Multidimensional I Dad

MULTIDImENSIONALIDAD DE LA POBREZA
Multidimensionalidad de la pobreza : propuestas para su denicin y evaluacin en Amrica Latina y el Caribe / Julio Boltvinik ... [et.al.]. 1a ed. - Ciudad Autnoma de Buenos Aires : CLACSO, 2014. E-Book.- (CLACSO-CROP / Alberto Cimadamore) ISBN 978-987-1891-66-5 1. Sociologa. I. Boltvinik , Julio . CDD 301
Otros descriptores asignados por CLACSO: Estudios sobre pobreza / Amrica Latina / Estado / Programas contra la pobreza / Polticas pblicas / Medicin de la pobreza / Derechos humanos / Enfoque multidimensional / Enfoque diferencial /Convergencia espacial
La Coleccin CLACSO-CROP tiene como objetivo principal difundir investigaciones originales y de alta calidad sobre la temtica de la pobreza. La coleccin incluye los resultados de las actividades que se realizan en el marco del Programa CLACSO-CROP de Estudios sobre Pobreza en Amrica Latina y el Caribe (becas, seminarios internacionales y otros proyectos especiales), as como investigaciones relacionadas con esta problemtica que realizan miembros de la red CLACSO-CROP y que son aprobadas por evaluaciones acadmicas externas.
Secretario Ejecutivo Pablo Gentili Directora Acadmica Fernanda Saforcada Comit Directivo [Miembros Titulares] Gerardo Caetano UDELAR, Uruguay Jose Carlos Rodrguez CDE, Paraguay Dalila Andrade FaE/UFMG, Brasil Leticia Salomn DICU/UNAH, Honduras Eduardo Toche Medrano DESCO, Per Juan Ponce FLACSO, Ecuador Suzy Castor Pierre-Charles CRESFED, Hait Lucio Oliver CEL/FCPyS y PPEL/UNAM, Mxico
Director Cientco Alberto D. Cimadamore Comit Cientco Thomas Pogge Chair of CROP Scientic Committee Leitner Professor / Philosophy and International Affairs Yale University, USA Julio Boltvinik Professor / Centro de Estudios Sociolgicos, El Colegio de Mxico, Mxico Atilio Boron Professor / Programa Latinoamericano de Educacin a Distancia en Ciencias Sociales (PLED), Argentina Jean Comaroff Professor / Department of Anthropology, University of Chicago, USA Bob Deacon Professor / Department of Sociological Studies University of Shefeld, UK Shahida El Baz Dr. / The National Center for Social and Criminological Research (NCSCR), Egypt Sara Hossain Lawyer / Supreme Court, Bangladesh Asuncin Lera St. Clair Professor / Department of Sociology, University of Bergen, Norway Karen Obrien Professor / Department of Sociology and Human Geography, University of Oslo, Norway Adebayo Olukoshi Director / United Nations African Institute for Economic Development and Planning (IDEP), Senegal Isabel Ortiz Associate Director / UNICEF Shahra Razavi Research Co-ordinator / United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD)
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Coleccin CLACSO-CROP
MULTIDImENSIONALIDAD DE LA POBREZA
PROPUESTAS PARA SU DEFINICIN Y EVALUACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Julio Boltvinik Araceli Damin Gonzlez Fernando Corts Vctor Borrs Ramos Cecilia Capel Karina Colombo Federico Gonzlez Etchebehere Pablo Messina Mariana Tenenbaum Laura Zacheo Pierre Antoine Delice Freddy Jess Ruiz Herrera Hctor Alberto Botello Pealoza Nayssa Alejandra Marn Daz Jos Luis Espinoza-Delgado Claudio Salvadori Dedecca Cassiano Jos Bezerra Marques Trovo Leonardo Flauzino de Souza Eraldo da Silva Ramos Filho Diosnara Ortega Griselda Alfaro Mayar Castillo Gallardo Rosa Elizabeth Flores Medina Sonia Prez Tello
Introduccin de
Sonia Prez Tello, Araceli Damin y Claudio Salvadori Dedecca
Editor Responsable Pablo Gentili, Secretario Ejecutivo de CLACSO Directora Acadmica Fernanda Saforcada
Coleccin CLACSO-CROP Directores de la coleccin Emir Sader, Director de Relaciones Internacionales de CLACSO y Alberto D. Cimadamore, Director de CROP Coordinadores de la coleccin Carolina Mera, Coordinadora del rea de Relaciones Internacionales de CLACSO y Hans Egil Offerdal, Coordinador del Programa Amrica Latina y Caribe de CROP Asistentes Dolores Acua (CLACSO) y Santiago Kosiner (CROP) rea de Produccin Editorial y Contenidos Web de CLACSO Coordinador Editorial Lucas Sablich Coordinador de Arte Marcelo Giardino Arte de tapa Ignacio Solveyra Produccin Fluxus estudio CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - Conselho Latino-americano de Cincias Sociais Estados Unidos 1168 | C1101AAX Ciudad de Buenos Aires, Argentina Tel. [54 11] 4304 9145 | Fax [54 11] 4305 0875 | <clacso@clacso.edu.ar> | <www.clacso.org> Primera edicin en espaol Multidimensionalidad de la pobreza. Propuestas para su denicin y evaluacin en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO, noviembre de 2013) ISBN 978-987-1891-66-5 Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Queda hecho el depsito que establece la Ley 11723 Patrocinado por la Agencia Noruega de Cooperacin para el Desarrollo No se permite la reproduccin total o parcial de este libro, ni su almacenamiento en un sistema informtico, ni su transmisin en cualquier forma o por cualquier medio electrnico, mecnico, fotocopia u otros mtodos, sin el permiso previo del editor. Este libro est disponible en texto completo en la Red de Bibliotecas Virtuales de CLACSO <www.biblioteca.clacso.edu.ar> Los contenidos de este libro han sido evaluados por dos especialistas externos a la institucin en un proceso de revisin por pares.
La responsabilidad por las opiniones expresadas en los libros, artculos, estudios y otras colaboraciones incumbe exclusivamente a los autores rmantes, y su publicacin no necesariamente reeja los puntos de vista de la Secretara Ejecutiva de CLACSO.
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Sonia Prez Tello, Araceli Damin y Claudio Salvadori Dedecca Introduccin
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I. LA MULTIDIMENSIONALIDAD COMO UN DESAFO PARA LOS MTODOS Y TCNICAS DE LA MEDICIN DE LA POBREZA Julio Boltvinik Amrica Latina, de la vanguardia al rezago en medicin multidimensional de la pobreza. La experiencia contrastante de Mxico una gua para la regin? Araceli Damin Gonzlez Reflexiones sobre la importancia de medir la pobreza de tiempo, retomando la experiencia desarrollada en Mxico Fernando Corts La medicin multidimensional de la pobreza en Mxico Vctor Borrs Ramos, Cecilia Capel, Karina Colombo, Federico Gonzlez Etchebehere, Pablo Messina, Mariana Tenenbaum y Laura Zacheo Avances para la medicin multidimensional de la pobreza en Uruguay desde un enfoque de derechos Pierre Antoine Delice Hacia la oficializacin del enfoque multidimensional de pobreza en Amrica Latina y el Caribe
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Freddy Jess Ruiz Herrera, Hctor Alberto Botello Pealoza y Nayssa Alejandra Marn Daz Convergencia espacial de la Pobreza Multidimensional local con enfoque diferencial en Amrica Latina Jos Luis Espinoza-Delgado La medicin de la pobreza, de un enfoque unidimensional a uno multidimensional. Implicancias para Nicaragua II. LA MULTIDIMENSIONALIDAD COMO ENFOQUE INSPIRADOR DE POLTICAS PBLICAS Y PROGRAMAS SOCIALES INTERSECTORIALES Claudio Salvadori Dedecca, Cassiano Jos Bezerra Marques Trovo y Leonardo Flauzino de Souza A avaliao muldimensional da pobreza no Brasil Eraldo da Silva Ramos Filho A substituio da reforma agrria por programas de combate pobreza e misria no Brasil III. NUEVAS DIMENSIONES PARA LA COMPRENSIN DE LA POBREZA Diosnara Ortega Qu nos dicen los estudios sobre la pobreza desde CLACSO-CROP? Sistematizacin de cuarenta y cinco estudios sobre pobreza promovidos por CLACSO-CROP Griselda Alfaro Los derechos humanos como una dimensin de la pobreza. El derecho a una alimentacin adecuada Mayar Castillo Gallardo Fronteras simblicas y discriminacin en las clases medias. Miradas sobre las marcas de la pobreza Rosa Elizabeth Flores Medina Ser pobre, desde la ptica de los beneficiarios de programas sociales de reduccin de la pobreza en Amrica Latina Sonia Prez Tello La pobreza en emergencia. Nuevas dimensiones en situaciones de crisis
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Sonia Prez Tello, Araceli Damin y Claudio Salvadori Dedecca
IntrodUccIn
El compromiso por la erradicacin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe implica una acuciosa revisin, no slo de los Programas y Polticas sociales implementados en la regin, sino tambin de las deniciones y metodologas que de la pobreza se hagan y que sustentan tanto su identicacin como su medicin. De los enfoques con los que se entienda el problema, depende en gran parte la evaluacin de sus avances y retrocesos. Con tal compromiso, CLACSO-CROP junto al Departamento de Psicologa de la Universidad de Chile, dieron lugar a un espacio de debate y produccin de conocimientos que convoc el trabajo de 21 investigadores de distintos pases de Amrica Latina y el Caribe, seleccionados de un conjunto de cerca de 100 postulantes a la participacin1. La invitacin pretenda abordar la creciente complejidad de la pobreza que, en la regin, se vuelve cada vez ms dinmica, situndose en contextos sociales, polticos y econmicos de mayor desigualdad, mayor heterogeneidad y paradojalmente- mayores (aunque no mejores) accesos a bienes y servicios.
1 La actividad logr realizarse gracias a la colaboracin y auspicio de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza, el Departamento de Psicologa y el Centro de Investigacin en Vulnerabilidades y Desastres Socionaturales (NS 100022) de la Universidad de Chile.
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Aun cuando en un inici se pens que el debate deba buscar ejes comunes de denicin, que hicieran comparables las situaciones de pobreza en distintas zonas de la regin, rpidamente qued claro que la bsqueda de un lenguaje comn hara invisibles las particulares expresiones y manifestaciones locales de la pobreza. As, surgi evidente la necesidad de convocar ms bien a la comprensin de las mltiples dimensiones que la pobreza asume en sus distintas manifestaciones y formas de (re)produccin, las cuales ganan creciente complexidad con el desarrollo socioeconmicos y institucional de las sociedades capitalistas. Las preguntas que motivaron la exitosa convocatoria interrogaban sobre las dimensiones que permiten explicar desde un punto de vista conceptual y metodolgico la pobreza actual en la regin; as como las dimensiones consideradas y olvidadas en las polticas de erradicacin, que posibiliten evaluar su efectividad, y, por ltimo, las dimensiones necesarias para un sistema de informacin que hagan posible su medicin. Con estas interrogantes se busc asegurar que los aportes metodolgicos superaran la discusin tcnica para asumir los problemas conceptuales y polticos, legales y ticos que le son indisolubles. El Seminario sobre Multidimensionalidad de la pobreza: Alcances para su denicin y evaluacin en Amrica Latina y el Caribe, que se dio lugar en Santiago de Chile, en noviembre del 2013, se convirti nalmente en una instancia de frtil y prolfera discusin, en donde se entrecruzaron distintas disciplinas de las ciencias sociales, con enfoques econmicos y sociales, de tradiciones estadsticas y cualitativas, inspiradas en modelos de desarrollo europeo y latinoamericanos. Todos s convergan en un aspecto: la profunda crtica al reduccionismo monetario y a la perspectiva carenciada de la pobreza. Con ello se pone en juego el carcter universal/ local de las dimensiones de la calidad de vida o espacios de bienestar exigibles a un desarrollo social y humano sin pobreza. Si bien se consolida la necesidad de la medicin como una condicin indispensable para el desarrollo humano sustentable, se pretende avanzar en los conocimientos que comprendan las tensiones de la introduccin del enfoque multidimensional al escenario latinoamericano, desde una perspectiva crtica y atenta a los nes y usos polticos de su medicin. El presente libro recoge trabajos expuestos en este seminario, que presentan abordajes complementarios sobre la multidimensionalidad de la pobreza, y estn organizados en tres secciones siguiendo el recorrido temtico que acompa el dilogo de los investigadores. En primer lugar, la multidimensionalidad como un desafo para los mtodos y tcnicas de la medicin de la pobreza; en un segundo momento, la multidimensionalidad como enfoque inspirador de polticas pblicas y programas sociales intersectoriales y por ltimo, la comprensin de dimensiones de funcio-
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Introduccin
namiento de la pobreza que escapan a las mediciones. As, el prisma multidimensional logra reejar 3 ejes de desafos que los pases debern enfrentar al querer evaluar y proyectar sus prcticas de lucha y erradicacin. Es importante destacar que Amrica Latina ha sido vanguardia metodolgica a nivel mundial desde los aos ochenta, como se plantea en este libro en el primero de los tres captulos, a cargo de Boltvinik, quien incluye algunos aspectos de lo sucedido en materia de medicin en la regin, como tambin lo hace de manera sucinta Corts en el tercer captulo del primer apartado. Cabe aclarar que ambos autores se centran en la experiencia de Mxico, primer pas en establecer dos medidas ociales de pobreza multidimensional, una a nivel federal y otra por parte del gobierno de la capital, mediante la aprobacin de sus respectivas Leyes Generales de Desarrollo Social. En ambos trabajo se puede constatar que el inters por los mtodos multidimensionales ha estado presente en la regin desde hace varias dcadas, ya que hubo un reconocimiento de que el ingreso es insuciente para determinar el nivel de bienestar y de pobreza. Sin embargo, diversos acontecimientos llevaron a su abandono y en la regin se impusieron las mediciones unidimensionales de la pobreza, basadas en el ingreso. El rechazo a las medidas multidimensionales qued plasmado en el estudio pionero de scar Altimir (1979), que dio origen al mtodo de medicin de la pobreza por ingreso utilizado hasta nuestros das por la CEPAL. Aunque en su estudio, Altimir arma que es posible la medicin de la pobreza sobre la base de una denicin multivariada que tenga en cuenta diferentes dimensiones del bienestar (p. 24), opt por un mtodo de medicin basado exclusivamente en el ingreso, bajo el argumento de que existen dicultades en la agregacin de indicadores mltiples del nivel de vida en un solo indicador (p.25). Aun as la medicin multidimensionalidad estuvo presente en algunos pases de la regin, como Chile, Argentina, Ecuador, Per, Venezuela, Colombia, en otros; sobre todo a travs de mtodos de NBI (medicin de necesidades bsicas insatisfechas). Adems se elaboraron matrices de contingencia de los resultados obtenidos con este mtodo y el de lnea de pobreza (LP), para poder apreciar en qu medida ambos identicaban la misma poblacin carenciada. Fue evidente que los universos identicados con cada mtodo eran distintos, como qued demostrado en la investigacin realizada en el marco del Proyecto Regional para la Superacin de la Pobreza, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Este trabajo busc determinar el nivel de pobreza en ocho pases latinoamericanos,2 uti2 Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Per, Repblica Dominica y Uruguay.
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lizando por primera vez la medicin integrada de la pobreza (MIP), que tom como criterio de identicacin de los pobres la unin de los conjuntos formados por los hogares que presentaban al menos una carencias en alguno de los indicadores de NBI, y el de los que tenan un ingreso por debajo del umbral de pobreza (ver PNUD, 1990 y Beccaria, et al. 1992). A partir de esta experiencia, a inicios de los aos noventa Boltvinik desarroll el Mtodo de Medicin Multidimensional de la Pobreza, MMIP, (cuyas caractersticas se explican en el primer captulo). En este mtodo se identica a los pobres mediante el establecimiento de ponderadores para cada componente de NBI y posteriormente se combina con la carencia por ingreso. El MMIP se ha utilizado para medir la pobreza en Mxico desde los aos noventa y recientemente fue adoptado como mtodo ocial por el gobierno local de la ciudad de Mxico. Cabe sealar, por otra parte, que adems de las dimensiones de LP y NBI, el MMIP incluye un indicador de tiempo, el cual se explicada en el segundo captulo del libro por Damin quien aborda la problemtica de ignorar al tiempo en los estudios de pobreza, aun cuando sean multidimensionales. En ese trabajo se presenta una discusin terico-metodolgica sobre las implicaciones que tiene el ignorar que el tiempo disponible es un recurso o fuente de bienestar para satisfacer las necesidades humanas, adems de que el tiempo disponible para el ocio est desigualmente distribuido en nuestra sociedad, lo cual afecta los niveles de bienestar. Se muestra cmo esta situacin ha tendido a subestimar la pobreza y se presenta la metodologa desarrollada para Mxico, mediante el ndice de exceso de tiempo de trabajo ETT, el cual forma parte del MMIP. Luego, a mediados de la dcada pasada, se desarroll en Mxico la metodologa del CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social), en la que como explica el trabajo de Corts, se estableci como criterio de identicacin de los pobres multidimensionales el de interseccin de los conjuntos formados por la poblacin que resulta pobre por ingreso y el de la que presenta alguna carencia en los indicadores de privacin social (educacin, salud, etc.). El clculo realizado por el organismo para Mxico en 2008 se presenta en el trabajo de Corts. Esta metodologa fue adaptada para calcular la pobreza multidimensional en Uruguay, utilizando datos de 2006 y 2011, trabajo que se incluye en la primera parte del libro (ver Borrs, et al.). En el trabajo de Corts se puede observar que el porcentaje de poblacin con un ingreso inferior a la LP es de 48.7% y el de los que tienen alguna carencia en los indicadores de privacin social se eleva a 66.7%, slo se identican como pobres multidimensionales a 44.2% de la poblacin de Mxico en el 2008 (Corts, grca 3). As resulta
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Introduccin
que el porcentaje de los pobres multidimensionales es inferior, por denicin, a los dos universos de los que se deriva el dato (por carencia de ingreso y privacin social). Por la naturaleza del mtodo, algo similar sucede en Uruguay, en donde 13.6% de la poblacin result pobre por ingreso en 2011 y 56.1% presentaba alguna carencia en los indicadores de privacin, no obstante, la pobreza multidimensional se ubic en 12.2%, como explican Borrs y coautores. Como se observa, aun cuando la metodologa multidimensional del CONEVAL ampla el espectro de variables a ser consideradas en la medicin multidimensional, el criterio de interseccin de los conjuntos conlleva a que la pobreza multidimensional sea menor a la identica mediante cualquiera de los dos mtodos parciales, como seala Boltvinik en su crtica al mtodo, pero cabe resaltar que la diferencia entre la pobreza multidimensional y el porcentaje que presenta carencias en los indicadores de privacin es mayor que con el del universo de pobres por ingreso. A la poblacin que no cumple con el criterio de ser pobre por las dos dimensiones, pero que s presenta carencia en alguna de ellas, se le llama vulnerable. No obstante, esta denominacin resulta conceptualmente ambigua si nos atenemos a la denicin de vulnerable que ofrece el Diccionario de la Real Academia Espaola, es decir, como el que puede ser herido o recibir lesin fsica o moralmente. Con base en esta denicin podemos decir que la condicin de vulnerabilidad alude a la potencialidad de ser daado, sin embargo, quienes son clasicados como vulnerables presentan carencias reales y objetivas en la satisfaccin de sus necesidades (salud, educacin, vivienda, etc.) o en los niveles de ingreso para no ser pobre. Por tanto, ms que vulnerables esta poblacin est vulnerada en materia de incumplimiento de sus derechos socioeconmicos y culturales. Esta forma de identicacin de los pobres, la de interseccin, que ha sido utilizada por el mtodo de los verdaderamente pobres (ver Nolan y Whelan 1996, y Gordon et al. 2000), excluye de la contabilidad ocial a una proporcin importante de la poblacin vulnerada en sus derechos. Un ejemplo es el caso de Mxico, donde la poblacin vulnerada en sus derecho, pero no pobre multidimensional, representa 37.5% y en Uruguay 45.3% (ver Corts, y Borrs, et al.). Citando a Sen, podemos decir que esto equivale a que gobierno y sociedad dijeran: Mire anciano, usted no es pobre aunque est padeciendo hambre ya que en las circunstancias actuales es imposible mantener el ingreso [o el nivel de satisfaccin en los indicadores sociales de privacin] de todos por encima del nivel requerido para eliminar el hambre [y las carencias sociales] (Sen, 1992: 315) Como se deriva de lo anterior, el lector podr encontrar que en los trabajos de la primera seccin hace un repaso crtico de los distin-
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tos enfoques con los que se ha medido la pobreza en Amrica Latina, as como los problemas metodolgicos que ha enfrentado el enfoque multidimensional en Amrica Latina. En la seccin se hizo un esfuerzo por incluir, adems, aquellos enfoques de medicin multidimensional de la pobreza que fueron presentados en el seminario que analizan la pobreza desde una perspectiva distinta a la de los organismos internacionales, como la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) o el Banco Mundial (BM), que se reeren a la pobreza de ingresos. De esta forma se incluyen tambin tres trabajos con metodologas multidimensionales, que retoman la propuesta de medicin multidimensional de Alkire y Foster (2008), cuya metodologa es similar a las primeras aplicaciones de NBI, en relacin a las variables contempladas (educacin, salud, vivienda), aunque dieren ligeramente en las formas de agregacin. Los captulos son los de Delice que compara datos para Hait, Repblica Dominicana y Colombia; el de Ruiz et al., que incluye a Colombia, Uruguay, Chile y Argentina y, nalmente, el de Espinoza que aborda, mediante ejemplos hipotticos, los problemas de agregacin en las metodologas multidimensionales a n de contribuir a la discusin en Nicaragua sobre la posible adopcin de un mtodo ocial multidimensional. Cabe resaltar que en la discusin del seminario estuvo presente la preocupacin sobre la inconveniencia de establecer umbrales de satisfaccin de necesidades humanas tan bajos como los propuestos por Alkire-Santos,3 ya que se incurre en una subestimacin del nivel de carencia o en un desconocimiento del grado de violacin de derechos humanos en la regin. No podemos negar que esta tendencia ha sido resultado de un acercamiento a las visiones de los organismos internacionales, como el Banco Mundial, que han sostenido que existen dicultades para determinar de manera objetiva los umbrales de pobreza ms all de la alimentacin. Lo anterior, a pesar de la posicin que mantuvo Sen en su libro Poverty and Famines, en donde seala que existe un considerable grado de consenso social sobre normas mnimas de bienestar y retoma a Adam Smith, quien para su tiempo estableca:
3 Como plantea Boltvinik, el PNUD acept la propuesta de Alkire-Santos y la incluy en su Informe de Desarrollo Humano nm. 20, correspondiente a 2010 aplicndolo a 104 pases. Este informe se puede consultar en <http://hdr.undp.org/en/ reports/global/hdr2010/>. En ste se puede constatar, por ejemplo, que las autoras determinan que la pobreza multidimensional en Mxico es de cuatro por ciento, menos de la dcima parte del identicado por el CONEVAL, lo que muestra los muy bajos umbrales utilizados en la propuesta de las autoras.
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Introduccin
Por mercancas necesarias entiendo no slo las indispensables para el sustento de la vida, sino todas aquellas cuya carencia es, segn las costumbres de un pas, algo indecoroso entre las personas de buena reputacin, aun entre las de clase inferior. En rigor, una camisa de lino no es necesaria para la vida. Los griegos y los romanos vivieron de una manera muy confortable a pesar de que no conocieron el lino. Pero en nuestros das, en la mayor parte de Europa, un honrado jornalero se avergonzara si tuviera que presentarse en pblico sin una camisa de lino. Su falta denotara ese deshonroso grado de pobreza al que se presume que nadie podra caer sino a causa de una conducta en extremo disipada. La costumbre ha convertido, del mismo modo, el uso de zapatos de cuero en Inglaterra en algo necesario para la vida, hasta el extremo de que ninguna persona de un sexo osara aparecer en pblico sin ellos. (1992 [1981]: 18)
En el trabajo de Delice se muestra muy bien que umbrales muy bajos slo develan carencia en los pases ms pobres de la regin, como Hait y no identican las carencias en pases con niveles de desarrollo ms elevado, como Colombia. Basndose en un trabajo de Alkire y Rose, Delice determina normas de satisfaccin asociadas a la pobreza extrema en los distintos componentes del indicador multidimensional. Por su parte, en el trabajo de Ruiz et al., se presentan aproximaciones a los niveles de carencia multidimensional en Colombia, Uruguay, Argentina y Chile basado tambin en el modelo Alkire-Foster y Alkire-Santos, pero territorializando los resultados y mostrando algunas diferencias por la jefatura por sexo y en la evolucin entre pases. Es claro pues que en los trabajos compilados existen diversas estimaciones de pobreza multidimensional, cuyas caractersticas en trminos de umbrales y criterios de identicacin tienen consecuencias para el diseo de la estrategia para la superacin de la pobreza, as como en la determinacin del nivel de violacin a los derechos socioeconmicos y culturales de la poblacin en Amrica Latina. Algunas propuestas de medicin constituyen ejercicios acadmicos que buscan denir metodologas alternativas a las dominantes para establecer los niveles de carencia, mientras que otras estn orientadas a cumplir con los requerimientos planteados por los gobiernos para estimar los niveles de pobreza con nes de poltica pblica y evaluacin del desarrollo. Esta dicotoma ha estado presente siempre en los estudios de pobreza, los cuales estn enmarcados en lo que Amartya Sen (1992) denomin la denicin poltica de la pobreza, la cual depende ... de una evaluacin de factibilidad (debe implica puede) pero, -como tambin seala el Premio Nobel-(no debemos olvidar que) aceptar que algunas privaciones no se pueden eliminar de inmediato no equivale a conceder que no se deban considerar como priva-
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ciones (p.315). La armacin de este autor toma an ms relevancia si consideramos que nunca antes en la historia de la humanidad se haban tenido tantos medios disponibles para garantizar que todos los seres humanos gocen de estndares de vida decentes, lo cual todava es un sueo, aun en los pases ms avanzados de nuestra regin latinoamericana. Con todo, la medicin de la pobreza se presenta como una tarea compleja para los pases y sus gobiernos, habiendo mltiples posibilidades metodolgicas para su identicacin. Y ste es justamente el tema que aborda la segunda seccin del presente libro. El desafo de medir la pobreza se expresa an ms cuando se incorporan otras dos perspectivas complementarias: el grado de desarrollo con sus expectativas de bienestar y el sistema de proteccin social con sus determinaciones legales en cada nacin. En cuanto al grado de desarrollo y las expectativas de bienestar, es fundamental explicitar que la situacin de pobreza en cualquier pas de Amrica Latina o de otras regiones del mundo en el comienzo del siglo XX, guarda poca relacin con la situacin observada en el comienzo del siglo pasado. En otras palabras, la denicin de pobreza se debe histricamente al grado de desarrollo alcanzado, lo que requiere la consideracin de las expectativas de consumo mnimo de bienes y servicios, que sea adecuado y con posibilidades de acceso a travs de las vas de mercado y extra-mercado. En efecto, cuando se analiza el desarrollo de los pases europeos durante el siglo XX, se aprecia que la situacin de pobreza comenz a ocurrir crecientemente a partir de la falta de acceso a las modalidades de los sistemas de proteccin social y, an ms cuando se considera el acceso a bienes y servicios a travs del mercado, as como de las expectativas de patrones mnimos de consumo. Las reexiones sobre el contexto brasilero que se desarrollan en la segunda seccin, tocan la complejidad de la situacin de pobreza en un pas de dimensin continental, con grandes diferencias regionales, marcado por una elevada desigualdad socioeconmica, pese al grado de desarrollo alcanzado. Dedecca et al. exploran cmo el crecimiento econmico brasilero, con generacin de empleos, asociado a polticas pblicas de salario mnimo, transferencia de renta y previsin social, han permitido reducir la desigualdad de ingresos y atacar la pobreza de naturaleza monetaria. Los autores demuestran los avances en la disminucin de la pobreza en esta dimensin, pero apuntan a la naturaleza estructural y multidimensional que el problema sustenta. Concluyen demostrando que la superacin de la pobreza en el pas exige la adopcin de polticas pblicas integradas, que amplen el acceso y garanticen calidad de
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Introduccin
los bienes y servicios pblicos colectivos, tales como salud, educacin, saneamiento y vivienda. El ensayo de Da Silva Ramos Filho, por su parte, explora la pobreza en el medio rural. Brasil posee an casi 30 millones de personas residiendo en el campo, conviviendo con un sector de poblacin en situacin de pobreza extrema. El ensayo analiza la dimensin de este problema, segn el acceso insuciente y de mala calidad que tiene la poblacin pobre respecto de la propiedad de la tierra. Demuestra as la importancia de la reforma agraria en cuanto poltica de superacin de la pobreza rural, en la regin ms pobre del pas: el Nordeste. Los dos ensayos se complementan, pues el primero presenta un marco que abarca la pobreza desde los desafos que la poltica pblica encuentra para su superacin; mientras que el segundo ensayo explora la importancia de acciones para combatir la pobreza en el campo, demostrando evidencia de la contradiccin social vivida por un pas que alcanz un razonable grado de desarrollo, pero que no resolvi el problema de acceso a la tierra. En la tercera seccin, un grupo de trabajos orientan la atencin a nuevas dimensiones que permiten ampliar el entendimiento de la pobreza y sus mecanismos de funcionamiento, desde perspectivas ms bien cualitativas. Ortega ubica la investigacin en pobreza como un espacio de construccin discursiva y social, organizando un meta-anlisis sobre las dimensiones abordadas de la pobreza en las recientes publicaciones del CLACSO-CROP. Por su parte, Alfaro propone un enfoque de derechos, evidenciando las dicultades de su aplicacin y planteando el desafo desde las vivencias de las propias comunidades, en especco respecto al derecho alimentario en una localidad de Argentina. Siguiendo el sendero de la subjetividad. Castillo, a su vez, introduce el campo subjetivo como estructurante simblico de la produccin de desigualdades, a partir de estudios en Chile, ubicando al cuerpo como signicante de las prcticas relacionadas con la pobreza. Flores contina el anlisis subjetivo instalando la necesidad de acudir a la poblacin en situacin de pobreza, para amplicar su voz sobre los activos que ellos mismos valoran. Por ltimo, Prez Tello propone una reexin sobre las implicancias de la consideracin del sujeto en la comprensin de las actuales dinmicas de la pobreza, interpelando la dimensin subjetiva a partir de resultados de sus estudios sobre tcticas y sentidos de los enfrentamientos del riesgo a la pobreza. Con todos estos aportes, distribuidos en las tres secciones, la pregunta por la pobreza y su ubicacin en la estructura social resulta ser tambin una pregunta por su medicin, por las polticas involucradas, por la construccin de sujeto, por los smbolos subyacentes a las prc-
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ticas cotidianas de desigualdad y por la dignidad del ser humano. En otras palabras, el para qu de la evaluacin multidimensional.
