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O VIS MAJORITRIO NA POLTICA COMPARADA
Responsabilizao, desenho institucional e qualidade democrtica*

Marcus Andr Melo
Quanto maior o nmero de jogadores com poder de veto em um sistema poltico, mais difcil ser reduzir a pobreza e a desigualdade por meio de um sistema amplo de bem-estar social. STEPAN (2004)
Introduo
A questo da qualidade da democracia ressurgiu com grande interesse na literatura de cincia poltica contempornea (Diamond e Morlino 2005; O Donnell, Cullell e Iazetta, 2004). O debate se
* Traduo do original em ingls por Denlson Bandeira.
Artigo recebido em dezembro/2005 Aprovado em maio/2006
rejuvenesceu a partir do avano considervel ocorrido na pesquisa emprica sobre o desenho institucional e seus impactos sobre dimenses relevantes das democracias contemporneas. Dentre estas, destaca-se a capacidade de responsabilizao (accountability) de governantes pelos eleitores ou, de forma mais ampla, o potencial de responsabilizao existente em distintos arranjos institucionais.1 O conhecimento sobre os efeitos de arranjos institucionais distintos sobre a capacidade dos cidados de punir ou premiar ampliou-se consideravelmente a partir de contribuies informadas por modelos principal-agente (principal-agent) e de pontos de veto (veto players ou veto points analysis). No obstante a capacidade preditiva desses modelos ser persuasiva, o mesmo no pode ser afirmado sobre o juzo normativo que muitos analistas fazem com base nos achados das pesquisas empricas. Raras contribuies efetivamente problematizam as implicaes normativas dos achados da pesquisa emprica, e aparentemente muito poucas contribuies
RBCS Vol. 22 n . 63 fevereiro/2007
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ceito foram propostos para a anlise de domnios distintos das sociedades democrticas Estado, mercado e sociedade civil (Goodin, 2003). Outros valores normativos como, por exemplo, a congruncia entre polticas de governos e cidados, a representatividade ou a inclusividade tm recebido muito menos ateno nas discusses sobre desenho institucional. Embora a responsabilizao seja uma das dimenses centrais da democracia representativa seu status conceitual nas duas ltimas duas dcadas surpreendente. Essa situao contrasta marcadamente com o status do conceito no perodo anterior. Em livro clssico escrito em meados da dcada de 1960, que se constitui seguramente na mais instigante discusso sobre representao na cincia poltica contempornea, Pitkin (1967, cap. 3) desenvolve uma crtica devastadora da viso da representao poltica como responsabilizao. Na realidade, foi essa a viso que prevaleceu aps o intenso debate ocorrido durante o perodo formativo dos governos representativos modernos (Manin, 1995). A idia de que os representantes devem ser responsabilizados pelo seu desempenho em executar instrues dos seus eleitores foi rejeitada em favor do conceito de representao como agir em nome de outros. Mas ela perdura, como ser discutido a seguir, na avaliao de cientistas polticos norte-americanos sobre seus pas e em parte importante da literatura de poltica comparada. O mais grave, no entanto, seu uso marcado por inconsistncia na avaliao da qualidade das democracias de corte proporcionalista. O controle de governos e a preveno da tirania so peas fundamentais do conceito moderno de democracia. Da a necessidade de controles externos. O desenho constitucional, prevendo separao de poderes e estabelecendo bicameralismo, reviso judicial e federalismo, representa um esforo para assegurar um compromisso madisoniano entre o poder de maiorias e o poder de minorias (Dahl, 1956, p. 4). O paradoxo que quanto mais o poder fragmentado menor ser a clareza de responsabilidade e, conseqentemente, mais limitada a capacidade dos cidados controlar os governos. O foco recente sobre responsabilizao nas discusses a respeito do desenho institucional inscreve-se em uma preocupao mais ampla com a questo da eficincia. Todavia, esse esforo ana-
centrais da literatura comparada consideram os pressupostos normativos da pesquisa emprica. Neste artigo, discuto essa literatura, assinalando seu vis majoritrio.2 Esse vis manifesta-se de duas formas principais. Em primeiro lugar, pela reduo da discusso da qualidade da democracia questo da responsabilizao (accountability) conceito que est enraizado profundamente no ideal normativo majoritrio. Em segundo, pela assuno cada vez mais freqente na rea de poltica comparada de que a concentrao de autoridade poltica precondio para o exerccio da responsabilizao.
Contra Madison?
As tendncias que identifico no debate contemporneo fariam estremecer Madison o terico poltico mais instigante no tratamento das questes de desenho institucional. Suas receitas de reforma institucional ou mais acertadamente de terapia constitucional assentam-se no reconhecimento de que o poder poltico deve ser fragmentado devido ao potencial de tirania associado ambio humana. Como afirmou enfaticamente se os homens fossem anjos, no seria necessrio haver governos. Se os homens fossem governados por anjos, dispensar-se-iam os controles internos e externos (Madison, 1982 [1788], The Federalist 51, p. 337). Ser que os achados empricos da pesquisa comparada em cincia poltica parte da qual afirma que a disperso de poder produz ineficincia poltica e efeitos redistributivos perversos devem nos levar a reconsiderar todo o edifcio conceitual do ideal madisoniano de checks and balances? A capacidade ou o potencial de responsabilizao de um arranjo poltico-institucional converteu-se em parmetro cada vez mais privilegiado no debate sobre o desenho constitucional. Esse fenmeno traduz um processo mais amplo pelo qual a responsabilizao adquiriu grande centralidade no s no lxico das cincias sociais, mas tambm na mdia. significativo que, no final de 2004, no site de buscas Google, o nmero de referncias responsabilizao (accountability) tenha alcanado a notvel marca de 115 milhes de registros. Responsabilizao efetivamente tornou-se a dimenso privilegiada no debate sobre a boa governana. Novos construtos informados por esse con-

ltico inteiramente intil, porque no faz sentido aplicar um conceito estreito de responsabilizao para se avaliar a qualidade da governana em pases que exibem um desenho constitucional proporcionalista ou consociativo (Lijphart, 1984; Powell, 2000). Neste artigo apresento uma discusso sobre os nexos entre desenho institucional e responsabilizao, e identifico os supostos normativos subjacentes a distintas anlises destes nexos na literatura comparada. O potencial de responsabilizao varia amplamente em funo dos arranjos institucionais ou, mais acertadamente, do desenho constitucional de um pas. No entanto, como argumento ao longo deste artigo, a responsabilizao no a nica dimenso relevante, nem tampouco os achados empricos das anlises substantivas em poltica comparada comportam apenas um nico juzo normativo. A atual agenda de pesquisas na poltica comparada est marcada por questes normativas no explicitadas. Uma dessas questes seguramente o vis normativo majoritrio. Tal vis se manifesta especificamente nas contribuies baseadas em modelo de veto players, cujo suposto fundamental que quanto menor o nmero de veto players, tanto melhor ser a boa governana. O objetivo de se revisitar aqui a discusso de modelos majoritrios versus proporcionalistas no de apresentar mais uma defesa de Lijphart em face de seus crticos ou, ao contrrio, de critic-lo. Ambos os propsitos j foram objeto de analises instigantes por Roller (2005) e MacGann (2006). Pretendo desenvolver uma critica original sobre o vis majoritrio da poltica comparada, particularmente seu suposto de que a concentrao de autoridade poltica (e seus correlatos clareza de responsabilidade, identificabilidade pr-eleitoral, entre outros conceitos) precondio para a boa governana. Quatro consideraes de natureza emprica serviram de motivao bsica para este artigo. Em primeiro lugar o hiato cada vez maior entre a prtica constitucional das democracias e os supostos normativos das vises majoritrias. Nas ltimas duas dcadas vem ocorrendo uma revoluo constitucional sinalizada pela expanso global do Poder Judicirio (Tate e Valinder, 1995) e pela rpida difuso da prtica de controle da constitucionalidade das leis por cortes especiais ou ordinrias (Hirschl, 2004). Dessa forma, o Poder Judicirio tem se constitudo cada vez
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mais em veto player,3 e mesmo pases com desenho majoritrio onde o Judicirio pouco mais que um ramo especializado da burocracia tm crescentemente adotado tal prtica. Em segundo lugar, a linguagem pblica das democracias contemporneas cada vez mais recorre proteo de direitos como valor normativo, e tem recorrido a dispositivos cada vez mais freqentes para a proteo de minorias e de direitos humanos. Essa judicializao crescente dos direitos, essa linguagem tem como contrapartida institucional a criao de pontos de veto antimajoritrios no sistema poltico. Em terceiro lugar, as democracias contemporneas so cada vez mais heterogneas, social e etnicamente, mas as propostas de desenhos institucionais derivadas da poltica comparada pressupem sociedades homogneas. Assume-se que quanto maior a congruncia na preferncia dos cidados, tanto maior as precondies para a concentrao de autoridade poltica e, conseqentemente, maiores as possibilidades de eficincia na ao de governo. A boa governana, segundo a viso prevalecente na poltica comparada, alcanada pela adoo de desenhos institucionais que maximizem a clareza de responsabilidade e a capacidade de produzir decises que tenham resolutividade. Esses exemplos representam mecanismos para a expresso de vetos de minorias, os quais introduzem ou robustecem elementos proporcionalistas nas democracias avanadas. Finalmente, o processo amplo de descentralizao que caracterizou as democracias desde pelo menos a dcada de 1980 representa outro mecanismo pelo qual ocorreu a fragmentao de autoridade poltica. Esses quatro desenvolvimentos sugerem efetivamente uma disjuno entre, de um lado, os achados e as propostas de desenho institucional derivados da literatura de poltica comparada e, de outro, as prticas institucionais e as transformaes ocorridas nas democracias avanadas.
Poltica comparada e teoria poltica normativa

