Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales - Ao 25 - No.

1 - 2010

LA LA INICIATIVA INICIATIVA MRIDA MRIDA TRES TRES AOS AOS DESPUS DESPUS
Un esfuerzo esfuerzo conjunto conjunto para para combatir combatir el el Un narcopoder y el crimen organizado en narcopoder y el crimen organizado en Mxico, Centroamrica, Centroamrica, Mxico, Repblica Dominicana y Hait Hait Repblica Dominicana y

Fundacin Konrad Adenauer

SERIE: Seguridad

UN MOMENTO, POR FAVOR

Sin lugar a dudas la amenaza ms grande a la seguridad en el continente americano proviene del narcopoder y el crimen organizado, que hoy da actan por medio de complejas redes internacionales. Para poder enfrentar este desafo es indispensable que los pases acten de manera coordinada. Sin embargo, la Iniciativa Mrida, el esfuerzo con mayores recursos hasta ahora concebido para combatir esta amenaza, tres aos despus de haber sido propuesta, no solo sigue siendo poco comprendida sino que an se encuentra en sus etapas iniciales de ejecucin. Los gobiernos de la regin se enfrentan a un adversario con poder desmedido. En el 2005 la demanda de drogas en EE.UU. se estim en 142 mil millones de dlares, seis mil millones ms que el producto interno bruto combinado en ese ao de los siete pases centroamericanos. Pero el financiamiento de los carteles y redes criminales va ms all de la mera venta de droga, abarcando todo tipo de actividades ilcitas como contrabando, piratera, robo, extorsiones, secuestros y asesinatos. La Iniciativa Mrida tiene un propsito simple: que los pases involucrados combatan conjuntamente el narcotrfico y el crimen organizado; y las expectativas de que consiga su meta son altas. Para ayudar a comprender la Iniciativa, a continuacin se describen sus antecedentes, proceso de implementacin, asignacin y ejecucin de presupuestos, cuestionamientos y la perspectiva de Guatemala.

MOMENTO Ao 25 No. 1 - 2010 DIRECCIN: Irma Raquel Zelaya Arnoldo Kuestermann Carlos Escobar Armas Autor: Javier Antonio Brolo y Departamento de Investigaciones Sociopolticas de ASIES SUSCRIPCIONES Y CORRESPONDENCIA
10a. calle 7-48, zona 9 Apartado Postal 1005 A Guatemala, Centro Amrica Telfonos: 23322002, 23310814 23347178 y 23347179 Fax: 23602259 e-mail: asies@asies.org.gt http://www.asies.org.gt

Momento es una publicacin peridica de la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES). Las opiniones vertidas en sus pginas son propias de los autores y no expresan necesariamente las de la Asociacin. Se autoriza la reproduccin total o parcial del contenido, siempre que se cite la fuente. SE SOLICITA CANJE. La Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES) de Guatemala, surgida en 1979 y fundada en 1982, es una entidad de carcter privado, de servicio, cultural y no lucrativa. Est formada por personas interesadas en la reflexin, anlisis e investigacin cientfica de la realidad nacional, con el objeto de estimular el inters general para la bsqueda y realizacin de soluciones concretas a la problemtica atinente al pas, inspiradas en el principio de la participacin ciudadana. Esta publicacin es posible gracias al apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer de la Repblica Federal de Alemania.

MOMENTO

Un esfuerzo conjunto para combatir el narcopoder y el crimen organizado en Mxico, Centroamrica, Repblica Dominicana y Hait Antecedentes
La Iniciativa Mrida surgi en un encuentro que los presidentes de EE.UU. y Mxico sostuvieron en marzo de 2007 y fue hecha pblica siete meses despus mediante una declaracin conjunta. Inicialmente se propuso invertir 1.4 mil millones de dlares en equipo y entrenamiento con el fin de complementar los esfuerzos del gobierno mexicano durante un perodo de tres aos, del 2008 al 2010. Su objetivo es combatir el crimen organizado y el narcotrfico, ya que el 90 por ciento de la cocana que ingresa a EE.UU. lo hace a travs de su frontera con Mxico a pesar de los esfuerzos que este pas desarrolla para evitarlo. una estrategia conjunta de seguridad. La Iniciativa Mrida es comparada, errneamente, con el Plan Colombia. Sin embargo, aunque ambos son esfuerzos para combatir el narcotrfico, la Iniciativa no fue impuesta ni tiene ningn componente anti-terrorista, como fue el caso del Plan para combatir a las FARC.

LA LA INICIATIVA INICIATIVA MRIDA MRIDA TRES TRES AOS AOS DESPUS DESPUS

Desde sus inicios, la administracin del presidente en las que EE.UU. atiende Felipe Caldern emprendi una la solicitud de un pas lucha frontal contra el narcotrfico extranjero para desarrollar El involucramiento de los pases y el crimen organizado. Entre las una estrategia conjunta de centroamericanos en un esfuerzo de esta seguridad. naturaleza haba sido anunciado en julio medidas adoptadas se ha de 2007, antes que la misma Iniciativa emprendido juicios orales en el Mrida, en una conferencia del Sistema de la sistema de justicia, aumentado el gasto en Integracin Centroamericana (SICA), pero no seguridad de 2 mil a 9.3 mil millones de dlares, contaba con fondos. Las cinco reas de accin movilizado ms de 45,000 soldados y extraditado contempladas en el componente correspondiente a ms de 200 personas. Pero el aumento de la a Centroamrica de la referida Iniciativa son: violencia y su costo tambin han sido altos: ms diplomacia, repatriacin, cumplimiento de la ley, de 17,000 asesinatos, al menos 1,400 de ellos mejora en la capacidad institucional y prevencin policas, soldados, fiscales o lderes polticos. El de crmenes. Los gobiernos del rea acordaron reciente asesinato de 15 jvenes en Ciudad acoger la Iniciativa Mrida y manifestaron su Jurez, el pasado febrero, ha terminado de inters en ampliarla, tal como se indica en el conmocionar esta daada ciudad. punto noveno de la Declaracin de Guanacaste, La iniciativa representa una de las primeras emitida al concluir la XI cumbre de Jefes de ocasiones en las que EE.UU. atiende la Estado y de Gobierno del Mecanismo de Dilogo solicitud de un pas extranjero para desarrollar y Concertacin de Tuxla.1
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Una vez puesto en marcha el proceso de asignacin de fondos de la iniciativa, se incorpor al proyecto una porcin adicional de cooperacin para los pases de Centroamrica y el Caribe. Este componente agregado tena dos propsitos: por un lado, aumentar la capacidad de los gobiernos para impedir e interceptar el trfico de ilcitos, y por el otro, implementar la Estrategia de La iniciativa representa una EE.UU. para combatir pandillas criminales de las primeras ocasiones en Amrica Central y Mxico.

Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales. Anlisis Mensual . Julio, 2009.

2 Grfica No. 1 Pases beneficiados por la Iniciativa Mrida

MOMENTO

Mexico

Gulf of Mexico Dominican Republic

Haiti Belize Guatemala ElSalvador Honduras Nicaragua

Caribbean Sea

Pacific Ocean

Costa rica Panam

Fuente: Oficina de Transparencia del Gobierno de Estados Unidos.

Proceso de implementacin
Desde que la Iniciativa Mrida fue anunciada, se inici un largo y lento proceso para su puesta en prctica, el que contina hasta hoy. Para ejecutar los fondos de la iniciativa, la administracin estadounidense debe solicitar al Congreso la aprobacin de una ley que asigne el financiamiento correspondiente. Luego, se deben firmar cartas de entendimiento con los pases beneficiarios para establecer los procedimientos de ejecucin del presupuesto establecido. Es necesario indicar que toda la ayuda econmica que EE.UU. brinda es administrada por sus propias agencias gubernamentales y no por los gobiernos de los pases beneficiarios. Para aprobar una ley, las dos cmaras del Congreso, la de Representantes y el Senado, necesitan seguir el siguiente procedimiento para

cada ao de la iniciativa. Primero, el Comit de Asuntos Extranjeros de cada cmara debe responder la solicitud de la presidencia y proponer una ley marco que describa los trminos generales del proyecto. Despus, los respectivos plenos tienen que debatir, conciliar diferencias y aprobar dichas propuestas. Finalmente, los comits encargados asignan los fondos de acuerdo con la ley. Sin embargo, debido a la premura por obtener los fondos, la primera asignacin presupuestaria no sigui el procedimiento normal. El entonces presidente George Bush solicit que los comits presupuestarios decidieran por s mismos cul sera la prioridad, el nivel de financiamiento y el lenguaje poltico de la iniciativa. De manera que la ayuda a Mxico y Centroamrica se incluy dentro del paquete de asistencia a Irak. An as, el dinero aprobado no ha terminado de ejecutarse, pero las asignaciones posteriores s han seguido el procedimiento habitual.

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En febrero del 2010 el Congreso estadounidense A los pases centroamericanos, se les requiere: (1) establecer comisiones en las que ya haba aprobado las cuatro leyes de la Iniciativa Mrida: P.L. 110-252, P.L. Un porcentaje de la ayuda se pueda presentar denuncias contra a excepcin de la polica y que cuenten con la 111-8, P.L. 111-32 y P.L. 111-117. econmica, la provista por la P.L. 111autoridad e independencia necesaria Tambin se haban firmado las cartas 32, est sujeta al debido para recibir denuncias y llevar a cabo de entendimiento entre los gobiernos respeto de los derechos investigaciones efectivas; de EE.UU. y cada uno de los ocho humanos. (2) implementar reformas para mejorar pases beneficiarios: Mxico, Honduras, la capacidad y asegurar la independencia del El Salvador, Guatemala, Belice, Panam, Costa sistema judicial; e Rica, Hait y Repblica Dominicana. En total, para (3) investigar y procesar a miembros de la polica los tres aos se aprobaron 1,625.3 millones de y de las fuerzas armadas que han sido acusados dlares: 1,330.3 para Mxico, 248 para legtimamente de haber violado derechos humanos. Centroamrica y 47 para Repblica Dominicana y Hait. Otra particularidad en este proceso es que durante la asignacin de fondos ms reciente, la Cmara Un porcentaje de la ayuda econmica, a de Representantes estim necesario continuar excepcin de la provista por la P.L. 111-32, est con la ayuda a los pases de Centroamrica y sujeta al debido respeto de los derechos el Caribe ms all del 2010. Por consiguiente, humanos. Esto se debe a que en la seccin 620J se crearon dos nuevas iniciativas: la Iniciativa de la Ley de Ayuda al Exterior de 1961, P.L. 87de Seguridad Regional para Amrica Central 195 o FAA, se prohbe que EE.UU. brinde asistencia (CARSI) y la Iniciativa para la Seguridad de la a cualquier ente de seguridad de un pas extranjero Cuenca del Caribe (CBSI). con antecedentes de abusos de tales derechos. En cada una de las leyes aprobadas se indica Honduras y Nicaragua, por ejemplo, no cumplieron cmo se han distribuido las asignaciones esta condicin para el financiamiento del 2008. presupuestarias. Los fondos estuvieron disponibles

Grfica No. 2 Cronologa de los procedimientos para la asignacin de fondos de la Iniciativa Mrida
Estratega de EE.UU. para combatir pandillas criminales en Amrica Central y Mxico (18.07.07) P.L. 111-32 FY2009 (24.06.09) P.L. 110-252 FY2008 (30.06.08) P.L. 111-8 FY2009 (11.03.09) P.L. 111-117 FY2010 (03.12.09)
Informes de Derechos Humanos (agosto) 2008 2009 2010 Costa Rica (14.06.09) Mxico (03.12.08) Hondurasa (09.01.09) El Salvador (12.01.09) Nicaragua (24.04.09) Panam (13.03.09) Belice (09.02.09) Guatemala (05.02.09)

2007

Declaracin conjunta sobre la Iniciativa Mrida (22.10.07)

Estados firman carta de entendimiento con EE.UU

Fuente: elaboracin propia con datos oficiales de agencias estadounidenses.