BIblIografa Altimir, scar 1979 La dimensin de la pobreza en Amrica Latina en Cuadernos de la CEPAL (Santiago de Chile) N 27 Alkire, Sabine and Foster, James 2008 Counting and multidimensional poverty measurement en Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI) Working Paper N 7. Beccaria, Luis A., Julio Boltvinik, Juan Carlos Feres, scar Fresneda, Arturo Len y Amartya Sen 1992 Amrica Latina: El reto de la Pobreza, Caractersticas, evolucin y perspectivas, Proyecto Regional para la Superacin de la Pobreza, (Bogot: PNUD). Gordon, Dave; Laura Adelman, Karl Ashworth, Jonathan Bradshaw, Ruth Levitas, Sue Middleton, Christina Pantazis, Demi Patsios, Sarah Payne, Peter Townsend y Julie Williams 2000 Poverty and Social Exclusion in Britain (Reino Unido: Joseph Rowntree Foundation/York, United Kingdom). Nolan, Brian y Christopher T. Whelan, Resources 1996 Deprivation and Poverty (Oxford: Clarendon Press). Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 1990 Desarrollo sin Pobreza, Conferencia Regional sobre la Pobreza en Amrica Latina. Bogot, Colombia. Sen, Amartya 1992 [1981]) Poverty and Famines. An Essay on Entitlement and Deprivation, (Gran Bretaa: Oxford University Press). 1992 Sobre conceptos y medidas de pobreza en Comercio Exterior, vol. 42, abril.
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La mUltIdImensIonalIdad como Un desafo para los mtodos Y tcnIcas de la medIcIn de la pobreza
Julio Boltvinik*
AmrIca LatIna, de la vangUardIa al rezago en medIcIn mUltIdImensIonal de la pobreza

LA EXPERIENCIA CONTRASTANTE DE MXICO UNA GUA PARA LA REGIN?
IntrodUccIn Este trabajo tiene un carcter metodolgico y est organizado en cuatro secciones aparte de esta introduccin: En la seccin 1 se analiza la experiencia de mediciones multidimensionales de pobreza en AL en el periodo anterior a 1993, especialmente entre 1986 y 1992, cuando AL se convirti en la vanguardia metodolgica mundial en el tema con la variante original (VO) del MMIP (Mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza, tambin conocido como mtodo cruzado) que combinaba pobreza de ingresos con pobreza por NBI (necesidades bsicas insatisfechas), impulsado por el Proyecto Regional para la Superacin de la Pobreza del PNUD (RLA/86/004). Una vez cerrado este Proyecto y ante el rechazo de las mediciones multidimensionales por parte de la CEPAL, la VO-MMIP fue abandonada y volvi a prevalecer la medicin unidimensional de pobreza de ingresos. Al generalizarse tanto la elaboracin de mapas de pobreza en AL (con la excepcin notable de Mxico) a partir del mtodo de NBI aplicado a informacin de los censos de poblacin,
* Licenciado en Economa en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y Doctor en Ciencias Sociales en el Centro de Investigacin y Estudios Superiores en Antropologa Social de Occidente (CIESAS). Doctor honoris causa por parte del Colegio de Postgraduados de Mxico. Fue Diputado Federal a la LIX Legislatura del Congreso de la Unin de Mxico de 2003 a 2006 y es miembro del Partido de la Revolucin Democrtica.
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como la medicin de la pobreza de ingresos (con el mtodo de Canasta Normativa Alimentaria que sigue usando la CEPAL), algunos investigadores (Beccaria-Minujn en Argentina; Kaztman en Uruguay) empezaron a preguntar si con ambos mtodos se obtenan incidencias iguales de pobreza y si se identicaba como pobres a los mismos hogares. Para responder elaboraron cuadros de contingencia para identicar si los hogares pobres por un mtodo tambin lo eran por el otro. Encontraron respuestas negativas. A partir de sus escritos, trabajando para el RLA/86/004, nos percatamos de que los dos mtodos, lejos de ser alternativos, eran complementarios porque captaban carencias derivadas de insuciencias de diferentes fuentes de bienestar de los hogares, lo que nos permiti desarrollar la VO del MMIP que dicho proyecto aplic en 10 pases de AL y que adopta como criterio de pobreza la unin de los conjuntos de LP y de NBI. En esta seccin se presenta tambin la conceptualizacin de las fuentes de bienestar.1 En la seccin 2 se analizan dos hechos que hicieron posible que Mxico caminara en otra direccin: el desarrollo (y aplicacin sostenida para Mxico) de la variante mejorada (VM) del MMIP (que a NBI e ingresos aade la dimensin tiempo libre, modica los indicadores y los procedimientos de su combinacin y reemplaza el criterio unin de los conjuntos por el de ndices numricos) y la promulgacin de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), en 2004, que hace ocial y obligatoria la medicin multidimensional de la pobreza (la bibliografa resultante es muy amplia). En la seccin 3 describimos la situacin actual en Mxico donde coexisten dos mtodos ociales multidimensionales de medicin de la pobreza (que se aplican cada dos aos), uno a nivel nacional instituido por la LGDS (y desarrollado por el Coneval, organismo del Gobierno Federal) y otro (la VM-MMIP) adoptado por el Gobierno del Distrito Federal. En esta seccin se incluye una explicacin del mtodo ocial a nivel federal y se analizan comparativamente ambos mtodos, incluyendo algunos datos ilustrativos de sus resultados. En la seccin 4, por ltimo, se discute si la experiencia mexicana podra servir de gua para desarrollar un mtodo multidimensional de medicin de la pobreza aplicable a toda AL. Para darle mayor solidez a esta discusin, los mtodos multidimensionales ociales de Mxico se ubican en el contexto de una tipologa de los mtodos aplicados a nivel mundial.
1 La bibliografa pertinente aqu est integrada por Kaztman (1989), Beccaria y Minujin (s.f.), PNUD (1991), Beccaria et al. (1992) y Boltvinik (1990, 1991 y coord. 1992).
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1. La medIcIn de la pobreza en AmrIca LatIna hasta prIncIpIos de los aos noventa

1.1. SentIdo conceptUal de los dos mtodos UsUales en AL antes de 1989
Desde los aos setenta hasta 1992, dos son los mtodos usuales de medicin de la pobreza en AL: el de Lnea de Pobreza (LP) y el de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Aparecer hacia nales del periodo (19901992) el Mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza (MMIP) en su variante original (VO) y en 1993 se aplicara en Bolivia la variante mejorada de NBI (VM-NBI). Cada uno de estos cuatro mtodos tiene su historia en la regin y se expresa a travs de variantes o modalidades especcas. Antes de contar y analizar esta historia conviene establecer la diferencia esencial entre los mtodos de NBI y LP, tiles para observar directamente la insatisfaccin de las necesidades humanas. Por ejemplo, podemos determinar (con un examen o preguntndole) si alguien sabe leer y escribir. O podemos calcular el consumo de caloras de una persona y compararla con sus requerimientos nutricionales. As se verica la satisfaccin o insatisfaccin fctica de las necesidades. Cuando la condicin observada se compara, necesidad por necesidad, o satisfactor por satisfactor, con su umbral normativo, se constituye el enfoque directo, o de necesidades bsicas, de medicin de la pobreza. En AL este enfoque para la medicin de la pobreza se conoce como Mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Tambin podemos medir los recursos que tiene un hogar y comparar la magnitud y composicin de stos con los requerimientos de recursos para satisfacer las necesidades bsicas. Este es el enfoque indirecto de medicin de la pobreza. Casi todas las variantes del mtodo de lnea de pobreza reducen los recursos al ingreso privado corriente (o a los gastos privados de consumo corriente). En este enfoque indirecto, lo que se identica es la satisfaccin potencial de las necesidades humanas. En efecto, los hogares con altos niveles de ingreso podran no satisfacer ninguna necesidad, si es que ahorran gran parte de lo que ganan, o si gastan grandes cantidades en artculos no necesarios (por ejemplo, alcohol y drogas). Sin embargo, el mtodo los clasicara como no pobres ya que tienen los recursos requeridos, aunque decidan no hacerlo. Se trata de concepciones diferentes de la pobreza: concepcin fctica (NBI) y concepcin potencial (recursos/ingresos) que identica la capacidad para satisfacer las necesidades, tal como la deni Amartya Sen, autor original de esta distincin23. Cada uno tiene
2 El texto fundacional es el Captulo 3 de Sen (1981), traducido al espaol en Sen (1992). 3 Las palabras de Sen son: El ingreso de una persona se puede ver no slo como como un instrumento burdo para predecir su consumo actual, sino como un indicador
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sus propios mritos y problemas. El uso de ambos mtodos da lugar a las metodologas combinadas (o mixtas) para medir la pobreza. Para Sen, entonces, ambos mtodos no son maneras distintas de identicar lo mismo, sino concepciones diferentes de la pobreza4. Es decir, los mtodos de NBI son mtodos fcticos (evalan los hechos) mientras los de LP son mtodos potenciales (evalan la capacidad de). Otra diferencia entre ambos es que los de NBI son multidimensionales (evalan varias necesidades) y los de LP son unidimensionales (evalan slo la suciencia de los ingresos o recursos). Veremos que casi todos los mtodos multidimensionales hoy prevalecientes son combinados (mixturan la vericacin directa con la indirecta). Cualquier enfoque integral para la medicin de los niveles de vida, la pobreza y el desarrollo (sobre bases alternativas al PIB) se enfrenta con el problema de la falta de una unidad de medicin nica. Este problema no existe en la contabilidad econmica nacional, donde el dinero juega el papel de medida nica y universal. Esto se logra en los sistemas de contabilidad nacionales midiendo slo aquellos objetos que el proceso econmico mide en trminos de valor: mercancas o valores de uso comprados en el mercado. Puede adoptarse el dinero como la vara nica de medicin en el estudio de la pobreza y del nivel de vida? Una respuesta armativa, implcita pero muy fuerte, la dan aquellos que identican a los pobres usando el mtodo de lnea de pobreza, que consiste en comparar esta lnea con el ingreso o el gasto del hogar, expresando ambos elementos de la comparacin como una cantidad de dinero por unidad de tiempo. El mtodo de lnea de pobreza, en una de sus variantes, es el procedimiento ocial en muchos pases desarrollados y el que se usa con mayor frecuencia. Es el
de su capacidad para satisfacer sus necesidades mnimas independientemente de que, en los hechos decida hacerlo o no (p. 318, obra citada). Es evidente en esta cita que Sen ya tena aqu, en germen, su nocin de las capabilities, trmino que Sabina Alkire (Valuing Freedoms. Sens Capability Approach and Poverty Reduction, Oxford University Press, Oxford, 2002) termina deniendo, al menos las capabilities bsicas, como la capacidad para satisfacer necesidades bsicas, redescubriendo en 2002 lo publicado por Sen en 1981. Casi los nicos elementos que le hacen falta a la frase citada para llegar al concepto de capabilities es la palabra capabilities y la introduccin explcita de la diversidad humana. 4 Dice Sen en el texto que venimos citando: Los dos procedimientos no constituyen, en realidad, formas alternativas de medir la misma cosa, sino que representan dos concepciones distintas de la pobreza. El mtodo directo identica a aquellos cuyo consumo real no satisface las convenciones aceptadas sobre necesidades mnimas, mientras que el otro trata de detectar a aquellos que no tienen la capacidad para satisfacerlas, dentro de las restricciones de comportamiento tpicas de su comunidad (p. 318).
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mtodo que recomienda el Banco Mundial5, y que tambin utiliza la CEPAL. Es necesario decir, sin embargo, que el PNUD ha adoptado la posicin contraria, como se puede ver en sus Informes de Desarrollo Humano publicados a partir de 19906, y ha sido uno de los factores en el auge creciente de la medicin multidimensional de la pobreza que se ha dado sobre todo en lo que va de este siglo. Dada esta abrumadora e institucionalizada respuesta a nuestra pregunta, uno se podra preguntar qu lugar ocupan los indicadores sociales, como el analfabetismo o la disponibilidad de agua potable, tan evidentemente relacionados con el nivel de vida y la privacin, pero expresados en unidades de medida tan diferentes al dinero. En la prctica, la pobreza se mide las ms de las veces con la vara monetaria, mientras que los indicadores sociales son usados en forma paralela, no integrada. Predomina as una suerte de esquizofrenia conceptual. El desarrollo se evala por el crecimiento del PIB, ese agregado de bienes y servicios medidos en dinero. Con la misma lgica, la pobreza se mide con el ingreso, otra vez una cantidad de dinero. Paralelamente, se maneja una lista no estructurada y variable de indicadores sociales, los cuales no estn incluidos en la medicin de la pobreza ni en la del desarrollo (excepto de manera muy indirecta como gasto pblico social). Aunque la pobreza se mide con el dinero como unidad de medida nica, las estrategias para reducirla estn enfocadas al llamado capital humano (entendido como inversin en educacin, alimentacin y salud). Esta esquizofrenia social expresa la disociacin de los mbitos econmico y social, de la produccin y el consumo, de los valores de uso y los valores de cambio. Aunque los tres elementos (PIB, pobreza e indicadores sociales) forman parte del universo analtico de los gobiernos y organizaciones internacionales, al nal de cuentas la evaluacin y la toma de decisiones se siguen basando en el comportamiento del PIB. Los enfoques alternativos para la medicin
5 El Banco Mundial (1990) seala: Los ingresos y gastos per cpita de un hogar son varas adecuadas para medir el nivel de vida, mientras incluyan el autoconsumo de su produccin propia, que es muy importante para la mayora de los pobres del mundo (p. 26). Evidentemente esta armacin es inmediatamente matizada diciendo que esta medida no capta elementos del bienestar como la salud, la expectativa de vida y el acceso a los bienes pblicos o recursos de propiedad comn. 6 Estos informes han adoptado el ndice de Desarrollo Humano (IDH) como una medida alternativa del desarrollo. El ndice es, en trminos simples, una media aritmtica de un indicador de cantidad de la vida (esperanza de vida al nacer), una de conocimientos (combinacin de alfabetismo y nivel de instruccin) y una de disponibilidad general de valores de uso comprados (PIB per cpita). Al tomar los dos primeros indicadores en sus propias unidades de medicin, los autores del ndice reconocen implcitamente que no todo es reducible a dinero. Lo mismo se puede decir del ndice de Pobreza Humana (IPH) del mismo PNUD.
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de la pobreza, el nivel de vida y el desarrollo que parten del rechazo explcito a la posibilidad de encontrar una vara de medicin nica y universal, se convierten inevitablemente en enfoques multidimensionales. Con esa perspectiva hay que ver la historia que sigue.
1.2. DescrIpcIn Y crtIca de los dos mtodos parcIales aplIcados en AL antes de 1989
Necesidades Bsicas Insatisfechas. Variante Original (VO-NBI). Las distintas dimensiones del bienestar (necesidades) son analizadas horizontalmente a nivel de cada hogar mediante indicadores directos, logrando una imagen del nivel de vida de cada hogar. El procedimiento de identicacin de los pobres es el siguiente: cada indicador se transforma en uno dicotmico; es decir, en un indicador con slo dos opciones: en el umbral o por arriba de ste (al que se le puede dar un puntaje = 0); y debajo del umbral (con un puntaje = 1), y se consideran pobres todos los hogares que tienen uno o ms indicadores por debajo del umbral (es decir, cuya suma de puntajes es mayor que 0). Esto permite calcular la proporcin de pobres en la poblacin, o incidencia de la pobreza (H). Sin embargo, como consecuencia de esta dicotomizacin y de la no existencia de un procedimiento para ponderar los indicadores, no permite calcular la brecha o intensidad de la pobreza, ni en el mbito del hogar ni en el agregado.7 Por lo tanto, tampoco permite calcular ninguna de las otras medidas agregadas de la pobreza. Adems, dado el criterio de pobreza que identica como pobres a aquellos hogares con uno o ms rubros por debajo del umbral (es decir, utiliza el criterio de unin de los conjuntos), la incidencia de la pobreza no es independiente del nmero de indicadores incluidos. Es, en realidad, una funcin positiva de este nmero, lo cual es un rasgo muy negativo para un mtodo de medicin. La hemos llamado tambin variante restringida porque se construye con pocos indicadores, que cubren slo algunos satisfactores bsicos, usualmente vivienda, agua, alcantarillado y asistencia de nios en edad escolar a la escuela primaria. La VO-NBI ha sido ampliamente aplicada en Amrica Latina para elaborar mapas de pobreza. La VO-NBI, aunque fue aplicada al parecer por primera vez en Chile en plena dictadura militar (ODEPLAN, 1975), se generaliz a
7 Sin embargo, en algunos casos (mapas de pobreza de Colombia, Per, Bolivia y Venezuela de nales de los aos ochenta o principios de los noventa) se ha introducido una identicacin de los pobres en dos niveles, aadiendo al de pobreza el de pobreza extrema o miseria e identicando en esta segunda categora a quienes muestran 2 o ms necesidades insatisfechas. En Beccaria et al. (1992) se presenta este clculo para 11 pases de AL (Cuadro 9.1; pp. 238-239).
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partir de la aplicacin, guiada por scar Altimir (INDEC, 1985). La mayor parte de las aplicaciones de nales de los aos ochenta y principios de los noventa fueron promovidas por el Proyecto Regional para la Superacin de la Pobreza (RLA/86/004) del PNUD y estn sintetizadas en Beccaria et al. (1992). LP. Canasta Normativa Alimentaria (LP-CNA). Es un mtodo seminormativo, ya que combina una posicin normativa en materia de alimentos con una no normativa (emprica) en el resto de las necesidades. En todas las variantes se dene una canasta de alimentos, cuyo costo se calcula y se divide por el coeciente de Engel (proporcin del ingreso o del gasto que se destina a los alimentos) para obtener la LP (notemos que se excluyen de la CNA el combustible y todos los dems costos asociados a la preparacin y consumo de los alimentos, por lo que ms que el costo de la alimentacin se est calculando el costo de los alimentos crudos). En algunas aplicaciones, el costo de la CNA es considerado como la lnea de pobreza extrema (LPE). La principal diferencia entre las variantes es la forma en que se selecciona el coeciente de Engel. Algunas usan el observado entre los pobres (vbgr. Banco Mundial, 1990; Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza, Mxico, 2002). Otros seleccionan el coeciente observado en el promedio de la poblacin (Orshansky, 1965, quien puede ser considerada la creadora de la variante). Una tercera opcin, adoptada por Altimir (1979), CEPAL-PNUD (1990 y 1992) y CEPAL-INEGI (1993), selecciona el coeciente de Engel observado en un estrato de referencia que satisfaga sus requerimientos nutricionales.8 Con este mtodo no se mide la pobreza en general sino slo la pobreza alimentaria. El punto crtico del procedimiento es el paso de la lnea de pobreza extrema (costo de la CNA), a la lnea de pobreza. En cualquiera de sus variantes el primer paso es elegir un grupo de la poblacin. Este puede ser, como en la variante del estrato de referencia, el estrato de la poblacin de ms bajos ingresos entre aquellos estratos cuya adquisicin de alimentos los sita por arriba de los requerimientos nutricionales, o el conjunto de la poblacin o el grupo de los ms pobres, como se seal. Los hbitos alimentarios del grupo elegido sirven de base para denir la canasta alimentaria. Adicionalmente, su coeciente de Engel es el que se utiliza para transformar la lnea de pobreza extrema en lnea de pobreza. En el caso de la variante del estrato de referencia que es la utilizada por la CEPAL sabemos
8 El trabajo original (Orshansky, 1965) se convirti, desde entonces, en el mtodo ocial del Gobierno de Estados Unidos. El desarrollo original de la variante de CNA usada por la CEPAL se encuentra en Altimir (1979). Vase tambin CEPAL-PNUD (1992).