As contribuies recentes, na rea de poltica comparada, sobre o funcionamento dos sistemas polticos democrticos tm iluminado aspectos centrais a respeito dos efeitos das instituies.
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desenhar instituies, a ambio dever ser contraposta ambio (Madison, 1982 [1788], The Federalist 51, p. 337). A separao de objetivos ortogonal separao de poderes, porque ela pode ocorrer com ou sem separao de poderes. Essa tipologia sugere dois trade offs importantes. O primeiro refere-se quilo que os autores denominam resolutividade (resoluteness) versus decisividade (decisiveness). Em um sistema em que o nmero efetivo de atores com capacidade de veto grande, a mudana de poltica difcil, mas a credibilidade e, conseqentemente, a estabilidade da poltica ser alta. Em outras palavras, um sistema com maior decisividade, detendo uma grande capacidade de fazer ou implementar mudanas, necessariamente ser menos resoluto, mas ter menos capacidade de manter o status quo. Um sistema mais resoluto deve necessariamente ser menos capaz de produzir decises, e dessa forma apresentar menos decisividade. Dois cenrios patolgicos so identificados: paralisia decisria e instabilidade de polticas. O segundo trade off refere-se orientao pblica ou privada (private-regardedness) da poltica que, por sua vez, produto de arranjos institucionais diferentes. Para Cox e McCubbins, quanto maior o nmero efetivo de atores com capacidade de veto, tanto mais orientada privadamente ser a poltica. De forma inversa, quanto menor o nmero efetivo de atores com capacidade de veto, tanto maiores as chances de as polticas assumirem a forma de bens pblicos. Argumentos semelhantes so apresentados por Mesquita et al. (2003), para quem o tamanho da coalizo vencedora um determinante decisivo para que as polticas assumam a forma de bens pblicos. Contrariamente, mecanismos institucionais que reduzem o tamanho da coalizo vencedora como, por exemplo, a representao proporcional criam incentivos para a proviso de bens privados. De uma perspectiva normativa, as implicaes desses achados da poltica comparada so que atores com capacidade de veto (e que incluem, por exemplo, cortes constitucionais e governos subnacionais) tm efeitos perversos. Cox e McCubbins sustentam que
[] vrias contribuies da pesquisa comparativa argumentam que dividir ou separar o poder criando-se pontos de veto na estrutura do Estado pode
Embora sejam apresentadas como teorias livres de consideraes normativas, elas contm pressupostos dessa natureza. Todavia, como j assinalado, esses pressupostos so freqentemente ignorados e suas implicaes normativas, desconsideradas. Este fato para muitos no deveria causar estranheza, uma vez que poderiam apenas expressar a diviso de trabalho cada vez maior entre pesquisadores empiricamente orientados e analistas de teoria poltica. Tal disjuno , no entanto, problemtica nos trabalhos sobre as chamadas novas democracias, nos quais a questo da reforma institucional est com freqncia relacionada aos achados das pesquisas empricas. As democracias so muitas vezes avaliadas em termos da eficincia poltica, isto , no sentido de produzir resultados tangveis para a populao, e tambm em termos da capacidade em agregar interesses e produzir decises consistentes de natureza pblica (Diamond e Morlino, 2005). No caso das novas democracias, a concluso tpica na poltica comparada na dcada de 1980 era de que tais bens tangveis no so produzidos em virtude, dentre outros fatores, da persistncia do clientelismo. Por influncia da abordagem neo-institucional, as anlises correntes agregaram a este diagnstico a questo do desenho constitucional. A anlise desenvolvida por Tsebelis (2002) sobre veto players tem-se constitudo em uma das mais influentes no campo da cincia poltica comparada. fundamentalmente positiva e busca explicar padres de produo legislativa, bem como os determinantes da estabilidade e da mudana em polticas pblicas. Inegavelmente, a anlise formal de veto players contribuiu de forma expressiva para o entendimento das formas por meio das quais variveis institucionais afetam a capacidade dos governos em aprovar proposies legislativas e produziu muitas hipteses testveis no campo da poltica comparada. As contribuies de Haggard e McCubbins (2001) refinaram este ponto e utilizaram um conceito similar de nmero efetivo de pontos de veto em vrias reas setoriais, que foi adotado em diversos estudos de caso. Cox e McCubbins (2001) propem um marco analtico geral para estudar a separao de poderes dos quais o presidencialismo uma variante e a separao de objetivos. Este ltimo conceito est ancorado na proposio madisoniana segundo a qual, ao se

