Versin definitiva para publicar - Enero 2006

OEA Programa Valores Democrticos y Gerencia Poltica

Seminario Internacional GOBERNABILIDAD Y REFORMAS POLTICAS. Nuevos desafos para la democracia Guatemala, 22 y 23 de noviembre de 2005

Qu se vayan todos!: la crisis argentina de 2001 - 2003

Por Delia M. Ferreira Rubio

I. Introduccin Despus de aos de inestabilidad y ruptura de las instituciones democrticas, con seis golpes militares en cincuenta aos (de 1930 a 1983), el hecho de haber enfrentado una crisis de gobernabilidad como la de 2001 y haber salido de ella por los cauces institucionales representa para Argentina un avance. La crisis de gobernabilidad que se produjo a fines de 2001 fue el resultado de un cmulo de factores polticos, sociales y econmicos que demolieron la autoridad presidencial y deslegitimaron a los rganos representativos y al Poder Judicial. Sin embargo, los actores polticos fueron capaces de encontrar una solucin dentro del respeto de las instituciones, an cuando debieran forzar al mximo las restricciones constitucionales. Por su parte la ciudadana, que reaccion duramente contra la clase poltica, mantuvo mayoritariamente su compromiso con la democracia, como el menos malo de los sistemas de gobierno. El prestigio de las instituciones y en particular de los dirigentes haba decado en forma constante desde el retorno a la democracia; sin embargo, la reaccin de la sociedad en 2001 tuvo ms que ver

Doctora en Derecho, Universidad Complutense de Madrid. Profesora de la Universidad del CEMA, Buenos Aires. deliaferreira@arnet.com.ar

con la insatisfaccin con los resultados de la democracia en materia de polticas pblicas y con la incapacidad de algunos dirigentes para gobernar honestamente y ocuparse de los problemas de la gente. No se pretenda el abandono de la democracia, ni una salida autoritaria, aunque en los primeros momentos se advirtieron algunas tendencias a la anarqua a travs de las denominadas asambleas populares que finalmente perdieron fuerza cuando la clase media las abandon.

Argentina: Demcratas Insatisfechos Apoyo a la democracia/Satisfaccin con la democracia

Fuente: Latinobarmetro
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996

1997

1998

2000 Apoyo Democ.

2001

2002

2003

2004

2005

Satisfacc. Democ

La doble legitimidad caracterstica del sistema presidencialista que puede derivar en el gobierno dividido y en situaciones de bloqueo entre el Ejecutivo y el Legislativo y la falta de flexibilidad del sistema derivada del carcter fijo de los mandatos fueron ingredientes importantes en el conflicto, pero no fueron la causa de la crisis. Despus de aos de inestabilidad poltica, que muchos atribuan a las caractersticas del presidencialismo argentino, la reforma constitucional de 1994 introdujo algunas reformas con el declarado propsito de evitar en el futuro este tipo de crisis, ninguna de las cuales fue eficiente para impedir la crisis de gobernabilidad de 2001, ni contribuy al diseo de la salida de la crisis. Estas reformas fueron: a) la bsqueda de una legitimidad reforzada para el presidente, a travs del ballotage; b) la creacin de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, con el propsito de que sirviera como fusible en las crisis; c) la incorporacin de instrumentos de gobierno que refuerzaran la autoridad presidencial (decretos de

necesidad y urgencia, delegacin de facultades, promulgacin parcial de las leyes)1. No hay recetas universales que garanticen gobernabilidad, ni respuestas infalibles a los problemas que plantea la democracia particularmente en los pases en desarrollo. El propsito de este artculo es simplemente el de relatar la experiencia argentina y poner de relieve cul fue el papel que, en este proceso histrico, desempearon los actores sociales y las instituciones polticas.

II. 1999. La llegada de De la Ra a la presidencia El 10 de diciembre de 1999 asumi la presidencia de Argentina el cuatro presidente constitucional democrticamente elegido desde el retorno a la democracia. Se trataba de un hecho excepcional en la historia poltica del siglo XX; era la primera vez en que se verificaban cuatro elecciones presidenciales consecutivas y adems, por segunda vez desde el retorno a la democracia, en 1983, se produca la alternancia del partido poltico en el gobierno. El acontecimiento era una seal de la consolidacin de las instituciones y del restablecimiento del Estado de Derecho. En la eleccin de 1999 se presentaron 10 frmulas de candidatos a presidente y vice. Los competidores centrales en la disputa presidencial fueron la Alianza, un frente electoral conformado por la Unin Cvica Radical y el FrePaSo, que postul la frmula De la Ra - lvarez, y el Partido Justicialista que postul la frmula Duhalde-Ortega. El resultado confirm la tendencia que las encuestas de opinin preanunciaban, es decir el triunfo de la frmula de la Alianza formada por el Partido Radical y el FrePaSo. Los resultados permitieron a la Alianza un triunfo en la primer vuelta, al superar el 45% de los votos afirmativos vlidamente emitidos que exige la Constitucin.
Eleccin presidencial del 24/10/99 Partido o alianza Votos afirmativos % sobre votos afirmativos

Alianza Justicialismo Accin por la Repblica Otros Total votos afirmativos

9.065.420 6.587.724 1.843.991 1.419.627 18.916.762

47,92% 34,83% 9,74% 7,51% 100%

Fuente: Direccin Nacional Electoral

Para un desarrollo ms detallado de las reformas introducidas en 1994, ver: Ferreira Rubio, D. y Goretti, M.: La reforma constitucional argentina: un presidente menos poderoso?, en AAVV: Gobernabilidad y Sistemas Polticos Latinoamericanos, KAS-COPRE, Caracas, 1996, pp. 175201.