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que dicho estrato satisface sus requerimientos nutricionales, pero no sabemos su situacin en otras necesidades. El supuesto implcito, explicitado por scar Altimir (1979: 42) es que los hogares que se hallan por encima del umbral mnimo de alimentacin se hallan tambin por encima de los umbrales mnimos para otras necesidades bsicas. Como lo han demostrado los trabajos de Beccaria y Minujin (s.f.) en Argentina, de Kaztman (1989) en Montevideo y los del PNUDRla/86/004 en numerosos pases de Amrica Latina (vase PNUD, 1992 y Beccaria et al. 1992), la evidencia emprica demuestra abrumadoramente que ste es un supuesto falso. En efecto, muchos hogares no pobres por LP y por tanto con satisfaccin de la necesidad alimentaria s lo son por NBI, por lo que la satisfaccin de aqulla no supone necesariamente la de vivienda, agua, asistencia escolar de los menores, etc. Su falsedad, sin embargo, es no slo emprica, pues el supuesto lleva implcita una concepcin particular sobre la satisfaccin de las necesidades bsicas, en la cual se produce un proceso de acercamiento simultneo a la satisfaccin de todas las necesidades y en la cual no existe variacin individual en el orden de su satisfaccin. Bastara con observar una de ellas para saber cul es la situacin de todas las dems. En realidad, como han observado Mack y Lansley (1985: 170, cursivas aadidas), la pobreza requiere una accin constante de bsqueda de equilibrio entre diferentes conjuntos de necesidades. Es una accin que nunca funciona. Decisiones imposibles tienen que tomarse acerca de cules necesidades quedarn insatisfechas. Algunos cortarn aspectos bsicos del vestido para asegurar una comida adecuada, mientras otros se conformarn con una dieta montona para que sus estndares en los aspectos ms visibles de la vida sean aceptables. A medida que los niveles de vida caen ms y ms por debajo del mnimo, incluso este grado limitado de eleccin se pierde. En el promedio del estrato de referencia, o en el promedio de los hogares, o en los hogares ms pobres en promedio, cuya dieta sirva para construir la canasta alimentaria, y cuyo coeciente de Engel sirva para transformar el costo de esta canasta en la lnea de pobreza en cada una de las tres variantes del mtodo de CNA, es lo mismo comparar directamente el gasto alimentario per cpita con el costo de la canasta alimentaria per cpita, que comparar el gasto (o ingreso) total per cpita del hogar con la lnea de pobreza, como se demuestra a continuacin. Sea Eg el coeciente promedio de Engel del grupo elegido. Por denicin, ste ser igual a: (1) Eg = Gag / Gtg; (1) Gtg = Gag / Eg
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donde Gag y Gtg son el gasto alimentario y total respectivamente, ambos per cpita, en el grupo elegido. Recordemos tambin que la lnea de pobreza se obtiene de la siguiente forma: (2) LP = CCNA / Eg = LPE / Eg donde LP y LPE son las lneas de pobreza y de pobreza extremas y CCNA es el costo de la canasta normativa alimentaria. El criterio de pobreza se suele denir como: son pobres todos los hogares en los cuales el gasto per cpita es inferior a la lnea de pobreza per cpita: (3) Gtg<LP Pero note el lector que esto es idntico, para el grupo elegido, al postulado: son pobres los hogares en los cuales el gasto alimentario es menor que la lnea de pobreza extrema per cpita: (4) Gag < LPE o Gag <CCNA ya que basta dividir ambos lados de (4) entre Eg para obtener (3). Es decir (3) y (4) son la misma ecuacin. El mtodo de CNA slo mide la pobreza alimentaria. Esto demuestra tambin que el supuesto de Altimir antes citado, que quien satisface la necesidad alimentaria satisface las dems, equivale a suponer que el grupo de referencia elegido (del que slo sabemos que satisface la necesidad alimentaria) no es pobre, haciendo de todo el procedimiento de la CNA, variante estrato de referencia, uno de razonamiento circular (Boltvinik, 1990, p. 38). La conclusin que se desprende del texto anterior es que el mtodo de la LP-CNA es una manera de medir la pobreza alimentaria identicar hogares que gastan en alimentos menos que el costo de la CNA por lo pronto del grupo elegido. Qu pasa, sin embargo, con los dems estratos? Los estratos inferiores al de referencia, lo sabemos por la Ley de Engel, gastan porcentajes ms altos de su ingreso en alimentacin, de tal manera que para ellos no es posible transformar la desigualdad (4) en la (3), pero de la misma Ley sabemos que su gasto total en alimentos es menor al del grupo elegido, por lo cual podemos asegurar que, en estos casos, la desigualdad (3) implica que tambin se cumple la desigualdad (4) y que el hogar es pobre alimentario. Sin embargo, esto es cierto slo para los grupos de ingresos menores al elegido. En la variante del estrato de referencia, esto no tiene problema puesto que se eligi a un grupo que satisfaca sus requerimientos
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nutricionales, lo que asegura que los que estn arriba de ste tambin lo hacen y no son pobres alimentarios. En cambio en las otras dos variantes no hay manera de saber si los grupos que estn por arriba del elegido (en un caso arriba de la media de ingresos y en el otro arriba del grupo ms pobre), sern o no pobres alimentarios, ya que su coeciente de Engel ser menor que el del grupo elegido. Por tanto, resulta inevitable la conclusin de que las variantes promedio de la poblacin y estrato ms pobres son incapaces de medir la pobreza alimentaria. Resulta pues claro el sentido conceptual real del mtodo de la CNA, en la variante estrato de referencia como lo deni Altimir, al que por tanto podemos llamar mtodo de medicin de la pobreza alimentaria, e interpretar los datos de pobreza calculados con el procedimiento de CNA, en tal sentido. La denicin de pobreza extrema como la situacin de aquellos hogares que aun dedicando todo su ingreso a alimentos no podran satisfacer sus necesidades en la materia, resulta inaceptable porque los alimentos no se pueden consumir sin cocinarlos, para lo cual se requiere combustible y enseres de cocina; porque los alimentos no se trasladan con las manos de la olla a la boca, se requiere al menos de algunos implementos para consumirlos; porque la desnudez en lugares pblicos es un delito; y porque sin el gasto de transporte no se puede llegar al lugar de trabajo, por slo mencionar las contradicciones ms obvias. Si se desea aplicar una medicin de LP que supere las contradicciones de las variantes de la CNA y permita medir no slo la pobreza alimentaria sino la pobreza en general, el nico camino consistente es construir una canasta normativa generalizada para calcular la LP. Pero la crtica ms radical a estas concepciones de pobreza extrema se deriva del principio de la simetra (Boltvinik, 2010, pp. 93-97) que nos advierte que cuando se utilizan lneas de pobreza truncadas de las cuales se han recortado necesidades humanas y que, por tanto, reejan slo el costo de satisfacer algunas necesidades humanas o una nica (vg. alimentos), como lo hacen algunas instituciones (CEPAL, el Banco Mundial y la Sedesol/Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza, CTMP, de Mxico) no se pueden comparar stas con el ingreso corriente total de los hogares, pues al hacerlo se incurre en una asimetra que no respeta las reglas del lgebra. Las lneas de pobreza truncadas se podran comparar solamente con un ingreso que hubiese sido truncado de manera similar, eliminando del mismo la parte del ingreso que cada hogar dedica (o debiera dedicar) a las necesidades recortadas, restaurando la simetra y respetando las reglas del lgebra. Cuando una LP truncada se compara con el ingreso total de los hogares, se viola el Principio de la Simetra (que desde el punto de vista de la capacidad nanciera del hogar, sostiene que sta es una
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capacidad unitaria para el conjunto de sus necesidades y que, como tal, debe analizarse), violacin que consiste en comparar el costo de una parte de las necesidades con la totalidad de los recursos. En el Recuadro 1 se presenta la formalizacin de este Principio. Ilustremos esta violacin con el clculo de la pobreza extrema (o alimentaria) de CEPAL y con las 3 LPs del CTMP del Gobierno Federal en Mxico. La LP ms alta, de las tres nalmente adoptadas por Sedesol, es la llamada Lnea de Pobreza Patrimonial (LPP). Tanto la LPP como las otras dos lneas adoptadas por el gobierno, las llamadas Lnea de pobreza alimentaria (LPA) y Lnea de pobreza de capacidades (LPC), son lneas de pobreza explcitamente truncadas. De acuerdo con el CTMP/Sedesol, la LPP mide la capacidad del hogar para satisfacer slo seis necesidades: alimentos, vestido, vivienda, transporte pblico, salud y educacin; la LPA mide esta capacidad slo con respecto a una necesidad (alimentos) y la LPC la capacidad con respecto a 3 necesidades (alimentos, educacin y salud). Cada una excluye las dems necesidades no incluidas en estos subconjuntos de necesidades recortadas. La LPE de CEPAL slo incluye los alimentos crudos. Trunca todas las dems necesidades. El procedimiento adoptado para medir pobreza con las tres LPs truncadas, igual que el de la LPE de CEPAL, viola el Principio de Simetra. Crtica de los dos mtodos parciales basada en las fuentes de bienestar de los hogares. La crtica especca a las variantes de NBI y de LP antes presentadas, casi todas desarrolladas entre 1989 y 1991, fue complementada con una crtica ms amplia (y de otra naturaleza) a los mtodos de NBI y LP, concebidos como mtodos parciales. Esta crtica y sus consecuencias que llevaron al desarrollo del MMIP en su VO, las enunci originalmente (Boltvinik, 1990) de la siguiente manera: El mtodo de LP procede como si la satisfaccin de necesidades bsicas dependiera solamente del ingreso o del consumo privado corriente de los hogares. En realidad son cinco las variables que determinan tal satisfaccin: a) el ingreso corriente; b) los derechos de acceso a servicios o bienes gubernamentales; c) propiedad (o derecho de uso) de activos que proporcionan servicios de consumo bsico (o dicho de otra manera, un patrimonio bsico acumulado); d) tiempo disponibles para la educacin (actual y en el pasado), el descanso, la recreacin y el trabajo del hogar; e) activos no bsicos. Entre algunos rubros existe posibilidad de sustitucin. Con un mayor ingreso se pueden sustituir algunos derechos de acceso, atendiendo necesidades como salud y educacin privadamente. Esta sustituibilidad no es perfecta, sin embargo con ingresos adicionales no se puede sustituir la falta de tiempo disponible para educacin y recreacin. En los pases
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de AL no hay un amplio mercado para la renta de vivienda popular de tal manera que la nica opcin prctica para la inmensa mayora es la propiedad de una vivienda. En la medida en la que el mtodo de LP no toma en cuenta estas otras dimensiones, solamente capta una visin parcial de la pobreza por lo que en general tiende a subestimar la pobreza (pp. 36-37).
El mtodo de NBI, tal como se suele aplicar a partir de los censos de poblacin, pone nfasis en las necesidades asociadas con servicios del Estado (educacin, agua, sistemas de eliminacin de excretas) o con necesidades asociadas con inversin privada (vivienda). En sntesis, mientras el mtodo de LP se centra en los requerimientos de consumo privado corriente, el de NBI lo hace en los requerimientos de consumo pblico (en el sentido de cuentas nacionales) y de inversin pblica y privada. Mientras el primer enfoque lleva a la denicin de lo que suele llamarse polticas econmicas, el segundo lleva a la denicin de polticas sociales (pp. 42-43). De lo antes sealado se deriva la conclusin de que ambas mediciones son, en la prctica, complementarias. Como resultado de una coincidencia, no buscada conscientemente, entre las variables disponibles en los censos de poblacin y vivienda y el ingreso corriente se habra logrado una complementariedad relativamente feliz entre ambos procedimientos (p. 43). De lo anterior se deriva que el anlisis de la evolucin de la pobreza debe hacerse si se parte de los mtodos de LP y de NBI aqu descritos por la unin de ambos mtodos y no por ninguno de ellos tomados en forma parcial. Resulta ilustrativa la polmica que tuvo lugar en Chile en 1988. Mientras la dictadura sostuvo, basndose en datos de NBI, que haba abatido sustancialmente la pobreza a partir del golpe de Estado, la oposicin, basndose en el mtodo de LP mostraba que sta haba aumentado sustancialmente (vanse los datos de ambas posturas en Ortega y Tironi, 1988, p. 49). Es preciso hacer algunos breves comentarios. En el primer prrafo se enuncian, sin llamarlas as, las fuentes de bienestar de los hogares, 5 elementos en lugar de los 6 de las formulaciones ms recientes, que a la lista anterior aaden conocimientos y habilidades. Como se aprecia, la educacin en la formulacin original estaba vista desde el punto de vista del requerimiento de tiempo que supuso para el individuo en el pasado. En el ltimo prrafo se enuncia la conclusin central: los mtodos son complementarios y no alternativos, porque identican (in) satisfacciones que dependen de diferentes fuentes de bienestar, incluyendo desde entonces la de tiempo disponible. Es decir, desde 1990 estaba clara no slo la variante original (VO) del MMIP (Mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza), que identica como pobres a los hogares en la unin de los conjuntos de LP y NBI, sino tambin estaba la simiente de la variante mejorada (VM) del MMIP, que entre otras innovaciones introduce la dimensin de la pobreza de tiempo.
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Julio Boltvinik
RECUADRO 1 Formalizacin del Principio de Simetra
Partamos del criterio de pobreza: el hogar J es pobre si: YJ < LP donde YJ es el ingreso del hogar J y LP es la lnea de pobreza. Si el lado derecho de la desigualdad se desagrega en los componentes alimentario y no alimentario, entonces el criterio de pobreza es: YJ < [CCNA + CCNnA]= CCNG (donde CCNA es el costo de la canasta normativa de alimentos, CCNnA es el costo de la canasta normativa de bienes y servicios no alimentarios, y CCNG es el costo de ambas o costo de la canasta normativa generalizada). Una desagregacin similar puede llevarse a cabo dividiendo el costo total de la CCNG en n subgrupos. El criterio de pobreza expresa la insuciencia de ingreso del hogar para adquirir la CNG o su incapacidad econmica para satisfacer el conjunto de necesidades. La primera implicacin de este criterio es que cada (in)capacidad econmica parcial para satisfacer (algn) conjunto parcial de necesidades tiene que ser derivada de esta (in)capacidad general. No hay capacidades econmicas parciales excepto las derivadas de esta capacidad general. Esto implica, por ejemplo, que los criterios de pobreza de alimentos y de las 6 necesidades que cubre la LPP tienen que ser derivados de la desigualdad general arriba presentada. Como queremos tener en el lado derecho de la desigualdad slo CCNA, tenemos que restar de dicho lado, CCNnA y, por lo tanto, respetando las reglas del lgebra, tenemos que hacer lo mismo del lado izquierdo, llegando al concepto de ingreso disponible para alimentos: (YJ CCNnA), llegando al criterio de pobreza alimentaria: YJ- CCNnA < CCNA. Este criterio de pobreza expresa que lo que puede ser comparado, con consistencia algebraica, con una LP truncada expresada en el lado derecho de la desigualdad, no es el ingreso total sino el ingreso disponible para ese propsito. Un procedimiento alternativo de lograr consistencia lgica, aunque no algebraica, consiste en restar del lado izquierdo no los costos normativos de lo no alimentario o de las otras necesidades, sino los gastos observados (en bienes y servicios no alimentarios o en las otras necesidades) en el hogar J. En el primer procedimiento (arriba expresado) uno obtiene el ingreso normativo disponible, en el segundo el ingreso observado disponible. Se puede concluir que las lneas truncadas de pobreza del CTMP/Sedesol (LPA, LPC y LPP) y la LPE de Cepal tendran que haber sido comparadas con el ingreso disponible despus de las deducciones por concepto del gasto correspondiente (observado o normativo), y no con el ingreso corriente. Esta asimetra invalida el uso de la LPA o de la LPE a menos que fuesen comparadas con el ingreso disponible para alimentos, lo que en los hechos no ocurre. 1.3. SUrgImIento de la medIcIn Integrada (mUltIdImensIonal Y combInada) de la pobreza en AL: La varIante orIgInal del MMIP (VO-MMIP)
La variante original (VO) del MMIP (Mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza) surgi de las percepciones descritas en la seccin precedente, apoyadas empricamente en los experimentos llevados a cabo por Beccaria y Minujn (s.f.) y Kaztman (1989) descritos en la Introduccin supra. Consiste en la aplicacin simultnea, a cada hogar, de las variantes de LP-CNA, subvariante del estrato de referencia, y de la VO-NBI. Una vez hecho esto, un hogar es considerado pobre si
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resulta serlo en al menos una de las dos dimensiones as vericadas. Por tanto, la incidencia de la pobreza es la unin de los conjuntos identicados en ambas dimensiones. Se identican tres grupos de pobres: aquellos que son pobres con ambos mtodos, los que lo son slo con LP y los que lo son slo con NBI. Esto le da al mtodo su mayor atractivo: la identicacin de una tipologa de pobreza. Reuniendo ambos mtodos, la VO-MMIP se aproxima a una inclusin completa de todas las fuentes de bienestar, pero al hacerlo de manera acrtica, arrastra consigo las debilidades de ambos mtodos parciales. Antes de proceder a la crtica de la VO-MMIP es importante destacar que con ello AL se sita a la vanguardia mundial en el tema de mediciones multidimensionales de pobreza. En efecto, en ninguna otra regin del mundo se aplicaba un mtodo multidimensional combinado, que considere indicadores directos e indirectos de manera integrada. En Estados Unidos las mediciones continuaban (y continan) siendo slo de ingresos; lo que tambin ocurre en la Unin Europea y en la OCDE, pues aunque en estas dos se han incorporado mediciones de lo que se llama privacin material, que recoge la tradicin que va de Townsend (1979) a Mack y Lansley(1985), no han acordado ocialmente integrarlas con las mediciones ociales de pobreza de ingresos. Vase al respecto Besharov y Couch, Eds., 2012 y Boltvinik (en prensa). Entre los acadmicos europeos, las mediciones multidimensionales basadas exclusivamente en una pluralidad de indicadores directos, similares en este sentido a las NBI latinoamericanas, empiezan con Townsend (1979) y llegan a su ms alto momento con Mack y Lansley (1985). El primer acadmico europeo en desarrollar (pero no aplicar), una metodologa multidimensional combinada fue Desai (1992, 1992a, 1994 y 1995). Sin embargo, su propuesta, al incluir un indicador de esperanza de vida, es inaplicable a nivel de hogar. Nolan y Whelan (1996) y el grupo de Bristol (Townsend, Gordon, Pantazis, Levitas; vase Gordon et al., 2000 y Pantazis et al., 2006) realizaron las primeras mediciones multidimensionales combinadas de pobreza en los pases de habla inglesa de Europa (Irlanda y Gran Bretaa), como se aprecia, empezando en la segunda mitad del siglo pasado. Es decir, salvo Desai, quien estuvo interactuando con el Proyecto Regional para la Superacin de la Pobreza en AL del PNUD (RLA/86/004) como consultor (vase Desai, 1995 donde cita varios textos del proyecto y nuestros), no hubo mediciones combinadas en ninguna parte del mundo fuera de AL. Volviendo a la VO-MMIP, antes hemos hecho notar algunas deciencias de las variantes que en este mtodo se integran. Conviene resumir las debilidades que la versin original del MMIP hereda de los dos mtodos parciales. De LP (en su variante CNA, estrato de refe-
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rencia) hereda dos debilidades: (1) Mide slo la pobreza alimentaria (es decir, identica a la gente que no puede comprar la CNA, dado su ingreso y la proporcin del gasto que destina a alimentos). Esto signica que todas las otras necesidades, fuera de las vericadas va NBI, quedan sin vericar; (2) Las nicas fuentes de bienestar que se toman en cuenta para evaluar la situacin del hogar y denir el umbral de la pobreza son el ingreso corriente y, cuando la variable observada es el gasto de consumo, (de manera indirecta) los activos no bsicos porque con ellos se puede nanciar una parte del gasto de consumo. Las limitaciones que hereda de la variante original de NBI son: (3) La incidencia de la pobreza no es independiente del nmero de indicadores de NBI incluidos; (4) No puede calcular otros ndices de pobreza fuera de la incidencia; (5) Slo se consideran algunas fuentes de bienestar (con frecuencia el acceso a los servicios pblicos gratuitos y la posesin de activos bsicos), dejando fuera el tiempo libre, los niveles de educacin (habilidades), el ingreso corriente y los activos no bsicos; (6) Los umbrales se denen de manera absoluta y esttica, de modo que el mtodo tiende a dar una tendencia descendente de la pobreza. Al combinar los dos mtodos, surgen otros dos problemas: (7) Al ser combinados de manera acrtica, no se consider ni siquiera la posibilidad de duplicacin, y la variante original del MMIP cae en duplicaciones. La ms obvia es la duplicacin entre el indicador indirecto (proxy) del potencial de ingreso, que suele ser incluido en NBI y el indicador de ingreso (consumo) en LP. Esto fue corregido en las aplicaciones promovidas por el Proyecto Regional del PNUD (se elimin el indicador del potencial de ingresos), pero no lo fue en algunas aplicaciones independientes, incluyendo las de Kaztman y Beccaria-Minujin; (8) El criterio de pobreza (debajo de la lnea de pobreza y/o con una o ms carencias por NBI) es muy cuestionable. Si un millonario no manda a su hija o hijo a la escuela, el hogar es catalogado como pobre. La limitacin (1) signica que al combinar ambos mtodos, LP slo aporta los alimentos a las otras necesidades incluidas en NBI, pero de manera indirecta (la capacidad para satisfacer las necesidades de alimentacin). Respecto a las limitaciones (2) y (5), al ser integrados ambos mtodos se amplan la cobertura de fuentes de bienestar consideradas, aunque todava quedan incompletas (el tiempo libre y los niveles educativos siguen sin ser considerados, y hay otras que lo son de manera muy limitada). Las debilidades (3) y (4) pasan a serlo del MMIP original. Debido a que la variante LP que hemos identicado como CNA, estrato de referencia, no ja la canasta normativa de alimentos a travs del tiempo, sino que la deriva de dietas observadas
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recientemente (o en el mismo ao) en el estrato de referencia, no comparte con NBI la naturaleza esttica de los umbrales que hemos identicado como la limitacin (6). Al aplicar la versin original del MMIP, la diferencia entre estos dos mtodos parciales se reejar en un peso decreciente de la pobreza por NBI dentro de la pobreza del MMIP, ya que tender a disminuir ms rpidamente que la pobreza por LP, o a bajar mientras sta sube. Las limitaciones (7) y (8) se originan de la forma en que ambos mtodos se combinan. Esta crtica a la VO-MMIP estaba en proceso de desarrollo en 1991 como puede apreciarse en los captulos 5 y 6 de Beccaria, Boltvinik y Fresneda (1992) de mi autora, y en el Apndice de PNUD, RLA/86/004 (1991), tambin de mi redaccin. Esta crtica llev al desarrollo de la VM-MMIP que se presenta en la siguiente seccin.
2. AmrIca LatIna Y MXIco se dIstancIan

2.1. La CEPAL rechaza las medIcIones mUltIdImensIonales de pobreza
A partir de 1992 Mxico y AL se distancian parcialmente. La CEPAL rechaza explcitamente la va multidimensional para la medicin de la pobreza mientras en Mxico se desarrolla, se aplica y se difunde en la docencia la VM-MMIP. El rechazo de la CEPAL se expres en 1990 en Boltvinik (1999/2001: 53-54) se describe de la siguiente manera:
En la CEPAL se considera que la identicacin de los pobres se debe realizar por la variante de CNA del mtodo de la LP. Los clculos por el mtodo de NBI se siguen concibiendo como un mtodo alternativo, particularmente til cuando se carece de informacin sobre ingresos, como informacin de caracterizacin de los grupos pobres previamente identicados por LP, o como forma de distinguir, dentro de los pobres por LP, los crnicos de los recientes.
Este rechazo fue reiterado, ms ocialmente si se quiere, por Feres y Mancero (2001), Jefe y asistente respectivamente de la Seccin de Estadsticas Sociales de la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas de la CEPAL, quienes en primer lugar descartan el valor de NBI como mtodo de medicin de la pobreza y despus, en lugar de valorar su combinacin con LP, la consideran mero complemento de caracterizacin de la medicin por ingresos:
Generalmente, cuando un hogar presenta carencia en alguna de las dimensiones, ste se considera con NBI. Por lo tanto, en estricto rigor este mtodo permite medir el nmero de hogares que no ha satisfecho alguna necesidad bsica, pero no necesariamente mide la pobreza.
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Esto se debe, entre otros factores, a que no existe una forma nica y establecida de relacionar el nmero de necesidades bsicas insatisfechas con la condicin de pobreza, lo que implica que la clasicacin nal en pobres y no pobres es arbitraria y queda entregada enteramente al criterio del investigador (p. 25). En conclusin, el mtodo de las NBI es particularmente pertinente para ofrecer una caracterizacin de la situacin en la que viven los hogares carenciados. Sin embargo, al mismo tiempo y por las razones mencionadas, este mtodo presenta serias limitaciones como alternativa para la medicin de la pobreza. Por lo tanto, parece ms adecuado circunscribir sus alcances al aprovechamiento de sus ventajas especcas, lo que incluye la utilizacin de sus resultados como un complemento importante de la visin del fenmeno de la pobreza que proporcionan otros mtodos de medicin ms consistentes conceptual y estadsticamente, como es el caso del ya aludido mtodo de lnea de pobreza (p. 26, cursivas aadidas; negritas en el original).
A continuacin (Recuadro 1) los autores muestran un cuadro de contingencia de 2 columnas por 2 renglones en los cuales las columnas son hogares con NBI y Hogares sin NBI, mientras los renglones son hogares pobres y hogares no pobres (denidos slo por LP). Despus, sin embargo, se contradicen y le ponen el apelativo pobres a los hogares de tres de las cuatro celdas. El texto complementa el Recuadro sealando: As, bajo esta perspectiva, se enriquece la informacin que ofrece el mtodo LP, mediante la incorporacin al anlisis de la situacin que presentan en materia de satisfaccin de ciertas necesidades bsicas los hogares ubicados a ambos lados de la lnea de pobreza (pp. 26-27; cursivas aadidas). Para contrastar esta utilizacin prudente de la informacin de NBI, los autores se reeren a Boltvinik, 1990: Dentro de esta misma lgica de combinar ambos mtodos, pero con la pretencin (sic) de atribuir a sus resultados un mayor alcance, se ha hecho tambin el intento de desarrollar una nueva metodologa de medicin a partir de ellos. Tal es el caso del denominado Mtodo Integrado de Medicin de la Pobreza (MIP). [cursivas aadidas, negritas en el original, p. 27] El rechazo de la CEPAL a la va multidimensional, aunado a la ortodoxia del Banco Mundial, que tanto en su Informe Mundial de 1990 como en el de 2000/2001 (Banco Mundial 1990 y 2000) ha mantenido la medicin ortodoxa (por ingresos) de la pobreza, llevara al predominio casi total en la regin de esta forma unidimensional de medicin de la pobreza. En cambio, en Mxico se desarroll y aplic ampliamente la VM-MMIP y la Ley General de Desarrollo Social establecera la obligatoriedad de la medicin multidimensional de la pobreza. Aspectos que ahora analizamos.
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2.1. La medIcIn mUltIdImensIonal de pobreza se desarrolla Y aplIca en MXIco: la VarIante Mejorada (VM) del MMIP
Esta variante se desarrolla a partir de la VO-MMIP con cinco grandes grupos de cambios: a) la sustitucin de la VO-NBI por la VM-NBI; b) el reemplazo de la CNA-LP por la Canasta Normativa Generalizada (CNG-LP) o Mtodo de Presupuestos Familiares; c) la incorporacin de una tercera dimensin: la pobreza de tiempo y el desarrollo del procedimiento para calcularla; d) el desarrollo de procedimientos para combinar estas tres dimensiones; e) el cambio en el criterio de pobreza multidimensional, que supone el abandono del criterio unin de los conjuntos. Como estrategia de exposicin seguir la de explicar cada uno de los cinco grandes cambios en el orden enunciado. a) Necesidades Bsicas Insatisfechas. La Variante Mejorada (VMNBI) reemplaza la VO-NBI. La VM-NBI, que elimina las deciencias de la versin original, en gran medida a travs de convertir las variables dicotmicas en variables mtricas, la desarrollamos como parte de la variante mejorada (VM) del MMIP, pero puede aplicarse tambin como un mtodo independiente, como ocurri en el Mapa de Pobreza de Bolivia (UDAPSO, 1994) y en el ndice de Desarrollo Social de las Unidades Territoriales del Distrito Federal en Mxico por Delegaciones, Colonias y Manzanas (Evala, D.F., 2011). En Mxico, se ha usado en varias ocasiones como parte del MMIP (Boltvinik, 1999, 1997, 1996, 1995, 1994/1995). En el inciso anterior se destacaron cuatro puntos dbiles de la variante original de NBI: 1) su incapacidad para calcular la brecha de la pobreza o intensidad de la misma (I) y todas las otras medidas con excepcin de la incidencia de la pobreza (H); 2) la dependencia de la incidencia de la pobreza del nmero de indicadores de NBI; 3) su carcter parcial, ya que no considera todas las fuentes del bienestar; y 4) la tendencia a dar una curva descendente de la pobreza, como consecuencia no slo de su naturaleza parcial sino de los umbrales estticos de privacin que adopta en cada indicador. Las caractersticas que distinguen a esta variante de la que se propone sustituir son: 1) permite calcular la brecha de la pobreza y las medidas de pobreza ms elaboradas; 2) la incidencia de la pobreza ya no es una funcin del nmero de indicadores incluidos; 3) opera con un mayor nmero de indicadores de carencia; 4) se introduce un procedimiento de expectativas para decidir los niveles de los umbrales, que implica un concepto relativo de pobreza, ya que los umbrales de un rubro determinado (por ejemplo, hacinamiento) varan segn los niveles logrados en una sociedad determinada. Los indicadores de cada necesidad o satisfactor son ponderados para obtener el ndice general de cada hogar.
