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PROGRESA

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Politicas Publicas
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Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) En México las poblaciones rulares más apartadas han sido las que

han sufrido un mayor atraso de desarrollo relacionado a factores de educación, salud y alimentación en comparación con las zonas urbanas del país y, más aún, con las zonas del centro político y económico del país. En si, la mayoría de las políticas publicas que buscaban acabar con dichas brechas, estuvieron mal orientadas no sólo en su construcción sino en su implementación presentando problemas de corrupción, problemas en su estudio previo el cual les permitiera detectar los puntos geográficos y al mismo tiempo, conocer como y donde realmente se necesitaba implementar dichas políticas públicas. Por tal motivo, el resultado que por lo general, dichas políticas contraía, era un incremento en las brechas de pobreza entre los sectores más pobres del país en comparación con los más ricos, agudizando problemas de desnutrición, mortandad y deserción de estudios por parte de niños ubicados entre las edades de 9 hasta 19 años de edad, sin terminar siquiera su educación básica Cada transición de administración presidencial en México había traído consigo diferentes programas que buscaban hacer más corta la brecha existente entre las porciones más pobres del país, siendo las zonas rurales las más desfavorecidas y golpeadas por la poca eficacia y eficiencia de los antiguos programas de lucha contra la pobreza. El programa PRONASOL, que fue implementado durante el sexenio del ex Presidente Carlos Salinas de Gortari, enfrentó diversos problemas que desembocaron en la escasa y deficiente obtención de buenos resultados, un ejemplo claro de esto, fue que “…[l]a gran mayoría de los recursos de PRONASOL se invirtieron en infraestructura social básica, con un impacto indirecto y más bien incierto sobre el consumo y oportunidades de vida de las comunidades beneficiarias…En el caso de la educación en 1994 sólo el 63% de la población en áreas urbanas en México entre 15 y 19 años había completado la educación básica… [e]n el caso de la educación rural…esta proporción alcanzaba apenas el 25%...[E]n el caso de salud, persistían brechas de hasta 20 años con expectativas de vida entre los municipios más pobres y los más ricos del país, así como perfiles epidemiológicos característicos de condiciones de pobreza extrema.1 El programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), fue implementado en 1997 durante la segunda mitad del sexenio del ex presidente Ernesto Zedillo Ponce de León, teniendo como fin principal romper con los círculos evolutivos y hereditarios que la pobreza había tenido en México.
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John Scott. Análisis del Programa de Educación, Salud y Alimentación, (PROGRESA), Experiencias Exitosas de Combate a la Pobreza Rural, Lecciones para una Reorientacion de las Políticas, Estudio RIMISP-FAO, Informe Final, CIDE, México, 2 de Julio de 1999, http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/pobreza/progresa.pdf

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“El programa tiene múltiples objetivos y apunta primordialmente a mejorar la educación, la salud y la alimentación de las familias pobres, en particular de los niños y sus madres… [m]ediante transferencias de dinero vinculadas a la matriculación escolar y a la asistencia regular a la escuela de los niños y a la asistencia a centros de salud”2 Por los objetivos más reducidos de PROGRESA, así como mejor definidos el programa si alcanzó a tener un impacto más favorable en la obtención de resultados, ya que incrementó el número de alumnos matriculados para educación básica, se logró una disminución en la mortandad de mujeres embarazadas, así como de niños en periodo de lactancia, además de un aumento en los niveles de salud y esperanza de vida de las poblaciones rurales más alejadas del país. Sin embargo, dichos resultados quedarán más explícitos conforme avancemos en el desarrollo de este trabajo. Aunque en contra parte John Scott, autor del estudio Análisis del Programa de Educación, Salud y Alimentación, (PROGRESA), Experiencias Exitosas de Combate a la Pobreza Rural, Lecciones para una Reorientacion de las Políticas, afirma que no existen un estudio o datos sistemáticos que permitan estimar el impacto del programa PROGRESA.