Simultneamente con la eleccin presidencial, se realiz la eleccin de renovacin parcial de la Cmara de Diputados, en la mayora de los distritos electorales. Se eligieron116 diputados; los 14 restantes (para completar el total de 130 diputados cuyo mandato terminaba el 10 de diciembre de 1999) haban sido electos en comicios anticipados realizados simultneamente con elecciones provinciales. Las elecciones de 1999, lejos de producir un escenario poltico monocolor, resultaron en una distribucin de poder que consagr ganadores mltiples y diversos a nivel nacional y provincial. El Presidente de la Ra se enfrent a un mapa poltico que inclua: el Senado con mayora del Justicialismo hasta el ao 2001; la Cmara de Diputados en la que los partidos que lo apoyaban -la Alianzaconstituan la primera minora pero no tenan qurum propio; los gobiernos de la mayora de las provincias estaban en manos del Justicialismo, incluyendo los tres principales distritos del pas: Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe; la Corte Suprema mantena la conformacin anterior con la presencia de la llamada "mayora automtica" pro-menemista. A este panorama se sumaba un sindicalismo fortalecido a travs de las ltimas decisiones del Presidente Menem, que le devolvi el manejo de los recursos econmicos de las obras sociales. Se daba as, un panorama de gobierno dividido con un presidente sin mayora propia en el congreso, lo que ciertamente poda dificultar la capacidad del Ejecutivo para llevar adelante aquellas polticas pblicas que requeran accin legislativa. Los cuadros siguientes muestran la composicin de las cmaras del Congreso para la primera etapa del gobierno de De la Ra.
Cmara de Diputados de la Nacin (10 diciembre 99 - 10 diciembre 2001) Bloque Nmero de bancas Porcentaje

Alianza P. Justicialista Interbloque Federal Accin por la Repblica Otros

Total de bancas

124 99 14 12 8 257

48,2% 38,6% 5,4% 4,7% 3,1% 100%

Fuente: Cmara de Diputados de la Nacin

Cmara de Senadores de la Nacin (10 diciembre 99 - 10 diciembre 2001) Bloque Nmero de bancas Porcentaje

P. Justicialista Justicialista Federal Alianza Mov.Pop.Neuquino Mov.Pop. Fueguino Otros

Bancas no cubiertas Total de bancas

36 3 22 2 2 4 3 72
Fuente: Senado de la Nacin

50% 4,2% 30,5% 2,8% 2,8% 5,5% 4,2% 100%

Este escenario de gobierno dividido, con un Ejecutivo que no contaba con mayora propia en el Congreso generaba incentivos para una poltica de negociacin y consenso para evitar situaciones de bloqueo frecuentes en los sistemas presidencialistas de doble legitimidad2. En los primeros meses de gobierno, el Ejecutivo consigui el apoyo necesario en el Congreso para aprobar sus principales iniciativas legislativas: la reforma tributaria -conocida como "impuestazo"-, la ley de Reforma Laboral -que dio origen al escndalo de las Coimas en el Senado3-, el presupuesto para el ejercicio 2000, la ley contra la evasin tributaria y la declaracin de la emergencia econmico-financiera en el sector pblico. La poltica econmica encarada por el gobierno, basada en un notable aumento de los impuestos, golpe de lleno a la clase media argentina, en la que se encontraba el grueso de los electores del gobierno.

III. 2000. La renuncia del Vicepresidente La Alianza era la convergencia de dos partidos, unidos en su vocacin de derrotar al menemismo, pero que no haba logrado consolidar institucionalmente un proyecto comn. Las diferencias en estilo e ideas eran particularmente marcadas entre el presidente De la Ra (de la UCR) y el vicepresidente Carlos Chacho lvarez (del FrePaSo). El primero expresaba el ala ms conservadora
Al respecto, Ferreira Rubio, D: El presidente argentino: de la decisin al consenso?, en Contribuciones, Ciedla-KAS, Ao 2000, N 1, pp.57-68. 3 La cuestin est todava en los estrados judiciales. El escndalo se refiere al presunto pago de coimas por parte del gobierno de De la Ra a algunos senadores a cambio de su voto favorable a esta iniciativa.
2

de su partido, muchos de cuyos dirigentes slo lo apoyaban nominalmente. lvarez, haba abandonado el peronismo en 1993 para fundar el Frente Grande un partido de centro izquierda, progresista y con una fuerte reivindicacin de la lucha contra la corrupcin y la defensa de una nueva poltica. A mediados de 2000 comenzaron a circular rumores de que el gobierno habra pagado coima a algunos Senadores para lograr la aprobacin de la Ley de Flexibilizacin Laboral. El escndalo no tard en repercutir en la prensa y en el Congreso de la Nacin. Acusaciones, pedidos de renuncia, denuncias cruzadas, annimos, comisiones de investigacin, desafuero: el Congreso era un verdadero pandemoniun. El Vicepresidente reclamaba decisiones tajantes del gobierno, particularmente con relacin al Ministro de Trabajo, uno de los hombres del FrePaSo en el gobierno. El Presidente De la Ra adopt una posicin de defensa del Ministro a quien se vinculaba con el pago de los sobornos y si bien acept su renuncia a la cartera, lo design en el cargo de Secretario General de la Presidencia, lo que significaba colocarlo en un cargo de mayor confianza. El 6 de octubre de 2000 se produce un punto de inflexin en el gobierno de la Alianza con la renuncia del Vicepresidente Carlos lvarez. Esa renuncia signific en los hechos la ruptura de la coalicin de gobierno, a pesar de que los miembros del FrePaSo que ocupaban cargos pblicos no renunciaron y la mayora de los legisladores de esa fuerza poltica siguieron apoyando las iniciativas del gobierno en el Congreso. Desde el punto de vista institucional, la renuncia del vicepresidente signific la prdida de una instancia de superacin de posibles crisis como la que se producira a fines de 2001. La figura del vicepresidente, en el esquema constitucional argentino, est pensada como la alternativa de un recambio no traumtico en caso de acefala presidencial. La legislacin no prev el reemplazo del vicepresidente, de modo tal que producida su salida el cargo queda vacante4. El escndalo de los sobornos en el Senado y la sensacin de que el gobierno y la clase poltica en general apostaban por la impunidad en lugar de aprovechar la ocasin para corregir prcticas corruptas, sumadas a la renuncia de lvarez -que en el imaginario de la mayora representaba los valores de la tica en la poltica- significaron otro golpe a la confianza de la gente en las instituciones y en sus dirigentes. Las promesas de saneamiento de la poltica, de respeto de las instituciones y de tica pblica eran defraudadas una vez ms.