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En cada indicador se necesitaba una escala mtrica que permitiese superar las dos primeras deciencias. Para superar la segunda, se necesitaba, adems, que esta escala distinguiese situaciones por arriba y por debajo de las normas y un procedimiento de combinacin de los indicadores que permitiese que las dimensiones no satisfechas fuesen compensadas por otras que estuviesen sobresatisfechas. Cinco resultaron los pasos necesarios para estos propsitos: 1) transformacin de variables nominativas u ordinales en indicadores mtricos de logro (cardinalizacin)9; 2) transformacin de cada uno de stos en uno mtrico de privacin; 3) re-escalacin de los valores por arriba del umbral (es decir, en mejores condiciones que el umbral) que por una parte permite obtener el mismo rango de variacin en todos los indicadores y, por la otra, aplicar el Principio del Bienestar (Objetivo) Marginal Decreciente; 4) combinacin de indicadores de privacin en cada hogar para obtener su indicador de privacin total; 5) agregacin de todos los individuos (hogares ponderados por su tamao) para obtener las medidas sociales agregadas de pobreza. A continuacin detallamos los pasos 1 y 4 que son los ms importantes y, para algunos, polmicos: Primer paso. Denicin de un indicador mtrico de logro. Si denimos xj como el valor del umbral (norma) para cada rubro i, y xij como el valor del indicador i en el hogar j, el indicador de logro se puede expresar como: wij = xij / xi (1)
La expresin (1) puede variar de 0 a un nmero positivo m mayor que 1. Cuando el hogar est en el nivel normativo (umbral), wij es igual a 1. Esta expresin puede ser directamente calculada cuando las variables originales (como espacio de la vivienda y nivel educativo) tienen una expresin mtrica (habitaciones por persona y aos de escolaridad) que se considera adecuado conservar como la escala adecuada para medir el logro. En indicadores no mtricos, como las distintas opciones de materiales de muros o del servicio de agua o de alcantarillado, como paso previo se requiere asignar un valor numrico
9 En Boltvinik, 2010a; 2010b formulamos un amplio grupo de Principios de Medicin Multidimensional de la Pobreza. Uno de ellos es el de Dicotomizacin Generalizada o Cardinalizacin Completa Replicable, que desarrolla un procedimiento estandarizado para la cardinalizacin y cuyos resultados son muy cercanos a los de la cardinalizacin asistemtica que he venido aplicando desde la primera mitad de los aos noventa.
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a cada solucin o material, segn su calidad10. Por ejemplo, las alternativas de suministro de agua suelen ser: sin agua entubada, agua de llave pblica, agua entubada fuera de la vivienda pero en el lote, y agua entubada dentro de la vivienda. Si se dene la ltima opcin como la norma, los hogares en esta situacin tendrn el mismo valor (xij) que xi, de modo que wij = 1. La VO-NBI (y otros mtodos que dicotomizan los indicadores) dara un puntaje 0 a todas las dems opciones, congurando una variable dicotmica con valores de 0 y 1, pero aqu wij = 0 (o igual al valor ms bajo) es slo para la peor solucin (sin agua entubada), y a las otras dos se le asignan valores intermedios. Por ejemplo, en Boltvinik 1994/1995 les asignamos los valores 0,33 y 0,66. Conceptualmente, se estn construyendo escalas de bienestar objetivo (y no utilidad o algn otro estado mental), de modo que las distancias relativas entre las opciones deben ser denidas en trminos de sus implicaciones en cuanto a dicho bienestar objetivo. Para este ejercicio se tiene que proceder juzgando las consecuencias de cada solucin en trminos de bienestar (debajo de la norma, debe juzgarse la gravedad del dao). La norma misma debe denirse como la solucin ms barata que evita el dao a las personas. El error que se puede cometer al hacerlo ser siempre menor que el implcito en la postura dicotmica. Por ejemplo, el agua entubada en el lote es obviamente una solucin menos mala que sin agua entubada (y mejor que la llave pblica), porque evita el acarreo de agua a grandes distancias. As, asignndole a la primera cualquier wij menor que 1, pero mayor que 0 (y mayor que el asignado a la llave pblica) supondr un grado menor de error que el cometido por la VO-NBI, que le asigna el valor 0. Lo ideal en estas cuestiones de juicio es apoyarse en paneles de expertos, lo que reducira an ms el margen de error (en este caso, por ejemplo, ingenieros sanitarios, mdicos) pero que no hemos podido hacer. Cuarto paso. Clculo del puntaje general del hogar. Para obtener Pj, el puntaje general del hogar j, se necesita un sistema de ponderadores para todos los pij. El ms simple consiste en aplicar los mismos ponderadores a todos los rubros i, es decir, una simple media aritmtica o una simple suma de puntajes. Esto es lo que hizo Townsend en su obra magna (1979, captulo 6) para obtener de los doce ndices de privacin que seleccion, el puntaje de privacin de cada hogar. Este procedimiento no toma en cuenta el hecho que algunos indicadores son ms importantes que otros. Desai y Shah (1988) y Desai (1992), sugirieron otro procedimiento que consiste en ponderar cada rubro
10 Esta conversin a escala mtrica o cardinalizacin, es la materia del Principio de Dicotomizacin Generalizada o Cardinalizacin Replicable, formulado en Boltvinik (2010).
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por la proporcin de los no carenciados. Estos ponderadores, segn Desai y Shah, son medidas objetivas de los sentimientos subjetivos de privacin, es decir, la gente se siente ms carenciada cuando est rodeada de ms personas que tienen que de personas que no tienen, estando ellos mismos entre los ltimos (p. 23). Una tercera posibilidad, que es la que preero (para la formulacin original, ver Boltvinik 1992, y PNUD, RLA/86/04 1991, apndice, pp. 221-232) es ponderar cada rubro con la proporcin que representa de los requerimientos de recursos totales (dinero o tiempo). Ponderar con los requerimientos de recursos (costo en un amplio sentido de este trmino) tiene la ventaja de que los ndices resultantes expresan tanto la intensidad de la pobreza como los recursos que se necesitan para superarla. Veamos cmo este procedimiento mejorado supera las debilidades detectadas en la VO-NBI. La primera debilidad, que el nmero de pobres aumenta con el nmero de indicadores usados, se supera en la VM-NBI con el procedimiento de construccin de escalas (que permiten obtener tambin valores negativos de privacin, positivos de bienestar) en cada rubro, y con el procedimiento de promedios ponderados de los valores de privacin para obtener el indicador global del hogar. De esta manera, la incorporacin de un nuevo indicador no tendr necesariamente como resultado una ms alta incidencia de la pobreza ni el aumento de otros ndices de pobreza. Si los valores del hogar en el nuevo indicador de logro son ms altos (ms bajos los de privacin) la situacin media del hogar que se expresa en Pj ser mejor. En algunos casos el valor modicado de Pj puede signicar que un hogar pobre sin el indicador adicional, deje de serlo. En otros puede signicar que la intensidad de su pobreza disminuya. La segunda debilidad (la incapacidad de calcular otros ndices ms all de la incidencia) es superada por el procedimiento mismo. Aunque no lo hemos mencionado especcamente, una vez que H e I han sido calculados, tambin los dems ndices de pobreza (o medidas agregadas de pobreza) pueden serlo. La tercera debilidad, no tomar en cuenta todas las fuentes de bienestar de los hogares, no es superada por la VM-NBI, ya que no incluye todas las fuentes de bienestar. El procedimiento utilizado en la variante mejorada de NBI para denir los umbrales supera hasta cierto punto la cuarta debilidad (la tendencia del procedimiento a obtener tendencias descendentes de la pobreza). En este procedimiento, los umbrales estn explcitamente denidos como resultado de la tensin entre dos fuerzas. Por una parte, las normas universalistas, vlidas en todo el mundo, derivadas de declaraciones sobre derechos humanos y de recomendaciones de organizaciones internacionales suscritas por la mayora de los gobier-
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nos. Por la otra, una aproximacin emprica a las aspiraciones de la poblacin pobre. Cuando ms del 50% de la poblacin, o la frecuencia ms alta, tiene acceso a la norma universalista, sta es adoptada. Cuando la ms alta frecuencia, la moda, corresponde a una solucin o a un nivel de satisfaccin que est por debajo del estndar universalista, se considera que la aspiracin de la poblacin pobre es la solucin (o el nivel de satisfaccin), que tiene la segunda ms alta frecuencia, en la medida en que sta sea una mejor solucin que la que ya tienen. Esto es as porque la solucin buscada reeja las condiciones prevalecientes en los sectores sociales que funcionan como grupo de referencia en la conformacin de las aspiraciones de los carenciados. Cuando la aspiracin y el estndar universalista coinciden, no hay duda sobre la denicin del umbral. La duda surge cuando el nivel de aspiracin est por debajo del universalista. En estos casos he denido el nivel de aspiracin como el umbral. A travs del tiempo, mientras ms y ms gente satisface el nivel de aspiracin universalista, ste pasa a tener la segunda frecuencia y el umbral se eleva. El ejemplo de los materiales para los pisos puede ilustrar cmo funcion esto en Mxico y en Bolivia. En Mxico, la frecuencia ms alta es la del piso de cemento, y la que le sigue es la de madera o mosaico, que coincide con el umbral universalista. Por lo tanto, no hubo ninguna duda. Ya que las aspiraciones coincidirn con el umbral universalista (madera o mosaico) ste fue denido como el umbral (Boltvinik, 1994 y 1999). En cambio, en Bolivia el piso de tierra es el de mayor frecuencia, seguido por el de cemento. En el Mapa de la Pobreza de Bolivia (UDAPSO, 1994) se estableci el piso de cemento como umbral, por debajo de la norma universalista, siguiendo este mismo criterio. En Bolivia, en la medida que aumente la frecuencia de los pisos de cemento y/o madera o mosaico, la aplicacin de esta metodologa resultar en la elevacin del umbral. En principio, entonces, los umbrales no son estticos, sino que cambian con el tiempo. Para que esta denicin dinmica de umbral funcione adecuadamente, habr que ajustar las preguntas de censos y encuestas. Por ejemplo, en cuanto al suministro de agua, como cada vez hay ms unidades habitacionales que tienen agua entubada dentro de la vivienda, lo fundamental ser el sistema interno de distribucin del agua (que podr ser medido por el nmero de llaves). Esto adems permitir superar las escalas truncas de algunas variables que carecen de valores por encima de la norma. El remplazo de la CNA-LP por la CNG-LP (Canasta Normativa Generalizada). Se pasa de una canasta de alimentos (crudos) a una canasta completa de los bienes y servicios que requiere un hogar para
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la satisfaccin de sus necesidades. Una canasta normativa (CN) tiene que contener, al menos, cinco elementos: 1. La lista de rubros incluidos. Tratndose de una canasta generalizada ya no son slo alimentos, sino vestuario y calzado, equipamiento del hogar, transporte y comunicaciones, bienes y servicios recreativos, etc. 2. Las cantidades requeridas de cada uno de ellos en el periodo estipulado (por ejemplo, un ao). En los bienes durables es necesario distinguir la cantidad requerida por el hogar y el uso anual. 3. Los precios de cada rubro. 4. El costo de cada rubro, que resulta de multiplicar las cantidades por los precios. En los bienes durables lo que se multiplica por el precio es el uso anual, y hay que aadir los gastos de mantenimiento. 5. El costo total (suma de los costos de todos los rubros) que es igual a la LP. Para formular una CNG es necesario tomar varias decisiones. En Coplamar, donde se denomin Canasta Normativa de Satisfactores Esenciales a la CNG, la primera decisin fue la conformacin de 8 grupos de necesidades bsicas: alimentacin, educacin, salud, vivienda, cultura y recreacin, transporte y comunicaciones, vestido y calzado, y presentacin personal y otras necesidades. En cada grupo se incluyeron los satisfactores que concurren a la satisfaccin de la necesidad. As, los bienes para preparar y consumir alimentos quedan comprendidos en alimentacin. Adems, la CNG si ha de ser til para la medicin de la pobreza de ingresos, debe separar los rubros que se satisfacen por la va mercantil (se compran), la autoproduccin (se autoproducen), las transferencias de otros hogares o de ONGS (se reciben), y las transferencias del sector pblico. Slo el costo de las tres primeras (que forman parte del ingreso monetario o no monetario de los hogares) es igual a la LP. La segunda decisin en la CNSE fue incluir en transferencias gubernamentales los rubros de educacin bsica, servicios personales y no personales de salud (salud pblica), e infraestructura de agua y drenaje, cuyo costo no queda incluido en la LP. El resto tendra que satisfacerse a travs del mercado o autoproducirse (Coplamar, 1982, p. 117) y s se incluye en la LP. En Coplamar supusimos, ingenuamente, que los servicios de salud se ampliaran para cubrir a toda la poblacin. Por tanto, para los no derechohabientes de la seguridad social, la LP est subestimada. La no inclusin de la educacin primaria y secundaria en la parte mercantil de la CNSE, en cambio, es correcta, dada su cobertura (casi) universal y sin barreras de acceso. La tercera decisin fue incluir todos los bienes y servicios en su presentacin nal. Por ejemplo, vestido de mujer en vez de tela para vestido, hilo, mquina de coser, etc., que se requeriran en la va de la autoproduccin. Esta forma de confeccionar la lista no supone preferencia por la va mercantil. La cuarta decisin fue que el trabajo domstico no fuera llevado a lmites excesivos por lo que se incluyeron
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algunos bienes que lo simplican (como refrigerador, licuadora). La quinta decisin fue denir lo esencial como lo que permite la satisfaccin adecuada de la necesidad en un nivel austero, pero digno (Ibid. pp. 117-118). La sexta decisin fue la de evitar convertir a los habitantes del medio rural en ciudadanos de segunda. Por ello, aunque se elaboraron dos canastas, una para el medio rural y otra para el urbano, las diferencias entre ambas son mnimas, puesto que se parti del criterio que los satisfactores mnimos, aunque austeros, deberan ser de la misma calidad para toda la poblacin. Por esta razn, las diferencias entre el medio urbano y el rural se derivan no de diferencias de calidad sino de hbitos y de necesidades objetivas. Por ejemplo, en el medio rural se incluye el sombrero para hombres y el rebozo para mujeres. Uno de los asuntos ms difciles en los estudios de pobreza, eludido en muchos de ellos, es la denicin de qu bienes y servicios (ByS) deben considerarse necesarios y cules no. Por ejemplo, el Banco Mundial ja en 1,25 dlares por persona-da la LP para todos los pases subdesarrollados, sin preguntarse para qu alcanza. En otros casos (CEPAL y Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza de Mxico), se denen alimentos y sus cantidades (CNA), mientras para todo lo dems slo se ja un monto de gasto sin especicar qu rubros permite adquirir. En ambos casos se ignora lo que signica ser pobre. En resumen, hacer una CNG supone especicar todos los rubros que necesitan los hogares para satisfacer sus necesidades. En la CNSE de Coplamar se parti de dos criterios para identicarlos: la realidad de Mxico, que se reeja en la lista observada de consumo frecuente en los hogares, lo que Peter Townsend llamara su estilo de vida; y la legislacin nacional, que reeja una mezcla de normas vigentes y objetivos por alcanzar. Para concretar el primer criterio se identicaron en cada decil de ingresos los ByS de consumo frecuente y se seleccion el decil que reejara el patrn de consumo tpico (que result ser el sptimo) adoptando su lista observada de ByS como punto de partida. De la lista de ByS del decil 7, se seleccionaron los que son de consumo socialmente generalizado (consumo frecuente en la mayora de los deciles), lo que result en una segunda lista ms reducida. De sta fueron eliminados los ByS de lujo restantes, lo cual deriv en una tercera lista, que se puede llamar ByS bsicos socialmente generalizados. Para el segundo criterio se consideraron los derechos, tanto los sociales, que la ley establece para todos los habitantes, y los especcos de clase, que la ley determina para la poblacin asalariada. stos fueron operacionalizados en ByS y (si no estaban ya en la CNSE) fueron agregados a la tercera lista, llegando as a una cuarta y ltima lista que podramos llamar bienes, servicios y derechos socialmente generalizados. Esta lista es muy diferente a la observada en el decil 7. Es muy probable que si
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hubisemos empezado por otro decil, dados los procesos de depuracin seguidos, la cuarta lista hubiese sido prcticamente igual. Para el clculo de cantidades para satisfacer la necesidad no se parti de cantidades observadas, sino que se realizaron procedimientos normativos, variables segn la necesidad (que pueden consultarse en detalle en Boltvinik y Marn, 2003, pp. 476-477). Damos slo un ejemplo. El INCO (Instituto Nacional del Consumidor) llev a cabo pruebas de resistencia al lavado de las prendas de vestir que adquirimos, de las que deriv el nmero de veces que puede ser lavada y planchada cada una antes de ser desechada, lo que permite calcular con precisin los requerimientos de prendas de vestir por persona y por ao. Por tanto, las normas de vestido de la CNSE son casi tan austeras como las de los ejrcitos o las crceles. Por tanto, el patrn resultante de consumo que se reeja en la CNSE no es el del decil 7 en un doble sentido: primero porque la lista de rubros incluida es una lista distinta, como se explic antes. Segundo, porque las cantidades son normativas y no las observadas en dicho decil. As, las crticas de Santiago Levy (1991) y de Agustn Escobar (1996) a la CNSE, que se fundamentan en la idea que la CNSE reeja el patrn de gasto del decil 7, estn fuera de lugar. Para un anlisis detallado de estas crticas vase Boltvinik (2000). La lista inicial de alimentos fue la de la Canasta Normativa Alimentaria (CNA) de Coplamar (1982a), que no reeja las prcticas alimentarias vigentes pues excluye todas las bebidas (excepto la leche) y los alimentos consumidos fuera del hogar. Por eso fue necesario adicionar rubros como caf, refrescos, bebidas alcohlicas (en cantidades muy pequeas) y alimentos consumidos fuera del hogar. El costo de ambos componentes (la CNA de Coplamar, ms los rubros aadidos, es similar al de la CNA de INEGI-CEPAL (1993), que s incluye este tipo de rubros11. Puesto que la CNSE no incluye los rubros de educacin y salud, lo correcto, como lo hizo Coplamar, es no considerar el ingreso total del hogar sino slo el disponible para los rubros incluidos en la CNSE. Se ajustaron los datos de ingreso, y de gasto en educacin y salud, a cuentas nacionales para corregir su subestimacin en la encuesta. La incorporacin de una tercera dimensin: la pobreza de tiempo. El enfoque dominante de la pobreza, la concibe como la limitacin
11 La CNSE ha sido utilizada por diversos autores para sus mediciones de pobreza en Mxico (Boltvinik, varios aos, Hernndez-Laos, 1992; Alarcn, Diana, 1994; Levy, Santiago, 1991; Damin, 2002; Pnuco Laguette y Szkely, 1996). Estos ltimos autores han sealado (p. 220) que la CNSE es la nica base conable en el pas sobre los requerimientos de las necesidades bsicas y precios.
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de recursos nancieros que impide a los hogares satisfacer sus necesidades bsicas (con harta frecuencia reducidas a la alimentacin). Con este enfoque, resultan en igualdad de condiciones (ambos pobres y con la misma intensidad de la pobreza, suponiendo que la lnea de pobreza per cpita es superior a 1.500 pesos) los dos hogares hipotticos siguientes: el de Juana que vive sola con su hijo de 2 aos y el de Candelaria que vive con Pedro y su hija de 2 aos; Juana gana 3 mil pesos al mes, Pedro gana 4.500 pesos al mes y Candelaria se dedica al hogar. Juana no tiene quien le cuide a su hijo y para ir a trabajar deja amarrado a su hijo. Es evidente que, a pesar de que ambos hogares tienen el mismo ingreso per cpita, media entre ellos una diferencia abismal. El concepto que puede dar cuenta de esta diferencia es la pobreza de tiempo que se explica en este inciso. Juana carece de tiempo para atender las dos demandas que confronta: cuidar a su hijo y obtener ingresos para la subsistencia de ambos. Las opciones de pagarle a alguien para que cuide al nio, o llevarlo a una guardera, estn fuera de su alcance, dado su bajsimo ingreso y la inexistencia/insuciencia de guarderas gratuitas. La vida humana tiene lugar en el tiempo. Lo bueno y lo malo de ella ocurre en el tiempo: el trabajo obligado, pesado y aburrido, igual que los juegos y el erotismo. Una primera reaccin de algunos lectores puede ser el de la duda. Les puede parecer que en sociedades donde la pobreza est generalizada, donde hay incluso malnutricin en amplia escala, la pobreza de tiempo parece un lujo. Despus de una breve reexin, sin embargo, se percatar de que uno de los diez mandamientos se reere a la obligacin de descansar un da a la semana, que una parte central de las luchas obreras del siglo XIX se estructuraron alrededor de la limitacin de la jornada diaria de trabajo. Que a los trabajadores que convocaron huelgas reprimidas brutalmente en muchos pases no les pareci que pelear por un poco de tiempo libre era un lujo. Que la jornada mxima de ocho horas, las vacaciones y el da de descanso obligatorio fueron establecidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en 1917. La sentencia bblica ganars el pan con el sudor de tu frente reeja el estigma asociado al trabajo y que es necesario generalizar al trabajo domstico y al extradomstico12. Salvo unos pocos afortuna12 Estos trminos no deben entenderse en su sentido literal. En muchos hogares el trabajo generador de ingresos monetarios se lleva a cabo en casa y, literalmente, es trabajo domstico. Una parte de las labores de crianza de los hijos ocurre fuera del hogar. Por trabajo domstico entendemos aquel que se realiza para producir bienes y servicios para el consumo de los miembros del hogar (o incluso para personas que no viven en l, como algunos parientes) sin que medie pago alguno a quien realiza el trabajo, y sin que el beneciario de los bienes y servicios pague un precio directo por
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dos que, aun cuando trabajamos impulsados por la necesidad de sobrevivir, podemos llevar a cabo trabajo creativo, o para algunos otros tambin afortunados que no tienen que trabajar, para la inmensa mayora de la humanidad el trabajo es slo un medio para subsistir. Para ellos, el tiempo se estructura en tiempo necesario (u obligado) y tiempo libre. Es en ste donde hay alguna posibilidad de realizacin para la mayora. En el primero, son esclavos de los supervisores o capataces (o de las cadencias de la lnea de montaje o produccin) o de las necesidades de los nios y los adultos del hogar. Slo al salir de la fbrica, del comercio o de la ocina, o de las rutinas del hogar, estn ante la posibilidad de elegir qu hacer con sus vidas.13 Cuando los miembros del hogar logran balancear los diferentes usos de su tiempo de tal manera que todos gozan de espacios mnimos al da (2 a 4 horas), a la semana y al ao, de tiempo libre, de tal manera que pueden interactuar, recrearse y optar por llevar a cabo actividades adicionales (estudiar algo ms o algo nuevo, leer, ver la televisin, trabajo voluntario, participacin cvica y poltica, etc.), no existe pobreza de tiempo libre. sta aparece cuando el tiempo libre se reduce enormemente. Sin embargo, en los casos agudos de pobreza de tiempo, el asunto va ms all de la reduccin a cero del tiempo libre y suele conllevar conictos entre el trabajo domstico, el extradomstico y el estudio. Es el caso de Juana, el trabajo infantil y las dobles jornadas de muchas personas. El procedimiento para el clculo de la pobreza de tiempo puede consultarse en el captulo de Aracel Damin en este mismo libro. El procedimiento para integrar las tres dimensiones de la VMMMIP. En lo precedente, se han medido para cada hogar tres ndices que integran cada una de las tres dimensiones: I(NBI)J, I(LP)J y ETTJ. Es ahora necesario combinar estos tres ndices parciales para obtener el indicador integrado de pobreza del hogar en el MMIP: I(MMIP) , ya que, como se dijo, en la VM-MMIP se superan los criterios de J
ellos. Se trata de una esfera no mercantil. Por trabajo extradomstico entendemos aquel que se lleva a cabo con el propsito de obtener ingresos ya sea mediante la venta de la fuerza de trabajo o la venta de los bienes o servicios producidos por el trabajo humano. El trabajo voluntario (por ejemplo en la Cruz Roja) no correspondera a ninguna de las dos categoras. 13 La triste realidad es que la mayora convierte tambin el tiempo libre en una nueva forma de enajenacin. Las estadsticas de las muchas horas semanales que nios y adultos pasan frente al televisor son un triste testimonio del destino de este tiempo libre. Y, sin embargo, es el tiempo que ofrece esa libertad para hacer el cortejo, el amor, o encontrarse con las creaciones artsticas de la humanidad, o para cultivar la verdadera vocacin.