MOMENTO

despus de que la Secretara de Estado estadounidense entregara un plan de gastos detallado. Como ya se mencion, estos recursos no son transferidos a los gobiernos beneficiarios sino que son administrados y ejecutados por agencias gubernamentales de EE.UU. Al menos diez entidades estn involucradas en la Iniciativa Mrida: el Departamento de Estado, la Agencia de EE.UU. para el Desarrollo Internacional (USAID), el Departamento de Justicia, el Departamento de Defensa (DOD), la Agencia Antidrogas (DEA), el Bur Federal de Investigacin (FBI), el Departamento de Seguridad Nacional (DHS), el Servicio de Inmigracin y Aduanas (ICE),

la Agencia de Aduanas y Proteccin Fronteriza (CBP) y la Agencia de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos (ATF). Adicionalmente, de acuerdo a los objetivos de cada programa, los fondos de la iniciativa se dividen en cuatro cuentas: Fondo de Apoyo Econmico (ESF), Control de Narcticos Internacionales y Aplicacin de la Ley (INCLE), Financiamiento para Fuerzas Militares Extranjeras (FMF) y Programas de no Proliferacin, Antiterrorismo y otros Relacionados (NADR). El cuadro no. 1 describe los objetivos de cada cuenta para Centroamrica y Mxico.

Cuadro No. 1 Objetivos de la Iniciativa Mrida por cuenta de ayuda econmica

Cuenta de ayuda econmica Objetivos

INCLE Control de Narcticos Internacionales y Aplicacin de la Ley

Fortalecer la institucionalidad y el Estado de derecho. En el caso de Centroamrica, se combatir el crimen, la violencia y el trfico de armas y drogas por medio de la creacin de nuevas unidades de seguridad, mejor manejo de las prisiones y cooperacin entre fiscales, jueces y polica. Tambin se proveern instrumentos de inspeccin como rayosx. En el caso de Mxico, se fortalecern las instituciones de seguridad por medio de equipo como helicpteros, sistemas de informacin e instrumentos de inspeccin. Proveer equipo a las fuerzas de seguridad. A Centroamrica se destinarn barcos y equipo de comunicaciones. A Mxico se entregarn hasta cuatro aviones CASA 235, cinco helicpteros Black Hawk y escneres. Promover la gobernabilidad y el desarrollo econmico y social. En Centroamrica se crearn programas para aumentar el control fronterizo y reducir la impunidad y la demanda de estupefacientes. En Mxico, los programas consistirn en entrenamiento para las fuerzas de seguridad y proteccin de los derechos humanos. Esta cuenta nicamente existe para Centroamrica y busca mejorar la deteccin e intercepcin del trfico de drogas, armas y dinero en efectivo.

FMF Financiamiento para Fuerzas Militares Extranjeras ESF Fondo de Apoyo Econmico NADR Programas de no Proliferacin, Antiterrorismo y otros Relacionados

Fuente: elaboracin propia con datos oficiales de agencias estadounidenses.

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Asignacin y ejecucin de presupuesto

Solamente Honduras y Nicaragua no llenaron los requerimientos de derechos humanos en los informes para el 2008 y 2009, por lo que parte de En total, para la Iniciativa Mrida se ha aprobado su financiamiento fue reasignado. A diferencia de casi un cuarto de millardo de dlares, ms de lo la ayuda a Mxico, que hace nfasis en la anunciado inicialmente; ms del 75 por ciento del seguridad y cumplimiento de la ley, la destinada total de los fondos ya se encuentra disponible. Sin a Centroamrica se enfoca en el fortalecimiento embargo, a finales del ao 2009, nicamente se institucional y prevencin de haba ejecutado 1.7 por ciento de su Los proyectos en los violencia. La mayora de sus fondos presupuesto.2 (ver grfica No. 3) pases con mayores se destinaron a la cuenta INCLE, de la ndices de violencia, En lo que se refiere a Centroamrica, El Salvador, Guatemala cual el 15 por ciento est sujeta al cumplimiento de derechos humanos, y en enero de 2010 ya se haban y Honduras, sern los no a la cuenta FMF. que ms fondos aprobado todos los fondos del reciban. proyecto, un total de 248 millones de Tambin, el 40 por ciento de la parte dlares. De estos, 83 millones fueron centroamericana de la iniciativa est destinado a aprobados para el 2010 bajo la nueva iniciativa programas regionales. Es decir, los proyectos en CARSI, que espera mejorar el monitoreo de los los pases con mayores ndices de violencia, programas y prolongar la ayuda a la regin por El Salvador, Guatemala y Honduras, sern los ms aos. Los recursos correspondientes estaran que ms fondos reciban. El cuadro a continuacin disponibles despus de que la Secretaria de Estado muestra la distribucin de los fondos asignados de EE.UU. entregue el plan de gastos detallado y en cada ley por tipo de cuenta para Centroamrica. los informes sobre el cumplimiento de los derechos humanos en el 2010.

Cuadro No. 2 Fondos de la Iniciativa Mrida para Centroamrica por cuenta de ayuda econmica (en millones de dlares)
Cuenta de ayuda econmica ESF INCLE NADR FMF Total FY2008 P.L: 110-252 (Ao fiscal 20083) 25.0 24.8 6.2 4.0 60.0 FY2009 P.L: 111-8 (Ao fiscal 2009) 18.0 70.0 0.0 17.0 105.0 FY2010 P.L: 111-117 Total Total (Ao fiscal 2010) Aprobado Disponible n.d. n.d. n.d. n.d. 83.0 43.0+ 94.8+ 6.2+ 21.0+ 248.0 24.85 23.2 72.82 18.88 139.75

Fuente: elaboracin propia con datos oficiales de agencias estadounidenses.

