también presente si- tuaciones que nos permitan equiparar aspectos como los esfuerzos de confederacion e integracion regional que estan transformando los ém- bitos tradicionales del Estado-naci6n (como ha ocurrido con la actual Confederacién de Estados Independientes postsovittica o la Unién Eu- ropea; y en menor grado, con los bloques de naturaleza econémica como la Cuenca del Pacifico, el TLCAN o el Mercosur), los cuales demandan, independientemente de sus implicaciones, una organizacién adminis- trativa que permita orientar sus politicas y operaciones a partir de crite- rios supranacionales. Por otra parte, el profesor Heady resalta cuestiones criticas como la o eliminar espacios de gestién, sino que también lo es revis servar |14 ESTUDIO INTRODUCTORIO formacién de valores y la presencia de una cultura en el servidor publi- co basada en el profesionalismo y el uso 6ptimo de los recursos dispo- nibles. Desde luego, el problema del tamano, el costo y la cobertura de los servicios proporcionados por el Estado se vuelve un problema grave si es que las sociedades no logran consolidarse ni asumir responsabili- dades organizacionales cuando se pretende impulsar procesos de cam- bio cultural, modernizaci6n tecnoldgica y transicién politica hacia la democracia. La contribucién de Heady a dicho tema permite descubrir las ventajas que implica, en términos de estabilidad y compromiso politico, el que la ciudadania observe la existencia de reglas claras que permitan regular la participacién del sector publico, asi como poder controlar su cre- cimiento y la calidad de los servicios que presta. De igual manera, la existencia de un servicio civil de carrera puede ser un factor detonante que elimine, sobre todo en regimenes politicos cerrados, cierta impuni- dad patrimonial que poscen las élites politicas en tanto asignan y con- servan la lealtad de la burocracia debido a la inseguridad de los empleos publicos No obstante, la propia experiencia comparada nos indica que tam- bién debemos evitar el otro extremo, igual de pernicioso para toda ad- ministraci6n ptiblica, consistente en que, una vez lograda la inamovil dad, el funcionario de base se dé cuenta que ahora él es quien puede ejercer una patente de impunidad, lo que a final de cuentas sdlo trasla- da la ineficacia y el modus vivendi de la corrupcion estructural que sos- tiene a las sociedades cerradas y autoritarias de un nivel a otro, sin erra- dicar el problema de fondo que estriba en no poder revertir la falta de credibilidad que los ciudadanos tienen de los servidores ptiblicos, asi como haciendo fracasar por anticipado cualquier intento sustantivo de reforma administrativa. Siguiendo con esta idea, una importante lectura comparativa es que una modernizacién eficaz de las acciones y los sistemas administrativos no debe detenerse por la carencia de recursos financieros suficientes. La verdadera modernidad operativa de los sistemas administrativos da pau- tas para incidir en condiciones de desarrollo que exploren opciones de accion legal y politica que puedan sustituir la idea de que una adminis- tracién fuerte es sélo aquella que tiene el mayor presupuesto € ingresos. Con ello no quiere decirse que los recursos no sean importantes, pero no deben convertirse forzosamente en obstaculos insalvables para ga- rantizar la marcha politica y econémica de una nacidén. Lo enunciado anteriormente no haria sino reproducir la descalifica- cién habitual con que se tachan las acciones y la presencia de los apara- tos publicos dentro de la era de la globalidad y la liberalizacién; pero,ESTUDIO INTRODUCTORIO 15 como lo sugiere Heady, la disminuci6n creciente de recursos debe alen- tar el surgimiento de nuevos estilos de gestién publica en materia de liderazgo y sentido de misién. En consecuencia, aspectos como la soli- daridad y el bienestar colectivo deben permitir implementar criterios de calificacién y ambientes colaboratives que trasladen responsabilidades de direcci6n hacia las propias comunidades. Un caso notable de ello son los paradigmas de la subsidiariedad y las relaciones intergubernamenta- les que operan tanto en los Estados Unidos como en Europa. Desde esta perspectiva, debemos aprender comparativamente de las experiencias y los principios personales, partidarios o ideolégicos en que se han fundamentado los procesos de reforma estructural y funcional recientes. De manera especifica, pienso en aquellas experiencias a las que erradamente se les ha llamado “neoliberales”, en las que los apara- tos de gobierno no han sabido desempenar un papel de direccion (no de abandono ni de desatencién) para facilitar el arribo a nuevas formulas, en las que el Estado pueda identificar con mas facilidad a los sectores ciudadanos que requieren niveles maximos de atencién, sin que por ello se deje de coadyuvar a la misién de crear las condiciones operacionales que garanticen minimos de bienestar general para toda la poblacion. Heady afirma categéricamente que un Estado sin capacidades puede convertirse en un aparato administrativo que puede arrastrar al resto de la sociedad hacia un desarrollo politico negativo y distorsionado. En cambio, un Estado con capacidades efectivas y eficientes puede ser un promotor adecuado de una institucionalizacién politica acorde con las exigencias de mayores libertades y derechos que demandan los estable- cimientos democratico-liberales, De esta manera, Heady distingue las mitaciones que surgen de los modelos administrativos que basan su cre- cimiento y permanencia en el conflicto y la acumulacisn opresiva entre grupos, clases o naciones, tal como se visualizan en las teorfas del sub- desarrollo y la dependencia. La caida del mundo socialista es una clara muestra de que un sistema de organizacién basado sobre estos antecedentes presenta problemas intrinsecos de reproduccién y viabilidad, puesto que deben trasladar permanentemente el factor del conflicto hacia otras latitudes, so pena de que éste tenga un efecto de boomerang como finalmente acontecid, debido al peso insostenible que les significé watar de mantener una eco- nomia de competencia desigual con el poderio militar y la fuerza econé- mica histérica del Occidente capitalista. En consecuencia, el entendimiento contemporaneo de los sistemas de gobierno no sdlo consiste en precisar una estructura jerarquico-posicio- nal de la administracién publica partiendo de los documentos constitu- cionales y los organigramas burocraticos de los distintos paises, como16 ESTUDIO INTRODUCTORIO antes se hacia dentro de la politica comparada 0 el derecho administra- tivo, sino que ahora la variable configurativa o regional tiene una di- mensi6n de mayor peso para orientar la determinacién de las acciones nacionales tanto en el mundo desarrollado como en sus contrapartes perifér Sin embargo, estas fronteras también muestran que la geografia for- mal del siglo xx ha debido enfrentar los dilemas provocados por los nuevos ordenamientos que comienzan a reconfigurar los niveles y espa- cios minimos con que podemos medir y evaluar la estabilidad que da coherencia y profundidad a los propios sistemas administrativos dentro de los Estados-nacién. Este simple dato nos recuerda la inevitable re: ponsabilidad que significa mantener un circulo virtuoso entre los Ambi- tos de la politica, la economia y el gobierno, como fundamentos insusti- tuibles de toda buena administracion. Por el contrario, la diferencia fundamental que permite descubrir las potencialidades del uso de la metodologia comparada dentro de la ad- ministracién ptiblica —en nitida distincién frente a los ya referidos campos de la politica, el derecho y las relaciones internacionales— es identificar aquellas acciones concretas que permiten analizar el rendi- miento de los instrumentos y operaciones formalmente asignadas al Es- tado, para asf resolver la provisi6n y la administraci6n de ciertos bienes y servicios imprescindibles; estas acciones deben acotar y orientar las ac- ciones de los gobiernos a efecto de garantizar la debida marcha de las sociedades que demandan dichos bienes y servicios de manera regular y creciente. Como podemos ver, la administracién ptiblica comparada abre un Area de estudio muy clara para la confluencia de las mas diversas co- trientes de andlisis dentro de la disciplina administrativa, como el neo- institucionalismo, el estructural-funcionalismo, el enfoque de las politi- cas ptblicas, el desarrollo de las relaciones intergubernamentales, las dindmicas de argumentaci6n y evaluacién de las decisiones ptblicas, el estudio de la formacion y capacitacion de los recursos humanos para la gerencia y la administracién, la conformacién de las técnicas presupues- tales, gerenciales y de planificacion de proyectos, etc. (Henry, 1980). Cada una de estas perspectivas metodologicas y técnicas ocupa un es- pacio de discusién y valoracién como variables potenciales de compa- racién en cl libro del profesor Heady. En este sentido, un aporte signi- ficativo de este trabajo es que permite situar la conformacién de los diversos “estilos administrativos” con que contamos en la actualidad, de tal manera que los disefiadores, implementadores y destinatarios con- cretos de las decisiones centrales de poder sean capaces de identificar los lugares concretos de influencia y ejecucién que las acciones debenESTUDIO INTRODUCTORIO 7 ocupar para que sean eficaces dentro de los propios aparatos guberna- mentales. La amplitud de opciones que nos brinda la aplicacién cada vez mas constante de los instrumentos comparativos para definir las tendencias evolutivas, las politicas, o los actores centrales de la administracién hace necesario que —frente a los retos actuales de la globalidad— se formu- len ciertas preguntas que aparecen con cierta frecuencia entre los exper- tos y los actores de la administracin piiblica: gen verdad, sera posible poder arribar a la descripcién puntual de tipologias y casos especificos que puedan dejar ensefianzas incontrovertibles acerca del desarrollo y las direcciones tomadas por las estructuras modernas de gobierno? ¢Qué tanto nos acercamos a instancias potenciales de auténtica gobernaci6n mundial que pondrian fin a la noci6n hist6rico-particularista de las na- cionalidades y los Estados soberanos, tal como los hemos conocido al menos desde la instauracion regular del derecho internacional publico y las sucesivas divisiones territoriales engendradas por éste desde el si- glo xvi hasta nuestros dias? Desde luego, la respuesta a las dos preguntas antes enunciadas, que expresan nitidamente el interés por ”refundar” el objeto de estudio de la disciplina administrativa, implica el enfrentamiento entre concepciones metodolégicas que acometen diagnosticos a corto y largo plazos, pero cuyas expectativas son igualmente inciertas en este momento (Wamsley et al., 1990). Por un lado, estan los estudiosos de la administracion ptiblica que profundizan en la liberalizacion con fines universalistas en el redisefio de los aparatos de gobierno. Una idea concreta de este principio es abo- gar por una comunidad internacional tinica de valores regida por insti- tuciones que involucren a todos en compromisos y estructuras de ope- raci6én, y que vayan eliminando en forma paulatina y consensual los distingos juridicos o procedimentales que prevalecen entre las diversas instancias estatales y nacionales (Dror, 1996). Por otra parte, en una linea completamente antagénica, se encuen- tran los investigadores que postulan una observaci6n realista de las ca- pacidades particulares de naciones y comunidades, con la idea de que expandiendo el estudio procedural de las mismas se podran detener las “homogencidades” artificiales que sélo garantizan hasta ahora una ma- yor explotacién y dependencia de unos paises respecto de otros. Dicha globalidad no es universalizante en un sentido progresivo, sino que més bien sélo anticipa una igualdad en la marginacién y la penuria (Etzioni, 1993). De esta manera, la fuerte adhesién a las posturas comunitaristas, mu- nicipalistas y localistas, que fundamentan ciertas versiones antiliberales18 ESTUDIO INTRODUCTORIO del desarrollo, han mantenido a los administradores y politicos dentro de una dura polémica que enfrenta el papel de lo “macro” contra lo “mi- cro”, sin poder encontrar todavia un paradigma de equilibrio ¢ integra- ci6n entre ambos, Indudablemente, este debate representa una linea de reflexién que deberd incorporarse con mds fuerza dentro del estudio comparativo de las administraciones ptiblicas, y en este aspecto quiza el libro de Heady pueda allanarnos el camino. Partiendo de este principio, se debe aceptar un escenario realista en donde los intereses concretos de los Estados y las comunidades siguen siendo una de las caracteristicas definitorias que permiten agrupar los principales sistemas decisionales con que deben operar las acciones ad- ministrativas de los hacedores de politicas publicas. Siguiendo esta logi- ca, puede decirse que la gestién administrativa esta dirigida al estricto cumplimiento de intereses mercantiles, personales 0 grupales, mas que a la aplicacion de leyes imparciales de las cuales supuestamente debe- rian emanar las decisiones administrativas que adecuarian al Estado con el contexto social que le da fundamento (Leemans, 1977). En este sentido, Heady nos remite a una de sus contribuciones mas interesantes dentro de la disciplina administrativo-comparativa: enten- der que la eficacia de las instituciones deriva de la integracién y repre- sentaci6n que posean los grupos sociales que orientan el trabajo de las élites gubernamentales. Dicha integracién o desintegracién puede acele- rarse o desacelerarse en la medida en que se tengan pautas de moviliza- cion social que se apoyen en estructuras econémicas modernas, y ala vez se defina con exactitud la existencia de métodos de participacion y repre- sentacién electiva con alcance democratico, autoritario o totalitario (esto es, hacer explicita la manera en que se toman las decisiones de gobierno justamente a partir de la negociacién e interacciones entre el Ejecutivo, el Congreso, los partidos y la burocracia central, asi como con determi- nados cuerpos sociales, como el ejército, la Iglesia 0 los sindicatos). Este ultimo aspecto revela que la posibilidad intrinseca de encontrar constantes de funcionamiento dentro de cierto tipo de sistemas admi- nistrativos se encuentra asociada con la configuracién histérico-cultural concreta de los principios de liderazgo; los valores compartidos entre Estado y sociedad para llevar a cabo ciertas politicas comunes en mate- ria de desarrollo politico y econémico; la complejidad y cobertura de 4m- bitos que posea el aparato burocratico; 0 la preponderancia de criterios racionales y seculares en la fijacién de las propias politicas ptiblic: De esta forma, Heady parece sugerir que las diferencias entre las regio- nes del mundo seguiran siendo un criterio clasificatorio que ubicaré los grados esenciales de respuesta, equilibrio e institucionalidad de que pue- de disponer toda administracién publica; esta cuestién seria el verdaderoESTUDIO INTRODUCTORIO 19 problema de fondo para entender la imposibilidad de generar soluciones homogéneas a las crisis internacionales, cuya complejidad e intensidad nos impiden manejarlas en condiciones teleolégicas de respuestas tnicas. Desde luego, nada garantiza que una clasificacion apegada a la reali- dad de cierto momento permanezca inmutable. La velocidad con que los cambios “ambientales” suscitados en la economia y la politica inter- nacionales se vienen imponiendo por la via de los hechos vuelve cada vez mas precaria la adquisicién de certezas mds 0 menos operacionales en el estudio de las administraciones publicas contemporaneas. Los retos y las presiones para los paises que han venido a ocupar po- siciones de prominencia a lo largo de la historia indican fehacientemente que todo gobierno tiene, en efecto, el desafio de “reinventarse” de manera continua. Heady nos muestra un siglo xx que se ha caracterizado por los esfuerzos administrativos expansivos internos y externos, como los des- plegados por los Estados Unidos, Gran Bretafia, Rusia, China, Japon, Ale- mania 0 Francia. Todos estos paises, en Ambitos concretos y distintos a la vez, comparten la responsabilidad directa de asumir un liderazgo en los tiempos de la globalidad. Los tiempos y racionalidades piblicas que se practican en cada una de estas naciones abren la pauta para entender cuales son los aspectos que han permitido su lenta pero consistente ma- duracién y persistencia. Todos ellos son paises con definiciones claras y consensos internos acerca de la labor que debe desempefiar el Estado. Para muchos, su fortaleza ha sido meramente normativa; pero es obvio que pueden encontrarse largos periodos en que sus sociedades estan conformes con su papel asignado y determinan en grado sumo los nive- les de legitimidad y consenso que permiten trasladar a dichos Estados a escenarios de largo plazo. Sin embargo, la segunda mitad de los afios no- venta muestra que estos paises se encuentran amenazados por nuevas légicas de funcionamiento transnacional que podrian relegar sus méto- dos de acci6n a condiciones muy precarias y cada vez mis ineficientes. En contrapartida, Heady nos habla de la excesiva ideologizacién que sigue deteniendo el avance administrativo en los paises menos desatro- llados, cuyos aparatos estatales son cada vez mds vulnerables, débiles intermitentes en sus capacidades de respuesta frente a estos mismos flujos de reorganizacin internacional. Sin embargo, la persistencia de ciertos arreglos institucionales y culturales, si bien pueden inducir a e: tos paises a asumir una simple légica de resistencia frente a los cambios globales, mantienen a su vez lo que Heady supone como los tres princi- pales obstaculos que impiden el desarrollo: la no erradicacién del cen- tralismo colonial, la vigencia del militarismo, y el escepticismo acerca de la democracia y el pluralismo representativo. Siguiendo una franja divisoria que identifica a los regimenes menos20 ESTUDIO INTRODUCTORIO desarrollados como dominados por burocracias u organizaciones parti- darias, Heady presenta una amplia escala de variaciones con que pode- mos situar sistemas autocraticos fundamentalisias como los de [ran 0 Arabia Saudita; regimenes personalistas 0 caudillescos como los de Iraq o Libia; las experiencias de las juntas militares sudamericanas como sis temas colegiados de élite, asi como los paises que han oscilado pendu- larmente de la democracia al autoritarismo (y viceversa) en América La- tina, Africa y Asia. En este rubro especifico, el libro de Heady podria verse enriquecido con dos interesantes tematicas que fueron propuestas recientemente por Juan Linz dentro de la revisién de los retos de apren- dizaje administrativo que se dan particularmente dentro de los paises que experimentan procesos simultaneos de transicién y desarrollo poli- ticos: el factor tiempo de que dispone el aparato estatal para promover e implementar las reformas y ajustes, asi como el papel de los gobiernos interinos, que son los que permiten acelerar y normalizar dichos cam- bios, generar los consensos organizativos que se necesitan, construir puentes para compartir el poder entre las élites y la ciudadania en espa- cios mutuos de enforcement y empowerment en materia de seguimiento y cumplimiento de las reformas (Linz, 1995). En otra atractiva linea de exploracién, se pueden asimilar las practi- cas distintivas de las poliarquias auténticas que mantienen una clara longevidad en sus practicas de renovacién y alternancia politicas, como lo son buena parte de los paises europeos occidentales, los Estados Uni- dos y algunos paises de América Latina; de los regimenes semicompeti- tivos con un partido dominante, como lo son en parte México 0 la India; los sistemas de movilizacién con un partido dominante, como Egipto y Tanzania, y finalmente los sistemas comunistas totalitarios, como Chi- na, Cuba o Corea del Norte. Como dos modestas sugerencias que podrian enriquecer esta tipolo- gia del profesor Heady, en primer término, me atrevo a incorporar la experiencia de los paises fascistas que, como en los casos de Alemania, Espaiia ¢ Italia, asociaron la presencia de liderazgos carismaticos, com- binados con fuertes aparatos partidario-corporativos de movilizacién tnicos. En segundo lugar, vale la pena retormar, aunque sea en una vi- sion panoramica, otros criterios clasificatorios, como los que dividen a los sistemas de gobierno en la tricotomia clasica de monarquia, aristo- cracia y democracia; los que se concentran en diferenciar totalitaris- mos, autoritarismos y democracias, o mas recientemente, los que se con- centran en revisar las estructuras presidencial y parlamentaria como un criterio diferenciador de los érganos decisionales de gobierno. Pese a esto, hay expectativas alentadoras que sittian la modificacién y el paulatino convencimiento de un ntimero creciente de naciones queESTUDIO INTRODUCTORIO 21 intentan aprovechar oportunidades muy especificas para acortar los tiempos y satisfacer las exigencias que implica mantener administracio- nes con poca flexibilidad y demasiados compromisos politicos. Esto es, hallamos con més frecuencia que las sociedades desean modificar las reglas de interaccién que mantenian de manera tradicional con los apa- ratos gubernamentales, no necesariamente en términos de confronta- cién, pero si mostrando interés por cambiar los comportamientos espe- cificos de las burocracias (Wamsley ef al, 1990). Desde luego, ello nos revela situaciones de igual o mayor complejidad organizativa que las enfrentadas en primera instancia por los paises des- arrollados durante décadas pasadas, ya que muchos de los consensos que ahora permiten la transicién de un régimen politico a otro también deben abrir paso a los consensos culturales basicos en el seno de la poblacién con respecto al Estado, la economia y el propio alcance de la funcién ad- ministrativa, como ocurre, por ejemplo, en el desmantelamiento progr sivo de los sistemas de seguridad social, la dindmica de negociacién tripar- tita en materia salarial, o la manutencidn general del Estado benefactor (Mény y Thoenig, 1992). Implica enfrentar situaciones especificas que deben dejar de ser imitativas del exterior y adoptar un compromiso con la preparacién de los propios funcionarios con objeto de ampliar su pers- pectiva de status e influencia mds alld de los espacios 0 recursos que controlan, a fin de calibrar su éxito y perspectivas en los resultados con- cretos que obtengan dentro de su gestién. De otra manera, la transfor- macién de los consensos de cambio de la cultura administrativa de la poblaci6n y los funcionarios quedara trunca e inservible. La experiencia de las transiciones y reformas en América Latina es pa- radigmitica en este sentido: las administraciones y programas formales son rebasados con facilidad por realidades impuestas por actores cuya Iégica no se encuentra apegada a la legalidad y la gobernabilidad (por ejemplo, las redes del crimen organizado, el comercio informal, los evaso- res fiscales, los especuladores financieros, etc.); por tanto, la perspectiva de autosuficiencia del Estado no expresa en los hechos mas que una cre- ciente debilidad que impide una intervencién mas inmediata para resolver problemas locales 0 nacionales que no deberian trasladarse a esteras cada vez més inciertas, y cuya consecuencia concreta para dichos Estados- naci6n sencillamente es una pérdida directa de su soberania y de sus ca- pacidades para gobernar. ADMINISTRACION PUBLICA COMPARADA: PROYECCION Y PERSPECTIVA En esta tiltima parte de mi comentario no quisiera pasar por alto otro aspecto esencial apuntado por el profesor Heady en su libro: el estudio22 ESTUDIO INTRODUCTORIO comparativo de las administraciones ptiblicas no mantiene un consenso metodol6égico ni ideolégico que presuponga la imposicién de alguna co- rriente o forma de pensar. Pese a ello, es significativo que los fines poli- ticos que se persiguen para explicar o justificar un conjunto de acciones regulares o constantes con las que se enfrenta todo gobierno sean inva- riablemente uno de sus fundamentos mis directos ¢ inesquivabl Una pregunta recurrente dentro de la ciencia politica y la administra- cién ptiblica es: gcual es la forma de gobierno mas adecuada y eficaz? Las respuestas varian segtin la perspectiva de estudio: la que ocasione menor costo financiero; la que se apegue a una buena educacién del ad- ministrador publico, tanto en sus capacidades técnicas como en sus va- lores; la que implique la participacién y la planeacién democraticas; la que defina una normatividad y jerarquizacién apegadas a las funciones comprometidas por el Estado, etc. Sin embargo, sabemos mas de la e cacia de las administraciones publicas en términos de su permanencia y resultados que por la supuesta congruencia de la aplicacin idcolégica de sus principios formales. Si trasladamos esta obviedad al terreno de la comparacién nos proporciona apenas un diagnéstico mas 0 menos orien- tador sobre las opciones disponibles con que podemos asegurar ciertos propésitos de socializacion y accién decisional colectiva dentro de una coyuntura determinada. A pesar de sus evidentes limitaciones descriptivas, la dimensién com- parada se considera una de las areas que mejor ha alimentado a la ad- ministracion publica, ya que a partir de ella podemos observar algunos brotes nuevos de investigacion derivados del esfuerzo inicial hecho por Ferrel Heady. En primer lugar, hay un campo muy fértil para analizar las politicas publicas sectoriales de manera comparada; este andlisis permitiria revi- sar la viabilidad que persiste dentro de areas tremendamente sensitivas para la sociedad, como los llamados “empleos imposibles’(suministro de agua potable y drenaje, procesamiento de aguas residuales, recoleccién de basura, administracién de prisiones, servicios de salud y seguridad social, seguridad ptiblica, etc.), cuya supuesta exclusividad en manos del Estado los convierte en un tema de creciente interés y polarizacién que se ubica mas alla de meras consideraciones técnicas o presupuestales. Dentro de estas circunstancias, la perspectiva comparada de viejos te- mas hasta ahora insolubles, como el de seguir ubicando la rectoria 0 no del Estado en ciertos procesos sociales, nos daria contextos muy ttiles enel disefio y operacionalizacién de las salidas politicas que lesionen en menor grado la constitucionalidad y el interés piblico, los cuales siem- pre estan implicados en este tipo de decisiones. En segundo término, los estudios comparativos abren un escenarioESTUDIO INTRODUCTORIO 23 igualmente promisorio para entender en qué consisten estos trabajos cada vez mas puntuales y configurativos. Un libro como el de Ferrel Heady nos obliga a considerar las agendas actuales y futuras de investi- gaci6n dentro del campo comparativo de la administracion publica para revisar los estilos de liderazgo burocratico, la composicién y tamaiio de los cuerpos administrativos; las politicas de reclutamiento, capacita- cién, permanencia, promocién y cambio dentro del sector burocritico; las ventajas o desventajas operativas de la institucionalizacién del servi- cio ptblico de carrera. Por otra parte, permitiria proponer la compara- cién de los mecanismos de evaluacién y contraloria de los productos que brinda el sector publico mediante sus empresas. También facilitaré examinar los mecanismos de vinculaci6n concurrente y exclusiva entre los diversos niveles de competencia de las administraciones publicas federal, regional y municipal. Otra drea importante de anilisis seria la ubicacidn de los espacios de autonomia y complementacién corresponsable entre ¢l Poder Ejecutivo y los poderes Legislativo y Judicial, para el disefio y consenso de las po- liticas de Estado y las acciones inmediatas de gobierno entre la pobla- cién. También se podrian estudiar experiencias locales ¢ internaciona- les para mejorar los espacios y flujos de comunicacién e informacién que permitan a la sociedad tener posibilidades de elegir entre diversas alternativas, particularmente en areas sensibles como ambiente, salarios, politica industrial, finanzas, etcétera. Desde luego, la relacion de asuntos propuestos es sélo parcial e indi- cativa de los multiples temas que se abordan en mayor o menor medida en la obra del profesor Heady. Termino esta presentacién convencido de que los lectores de este sugerente trabajo encontrarén en él una valiosa fuente de reflexién que contribuira a la mejoria de nuestro cono- cimiento colectivo sobre la politica y la administracién publica. M xico, D. F., a 31 de agosto de 1998 BIBLIOGRAFIA Almond, Gabriel A., y Stephen J. Genco (1990), “Clouds, Clocks, and the Study of Politics’, en Gabriel A. Almond, A Discipline Divided. Schools and Sects in Political Science, Sage, Newbury Park, pp. 32-65. Almond, Gabriel A., y G. B. Powell, Jr. (1972), Polttica comparada, Paidés, Bue- nos Aires, 276 pp. Blondel, Jean (1972), ftroduccién al estudio comparativo de los gobiernos, Re- vista de Occidente, Madrid, 618 pp.24 ESTUDIO INTRODUCTORIO Collier, David (1994), “El método comparativo: dos décadas de cambios”, en Giovanni Sartori y Leonardo Morlino (comps.), La comparacion en las cien- cias sociales, Alianza Universidad, Madrid, n. 774, pp. 51-79. y James E. 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De nuevo tengo esta sensaci6n, pero mis juicios favora- bles no han Ilegado de una manera superficial y, por lo tanto, no los ocultaré, Juzgo que este trabajo destaca como una investigacién dentro de la constelacién de temas de los que se ocupa. En décadas recientes ha habido un gran incremento en la investiga- cion y las obras acerca de la administracion publica comparada. Parte de esta investigacién tiene raices profundas en las tradiciones de la in- vestigacién académica en la filosofia, la politica, la historia y la sociolo- gia, asi como en otros campos de estudio. Pero mucha de ella ha sido el resultado de las circunstancias geopoliticas del periodo de posguerra que sigui6 a la segunda Guerra Mundial. Entre éstas tenemos, aunque no son las tinicas, el término de los imperios coloniales més prominen- tes en el mundo; el ascenso continuado de un importante Estado mar- xista-leninista y su posterior “decaimiento’; el surgimiento de numero- sas unidades politicas (por lo menos nominalmente independientes), que triplicé el mamero de las ya existentes; una gran diferencia en la rique- za, poder, estabilidad y estatus entre las unidades polfticas independien- tes, asi como una mayor productividad y nuevas “modas” y énfasis en las actividades universitarias, en la investigacion y en las obras que tra- tan sobre la administracién publica comparada, Colocados como una parte integral de los importantes eventos en las décadas recientes se encuentran los temas a los que designamos con el término desarrollo, que s6lo ceden el primer lugar a los problemas de se- guridad militar con los cuales estén interrelacionados. {Qué es el des- arrollo y por qué es deseable en caso de serlo?, ¢cudles son las relacio- nes adecuadas entre el desarrollo econémico, el politico y los de otro tipo?, ¢mediante qué programas de gobierno y medios de administra- cién se lograra obtener las metas del desarrollo?, y ges el desarrollo, tan estrechamente relacionado como lo esta con la modernidad, un objetivo adecuado, en un momento en que la modernidad es desafiada en el nombre de un pretendido y naciente mundo de posmodernidad? Por su titulo, este libro se propone de manera modesta ocuparse s6lo de la administracién piblica comparada y lo hace con un impresionan- te conocimiento, con amplitud, profundidad, intuicién y equilibrio. 2728 PROLOGO Pero su principal mérito, desde mi punto de vista, es que a través de la lente de la administracién publica observamos las principales tenden- cias y problemas de nuestro tiempo dentro de una luz mas reveladora. Vemos la administracion publica —esto es, el gobierno— como una par- te continua de lo que Ilamamos civilizacion, en relacidn con la historia, lo politico, lo econémico y lo cultural. La administracién publica no es sélo “el nticleo del gobierno moderno”, para usar un aforismo del ya fa- Necido C. J. Frederick, sino también el niicleo de todo gobierno. Este trabajo es una combinacién notable de amplitud, profundidad, erudicién, elucidacién, estudio y sintesis. Como lo mencioné al termi- nar el prologo de la edicién previa: “Este es un libro que me hubiera gustado escribir. De hecho, es una obra que pude haber escrito si hu- biera tenido el conocimiento, el ingenio, el equilibrio y la energia nece- sarios”. Dwicut Wao, profesor emérito The Maxwell School, Universidad de Syracuse, Syracuse, Nueva YorkPREFACIO Esta es la quinta edicién de un libro publicado por primera vez en una versién ms breve hace mas de 30 afios. En aquella época, en 1966, co- menté que algunos lectores podrian considerar que este libro era anti- cuado, en tanto que otros quiza lo estimarian como prematuro. El reco- nocimiento de que en cierto sentido cada una de estas opiniones era correcta me impulsé a poner en claro lo que era y lo que no era. Afirmé que yo estaba haciendo el primer esfuerzo comprensivo para evaluar la situacion del estudio comparativo de la administracion piiblica y carac- terizar los sistemas administrativos dentro de una amplia gama de los Estados-nacién en la actualidad. Por otra parte, aclaré que el libro no intentaba dar un tratamiento definitivo a un campo probablemente to- davia no preparado para la tarea por realizar, Mi objetivo era responder a una necesidad que sentian muchos estudiantes, profesores e investiga- dores que hab{an elegido analizar los problemas fascinantes de la com- paracidn entre los sistemas nacionales de administracién publica. Este objetivo no se ha modificado sustancialmente ni tampoco las di- ficultades que se encuentran al tratar de cumplirlo. Durante los ahos transcurridos no se ha publicado ningun estudio comprensivo similar, aunque el ntimero de obras sobre administracién ptiblica comparada se ha incrementado considerablemente y gran parte de ellas se han vuelto més accesibles. Las divergencias de enfoque han seguido caracterizando a esta disciplina, lo que ha obligado a hacer numerosas evaluaciones que expresan su desencanto con lo obtenido hasta ahora, si se le compa- ra con lo que se esperaba al principio. E] tema también ha seguido pa- sando por periodos de expansién y de contraccién, y con muchos indi- cios de un nuevo aumento en el interés que suscita. En esta y en las ediciones previas he tenido varios objetivos en mente. El mas obvio es actualizarla para tener en cuenta los desarrollos recien- tes ocurridos en los varios sistemas de administracion publica. Los ulti- mos afios han traido cambios politico-administrativos sin precedente, de manera més notable en lo que era la Unidn Soviética y la Europa oriental, pero también en varias de las democracias mas evolucionadas y en algunas regiones del mundo en desarrollo. El sistema de superpo- deres global que surgié después de la segunda Guerra Mundial, y la “Guerra Fria” que gener6, son ahora historia, pero lo que nos espera en el futuro es ahora incluso mis dificil de predecir. Algunos paises, como 2930 PREFACIO Rusia y China, han sufrido cambios impresionantes en sus condiciones actuales y perspectivas futuras. Ademas, también se analizan las condiciones actuales en la adminis- traci6n publica comparada en campos de estudio estechamente rela- cionados, tales como la administracidn del desarrollo y la politica pabli- ca comparada. También se estudian opciones para el progreso en el futuro. Aportaciones recientes a la bibliografia sobre el cambio de la so- ciedad han sido consideradas en la discusién de los conceptos de la transformacién de los sistemas. El sistema de clasificacién para tratar los tipos de regimenes politicos en los paises en desarrollo se ha actua- lizado, y por primera vez se utilizan varias naciones como estudios de caso. El enfoque basico que se siguid en este estudio contintia siendo, al igual que antes, “incluir dentro del rango considerado a sistemas admi- nistrativos que tienen variaciones amplias entre ellos, y hacer que la ta- rea sea mas facil de realizar al concentrarse en las burocracias pablicas como instituciones gubernamentales comunes y en indicar un énfasis especial en las relaciones entre las burocracias y los tipos de régimen politico” Aunque deseo reconocer la aportacién de diversas fuentes por cual- quier mérito que el libro pueda poseer, ya sea en su edicidn original 0 en las revisadas, cualquier defecto en ellas es de mi exclusiva responsa- bilidad. Agradezco a la Horace H. Rackham School of Graduate Studies de la Universidad de Michigan y al East-West Center de la Universidad de Hawai por proporcionar los fondos, las oficinas y el tiempo que me per- mitieron planificar y completar el manuscrito original, y a la School of Public Administration de la Universidad de Nuevo México por facilitar el trabajo de revisién y actualizacién, Muchos colegas, en particular aque- los con los que he tenido Ja buena fortuna de relacionarme en Michi- gan, Nuevo México y en el East-West Center, asi como en el Grupo de Administraci6n Comparada y la Seccién de Administracién Comparada e Internacional de la American Society for Public Administration, me brindaron el beneficio de su apoyo, Debo hacer un reconocimiento espe- cial a Wallace S, Sayre y William J. Siffin, ya fallecidos ambos, y a Edward W. Weidner y Alfred Diamant, por sus detallados comentarios y suge- rencias, que fueron seguidos con frecuencia, aunque no siempre. A los estudiantes de administracién ptblica comparada tanto en Michigan como en Nuevo México, incluyendo también a los que siguieron, en afios recientes, la versién en espafiol del programa de maestria en admi- nistraci6n publica (Mpa por sus siglas en inglés) en Nuevo México, debo mucho de su buena disposicién para hacer criticas constructivas a los borradores preliminares del manuscrito.PREFACIO 31 Sybil L. Stokes, quien era entonces miembro del personal del Michi- gan Institute of Public Administration, proporciono su experta ayuda y consejo editorial cuando se estaba preparando la primera edicién. Bruce H. Kirschner, quien entonces era estudiante de posgrado en Nuevo Méxi- co, igualmente ayud6 a preparar la segunda edicién, en particular en el anilisis de los regimenes de las élites burocréticas y en la presentaci6n de ejemplos de ellos. Para la tercera edicién, Virginia T. Rood fue una ayuda invaluable en la preparacién del borrador, y tuve una colabora- cién competente y bien dispuesta en las investigaciones bibliograficas y otras tareas esenciales de los estudiantes de posgrado que fueron mis asistentes: Karen H. Ricci, Victoria Marquez, Scott V. Nystrom y Karen L, Ruffing. En la preparacién de la cuarta edicién conté con un apoyo similar sustancial de la secretaria administrativa Frances M. Romero y de los estudiantes de posgrado Franklin G. Lim, Irene Gomez, Mary Frances A. Lim y Annette S. Paez, y en la preparacién de la quinta edi- cion, con la ayuda de los estudiantes de posgrado Linda Callaghan, Jac- queline Lee Cox, Jennifer S. Mayfield y Michael C. Ashanin. Mi esposa, Charlotte, me dio apoyo y aliento en lo que se ha conver- tido en una prolongada tarea que requiere el compromiso a largo plazo de ambos. Por esto, le manifiesto mi aprecio y le agradezco su inestima- ble ayuda. FH.I. LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA LA ADMINISTRACION PUBLICA COMO CAMPO DE ESTUDIO La administracién publica, como un aspecto de la actividad guberna- mental, existe desde que los sistemas politicos funcionan y tratan de al- canzar los objetivos programaticos fijados por los que toman las de: siones politicas. La administracién ptiblica como un campo de estudio sistematico es mucho mas reciente. Los asesores de gobernantes y co- mentaristas sobre el funcionamiento del gobierno han plasmado sus ob- servaciones de cuando en cuando en fuentes tan variadas como el Artha- sastra de Kautilya en la India antigua, la Biblia, La politica de Aristételes y El principe de Maquiavelo. Sin embargo, no fue sino hasta el siglo xvimt cuando el cameralismo, el cual se ocupa de la administracion sistema- tica de los asuntos del gobierno, se convirtié en especialidad de los es tudiosos alemanes en Europa occidental. En los Estados Unidos, esta especializacién no tuvo lugar sino hasta el final del siglo xrx, con la pu- blicacién en 1887 del famoso articulo de Woodrow Wilson “El estudio de la administracion’, usualmente considerado el punto de partida. Desde esa época, la administracin publica se ha convertido en un area reco- nocida de interés especializado, ya sea como subespecialidad de las cien- cias politicas 0 como una disciplina académica aut6noma. Pese a que ya lleva varias décadas en desarrollo, todavia no se ha lle- gado a un consenso acerca del alcance de la administracion publica, y se ha dicho que el campo de estudio muestra heterodoxia mas que orto- doxia. En un texto contemporanco se examina cl desarrollo de la disci- plina bajo el titulo de “El siglo en aprietos”,! y en una encuesta reciente se describen las tendencias en el estudio de la administracién piblica como un progreso “del orden al caos” ? Tal vez estas caracteristicas cons- ' Nicholas Henry, Public Administration and Public Affairs, 5° ed., Englewood Cliffs, Nueva Jersey, Prentice-Hall, cap. 2, pp. 20-48, 1992. 2 Lennart Lundquist, “From Order to Chaos: Recent Trends in the Study of Public Ad- ministration”, en la obra de Jan-Evik Lane, comp., State and Market: The Polities of the Public avid the Private, Londres, Sage Publications, cap. 9, pp. 201-230, 1985. Una excelen- te sintesis es la de Donald F. Kettl, “Public Administration: The State of the Field”, en el libro de Ada W. Finifter, comp., Political Science: The State of the Discipline 11, Wash- ington, D. C., American Political Science Association, cap. 16, pp. 407-428, 1993. 3334 LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA tituyan fortalezas en lugar de puntos débiles, pero de todas maneras im- piden dar una definicién de la disciplina que sea concisa, precisa y gene- ralmente aceptable. Es mas factible identificar tendencias y puntos co- munes, y para nuestros propésitos no se necesita mas que eso. Supuestamente la administracion publica es un aspecto de un con- cepto més general, a saber: la administracién, cuya esencia se ha descri- to como “una accién especifica emprendida para alcanzar un objetivo consciente”.3 En la mayorfa de los intentos que se hacen por definir la administracién se agrega el elemento de cooperacién entre dos o mas personas y se le considera un esfuerzo humano cooperative encamina- do a alcanzar un objetivo o varios objetivos aceptados por aquellos que participan en el esfuerzo. La administracion estudia los medios para al- canzar fines prescritos. La actividad administrativa puede desarrollarse en una diversidad de situaciones, siempre que el elemento fundamental esté presente, a saber: la cooperacién entre seres humanos para des- arrollar tareas que han sido mutuamente aceptadas como dignas del es- fuerzo conjunto. El marco institucional en el que la administracién ocu- tre puede ser tan variado como una compaiiia de negocios, un gremio, una iglesia, una instituci6n educativa o una unidad gubernamental. La administracién piblica es la que se halla en un ambiente politico. Ocupada principalmente de la puesta en practica de resoluciones de po- litica ptiblica tomadas por los que deciden en el sistema politico, es posible distinguirla a grandes rasgos de la administracién privada 0 no publica. Por supuesto, el rango de intervencion gubernamental puede variar ampliamente de una jurisdiccién politica a otra, de modo que la linea divisoria no es recta sino zigzagueante. La practica en los Estados Unidos limité de alguna manera la ampli- tud de la accién administrativa de la que se ocupan la mayoria de los tratados sobre administracién publica, con el resultado de que el princi- pal significado del término Ileg6 a ser “la organizacién, el personal, las practicas y los procedimientos fundamentales para el desempeio efecti- vo de la funcién civil asignada a la rama ejecutiva del gobierno”.+ Esto resulté aceptable a modo de definicién, pero limitaba mucho el alcance definitorio de la administracién publica. Por tanto, en afios recientes la tendencia ha sido a alejarse de dichas limitaciones, aun cuando no se ha llegado a consenso alguno acerca de los limites precisos de la disciplina. Una indicacién es el abandono gradual de la notoria dicotomia entre politica y administracién establecida por autores como Frank J. Good- now y Leonard D. White. En su importante libro Policy and Administra- > Fritz Morstein Marx, comp., Elements of Public Administration, 2° ed., Englewood Clifls, Nueva Jersey, Prentice-Hall, p. 4, 1963. + Ibid, p.6.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 35 tion, publicado en 1949,5 Paul H. Appleby, cuya carrera combiné varia- das experiencias como practicante y académico, fue uno de los prime- ros en hacer hincapié en las interrelaciones en lugar de las diferencias entre la formulacion y la ejecuci6n de politicas en el gobierno. A partir de entonces, la opinién generalizada es que los estudiosos de la admi- nistracién no pueden limitarse a la fase de ejecucién de la politica gu- bernamental. Por cierto, uno de los libros de texto basicos declara que “el micleo de la administracién es la politica y las politicas ptiblicas”, y que “la administracién publica puede definirse como la formulacion, realizacion, evaluacién y modificacién de la politica piiblica’.6 Una ma- nera de poner énfasis en este nexo ha sido el amplio uso de estudios de casos en la ensefianza de la administracién publica. Los estudios de ca- sos mencionados son relatos de hechos que llevan a decisiones por parte de administradores ptblicos, teniendo en cuenta “los factores legales, personales, institucionales, politicos, econédmicos y demas que rodean el proceso de decisién” y que tratan de dar al lector “un sentido de partici- paci6n real en la accién”.7 Una segunda linea de cuestionamiento de los supuestos anteriores aparecié como un subproducto de las inquietudes principales en las universidades a fines de los afios sesenta y principios de los setenta, y encontr6 su expresién en las ensefianzas, escritos y actividades profesio- nales de administradores ptblicos jévenes, tanto en el ambito univer- sitario como en el gobierno. Conocido como “la nueva administracién publica”, este movimiento no solo reafirm6 la ruptura de la dicotomia polftica-administracion, sino también lanz6 un reto al énfasis tradicio- nal en las técnicas administrativas, y recalcé la obligacién de que los ad- ministradores puiblicos se interesaran por los valores, la ética y la moral, y aplicaran la estrategia del activismo para afrontar los problemas de la sociedad.§ Ses 5 Paul H. Appleby, Policy and Administration, Universidad de Alabama, University of Alabama Press, 1949. © James W. Davis, Jr., Au Introduction to Public Administration: Polities, Policy, and Bureaucracy, Nueva York, Free Press, p.4, 1974 7 Harold Stein, comp., Public Administration and Poticy Development, Nueva York, Har- court, Brace, and Company, p. xvii, 1952. Este libro con estudios de casos, complementado con otros casos publicados por el Programa de Estudio de Casos Interuniversitario, ha sido la fuente principal de los casos de administeacién publica utilizada en los Estados Unidos. 