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pobreza basados en la unin o interseccin de los conjuntos, que se reemplazan con el I(MMIP) que, cuando es positivo, indica pobreza. La integracin entre las tres dimensiones se realiza mediante dos pasos: 1) integracin de I(LP)J con ETTJ para obtener (ILPT)J o ndice de pobreza ingreso-tiempo; y 2) integracin de I(LPT)J con I(NBI)J para obtener I(MMIP)J . Primer paso. La LP que se utiliza en el MMIP no es igual al costo total de la CNG, sino que, para respetar el Principio de Simetra, es necesario restar de dicho costo el costo de aquellos rubros (como vivienda) que se verican por NBI. Al hacer esta resta se obtiene un costo total menor que el de la CNG. Este costo constituye la LP aplicable en el MMIP y se le denomina LP-MMIP. Ergo, los ingresos (Y) pertinentes son los disponibles en el hogar J (YdJ) para los rubros que se verican por LP que se combinan con el indicador de tiempo (ETT) antes de compararse con LP-MMIP para obtener el indicador de logro de ingreso-tiempo: YdTJ = YdJ / ETTJ Como la norma de ETTJ es 1, YdTJ es el ingreso que tendra el hogar J con el tiempo normal de trabajo (sin sobre ni sub-trabajo). Al dividir YdT entre LP-MMIP se obtiene el indicador de logro de ingresos-tiempo (AYdT= YdT/ LP) sin reescalar, que puede variar de 0 a N. Se reescalan los valores de AYdT >1 para que varen de 1 a 2 y expresen el bienestar objetivo (que entre 0 y 1 se supone proporcional a AYdT): AYdTJ = 1+[ (AYdTJ -1) / (max {AYdTJ -1})] | AYdTJ>1 El indicador de carencia o intensidad o brecha de la pobreza de ingresos tiempo es: I (YdT)J = I(LPT)J =1- AYTJ, o que variar de -1 a +1 Se denen como pobres por ingresos-tiempo los hogares en que YdJ < LP-MMIP, es decir aquellos que son pobres antes de la correccin; su ingreso corriente slo se corrige cuando ETTJ>1, es decir cuando hay pobreza de tiempo libre tambin sobretrabajo, ya que en el caso contrario se presume que el subtrabajo es forzado, no voluntario, y YdTJ se dene como igual a YdJ. Con ETTJ>1, estos hogares pobres vern aumentada su pobreza. Se trata del grupo pobre tanto por ingresos como por tiempo libre. Tambin son pobres los que estn por arriba de la lnea de pobreza con YdJ, pero caen por debajo de ella con
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YdTJ. En este caso, se trata de una pobreza slo de tiempo, en la que se incurre para evitar la pobreza de ingresos. Los hogares no pobres por ingresos, que adems tengan una ETTJ menor que la unidad, vern mejorada su posicin. En efecto, a estos niveles, el subtrabajo no puede concebirse como forzado, de tal manera que los hogares no pobres que optan por ms tiempo libre en vez de mayores ingresos, lo hacen ejerciendo su libertad. Los hogares que tienen una ETTJ mayor que la unidad esto es que podran considerarse pobres de tiempo libre pero que a pesar de la correccin no caen por debajo de la LP-MMIP podemos considerarlos como no pobres por ingresos-tiempo, suponiendo que la decisin de trabajar ms ha sido libremente elegida. Es el caso del millonario que trabaja excesivamente dirigiendo sus mltiples negocios. Segundo paso. NBIJ se promedia con I(LPT)J, ponderando cada uno con su participacin en los costos totales de satisfaccin de necesidades para obtener la brecha (I) de pobreza para el hogar J en la medicin integrada de la pobreza: I(MMIP)J I(MMIP)J = NBIJ (KNBI) + I(LPT)J (KLPT)
Cuadro 1 Procedimiento bsico de la VM-MMIP
Forma de vericacin de necesidades NBI 1. Condiciones sanitarias 2. Energa domstica 3. Otros servicios (telfono, basura) 4. Vivienda (calidad y espacios) 5. Educacin (adultos y menores) 6. Mobiliario y equipo domstico Mixto 7. Salud y seguridad social Si tiene acceso a IMSS/ ISSSTE se considera satisfecha. Si no, se toma en cuenta su ingreso para valorar su situacin. LP 8. Alimentacin 9. Combustible 10. Higiene 11. Vestido y calzado 12. Transporte 13. Comunicaciones 14. Recreacin y cultura 15. Gastos (G) en servicios vivienda 16. G asociados a salud y educacin 17. Otros G LP = costo 816 I(NBI) por hogar: suma Pobreza de ingresos-tiempo, I(LPT)>0 , si [Y ponderada de las I G(NBI)]/ETT] LP; I(LPT) se reescala: I(LPT) de 1 a 7 I(MMIP) = A* I(NBI)+ B*I(YT) Tiempo Exceso de tiempo de trabajo (ETT), calculado con normas legales y dado un clculo de requer. de trabajo domstico por hogar. Ingreso disponible, despus de gastos en rubros de NBI no considerados en LP. Y-G(NBI)>=< LP Y comparable con LP
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La VM-MMIP se desarroll para tomar cabalmente en cuenta las 6 fuentes de bienestar de los hogares/personas. Para lograr la plena complementariedad de LP, de NBI y de tiempo se requiere precisar cules necesidades se detectarn por el mtodo de NBI y cules va LP. En principio, deberan trabajarse por NBI todas las que dependan conceptualmente o de manera preponderante y para la mayora de los hogares del gasto pblico (corriente o consumo pblico e inversin pblica), de la inversin acumulada del hogar. Por separado, como vimos, se maneja el tiempo disponible de las personas/hogares. Quedaran para ser analizadas por LP las necesidades que dependan fundamentalmente del consumo privado corriente. En consecuencia, debera identicarse por NBI (vase Cuadro 1) la satisfaccin de necesidades como las siguientes: 1. Los servicios de agua y drenaje (condiciones sanitarias). 2. Energa domstica (acceso). 3. Otros servicios (acceso a telfono, recoleccin de basura). 4. Vivienda (calidad de materiales y espacios). 5. El nivel educativo de los adultos y la asistencia escolar de los menores. 6. El mobiliario y equipamiento del hogar. 7. La atencin a la salud y seguridad (social), puesto que pueden satisfacerse a travs de servicios gratuitos o privados, requieren un tratamiento mixto. Si las personas no tienen acceso a los servicios gratuitos, y su ingreso no les permite la atencin mdica privada y seguros privados, las necesidades en cuestin se considerarn insatisfechas. Quedan como necesidades cuya satisfaccin-insatisfaccin se verica exclusivamente por LP, las de: 8. Alimentacin 9. Combustible 10. Higiene personal y del hogar (bienes y servicios) 11. Vestido, calzado y cuidado personal. 12. Transporte 13. Comunicaciones bsicas (gastos en)
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14. Recreacin y cultura 15. Gastos en servicios de la vivienda (electricidad) 16. Gastos asociados a salud y educacin 17. Otros gastos Las necesidades de recreacin, informacin y cultura imponen a las familias requisitos de tipo mixto. Por una parte, es necesaria la disponibilidad de tiempo. Pero por otra, casi siempre resulta necesario incurrir en una serie de gastos (equipo para hacer deporte, boletos para espectculos, gastos de transporte, etc.). La solucin ideal sera identicar directamente su (in)satisfaccin. No es tampoco mala solucin identicar la disponibilidad de tiempo libre por NBI e incorporar los gastos monetarios requeridos a la lnea de pobreza. En los hogares en los cuales todos o alguno(s) miembros carecen de acceso a servicios gratuitos de salud y a cobertura de la seguridad social, el costo privado de atencin de estas necesidades debe incluirse en la LP o descontarse el gasto necesario del ingreso antes de compararlo con la LP. El MMIP en su VM es no slo un mtodo de identicacin de la pobreza sino tambin un mtodo de estraticacin social. As, en la prctica usual de ste se han denido tres estratos de pobres, dos sumas parciales de stos y tres estratos de no pobres:
-- Indigencia. Se clasican en este estrato todas las personas que

vivan en hogares donde el valor de I(MMIP)J es mayor que 0,50. Es decir, se trata de hogares que cumplen, en promedio, menos de la mitad de las normas denidas, tanto las de ingresos como las de necesidades bsicas. I(MMIP)J mayor que cero y menor o igual a 0,50. Es el complemento de la indigencia y estn formados por la pobreza intensa y la pobreza moderada.
-- Pobreza no indigente incluye a aquellos que tienen una
-- Pobreza intensa. Incluye a los hogares/personas que obtuvier-
on valores de I(MMIP)J mayores que 0,33 y menores o iguales a 0,50. Es decir, es poblacin que cumple entre la mitad y dos terceras partes de las normas. breza intensa. Por tanto, es poblacin que vive en hogares que tienen una I(MMIP)J mayor que 0,33. Es decir que cumple
-- Pobreza Extrema. Se obtiene agregando la indigencia y la po-
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menos de las dos terceras partes de las normas. Su complemento es la pobreza moderada.
-- Pobreza moderada o no extrema. Incluye poblacin en hogares
que se ubican con valores de I(MMIP)J mayores que cero pero menores o iguales a 0,33.
-- Veamos los estratos de no pobres: -- Con Sanbrit (con satisfaccin de necesidades bsicas y requer-
imientos de ingresos y tiempo). Son los situados en valores de I(MMIP)J entre 0 y menos 0,099. Es decir, cumplen las normas denidas o las rebasan en menos de 10%.
-- Clase media. Clasican as los hogares cuya I(MMIP)J tiene va-
lores entre menos 0,1 y menos 0,49. Es decir, es la poblacin que rebasa las normas entre 10 y menos de 50%. tienen una I(MMIP)J de menos 0,5 o menos.
-- Clase Alta. Rebasan las normas en 50% o ms y, por tanto, -- El MMIP ha sido objeto de algunas crticas. La descripcin de
las mismas y la respuesta a ellas puede consultarse en Boltvinik (2005, captulo 16).
El cambio en el criterio de pobreza. Al transformar en indicadores mtricos todos los indicadores de las tres dimensiones y, como se ha visto en el inciso anterior, combinar todos los indicadores mediante ponderadores o procedimientos multiplicativos o de divisin que conservan sus cualidades mtricas, la VM-MMIP llega al nal a un indicador cuantitativo para cada hogar, I(MMIP)J que permite adoptar para la pobreza la misma lgica que se ha adoptado para todos los indicadores originales y para los agregados de cada dimensin: son pobres quienes tienen un valor del indicador de carencia mayor a la unidad en el ndice de pobreza de tiempo (ETTJ), y quienes tienen valores mayores a cero en todos los indicadores individuales de NBI, para el indicador integrado de la dimensin I(NBI)J y para el indicador de ingresos I(LP)J y de ingresos-tiempo I(LPT)J. Con esto concluye el primer punto de esta seccin. El recuento del desarrollo y la explicacin de la VM-MMIP. Slo falta aadir que las aplicaciones de la VM-MMIP han sido amplias y han circulado en diversas publicaciones, tanto en ingls como, sobre todo, en espaol. Si bien es un mtodo que no ha recibido aceptacin generalizada, ha sido aceptado y promovido en diversos crculos, particularmente en el Distrito Federal de Mxico.
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2.2. La LeY General de desarrollo SocIal (LGDS) convIerte la medIcIn mUltIdImensIonal combInada de la pobreza en mtodo ofIcIal Y oblIgatorIo
Ahora comentaremos muy someramente la promulgacin de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) en enero de 2004 y lo que sta estipula en materia de medicin de la pobreza. El captulo VI de la LGDS se denomina De la Denicin y Medicin de la Pobreza y comprende los Artculos 36 y 37. En el primero se establece que compete al Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), organismo creado en la propia Ley, que dedica su quinto y ltimo Ttulo a la Evaluacin del Desarrollo Social, la denicin del procedimiento de medicin de la pobreza (no pobreza extrema, sino pobreza). Establece que para ello debe utilizar, al menos, ocho indicadores: I. Ingreso corriente per cpita; II. Rezago educativo promedio en el hogar; III. Acceso a los servicios de salud; IV. Acceso a la seguridad social; V. Calidad y espacios de la vivienda; VI. Acceso a los servicios bsicos en la vivienda; VII. Acceso a la alimentacin; y VIII. Grado de cohesin social. De estos ocho indicadores, los siete primeros son indicadores denidos (ms o menos explcitamente) al nivel de individuo/hogar, pero el octavo (grado de cohesin social) tiene sentido slo a un nivel ms alto de agregacin social (v.g: municipios, entidades federativas, pas). En otras palabras, mientras que los primeros siete indicadores son atributos del hogar/individuo, la cohesin social es un atributo de la sociedad. Esta disparidad del octavo indicador ha sido un problema para la prctica ocial de medicin en el pas, como podremos ver a continuacin.
La vIgencIa en MXIco de dos mtodos mUltIdImensIonales ofIcIales de medIcIn de la pobreza. AnlIsIs crtIco-comparatIvo Hemos visto con detalle el MMIP, adoptado ocialmente por el Gobierno del Distrito Federal como su mtodo ocial de medicin de la pobreza. Esta institucin ha decidido actualizarlo y mejorarlo para lo cual ha puesto en marcha un amplio proyecto de investigacin que cuenta con el apoyo del Instituto de Ciencia y Tecnologa del Distrito Federal (ICYT), del cual el autor de este artculo es investigador responsable.14 Partiendo de lo dispuesto en la LGDS el Coneval ha desa14 El nombre del mismo es Proyecto para la Medicin Integral de la Pobreza y la Desigualdad en el Distrito Federal. Los dos propsitos centrales del proyecto son: a) denir una nueva canasta normativa de satisfactores en sustitucin de la de Coplamar (CNSE) que se ha venido usando hasta ahora; y b) profundizar y
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rrollado un mtodo ocial de medicin de la pobreza al cual no ha bautizado. Lo llamar Mtodo de Medicin Ocial de la Pobreza (MMOP). Cuando se utiliza un indicador nico, como ingreso corriente per cpita (YPC) del hogar, se adopta un mtodo unidimensional de medicin en el cual el criterio de pobreza con el cual decidimos si un hogar y sus integrantes son o no pobres es fcil de dilucidar, ya que una vez establecida la LP es obvio que los hogares/personas cuyo YPC sea menor que la LPPC son considerados pobres (vase en la siguiente seccin la crtica al uso de lneas de pobreza per cpita). Pero en los mtodos multidimensionales es necesario denir, en cada dimensin, un umbral para distinguir la poblacin carenciada de la no carenciada; por ejemplo, los hogares con y sin rezago educativo; pero como una proporcin de los hogares sufre carencias en algunas dimensiones pero no en otras, surge la duda de cmo se decide cul hogar es pobre y cul no. Hay tres criterios principales para tomar esta decisin: 1) criterio promedio. En cada dimensin se calica, con un nmero, a cada hogar; se obtiene el promedio (simple o ponderado) de estos puntajes y se dene un criterio sobre qu valores promedio identican la situacin de pobreza. Un smil escolar ayudar a explicar los criterios. En cada materia el alumno recibe una calicacin y con ellas se obtiene el promedio de calicaciones. El criterio para reprobar/aprobar el grado es, en esta opcin, este promedio; el umbral puede ser seis u otro nmero. La esencia de este criterio es que situaciones por arriba del umbral en algunas dimensiones (materias) pueden compensar carencias (bajas calicaciones) en otras dimensiones (que un nueve y un cinco promedian siete). Que el millonario que no termin la secundaria puede ser considerado no pobre. Es el criterio que se aplica en el MMIP; 2)
mejorar el MMIP. A la fecha, dentro de las actividades ya realizadas, destacan: 1) el levantamiento (septiembre de 2009) y procesamiento de la Encuesta de Percepciones y Acceso a los Satisfactores Bsicos (EPASB), cuyos resultados Evala DF hizo pblicos el 9 de junio de 2011. La EPASB identica la percepcin de los habitantes del DF mayores de 15 aos sobre los bienes, servicios y actividades que constituyen, en su opinin, satisfactores indispensables para cualquier hogar del DF; por otra parte, permite conocer, con un nivel de profundidad no alcanzado antes en el pas (y quizs en el mundo), el acceso (y las carencias) de los hogares a tales satisfactores; 2) Como complemento de la seccin de percepciones de la EPASB, se realizaron numerosos grupos focales para entender ms a fondo (y valorar adecuadamente) tales percepciones; 3) Diseo de una canasta normativa alimentaria (ya concluida) que ha realizado diversas innovaciones interesantes, como la construccin de la canasta no para un hogar promedio sino para tipos de individuos segn edad y sexo: 4) Realizacin de una encuesta de uso del tiempo en el DF, cuyo levantamiento se hizo en marzo de 2011; 5) Diseo y procesamiento de un mdulo adicional de la ENIGH2010 en el DF: Mdulo de acceso a satisfactores bsicos y programas sociales del Gobierno del Distrito Federal; 6) Diseo y levantamiento, en 2011, de la ENCASB (Encuesta de Acceso a Satisfactores Bsicos).
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unin de los conjuntos. Segn ste, es pobre quien est debajo de uno o ms umbrales, sin importar lo que pase en los dems, lo que signica que no se aceptan compensaciones de ningn tipo. El millonario sin secundaria completa es pobre, el estudiante que reprueba una materia reprueba el grado. Tiende a sobreestimar la pobreza; a elevar el nmero de reprobados. Este criterio se aplica en la VO-NBI; 3) interseccin de los conjuntos. Es el criterio opuesto al anterior: para ser pobre hay que estar por debajo de todos los umbrales. Implica concebir la pobreza como una situacin de carencias en todas las dimensiones. Para reprobar el grado habra que reprobar todas las materias: el nio que aprueba educacin fsica pero reprueba todas las dems materias aprueba el grado. Tiende a subestimar fuertemente la pobreza. Nunca se haba usado en Amrica Latina antes del Coneval. En el mtodo ocial (MMOP), que adopta los indicadores denidos en la LGDS, el Coneval agrupa, igual que lo hace el MMIP, en una dimensin el ingreso, pero sin combinarlo con tiempo, recurso que no incluye en la medicin como no lo hace la mencionada ley, y en la otra dimensin seis componentes de NBI, pero en vez de darles calicaciones numricas a cada indicador y proceder con base en promedios ponderados como lo hace el MMIP, para decidir quin es y quin no es pobre, el Coneval procede de la siguiente manera: 1) considera carenciado en NBI (no le llama pobres sino vulnerables a estos carenciados) a cualquiera que est debajo de uno de los umbrales, denidos con un criterio sumamente minimalista, que se ejemplica con agua entubada en el lote y sin tomar en cuenta la frecuencia del ujo hdrico, como norma de no carencia en la materia; es decir, al interior de NBI adopta un criterio de unin de los conjuntos que tiende a sobreestimar la pobreza, lo que est compensado con umbrales muy bajos en cada dimensin; 2) para calcular la poblacin debajo de la lnea de bienestar, LB (ya no es tampoco pobreza de ingresos sino poblacin bajo la LB) deni dos canastas (alimentaria y no alimentaria) diferentes para cada medio (urbano y rural). La LB es igual a la suma de costos de ambas canastas, y la lnea de bienestar mnimo es igual al costo de la canasta alimentaria; 3) Considera pobres multidimensionales slo a quienes son pobres por ingresos y, adems, tienen una o ms carencias en NBI; es decir, adopta el criterio de interseccin de los conjuntos; es el criterio opuesto al anterior: para ser pobre hay que estar por debajo de todos los umbrales (Vase Grca 1). Implica que la pobreza slo existe cuando hay carencias en ambas dimensiones. Para reprobar el grado habra que reprobar ambas materias. Tiende a subestimar fuertemente la pobreza; conlleva la consecuencia, por ejemplo, que un hogar que ocupa una vivienda construida con materiales de desecho y sin
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servicios no ser considerado pobre si su ingreso es igual (o mayor) a la LB. Los pobres multidimensionales son, en el MMOP, por denicin slo una parte de los pobres de ingresos. El paso de la medicin unidimensional a la multidimensional para el Coneval signica, en principio, la disminucin de la pobreza. En efecto, los nuevos datos de pobreza multidimensional (vase Grca 1), son 44,2 y 46,2 por ciento en 2008 y 2010 respectivamente, estn ms de tres puntos porcentuales por debajo en 2008 y ms de 5 puntos en 2010 de la pobreza de patrimonio (pp) que utilizaba antes la institucin como mtodo ocial y que es una variante del LP-CNA. Ello es as a pesar de que el Coneval elimin algunos rubros de los ingresos de los hogares, que s inclua en sus mediciones anteriores, disminuyendo el ingreso que se compara con la (ahora) LB, lo que combinado con los cambios en las lneas de pobreza, llev la (antes) pobreza de ingresos (que ahora se llama con ingreso inferior a la LB) a 48,7% en 2008 y 52% en 2010, ligeramente por arriba de la de patrimonio. Nunca antes del Coneval se haba usado el criterio de interseccin para identicar a los pobres en Amrica Latina. El ejercicio realizado tiende fuertemente a la subestimacin de la pobreza por cuatro razones: a) la adopcin del criterio de interseccin como criterio nal de pobreza multidimensional; b) exclusin de muchos indicadores de NBI, como excusado con conexin de agua, frecuencia del ujo de agua, telfono domstico, etctera; c) umbrales muy bajos en todas las dimensiones de derechos sociales, y d) una LB muy baja. Los nicos factores compensadores de dicha tendencia son la adopcin del criterio unin al interior de NBI y la redenicin, a la baja, del ingreso de los hogares; en la Grca 1 se ilustra el efecto del primer elemento. Como se aprecia, la pobreza multidimensional de 46,2 por ciento en 2010 (44,2 en 2008) que el Coneval adopta resulta de la combinacin de 74,9 por ciento (77,2 en 2008) por NBI (que ahora se llaman con una o ms carencias sociales) y 52 por ciento (48,7 por ciento en 2008) de con ingreso inferior a la LB. La pobreza denida segn el criterio de unin dara en cambio 81,7 por ciento de pobreza. El nivel tan alto de la pobreza por NBI conrma lo dicho sobre la sobreestimacin a que da lugar el criterio de unin aplicado al interior de las NBI. Pero estas nuevas cifras son como los cometas: llevan cola. No se pueden entender si no se dice tambin que son complementadas con un nuevo concepto de dos caras que se llama poblacin vulnerable, la primera cara por carencias sociales: 33 por ciento de la poblacin, 36 millones de personas, y la segunda vulnerable por ingresos: 4,5 por ciento, 4,8 millones. Entonces, ahora se tiene 44,2% de la poblacin en pobreza multidimensional y 37,5% en situacin de vulnerabi-
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lidad. De ah resulta que slo 18,3% de la poblacin no es pobre multidimensional y tampoco es vulnerable; es decir, es poblacin sin carencias sociales ni insuciencia de ingreso. Gonzalo Hernndez Licona, Secretario Ejecutivo del Coneval, al presentar la metodologa y los resultados, dijo que esta poblacin vulnerable tambin debe ser atendida, ya que el objetivo de las polticas pblicas es llevar a la poblacin hacia el grupo sin carencias para engrosar el 18,3%, pero los vulnerables no son pobres multidimensionales, ni pobres a secas, sino vulnerables; algo as como semi-pobres que requieren semi-atencin? El enredo conceptual no termina ah. Hay otras cuatro categoras: la poblacin con al menos una carencia social, con al menos tres carencias sociales, la poblacin con un ingreso inferior a la lnea de pobreza, que ahora no se puede llamar as para no inducir la idea de que todos los que estn debajo de ella son pobres, por lo que se llama lnea de bienestar (pero no se vaya a creer que los que estn debajo de ella estn en el malestar, ya que en realidad estn en la vulnerabilidad) y la poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo (antes lnea de pobreza alimentaria). Los grupos que pueden identicarse en la grca 1, y los nombres con los cuales el Coneval los identica, son los siguientes: 1. Con al menos una carencia social (pobres por NBI): 77,2 por ciento. Este muy alto nivel se explica, principalmente, porque casi dos terceras partes de la poblacin carece, segn el Coneval, de seguridad social, y porque 40,7 por ciento carece de acceso a servicios de salud. Este segundo indicador est subestimado porque el seguro popular se interpreta como si fuese equivalente a los servicios del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), lo cual no es correcto, pues se trata de servicios de salud incompletos. Adems se discrimina negativamente al DF ya que no se toma en cuenta su programa de servicios y medicamentos gratuitos, porque no se capt en la ENIGH2008. En los dems indicadores, en los que el Coneval adopt umbrales minimalistas, las carencias son muy pequeas: por ejemplo slo 12 por ciento carecera de agua y slo 11,4 por ciento de drenaje. 2. Poblacin bajo la lnea de bienestar (pobres por LP): 48,7 por ciento. Las LP adoptadas para los medios urbano y rural son muy similares a las lneas de pobreza de patrimonio (LPP) de la metodologa ocial anterior, a pesar de que se lleg a ellas con otra metodologa, lo que parece algo ms que una casualidad;
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mantienen una distancia enorme entre ambos medios: la LP rural es slo el 62,6 por ciento de la urbana. 3. Pobres multidimensionales (pobres por NBI y por LP): 44,2 por ciento. sta es la nueva denicin de la pobreza. Es el enfoque interseccin de los conjuntos, lo que se aprecia visualmente en la grca. Ntese cmo se minimiza la pobreza, de dos valores parciales de 77,2 por ciento y 48,7 por ciento resulta ahora 44,2 por ciento de pobres; es decir, que se encuentra por debajo, en un caso sustancialmente, de ambas cifras parciales. 4. Con al menos una carencia social pero con ingreso por sobre la lnea de bienestar (pobres slo por NBI): 33 por ciento. Se trata de 35,2 millones de personas excluidas del concepto de pobreza multidimensional, y por ello de todos los programas focalizados?, porque no cumplen con los dos requisitos que, en este enfoque de los pobres de verdad, se le exige a una persona/ hogar para clasicar como pobre: tener carencias, como no mandar a sus hijos a la escuela porque tienen que trabajar, pero como todos trabajan alcanzan la LP y, por tanto, ya no calican como pobres. Con este enfoque, pues, poner a los menores en edad escolar a trabajar es un mtodo muy eciente de reducir la pobreza. 5. Con ingreso inferior a la lnea de bienestar pero sin carencias sociales (pobres por LP): 4,5 por ciento. Puede estar aumentando mucho en la crisis. Es un grupo que no come bien aunque no llega a clasicar en inseguridad alimentaria, conserva la seguridad social por algn miembro del hogar, conserva su vivienda pero no le alcanza para pagar la electricidad, la renta, ni las deudas. No es pobre en esta visin minimalista. En la bibliografa del documento en el cual el Coneval present su metodologa (Coneval, 2009) se incluye un memorando que Sabina Alkire y James Foster le dirigieron al Coneval (Alkire y Foster, 2009). La profesora Araceli Damin de El Colegio de Mxico obtuvo, va la ocina de transparencia del Coneval, dicho memorando. Su sorpresa y la ma fue mayscula: el memorando, dirigido al Coneval y fechado el 30 de mayo de 2009, fecha crtica porque el Coneval estaba por recibir la base de datos de la ENIGH2008, contiene, casi paso por paso, el mtodo que meses despus dara a conocer el Coneval. El memorando comienza diciendo: Entendemos que el Comit puede estar contemplando una metodologa de MMP basada en el enfoque general que propusimos en un trabajo reciente.
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Grca 1 Incidencia (%) de pobreza multidimensional con los criterios unin e interseccin de los conjuntos segn Coneval. Mxico, 2010 (2008 entre parntesis)
Con una o ms carencias sociales 74,9% (77 ,5%)
Vulnera bles por carencias sociales, 28 ,7 % (33%)
Con ingreso inferior a la lnea de bienestar 52,0% (48, 7%) Pobres 46,2% (44 ,2%) Vulnerables por ingresos 5,8% ( 4, 5% )
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la pgina electrnica del Coneval.