Ver Serrafero, M.: El poder y su sombra. Los vicepresidentes, Ed. Univ. Belgrano, Bs. As., 1999.

IV. 2001. El voto bronca La poltica econmica del gobierno de De la Ra no encontraba un cauce exitoso para superar la recesin y generar expectativas de recuperacin. La poltica de ajustes, recorte de gastos, aumento de los impuestos segua golpeando a la clase media. La imagen de debilidad e incapacidad del gobierno y particularmente del presidente deterioraba da a da la confianza de los ahorristas y de los organismos de crdito externo. Los medios informaban a diario la evolucin de Riesgo Pas, el ndice elaborado por la Banca Morgan para medir la credibilidad de los ttulos de la deuda de los pases en desarrollo. Las conversaciones sobre el riesgo pas eran tan comunes como los comentarios sobre el clima. La naturalidad y cotidianeidad de la evolucin del riesgo pas, llevaron al tema a reflejarse rpidamente en el humor poltico, como muestra esta caricatura de Paz y Rudy, publicada en el diario Pgina 12. La caricatura ilustra con bastante precisin la imagen que la ciudadana tena del presidente De la Ra (el personaje sentado), una persona agobiada, cansada de su cargo (el perodo de mandato debera haber terminado en diciembre de 2003) e incapaz de comprender los problemas reales que enfrentaba la sociedad en el momento.

Diario Pgina 12 4 Julio 01

En marzo de 2001 renunci el Ministro de Economa Machinea, su sucesor durara en el cargo menos de un mes; la receta que propuso fue un nuevo y severo ajuste fiscal que fue rechazado por la ciudadana en general y por sectores progresistas del partido del presidente. El resultado de la nueva crisis fue la incorporacin al gabinete de Domingo Cavallo, ex ministro de Menem y padre del sistema de convertibilidad con el que se haba derrotado a la hiperinflacin a comienzos de los aos 90.

Se agudiza en esta etapa la tendencia al decisionismo presidencial. El gobierno solicita y obtiene del congreso los llamados superpoderes que no eran otra cosa que una delegacin de facultades legislativas en el presidente lo que le permitira prescindir del congreso para la toma de decisiones en importantes reas de polticas publicas. La pobreza segua aumentando, al igual que el desempleo y la confianza de los ahorristas disminua constantemente. A fines de agosto de 2001 el congreso aprob, a iniciativa del gobierno, la Ley de intangibilidad de los depsitos. En sntesis la ley ratificaba principios elementales del Estado de Derecho: el respeto a los contratos entre particulares y la garanta del derecho de propiedad. La ley prohiba al gobierno que confiscara los depsitos bancarios o que cambiara las reglas y la moneda con que haban sido pactados. Se trataba de una ley superflua desde el punto de vista jurdico; en efecto no agregaba nada que no estuviera ya establecido en el ordenamiento argentino. Para un observador atento, la sancin de esta ley innecesaria era una luz de advertencia sobre el peligro que corran los depsitos. Efectivamente, la fuga de depsitos se mantuvo invariable. Los pocos que confiaron en la palabra del gobierno y creyeron que una ley era suficiente en Argentina para proteger los depsitos fueron las vctimas del propio gobierno que contradijo la ley por un decreto de necesidad y urgencia tres meses despus, cuando se instaur el corralito. El descontento social era cada vez ms notable y era el resultado de una prolongada crisis econmica -que se acentuaba irremediablemente- y de la percepcin de la incapacidad el presidente De la Ra y de su gobierno para hacer frente al desempleo y pobreza crecientes. El momentneo entusiasmo que haba representado el nombramiento de Cavallo al frente del Ministerio de Economa se esfum rpidamente. El riesgo pas haba superado ya desde haca meses los 1000 puntos y en la semana previa a la eleccin lleg a los 1800 puntos, casi el ms alto del mundo, para aquel momento. El semanario The Economist grafic as la evolucin del riesgo pas en Argentina.

The Economist, 28 Febrero 02

En ese contexto se celebraron las elecciones legislativas. Los resultados de aquella eleccin fueron desastrosos para el gobierno que perdi a nivel nacional ms de la mitad de los votos que haba obtenido 2 aos antes en la eleccin presidencial. En 2001 se renov no slo la mitad de las bancas de la Cmara de Diputados, sino la totalidad del Senado de la Nacin. El gobierno qued como segunda minora en ambas Cmaras.
Eleccin a Diputados Nacionales 2001 Totales Nacionales Partido o alianza Votos afirmativos % sobre votos afirmativos

Alianza - UCR- FrePaSo Justicialismo Otros Total votos afirmativos

3.290.536 5.181.114 5.818.458 14.290.108

23,03% 36,26% 40,71% 100%

Fuente: Direccin Nacional Electoral

Eleccin a Senadores Nacionales 2001 Totales Nacionales Partido o alianza Votos afirmativos % sobre votos afirmativos

Alianza - UCR- FrePaSo Justicialismo Otros Total votos afirmativos

3.459.113 5.295.082 5.796.471 14.550.666

23,77% 36,39% 39,84% 100%

Fuente: Direccin Nacional Electoral

La eleccin de 2001 se caracteriz por el llamado voto bronca, a travs del cual una buena parte de la ciudadana manifest su enojo con la clase poltica, en general, y con el gobierno en particular. Durante la campaa electoral, los medios de prensa y algunas organizaciones ciudadanas convocaron a la abstencin, al voto en blanco o a la anulacin del voto. Algunas incluso convocaban a los ciudadanos a marchas organizadas que los llevaran a 501 km de la ciudad donde deban votar (la ley excepta de la obligacin de votar a quienes se encuentren a ms de 500 km. del lugar de votacin). El llamado voto bronca fue un ganador nato en las elecciones. Sumando los electores que se abstuvieron de votar y aquellos que votaron en blanco o anularon su voto, el 42.67% del electorado habilitado para votar manifest su repudio no slo al gobierno, sino al resto de las fuerzas polticas. Esta conducta electoral era una manifestacin contundente de la crisis de la representacin y contribuy, sin duda, a disminuir la legitimidad de los electos.