5 El principal libro que se utiliza como fuente, que contiene estudios presentados en una conierencia en 1968, es el de Frank Marini, comp., Toward a New Public Administratiou: The Mimowbrook Perspective, Scranton, Pennsylvania, Chandler Publishing Company, 1971. Para una presentacién mas reciente por un decidido partidario de este punto de vis- ta, se puede consultar el libro de H. George Frederickson, New Public Administration, Uni- versidad de Alabama, University of Alabama Press, 1980. En 1988 se realiz6 una reunion para celebrar el vigésimo aniversario de la conferencia de Minnowbrook, en la cual se estudiaron las tendencias durante los aftos que habian transcurrido. En Public Adminis-36 LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Por ultimo, las limitaciones de una definicién estrecha y culturalmen- te determinada de la administracién publica se hicieron notar pronto para aquellos que se interesaban en el estudio comparativo de la admi- nistracion allende sus fronteras nacionales, Como veremos, era inevita- ble que el movimiento de la administracién comparada adoptara un en- foque mds amplio acerea de lo que constituye la administracién publica que la aceptada generalmente en los Estados Unidos antes de la segun- da Guerra Mundial. Estas declaraciones concluyentes acerca del enfoque de la administra- cién publica ocultan una gran cantidad de problemas complejos de tipo conceptual, definitorio y semAntico, pero que no es necesario analizar aqui. Por cierto, existen marcadas diferencias de opinion acerca de im- portantes cuestiones de método y de énfasis, pero no deben ocultar el acuerdo basico sobre los problemas centrales en los estudios adminis- trativos. Entre las preocupaciones mencionadas se cuentan: a) las ca- racteristicas y conducta de los administradores publicos, es decir, las motivaciones y el comportamiento de los participantes en el proceso ad- ministrativo, especialmente los servidores piblicos de carrera; b) las disposiciones institucionales para la puesta en practica de la adminis- tracion en gran escala en el gobierno, es decir, la organizacién para la accién administrativa, y c) el ambiente o la ecologia de la administra- cin, o sea, la relacién entre el subsistema administrativo con el sistema politico del cual es parte y la sociedad en general. Esta combinacién de preocupaciones, que procede de lo particular a lo general, proporciona el marco basico tanto para analizar los sistemas nacionales en par lar como para hacer las comparaciones entre ellos. IMPORTANCIA DE LA COMPARACION El objetivo de este estudio es ofrecer una introduccién al andlisis com- parativo de sistemas de administracién publica en los Estados-nacién del mundo actual.? Desde luego, esto no es una nueva empresa. Los aca- démicos europeos han sido comparativistas por lo menos desde hace tration Review, vol. 49, nim. 2, pp. $5-227, marzo-abril de 1989, se puede encontrar “Min- nowbrook If; Changing Epochs of Public Administration”, simposia editado por Frede- rickson y Richard T. Mayer, con los estudios presentados en esta conferenc’ * Charles T. Goodsell, en su introduccion como organizador de la reunion “The New Comparative Administration Applied to Service Delivery” (“La nueva administracién e: parada aplicada a la prestaci6n de servicios”) realizada durante la conferencia anual en 1980 de la American Society for Public Administration, y en su articulo “The New Compa- rative Administration: A Proposal”, publicade en intenational Journal of Public Adminis- tration, vol. 3, ntim. 2, pp. 143-155, 1981, ha sugerido que debe ampliarse el significadoLA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 37 200 aftos, como lo muestra el trabajo de los cameralistas prusianos du- rante el siglo xvm y el de los estudiosos franceses de la administraci6n publica en el x1x. La tendencia de dichos estudios era hacer hincapié en asuntos relacionados con el sistema europeo continental del derecho administrativo, pero la bibliografia francesa en particular anticipé mu- chos de los conceptos de los que mds tarde se ocuparon los teéricos de la administracién publica en los Estados Unidos.!° En este pais ha exis- tido un interés recurrente de estadistas y estudiosos por conocer las ex- periencias que se viven en otras partes. Entre los fundadores del sistema constitucional estadunidense y los dirigentes gubernamentales durante los primeros 100 afios de la nacién, este interés se convertia principal- mente en el deseo de adaptar la experiencia extranjera a las necesidades de la nueva nacién. Pioneros en el estudio de la administracién publica, como Woodrow Wilson, Frank Goodnow y Ernest Freund aplicaron la experiencia europea a sus esfuerzos por comprender y perfeccionar la ad- ministracién estadunidense, pero la mayor parte de los estudiosos que les siguieron se concentré en la situacién local, haciendo sélo referen- cias ocasionales a otros sistemas administrativos. Por cierto, la compa- racion y la perspectiva histérica no fueron el objetivo principal en la mayor parte de la bibliografia sobre administracién publica que se pro- dujo en los Estados Unidos antes de la década de los cuarenta.!! En la actualidad se han reconocido las limitaciones y los peligros de dicho parroquialismo, y hemos entrado a una nueva era en los estudios admi- nistrativos en la que se da especial importancia al analisis comparativo. del término administracién comparada para que incluya Jas comparaciones en los niveles supranacionales y subnacionales del analisis, de modo que comprenda “todos los estudios de los fenémenos administratives en que se emplea explicitamente, de alguna manera, el método comparative”. Esta propuesta para ampliar la definicién de la administracién comparada me parece mas confusa que conveniente; por lo tanto, he conservado el uso més aceptado que se concentra en las comparaciones entre naciones. La adini internacional, que trata de las operaciones administrativas de las agencias creadas por los Estados-nacién soberanos como instrumentos para la cooperacién internacional 0 regio- nal, también queda fuera de este estudio, aunque Ja administracién comparada y la in- ternacional comparten muchas caracterfsticas y se enfrentan a numerosos problemas similares. Para un esiudio de lay relaciones entre estos dos campos, véase el articulo de Ferrel Heady, “Issues in Comparative and International Administration”, en la obra de Jack Rabin, W. Bartley Hildreth y Gerald J. Miller, comps., Handbook of Public Administration, Nueva York, Marcel Dekker, cap. 15, pp. 499-521, 1989. ‘© Daniel W. Martin, “Déja Vu: French Antecedents of American Public Administration’ Public Adininistration Review, vol. 47, nim. 4, pp. 297-303, 1987. Para un estudio histérico ms completo, véase, de Ferrel Heady, “Comparative Public Administration in the United States’, en Ie obra de Ralph C. Chandler, comp., A Ceutes.- nial History of the American Administrative State, Nueva York, Free Press, cop. 18, pp. 477- 308, 1987. Puede verse también, de Fred W. Riggs, “The American Tradition in Compara- tive Administration”, preparado para Is conferencia nacional de la American Society for Public Administration en 1976, mimeografiado, 28 pp. Para una critica reciente dela “cul- tura de la modernidad”, véase de Guy B. Adams, “Enthralled with Modernity: The Histori- istracion38 LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Tras esta reorientacién existen motivos convincentes. Quienes han in- tentado elaborar una ciencia de la administracién reconocen que ésta depende, entre otras cosas, del éxito en el establecimiento de propuestas sobre la conducta administrativa que trasciendan las fronteras naciona- les. En un influyente ensayo elaborado en 1947, Robert Dahl sefiald este requisito al deci [...]en gran medida los aspectos comparativos de la administracién publica han sido ignorados, y mientras el estudio de la administracién publica no sea com- parativo, todo Io que se diga en favor de una “ciencia de la administracién publi a hueco. Es posible que exista una ciencia de la administra- cién publica inglesa, otra francesa y otra estadunidense, pero ¢puede hablarse de una “ciencia de la administracién ptiblica’ en el sentido de un cuerpo de principios generalizados independientes de su contexto nacional especifico?!? sona La formulacion de principios generales acerca de la administracién publica en los Estados Unidos, Gran Bretafia y Francia ya es bastante dificil, pero seria inadecuada en un mundo en el cual existen el ntmero y la diversidad de sistemas administrativos nacionales que hoy en dia deben incluirse en el campo de nuestro interés. También debe tenerse en cuenta la administracién en los actuales y los antiguos paises comu- nistas y en la cantidad de nuevos paises diseminados por todo el mundo que han adquirido su independencia en afios recientes. Una mirada su- perficial basta para revelar las complicaciones de describir y analizar las variaciones y las novedades administrativas que se han desarrollado en dichos contextos. Aparte de las exigencias de la investigacién cientifica, existen otras ventajas que se pueden obtener de un mejor entendimiento de la admi- nistracion publica allende las fronteras nacionales. La creciente interde- pendencia entre las naciones y las regiones del mundo hacen que la comprensién de la conducta administrativa seca mucho mas importante que en el pasado. El grado de éxito mostrado por Zaire, Indonesia o Bo- livia para organizar su accién administrativa no sélo ha dejado de ser una simple curiosidad intelectual, sino que adquiere una inmensa im- portancia practica en Washington y Moscti, por no mencionar a Manila, El Cairo y Pekin. Diversos métodos administrativos elaborados en otros paises también pueden ser titiles para la adopcién o adaptacién en el pais de uno. La in- fluencia de los patrones occidentales de administracién sobre los paises cal Context of Knowledge and Theory Development in Public Administration”, Public Ad- ministration Review, vol. 52, ntim. 4, pp. 363-373, julio-agosto de 1992. '2 Robert A. Dahl, “The Science of Public Administration: Three Problems”, Public Admi- istration Review, vol. 7, mim. 1, pp. 1-11, en la p.8, 1947LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 39 recientemente independizados es bien conocida y comprensible. Menos obvio es el interés creciente de los paises mas grandes acerca de los apa- ratos administrativos originados en las naciones pequenas. Un ejemplo es la oficina del ombudsman de los escandinavos, disenado para prote- ger al pdblico de los abusos o de las deficiencias administrativas, el cual ha sido estudiado y en muchos casos trasplantado a los paises de Euro- pa occidental, los Estados Unidos, las naciones de la Mancomunidad Britdnica, Japén y a algunos de los nuevos Estados.!3 Otro ejemplo es el establecimiento en el gabinete del presidente de Indonesia de diversos “ministros jévenes”, cuyas funciones trascienden su propio ministerio con el objeto de lograr la coordinacién de programas centrales de de: arrollo, como los de cosechas, transmigraci6n y vivienda comunitaria. La acci6n de estos ministros jévenes puede abarcar dos 0 mas ministe- rios de nivel nacional, asi como agencias de gobiernos provinciales.'4 En un frente mas amplio, en los paises en desarrollo se esté dando el uso mas extenso y decisivo de las corporaciones gubernamentales, y és- tas se han unido a los paises mas desarrollados en experimentos de pri- vatizacién que se realizan en todo el mundo.!5 Los laboratorios para la experimentacién administrativa proporcionados por el surgimiento de muchos paises nuevos deberdn continuar ofreciendo numerosos ejem- plos de innovaciones administrativas dignas de llamar la atencién en los paises mas establecidos. PROBLEMAS DE LA COMPARACION Reconocer la necesidad de la comparacién es mucho mis facil que afron- tar algunos de los problemas abiertos por comparar a partir de una base sistematica. El dilema fundamental radica en que en todo intento por comparar los sistemas administrativos nacionales se debe reconocer que la admi- 3 Donald C. Rowat, comp., THe Ombudsman Plan: The Worldwide Spread of an Idea, 2 ed. revisada, Lanham, Maryland, University Press of America, 1985. ‘Para descripciones y evaluaciones de esta innovacidn, véase de Garth N, Jones, “Bure- aucratic Structure and National Development Programs: The Indonesian Office of Junior ister”, en la obra de Krishna K. Tummala, comp., Adntinistrative Systems Abroad, ed. revisada, Lanham, Maryland, University Press of America, cap. 13, pp. 335-358, 1982; ade- mas, “Boundary Spanning and Organizational Structure in National Development Pro- grams: Indonesian Office of Junior Minister”, Chinese Journal of Administration, nim. 33, pp. 75-116, mayo de 1982. 's Para un estudio general, véase, de Fzra N. Suleiman y John Waterbury, comps., The Political Economy of Public Sector Reform and Privatization, Boulder, Colorado, Westview Press, 1990, Las ventajas y desventajas son analizadas perceptivamente por Donald F. Kettl, Sharing Power: Public Governance and Private Markeis, Washington, D. C., The Brook- ings Institution, 1993.40 LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA nistracién es sdlo un aspecto de la operacion de un sistema politico. Inevitablemente, esto significa que la administracién publica compara- da tiene nexos directos con el estudio de la politica comparada, y debe partir desde la base proporcionada por hechos recientes y actuales den- tro del estudio comparativo de sistemas politicos completos.'® En los Gltimos 50 afios, la politica comparada ha pasado por transi- ciones que bien merecen Hamarse revolucionarias.'7 Ello ha sido pro- ducto de la combinacién del gran desarrollo del material que se ocupa del tema y de un decidido rechazo a los métodos de comparacién en boga antes de la segunda Guerra Mundial. Un campo que por lo general se limitaba a analizar las instituciones politicas de un pufiado de paises de Europa occidental y de Norteamérica, a los que alo sumo habia que agregar al Jap6n y algunos integrantes selectos de la Mancomunidad Britanica de Naciones, y que stibitamente se enfrento a la necesidad de incluir en sus comparaciones a un ntimero de naciones recién surgi- das en la escena mundial, con el consiguiente problema del ntimero y la diversidad. En la actualidad, la Organizacién de las Naciones Unidas cuenta con més de 180 miembros y existen otros en espera para entrar, algunos a los que se ha excluido y algunos que no desean pertenecer a la organizaci6n. Ademis, su diversidad provoca mayores complicaciones que su namero, dado que tienen enormes variaciones en superficie, po- blacién, estabilidad, orientacién ideoldgica, desarrollo econémico, an- tecedentes histéricos, instituciones gubernamentales, perspectivas fu- turas, asi como una cantidad enorme de otros factores importantes. De alguna manera, los estudiosos de la politica comparada deben ela- borar un marco para la comparacién que tenga en cuenta tanta com- plejidad. La insistencia en incluir paises de Asia, Latinoamérica y Africa se debe a que estos continentes ocupan aproximadamente 63% del territorio en 's Véase, de Alfred Diamant, “The Relevance of Comparative Politics to the Study of Comparative Administration”, Admivistrative Scicuce Quarterly, vol. 5, mim. 1, pp. 87-112, 1960. ¥ Para resefias generales recientes de la politica comparativa como un campo de estu- dio, puede verse de Ronald H. Chilote, Theories of Comparative Politics: The Search for a Paradigm, Boulder, Colorado, Westview Press, 1981; de Howard J. Wiarda, comp., New Directions in Comparative Politics, Boulder, Colorado, Westview Press, 1985; de Louis J. Cantori y Andrew H. Ziegler, Jr, comps., Comparative Politics in the Post-Behavioral Era, Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 1988; de Mattei Dogan y Dominique Pelas- sy, How to Compare Nations, 2° ed., Chatham, Nueva Jersey, Chatham House Publishers, 1999; de Martin C. Needler, The Concepts of Consparative Politics, Nueva York, Praeger, 1991: de John D. Nagle, fntroduction to Comparative Politics: Political System Performance in Three Worlis, 3 ed., Chicago, Mlinois, Nelson-Hall Publishers, 1992; de Gabriel A. Al- mond, G. Bingham Powell, Jr., y Robert J. Mundt, Comparative Politics: A Theoretical Fra~ imewark, Nueva York, Harper Collins, 1993, y de Mattei Dogan y Ali Kazancigil, comps. Comparing Nations: Concepts, Strategies, Substance, Oxford, Basil Blackwell, 1994.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 41 el mundo y contienen mas de 75% de la poblacidn. Estas estadisticas adquieren singular importancia en vista de la declinacién de la era im- perialista y colonialista, “de la revoluci6n de las expectativas en aumen- to” entre los pueblos de los continentes mencionados, y del verdadero campo de batalla para las rivalidades entre las potencias mundiales y las ideologias politicas en competencia. Como lo expresan Ward y Ma- cridis, “la disciplina de politica comparada se vio ante la necesidad de mantenerse al tanto de los cambios y de ampliar sus marcos de referen- cia para incluir los sistemas politicos de estas areas que no pertenecen al mundo occidental. Esto es facil de decir, pero dificil de llevar a la practica”.!§ No obstante, la respuesta a estas necesidades ha sido notable y se ha llegado a un sustancial, si bien no completo acuerdo sobre la manera de responder a ellas. Los objetivos comunes han sido que la esfera de ac- cin de los estudios comparativos adquiera la capacidad para incluir a todos los Estados-nacién; que para ser significativas, las comparaciones deben basarse en la recopilacion y andlisis de datos politicos en térmi- nos de hipdtesis 0 teorias definidas, y que se debe encontrar alguna al- ternativa a la simple base institucional de comparaci6n.!9 Se han realizado esfuerzos heroicos para definir conceptos clave y formular hipotesis a fin de realizar pruebas sistematicas. Los intentos por definir lo que significa “sistema politico” tuvieron prioridad, como resultado de que en la actualidad un sistema politico generalmente se describe como el sistema de interacciones dentro de una sociedad que produce decisiones con autoridad (0 que asigna valores) que la socie- dad acepta como obligatorios y hace cumplir, a través de medios fisi- cos legitimos si es necesario. Para decirlo con palabras de Gabriel Al- mond, el sistema politico es “el sistema legitimo de mantenimiento del orden 0 de transformacién en una sociedad”.2° Segin Ward y Macri- dis, el gobierno es la maquinaria oficial mediante la cual estas decisio- nes se identifican, se proponen, se toman y se administran de manera '8 Robert E. Ward y Roy C. Macridis, comps., Moder Political Systems: Asia, Englewood Clifis, Nueva Jersey, Prentice-Hall, pp. 3-4, 1963. '®“La comparacién sélo es significativa si procura interpretar los datos politicos en tér- minos de hipstesis o teorias. La interpretacién debe tratar con las instituciones tal como funcionan, lo que a veces difiere radicalmente de la forma en que se supone que deben funcionar. También es deseable que se llegue a un acuerdo sobre el marco dentro del cual se Hevara 2 cabo la investigacién. Por lo tanto, el método comparativo requiere que se in- sista en la naturaleza cientifica de la investigaci6n, una concentracién en la conducta polt- tica, y la orientacién de la investigaci6n dentro de un esquema analitico amplio.” Bernard E, Brown, New Directions in Comparative Politics, Nueva York, Asia Publishing House, pp. 3-4, 1962, 26 Gabriel A. Almond y James S. Coleman, comps., The Politics of the Developing Areas, Princeton, Nueva Jersey, Princeton University Press, p. 7, 1960.42 LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA legal”?! En uno de sus escritos recientes, Herbert Kitschelt prefiere el término mas comprensivo de “régimen politico”, al que define como “las reglas y asignaciones basicas de recursos politicos de acuerdo con las cua- les los actores ejercen autoridad mediante la imposiciGn y puesta en vigor de decisiones colectivas sobre una poblacidn obligada a obedecer- las”.2? El objetivo de esta formulacién es incluir una variedad de Esta- dos, desarrollados y en vias de desarrollo, totalitarios y democraticos, occidentales y no occidentales. También abarca tipos de organizaciones politicas primitivas que no llenan los requisitos para ser Estados en el sentido en que Max Weber utiliza el término, pero que monopolizan el uso legitimo de la fuerza fisica en un territorio dado. Otros conceptos claves que han sido objeto de gran atencién pero que son objeto de mayor desacuerdo son la modernizacién politica, el desarrollo y el cam- bio. En el capitulo 11 se encontrara un tratamiento mas profundo de este tema. El marco analitico basico que goza de una aceptacién mas generaliza- da es una variacién de la teoria de sistemas denominada estructural-fun- cionalismo, originada y elaborada por socidlogos como Talcott Parsons, Marion Levy y Robert Merton para el estudio de sociedades enteras, y més tarde adaptado por estudiosos de la ciencia politica para el andlisis de sistemas politicos. En el vocabulario del andlisis estructural-funcio- nal, las estructuras son mds 0 menos sinénimas de las instituciones, y las funciones son sindnimas de actividades. Las estructuras o institucio- nes llevan a cabo funciones o actividades. E] nexo entre estructuras y funciones no puede ser roto, pero en el andlisis se puede dar prioridad a los aspectos estructurales o funcionales del sistema en su totalidad. Ya sea que se prefiera el método estructural o el funcional, como sefala Mar- tin Landau,?3 la pregunta que siempre se plantea de una forma u otra es “qué funciones desempefa una institucién dada y cémo lo hace?” Un resumen simplificado de la bibliografia sobre la politica compara- da en épocas recientes indica que el énfasis en lo funcional lleva la de- lantera y es aceptado en lo que se conoce como politica comparativa “de primera linea”, pero que en la actualidad existe una creciente inclina- cién a cambiar esta preferencia y concentrarse principalmente en las es- tructuras politicas. Esta secuencia se analizara bajo los conceptos de funcionalismo y neoinstitucionalismo, 21 Ward y Macridis, Modern Political Systents, p.8. 2 Herbert Kitschelt, “Political Regime Change: Structure and Process-Driven Explana- tions?”, American Political Science Review, vol. 86, mim. 4, pp. 1028-1034, en la p. 1028, 1992. 23 Martin Landan, “On the Use of Functional Analysis in Ameri Social Research, vol. 35, nim. 1, pp. 48-75, en la p. 74, 1968. al Science”,LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 43 Funcionalismo Gabriel A. Almond? encabez6 el esfuerzo mas influyente y comprensi- vo para remplazar un enfoque funcional por el método institucional tradicional de la politica comparada. Segiin él, el mérito principal de su método era que “intenta construir un marco teorico que por primera vez posibilita un método comparativo de analisis para sistemas politicos de todo tipo”.25 La acusaci6n contra la comparacién sobre la base de es- tructuras politicas especializadas, como legislaturas, partidos politicos, jefes de Estado o grupos de interés, consistia en que dichas comparacio- nes tienen una aplicacin limitada porque es posible que en sistemas politicos diferentes no se encuentren estructuras similares, 0 que si se les encuentra tal vez desempefien funciones significativamente distintas. Almond concede que todos los sistemas politicos tienen estructuras politicas especializadas y que los sistemas pueden compararse entre si desde el punto de vista estructural. Sin embargo, él ve pocas ventajas en este hecho, frente al grave peligro de tomar la investigacion por mal camino. En cambio, arguye, se deben plantear las preguntas funciona- les correctas, aseverando que “en todos los sistemas politicos se cum- plen las mismas funciones, aun cuando tal vez su frecuencia varie y sean desempenadas por diferentes tipos de estructuras”.2¢ almond y Coleman, “Introduction: A Functional Approach to Comparative Politics’, The Politics of the Developing Areas, pp. 3-64. Para formulaciones y aplicaciones posterio- res de este enfoque, véase, de Gabriel Almond, “A Developmental Approach to Political Systems”, World Politics, vol. 17, nim. 2, pp. 183-214, 1965; de Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy, 2° ed., Glenview, Illinois, Scott, Foresman and Company, 1978, y de Gabriel A. Almond y G. Bingham Po- well, Jr, Comparative Politics Today, 5* ed., Nueva York, Harper Collins, 1992. 2 Almond y Coleman, The Polities of the Developing Areas, p. V. 26 Ibid., p. 1144 LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA cumplimiento de reglas); e) adjudicacién (en casos individuales de apli- cacién de estas reglas), y f) comunicacién (tanto en el sistema politico como entre el sistema politico y su ambiente). En esta lista es evidente que lo novedoso radica en las funciones que de manera tradicional es- tan relacionadas con la formulacién de politicas, no con su aplicacién, lo cual resta considerable utilidad a este marco analitico para aquellos cuyo interés principal radica en los aspectos administrativos del estudio comparativo. A pesar de la aceptacién generalmente favorable que recibié el méto- do funcional de Almond, éste no escapé a las fuertes criticas. Leonard Binder reconoce que el método constituye un progreso acerca de la de: cripcién de instituciones, pero lo deja de lado cuando observa secamen- te que “puede ser reconocido como novedoso y perspicaz, pero mas alla de eso no llama la atencién”. Reconocié que las categorias, al ser am- plias y ambiguas, tenfan aplicacién universal. El método decfa facilitar el andlisis de sistemas polfticos en su totalidad, pero Binder opinaba que sélo seria aceptable “si se presta al andlisis de sistemas especificos asi como a los problemas de comparacién, y sélo si los supuestos impli- citos en el método concuerdan con los supuestos te6ricos de los investi- gadores en lo individual”. El defecto basico encontrado por Binder era que estas funciones, habiendo sido definidas por el método de “generali- zar lo que al teorico le parecieron las categorias amplias de actividades politicas halladas en los sistemas politicos occidentales” no fueran obte- nidas “por métodos l6gicos ni empiricos”. Binder se pregunt6 por qué se debian seleccionar estas funciones y no otras, y puso en tela de juicio la suposicién de que “un ntimero limitado de funciones [...] componen el sistema politico”. Ademas alego: la debilidad del sistema quedaba en evi- dencia por el hecho de que los autores que intentaron aplicar el esque- ma de Almond “evitaron cuidadosamente quedarse dentro de su limita- do marco, 0, en el caso de las ‘funciones gubernamentales’, aclararon cuan insignificante era el esfuerzo por aplicar las categorias tradiciona- les de la ciencia politica occidental”.”7 Otro critico del modelo de insumo-producto de Almond fue Fred W. Riggs, quien reconocié su utilidad para estudiar sistemas politicos des- atrollados, pero lo encontr6 inapropiado para analizar los sistemas en transicién, como el de la India, que era precisamente la clase de siste- mas en los cuales Almond pensé que les aplicaria mejor el método. Riggs opinaba que se necesitaba otro modelo para esos sistemas politi- cos, “en los cuales ciertos insumos no Ievan ala formulacién de reglas y 27 Leonard Binder, Iran: Political Development in a Changing Society, Berkeley, Califor- nia, University of California Press, pp. 7-10, 1962aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 55 tivo radicaba en el hecho de que “se ubica en un marco amplio que abarca tanto la historia como las culturas y relaciona a la burocracia con variables sociales importantes, aunque concentra su atencion en las principales caracteristicas funcionales y estructurales de la burocracia”.* Weber sefiald, correctamente, que no se habia llevado a cabo mucha in- vestigacién empirica utilizando el modelo burocratico. No obstante, esta deficiencia también se aplicaba a otros modelos, y por lo menos existia una base de dichos estudios sobre Ja cual construir, y otros estaban en camino. E] estudio mds notable, pese a importantes fallas practicas en su ejecucion, es el de Morroe Berger, Bureaucracy and Society in Modern Egypt,® pero existen otros tratamientos parciales de la burocracia en pai- ses especificos, ya sea en monografias 0 como parte del andlisis de siste- mas politicos individuales. El tema de la funcién de la burocracia en el desarrollo politico habia sido estudiado a fondo en ponencias prepara- das para una conferencia que se realizé en 1962 con el patrocinio del Committee on Comparative Politics of the Social Science Research Council, y publicado al aiio siguiente en un volumen editado por Joseph LaPalombara.& Por lo tanto, la perspectiva burocratica de la compara- cién estaba bien establecida durante el periodo formativo del movi- miento de administraci6n piiblica comparada. Esta resefia de la bibliografia durante el surgimiento de los estudios comparativos en administracién piblica proporciona una base para des- cribir el florecimiento del movimiento durante los primeros aiios de la década de 1960. En un ensayo publicado por Fred Riggs en 1962,°* ya se identificaban tendencias que continuarfan durante este periodo de ex- pansion, Este autor identificé tres tendencias que han sido aceptadas en general como importantes y adecuadas. La primera fue un cambio de los métodos normativos hacia los mas empiricos, es decir, un movimien- to que se aleja de la idea de sugerir el empleo de patrones mejores 0 idea- les de administracién hacia un interés creciente “en la informacion des- criptiva o analitica por su valor en si misma”. Esta consideracion ya se ha mencionado, pero debe sefialarse que el popular tema de la adminis- tracién del desarrollo a menudo tenia una fuerte motivacién prescripti- va. La segunda tendencia fue un movimiento al que Riggs denomin6 ideografico en direccién a lo nomotético. Esencialmente, este método distinguia entre estudios que se centran “en un caso nico” y los que 81 Waldo, Comparative Public Administration, p.24. © Morroe Berger, Bureaucracy and Society in Modern Egypt, Princeton, Nueva Jersey, Princeton University Press, 1957. © LaPalombara, Bureaucracy and Political Development. “+ Fred W. Riggs, “Trends in the Comparative Study of Public Adm tional Review of Administrative Sciences, vol. 28, nim. 1, pp. 9-15, 1962 Mbid., p. 10. istration”, inserna-aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 59 lidad era por medio de la administracién piblica [...] E] resultado de todo este entusiasmo fue que la frase administracion piiblica se convirtiera en un pase magico y los expertos en administracion pablica eran magos, mas 0 menos. Las agencias estadunidenses de ayuda los buscaban ansiosamente y la mayo- ria de las naciones nuevas los aceptaron con agrado, junto con otros numero- sos expertos.7° Otro participante-observador bien informado toma el afio 1955 como base y lo describe como “un aio excepcional en una era en que privaba la fe en la eficacia de los medios administrativos concebidos en el Occi- dente para promover el desarrollo. Fue un afio espléndido en una era de esperanza en que la administracién publica podria encaminar a los pai- ses hacia la modernizacién. Fue un afio activo en una breve era de cari- dad no condicionada de la asistencia al extranjero”.7! Los integrantes del grupo, muchos de los cuales habian sido o todavia eran participantes en dichos programas, como grupo compartian, al menos inicialmente, la mayor parte de los supuestos enunciados por los expertos en administracién publica. Siffin hace un exacto y penetrante anilisis de las orientaciones que marcaron esta era y sefiala varios ras- gos importantes. E] primero era la orientaci6n hacia los medios o la tec- nologfa. Los mas desarrollados y exportados de estos procesos se encon- traban en el campo de la administracién de personal y de presupuesto y administracién financiera, pero la lista inclufa planificacion administra- tiva, gestién de registros, simplificaci6n del trabajo, administracién de impuestos y los comienzos de la tecnologia de computaci6n. Parte de la orientaci6n hacia los medios era la creencia de que el uso de los instru- mentos podia separarse de la esencia de las politicas gubernamentales a las cuales se aplicaria. En segundo lugar, existia una orientacién hacia las estructuras que destacaba la importancia de las disposiciones apro- piadas para cada organizacion, y que daba por sentado que las decisio- nes organizativas podfan y debfan tomarse con base en consideraciones racionales, En su mayor parte, se pensaba que las formas organizacio- nales que estaban de moda en los paises occidentales eran las mas ade- cuadas, y las organizaciones que iban a los paises en desarrollo por lo general emulaban algtin modelo conocido por el experto en su pais de origen. Tales manifestaciones administrativas se apoyaban en ciertas orienta- ciones influidas por valores y por el contexo, las cuales ayudaban a ex- 7 Garth N. Jones, “Frontiersmen in Search for the ‘Lost Horizon’: The State of Develop- ment Administration in the 1960s", Public Adiinistration Review, vol. 36, mim. 1, pp. 99- 110, en las pp. 99-100, 1976. 71 William J. Siffin, “Two Decades of Public Administration in Developing Countries’, Public Administration Review, vol. 36, nim. 1, pp. 61-71, en la p. 61, 1976.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 63 duda sistematica orientada hacia la reducci6n de la indefinicién. James Heaphey hall que “el andlisis académico” tendia a proporcionar “opi- niones dominantes”*’ dentro de su analisis de las caracteristicas de la bibliografia comparada. Jamil E. Jreisat también lleg6 a la conclusion 's de los sistemas administrativos nacionales, en el cual el énfasis tendia a recacr en “el nivel de las grandes teorfas, segtin la tradicién de la sociologia”.8! Todos los que examinaron la bibliografia del movimiento de la adminis- tracién comparada durante su apogeo estan de acuerdo en esta caracte- ristica, siempre presente, aunque no dominante. Una vez tomadas en cuenta todas estas fuerzas que en parte se super- ponen y en parte compiten entre si, la impresi6n dominante que perdu- ra es que el movimiento habia estado signado por la diversidad, caracte- ristica que reconocen tanto amigos como enemigos. Reconociendo que “prevalece la discrepancia” y que no hay acuerdo acerca de “metodolo- gia, conceptos, teoria ni doctrina”, Riggs considera que todo esto es “una virtud, motivo de exaltacién’, lo que es normal en un campo prepara- digmatico.8? Como sefiala Savage, la administracién comparada “co- menz6 sin paradigma propio y tampoco creé uno”. No se establecié ni se intent6 establecer una ortodoxia. “El resultado ha sido una confusi6n sobre los paradigmas, la cual es tan parte de la administracién compara- da como lo es de la disciplina de la cual surgié: la administracién publi- ca.’S} Esta falta de definicin y de reglas para la administracion compa- rada como campo de estudio fue, como veremos, una de las principales criticas de los que se sintieron defraudados con los logros obtenidos por el grupo. de que la orientacién mas influyente habia sido el macroanilis RETIRADA, RFVALUACIONES Y RECOMENDACIONES Para la administracin publica comparada, los afios que median aproxi- madamente entre 1970 y principios de la década de los ochenta fueron ® James Heaphey, “Comparative Public Administration: Comments on Current Characte- tistics”, Public Administration Review, vol. 29, nim. 3, pp. 242-249, en las pp. 242-243, 1968, © Jamil E. Jreisat, “Synthesis and Relevance in Comparative Public Administration”, Public Adiniuistration Review, vol. 35, niim. 6, pp. 663-671, en la pp. 667, 1975. ® Riggs, Frontiers of Development Administration, p. 7. La palabra paradigma es util da aqui con el significado sugerido por Thomas S. Kuhn en The Structure of Sctentific Re- volution, 2° ed., Chicago, University of Chicago Press, 1970. Dice (pp. 10 y 11) que “el es- tudio de los paradigmas prepara al estudiante para ingresar en la comunidad cientifi particular con la que posteriormente realizara su practica. [...] Aquellos hombres cuya in vestigacién se basa en paradigmas compartidos est:in comprometidos a seguir las mismas reglas y normas para la practica cientifica. Ese compromiso y el consenso que produce son requisitos para la ciencia normal [...]". Consider que las ciencias sociales estan, por lo general, en una etapa preparadigmatica, en comparacién con las ciencias fisicas. ® Savage, “Optimism and Pessimism’, p. 417.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 67 Como los autores de administracién ptiblica comparada cuyo trabajo analizaban, los evaluadores de ninguna manera estaban de acuerdo en- tre si acerca de qué estaba mal ni qué debia hacerse para mejorarlo, pero existian ciertos temas comunes [aciles de identificar. La queja mas frecuente era que la administracién comparada habia te- nido tiempo, pero no se habia establecido como un campo de estudio con temas por resolver aceptados por la generalidad, y que, pese a la inclina- cién a formular teorfas, no se habia Ilegado a consenso alguno que per- mitiera prestar atenci6n a estudios empiricos orientados a poner a prueba las teorias existentes sobre la administracién ptiblica en diversos paises. Al escribir en 1969 acerca de la “crisis de identidad” que reinaba en la disciplina, Keith Henderson se pregunté qué era lo que no entraba en la mira de la administraci6n piblica comparada. Al sefialar la diversidad de titulos entre las publicaciones del grupo, observ6 que “si bien hay ciertos temas dominantes (los pafses en desarrollo, los sistemas politi- cos, etc.), resulta dificil saber cual es la direccién principal, asi como encontrar algo especificamente ‘administrativo’ en ese sentido, En apa- riencia, son relevantes todas las ciencias sociales, las ciencias econdémi- cas, la sociologia, la historia y otras”. Lee Sigelman analiz6 el contenido de la totalidad de los articulos aparecidos en el Journal of Comparative Administration como vehiculo principal para la publicacién académica en el campo, y encontr6 que “ni un solo asunto o linea de interrogantes lleg6 remotamente a dominar”. Entre las categorias sustantivas, el por- centaje mas elevado de articulos (14.6%) se ubic6 bajo el titulo de “ad- ministracion de politi , Seguido por categorias tales como conceptos (burocracia, construccién de instituciones, etc.), descripciones estructu- rales de organizaciones en diversos contextos nacionales y estudios de valores y comportamientos burocraticos. La categoria para todo el res to, denominada “varios”, contaba con el porcentaje mas elevado (22%) y “abarcaba un asombroso numero de temas, como modelos de comuni- cacién para las ciencias sociales, el tiempo, el ombudsman, el derecho, problemas de andlisis causal, Ia indole del proceso politico, las coalicio- nes de partidos y utopias antiburocraticas”. Para Sigelman, esta situa- cién sugeria que “los estudiosos de la administracién no han reducido su interés a una cantidad manejable de interrogantes y temas. Conti- ntian dedicando gran parte de su tiempo a lo que podria describirse como ‘alistandose para prepararse', explorando temas de epistemologia, debatiendo el alcance de la disciplina y estudiando la forma en que se han utilizado los conceptos” 9! Jones sefialé, aun con mayor sarcasmo, % Keith Henderson, “Comparative Public Administration: The Identity Crisis”, Journal of Comparative Administration, vol. |. nim. 1, pp. 65-84, en Iz p. 75, mayo de 1969. °” Sigelman, “In Search of Comparative Administration”, p. 622.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 71 juicio, estos modelos exigian una “sociedad administrada” contraria al importante valor de permitir que la gente elija, como alternativa al au- mento de intervencion por parte de los administradores del gobierno. En resumen, el desarrollo no puede, o por lo menos no debe, ser admi- nistrado. La critica de Loveman, por lo tanto, contrasta con la que formuld Jo- nes, quien acusé al grupo de identificarse excesivamente con los objeti- vos de los programas de los administradores del desarrollo. Cité a Milton Esman, un vocero del grupo, quien escribié que gran parte del cambio deseado debe ser inducido y, por lo tanto, administrado. Dijo que el gru- po compartia el supuesto de que el desarrollo puede ser administrado y que requiere administracién por parte de una élite politico-administra- tiva. La busqueda de dicha élite con frecuencia ha hecho que los milita- res sean utilizados como fuerza modernizadora 0 estabilizadora. Para los afios setenta, el desarrollo administrativo y la administracién del des- arrollo se convirtieron en eufemismos para gobiernos autocraticos, frecuente- mente militares, los cuales, es preciso reconocer, a veces trajeron industriali- zacién, modemizacién e incluso crecimiento econémico. Todo esto ocurri con gran costo para el bienestar de las clases pobres rurales y urbanas, a cam- bio del sustancial deterioro, si no supresién, de las libertades politicas asocia- das con la democracia liberal.100 Como ejemplos, Loveman menciona a Brasil, Iran (antes de la caida del sha) y Corea del Sur. La funcién del grupo, segtin su interpretacién, fue tanto elaborar una ideologia académica del desarrollo como fomen- tar la participacién por parte de sus miembros en programas que indu- cen al desarrollo. También se observé ambivalencia en evaluaciones relacionadas sobre “Jo relevante” del movimiento de la administracién comparada. Los do- cumentos del grupo a menudo expresaron el deseo de ser titiles para los expertos en asistencia técnica y para los funcionarios de los paises en desarrollo, y éste era uno de los resultados explicitos que se esperaban de las subvenciones de la Fundacién Ford. Sin embargo, salvo por acuer- dos en ciertos asuntos periféricos, como el establecimiento de relacio- nes entre académicos de diferentes paises, por lo general el juicio fue negativo respecto a la relevancia aleanzada por el grupo. En 1970, Fred Riggs reconocié en un boletin su desencanto a este res- pecto cuando dijo que la imagen del grupo era Ja de una torre de marfil, la cual no habia podido establecer un vinculo entre la vida académica y la vida practica. Otros estuvieron de acuerdo y trataron de explicar 100 Ibid. p. 619.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 75 fue que esta deficiencia debia corregirse si el campo de estudio habia de alcanzar nivel intelectual y madurez académica. Se insistié hasta la sa- ciedad en que se debia encontrar un paradigma adecuado a fin de alcan- zar coherencia, voluntad y progreso. Dada la urgencia de la necesidad expresada, naturalmente uno espera encontrar lo que debe ser la base del consenso. Sobre este asunto, los criticos se mostraron embarazosamente callados o vagos. Algunos pu- sieron de inmediato limites al Iamado de un paradigma comtin denun- ciando toda intencién de establecer una ortodoxia paradigmatica en materia de administracién publica comparada. “La busqueda de un te- rreno comiin no es necesariamente un Iamado al establecimiento de 1i- mites precisos y rigidos”, para decirlo nuevamente con palabras de Jrei- sat.1°7 Sin embargo, el desencanto mas grande surgié cuando se entré en detalles, pues las sugerencias que se expusieron hacian fuerte eco de las que se habian realizado mucho antes, hacia el principio del auge del movimiento. En esa época encontramos nuevamente la precaucién que Robert Presthus expresé en 1959 contra la teorfa “césmica” y el consejo de que en su lugar se buscara una teoria “de alcance intermedio”. Jreisat asever6, por ejemplo, que “el andlisis comparative puede alcanzar un grado mis elevado de sintesis y de pertinencia si se conceptualizan los problemas administrativos fundamentales en el ‘nivel intermedio’, tra- tando de involucrar a instituciones en lugar de sistemas administrativos nacionales completos”.!°5 Lee Sigelman dice que sus opiniones descri- ben “un espacio intermedio entre el estado de cosas actual y los planes optimistas pero alejados de la realidad que se proponen para mejorarlo”. También, conforme a una preferencia ya establecida a principios de los afios sesenta, Sigel man manifesté su conviccién de que el futuro de los estudios en administracién ptiblica comparada esta en el anéli- sis de las burocracias, en el “examen de antecedentes, actitudes y con- ductas de los burécratas y de aquellos con quienes ellos interacttian”.'0% Si bien los comentaristas mencionados no presentaron direcciones drdsticamente nuevas para mejorar los estudios comparativos, si dieron una serie de sugerencias perceptivas, utiles y prdcticas, algunas de las cuales se han puesto en practica. La mayoria de ellas tenia relacién con las metodologias por utilizar, los datos por recoger o los temas por estu- diar, todas ellas preocupaciones persistentes de los estudiosos de la ad- ministracién comparada. Una excepcién fue la aseveracién de Jong S. Jun en el sentido de que las consideraciones metodolégicas habian recibido demasiada atencién, ‘07 Jreisat, “Synthes 108 bid... p. 663. ‘0 Sigelman, “In Search of Comparative Administration”, p. 624. and Relevance”, p. 665.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 79 mentos “proporcionaria un nuevo territorio para estudiar la efectividad de diferentes organizaciones en diversos medios culturales”.!'4 Jreisat es- tuvo de acuerdo en que las comparaciones transculturales en el nivel or- ganizacional habian sido intentadas en pocas oportunidades, aun cuan- do los estudios de organizaciones formales dentro de un medio cultural como el de los Estados Unidos, por ejemplo, habian avanzado y estaban muy perfeccionados Fl consideré que las escasas conjeturas que se habian hecho acerca de la teoria de comparacién de organizaciones no representaban compara- ciones transculturales auténticas ni “tenian preocupacidn seria por la existencia de posibles pautas de interacci6n humana que pueden haber prevalecido fuera de los limites de la conducta que es normal en los pai- ses occidentales”.115 Jorge I. Tapia-Videla también asevera que la inves- tigacion y lo publicado en materia de administracion publica compara- da no ha recibido mayor influencia del progreso te6rico en materia de teorfa de las organizaciones.'!* Con escasas excepciones, como podria ser Bureaucratic Politics and Administration in Chile, de Peter Cleaves,!!7 Tapia-Videla encontré que los beneficios potenciales de combinar la teorfa de las organizaciones con el estudio comparativo de la adminis- traci6n no se habfan materializado todavia. E] mismo examiné las ca- racteristicas de las burocracias gubernamentales en Latinoamérica, asi como las relaciones entre dichas burocracias y el Estado “corporativo- tecnocratico” que aparecié en diversos paises latinoamericanos, asi como en otros lugares del Tercer Mundo.!"* Otro tema objeto de gran atencién durante los afios setenta fue la for- mulacién de politicas piblicas. Con la intencién de mejorar tanto el proceso como el contenido de la politica publica, por un lado se intenta- 14 Jun, “Renewing the Study of Comparative Administration”, pp. 645-646. Un ejemplo posterior fue el interés que surgis en otros paises, entce ellos los Estados Unidos, con res pecto alas practicas japonesas para lograr la satisfacci6n en los trabajos, establece los de calidad, realizar investigaci6n y actividades de desarrollo, y contribuir de otras ma- neras al éxito del Japon al competir en el mercado mundial. Véase, por ejemplo, de William Ouchi, Theory Z: How American Business Can Meet the Japanese Challenge, Nueva York, Addison-Wesley, 1981 U5 Jreisat, “Synthesis and Relevance”, p. 668. 0 Jorge I. Tapia-Videla, “Understanding Organizations and Environments, A Compara- tive Perspective”, Public Administration Review, vol. 36, nim. 6, pp. 631-636, 1976. 47 Peter Cleaves, Bureaucratic Politics and Admiuistration in Chile, Berkeley, California, University of California Press, 1975. 48 Como ha observado Joel S. Migdal, este término fue transformado luego “de uno que se aplicaba localmente a las sociedades tradicionales iberica y latinoamericana, a otro gue trataha sobre todo de la dinémica del cambio en varias regiones’. Véase "Studying the Politics of Development and Change: The State of the Art”, en la obra de Ada W. Finilter, comp, Political Science: The State of the Discipline, Washington, D. C., The American Poli- tical Science Association, 1983, pp. 309-338, en la p. 319. Por lo tanto, sera iitil mas ade- lante en la clasificacién de los tipos de regimenes politicos en los paises en desarrollo.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 87 lavia, Venezuela, Nigeria, Jordania y Ecuador.!¥ Jreisat describié este modelo y sugirié modificaciones para que el enfoque no se limitara alos paises en vias de desarrollo, sino que se pusiera més énfasis en la com- paraci6n transcultural y para que se utilizara mas la investigacion reali- zada en la teoria de las organizaciones.'