levar a uma falta de capacidade decisria. Quando governos divididos surgem, como freqentemente tem acontecido nos Estados Unidos ou na Amrica Latina, tem-se assinalado que uma sndrome de efeitos malficos se instala (2001, p. 29).
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Entre tais efeitos esto os conflitos interinstitucionais, unilateralismo, formas diversas de obstruo, comportamentos rentistas e oportunistas, clientelismo e deficits oramentrios (as implicaes mais gerais desses achados sero discutidas nas sees subseqentes). Naquilo que se convencionou chamar de filosofia pblica americana, h uma tradio enraizada de considerar os checks and balances uma salvaguarda contra a tirania. Como Dahl assinala,
[] a despeito de seus defeitos de lgica, definio e utilidade cientfica, a ideologia madisoniana tornar-se- muito provavelmente um dos mais prevalentes e arraigados de todos os estilos de pensamento que se poderia rotular de americano (1956, p. 30).4
No entanto, a agenda da chamada cincia poltica positiva tem sido marcada h vrias dcadas por uma preocupao com os efeitos negativos da separao de poderes. Perodos prolongados de governos divididos nos Estados Unidos levaram duas geraes de pesquisadores a se debruar sobre suas conseqncias para a formao de polticas, no que muitos conceitos foram propostos a partir de anlise formal e/ou emprica.5 A agenda de pesquisa da cincia poltica norte-americana passou ento a valorizar fortemente a idia de decisividade de governos. Esse atributo est associado fundamentalmente a governos de partido nico que contam tipicamente com uma maioria relativa de eleitores e/ou de cadeiras no Legislativo, e que deles recebem um mandato para executar mudanas. A responsabilizao seria alcanada pela alternncia no poder de partidos responsveis. Como assinala Powell,
[] a idia de mandatos para formular polticas tem tido muito apelo para os cientistas polticos americanos, os quais tem se frustrado com a fraqueza de seus partidos polticos e a difuso geral de poder no seu governo (2000, pp. 69-70).
A agenda da poltica comparada marcada,
assim, pela agenda poltica ordinria nos Estados Unidos. O famoso relatrio que postula o governo de partidos polticos responsveis, preparado por um comit ad hoc da Associao Americana de Cincia Poltica e liderado por E. E. Schattsneider (American Political Science Association Committee on Political Parties, 1950) a pea cannica dessa viso, tendo marcado fortemente a disciplina na sua avaliao sobre a qualidade da democracia. O apelo normativo era, portanto, relativo concentrao de autoridade poltica, neste caso em partidos responsveis que pudessem ser responsabilizados nas urnas pelo seu desempenho. Recentemente, este apelo normativo foi reiterado por Sundquist e Fiorina. Sundquist (1992, p. 12) reconstituindo o debate norte-americano sobre os efeitos perversos do desenho institucional de separao de poderes desde Woodrow. Sundquist assinala que as expresses stalemate e deadlock ou em sua ltima variante, gridlock, so o tema recorrente na crtica do reformadores. Fiorina, por sua vez, afirma que o federalismo, a separao de poderes, checks and balances as instituies fundamentais dos Estados Unidos operam para inibir a coerncia e obscurecer a responsabilidade na ao dos governos (2002, p. 521). Enquanto a linha de pesquisa referida anteriormente fundamentalmente positiva, muitos dos analistas envolvidos no o so.6 Strom (2003) um dos analistas que tem cuidado na apresentao de suas concluses, assinalando a presena de trade offs normativos. Strom argumenta que os sistemas de separao de poderes so superiores em termos de transparncia dos governos e em controlar o risco moral (moral hazard) dos representantes e dos governos, ao passo que os regimes parlamentaristas, em particular os modelos tipo Westminster, o so no controle dos problemas resultantes de seleo adversa (adverse selection) na escolha de candidatos. Isso ocorre porque neste ltimo caso os partidos polticos tm mais incentivos para exercer maior controle no recrutamento. Em concluso, a democracia parlamentarista mais eficiente, mas lhe falta freqentemente transparncia (Strom, 2003, p. 56). Partidos mais fortes e institucionalizados incorrem em um maior nus poltico nos casos de desvios de representantes, embora tenham fortes desincentivos a exercer um controle horizontal sobre o Executivo. Por sua vez, os sistemas de sepa-
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polticas clientelistas para suas bases, produzindo um quadro de balcanizao do Estado. Ames conclui que a qualidade da democracia baixa devido ao fato de que os governos no podem ser responsabilizados dada a existncia de muitos atores de veto. Patologias do desenho institucional representao proporcional com lista aberta, federalismo, presidencialismo e reviso judicial , portanto, so responsveis pela baixa capacidade de responsabilizao. Como ser discutido mais adiante, estes so atributos essenciais de desenhos constitucionais proporcionalistas. Como j assinalado, esse argumento fora aplicado para a anlise do sistema poltico norte-americano. A viso prevalecente na cincia poltica norte-americana que o sistema est fadado paralisia, e a extenso desse argumento Amrica Latina um passo. Diagnsticos de ineficincia poltica ou patologias institucionais so muitas vezes baseados em conceitos e instrumentos ancorados em valores normativos que so inconsistentes com a arquitetura constitucional de um pas. Mais importante: tais diagnsticos informam propostas de reforma poltica. As concluses normativas desses diagnsticos esto marcadas por um vis majoritrio, e por subsumirem outros valores normativos e ignorarem a constituio social de um pas devem ser vistas com suspeita.
rao de poderes apresentam incentivos para gerar uma maior transparncia, porque h competio entre os agentes (presidentes e Legislativo) em responder s demandas dos seus principais ou mandatrios. Esses trade offs entre tipos de perdas de delegao (agency losses) devem ser avaliados em funo de valores normativos e da natureza da sociedade (Strom, 2003, p. 97; Persson, Roland e Tabellini, 1997). Como assinalado, poucos analistas seguem Strom na explicitao das questes normativas envolvidas e oferecem suas concluses de forma acrtica.7 O programa de pesquisa de Stepan sobre democracia e desenho institucional comparado bastante exemplar nesse sentido, e neste artigo recorrerei aos seus textos como ilustrao do argumento principal. Stepan (2001) bastante crtico do funcionamento de vrias democracias federalistas porque restringem a vontade majoritria de seus cidados (demos-constraining, em sua terminologia). Utilizando um ndice de desigualdade na representao para medir este fenmeno, Stepan critica a alocao de poder sobre a deciso e implementao de polticas pblicas a entidades subnacionais. Por outro lado, argumenta que o princpio de igual representao dos estados na cmara alta no democraticamente necessrio (democratically necessary) (1999, p. 25). Esse tipo de argumentao est fortemente deslocado da prtica democrtica em muitos pases e tambm dos debates que so travados na teoria democrtica ; ele reflete o tom majoritrio que caracteriza hoje parte da rea de poltica comparada.8 A pesquisa emprica realizada atualmente sobre a Amrica Latina tem se debruado sobre os fatores institucionais que comprometem a governabilidade poltica na regio.9 Como resultado destas caractersticas, muitos pases teriam supostamente dificuldades em garantir o surgimento de coalizes estveis e implementar o mandato concedido pelos eleitores. Brasil, Equador e Argentina so descritos como casos extremos de sistemas polticos fragmentados devido existncia de muitos pontos de veto (Ames, 2002b; Levitsky e Murillo, 2005). Para Ames (2002a), o Brasil uma democracia bloqueada.10 Um sistema partidrio fragmentado produz coalizes ps-eleitorais volteis, as quais no garantem uma base de sustentao estvel para o Executivo. Parlamentares demandam
Modelos majoritrios e proporcionalistas: supostos normativos

A responsabilizao ocupa lugar privilegiado no quadro conceitual do majoritarismo como modelo ideal de desenho institucional, mas no no proporcionalista. Isso decorre do papel que as eleies ocupam na estrutura conceitual desses dois modelos. Nos governos representativos modernos, o momento estruturante do contrato entre cidados e representantes consiste nas eleies. Mas as expectativas em torno delas so distintas nos dois modelos normativos, como discutido de forma sistemtica a seguir. O confronto entre as bases normativas dos modelos normativos majoritrios e proporcionalistas no uma questo nova na cincia poltica. Muitas dos debates iniciais sobre a representao proporcional ilustram bem esta assertiva. Nos de-