Elecciones para Diputados Nacionales 1983-2005 Porcentaje de votos en blanco, nulos y abstencin Totales nacionales
35 abstencin en blanco 30 nulos

25

20

15

10

0 1983

1985

1987

1989

1991

1993

1994

1995

1997

1999

2001

2003

2005*

Fuente: Direccin Nacional Electoral 1994: Eleccin para Convencionales Constituyentes 2005: Datos provisorios (No oficiales)

Como resultado de las elecciones, la Alianza qued en minora en ambas Cmaras del Congreso. A pesar de la derrota y en clara seal de su incapacidad de reaccin, fuentes cercanas a la presidencia interpretaron el mensaje de las urnas como un revs para la clase poltica que haba competido en la eleccin, pero no as para el presidente De la Ra que no fue candidato a nada en la eleccin.
Cmara de Diputados de la Nacin (10 diciembre 01 - 10 diciembre 2003) Bloque Nmero de bancas Porcentaje

Alianza - UCR- FrePaSo Part. Justicialista Partidos provinciales ARI Accin por la Repblica Otros
Total de bancas

97 117 20 8 8 7 257

37,74 % 45,52 % 7,78 % 3,12 % 3,12 % 2.72 % 100%

Fuente: Cmara de Diputados de la Nacin

Cmara de Senadores de la Nacin (10 diciembre 01 - 10 diciembre 2003) Bloque Nmero de bancas Porcentaje

Alianza - UCR- FrePaSo Justicialista Mov.Pop.Neuquino ARI Otros provinciales

Total de bancas

26 39 2 1 4 72

36,1% 54,2% 2,8% 1,4% 5,5% 100%

Fuente: Senado de la Nacin

V. Diciembre de 2001. Qu se vayan todos! Despus de la derrota electoral, la credibilidad del gobierno prcticamente haba desaparecido. La situacin econmica se deterioraba da a da. Durante la ltima semana de Noviembre, ms de mil millones de Dlares fueron sacados de los bancos por los ahorristas. En esa situacin, algunos bancos comunicaron al gobierno que no resistiran la corrida. El gobierno decret una medida conocida como el Corralito que restringa la posibilidad de sacar de las cuentas bancarias dinero en efectivo por encima de los $ 250 semanales (y un tope de $ 1000 al mes). Se poda disponer de los fondos a travs de transferencia bancaria, de tarjetas de dbito o de cheques, lo cual era un complicacin para las empresas y para una buena parte de los ciudadanos, muchos de los cuales ni siquiera tenan una cuenta bancaria, pero les pagaran su sueldo con cheques que no podran cobrar. La decisin gener la inmediata reaccin en contra de la sociedad que percibi la medida -que apuntaba en parte a evitar el drenaje de fondos- como una confiscacin. A pesar de la vigencia de la Ley de Convertibilidad, a principios de diciembre, el Dlar cotizaba en las Casas de Cambio por encima de la paridad de convertibilidad (1 Peso = 1 U$). En los primeros das de ese mes, los organismos internacionales de crdito abandonaron al gobierno a su suerte. El FMI suspendi un desembolso y el BID y el Banco Mundial congelaron los crditos. Un intento del gobierno de aplicar un nuevo ajuste, particularmente en la finanzas provinciales fue rechazado de plano por la oposicin. El 13 de diciembre se convoc un paro general que tuvo no slo el acatamiento de los sectores obreros, sino tambin de buena parte del comercio.

La tensin creca, comenzaron los saqueos y desmanes en varias provincias y sobretodo en el conurbano bonaerense que rodea a la Capital Federal. Algunos sostienen -entre ellos el ex presidente De la Ra- que estos desmanes fueron promovidos por el Justicialismo de la Provincia de Buenos Aires, como una forma de desestabilizar a un gobierno que no mostraba la menor capacidad de reaccin. El 19 de diciembre, el Presidente De la Ra se dirigi a la ciudadana por la cadena nacional pero, en lugar de anunciar la renuncia del Ministro Cavallo o alguna otra medida para salir de la crisis econmica, o dar marcha atrs con el corralito, anunci el establecimiento del Estado de Sitio. Apenas termin la emisin del discurso, comenz a sentirse particularmente en los barrios acomodados de la Ciudad, un ruido llamativo. La gente sala de sus casas a golpear cacerolas. La gente comenz a reunirse en las esquinas y espontneamente comenzaron a caminar rumbo al centro. El Cacerolazo haba comenzado. A la madrugada la Plaza de Mayo se haba llenado de gente que coreaba una consigna: !Qu se vayan todos! El da 20 se desarrollaban marchas en la Capital y las fuerzas policiales repriman duramente a los manifestantes, causando algunos muertos a pocos metros de la Casa Rosada, sede del gobierno. Mientras esto suceda el gobierno decidi la renuncia del Ministro Cavallo y la iniciacin de gestiones con el Justicialismo para lograr conformar un gobierno de unidad nacional. Evidentemente era tarde. No slo el Justicialismo, sino tambin importantes sectores del oficialismo, incluidos algunos Senadores del partido Radical, le comunicaron al presidente De la Ra que su tiempo se haba acabado, que la nica solucin para evitar un peor estallido social era su renuncia. Al atardecer de aquel da, el Presidente se dirigi otra vez a la sociedad a travs de la cadena oficial para dar a conocer su renuncia. Pocos minutos despus, la televisin transmita la partida de De la Ra desde la terraza de la casa de gobierno y a bordo un helicptero que lo condujo a la residencia presidencial de Olivos. Se haba puesto en marcha el mecanismo de la acefala, pero el primer convocado a suceder al presidente ya no estaba en su puesto: haba renunciado un ao antes.