*4 Siffin destacé la necesidad de que se obtuvieran mas datos sobre el disefio de las organizaciones y los efectos de los diferentes arreglos organizacionales, con especial aten- cién en los factores ambientales que no son intrinsecos a las organi- zaciones propiamente dichas. Observé que la tecnologia administrativa tradicional se orientaba mas hacia las necesidades de mantenimiento que de desarrollo, mientras que la esencia del desarrollo no es mantener sino crear con electividad, Por lo general, “la necesidad de capacidad para disefiar y poner en practica disposiciones que involucren tecnolo- gias es mayor que la necesidad de tecnologias”, lo cual requiere “una estrategia de diseno desarrollista” que se concentre en el proceso de cons- truccién de instituciones.¥ En épocas mas recientes se ha prestado cada vez mas atencién al efec- to fundamental que los factores culturales ejercen sobre la administra- cin del desarrollo.!36 Por ejemplo, durante su participacién en un posio sobre las diferencias culturales y el desarrollo, Bjur y Zomorrodian presentaron lo que describieron como “marco conceptual para el des- arrollo de teorfas locales de administracién basadas en su contexto”. Ellos supusieron que “toda teoria administrativa que pretenda describir la realidad existente, orientar la practica administrativa y aclarar objeti- vos administrativos legftimos debe surgir de valores culturales que go- biernen la interaccién social y dominen las relaciones inter e intraorga- nizacionales”. Queda implicito que diferentes culturas contienen diversas combinaciones de valores, y que por lo general estas combinaciones di- fieren de la mezcla prevaleciente en las sociedades seculares occidentales que han producido las teorfas administrativas mas cominmente acepta- das. Por lo tanto, ellos aconsejaron que cuando se trate de pedir pres- tadas técnicas administrativas de una cultura externa, la adopcién tal sim- 1) W, Blase, Institution Building: A Source Book, Beverly Hills, California, Sage Publica- tions, 1973. '34 “Synthesis and Relevance”, pp. 668-670. 5 "Two Decades of Public Administration”, pp. 68-70. '38 Wesley EF. Bjur y Asghar Zomorrodian, “Toward Indigenous Theories of Administra tion: An International Perspective”, huernational Review of Administrative Sciences, vol. 52, num. 4, pp. 397-420, 1986; A. S. Huque, Paradoxes in Public Administration, “Adminis- trative Behaviour Across Cultures”, en el eap. 3, pp. 65-70; Ferrel Heady, “The Cultural Dimension in Comparative Administration”, cap. 5, pp. 89-100, en el libro de Arora, Poli- tics and Administration in Changing Societies; Kathleen Staudt, Managing Development: State, Society, and hiiernational Contexts, Newbury Park, California, Sage, 1991, parte 1, capitulo 3, “The Cultural Contexts”, pp. 35-61aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 91 llo, y cita numerosos ejemplos de casos especificos.'47 David C. Korten ha hecho hincapié en lo que denomina “el método del proceso de apren- dizaje” para remplazar al “método del formulario”, que es mas comun, y ha conferido gran importancia a la accion voluntaria y el papel de las organizaciones no gubernamentales (one).!4* Ademas, destaca el lide- razgo y el trabajo en equipo en el nivel local, pero conffa en la ayuda de gente enterada de afuera. Segdn sus previsiones, lo normal es que este proceso se realice en tres etapas en el tiempo: aprender a ser efectivo, aprender a ser eficiente y aprender a expandirse. Los programas que al- canzaron el éxito y las organizaciones que los apoyaron no fueron “dise- fiados y ejecutados”, sino que “evolucionaron y crecieron”. El sugiere que en vez de la cuidadosa planificacién previa de proyectos como la unidad basica de la accién de desarrollo, se utilice “la construccién 0 creacion de capacidad fundamentada en la accidn” como una alternati- va a los repetidos fracasos en las actividades de desarrollo rural decisi- vos para el progreso en la administracién del desarrollo." Al actualizar y depurar su método centrado en las personas después de revisar los acontecimientos de la década de 1980, Korten ha llegado ahora a la con- clusién pesimista de que la “industria del desarrollo” se ha convertido en “un gran negocio, interesado més en su propio crecimiento ¢ impera- tivos que en la poblacién que originalmente se suponia que habria de beneficiar. Dominada por los financieros y los tecnécratas profesiona- les, la industria del desarrollo procura conservar una posici6n apolitica y sin comprometerse con ningin valor, al tratar con los que son, mas que nada, problemas de poder y de valores”. La Gnica esperanza que ve para tratar la crisis del desarrollo “se encuentra en las personas motivadas por un fuerte compromiso social, mds que por los imperativos presu- puestarios de las grandes burocracias del mundo".!5 Por lo tanto, insiste enel papel potencial de las organizaciones no gubernamentales volunta- rias (ONG), en particular las que operan en la parte meridional del mun- do, y propone una agenda para la accién durante la década de 1990.5! El muestreo que se presenta aqui indica preocupaciones comunes, pero respuestas diferentes. Esta diversidad tiene su contrapartida en la '47 Staudt, véase la seccidn titulada “Women in Administration” en su libro Managing Development. “8 Korten, véase su importante articulo “Community Organization and Rural Develop- ment: A Learning Process Approach”, Public Administration Review, vol. 40, ntim. 5, pp. 480-511, 1980, y su libro mas reciente, Getting to the Zist Century: Voluntary Actiow and the Global Agenda, Hartford, Connecticut, Kumarian Press, 1990. ¥ “Community Organization and Rural Development”, p. 502. 159 Getting to the 2ist Century, p. i 51 Para otro estudio que trata de las contribuciones de las ONG, véase, de Thomas F. Carroll, itermediary noos: The Supporting Liuk in Grassroots Development, West Hart- ford, Connecticut, Kumarian Press, 1992aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 95 acusa de producir investigacion que carece de relevancia para los encar- gados de la formulacién de polfticas y de ser demasiado afectos a las teorias y a la especulaci6n.'® Por tiltimo, existe una ambigiiedad similar con respecto a si la politica publica comparada se refiere a comparacio- nes entre Estados-naci6n, o bien de manera mas general al uso de la metodologia comparativa en el anilisis de la politica publica.'6? Son escasos los esfuerzos por relacionar entre si los estudios compa- rativos en la politica ptiblica y en la administracion publica. En el capi- tulo con que contribuy6 al libro de Ashford, Guy Peters examina la ne- cesidad de contar con una conceptualizacién mas adecuada del papel que desempefian las organizaciones en las decisiones politicas.'¢ En é] escribié que un importante papel para la burocracia en la conformacién de las politicas es probablemente un requisito para el gobierno efectivo en la sociedad contemporanea, a pesar de la presidn politica por redu- cirla al minimo, y que el problema mas importante es saber de qué ma- nera se combina la competencia profesional con el mandato del cambio politico que proviene de los politicos elegidos. A su vez, Randall Baker ha editado recientemente un libro cuya finalidad es iniciar un esfuerzo im- portante para incluir mas materiales comparativos, incluso de los com- ponentes de las politicas publicas, en los programas de los estudios de administracién piblica en los Estados Unidos.!65 Hay muchos datos, ¢ incluso algunos esfuerzos tedricos, pero el enfoque no ha sido sis- tematico. Ha demostrado ser dificil controlar las variables en un contexto comparativo, y las diferencias legan a abarcar las similitudes. Los supuestos te6ricas divergen. Los paises que se estudian se eligen accidentalmente. Los estudios son frecuentemente deseriptivos y carecen de interés tedrico. Los métados y conceptos estadunidenses se transfieren sin cri- tica alguna a otros contextos. La complejidad y la incertidumbre desafian cualquier pre- diccién confiable. Los valores y las preferencias aparecen en todo el anzlisis y lo influyen. La falta de una estructura te6rica general obstaculiza la acumulacién de los resultados de la investigacién.” Este es el resumen de la situacién que presenta Naomi Caiden en su resciia de Comparative Policy Research en la Public Adininistration Review, citada previa- mente. Observa: "Sin duda, todo esto suena conocido. Los escritos sobre la adminis- tracién publica comparativa estén pletéricos de discusiones precisamente sobre esios pro- blemas’, ‘ot La reseria que hace Heclo de Comparative Policy Research en la American Political Scien- ce Review, citada previamente, incluye esta mordaz observacion: “Quienes estudian la po- litiea publica comparada tienen suficientes teorfas, hipdtesis, instrumentos metodolégicos y oportunidades de dar conferencias, para mantenerse ocupades hasta el préximo siglo. Lo que no tienen son datos fidedignos”. 19 Esto se reflej6, por ejemplo, en Ia amplitud de los enunciados de las secciones del programa para la reunién anual de la American Political Science Association de 1983. con una seccién sobre andlisis de la politica pitblica y otra sobre “Politicas comparativas: la politica publica”. Henderson también menciona esto en “From Comparative Public Admi- nistration to Comparative Public Policy”, p. 364. ‘6 “Public Policy and Public Bureaucracy”, parte 1, cap. 13, pp. 283-315, en la obra de Ashford, History and Context in Comparative Public Policy. \65 Randall Baker, comp., Comparative Public Management: Putting U. S. Public Policy and Implementation in Context, Westport, Connecticut, Praeger, 1994aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 99 ministracién publica”, que segtin él es “la falta de acuerdo acerca de qué se esta estudiandbo, es decir, lo que en el idioma de las ciencias sociales constituye la variable dependiente”. Sefala que otras instituciones gu- bernamentales tienen variables dependientes a la mano, como pueden ser las votaciones en la legislatura o los fallos en tribunales, pero que dichas variables dependientes no han sido identificadas en relacién con las bu- rocracias pablicas de manera tal que les permita utilizar técnicas de las ciencias sociales “modernas”. Tercero, selecciona cuatro variables de- pendientes que segtin éI serian ttiles en el proceso de comparaciones transnacionales: a) empleados publicos; b) organizaciones del sector p blico; c) conducta dentro de las organizaciones publicas, y d) el poder del servicio civil para formnular politicas publicas. Se dedica un capitulo a cada variable, y el autor describe que el objetivo del libro es “ilustrar las maneras en que se puede utilizar cada una de ellas”.'7+ Otros elementos importantes recientes que se agregan a la bibliografia son los amplios estudios comparados sobre la administracién publica hechos desde diferentes puntos de vista. Donald C. Rowat y V. Subra- maniam han editado obras similares; una de ellas trata de las democra- cias desarrolladas y la otra de los paises en vias de desarrollo.!"5 Ambas contienen contribuciones sobre paises especificos por expertos informa- dos, ademas de capitulos que ofrecen vistazos generales de regiones 0 de sistemas nacionales relacionados, asi como andlisis de problemas y tendencias que surgen. Otro importante estudio es Public Adminisira- tion in World Perspective, el cual contiene un ensayo sobre el estado de la profesién en materia de administracién comparada hecho por los compiladores 0. P. Dwivedi y Keith Henderson, asi como una serie de estudios regionales o por paises que incluye reas desarrolladas y en vias de desarrollo, ademas de una evaluacion de las perspectivas futuras por Gerald y Naomi Caiden, cuya visién es fundamentalmente optimista y supone que se esta produciendo una revitalizacién de la administra- cién comparada e incluye una lista de sugerencias sobre aspectos “listos para que se les dé un tratamiento comparativo”.!7° Ali Farazmand es el redactor de dos proyectos atin mas ambiciosos. Uno es el Handbook on Comparative and Development Public Administration,” que contiene ca- 17 bid., pp.2, 13, 24. "8 Donald C. Rowat, comp., Public Administration in Developed Democracies: A Compa- rative Study, Nueva York: Marcel Dekker, 1988, y V. Subramaniam, comp., Public Adimi- nistration at the Third World: An International Handbook, Westport, Connecticut, Green- wood Press, 1990. '% ©, P. Dwivedi y Keith Henderson, comps., Public Administration in World Perspective, Iowa City, lowa State University Press, 1990. 7 Ali Farazmand, comp., Hadhook of Comparative and Development Public Adinis- tration, Nueva York, Marcel Dekker, 1991aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 103 cin ptiblica. [...] Los problemas que dieron origen al movimiento no han desaparecido. En todo caso, se han exacerbado”.!8? Jun expresé la opinion de que la administracién comparada como campo aislado ha cumplido su propésito y debe convertirse en parte integral del campo més amplio de la administracién pablica, el cual podria enriquecerse colocdndosele en un contexto mundial.'** Riggs también previé una con- vergencia, pero en el sentido de que la administracién comparada se convertirfa en campo principal en el que la administracién ptiblica esta- dunidense seria sdlo un subcampo.!*? Peters concuerda en que el rumbo sefialado por Riggs “seria el que por cierto ofrece mayor oportunidad para el desarrollo tedrico”, y pone énfasis en lo esencial que es “fomen- tar mds y mejores estudios comparativos” 19° De cualquier forma que se le exprese, estoy de acuerdo con el tema central de que no es necesario ni posible tratar de restaurar el grado de autonomia y de separatismo que una vez caracteriz6 al creciente movi- miento de la administracién ptiblica comparada. Ha Iegado cl momen- to de combinar la perspectiva comparativa con el énfasis tradicional- mente lacalista que se centra en los estudios y en la investigacién de administracién publica de nivel nacional. Esto promete remediar algu- nas de las deficiencias de profundidad del andlisis que se atribuyen a los esfuerzos comparativos, y al mismo tiempo enriqueceré la administra- cién ptiblica general, ampliando sus horizontes de manera tal que la com- prensién del propio sistema de administracion se verd realzada cuando se le coloque en un ambiente transcultural. Entre tanto, no es posible dar un vistazo general a Ja administracion publica desde una perspectiva comparativa, a menos que se establezca primero un marco para la presentacién. A partir de esta revision histori- ca de la evolucién de los estudios comparativos, debe quedar claro que los sistemas de administracién ptiblica de los paises existentes s6lo pue- den tratarse comparativamente una yez seleccionado un enfoque entre numerosas opciones que a veces presentan conflictos parciales entre si. En el capitulo 1 se acomete la tarea de seleccionar un enfoque para la comparacién. 87 Savage, “Optimism and Pessimism”, p. 422. ss Jun, "Renewing the Study of Comparative Administration”, p. 647. © Riggs ha expresado esta opinién mas de una vez, con diferentes palabras. Véase, por ejemplo, “The Group and the Movement”, p. 652, y “Epilogue: The Politics of Bureaucratic Administration”, en la obra de Tummala, Advrintstrative Systems Abroad, ed. revisada, cap. 15, p. 407. '% Peters, Comparing Public Bureaucracies, p. 3aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ENFOQUE COMPARATIVO 107 man de las ciencias sociales, cuyos escritos sobre el tema han estimula- do un aluvion de comentarios y de nuevas investigaciones.3 El uso al parecer mas extendido del término burocracia puede Negara distraernos, aunque no detenernos forzosamente, En el lenguaje popu- lar, el término burocracia cumple el papel de villano y es empleado por personas opuestas al “gran gobierno” o al “Estado benefactor”, a la ma- nera de una “maldicion politica”. En ocasiones, esta acepcién también aparece en escritos académicos, de los cuales dos ejemplos comtinmen- te citados son la definicién proporcionada por Harold Laski en la edi- cién de 1930 de la Encyclopedia of the Social Sciences y el tratamiento que Ludwig von Mises le da en su libro Bureaucracy. La mayoria de los estudiosos de las ciencias sociales define la buro- cracia en una forma destinada a identificar un fenémeno que se asocia con organizaciones complejas de gran escala, sin otorgarle connotaci6n positiva ni negativa. Este uso neutral del término en cuanto a su valora- cién no identifica la burocracia con un héroe ni con un villano, sino que la considera una forma de organizacién social con determinadas carac- teristicas. La confusi6n te6rica sobre la burocracia se origina en los diferentes métodos utilizados para describir dichas caracteristicas y en la falta de distincidn entre los diversos métodos.5 Esta ambigiiedad puede rastrear- se hasta las mismas formulaciones de Weber y, a pesar del alto nivel de concordancia y de congruencia en lo relativo a las caracteristicas funda- meniales de la burocracia, contintia hasta el presente. La tendencia prevaleciente consiste en definir la burocracia en tér- minos de las caracteristicas estructurales basicas de una organizacién. La formulacién mas compacta es la de Victor Thompson, quien caracte- 3 Para excelentes introducciones a las obras sobre este tema, véase, de Robert K. Merton et.al, comps., Reader in Bureaucracy, Nueva York, Free Press of Glencoe, Ine., 1952; de Pe- ter M. Blau, Bureaucracy in Modern Society, Nueva York, Random House, 1956; de Allred Diamant, “The Bureaucratic Model: Max Weber Rejected, Rediscovered, Reformed”, en la obra de Heady y Stokes, Papers, pp. 59-96, y de Henry Jacoby, The Bureaucrutization of the World, Berkeley, California, University of California Press, 1973. Aportaciones sobre varios aspectos de la burocracia pueden encontrarse en el libro de Jan-Erik Lane, comp., Bureau- cracy and Public Choice, Beverly Hills, California, Sage Publications, 1987, yen el de Larry B. Hill, comp., The Staie of Public Bureaucracy, Armonk, Nueva York, M. E. Sharpe, Inc., 1992. Un compendio bastante completo de contribuciones muy variadas sobre la burocracia y las operaciones burocriticas es el de Ali Farazmand, comp.,. Harutbook of Bureaucracy, Nueva York, Marcel Dekker, 1994. Para un resumen, véase, de Ferrel Heady, “Bureaueracies”, ca tulo 20, pp. 304-315, en I obra de Mary Hawkesworth y Maurice Kogan, comps., Eutcyclo- pedia of Goverument aud Politics, vol. 1, Londres y Nueva York, Routledge, 1992. + Tanto Laski eomo Von Mises son citados en el articulo de Wallace 8. Sayre, “Bure cracies: Some Contrasts in Systems”, Jnidian Journal of Public Administration, vol. 1 num. 2, p. 219, 1964. 3Ferrel Heady, “Bureaucratic Theory and Comparative Administration”, Administrative Science Quarterly, vol. 3, mim. 4, pp. 509-525, 1959.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ENFOQUE COMPARATIVO Mi se origina en una falta de compromiso con la racionalidad puede ser disfuncional, aunque esto debe ser juzgado por los resultados, antes que en referencia a un conjunto de rasgos conductuales preconcebi- dos que acompanan a los componentes estructurales de la burocracia. La prueba relativa a la adecuacién de la conducta seria su contribucién a los objetivos burocraticos fundamentales. La conducta que es patolé- gica en una burocracia puede ser sana en otra. Esto pareceria hacer de las caracteristicas tanto estructurales como conductuales de la burocra- cia algo variable, dado que la prueba de que una organizacién es una burocracia consiste en determinar si cumple con sus objetivos, y los ele- mentos estructurales y conductuales que esto requiere pueden variar en el tiempo y en el espacio. Como se ha indicado en el presente resumen, existe considerable acuerdo respecto de las caracteristicas organizativas basicas de la buro- cracia, aunque esta certeza es mucho menor en lo relativo a los rasgos conductuales que se asocian con ella. Se han presentado tres opciones para calificar de burocratica una pauta conductual determinada. La pri- mera apunta a la conducta normal, funcional y deseable que cabe espe- tar y considerar natural en las operaciones burocraticas. La segunda subraya la conducta disfuncional que probablemente se origina en la orientacién racionalista de la burocracia y en los rasgos estructurales designados para mantenerla. La tercera opcion relaciona la adecuaci6n de la conducta con el medio burocratico, lo cual se vuelve una medida més flexible para determinar qué conducta es burocratica en el sentido de que es funcional. Por supuesto, todas estas consideraciones son importantes y la elec- cin de alguno de estos aspectos como critico para la definicién de la burocracia es justificable. Sin embargo, para una mejor comprensién es esencial hacer una eleccién explicita.'? En otro trabajo!’ he sostenido que el estudio precursor de Morroe Berger, Bureaucracy and Society in Modem Egypt, esta viciado por no hacerlo, lo cual afecta su conclusion de que las teorias de la burocracia desarrolladas en Occidente tienen graves deficiencias cuando se trata de analizar burocracias en contextos tanto occidentales como no occidentales.!* Su opinion de que la teoria 17 “La mayorfa de los autores han diferenciado entre estos aspectes [...] y no han tado ningtin andlisis riguroso © definicién formal de la burocracia. Se han conformado con tomar alguna seleccién de los aspectos de conducia, de estructura y de finalidad como si caracterizaran una organizacién burocratica.” D. S. Pugh, ycols., “A Conceptual Scheme for Organizational Analysis’, Administrative Science Quarterly, vol. 8, ntim. 3, p. 297, 1963. '8 Ferrel Heady, “Bureaucratic Theory and Comparative Administration”, Administrative Science Quarterty, vol. 3, mim. 4, pp. 509-525, 1959. © Morroe Berger, “Bureaucracy Fast and West", Administrative Science Quarierty, vol. 1 nam. 4, pp. 518-529, 1957.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ENFOQUE COMPARATIVO 115; logos denominan roles. La estructura de la organizacién debe otorgar una relacién funcional a dichos papeles. La idoneidad “se aplica a las funciones o papeles y requiere que la persona que desempenie dicho papel sea idénea para ello mediante una preparacin y educacion adecuadas, como es generalmente tfpico en las burocracias muy desarrolladas”.?5 Esta preparacién intensiva podria justificar la alusin al profesionalis- mo en relacién con este aspecto, aunque competencia e idoneidad son términos preferibles pues aluden a la adecuacion del funcionario al pa- pel que desempefa, segin un contexto determinado. La competencia puede requerir o no lo que se considera capacitacién profesional en una sociedad altamente especializada. También se mencionan con frecuencia otros rasgos de tipo estructu- ral, aunque éstos son mas periféricos o se relacionan estrechamente con los ya mencionados, como un cuerpo de reglas que gobiernan la con- ducta de los miembros, un sistema de registro, un sistema de procedi- miento para tratar cuestiones laborales y un tamafio suficiente para ase- gurar, como mfnimo, una red de relaciones entre grupos secundarios. Cabe destacar que este tratamiento de la burocracia difiere en forma sustancial de la formulaci6n de una burocracia “de tipo ideal” 0 bien “plenamente desarrollada” impulsada por Weber. Su “tipo ideal” no pre- tende representar la realidad, sino que constituye una abstracci6n que remarca ciertos rasgos. En suma, se trata, en sus propias palabras, de “una imagen mental |...] que no puede darse empiricamente en la rea- lidad”.2° Como senala Arora, Weber “parecia estar convencido de que el tipo ideal no representa la ‘realidad’ per se, sino que simplemente es una abstraccién que entrelaza la exageracién de ciertos elementos de la rea- lidad en una concepcién légicamente precisa”.27? Este “tipo ideal” se basa en una combinacién de los andlisis inductivo y deductivo y, presu- miblemente, tiene valor heuristico, aunque no corresponde a ninguna instancia real del fendmeno sujeto a estudio. Por otra parte, esta formulacién tiene por objeto identificar las orga- nizaciones reales de las burocracias mientras retinan las caracteristicas especificadas. Asimismo, la formulacién de Weber combina aspectos or- ganizativos y conductuales, mientras que ésta reduce la definicién de burocracia a un numero minimo de caracteristicas estructurales claves. Parece haber pocas dudas de que un cuerpo politico viable en el mun- do actual debe contar con un equipo de funcionarios pablicos que retina 25 Thid., p. 469. 2° Citado por Diamant en Heady y Stokes, Papers, p. 63. 27 Ramesh K. Arora, Comparative Public Admotistration, Nueva Delhi, Associated Publish- ing House, p. 51, 1972. Arora tiene una explicacién mas completa de la naturaleza de las construcciones del tipo ideal.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ENFOQUE COMPARATIVO 119 subyacentes de tipo general que influyen de modo significativo en las ca- racteristicas de los sistemas burocraticos. El primero es un factor relati- vamente inmediato y discernible con facilidad: el medio organizativo de la administraci6n publica, que incluye el patrén de departamentaliza- cidn, la extensién del empleo en el sector pablico, asf como las variacio- nes entre los sistemas de servicios ptiblicos. El segundo, menos tangible y mds complejo, aunque de mayor signifi- cacidn, es el medio politico, econdémico y social en el que la burocracia funciona, es decir, lo que comtinmente se denomina “ecologia de la ad- ministracién”. Debemos identificar, como minimo, los rasgos ambienta- les que tienen mayor trascendencia en la formacién y reformacién de la burocracia. EL MEDIO ORGANIZATIVO Departamentalizacion Una consecuencia necesaria de la jerarquizacién y de la especializaci6n de las organizaciones de gran envergadura es la disposicién ordenada de las unidades en agrupaciones sucesivamente mayores y més incluyentes. Este proceso de departamentalizacién se ha presentado en una forma marcadamente uniforme en paises que difieren mucho en otros aspec- tos de sus sistemas administrativos. La unidad basica es el departamen- to o ministerio, el cual representa una subdivision administrativa mayor dentro de la administracién. Brian Chapman identifica cinco “campos principales en el gobierno”, a saber: relaciones exteriores, justicia, fi- nanzas, defensa y guerra y asuntos internos, representados en el pasado europeo por ministerios primarios cuyos origenes se remontan al siste- ma administrativo romano.?> Con el aumento de los servicios y de las responsabilidades del gobierno surgieron nuevos ministerios de la cate- goria residual de asuntos internos, con lo cual se afiadieron campos ta- les como la educacién, la agricultura, el transporte, el comercio y, mas recientemente, la seguridad social y la salud.*7 Richard Rose ha analiza- %¢ Brian Chapman, The Profession of Government, Londres, George Allen & Unwin, pp. 48-61, 1959. +7 Para exdmenes muy completos sobre la forma en que los patrones de organizaciéa se desarrollaron en varios paises, véase, de Poul Meyer, Administrative Organization: A Com- parative Study of the Organization of Public Administration, Londres, Stevens & Sons, 1957; y de Sean Blondel, The Organization of Governments: A Comperative Analysis of Governmental Structures, Londres, Sage Publications, 1982, en especial el capitulo 2, “The Development of Modern Government”. Para estudios de los esfuerzos de organizacion y de reforma recientes, véase, de Gerald E. Caiden, “Administrative Reform”, en la obra de Farazmand, Handbook of Comparative and Development Public Administration, capituloaa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ENFOQUE COMPARATIVO 123 cuanto al papel que debe desempefiar el gobierno en la economia. La forma corporativa ha sido especialmente apreciada en las naciones mas j6venes que caminan hacia la industrializaci6n bajo los auspicios del gobierno. La autonomia que con frecuencia se les ha concedido a estas corporaciones publicas en materia de personal y en ott lacionadas puede tener profundos efectos, no sdlo en la parte de la bu- rocracia que integra dichas sociedades, sino también en el resto de la administracién publica. Es obvia la importancia que tienen las variaciones en la forma en que los ministerios centrales y otras unidades organizativas se relacionan con los 6rganos del liderazgo politico. Entre dichas diferencias se in- cluyen la distribucién territorial unitaria 0 federal de los poderes gu- bernamentales, los sistemas presidencial o parlamentario que rigen las relaciones entre el poder ejecutivo y la legislatura, los sistemas de par- tidos politicos unipartidistas, bipartidistas o pluripartidistas y los di- versos procedimientos para asignarles representacién en la adminis- tracién a los grupos de interés. Todas estas elecciones relativas a la estructura de la maquinaria gubernamental y a la administracién de los intereses del gobierno tienen efectos directos y determinantes sobre la burocracia. Una manifestaci6n del movimiento “neoinstitucionalista” que se trat6 anteriormente es el interés creciente por examinar los rasgos estructu- rales de los sistemas de gobierno. El estudio mas completo del tema que existe en la actualidad es Organizing Governance, Governing Organiza- tions, un libro editado por Colin Campbell y B. Guy Peters, el cual refle- ja la renovacién de la preocupacién por las instituciones, “al mismo tiempo que se comprende mejor la conducta de los individuos dentro de las organizaciones y de las instituciones”.4” Los colaboradores realizan no sélo un andlisis general de los temas de la organizacién y de sus di- mensiones transnacionales, sino también estudios de las experiencias en distintos paises, incluidos Gran Bretafia, los Estados Unidos, Cana- da, Australia, Suiza y Bangladesh. En el momento actual, la atencidn se concentra en las ventajas relativas de los sistemas parlamentario y presidencial. El analisis mas completo hasta la fecha es el que se presenta en Do Institutions Matter?, compilado en 1993 por R, Kent Weaver y Bert A. Rockman,%° quienes escribieron s Cuestiones re- *° Colin Campbell y B. Guy Peters, comps., Orgaviizing Governance, Governing Orga tions, Pittsburgh, Pennsylvania, University of Pittsburgh Press, p. 4, 1988. Yéase también, de George M. Thomas, John W. Meyer, Francisco . Ramirez y John Boli, fustiiutional Structure: Coustituting State, Society, and the Individual, Beverly Hills, California, Sage Publications, 1987. SR. Kent Weaver y Bert A. Rockman, comps., Do fustitutious Matter? Government Capa- bilities in the United Siates and Abroad, Washington, D. C., The Brookings Institution, 1993.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.Cuapro IL.2. Porcestaje de empleados puiblicos en relacién con la poblacion en 36 paises en vias de desarrollo, por nivel de gobierno y empresas ptiblicas* Total Gobierno Provincial Gobierto Empresas sector Pats Afio central ylocal general no financieras ptiblico Barbados 1981 = 10.71 a os Bahréin 1980 6.25 O14 6.39 od - Mauricio 1980 5.40 0.59 5.99 2.20 8.39 Singapur 1981 5.39 ninguno 5.39 a me Bahamas 1978 498 ninguno 4.98 0.80 5.78 Jamaica 1980 2.89 2.00 4.88 = = Argentina 1981 2.12 2.60 #72 1.16 5.88 Oman 1980 436 — ninguno 4.36 - - Santa Lucia 1981 3.85 0.33 4.18 =— — Egipto 1979 1.40 2.61 4.00 1.40 5.41 Panama 1979 3.39 0.22 3.81 2.05 5.86 Swazilandia 1982 3.35 ninguno 3.35 0.27 3.62 Chipre 1980 3.25 0.10 3.34 — —_ Corea 1981 2.66 0.42 3.08 058 3.65 Botswana 1979 2.25 0.65 3.04 = = Sri Lanka 1980 2.72 0.31 3.02 5.14 8.16 Tailandia 1979 = 2.97 = = Portugal 1977 — = 2.61 — — Zambia 1980 247 0.08 2.60 2.13 4.73 Liberia 1982 241 — ninguno— 2.41 0.31 2.73 Kenia 1980 2.10 0.24 2.23 0.61 2.84 Filipinas 1979 171 0.35 2.06 2.29 4.35 Belice 1981 1.94 ninguno 1.94 cs od Zimbabwe 1979153 0.32 1.85 = = India 1977 0.67 1.14 1.81 0.59 2.39 Guatemala 1981 1.45 0.26 1.71 0.10 1.81 Sudén 1978 — = 1.61 = ae Togo 1980 1.53 ninguno 1.53 = = Tanzania 1978 1.43 ninguno 1.43 0.98 2.41 Uganda 1982 1.01 0.40 1.40 0.59 1.99 Madagascar 1980 — = 1.07 = a Sudafrica 1982 0.70 0.24 0.94 = - Senegal 1976 0.90 ninguno 0.90 0.35 1.25 Benin 1979 0.76 0.12 0.88 0.66 1.54 Camenin 1981 0.66 ninguno 0.66 = = Burundi 1978 0.42 0.08 0.51 0.32 0.83 * Cifras dispuestas en orden deersciente, conforme a los poreentajes para el “Gobierno general’, a efecto de facilitar la comparacién con el cuadro 11 FuENTE: compilado de Peter S. Hellery A. A. Tait, Government Employntent and Pay: So- ine hiternational Comparisons (Washington, D. C., Fondo Monetario Internacional, 1983), cuadro 21, p. 41aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ENFOQUE COMPARATIVO 131 ECcOLOGIA DE LA ADMINISTRACION, En general, se rastrean los origenes del enfoque ecolégico en la admi- nistracién publica en los escritos de John M. Gaus,! quien rec trabajo de los socidlogos de la década de 1920 que estudiaron la interre- lacion entre la vida humana y el ambiente, quienes a su vez se sirvieron de las explicaciones con las que zo6logos y botdnicos intentan explicar la adaptacién de animales y plantas a su entorno. En sus palabras, di- cho enfoque “construye [...] literalmente a partir de la tierra; de los ele- mentos de un lugar, tales como el suelo, el clima y la ubicacién; de las personas que alli habitan, con sus diferentes cantidades de poblacién, edades y conocimientos; y de las formas tecnoldégicas fisicas y sociales con las que se ganan la vida a partir del medio y de las relaciones entre si”? En especial, Gaus procuré identificar los factores ecoldgicos claves para comprender la administracién publica estadunidense contemporé- nea y estudié una serie de factores que consideré particularmente uti- les, a saber: poblacién, lugar, tecnologia fisica, tecnologia social, deseos e ideas, catastrofes y personalidad. Si las consideraciones ecolégicas resultaron pertinentes en el estudio del sistema administrativo propio, seran doblemente importantes en los estu- dios comparados. Esto fue reconocido por Riggs y por otros pioneros en el campo.*} Con posterioridad, R. K. Arora subrayé que el andlisis admi- nistrativo intercultural “debe concentrarse en la interacci6n entre el sis- tema administrativo y el medio externo, asf como estudiar la dinamica del cambio socioadministrativo en el contexto de dicha interaccién”.* Arora opiné que se ha logrado mds éxito en el tratamiento del impacto del am- biente social sobre el sistema administrativo que en el tratamiento reci- proco entre la influencia de la burocracia y el ambiente, por lo cual reco- mend6 que se hiciera un andlisis mds equilibrado de las interacciones.®5 Debemos aceptar la recomendacién de realizar un esfuerzo sistemati- co por vincular la administracién publica al medio, en Ia forma similar a la que la ciencia de la ecologia se ocupa de las relaciones mutuas entre los organismos y el medio. Desde luego que las instituciones sociales no rié al “John M, Gaus, Reflections on Public Admitistration, University, Alabama, University of Alabama Press, 1947 © Ibid., pp. 8-9 © Vease, por ejemplo, de Fred W. Riggs, The Ecology of Public Administration, Bombay, Asia Publishing House, 1961, y “Trends in the Comparative Study of Public Administra- tion”, International Review of Administrative Sciences, vol. 28, num. 1, pp. 9-15, 1962. R.K. Arora, Comparative Public Administration, Nueva Delhi, Associated Publishing House, p. 168, 1972. El subtitulo de Arora es Ax Ecological Perspective. °8 Ibid., p. 175.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ENFOQUE COMPARATIVO 135 la mayoria de Europa, aunque incluye a Japon y algunos paises en vias de desarrollo.” Un producto importante del “neoinstitucionalismo” con- siste en la identificacion que Metin Heper y sus colaboradores hacen, con énfasis en la importancia del “Estado”, de cuatro tipos ideales de cuerpos politicos con base en su grado de “estatismo” como en el vincu- lo entre estas clases de cuerpos politicos y los tipos de burocracia co- rrespondientes.7! Estos son ejemplos de sistemas de clasificacién que pretenden ser de aplicacién mundial, 0 que se concentran principal- mente en los paises desarrollados. Otros estudios se han concentrado en la clasificacién de los regimenes politicos de los paises en vias de des- arrollo. El libro de Andrain, titulado Political Change in the Third Wortd,?? constituye un ejemplo, y Andrain se basa en un trabajo previo de David Apier al sugerir cuatro modelos de sistemas politicos en el Tercer Mun- do, a saber: folklorico, burocratico-autoritario, de reconciliaci6n y de movilizaci6n, cada uno de los cuales tiene relevancia en el ejercicio del poder politico y en el procesamiento de las cuestiones politicas. Esta es la ultima de una larga serie de propuestas para clasificar los regimenes po- liticos de los paises en desarrollo, que se iniciaron en 1960 y que se tra- taran con mas detenimiento en el capitulo vi. E] propésito al mencionar estos ejemplos no es ofrecer un panorama completo de todas las sugerencias adecuadas de clasificacién de los sis temas politicos, sino sélo indicar la variedad de opciones disponibles. Hemos supuesto que se debe otorgar especial consideracién a las carac- teristicas del régimen politico como una variable que se debe tener en cuenta al explicar las diferencias en las pautas de conducta de las buro- cracias publicas de las distintas naciones. Con posterioridad hemos de concentrarnos principalmente en el examen de las interacciones entre los regimenes politicos de diversos tipos y sus burocracias, dentro de las dos categorias mas amplias de paises desarrollados y en desarrollo. Para los paises desarrollados, las caracteristicas de los regimenes politicos pueden identificarse caso por caso, o bien considerando pares 0 peque- fios grupos de paises con sistemas politicos similares o {ntimamente re- lacionados. Para los paises en desarrollo, que son mas numerosos, es requisito preliminar indispensable agruparlos de acuerdo con algin esquema adecuado de clasificacion de regimenes politicos antes de tra- tar las variaciones individuales. Ronald Inglehart, “The Renaissance of Political Culture”, Americat: Political Science Review, vol. 82, niim. 4, pp. 1203-1230, 1988. 71 Metin Heper, comp., The State and Public Bureaucracies: A Comparative Perspective, Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1987. ® Charles F, Andrain, Political Change in the Third World, Boston, George Allen & Unwin, 1988.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ENFOQUE COMPARATIVO 139 también Canada, Australia y Nueva Zelanda, asf como a otros pequefios paises europeos. A medida que nos alejamos de estos paises centrales hacia otros cuerpos politicos que han sido catalogados como desarrolla- dos, pero que se encuentran alejados de la Grbita politica europea y oc- cidental, el modelo clasico se vuelve cada dia menos aplicable. Sin em- bargo, a pesar de divergencias sustanciales, se consideré que el modelo es util en el andlisis de la ex URSS para fines de comparacién, y aqui se le utilizara en nuestro estudio del caso de Japén Sin embargo, cuando el objeto de estudio son las burocracias de los paises menos desarrollados, la inadecuacién del modelo clasico se vuel- ve tan manifiesta que casi siempre es abandonado por modelos que se suponen mis adecuados a la realidad de dichas sociedades. El modelo més conocido y elaborado es el propuesto por Fred Riggs en su combi- nacion “sala prismatica”, aplicable a paises en desarrollo y a sus subsi temas administrativos.”* Ningtin resumen puede describir con justicia lo intrincado del modelo ni familiarizar al lego con el vocabulario espe- cializado que se utiliza para presentarlo, si bien se pueden indicar sus dimensiones y sus inferencias.77 Existe cierta ambigiiedad relativa al vinculo que Riggs encuentra en- tre el modelo prismatico y las sociedades existentes. Las sociedades “fu- sionadas’ y “diferenciadas’ son modelos construidos deductivamente a partir de suposiciones contrastantes sobre la relacién entre las estructu- ras y el ntimero de funciones que desempefian. Una estructura es “fun- cionalmente difusa” cuando realiza un gran numero de funciones y “funcionalmente especifica” cuando realiza un nimero limitado de fun- ciones. E] modelo hipotético “fusionado” consiste en una sociedad en la cual todas las estructuras que la integran son sumamente difusas, mien- tras que en el modelo “difractado” las estructuras que lo integran son sumamente especfficas.78 Estos modelos no se encuentran en el mundo real, aunque “sirven a efectos heuristicos, pues ayudan a describir situa- %© La formulacién mas completa y amplia se encnentra en su Adiinistration fr Develop- ing Countries. Una presentacién mis reciente y actualizada, que incluye varias aclaracio- nes y modificaciones, puede encontrarse en la obra de Fred W. Riggs, Prisruatic Society Revisited, Morristown, Nueva Jersey, General Learning Press, 1973. 77 E] enunciado siguiente da una muestra de la innovacién terminolégica: “Hemos visto la manera en que la ineficiencia de la sala es reforzada por la indeterminacién del precio del bazar-cantina, por el empresariado paria y el acceso de intrusos a la élite, por la aglo- meracién de los valores, por el gasto estratégico y el aprendizaje estratégico como instru- mentos del reclutamiento de la elite, por el policomunalismo y el polinormativismo, por el habla de doble sentido, por las obstaculizaciones de los canales de la produccién, por el bi- focalismo y la equivocacién, por el sindrome de la dependencia, por el complejo de int ferencia y por el efecto del formalismo”, Administration in Developing Countries, p. 284, %8 Jbid., pp. 23-24. Esta relacién entre el nombre del modelo y las caracteristicas estruc- turales se presenta incorrectamente en la p. 23 y correctamente en la p. 24.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ENFOQUE COMPARATIVO 143 paradéjico”.8 Riggs examina el sector econdmico (al que describe como modelo de “bazar-cantina”), las agrupaciones de élites (“estratificacion caleidoscépica”), las estructuras sociales, los sistemas de simbolos y los patrones de poder politico, Luego se dedica especificamente a la admi- nistracién pablica en la sociedad pris matica y desarrolla el modelo sala para cl subsistema administrativo. En consonancia con la configuracién general del modelo prismatico, las funciones administrativas en una so- ciedad de ese tipo “pueden ser cumplidas por estructuras concretas principalmente orientadas a esta funcién y por otras estructuras que ca- recen de dicha orientacién primaria”.*4 Una situacién de este tipo de- manda opciones a los medios convencionales de pensamiento sobre la conducta en la administracién publica, ya que éstos se relacionan con la experiencia de las sociedades occidentales, que son semejantes al mo- delo difractado (o neodifractado, segtin la formulacion mas reciente). E] interés de Riggs se centra en las burocracias y en la forma en que difieren en sus modelos. Dicho autor utiliza lo que denomina definicién estructural simple de la burocracia, similar a la que hemos adoptado para nuestros propésitos, la cual reconoce las amplias variaciones ope- racionales entre las burocracias que retinen los requisitos estructurales basicos. Las burocracias tradicionales de sociedades mas afines al mo- delo fusionado fueron funcionalmente mas difusas, ya que “tipicamente cada funcionario desempefiaba una amplia gama de funciones, que afec- taban tanto las funciones politica y econémica como la administrativa”. En las sociedades diferenciadas bien integradas que se aproximan al mo- delo neodifractado, las burocracias se han vuelto mucho mas especffi- cas desde el punto de vista funcional, “en cuanto agentes principales —aunque no exclusivos— para la realizacién de tareas administrativas”. De hecho, Riggs proporciona claros indicios de que una “burocracia funcionalmente estrecha”, controlada en forma efectiva por otras insti- tuciones politicas, “bien puede constituir un medio institucional obliga- torio para lograr la integracion en una sociedad diferenciada”.* Las bu- rocracias de las sociedades prismaticas transicionales son intermedias en cuanto al grado de su especializacién funcional y contribuyen a la mala integracién por no armonizar bien con otras instituciones del sis- tema politico. Al tratar el lugar de la acci6n burocratica en los tres modelos princi- pales, Riggs sugiere varios términos para cada uno, asi como un térmi- no comprensivo que los abarque a todos. Riggs propone la palabra agen- cia como la mas general y sugiere cdmara para la agencia fusionada y 59 Riggs, Adninistration in Developing Countries, p. 99. 4 [bid., p. 33. 5 Riggs, Prismatic Society Revisited, pp. 24-aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 147 que experimenta la sociedad, las cuales involucran factores sociales, eco- n6micos y politicos. Para nuestros fines, estos temas pueden agruparse en un orden que es cronolégico hasta cierto punto, pero no completamen- te, bajo los titulos generales de modernizacion, desarrollo y cambio. MOobeERNIZACION En cierto sentido, el concepto de modernizacién es el mas amplio de los tres, pero también, como veremos, el que mas atado esta a la cultura y al tiempo. Daniel Lerner describe la modernizacién como un proceso “sistemico” que abarca cambios complementarios en los “sectores de- mografico, econémico, politico, cultural y de comunicacién de una so- ciedad”.! Supuestamente se puede pensar en la modernidad en términos de la sociedad como entidad, 6 bien se le puede separar en fases tales como econémica y politica. Como dicen Inkeles y Smith, el término nro- demo “denota muchas cosas y Ieva una pesada carga de connotacio- nes” .2 Tomada literalmente, la palabra se refiere a “todo lo que en fecha més 0 menos reciente ha remplazado a alguna otra cosa que en el pasa- do constituia la manera aceptada de hacer las cosas”. Tratando de hacer mas especifico el término en lo que se refiere a los Estados-nacidn, los académicos han incluido como factores de modernidad manifestaciones tales como “educacién masiva, urbanizaci6n, industrializacién y buro- cratizacion, asi como comunicaci6n y transportes eficientes”. Inkeles y Smith agregan que “la manifestaci6n mas 0 menos simultdnea de estas formas agrupadas de organizacién social ciertamente no se observé en ningtn pais antes del siglo x1x, y se expandié apenas en el siglo xx”. Por lo tanto, podria decirse que la modernidad es una forma de civili- zacion caracteristica de nuestra época histérica, asi como el feudalismo o los imperios clasicos de la antigiiedad lo fueron de épocas hist6ricas anteriores.* A veces la modernizacién se describe en un lenguaje mds generaliza- do, pero el contexto aclara que el punto de referencia es el mismo. Por ejemplo, Monte Palmer declara que modernizaci6n “se refiere al proce- so de avance hacia ese conjunto idealizado de relaciones a las que se considera fo moderno”. Sin embargo, también indica que “el término modemo se utilizar para referirse a una pauta idealizada de disposicio- "Daniel Lerner et al., The Passing of Traditional Society, Nueva York, Free Press, p. 401, 1958. ® Alex Inkeles y David H. Smith, Beconring Modern, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, p. 18, 1974. *Tid., pp. 15, 16.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 151 semanticas, La primera definicién que da el diccionario* de la palabra modemo es “que existe desde hace poco tiempo”. Sila modernizacion se define en términos de caracteristicas de ciertas sociedades contempora- neas, parece que nos encontramos ante una redefinicion segun la cual lo moderno se limita a lo actual. Si se acepta dicha definicin, ésta impone a los futuros lexic6logos la obligacién de inventar un nuevo término para lo que sea contempordneo en aquel momento, no ahora. DESARROLLO Un segundo grupo de analistas trata de escapar de estos dilemas evitan- do la definicién de lo que es, y en cambio se concentra en una condicién o serie de condiciones que pueden existir o no dentro de un sistema politico o sociedad especificos en un momento dado. Si bien el término que cellos utilizan no siempre es cl mismo, he resuelto analizar esta orientacién bajo el titulo de “desarrollo”, El desarrollo, como la modernizacién, se emplea mucho sin que todo el mundo esté de acuerdo en su significado. Uphof e Ichman se refieren a él como “probablemente uno de los términos mas depreciados en la bibliografia de las ciencias sociales, siendo mucho més usado que en- tendido”.!