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United States Government Accountability Office. Status of Funds for the Mrida Initiative. Diciembre, 2009. El ao fiscal en EEUU inicia el 1 de octubre y finaliza el 30 de septiembre de acuerdo a la ley P.L. 93-344 (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974).

MOMENTO
una parte de stos. Por ejemplo, 12 millones de Para el presupuesto del ao 2008 se aprobaron dlares de la cuenta ESF se destinaron al Fondo 60 millones de dlares segn lo previsto en la ley de Desarrollo Econmico y Social para Amrica P.L. 110-252. Veinte millones de dlares de la Central, administrado por USAID, y 15 millones cuenta ESF fueron administrados por USAID para de dlares de la cuenta FMF son programas de prevencin de la violencia para programas de seguridad juvenil, unidades policiales y desarrollo Un milln de dolares se martima. econmico, y los 5 restantes fueron destin a la comisin Internacional contra la administrados por el Departamento de Impunidad en Guatemala Finalmente, para el presupuesto del Estado para intercambios educativos. (CICIG). ao 2010 se aprobaron 83 millones Con los fondos ejecutados hasta el de dlares en la ley P.L. 111-17. momento se han creado cinco centros Para este ao no se distribuy la ayuda en comunitarios para jvenes en reas de alta violencia cuentas especficas sino se cre una nueva en Panam y financiado actividades de la Oficina iniciativa, CARSI, para garantizar financiamiento de Asuntos Educativos y Culturales del de los prximos aos. El plan de gastos debera Departamento de Estado. ser anunciado por la Secretara de Estado estadounidense durante el mes de marzo del 2010. Del resto de ayuda para ese ao, 34 millones de dlares fueron para programas antinarcticos y de seguridad. Entre ellos se incluye la recoleccin de En el caso de la ayuda a Mxico, sta tambin informacin de inteligencia, seguridad en puertos, ha sido aprobada en su totalidad por una suma fronteras y espacio areo, y deteccin del trfico que asciende a 1,330.3 millones de dlares. El martimo de drogas y armas. El dinero restante, proceso de asignacin de fondos es igual que el un milln de dlares, se destin a la Comisin seguido en el caso de Centroamrica. Las Internacional Contra la Impunidad en Guatemala principales diferencias son la cantidad de ayuda (CICIG).4 y el nfasis en seguridad y cumplimiento de la ley en lugar de la prevencin. El siguiente cuadro Para el presupuesto del ao 2009 se aprobaron resumen las asignaciones de fondos por tipo de 105 millones de dlares al amparo de la ley P.L. cuenta. 111-8, pero nicamente se especific el uso de

Cuadro No. 3 Fondos de la Iniciativa Mrida para Mxico por cuenta de ayuda econmica (en millones de dlares)
Cuenta de ayuda econmica ESF INCLE FMF Total Aprobado FY2008 P.L: 110-252 (Ao fiscal 2008) 20.0 215.5 116.5 352.0 FY2009 P.L: 110-252 (Ao fiscal 2009) 0.0 48.0 0.0 48.0 FY2009 P.L: 111-8 (Ao fiscal 2009) 15.0 246.0 39.0 300.0 FY2009 FY2010 P.L: 111-32 P.L: 111-117 (Ao fiscal (Ao fiscal 2009) 2010) 0.0 15.0 160.0 190.0 260.0 5.3 420.0 210.3 Total Aprobado 50.0 859.5 420.8 Total Disponible 21.3 329.1 752.6

1,330.3 1,103.0

Fuente: elaboracin propia con datos oficiales de agencias estadounidenses.

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Nota: recursos aprobados y asignados, pero an no disponibles.

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El nfasis en seguridad evidenciado en la ayuda a Mxico se puede apreciar en la distribucin del financiamiento en las distintas cuentas. Casi el 70 por ciento de los fondos ahora disponibles corresponden a la cuenta FMS, la cual no est condicionada al cumplimiento de derechos humanos y est destinada a proveer de equipo militar a las fuerzas armadas mexicanas. Por el otro lado, menos del 4 por ciento corresponde a la cuenta ESF, la cual est encargada de fortalecer el cumplimiento de los derechos humanos. Convencin Interamericana contra la Manufactura y el Trfico Ilcito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados (CIFTA). De forma similar, la iniciativa H.R. 3239 (Kirkpatrick) exige que el Secretario de Seguridad Nacional, consultando al Secretario de Estado, entregue un reporte sobre los efectos logrados por la Iniciativa Mrida. Al final, este proyecto supera los 1.4 mil millones de dlares inicialmente anunciados y ha incorporado a los pases centroamericanos, lo que la iniciativa no haba contemplado en sus orgenes. Sin embargo, como ya se indic, la ejecucin an se encuentra en sus etapas iniciales, tres aos despus. El cuadro no. 4 resume las acciones implementadas para cada uno de los objetivos estratgicos de la iniciativa.