Se reeren al escrito de ambos titulado Contar y medicin multidimensional de la pobreza (Alkire y Foster, 2007); agregan que si bien hay amplio acuerdo sobre el mtodo de agregacin, puede haber menos acuerdo sobre cmo proceder en la etapa de la identicacin (quienes son pobres y quienes no lo son); continan sealando que recientemente han revisado este tema y que quieren compartir sus ideas con los integrantes del Coneval y que el memorando contiene una propuesta concreta e intuitiva para su consideracin; explican que la etapa de identicacin tiene tres componentes: primero, la denicin de los umbrales de corte de cada dimensin; segundo, la denicin de los pesos (o ponderadores) de cada dimensin, que indica la importancia relativa de cada privacin en la denicin si alguien es o no pobre, y tercero, la denicin de un umbral de corte entre dimensiones para identicar los pobres multidimensionales; continan indicando que en reuniones previas han discutido dos mtodos para identicar los dos umbrales de corte: el participativo y el estadstico emprico, como el mtodo de Bristol, con lo cual se reeren al que utiliza Gordon y su grupo, pero que reexionando se han dado cuenta que hay un tercer mtodo de carcter normativo que consiste en enunciar algunos principios axiomticos (postulados no demostrables) y que es ese el camino que abordan en el memorando; y sin ms preludio dicen que propondrn un mtodo axiomtico para la identicacin de los pobres; aclaran que el enfoque axiomtico de identicacin propuesto
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se apoya fuertemente en las discusiones de la reunin de octubre de 2008 en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y otras conversaciones relacionadas. Siguiendo dichas discusiones consideramos que la pobreza multidimensional tiene dos componentes: privacin econmica (ingreso) y privacin social (todas las dems dimensiones); enumeran entonces tres principios: 1) privacin econmica. Una persona est en esta situacin si su ingreso es menor que el umbral de corte de ingresos; 2) privacin social. Una persona est en esta situacin si cualquier logro est por debajo del respectivo umbral de corte; 3) pobreza multidimensional. Una persona es pobre multidimensionalmente si y slo si la persona est privada tanto econmica como socialmente. El primer principio es el que se usa en cualquier medicin de pobreza de ingresos. Para justicar el segundo, sostienen que est basado en el supuesto que cada dimensin social es intrnsecamente importante, y que un logro debajo del umbral de corte representa una negacin de un derecho humano bsico. En consecuencia, la privacin social se identica usando un enfoque (criterio) de unin. La justicacin del tercer principio es, como era de esperarse, inexistente. No atinan ms que a describir de otra manera lo mismo que dice el principio: El mtodo de identicacin dene como pobres a todas las personas que se encuentran en la interseccin de los dos grupos: los privados econmicamente y los privados socialmente. Una persona que tiene sucientes recursos econmicos no se considera pobre multidimensional incluso si est privada socialmente. Alternativamente, una persona que slo est privada econmicamente, pero sin evidencia de que est privada socialmente, no se considera pobre multidimensional (Alkire y Foster, 2009). Es evidente que, de lo que se trata con el tercer principio, es de minimizar la incidencia de la pobreza, al no considerar pobres a ninguno de los dos grupos que muestran privaciones en slo una de las dimensiones. Aplique el lector el mismo principio que Alkire y Foster (2009) han aplicado para denir el criterio unin al interior de la dimensin social, y ver que en ambos grupos excluidos de la pobreza un derecho humano bsico queda negado. La consistencia obligara a volver a aplicar el criterio unin y considerar pobres a ambos grupos y no slo a los que se encuentran en la interseccin. Pero como sabemos por los resultados del Coneval, ello hubiese signicado pasar de una pobreza de 44,2 por ciento, adoptada ocialmente, menos por denicin que los pobres de ingresos, a 81,7 por ciento. Vase la Grca 1 en la cual se hace explcito que al 33 por ciento de los habitantes del pas se les ha negado un derecho humano bsico, reconocido as por Alkire y Foster que, sin embargo, recomiendan que no se les considere
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pobres, lo cual obedeci prontamente el Coneval que estaba sujeto a fuertes presiones para bajar la pobreza por parte del entonces secretario de Desarrollo Social, Ernesto Cordero, que buscaba afanosamente ser el candidato presidencial del Partido Accin Nacional, PAN (entonces en el poder). La inuencia de Foster y Alkire ha sido enorme en la medicin minimalista de la pobreza en Mxico.15 Al comparar los resultados de ambos mtodos multidimensionales a nivel nacional en 2008 y 2010, se evidencia que: 1. Ambas coinciden en que la poblacin carenciada en el pas es superior en 2010 al 80% de la poblacin total: 80,7% segn el Coneval (90,8 millones de personas) y 82,8% (93,2 millones) para el Evala DF. Sin embargo, las diferencias empiezan a mostrarse en la manera en la que se subdividen esos 91 o 93 millones: para el Coneval slo son pobres 52 millones, mientras los dems carenciados (38.8 millones) son slo vulnerables, trmino que nunca discute conceptualmente, sino que slo queda denido por el criterio emprico: son vulnerables los que tienen una o ms carencias sociales o un ingreso inferior a la lnea de bienestar (LB), mientras son pobres los que se encuentran en ambas situaciones (en cuyo caso aplica la conjuncin y en vez de o). (En trminos matemticos: unin e interseccin de conjuntos). La LGDS ordena al Coneval medir la pobreza pero no le ordena medir la vulnerabilidad. Para el Evala DF, en cambio, los 93,2 millones viven en la pobreza, pero distingue al interior de ella por su intensidad: po-
15 Para calibrar el juego de minimizacin de la pobreza internacional en el que estos autores se encuentran involucrados, conviene relatar que Alkire y Santos (2010), de Iniciativa de Pobreza y Desarrollo Humano de la Universidad de Oxford (OPHI, por su nombre en ingls), propusieron al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Nueva York, un mtodo de medicin multidimensional de la pobreza. Al mtodo por ellas propuesto se le puede llamar en espaol ndice de Pobreza Aguda Multidimensional (IPAM). Las autoras dicen aplicar la metodologa del conteo con doble corte desarrollado por Alkire y Foster (2007/2008). El PNUD acept la propuesta y la incluy en UNDP (2010), aplicndolo a 104 pases en desarrollo. Este informe se puede consultar en <http://hdr.undp.org/en/reports/ global/hdr2010/>. OPHI es encabezado por Sabina Alkire, y James Foster es asesor. El IPAM no usa el criterio interseccin sino uno promedio, pero en el cual se ja arbitrariamente el nivel del promedio que constituye pobreza: tres o ms carencias estandarizadas de un total posible de 10. El nivel de los umbrales en cada indicador (no incluye ingresos) es tan increblemente bajo que el nivel de pobreza resultante para Mxico es de cuatro por ciento, menos de la dcima parte del identicado por el Coneval, y en Ecuador de slo 2.2 por ciento. Mahbub ul Haq, creador del Informe de Desarrollo Humano se revuelca en su tumba, porque la institucin que cre la ocina de Desarrollo Humano del PNUD, responsable de los informes de desarrollo humano para mostrar una visin alternativa a la del Banco Mundial, compite ahora con ste a ver quien minimiza ms la pobreza mundial y festeja as sus 20 aos.
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breza extrema (60,4 millones) y pobreza moderada (32,8 millones); la primera la subdivide en indigencia (la peor situacin: 35,7 millones) y pobreza intensa (24,8 millones). La Ley de Desarrollo Social del DF ordena al Evala DF que mida la pobreza. 2. Entre 2008 y 2010, en medio de la crisis mundial ms severa desde la Gran Depresin, los resultados del Coneval indican que mejor la situacin de la poblacin nacional: que aument la poblacin no pobre y no vulnerable del 18% al 19,3% del total nacional (aumento de 1,3 millones: de 19,7 a 21,8). La otra cara de esta moneda es que la poblacin carenciada (suma de pobres ms vulnerables) habra disminuido del 82% al 80,7% (aunque habra crecido de 90 a 90,8 millones). En agudo contraste, para el Evala DF la poblacin pobre aument de 88,3 a 93,2 millones (del 80,5% al 82,8%) y la poblacin no pobre baj del 19,5% al 17,2% (de 21,4 a 19,4 millones). Mientras el Evala DF estima que la proporcin de carenciados (igual a pobres en su caso) aument en 2,5 puntos porcentuales, el Coneval estima que esta proporcin (pobres ms vulnerables en su caso) disminuy en 1,3 puntos porcentuales. Mientras el Coneval arma que la situacin mejor, el Evala DF arma que empeor. Cul es ms coherente para este periodo de crisis mundial? 3. En la cuenta global 2008-2010 del Coneval (la unin de los dos conjuntos) intervienen cinco cifras en cada ao. En primer lugar: a) la poblacin con ingreso inferior a la LB (que subi del 49% al 52%); b) la poblacin con al menos una carencia social (que baj del 77,5% al 74,9%). Estos dos son los conjuntos cuya interseccin constituye, segn el Coneval, la pobreza. Ntese que la poblacin carenciada por ingresos aumenta en tres puntos porcentuales mientras que la que tiene carencias sociales baja un poco menos: 2,6 puntos porcentuales. En segundo lugar: c) la interseccin entre ambos conjuntos, lo que el Coneval identica (sin ninguna discusin conceptual) como la pobreza, subi de 44,5% a 46,2% (1,7 puntos porcentuales). Las otras dos cifras son las que quedan fuera de la interseccin: d) la poblacin no pobre pero vulnerable por carencias sociales, que baj del 33% al 28,7% en el periodo, y e) la poblacin no pobre pero vulnerable por ingresos, que subi del 4,5% al 5,8%. Al manejar conjuntos, como se muestra en el Cuadro 2, si a la suma de los conjuntos se le resta la interseccin se obtiene la unin de los mismos. Por esta razn, la unin baja cuando suben la suma y la interseccin pero sta sube ms que aqulla. Eso es lo que ocurri entre 2008 y 2010 segn el Coneval como lo muestra el Cuadro: la suma aument 0,4 puntos porcentuales pero la interseccin aument 1,7 puntos, lo que produce la paradoja que la unin
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(la poblacin pobre o vulnerable o las dos cosas), disminuya. De las dos cifras que quedan fuera de la interseccin aumenta la asociada con ingresos (1,3 puntos) pero baja mucho la asociada con carencias sociales (4,3 puntos porcentuales). Baja una sexta cifra, la suma de la poblacin vulnerable (que es parte de alguno de los dos conjuntos pero fuera de la interseccin), de 37,5 a 34,5. En sntesis, la poblacin pobre sube 1,7 puntos porcentuales, mientras la vulnerable baja 3 puntos (explicado en 143% por la baja de la poblacin vulnerable por carencias sociales, a su vez explicada fundamentalmente por el milagro o trampa del Seguro Popular, como lo expliqu en la seccin anterior) y eso lleva a la baja de la poblacin con alguna carencia (pobre o vulnerable). En la medicin del Evala DF, que adopt el Mtodo de Medicin Integrada de la Pobreza (MMIP) como mtodo ocial no se utilizan los criterios simplistas de interseccin o de unin para identicar a los hogares en pobreza, sino que a cada hogar se le otorgan puntajes en cada dimensin, puntajes que se combinan a travs de un promedio ponderado cuyo resultado dene si el hogar es o no es pobre. En los clculos del Evala DF, a diferencia de los del Coneval, la pobreza por NBI (equivalente aproximado de las carencias sociales del Coneval) no baj a nivel nacional entre 2008 y 2010 sino que se mantuvo en 66%, pero en cambio la pobreza de ingresos-tiempo subi del 74% al 78,5%. Al combinarse ambas dimensiones se obtiene el resultado del aumento de la pobreza integrada del 80,3% al 82,9%.
Cuadro 2. Suma, interseccin y unin de conjuntos en los clculos del Coneval 2008-2010 (%)
Concepto/ao 1. Poblacin con una o ms carencias sociales 2. Poblacin debajo de la lnea de bienestar 3. Suma de los 2 conjuntos (= 1+2) 4. Interseccin de los 2 conjuntos 5. Unin de los 2 conjuntos (= 3-4) 77,5 49,0 126,5 44,5 82,0 2008 74,9 52,0 126,9 46,2 80,7 2010 -2,6 +3,0 +0,4 +1,7 -1,3 2010 menos 2008
4. Es la eXperIencIa meXIcana aplIcable en otros pases de AmrIca LatIna? Contestar esta pregunta supone evaluar la experiencia mexicana que hay que mirar desde dos perspectivas: a) el carcter ocial de las mediciones instituidas por la legislacin; b) la naturaleza, orgenes y caractersticas de las dos mediciones multidimensionales de pobreza ociales vigentes en el pas. Adems, supone analizar si las condiciones para 65
replicar la experiencia mexicana existen (o se pueden crear) en otros pases de la regin y si CEPAL pudiese asumir el liderazgo al respecto. Las leyes de desarrollo social vigentes y de inters para esta discusin, son a nivel federal la LGDS ya analizada, as como la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal, que es anterior a la LGDS. En ambas leyes se regula la evaluacin de polticas de desarrollo social y la medicin de la pobreza. En ambos casos, se crean organismos encargados de ambas funciones y con cierto grado de autonoma. Ambas leyes instituyen la obligacin de estos organismos (Coneval a nivel federal y Evala DF a nivel del DF) de medir la pobreza y, en el caso federal, de hacerlo multidimensionalmente con un procedimiento combinado. Al instituirse las mediciones ociales de pobreza, como ha insistido Anthony Atkinson, se da un importante paso hacia adelante: los gobiernos no pueden eludir su obligacin de llevar a cabo estas mediciones. En principio no se ven dicultades para que otros pases pudiesen instituir tambin la obligacin de medir peridicamente la pobreza. En la otra perspectiva, la experiencia mexicana resulta bifactica. Por un lado, la experiencia del MMIP es el reejo (y culminacin) de una historia latinoamericana (y mexicana sobre todo en cuanto a la forma de denir la LP con base en la CNSE). En agudo contraste, el MMOP no se deriv de la experiencia latinoamericana y la sigue en muy escasa medida. Por lo que se reere a la experiencia mexicana de denicin de la LP a partir de una canasta normativa completa (la CNSE de Coplamar), el lector de los documentos generales del Coneval se queda con la impresin de que la siguieron muy de cerca puesto que el Coneval se reere a una canasta alimentaria y a una canasta no alimentaria y hace explcito que la LP es la suma de los costos de ambas. Sin embargo, en realidad se trata del mismo procedimiento de CEPAL de una canasta alimentaria normativa (CNA) cuyo costo es expandido con un factor jo (en teora el inverso del coeciente de Engel observado en algn estrato de referencia en cada ao de medicin, pero en la prctica un nmero jo). Pero el Coneval no quiso que le ocurriera con la dimensin de ingresos de su mtodo multidimensional, lo que le ocurri con su mtodo de pobreza de ingresos cuando los precios de los alimentos aumentan ms que el ndice general de precios: que la pobreza se dispara al alza. La supuesta canasta no alimentaria no es ms que el monto de gasto no alimentario que resulta del procedimiento descrito, pero ahora desglosado por rubros de gasto (vestuario, electricidad, vivienda, transporte, etc.), de tal manera que al actualizar la LP en el tiempo, no se tenga que aplicar slo el ndice de precios de alimentos al costo de la CNA y luego multiplicar el resultado por el factor jo, sino que cada componente actualice su costo por su ndice adecuado de precios. Se trata de una canasta no
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alimentaria observada y no normativa. Aunque se corrige la estructura de contenidos de la canasta observada, se mantiene el monto total del gasto observado, en un estrato de referencia, sin cambios. El documento metodolgico de la medicin multidimensional del Coneval (2009/2010; pp. 92-93) explica as lo que se hizo:
La construccin de la canasta no alimentaria consta de tres etapas. La primera es la seleccin de un estrato poblacional de referencia para analizar el patrn de gasto no alimentario. La segunda es el clculo de los montos de gasto para cubrir las necesidades no alimentarias a partir de los patrones observados de gasto en el estrato de referencia. La tercera es la desagregacin de los componentes del gasto en bienes y servicios y la actualizacin de sus valores monetarios. El estrato poblacional de referencia es el mismo que sirvi para la construccin de la canasta alimentaria [para el medio rural, percentil 32 a 51; para el urbano, percentiles 41 a 60], y asegura que, de acuerdo con el gasto alimentario observado, los hogares de esos estratos cubren en promedio sus necesidades nutricionales mnimas [en realidad, es requerimiento energtico solamente]. Por tanto (sic), el patrn de consumo no alimentario de ese estrato puede tomarse como referencia para la integracin del consumo no alimentario mnimo. La construccin de la canasta no alimentaria se realiz a partir de la comparacin de dos metodologas. La primera consiste en aplicar un factor que expande el valor de la canasta alimentaria, conocido como recproco del coeciente de Engel o coeciente de Orshansky [Es decir la metodologa de la CNA]. La otra metodologa es una propuesta de Hernndez Laos Para construir la lnea de bienestar que incluyera el valor de la canasta bsica no alimentaria con el mtodo del coeciente de Engel se multiplica el valor de la canasta bsica alimentaria (CBA) por el recproco del coeciente de Engel (PGA) como sigue: LB= CBA *(1/PGAEPR) Una vez denido el gasto total requerido se determinaron los rubros que deberan ser considerados en el gasto total no alimentario y se comparararon con la propuesta metodolgica de Hernndez Laos.
Como se aprecia en lo destacado con cursivas, primero se selecciona un estrato de referencia y se conoce su patrn de gasto no alimentario. Es decir, se comienza con hechos, no con normas. Segundo, se calculan los montos de gasto observados a partir de tales patrones observados, no los necesarios para satisfacer las necesidades. El ser se convierte en deber ser. Aunque aqu no lo dicen explcitamente el monto del gasto total en bienes y servicios no alimentarios es igual al observado. Tercero, este monto total observado se desagrega en gasto en bienes y servicios especcos. La inversin total del mtodo de
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presupuestos familiares adoptado en Coplamar que parte de las necesidades, es decir de las normas, las expresa en cantidades de bienes y servicios concretos, calcula el costo de cada rubro y la suma de costos y por tanto llega al monto de gasto requerido. Aqu el punto de partida es el monto de gasto total que se conoce por un supuesto mgico y demostradamente falso. Como se aprecia en lo que sigue de la cita, el Coneval asegura que, al seleccionar un estrato de referencia que satisfaga requerimientos de energa nutricional, debe satisfacer todas las dems necesidades (aunque este paso es salteado) y, por tanto, es una buena referencia para denir el consumo no alimentario mnimo. Aunque hace referencia a la propuesta de Hernndez Laos, el texto que sigue en la cita muestra que la propuesta de Hernndez Laos slo sirvi para la desagregacin del monto no alimentario, determinado en la frmula de la cita como LB-CBA, y que el monto del gasto se determina con la misma metodologa de la CNA que hemos criticado atrs, donde he mostrado que, en el mejor de los casos mide la pobreza alimentaria, con la LB y no con la LBM (lnea de bienestar mnimo). Los criterios de rigor cientco exigen que, si una metodologa ha sido criticada pblicamente, uno puede seguir usndola slo si demuestra la invalidez de tales crticas, lo que no ha hecho el Coneval. La otra propuesta puede verse en Hernndez Laos et al. (2009). Entre otras cosas, estos autores (contratados por el Coneval) tambin procuraron acotar la parte no alimentaria de la canasta y lo expresan de la siguiente manera:
Como gua para evitar la sobreestimacin del valor de la canasta no alimentaria conviene tener presente el gasto mximo que resultar de la expansin del valor de la canasta alimentaria mediante el coeciente de Engel (p. 22).
Pero la metodologa multidimensional del Coneval se contrapone a la experiencia latinoamericana, sobre todo al haber adoptado el criterio de interseccin de los conjuntos como criterio de pobreza al integrar las dimensiones de NBI y de LP. En lo precedente hemos valorado ampliamente el MMIP y hemos realizado una crtica del MMOP que, adems de su falta de races latinoamericanas, tiene varios defectos graves. Para avizorar el camino adecuado para Amrica Latina es necesario tambin valorar la corriente que se est convirtiendo en lder a nivel mundial en mediciones multidimensionales de pobreza y que es la encabezada por Alkire-Foster, cuya metodologa se aplica acrticamente en varios de los trabajos incluidos en este libro. La valoracin de esta metodologa no la hemos incluido aqu. En un trabajo reciente indito, expresamos lo siguiente sobre este enfoque, al que llamamos conteo de doble corte:
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Utiliza el enfoque de contar privaciones que, segn sus autores ha aparecido en la bibliografa sociolgica. La identicacin de los pobres se lleva a cabo con la ayuda de dos tipos de cortes: el corte en el dominio especco segn el cual una persona est carenciada si el logro cae por debajo de la lnea de corte. En segundo lugar est el corte inter-dimensional que indica el rango mnimo de privaciones necesarias para que una persona se considere pobre. Cada dimensin de bienestar se le da un ponderador (generalmente ponderadores iguales excepto la carencia de ingresos que recibe un ponderador mucho ms alto) y la suma de ponderadores es igual a la unidad. Una persona es considerada pobre si la suma de los ponderadores de las dimensiones en las que l/ella est carenciada supera (o iguala) la especicada de corte, y los no pobres si es menor. Este procedimiento, ahora muy de moda, puede ser visto como la VO-NBI en la que el criterio de unin de los conjuntos ha sido reemplazado por una suma arbitraria de ponderadores de privacin denida como umbral.
No es el lugar para ahondar en esta valoracin pero es claro, retomando la frase destacada en cursivas de la cita, que supone una vuelta (no reconocida) hacia la VO-NBI en la cual se aaden dos cuestiones: por una parte se incluyen los ingresos y, por otra, se sustituye el criterio de pobreza que identica a cualquier hogar/persona como pobre si tiene una o ms NBI (criterio de unin) por una suma en la que no todos los elementos pesan igual. Es un enfoque elemental, basado en dicotomas simples que, como conesan los autores, supone la prdida de mucha informacin y aumento del nivel de error en la medicin. Es un enfoque ya superado, particularmente mediante el Principio de Dicotomizacin Generalizada o Cardinalizacin Total Replicable. Lamentablemente (por lo dicho) la CEPAL se ha asociado con OPHI (Oxford Poverty and Human Initiative) que encabeza Sabina Alkire en la Universidad de Oxford para promover la adopcin de mejores tcnicas de medicin de la pobreza por parte de los gobiernos y la sociedad civil mediante el desarrollo acadmico y conceptual de mediciones de pobreza multidimensional en los pases de la regin. En vez de recuperar la tradicin latinoamericana en la materia, la CEPAL se arroja en brazos de supuestos expertos16 transnacionales.
16 En efecto, ni Alkire ni Foster haban desarrollado hasta 2006-2007 planteamientos metodolgicos para identicar a los hogares y personas pobres. Foster es un matemtico transformado en economista, que se conoce por sus propuestas muy destacadas en materia de medidas agregadas de pobreza (el famoso ndice FGT), que agrega la informacin de los pobres una vez que stos han sido identicados. Sabina Alkire public en 2002 su tesis doctoral en economa en Oxford, con un trabajo sobre el Enfoque de Capabilities de Sen, campo en el cual es una experta. Ninguno de los dos es un experto en el tema de mtodos de medicin de la pobreza, pero sus escritos
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No parece, sin embargo, que la CEPAL misma tenga planes de transformar sus mediciones de pobreza de ingresos en mediciones multidimensionales. Aunque sostenemos que el MMIP es el mejor mtodo multidimensional disponible vemos con mucho pesimismo las perspectivas de su aplicacin generalizada en la regin y ni siquiera en algunos pases. Tampoco resulta evidente cules pases disponen del tipo de encuestas de hogares necesarias para medir la pobreza con mtodos multidimensionales combinados del tipo del MMIP. Tienen que ser encuestas que capten, con buena calidad los ingresos de los hogares y, tambin, una batera amplia de variables referidas a las necesidades bsicas. Para medir la pobreza de tiempo es tambin necesario captar las personas ocupadas en el hogar y el nmero de horas semanales que trabajan.
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RefleXIones sobre la ImportancIa de medIr la pobreza de tIempo, retomando la eXperIencIa desarrollada en MXIco
IntrodUccIn El campo de la medicin del bienestar y la pobreza ha estado dominado por el enfoque neoclsico, en el que se asume que el ingreso (o el Producto Interno Bruto, PIB) es la variable que mejor representa la utilidad (entendida como estados placenteros de la mente). Ante las limitaciones de este enfoque, el tema sobre las medidas alternativas del bienestar ha estado presente en el siglo XX1. Este artculo pretende mostrar la importancia que tiene el recurso del tiempo en el bienestar de la poblacin. Para ello se discuten las principales crticas hechas desde el pensamiento econmico tradicional, las cuales sealan que una de las principales limitaciones de los modelos economtricos ha sido la omisin de la dimensin del tiempo en la funcin de utilidad, aspecto que tambin ha sido caracterstico
* Centro de Estudios Demogrcos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de Mxico. PhD. En Economa Urbana por el Development Planning Unit de la University College, Londres, Inglaterra. 1 Uno de los documentos que ms impacto ha tenido sobre la opinin pblica es el Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress (Stiglitz, Sen y Fitoussi, 2009), pero tambin las crticas al enfoque dominante hechas por Amartya Sen han inuido en la discusin reciente del tema.
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en la medicin de la pobreza. Se presenta tambin el debate que se ha dado, dentro de los estudios de pobreza, sobre la dicultad de medir el bienestar basado en medidas relacionadas con el tiempo requerido para satisfacer necesidades humanas, vinculadas con la reproduccin familiar y social, as como con la carencia de tiempo libre2. Posteriormente se discuten las principales caractersticas de los escasos mtodos de medicin de la pobreza que incorporan al tiempo en la medicin, haciendo nfasis en el ndice de exceso de tiempo de trabajo (ETT). Basndose en l, al nal de este artculo se calcula la pobreza de tiempo en Mxico y se ilustra cmo impacta el nivel de pobreza cuando se pasa de una medida de ingreso a una de ingreso-tiempo.
El papel del tIempo en el modelo econmIco neoclsIco La disponibilidad de tiempo ha sido abordada por la economa neoclsica como una de las restricciones que impone, en la participacin laboral, la necesidad de realizar trabajo domstico, cuidado de menores, educarse y llevar a cabo actividades relacionadas con el ocio; no obstante, en materia de pobreza, se suele ignorar el impacto negativo que la carencia de tiempo tiene en la satisfaccin de las necesidades humanas cotidianas. Como veremos ms adelante, por lo general se ha argumentado que este recurso es difcil de medir y, por tanto, se rechaza su incorporacin a los indicadores de pobreza y desigualdad. La ausencia de la variable tiempo en la medicin de la pobreza puede deberse a que ella ha estado dominada por la teora econmica convencional, la cual supone que los individuos tienen la opcin de obtener un nivel de bienestar ms elevado (medido en trminos de utilidad o ingreso) dedicando un mayor tiempo al trabajo y sacricando el destinado al ocio, o viceversa. De esta forma, la pobreza de tiempo se vuelve irrelevante en la medida en que los individuos supuestamente tienen la libertad de elegir trabajar ms tiempo para tener un mayor ingreso, de acuerdo a sus preferencias. Sin embargo, con ello los economistas no reconocen que los individuos carecen de libertad, en la medida en que pueden mantener insatisfechas sus necesidades humanas preponderantes3 y, por tanto, no pueden optar a ms tiempo
2 Rodulfo J. Prieto (2012) hace una revisin sobre las limitaciones de la idea de utilizar el tiempo dedicado a actividades placenteras como indicador de bienestar, propuesto por Kahneman y Krueger. 3 Maslow (1987: 17-23) identic las necesidades humanas que requieren ser satisfechas para que los individuos puedan llevar una vida sana desde el punto de vista material, social y psicolgico. Estas necesidades las orden de manera jerrquica, siendo las de mayor preponderancia las siolgicas (como el hambre, fro, aseo, etc.). Este conjunto de necesidades deben ser satisfechas para que surjan en el individuo otras de mayor jerarqua como las de seguridad, afecto, autoestima
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libre. Al respecto, Deaton y Muellbauer, sobresalientes exponentes de la teora del consumidor, aceptan que los hogares con un presupuesto que slo permita adquirir los mnimos tendrn que hacerlo as o dejar de existir (citados en Boltvinik, 2007: 62). Por otra parte, los economistas tradicionales suponen que una vez llegado a cierto nivel de ingreso, los individuos optan por un mayor tiempo libre, no obstante, aun en sociedades en las que el nivel de bienestar es alto, sigue persistiendo una sensacin de escasez de tiempo (Goodin, 2008). Para explicar esto podemos retomar a Linder (1970)4, quien plante que lo anterior se debe a que los economistas han supuesto (y por tanto han hecho creer) que la utilidad se obtiene al momento mismo en que la oferta se cruza con la demanda, asumiendo que el consumo es instantneo y que, por tanto, no se requiere tiempo para realizarlo. Sin embargo, contina el autor, para que la utilidad (denida por l como el bienestar material y espiritual) se pueda alcanzar, se requiere de tiempo para consumir el bien. Al elevarse el nmero de bienes comprados, se incrementa el tiempo requerido para consumirlos, pero la limitada disponibilidad de este recurso (todos contamos con 24 horas al da), signica que la opulencia resultante es parcial y no total, y toma la forma solo de acceso a bienes. Por tanto, para Linder, la opulencia total es una falacia lgica. Por lo tanto, podemos armar que existe una restriccin real en trminos humanos, para consumir, en un tiempo limitado (24 horas, una vida, etc.), una cantidad de bienes ilimitada. En la actualidad existe una disociacin entre vida til del bien y el tiempo que los individuos hacen uso de ste. Ello es producto de la sociedad de consumo en la que vivimos. Podramos llegar a preguntarnos, por ejemplo, cuntos pares de zapatos un individuo puede gastar a lo largo de su vida vs. cuntos pares de zapatos adquiere una persona en su vida? De igual forma, en la sociedad actual, cada da aparece un mayor nmero de cursos para mejorar aptitudes. Se nos exige tambin tener hobbies, ver la televisin, ir al cine, a los museos, hacer viajes, etc. Se ha vuelto ms importante cuntas veces se ha realizado alguna actividad que si sta se disfrut. Pero en materia de pobreza de tiempo, son otros elementos los que afectan el bienestar social. La complejidad de las ciudades obliga
y estima. La necesidad ms elevada es la de autorrealizacin. Incluye tambin las necesidades estticas pero no forman parte de la jerarqua. Si las necesidades ms preponderantes, como las siolgicas, estn insatisfechas el resto no se desarrolla (o se desarrolla de manera decitaria). 4 Es importante sealar que Linder fue pionero en el anlisis de las limitaciones del modelo econmico, sus aportaciones y marcos tericos siguen estando vigentes y han servido de base para desarrollos posteriores.