VI. La semana de los 4 presidentes El presidente provisorio del Senado, el Justicialista Puerta asumi la presidencia de la Nacin y convoc a la Asamblea Legislativa que, de acuerdo a lo dispuesto por la ley de acefala, deba elegir a quien sera presidente hasta completar el mandato de De la Ra. El Justicialismo, ganador de las elecciones de octubre, mayora en ambas cmaras del Congreso y a cargo de la mayora de las provincias, era el actor protagnico del drama.

En el Justicialismo se manifestaron dos posiciones claramente diferenciadas. Un grupo de gobernadores sostena la idea de nombrar un presidente interino y convocar elecciones para marzo de 2002, incluyendo una modificacin del sistema electoral para introducir el sistema de Ley de Lemas. Otro sector propona la designacin de un presidente para completar el mandato. Prevaleci la primera de las tesis y el entonces gobernador de San Luis se mostr dispuesto para hacerse cargo del interinato. La Asamblea Legislativa del 22 de diciembre despus de arduo debate acept la propuesta del Justicialismo. La decisin adoptada era inconstitucional y fue cuestionada ante la Justicia que no alcanz a pronunciarse ya que 7 das despus ya haba renunciado Rodrguez Saa y la discusin se planteo nuevamente. El 23 de diciembre asumi el nuevo presidente. En menos de una semana dej claro que haba asumido para quedarse y que no respetara el compromiso de convocar a elecciones para marzo, sino que cumplira la norma constitucional que indicaba que deba completar el mandato del presidente renunciante y gobernar hasta el 10 de diciembre de 2003. En su brevsimo mandato, Rodrguez Saa declar el default de la deuda argentina, lo que fue recibido con beneplcito por buena parte de la ciudadana y por la clase poltica que, en su mayora, aplaudi el anuncio del presidente en la Asamblea Legislativa.. Lo que sin embargo demostr ser un error garrafal fue la designacin de su gabinete que incluy a figuras paradigmticas de la corrupcin de los 90, como el ex intendente de Buenos Aires, Carlos Grosso, o el ex gobernador de Santa Fe, Jos Vernet. La ciudadana de la Capital haba derrocado un presidente tan solo una semana atrs y se lanz nuevamente a las calles el 28 de diciembre con la consigna Qu se vayan todos!. Un grupo de manifestantes tom por asalto el Congreso de la Nacin -cuya puerta principal se abri llamativamente desde adentro-, causando desmanes y destrozos. Los gobernadores justicialistas que se consideraban presidenciables y que aspiraban a competir en la eleccin de marzo le retiraron su apoyo al Rodrguez Saa quien, luego de una fracasada convocatoria a los gobernadores, le comunic al Senador Puerta que tendra que hacerse cargo nuevamente de la presidencia interina. Puerta renunci. El presidente Rodrguez Saa viaj a su provincia y desde all a la noche del 30 de diciembre anunci por cadena oficial su renuncia al cargo de Presidente. Asumi entonces interinamente el presidente de la Cmara de Diputados de la Nacin, Eduardo Camao, un justicialista ligado a Duhalde. En el Justicialismo prevaleci entonces la tesis de nombrar un presidente para completar el mandato presidencial hasta diciembre de 2003. Eduardo Duhalde que haba perdido las elecciones frente a De la Ra y haba sido electo Senador nacional por Buenos Aires en octubre de 2001 era la persona elegida para hacerse cargo de la responsabilidad. El mismo 31 de diciembre, mantuvo contactos con numerosos lderes polticos, sindicales y empresariales que le manifestaron su apoyo; tambin lo hicieron los lderes bonaerenses del radicalismo y la dirigencia del FrePaSo

(que formaban parte de la Alianza que haba llevado al gobierno a De la Ra). Duhalde anunci que se hara cargo del gobierno y que no se presentara como candidato en las elecciones de 2003. La Asamblea Legislativa se reuni nuevamente el 1 de Enero de 2002 y luego de un largo debate, con una mayora de 262 a favor, 21 en contra y 18 abstenciones, design a Duhalde presidente de la Nacin.

VII. 2002-2003. De Duhalde a Kirchner El presidente Duhalde puso en marcha una serie de medidas econmicas de emergencia que incluyeron la pesificacin de los depsitos y de los crditos. El abandono formal de la convertibilidad y la fijacin de un nuevo sistema de cambio con la consiguiente devaluacin. Finalmente se mantuvo, aunque con modificaciones, la limitacin en cuento a la disposicin de los fondos depositados en los bancos. La poltica econmica apuntaba a la aplicacin de un modelo productivo que reactivara la industria nacional y favoreciera las exportaciones. La Unin Industrial Argentina acompa la accin de gobierno e incluso su presidente fue designado ministro en el gabinete de Duhalde. Para llevar adelante estas polticas Duhalde cont con el irrestricto apoyo del Justicialismo en el Congreso que tena mayora en ambas Cmaras y no slo aprob las iniciativas del Ejecutivo, sino que le deleg un cmulo importantsimo de facultades, lo que acentu tambin en este perodo el fenmeno del decisionismo presidencial. Desde el punto de vista poltico, el presidente Duhalde se manifest a favor de una Reforma Poltica, en consonancia con el reclamo de la ciudadana, la prensa y las ONGs. Impuls la creacin del Dilogo Argentino, un espacio de debate que adems de analizar propuestas concretas de reforma, sirvi (y visto a la distancia sta fue su gran contribucin a la salida de la crisis) como un mbito de consenso en el que convergieron polticos, empresarios, representantes de la Iglesia Catlica y los dems cultos, ONGs y ciudadanos comunes para discutir los cambios necesarios. Aunque muy pocas de las reformas se concretaron, el Dilogo Argentino permiti canalizar inquietudes y encausar una parte de la protesta social. Con una tasa de desempleo del 25%, el 39,7% de la poblacin en niveles de pobreza y 14,3 % en niveles de indigencia, era esperable que la protesta social continuara. La clase media fue paulatinamente dejando las calles para slo acudir sistemticamente a manifestar en contra de las entidades bancarias, donde todava estaban retenidos sus ahorros, ahora pesificados y devaluados. La protesta social de los sectores pobres, especialmente de los piqueteros, se

mantuvo firme. Precisamente es la represin contra estas protestas que se cobra dos muertos, a mediados de 2002, lo que determina la decisin de Duhalde de anticipar su renuncia y convocar a elecciones anticipadas.