+ Segin Joseph J. Spengler, el desarrollo por lo general tiene lugar “cuando aumenta de magnitud un indice de lo que se considera deseable y relativamente preferible”.!> Mas que en el caso de la moder- nizacion, el desarrollo tiende a no ser analizado en términos de una so- ciedad completa, sino a ser dividido en segmentos 0 frases como des- arrollo politico o econémico. Los economistas se han dedicado con entusiasmo a estudiar la econo- mia del “desarrollo” o del “crecimiento”. Se entiende que el desarrollo econ6mico incluye “la canalizacién de los escasos recursos y del poder productivo de un pais hacia el aumento de su caudal productivo y al incremento gradual de su produccién nacional bruta y neta en materia de bienes y servicios”.!® El objetivo puede expresarse en términos agré gados o per capita, de modo que el indice de lo aleanzado esta disponi- ble en el acto, cualesquiera que sean los problemas asociados con la obtencion de datos econémicos precisos 0 con el disefio de una estrate- * Diccionario de la Real Academia Espaiiola. [N. del T.] ‘Norman T. Uphof y Warren F. Ichman, comps., The Political Economy of Develop- iment: Theoretical and Einpirical Contributions, Berkeley, California, University of Califor. nia Press, p. ix, 1972 '> Ralph Braibanti y Joseph J. Spengler, comps., Tradition, Values aud Socio-Economic Development, Durham, Carolina del Norte, Duke University Press, p. 8, 1961 ‘epbid., p. 9aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 155 Como parte de su anilisis sobre la diferenciacién, estos autores predi- cen lo siguiente: La mayor capacidad depende de que surjan organizaciones burocraticas “racio- nales” [...] un sistema no puede desarrollar un nivel elevado de reglamenta- cidn interna, de distribucién o de extraccién sin una burocracia gubernamen- tal “moderna” que adquiera una forma u otra. [...] Asimismo, el desarrollo de algo similar a un grupo moderno de intereses o a un sistema de partidos parece ser el requisito para un desarrollo amplio de la capacidad de respuesta.24 Otro estudio influyente fue el que, como resultado de un taller que se reunié bajo sus auspicios, produjo el Committee on Comparative Poli- tics del Social Science Research Council. Crises and Sequences in Politi- cal Development, compilado por Leonard Binder junto con otros cinco colaboradores, reduce el desarrollo politico a tres conceptos claves: igual- dad, capacidad y diferenciacién.*5 Colectivamente, se les Nama “sindro- me del desarrollo”. El sindrome del desarrollo, conformado por estas tres dimensiones, es una combinacion de elementos congruentes y contradictorios. Los tres elementos del sindrome son al mismo tiempo congruentes e inter- dependientes, asi como incongruentes y potencialmente conflictivos. Debido a estas contradicciones inherentes entre los elementos del sindrome del desarrollo, el proceso de desarrollo y de modernizacién debe considerarse interminable. No es posible, desde el punto de vista I6gico, visualizar un esta- do de cosas que al mismo tiempo se caracterice por la igualdad total, por la diferenciacion irreductible y por la capacidad absoluta. Mas atin, no solo es el desarrollo interminable, sino que el curso que toma en los regimenes politicos concretos es sumamente variable e impredecible 2? 2 Ihid., pp. 323-334. 2SLeonard Binder ef al., comps., Crises aud Sequences in Political Developmeut, nim. 7, Series Studies in Political Development, Princeton, Nueva Jersey, Princeton Paperback, 1974: publicado por el Social Science Research Council. 2ePara explicaciones de estos conceptos, véase particularmente el capitulo 2, “The Deve- lopment Syndrome: Differentiation-Equality-Capacity”, pp. 73-100, por James S, Cole man. La capacidad comprende el atributo de la racionalidad en la toma de decisiones del gobierno. Histéricamente, esta racionalizacién del gobierno ha estado caracterizada por “el surgimiento de una burocracia civil centralizada, cuyo reclutamiento de personal y movilidad de categoria son regidos por normas de desempeni y cuyas decisiones reflejan lo que Weber llamé racionalidad formal (es decir, a formalizacién de los procesos y la congruencia de los principios en la toma de decisiones). La caracteristica moderna de este desarrollo no es Ia existencia de una burocracia centralizada. Mas bien es el predominio, la generalizacién y la institucionalizacién de la orientacién racional-secular en los proce- sos politicos y adininistrativos. Esta orientacién es un elemento absolutamente indispen- sable en la capacidad creativa de una unidad politica en desarrollo”. Ibid., p. 80 27 Ibid., p. 82.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 159 lidad, orden civil, legitimidad y eficacia en las decisiones. Roger W. Ben- jamin también dice que toda explicacién sistematica del desarrollo po- litico debe emplear algtin método de medicion de caracteristicas y de rendimiento del sistema. Sin embargo, selecciona dimensiones diferentes como claves del desarrollo politico como proceso: participacién politi- ca, institucionalizacién politica ¢ integracién nacional. El proceso, opi- na, “puede considerarse un juego identificable de cambios politicos aso- ciados con el comienzo de la industrializacién en una sociedad dada” 43 En su propio estudio, Benjamin analiza a Japén, la India e Israel desde el punto de vista comparativo. Monte Palmer asevera que el desafio del desarrollo politico es “crear un sistema de instituciones politicas capaces de controlar la poblacién del Estado, de movilizar sus recursos materiales y humanos hacia la meta de la modernizaci6n economica y social, asi como de lidiar con las tensiones del cambio social, econémico y politico sin abdicar de sus funciones de control y movilizacién.“* Por su parte, Powelson atribuye importancia similar a las instituciones como método para tratar el con- flicto, y sefiala que esta capacidad “requiere el consenso nacional sobre la ideologia politica y econémica. Estas ideologias se definen como las maneras en las cuales las personas visualizan los sistemas econémico y politico, es decir, cé6mo funcionan y simplemente cémo son. A su vez, el consenso ideolégico se ve fomentado por un nacionalismo popular, el cual desempefia en consecuencia un papel positivo antes que uno nega- tivo que por lo general le atribuyen los economistas”.*5 Capacidad como requisito fundamental Aunque en parte sus opiniones se superponen y en parte difieren, todos estos observadores del desarrollo politico presentan versiones que iden- tifican alguna combinacion de caracteristicas que se consideran indis- pensables para que un Estado-nacion se califique como politicamente desarrollado. Muchos de ellos otorgan un papel prominente o incluso central a un requisito que ha recibido el nombre de capacidad o de po- tencial para el crecimiento sostenido. Algunas autoridades han decidido singularizar esta caracteristica como definitoria en si misma del desarrollo politico. Para ello han contado con la motivacién de sus preferencias conceptuales y del deseo de evitar *Roger W. Benjamin, Patterns of Political Development, Nueva York, McKay “sPalmer, The Dilenmias of Political Development, p. 3. +8 John B. Powelson, fnstitution of Feonomie Growth: A Theory of Couflict Management in Developing Countries, Princeton, Nueva Jersey, Princeton University Press, p. ix, 1972 p11, 1972aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 163 modernizacién en dos amplias categorias: movilizacin social y des- arrollo econémico. Movilizacién social significa un cambio “de actitu- des, de valores y de las expectativas de la gente”, a partir de las actitudes asociadas con el mundo tradicional para Iegar a las asociadas con el mundo moderno, como consecuencia de factores tales como “alfabetis- mo, educacién, mejoramiento de las comunicaciones, exposicién a los medios masivos de comunicacién y urbanizacién”. El desarrollo econé- mico se refiere a “crecimiento en el total de la actividad econdmica y de la produccién de una sociedad”, medida por el producto nacional bruto per capita, por el nivel de industrializacién y por el nivel de bienestar personal segtin indices tales como la esperanza de vida y el consumo de calorias. “La movilizaci6n social significa cambios en las aspiraciones de las personas, de los grupos y de las sociedades; a su vez, el desarrollo economico implica cambios en su capacidad. La modernizacion exige las dos cosas.”5? Con base en el supuesto de que la movilizacion social es mucho més devastadora que el desarrollo econémico, Huntington formula la teoria de que la brecha entre estas dos formas de cambio proporciona una me- dida de la influencia de la modernizacién sobre la estabilidad politica. En el proceso de movilizaci6n social, el hombre tradicional se ve ex- puesto a nuevas experiencias que indican nuevos niveles de necesidades y de aspiraciones que son dificiles de satisfacer en las sociedades en transicién. Como la capacidad de respuesta evoluciona mucho mas len- tamente que las aspiraciones, “se produce una brecha entre aspiracion y expectativa, entre formulacién y satisfaccion de necesidad o entre la funcién de aspiracién y la funcién de nivel de vida. Esta brecha produce frustracién social ¢ insatisfaccién. En la practica, el tamafio de la bre- cha proporciona un indice razonable de inestabilidad politica”.53 Esta brecha se manifiesta en fendmenos como la inequidad de los in- gresos, la inflacién, la corrupcién generalizada y una diferencia cada vez mayor entre el campo y la ciudad, lo cual ocasiona la inquietud en- tre la clase media en ascenso, basada en la creencia de que la sociedad todavia esté dominada por la élite rural, y a menudo provoca la movili- zacion rural o la “Revolucién Verde" ocasionada por el resentimiento contra el ascenso urbano. Aunque utilizando terminologfa algo diferente, Huntington coincide con Jaguaribe en que los sistemas politicos se pueden distinguir por sus niveles de institucionalizacién politica y de participacién politica, y en que la estabilidad de todo cuerpo politico tiene que ver con la relacién S Ibid., pp. 33-34 38 Ibid., pp. 53-54.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 167 explicaciones para ella, Heeger sefiala que la respuesta permanente a por qué los Estados subdesarrollados son politicamente inestables es que sus instituciones politicas carecen de la capacidad para hacer frente a las consecuencias del cambio politico y econémico. La reaccion usual es formular recomendaciones para que las instituciones politicas mejo- ren su capacidad y a la larga proporcionen los medios para aleanzar un equilibrio politico estable. Heeger duda que esto suceda y opina que un resultado mas probable en estos cuerpos politicos es que “el conflic- to —entre facciones, comunidades, grupos opositores y grupos arma- dos— sea la norma y no una aberracién’.*! Entonces examina con cier- to detalle lo que él llama politica de Ia inestabilidad, prestando especial interés a la funcién de los militares cuando obtienen el poder politico, y alas relaciones entre los militares y la burocracia civil. Contrariamen- te a otros comentaristas, quienes piensan que los regimenes militares pueden ser titiles en una transicién para conceder mayor estabilidad politica, el juicio de Heeger no es positivo porque dice que “en su nega- cién de la politica lo tnico que hacen dichos regimenes es exacerbar la fragmentacién del sistema politico subdesarrollado”.*? Por lo tanto, la orientacién de Heeger se aleja mucho de la de quienes opinan que el desarrollo es lineal ¢ inevitable, o la de quienes prevén que los Estados que en la actualidad se encuentran en el subdesarrollo llegardn a aseme- jarse en el futuro a alguna de las variantes de los cuerpos politicos des- arrollados en la actualidad. La obra de John Kautsky The Political Consequences of Moderniza- tion® da bastante en qué pensar, pero es menos pesimista. Este autor también arroja dudas sobre el supuesto de que hay un solo tipo de cam- bio que lleva al desarrollo politico. Percibe la politica como un conflicto de grupo, y le interesa principalmente estudiar los cambios politicos que surgen de dicho conflicto. En su anilisis traza una marcada distin- cién entre los procesos del cambio politico provenientes de la moderni- zaci6n que surge desde adentro en contraste con la modernizacién que proviene de afuera. En ambos casos, la politica de las sociedades tradi- cionales se transforma, pero la modernizacién desde adentro tiene or{- genes locales, es relativamente lenta y en ella contintia predominando la aristocracia. Esta es en esencia la manera como se modernizaron los paises hoy desarrollados, pero que probablemente no serén modelos para los paises hoy subdesarrollados. Estos paises estén envueltos en la modernizacién que proviene desde afuera por medio de agentes como el “1 Mbid., p. 99. © fbid., p. 127 «John Kautsky, The Political Consequences of Modemization, Nueva York, John Wiley & Sons, 1972,aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 179 cursos.8 Se considera que las intervenciones politicas no forzosamente apoyan el crecimiento y el desarrollo. Las élites politicas a menudo se comportan de maneras politicamente racionales pero econémicamente irracionales, lo cual da como resultado costos que retardan el creci- miento.*° En contraste con las consecuencias tan negativas de los facto- res politicos, Seitz enfoca de manera mas positiva el papel que la politica desempefia en la resolucién de problemas claves que involucran cam- bios sociales causados por el crecimiento econémico 0 que lo acompa- fian, como “el nivel de vida, el crecimiento de la poblacién, la produc- cién y el consumo de alimentos, la utilizacién de la energia, el ambiente y el uso de la tecnologia”. Mittelman invoca un complejo atin mas amplio de factores. Dice que el desarrollo se entiende mejor “en términos del juego entre la acumula- cion de capitales, el Estado y las fuerzas de clase. La relacion entre estos factores define la estrategia de crecimiento que se adopta en un contex- to histérico dado”.*' La figura 1.1 es una visualizacién que Mittelman utiliza para indicar la dinamica de esta relacién triangular.°? Acumulacién LS Estado <<» Clase Fiura IIL.1. La dindmica del desarrollo y del subdesarrolio ®*Bates, Toward a Political Economy of Development, pp. 2-3. ®"Una de las razones principales de que las decisiones politicamente racionales no sean Gptimas desde el punto de vista econémico es que los gastos que representan los costos econémicos podrian ser considerados por los politicos como un beneficio. Asi, las distor- siones de precio pueden crear oportunidades para el racionamiento; aunque éste es inefi- caz econémicamente, el racionamiento hace posible que las mercancias sean destinadas a los partidarios politicos. Ademés, las reglamentaciones del gobierno pueden transformar a los mercados en organizaciones politicas, de una clase en la que se realizan muy pocas transacciones a un costo muy alto, pero que pueden ser utilizadas para construir organi- zaciones que apoyen a quienes estan en el poder.” Ihid., p. 244 Seitz, The Politics of Development, pp. xi y xii. Los capitulos siguientes tratan proble- mas de areas especificas. °'Mittelman, Our From Underdevelopment, p. xiv % [bid., p. 80, figura 4.1,aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 183 estructuras sobre las que discutié un grupo multinacional de aproxima- damente 30 expertos, de los cuales él fue uno, a finales de los aiios ochenta. Para aprovechar la oportunidad que presenta “este momento propicio de movimientos de escala mundial”, Cleveland examina las im- plicaciones de fenémenos tan diferentes como el debilitamiento de las superpotencias que tiene como resultado un mundo del que “nadie esta a cargo [...] ms volatil y mas propenso a las crisis’, que el anterior en- frentamiento de “superpotencias con arsenales nucleares”; la pérdida de poder de los Estados-nacién modernos y el surgimiento de mas organi- zaciones con poder en los niveles supranacionales y subnacionales; la “manifestacion de la diversidad cultural’, con el resultado del “agudiza- miento de resentimientos en nombre de tradiciones casi olvidadas 0 re- cién descubiertas”; los numerosos casos de una colaboracién fructifera al analizar problemas como el pronéstico del tiempo, la erradicacion de enfermedades infecciosas, la cooperacidn en el espacio exterior, y la im- portancia cada vez menor de la necesidad del desarrollo de la geografia en comparacién con la del acceso a los datos tecnolégicos. Un elemento basico en la estrategia de Cleveland para aprovechar las oportunidades y reducir los peligros es la construccién de un “sector publico global” que regularia el comercio y la emisién monetaria mediante una combi- nacién de dos niveles de actividad (el establecimiento de normas colec- tivas por las autoridades ptiblicas internacionales y una actividad em- presarial internacional descentralizada y orientada al mercado. Para el liderazgo en la realizacion de esta agenda, Cleveland confia en el “Club de las Democracias” o en “la coaliciGn de los que favorezcan estas accio- nes”, con los Estados Unidos como una fuerza central.%* En el extremo opuesto de la escala de proyecciones esté Samuel P. Huntington, tal como lo expuso en su articulo de 1993, “The Clash of Ci- vilizations?”°? Aunque el titulo se presenta como un interrogante, no hay duda de las expectativas de Huntington respecto a la politica global en los pr6ximos afios. Su hipotesis es la de que la fuente fundamental de conflicto en este mundo nuevo no seré principal- mente ideolégica o econémica. Las grandes divisiones entre la humanidad y la fuente mas importante de conflictos seran culturales. Los Estados-nacién continuardn siendo Jos personajes mas poderosos de los asuntos mundiales, pero los principales conflictos de las politicas globales se presentaran entre las naciones y los grupos de diferentes civilizaciones. El enfrentamiento de las civilizaciones dominaré en la politica global. Las lineas divisorias entre las ci- vilizaciones seran las lineas de batalla del futuro.t00 ° Ibid., pp. xvii, 25, 31-43, 44-55, 78, 147-148, 150-162 y 204-223. » Foreign Affairs, vol. 72, niim, 3, pp. 22-49, verano de 1993, \00 Ibid., p. 22.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 187 ocurrié dentro de la modernidad”. En defensa del adjetivo posmoderno se alega que describe mejor esta forma de sociedad que se esta generando, principalmente porque “todavia es indeterminada y problematica: no te- nemos un conocimiento firme de lo que es la modernidad, sino solo de lo que no es. [...] Por lo tanto, nos concentramos en los procesos del cambio que producen formas sociales posmodernas, los procesos de la posmodernizaci6n, y no en una visién de la nueva sociedad” .110 Un aspecto de esta linea de pensamiento que resulta especialmente importante para nosotros, es que las predicciones para la era posindus- trial no se limitan a los Estados Unidos y a Europa. En opinion de Bell, lo mismo se aplicara en Japén, una sociedad industrial no occidental, que en la Unién Soviética y que en una sociedad occidental o en una semioccidental no capitalista. La ubicaci6n geografica no es una consi- deracion importante, como tampoco lo es la distincion entre el capita- lismo y el socialismo.'"! Con escasas excepciones, los te6ricos comunis- tas han tendido a evitar sustituir las versiones marxistas mds ortodoxas por este tipo de andlisis cuando se trata de examinar el papel de la clase obrera como agente del cambio y las expectativas para alcanzar una so- ciedad sin clases. Sin embargo, los estudiosos europeos de las ciencias sociales que tienen una orientacién neomarxista, como Alain Touraine, han examinado el tema posindustrial desde otro Angulo. Reconociendo el papel fundamental de la ciencia y la tecnologia, asi como el surgi- miento de personal técnico y cientifico en todas las sociedades indus- triales, se han inclinado hacia la reinterpretacion del tradicional punto de vista marxista con respecto a la funcion de la clase obrera, o bien a ampliar la definicién para incluir al personal con capacitacion técnica, que es cada vez mds importante.!!? Ni los autores marxistas ni los no 1 Stephen Crook, Jan Pakulski y Malcolm Waters, Postmodernization: Change in Advan- ved Society, Newbury Park, California, Sage Publications, pp. 2 y 3, 1992. La sugerencia mas especifica con respecto a “un resultado definitorio de la posmodernizacién” es “un ni- vel incrementado de efectividad cultural”, lo cual constituye una forma de decir que “la cultura, a diferencia de la sociedad 0 de las relaciones materiales, es una fuente en expan- sién de las cavsas del cambio en otros campos’. Ibid., p. 2 y nota 3, p. 42. Véase también, de John Hassard y Martin Parker, comps, Postmodernism and Organizations, Newbury Park, California, Sage Publications, 1993, que se concentra mas particularmente en “una estructura concepiual para el anilisis organizacional posmoderno’ ‘Bn 1973, Bell escribié que “ambos sistemas, el capitalista occidental y el sccialista soviético, se enfrentan a las consecuencias de los cambios cientificos y teenologicos que estén revolucionando la estructura social”. The Coming of Post-Tndustrial Society, p. 41. '2 Touraine se planteé la pregunta de si el movimiento de Ia clase obrera seguia estando en el centro de los conilictos de la sociedad, y respondi6 que “en la sociedad programada, la clase trabajadora ya no sigue siendo un agente histérico privilegiado [...] simplemente porque el ejercicio del poder dentro de una empresa capitalista ya no lo coloca a uno en el centro del sistema econémico y de sus conilictos sociales’. Hoy en dia, ni las empresas ni los sindicatos son los principales actores en la lucha por el poder social. Sus conflictos “ya no se refieren al poder social real en los Estados Unidos, en las socialdemocracias occi-aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 191 Si bien estos breves planteamientos de las opciones que ofrece Mittel- man tienden a subrayar los peligros de cada una, su punto de vista ba- sico es optimista, como indica el titulo de su obra. La tarea, segtin él, consiste en “identificar principios adaptables a diversas condiciones”, Destaca las lecciones aprendidas, tales como que estos paises no pueden contar con los estimulos generados por los paises capitalistas avanza- dos, que los paises subdesarrollados pueden fijar limites a la explota- cién, que se pueden tomar medidas concretas pero que las mejoras no son faciles ni uniformes, y que es dificil medir el progreso. “Si bien la salida del subdesarrollo requiere una hazaiia monumental, podemos encontrar maneras nuevas de abolir las tétricas condiciones en las cua- les la mayorfa de la humanidad ha sido condenada a vivir, y de trazar estrategias para el curso que se debe seguir.”120 Estos andlisis y sugerencias se hicieron antes de los acontecimientos en los territorios de la ex Unién Soviética, en la Europa oriental, en Afri- ca y en otras partes que han motivado las recientes predicciones por Huntington y otros,'?! en las que se hace hincapié en los riesgos de los conflictos de los grupos étnicos y culturales como obstéculos al des- arrollo. A largo plazo, la exactitud de estas advertencias no ha sido toda- via probada 0 refutada, y es poco lo que se ha escrito aconsejando la estrategia para reducir esos problemas. Por lo menos, estos aconteci- mientos recientes hacen surgir nuevos problemas que afectan los pro- gramas de desarrollo. En todos estos anilisis sobre las perspectivas futuras de los paises en desarrollo, el énfasis recae en demostrar la incapacidad para desarro- larse, en las explicaciones para ello y en las medidas recomendadas para remediar la situacion, prestandose escasa atencién al aspecto de si el desarrollo en el sentido que comitimmente se le conoce es una meta deseable. Algunos expertos en las ciencias sociales se estan planteando exacta- mente la misma pregunta en afios recientes. La postura de ellos es que las sociedades industriales avanzadas estan perdiendo rapidamente su atractivo como modelos para los paises subdesarrollados. En su lugar, estas sociedades dirigentes, como se les ha considerado anteriormen- te, estan siendo reducidas a grupos de antirreferencia en el contexto de la sociedad global, En resumen, el argumento es gue los nuevos Esta- dos-nacién ya no estan tratando de orientarse hacia el desarrollo del \20Tbid., pp. 177-186. 1 Pueden verse, por ejemplo, de Daniel Patrick Moynihan, Pandaemonitim: Ethnicity in huternationat Politics, Nueva York, Oxford Paperbacks, 1993; y de Gidon Gottlieb, Srates- Plus-Nations: A New Approach to Fthnie Conflicts, the Decline of Sovereignty, & the Dilem- mas of Collective Security, Nueva York, Council on Foreign Relations Press, 1993.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACION DE SISTEMAS 195 que se explique la forma en que las técnicas de delimitacién podrian aplicarse.!2° Tanto Ramos como Dunn parecen estar de acuerdo en que un modelo de desarrollo basado en la delimitaci6n de sistemas sociales dependera en gran medida de la autosuficiencia del pais y de la origina- lidad de la sociedad. No se trataria de modernizacion por imitacién de las sociedades industriales avanzadas, y ciertamente rechazaria toda no- cién de evolucién lineal en el proceso de cambio. Otro ejemplo mas actual y menos cohesivo de reconceptualizacién es una compilacién de ensayos por varios expertos en las ciencias sociales, que provienen de distintas disciplinas y con diferentes puntos de vista, quienes analizaron el problema de cémo y qué pensar sobre el futuro de estos paises.!30 Unidos por una preocupacién sobre lo que consideran el fracaso de la teoria del desarrollo contempordnea para ser de importan- cia suficiente en las historias dinamicas de los pueblos de América Lati- na, de Africa y de Asia, describen su esfuerzo conjunto como si ofreciera una intuicién de la relacién entre la democracia y el aumento de la productividad. La in- fluencia respectiva de la tecnologia y de las relaciones sociales en la industria- lizacién; la contribucidn y participacién en el desarrollo por parte de los cam- pesinos, los pueblos primitivos y otros, que a menudo no son tomados en cuenta y son objeto de estereotipos; el conflicto entre la libertad individual y el autoritarismo; las cambiantes relaciones de los gobiernos y de las burocra- cias con otros gobiernos, instituciones y poblaciones sometidas, y las alianzas politicas que se forman en torno a las cuestiones del desarrollo. Al subrayar lo que consideran “la contradiccién y crisis inherente en los modelos de desarrollo occidentales contemporaneos”, expresan un descontento general con gran parte de la ciencia social actual, entre ella la teorfa de la modernizacién, la economia del desarrollo predominante, el conductismo, la teoria de la dependencia, los andlisis de sistemas mundiales, y los estudios de los modos de produccién.!3! Sin embargo, este amplio ataque no es equilibrado por un conjunto articulado de con- trapropuestas. Como demuestra esta resefia de los conceptos de modernizaci6n, des- arrollo y cambio, el término més comtin sigue siendo desarrollo, pero el grado de consenso sobre el significado del término y la satisfaccién sobre lo adecuado que resulta es muy diferente ahora de lo que era hace 129 La estrategin de Mozambique, tal como la deseribié Mittelman, podria aiadirse como un ejemplo mas reciente. 189 Rosemary E. Galli, comp., Retlinking the Third World: Contributions Toward a New Conceptualization, Nueva York, Taylor & Francis, 1992 bid, pp. ix y xii.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ANTECEDENTES HISTORICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 199 El intento generalizado mas comin resume el proceso como destruc- cién de mitos, seguida de racionalizacién y de burocratizacién. Asocia- do principalmente con los estudios de Max Weber, este criterio sostiene que la humanidad se ha esforzado en forma mas 0 menos continua por avanzar del mito al razonamiento como manera de entender los fené- menos, y que los métodos racionales han Ievado gradualmente a for- mas mas complejas del esfuerzo organizado, culminando en burocra- cias plenamente desarrolladas que se aproximan al “tipo ideal” de Max Weber. De esta explicacién se hace eco el libro reciente de Jacoby, The Bureaucratization of the World.? “En todos los casos, los sistemas buro- craticos surgieron —explica— ante la existencia de grandes grupos hu- manos diseminados en grandes extensiones, creandose la necesidad de contar con una agencia central para afrontar los problemas.”+ Las orga- nizaciones burocraticas modernas son la culminacion de un largo pro- ceso de centralizacién y acumulacién de poder. Weber manifesté su preocupacién por “cl poder dominante” de una burocracia plenamente desarrollada. Jacoby amplia el concepto, declarando que el problema fundamental de nuestros tiempos es el concepto de burocracia y lo que ello significa en términos de reglamentacién, manipulacién y control. Al mismo tiempo, la humanidad exige el aparato burocratico, depende de él y lo lamenta. Segtin Jacoby, nuestros tiempos se caracterizan por la “fuerte transformacio6n de la administracién racional en un ejercicio irracional del poder, por la falta de limites claramente definidos a la coerci6n y por la competencia creciente de un Estado que se autoatribu- ye independencia”.* Esta interpretacién se basa en la paradoja de que por un lado la burocracia es necesaria e inevitable, pero por otro es peli- grosa y usurpadora. La semilla de esta situacién se sembré temprano, cuando las civilizaciones histéricas consideraron necesario crear y lue- go apoyarse en los prototipos de las burocracias presente: En su monografia Perspectives on Administration: The Vistas of His- tory,5 Nash presenta un tema menos perturbador. A Nash le preocupa principalmente la relacién histérica entre civilizacién y administracion; por civilizacion se refiere al “nivel de logros alcanzados por una socie- dad”, y por administracion a sus “estructuras y técnicas de organiza- cion”. Su tesis es que las civilizaciones “han florecido y se han manteni- do tinicamente en la medida en que pudieron conservar un equilibrio 2 Henry Jacoby, The Bureaucratication of the World, Berkeley, California, University of California Press, 1973. Esta es una traducci6n al inglés del original, publicado en Alema- nia en 1969. 5 Ibid., p. 9. 4+ tbid., p. 2. 5 Gerald D. Nash, Perspectives on Administration: The Vistas of History, Berkeley, Cali- fornia, Institute of Governmental Studies, Universidad de California, 1969.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ANTECEDENTES HISTORICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS — 203 base para clasificar las formas mas comunes de sistemas politicos en la historia de la humanidad. Entre los demas se cuentan los sistemas poli- ticos primitivos, los imperios némadas 0 de conquista, las ciudades-Es- tado y los sistemas feudales. Las sociedades modernas, ya sean demo- craticas, autocraticas o totalitarias, se agrupan juntas en un tipo. Las organizaciones politicas que se hallan dentro de esta clasificacién muestran gran variedad en sus ambientes histéricos y culturales, pero supuestamente comparten algunas caracteristicas fundamentales que las distinguen de las sociedades patrimoniales 0 feudales, por un lado, y de los sistemas politicos modernos, por el otro. Alcanzaron una diferen- ciacién limitada en cuanto a sus actividades politicas, organizaciones y objetivos, pero no hasta el punto que es comin en las organizaciones contemporaneas. “Por lo tanto —escribe Eisenstadt—, en estos sistemas politicos —dentro del marco de la misma institucion politica— existieron organizaciones y actividades politicas tradicionales, no diferenciadas, junto con otras diferenciadas y auténomas, estrechamente interrelacio- nadas en los aspectos principales de la actividad politica.”3 Entre estas instituciones se encontraban “érganos concretos y separa- dos dedicados especificamente a cumplir diversas funciones administra- tivas y gubernamentales”,!4 con atributos tales como el reclutamiento segtin criterios como capacidad, fortuna, logros personales o lealtad politica, en lugar del parentesco o pertenencia a un grupo territorial lo- cal, con una autonomia organizacional interna que tiende hacia la cen- tralizacion y la especializacion, hacia la autoridad jerarquica y con las reglas abstractas para regular el trabajo; ademas, existfa una creciente especializacién entre el personal, indicada a veces por la presencia de personal a sueldo y generalmente por una ideologia que hacfa énfasis en el servicio al sistema politico apoyado por el dirigente en lugar del servi- cio personal al dirigente. En otras palabras, se trataba de imperios buro- crdticos centralizados. Eisenstadt ofrece una enorme variedad de ejemplos que cumplen los requisitos de esta categoria. Se incluyen los antiguos imperios egipcio, chino, hindd y persa y posiblemente también el de los incas y el azteca, ademas de los extintos imperios romano, bizantino y otomano. Tal vez sorprenda que los imperios absolutistas europeos después del feudalis- mo también se incluyan en esta categoria, asi como los imperios colo- niales de los paises europeos establecidos por conquista en otras partes del mundo. Es verdad que difieren enormemente en geografia, historia y cultura, pero Eisenstadt arguye que comparten atributos politicos que 8 Ibid., p. 23. "Ibid, p. 21.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ANTECEDENTES HISTORICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS — 207 cunstancias de su nacimiento. Estas reformas, basadas en esfuerzos an- teriores, produjeron un servicio ptiblico competente y estable, que sent el precedente por muchos siglos. Junto con sus aspectos positivos, este sistema marcadamente jerarquico llevaba también el germen de luchas intestinas y la tendencia a exagerar la importancia de una preparacién literaria estereotipada para las carreras oficiales. Después del debilitamiento del régimen Han a principios del segundo siglo de nuestra era siguieron tres siglos de divisién en estados separados, seguidos a su vez por la dinastia Sui, que restauré el orden y emprendié obras ptiblicas masivas como canales, palacios y la extensién nortefia de la Gran Muralla. Estos proyectos en gran escala fueron acompafiados de una renovacién del sistema administrativo, incluidas mejoras en el método de exdmenes y las correspondientes bibliotecas, y la creacién de un cuerpo de inspectores méviles que controlaban el trabajo y la lealtad de los funcionarios. El gobierno Sui fue breve, seguido de la dinastia T'ang, que en el afio 618 se instalé por casi tres centurias hasta el afio 907. Esta dinastia no rompié drdsticamente con el pasado, sino que concentré su atencién en la produccién agricola y en el almacenamien- to de granos, asi como en el mejoramiento de la educacion y en los exd- menes. Durante este periodo se introdujo la imprenta, con lo cual se marca un avance que més adelante tendria profundas ramificaciones tanto en China como en otros lugares. Con la caida de la dinastia T'ang a principios del siglo x, durante la mayor parte de los tres siglos subsiguientes China se dividio en el impe- rio Liao al Norte, fundado por invasores nomadas, y el imperio Sung al Sur. Las practicas de gobierno de Liao eran una singular combinaci del poder conquistador némada y de instituciones administrativas chi- nas adaptadas a los propésitos del régimen, con el imperio dividido en dos regiones, una mas némada y la otra mas sedentaria, cada una de ellas con sus propios funcionarios de gobierno. La dinastia Sung en el Sur alcanz6 lo que Gladden lama “pindculo de la cultura y de las ciencias”.!* E] sistema de gobierno se basaba en los modelos Han y Tang adaptados a las nuevas circunstancias, pero sin cambios fundamentales. En cuanto a los asuntos exteriores, la principal preocupacion eran los centros de poder al Norte —el régimen Liao, has- ta que fue derrocado en 1125, y luego el imperio Ch'in hasta 1234—. Una amenaza atin mayor surgié de la répida expansién de los mongoles, quienes, partiendo del centro de Asia, para 1280 habian conquistado a toda China y habfan fundado la dinastia Yuan, que a su vez en menos de un siglo fue remplazada por un régimen chino, Ming, el cual se con- 'S Gladden, A History of Public Administration, vol.1, p. 172.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ANTECEDENTES HISTORICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS — 211 tes proporcionaba los medios de comunicacién y comercio en todo el Imperio, No existian vehiculos de ruedas, pero se usaba la llama como bestia de carga. Se construyeron sistemas de irrigaci6n y extensas terra- zas estimularon la produccién agricola y el cultivo de numerosos ali- mentos conocidos en la actualidad en el mundo entero, como la papa. El sistema econdémico estaba integramente bajo el control del Estado. Gladden lo resume de la siguiente manera: “La autoridad y la acepta- cién de la religidn se sittan en la base del sistema inca de gobierno, pero sin su extraordinario sentido de la organizacién, que permeaba sus procedimientos administrativos, el imperio no podia haber funcionado con la eficiencia con que lo hizo”.2 Cuando Cortés Iegé a México en 1519 encontr6 una situacidén en la cual los aztecas, desde su base en Tenochtitlan, asiento de la actual ciu- dad de Mexico, habian establecido un sistema tributario que les permitia controlar la mayor parte de la planicie central y la zona costera del golfo de México. La dominacién azteca cra relativamente reciente, habiéndose logrado apenas en los siglos xu y xt. Los aztecas fueron precedidos por los olmecas en la costa, cuya civilizacién Iega hasta el aio 800 a.c., por los zapotecas al Sur concentrados en Monte Alban desde 500 a.c. y los toltecas en la planicie central, quienes a partir del afio 200 a.c. cons- truyeron la ciudad ceremonial de Teotihuacan al nordeste de la actual ciudad de México. Llegados a la zona de la civilizacidn tolteca 500 afios después de su misteriosa declinacién, los belicosos aztecas combinaron un sistema politico teocratico con una eficiente maquinaria militar para construir y mantener el control de un gran numero de tribus, mediante un gobierno indirecto basado en la imposicin de un tributo. Si bien los aztecas heredaron los logros culturales de sus predecesores en lugar de producir sus propias innovaciones, mejoraron lo que encon- traron y contribuyeron con su talento de eficiencia para la guerra y la administracién civil. El sistema social azteca se basaba en clanes, cada uno con un lider elegido, y un consejo de clanes, el cual elegia al jefe azteca de entre los hermanos o sobrinos del jefe anterior. Este personaje combinaba funciones estatales, religiosas y guerreras, todas desempe- fiadas mediante un complicado ceremonial. El poder azteca se basaba en las hazanas militares. La administracion azteca era efectiva sin estar muy centralizada, puesto que las tribus con- quistadas gozaban de considerable libertad siempre que aportaran su tributo. Este sistema descentralizado era posible gracias a la bien man- tenida red de caminos que permitia el répido desplazamiento de guerre ros y mensajeros. 22 Gladden, A History of Public Administration, vol. 1, p. 119.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ANTECEDENTES HISTORICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS — 215 guo Testamento, cuya Tierra Prometida se encontraba al este del Medi- terrdneo después del exilio en Egipto. Relativamente insignificante en contraste con los grandes imperios de la antigiiedad en lo que se refiere a extension territorial, como lo demuestran el cautiverio de Babilonia y otras evidencias histéricas, el reino hebreo fue, sin embargo, la fuente de la tradicidn religiosa judeo-cristiana que desempeiié un papel funda- mental para el desarrollo de Occidente después de la cristianizacién del Imperio romano. Ninguna de estas sociedades, sin embargo, proporcion6 la contribu- cién politica tan singular de las culturas fronterizas con el Mediterraneo. En lo politico, la ciudad-Estado que surgié aqui era una entidad total- mente distinta de los regimenes despoticos y de los imperios burocraticos orientales. Aparentemente, la ciudad-Estado asumio su forma de mane- ra independiente, o por colonizacion, en diversos lugares de la cuenca del Mediterraneo, en respuesta a condiciones que facilitaron la emigra- cién, comunicacién y comercio maritimos entre comunidades dispersas alrededor del Mediterraneo. Entre las primeras de estas sociedades-Estado se cuenta la fenicia en la costa este, los micenos y minoicos de la Grecia continental y de la isla de Creta, y los etruscos de la peninsula italiana, Sus esfuerzos coloniza- dores, especialmente los de los fenicios, abarcaron todo el Mediterraneo durante un largo periodo que comienza en el segundo milenio a.c, Los principales sucesores de estas tempranas ciudades-Estado fueron Car- tago en el norte de Africa (originalmente una colonia fenicia), las ciuda- des-Estado de la Grecia cldsica (especialmente Atenas y Esparta), y Roma como ciudad-Estado y republica antes de que Augusto establecie- ra el imperio en el aio 27 a.c. Estas ciudades-Estado por lo general constaban de una metrépolis ro- deada de una zona rural, abarcando un territorio relativamente peque- fio en comparacion con imperios anteriores 0 con naciones modernas. Por lo general se ubicaban sobre el mar o cerca de él y dependian de ru- tas maritimas para la comunicacién y el comercio. La autonomia de la ciudad-Estado se tenfa en gran estima, y las confederaciones entre ellas cambiaban y a menudo eran de corta duracion. Si bien varias de estas ciudades-Estado (incluidas Cartago, Atenas y Roma) llegaron con el tiem- po a crear extensos imperios, tendian a retener su configuracién politica fundamental. Roma fue la tnica que con el tiempo abandoné delibera- damente las formas antiguas para convertirse en un régimen imperial. La ciudad-Estado no tenia una serie fija de instituciones politicas, pero la tendencia comin era pasar del reinado, con un sistema de clases de nobles y plebeyos, a un sistema de gobierno en el cual el control polf- tico estaba en manos de varones libres mediante mecanismos que sub-aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ANTECEDENTES HISTORICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS — 219 reptblica de la ciudad-Estado romana, Augusto procedié lentamente y paso a paso, con un estilo que satisfacia su propia personalidad, asi como el temperamento del pueblo romano. Como dice Hofmeyr, tuvo éxito porque hizo creer a los romanos que en realidad no estaba intro- duciendo nada nuevo. Al comienzo rechazs el titulo de emperador, pre- firiendo el de principe o primer ciudadano. El arreglo al que lleg6 con el Senado fue la creacién de una diarquia, segin la cual él y el Senado gobernarian como autoridades concurrentes, dividiéndose entre si los poderes legislativos, la supervisién de las ramas ejecutivas y el gobierno de las provincias del imperio. Su intencion evidente, sin embargo, era que la diarquia pasara a ser monarquia. Eso fue precisamente lo que sucedi6, sobre todo bajo el propio Augusto y en etapas bajo sus suceso- res, hasta que por fin el gobierno imperial fue aceptado en forma legal después de que ya estuviera establecido en la practica. Para la época de Diocleciano, quien goberné de 284 a 305 d.c., desaparecieron los ulti- mos vestigios de instituciones republicanas y el emperador se convirtid en monarca absoluto. Sin embargo, como sefiala Brian Chapman, la ley romana continué manteniendo dos principios legales que tienen con- secuencias directas sobre los Estados modernos. El primero es que la cabeza del Estado recibe su poder del pueblo, aun cuando se le otorgue autoridad absoluta. “Aun los todopoderosos emperadores romanos —es- cribe Chapman— fueron siempre los representantes del Estado y ejer- cieron su poder en nombre de los intereses del Estado.’27 El segundo principio fue que se debe establecer una distincion entre las personali- dades ptiblica y privada de los jefes de Estado, lo que en términos préc- ticos significa la distincién entre los recursos del Estado y los privados de la persona encargada del Estado. Reconocidos por Augusto chos de sus sucesores, estos principios mas tarde se enos dos y a veces hasta rechazados, pero permanecieron como conceptos le- gales romanos que fueron aceptados como precedentes mucho después de la disolucién del imperio. Entre las reformas iniciadas por Augusto, la més importante fue el mejoramiento del sistema administrativo. La transicién de funcionarios ad honorem, esencialmente aficionados que se desempefiaban en sus cargos por poco tiempo, a un servicio piiblico profesional a sueldo con acceso mas abierto y con la posibilidad de una carrera, se realiz6 gra- dualmente. Frente a la necesidad de captar funcionarios desde una base més amplia que la ofrecida por la nobleza representada en el Senado, Augusto se atrajo a dos elementos de la poblacién. Los miembros de la Orden Ecuestre Ilenaron muchos puestos importantes, pero no los mas e 3 5 3 27 Brian Chapman, The Profession of Government, Londres, George Allen & Unwin, pp. 9-10, 1959.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ANTECEDENTES HISTORICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS — 223 res, finanzas, justicia y policia. Los sistemas modernos siguen este pa- tr6n bdsico, la funcién de “policia” se divide en sus partes componentes y el quinto “pilar”, las relaciones exteriores, se institucionalizan r que durante el Imperio romano, como responsabilidad directa del jefe de Estado o de sus representantes personales.*? En resumen, los principales legados de la ley y la administracién ro- manas son: a) el principio de que el jefe de Estado recibe sus poderes del pueblo; b) la distincién entre los aspectos piiblico y personal del jefe de Estado; c) la indole jerarquica de la estructura administrativa, y d) la divisién del gobierno en grandes partes constitutivas, reconocidas hasta hoy con fines administrativos. EL FEUDALISMO EN EUROPA La caida del Imperio romano y los siglos de feudalismo que le siguicron interrumpieron drasticamente los conceptos romanos de la adminis- tracién del gobierno y redujeron los servicios piiblicos a un nivel rudi- mentario. El resultado, como sefiala Bendix, es que “la similitud de la experiencia europea occidental” surgié “de los legados comunes del feu- dalismo”, no del legado de tiempos anteriores.’ La relacién dominante de autoridad en el feudalismo es la del sefior y su vasallo, en la cual los lazos recfprocos proporcionan el elemento de estabilidad. En Europa occidental, estas relaciones se “consagraban mediante la afirmacion de derechos y obligaciones bajo juramento y ante Dios’.3! Los derechos le- gales eran personales, no territoriales; cada persona pertenecia a una ju- risdiccién, lo cual determinaba sus derechos y obligaciones. “Por lo tan- to —relata Bendix—, la vida politica medieval consiste en luchas por el poder entre jurisdicciones mas 0 menos auténomas, cuyos integrantes comparten inmunidades y obligaciones basadas en una jerarquia social establecida y en una relacién de fidelidad con el dirigente secular cuya autoridad ha sido consagrada por una Iglesia universal.”2? Estas caracteristicas del feudalismo evolucionaron muy lentamente, a medida que Europa occidental ajust6 su sistema social a las circunstan- cias de la disolucion de la autoridad romana. Las instituciones roma- nas, debilitadas, se derrumbaron gradualmente, a medida que su apoyo desde el centro se desvanecia y su efectividad disminufa. El estilo de 2° Chapman, The Profession of Government, p. 12. 8 Reinhard Bendix, Nation-Buildiug aed Citizenship, Nueva York, John Wiley & Sons, p. 101, 1964, 31 Tbid., p. 37. © Mbid., p. 39.