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a pasar ms horas en el transporte, las jornadas laborales no se han reducido de manera acorde con los desarrollos tecnolgicos y, como seal De Grazia (1994: 397) si bien un ama de casa estadounidense de mediados del siglo XX dispona de una fuerza equivalente hasta de 90 sirvientes (convertidos en aparatos), ello no pareca haber reducido en igual magnitud el trabajo domstico. Linder (1970) critica las herramientas utilizadas por los economistas tradicionales cuando analizan el incremento en los niveles de utilidad-bienestar; ya que en stas no se consideran las tensiones que se generan al interior de los individuos al aumentar de manera indiscriminada la disposicin de bienes, en un contexto de escasez de tiempo para consumirlos. Los economistas a los que ese autor se reere, suponen que un crecimiento en el ingreso nacional provoca (automticamente) un incremento en el bienestar general y, por tanto, recomiendan que para alcanzar un mayor nivel de bienestar se tiene que forzar, por todos los medios, el crecimiento econmico (medido en trmino de ingreso o nmero de bienes). De esta forma, este autor se convierte en uno de los pocos economistas tradicionales que tiene inters en cuestionar la idea de progreso, en la medida en que establece que la abundancia puede tener consecuencias humanas negativas (ya que aumenta la escasez de tiempo), y ecolgicas por el agotamiento de recursos naturales al tratar de elevar la produccin ad innitum, an cuando se presentan rendimientos marginales decrecientes en la utilidad. Al extender las crticas de Linder a los mtodos de medicin de la pobreza, se puede decir que por lo general, en stos se asume que los hogares slo requieren de un nivel dado de ingreso para satisfacer sus necesidades, sin tomar en cuenta que la satisfaccin de ciertas necesidades requiere de la disponibilidad de tiempo. Por ejemplo, en materia de alimentacin, se requiere no slo de la compra de los insumos (alimentos crudos), sino tambin tiempo para su preparacin y consumo. Estas limitaciones fueron sealadas por Becker (1965), quien plante que los integrantes de los hogares requieren de tiempo disponible para realizar diversas actividades que quedan fuera del mbito mercantil, sin las cuales los individuos no podran participar en el mercado laboral. Puntualiz que existe un costo monetario para las actividades no productivas (que quedan fuera del mercado), el cual debe ser considerado en la funcin de utilidad de los hogares, ya que el tiempo dedicado a stas podra haber sido utilizado productivamente. Becker (1965) supone que los hogares son unidades tanto productivas como maximizadoras de utilidad y que toman las decisiones de acuerdo con el benecio de todos. Critica a los economistas que separan de manera tajante la produccin del consumo, al suponer que la primera ocurre en las empresas, y lo segundo en los hogares. De acuerdo con l un hogar
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es realmente una pequea fbrica: combina bienes, materias primas y trabajo para limpiar, alimentar, procrear y producir bienes tiles (p.496). El enfoque del ingreso total, es decir, el que podran obtener los hogares si sus adultos se dedicaran las 24 horas del da a trabajo remunerado, permite, segn este autor, unicar el tratamiento de todo tipo de sustituciones entre ingreso pecuniario y no pecuniario, independientemente de su naturaleza o si ste se deriva del trabajo remunerado o del realizado en el hogar. Sostiene que, si bien el costo de oportunidad del llamado consumo productivo (dormir, comer y hasta jugar), ha sido considerado en el pensamiento econmico, este no haba sido incorporado en el anlisis de la toma de decisiones en el hogar y, por tanto, se pasa por alto que los miembros del hogar que son relativamente ms ecientes en las actividades de mercado usarn menos de su tiempo en las relacionadas con el consumo y viceversa (Becker, 1965). Sin menoscabo a las crticas que se han realizado a este enfoque,5 lo que importa resaltar aqu es que a pesar de que en la teora econmica tradicional se ha sealado la importancia que tiene el tiempo como recurso de los hogares, la forma dominante de medir la pobreza ha quedado relegada de la propia teora que la sustenta. Como veremos a continuacin, si bien en la literatura sobre conceptos y mtodos de medicin de la pobreza, el tiempo ha sido largamente reconocido, su incorporacin contina siendo eludida en la mayora de las propuestas metodolgicas.
El recUrso tIempo conceptUalmente reconocIdo Y generalmente elUdIdo en la medIcIn
En Amrica Latina el estudio pionero de Oscar Altimir (1979), que dio origen al mtodo de medicin de la pobreza por ingreso, utilizado hasta nuestros das por la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica
5 Becker ha sido criticado desde el enfoque de gnero, bajo el argumento de que es falso suponer que las decisiones tomadas al interior del hogar son en benecio de todos, ya que unos miembros ejercen poder sobre otros y toman las decisiones buscando la maximizacin del benecio propio. La propuesta tambin ha sido criticada por no considerar cabalmente el papel del estado en la determinacin de las condiciones que enfrentan los individuos cuando toman sus decisiones, sobre todo en materia de regulacin del mercado laboral y en la provisin de servicios y benecios sociales (que incluyen los asociados al cuidado de menores, ancianos y enfermos), entre otras, condiciones que inuyen en el nivel de participacin laboral (Burchardt, 2008). Otra debilidad importante del modelo es que supone que los hogares tienen la libertad de elegir entre dedicar mayor tiempo al trabajo o a otras actividades (trabajo domstico u ocio), con el n de aumentar su bienestar, con lo que se desconocen las restricciones que enfrentan para ello en el mercado laboral. Es difcil hablar de eleccin en hogares con recursos insucientes para cubrir necesidades bsicas (alimentacin, vestido, vivienda). Como se ver ms adelante, algunas propuestas de medicin de la pobreza de tiempo reproducen este mismo error.
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Latina), contena los fundamentos tericos para que el tiempo fuera incorporado en la medicin. Este autor armaba que los hogares solventan sus necesidades mediante la aplicacin de sus recursos (tiempo, habilidades, empresas o activos para generar ingresos o venderlos para nanciar gastos de consumo) (Altimir,1979: 21) y que los hogares cuentan con el recurso constituido por el tiempo y las habilidades de sus miembros, que pueden aplicar a actividades remunerativas o a otros quehaceres, dentro del condicionamiento impuesto tanto por los mercados de trabajo como por el medio social (Altimir, 1979: 20). Sin embargo, consider que an cuando la medicin de la pobreza sobre la base de una denicin multivariada tenga en cuenta diferentes dimensiones del bienestar posible (p. 24), opt por un mtodo de medicin basado exclusivamente en el ingreso bajo el argumento de que existen dicultades en la agregacin de indicadores mltiples del nivel de vida en un solo indicador (p. 25). Algunos enfoques han incorporado de manera indirecta indicadores relacionados con la disponibilidad de tiempo en los hogares. Sin embargo, este recurso no ha sido claramente reconocido como parte integral en la medicin de las carencias padecidas por los hogares. En esta situacin se encuentra el indicador de privacin social elaborado por Townsend, en 1979 (y desarrollos posteriores), en el que incluy preguntas relacionadas con el tiempo libre.6 La propuesta fue criticada por no permitir distinguir si los hogares no realizaban algunas actividades debido a la falta de ingreso o por preferencias individuales. Esta misma crtica se puede extender pensando que no se puede determinar si la no realizacin de ciertas actividades se debe a la falta de disponibilidad de tiempo (Townsend, 1993).7 Por otra parte, si bien con base en los planteamientos de Becker se desarrollaron algunos intentos por medir la pobreza de tiempo, el impacto que tuvieron en la determinacin del nivel de pobreza fue muy escaso. En los aos setenta del siglo XX, Vickery (1977), como tambin Garnkel y Haveman (1977), propusieron formas alternati-
6 Las preguntas fueron si los hogares haban tenido una semana de vacaciones en los ltimos 12 meses; si los adultos haban invitado a algn amigo a la casa en las ltimas cuatro semanas; si haban salido fuera con un amigo en ese mismo periodo de tiempo; si haban tenido una tarde o noche de entretenimiento en la ltima semana (Townsend, 1979). 7 Siguiendo la tradicin de Townsend, Gordon et al. (2000) realizaron un estudio que incluy, adems de indicadores de tiempo libre, otros sobre equipo ahorrador de trabajo domstico. Adems, se incorpor la percepcin de la poblacin acerca de si los bienes (o actividades) los consideraba necesarios para la mayora de la poblacin, con lo que se super la cuestin de si la falta de stos se deba a carencia de ingreso mas no de tiempo, por lo que todava se puede considerar incompleto este enfoque.
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vas para medir la pobreza ocial en Estados Unidos. Ambos autores consideraron la carencia/disponibilidad de tiempo-adulto para la determinacin del nivel de ingreso que los hogares puede generar, una vez cubiertas sus necesidades de trabajo domstico y cuidado de menores. Sin embargo, sus propuestas fueron ignoradas por completo durante varios aos, y fue hasta mediados de la dcada de los noventa, que en una nueva revisin del mtodo ocial de ese pas retomaron sus trabajos, reconociendo que dos familias con similares recursos econmicos pueden tener una vasta diferencia en recursos de tiempo, la que de alguna manera debe ser tomada en cuenta para determinar su bienestar material (Citro y Michael, 1995: 422). Pero a pesar de reconocer que el tiempo es dinero, el comit encargado de la revisin no lleg a un acuerdo de cmo incorporar el tiempo en la medicin de la pobreza y, por tanto, invalidaron los esfuerzos de Vickery, Garnkel y Haveman. Desde otra perspectiva, autores como Whiteford y Hicks (1993), han calculado la cantidad de ingreso que potencialmente puede compensar la falta de tiempo libre para el cuidado de menores en el hogar. Estos autores elaboraron lneas de pobreza con base en una CNS (Canasta Normativa de Satisfactores). Ella incluye una cantidad de dinero adicional que compensa, supuestamente, la menor disponibilidad que tienen los adultos en hogares monoparentales para esas dos actividades, en comparacin con los que viven en hogares en donde se tiene la presencia de ambos padres. Los autores concluyen:
[...] si una madre o padre soltero desea tener un estndar de vida modesto pero adecuado, y tener la misma cantidad de tiempo libre que disfruta una madre que trabaja tiempo parcial en una familia biparental, entonces se requiere duplicar la tasa salarial estimada para obtener dicho estndar de vida. An cuando as ocurra, los nios en una familia monoparental seguirn teniendo solo la mitad del tiempo que potencialmente un adulto puede dedicarles, en comparacin con el que pueden disfrutar los menores en familias con los dos padres. Si la madre quisiera compensar a sus hijos por el efecto de lo anterior, entonces la tasa salarial tendra que incrementarse una vez ms (Whiteford y Hicks, 1993: 234-235).
Si bien estos autores sealan las diferencias en los hogares de acuerdo a su disponibilidad de tiempo adulto, asumen que este recurso puede ser enteramente sustituido por dinero. Dicho supuesto es falso en la medida en que una mayor cantidad de ingreso no puede sustituir las necesidades de afecto, pertenencia y seguridad, que requieren ser desarrolladas mediante el contacto humano, lo cual implica disponer de tiempo para ello.
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Las transformaciones de la vida urbana y la creciente incorporacin de la mujer al mercado laboral, han hecho ms evidente que las carencias de tiempo afectan el bienestar de los hogares y, por tanto, ha crecido el inters por que esta problemtica sea captada en la medicin. A nivel internacional, el trabajo de Vickery ha sido el que mayor impacto en los estudios de pobreza de tiempo ha tenido. Varios autores han retomado su mtodo y lo han modicado para adecuarlo a las nuevas realidades en distintos pases (Dothitt, 1993; Burchardt, 2008; Zacharias et al., 2012). Sin embargo, como veremos, su propuesta tiene algunas limitaciones8. Se ha sealado que son particularmente vulnerables los hogares con elevados requerimientos de trabajo domstico y cuidado de menores, aunque cada da se vuelve ms relevante la problemtica de los hogares con presencia de enfermos, discapacitados y adultos mayores. La pobreza de tiempo tambin se presenta en hogares que requieren dedicar un tiempo excesivo al trabajo extradomstico, debido sobre todo a los bajos salarios percibidos por los ocupados en el hogar (Damin, 2005). Cabe destacar que la mayora de los nuevos estudios son bidimensionales, es decir, incluyen adems del tiempo el ingreso para determinar el nivel de pobreza (Burchardt, 2008; Goodin et al., 2008). Desde una perspectiva latinoamericana, el nico mtodo que ha incorporado la dimensin del tiempo es el de la medicin integrada de la pobreza (MMIP), que incluye adems al ingreso en su medicin (lnea de pobreza, LP), y a las carencias, medidas con el mtodo de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). La propuesta fue elaborada por Boltvinik (1992), recogiendo la experiencia desarrollada en el marco del Proyecto Regional para la medicin de la pobreza en Amrica Latina del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo). No obstante, Boltvink super la propuesta del PNUD, ya que originalmente slo se incluyeron las dimensiones de LP y NBI para medir la pobreza en diversos pases latinoamericanos (Argentina, Bolivia, etc.), mientras que el MMIP incluye la variable de tiempo. Antes de pasar a explicar el indicador utilizado para calcular la carencia por esta dimensin, en la siguiente seccin expondremos las bases tericas de su planteamiento.
El tIempo como fUente de bIenestar Y como IndIcador de pobreza
En su revisin crtica sobre los mtodos de medicin, Boltvinik (1992; 2005) ha sealado que el desinters por medir el impacto de la escasez de tiempo en el bienestar se deriva del concepto ideal de hogar,
8 Para una revisin crtica vase tambin Damin (2005).
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utilizado por los economistas de la corriente principal. Ellos asumen que todos los integrantes del hogar son adultos (asalariados o empresarios), realizan todas sus comidas fuera del hogar y contratan todos los servicios relacionados con el trabajo domstico (lavado, planchado y aseo del hogar). Por tanto, los requerimientos de tiempo para trabajo domstico son igual a cero, necesitndose tan solo tiempo para el trabajo remunerado y el ocio. De esta forma se asume que las actividades realizadas por los individuos se llevan a cabo de manera exclusiva en la esfera del mercado: la venta de fuerza de trabajo y la compra de mercancas; sin que se requiera tiempo para el consumo. Para Boltvinik, esta postura ha llevado a suponer que los hogares son unidades que ofrecen fuerza de trabajo y realizan el consumo de productos, mientras que las empresas se especializan en la produccin y comercializacin de los bienes, y el Estado queda relegado a un papel de rbitro entre los agentes sociales, no obstante ser el responsable de proveer bienes pblicos y servicios colectivos. El autor seala que este modelo tiene serias dicultades para funcionar en la realidad, sobre todo por la existencia de hogares con requerimientos de crianza de menores, en donde la intervencin de la fuerza de trabajo familiar es prcticamente inevitable y, aunque el empleo de servidores domsticos o la crianza de menores en establecimientos especializados pueden disminuir la restriccin de los adultos para participar en el mercado laboral, se requiere asignar tiempos mnimos de convivencia que aseguren la unidad del ncleo familiar. En su planteamiento sobre la existencia de seis fuentes de bienestar con las que los hogares satisfacen sus necesidades, Boltvinik (1992) incluye al tiempo disponible para educacin, recreacin, descanso y tareas domsticas. Las otras fuentes de bienestar son: el ingreso corriente (monetario y no monetario), los derechos de acceso a servicios o bienes gubernamentales de carcter gratuito (o subsidiado), la propiedad o los derechos de uso de activos que proporcionan servicios de consumo bsico (patrimonio bsico), los niveles educativos, las habilidades y destrezas (no entendidas como medios de obtencin de ingreso, sino como expresiones de la capacidad de entender y hacer), la propiedad de activos no bsicos y la capacidad de endeudamiento del hogar. Desde mi punto de vista, dado que la satisfaccin de todas las necesidades humanas requiere de la inversin de tiempo personal, considero ste la fuente preponderante y, por tanto, la escasez/disponibilidad del mismo se convierte en un factor determinante para evaluar el bienestar de los hogares. El autor plantea que las fuentes de bienestar tienen distinto grado de sustitucin; por ejemplo, con un ingreso alto se pueden sustituir, mediante mecanismos de mercado, algunos derechos de acceso a bie-
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nes o servicios gubernamentales, tales como salud y educacin. Sin embargo, la falta de tiempo no puede ser suplida de manera total por otra fuente de bienestar. Con ingresos adicionales no se puede sustituir la falta de tiempo para la recreacin: nadie puede ver por nosotros una obra de teatro; de igual forma, si no estn desarrolladas las redes bsicas de agua, no ser posible o ser muy caro acceder a dicho servicio y muchas veces implicar una mayor inversin de tiempo ante la necesidad de acarreo de agua. Por otra parte, no tener acceso a servicios de educacin y de salud pblicamente provedos, puede conllevar a un mayor tiempo de dedicacin en actividades generadoras de ingreso y, por tanto, reducir la disponibilidad de tiempo personal. El tiempo, adems, est distribuido socialmente de manera desigual. Siguiendo a este mismo autor, podemos decir que el bienestar en una sociedad depende del nivel y distribucin (entre personas) de las seis fuentes de bienestar y, en el caso del tiempo libre:
[...] depende de las costumbres sobre la duracin de la jornada de trabajo, sobre los descansos semanales y anuales, inversamente de los ingresos del hogar (los hogares con problemas de ingresos se vern impulsados a intentar alargar las jornadas de trabajo o a incorporar ms miembros a dicha actividad) y de preferencias individuales (Boltvinik, 2000: 5).
Asimismo, la necesidad de tiempo para la recreacin vara de acuerdo con la edad de los miembros del hogar, siendo mayor para los nios y adolescentes que para los adultos. Una de las crticas que hace Boltvinik a los enfoques tradicionales de medicin de la pobreza, y que es relevante para este tema, se relaciona con la determinacin de los umbrales y el conjunto de satisfactores denidos para medir las carencias en cada una de las dimensiones de la pobreza. Los mtodos tradicionales generalmente establecen los umbrales de satisfaccin considerando solo las necesidades materiales y siolgicas. El de lnea de pobreza con mucha frecuencia slo incluye la nutricin e incluye nicamente alimentos crudos (objetos) como satisfactores de sta necesidad, ignorando los elementos requeridos para el abasto, la preparacin y el consumo de stos (gas, estufa, utensilios de cocina, etc.). Tambin pasa por alto el tiempo que se requiere en el hogar para realizar todas las actividades individuales y familiares relacionadas con la alimentacin (cocinar, comer, hacer las compras, etc.). Este recorte es similar al que se hace en la medicin en la que se deja fuera otro conjunto amplio de necesidades, cuya satisfaccin es indispensable para llevar una vida digna y plena, por ejemplo: las emocionales (afecto, amistad, amor, sexo), las de desarrollo y autorrealizacin. No obstan-
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te, se hace un doble recorte, ya que tales actividades requieren tiempo libre para su satisfaccin. La diferencia entre los enfoques tradicionales y el de Boltvinik se ejemplica en el Cuadro 1, que no pretende ser exhaustivo, pero muestra con claridad las necesidades (sombreadas en gris) que suelen considerar stos, frente a la propuesta de este autor, cuyo espectro de necesidades (las enunciadas sin sombrear) es ms amplio.
Cuadro 1 Satisfactores y recursos (principales y secundarios) en tres tipos de necesidades (materiales, emocionales, de desarrollo)
Necesidades (ejemplos de) Alimentacin (necesidades materiales) Afecto, amistad, amor, sexo (necesidades emocionales) Autoestima, autorrealizacin (necesidades de desarrollo)
Fuente: Boltvinik (2005). * Incluye ingreso corriente, activos bsicos, activos no bsicos, acceso a bienes y servicios gratuitos. Nota: la parte sombreada es la nica que se toma en cuenta en los enfoques tradicionales.
Tipo de satisfactores Principales / secundarios Objetos (alimentos) / actividades familiares (cocinar, abastecer) Relaciones primarias / actividades con pareja o amigo, objetos Actividades del sujeto / objetos, relaciones secundarias
Fuentes de bienestar (recursos) Principales / secundarios Recursos monetizables* / tiempo, conocimientos y habilidades Tiempo; conocimientos y habilidades / recursos monetizables* Conocimientos y habilidades, tiempo / recursos monetizables*
La segunda columna del cuadro contiene los satisfactores que se deberan considerar en la medicin de la pobreza. Una vez ms, se aprecia que los enfoques tradicionales tienen una lista estrecha, que incluye tan solo objetos (bienes y servicios, sombreados en gris), y deja fuera otros satisfactores requeridos para cubrir las mismas necesidades: las relaciones con otras personas, las actividades y las habilidades de los sujetos. De igual forma, los enfoques dominantes solo consideran los recursos que pueden traducirse a dinero (ingreso corriente, activos bsicos y no bsicos, acceso a bienes y servicios gratuitos), y deja de lado otras fuentes de bienestar utilizadas por los hogares para satisfacer necesidades, tales como el tiempo, los conocimientos y las habilidades que no se traducen en dinero (tercera columna). Podemos constatar en el cuadro que el tiempo es con mucha frecuencia la fuente o recurso principal para satisfacer las distintas necesidades, no obstante no se incluye en la medicin. Para superar las deciencias de los mtodos tradicionales, Boltvinik elabor el mtodo de medicin integrada de la pobreza (MMIP) que, como mencionbamos, combina el mtodo de LP y de NBI, convirtindose adems en el primero de Amrica Latina en
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considerar un ndice de pobreza de tiempo, el de exceso de tiempo de trabajo (ETT)9. La concepcin del MMIP estuvo guiada por los principios de integralidad e interdependencia en la satisfaccin de necesidades, lo que implica que todas estn interrelacionadas entre s, y por tanto no se puede considerar que una est satisfecha, sin que a la vez el resto lo estn. De all que no solo se requiera de ingreso, tiempo o acceso a los servicios bsicos, sino de la satisfaccin de todas las necesidades y en sus distintas dimensiones. Los desarrollos tericos realizados de manera posterior a la elaboracin del MMIP han llevado a Boltvinik (2005) a proponernos ampliar la mirada sobre la concepcin de la pobreza, centrndonos ms en el orecimiento humano.10 Una vez alcanzado un nivel digno de satisfaccin en el conjunto de necesidades, se sentarn las bases para que los individuos alcancen el orecimiento humano. Desde esta perspectiva, la disponibilidad de tiempo se vuelve un elemento fundamental, en tanto que una elevada proporcin de los seres humanos experimenta una profunda insatisfaccin en torno a la actividad que realiza durante su tiempo de trabajo. Las horas libres constituyen el espacio para alcanzar el orecimiento humano. No se desconoce que durante las horas libres pueden desarrollarse actividades alienantes y enajenantes (por ejemplo, ver televisin de escasa o nula calidad; vase Damin, 2007). Pero adems nos enfrentamos con otra limitacin para que el tiempo libre se transforme en el espacio para el orecimiento: el agotamiento del trabajador. No puede negarse que despus de largas jornadas de trabajo y extenuantes trayectos de trasporte, difcilmente el tiempo restante (o libre) puede ser aprovechado de manera plena por los individuos para desarrollar sus capacidades y potencialidades humanas. Como veremos en la siguiente seccin, la mayora de los ndices que hasta ahora miden la pobreza de tiempo, buscan establecer un umbral mximo de nmero de horas que humanamente es posible para ser dedicado por los adultos a trabajo domstico (incluyendo el cuidado de otros en el hogar) y remunerado, sin que sean conside9 El ndice ha permitido analizar la pobreza de tiempo en Mxico desde los aos noventa, vase Damin (2005). 10 El concepto de orecimiento humano proviene de la losofa analtica y es similar al de autorrealizacin de Maslow (1987), quien plantea que una vez satisfechas las necesidades siolgicas (como el hambre), aparecen en el individuo otras de mayor jerarqua entre las que se encuentran la seguridad, el afecto, la estima y autoestima y, nalmente, la autorrealizacin. El orecimiento humano se reere a la necesidad que surge en el individuo para llevar a cabo la actividad para la cual tiene vocacin, o la que ms les satisface. Mediante sta pone en prctica todas sus capacidades humanas (escribir poesa, pintar, investigar, crear, tocar instrumentos musicales, etc.).
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rados pobres de tiempo. Por tanto, el tiempo para alcanzar el orecimiento humano es irrelevante. Esta situacin es muy distinta a la postura que se asume al medir este fenmeno con el ndice de Exceso de Tiempo de Trabajo (ETT), que se analiza en la penltima seccin.
Cmo se ha medIdo la pobreza de tIempo?
La mayora de los mtodos que incluyen al tiempo para medir la pobreza son bidimensionales, al incluir tambin al ingreso11. Vickery (1977) fue pionera en los estudios de la pobreza de tiempo, al desarrollar un ndice para determinar el estndar generalizado de pobreza. ste toma en cuenta, por un lado, los requerimientos de tiempo para el cuidado personal, el trabajo domstico (que incluye adems de los quehaceres el cuidado de menores y la administracin del hogar), y el tiempo requerido para trabajo extradomstico; por otro lado, el ingreso mnimo necesario para satisfacer un conjunto de necesidades bsicas12. En cuanto al establecimiento de las normas de tiempo, Vickery las j suponiendo que dado el bajo nivel normativo de ingreso, los hogares no pueden adquirir en el mercado bienes y servicios que sustituyan el trabajo domstico y, por tanto, todos los alimentos tendran que ser preparados en casa. Se entiende que no habra lavarropas ni automvil. Con ello, la autora extendi al mximo el nmero de horas que los adultos podran dedicar al trabajo domstico y extradomstico (trabajo socialmente necesario, TSN) en caso de que sus ingresos fueran bajos, estableciendo la norma de tiempo en 86,6 horas a la semana. Con ello, redujo a una cantidad mnima el tiempo libre (diez horas a la semana), supuesto muy alejado de la realidad de la sociedad norteamericana a la que haca referencia.13 La propuesta metodolgica de Burchardt (2008) es similar a la de Vickery, tanto en su procedimiento como en sus bases tericas, al sustentarse en el modelo de organizacin de los hogares de Becker, pero incorpora el concepto de capability de Sen, en el sentido de considerar que los hogares tienen un conjunto de combinaciones de ingreso-tiempo entre las que elegirn la que ms utilidad les genere segn sus pre11 Por limitaciones de espacio no podr ser exhaustiva en la revisin de las propuestas metodolgicas presentadas aqu, no obstante pueden consultarse algunas de ellas con ms detalle en Damin (2010). 12 Para esta dimensin Vickery utiliz el mtodo ocial de lnea de pobreza Estados Unidos, que estima lo necesario para vivir a partir del costo de una canasta de alimentos que cubren los requerimientos nutricionales mnimos en periodos de emergencia. 13 La encuesta utilizada por la autora muestra que en promedio los adultos dedicaban a tiempo libre un poco ms de 30 horas a la semana y que las diferencias no eran muy signicativas por niveles de ingreso.