Argentina: Tasa de Desocupacin 1994-2003

(Total de aglomerados urbanos. Mayo de cada ao)
Fuente: INDEC
24

22 21,5 20 18,4 17,1 16 16,1 15,4 14,5 14 13,2 12 10,7 10 1994 1995 16,4 18,4 17,3

18

1996

1997

1998

1999

2000

May-01 Oct-01

2002

2003

Tambin este proceso tuvo una serie de complicaciones jurdico institucionales, vinculadas con la decisin del presidente de renunciar antes de concluir su perodo de gobierno, lo que en realidad no habilitaba la realizacin de elecciones, sino que supona la aplicacin de la ley de acefala y la designacin de un presidente para cumplir el mandato. Para corregir las improlijidades jurdicas se modific incluso la ley de acefala y se autoriz al ex presidente Menem a competir en las futuras elecciones, aun cuando no haba concluido el perodo de un mandato presidencial completo que la Constitucin impone como condicin para que un presidente que ha gobernado dos perodos consecutivos se presente a la reeleccin. Los conflictos internos del Justicialismo hicieron que el propio presidente Duhalde suspendiera la aplicacin de la ley de internas simultneas, abiertas y obligatorias para seleccionar los candidatos. La percepcin era coincidente en que, si se hacan internas en el Justicialismo, el ex presidente Menem ganaba. Por lo cual el Justicialismo ide un mecanismo, luego ratificado por la Justicia Electoral, que le permiti presentarse a la eleccin con 3 frmulas de candidatos. Se presentaron as, bajo el rtulo de frentes o alianzas creadas ad hoc, Nstor Kirchner, el candidato apoyado por Duhalde; el ex presidente Carlos Menem y el tambin ex presidente Adolfo Rodrguez Saa. Finalmente, el 27 de abril de 2003 se realiz la primera vuelta de la eleccin presidencial, quedando Menem en primer lugar y Kirchner en segundo con el 22%

de los votos. El anuncio de Menem de que se retiraba de la competencia impidi la realizacin de la segunda vuelta, por lo tanto el presidente Kirchner asumi con una legitimacin electoral muy lejana a los porcentajes que exige la Constitucin5
Eleccin presidencial del 27/4/03 Frmula Partido o alianza Votos afirmativos % sobre votos afirmativos

Menem-Romero
Frente por la Lealtad

4.677.213 4.227.141 3.142.848 2.720.143 2.714.760

24,34% 21,99% 16,35% 14,15% 14,12%

Kirchner-Scioli
Frente para la Victoria

Lpez Murphy-Gmez Diez

Recrear

Carri-Gutirrez
ARI

Rodrguez Saa-Posse
Frente Movimiento Popular
Fuente: Direccin Nacional Electoral

El presidente electo asumi el 25 de mayo y cont con el apoyo incondicional del Justicialismo en ambas Cmaras del Congreso, cuya renovacin se concret recin en diciembre de aquel ao. Producida la renovacin parlamentaria, el presidente Kirchner sigui contando con una mayora disciplinada que se manifest dcil a los pedidos del Poder Ejecutivo y no dud en cederle facultades legislativas al amparo de la emergencia. El dominio de la mayora en ambas Cmaras del Congreso no disminuy el estilo decisionista que ha marcado al sistema presidencial argentino. Por el contrario, el Presidente Kirchner en sus dos primeros aos de gobierno ha sido el presidente que ms decretos de necesidad y urgencia ha dictado, superando el rcord de Menem que instaur el gobierno por decreto en Argentina6.

En primera vuelta la Constitucin requiere ms del 45% de los votos vlidos afirmativos o el 40% de dichos votos y una diferencia de 10 puntos porcentuales con relacin al segundo candidato ms votado. 6 Ver nota de L. Capriata sobre la investigacin de Ferreira Rubio, D. y Goretti, M. en La Nacin, Buenos Aires, 13 de junio de 2005.

Cmara de Diputados de la Nacin (10 diciembre 03 - 10 diciembre 2005) Bloque Nmero de bancas Porcentaje

Part. Justicialista UCR Partidos provinciales ARI Fuerza Republicana /aliad Otros
Total de bancas

127 44 15 12 12 47 257

49,5% 17,3% 5,8% 4,6% 4,6% 18,2% 100%

Fuente: Cmara de Diputados de la Nacin

Cmara de Senadores de la Nacin (10 diciembre 03 - 10 diciembre 2005) Bloque Nmero de bancas Porcentaje

Part. Justicialista UCR Mov.Pop.Neuquino Fuerza Republicana Otros

Total de bancas

41 15 2 2 12 72
Fuente: Senado de la Nacin

56,9% 20,8% 2,8% 2,8% 16,7% 100%

VIII. La reforma poltica a medio camino La crisis poltica de diciembre de 2001 acentu la brecha que separaba a la ciudadana de los partidos polticos en Argentina. Se populariz, por aquellos das, el lema Qu se vayan todos! ; los dirigentes polticos eran agredidos en cuanto lugar pblico frecuentaban. Se agudiz, entonces, el reclamo por una reforma poltica que haba estado siempre en la agenda pblica pero que no se haba concretado. El presidente Duhalde convoc a diversos sectores sociales, con la colaboracin destacada del representante del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Iglesia Catlica, a reunirse en un mbito de debate pluralista que se denomin, como ya dijimos, Dilogo Argentino: un espacio de encuentro y debate con participacin de todos los actores polticos relevantes para discutir los problemas acuciantes de la sociedad ante la crisis. Una de las mesas del Dialogo Argentino se dedic expresamente a las propuestas de reforma en el rea de las instituciones polticas. La reforma poltica