Aunque no sin crticas, la Secretara de Estado estadounidense emiti un informe favorable a Mxico respecto al cumplimiento de los derechos humanos, por lo que casi todos los fondos ya se encuentran disponibles. Sin embargo, an se retienen 2.5 millones de dlares hasta que concluya la investigacin sobre el caso de Bradley Will, un periodista estadounidense La oficina de transparencia del asesinado en el 2006. gobierno estadounidense da tres Al final, este proyecto razones que explican porqu la Se puede observar que para el 2010 supera los 1.4 mil millones ejecucin de los fondos de la de dlares inicialmente se asign una menor cantidad de iniciativa ha sido tan lenta. anunciados y ha fondos. Sin embargo, el Congreso Primero, el retraso del Congreso incorporado a los pases estadounidense explic que en el estadounidense para aprobar las centroamericanos, lo que ao anterior haba adelantado parte leyes. Segundo, los retos que la iniciativa no haba del presupuesto de este ao. La implica cumplir los requisitos contemplado en sus Iniciativa Mrida no es la nica administrativos para la ejecucin orgenes. ayuda para combatir el crimen de fondos. Por ltimo, la necesidad organizado y el narcotrfico que de mejorar la capacidad de las instituciones tanto Mxico recibe, aunque s es un incremento de EE.UU. como de los pases beneficiarios para sustancial respecto a los 57 millones de dlares agilizar la implementacin de la ayuda. anuales promedio que reciba antes del 2007. Se prev que EE.UU. continuar ayudndole en el Por su parte, el Departamento de Estado 2011 por medio de otras iniciativas, aunque no estadounidense argument que la ejecucin con la misma cantidad de fondos, debido a de fondos no deba ser la nica manera de diversas presiones econmicas. evaluar el progreso de la iniciativa. Por ejemplo, el 42 por ciento del entrenamiento ha progresado. Adicionalmente, existen dos iniciativas de ley Adems, a finales de diciembre de 2009 se para mejorar la ayuda estadounidense. Por un entregaron 77.2 millones de dlares a Mxico en lado, la iniciativa H.R. 2410 (Berman) busca equipo (30 escneres de iones y 5 helicpteros incorporar a ms pases de la Comunidad del Bell) y para junio del 2010 est programado Caribe (CARICOM) y que se implementen mejores ejecutar 135.5 millones de dlares ms (un avin mecanismos para evaluar la efectividad de los CASA de vigilancia y tres helicpteros UH-60). programas. Tambin propone que se ratifique la

MOMENTO Grfica No. 3 Porcentaje de fondos aprobados, disponibles, no disponibles y ejecutados por pas/regin para la Iniciativa Mrida a diciembre del 2009
100 80 60 40 20 0 Mxico Aprobado Centroamrica Disponible No disponible Caribe Ejecutado 17.1 1.8 1.5
10.6

99.2 90.7 82.9 56.4 43.6

100.0+ 89.4

0.0

Fuente: elaboracin propia con datos oficiales de agencias estadounidenses.

Cuadro No. 4 Acciones implementadas de la Iniciativa Mrida por objetivo estratgico al 30 de septiembre del 2009
Objetivo estratgico Romper el poder e impunidad de organizaciones criminales Fortalecer el control fronterizo, areo y martimo Mejorar la capacidad del sistema de justicia Acciones implementadas Equipo entregado: 26 vehculos acorazados, 30 escneres de iones, 5 unidades mviles de rayos-x, 5 helicpteros Bell. Entrenamiento: 6 entrenadores caninos entrenados. Equipo entregado: software para verificacin de documentos e instrumentos para comunicacin de rescate. Entrenamiento: taller para combatir el trfico ilcito de armas*. Equipo entregado: materiales para laboratorio forense, 14 kits para prueba de drogas*, equipo para fuerzas policiales*. Entrenamiento: capacitacin del personal del sistema de justicia y penitenciario, formacin de 1,300 investigadores mexicanos. Reforma judicial: varios intercambios para entrenamiento y asistencia tcnica de jueces. Derechos humanos: inauguracin de proyecto de las Naciones Unidas para la proteccin de tales derechos. Reduccin de demanda de drogas: varias capacitaciones y acuerdos, 3 conferencias viceministeriales*, instalacin de un sistema de identificacin de huellas dactilares automtico en El Salvador*. Intercambio educativo: 52 estudiantes seleccionados para estudiar en EE.UU*.

Reducir la actividad de pandillas y demanda de drogas

Fuente: elaboracin propia con datos oficiales de agencias estadounidenses.

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eliminar y perseguir a los cultivos y traficantes de drogas no ha solucionado el problema.5 Es evidente que por cada narcotraficante preso y por cada campo de droga destruido continan surgiendo uno o ms relevos. La causa real del narcotrfico son los ms de 35 millones de estadounidenses que consumen estupefacientes. Ellos generan un mercado sumamente atractivo y de excesivas ganancias. Las regalas producidas por la venta de estupefacientes permiten a los carteles traficar de EE.UU. a Mxico entre 15 y 25 mil millones de dlares y el 90% de las armas incautadas en crmenes.6 Precisamente, el dinero y las armas son los estmulos e incentivos que hacen tanto rentable como viable el narcotrfico. An as, se contina financiando programas destinados a erradicar el cultivo de drogas y aplicar la ley en vez de programas para reducir su demanda. El gasto en programas que criminalizan las drogas aument un 57 por ciento desde el 2002, mientras que aquellos dedicados a la prevencin y reduccin de demanda aumentaron nicamente un 3 por ciento.7 A pesar que EE.UU. adopt el compromiso de reducir la demanda de drogas, no cre ninguna ley para hacerlo valer.

Cuestionamientos
Sin embargo, la lenta ejecucin no es el nico problema de la Iniciativa Mrida. Otros expertos tambin han presentado sus puntos de vista sobre cmo entender y enfrentar las amenazas a la seguridad en la regin: Geoff Thanle, Director de programas de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos, (WOLA), opina que lo que se necesita es reforzar el sistema penitenciario y judicial de los pases, asegurando el respeto de los derechos humanos. Jos Miguel Cruz, del Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina, LAPOP, explica que el principal reto que hay que enfrentar son los altos ndices de corrupcin y debilidad institucional, especialmente en Centroamrica. Roberta Jacobson, Subsecretaria de Estado Adjunta en la Oficina de Asuntos del Hemisferio Occidental, enfatiza que la situacin actual se debe a la demanda sostenida de drogas en EE.UU.

Lo que no es discutible es que EE.UU. tiene una responsabilidad primaria en la solucin del problema y que especialmente los gobiernos de Centroamrica necesitan del apoyo econmico para combatir a los carteles. Lo que se cuestiona y discute de la Iniciativa Mrida es si identifica correctamente las causas del problema, implementa las soluciones adecuadas y si obtiene Es evidente que por cada narcotraficante preso y por resultados. A continuacin se cada campo de droga describen las principales crticas a destruido continan surgiendo la Iniciativa Mrida.