bates atuais sobre o multiculturalismo, h uma reatualizao das vantagens e desvantagens relativas do majoritarismo como princpio poltico. A crtica multiculturalista persegue, na realidade, uma linha de argumentao de que ele falha em garantir a diversidade de valores na sociedade. Como o objeto deste artigo so os nexos entre desenho institucional e responsabilizao, muitos aspectos do confronto entre os dois modelos no sero explorados. O trabalho pioneiro de Liphart explora as caractersticas institucionais dos modelos majoritrio ou de Westminster e o contrasta com o modelo consensual ou consociativo.11 Vale enfatizar primeiramente que o majoritarismo como regra da maioria um princpio democrtico bsico e, portanto, constitutivo da democracia. Ele permite distinguir entre democracias e no-democracias. No necessrio reiterar neste ponto que, como tal, ele est presente em ambos os modelos. O ponto bsico distintivo dos modelos proporcionais que seu ideal normativo est encapsulado na idia de que as preferncias do maior nmero de pessoas devem estar refletidas no processo poltico. Em outras palavras, o governo deve ser responsivo no a uma maioria, mas ao maior nmero de pessoas possvel (Lijphart, 1984, p. 4). O requisito da maioria considerado apenas como um requisito mnimo. A viso proporcionalista afirma que as regras institucionais devem promover a participao e o alargamento das maiorias. Em contraste, no ideal majoritrio buscase assegurar que a vontade da maioria prevalea sobre minorias. Nesse sentido, o majoritarismo representa um ideal e no apenas a regra eleitoral ou de mtodo de agregao de interesses. Como Shugart (2001) assinala, mesmo no sentido eleitoral mais restrito, o termo ambguo. A assuno implcita que o sistema representa uma maioria de votantes, mas, na prtica, este princpio violado, porque nos sistemas majoritrios o que se requer uma maioria relativa de cadeiras parlamentares. De fato, os dados revelam que as maiorias parlamentares em governos de partido nico so tipicamente baseadas nas maiores minorias, freqentemente no intervalo entre 38% e 45% (Idem, p. 30). Powell (2000) recorre a uma terminologia similar em sua anlise dos sistemas majoritrios e proporcionalistas. No entanto, ele est fundamentalmente interessado na distino normativa entre
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os dois e como a variao no desenho institucional influencia o potencial de responsabilizao eleitoral (electoral accountability). Para este autor, no ideal majoritrio a concentrao de poder em poucos agentes um pr-requisito para o exerccio do controle pelos cidados. Isso se deve fundamentalmente ao fato de que a concentrao de poder necessria para garantir clareza de responsabilidades. O objeto responsabilizao nesse modelo so os tomadores de decises autoritativas que ocupam posies no governo (em contraste, por exemplo, com agentes que no ocuparo posies no governo, mas que agiro no sentido de barganhar as polticas que afetam suas bases. Em outras palavras, que agiro no melhor interesse dos seus representantes). De forma distinta, a disperso de poder implica que o policymaking resultado de barganha ps-eleitoral no mbito da coalizo vencedora. A responsabilidade difusa resultante dificulta o voto retrospectivo voltado para a responsabilizao. A viso majoritria supe o objetivo de controle democrtico ex post e no de influncia sobre o processo decisrio, como o caso da viso proporcionalista. Ela tambm est associada idia de representao como investidura de um mandato. Os cidados exercem controle ao aprovar propostas de futuros candidatos ao governo durante o processo eleitoral. Durante as eleies, tais candidatos recebem um mandato para implementar as preferncias dos eleitores. Duas vises do processo eleitoral podem ser identificadas, considerando-se a dimenso temporal da orientao do eleitor. Na primeira, os cidados votam com base no desempenho dos governantes, punindo ou premiando com um voto retrospectivo. Numa viso complementar, o controle exercido ao se investir os candidatos de um mandato pelo voto prospectivo. A despeito do contraste entre as dimenses temporais da avaliao, a rigor, ambas as descries do mecanismo eleitoral a de responsabilizao pelo desempenho e a de mandato so consistentes com o ideal majoritrio, embora a idia de mandato reflita mais claramente o ideal majoritrio em sua formulao originria, (pr-rikeriana). Ambas exigem concentrao de autoridade poltica para sua efetivao plena. A primeira delas majoritria e est canonicamente exposta por Riker (1983). Nela, o papel do eleitorado de ape-
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es de representao poltica, portanto, esto subjacentes aos ideais normativos discutidos acima. O ideal de concentrao de poder pressupe uma concepo de responsabilizao (accountability view) na terminologia de Pitkin, na qual nenhuma autonomia esperada do representante. Para esta autora, a concepo de representao como responsabilizao (accountability view) uma hiptese prtica ou emprica disfarada de concepo terica (1967, p. 55). Defendendo uma viso de representao que pressupe agir substantivamente em nome de outrem, Pitkin argumenta que a concepo de representao como responsabilizao (accountability view) no nos diz nada sobre o que acontece durante a representao, sobre como um representante deveria agir, ou o que se espera que ele faa, ou como julgar se ele representou bem ou mal (Idem, p. 58). Vale registrar, no entanto, que na concepo de responsabilizao informando vises majoritrias pr-schumpeterianas freqentemente se assumia que os interesses coletivos dos cidados existem e podem ser identificados. As questes associadas agregao de interesses individuais em uma funo de bem-estar social (ciclicidade de preferncias, existncia de maiorias distintas segundo a matria em discusso, entre outros) no eram problematizadas. Nas discusses de desenho institucional correntes na literatura de poltica comparada, h uma viso implcita de que os cidados sancionam ou recompensam incumbentes, sem que se faa nenhum juzo normativo sobre a existncia de interesse pblico ou coletivo. A democracia entendida como um mecanismo competitivo schumpeteriano por meio do qual elites adquirem ou no o suporte do eleitorado para propostas de polticas. A concepo de representao como responsabilizao, portanto, no requer a noo de interesse coletivo. Para que as eleies cumpram o papel de instrumentos da democracia, necessrio que os incentivos associados ao voto retrospectivo e usados pelo eleitorado sejam internalizados (Powell, 2000; McDonald e Budge, 2005). Em outras palavras, espera-se que os incumbentes, antecipando a possibilidade de sano, alinhem seu comportamento com as preferncias do eleitorado. A teoria da escolha social iluminou os problemas de identificao de um pacote de polticas que refletissem as prefe-
nas exercer um veto popular a governantes com mau desempenho. Como argumenta Riker, ela consistente com a teoria da escolha social (social choice theory), na medida em que no se identifica nas eleies nenhuma possibilidade de expresso de interesses gerais (que segundo a teoria seriam impossveis de serem revelados por quaisquer mecanismos de agregao de preferncias individuais). Como ser discutido adiante, salta aos olhos que esta concepo apenas faz sentido em um contexto institucional especfico. No ideal proporcionalista, a representao e as eleies so concebidas de forma marcadamente distinta. A disperso de autoridade poltica vista como precondio para a representao efetiva de interesses sociais variados. O objetivo bsico aumentar a influncia dos cidados sobre os governos. Porque o poder fragmentado, a representao assume a forma de representao autorizada como veculo para a expresso dos interesses do eleitorado no processo de governo. De forma diversa do ideal majoritrio, o eleitorado no premia ou pune ocupantes de cargos pblicos por seu desempenho. Pelo contrrio, eles so eleitos na expectativa de agir no melhor interesse de parcelas do eleitorado, no sendo responsabilizados pelos resultados que produziram como governo, mas pela sua capacidade de influenciar os governos, mesmo estando fora deles. Os representantes so delegados ou agentes dos cidados, os quais acreditam que aqueles agiriam como eles prprios (Pitkin, 1967; Manin, Przeworski e Stokes, 1999). O ideal de fragmentao da autoridade poltica assume que os cidados tm preferncias heterogneas e que o ideal democrtico se realiza quando essa heterogeneidade se reflete na tomada de decises pblicas. Distines mais finas podem ser traadas entre os dois ideais normativos. Em primeiro lugar, a viso de disperso do poder confere grande importncia para as minorias. Ao atribuir um papel importante oposio no processo de governo, espera-se que os interesses de muitos grupos sejam representados, e no apenas a maioria que governa. Em segundo lugar, uma esfera de discrio e autonomia esperada do representante. De forma contrria, na viso majoritarista espera-se que os representantes executem instrues dos eleitores e sejam responsabilizados por estes. Essas concep-

rncias dos eleitores. Independentemente da congruncia entre este pacote e as preferncias sociais, o processo tem incio na mobilizao do eleitorado pelas elites polticas. Os partidos cumprem papel fundamental nesse processo ao permitir a escolha de tipos polticos pelos cidados. Como mecanismo de reduo dos custos de transao, os partidos fornecem um marca para os eleitores. Ao selecionar potenciais representantes, o eleitorado confere um mandato com base em expectativas de resultados de polticas. Por outro lado, quando selecionam incumbentes, os eleitores responsabilizamnos pelo seu desempenho. Tudo que precisam saber para afastar os incumbentes de baixo desempenho quem o responsvel, e isso depende da clareza de responsabilidade, e para que ela esteja assegurada dois pr-requisitos essenciais so necessrios. Primeiro, a identificabilidade12 de governos futuros, na expresso de Powell (2002) os cidados devem ter condies de identificar, no momento das eleies, quem formar o governo. Se eles no esperam que seu voto afetar a formao do governo, eles no tm nenhum incentivo para votar estrategicamente. Segundo, o partido ou a coalizo vencedora dever formar o governo e implementar as polticas anunciadas em seu programa. Se as regras constitucionais em um sistema impem a necessidade do partido ou da coalizo se engajar em barganha ps-eleitoral ou em interagir com outros atores institucionais com capacidade de veto, o impacto do comportamento do eleitor ser fortemente afetado. Enquanto a responsabilizao (voto retrospectivo) e os mandatos so fundamentais para o modelo majoritrio, o princpio constitutivo do modelo proporcionalista da inclusividade no processo de governo. Nele, responsabilizao, em sentido restrito, e mandatos no cumprem papel algum o que est efetivamente em jogo a congruncia representacional entre interesses sociais e exerccio do poder poltico. A representao proporcional torna possvel para os governos a traduo, em termos de polticas de governo, da diversidade de interesses sociais segundo cada questo ou dimenso especfica da poltica. Como Powell e Vanberg (2000) demonstraram, os sistemas proporcionais asseguram mais congruncia representacional do que os modelos majoritrios.13. Em outras palavras, as polticas pblicas em sistemas proporcionais man-
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tm uma maior consistncia com as preferncias do eleitor mediano. Na introduo deste artigo, referime a esta congruncia como um valor democrtico crucial que, no entanto, no considerado de forma adequada pelas concepes majoritrias de responsabilizao (Powell, 2005). A insistncia na questo da clareza de responsabilidade como precondio para a existncia de governos responsabilizveis leva grande parte da literatura de poltica comparada a desconsider-la como valor normativo importante, e como um mecanismo indireto de accountability. A congruncia representacional expressa um mecanismo macrossocial de responsabilizao, uma vez que permite o alinhamento de preferncias no, como costuma acontecer, entre a maior minoria e o governo, mas entre o governo e o conjunto dos representantes o eleitor mediano.14
Escolhas constitucionais e modelos de democracia