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ANTECEDENTES HISTORICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS — 227 En el orden feudal, el rey era el primero entre pares, en lugar de ubi- carse por encima del resto de la nobleza. Los decretos reales se anuncia- ban en nombre del rey y su consejo, integrado por los barones del reino, los cuales a su vez tenian gran parte de la responsabilidad de velar por que los decretos se cumplicran. Este concepto de reinado, pract te contractual, fue remplazado por reclamaciones de prerrogativas al estilo de la tradicién del Imperio romano. Ta iniciativa de esta reorientacién se debié a legistas al servicio del rey, quienes citaron a los romanos como precedente para sus alegatos en favor del poder del rey. Ya para el siglo xm se podfa argitir lo siguien- te: “El rey es soberano sobre toda la nobleza; s6lo él puede emitir edic- tos, esta a cargo de las iglesias, y la justicia universal se halla en sus ma- nos’.3? Las exigencias mondrquicas de poder politico se vieron apoyadas por una sucesion de juristas que reinterpretaron los conceptos de la ley romana transfiriendo el imperium romano al monarca e identificando el imperio de éste con la propiedad privada del individuo. amen- Fl “derecho” a la soberanfa, argumentaban, estaba investido en el monarca. A su vez, el monarca era “duefio” del Estado y la soberanfa le pertenecfa personal- mente; él era el tinico que podfa ejercerla legalmente, transmitirla a sus herede- ros o disponer de ella de otra forma. [...] La soberanfa implica el derecho a man- dar, y los demas tienen el deber de obedecer. Las leyes son la expresidn tangible de Ia voluntad del monarea, y no existe autoridad superior a Ja cual apelar.38 El rey compartia sus poderes sélo con las heredades oligarcas, y la lucha politica se hacia entre el rey y las heredades, estableciendo el rey un ascendiente cada vez mayor. Los recursos materiales de que disponia la monarquia debian aumen- tarse a fin de satisfacer las solicitudes de soberania. Este proceso fue largo y dificil. Los esfuerzos del rey por imponer tributos encontraron te- naz resistencia tanto por parte de los sehores feudales como de las ciu- dades. En el orden feudal, cada sefiorio cra independiente en materia financiera. La tinica manera en que los reyes feudales podian obtener fondos para gastos especiales, incluida la guerra defensiva, era convocar a una asamblea de las heredades para que dieran su consentimiento. Los sefiores feudales exigian una parte de los impuestos recaudados, y las ciudades, donde se concentraba la mayor parte de los fondos accesi- bles, trataban de proteger lo que tenian; las ciudades mis ricas eran las que mejor podian mantener su autonomia. $7 Philippe de Remi, senor de Beaumanoir, en 1283. Citado por Jacoby, The Bureaucrati- zation of the World, pp. 14-15. 88Chapman, The Profession of Government, pp. 15-16.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ANTECEDENTES HISTORICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS — 231 centralizada, bajo Luis XIV en el siglo xvu, ello sucedid apenas después de un largo periodo de luchas por establecer la supremacia de la Corona sobre lo que aparentaban ser fuerzas centrifugas. Y para el siglo xm ha- bia comenzado a funcionar un sistema administrativo jerarquico conce bido para hacer cumplir la autoridad del rey por medio de funcionarios provinciales especializados en asuntos legales, militares y financieros. Las dificultades de comunicacién y control también hicieron que Felipe el Hermoso enviara emisarios reales que aumentaran la supervisién, in- vestigaran quejas y trataran de reducir el creciente niimero de funcio- narios. A medida que las fronteras de Francia se ampliaban por matri- monio, conquista o tratado, los mandatarios subsecuentes trataron de fortalecer los poderes y controlar los exceso de la oficialidad. Tocé a Richelieu, primer ministro bajo Luis XIII desde 1624 hasta 1642, consolidar el sistema por medio de la oficina del intendente, que él convirtid de su funcién anterior como agente intermitente del rey. Hizo del intendente un encargado provincial permanente de la autori dad real, concentrando en sus manos “considerables poderes que abar- caban impuestos, tutelaje, suministros bélicos, reclutamiento, obras pti- blicas, etc.”43 Durante el reinado de Luis XIV, después del siglo xvu, Colbert aumenté la efectividad del sistema de intendencias y fortalecié al maximo la monarquia francesa. Sin embargo, estas reformas tuvieron s6lo éxito parcial. Parte del pro- blema era la continua resistencia de origen local, pero la principal defi- ciencia fue que no se creo un cuerpo de funcionarios competentes que pudieran manejar la carga que se les impuso. Los intendentes propia- mente dichos posefan conocimientos juridicos que no se aplicaban muy bien a las tareas administrativas, pero el problema principal fue que por lo general los puestos al servicio real se conseguian por influencia e in- triga y no por mérito, ademas de que se podian vender o legar. El resul- tado fue un aparato administrativo centralizado bajo la firme direcci6n del rey, pero con cargos ocupados por funcionarios de calidad incierta y no uniforme, quienes consideraban sus intereses creados en sus puestos casi como propiedad privada. El favoritismo y la venalidad fueron las claves para obtener puestos en el servicio real de Francia. Mientras tanto, en Prusia durante el siglo xvii se seguia un método di- ferente con el fin de captar candidatos para las carreras administrativas. Habiendo sido uno de los estados mas pobres y atrasados de los estados germanos, al final de la Guerra de los Treinta Atos, en 1648, pasé por un periodo de reconstruccién y rapido progreso, bajo una sucesién de cuatro reyes que gobernaron desde 1640 hasta 1786 y quienes dedicaron 8 Chapman, The Profession of Government, p. 21aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.ANTECEDENTES HISTORICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS — 235 quiera que se le encontrara, sobre tado en los campos de las ciencias, matemiaticas e ingenierfa. Tenia a su disposicién especialistas del régimen real que lo habia precedido, con experiencia en el campo de la ingenic- ria civil aplicada a las obras publicas. Napoleon form6 un nuevo cuerpo especializado en mineria y explosivos. A fin de continuar proporcionan- do especialistas capacitados, se creé la Escuela Politécnica. Como los graduados de la escuela posefan “un prestigio muy diferente del que con- ferian la casta 0 la clase social” y la escuela prometia acceso a los pues- tos mas altos del Estado, “atraia no sélo a los mas inteligentes entre la clase media, sino también a los miembros de la clase alta, que eran tan- to capaces como ambiciosos”. Chapman dice que, como resultado, “mu- chos de los administradores, cientificos, académicos y generales més pro- minentes del siglo x1x se contaban entre los egresados de la escuela”? Como observa Gladden, cl objetivo de Napolesn de crear un sistema sumamente autoritario y de do- tarlo de una administracién eficiente fue un logro notable, teniendo en cuenta la magnitud de la tarea y el poco tiempo de que disponfa. Mediante una jui- ciosa seleccién entre las instituciones antiguas, modificadas para servir a los propésitos del mundo que estaba creando a lo largo y ancho de Europa, intro- dujo orden en el caos y un nivel de eficiencia administrativa muy superior al de Ia era que le precedis. [...] Pero tenia todos los defectos de un sistema que en tltimo término dependia del favoritismo selectivo del Ifdery de las decisio- nes inapelables procedentes de arriba que no podian modificarse, como no fuera por iniciativa del propio lider.5° Con todas sus virtudes y defectos, éste fue el primer sistema adminis- trativo de gobierno al estilo del Estado-nacién occidental que Weber ca- racterizé como burocratico, en contraste con el patrén patrimonial an- terior existente en Europa occidental. Weber muestra punto por punto sus diferencias. Segtin la definicién de Weber, citada en forma abrevia- da por Bendix, la burocracia tiende a caracterizarse por: a) derechos y obligaciones definidos, asentados en reglamentos escritos; b) relaciones de autoridad entre los puestos, ordenadas sistematicamente; c) nombra- mientos y ascensos, regulados y basados en acuerdos contractuales; d) capacitacién técnica (0 experiencia) como condicién formal para la contratacion; e) sueldos fijos pagados en dinero; f) estricta separacion entre el puesto y su ocupante, en el sentido de que el empleado no es duefio de los medios de administracién ni puede apropiarse del puesto, y g) trabajo administrativo como ocupacién con dedicacin exclusiva. #8 Ibid. p. 28 59 Gladden, A History of Public Administration, vol. 1, p. 297.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [I] 239 En las burocracias de estos cuerpos politicos es posible anticipar ca- racteristicas de contrapartida, pese a variaciones de importancia en el patron burocratico de un pais a otro. 1. El servicio publico de un sistema politico desarrollado es amplio, complejo y activo, puesto que se entiende que su mision es aplicar las decisiones de quienes toman las medidas politicas. En otras palabras, tendra los atributos que Weber especificaba para la “burocracia ideal”, incluidos tanto los requisitos estructurales como las tendencias de con- ducta que él mencionaba. 2. La burocracia seré sumamente especializada y abarcaré la mayoria de las ocupaciones y profesiones representadas en la sociedad. En esto se reflejan tanto el alcance de las actividades gubernamentales en un ré- gimen politico desarrollado, como los requisitos técnicos para el éxito en la puesta en practica de los programas del gobierno. 3. La buroctacia mostraré un marcado sentido de profesionalizacién, tanto en el propédsito de la identificacién con el servicio al bien comuin como en el de pertenecer a un grupo profesional o especializado mas re- ducido, como el derecho, la ingenieria nuclear o la asistencia social. Esta perspectiva profesional surge de una combinacién de factores, como las normas de competencia que se aplican para reclutar personal y los ante- cedentes comunes en capacitacién y educacién que ello implica para las diversas especialidades, orgullo por el trabajo que se hace y su calidad, y orientacién hacia el servicio ptiblico como carrera, en contraste con el trabajo en la vida privada. Es probable que los valores positivos del ser- vicio pablico asociados con la profesionalizacién vayan acompatiados de tendencias hacia la autoproteccién burocratica. A esa conducta se le ha calificado de disfuncional, pasiva, autodestructiva y patolégica. Es el reverso de la medalla del profesionalismo en la burocracia. 4. Puesto que el sistema politico en general es relativamente estable y maduro y la burocracia mds desarrollada, el papel de ésta en el proceso politico es bastante claro. La conveniencia de una linea de demarca- cién entre la burocracia y otras instituciones politicas es por lo general aceptada, si bien a veces la linea puede ser borrosa. Algunos indi- cadores sefialan hacia una transferencia doble de poder en afios recientes —del poder legislativo al ejecutivo, y del ejecutivo a los niveles supe- riores de la administracién pablica—, lo cual ha dado como resultado una fusién parcial de poder politico y accién administrativa en las ca- rreras de empleados piiblicos de alto rango, a los cuales se ha dado en lamar los “mandarines occidentales’.4 Sin embargo, esto no significa + "EI funcionario publico de alto nivel que desempena un papel importante tiene una personalidad hibrida: medio politica y medio administrativa, Como el dios romano Jano, tiene dos caras. Es similar a los mandarines de la antigua China imperial.” Mattei Dogan,aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [I] 243 En el centro, el sistema parlamentario multipartidario, con sus frecuen- tes cambios de gabinetes de coalicién de la Tercera y la Cuarta Republi- cas, fue remplazado por un sistema mixto presidencial-parlamentario con- trolado por los partidos centristas-degaullistas entre 1958 y 1981 y por los socialistas desde 1981, con la excepcidén de un breve periodo de cohabita- cidv (con un presidente socialista y una coalicién centrista-degaullista en el control de la Asamblea Nacional) entre 1986 y 1988, y nuevamente de 1993 hasta la eleccién presidencial de 1995. El presidente, elegido por voto directo desde la enmienda constitucional de 1962, es un jefe de gobierno extraordinariamente poderoso, por lo general capaz. de nominar (excepto durante el periodo de cohabitacién) al presidente del Consejo de Ministros y al propio Consejo de Ministros en un sistema mixto. Por diversos méto- dos, incluida la prohibicion de que los ministros del gabinete ocupen esca- fos parlamentarios, se han recortado los poderes de la Asamblea Nacional pata que el peso de la autoridad pase de la legislatura al poder ejecutivo y para scparar las dos ramas. Desde el punto de vista estructural, el gobierno central se divide en ministerios, que en afios recientes han oscilado entre 11 y 21; éstos, a su vez, se dividen en direcciones, que son las unidades principales de ope- raci6n, mas un gabinete ministerial o secretariado que asiste al ministro, ademas de diversos organismos consultivos y de control. Desde la era napoleénica, 96 departamentos han constituido las uni- dades mas importantes de gobierno local, cada uno de los cuales cuenta con un prefecto como principal representante del gobierno central. En una serie de reformas que culminéd en 1982 se han tomado medidas para lograr la descentralizacién. En opinién de Meny, ¢l resultado ha sido que “los procesos de toma de decisiones se han complicado, para ser m4s engorrosos que nunca, pero también mas democraticos”.I0 En- istration, Boston, Allyn and Bacon, pp. 106-118, 1977; Douglas E. Ashford, Policy and Politics in France, Filadelfia, Temple University Press, 1982; Ezra N. Suleiman, “From Right to Left: Bureaucracy and Politics in France”, en su obra Bureaucrats and Policy Making: A Compa- rative Overview, pp. 107-135; Patrick McCarthy, comp., The French Socialists in Power, 1981-1986, Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1987: Sonia Mazey y Michael New- man, comps., Mitterrand’s France, Londres, Croom Helm, 1987; Yves Meny, “France”, en el libro de Donald C, Rowat, comp., Public Adniisistration it Developed Democracies, Nueva York, Marcel Dekker, capitulo 17, pp. 273-292, 1988: Yvonne Fortin, “Country Report: Reflec~ tions on Public Administration in France 1986-1987", Governance, vol. 1, nim. 1, pp. 101-110, enero de 1988; David Wilsford, “Running the Bureaucratic State: The Administration in France”, en la obra de Ali Farazmand, comp., Handbook of Comparative and Development Public Administration, Nueva York, Marcel Dekker, capitulo 43, pp. 611-624, 1991; William Safran, The French Polity, 3° ed., Nueva York, Longman, capitulo 8, 1991; James F. Hollifield y George Ross, comps, Searehiing for the New Frarice, Nueva York, Routledge, 1991, y James Corbett, Through Freich Windows: Au Introduction to France in the Nineties, Ann Arbor, Michigan, The University of Michigan Press, capitulo 15, 1994, "0 Meny, “France”, en la obra de Rowat, Public Administration in Developed Democra- cies, p. 279, Para un andlisis completo, véase, de Alfred Diamant, “French Field Adminis-aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [I] 247 uno de cuatro campos (administracién general, administracién econé- mica y financiera, administracién social o relaciones exteriores) y asig- nandolos durante un breve periodo a la industria privada, a fin de ob- tener experiencia sobre la administraci6n industrial. Sin duda se han reducido las tendencias separatistas, pese a que la tradicion de los cuer- pos prevalece como parte de la burocracia. El periodo de posguerra también ha sido testigo del remplazo casi to- tal de burécratas en los niveles superiores, en parte debido a la pérdida de recursos humanos durante la guerra y a purgas en el periodo de la libe- racién, con lo que se abrieron oportunidades a los egresados del nuevo movimiento de reforma administrativa. Es mas, la direccién politica de la Quinta Repablica hace hincapié en que la renovacién nacional debe conseguirse mediante la experiencia tecnol6gica aportada por los técni- cos que se desempeian en la burocracia, con lo cual muchos empleados publicos han ascendido a cargos de asesores ministeriales y a veces a ministros propiamente dichos. Suleiman sefiala que esta élite no hace hincapié en la experiencia técnica estrechamente especializada, sino que su éxito se basa en su “profunda creencia en la capacidad generali- zada, que es la tinica clase de capacidad que permite a uno moverse de un sector a otro sin conocimientos técnicos preadquiridos para un puesto en particular”.!5 Siguen abundando, sin que las transiciones politicas las hayan reducido, las oportunidades para la aplicacién de conocimientos administrativos. Para citar a Ridley y Blondel: La administracién piblica sigue siendo el lugar donde se concentran los hom- bres talentosos y emprendedores, la mejor capacitacién para puestos que no sean de servicio piblico, y la fuente de un gran poder. Su influencia cultural, social y econémica probablemente haya aumentado con los aftos. Ha sido una de las principales fuerzas, si no es que la principal, de la vida de Francia, y lo mas probable es que contintie siéndolo.'° En afos recientes también ha surgido una definicién mas clara de la relacién entre el Estado y los empleados ptiblicos. En teoria, el emplea- do publico siempre ha trabajado en condiciones establecidas unilateral- mente por el Estado, a diferencia de la relacién contractual entre emplea- dos y empleadores en el Ambito privado. Este concepto basico no se ha visto afectado por la transicion de monarquia a gobierno civil o por va- riaciones entre los regimenes politicos. En la practica, durante el siglo XIX esto significé que si bien los empleados publicos recibian ventajas, como seguridad en el trabajo, sueldos generosos y beneficios, al mismo 15 Ibid. p. 163. ‘Ridley y Blondel, Public Administration in Frauce, p. 54aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [I] 251 bio, un integrante de un cuerpo podré iniciar el cambio si ocupa un puesto importante en una reparticién fuera del cuerpo, y usar su red de apoyo dentro del cuerpo al cual pertenece en favor de la nueva politica, siempre y cuando los intereses del propio cuerpo no se vean amenazados. En resumen, Suleiman parece menos optimista atin que Crozier sobre las perspectivas de un cambio que se inicie dentro de la propia burocra- cia, salvo en circunstancias especiales. Una pregunta interesante que Suleiman formula es si la clase social a la que pertenece el funcionario afecta su actitud y comportamiento como burécrata. Después de confirmar que los funcionarios superiores siguen proviniendo en su mayoria de las clases alta y media, recopila y analiza los datos disponibles en cuanto a la correlacidn entre nivel socio- econémico y desempefio burocritico.°* “Su conclusion preliminar es que, en vista de la falta de evidencia de division de opiniones y actitudes por clase social, las actitudes y el comportamiento de los funcionarios pu- blicos superiores que participaron en su estudio no se deben a su clase social, sino mas probablemente a su capacitacién como empleados pti- blicos, a la estructura administrativa propiamente dicha y al ambiente de trabajo. En consecuencia, Suleiman hace una advertencia sobre la su- posicién de que la representacién proporcional de las clases sociales en la élite administrativa francesa ocasionara una transformacién radical. Por lo que ya se ha dicho sobre la funcién del Estado en la sociedad francesa y de los empleados piiblicos de jerarquia como agentes del Es- tado, es evidente que los integrantes de la élite administrativa participan en una amplia gama de actividades que se extiende mucho més alla de la simple aplicacién de los reglamentos. Dos caracteristicas principales de la burocracia francesa dan cuenta de esto: la permanencia de las estruc- turas burocraticas y la omnipresencia del personal burocratico. Ya hemos examinado la continuidad administrativa, especialmente a través de los grands corps. También tenemos que examinar la medida en la cual los miembros de la élite burocratica ocupan posiciones de poder e influencia tanto dentro como fuera de las agencias administrativas del gobierno. Como podria esperarse, los integrantes de uno de los grands corps 0 del cuerpo de un ministerio casi invariablemente ocupan el cargo prin- cipal en las direcciones, o divisiones operacionales de cada ministerio, si bien esto no es requisito. Para fines practicos, la seleccién del minis- tro no se limita tnicamente a los empleados puiblicos, sino que en algu- se extiende a miembros de un cuerpo en particular que ha “colonizado” ese sector de la administracién. Estos factores, ademas de otros, limitan en gran medida las posibilidades de elecci6n y mantienen nos cast 24 [bid., “Social Class and Administrative Behavior capitulo 4, pp. 100-112.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [I] 255 de la Quinta Repiblica, el control del poder ejecutivo sobre la burocra- cia era débil y el control de la legislatura esporadico y fragmentario, a menudo orientado hacia la obtencién de favores 0 el bloqueo de progra- mas, antes que hacia la orientacion de los esfuerzos burocraticos, Ante la falta de controles externos efectivos surgieron mecanismos de “con- trol interno”, que se desarrollaron como autocontroles de la burocracia. El Consejo de Estado ha evolucionado gradualmente hasta ser la insti- tucién mas importante de este tipo, habiendo asumido funciones como la evaluacién de actos administrativos en defensa de los derechos del ciudadano, asesorando sobre la redaccién de proyectos de ley y decretos ejecutivos, consultando con ministros sobre problemas administrativos y sugiriendo soluciones. Esta hipotesis de inestabilidad politica equilibrada por la estabilidad administrativa ha sido puesta en tela de juicio con creciente frecuencia. Crozier objeta el contraste simplificado entre “burocracia permanente y cficaz” y “gobiernos inestables incapaces de formular y Ievar a cabo una politica congruente”. El opina que esta situacién no es paraddjica, sino reflejo, en el nivel organizacional, de las caracteristicas francesas de racionalidad, impersonalidad y sentido de lo absoluto, que estan pre- sentes en las medidas surgidas de un patr6n de toma de decisiones dentro del cual el sistema administrativo domina. Sostiene ademas que mien- tras persista la dominacién del sistema administrativo, todo el sistema politico estara desequilibrado.35 El estudio que Suleiman hace de la élite administrativa, por ser mas reciente, permite mostrar un mayor interés en la evolucién del control politico sobre la burocracia durante la Quinta Republica, Suleiman cri- tica la opinién de que durante la Tercera y la Cuarta Reptiblicas el po- der pasé de los politicos a los empleados ptiblicos debido a inestabilidad ministerial, y manifiesta dudas sobre la aseveracién de que las politicas a largo plazo fueron en gran medida obra de funcionarios permanentes, no de politicos, y afirmando a su vez que por lo general fueron resultado de cambiantes alianzas entre los dos grupos. Ademés, arguye que la Quin- ta Reptiblica ha introducido cambios significativos en el control politico sobre la burocracia. El efecto de la supervision parlamentaria decidida- mente se ha debilitado, como producto de la relativa impotencia del po- der legislativo en un sistema mixto parlamentario-presidencial, El con- trol del ejecutivo se ha reforzado considerablemente, sobre todo desde que los cambios parlamentarios de 1962 aumentaron los poderes de la presidencia. En el orden ministerial, ha ayudado el hecho de la estadia promedio un poco mas larga por parte de los ministros. 3% Crozier, The Bureaucratic Phenomenon, pp. 251-263.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [I] 259 parlamentario con una legislatura bicameral, un canciller como ejecuti- vo principal y un presidente que se desempefiaria més 0 menos como un monarea constitucional elegido por cinco afios con poderes muy li- mitados. La funcion de canciller contenia amplios poderes. Elegido cada cuatro aiios por el Bundestag o cdmara baja de la legis de su periodo, el canciller puede ser removido tinicamente por un voto de censura combinado con la eleccién de un sucesor por mayorfa absoluta del Bundestag. Esto ocurrié una sola vez, en 1982, cuando un cambio de coaliciones entre partidos eliminé a Helmut Schmidt como canciller y eligié en su lugar a Helmut Kohl. Mas atm, el canciller puede solicitar un voto de confianza cada vez que lo desee y, si no lo obtiene, pedir al pre- sidente que disuelva el Bundestag y lame a nuevas elecciones. El canci- ller nombra a los ministros de gabinete para que sirvan a su placer. La estructura ejecutiva bajo el canciller incluye su oficina y a un nt- mero variable de ministros fijado por éste. La cancillerfa en la actuali- dad consta de un personal jerérquico de unos 100 empleados ptiblicos, con un personal de apoyo tres veces mds numeroso y esta encabezada por un director cuyos poderes son inferiores s6lo a los del canciller. En el gobierno de Konrad Adenauer, entre 1949 y 1963 la cancilleria ejercié estrecho control sobre los ministerios: fijaba prioridades para los pro- gramas, preparaba érdenes del dia para el gabinete y servia como canal de comunicaci6n entre el poder ejecutivo y la legislatura. En gobiernos posteriores de coalicion, el control por parte del canciller y su oficina se han diluido en parte. La imagen del liderazgo que ha surgido ha sido descrita como “red concentrada en lugar de piramide”.*5 En el pasado, el ntimero de ministros ha oscilado entre 19 como ma- ximo y 12 como minimo, y en la actualidad es de 18. El ministerio tipico alemén es bastante pequefio comparado con el de otros paises. El nt- mero de empleados oscila entre 1.800 y 300, debido a que en muchos ca- sos el gobierno federal confia en la infraestructura de los Laender para la provisién de los servicios administrativos necesarios. Como sefialan Mayntz y Scharpf, “la mayoria de los ministerios federales deberia con- siderarse principalmente como formuladora de politicas, no como or- ganizacion administrativa con una estructura jerarquica”.#° Contraria- mente a lo que sucede en Francia, los empleados publicos superiores no reciben nombramientos de los ministros, “Los ministros federales son politicos, no burécratas. La carrera del empleado piblico no leva a estos puestos.”47 Sin embargo, por lo general los ministros lo mismo son latura, al comienzo os 48 Mayntz, “Executive Leadership in Germany”, p. 144. * Mayntz y Scharpf, Poticy-Making in the German Federal Bureaucracy, p.4. “7 Mayntz, "Executive Leadership in Germany”, p. 150. Los antiguos fincionarios publi- cos pueden convertirse en ministros, y de hecho asi ha sucedido, pero sélo después de queaa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [I] 263 diante un proceso bien definido, por lo general abierto sélo a los posee- dores de titulos universitarios. Tradicionalmente se ha preferido un titulo en derecho; en la actualidad, 60% de los empleados puiblicos jerarquicos ha recibido capacitacion en alguna rama del derecho, aunque gradual- mente se esta dando mayor diversificacidn, sobre todo en campos de especializacién técnica. Aun asf, las posiciones superiores en la burocracia federal todavia se ocupan con personas que cuentan con conocimientos legales. Los egresados universitarios seleccionados con base en los exAmenes generales pasan por un periodo de tres afios de entrenamiento dentro del servicio, que combina la instruccién académica con la preparacién en el trabajo. Los que al final de este periodo aprueban un segundo exa- men entran al servicio para hacer carrera. Debido a lo extenso de la eta- pa preparatoria, rara vez una persona puede entrar antes de los 25 afios de edad. Ademas de la seleccin que se realiza por medio de exdmenes y programas académicos, estudios recientes indican una tendencia hacia la autoseleccién; aparentemente los estudiantes que se sienten atraidos hacia el servicio publico son los que valoran caracteristicas tales como la seguridad en el trabajo y los beneficios de la vejez, tareas claramente estructuradas, exigencias bien definidas en cuanto a tiempo y obligacio- nes, en lugar de valores como un trabajo que sea interesante y aut6no- mo, 0 que permita destacar en términos de ingresos y posicién. Las ca- racteristicas personales del empleado que entra al servicio piiblico, aparte de la motivacion para el rendimiento en el trabajo, son dogmatismo, ri- gidez e intolerancia de la ambigiedad. “El servicio civil todavia parece atraer a los que por disposicién son la versi6n tipicamente burocratica de la persona fiel a una organizacién”, con una tendencia autoselectiva que “aparenta ser disfuncional desde el punto de vista de las caracteris- ticas personales favorables a las necesidades de una formulacién activa de politicas” 5? Una vez dentro del sistema, los ascensos parecen depender de la com- binacidn de dos criterios. Los més importantes parecen ser las consi- deraciones tradicionales entre los empleados piiblicos: antigtiedad, ca- pacidad profesional, lealtad y relaciones armoniosas con los colegas. Existen indicaciones de que los otros criterios son de indole politica y estén recibiendo més peso en la actualidad, incluidos “Ia afiliacién a un partido, la destreza politica, el apoyo politico con que la persona cuenta o puede conseguir, y las relaciones con uno o mds grupos de clientes importantes”.53 De manera oficial, los criterios en la primera categoria % Mayntz y Scharpf, Policy-Making in the German Federal Bureaucracy, pp. 53-54 8 [bid., p. 55.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [I] 267 suscit6 la respuesta casi de manera automatica”, y los disidentes del con- senso conservador simplemente quedaron excluidos de la arena politica. La Republica de Weimar recurrié a controles jerarquicos mas estrictos, y el Tercer Reich nazi hizo mayor hincapié atin en el control jerarquico directo, ademas de ejercer otras diversas presiones externas para mante- ner a la burocracia en su sitio. La Reptiblica Federal de Alemania utiliza una combinacién de controles jerdrquicos y politicos. En perspectiva —resume Jacobs—, todos los regimenes alemanes contaron con una administracién lo suficientemente leal para que ni una sola vez en este siglo se haya producido una ruptura tal en el proceso administrativo que haya resultado en el colapso del régimen. [...] Es notable el punto hasta el cual los empleados puiblicos se identificaron con cualquiera que fuese el régi- men que ostentaba el poder y le brindaron habilmente su apoyo.5? Si se mira mas de cerca la combinacién de controles que existe desde la segunda Guerra Mundial, se vera el fuerte elemento de continuidad con el pasado. E] servicio publico aleman es en gran medida autosufi- ciente por necesidad, dada la inestabilidad de los regimenes politicos. Por cierto, el comentario de que los gobiernos van y vienen pero la bu- rocracia queda se aplica tanto a Alemania como a Francia, Con su com- posicion clitista, su perspectiva profesional comin y su prestigio pabli- co, la burocracia alemana ha reconocido una obligacién y ha tenido los medios de controlarse a si misma en muchos aspectos. El control parlamentario por medio del canciller y de los ministros se adapta basicamente a la practica normal en un sistema parlamentario, pese a que existen obstaculos para la obtencién de directrices claras de estas fuentes politicas, como ya se ha mencionado. Como resultado, “el patron que predomina es de controles y de poderes de contrapeso”, lo cual produce “un gobierno mas estable que fuerte”. Los controles jerarquicos en los ministerios, fuertes en el pasado, ten- dicron a debilitarse durante los primeros afios de la Reptiblica Federal de Alemania, pero se han visto fortalecidos en afios recientes. Un método ha sido la utilizacién mas efectiva de una categoria especial de “emplea- dos civiles politicos” (politische Beamte), quienes tienen el rango de se- cretarios de Estado y de jeles de divisién en los ministerios federales. Por lo general, los empleados ptiblicos de carrera legan a esta categoria me- diante ascensos a tales puestos. El ministro puede remplazar o retirar temporalmente a estos politische Beamte en cualquier momento sin dar ninguna explicacion. De esa manera, el ejecutivo politico “puede desha- 5° Jacob, German Administration since Bismarck, pp. 198-202 ® Mayntz, “Executive Leadership in Germany”, pp. 169-170.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.VI. LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS Algunas variaciones entre los sistemas administrativos S1 BIEX los paises desarrollados como grupo constituyen una proporcién pequefia del total de los Estados-nacion, incluso asf son demasiados para otorgarles un tratamiento en lo individual. El autor ticne que cle- gir para ilustrar las variaciones significativas entre ellos, aun cuando esto signifique la omisién de paises importantes y la atencidn escasa a novedades que han surgido en algunos paises menores. Ademias de Francia y Alemania, hemos seleccionado otros cinco siste- mas administrativos: Gran Bretafia, los Estados Unidos y Japon, como ejemplos de los patses del “primer nivel” en un continuum de desarrollo, en tanto que la Federacién Rusa en la Comunidad de Estados Indepen- dientes y la Reptiblica Popular de China son ejemplos del “segundo nivel”. Los dos primeros paises comparten su herencia politica, muestran nume- rosas similitudes en sus sistemas administrativos y han servido de mode- lo muy influyente para las naciones en desarrollo. Japén es el ejemplo sobresaliente y quizé el tnico pais no occidental reconocido como suma- mente desarrollado, sin tomar en cuenta la escala de medicién que se uti- lice. La ex Union Soviética, una de las superpotencias y principal modelo de desarrollo para los paises en el bloque comunista, por lo general era considerada dentro de la categoria de los mas desarrollados. Es dudoso que cualquiera de los Estados sucesores de la ex URSS tenga derecho a esa distincion. La Federacién Rusa seria la que mas posibilidades tuviera, pero hasta ahora probablemente queda mejor en “el segundo nivel”. La China comunista también debe considerarse en este nivel, basados en una combinacién de las mediciones actuales de sus éxitos y probabilidades futuras. ADMINISTRACION EN LA “CULTURA CiVICA” Almond y Verba Haman “cultura civica” a Jas caracteristicas politicas que en gran medida comparten Inglaterra, los Estados Unidos y algunos otros pafses que alguna vez fueron colonia bri La describen como una cultura politica participativa y pluralista, da en la comunicacién y la persuasi6n, una cultura de consenso y diversidad, una cultura que permi- 271aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [II]_—-275 decisiones sobre la organizacion del poder ejecutivo se consideran pre- rrogativa de la Corona, lo cual significa que pueden ser tomadas por el gobierno en turno. Los cambios de gabinete son bastante frecuentes. Lo normal es que cada ministerio esté encabezado por un ministro respon- sable ante el Parlamento por todos los asuntos de su carrera, y que a su vez encabeza la jerarquia ministerial. Directamente a las 6rdenes del ministro esta la institucién singularmente britanica del secretario per- manente, empleado priblico que tiene la obligacién de servir a todos los ministros y a todos los gobiernos con la misma capacidad y dedicacion. Lo secundan uno o mas asistentes, cada uno a cargo de varias seccio- nes. Subsecretarios y secretarios asistentes encabezan divisiones infe- riores, formadas a su vez por unidades menores encabezadas por jefes y subjefes. El patron es ordenado y simétrico, y el primer ministro y su gabinete tienen la autoridad necesaria para realizar los cambios que este ultimo considere convenientes. Tradicionalmente, cl Departamento del Tesoro britanico, ademas de sus otras importantes funciones, ha tenido la responsabilidad de super- “A Typology of Ministers: Implications for Minister-Civil Servant Relationships in Britain’, pp. 63-86, y Robert D. Putnam, “The Poli- tical Attitudes of Senior Civil Servants in Britain, Germany, and Italy”, pp. 87-126, todos los cuales estan induidos en la obra de Mattei Dogan, comp., The Mandarins of Westent Exro- pe: The Political Role of Top Civil Servants, Nueva York, John Wiley and Sons, 975; Stan- ley Rothman, Howard Searrow y Martin Schain, European Society and Polities, St. Paul, Minnesota, West Publishing Company, pp. 325-332, 1976; Richard Rose, “British Govern- ment: The Job at the Top”, pp. 1-49, en el libro de Richard Rose y Ezra N. Suleiman, comps., Presidents and Prime Ministers, Washington, D. C., American Enterprise Institute for Pu- blic Policy Research, pp. 1-49, 1980; Richard Rose, “The Political Status of Higher Civil Servants in Britain”, en la obra'de Ezra N. Suleiman, comp., Bureaucrats and Policy Making: A Comparative Overview, Nueva York, Holmes & Meier, pp. 136-173, 1984; Rosamund Thomas, “The Duties and Responsibilities of Civil Servants and Ministers: A Challenge Within British Cabinet Government’, International Review of Administrative Sciences, vol. 52, nuim. 4, pp. 511-538, diciembre de 1986; Dennis Kavanaugh, Thatcherism and British Politics: The End of Consensus?, Oxford, Oxiord University Press, 1987; Geoffrey Fry, An- drew Flynn, Andrew Gray, William Jenkins y Brian Rutherford, “Symposium on Improv- ing Management in Government”, Public Administration, vol. 66, pp. 429-445, invierno de 1988; Geoltrey J. Gammon, “The British Higher Civil Service: Recruitment and Training”, preparado para el XIV Congreso Mundial en 1988 de la International Political Science Association, 20 pp., mimeografiado; Ian Budge, David McKay, Rod Rhodes, David Robert- son, David Sanders, Martin Slater y Graham Wilson con la colaboracién de David Marsh, The Changing British Political System: Iuto the 1990s, 2° ed., Londres y Nueva York, Long- man, 1988, Gavin Drewry y Tony Butcher, The Civil Service Today, Oxford, Basil Black- well, 1988; Brian Smith, “The United Kingdom’, en la obra de Donald C. Rowat, comp.., Pu: blic Administration in Developed Democracies: A Comparative Study, Nueva York, Marcel Dekker, capitulo 4, pp. 67-86, 1988; Richard Rose, “Loyalty, Voice or Exit? Margaret That- cher's Challenge to the Civil Service’, en el libro de T. Ellwvein, J.J. Hesse, Renate Mayntz, y FW. Scharpl, comps., Yearbook on Goverwmment and Public Adininistration, Boulder, Colo- rado, Westview Press, 1990; Sophie Waison, /s Sir Humplrey Dead? The Changing Culture of the Civil Service, Bristol, SAUS Publications, 1992; y Robin Butler, “The Evolution of the Civil Service-A Progress Report”, Public Administration, vol. 71, pp. 395-406, otono de 1993.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [II] 287 sidente por razones politicas (sujeto a la confirmacién del Senado) y sirve a su conveniencia. Por lo general, los departamentos tienen un subse- cretario y varios asistentes, ejecutivos politicos también con nombra- mientos generalmente a tan corto plazo que se habla de un “gobierno por extrafios”. No existe el equivalente del secretario permanente de los ingleses, pese a que todos los departamentos ahora tienen un funcionario (por lo general un secretario asistente a cargo de la administracién), con funciones administrativas bastante limitadas. Las unidades, en orden de nivel, se denominan burés, divisiones y secciones, pero la terminologia no es uniforme. Comenzando con el bur6, lo probable es que el encar- gado sea un servidor publico de carrera, pero no forzosamente, y quien ocupa el cargo no puede reclamarlo como suyo permanentemente.?5 Entre 1883 y 1978, la autoridad federal encargada del personal era la Comision de Servicio Civil (Civil Service Commission), integrada por una comision directiva de tres miembros con poderes estatutarios en- cargados de garantizar la integridad del sistema de méritos. En la actua- lidad, sus funciones se han dividido entre la Oficina de Administracion de Personal y la Junta de Proteccién del Sistema de Mérito, una de las caracteristicas de las reformas del servicio publico instituidas por el pre- sidente Jimmy Carter. Desde el comienzo, el método estadunidense ha consistido en hacer hincapié en el puesto y en los requisitos para desempefarlo con éxito, antes que en la evaluacién del potencial del individuo para pertenecer a una categoria designada por rango. Como resultado, no existe un grupo claro y definido equivalente a la clase administrativa britanica. Antes de las reformas de 1978, en el sistema estadunidense de grados que reflejan los niveles de responsabilidad en el sistema, los tres grados mas altos eran considerados la élite del servicio piblico. A diferencia de los “pro- fesionales amateurs” de la élite administrativa inglesa, los ocupantes de estos cargos eran expertos en una especialidad profesional, haciendo que Frederick C. Mosher sugiriera el “estado profesional” como designacion apropiada para este grupo de élites profesionales.* Asi como las modifi- caciones recientes en el sistema inglés se han orientado hacia conceptos estadunidenses, la idea de un “servicio civil de alto rango” con caracte- risticas similares a la clase administrativa inglesa ha sido sugerida en varias ocasiones, comenzando con la Segunda Comisién Hoover en los afios cincuenta, mas no fue adoptada sino hasta 1978, cuando se autori- 26 un Servicio Ejecutivo de Alto Rango (Senior Executive Service, ses), 25 Para un perspicaz estudio del papel de los jefes de oficina, véase, de Herbert Kaufman, The Administrative Behavior of Federal Bureau Chiefs, Washington, D. C., The Brookings Institution, 1981 26 Mosher, Democracy and the Public Service, capitulo 4, pp. 99-133.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [II] 293 ban entre los rangos familiares feudales especificos, y se hacfa gran hinca- pié en las distinciones de estatus entre las clases jerarquicas. “Los nom- bramientos a cargos, ascensos y despidos se realizaban a discrecién de los superiores. Los poderes y responsabilidades de los cargos estaban va- gamente definidos y habia gran lenidad para la ineficiencia, el desequili- brio y las interpretaciones personales de las obligaciones oficiales.”*+ Edwin Dowdy ha examinado evidencia histérica, especialmente durante el periodo tokugawa, relacionada con los elementos de esta burocracia patrimonial antes de la restauracién meiji, que facilité el proceso de mo- demnizacién. Dowdy llega a la conclusién de que la sociedad japonesa desde hace largo tiempo proporcioné alguno de los requisitos para el desarrollo de un pais moderno, entre ellos “una administracién central, si bien no del todo uniforme, que contaba con la obediencia de las masas, las complejas y racionales administraciones locales, las redes de comercio en gran escala, las empresas industriales en zonas urbanas y rurales, asi como un alto nivel de alfabetismo. [...]”*5 Mas atin, la clase samurai proporcioné la fuente para los modernos burécratas. Guerreros por tradicién, durante el largo periodo de paz después de 1600, los samurais tuvieron que remplazar su funcién guerrera por otra burocratica a fin de mantenerse utiles. Entre ellos se desarrollé “una especie de ética burocratica profesional” que incluia la de- dicaci6n a las obligaciones de cada uno, la confianza en uno mismo y un sentido de iniciativa, junto con actitudes relacionadas con el mérito, la mo- vilidad, la rotacién de obligaciones y otros aspectos racionales que facilita- ron la transicién a una burocracia moderna. Con caracteristicas como las mencionadas, que se remontan muy atrés en la historia japonesa, Dowdy arguye que ‘la modernizacién del Japén continué en forma organica a par- tir de fuentes tradicionales, ciertamente a ritmo més acelerado pero sin interrupciones serias”. Se imitaron otras sociedades durante bastante tiem- po, “pero dicha imitacién se adapté selectivamente a las condiciones del pais. El crecimiento espontaneo era mds importante que cualquier otra po- litica de imitaci6n instantanea. La burocracia meiji no representé una rup- tura con el pasado, sino mas bien una continuacién modificada de ella. La llegada del comodoro Perry en 1853 precipit6 una crisis para el sho- gunato de Tokugawa, que ocasion6 los vastos cambios que en pocos afios produjeron la restauracion meiji. Uno de los resultados inmediatos fue el cambio del patrén de adscripcién para el nombramiento de funcionarios. Se nombr6 a individuos talentosos, incluidos muchos de clases sociales relativamente bajas, para ocupar cargos nuevos creados en respuesta a la crisis. Se convirtieron en parte de una aristocracia intelectual de indivi- $+ Inoki, “The Civil Bureaucracy”, p. 288. 38 Dowdy, Japanese Bureaucracy, p. xii 36 Ibid., pp. 156, 181-182.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [I] 301 una vez que estes proyectos Ilegan al Parlamento, los burécratas de la alta jerarquia por lo general administran entre bastidores. Suele ser un empleado del ministerio, no el minisiro, el que se ve sujeto al estrecho cuestionamiento al amedrentamiento que en Japén pasa por interpelacién parlamentaria. yecto de ley, éste con frecuencia contiene una medi- Una vez aprobado un pro; da que permite que los detalles de su puesta en préctica queden sujetos a regulacién por ordenanzas generadas por la burocracia.®? Los burécratas de carrera no s6lo ocupan cargos, sino que a menudo desempefian funciones que en otros pafses se reservan para quienes re- ciben nombramientos politicos; aunque tal vez de mayor importancia sea la prevalencia de burécratas retirados en una gran variedad de posi- ciones tanto dentro como fuera del gobierno. E] burécrata que se jubila retiene su estatus de élite, lo cual le otorga mejores posibilidades que a sus colegas ingleses o estadunidenses para encontrar puesto después de la jubilacién. Siendo la norma que la persona se jubile temprano, es po- sible planear y Ievar a cabo una segunda fase una vez abandonado el servicio activo, lo que a menudo es més lucrativo, prestigioso e influ- yente. El calculo de Kubota es que tres de cada 10 empleados ptiblicos que se jubilan entran en corporaciones publicas semiauténomas, otros tres pasan a empresas comerciales (a menudo como directores de im- portantes empresas privadas) y los cuatro restantes ingresan a diversas actividades gubernamentales o privadas. Muchos de ellos se han postu- lado, con éxito, para puestos politicos de eleccién y a menudo han ser- vido en gabinetes de la posguerra. Por ejemplo, en la Dieta de 1959, 165 ex burécratas de carrera integraban 18% de la camara baja y 32% de la cAmara alta. En 1986, ex burécratas ocupaban 70 escafios en la camara baja y 49 en la camara alta por el Partido Democrata Liberal, que go- bernaba en el momento, lo cual ascendia a 30% de los afiliados del par- tido. Ex burécratas han constituido aproximadamente 20% de los mi- nistros del gabinete de la posguerra, y durante algunos periodos breves la proporcion ha sido atin mas alta. La estadistica mas demostrativa de este fendmeno de logros politicos por parte de la burocracia es que los politicos profesionales ocuparon el puesto de primer ministro sélo du- rante cinco afios en el periodo que va de 1955 a 1980, y que la mitad de todos los primeros ministros de la posguerra han sido ex empleados publicos civiles.5? Desde una perspectiva a largo plazo, la resistencia y la flexibilidad de la burocracia japonesa son excepcionales. Kubota explica: > Pempel, “The Higher Civil Service in Japan”, p. 85. 88 Ward, Japan's Political System, p. 166; Pempel, “The Higher Civil Service in Japan’, p. 88; y Kim, Japan's Civil Service Systent, p. 59.