Empero, si se cuenta con varios programas para contrarrestar el trfico de armas y dinero en efectivo. Por ejemplo, la ATF recibi equipo para el rastreo electrnico uno o ms relevos. de armas y ha identificado el origen La crtica ms frecuente a los de la mayora de armamento esfuerzos antidrogas de Estados Unidos es que incautado. Tambin, el DHS por medio de sus intentan combatir el narcotrfico atacando el agencias ICE y CBP pueden hacer valer la Ley suministro de estupefacientes, no la demanda; de Control de Exportacin de Armas. La ICE, por estrategia que hasta ahora no ha funcionado. Ya su parte, ha conseguido 42 condenas por medio en febrero de 2009 la Comisin Latinoamericana del programa de inteligencia Operacin Armas Sobre Drogas y Democracia manifest que Cruzadas.
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Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia. Drogas y democracia: hacia un cambio de paradigma. Febrero, 2009. Freeman, Laurie. Dej vu, la poltica antidrogas en la relacin Mxico-Estados Unidos. Foreign Affairs. 2008. Seelke, Clare. Merida Initiative for Mexico and Central America: Funding and Policy Issues. Congressional Research Service. Enero, 2010.

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MOMENTO
es necesario que la iniciativa sea de carcter civil Para enfrentar el trfico de dinero en efectivo, la y no militar. DEA, FBI, ICE y CBP han realizado confiscaciones A los grupos que se dedican a en coordinacin con fuerzas la defensa y promocin de los mexicanas a travs de la operacin Algunos pases derechos humanos les preocupa llamada Firewall. Por otra parte, latinoamericanos, como Brasil, que los programas enfaticen desde el 2008 la ICE entrena a Argentina y Mxico, ya han tomado sus propias excesivamente el uso de efectivos mexicanos sobre cmo decisiones y legalizado el armamento y del ejrcito. Su identificar el trfico de dinero en personal de drogas, temor se debe a que mientras efectivo a travs de la Unidad de consumo poltica a la cual EE.UU. no se mayor es su armamento, mayor Transparencia Comercial (TTU).8 ha opuesto. es el riesgo de abusos por parte de las fuerzas armadas. Al Si embargo, si la intencin de respecto, se argumenta que los militares no eliminar las causas verdaderas del narcotrfico estaran entrenados para lidiar con civiles ni no se traduce en asignaciones presupuestarias para rendir cuentas sobre temas de seguridad a los programas de reduccin de demanda y nacional. Se aade que habra varios casos de prevencin, la ayuda econmica constituida militares involucrados en asesinatos por la Iniciativa Mrida no ser efectiva a largo extrajudiciales, secuestros y torturas. 9 plazo. Algunos pases latinoamericanos, como Brasil, Argentina y Mxico, ya han tomado sus propias decisiones y legalizado el consumo personal de drogas, poltica a la cual EE.UU. no se ha opuesto. Con esto habran conseguido que sus fuerzas de seguridad no se dediquen a perseguir delitos menores y se enfoquen en la persecucin de traficantes y sicarios. No obstante, se argumenta que una legalizacin a medias puede ser contraproducente, ya que crea un mercado interno que fortalece econmicamente a los carteles. Un mayor nmero de consumidores, y por ende de adictos, tambin corre el riesgo de convertirse en un problema de salud pblica, especialmente en el caso de adolescentes. Pero el debate respecto a si eso es preferible a la muerte de inocentes y un problema de seguridad est abierto. El segundo cuestionamiento radica en la naturaleza de los programas de la Iniciativa Mrida y la violencia que han generado. Para los crticos,
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Por su parte, las autoridades mexicanas argumentan que la participacin del ejrcito es imprescindible, dado que su sistema policial se encuentra fragmentado y corrodo por la corrupcin. Por otro lado, la necesidad de armamento se debe a que los carteles estn mejor armados. Es por este tipo de argumentos que el Congreso estadounidense requiere que se demuestre que los derechos humanos se respetan para aprobar parte de los fondos. Otra preocupacin es el creciente involucramiento del Departamento de Defensa de EE.UU. (DOD) en programas del Departamento de Estado. Esta es una tendencia general desde los ataques terroristas del 11 de septiembre del 2001. La injerencia ha sido tal, que el DOD ha expandido su definicin de amenaza a la seguridad para responder a desafos como crisis en salud pblica, populismo radical, pobreza y desigualdad; actividades que se considera seran mejor manejados por USAID.10

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Abreviaturas: ATF, Agencia de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos; DHS, Departamento de Seguridad Nacional; ICE, Servicio de Inmigracin y Aduanas; CBP Agencia de Aduanas y Proteccin Fronteriza; DEA, Agencia Antidrogas; FBI, Bur Federal de Investigacin. Washington Office on Latin America (WOLA). La Iniciativa Mrida. Julio 2008. Ibid.