Aunque a manera de introducción ya se presentaron algunas de las causas que provocaron la implementación del programa PROGRESA3, en necesario observar otros factores que lograron agudizar los problemas de pobreza en México. Hasta antes de PROGRESA, existían ya programas encaminados a la reducción de brechas de pobreza entre los diferentes sectores de la población, dichos programas estaban focalizados a subsidios alimentarios, pero el principal resultado de dichos programas había sido lograr un retroceso en la distribución de déficit nutricionales en la población. El problema se incrementaba, ya que aunque dichos programas estaban destinados a sectores rurales de la población, favorecían en mayor medida a sectores urbanos agudizando así la brecha de pobreza existente. Otros factores apuntan, según Levy y Dávila4, a que sólo 20% del recientemente abolido… subsidio a la tortilla, cuyo consumo en el sector rural es mayoritariamente para auto abasto, beneficiaba a los tres deciles inferiores. Así mismo Levy y Dávila argumentan que…” [l]a cobertura de las tiendas subsidiadas Diconsa, uno de los principales esfuerzos para corregir el sesgo urbano que sufrían aún los
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Antecedentes y descripción del programa, CAPÍTULO 1, http://www.ifpri.org/spanish/pubs/abstract/rr139spch01.pdf

Análisis del Programa de Educación, Salud y Alimentación, (PROGRESA), Experiencias Exitosas de Combate a la Pobreza Rural, Lecciones para una Reorientacion de las Políticas, Estudio RIMISP-FAO, Informe Final, CIDE, México, 2 de Julio de 1999, http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/pobreza/progresa.pdf

Véase la cita número 1 Levy y Dávila(1999), citados en John Scott.

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subsidios focalizados (como Tortibonos para las tortillas, y Liconsa para la leche), es de 70-80% para localidades urbanas, pero sólo de 1% (12%) para localidades de muy alta marginación de menos de 100 (100-499) habitantes –el universo principal de PROGRESA Un factor más que los mismos autores puntualizan es que… “agregando el conjunto de los principales programas en México a principios de la década (90s), (Diconsa, Liconsa, Tortibonos, IMSS/Solidaridad, SSA, y DIF) mas del 50% de los subsidios se concentraban en la Ciudad de México, y que sólo contribuía en un 7% a la población infantil con grados moderados y severos de desnutrición en el país, mientras que sólo 15% llegaban al sureste de México, con más del 50% de la población infantil desnutrida (Banco Mundial 1991) Por tal motivo era necesaria una política que permitiera a los sectores sociales más desfavorecidos y más aún a los sectores rurales poder acceder a los beneficios de dichas o dicha política como PROGRESA. Para alcanzar dicho objetivo, PROGRESA presentó objetivos mejor diseñados, bien estructurados, mejor focalizados y no tan amplios que a continuación se describen para poder entender el contexto temático del programa (CONPROGRESA 1999a, 8): 1. Mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias pobres, particularmente de la población más vulnerable, como son los niños, niñas y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, mediante servicios suficientes y de calidad en materia educativa y de cuidado de la salud, así como ayudas alimentarías. 2. Integrar las acciones de educación y salud para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por enfermedades o desnutrición de los niños y jóvenes, ni porque se vean en la necesidad de realizar labores que dificulten su asistencia escolar. 3. Procurar que los hogares dispongan de medios y de recursos suficientes para que sus hijos completen la educación básica. 4. Inducir la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos los miembros de las familias en favor del beneficio que significa para los niños y los Jóvenes mejorar su educación, salud y alimentación. 5. Promover la participación y el respaldo comunitario en las acciones de PROGRESA para que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familias de las localidades donde