reclamada apuntaba en varias direcciones: 1) Disminucin del costo de la poltica; 2) Transparencia en el financiamiento de las campaas; 3) Fortalecimiento, modernizacin y apertura de los partidos polticos; 4) Reforma del sistema electoral, en especial el reemplazo de lista cerrada y bloqueada conocida como lista sbana. Todas las iniciativas propuestas apuntaban a moralizar la poltica y restaurar los lazos de la relacin de representacin entre gobernados y gobernantes. A pesar de los discursos y las promesas, la mayora de los proyectos nunca pas de la etapa de anlisis en las comisiones del Congreso. Slo se sancionaron tres leyes que tenan que ver con las reformas polticas reclamadas. a) Financiamiento de los partidos. La Ley de Financiamiento de los Partidos N 25.600- incluye un completo sistema de financiamiento mixto (pblico y privado) tanto para el sostenimiento institucional ordinario del partido, como para las campaas electorales. El debate sobre la conflictiva relacin Dinero/Poltica estuvo presente en la agenda pblica argentina, desde mediados de la dcada del 80 como uno de los temas centrales de la Reforma Poltica. Recin en 2000, durante el gobierno de la Alianza, el congreso avanz en el tratamiento de las mltiples iniciativas de ley que se haban presentado para regular el financiamiento de los partidos. El Senado sancion el proyecto que formaba parte de un paquete de leyes sobre reformas al proceso electoral y lo gir a la Cmara de Diputados que abordara el tratamiento en un contexto social, econmico y poltico completamente diverso. En efecto, en diciembre de 2001 se produjo la traumtica salida del gobierno del Presidente De la Ra, con la consecuente seguidilla de recambios presidenciales, la profunda crisis de legitimidad de los partidos, la crisis econmica con la modificacin de la paridad cambiaria, el abandono de la convertibilidad, la pesificacin y la retencin forzosa de los fondos depositados en los bancos. En ese marco de crisis profunda de legitimidad de los partidos y de las instituciones polticas en general, el reclamo ciudadano apuntaba en el rea el financiamiento de la poltica en una doble direccin: a) transparencia y control de las finanzas partidarias y b) reduccin de los costos de la poltica.

b) Seleccin de candidatos. La ley 25.611 estableci la obligatoriedad de elegir a los candidatos a travs de un sistema de internas semi-abiertas, de esta forma participaran en la designacin de los candidatos no slo los miembros del partido, sino tambin aquellos ciudadanos independientes, es decir no afiliados a otros partidos. La apertura de la seleccin de candidatos a no miembros de un partido no era nueva en Argentina; desde finales del 80, a instancias de los propios partidos, se haba utilizado el mecanismo en algunos distritos e incluso se lo utiliz para

determinar el lugar en la frmula presidencial de los candidatos por el FrePaSo en 1995. La ley de internas abiertas fue aprobada en junio de 2002 y deba ser aplicada evidentemente para la seleccin de las frmulas presidenciales que competiran al ao siguiente. Sin embargo, luego de varias peripecias jurdicas que incluyeron el dictado de algunas normas de dudosa validez, el Presidente Duhalde logr que el Congreso suspendiera la aplicacin del sistema para las elecciones de 2003, frustrando una vez ms la expectativa popular. A pesar de la proclamada voluntad de transparentar y oxigenar el proceso de seleccin de candidatos, el Presidente Duhalde no dud en suspender la aplicacin de la ley cuando fue consciente de que el ex presidente Menem poda ganar la interna abierta y quedar consagrado como el candidato presidencial del Partido Justicialista. As, una vez ms en la historia argentina, el Justicialismo manipulaba las instituciones y las reglas jurdicas aplicables al proceso electoral en virtud de la conveniencia del lder de turno. Para evitar la confrontacin interna, el Justicialismo se present a la eleccin de mayo de 2003 con tres frmulas presidenciales, que juntas obtuvieron el 60,8% del total de votos vlidos afirmativos (Resultaron: 1 Menem con 24.45% de votos; 2 Kirchner, con el 22.24% y Rodrguez Saa qued en 4 lugar con el 14,11% de los votos).

c) Las campaas electorales En la ley de financiamiento de los partidos se establecieron adems lmites a los gastos de campaa. Como parte del paquete de reforma poltica, se incluyeron en el Cdigo Electoral normas que limitan la duracin de las campaas, el tiempo en que se puede hacer publicidad proselitista en televisin y se restringi tambin la posibilidad de utilizar la publicidad oficial con fines proselitistas. Los resultados de la aplicacin de estas reglas al juego poltico no han logrado, por lo menos hasta el presente, sanear los vicios que determinaron la prdida de confianza de la ciudadana en sus dirigentes. La eleccin de 2005 para renovacin de cargos legislativos mostr que la mayora de los partidos no realiz internas abiertas, sino que present listas nicas. El Justicialismo, en el distrito ms importante del pas, prefiri la ruptura antes que la realizacin de las internas. Concurri a la eleccin con dos listas de candidatos para el Senado y la Cmara de Diputados, una con el rtulo del Partido Justicialista encabezada por la esposa de Duhalde y otra bajo el rtulo del Frente para la Victoria encabezada por la esposa del Presidente Kirchner. En cuanto a las reglas que se aplican a las campaas, se cumpli el trmino para la emisin de publicidad en los medios televisivos, pero no se respet el lmite general de la duracin de las campaas y el gobierno con gran cuidado en lo formal hizo campaa proselitista hasta el ltimo da de campaa En lo referido al financiamiento de la campaa electoral, aunque todava cabe esperar los reportes finales, la transparencia no fue la regla de conducta de

los partidos, muchos de los cuales presentaron balances previos que no generaban ninguna credibilidad7. Esto no es extrao en la sociedad argentina en la cual el valor de las leyes y las normas en general es bastante relativo. En un contexto de falta de respeto a la ley, recurrir slo a la sancin de leyes para solucionar los problemas es por lo menos un pecado de ingenuidad8.