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [II] 309 troles, asi como capacitar a una nueva generacién de administradores soviéticos tan pronto como fuera posible. La posicién inicial del régi- men hacia la burocracia fue de dependencia obligada, aunada a la des- confianza. Esta actitud ambivalente hacia la burocracia y los burécratas conti- nud siendo una caracteristica del cuerpo politico soviético, y poco antes de morir Lenin expresé su preocupacién por los peligros de la “burocra- tizacién”. Posteriormente Stalin, durante su largo periodo de dominio, utilizé la brutalidad y el terror para imponer una conducta burocratica adecuada, incluso después de que los cargos habian sido ocupados por los egresados del masivo programa educativo soviético. La directiva cen- tral del partido propicis y alenté el surgimniento de una élite gerencial, pero al mismo tiempo la vefa con desconfianza y la mantuvo bajo un fir- me control. Una de las caracteristicas resultantes del sistema que se consolidé du- rante la era estalinista fue que se procuré consistentemente conservar al Partido Comunista y al aparato estatal como instrumentos separados. EI principal interés del partido eran los asuntos del Estado y se hallaba relacionado estrechamente con la administracion, y en tltima instancia dependia de una maquinaria burocratica para conservar su control poli- tico, no obstante lo cual evité amalgamar las organizaciones del partido y de la burocracia estatal. El control del partido se aseguraba mediante una red de directorios interrelacionados en cada uno de los niveles je- rarquicos. El resultado fue que habfa dos conjuntos complejos de arreglos insti- tucionales. El mas importante, pero menos formal, consistia en los érga- nos del Partido Comunista, incluso el Congreso del Partido, que se reunia a intervalos poco regulares, el Comité Central, el Politburé (por lo gene- ral integrado por 14 miembros regulares y ocho suplentes) y el secretaria- do del partido, encabezado por el secretario general. En teorfa, en cada nivel sucesivo de la piramide del partido operaba un proceso de eleccion para la seleccion de los representantes, pero la doctrina de Lenin de un “centralismo democratico” como forma de reconciliar la participacién democratica con la necesidad de tener una direccion firme, significaba en la practica que las decisiones tomadas en los niveles superiores debian ser cumplidas absolutamente por los niveles inferiores. La estructura formal era una unidn federal de reptblicas socialistas soviéticas, en la que el principal érgano del poder estatal era el Soviet Supremo de la URSS, una legislatura bicameral integrada por la Unién Soviética y el Soviet de las nacionalidades. En los periodos comprendi- dos entre las sesiones del Soviet Supremo, la autoridad formal era ejer- cida por un presidium de aproximadamente 40 miembros, que incluia aaa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [I] 315 siny otro por Ruslan Jasbulatov, presidente del Congreso. Este conflicto de poderes estaba basado en la imprecisién constitucional con respec- toa la division de poderes entre el presidente y la legislatura, y dio lugar a una prolongada y complicada lucha que Ileg6 a su fin cuando Yelisin termino con el estancamiento al disolver por la fuerza al Congreso en sep- tiembre de 1993 y fijar una fecha para la eleccién de uno nuevo, ademas de convocar a un referéndum sobre una nueva Constitucién, que se reali- 76 el 12 de diciembre. El resultado fue la adopcién de una Constituci6n que otorga poderes extremadamente amplios al presidente, y la elecci6n de una legislatura muy dividida, pero esencialmente conservadora, en la que el partido del ultranacionalista Vladimir Yirinovksy tenia el mayor grupo de escafios. Aunque parecia probable que Yeltsin terminaria su periodo hasta la eleccién de 1996,* no habia podido obtener un apoyo legislativo mayoritario confiable, lo que ocasioné una generalizada con- jetura con respecto a la gobernabilidad del cuerpo politico ruso. Este escenario politico cadtico ¢ impredecible cra ademas igualado por el desorden en los asuntos econémicos y administrativos. El tinico cambio claro consistié en que los acuerdos institucionales sumamente burocrati- zados del pericdo anterior a Gorbachov habian desaparecido. En cambio, la Federacién Rusa y otras unidades que le sucedieron en la Confede- racién de Estados Independientes han sufrido un proceso de elimina- cién de la intermediaci6n estatal, y presentan un nivel excepcionalmente bajo de actividad burocratica gubernamental. Richard Rose describe ade- cuadamente la situacion resultante como “irla pasando sin gobierno”? Esto es consecuencia de varios factores. Uno es el efecto intencional de las politicas que tienen como objetivo la privatizacién y el movimien- to hacia una economia de mercado en vez de un sistema de planificacié6n centralizada. Otro mas importante es la fuerte tendencia de los antiguos 0 actuales funcionarios de la administracién publica civil a aprovechar las oportunidades de apropiarse recursos estatales para su propio bene- ficio, en lo que ha sido Ilamado “capitalismo de la nomenklatura”. Lesa- ge da detalles de esos actos de corrupcién, descubiertos por las investi- gaciones oficiales durante 1991 y 1992, cuyo ntimero asciende a miles cada afo.’5 Un tercer factor es el creciente efecto de las incursiones de grupos criminales organizados, que frecuentemente tienen aliados en la burocracia estatal y que lucran con la incipiente economia de mercado exigiendo pagos a los empresarios.”+ * Yeltsin fue reelegido para un nuevo periodo que terminaria en el ano 2000, pero por motivos de salud renuncié antes de terminarlo. ® Rose, “Getting By Without Government: Everyday Life in Russia”. “The Crisis of Public Administration in Russia’, p. 131 74 Para més detalles, véase, de Stephan Handelman, “The Russian ‘Mafiya’”, Foreign Affairs, vol. 73, mim. 2, pp. 83-96, marzo-abril de 1994,aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.320 LA ADMINISTRACION EN LOS PA{SES MAS DESARROLLADOS [IX] truccién tras largos afios de guerra y al inicio de proyectos para un des- arrollo econémico rapido, asignando una especial importancia a la in- dustria pesada. El modelo soviético ejercié gran influencia y se confid sobre todo en los mecanismos estatales para obtener resultados. Durante 1967, un complejo debate dentro del partido dio vida al movimiento co- nocido como “el Gran Salto hacia Adelante”, con objetivos que mostra- ron ser excesivamente ambiciosos para un rapido avance en todos los frentes. El pec asumié un mayor liderazgo utilizando el lema “Ia politica toma el mando” y se resté importancia a los organismos estatales, juz- gandose que estaban demasiado burocratizados. Se abandoné la planifi- cacién econémica al estilo soviético en favor de un esfuerzo descentrali- zado para estimular la produccién agricola mediante comunas rurales, sin sacrificar el desarrollo industrial. El fracaso de esta campafia, que ocasion6 una grave crisis economica de 1959 a 1961, inicio un periodo de austeridad y consolidacion que duré hasta 1965 y que implicé nume- rosas criticas al liderazgo de Mao debido a su identificacion con ¢l Gran Salto hacia Adelante. En 1966, Mao reanudo su ofensiva politica proclamando el comienzo de la “Gran Revoluci6n Cultural Proletaria’, con el objeto de rectificar lo que se consideraba desviaciones de las politicas maoistas por parte del pcc. Disturbios internos generalizados causados por los grupos revo- lucionarios de la Guardia Roja leal a Mao tuvieron dos consecuencias importantes sobre el equilibrio institucional del poder: el liderazgo del pcc fue “purgado” y su efectividad organizativa se redujo considerable- mente; el Ejército Popular de Liberacion surgi como el centro prima- rio de poder. Para 1969, la Revolucién Cultural habia pasado por su mo- mento mas intenso. El pcc habia sido completamente modificado por el ingreso de personalidades militares que conformaban una pluralidad en el comité central del pcc, del cual habjan sido eliminados los principales opositores de Mao. Desde 1969 hasta la muerte de Mao en 1976, se con- serv6 un equilibro precario, durante el cual se limité considerablemente la influencia militar, y las facciones “moderada” y “radical” maniobra- ron para obtener posiciones dentro del pcc. La glorificacién de Mao au- ment6 a medida que disminuia su participacion real en el gobierno. La estructura estatal reconocida legalmente, que como la del partido habia sufrido las consecuencias de la Revolucién Cultural, recuperé autoridad y responsabilidad. La prevista lucha por el poder, que ocurrié tras la muerte de Mao a finales de 1976, resulté en la victoria de los elementos mas moderados y pragmaticos en el pcc, como lo demostré la designa- cién de Hua Guofeng como primer ministro y presidente del comité central del pcc y la expulsidn de la llamada “Pandilla de los Cuatro”, uno de los cuales era la viuda de Mao, Jiang Qing.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LOS PAISES MAS DESARROLLADOS [II] 325 posicion de menor nivel. “Esta practica tiende a mantener un alto grado de respuesta a las presiones politicas provenientes de los niveles supe- riores, incluso cuando tal respuesta se derive mas de la preocupacién que del entusiasmo espontaneo”.*7 Los lideres de la era posterior a Mao, en especial Deng Xiaoping, han considerado que la reforma de la burocracia es necesaria para alcan- zar las metas politicas de las “cuatro modernizaciones”, y han tomado medidas a fin de obtener una mayor racionalizacién y_profesionali- zacién de la burocracia. En un discurso que pronuncid desde 1980, Deng se refirié a las relaciones entre los “rojos” v los “expertos” con es- tas palabras: Ser experto no significa ser rojo, pero ser rojo requiere ser experto. Si usted no es un experto y no sabe mucho, pero ciegamente toma el mando [...] s6lo re- trasard la produccién y la construccién. A menos que resolvamos este proble- ma, no podremos realizar las cuatro modernizaciones [..] A partir de ahora, en la seleccidn de los cuadros prestaremos especial atencién al conocimiento de los expertos.*8 Las medidas especificas posteriores han incluido ampliar el acceso a la educaci6n avanzada, tanto en el pais como en el exterior; un mayor hincapié en las calificaciones técnicas para el reclutamiento inicial; el remplazo de burécratas de edad avanzada, al dar menor importancia a la antigiiedad en favor del conocimiento experto; una simplificacién estructural que ha reducido considerablemente el ntimero de ministe- rios y de agencias en el consejo estatal (de 86 a 59 en 1993) y el tamafio de sus equipos (en 1993 se anuncié una disminucién de un millén de burécratas o 20% del total en un afio), y un hincapié renovado en los controles ptiblicos directos sobre los funcionarios de menor nivel por medio de elecciones, encuestas de opinién publica y otros instrumen- tos. Jean C. Robinson resumi6 el nuevo hincapié diciendo que “ahora se espera que el personal burocratico sea revolucionario, bien educado y profesionalmente competente”. Sin embargo, advierte que las pruebas disponibles “son insuficientes para afirmar que han ocurrido cambios basicos institucionales, ideolégicos y de direccién en China”. Combi- nando los principios maoistas y otros mds tecnocraticos, Deng “ *7 Vogel, “Politicized Bureaucracy”, pp. 561 y 563. ®= Citado en Freedman y Morgan, “Controlling Bureaucracy in China”, en la p. 248. Uno de los resultados que se derivan de los esfuerzos por revitalizar el sistema administrativo ha sido el rapido crecimiento de la administracién pablica como un campo de estudi de investigacion. Para detalles sobre este tema, véase, de King W. Chow, “Public Admi- nistration as a Discipline in the People's Republic of China: Development, Issues, and Prospects”aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS 329 de transporte”, mientras que antes era “la orgullosa hazafia de unos po- cos pueblos aislados del resto de la humanidad”.’ Es algo paraddjico que el concepto de Estado-nacién haya logrado ser tan atractivo para el resto del mundo en el momento en que la nacion como unidad politica y el nacionalismo como doctrina han sido cada vez mas cuestionados en Occidente, donde se originé el Estado-nacién. La necesidad de buscar una identidad nacional se debe probablemente en parte a una reaccion para escapar del colonialismo, y expresa el de- seo de emular la condicién de nacidn del antiguo poder colonial una vez que se ha obtenido la independencia. La realizacién del sentido de nacionalidad en la mayoria de los paises en surgimiento no es una tarea facil. Es preciso tener éxito al enfrentar- se al desafio del desarrollo politico, y requiere la creacion, como lo resu- me Palmer, de “un sistema de instituciones politicas capaz de controlar a la poblacin del Estado, de movilizar los recursos materiales y huma- nos del Estado hacia los fines de la modernizacién econémica y social, y de enfrentarse a las tensiones del cambio politico, econémico y social sin renunciar a sus funciones de control y movilizacién”.4 En el caso de Europa, este proceso se origind localmente y se lev a cabo con lentitud. Kautsky lo denomina ‘las politicas de la moderni- zacién desde adentro”. Estudia la transformacién gradual de la socie- dad en la Europa occidental desde una fecha tan temprana como el si- glo x1, e indica que fue producida por las personas de la propia sociedad y que encierto sentido era organica a ésta, lo cual permitia que los dife- rentes estratos de la poblacion tuvieran mas tiempo para ajustarse y re ducir el choque de la transformacién sibita, Por otra parte, los paises en desarrollo se enfrentan al trauma de “la modernizacién desde afue- ra”, la que implica “una ruptura mds bien repentina con el pasado tradi- cional, que puede ser producida en una sociedad por extranjeros 0 por algunos de sus propios integrantes, o por unos y otros”.5 Aunque, por supuesto, esta distincién no es clara —ya que siempre estardn presentes tanto factores internos como externos—, el tema de la preponderancia es un punto importante y destaca las dificultades y los riesgos de la rapida “modernizacion desde afuera”, que es la perspectiva caracteristica de las naciones en desarrollo. Ademas, en el caso de Europa, el movimiento hacia el nacionalismo > Prosigue diciendo: “En algtin momento en la Europa del siglo x1x la modernizacién se anadio al Estado-nacion, y en Asia y Africa esa alianza se esta consumando de nuevo hoy en dia. [...| Fa el presente, en toda Asia, Africa y Latinoa , el nacionalisma y el impulso hacia la modernidad son parte de la misma revolucién dual”, Rustow, A World of Nations, pp. 2,3 ¥ 31. + Palmer, Dilemmas of Political Development, p. 3 5 Kautsky, The Political Cousequences of Modernization, pp. 44-45.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS 333 llo,!5 complementada con formulaciones mas especulativas de la activi- dad politica en esas sociedades,!¢ es posible identificar algunas de las caracteristicas mas obvias y comunes de las politicas del desarrollo. Las principales parecen ser: a) una ideologia del desarrollo ampliamente compartida (la que tratamos antes) como fuente de los objetivos politi basicos; b) un alto grado de confianza en el sector politico para aleanzar los resultados en la sociedad, aunado a su ineficacia en lo que realmente logra; ¢) una inestabilidad politica generalizada incipiente o real; d) un liderazgo elitista modernizador, que va acompafiado de una amplia “distancia politica” entre los gobernantes y los gobernados, y e) un cre- cimiento desigual de las instituciones politicas, en el que la burocracia se encuentra entre las mas maduras. Las metas del desarrollo y la urgencia con que se trata de alcanzarlas significan inevitablemente que la accion del Estado es el medio princi- pal para obtenerlas. No hay tiempo ni medios para seguir un enfoque gradual o para depender principalmente de la empresa privada, tal como fue posible en los paises occidentales, que se desarrollaron en fecha mas temprana. El elemento politico adquiere casi automaticamente una im- portancia central en la sociedad en desarrollo. Hasta hace poco tiempo la tendencia era favorecer alguna versién del “socialismo” y, aunque sdlo fuera en apariencia, una filosofia de orientacién marxista, que hacia én- fasis en la expansi6n industrial y el bienestar social, y denunciaba los males del capitalismo extranjero, si bien algtin autor hizo el comentario de que era “una ideologia mas parecida a la de Ataturk que ala de Marx, es decir, una ideologfa del desarrollo y de la industrializaci6n basada en la cultura y tradicién nacionales y relacionada con las condiciones loca- les”.17 De cualquier modo, se consideraba y se considera que el Estado es la principal esperanza para guiar a la sociedad hacia la modernizacién. 28 '5 Ademas de las obras citadas en la nota 1, las principales fuentes son: de Gabriel A. Almond y James S. Coleman, comps., The Politics of the Developing Areas, Princeton, Nue- va Jersey, Princeton University Press, 1960; de Samuel P. Huntington, Political Order in Charging Societies, Nueva Haven, Connecticut, Yale University Press, 1968; de Shils, Poli- tical Development in the New States; de Fred R. von der Mehden, Politics of the Developing Nations, 2" ed., Englewood Cliffs, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1969; de Andrew J. Sofranko y Robert C. Bealer, Unbalanced Modernization and Domestic hustability, Beverly Hills, Cali- fornia, Sage Publications, 1972; de Gerald A. Heeger, The Politics of Underdevelopment, Nueva York, St. Martin's Press, 1974; de Christopher Clapham, Third World Politics, Lon: dres, Croom Helm, 1985, y de Charles F. Andrain, Political Chanige in the Third World, Bos- ton, Unwin Hyman, 1988, + Bjemplos notables son, de Fred W. Riggs, Administration i Developing Couutries—The Theory of Prismatic Society, Boston, Houghton Mifflin Company, 1964, y Prismatic Society Revisited, Morristown, Nueva Jersey, General Leaming Press, 1973, y mas recientemente, de Joel S. Migdal, Strong Societies aud Weak States: State-Society Relatious aud State Capa bilities in the Third World, Princeton, Nueva Jersey, Princeton University Press, 1988. "7 Sigmund, The Ideologies of the Developing Nations, pp. 39-40.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.338 LA ADMINISTRACION EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS men nacionalista de movilizacién de masas 0 la toma del poder por uno o mas “hombres fuertes”, por lo general tras un golpe militar (como su- cedié en Indonesia en 1966 y en Chile en 1973). Es probable que la esta- bilidad del régimen dependa en gran medida de la lealtad y competencia de las burocracias civil y militar, lo cual otorga una funcién de influen- cia uniforme a los grupos que tienen una orientacién profesional hacia el gobierno y a menudo los hace dominantes). Tres tendencias que influyen en esta propensidn subyacente hacia el desequilibrio aparecieron sucesivamente durante el periodo de la pos- guerra. Dado nuestro interés principal por la burocracia civil, cada una tiene importancia especial y merece que se le preste atencidn. Estas tres tendencias son: la eliminacién de los sistemas de partidos politicos com- petitivos poco después de la independencia, la tendencia hacia la inter- vencién militar y su control de la maquinaria del gobierno, y la tenden- cia actual hacia la redemocratizacion. Eliminaci6n de los sistemas de partidos competitivos Un elemento de Ja herencia politica occidental que gan aceptacién prac- ticamente universal en los paises en desarrollo es la institucién del par- tido politico. $i a la palabra partido se le da la definicién amplia que sugiere Von der Mehden de “grupo organizado que busca el control del personal y de las politicas del gobierno, es decir, un grupo que por lo menos de palabra cumple un principio o principios, incluido el del pro- ceso electoral”,? entonces podra decirse que la estructura de gobierno por partidos se introdujo en la mayoria de los nuevos Estados. Sin em- bargo, la encuesta que Von der Mehden realiz6 en 1969 revelé el punto hasta el cual la competencia partidista habia desaparecido o de hecho nunca se habia desarrollado. De los 98 Estados clasificados, solo 24, 0 sea la cuarta parte, contaban con un sistema de partidos que tuvieran “una oportunidad razonable de Ilegar al poder por medios pacificos”. En dos quintas partes de los paises, es decir, en 38, no se encontré es- tructura partidaria efectiva. En cinco de ellos existian sistemas comu- nistas unipartidistas, y en 16 habfa otros sistemas de partido dominan- te.” Von der Mehden Ilegé a la conclusién de que con el paso del tiempo la competencia politica habia disminuido en vez de aumentar, y que el énfasis en la unidad y la cohesion continuaria fomentando los sistemas politicos no competitivos.! 2° Von der Mehden, Politics of the Developing Nations, p. 49. 5° fbid., p. 60. 31 Jbid., pp. 68-70. Esta opinion era compartida por otros, entre ellos Bernard E. Brown, New Directions in Comparative Politics, Nueva York, Asia Publishing House, p. 23, 1962.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS 345 da con la Iglesia y los terratenientes para la preservacién del statu quo. A principios de 1950, 12 de los 20 paises latinoamericanos todavia se- guian bajo el mando de militares que originalmente habian asumido el poder por la fuerza. Luego siguio un periodo de antimilitarismo que para 1961 habia logrado la eliminacién (por derrocamiento, asesinato o eleccién de un sucesor) de todos esos gobiernos, menos uno: el del gene- ral Alfredo Stroessner, de Paraguay. Los militares parecian estar cam- biando hacia un papel de mediadores y hacia la preservacién del orden y de la estabilidad, lo cual origin6 predicciones de que Latinoamérica se habia purgado de los regimenes militares y estaba entrando a una fase en la que los gobiernos civiles serian la norma.*? Esta calma en la activi- dad militar result6 breve, pues a principios de los afios sesenta se pro- dujeron nueve golpes militares en los cuales se depuso a presidentes ci- viles que habian sido elegidos siguiendo el proceso constitucional. Este resurgimiento del militarismo decayé posteriormente. Sin embargo, en 1989 varios paises latinoamericanos se encontraban todavia bajo go- biernos militares, y una revision en 1987 de las transiciones de regime- nes en Latinoamérica concluyé que probablemente “Ia accién pendular basica entre las modalidades autoritaria y democratica contintie” 3 Después de Latinoamérica, las zonas que han experimentado la ma- yor participacién militar en la politica han sido Medio Oriente y el norte de Africa. Janowitz informa que, en 1964, cuatro de los 12 Estados que contaban con fuerzas armadas profesionales tenian oligarquias milita- res. En los afios sesenta y setenta por lo menos la mitad de los paises de esta region tuvieron extensos periodos de gobierno militar, y en la ac- tualidad la tercera parte de ellos tiene un régimen militar abierto 0 uno en el cual los militares ejercen gran influencia. Como resultado de los numerosos golpes militares exitosos en los tiltimos afios, “de lejos el fac- tor més importante en la politica drabe es el ejército; de lejos, el tipo de régimen mds importante es el militar’.5+ El éxito de los gobiernos mili- ® Por ejemplo, véase de Edwin Lieuwen, Arms and Politics in Latin America, ed. rev., Nueva York, Frederick A. Praeger, p. 171, 1961 james M. Malloy y Mitchell A. Seligson, comps., Authoritarians ad Democrats: Regime Transitions in Latiu America, Pittsburgh, Pensilvania, University of Pittsburgh Press, p. 256, 1987. Para otras descripciones de Ia reciente tendencia a remplazar a los regimenes mili- ares, véase, de Martin C. Needler, “The Military Withdrawal from Power in South Ameri- ca”, Armed Forces aud Society. vol. 6, mim. 4, pp. 614-624, 1980; y de Howard Handelman y Thomas G. Sanders, comps., Military Government and the Movement Toward Democracy in South America, Bloomington, Indiana, Indiana University Press, 1981. Para un estudio més completo que abarea la evolucién en el tiempo, véase, de Brian Loveman y Thomas M. Davies, Jr., comps., Tie Politics of Autipolitics: The Military iu Latin America, Lincoln, Nebraska, University of Nebraska Press, 1978. % Gabriel Ben-Dor, “Civilianization of Military Regimes in the Arab World”, en Ia obra de Bienen y Morell, comps., Political Participation under Military Regimes, pp. 39-49.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS 351 tién”.7* Segtin Jackman, los observadores que atribuyen capacidad po- litica a los militares probablemente se equivocan, Tampoco encuentra sustento para la proposicién de que los regimenes militares “adoptan di- ferentes caracteristicas” a medida que un pais avanza por los distintos niveles del desarrollo, Aun si aceptamos la conclusién de Jackman en el sentido de que “las generalizaciones que presentan a los gobiernos militares del Tercer Mun- do como progresistas 0 reaccionarios no tienen fundamento empfrico” 77 esto no quiere decir, por supuesto, que ningtin régimen militar, en nin- gtin momento, en ningun lugar, tendra jamds ningtin efecto sobre lo que sucede con respecto al cambio social. Lo cierto es que se duda de que el gobierno militar garantice la modernizacién, aun en los paises mas tra- dicionales y mas atrasados. Sin embargo, sigue siendo interesante y sig- nificativo saber qué postura adopia la directiva de un régimen militar dado con respecto a los problemas del cambio social. Para cerrar este andlisis de la intervencién militar en el gobierno, de- seo reiterar un punto en el cual estan de acuerdo comentaristas que de otra forma difieren en sus opiniones: la colaboracién con la burocracia civil en el nivel operacional es basica para mantener un régimen militar durante cierto tiempo, ya sea que gobierne de forma directa o indirecta, o bien en cooperacién con la burocracia civil.* La redemoeratizacion La tendencia actual, tanto en estas unidades politicas como mundial- mente, es un pronunciado movimiento hacia una mayor competencia politica, al que se ha prestado una considerable atencién durante los afios recientes.’? Quiza la presentacién mas conocida es el argumento % Robert H. Jackman, ‘Politicians in Uniform: Military Governments and Social Change in the Third World”, Anterican Political Science Review, vol. 70, pp. 1078-1097, en la p. 1096, diciembre de 1976. Segtin Jackman, la contradiccin entre el andlisis de Nordlinger y el suyo puede explicarse en términos metodolégicos. 77 fbid., p. 1097. Perlman esta de acuerdo en que otros estudios han reforzado los descu- brimientos de Jackman. “The Comparative Analysis of Military Regimes”, p. 117 78 Como sefala Finer, ésta es una condicion esencial, pero no siempre suficiente. para asegurar el éxito. The Mau on Horseback, p. 280. Los estudios de casos en Political Partici- pation under Military Regimes, compilado por Henry Bienen y David Morell, demuestran que es excesiva establecer una clara distincidn entre los regimenes militares y los civiles, Es mas correcto tener en cuenta que han surgido varios tipos de regimenes mixtos, en que los militares por lo general conservan la autoridad final, pero establecen alianzas con los civiles en las cuales se permite una participacién politiea limitada. Como se dijo antes, Perlman confirma esto. % Estos estudios incluyen: de Barry M. Schutz y Robert Q. Slater, comps., Revolution & Political Change in the Third World, Boulder, Colorado, Lynne Rienner, 1990; de Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, Norman,aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.356 LA ADMINISTRACION EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS gorias no deben ser tantas que imposibiliten la comparacién ni tan po- cas que imposibiliten el contraste”.°° No es necesario tratar de que todos los paises en desarrollo quepan en una de las categorias utilizadas, pues ello seria demasiado peligroso. Los casos limite 0 en estado de transfor- maci6n son dificiles de clasificar,” y por lo general hay muchos de esos casos. Es posible que unos cuantos paises no estén bien d guiendo las caracteristicas de un tipo o de una combinaci6n de ellos. Por ejemplo, eso puede suceder en este momento en algunos de los Es- tados sucesores de la Unidn Soviética, Haiti y la Republica de Sudafrica al pasar por transiciones rapidas y drasticas. Como en el sistema de clasificacién que utilicemos se aplicarén nu- merosas pautas extrafdas de sistemas propuestos por otros, seria util ver una muestra de ellos. Con fines comparativos, estos sistemas difieren en medida considerable en cuanto a su enfoque principal. El esfuerzo pio- nero de Coleman, quien a su vez se bas6 en un trabajo anterior de Shils, clasifica los sistemas politicos de los paises en desarrollo segtin dos di- mensiones, basdndose en su nivel de competitividad y de modernidad politica, y luego presenta perfiles funcionales que los agrupan en seis tipos, incluidas la oligarquia tradicional, la oligarquia modernizante, la democracia tutelar y la democracia politica, Diamant utilizé la dimen- sién del estilo politico, con referencia a “la manera en que se ejerce el poder y en que se toman las decisiones piiblicas en el sistema”, lo cual lo lleva a cuatro tipos: tradicional-autocratico, poliarquia limitada, po- liarquia y régimen de movimiento. Siguiendo pautas similares, Andrain se ha concentrado en las modalidades para la toma de decisiones desti- nadas a la formulacién y puesta en practica de politicas publicas, lo cual a su vez refleja las caracteristicas de la sociedad, y ha elaborado més a fondo una tipologia anteriormente sugerida por Apter, en la cual los sistemas politicos del Tercer Mundo se clasifican en populares, buro- cratico-autoritarios, de reconciliacién y de movilizacién. Riggs presenta una tipologia “neoinstitucional” de los regimenes politicos del Tercer Mundo y los clasifica en tres categorias principales: burocracias, monar- quias y reptiblicas, a las cuales subdivide en unipartidistas, parlamenta- rias y presidencialistas. El objetivo principal de Esman en la formulacién de su esquema de clasificacién fue evaluar las capacidades relativas de diferentes paises scritos si- ” Finer, The Man on Horseback, p. 249. °1 John’ Refuss ha criticado, comprensiblemente, esos sistemas de clasificacién por considerar que “la forma en que fijan sus limites es muy débil”, y presenta problemas para ubicar adecuadamente a los paises de manera individual. Public Administration as a Potiti- cal Process, Nueva York, Scribners, p. 208, 1973. % Diamant, “Bureaucracy in Developmental Movement Regimes”, p. 490.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.LA ADMINISTRACION EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS 361 Por tiltimo, los regimenes pueden variar de orientacidn en lo que hace al papel que le atribuyen al Estado como entidad corporativa represen- tativa de grupos funcionales de intereses en la sociedad, La variacion también puede observarse en el grado hasta el cual se apoyan en la téc- nica para conseguir sus objetivos. Las élites que tienen una marcada orientacién corporativo-tecnocratica han aparecido en Latinoamérica y hasta cierto punto en otras partes. Estos regimenes muestran un mar- cado contraste en su composicién y métodos de operacién con aquellos en los cuales la principal preacupacién consiste en obtener el poder politico, imponer orden, y conservar la situacién social y econémica existente.%° La consecuencia del corporativismo y de la tecnocracia como razona- miento ideolégico racional es la decisién de extender el poder del Esta- do sobre las principales fuerzas sociales, junto con la aceptacion del objetivo de despolitizacion del régimen politico.” % Para una breve presentacidn del Estado “corporativista-tecnoeratico” como un tipo que esta surgiendo, véase, de Jorge I. Tapia-Videla, “Understanding Organizations and Environments: A Comparative Perspective”, Public Administration Review, vol. 36, nim. 6, pp. 631-636, 1976. Para una compilacin mas completa de ensayos sobre el tema, véase, de James M. Malloy, comp., Authoritarianism and Corporatism in Latin America, Pittsburgh, Pensilvania, University of Pittsburgh Press, 1977. Esta orientacién se halla compuesta por dos elementos complementarios: “corporativismo” y “tecnologia”. El corporativismo se re- fiere a una pauta de relacién particular del Estado y de la sociedad civil que es el producto de un punto de vista tradicional predominante durante mucho tiempo, de que el Estado debe desempeiiar el papel central como mediador entre los grupos e intereses que compi- ten en la sociedad. El resultado es “un sistema de representacién de actitudes o de intere- ses o de unas y otros, un modelo particular del tipo ideal de acuerdo institucional para relacionar los intereses organizados en asociaciones de la sociedad civil, con las estructu- ras en Jas que se toman las decisiones del Estado”. Philippe C. Schmitter, “Still the Cen- tury of Corporatism?", The Review of Politics, vol. 36, pp. 85-131, en la p. 86, enero de 1974. Robert R. Kaufman describe estos sistemas corporativistas como “sociedades seg- mentadas en forma vertical, que encapsulan a los individuos dentro de una red de gremios y corporaciones definidos legalmente que derivan su legitimidad del centro buroeratico dominante, y a la vez son integrados por éste”. Transitions to Stable Authoritarian-Corpo- rate Regimes: The Chilean Case?, Beverly Hills, California, Sage Publications, p. 7, 1976. Para una descripcion histériea de la wradicién corporativista, véase, de Howard J. Wiarda, “Corporatism and Development in the Iberic-Latin World: Persistent Strains and New Variations’, The Review of Politics, vol. 36, pp. 12-24, enero de 1974. El elemento tecnocr- ico consiste en el reconocimiento de “Ia necesidad de enfrentarse a los grandes proble- mas del desarrollo, del conflicto y del cambio desde una perspectiva técnica o cientifica o de ambas”, en la cual el argumento tecnocritico se convierte en “la propia fuente de legiti- midad para el control y dominio politico en nombre del conocimiento y la ciencia”. Tapia- Videla, “Understanding Organizations and Environments’, p. 634. ° La élite gobernante que domina en tal Estado tecnocratico-corporativista es por lo co- min una combinacion de funcionarios militares y civiles, en que los primeros general- mente, aungne node manera forzosa, son quienes tienen el poder. Cualquiera que sea esi combinacién, existen fuertes vinculos entre las burocracias civil y militar para proporcio- nar al regimen el control necesario del conocimiento cientifico y tecnolégico y los medios destinados a conservar el poder requerido para institucionalizar el mayor campo de con- trol estatal. La burocracia civil de nivel superior, en particular en las areas de experienciaaa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.368 LA ADMINISTRACION EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS 4. Otra caracteristica distintiva es la amplia discrepancia entre forma y realidad. Riggs denomina “formalismo” a este fendmeno.!7 Parece sur- gir de manera espontanea de otras caracteristicas ya mencionadas y re- flejar el deseo de hacer que las cosas se parezcan mas a lo que supuesta- mente deben ser que a lo que son. La disparidad entre la expectativa y la realidad puede ser parcialmente disimulada mediante la promulgacién de leyes que no se hacen cumplir, la adopcién de reglamentos de perso- nal discretamente pasados por alto, el anuncio de un programa de de- legacién de autoridad mientras se mantienen firmes las riendas, 0 el anuncio de que se han alcanzado objetivos de produccién que en realidad se han cumplido a medias. Estas tendencias no son desconocidas en pai- ses desarrollados, como Francia, Jap6n y los Estados Unidos. Sin em- bargo, el riesgo de emitir juicios a partir de lo que muestra la versién ofi- cial, ya de por si una empresa peligrosa cuando se trata de comprender un sistema administrativo, es mucho mayor en situaciones de transicion. 5. En un pais en desarrollo es probable que la burocracia cuente con un amplio margen de autonom{a operacional, explicable por la conver- gencia de diversas fuerzas en actividad en un pais modernizante que ha alcanzado su independencia en afios recientes. En el fondo, el colonia- lismo es el gobierno por una burocracia con asistencia politica prove- niente de fuentes remotas, y este patrén subsiste aun después de que la burocracia tiene un nuevo amo en el pais. La burocracia goza practica- mente del monopolio de la pericia técnica y se beneficia con el prestigio del experto profesional en una sociedad orientada hacia la industrializa- cidn y el crecimiento econdmico. Los burécratas militares tienen acceso a las armas para ejercer la coercion. Los grupos capaces de competir por la influencia politica o de imponer controles estrictos sobre la burocra- cia son escasos, por lo cual a menudo es posible ocupar un vacio parcial de poder. El papel politico de la burocracia varia de un pais a otro y esta inti- mamente relacionado con variaciones en los tipos de sistemas politicos entre los paises en vias de desarrollo. En el siguiente capitulo nos ocupa- remos de dichas variaciones. Zamor, “Problems of Public Policy Implementation in Developing Countries”, en la obra de Farazmand, comp., Handbook of Comparative aud Development Public Administration, pitulo 31, pp. 435-444; de John D. Montgomery, "The Strategic Environment of Public Managers in Developing Countries”, ibid., capitulo 36, pp. 511-526, y de Joseph W. Eaton, “The Achievement Crisis: The Management of Unanticipated Consequences of Social Action”, ibid., capitulo 37, pp. 527-537. 101 Riggs, Adneinistration i Developing Countries, pp. 15-19.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.372 REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, pais que retiene “los elementos esenciales de un sistema de valores, de un conjunto de pautas de conducta tanto para las élites como para las masas, y de un sistema politico que es en muchos aspectos un anacro- nismo en el mundo moderno”.? El marco constitucional y politico ape- nas permite ser calificado como un Estado nacional territorial, en el sentido mds conocido del concepto. La dinastia dirigente saudita ha sido, sin embargo, capaz de mantener una sociedad con una solidaridad interna que descansa en bases tradicionales, como las costumbres, la herencia y la religion. En la medida de lo posible, la familia real ha bus- cado mantener el modelo de gobierno patriarcal y personal, mientras se ha embarcado en un gigantesco proyecto de desarrollo econémico, a la vez que ha tomado medidas de reforma social. Aunque ahora la maquinaria gubernamental incluye un ntimero per- manente cercano a los 20 ministerios, casi todos ellos han sido creados apenas en los tiltimos 30 afios, y el Consejo de Ministros no comenzs a funcionar de una manera significativa hasta la mitad de los afios cin- cuenta. Aun hoy, miembros de la familia real ocupan casi todos los pues- tos importantes y miembros de la tradicional clase alta ocupan las posi- ciones de alto nivel. Sin embargo, una “nueva” clase media educada de manera laica esta alcanzando cada vez mas prominencia en el sector “mo- derno” de los ministerios, como comercio, salud y comunicaciones.4 En tim. 2, pp. 332-347, 1974; Manfred W. Wenner, “Saudi Arabia: Survival of Traditional Elites”, en la obra de Frank Tachau, comp., Political Elites and Political Development in the Middle East, Cambridge, Massachusetts, Schenkman Publishing Company, pp. 157-191, 1975; Osama A. Osman, "Formalism v. Realism: The Saudi Arabian Experience with Posi- tion Classification”, Public Personnel Manageme, vol. 7, ntim. 3, pp. 177-181, 1978, y "Sau- di Arabia: An Unprecedented Growth of Wealth with an Unparalleled Growth of Bureau- cracy”, International Review of Administrative Sciences, vol. 45, mim. 3, pp. 234-240, 1979; Abdelrahman Al-Hegelan y Monte Palmer, “Bureaucracy and Development in Saudi Ara- bia”, The Middle East Journal, vol. 39, nam. 1, pp. 48-68, invierno de 1985; M. AL-Tawai Public Administration in dee Kingdom of Saudi Arabia, Riyad (El-), Arabia Saudita, Insti- tute of Public Administration, 1986; Mordechai Abir, “The Consolidation of the Ruling Class and the New Elites in Saudi Arabia", Middie Eastern Studies, vol. 23, pp. 150-171, abril de 1987, Monte Palmer, Abdelrahman Al-Hegelan, Mohammed Bushara Abdelrah- man, Ali Leila y El Sayeed Yassin, “Bureaucratic Innovation and Economic Development in the Middle East: A Study of Egypt, Saudi Arabia, and the Sudan”, Journal of Asian and African Studies, vol. 24, mim. 1-2, pp. 12-27, enero-abril de 1989; Ayman AL-Yassini, "Sau- di Arabia”, en la obra de Y. Subramaniam, comp., Public Administration in the Third World: Au futernational Handbook, Westport, Connecticut, Greenwood Press, capitulo 8, 1990; Adnan A, Alshiha y Frank P. Sherwood, "The Need for a Concept in Executive Personnel Systems and Development: Sandi Arabia as.an Ilustrative Case”, en Ali Farazmand, comp. Handbook of Comparative aud Development Public Administration, Nueva York, Marcel Dekker, capitulo 32, 1991, y Peter W. Wilson y Douglas F. Graham, Saudi Arabia: The Con- ing Storm, Armonk, Nueva York, M.E. Sharp, 1994. 3 Wenner, “Saudi Arabia: Survival of Traditional Elites”, p. 167. + Wenner afirma que “es posible documentar el surgimiento y creciente influencia de lo que se ha denominada ‘una nueva clase media’ entre la cual puede encontrarse el predo- minio de sistemas de valores racionalistas, universalistas y seculares. Por otra parte, nadieaa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.380 REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, rocracia se enfrenté a més exigencias en su tarea administrativa. El al- cance de la actividad gubernamental se debié a la nacionalizacién de la banca privada, de las compaiiias de seguros, de las grandes industrias y del comercio exterior. Varias instituciones nuevas de raiz revoluciona- ria fueron creadas para la seguridad del régimen, como la guardia revo- lucionaria (que estuvo separada de las fuerzas militares convencionales), tribunales revolucionarios y centros de seguridad ptiblica y proteccién en los barrios. Tado esto aumenté tanto el nttmero como las responsabi- lidades de los funcionarios. El sector privado disminuyé y el sector pt- blico crecié. Desde 1983, segtin Farazmand, ha habido un gran cambio “en direc- cién a la moderaciéa, un relajamiento de las posiciones radicales en los asuntos internos y en las relaciones exteriores, y una aceptacién de cri- terios comunes en los acuerdos y arreglos sociales”.?! Para la burocra- cia, esto ha significado una nueva aceptacion del conocimiento especia- lizado, y para los burécratas profesionales una relativamente mayor seguridad en sus trabajos. El descenso de la presién pudo haber dado lugar a un mejor desarrollo de sus capacidades, pero también ha revivi- do algunos de los anteriores motivos que aumentaron el autointerés de la burocracia, resultando en la insatisfaccién publica con su manera de operar. “La burocracia irani no ha sido abolida por la revolucion. Al contrario, ha sobrevivido y ha prevalecido como una bien afincada insti- tucién de poder."?? De aqui que los prospectos de éxito que tiene este poco comin régimen elitista tradicional para consolidarse de manera més sdlida depende, en gran medida, de si es capaz de controlar estas tendencias, y de mantener y ponerle limites a una burocracia pablica capaz y responsable. SISTEMAS DE ELITE BUROCRATICA PERSONALISTAS Entre los sistemas elitistas burocraticos, algunos estan caracterizados por lo que en esencia es el gobierno de un solo hombre, con un solo in- dividuo situado claramente en una posicién de dominio, aunque depen- diente de una burocracia profesional para su continuidad 0 sobreviven- cia, En la mayoria de los casos, el lider tiene antecedentes militares y comanda lo que se ha conocido como un régimen caudillista o de hom- bre fuerte. En pocos casos, la posicién de lider en el liderazgo persona- lista ha sido ocupada por una persona con antecedentes civiles. Los regimenes caudillistas o de hombre fuerte han ocurrido a menu- 2) Farazmand, “Iranian Bureaucracy and Civil Service”, p. 348 % [bid., p. 355.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.384 REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, Paraguay, 1954-1989 El periodo de 35 afios que abarcé el régimen de Alfredo Stroessner en Paraguay fue el mas prolongado en un pais con una historia de numero- sos regimenes autoritarios desde que obtuvo su independencia en 1811.27 Tras un periodo que duré més de cuatro décadas (1904-1947) de compe- tencia politica hasta cierto punto abierta entre los partidos Colorado y Liberal, las condiciones se deterioraron a mediados de siglo hasta el punto en que se establecieron las condiciones para un retorno al autori- tarismo. El] hombre fuerte que aproveché la oportunidad fue el general Alfredo Stroessner. En mayo de 1954 encabez6 un golpe de Estado que tuvo éxito al derrocar al presidente y permitié la designacién de un pre- sidente provisional sin poder. Mientras tanto, Stroessner se estaba prepa- rando para asumir el cargo. Fue designado candidato del Partido Co- lorado en las elecciones presidenciales ya programadas para el 11 de julio de 1954, en las que triunfo facilmente, la primera de sus ocho vic- torias en elecciones presidenciales, siempre con un margen de por lo menos 80%, antes de ser derrocado en 1989. Miranda describe a Stroessner como un “gobernante no tipico, no era el dictador con el estilo de caudillo ostentoso caracteristico de otros pai- ses latinoamericanos”, ya que “magistralmente reorganiz6 las politicas paraguayas para que se ajustaran a sus propios designios”, con lo cual demostré habilidad para conservar el control personal y para manipular a los diferentes grupos.?