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opera, así como sumar los esfuerzos e iniciativas comunitarias en acciones similares o complementarias al Programa. El programa PROGRESA tuvo su verdadero inicio en la ciudad de Campeche, sólo que condicionó las trasferencias monetarias a la asistencia a centros de salud como en PROGRESA, pero basado en un sistema de tarjetas electrónicas, lo cual sería imposible de hacerse de manera federal por los altos costos de este sistema. Bajo el programa PROGRESA, la forma de focalizar a los sectores que podrían ser candidatos a la obtención de los recursos del programa, se procedió a la obtención de datos de marginalidad que los censos habían arrojado. Una vez obtenidos dichos datos, se llegó a la conclusión de que la mejor forma de hacer llegar los recursos que el programa ofrecía, sería a través de las madres de familia, ya que ellas son capaces de aprovechar los recursos de manera eficaz y eficiente para así poder cubrir las necesidades primordiales de cada familia. En cuanto al tema inherente a la educación, PROGRESA lo considera como el tema fundamental “teniendo en cuenta el fuerte nexo empírico que existe entre el capital humano, la productividad y el crecimiento y especialmente porque se trata de un factor estratégico para romper el circulo vicioso de la pobreza”5 Los objetivos que PROGRESA planteó para el sector educativo, se describen a continuación: 1. Un sistema de subsidios a la educación 2. Apoyo monetario para la adquisición de material escolar 3. Una mayor oferta de servicios de educación y la mejora de su calidad 4. Cultivar la responsabilidad de los padres por la educación de sus hijos y su la valoración de las ventajas que dimanan de dicha educación. Ahora bien con respecto a los subsidios monetarios para el sector de educación, se ajustaría cada seis meses para poder ajustarse a las variaciones del costo de vida y del poder adquisitivo. Aunado a este aspecto, PROGRESA sólo pagaría subsidios para los niños de siete años en adelante considerando que es la edad promedio para cursar el tercer año de primaria, ya que de no ser así, podría generar que las mujeres vieran al programa como una forma de obtención de recursos, desvirtuando el fin primordial del programa Por otro lado, PRGRESA también contemplo la necesidad de incentivar la participación de las niñas en los procesos de educación, por tal motivo, los subsidios para las niñas serían más altos que para los niños a manera de lograr a futuro que el sexo femenino tuviera una mayor y mejor
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Antecedentes y descripción del programa, CAPÍTULO 1, http://www.ifpri.org/spanish/pubs/abstract/rr139spch01.pdf

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inserción en la sociedad mexicana, además de formar futuras madres con un nivel de educación más elevado En relación con los objetivos encaminados a mejorar la nutrición y la salud, PROGRESA, consideró que para conseguir mayores y mejores resultados es necesario lograr cultivar en la población la cultura de la participación activa además de una ideología de prevención antes que de curación. Para este propósito progresa creo un plan llamado platicas, las cuales son charlas con toda la población en las que se tratan temas relacionados con enfermedades de toda índole, acerca de su prevención y/o su cura, dichas platicas se instituyeron con un carácter de obligatoriedad y para comprobar la asistencia a dichas charlas, se creo un formato llamado S2 que sirve para monitorear no sólo la asistencia a las platicas, sino también sirven para programar las citas médicas que las personas llegan a programar. Este formato sirve además como un filtro muy valioso ya que por medio de este se puede monitorear la puntual asistencia a los servicios, pudiendo así en cierto momento poder realizar una evaluación de impacto y acceder a la información que permita conocer que tan bien está funcionando el programa. Además sirve para poder determinar si las personas siguen siendo candidatos viables para la obtención de subsidios dado su constante puntualidad, y en caso contrario retirar los subsidios si es que la persona presenta muchas faltas es su S2. Para la implementación del programa se trató de focalizar cuales eran las localidades que mas requerían del programa por lo que se hizo un “análisis geomático de confluencia y cercanía para definir zonas de mayor marginación” 6 así se pudo hacer una delimitación de la población y sectorizar bien a la población para no cometer el error de querer llevar los beneficios a localidades o muy pequeñas o demasiado grandes Los problemas de pobreza aguda y el rezago en el desarrollo de las regiones más aisladas en el país ha logrado, además de la implementación de malos y deficientes programas de lucha contra la pobreza, provocaron que el gobierno del Presidente Ernesto Zedillo, pusieran en marcha el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), en 1997 con el fin de hacer un frente directo a la lucha contra la pobreza. El buen funcionamiento de este programa se debió a la manera en que estuvo planeado, definido, implementado y controlado mediante la continua evaluación de resultados. PRPGRESA a diferencia de otros programas, buscó focalizar de manera correcta a los beneficiarios del programa, para ellos se llevó a cabo un estudio en el que se obtendrían los datos de
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John Scott. Análisis del Programa de Educación, Salud y Alimentación, (PROGRESA), Experiencias Exitosas de Combate a la Pobreza Rural, Lecciones para una Reorientacion de las Políticas, Estudio RIMISP-FAO, Informe Final, CIDE, México, 2 de Julio de 1999, http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/pobreza/progresa.pdf