A pesquisa neo-institucionalista recente tem insistido que as instituies so endgenas ou seja, so escolhidas por atores participantes do jogo poltico pelas suas conseqncias redistributivas ou podem ser tambm, no raro, resultados no antecipados de escolhas randmicas ou emulativas. razovel supor que na maior parte dos casos elas representam escolhas que refletem o equilbrio entre jogadores.15 Quaisquer avaliaes sobre a qualidade da democracia em um determinado pas deve considerar em que medida arranjos institucionais poderiam funcionar dadas as preferncias sociais e sua distribuio. Este ponto freqentemente desconsiderado na literatura de poltica comparada. Suas conseqncias para a anlise normativa so previsveis. E quando esse problema se articula com o vis majoritrio desta ltima, a anlise torna-se bastante problemtica. Dois tipos de regras institucionais so fundamentais para se entender a viso normativa que informa os desenhos constitucionais: as regras que governam a representao e as que especificam o processo decisrio. As regras eleitorais so decisivas na determinao de como as maiorias legislativas so formadas parte essencial do desenho majoritrio e do grau de inclusividade do sistema de representao algo que, por sua vez,
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dade no sistema eleitoral, possibilitando, assim, que o eleitor faa uma escolha.16 Como assinalado anteriormente, a identificabilidade um dos pr-requisitos do modelo de responsabilizao tpica do majoritarismo. Ela produz clareza de responsabilidade, possibilitando que cidados sancionem ou recompensem os governos conforme seu desempenho.17 A maior clareza de responsabilidade, todavia, tem um custo. Sistemas majoritrios do tipo Westminster exibem um dficit democrtico produzido pelo fato de que as maiorias, na realidade, so as maiores minorias, sem mencionar os casos de ganhador errado, que ocorrem quando as regras eleitorais manufaturam maiorias legislativas para partidos que no obtiveram uma maioria de votos. Afora essas patologias extremas, sistemas com poucos pontos de veto concentram poderes de agenda no Executivo e, portanto, so mais suscetveis de apresentar desvios entre as polticas do governo e as preferncias dos cidados. Em sistemas majoritrios, os gabinetes utilizam seu poder de agenda para aprovar polticas incongruentes com as preferncias do eleitor mediano. Isto ocorre sobretudo em situaes estratgicas em que o ponto de reverso da poltica ou seja o status quo rejeitado pelo eleitor mediano (Strom, 2003, pp. 81-83). As regras que disciplinam o processo de aprovao e implementao de polticas especificam como o poder de propor e aprovar polticas est distribudo entre o Executivo, o Legislativo e o Judicirio (a separao horizontal de poderes), entre os nveis de governo (separao vertical de poderes), como tambm no interior do Legislativo. Sistemas polticos de desenho tipicamente majoritrio tm regras que incentivam a formao de governos majoritrios, tm governos unificados (parlamentarismo), so unitrios e no tm reviso judicial. Na arena legislativa, pouco ou nenhum poder conferido oposio, e as comisses legislativas so fracas.18 Por outro lado, os governos controlam a agenda legislativa, e as regras restringem os poderes de emendamento das comisses (Doering, 1995). Por sua vez, os sistemas polticos de desenho proporcionalistas apresentam legislativos descentralizados e muitas vezes bicamerais, comisses legislativas fortes, e garantem um papel ativo oposio,
fundamental para a concepo proporcionalista. Por outro lado, as regras constitucionais definem tambm o grau de concentrao dos poderes em relao s decises de poltica. Como demonstra Lijphart (1984, 1999), nos pases com desenho constitucional majoritrio h forte concentrao desses poderes. Como discutido na ampla literatura sobre o assunto, as regras eleitorais so preditores importantes do nmero efetivo de partidos e do limiar eleitoral (a parcela de votos para um partido poltico obter representao). A anlise emprica revela que via de regra as maiorias legislativas so manufaturadas pelos sistemas eleitorais. Os governos majoritrios de partido nico so raras, e freqentemente o que se observa so maiorias relativas. As regras constitucionais, dessa forma, expressam um trade off entre representao ou inclusividade e governabilidade. Regras inclusivas como as vigentes em sistemas proporcionais multinominais, de elevada magnitude dos distritos e baixos limiares para a representao, permitem uma maior inclusividade de representao e levam ao multipartidarismo. Por sua vez, essa participao ampliada produz ceteris paribus mais custos polticos de transao. Em contrapartida, as regras tpicas de sistemas majoritrios distrito uninominal e formula first past the post implicam em menos representao de minorias ou grupos, embora produzam mais eficincia governativa pela maior facilidade de formao de maiorias. O desenho constitucional implica tambm um trade off entre arranjos que permitem a escolha de um futuro governo antes de eleies ou de partidos predominantes depois de eleies (Shugart, 2001, p. 29). Esse trade off consiste fundamentalmente numa escolha entre identificabilidade e clareza de responsabilidade, de um lado, e representatividade e congruncia representacional, de outro. Com a inclusividade maximizada, os cidados defrontam-se com uma ampla gama de partidos em dimenses relevantes distintas, mas, em compensao, como os governos provavelmente s sero formados em processos de barganha ps-eleitoral, a identificabilidade dos governantes futuros fica comprometida (Idem, pp. 29-30). Ao oferecer aos eleitores uma escolha clara sobre alternativas para o futuro governo, os desenhos majoritrios permitem maior identificabili-

reservando-lhe a presidncia de comisses, e assim por diante. Nesses sistemas, os governos subnacionais so fortes em virtude da prevalncia do federalismo. O controle da constitucionalidade das leis ocupa um lugar importante nos sistemas proporcionais. Mecanismos consociativos tambm so freqentemente introduzidos e incluem atores sociais e institucionais variados (interesses organizados do trabalho e capital ou governadores). Em adio aos citados, eles se caracterizam por instituies antimajoritrias, tais como agncias reguladoras independentes, constituies escritas e bancos centrais tambm independentes. H mecanismos robustos de inrcia constitucional exigncias de ratificao, seqncia (propositura em uma legislatura e aprovao em outra) e supermaiorias para emendamento. Destes, o atributo mais explicitamente antimajoritrio o requisito de supermaiorias. Pelo alto grau de autonomia e discricionariedade previsto para o Judicirio, as agncias reguladoras e os bancos centrais, a delegao legislativa implcita viola claramente o principio bsico do modelo de responsabilizao majoritrio.19
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divises institucionais de poder podem ser resultado da adoo do presidencialismo, do bicameralismo, do federalismo, do controle da constitucionalidade das leis, e assim por diante. Divises polticas de poder, por sua vez, podem decorrer da diversidade inerente de opinio numa nao ou dos incentivos dados pelo sistema eleitoral para agregar esses interesses em poucas ou muitas organizaes polticas. Alguns sistemas eleitorais encorajam a formao de poucos partidos hierrquicos, cujos lderes internalizem os custos e os benefcios das polticas pblicas, tais como afetam parcelas amplas da populao. Outros sistemas, por sua vez, levam criao ou de um nmero elevado de partidos ou de partidos descentralizados (facciosos ou atomizados) (2001, p. 46).
Qualidade da democracia e escolha constitucional