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En Latinoamrica, el DOD acta a travs del de seguridad y de justicia. A diferencia de los pases del istmo, Mxico es un pas econmica Comando Sur (Southcom). Para la ejecucin de y militarmente ms fuerte, cuenta con ms de 75 la Iniciativa Mrida en particular, ste participa a mil millones de dlares en reservas y tiene travs de la cuenta FMF y el paquete de asistencia capacidad para movilizar a ms martima en Amrica Central. de 45,000 efectivos militares. Por Adicionalmente, est pendiente de Se considera positivo que el eso, es alentador que la nueva aprobacin un Programa de diseo de la parte centroamericana de la iniciativa CARSI contine la Modernizacin Regional de asignacin de fondos por ms A e r o n a v e s ( R A M P ) p a r a Iniciativa Mrida sea producto de propuestas concertadas tiempo. Centroamrica, con un costo de entre el SICA y el 300 millones de dlares, el cual Departamento de Estado de Desde la perspectiva tambin estara a cargo del DOD. EE.UU., las cuales son administrativa, la principal entidades civiles. dificultad de la Iniciativa Mrida El DOD se involucra es no poder monitorear efectivamente sus considerablemente ms en la parte mexicana de avances. la iniciativa, ya que a Mxico le interesa tener capacidad para combatir carteles fuertemente No se ha determinado con suficiente claridad armados, que adems accionan en reas contiguas al territorio estadounidense. Sin cules deben ser las obligaciones de cada embargo, se considera positivo que el diseo una de las agencias gubernamentales de la parte centroamericana de la Iniciativa involucradas. Por ejemplo, el entrenamiento Mrida sea producto de propuestas para las autoridades de seguridad territorial y concertadas entre el SICA y el Departamento fronteriza de los pases beneficiados es de Estado de EE.UU., las cuales son entidades responsabilidad tanto de USAID como de las civiles. Para asegurar que la ayuda econmica contrapartes del Departamento de Seguridad no sea exclusivamente militar, el Congreso Nacional estadounidense: ICE y CBP. estadounidense asign montos mnimos destinados al fortalecimiento de instituciones y Tal confusin tambin existe entre los comits un fondo de desarrollo econmico. legislativos encargados de monitorear la implementacin de la iniciativa. Por ejemplo, el En el caso de los pases centroamericanos, sus seguimiento de algunos programas es gobiernos estn preocupados por la responsabilidad de los comits sobre Asuntos y desproporcionada e insuficiente ayuda econmica Relaciones Internacionales, mientras que otros que la iniciativa contempla. son responsabilidad de los Comits sobre Seguridad Nacional y otros ms. Varios Se argumenta que el apoyo a Centroamrica legisladores de EE.UU. han expresado su debe ampliarse debido a que bandas y carteles inconformidad ante esta falta de claridad.11 se han asentado en diversas reas del territorio centroamericano ante la presin de El principal obstculo para coordinar los proyectos que son objeto en Mxico y Colombia. La de la iniciativa se debe a que son varias las regin necesitar mayor financiamiento para agencias involucradas , las que compiten por las fortalecer su capacidad institucional de hacer asignaciones presupuestarias. Para mejorar la valer la ley y mejorar su sistema penitenciario, efectividad del monitoreo de proyectos es
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Seelke, Clare. Merida Initiative for Mexico and Central America: Funding and Policy Issues. Congressional Research Service. Enero, 2010.

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necesario contar con objetivos realistas y Conseguir una mejor percepcin requiere que se comunicar a los legisladores y tomen medidas inmediatas con el pblico en general acerca de fin de atender las observaciones de Se reconocen aspectos todo progreso alcanzado. los crticos: lenta implementacin, positivos como la Tambin se deben incluir otros profesionalizacin de la polica, combate al suministro y no a la indicadores y no solo el flujo y reformas al sistema de justicia, demanda de drogas, excesivo arrestos por corrupcin y confiscacin de drogas; por nfasis en atender seguridad y no narcotrfico, adems de ejemplo, el nmero de sentencias prevencin, poco financiamiento a confiscaciones de drogas y emitidas contra narcotraficantes. los pases centroamericanos, difcil armas. La propuesta de ley H.R. 3239 monitoreo de programas y (Kirkpatrick) busca justamente mejorar la frecuencia y calidad de los informes de la Iniciativa La perspectiva desde Guatemala Mrida. Por ltimo, se cuestiona si los costos de la iniciativa Mrida sobrepasan sus beneficios. Por un lado, se reconocen aspectos positivos como la profesionalizacin de la polica, reformas al sistema de justicia, arrestos por corrupcin y narcotrfico, adems de confiscaciones de drogas y armas. Sin embargo, el costo por el aumento de violencia y militarizacin de algunos territorios habra superado lo previsto originalmente. Las dudas acerca de si este es el camino adecuado y el temor a la violencia se hicieron evidentes tras el reciente asesinato de un grupo de jvenes en Ciudad Jurez el pasado febrero.12 Quienes apoyan la Iniciativa Mrida la describen como un programa de cooperacin y no de mera asistencia, por lo que manifiestan su aceptacin y proponen que se ample. Sin embargo, actualmente existe insatisfaccin en cuanto a los resultados de la iniciativa, porque despus de casi tres aos an se encuentra en sus etapas iniciales. Guatemala ha sido uno de los pases que se han visto ms afectados por la amenaza del narcopoder y crimen organizado. Empero, hasta ahora, los esfuerzos de sus gobiernos han sido insuficientes para garantizar la seguridad de sus ciudadanos. La situacin del pas ha llegado a un punto crtico, siendo el 2009 un ao rcord de muertes violentas, estimadas en 6,498. 13 En el segundo informe de gobierno, presentado al Congreso de la Repblica el 14 de enero de 2010, El presidente lvaro Colom reitera que la problemtica de seguridad proviene de aos atrs y asegura haber dado duros golpes al narcotrfico y conseguido una gradual mejora en materia de seguridad. Como evidencia, reporta una disminucin en la cantidad de hechos delictivos y un aumento de acciones contra la delincuencia, incautaciones de drogas y decomisos de armamento y vehculos. 14 Tambin dice que a pesar de las limitaciones financieras, hay avances como la aprobacin de la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, el progreso en la ejecucin de algunos de los

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El Universal. Comando masacra a estudiantes en Juarez . Febrero, 2010. [en-lnea] http://www.eluniversal.com.mx/primera/34365.html Procuradura de los Derechos Humanos de Guatemala. Informe Anual Circunstanciado, Resumen ejecutivo 2009. Gobierno de Guatemala. Informe de Gobierno 2010. Segundo ao de gobierno, juntos lo estamos logrando.