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cuales eran las regiones rurales más desfavorecidas en el país, y se buscarían los medios para hacer llegar los beneficios a tales regiones. Un aspecto más que hizo de PROGRESA tuviera éxito fu el utilizar a las madres de cada familia como el principal destinatario de los subsidios monetarios del programa, ya que se sabe que las mujeres son mejores administradoras que los hombres, además de que ellas conocen bien las necesidades básicas de cada familia y por lo tanto no harían un mal uso de los recursos. Por otro lado, todos los beneficiarios estarían prácticamente empadronados para así tener un buen control en el análisis de resultados del programa, es decir; los niños que acudieran a la escuela y fueran candidatos a ser beneficiarios de PROGRESA, estaría obligados a matricularse al inicio de cada ciclo escolar, de esta manera PROGRESA podría tener un control de su asistencia y su desempeño escolar. Por su parte en el sector de Salud y Alimentación las personas o candidatos a obtener los beneficios de PROGRESA estarían obligados a registrarse mediante el llenado de unos formatos llamados S2, los cuales servirían como medio para PROGRESA, para saber si son puntuales en el cumplimiento de sus citas en los centros de salud y si asistían las llamadas platicas. Mediante la implementación de estos métodos PROGRESA podía tener acceso a la información del continuo desempeño de la estructura organizacional, de los beneficios repartidos, del numero de beneficiarios, del numero de comunidades, favorecidas, de los nuevos candidatos así como de los ingresos y egresos del que el programa generaba, de este modo era más fácil poder hacer una evaluación de resultados. En el aspecto Político, PROGRESA fue un programa que contó con el apoyo incondicional de todos los niveles políticos, tal vez porque era un programa de origen federal, y en los tiempos en los que en México los mandatos o iniciativas presidenciales no tenían gran oposición por parte de los partidos políticos contrarios al oficial. Aunque las principales criticas al respecto de la funcionalidad del programa siempre viniera de los partidos políticos opositores, pero más bien en forma de un mecanismo proselitista a favor de ellos mismos. Por tal motivo, PROGRESA es un programa que no tuvo mucha resistencia política para salir a la luz, ni para su implementación, ya que aunque en algunos municipios el partido gobernante no perteneciera al partido en el poder no presentaban gran problema, por el contrario, esos mismos municipios podrían verse mayormente favorecidos ya que por medio del PROGRESA, dichos municipios obtenían recursos que por medio del presupuesto que se les asignaba, le era imposible obtener.

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Por tal motivo me atrevo a afirmar que este fue uno de los principales aspectos por los que PROGRESA fue un programa de éxito, por tener la protección del poder federal para su implementación además de poderes gubernamentales y locales o municipales. La cuestión Organizacional también representa tal ves el segundo mayor factor de importancia para que PROGRESA obtuviera el éxito que tuvo en el sexenio de Zedillo. En cuestión organizacional, PROGRESA fue un programa elegido desde el poder ejecutivo federal, desarrollado por tres de las secretarías más importantes, es decir SEDESOL, la SEP, la SSP, a su ves estos organismos federales contaron con el apoyo incondicional de sus equivalentes a nivel estatal y municipal, además de contar con un personal contratado exclusivamente para desarrollar los oficios que PROGRESA requería y no caer en algunos sesgos en los que otros programas habían incurrido, como corrupción, desvío de fondos. Un aspecto más que la cuestión organizacional tuvo a su favor fue que estuvieron bien focalizados, no fueron enviados a lugares en donde los beneficios no eran tan necesarios como zonas urbanas o aunque fueran rurales, no tuvieran tanto rezago, es cierto, el éxito de esto se debió en gran medida a la excelente recopilación de información que el análisis del problema arrojo, pero considero que aún teniendo la información, un mala implementación a nivel organizacional hubiera resultado en un fracaso o por lo menos en no una buena obtención de resultados. Por último un aspecto que considero que realmente no tuvo gran relevancia fue el aspecto de liderazgo, debido a que fue un programa a que aunque contaba con objetivos a muy corto plazo, mediano y largo plazo, dichos objetivos no representaban mayor peligro para el encumbramiento de la carrera política de una persona, en este caso la figura presidencial de Zedillo ya contaba con cierta presencia y buena fama por salvar al país de un estado de quiebra económico por la crisis del 94, además como Presidente del país, ya no podía aspirar a un nivel mayor, ni tendría que enfrentar una verdadera oposición en la obtención de resultados por parte de grupos políticos, o no al menos en la primera parte del programa, por lo que el liderazgo en esta ocasión no juega un rol tan importante en la obtención de resultados

BIBLIOGRAFÍA

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