IX. Actores, instituciones, gobernabilidad Argentina haba enfrentado numerosas crisis polticas en su historia. Entre 1930 y 1983, se produjeron 6 golpes de Estado, frente a situaciones de menor gravedad que las que hemos relatado. Varios factores contribuyeron para que la de 2001 fuera una crisis de gobernabilidad y no una ruptura del orden democrtico. Un factor determinante para evitar la ruptura del proceso constitucional en 2001 fue el compromiso democrtico de todos los actores polticos -incluidas las Fuerzas Armadas- y la flexibilidad que demostraron particularmente las fuerzas parlamentarias para encontrar soluciones y crear cauces institucionales para conducir el proceso poltico, an a travs de instrumentos y procesos de dudosa constitucionalidad. Una de las causas de la crisis, ms all de las desacertadas medidas en materia de poltica econmica, fue el debilitamiento de la autoridad presidencial. El estilo dubitativo de De la Ra, su falta de liderazgo y sus escasas dotes de administrador fueron mellando paulatinamente la imagen del presidente y sus niveles de popularidad. Ms all de las caractersticas personales de De la Ra, hubo dos elementos que contribuyeron a debilitar la autoridad presidencial: la falta de apoyo del partido del presidente -la UCR- y la ruptura de la alianza con el FrePaso, particularmente desde la renuncia del Vicepresidente lvarez. La idea de un gobierno de coalicin al estilo de la Concertacin chilena demostr ser nada ms que una expresin de deseos. Desde el comienzo de la gestin de la Alianza se advirti que lo nico que verdaderamente una a sus integrantes era su vocacin antimenemista y su voluntad de lograr un xito electoral. No haba, sin embargo, un compromiso sustancial y efectivo sobre polticas pblicas y sobre la forma de ejercer el gobierno en conjunto. Por su parte, De la Ra representaba al sector ms conservador del radicalismo y no contaba con la simpata de buena parte de

Para obtener ms informacin sobre la rendicin de cuentas de los partidos, ver la pgina de Poder Ciudadano: www.poderciudadano.org 8 Sobre el particular, ver: Nino, C.: Un pas al margen de la ley, Emec, Bs. As., 1992.

los dirigentes partidarios, particularmente el sector encabezado por el ex presidente Alfonsn. La reforma constitucional de 1994 introdujo dos herramientas como factor para evitar la debilidad presidencial: la legitimidad electoral reforzada a travs del ballotage y las herramientas del gobierno por decreto para evitar el bloqueo parlamentario. De la Ra goz de la legitimidad de origen pero qued claro que los votos no son suficientes y que la legitimidad de ejercicio es fundamental para sostener la gobernabilidad. En cuanto al bloqueo parlamentario que puede surgir de un gobierno dividido, con una mayora en el Ejecutivo y otra en el Congreso, si bien gener la necesidad de negociaciones y construccin de consenso, no implic un obstculo para la poltica presidencial; en efecto el congreso no slo vot las iniciativas del Ejecutivo, sino que accedi a otorgarle una amplsima delegacin de facultades legislativas, a lo que el presidente sum el uso reiterado de los decretos de necesidad y urgencia. Una figura que pudo haberse aprovechado para evitar la crisis, frente a la debacle electoral de octubre de 2001, es la del Jefe de Gabinete de Ministros, introducida en la Constitucin en 1994. La propuesta del presidente en este sentido lleg tarde, apenas horas antes de su renuncia, cuando la violencia ya haba estallado en las calles y l ya no tena ningn capital poltico para sostenerla. Para utilizar la figura del Jefe de Gabinete habra que haberle otorgado un cmulo de facultades que concentrara en l el gobierno y lograr un acuerdo con el Justicialismo, que tena mayora en el congreso, para que nominara un Jefe de Gabinete y lo sostuviera con la confianza parlamentaria. Entre los factores que contribuyeron a una salida de la crisis sin ruptura democrtica hay que destacar el compromiso democrtico de la sociedad y de las fuerzas polticas y tambin la flexibilidad con que encararon la construccin de los cauces institucionales que permitieran la continuidad de la democracia. La capacidad del partido Justicialista para asociarse en la empresa de gobierno y sostener a su lder circunstancial, postergando los conflictos internos hasta el momento electoral, fortaleci la figura presidencial de Duhalde y le permiti poner en marcha las polticas pblicas que crey convenientes. Otro elemento importante fue la creacin de un mbito de debate amplio e inclusivo como el del Dilogo Argentino que contribuy a disminuir la presin antipoltica y ofrecer un cauce de expresin respetado por muchos de los sectores sociales: la Iglesia Catlica y el resto de los cultos, los partidos polticos, los sindicatos, las organizaciones no gubernamentales y muchos ciudadanos independientes. El Dilogo Argentino fue presentado por las autoridades como el espacio para consensuar las reformas polticas que se deban poner en marcha. Slo una mnima parte de las reformas propuestas se concretaron, luego, en iniciativas, poltica pblicas, o leyes. Sin embargo, visto a la distancia el Dilogo Argentino cumpli un papel importante en el momento ms lgido de las protestas y sirvi como instrumento para descomprimir la situacin.

A cuatro aos del Qu se vayan todos!, Argentina ha recuperado la normalidad institucional. El presidente Kirchner, elegido en 2003 con el 22% de los votos, logr en la reciente eleccin parlamentaria (octubre de 2005) una suerte de relegitimacin electoral a travs del contundente triunfo de sus candidatos en la mayora de los distritos del pas. Se quedaron todos. No se cambiaron las reglas fundamentales del juego poltico, particularmente el sistema electoral. Los partidos polticos siguen siendo los actores polticos con menos prestigio social. De los dos partidos tradicionales, uno -la UCR- conserva el lugar de segunda fuerza en el Congreso, pero ha visto reducido su caudal electoral hasta casi desparecer en algunos distritos; el Justicialismo, a su vez, busca reacomodarse luego del enfrentamiento entre el presidente Kirchner con su Frente para la Victoria y el ex presidente Duhalde. La oposicin est fragmentada y dispersa con algunos partidos que buscan consolidarse como el Movimiento PRO de Macri y Lpez Murphy y el ARI de Carri. Es difcil prever qu pasar en el futuro institucional, una cosa parece segura: la democracia goza de buena salud en un pas de demcratas insatisfechos.

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