* Cuando lo compara con Fidel Castro, Sondrol clasifica a Stoessner como un dictador “autoritario” en vez de “totalita- rio, que carecia de una visién ideolégica y utilizaba el poder tirénico para fines esencialmente privados”, pero que compartia con Castro “una herencia comin de caudillaje latinoamericano que apoyaba su poder”.2 27 Fuentes titiles incluyen a George Pendle, Paragteay: A Riverside Nation, Londres, Royal Institute of International Affairs, 1956; Joseph Pincus, The Economy of Paraguay, Nueva York, Praeger, 1968; Paul H. Lewis, Paraguay Under Strocssner, Chapel Hill, Carolina del Norte, University of North Carolina Press, 1980; Paul H. Lewis, Socialism, Liberalism and Dictatorship ix Paraguay, Chapel Hill, Carolina del Norte, University of North Carolina Press, 1982; Luis Valdés, Stroessner’s Paraguay: Traditional vs. Modern Authoritarianism, San German, Puerto Rico, Centro de Investigaciones del Caribe y América Latina, 1986; Virginia M. Bouvier, Decline of the Dictator: Paraguay at a Crossroads, Washington, D. C., Washington Office on Latin America, 1988; Carlos R. Miranda, The Stroessner Bra: Autkor- ttariant Rule in Paraguay, Boulder, Colorado, Westview Press, 1990; Paul C. Sondrol, “To- talitarian and Authoritarian Dictators: A Comparison of Fidel Castro and Alfredo Stroess- ner", Journal of Latin American Studies, vol. 23, nim. 3, pp. 599-620, octubre de 199 Nancy R. Powers, The Transition to Deniocricy in Paraguay: Problems and Prospects, Doe mento de trabajo mim. 171, Notre Dame, Indiana, Helen Kellogg Institute for Internation- al Studies, Universidad de Notre Dame, 1992 28 Miranda, The Stroessner Fra, p. 1 2° Sondrol, “Totalitarian and Author in Dictators", p. 601aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.388 REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, mas sugiri6 que tenia el interés de seguir un programa dirigido hacia la modernizacion del pafs, en su propia idea de una coalicién militar e in- telectual. Esta coalicion entre los militares y los intelectuales pronto disips, sin embargo, y la dominacion militar se hizo cada vez mas evi- dente, lo cual se expresé mediante las acciones personales del general Amin. Decalo hace ver que “las mismas caracteristicas que habian ayu- dado a Amin a subir en Jos rangos de las fuerzas armadas se convirtie- ron en las caracteristicas de su régimen militar”, confiando principalmen- te en “el uso o manipulaci6n de la fuerza bruta”. Pronto Amin “gobernd al estilo de un déspota oriental”, con el resultado de que Uganda se convirtié en un sistema de servidumbre personal de un déspota brutal, dentro del que no hubo la semejanza de ley y orden, ni una adminis- tracién establecida o un conjunto de principios-guias en las politicas. Esta fue una tiranfa en la que el antojo personal dicté las politicas, el conocimiento téc- nico no tuvo ningtin papel en el gobierno y en la administracién, la economia sdlo fue una fuente de robo para la clase dirigente, y la politica exterior tuvo como raices la arbitrariedad sesgada de su lider maximo.3° Con la sustitucién de la mayorfa de los miembros civiles del gabinete por militares, quienes desde entonces ocuparon los puestos claves, la lista de Welch de las caracteristicas de un régimen militar personalista corresponde al gobierno de Amin. La trascendencia de este estilo perso- nalista de gobierno en la burocracia es paralelo pero rebasa al que fue denunciado en Paraguay bajo el gobierno de Stroessner. En el caso de Uganda, el pais tenia, en el momento de la independencia, una élite bu- rocratica similar a las otras colonias africanas de Gran Bretafa, con funcionarios ingleses en los puestos més importantes, pero incluyendo a ugandeses en puestos secundarios o de aprendices. Como otras nacio- nes al ganar la independencia, inmediatamente sucedi6 una africaniza- cién, desplazando a la mayoria de los no ugandeses. Los criterios de seleccién para los altos puestos del servicio publico hicieron mas hinca- pié en el dominio del inglés y la educacién occidental moderna. Como consecuencia, los miembros de la élite burocritica ugandesa resultaron con mas educacién que los miembros de la élite politica, especialmente después de la toma del poder por los militares, ya que el ascenso en las fuerzas armadas no dependia del dominio del inglés o de un alto nivel de educacién general. El servicio publico de mas alto rango también comenzé con las venta- jas del derecho a la propiedad del puesto de trabajo y con el alto presti- gio asociado al patrén colonial inglés. Ingresar en el servicio civil se 8 Decalo, Psychoses of Power, pp. 96, 98, 104,aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, 393 En un régimen militar colegiado, la posicién estratégica de la buro- cracia civil esta en una posicién intermedia entre la situaci6n bajo un hombre fuerte militar y la situacion en un régimen burocratico de coali- ci6n civico-militar. En tanto un régimen personalista dure, su lider pue- de hacer que los burécratas sean obedientes y forzarlos a responder a sus deseos. Esto es posible debido a la vulnerabilidad que la burocracia tiene respecto a las represalias que el lider puede aplicar cuando aquélla cae en desgracia. En un régimen de coalici6n, igualdad o casi igualdad en los acuerdos entre socios, ofrece mas posibilidades a la burocracia civil de participar en el proceso de toma de decisiones y en la defensa de sus intereses de grupo. Una junta militar puede subordinar a los funcio- narios civiles, pero no evita confiar en su colaboracién para mantener intacto el régimen. Regimenes de ley y orden: el ejemplo de Indonesia Entre los numerosos ejemplos recientes 0 actuales de regimenes milita- res colegiados orientados ante todo al mantenimiento de la estabilidad politica, los mas notables son Argentina, desde la caida de Isabel Pern hasta finales de 1983; Chile, desde el golpe de Estado en 1973 que detro- c6 al gobierno de Salvador Allende hasta que el general Pinochet y sus partidarios abandonaron el poder a principios de 1990; Corea del Sur, de 1961 a 1962, cuando se completé una transicién gradual de la di- rectiva politico-militar a la civil,43 e Indonesia, desde 1966. Segiin sea el tiempo transcurrido desde que comenzé el gobierno militar, estos regi- menes varian desde juntas ortodoxas integradas por oficiales militares en servicio activo, en las que uno de ellos es quiza designado presidente 0 jefe de Estado (como en Argentina y Chile), hasta ejemplos en que el lider de la junta, quien obtuvo el poder mediante un golpe de Estado militar, posteriormente hace que su pretensién del liderazgo politico sea ratificada por un proceso de eleccion de algtin tipo (como ocurria con el presidente Suharto en Indonesia y el presidente Park y sus sucesores ta hace poco en Corea del Sur). La experiencia en Indonesia desde mediados de la década de 1960 pre- senta varias de las caracteristicas que se encuentran comtnmente en un régimen dominado por los militares, cuyo hincapié es la orientacién ha- he * Se uso a Corea del Sur como ejemplo de un régimen de ley y orden en ediciones pre- vias de este estudio, que contenian numeresas citas de fuentes que tra 30 aflos cuando Corea del Sur tenfa un sistema colegiado elitista burocratico. Para estu- dios excelentes de la situacion actual, vease, de Hagen Koo, comp., State and Society in Contemporary Korea, Ithaca, Nueva York, Cornell University Press, 1993, y de Jong S. Jun, “Enhancing Professional Roles and Ethical Responsibility: A Means for Creating Demo- ban el perioda deaa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, 399 En 1981, una tabulacién de los oficiales y de los civiles en los niveles superiores de los 17 ministerios mostr6 que la penetracién militar varia- ba desde una muy alta de 100% en el Ministerio de Defensa y Seguri- dad, hasta una baja de 12% en Obras Publicas, y que el ministro prove- nia de los rangos militares en nueve casos, en comparacién con ocho casos en que se trataba de civiles. Encontré, en 1986, que los oficiales desempefiaban dos quintas partes de los cargo de la burocracia central de nivel superior, “entre ellos asistentes presidenciales, ministros y per- sonal ministerial del mayor nivel”, y que se les habia nombrado también como “embajadores, gobernadores y jefes de distrito”, en los que habian remplazado a los “lideres aldeanos eliminados durante la represién anticomunista de los afios sesenta”, ademas de que ocupaban escafios en el Parlamento, realizando asi “lo que las fuerzas armadas denominan su ‘funci6n dual’: conformar al Estado a la vez que lo defienden’”.5! Aun- que esta de acuerdo en que “el nuevo orden ha transformado una buro- cracia anteriormente policéntrica en un instrumento de los militares para la seguridad interna y el crecimiento econémico”, Emmerson acep- ta la nocién de “un pluralismo burocratico limitade” como la que mejor describe “los papeles dentro de la burocracia de organizaciones relativa- mente civiles con posiciones politicas caracteristicas que reflejan los mandatos programaticos”, e hizo hincapié en que el nuevo orden “no es una antitesis homogénea de la nacién que pretende representar. Aunque ciertamente el régimen es represivo y ha propugnado un patrén de cre- cimiento no igualitario, no es antinacional”.* En tanto la situaci6n econémica continuara siendo buena (el creci- miento econdmico fue de 6.5% en 1993), las diferencias entre el presi- dente Suharto y los elementos de las fuerzas armadas no se profundi- zaran’} y Suharto conservara su salud, las perspectivas de que el régimen continuara parecian ser excelentes, por lo menos hasta que terminara el periodo actual de gobierno de Suharto en 1998, cosa que no sucedié. Con mas de 75 afios, no se esperaba que buscara ser reelegido para otro periodo. Leifer, conjeturando sobre la lucha por la sucesién que se ave- cinaba, predecia que “se dara y se decidira en un pequefio circulo inte- grado por Suharto, los militares y otros miembros de la élite gobernan- te”, Observaba que “la ola de democratizacion que hoy dia recorre el mundo sorprendentemente casi no ha tocado a Indonesia, por lo que no se ha producido una oposicién més activa ni un gobierno mas abierto y 80 Thid., p. 1227. 51 “Invisible Indonesia”, pp. 384-385. > “Understanding the New Order”, p. 1238. 88 Para detalles acerca de algunas de estas tensiones, véase, de MacIntyre, “Indonesia in 1993: Increasing Political Movement?”, pp. 111-115aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, 403 La monarquia contintia teniendo la funcidn de legitimacién a pesar de haber sido reducida a un papel simbélico mas que a una activa parti- cipaci6n. “La permanente importancia y el poder inherente de la monar- quia en las instituciones politicas tai —segun Morell— establecen dife- rentes barreras a los militares, limitando el grado en que un jefe militar puede ejercer un liderazgo nacional y hace a las fuerzas armadas respon- sables en el palacio para el continuo reconocimiento de su legitimo pa- pel politico.”5? Sin embargo, Neher sefiala que el efecto directo de la mo- narquia en la politica ha sido superficial o leve, como lo muestra “la incapacidad del rey para evitar golpes de Estado y su silencio en rela- cidn con problemas importantes frente al gobierno. [...] Los lideres tai no han querido precipitar un enfrentamiento entre ellos mismos y la mo- narquia, y en ese sentido el rey acttia como una fuerza moderadora’’. Durante la mayor parte del periodo desde 1932, Tailandia ha tenido una fachada constitucional de sistema parlamentario con ocasionales clecciones en las que se permite competir a los partidos politicos. Sin embargo, lo usual es que las elecciones en Tailandia no se efecttien con el propésito de permitir cambios en el gobierno, sino que “son realizadas cuando los grupos dirigentes creen que las elecciones van a aumentar su poder’.*! Los partidos politicos han sido generalmente ineficaces y algu- nas veces han sido puestos fuera de la ley. Existen pocos grupos de inte- rés no gubernamentales. Con la excepcidn de breves intervalos de tiempo —los mas largos fue- ron desde 1973 hasta 1976, y de nuevo desde finales de 1992 hasta el presente—, el grupo civico-militar dirigente ha mantenido firmemente el control, aunque se han dado pasos tentativos dirigidos a la experi- mentacién con un estilo de gobierno menos autoritario. Por ejemplo, bajo la nueva Constitucién promulgada en 1968, la ley marcial fue sus pendida y se permiti6 un limitado gobierno parlamentario. Sin embar- go, al principio de 1971, debido a una agresiva actividad parlamentaria en varios frentes, el primer ministro Thanom Kittikachorn puso fin de manera repentina a este periodo de competencia politica mas abierta, suspendiendo la Constituci6n, disolviendo la legislatura y proscribiendo todos los partidos politicos, con excepcidn de un nuevo partido, patroci- nado por el gobierno. E] més significativo intento para extender el control popular sobre la élite burocratica sucedié después de las manifestaciones estudiantiles a un golpe. Finalmente, Tailandia ha sido independiente de la influencia extranjera que pu- diera estar en desacuerdo en los medios 0 los resultados de um golpe de Estado.” Neher, Thailand, p. 244. > Morell, “Alternatives to Military Rule”, p. 10. “Thailand”, p. 239 81 Ibid, p. 241aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, 407 del sistema”.®* Las acciones de la burocracia estan dirigidas a sustentar estos valores primarios, no los valores secundarios de proveer bienes y servicios al ptiblico en general de una manera eficiente. La burocracia adquiere, distribuye y utiliza los recursos en un contexto en el que se destacan los valores primarios mas que los secundarios, La autoridad en tal sistema no se conforma, ni cercanamente, a los patrones de relacién impersonal y racional-legal; la autoridad “sigue siendo esencialmente personal y con estatus adquirido”.” Siffin insiste en que el autoritarismo en la burocracia tai es jerdrquico, el estatus en el sistema es expresado por el rango, y que estos conceptos no forzosa- mente se conforman con las expectativas tomadas de los clasicos mode- los de la burocracia. La autoridad ya con el rango, y éste es en un grado muy alto una cuestién per- sonal. De esta suerte, los subordinados esi sujetos a los superiores en una escala de relaciones no limitada a los “negocios oficiales”. Ellos podrfan servir bebidas en sus fiestas, e incluso podrian ayudar al superior a hacer dinero por medio de sus conexiones o sus talentos no oficiales; [...] Con certeza, ellos podrfan jugar al espejo de Narciso del jefe en un grado no comtin en un con- texto igualitario. Al mismo tiempo, la autoridad del rango esta limitada en muchos sen- tidos que protegen al subordinado contra las demandas de lo social- mente inaceptable. La pauta total de conducta est mas dirigida al man- tenimiento de las correctas relaciones personales en el sistema social que a la productividad de los resultados. De aqui que hay “poca tensién entre lo formal y lo informal que es caracteristico en la orientacién a la productividad de los sistemas occidentales”.°? La burocracia tai no esta sujeta a una gran presi6n interna, sino que se halla bien adaptada al contexto que le rodea. Los burécratas civiles en Tailandia han sido exitosamente puestos bajo control por los militares. Esto se ha logrado “a través del nombramiento de oficiales de las fuerzas armadas en puestos decisivos de autoridad so- bre personal civil y mediante un proceso continuo de eleccién de los bu- récratas con objeto de que trabajen de manera amistosa y efectiva para el régimen militar”, asi como “a base del nombramiento de seguidores y familiares en importantes puestos subordinados, por medio de la rota- cin periddica de personal civil potencialmente competidor, y mediante la fragmentacién del poder y de la responsabilidad entre varias agencias Siffin, The Thai Bureaucracy, pp. 161-162. °" Bbid., p. 165 88 Siffin, "Personnel Processes of the Thai Bun © Tbid., p. 220, aucracy”, p. 222.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.416 REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, un modelo pendular se ha establecido con vacilacién, en el que el siste- ma politico periédicamente se mueve de un régimen elitista burocratico a uno poliérquico competitivo, y viceversa. Cualquiera que sea la si- tuacion actual, es probable que el péndulo se mueva de nuevo hacia la otra direccidn en el futuro proximo. Debido a la posicién real o poten- cial de poder politico de la burocracia, es necesario considerar a éstos como regimenes en que la burocracia es prominente. Cualquier especificacién con respecto a lo que puede calificarse como sistema pendular serd forzosamente algo arbitraria. Por supuesto, si los demas factores que hemos analizado no se modifican, cuanto mas tiem- po haya sido independiente un pais mds oportunidades habra tenido para experimentar las transiciones en los regimenes politicos, Aqui esta- mos interesados principalmente en lo sucedido durante las décadas re- cientes y en lo que podria suceder en la proxima década. Por lo tanto, para nuestros fines, el requerimiento esencial sera que por lo menos ha- yan ocurrido tres movimientos pendulares durante ¢l periodo iniciado después de la segunda Guerra Mundial (0 desde la independencia, si ésta se obtuvo después) y que la probabilidad de otro movimiento pen- dular dentro de la préxima década siga siendo alta. Puesto que la independencia Ilegé mas temprano a los paises de Lati- noamérica que a los de otras regiones, algunos de estos pafses han acu- mulado una historia impresionante de cambios politicos, con Bolivia como la que mas destaca a este respecto. La Constitucién actual de Bo- livia, adoptada en 1967 y suspendida intermitentemente desde ese aii, era la decimosexta después de la independencia en 1825. Desde esa fe- cha ha tenido 200 jefes del ejecutivo, 13 de ellos durante el breve perio- do que va de 1969 a 1982. Es facil calificar a Bolivia como un sistema pendular, sin importar cual sea la escala temporal que usemos y si es breve o larga. Igual ocurre con otros paises latinoamericanos. Algunos ejemplos adicionales importantes, basados en los criterios mas restrin- gidos mencionados en paginas anteriores, son Argentina, Brasil y Pera. Con el propésito de ilustrar el sistema politico pendular y seleccio- nando de diferentes regiones, nosotros usamos a Brasil como ejemplo por América Latina, Nigeria por Africa al sur del Sahara y Turquia por el Medio Oriente. Brasil Comenzando en 1964, Brasil fue gobernado por una élite militar en co- laboracién con burécratas civiles, con una gradual apertura de la com- petencia politica durante los afios setenta, que facilité la restauracién del liderazgo politico de los civiles (mediante elecciones indirectas enaa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.420 REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, Como Tapia-Videla ha sefialado, esto requiere que el hincapié deba ser hecho en “el papel critico del experto, en el liderazgo despersonalizado y en el desarrollo de un nuevo ethos burocratico: un ethos que recalque la ideologia corporativa y que se dirija al logro de una equilibrada interde- pendencia entre politicas competitivas y areas problematicas”.°° Una parcial desmovilizacién politica y una creciente confianza en una buro- cracia restaurada fueron los objetivos de primera importancia. E] obje- tivo fue “formar unas estructuras gubernamentales fuertes y relativa- mente auténomas, capaces de imponer en la sociedad un sistema de representacién de intereses basado en un pluralismo impuesto y limita- do”, asi como “eliminar la articulacién espontanea de intereses y esta- blecer un niimero limitado de grupos autoritariamente reconocidos que interacttian con el gobierno en formas definidas y reguladas” 9” Motivada por tales valores, la élite militar brasilefia, en cooperaci6n con civiles tecnécratas, traté de alcanzar estabilidad politica y desarro- llo econémico. La perspectiva que se tomé fue adopter estrategias cor- porativas para controlar el proceso politico y confiar en técnicos para progresar en el frente econémico. El corporativismo se concentré en la supresion de las protestas de las clases populares estableciendo un siste- ma de organizaciones laborales, o sindicatos, manipulado por el gobierno con el propésito de canalizar la representacién del interés de grupo del sector laboral. El deseo de la élite de que hubiera un proceso de toma de decisiones mas racional provocé un aumento en el ntimero y en la auto- ridad de los administradores entrenados técnicamente en los puestos importantes en la toma de decisiones, donde se esper6 que ellos actua- ran siguiendo criterios técnicos.** Los tecnécratas civiles fueron capaces de entrar en la élite dirigente e incluso constituyeron “una especie de aristocracia dentro del servicio ptiblico” °° pero la condicién del ingreso fue la “completa lealtad a la ideologia del régimen’”.!°° Las metas polfti- cas y econémicas fueron alcanzadas en parte, pero al precio de haber restringido severamente la incompetencia politica y sin haber comparti- do con amplitud el beneficio econémico entre los sectores populares,!" contribuyendo de esta manera al debilitamiento final del régimen. ® Jorge I. Tapia-Videla, “Understanding Organizations and Environments: A Compara- tive Perspective”, Public Administration Review, vol. 36, ntim, 6, pp. 631-636, en las pp. 633-634, 1976. % James M. Malloy, comp.,. Authoritarianisns and Corporatism in Latin America, Pitts- burgh, Pensilvania, University of Pittsburgh Press, p. 4, 197. Ames, Rlietoric and Reality in a MilitaryRegime, p. 9 ® Reis, “Brazil: The Policits of State Adrninistration”, p. 45 10 C, Neale Ronning y Henry H. Keith, “Shrinking the Political Arena: Military Govern- ment in Brazil since 1964”, en la obra de Keith y Hayes, Perspectives on Armed Politics in Brazil, pp. 225-251, en la p. 227. 101 Mericle, “Corporate Control of the Working Class’ p. 306.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.426 REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, constituyen las formas més impresionantes y consistentes del desarrollo de la burocracia en Nigeria.!!2 Se hizo una presion inicial en el aceleramiento del proceso de nigeria- nizacion del servicio publico que habia sido iniciado antes de Ja inde- pendencia. A comienzos de los sesenta, una mayorfa de los puestos mas altos era ocupada por nigerianos, pero hubo una considerable variacién regional. Especialmente en la regién nortefia, muchos extranjeros eran empleados con base en contratos. Un indicador de las dificultades que se enfrentaron fueron los puestos vacantes de casi un quinto de los puestos mas altos en el pais como un todo y el hecho de que en la regi6n oriental, donde el proceso de nigerianizacion habia ocurrido mas rapido, la edad media de los funcionarios administrativos fue de 33 afos, y el ofi- cial promedio tenfa como antecedentes laborales s6lo tres aiios y medio en algtin tipo de experiencia en la administracion publica. La escasez de personal fue agravada por la practica de dar prioridad en el empleo a las personas de la regi6n en las areas de la federacién; esta preferencia aparentemente contintia hasta el presente en muchos de los estados. Las practicas administrativas briténicas han sido conservados, pero se han modificado sustancialmente. El sistema ministerial, que incluye el permanente papel del secretario, atin funciona, pero se ha hecho una distincién entre ministerios ‘administrativos” y “técnicos’; en el primer grupo, los secretarios permanentes contintian siendo jefes administra- dores y consejeros del ministro, pero en los ministerios técnicos se com- parten mas las responsabilidades ejecutivas entre el secretario perma- nente y los directores de servicios técnicos dentro del ministerio. Otras de las tendencias del periodo colonial que permanecen son las preferencias de los generalistas sobre las de los especialistas, tanto en la asignacién de responsabilidades como en el reconocimiento de estatus, y permanece también una aguda distincién entre los grupos de funciona- rios con mas tiempo de servicio y los empleados con menos tiempo, lo cual se refleja en que los primeros reciben salarios y emolumentos mas altos. Como consecuencia de esto, los empleados civiles de alto rango han sido capaces de heredar el papel y el estatus de sus predecesores en el servicio colonial britanico, como sucedié en otras ex colonias britanicas. Sin embargo, la tendencia general mas importante ha sido una expan- si6n acumulativa en la cantidad de empleados tanto en los niveles del gobierno central como en el estatal y en un mayor namero de empresas estatales, Esto a su vez es un reflejo de lo que la mayorfa de los observa- dores ven como el arrogante papel del Estado en los asuntos de Nigeria. “La sociedad de Nigeria est caracterizada —segin Marenin— por un ‘2 Keehn, “The Evolution of Public Burea racy in Nigeria”, p. 188.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.REGIMENES POL{TICOS BUROCRATICO-DOMINANTES, 433 Chambers informa que por lo menos hasta ese momento hubo una “considerable comunidad de antecedentes en lo social, educacional y ocupacional entre los diputados del Parlamento y los ministros del ga- binete, por un lado, y en altos niveles de la burocracia civil, por el otro”, en una suerte de cercana cooperaci6n compuesta por “funcionarios pro- fesionales que, actuando como politicos, aprobaron leyes que ellos y sus colegas administraron como burécratas’ 124 Como ya se ha advertido, durante los afios cincuenta la fuerza de los burécratas civiles y militares dentro de la élite nacional disminuyé os- tensiblemente. La intervencién militar de 1960 reafirmé la aspiracién de las fuerzas armadas acerca del principal papel politico en caso de que presentara la necesidad de mantener la estabilidad, aspiracién que fue reconfirmada con gran insistencia en 1980 y que contintia hasta hoy. La burocracia civil, por otro lado, nunca ha recuperado su importancia cla- ve anterior, aunque los funcionarios civiles de mas alto rango son atin miembros de la dlite gobernante. El proceso de modernizacién politica en Turquia ha incorporado nuevos elementos a la actual composicién mixta de la élite, sin eliminar a los anteriores miembros. Como conse- cuencia, cabe esperar que la burocracia civil turca mantenga la posibili- dad de participar en el ejercicio del poder politico, pero con una cada vez menor probabilidad de que con el tiempo recupere las prerrogativas que tenia en los tiempos del Imperio otomano 0 del gobierno de Kemal. En un sistema pendular como el turco, con cambios frecuentes en el tipo de régimen politico en cortos periodos, podria anticiparse que la re- lacion entre el actual tipo de régimen y el papel politico de la burocracia publica serfa mas débil que en una forma de gobierno en la cual un par- ticular tipo de régimen se ha establecido por un largo periodo y en la cual la influencia de otros factores sobre las caracteristicas de la buro- cracia serfa mds grande. E] caso turco da alguna evidencia que confirma lo indicado en los estudios conducidos por Metin Heper, los cuales han subrayado la importancia que ha tenido en Turquia “la histérica tradi- cién burocratica”!?5 y un relativamente alto grado de evolucién del Esta- do durante el desarrollo politico turco desde la era del Imperio otomano hasta el presente.'** Aunque cada caso debe ser examinado individual- mente, la normal expectativa seria que en los sistemas pendulares la burocracia estuviera en una posicién favorable para, a través del tiem- po, desempefar un papel prominente. "24 Chambers, “The Civil Bureauctacy—Turkey”, pp. 325-326. "25 Metin Heper, Chong Lim Kim y Seong-Tong Pai, “The Role of Bureaucracy and Regime Types: A Comparative Study of Turkish and South Korean Higher Civil Servants”, Administration and Society, vol. 12, nim. 2, pp. 137-157, agosto de 1980 "26 Heper, “State, Democracy and Bureaucracy in Turkey”, en Heper, The State and Public Bureaucracies: A Comparative Perspective.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.REGIMENES POL{TICOS DE PARTIDO DOMINANTE, 437 a factores como el tamafio del Estado y fecha de la independencia, indica que la tasa de sobrevivencia contra los fracasos entre los paises en vias de desarrollo es mas alta para regimenes unipartidistas, seguidos por re- gimenes parlamentarios, con los regimenes presidencialistas con la pun- tuacién mds baja, y Riggs examina algunas de las razones supuestas del relativo éxito del parlamentarismo sobre el presidencialismo. Shugart y Carey, por otra parte, en su andlisis de la informacién sobre la frecuen- cia de los colapsos de los sistemas durante todo el siglo xx, concluyen que aproximadamente el mismo numero de colapsos ha ocurrido en cada tipo de sistema, y que las democracias recientes tienen mayor pro- babilidad que las antiguas de sufrir esas crisis, lo cual explica el gran niimero de recientes colapsos en la opcién presidencial, que es mas po- pular actualmente. Todos los analistas parecen estar de acuerdo en que el problema es complicado por la existencia de numerosas variaciones institucionales dentro de cada tipo de sistema y por las combinaciones hibridas entre los dos. Aunque la posibilidad de que un régimen se co- lapse es obviamente alta en el grupo de paises en desarrollo, mi evalua- cidn de la evidencia es que ambas opciones han demostrado su viabi dad y que la mayoria de las crisis politicas se debe principalmente a otros factores distintos de la seleccién entre ellas. No obstante, en el fu- turo éste sera un asunto de estudio no sélo por sus aspectos teéricos, sino también por sus posibles implicaciones practicas. Hasta ahora, sin embargo, hay muy pocos indicios de que se haya prestado una conside- raci6n seria a los cambios hacia el parlamentarismo, excepto en Brasil, donde el posible paso del presidencialismo hacia el parlamentarismo fue debatido ampliamente cuando se revisé la Constitucién durante los afios de 1987 y 1988. La nueva Constitucién retuvo el sistema presiden- cial, pero también dispuso la realizacién de un plebiscito, el cual se lle- v6 a cabo en 1993, con el resultado de que se mantuvo el sistema pres dencial en vez de ser sustituido por las formas alternativas de gobierno, ya fuera parlamentaria 0 monarquica. Tomadas en su conjunto, estas entidades politicas polidrquicas com- parten algunas caracterfsticas importantes. Por lo general tienen élites politicas menos definidas que los otros tipos de regimenes. El poder po- litico tiende a estar disperso. Los comerciantes urbanos, terratenientes, lideres militares y representantes de otros intereses bien establecidos comparten la escena con otros empresarios, Iideres laborales, profesio- nales y los Iideres que estin apareciendo de nuevos intereses sociales. Existe la movilidad social, que permite y promueve la competencia. Como la participacion de la ciudadania en elecciones regulares acon- tece dentro de la practica, o por lo menos es lo que se espera normal- mente, los lideres politicos deben apelar a la opinién publica y haceraa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.444 REGIMENES POL{TICOS DE PARTIDO DOMINANTE, modo que esta gobernando con una base politica débil. Asi, un sistema politico competitivo ha estado operando en las Filipinas la mayor parte del tiempo transcurrido desde su independencia; sin embargo, durante los anos de Marcos se le hizo a un lado y las perspectivas para su resta- blecimiento hace una década bajo el gobierno de Aquino, aunque alenta- doras, siguen siendo inciertas. Una de las principales preocupaciones del gobierno de Aquino fue la reforma del mecanismo burocratico heredado de Marcos. Como obser- va Richter, “la burocracia ha sido singularizada por la censura, las pur- gas y la restructuracion desde que Coraz6n Aquino tomé el poder”.!7 Es comprensible que el servicio civil fuera considerado como una institu- cién que habia colaborado con el desacreditado régimen, aun cuando se reconocié que muchos individuos servidores civiles fueron victimas del régimen por oponerse a él. Aun mis, el servicio civil se expandi6 en ta- mafio con Marcos, desde menos de 600000 en 1973 hasta 1.3 millones en 1985. Los esfuerzos de reforma, incluyendo “destituciones sumarias, jubilacidn temprana, la reorganizacién, el uso de grupos no gubernamen- tales, la exhortacién y varios incentivos’, han sido revisados en detalle por Carino, quien los consideraba, por lo general, como “fuertemente pu- nitivos”, contrastando fuertemente con la politica de reconciliacién di- rigida hacia los militares, prisioneros politicos y grupos rebeldes.'* Un paso que se dio desde el principio fue quitar los derechos de los predecesores a la seguridad del cargo. Aun cuando el problema bésico de un personal supernumerario no se manejé de una manera amplia, un buen numero de funcionarios de carrera en la administracin ptiblica fue purgado por medio de destituciones, renuncias forzadas y jubilaciones.!° El mayor impacto sobre todo el servicio ha sido probablemente la desmoralizacién resultante de la incertidumbre, pero hubo cambios mayores en el perso- nal de mas alto nivel. Aun cuando el servicio ejecutivo de carrera para los empleados de alto rango se mantuvo, 35% de los predecesores fue se- patado, otros fueron reasignados 0 ascendidos y sélo 43% no fue tocado.2° Ademds de estos cambios de personal, se han hecho esfuerzos para mejorar los niveles salariales, frenar la corrupeién y realizar ajustes hter, “Public Bureaucracy in Post-Marcos Philippines’, p. 63 = Carino, “Bureaucracy for a Democracy”, p. 39 8 Los informes no estén de acuerdo respecto a los cambios de personal. Carino menci 16 estimaciones iniciales que levaban el mimero hasta 300 000. Richter dijo que eran mas de 200000, en su mayoria de los gobiemos locales y tegionales; sin embargo, Carino afir- mé que para mediados de 1987 en realidad menos de 30000 habian sido despedidos. 2° Carino, “The Philippines”, p. 123. Ella se muestra pesimista porque, con Ramos, la admiistracion publica civil se esta convirtiendo todavia mas “en un mero instramento pasivo interesado sélo en sus salarios y condiciones de trabajo”. Véase, de Carino, “A Su- bordinate Bureaucracy”, p. 614.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.452 REGIMENES POL{TICOS DE PARTIDO DOMINANTE, pero esta realizando un esfuerzo concertado para mejorar la situacion, si bien no es posible todavia evaluar los resultados de ese esfuerzo. SISTEMAS DE PARTIDO DOMINANTE SEMICOMPETITIVO, En un sistema de partido dominante semicompetitivo, uno de los parti- dos ha mantenido las riendas del poder por un periodo largo en una for- ma de monopolio, aun cuando otros partidos existen y son legales. El partido dominante tiene un historial de sobrepasar a todos los partidos y sale victorioso, virtualmente, en todas las elecciones. No es dictatorial, sin embargo, y como condicién para su clasificacién dentro de este tipo de régimen se supone que el partido dominante puede ser desplazado en una competencia cuando un partido rival lo reta y sale victorioso en las urnas electorales. El numero de partidos que califican es obviamente pequetio. El ejem- plo més claro de tal dominacién por un partido es el Partido Revolucio- nario Institucional (Pri) de México. La India presenta una ilustracién del mismo un poco mas debatible. El Partido del Congreso de la India ha sido, de manera similar, dominante durante casi todo el periodo trans- cutrido desde la independencia en 1947, pero fue desplazado entre 1977 y 1980 y de nuevo de 1989 a 1991. El tercer ejemplo es Malasia, donde “la Alianza” (hoy llamado el Frente Nacional), un tipo de partido politi- co al estilo “compajiia de inversionistas” formado por organizaciones comunales que representan a los tres grupos étnicos mayoritarios den- tro del pais, ha dominado la vida politica y ha controlado el gobierno en forma continua desde las primeras clecciones federales en 1955. Cada uno de estos ejemplos se examina con mas detalle. México La historia del Partido Revolucionario Institucional (pri) de México se remonta hasta la Revolucién de 1910 y a través de los aftos ha reclamado ser el partido oficial de la Revolucién.2? Como resultado de esto, el PRI ha sido capaz de monopolizar el proceso electoral al “apropiarse ¢ insti- 2° Para algunos estudios generales de la politica mexicana, véase, de William P. Tucker, The Mexican Government Today, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1957; de Raymond Vernon, Tie Dilemma of Mexico’s Development, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1963; de Robert E. Scott, Mexican Government int Transition, ed. rev,, Urbana, University of Illinois Press, 1964; de L. Vincent Padgeit, The Mexican Politi- cal Sysiem, 24 ed., Boston, Houghton Mifflin Company, 1976; de Roderic A. Camp, lideres politicos de México: su educaciou y rectstanriento, Fondo de Cultura Econémaa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.REGIMENES POL{TICOS DE PARTIDO DOMINANTE, 457 nolégico ha hecho que el entrenamiento técnico sea mas importante que antes.*? Al personal de confianza se le ha negado el derecho a la sindicacion y a la huelga, derecho que ha sido conferido al personal “ordinario” 0 “de base”. Los salarios oficiales han sido notoriamente bajos y sélo ha habi- do un progreso moderado en el alza de éstos. Tener mas de un empleo y la corrupeién “institucionalizada” son consecuencias comunes. Un ob- servador se refiere a la practica continua de “corrupcién sin diluir y sin confusiones”, sancionada en parte por una “actitud de resignaci6n y ci- nismo en los mexicanos”‘} y que necesita 15 términos mexicanos para indicar estos negocios ilicitos. Otros afirman que las razones para la co- rrupcién se pueden encontrar tanto en la naturaleza de la sociedad como en las demandas del sistema de personal. La frecuencia dentro de la sociedad del personalismo y la “amistad”, con la lealtad dirigida hacia sus familiares y amigos en lugar del gobierno 0 las instituciones administrativas, tiene un efecto importante en el nivel de co- rrupcién, [...] Adems, el predicamento en el que se encuentran los burécra- tas, sin tener la proteccion de un sindicato, sin seguridad laboral, sin garan- tias de ingresos en el futuro, causa que aquéllos se vuelvan © involueren en practicas deshonestas.44 La falta de informacion hace que la evaluaci6n del nivel actual de ac- ciones en la burocracia mexicana sea riesgosa. Se observan ciertos sig- nos alentadores. Durante los afios sesenta, un economista afirmaba que México es una nacién que tiene un sector pitblico bien desarrollado, consistente en las agencias y las empresas controladas por el gobierno, que para estas fechas han adquirido el sentido de continuidad y actuacién efectiva. [...] Los hombres que construyen las presas, carreteras y fabricas del pais, que dirigen sus negocios y las ins- ttuclones financieras, planifican su sistema de educacisn, que proveen entre- namiento avanzado y gufan las investigaciones que agropecuarias son nacio- nales mexicanos.45 Con base en un estudio de caso de la Secretaria de Recursos Hidrauli- cos, un estudioso de la administracién publica concluyé en 1970 que las agencias gubernamentales pueden operar eficientemente dentro de una estructura que, de manera superficial, parece ser ineficiente”.+* Mar- 2 Greenberg, Bureanertcy and Development, p. 98 * Vernon, The Dilenima of Mexico's Developmeut, pp. 151-152 + Greenberg, Bureaucracy anid Development, pp. 10-71 +8 Vernon, The Dilenimra of Mexico's Development, pp. 5: 4 Greenberg, Bureaucracy and Development, p. 138.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.466 REGIMENES POL{TICOS DE PARTIDO DOMINANTE, de la sociedad.7! Pocos afios después, Esman reporté que los cuadros burocraticos malayos “habfan mantenido su integridad, disciplina y co- herencia organizacional” y habian permanecido competentes “en la en- trega de servicios rutinarios y en el control de las actividades”. Hacién- dose eco de las criticas vertidas por otros sobre la alta burocracia india, establece que las “actitudes, definicién de papeles y capacidad operativa” de los burécratas malayos no eran adecuadas para cumplir los requeri- mientos de la administracién del desarrollo.7? De nuevo, el problema es adaptar las necesidades de la colonia a las del nacionalismo. Un aspecto muy apreciado en la tradicién politica, tanto en la India como en Malasia, es que debe existir una separacién entre los politicos que formulan la politica y los administradores que la llevan a cabo. En la practica, las relaciones de trabajo entre los lideres politicos y los bu- récratas profesionales se han ajustado generalmente a la tradicién y han procedido sin problemas, pero con los burécratas malayos desem- pefiando un papel politico mas activo que el de sus contrapartes indias. No cabe duda de que en la India este modelo cooperativo se ha forta- lecido por el largo periodo de dominio politico del Partido del Congreso y por la similitud en los antecedentes y visién de los lideres dentro del partido y en la alta burocracia. El papel politico de la burocracia pare- cié crecer cuando el Partido del Congreso se movid hacia su proclama- da dedicacisn para el establecimiento de “un patron socialista de socie- dad”, y los programas gubernamentales trataron de lograr objetivos de bienestar social. Mediante el proceso de definicion y explicacién de las opciones de las reformas sociales y econémicas, y brindando consejo para clegir entre ellas, los expertos tendieron a caer en una participa- cién mas activa. Probablemente el sat ha tenido un papel politico simi- lar al de la clase administrativa britanica y otro de baja visibilidad; sin embargo, la impresién general ha sido que los burécratas profesionales han estado efectivamente subordinados al liderazgo politico en el gabi- nete y en el Parlamento.? En los ajios recientes se ha puesto mds interés en la direccién opuesta, basandose en los alegatos de interferencia poli- tica indebida en los asuntos administrativos y una resultante politiza- cién o semipolitizacién de la burocracia.’4 2 Tilman, Bureaucratic Transition in Malaya, p. 137 2 Esman, Administration and Development in Malaysia, p. 8. El libro de Esman es hasi- camente una descripci6n de un importante esfuerzo por realizar una reforma administra tiva disenada para superar esas deficiencias. 73 Para una opinién diferente de Ia mia y de otras también con respecto a las relaciones politico-administrativas en la India, véase, de Kishan Khanna, “Contemporary Models of Public Administration: An Assessment of their Utility and Exposition of Inherent Fallacies”, Philippine Journal of Public Administration, vol. 18, mim. 2, pp. 103-126, abril de 1974. 74 Véase, de Dwivedi y Jain, India’s Administrative State, capitulo 4, p. 90, en la que losaa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.REGIMENES POL{TICOS DE PARTIDO DOMINANTE, 471 constituir al partido en un instrumento para mover la participacion po- litica de las masas, se ha logrado menos de lo que fue proyectado.? Aun con estos retrasos, el liderazgo egipcio ha continuado buscando formas para utilizar al reconstituido Partido Democratico Nacional como un medio para incrementar la toma de conciencia politica y extender la competencia politica dentro de los limites cuidadosamente controlados. La apertura de este proceso fue iniciada en 1976 por el presidente Sa- dat, quien autoriz6 la formacién de tres grupos politicos o subpartidos dentro del marco de la Union Socialista Arabe, cada uno de los cuales nomin6é candidatos para la legislatura nacional unicameral, la Asamblea Popular. Una abrumadora mayoria de quienes fueron elegidos provenia de la faccién centrista de la usa, la cual se identificaba con el propio Sa- dat, aunque unos cuantos miembros fueron elegidos por cada uno de los otros dos grupos, uno a la izquierda y el otro a la derecha del domi- nante segmento central de la usa. En las elecciones de 1979 contendien- ron tres partidos de oposicién oficialmente autorizados, pero sélo dos de ellos lograron escafios en la Asamblea Popular, totalizando 32 contra 330 del Partido Democratico Nacional. Mubarak ha continuado este proceso de proveer, conforme a sus palabras, “dosis de democracia en proporci6n con nuestra habilidad para poder absorberlas’ *° En las elec- ciones que se celebraron en 1987, los partidos de oposicién lograron 108 escafios de los 448 que integran la Asamblea Popular, lo que cons- tituye el mas amplio contingente de oposicién proveniente de una coa- licion encabezada por el Partido Socialista del Trabajo y del Partido Nuevo Rumbo, con otros grupos incapaces de lograr el minimo 8% re- querido para lograr representacién legislativa. La falla del proceso elec- toral en despertar el interés popular se muestra por la baja concurrencia de votantes —entre 25 y 30% en el nivel nacional y tan bajo como 14% enel area de El Cairo. Ante este “obvio sistema multipartidista”, el PDN es todavia, de manera clara, el partido dominante,’! aunque nunca ha tenido éxito en su proyectada tarea de movilizacién popular. Con el futuro de los partidos politicos no muy claro y con una continua 7 Akhavi observa que como los militares eligieron intencionalmente un modelo elitista, racionalista, de gobierno y de modernizacién desde arriba, no han podido obtener una participacion significativa. En consecuencia, la integracicn politica de la sociedad ha sido debil y Ia movilizacién politica artificial. “Egypt: Neo-Patrimonial Elite’, p. 102. En el ni- vel de la aldea, los cambios basicos no han sido alectados. “Los miembros del las zonas rurales tienden [...] a asegurar que el antiguo lider tradicional sera capaz de conservar su posicién de poder y autoridad en la aldea o comunidad rural.” James B. May- field, Rural Politics in Nasser's Egypt: A Quest for Legitimacy, Austin University of Texas Press, p. 284, 1971. ® sia afirmacion hecha en 1987 es citada por Makram-Ebeid, “Political Opposition in Egypt”, p. 423 51 Tbid., pp. 424 y 432aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.490 REGIMENES POL{TICOS DE PARTIDO DOMINANTE, Estas medidas probablemente no han alterado mucho el patrén ac- tual de liderazgo; sin embargo, podrian ayudar a hacer mis facil la transferencia del poder de Fidel Castro, quien ya se esta acercando a los 80 afios, a un sucesor. “La imagen que proyecto la promesa de Castro a finales de 1970 fue la de una reforma descentralizada, democratica, independiente y con la participacién de las masas”, escribié Mesa-Lago en 1978; pero en realidad “ha habido una tendencia institucional carac- terizada por controles centrales, dogmatismo y rasgos burocratico- administrativos semejantes a los del sistema de la Unién Soviética”.!!? En este medio, los administradores civiles no han tenido, obviamente, posiciones de gran importancia y la competencia profesional ha sido de consideracién secundaria, La administraci6n en este campo revolucio- nario es llevada a cabo por quienes Petras llam6 “burécratas ambulan- tes’, quienes reconocen que ‘las decisiones son hechas en los niveles su- periores y ejecutadas por los niveles inferiores”.!!? La mayoria de los burécratas han sido generalistas que cambian frecuentemente de posi- cién y rara vez han hecho una carrera en un 4rea particular de la admi- nistracién, La confianza politica ha sido el criterio principal para el re- clutamiento y los ascensos, y la preparacién profesional para las carreras administrativas ha recibido muy poca atencién hasta hace poco, En- frentandose esta aguda carencia de personal técnico y gerencial, recien- temente se ha dado la mas alta prioridad al planeamiento econémico y al entrenamiento de los administradores que combinan la confiabilidad y la pericia, pero con evaluaciones contradictorias y generalmente con resultados negativos.!!* A principios de los afios ochenta, en el comienzo de su tercera década, Dominguez afirm6 que “cl logro principal del gobierno revolucionario cubano ha sido simplemente sobrevivir".!15 George Volsky es mas posi- tivo en su evaluacién: “El socialismo en Cuba puede reclamar que ha obtenido autenticidad revolucionaria y madurez, un grado de respeto internacional y una posicién dentro del bloque comunista y del resto del mundo, que excede su tamafo territorial, poblacién y riqueza econdémi- ca’”."'¢ Al final de su cuarta década, en vista de los acontecimientos do- mésticos e internacionales, la Cuba de Castro encara lo que parece ser un futuro muy incierto. Como fue enfocado por Mazarr, el mismo 1 Cuba in the 19705, p. 115. 1 Petras, “Cuba”, pp. 289-290. 114 Véase, por ejemplo, de Antonio Jorge, “Ideology, Planning, Efficiency, and Growth: Change without Development”, en la obra de Horowitz, comp., Cubart Conmntuisne, capi tulo 16, y de Lutjens, “State Administration in Socialist Cuba". '15 Dominguez, “Cuba in the 1980s", p. 48. 'W Volsky, “Cuba Twenty Years Later’, p. 54.REGIMENES POL{TICOS DE PARTIDO DOMINANTE, 491 ha permanecido en un estado politicamente represivo, econémicamente estd- tico, militarmente aventurero. La legitimidad del régimen de Cuba depende, en muchas formas, de la persona de Fidel Castro; cuando él muera, el gobier- no va a encarar su prueba mas severa hasta la fecha y, con la mayor probabili- dad, en el tiempo en que una economfa potencialmente moribunda y las crisis sistemdticas contintien amenazando la politica cubana. Aparecerén, casi con certeza, elementos revolucionarios 0 reformistas para demandar cambios.!!7 Aunque Jorge Dominguez senala las razones por las que Castro puede sobrevivir durante “muchos afos més”,''§ Susan Purcell esta de acuerdo con la prediccién de Mazarr, y dice que sdlo es “cuestién de tiempo an- tes de que el comunismo cubano se derrumbe. Si bien la fecha de su cai- da es obviamente desconocida, puede esperarse que sea mas pronto que tarde”.!1° En esto esta de acuerdo la mayoria de quienes han hecho re- cientemente comentarios sobre la situacién cubana. 17 Mazarr, “Prospects for Revolution in Post-Castro Cuba”, p. 61 't Dominguez, "Castro's Staying Power”, p. 106. Dice que esta posibilidad existe porque los Iideres cubanos han aprendido las siguientes lecciones de la caida de otros regimenes comunistas: a) “emprenda tan pocas reformas politicas como sea posible”; h) “deshagase de los miembros ineficientes del partido pronto, antes de que a usted lo obliguen a hacer- lo"; ¢) “enfréntese con rigor a Ja deslealtad potencial o evidente”, yd) “no permita que se organice una eposicién formal”. Ihid., p. 99. 