Quando muitos pontos recebem guarida constitucional, o resultado profundamente antidemocrtico porque essas questes no podem ser decididas por maiorias normais (Stepan, 1999, p. 29, grifo meu).
Neste ponto, possvel retomar a discusso anterior sobre escolhas constitucionais, concentrao e disperso de autoridade poltica e, por fim, qualidade da democracia. Porque o nmero de pontos de veto nos sistemas ou modelos proporcionalistas elevado, a decisividade a capacidade de chegar a decises e aprov-las fica comprometida e a resolutividade (capacidade de manter uma deciso tomada), enfraquecida. Cox e McCubbins analisam este dilema da seguinte forma:
Sistemas polticos que combinam divises institucionais da autoridade sobre a tomada de deciso com divises de objetivos ou tendero para indecisividade ou estaro propensos a pulverizar a poltica pblica, ou faro ambas as coisas. As
Alguns autores examinaram o nvel de responsabilizao existente em uma sociedade a partir da existncia ou no de checks institucionais externos e pontos de veto. Przeworski (2001) critica o argumento de que nas democracias latino-americanas no h controle sobre os executivos. Contrastando o nmero de pontos de veto no Brasil e no Reino Unido, ele conclui que, por eles serem mais numerosos no Brasil, no se pode utilizar o conceito de democracia delegativa e a noo de responsabilizao horizontal (horizontal accountability). ODonnel argumenta que as instituies de checks and balances so frgeis na Amrica Latina e sustenta que a consolidao da democracia enfraquecida pela ausncia de controle sobre os executivos na regio e em outra partes do mundo. A crtica de Przeworski, na realidade, incide sobre um ponto equivocado, porque com efeito o argumento de ODonnell se dirige s razes (segundo ele predominantemente de natureza histrica ou sociolgica e no institucional) para a falta de efetividade dos controles. No entanto, sua crtica exibe o mesmo reducionismo na avaliao das democracias com um foco exclusivo sobre as questes de accountability. Uma crtica mais apurada foi apresentada por Moreno, Crisp e Shugart (2003), argumentando que a eficincia do controle determinada fundamentalmente pela qualidade da cadeia de delegao entre cidados, como mandatrios ou principais, e polticos, como seus agentes. Ancorados nesse tipo de modelo, eles afirmam que a responsabilizao sobretudo um ato de delegao. Os incentivos para tornar os agentes polticos responsabili-
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ca horizontal entre os diferentes poderes e agncias autnomas depende ainda de dois fatores adicionais. Esses atores institucionais devem ter poderes que se sobrepem e so interdependentes (overlapping powers) (isto , sua interao necessria para a aprovao de leis ou para o exerccio do governo) e devem estar ocupados por agentes com ambio distintas e opostas. Se este no for o caso, quando, por exemplo, a maioria dos representantes est essencialmente interessada em patronagem e apropriao de rendas, no tendo, assim, incentivo para selecionar agentes pblicos para as agncias autnomas (inclusive o Judicirio) que possam exercer efetivamente controle sobre tais desvios, a troca horizontal degenera e se converte em conluio. Por outro lado, se os poderes no tiverem poderes sobrepostos, essa troca assume a forma de meros alarmes de incndio e no de controle e sano. A concluso normativa mais geral dessa anlise que ceteris paribus os pases que adotam a representao proporcional com voto preferencial ou com forte descolamento entre lideranas partidrias e eleitores apresentaro baixa capacidade de responsabilizao. A anlise, no entanto, deixa entrever a possibilidade de desenhos proporcionalistas em que tais desviam no ocorram. Embora a literatura sobre pontos de veto traga contribuies importantes para o nosso conhecimento substantivo em poltica comparada, as concluses normativas que muitos comparativistas chegam so inconsistentes. Como assinalado, o suposto normativo implcito que quanto menos atores com poder de veto, tanto mais eficiente ser o sistema poltico. Mesmo quando no utilizam esse instrumental terico, muitos comparativistas chegam a concluses similares a respeito de instituies que so pilares dos checks and balances, tais como as cortes constitucionais, um constitucionalismo robusto e o federalismo. Stepan, mais uma vez, ilustra esse argumento. Seu majoritarismo se expressa de forma clara na afirmao na epgrafe desta seo sobre constitucionalismo e suas supostas implicaes profundamente antidemocrticas (Stepan, 1999, p. 29). Esse vis ainda mais evidente nas discusses sobre responsabilizao. A literatura sobre democratizao e reformas est repleta de exemplos que enfatizam este ponto. O caso brasileiro, em particular, freqentemente citado como exemplo de patologia insti-
zveis pelos seus atos e para punir desvios so moldados pela cadeia de delegao, que assume formas distintas segundo a natureza do regime. Como os chefes dos executivos nomeiam os membros do judicirio e de outras instituies similares, como ombusdman, procuradores gerais, entre outros, que devem ser ratificados pelo Legislativo, os cidados, como eleitores, esto envolvidos indiretamente na cadeia de delegao. Em sistemas com separao de poderes, a cadeia da delegao at o Executivo direta em virtude da independncia de origem do mandato e da sobrevivncia poltica do Executivo e do Legislativo. Dessa forma, o eleitorado tem dois agentes (trs se o congresso bicameral) que transacionam entre si. Pelo fato de os checks and balances serem essencialmente uma relao entre iguais, os autores concluem que no h delegao envolvida na relao entre esses dois agentes. Ademais, essa relao denominada troca horizontal (horizontal exchange) e no responsabilizao horizontal (horizontal accountability) no envolve sanes, a no ser no raro caso de impedimento de executivos pelo Legislativo. por isso que eles rejeitam o conceito de responsabilizao horizontal como um oxmoro (Idem, p. 80). Concluso correta, ao meu ver, e tambm consistente com uma viso de representao como responsabilizao. A questo de fundo, portanto, para Moreno, Crisp e Shugart que a responsabilizao horizontal funo da qualidade da responsabilizao vertical entre eleitores e seus representantes. Se essa relao vertical deficiente, ento a horizontal ser necessariamente afetada. Das patologias criadas pelas distintas configuraes de regras eleitorais e sistemas partidrios, esse autores deduzem as insuficincias potenciais do que denominam troca horizontal. Sistemas centrados nos candidatos, como os com regras eleitorais que incentivam a competio intrapartidria entre candidatos (voto preferencial, voto proporcional de lista aberta), enfraquecem essa conexo porque os representantes tendero a beneficiar os interesses especficos de suas bases em detrimento de questes programticas de maior alcance. Da mesma forma e no plo oposto , sistemas muito centralizados, em que a seleo de candidatos est monopolizada nas mos de lderes, os representantes sero responsivos s preferncias daqueles, e no s dos eleitores. A natureza da tro-

tucional. curioso que na literatura sobre as novas democracias se observa um duplo vis. No s majoritrio, mas tambm de critrios supra-institucionais, resultantes da prpria situao de subdesenvolvimento econmico, do clientelismo e do patrimonialismo, em anlises em que a direo da causalidade no pode ser bem estabelecida. As supostas singularidades dessas democracias em termos de pontos de veto contrastam com os achados da literatura sobre democracias avanadas, o que revela que h juzos normativos no explicitados (cf. Przeworski, 2001). Contrastemos as afirmaes de Ames com a anlise de Powell. Ames faz a seguinte questo: Por que as propostas presidenciais to raramente emergem inclumes do Congresso? (2002b, p. 185). E conclui em tom negativo que as propostas que sobrevivem ao processo legislativo emergem desfiguradas por concesses substantivas e transferncias clientelistas. (Idem, p. 213). Powell, por sua vez, analisa positivamente o fato de que na Alemanha os governos tm sucesso na aprovao de aproximadamente 85% dos projetos que propem ao Bundstag, mas eles so com muita freqncia emendados e alterados das formas mais variadas para refletir interesses setoriais (specialized) (2000, p. 63). Concluses igualmente negativas com um vis majoritrio tambm so apresentadas a respeito da Dinamarca, onde os governos minoritrios com extensas coalizes so a regra, e no a exceo, ou como os Pases Baixos, que a despeito de suas exuberantes qualidades democrticas, esto no final do ranking dos pases com menor clareza de responsabilidade e responsabilizao eleitoral (cf. Powell, 2000), ou em termos de incongruncia entre prtica de governo e plataformas eleitorais (cf. Klingeman, Hofferbert e Budge, 1994; Strom, 2003). Comisses congressuais fortes devem ser interpretadas como pontos de veto ou mecanismos que asseguram que as polticas possam se alinhar com as preferncias do eleitor mediano? O vis majoritrio manifesta-se no suposto de que propostas de poltica tais como apresentadas pelos policymakers do governo so necessariamente melhores, por causa do mandato que lhes foi investido, do que suas verses emendadas. Do ponto de vista da responsabilizao, emendas representam mecanismos que difundem responsabilidades. Muitos pon-
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tos de veto, na realidade, representam solues institucionais para problemas sociais. Em sociedades etnicamente divididas, as instituies do bicameralismo e do federalismo representam garantias de melhor governana, e no o contrrio. O mesmo vale ceteris paribus para instituies judiciais. No ideal majoritrio, a democracia concretiza-se plenamente pela autorizao de propostas, sua implementao e o veto popular ao mau desempenho. A popularidade dessa viso decorre de sua similaridade com mecanismos contratuais no mercado e, conseqentemente, da possibilidade do tratamento com o instrumental formal de modelos do tipo principal-agente, os quais se mostram muito teis, mas seus limites devem ser compreendidos. Nesses modelos, a questo central reside em como criar uma estrutura de incentivos que possibilite a minimizao de perdas de agncia (agency losses) entre cidados e representantes.
Tipos de sociedade e arranjos institucionais