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compromisos del Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la Justicia, el apoyo a las instituciones de justicia por parte de la Comisin Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), la creacin de un nuevo Reglamento Orgnico de la Polica Nacional Civil y la graduacin de 3,883 nuevos policas. 15 Sin embargo, el informe tambin admite que la debilidad de las instituciones llamadas a enfrentar la problemtica de inseguridad es crnica. Por un lado, la polica muestra altos niveles de corrupcin y un nmero inadecuado de agentes. Por el otro, la impunidad persiste debido a que las instituciones que investigan crmenes e imparten justicia son ineficientes. Tambin, la magnitud de los nuevos riesgos y amenazas a la seguridad sobrepasan las capacidades de las fuerzas militares. La falta de eficiencia y presencia del Estado ha permitido el aumento de las actividades ilcitas en el pas. De conformidad con lo que se ha constatado hasta ahora, todo indicara que en la medida que Mxico y Colombia intensifiquen el combate a los carteles, las actividades de stos se seguirn trasladando, cada vez con mayor intensidad, a territorio centroamericano. De acuerdo a esta previsin, durante su reciente visita a Washington, en febrero del 2010, el mandatario guatemalteco solicit ampliar el apoyo estadounidense al equipamiento del ejrcito, el fortalecimiento de programas sociales y la creacin de una oficina contra la droga.
narcotrfico y el crimen organizado. Anunciada el 22 de octubre del 2007 en una declaracin conjunta de Mxico y EE.UU, propona un ayuda econmica de 1.4 mil millones de dlares para ser utilizados durante los aos 2008, 2009 y 2010. Al da de hoy, beneficia a diez pases: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana. 3. Toda la ayuda econmica es administrada por agencias gubernamentales estadounidenses y no por los pases beneficiarios. Para su ejecucin, existen al menos diez agencias involucradas (Departamento de Estado, Departamento de Justicia, Departamento de Defensa, USAID, DEA, FBI, DHS, ICE, CBP y ATF). 4. Los fondos son asignados por medio de cuatro cuentas de ayuda econmica, cada una de las cuales tiene como propsito efectuar gastos especficos: Fondo de Apoyo Econmico (ESF), Control de Narcticos Internacionales y Aplicacin de la Ley (INCLE), Programas de no Proliferacin, Antiterrorismo y otros Relacionados (NADR) y Financiamiento para Fuerzas Militares Extranjeras (FMF). El 15 por ciento de los fondos de la cuenta INCLE estn condicionados al debido cumplimiento de los derechos humanos. 5. La Iniciativa Mrida se encuentra en sus etapas iniciales de ejecucin. En diciembre del 2009 se haban aprobado cuatro leyes (P.L. 110-252, P.L. 111-8, P.L. 111-32 y P.L. 111-117), firmado ocho cartas de entendimiento entre EE.UU. y los pases beneficiarios y entregado los informes de cumplimiento de derechos humanos. En total, para los tres aos del proyecto, del 2008 al 2010, se aprobaron 1,625.3 millones de dlares: 1,330.3 para Mxico; 248 para Centroamrica; y 47 para Repblica Dominicana y Hait. 6. Aunque ms del 75 por ciento del total de los fondos ya se encuentra disponible, a finales del ao 2009 nicamente se haba ejecutado 1.7 por ciento de su presupuesto.

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Conclusiones
1. El narcopoder y el crimen organizado constituyen las principales amenazas para la seguridad en el hemisferio. Estas se fortalecen mediante la ramificacin de todo tipo de actividades ilcitas a travs de redes internacionales. Para enfrentarles es necesario que los gobiernos acten en conjunto. 2. La Iniciativa Mrida es el esfuerzo de mayor magnitud en la regin para combatir el
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Ibid.

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7. Se considera positivo que la parte centroamericana se enfoque en el fortalecimiento institucional y la prevencin de la violencia. Esta representa la implementacin de la Estrategia de EE.UU. para Combatir Pandillas Criminales en Amrica Central y Mxico, la cual fue presentada en la conferencia del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) en julio del 2007 y cuenta con cinco reas de accin: diplomacia, repatriacin, cumplimiento de la ley, mejora en la capacidad institucional y prevencin. 8. Las principales crticas a la iniciativa Mrida son: (1) su implementacin ha sido lenta; (2) ataca el suministro de drogas pero no la demanda; (3) enfatiza programas de seguridad y descuida programas de prevencin; (4) otorga poco presupuesto a Centroamrica; (5) su progreso es difcil de monitorear; (6) la violencia no ha disminuido, por el contrario, se ha incrementado. 9. Redes de narcotraficantes se han trasladado a territorio centroamericano debido a la persecucin de que son objeto en Mxico y Colombia. La demanda de drogas en EE.UU. alimenta de recursos a los carteles, lo que debilita an ms a los Estados de Centroamrica
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e incrementa la violencia. Por consiguiente, EE.UU. tiene una gran responsabilidad en la tarea de propiciar la reduccin de la demanda de drogas a la vez que fortalece las capacidades de los pases afectados. 10. Se han creado dos nuevas iniciativas, CARSI y CBSI, para garantizar la continuidad del financiamiento en esta materia a Centroamrica y el Caribe despus que finalice la Iniciativa Mrida. Las amenazas actuales a la inseguridad son, en definitiva, abrumadoras. Pero como dijo Moiss Nam, director de la revista Foreign Policy, durante su visita a Guatemala el peor error que puede cometer una sociedad en el combate a la inseguridad es decidir que no hay nada que pueda hacer para enfrentarla.15 La Iniciativa Mrida puede ser una oportunidad para identificar soluciones a esta amenaza, por lo que conviene apoyarla, mejorarla y ampliarla. Constituye un gran reto, no solo para los gobernantes, sino para la sociedad entera, encontrar soluciones creativas y efectivas ante amenazas tan tenaces y adaptables como el narcotrfico y el crimen organizado, incluso al mismo tiempo que se enfrentan otras crisis.

Siglo XXI. Rendirse es lo ms peligroso que puede hacer una sociedad. Octubre, 2009. [en-lnea] http://www.sigloxxi.com/noticias/31444

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