'P Purcell, “Collapsing Cuba”, p. 130.X. EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEMAS POL{TICOS Lurco de haber estudiado las burocracias publicas en una amplia gama de sistemas politicos, veremos qué se puede decir brevemente sobre las similitudes y las diferencias entre ellos y sobre las relaciones entre los ti- pos de sistemas politicos y el papel que la administracién cumple en di- chos sistemas, tal como lo evidencian los rasgos y la conducta buro- craticos. Comenzaremos por considerar las expectativas basicas que se tienen sobre el caracter y la conducta adecuadas de las burocracias y de alli proseguiremos con el tratamiento mas particularizado de las varia- ciones asociadas a las distintas clases de sistemas politicos. FINES POLITICOS Y MEDIOS ADMINISTRATIVOS, Con pocas excepciones, existe un consenso general que trasciende las diferencias politico-ideoldgicas, culturales y de estilo, en cuanto a que la burocracia debe representar un papel basicamente instrumental, es de- cir, debe servir de agente y no de amo. En general, todo el mundo espe- ra que la burocracia esté disefiada y conformada de tal modo que res- ponda de manera expedita y eficaz al liderazgo politico externo a sus propias filas. En general, se rechaza la idea de que los funcionarios bu- récratas, sean civiles o militares, o las dos cosas, constituyan la clase go- bernante de un sistema politico por un periodo largo. La élite politica puede incluir miembros de las burocracias civil y militar, aunque no debe estar integrada exclusiva, ni aun principalmente, por funcionarios burécratas. Incluso en los regimenes en los que ocupa con claridad una posicién de prevalencia politica, la élite burocratica rara vez sostiene que asi deben ser las cosas. Antes bien, insiste en que dicha situacién solo se justifica temporalmente en circunstancias inusuales. Desde luego, esto no significa afirmar que la burocracia pueda 0 deba desempefar en forma estricta un papel pasivo, sin participar en la for- mulacién de politicas y limpia por la exposicién al proceso politico. An- tes bien, es una afirmacién de la primacia del control politico sobre el sistema administrativo, sea cual fuere el caracter del liderazgo politico. Este es el postulado fundamental de la doctrina sostenida por los pala- dines de opciones politicas ampliamente variadas, incluidos los par- 492EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEMAS POL{TICOS 493 tidarios de la monarquia tradicional, de la oligarquia aristocratica, de la democracia representativa, de los partidos de masas y de los totalitarios de distintas clases. Todos sostienen que la burocracia estatal debe ser responsable ante la directiva politica, sin importar la medida en que la voluntad de la élite politica influya en el proceso de adopecidn de las tintas polifticas. El hecho de que exista consenso sobre la forma en que las cosas debe- rian ser no garantiza forzosamente que asi sean en la realidad. Para nosotros resulta mas importante evaluar con exactitud cual es el papel de la burocracia en la practica que determinar cual es el concepto idea- lizado de ella. Una preocupaci6n constante relativa a los funcionarios burécratas es que puedan desviarse del papel instrumental que les compete para asu- mir otro que no les incumbe, convirtiéndose asi en los principales po- seedores de poder del sistema politico. El papel politico de la burocracia ha sido un tema de continuo interés en las naciones mas desarrolladas y ha surgido como uno de los principales asuntos en las discusiones sobre el futuro politico de los paises en desarrollo, La tendencia a prevalecer que han demostrado los regimenes de élites burocraticas durante gran parte del Gltimo medio siglo aumenta la importancia de esta cuestién, La bibliografia clasica sobre la burocracia no pasa por alto el proble- ma, aunque le presta sdlo una atencién indirecta. Weber mismo ha sido criticado por no dar suficiente importancia al problema del poder buro- cratico. Diamant considera que esta opinion es infundada y cita pasajes de los escritos de Weber para refutarla.! Dicho autor muestra que Weber describié que la posicién de poder de una burocracia plenamente des- arrollada es “siempre prevaleciente”, exigié que se hiciera mas hincapié en el liderazgo politico, advirtié a los politicos que “resistan todo esfuer- zo de los burécratas por ganar el control” y sefial6: “Una nacién que cree que la administracién de la cosa publica es asunto de ‘administra- ci6n’ y que la ‘politica’ no es sino la ocupacién de tiempo parcial de afi- cionados 0 una tarea secundaria de los burécratas, bien puede olvidarse de desempefiar algtin papel en los asuntos mundiales”. Weber reconocié la dicotomia entre politica y administracion, y quiso trazar importantes distinciones entre los papeles del politico y del burécrata, aunque tam- bién observ6 que “todo problema, sin importar cudn técnico parezca, puede adquirir importancia politica y su solucién puede estar influida decisivamente por consideraciones politicas”. Diamant considera que ' Alfred Diamant, “The Bureaucratic Model: Max Weber Rejected, Rediscovered, Reform- ed”, en la obra de Ferrel Heady y Sybil L. Stokes, comps., Papers i Comparative Public Administration, Ann Arbor, Michigan, Institute of Public Administration, Universidad de igan, pp. 79-81 y 84-86, 1962.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.500 _ EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEMAS POLITICOS ternos son la causa de esta situacién. Los esfuerzos por configurar las naciones que ha producido Occidente se han concentrado casi exclusi- vamente en el mejoramiento de la capacidad administrativa, pero se ha dejado al azar la creacién de las capacidades politicas. Incluso en los lu- gares donde los movimientos nacionalistas se han granjeado la acepta- cion popular, “han optado por la alternativa facil de conservar su poder ganando lugar dentro de la estructura administrativa, antes que luchar por crear bases de poder permanentes y aut6nomas”. En opinidn de Pye, estas tacticas no indican fortaleza sino debilidad y no ofrecen motivos de aliento ni siquiera en los paises con partidos nacionales dominantes. Su conclusi6n pesimista es que en la mayoria de los nuevos Estados ha habido una innegable declinaci6n tanto en la vitalidad de los partidos politicos como en la efectividad administrativa. Al parecer, Pye no con- cuerda con quienes opinan que los paises con partidos de masas domi- nantes muestran la capacidad para controlar la burocracia sin parali- zarla. Pye se acerca bastante a Riggs diciendo que “la administracién ptiblica no puede mejorar marcadamente sin que al mismo tiempo se fortalezcan los procesos politicos representativos”.2 Pye también ha ex- plorado la psicologia de la institucionalizacin con respecto a la creacién de las burocracias en los nuevos Estados, lo cual lo ha hecho disentir con quienes consideran afortunados a aquellos Estados que heredan las estructuras administrativas coloniales intactas. Durante la institucio- nalizacién de la autoridad colonial, los empleados civiles nativos adop- taron “el espiritu del secretario”, entrenado para dar atencién infinita a los detalles, para remarcar extremadamente el legalismo y para funcionar con un minimo de discrecién y de imaginacién, La independencia y la nacionalidad significaban que la antigua pauta de conducta institucio- nalizada ya no era adecuada. Las relaciones de poder remplazaron a las relaciones ritualizadas y los conocimientos técnicos se volvieron insufi- cientes. En este ambiente de tensién politizada, los burécratas conside- ran que su estatus ha sido amenazado y en consecuencia se dedican a participar en los conflictos de poder, lo cual requiere condiciones tales como la competitividad, la creatividad y la capacidad politica.2! S. N. Eisenstadt también ha revisado extensamente la participacién de las burocracias en el proceso politico de la formacién de las naciones 20 “Rn realidad —contintin— concentrarse excesivamente en el fortalecimiento de los servicios administrativos puede llevar en si al fracaso, porque podria resultar sélo en un mayor desequilibrio entre Io administrativo y lo politico y, por lo tanto, en una mayor necesidad de que los lideres exploten politicamente los sewvicios administratives.” Pye, “The Political Context of National Development”, pp. 32-33. 2) Pye, “Bureaucratic Development and the Psychology of Institutionalization’, en la obra de Braibanti, comp,, Political and Administrative Development, pp. 400-426, en parti- cular las pp. 408-422.EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEMAS POLITICOS 501 nuevas y ha observado que éstas tienden a cumplir funciones que nor- malmente atatien a las legislaturas, al poder ejecutivo y a los partidos politicos, impidiendo asi el desarrollo de instituciones politicas mas di- ferenciadas.*? Al parecer, Eisenstadt suscribe la opinion de que las buro- cracias dominantes retardan el crecimiento potencial de otros sectores necesario para aleanzar mayor equilibrio en el sistema politico. Estas opiniones representan el juicio negativo prevaleciente sobre las implicaciones de lo que se considera el papel burocratico mas represen- tativo en los sistemas politicos en desarrollo, Otros comentaristas igual- mente informados expresan opiniones bastante mas optimistas. En ge- neral, si bien no niegan la tendencia de la burocracia a ocupar lo que parece ser una posicién inusualmente fuerte en relacién con los demas 6rganos politicos, se inclinan a considerar que esta situaci6n es inevita- ble, que tal vez sea conveniente y que en tiltima instancia no es suscep- tible de manipulacion externa. Ralph Braibanti es el que ha sostenido esta opinién mas extensamente. Entre otros autores con opiniones simi- lares estén Milton J. Esman, Bernard E. Brown, Fritz Morstein Marx, Leonard Binder, Lee Sigelman, Edward W. Weidner y yo mismo. En es- critos posteriores, LaPalombara también parece compartir esta opinién en cierto grado. Braibanti, al igual que Riggs, ha tratado este problema en varias oca- siones desde los comienzos de la década de 1960. Dada la alta prioridad que se asigna al desarrollo econémico en las naciones nuevas, sefiala que en las primeras etapas de la conformacion de un pais, todas las virtudes que se presentan parecen residir en la burocracia. El des- arrollo econémico debe lograrse dentro del marco de la construccién de un equilibrio entre el poder burocratico y el control politico, aun cuando los re- quisitos de desarrollo son inherentemente antagonicos a los resultados politi- cos del mismo equilibrio que al final se conseguir, El problema esencial con siste en lograr el desarrollo politico en una situacidn de desequilibrio, cuando la légica de la soberanfa popular exige que sea conseguido dentro de un equi- librio inaleanzable.?3 En cl interin, cuando en general no existe ninguna posibilidad de acti- vidad politica vigorosa en la sociedad, la burocracia elitista con una orientacién de custodia debe ser la principal impulsora del cambio. Debe revaluarse el papel educativo que puede representar y estudiarse el 22S, N. Eisenstadt, “Problems of Emerging Bureaucracies in Developing Areas and New States”, en el libro de Bert F. Hoselitz y Wilbert E. Moore, comps., Industrialization and Society, La Haya, Mouton, pp. 159-175, 1963. ® Ralph Braibanti, “The Relevance of Political Science to the Study of Underdeveloped Areas”, en el libro de Ralph Braibanti y Joseph J. Spengler, comps., Tradition, Values, and So- cio-Ecouomie Developnrent, Durham, Carolina del Norte, Duke University Press, p. 143, 1961aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEMAS POL{TICOS 503 Sin embargo, Esman cree que los burécratas, cuando se les presiona, “generalmente optan por la seguridad para proteger sus carreras. Cuan- do se enfrentan a adversarios poderosos, que disponen de influencia y de poder politico, los burécratas que carecen de proteccién politica fuerte se sienten desamparados’. Brown menciona la tendencia del poder politico a inclinarse hacia el sector ejecutivo del gobierno y, dentro del ejecutivo, a pasar de los fun- cionarios politicos a los empleados priblicos profesionales, y si bien re- conoce que esto crea serias preocupaciones sobre el futuro del gobierno democratico, opina que existe una urgente necesidad de fortalecer la rama ejecutiva. El peligro de que no se controle adecuadamente a la bu- rocracia es real y no puede ser eliminado, aunque si reducido tratando de que la burocracia represente a la sociedad, mediante un sistema in- terno de controles y contrapesos.?? Fritz Morstein Marx atribuye a las burocracias meritocraticas que sur- gicron en los Estados-nacién occidentales modernos haber contribuido ala viabilidad de un gobierno constitucional acomodandose a las exigen- cias del sistema politico, participar en dar prioridad a ciertas exigencias sobre otras, cumplir con las responsabilidades del gobierno en forma expe- dita y, en general, trabajar para lograr la estabilidad y la continuidad. Dicho autor menciona la posibilidad, aunque no la seguridad, de que existan contribuciones similares por parte de los empleados ptblicos de mayor rango en las naciones nuevas, dado el crecimiento observable de un nticleo de administradores entrenados “en general relativamente jovenes, atentos a las actitudes modernas y al mismo tiempo partidarios del nue- vo orden”, quienes “muestran una actitud profesional en el desarrollo dia- tio de las actividades gubernamentales” y “estan dejando una huella visi- ble”. Dado que Morstein Marx cree que los funcionarios civiles de carrera no estan estimulados por la urgencia de asumir en forma directa el poder politico, sino por una “neutralidad prudente”, no se preocupa por la pers- pectiva de un gobierno a cargo de la élite burocratica, y considera que los empleados publicos civiles de los paises en desarrollo dependen en gran medida del apoyo del liderazgo politico en varias clases de gobiernos “a cargo de un hombre fuerte”, pero sin ponerse ellos mismos al frente.>2 2# Milton J. Esman, “The Politics of Development Administration”, en el libro de Jobn D. Montgomery y William J. Siffin, comps., Approaciies to Development: Politics, Administra- tion and Change, Nueva York, McGraw-Hill, pp. 59-112, en las pp. 81-82, 1966. 2 Bemard E. Brown, New Directions in Comparative Polities, Nueva York, Asta Publish- ing House, pp. 49-51, 1962 8° Fritz Morstein Marx, “The Higher Civil Service as an Action Group in Western Politi- cal Development”, en el libro de LaPalombara, comp., Bureaucracy anid Political Develop- ment, pp. 65, 92-95. Véase también su “Control and Responsibility in Administration: Comparative Aspects”, en la obra de Heady y Stokes, comps., Papers, pp. 145-171aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEMAS POL{TICOS 517 tensificar los esfuerzos para remediar las lagunas que existen en la in- formacién confiable. Entre tanto, lo que se puede decir en general es que sabemos mucho mas acerca de los paises desarrollados que acerca de los patses en desarrollo, y entre los primeros sabemos mis sobre los Estados Unidos, Gran Bretaiia, Francia y Alemania que sobre Japén, Rusia o China. Asimismo, dentro de los paises en desarrollo, nuestro co- nocimiento, escaso a lo sumo, es relativamente mayor en cantidad y en calidad con respecto a paises que antes de independizarse tuvieron un prolongado periodo colonial, como la India o las Filipinas, 0 respecto a paises que obtuvieron su independencia hace mucho o que mantuvieron su identidad sin interrupcién, como los paises latinoamericanos 0 Tai- landia, que acerca de los paises nuevos del Medio Oriente o de Africa, con sus fronteras arbitrariamente marcadas en un mapa, 0 de los paises que adoptaron el comunismo en las tiltimas décadas para terminar re- chazandolo. Nuestra capacidad para responder a tales preguntas también varia de una pregunta a otra. Para lo que estamos menos preparados es para comparar las caracteristicas internas de funcionamiento de las burocra- cias nacionales. Unos cuantos sistemas occidentales han sido estudia- dos a fondo, y siguen apareciendo nuevas evaluaciones de ellos. Pese a que en afios recientes se ha visto un alentador aumento de actividad académica por parte de estudiosos de paises no occidentales, pocos son los paises de este tipo en los que se ha emprendido una investigacién si- milar. En muchos casos no se dispone de informacion sobre el funcio- namiento de dichos sistemas, 0 s6lo podemos guiarnos por comentarios impresionistas 0 incidentales. Es poco lo que sabemos sobre las pautas internas de conducta en burocracias individuales, o sobre el alcance de la uniformidad o de la variacién entre ellos. Este es un aspecto que to- davia necesita atenci6n sistematica en forma urgente. Para la segunda pregunta, acerca de hasta qué punto la burocracia es multifuncional, tenemos una base un poco mis firme en la cual apoyar- nos para responder. Como minimo podemos decir que existe una re- lacién entre la modernidad politica y lo especifico de la funcién bu- rocratica. Las burocracias en los paises mas desarrollados se asemejan al modelo difractado, que tiene una actividad funcional mas limitada para la burocracia; lo probable es que en los paises menos desarrollados la burocracia sea mds multifuncional, participando activamente en la formulacién de reglas y de politicas, incluso en la expresién y acumula- cidn de intereses. Todavia no tenemos estudios de casos detallados acer- ca del alcance de la actividad burocratica en la mayoria de los paises més desarrollados y en algunos de los menos desarrollados. La pregunta que mejor podemos contestar es la tercera, acerca de losaa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEMAS POLITICOS 521 aparecer en los Estados sucesores de la Unidn Soviética 0 en alguno de los paises mas desarrollados de Europa oriental, a medida que sus sis- temas politicos contintian saliendo del dominio por parte de un solo partido, 2. Entre los paises menos desarrollados, la variacién es mayor. Los re- gimenes de élite tradicional producen lo que Fainsod denomina buro- cracias dominadas por el gobernante. Por lo general, se prevé que estos regimenes son vulnerables y que probablemente sufrirén transforma- ciones. Una posibilidad es continuar como régimen clitista tradicional, pero con un cambio hacia una orientacién tradicional ortodoxa, o neo- tradicional, como ya ha ocurrido en Iran. Lo mas probable es que produzca una transicién hacia un régimen de élite burocratica, como ocurrié hace un tiempo en Tailandia y en fecha mds reciente en Etiopia, y puede suceder en Marruecos, Jordania o Arabia Saudita. Por supues- to, también existen otras opciones para la transicién, pero son menos probables. 3. Los controles sobre la burocracia son mas débiles y los riesgos de dominio indefinido sobre el poder por parte de la burocracia son mas grandes en sistemas burocraticos personalistas y colegiados. Como el ntimero de estos regimenes iba decididamente en aumento durante los afios sesenta y setenta, los estudiosos les prestaron especial atencién, formando asi gran parte de la base de modelos generalizados de siste- mas politicos en desarrollo, como se evidencia en la comparacién del modelo prismatico de Riggs y en su estudio de Tailandia, 0 en las opi- niones generales de Goodnow y su estudio de Pakistan. En estos siste- mas, la burocracia militar normalmente ocupa una posicién de prima- cia y la burocracia civil desempefia una funcién secundaria. Si bien es menos probable que ésta inicie una toma del poder por la fuerza, su cooperacién es fundamental para el éxito de la mayor parte de los regi- menes elitistas burocraticos. La capacidad de permanencia de estos re- gimenes es debatible. Janowitz y otros que investigaron la trayectoria politica de los militares legaron a la conclusién de que dichos regime- nes a menudo son transitorios, juicio que se esta viendo corroborado por hechos recientes. Si bien numerosos regimenes han podido mante- nerse en el poder durante periodos considerables, a partir de la década de los ochenta fueron mas los regimenes que salieron que los ubicados en las categorias de la élite burocratica. Por lo general, la transici6n ha tendido a una mayor competencia politica, aun cuando las perspectivas de mantenerla sean inciertas, como en varios paises de Africa y Latino- américa. En otros casos, como Egipto y Tanzania, el crecimiento de un partido movilizador de masas ha reducido la anterior influencia directa de una élite burocratica militar o civil.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.aa You have either reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing limit for this book.INDICE DE AUTORES Aberbach, Joel D., 240n, 523 Abueva, José V., 442n, Adamolekun, Lapido, 428 Adams, Carolyn Teich, 93n Adebo, S. O., 366n Adelman, Irma, 513, 513n Agpalo, Remigio, 441 Aguila, Juan del, 489 Akhavi, Shahrough, 378, 474 Al-Hegelan, Abdelrahman, 373n Almond, Gabriel A., 41-47, 49, 104, 105, 134, 153-156, 160, 180, 271, 272, 496, 512 Alshiha, Adnan A., 373n Andrain, Charles F., 135, 335, 356 Appleby, Paul EL, 35, 464 Apter, David, 135, 157, 176, 177, 339, 350,410, 413, 415, 434 Argyriades, Demetrios, 217 Aristoteles, 33 Arora, Ramesh K., 62, 115, 131, 145 Ashford, Douglas E., 95, 254 Asmeron, IL K., 84 Baaklini, Abdo, 124 Baker, Randall, 95, 100 Banks, Arthur S., 512-513 Barnett, A. Doak, Bates, Robert EL. 178, 189 Bealer, Robert C., 172 Bell, Daniel, 185, 186, 187 Bendix, Reinhard, 149, 223, 233n, 235, 236, 308 Ben-Dor, Gabriel, 345n Bendor, Jonathan, 96 Benjamin, Roger W., 15° Berenson, William M., 54 Berger, Morroe, 35. 108, 111, 112 Bienen, Henry, 407n Bill, James Alban, 375-379 Binder, Leonard, 44, 155, 156, 237n, 238n, 374, 501 Bjur, Wesley E., 82 Blau, Peter, 110 Blaustein, Albert P., 124 Blondel, Jean, 120-122, 247 Bodenheimer, Suzanne J., 169n Braibanti, Ralph, 501, 502, 507-509 Brown, Bernard E., 348, 501, 502 Brown, James, 431 Brzezinski, Zbigniew, 312 Budge, Ian, 283 Caiden, Gerald, 99 Caiden, Naomi, 94n, 99° Campbell, Colin, 123 Carey, Ledivina V., 444, 445 Carmo Campello de Souza, Maria do, 422 Centeno, Miguel Angel, 455, 456, 459 Chai-anan, Samudavanija, 408 Chambers, Richard L., 432, 433. Chapman, Brian, 119. 120, 219, 222, 225, 227m, 235, 278 Christoph, James B., 278-284 Clapham, Christopher, 334, 343, 344, 347 Cleaves, Peter, 79 Cleveland, Harlan, 182-185 Cohan, A. S., 350 Cohen, Ronald, 427 Coleman, James S., 356, 512 Cornelius, Wayne A., 455n Crosby, Benjamin, 90 Crozier, Michel, 110, 113n, 249, 250, 281 255, 274, 305, 364n Cumings, Bruce, 483, 485 Dahl, Robert, 38 Daland, Robert T., 421 527528 Davis, James W., Jr., 35n Dealy, Glen, 454n Decalo, Samuel, 388 Dekmejian, R. Hrair, 470n Deutsch, Karl W., 157 Diamant, Alfred, 53, 148, 160, 161n, 254, 356, 493, Diamond, Larry, 353, 354, 425, 427 Ditimer, Lowell, 324 Dogan, Mattei, 239n-240n, 254 Dominguez, Jorge I, 134n, 153, 156, 181, 488-491 Dorsey, John T., 53, 54 Dowdy, Edwin, 293, 300 Drury, Bruce, 418 Dunn, W.N., 194 Dwivedi, 0. P., 99. Eckstein, Harry, 158 Einaudi, Luigi R., 417 Eisenstadt, $. N., 109, 110, 148, 160, 202-204, 225, 497, 500, S01 Elgie, Robert, 256 Emerson, Rupert, 336n Emmerson, Donald K., 398 Esman, Milton, Z1, 73, 86, 89, 92, 132, 328, 331, 356, 357, 370, 434, 435, 438n, 456, 467, 501.502, 503 Fainsod, Merle, 121, 357, 519, 520, S21 Fairbanks, Charles LL, Jr., 316 Farazmand, Ali, 99, 380, 3802 Ferkiss, Victor C., 339n, 412n Fesler, James W., 46, 47. Finer, Herman, 232 Finer, S. E., 341-344, 349, 355 Fortin, Yvonne, 256 Foster, Gregory D., 90 Francis, Michael J., 174 Freund, Ernst, 32 Fried, Robert C., 523, 324 Friedrich, Carl J., 108, 114n Galli, Rosemary E., 195n, Gant, George, 83. 84, 85 INDICE DE AUTORES Garefa-Zamor, Jean-Claude, 100 Gaus, John M., 131 Gentleman, Judith, 455n Germani, Gino, 381 Gladden, E. N., 198n, 207, 208, 211, 224, 232, 232n, 2 Glassman, Ronald M., 286 Goodnow, Frank J., 34, 32 Goodnow, Henry F., 497, 499, 521. Graf, William D., 425, 427n. Greenberg, Martin IL. 456, 456n, 457n, 459n Gutteridge, W. F., 346n Hall, Richard IL, 108 Hancock, M. Donald, 93n, 94n Harbison, John W., 346 Harris, George S., 431 Harrison, Lawrence E., 176-178, 189 Headey, Bruce W., 279, 280 Heady, Ferrel, 50n, 53n, 87n, 107n, 108, 111m, 291n, 310 Heaphey, James, 63 Heclo, Hugh, 93n, 289 Heeger, Gerald A., 166, 167, 335 Heidenheimer, Arnold J.,.93n Henault, Georges M., 84-89 Henderson, Keith, 67.99. Henry, Nicholas, 33n Heper, Metin, 48, 135, 137, 286, 433, 524 Hettne, Bjorn, 411, 415 Hofmeyr, J. H.. 217, 219 Hogwood, Brian W., 122n Horowitz, Irving, 157 Hough, Jerry F., 311, 312 Huntington, Samuel P., 134n, 156, 162-166, 181, 183. 184, (121, 347, 350-353, 508 Huque, Ahmed Shafiqul, 84, 88 Hyden, Goran, 479 153, 185, Ichman, Warren F., 151 Inayatullah, 173 Ingle, Marcus D., 90-92 Inglehart, Ronald, 134INDICE DE AUTORES Inkeles, Alex, 147, 330 Inoki, Masamichi, 292n, 294, 303 Islam, Nasir, 84-89 Jackman, Robert L1.. 350, 351. Jackman, Robert W., 48, 177, 185 Jackson, Robert HL. 47 Jacob, Herbert, 266 Jacoby, Henry, 199. 228, 494 Jaguaribe, Helio, 156-158, 163, 170, 174 Jain, R. B., 84, 465 Janowitz, Morris, 343, 344, 347, 347n, 348n, 359, 389, 521. Jones, Garth N., 59n, 60, 04, 97-72. 73 Jreisat, Jamil E., 63, 68, 73-74, 72, 87 Jun, Jong S., 69, 73, 75. 76, 78, 102, 103 Kaufman, Herbert, SL Kautilya, 33, 208 Kautsky, John, 167, 180, 329, 330 Keith, Henry LL. 420n Kennedy, Gavin, 341 Khator, Renu, 100 Kim, Paul S., 297, 298 Kingsley, J. Donald, 364 Kitschelt, Herbert, 42. Kochanek, Stanley A., 460, 460n, 464 Koehn, Peter Il. 425, 427 Korten, David C., 91, 92 Kraus, Jon, 411 Kristof, Nicholas D., 317 Kubota, Akira, 297-300, 301, 303, 305, 306 Kuhn, Thomas S., 97 Kuklan, Hooshang, 378 Landau, Martin, 42 LaPalombara, Joseph, 55,116, 150-153, 180, 497, 498, SOL, 504,511, 519 Laski, Harold, 107, Lee, Su-Hoon, 177 Leifer, Michael, 399 Leila, Ali, 475n Lemer, Daniel, 147 Lesage, Michel, 315 Levy, Marion, 42. 53 529 Lieuwen, Edwin, 347, 390 Lindenburg, Mare, 90 Lissak, Moshe, 391n Litwak, Eugene, 108 Loveman, Brian, 71:73 Lundquist, Lennart, 33n Mabbutt, Richard, 511, 514 Mackie, Thomas T., 122n Macridis, Roy, 41 Maheshwari, Shriram, 464 Mainzer, Lewis C., 289 Malloy, James M., 420n Maquiavelo, 33 Mardjana, Iketut, 398, 398n Marenin, Otwin, 426 Mauzy, Diane K., 465 Mayntz, Renate, 2 265-269 Mazar, Michael J., 490, 491 Mazrui, Ali A., 387 Mckinley, R.D., 350 McLennan, Barbara N., 472n, 475, 475n Means, Gordon P., 461, 463 Méndez, José Luis, 456 Meny, Yves, 243 Merghani, Hamzeh, 331 Merton, Robert K., 42. 108-112 Mesa-Lago, Carmelo, 487n, 490. Meyer, Alfred G., 312 Migdal, Joel S., 177, 334 Milne, R. S., 145, 465 Miranda, Carlos R., 384-386 Mitchell, Timothy, 48 Mittelman, James H.. 176, 179, 189-191 Monroe, Michael L., 145 Morell, David, 403, 408, 408n Morris, Cynthia Talt, 513, 513n Morstein Marx, Fritz, 34m, 106, 116, 240, 501,503, 518,519 Mosel, James N., 402n Mosher, Frederick C., 287 260, 262, 263n, 109, Nash, Gerald D., 199. 200, 214, Needler, Martin, 390, 390n, 455, 457- 458, 458n530 Neher, Clark D., 403, 403n Nettl, J. P., 47 Nordlinger, Eric, 350 Onis, Juan de, 421 Osman, Osama A., 373 Palmer, Monte, 147, 159, 329, 332n, 373n, 475n Parsons, Talcott, 42, 53, 108, 133 Pemple, T. J., 300, 303, 306 Perdomo, J. Vidal, 451 Perlmutter, Amos, 342, 343, 359 Perry, Andrew J., 478, 480n Peters, B. Guy, 9 -103, 123, 495 Philip, George, 343, 344, 347 Philippe de Remi, 227n Philips, Claude S., 515 Plattner, Mare F., 353 Powell, G. Bingham, Jr., 153-156, 496 Powelson, John B., 159. Presthus, Robert V., 53, 54, 75. Price, Robert M., 412-414 Purcell, Susan Kaufman, 491 Putnam, Robert D., 240n, 264, 265, 282 Pye, Lucian W., 48, 153, 157, 497, 499, 500 Quermonne, Jean Louis, 257 Ramos, Alberto Guerreiro, 192-195 Randall, Vicky, 340, 463 Rasmussen, Jorgen, 76 Ray, Donald, 414 Reis, Elisa P., 420n, 421 Richter, Linda K., 442-445 Ridley, F., 247 Riggs, Fred W., 44, 45, $0, 53, 55, 56, 61, 63. 68, 71.72, 102, 103, 124, 131, 139-145, 149, 241, 290, 356, 367, BoB, 408, 436, 437. 497, 498, 500, 505-508, Robinson, Jean C., 325 Rockman, Bert A., 123, 240n Roeder, Philip G., 316 INDICE DE AUTORES Rohr, John R., 256 Rondinelli, Dennis A., 90 Ronning, C. Neale, 420n Rose, Richard, 119,282, 315,316 Rosenberg, David A., 440 Rostow, W. W., 152 Rothman, Stanley, 260n, 284n Rouban, Luc, 257 Rowat, Donald C., 99, 125, 494 Ruffing-Hilliard, Karen, 451 Rustow, Dankwart A., 238n, 328 Ryan, Richard, 76 Sakamoto, Masaru, 299 Savage, Peter, 61-63, 65, 68, 72, 74, 77, 102 Sayre, Wallace $., SL Scarrow, Howard, 260n, 284n Schaeffer, Wendell, 456 Schaffer, B. B., 72 Schain, Martin, 260n, 284n Scharpf, Fritz W., 259, 260, 262, 263n, 265, 266 Schutz, Barry M., 354 Scott, Robert B., 458 Seitz, John L., 179, 189 Shambaugh, David, 322 Sharp, Walter R.. 474 Sherwood, Frank P., 373n Shils, Edward, 148, 332, 337, 339n, 356, 392n, 481n Shugart, Matthew Soberg, 437. Siedentopf, Heinrich, 270 Siffin, William J., 59n, 60, 74, 82. 87. 406 Sigelman, Lee, 67-69, 75 504, 511-516 nund, Paul E., Jr., 333n ert, Kalman, 381 Sivard, Ruth Leger, 342 Siwek-Pouydesseau, Jeanne, 252n Slater, Robert O., 354 Smith, Arthur K., 401, 404, 405n, 406n, 408,472 Smith, David HL, 147, 330 Smith, Peter IL, 455n, 362, S01, SiINDICE DE AUTORES 531 Smith, Tony, 169n, 174, 175 Smith, William C., 422 Sofranko, Andrew J., 172 Sondrol, Paul C,, 384 Spengler, Joseph J. 151. 151n Springer, J. Fred, 68, 77, 78 Staudt, Kathleen, 88, 90 Stauffer, Robert, 441 Stein, Harold, 35n Stepan, Alfred C., 417 Stevens, Evelyn P., 453n Stillman, Richard J., 286 Strayer, Joseph R., 331 Subramaniam, V., 99,524 Suleiman, Ezra N., 245n, 247, 249-256 Sundhaussen, UIf, 396 Sung Chul Yang, 484 Sutton, F.X., 53 Swerdlow, Irving, 52 Szyliowicz, Joseph S., 430n Tapia-Videla, Jorge I., 79, 420. Textor, Robert B., 512-513 Thompson, Victor, 107 Tilman, Robert 0., 465 Touraine, Alain, 187 Tout, EL F., 230 Tucker, Robert C., 434 Tummala, Krishna K., 464, 465, Udy, Stanley EL, Jr, 108 Ulam, Adam, B., 312 Uphof, Norman T., 151 Valsan, E. LL, 145 Varela, Amelia P., 445 Verba, Sidney, 134, 156, 271, 272 Vernardakis, George, 257 Vernon, Raymond, 455, 457n, 458n Vogel, Ezra F., 324 Volsky, George, 490 Von der Mehden, Fred R., 335, 336, 338, 341-344, 406n, Von Mises, Ludwig, 107 Waldo, Dwight, 52-54 Ward, Robert E., 41, 238n, 294n, 303 Watson, Sophie, 277 Weaver, R. Kent, 123 Weber, Max, 42, 54, 55, 62, 106, 107, 108, 114, 115, 199, 229, 230, 235, 239,241, 472, 493, 494 Weidner, Edward W., 51, Weiner, Myron, 157 Welch, Claude E., Jr., 341, 359, 381, 382, 388, 389, 390, 401, 404, 405n, 406n, 408, 472 Wenner, Manfred W., 371, 372n White, Leonard D., 34, 230 Williams, David, 306 Wilson, Woodrow, 33, 37, 507 Wittfogel, Karl A., 200-202, 205, 208 Wraith, R. E., 494 Xiaowei Zang, 322 Yassin, El Sayed, 475n Zomorrodian, Asghar, 87 Zonis, Marvin, 375-376Abacha, Sani, 424 Abiola, Moshood, 424 Acheampong, I. K., 411 Adenauer, Konrad, 259 administraci6n, definicién, 34: en Bi- zancio, 221, 222; en cada pais, véase cada pais por separado; en el Impe- rio romano, 219-222; en Prusia, 231- 233; en relacién con la civilizacién, 200, 201; medieval, 223.226 n del desarrollo, 51, 52, 53, 57, 61-62, 66, 70, 21, 81-93 administracién publica, definicién, 35-30; "nueva", 35, 66; relacién con la, comparada, 101, 102, 193 Administration and Society , 65 administrativos, estudios, intereses cen- trales en los, 35, 36, 37. administrativos, sistemas, ‘clasicos”, 138, 139, 241-270; modelos, 136-145; pautas comunes en los paises des- arrollados, 237-241; pautas comunes en los pafses en vias de desarrollo, 363-368; “sala prismatica”, 139-145. Afganistan, 342, 370, 400 Afrifa, Akwasi, 410 Akuffo, Fred W., 411 Alemania, cultura politica de, 241; ré- gimen nazi en, 82; Reptiblica Demo- cratica Alemana, 258; Reptiblica Fe- deral de, 138, 242, 257-269, 272, 517; reunificacién de, 258 Allende Gossens, Salvador, 323 American Political Science Associa- Amin Dada, Idi, 386-389 Ankrah, Joseph A., 410 Antigua y Barbuda, 436 533 INDICE ANALITICO Aquino, Benigno, 443 Aquino, Corazon, 439, 443 Arabia Saudita, 371-374, 521 Argelia, 383, 468 Argentina, 125, 178, 393, 416, 435,515 Ataturk, Mustafa Kemal, 333, 349, 429, 432 Australia, 122, 123, 134, 139,178 Austria, 269 3,209, 211, 212 Babangida, Ibrahim, 424 Bahamas, 125, 436 Bandaranaike, Serima, 447 Bangladesh, 123, 134, 327, 346, 353 Barbados, 178, 436 Batista, Fulgencio, 485, 487 Bélgica, 269, 364 Ben Bella, Ahmad, 468 Benin, 125, 383 Betancur, Belisario, 449 Bizancio, 200, 203. 221, 222 Bolivar, Simén, 448 Bolivia, 38, 416, 450, 468 Bostwana, 436 Brasil, 71, 129, 189, 327, 416.422, 435, 437, 448, 515 Brezhnev, Leonid I, 311, 312 Buhari, Muhammadu, 424 Burkina Faso, 383 Burma, véase Myanmar Burnham, Forbes, 383 burocracia, caracteristicas conductua- les de la, 108-112, 524; caracteristi- cas estructurales de la, 107-108, 112, 113, 114; caracterfsticas operativas intemas de la, 118; conceptos de, 107-114; definicién, 107, 108; en ca- da pais, véase cada pais por separa- do; en imperios burocraticos cen-dos, 202-205; en los sistemas politicos modernos, 492-495; en tipos de regimenes politicos, véase regime- nes politicos; militar, 117; multifun- cionalismo en la, 118; predominio de la, 114-119 burocratizacién, 199 Burundi, 120, 125, 383 Busia, Kofi A., 410,411, 413 cambio, 180-197; como sinénimo de desarrollo, 160; en los paises mas desarrollados, 185-188; en los paises menos desarrollados, 188-197 cameralismo, Cardoso, Femando Henrique, 419 Carter, Jimmy, 287 Castro Ruz, Fidel, 384, 385, 487, 489, 420,491 Castro Ruz, Ratil, 487, 489 Chad, 409 Chatchai, Choonhaven, 404 Chile, 338, 393, 435, 515 China, imperial, 200-208, 317; Repu- blica Popular de, 121, 134, 161, 164, 165, 166, 177, 190, 194, 317-326 343,481, S17 Chipre, 436 Chou En-lai, 318 Chuan Leekpai, 404 Chulalongkorn (Rama V), 402, 405 Ciller, Tansu, 431 ciudades-Estado, 215-218 civilizacién, en relacién con la admi- nistracién, 199 clase media derivativa, 524 Collor de Mello, Fernando, 419, 421 Colombia, 120, 436, 438, 447-452 Colosio, Luis Donaldo, 454 ‘6n Fulton, 276 Comité sobre el Constitucionalismo Viable (Cocovi), 124 Committee on Comparative Politics, INDICE ANALITICO comparacién, problemas de la, 39-49 Comparative Political Studies, 68 Confederacién de Estados Indepen- dientes, 121, 307, 315, 316 Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, 494 Corea del Norte, 177, 481-485 Corea del Sur, ZL, 120, 134, 177, 327, 353,393 Costa de Marfil, 468 Costa Rica, 178, 436 Cuba, 121, 177, 481, 482, 485-491 cultura politica, “cultura civica” como subtipo de la, 134, 272-274; defini- cién, 134 Dahomey, véase Benin Demirel, Suleyman, 430, 431 Deng Xiaoping, 321, 322, 323 departamentalizacion, L19- desarrollo, 151-180; como sindénimo de cambio, 160; conceptos de, 132, 133; econémico, 151-152; ideologia del, 328-332; niveles de, 133-134, 271, 327; politicas del, 332-338; politico, 152-168: cafdas en el, 161-166, ca~ pacidad como requisito del, 159-161 crisis del, 156, negativo, 153-154, 161-168, significados del, 53; re- definicién del, 175-180; relacién en- tre el, burocratico y el politico, 496- 499; teorfas de difusion del, 169; teorfas de la dependencia del, 168-175 despotismo oriental, 200-202, 212 Diaz, Porfirio, 381 Dinamarca, 122, 125,269 Duvalier, Frangois, 383 Duvalier, Jean-Claude, 383 Ecevit, Bulent, 430, 431 ecologia de la administracién, 36, 131- 136 Ecuador, 87 Egipto, antiguo, 212-214; modemo, LLL, 125, 349, 365, 392, 468-476, S21INDICE ANALITICO Enrile, Juan Ponce, 443 Escobar, Pablo, 450 Espafia, 269, 364 Estado-nacién, mas desarrollado, 132, 133, 195, 196; menos desarrollado, 132, 133, 195, 196; surgimiento del, 233-236, 328, 329 Estados Unidos, 37, 38, 39, 120-123, 126, 128, 134, 138, 161, 166, 271- 274, 285-291, 364, 368, 517; conduc- ta prismatica en los, 145; departa- mentos de gobierno de los, 286, 287; desarrollo politico de los, 272; pos- industrialismo en los, 185-186; ser- vicio publico en los, 287-291 7, 135, 136, 138, 244, 286, estatismo, 433,524 Estonia, 307 Etiopia, 336, 337, 342, 370, 400, S21. Evren, Kenan, 430 Farouk, 468 Federacién Rusa, 121, 134, 306-317, 512 feudalismo, europeo, 223-226; japo- nés, 292-293 Fidji, 436 Figueiredo, Joao Baptista, 418 Filipinas, 77, 120, 346, 365, 383, 435, 436, 438-445, 515, S17 Finlandia, 269 Francia, 38, 138, 164, 241-257, 364, 368. S1Z; bajo la Quinta Reptbliea, 242- 257; cultura politica de, 241; mondr- quica, 229-231; reformas napoled- nicas, 233-235; Revolucién francesa, 233 Francia, Rodriguez de, el Supremo, 381 Franco, Itamar, 419 Freedom House, 352 funcionalismo, 42-45, 154 Fundacion Ford, |, 56, 57, 61, 64, 70, 2H, 83 futuro, concepciones competitivas del, 182-185 Gabén, 468 Gambia, 436 Gandhi, Indira, 462, 465 Gandhi, Rajiv, 462 Georgia, 307 Ghana, 327, 342, 409-415, 468, 515 Gorbachov, Mijail, 307, 308, 310, 312, 313,314, 487 Goulart, Joao, 417 Governance: An International Journal of Policy and Administration, 46 Gowon, Yabuku, 428 Gran Bretafia (Reino Unido), 38, 121- 125, 126, 134, 138, 161, 164, 271- 285, 364, 517; desarrollo politico en, 272; erios en, 274, 276; mode- lo rial, 278-281; responsabi- lidad ministerial en, 283, 284; servi- cio publico en, 275-28 Grecia, 120, 435 Grupo de Administraci6n Comparada, 50, 36-65, 68-74, 79, 82,523 Guatemala, 125, 126, 383 Guinea, 468 Guinea Ecuatorial, 383 Guyana, 383 Haitf, 129, 134, 178, 327, 356, 383 Hata, Tsutomo, 302 hipstesis del desequilibrio, 511-516 Holanda, 120, 122,269, 364 Hong Kong, 134, 317 Hosokawa, Morihiro, 302 Hoyte, Hugh Desmond, 383 Hu Yaobang, 321 Hua Guofeng, 320, 321 imperio(s), Bizantino, 221-222; buro- crdticos histéricos centralizados, 202- 204; en el antiguo Egipto, 212-214; en la antigua América, 209-212; en la antigua China, 205-208; en la an- tigua India, 208-209; en las Tierras Fértiles, 212; Romano, 218-221; Sa- ero, Romano, 224-225 ineas, 202, 203. 209-210536 INDICE ANALITICO India, antigua, 208-209; moderna, 44, 125, 159. 327, 365, 452. 460-467, SIZ Indonesia, 38, 77, 120, 338, 342, 353, 366, 393-400 Inonu, Ismet, 429, 430 instituciones del gobierno, 40, 122-123 International Institute of Comparative Association, 45 International Institute of Comparative Government, 45 Trak, 327, 400 Iran, ZL, 120, 370, 374-380, S21. Irlanda, 209 Islas Salomén, 436 Israel, 120, 159. 177, 343, 436; antigue reino hebreo, 215 Italia, 121, 269, 272 Ja pon, 39, 40, 120, 125, 134, 133, 139, 159, 164, 292-306, 368, 401, 517, 520; funcién de la burocracia en, 300-306; ministerios en, 295; mo- dernizacién de, 292-295; partidos politicos en, 302-304; posindustria- lismo en, 186; servicio publico de, en la posguerra, 295-306 Jasbulatov, Ruslan, 315, Jiang Oing, 220 Jiang Zemin, 321, 322 Jomeini, ayatola Ruhollah, 375, 377, 378 Jordania, 87, 370, Journal of Comparative Administra- tion, 61, 65, 62, 69 i Kampuchea (Camboya), 346, 370, 481 Kenia, 125, Khamenei, Ali, 378 Kim Il Sung, 483, 484, 485 Kim Yong I], 485 Kohl, Helmut, 259 Kriangsak Chamanon, 404 Krushchov, Nikita, 310, 312 Kumaratunga, Chandrika Bandaranai- ke, 446, 447 Laos, 370, 481 Lenin, V. 1., 308, 309 Letonia, 307 Li Peng, 321 Libano, 435 Liberia, 125, 383, 468 Libia, 370, 400 Limann, Hilla, 411 Lituania, 307 Madagascar, 120 Madrid, Miguel de la, 453 Malasia, 452, 460-467 Malawi, 468 Maldivas, 436 Mali, 342, 409, 468 Malta, 436 Mancomunidad Britnica, 39, 49, 121, 134 Mao Tse-tung, 318-321, 323, 324, 325 Marcos, Ferdinando, 346, 383, 439-444 Mareos, Imelda, 443 Marruecos, 120, 370, S21. Mauricio, 125, 436 Mauritania, 468 mayas, 209-210 Menderes, Adnan, 430 mercantilismo, 228-229 México, 120, 134, 165, 272, 327, 452- 460 Mitterrand, Franois, 246, 252, 254 modernizacion, 147-151; de afuera, As7. 168, 329; de dentro, 167, 329; politica, 148-149 monarquias absolutistas, 226-233 Mongkut (Rama IV), 402 Mozambique, 190, 468 Mubarak, Hosn 349, 468, 471, 474 Mwinyi, Alf Hassan, 477, 478 Myanmar (Birmania), 120, 342, 353, 366, 409 Naciones Unidas, 40. 341 Naguib, Muhammad, 469 Nasser, Gamal Abdel, 349, 468INDICE ANALITICO Nasution, Abdul Haris, 395 neoinstitucionalismo, 45-49, 123, 135. Nepal, 120, 353 Neves, Tancredo, 419 Nicaragua, 178, 383, 389 Niger, 409 Nigeria, 87, 129, 416, 422-428, 515 Nkrumah, Kwame, 409, 410, 413, 468 Northeote-Trevelyan, informe, 273 Noruega, 269 Nueva Zelanda, 122, 139 Nyerere, Julius, 477, 478, 479, 481 Obasanjo, Olusegun, 423 Obote, Milton, 387, 389 ombudsman, oficina del, 39.270 organizaci6n, teorfa de la, 78, 22 otomano, imperio, 203, 428-433 Ozal, Turgut, 430, 431 Pakistan, 342, 346, 353, 409, 435, 499, xe Panama, 120, 125 Paptia-Nueva Guinea, 436 Paraguay, 345, 382-388 Park Chung-Hee, 393 partidos politicos, como medio de mo- dernizacién, 165; de movilizacién dominante, 467-481; dominantes se- micompetitivos, 452-467; movimien- to de sistemas competitivos, 338-340 polidrquicos competitivos, 435-452; comunistas totalitarios, 481-491 patrimonialismo, 230 Pendleton, Ley de, 273 Perén, Isabel, 393 Persia antigua, 203 Pent, 416, 450 Pinochet Ugarte, Augusto, 393 politica comparada, 39.49: funciona- lismo en la, 42-45; neoinstituciona- lismo en la, 45-49 politica publica, estudio comparativo de la, 79-80, 93-96 Polonia, 121 Portugal, 120, 364 Prem Tinsulanonda, 404 Prusia, 231-233. 242, 260, 261 Quadros, Janio, 417 Rafsanjani, Hashemi, 378 Ramos, Fidel, 443 Rao, PV. Narasinja, 463 Rawlings, Jerry, 411-415 vedemocratizacion, 351.354 regimenes militares, 341-351, véase también regimenes politicos regimenes politicos, burocréticos de élite colegiada, 389-415, 521, 522; clasificacién de los, 355-362; poliér- quicos competitivos, 435-452, 522; comunistas totalitarios, 481-491, 522; de élite burocratica personalista, 380- 389, 521; de élite tradicional, 369- 521; de movilizacién de partido ante, 467-481, 522; de partido dominante semicompetitivo, 452-467, 522; pendulares, 415-433, 522; véase también regimenes militares y siste- mas politicos Reptiblica Central Africana, 382, 383 Reptiblica del Congo, 409 Reptiblica Dominicana, 178 Rios Montt, Efrafn, 383 Rodriguez, Andrés, 386 Rojas Pinilla, Gustavo, 448 Roma, como ciudad-Estado y reptbli- ca, 216-218; imperial, 200, 203, 21 223 Sadat, Anwar, 349, 468-472 Salinas de Gortari, Carlos, 453, 454, 455,456 Samper, Ernesto, 449 San Vicente, 436 Santa Lucia, 436 Santander, Francisco de Paula, 448 Samey, José, 419 Schmidt, Helmut, 259 Seceién de Administracién Inteacio- nal y Comparada, 65538 sector ptiblico, empleo en el, 125-128 Senegal, 125, 468 servicio pablico, sistemas de, 128-130 servicio pablico, véase burocracia Shagari, Alhaji Shehu, 423 sindrome del desarrollo, Singapur, 134, 353, 436 Singh, Vishwanath Pratap, 462 Siria, 400 sistema constitutivo, 241, 497, 505, 506, 507 sistemas politicos, definicién, 41-42; importancia de la variacién de los, 516-523; modernos, 237, 238; requisi- tos para el desarrollo de los, 153-162; véase también regimenes politi sistemas sociales, delimitacién de los, 192-196 sociedad posindustrial, 185-188 sociedades hidraulicas, 200-202, 205, 208, 212 Somoza Debayle, Anastasio, 389 Sri Lanka, 125, 436, 438, 445-447 Stalin, Joseph, 309, 310 Stroessner, Alfredo, 345, 382-388 Suchinda Kraprayoon, 404 Sudafrica, 120, 129, 327, 356 Sudan, 383 Suecia, 125, 269, 270 Suharto, 393-400 Suiza, 120, 122, 123, 269 Sukarno, 395, 396 sumerios, 205, 212 156 ndia, 7, 120, 161, 336, 353, 400- 408, 497, 517, 521 Taiwan, 134, 17, 317, 353 Tanzania, 125, 194, 468, 476-481, 521 Tercer Mundo, altemnativas futuras para INDICE ANALITICO el, 180; clasificacién de los sistemas politicos del, 134-135; relevancia del término, 196 Thanom Kittikachorn, 403 Thatcher, Margaret, 282 Togo, 383 Trinidad y Tobago, 436 Turquia, 129, 134, 165, 349, 416, 428- 433,435, 515 Uerania, 121 Uganda, 125, 383, 386-389 Union Soviética, 121, 129, 134, 139, 166, 300-314, 316, 481, 521; aparato estatal en la, 309, 310, 313; ministe- . 310; papel de la burocracia en la, 308-313; Partido Comunista en la, 308-314; “pluralis- mo institucional’ en la, 311; posin- dustrialismo en la, 185-186 Upper Volta, véase Burkina Faso URSS, véase Unidn Soviética Uruguay, 435 Vanuatu, 436 Vargas, Getulio, 417 Venezuela, 87, 436 Vietnam, 54, 66, 177, 481 Yani, 396 Yeltsin, Boris, 307, 313, 314,315 Yirinovsky, Vladimir, 315 Yugoslavia, 86-87, 184, 194 Zaire, 38. 129, 327, 383 Zambia, 468 Zedillo, Ernesto, 454, 456 Zhao Ziyang, 321 Zimbabwe, 436INDICE GENERAL Estudio introductorio, por Victor Alarcén Olguin. . . . . E] método comparativo y las ciencias sociales Los territorios de la administraci6n publica comparada . . . . Administracin ptiblica comparada: proyeccion y perspectiva. ADMINISTRACION PUBLICA. UNA PERSPECTIVA COMPARADA I. La comparacion en el estudio de la administracton publica . . . TI. La administracién publica como campo de estudio . . Importancia de la comparacion .. 0. ee ee Problemas de la comparacién Funcionalismo, 43; Neoinstitucionalismo, 45 Evolucién de los estudios comparados en el periodo de pos- BUST ie wm a ere wpa eegne Np ote @ 8 Apogeo del movimiento de administracion comparada Programas del Grupo de Administra cos, 58 Retirada, revaluaciones y recomendaciones .... . . Retirada, 64; Revaluaciones, 65; Recomendaciones, 74 Perspectivas yopciones........... Administracién del desarrollo, 81; Politica publica comperada, 93; wacién ptiblica comparada medular, 96 Enfoque comparativo... 6. ees La burocracia como enfoque.... 2... 5.55. -- Conceptos de burocra : Predominio de la burocracia publica . . . El medio organizativo............ a 8 Departamentalizacién, 119; Empleo en el sector puiblico, 125; vicio civil, 128 Ecologia de la administraci6n ... 2... Ey Modelos de sistemas administrativos ...... . 539 jon Comparada, 56; Rasgos car cleristi- 12 21 27 29 33 33, 36 39 49 56 63 80 104 104 106 114 119 131 136540 Tl. VIL VIL. VIL. INDICE GENERAL Conceptos sobre la transformacién de sistemas. . ModethizadiGnies 2 vim 2 wea ¥ noe 4 He SO Re ee Desarrollo’ «vise ace a eae w wees none Hee eo Desarrollo politico, 152; Capacidad como requisito fundamental, 159; Des- atrollo politico negativo, 161; Teorfas de la dependencia, 168; Redefinicién del desarrollo, 175 El cambio. Concepciones competitivas del futuro, 182; En los paises mas desarrollados, 185; En los paises menos desarrellados, 188 . Antecedentes histéricos de los sistemas administrativos nacionales Organizacién de conceptos para la interpretacién histérica. Los origenes del mundo antiguo .. 6... ee La Roma imperial y Bizancio .... . . eee El feudalismo en Europa... .....« Surgimiento de las monarquias absolutistas europeas. . . . Surgimiento del Estado-nacién .. 2... 2. ee ee . La administracién en los patses mds desarrollados. Caracteris- ticas generales y sistemas administrativos “clésicos" .... . Caracteristicas politicas y administrativas comunes... . . Sistemas administrativos “clasicos” «1... ee La Quinta Repiblica francesa, 242; La Alemania reunificada, 257; Otros sis- temas “clasicos”, 269 La administracién en los patses mas desarrollados. Algunas va- riaciones entre los sistemas administrativos . . Administracién en la “cultura civica”... 6 Gran Bretana, 274; Los Estados Unidos, 285 La administracion adaptativa y modernizante. Japon .. . . Ejemplos de paises del “segundo nivel”... . La Federacién Rusa, 307; La Repiblica Popular de China, 317 La administraci6n en las naciones menos desarrolladas. . . . Ideologia del desarrollo... 2.2... . BARE Las politicas del desarrollo... . . . . .. Eliminacién de los sistemas de partidos competitivos, 338; Intervencién mi- litar y control, 341; La redemocratizacién, 351 Variedades de regimenes politicos Pautas administrativas comunes . . . . Regimenes politicos burocrdtico-dominantes . . . Sistemas de élite tradicional... .. . . Regimenes tradicionales ortodoxos: Arabia Saudita, 371; Regimenes nco- tradicionales: Iran, 374 146 147 151 180 198 198 204 218 223 226 233 237 237 241 271 271 292 306 327 328 332 355 363 369 369INDICE GENERAL Sistemas de élite burocratica personalistas . . . . Paraguay, 1954-1989, 384; Uganda, 1971-1979, 386 Sistemas burocraticos de élite colegiada Regimenes de ley y orden: el ejemplo de Indonesia, 393; De un régimen tradi cional a uno colegiado: el ejemplo de Tailandia, 400; La influencia del colonia- lismo: el ejemplo de Ghana, 409 Sistemas pendulares . 2.000.000 eee Brasil, 416; Nigeria, 422; Turqufa, 428 IX, Regimenes politicos de partido dominante .. . . . Sistemas competitivos poliarquicos. . . bce e eee Las Filipinas, 439; Sri Lanka, 445; Colombia, 447 Sistemas de partido dominante semicompetitivo. ....... México, 452; India y Malasia, 460 Sistemas de movilizacion de partido dominante .... 6. . Egipto, 468; Tanzania, 476 Sistemas totalitarios comunistas ............----. Corea del Norte, 482; Cuba, 485 X. Elestudio de las burocracias y de los sistemas politicos... .. Fines politicos y medios administrativos. .. 2... 0... La relaci6n entre desarrollo burocratico y desarrollo politico. La hipotesis del desequilibrio puesta a prueba . Importancia de la variacién de los sistemas politicos . .. . . Conclusién Indice de autores... ......0-..0005 Indice analitico. 415 434 435 452 467 481 492 492 496 S11 516 523 527 533Este libro se termin6 de imprimir y encua- dernar en junio de 2000 en los talleres de Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. sa), Calz. de San Lorenzo, 244; ico, D. F. En su composicién, p: rada en el Taller de Composicién Electréni ca del Fce, se utilizaron tipos New Aster de 10:12, 9:11 y 8:9 puntos. La edicién, que cons- ta de 2.000 ejemplares, estuvo al cuidado de Julio Gallardo Sénchez.