A literatura de poltica comparada, discutida de forma bastante seletiva nas sees anteriores, chega a duas concluses essenciais. A primeira que os pases com desenho institucional de autoridade poltica dispersa so inferiores aos de autoridade poltica concentrada em sua capacidade de alcanar objetivos coletivos nacionais, assim como em termos do controle social dos governos. A despeito do antdoto produzido pela contribuio seminal de Lijphart, tal concluso reproduz o juzo crtico feito pelos cientistas polticos norte-americanos no ps-guerra a respeito de seu prprio pas e ao arrebatamento ante as instituies polticas britnicas. A questo bsica que os sistemas proporcionalistas tm baixa capacidade de produzir decises rpidas e efetivas. A literatura de poltica comparada voltada para as novas democracias chegam a concluses semelhantes. Entre os objetivos coletivos minados pela existncia de muitos pontos de veto esto a reduo da pobreza e as reformas econmicas. Na epgrafe deste artigo, cito Stepan, que corrobora essa idia. Mainwaring chegou a concluses similares em uma anlise do caso brasileiro:
[] estas dificuldades [em promover as reformas
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econmicas] ilustram de forma extremada os problemas que podem surgir a partir de uma combinao institucional que promove a disperso de poder entre partidos, estados, regies em uma democracia jovem, em que se exige um Executivo gil (1997, p. 109).
As dificuldades de responsabilizao tambm se potencializariam, segundo muitos autores, em ambientes institucionais marcados pela multiplicidade de pontos de veto. Segunda concluso importante que ceteris paribus sociedades homogneas implicam em sistemas polticos mais eficientes. O grau de homogeneidade social mantm uma alta correlao com o grau de separao de propsitos ou objetivos. Em conseqncia, quanto mais heterognea as sociedades, menos eficientes seus governos. Em outras palavras, diversidade de preferncias, ou, no pior cenrio possvel, quanto mais polarizadas as preferncias, tanto menos decisivo ser o sistema poltico. Essas sugestes indicam que as expectativas de Madison, de que quanto mais extensos, numerosos e diversificados os interesses em um eleitorado, tanto menor os riscos que uma faco tiranize as outras, devem ser postas de ponta cabea. Dois importantes expoentes da poltica comparada Cox e McCubbins so uns dos poucos que fazem referncia a essa questo, mas suas concluses so auspiciosas: na medida em que uma sociedade se torna mais heterognea, se o sistema poltico tiver um nmero pequeno de pontos de veto, os riscos de desigualdade e de sub-representao aumentaro ( 2001, p. 63). As sociedades no so variveis de escolha para os cidados ou arquitetos constitucionais. Pelo contrrio, sua heterogeneidade ou homogeneidade devem ser tomadas como historicamente dadas, ao menos dentro de um horizonte temporal razovel. Os desenhadores de instituies devem buscar a maximizao de outros valores e objetivos como, por exemplo, legitimidade, na ausncia dos quais a sociedade pode, hobbesianamente falando, degenerar em guerra de todos contra todos. A legitimidade, por sua vez, ter forte impacto sobre a eficincia poltica (decisividade e resolutividade). Em sociedades multiculturais, com grande extenso territorial ou muito polarizadas, desenhos institucionais proporciona-
listas so o nico arranjo vivel, para dizer o mnimo. Os achados da poltica comparada tm conseqncias normativas importantes, mas exigem, para se transformarem em propostas efetivas de reforma institucional, a considerao das sociedades para as quais se destinam. Em um mundo cada vez mais globalizado, essas consideraes tornam-se a fortiori mais persuasivas. No h regras universais de desenho institucional, porque elas so contingentes s sociedades para as quais se destinam. Uma considerao de ordem mais hipottica pode tambm ser avanada aqui. A pesquisa emprica est fundamentalmente preocupada com o poder explicativo e preditivo de seus achados. E se eles nos levassem a concluir que as conseqncias dos vrios mecanismos de controle da autoridade poltica tivessem efeitos perversos em termos redistributivos, em termos de capacidade resolutiva e eficincia governamental? Parte significativa da experincia institucional dos pases com modelos proporcionalistas teria sido um acidente ou erro histrico? Esse cenrio improvvel por duas importantes razes. Antes de tudo preciso dizer que no foi analisada aqui, apenas citada en passant quando cabvel, a pesquisa emprica que chega a concluses distintas daquelas que vm sendo apresentadas, uma vez que o foco deste artigo recai sobre a literatura que discute o vis majoritrio. Contudo, vale lembrar que no h consenso sobre os efeitos de desenhos institucionais primeira razo. Em segundo lugar, h motivos conceituais robustos para acreditar que o edifcio conceitual madisoniano se sustenta e no desmoronar por causa de uma gerao de trabalhos empricos. O ponto enfatizado ao longo deste artigo no a validade dos achados da literatura poltica. Pelo contrrio, quero chamar ateno para a inconsistncia de se utilizar parmetros majoritrios sobretudo o conceito de responsabilizao para a avaliao da qualidade da democracia em modelo proporcionalistas, pois eles buscam basicamente maximizar valores normativos distintos. O conceito normativo central do proporcionalismo a participao ampliada na atividade governativa, e para isso se confere um papel oposio. Em um nvel menos global, este ideal se manifesta em maior eficincia da representao, para usar a expresso de Strom

(2003), obtida pela congruncia entre polticas de governo e preferncias do eleitor mediano.
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Concluso
Neste trabalho argumento que a literatura de poltica comparada apresenta um vis normativo e que suas propostas de terapia institucional esto marcadas por juzos normativos no-explicitados. Este vis se manifesta mais claramente na literatura sobre as chamadas novas democracias do que na sobre as velhas democracias, possivelmente devido ao influente trabalho de Lijphart. A questo fundamental, na realidade, pode vir a ser emprica. Se a questo for colocada em termos de quais so as conseqncias sobre a governabilidade de conjunto x de instituies especficas, ento a resposta pode vir a ser emprica, mas com implicaes normativas importantes. O problema de fundo, no entanto, estabelecer qual a varivel dependente que deve ser uma proxy importante de qualidade da democracia. Trata-se da concentrao ou disperso de poder? O potencial de responsabilizao poltica de um conjunto de regras? A concentrao promove uma maior identificabilidade de futuros governos e clareza de responsabilidade; portanto, mais responsabilizao no sentido de capacidade de sano ou recompensa por desempenho. No entanto, como discutido amplamente ao longo do artigo, a responsabilizao pode ser avaliada em termos de congruncia representacional e grau de desvio de preferncias do eleitor mediano. A literatura de poltica comparada bastante inconsistente ao examinar modelos proporcionalistas com parmetros supostamente universais tais como o que Pitkin denominou criticamente de accountability view da representao. Cabe assinalar, por fim, que as fontes de ineficincia poltica ou governabilidade no so exclusivamente institucionais. A qualidade da governana vai depender tanto das regras institucionais adotadas como da distribuio de preferncias (e de maneira ainda mais forte, da distribuio de renda). Como assinalado por Goodin (1997), do ponto de vista ideal a democracia no deveria ter nenhuma minoria persistente. Onde elas existem, a regra da maioria implica em opresso persistente. A anlise
positiva na cincia poltica pode informar propostas de terapia institucional, mas elas nunca sero universais. A reflexo apresentada neste artigo pressupe que a escolha constitucional em um momento fundante na histria de um determinado pas reflita, de fato, uma escolha social no arbitrria (objeto de emulao ou imposio externa). Ou seja, pressupe-se que as instituies sejam endgenas isto , escolhidas por atores participantes do jogo poltico pelas suas conseqncias redistributivas, refletindo um equilbrio, no sentido microeconmico do termo. Se isto verdade, ento tal escolha seria tima ou possivelmente subtima. No entanto, dadas as limitaes cognitivas dos atores, as conseqncias distributivas (ou em termos de eficincia alocativa) no so plenamente conhecidas ex ante. O ideal normativo madisoniano de checks and balances e separao de poderes poderia, como assinalado, vir a se revelar como um ideal poltico naive uma miragem coletiva de propores histricas.
Notas
1 Traduzimos o termo accountability como usado na literatura anglo-saxnica para o portugus como responsabilizao. Utilizo o conceito de desenho majoritrio como sinnimo de modelo majoritrio (Lijphart, 1984), conforme seu uso em Powell (2000). Da mesma forma uso os termos modelos ou desenho proporcionalista, de maneira intercambivel, para designar modelo consociativo ou democracia de consenso, tambm utlizado por Lijphart. Ver a crescente literatura a esse respeito, Alivizatos (1995) e Andrews e Montinola (2004). Dahl critica Madison porque acredita que a maioria de suas afirmaes no se sustenta empiricamente. Por outro lado, ele argumenta que a resilincia histrica do madisonianismo se deve ao papel que cumpriu ao longo da histria. Durante a elaborao da constituio, o estilo madisoniano de argumentao fornecia uma ideologia protetora, persuasiva e satisfatria para as minorias detentoras de riqueza, status e poder, as quais temiam seus inimigos mais ardorosos os artesos e agricultores de menor riqueza, status e poder, os quais julgavam constituir a maioria popular. Hoje, no entanto, parece provvel que por
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razes explicveis historicamente um nmero preponderante de americanos ativos acreditam ser eles prprios, pelo menos parte do tempo, membros de uma ou mais minorias minorias, no entanto, cujos objetivos podem ser ameaados se a autoridade constitucional constituda fosse legalmente ilimitada (1956, p. 30). Escrito na dcada de 1950, esta explicao tornou-se mais persuasiva ainda na atualidade. Moreno (no prelo). McGann e Latner (2006) argumentam que muitos dos pases classificados como consensuais (Holanda, Sucia etc.), na realidade, esto entre os paises onde h as formas mais puras de utilizao de regra da maioria, no tendo praticamente nenhum dos checks and balances constitucionais. Eles tambm defendem a idia de que governos com muitos pontos de veto como os de coalizo levam flexibilidade nas polticas e no ao imobilismo. 12 Para o conceito de identificabilidade (identifiability), ver Shugart (2001) e Powell (2000). 13 Para uma discusso detalhada a esse respeito, ver McDonald e Budge (2005). 14 Este conceito, no entanto, deve ser qualificado, pois vulnervel a pelo menos uma crtica significativa. Essa congruncia s faz efetivamente sentido se a agenda poltica for unidimensional. Se a agenda for multidimensional, sabemos desde Arrow, que no existe nenhum mecanismo de agregao de preferncias que resulte em uma escolha social tima. Como utilizado por Powell e Vanberg, o conceito refere-se ao continuum esquerda-direita, e apenas se sustenta enquanto este ltimo fizer sentido. H, no entanto, uma dimenso importante que capturada e que se refere legitimidade das decises. 15 Refiro-me a equilbrio no sentido em que esse termo utilizado em microeconomia ou na teoria dos jogos equilbrio pode ser ineficiente ou subtimo. 16 Isso, na realidade, s dever ocorrer se existir alternativas viveis, o que no mundo real nem sempre acontece. 17 A literatura emprica sobre esse tema fornece vrios achados no consensuais. Em relao aos efeitos da magnitude do distrito, alguns analistas argumentam que quanto mais baixa ela for, menor ser o potencial de responsabilizao dos governantes, com a conseqncia de haver maior extrao de rendas pblicas por este ltimo. Outros sustentam exatamente o contrrio: quanto maior a magnitude, menor a extrao de rendas (Persson, Roland e Tabellini, 2003, pp. 9-21). Argumenta-se que isto ocorre porque as barreiras entrada de novos candidatos ou partidos so baixas, criandose uma situao oligopolista ou monopolista no mercado poltico. Nesse modelo, partidos e candidatos variam essencialmente em duas dimenses: ideolgica e relativa honestidade intrnseca. Os cidados, em geral, preferem candidatos honestos, mas divergem quanto ideologia. Incumbentes desonestos ainda podem permanecer no poder se
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Dentre eles, podemos citar, por exemplo, os de deadlock, gridlock e stalemate. H excees importantes, no entanto. Levy e Spiller (1996) discutiram veto players em uma chave positiva. O veto em sua anlise representa um instrumento de pr-compromisso que permite superar problemas de oportunismo. Da mesma forma, a literatura sobre o federalismo como promotor de mercados chega mesma concluso (ver Weingast, 1995). Uma importante exceo Ackerman (2000), que analisa o nexo entre desenho institucional e aspectos normativos. A pesquisa comparada sobre pases africanos parece sofrer menos do vis majoritrio. H pouca referncia sobre os efeitos fragmentadores do excesso de disperso do poder produzido pelas regras institucionais. A esse respeito, ver a discusso instigante do caso sul-africano em Cranenburgh e Kopeck (2004). Pelo contrrio, a disperso vista como precondio para a governabilidade, dada a heterogeneidade social e tnica. Humphreys e Bates, na realidadde, testaram a hiptese contrria ao que a literatura prediz, a saber, que quanto maior os pontos de veto na estrutura do governo, maior ser a probabilidade de os governos produzirem bens pblicos (2005, p. 2). Para uma reviso sobre o assunto, ver Carol e Shugart (2006).
10 O ttulo do livro de Ames no original em ingls The deadlock of democracy in Brazil. Krebiehl (1998) traa a genealogia desse conceito e seus similares como gridlock. Este ltimo teria se originado em 1980 para descrever o pior cenrio do trfico em Nova York, quando as linhas ficavam presas em todas as direes. Burns (1963), no inicio da dcada de 1960, j demonstrava insatisfao com o funcionamento da democracia norte-americana pela disperso de poder e partidos polticos frgeis, em livro intitulado The deadlock of democracy. Para a histria intelectual deste argumento, cf. Sundquist (1992). 11 A tipologia de Lijphart tem sido objeto de muitas crticas que no podem ser revistas no espao restrito deste artigo. Ver a esse respeito, Gerring, Thacker e

os eleitores com que partilham as mesmas preferncias ideolgicas no puderem identificar um candidato honesto substituto. A probabilidade disso ocorrer em distritos de baixa magnitude muito maior. Para o efeito de regras eleitorais sobre a corrupo e a responsabilizao, ver Adser, Boix e Page (2003). A varivel central na capacidade de responsabilizao neste ltimo trabalho nada tem a ver, no entanto, com o desenho institucional, refere-se ao acesso informao. 18 Para um ndice comparativo de influncia da oposio, ver Strom (1990). 19 O conceito de mandato no aplicvel neste caso. Agncias independentes esto mais prximas a delegados, dos quais se espera que ajam no melhor interesse dos representados. Mandatos no fazem sentido em um contexto de informao assimtrica entre cidados ou polticos e reguladores (Majone, 1999; Levy e Spiller, 1996). O controle procedural a nica alternativa (McCubbins e Schwartz, 1984).
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THE MAJORITARIAN BIAS IN COMPARATIVE POLITICS: ACCOUNTABILITY, INSTITUTIONAL DESIGN AND DEMOCRATIC QUALITY LE BIAIS MAJORITAIRE EN POLITIQUE COMPARE: RESPONSABILIT FINANCIRE, FORME INSTITUTIONELLE ET QUALIT DMOCRATIQUE
O VIS MAJORITRIO NA POLTICA COMPARADA: RESPONSABILIZAO, DESENHO INSTITUCIONAL E QUALIDADE DEMOCRTICA
Marcus Andr Melo Palavras-chave: Responsabilizao; Poltica comparada; Qualidade da democracia. Este artigo examina as principais contribuies contemporneas da literatura de poltica comparada e discute o vis majoritrio existente nas contribuies recentes em torno da questo da qualidade da democracia. Esse vis manifesta-se de duas formas principais. Em primeiro lugar, pela reduo da discusso da qualidade da democracia questo da responsabilizao (accountability) conceito que est enraizado profundamente no ideal normativo majoritrio. Em segundo lugar, pela assuno cada vez mais freqente na rea de poltica comparada de que a concentrao de autoridade poltica precondio para o exerccio da responsabilizao.
Marcus Andr Melo Keywords: Accountability; Comparative politic; Quality of democracy.
Marcus Andr Melo Mots-cls : Responsabilit financire ; Politique compare ; Qualit de la dmocratie. Cet article analyse les principales contributions de la littrature contemporaine sur la politique compare et aborde le biais majoritaire existant dans les contributions rcentes propos de la question de la qualit de la dmocratie. Ce biais se manifeste de deux faons principales: tout dabord, par la rduction de la discussion sur la qualit de la dmocratie, qui se rsume la question de la responsabilit financire (accountability) un concept profondment enracin dans lidal normatif majoritaire; ensuite, par lassomption, de plus en plus frquente dans le domaine de la politique compare, daprs laquelle la concentration dautorit politique est une condition pralable lexercice de la responsabilit financire.
The article reviews the main recent contributions to the literature of comparative politics and discusses its majoritarian bias. The latter manifests itself in two ways. First, in the discussion of the quality of democracy exclusively in terms of the issue of accountability a concept that is deeply rooted in the majoritarian normative ideal. Second, in the assumption increasingly made that the concentration of political authority is a pre-condition for accountability.

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O VIS MAJORITRIO NA POLTICA COMPARADA

Responsabilizao, desenho institucional e qualidade democrtica*

Artigo recebido em dezembro/2005 Aprovado em maio/2006

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 22 N . 63

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