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ferencias (capability set)14. Una de las novedades de Burchardt es que realiz distintos ejercicios, tomando normas absolutas basadas en expertos, y relativas, estableciendo como umbral de tiempo requerido el 50%, 60% y 80% de la media observada en las encuestas de hogares. Al igual que Vickery, tiene el inters por destacar dos problemas de clasicacin que se cometen al utilizar los mtodos unidimensionales. stos son: 1) cuando el ingreso es la nica variable, algunos hogares quedan clasicados como no pobres, a pesar de que sus miembros, para escapar de la pobreza, deben realizar jornadas laborales ms extensas que las que establecen las normas legales o socialmente reconocidas; y 2) cuando el tiempo es la nica variable, algunos hogares aparecen como pobres al trabajar ms horas de las necesarias para no serlo, pero no deberan ser clasicados de esta manera porque los adultos preeren tener mayor ingreso que tiempo libre. La preocupacin por estos errores de clasicacin, que comparten con Goodin et al. (2008), se debe a que los autores pretenden identicar a los hogares que reciben ayudas gubernamentales sin que las merezcan o viceversa. Goodin et al. (2008) intentan adems sustituir el ingreso por el tiempo como medida de justicia social; no obstante, se ven en la necesidad de partir del ingreso disponible de los hogares para compararlo con una lnea de pobreza y as determinar el tiempo que normativamente se requiere dedicar a trabajo extradomstico, a n de evitar la pobreza. Construyen una medida de tiempo discrecional, esto es un tiempo en el que, aunque parezca que los individuos estn trabajando ms tiempo del necesario, en realidad este exceso de dedicacin al trabajo corresponde a actividades elegidas libremente por los individuos. Para determinar la cantidad de tiempo discrecional (que denominan autonoma temporal), establecen normas para cubrir las necesidades de trabajo extradomstico, domstico, cuidado personal y de los menores. Sin embargo, su procedimiento llev a una minimizacin de las normas, sobreestimando la autonoma temporal (Damin, 2010)15. Todos los mtodos de medicin de la pobreza de tiempo, incluyendo el ETT, consideran el nmero de horas adulto-disponible en el hogar, y las determinan con base en las edades mnima y mxima (normativas) para la participacin en el trabajo socialmente necesario
14 Esta idea est implcita en Vickery, no obstante, al momento en que la autora elabora su ndice, Sen no haba desarrollado el concepto de las capabilities. 15 Los autores calculan la pobreza de tiempo en seis pases desarrollados, cuya seleccin estuvo determinada por la disponibilidad de datos sobre uso de tiempo (de nales de los noventa y principios de la dcada de 2000 e incluyen a Estados Unidos, Australia, Alemania, Francia, Suecia y Finlandia.
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(TSN, domstico y extradomstico). La edad mnima corresponde a la permitida legalmente para el ingreso al mercado laboral en cada pas y, en lo que se reere a la mxima, ucta entre 60 y 69 aos, y corresponde a la edad de retiro de los trabajadores. Una vez calculado el nmero de horas-adulto disponibles en el hogar, se compara con el de las horas requeridas (o dedicadas) a trabajo extradomstico, domstico (incluyendo el cuidado de menores y en ocasiones de adultos y enfermos), trasporte, cuidado y arreglo personal, sueo y comidas. El tiempo libre es un factor residual y sirve para diferenciar a los pobres de los no pobres de tiempo. Tanto Burchardt como Goodin y coautores trasladan el enfoque relativo de ingreso a la determinacin de las normas de tiempo, sin realizar reexin alguna sobre la distinta naturaleza de estas dos fuentes de bienestar y el papel que cada una juega en la satisfaccin de necesidades humanas. Con ello, se llega a normas absurdas en algunas dimensiones del bienestar, que los autores tienden a ignorar o minimizar. Por ejemplo, Goodin et al. (2008: 50) sealan:
La mediana del tiempo que en los hechos la gente dedica a cuidado personal en los pases en estudio es de alrededor de 70 horas a la semana; establecer una lnea de pobreza [de tiempo] para cuidados personales a la mitad de ese valor, implicara que la gente necesitara estrictamente cinco horas al da para dormir, comer, arreglarse, etc. Eso sera ridculamente bajo.
Ante tal absurdo, los autores jan como norma 80% de la mediana, quedando en slo ocho horas diarias para realizar estas actividades, lo que suena como justo slo para un sueo corto por la noche, un bao rpido y comidas corriendo. Todo sera muy apresurado; pero hay que recordar, aaden, que las estimaciones de lo que es mnimo necesario tienen que ser bajas (p. 51). Burchardt realiza un clculo similar, pero su norma relativa entra en contradiccin absoluta, para la cual los expertos recomiendan que los adultos duerman ocho horas diarias en promedio y, por tanto, no habra tiempo para el resto de las actividades relacionadas con el cuidado y aseo personal. Es un error asumir que el enfoque relativo ofrece parmetros de lo necesario, ya que fcilmente se incurre en umbrales insucientes para evitar el dao grave, como plantean Doyal y Gough (1991) en torno a la satisfaccin de necesidades. Si una persona no duerme lo suciente, y hace todo deprisa, es ms propensa a sufrir y causar accidentes. Por lo tanto, la norma de Goodin et al. y de Burchardt, deja de tener validez para medir la privacin en trminos de tiempo. Para la jacin de umbrales en la medicin bidimensional de la pobreza de ingreso-tiempo por lo general los autores asumen, implci-
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ta o explcitamente, que los miembros del hogar utilizan el tiempo de manera ineciente, es decir que dedican ms del tiempo estrictamente necesario al trabajo domstico, extradomstico y actividades de mantenimiento fsico. Adems, suponen que la escasez de tiempo libre se debe a que los individuos preeren un mayor ingreso que el necesario y, por tanto, la pobreza en la dimensin de tiempo se torna casi irrelevante. Goodin et al. (2008) y Burchardt (2008) identican entre 3 y 10% de pobreza de tiempo para los pases desarrollados que estudian, y consideran que el sentimiento generalizado de escasez de tiempo en esos pases se debe a un problema de percepcin. Una de las contribuciones de los mtodos bidimensionales es asumir que los hogares requieren tanto ingreso como tiempo para satisfacer sus necesidades y que ninguno de estos recursos es suciente por s mismo para que los hogares escapen de la pobreza. A continuacin expondremos las principales caractersticas del indicador de tiempo del MMIP, el cual se utiliza para ajustar el ingreso (al alza o a la baja), de acuerdo con la condicin de pobreza de tiempo, antes de compararlo con una lnea de pobreza (LP), resultando en una medida de ingresotiempo, que se combina adems con el indicador de NBI.
El ndIce de eXceso de tIempo de trabajo (ett) Y sU aplIcacIn al caso de MXIco La determinacin de normas para el componente de tiempo del MMIP reconoce un mnimo humanamente digno para la satisfaccin de necesidades. De esta forma, el ndice de exceso de tiempo de trabajo (ETT) considera al menos ocho horas diarias para dormir, adems de otras dos para el cuidado y arreglo personal. Para el clculo de la pobreza toma en cuenta el tiempo dedicado por todos los miembros del hogar (de 12 aos o ms de edad) a trabajo extradomstico, y establece una norma para ser dedicada a la educacin (para las personas en edad de estudiar y las que declaran estar realizando esta actividad) y al traslado de ida y vuelta al trabajo y a la escuela. Se incluye adems el tiempo para el trabajo domstico y cuidado de menores (de hasta diez aos de edad en el caso de estar presentes en el hogar)16. Si bien la cantidad de tiempo libre es residual, la diferencia con los mtodos bidimensionales es que la norma de tiempo que los adultos del hogar pueden dedicar a trabajo domstico y/o extradomstico est basada
16 Cabe aclarar que el ETT requiere incorporar el cuidado de ancianos, enfermos y discapacitados. Esta omisin se debe a que en la literatura socioeconmica y demogrca el tiempo que toma llevar a cabo esta actividad no haba tomado relevancia, no obstante, cada da son mayores las evidencias de que en un futuro no muy lejano se vivirn serios retos en la materia. Para un anlisis comprensivo ver Durn Heras (2012).
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en la legislacin mexicana, donde se establece que la jornada mxima de trabajo es de 48 horas a la semana. Por tanto, en el planteamiento de Boltvinik, los adultos podran disfrutar de hasta 44 horas de tiempo libre a la semana. Esta norma contrasta fuertemente con la de Burchardt y Goodin, quienes asumen que el tiempo libre de los adultos puede ser igual a cero. Debemos recordar que, para estos autores los no pobres de tiempo pueden ser personas que dedican ocho horas diarias para dormir, comer y realizar las actividades de cuidado y arreglo personal. Es conveniente sealara que en el MMIP, la norma de tiempo requerido para trabajo domstico en el hogar est en funcin de su tamao y de la intensidad con la que se realiza este tipo de trabajo17. Cabe aclarar que las normas de tiempo requerido para trabajo domstico fueron determinadas de manera intuitiva. Ya no exista informacin en Mxico sobre el uso del tiempo en los hogares al momento en que este mtodo se elabor. Sin embargo, los parmetros normativos utilizados fueron evaluados y se encontr que reejan las prcticas sociales observadas en el pas. Adems, esta revisin me permiti modicar el ndice para que reejara de mejor manera el esfuerzo realizado por los hogares en materia de tiempo dedicado a TSN (Damin, 2005), quedando la frmula general del ETT de la siguiente manera: ETTj= ((Wj) + (RJTDj - JSDj)) / kj*W* donde Exceso de tiempo de trabajo en el hogar j Horas semanales totales trabajadas extradomsticamente j por todos los miembros del hogar de 12 aos y ms j RJTD : Horas requeridas para trabajo domstico j JSD : Horas de trabajo domstico contratadas j W*=48: Norma de horas de trabajo que pueden ser dedicadas a la semana a trabajo domstico y/o extradomstico k *: nmero de personas en el hogar j que estn disponibles para j trabajar18
17 La intensidad del trabajo domstico est en funcin de la necesidad de acarreo de agua, de la disponibilidad de equipo ahorrador de trabajo domstico en el hogar (refrigerador, lavadora, vehculo de motor y licuadora) y de la presencia (o no) de menores de hasta diez aos de edad, considerando su asistencia a la escuela. 18 Las personas disponibles de tiempo completo (48 horas a la semana) para trabajo domstico y/o extradomstico son las de 15 a 69 aos de edad, excluyendo incapacitados y una fraccin del tiempo disponible (28 horas) de los que declaran estar estudiando. Se incluye una fraccin de tiempo que puede ser dedicado a trabajo
ETT : j W :
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De esta manera, el indicador muestra el esfuerzo relativo desplegado por los hogares para obtener el ingreso corriente y cubrir sus necesidades de trabajo domstico y cuidado: mientras mayor es dicho esfuerzo, menor es, caeteris paribus, el tiempo disponible para descanso, educacin y recreacin. El ETT toma valores de cero a dos, ubicndose la norma en uno; los hogares con este valor de ETT dedican un tiempo normativo a TSN durante la semana; cuando es mayor a uno, los hogares son pobres de tiempo, lo que signica que trabajan en exceso para satisfacer sus necesidades de ingreso y para cubrir las de trabajo domstico y cuidado de menores en el hogar. Cuando el indicador es menor a uno, los hogares son no pobres de tiempo y pueden disfrutar un buen nmero de horas de tiempo libre. El Cuadro 2 muestra la pobreza de tiempo en Mxico en 2010, e incluye tambin informacin sobre la pobreza por ingreso, utilizando la LP del MMIP, y la de ingreso-tiempo, que resulta de combinar ambas dimensiones. Se puede ver que la pobreza de tiempo afecta a la mitad de la poblacin, y que el estrato de mayor proporcin es el de la moderada19 (30,9%), seguida por la indigencia20 (11,5%) y, por ltimo, por la pobreza intensa21 (7,9%).
Cuadro 2 Mxico: Pobreza de tiempo, de ingreso y de ingreso-tiempo, 2010 (% de poblacin)
Estratos 1. Indigencia 2. Pobreza Intensa 3. Pobreza Moderada 4. Total de pobreza = (1+2+3) 5. SAR* 6. Clase Media 7. Clase Alta 8. No pobreza = (5+6+7) Tota de la poblacin Tiempo 11,5 7,9 30,9 50,3 10,3 32,0 7,3 49,6 100,0 Ingreso 39,2 15,3 19,4 73,9 18,1 7,3 0,8 26,2 100,0 Ingreso-Tiempo 45,5 15,2 17,8 78,5 12,2 7,0 2,3 21,5 100,0
*SAR: Satisfaccin de requerimientos de ingreso y tiempo o de ambas dimensiones Clculos propios con base en los microdatos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogaresm (2010, INEGI).
domstico por parte de la poblacin de 12 a 14 aos (seis horas a la semana) y por parte de las de 70 a 79 aos (24 horas), aunque este tiempo puede ser dedicado tambin a trabajo extradomstico (ver Damin, en prensa). 19 Satisfacen ms de dos terceras partes de las normas, pero menos del 100%. 20 Cubren menos del 50% de las normas de requerimiento de tiempo para TSN. 21 Hogares cuyos requerimientos de tiempo estn cubiertos entre 50% y 66%.
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En cuanto a los estratos de no pobreza de tiempo,22 la clase media es la de mayor volumen (32%), seguida por los hogares que apenas satisfacen las normas de tiempo (SAR, 10,3%) y, por ltimo, se encuentra la clase alta con apenas 7,3% de la poblacin. Es importante sealar que Damin (2005), mostr que el ETT clasica con bastante precisin a los hogares segn su condicin de pobreza de tiempo, an cuando en su elaboracin no se recurre a informacin de cmo utilizan los hogares este recurso. La autora aplic el ndice a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares en Mxico (ENIGH), clasicando a los hogares segn su pobreza de tiempo y, posteriormente, compar el nmero de horas promedio reportada por los adultos a TSN y al resto de las actividades cotidianas segn un mdulo especial sobre uso de tiempo, relevando en la misma encuesta. As encontr que, cuando se trata de hogares pobres de tiempo, dedican ms horas a TSN (27%) y menos a actividades como educacin (15%), recreacin y cuidado y arreglo personal (alrededor de 10% menos) en comparacin con los no pobres de tiempo. Por otra parte, la pobreza por ingreso es mucho ms elevada que la de tiempo (73,9% frente a 50,3% de la poblacin), como lo es tambin la intensidad de la carencia, ya que la indigencia representa 39,2 % y la clase alta es casi inexistente (0,8%). Para construir el indicador de pobreza de ingreso-tiempo, el ingreso de los hogares se ajusta dividindolo por el ndice de exceso de tiempo de trabajo, antes de compararlos con la LP. Cuando el ETT es igual a uno, los hogares no son pobres de tiempo y, por tanto, su ingreso queda intacto; cuando el ndice de tiempo es superior a uno, los hogares presentan carencias para cubrir sus necesidades de TSN y, por tanto, su ingreso se reduce asumiendo con ello que el exceso de tiempo dedicado al trabajo tiene un costo en trminos de bienestar. Ahora bien, cuando el ETT es inferior a uno, signica que los hogares tienen un exceso de tiempo libre, lo que se traduce en un mayor bienestar y por tanto el ingreso aumenta para reejar esta situacin 23.
22 Los que tienen satisfaccin de necesidades cubre 100% de las normas y rebasan hasta un 10%, la clase media satisface ms del 10% de las normas, pero su disponibilidad de recursos no es superior al 50% de stas y la clase alta tiene una satisfaccin de ms del 50% de las normas. 23 Cabe aclarar que cuando los hogares resultan pobres por ingreso pero no por tiempo, el ajuste mencionado no se realiza, ya que el ingreso de esta poblacin se elevara (al ser el ETT menor a 1), lo que equivaldra a suponer que con el exceso de tiempo libre los pobres de ingreso podran adquirir bienes y servicios que los sacara de su condicin de pobreza por ingreso, lo cual es incorrecto. De esta forma, el ingreso de ese tipo de hogares se deja intacto al compararlo con la LP; con ello se asume que el exceso de tiempo libre, cuando hay pobreza de ingreso, se debe a la falta de empleos disponibles para la poblacin, postura que contrasta con el resto de los autores, quienes suponen que esta situacin se da por cuestiones de preferencias.
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Como se observa en el cuadro, la pobreza total aumenta al combinar las dos dimensiones (ingreso y tiempo), llegando a 78,5% de la poblacin y la indigencia a 45,5%, lo que signica que existen muchos hogares que no son tan pobres desde el punto de vista del ingreso, pero ello es posible slo a travs de un uso excesivo de su fuerza de trabajo. La pobreza intensa queda casi sin cambio y la moderada se reduce ligeramente. Entre los estratos de la no pobreza hay dos cambios importantes. Por un lado, el porcentaje del estrato de los hogares que apenas cubren las normas (SAR) se reduce en seis puntos porcentuales en relacin a la pobreza por ingreso, mientras que la clase alta aumenta de 0,8% a 2,3% en la dimensin de ingreso-tiempo. De esta forma se observa una situacin inversa a la anterior, existen hogares que gozan de un tiempo libre por encima de la norma, que les brinda un mayor bienestar del que reeja su condicin cuando slo se mira el ingreso. Para mostrar los movimientos que ocurren desde los estratos de ingreso hacia los de ingreso-tiempo se presenta el Cuadro 3. Como se observa, el grueso de la poblacin se queda en el mismo estrato, y cuando los hogares sufren algn cambio es porque se hace evidente que su situacin es peor de lo que muestra la pobreza al medirla slo por ingreso. De esta manera, en el estrato de pobreza intensa 70,4% de poblacin se queda sin cambio y el resto (29,6%) pasa a formar parte de la indigencia al considerar las dos dimensiones (ingreso-tiempo). Cabe aclarar que no se observa mejoramiento en la condicin de los estratos de pobreza por ingreso, ya que ste no se ajusta cuando los hogares presentan carencia por esta dimensin pero no por tiempo (ver Nota 21).
Cuadro 3 Mxico cambios en los estratos de pobreza, al ajustar el ingreso por el ndice de exceso de tiempo de trabajo, 2010 (% de poblacin con respecto a cada estrato de pobreza por ingreso)
Estratos de Ingresotiempo Indigencia Pobreza Intensa Pobreza Moderada SARIT** Clase Media Clase Alta Total 100,0 100,0 100,0 Estratos del ingreso Indigencia 100,0 Pobreza intensa 29,6 70,4 Pobreza moderada 8,3 19,3 72,4 SARI* 1,2 3,7 20,4 60,6 10,6 3,5 100,0 0,1 0,8 17,9 68,7 12,4 100,0 14,0 85,9 100,0 0,2 Clase media Clase alta
Fuente: clculos propios con base en los microdatos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (2010, INEGI). * SARI: estrato con satisfaccin en no ms de 10% de requerimientos de ingreso. ** SARIT: estrato con satisfaccin en no ms de 10% de requerimientos de ingreso y de tiempo.
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En los estratos de no pobreza s encontramos cambios en ambos sentidos. Por ejemplo, 20% de la poblacin del estrato con satisfaccin de requerimientos de ingreso (SARI) se ubica en pobreza moderada al combinar el ingreso con el tiempo; en cambio 10,6% pasa a formar parte de la clase media y 3,5% pasa a la clase alta. Es importante remarcar que son marginales los cambios desde la clase media o alta hacia los estratos de pobreza. Los movimientos que se observan en la clase media son sobre todo el estrato con satisfaccin de requerimientos de ingreso-tiempo, SARIT (17,9%) y en menor grado hacia la clase alta (12,4%). En esta ltima los cambios se dan hacia el estrato inmediatamente inferior, es decir hacia la clase media.
RefleXIones fInales An cuando son pocos los enfoques que incluyen la dimensin del tiempo para medir la pobreza y el bienestar, en este trabajo hemos mostrado que los esfuerzos realizados hasta ahora constituyen un avance importante. El ETT es un ndice que supera el minimalismo de los enfoques tradicionales y economicistas, y tiene la ventaja frente a las otras propuestas de reconocer que todos los seres humanos tienen derecho al tiempo libre, en cantidad suciente para desarrollar actividades propias que le procuren bienestar ms all del ingreso, aspecto que est presente en las legislaciones nacionales y en la declaratoria universal de derechos humanos. De esta manera el ndice se convierte en un indicador de las condiciones de escasez de tiempo y agotamiento que enfrenta actualmente la fuerza de trabajo y sus familias. Un aspecto fundamental de este enfoque es que hace extensivo el derecho al tiempo libre para todos los individuos del hogar, al tratar de la misma forma el tiempo mximo que una persona puede dedicar a trabajo ya sea domstico y/o extradomstico, con ello se reconoce de manera implcita que las mujeres (quienes realizan la mayor parte de este trabajo) tambin tienen derecho al descanso y al desarrollo de actividades propias durante el tiempo libre. No obstante, una de las limitantes de la mayora de los ndices de pobreza de tiempo desarrollados hasta ahora e incluyendo al ETT es que el clculo se hace a nivel de hogar, asumiendo implcitamente que las tareas (domsticas y extradomsticas) se distribuyen en acuerdo mutuo o de manera equitativa a su interior. No obstante, la pobreza de tiempo afecta de manera importante la calidad de vida de las mujeres, sobre todo las que participan en el mercado laboral, ya que ellas por lo general continan ocupndose de la organizacin y realizacin del trabajo reproductivo dentro de la familia. Es por esta razn que debe elaborarse una propuesta metodolgica que permita visualizar esta problemtica. 95
Hemos visto adems que el ETT sirve como herramienta para evaluar las diferencias en la disponibilidad del recurso tiempo entre hogares con el mismo nivel de ingreso, lo que los ubica en distintos niveles de bienestar. Con ello queda develado que una parte importante de los individuos de nuestra sociedad est obligada a dedicar una cantidad sustancial de su tiempo de vida en conseguir los medios necesarios para sobrevivir y que el esfuerzo que realizan muchas veces queda velado cuando slo se utiliza la dimensin de ingreso o de NBI para medir el bienestar. Es importante destacar que el supuesto que manejan los autores de los mtodos bidimensionales (Vickery, Burchardt y Goodin) sobre la existencia de un conjunto de opciones de ingreso-tiempo entre las cuales los individuos pueden elegir de manera libre de acuerdo a sus preferencias, es un espejismo de eleccin. Sobre todo si consideramos las actuales circunstancias de crisis y falta de empleo que aquejan a nuestra sociedad. No podemos dejar de sealar adems que su enfoque es minimalista, en tanto que solo considera el tiempo para cubrir las necesidades que aseguran la reproduccin material y el mantenimiento de la eciencia fsica, con lo que se ignora el tiempo requerido para cubrir otras necesidades como las emocionales o de autorrealizacin. Cabe resaltar que los nuevos enfoques de medicin multidimensional desarrollados desde el enfoque de capacidades de Sen tambin son omisos a esta problemtica. No se puede soslayar que la pobreza de tiempo limita de manera seria las posibilidades de desarrollo de las capacidades y potencialidades humanas, ya que reduce la libertad que tienen las personas para elegir actividades valiosas a lo largo de sus vidas.
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Fernando Corts*
La medIcIn mUltIdImensIonal de la pobreza en MXIco
IntrodUccIn La Ley General de Desarrollo Social, promulgada en Mxico el 20 de enero del ao 2004, estableci que la medicin ocial de la pobreza deba ser multidimensional y especic una serie de principios que deba satisfacer. Dichos principios son materia de este escrito. La misma ley cre el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social (CONEVAL), un organismo pblico con autonoma tcnica y de gestin. Es importante destacar que las dos funciones bsicas del CONEVAL son (i) establecer los lineamientos y criterios para la denicin, identicacin y medicin de la pobreza y (ii) normar y coordinar la evaluacin de las polticas y programas de desarrollo social. De este modo se estableci una clara vinculacin entre la medicin de la pobreza y la evaluacin de los programas sociales: la medida de pobreza debe servir para evaluar los programas y las polticas de desarrollo social. Antes del ao 2004 Mxico dispona de una medicin de pobreza unidimensional. La idea que comparten las distintas variedades dentro de este enfoque es que el bienestar de las personas depende de su consumo. Dadas las restricciones habituales de informacin para medir el consumo con frecuencia se emplea como aproxima* Fernando Corts, PUED UNAM, PEI COLMEX, Consejero Acadmico CONEVAL.
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cin el gasto o bien el ingreso, su comparacin con una lnea de pobreza (LP) permite calicar si la persona o el hogar es pobre segn sea inferior o superior a LP. En ocasiones LP es el valor de una canasta alimentaria como la que emplea la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) o bien una magnitud preestablecida como la que utiliza el Banco Mundial, institucin que para garantizar la comparacin internacional de las cifras de pobreza en 1993 tom como criterio el valor promedio de las lneas de los quince pases ms pobres del orbe. Otra corriente para medir la pobreza sostiene que usar el ingreso para medirla supone una concepcin limitada del bienestar. Se plantea as la estrategia de medir directamente las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) (Hammill, 2009: 7-11). Este mtodo fue ampliamente utilizado en Amrica Latina durante los aos setenta, poca en que slo se dispona de informacin censal. Hay quienes proponen construir una medida de bienestar combinando la medicin de pobreza por ingresos y por NBI (Boltvinik y Hernndez-Laos, 1999), como una manera de complementar la medicin por ingresos y disponer de una medida perfeccionada del bienestar de las personas. Amartya Sen (1999) da un paso ms all del consumo para dar cuenta del bienestar de los individuos, pues no slo considera las necesidades sino se mueve al plano de las capacidades para funcionar y participar plenamente en la sociedad. La medicin de la pobreza desde los enfoques de capacidades, lneas de pobreza, NBI, o una combinacin aritmtica de los dos ltimos, tienen en comn la idea que expresa la carencia de bienestar individual; sin embargo, discrepan en qu comprende el bienestar. Una consecuencia de esta concepcin es que todas ellas buscan generar un nmero que estime el nivel de bienestar de las personas. Desde el punto de vista de la medicin pueden tener divergencias en las dimensiones a considerar, dnde poner los umbrales para las diversas variables, o qu ponderacin dar al ingreso y a los otros componentes del bienestar; pero coinciden en que se debe generar un solo ndice. En Amrica Latina para medir la pobreza se ha usado el mtodo matricial Katzman (1989) que emplea dos dimensiones. Este mtodo no se plantea ir ms all, es decir, generar un nmero nico debido a que las dos dimensiones son de naturaleza distinta. En este enfoque el ingreso sirve para dar cuenta de la pobreza coyuntural, mientras que las dimensiones de NBI son indicadores de pobreza estructural. El mtodo genera una matriz con la pobreza por ingresos y por NBI, originando, de este modo, cuatro categoras: no pobres (por ambos criterios), pobres de corto plazo (pobres por ingreso pero no por NBI),
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pobres estructurales (no pobres por ingreso y pobres por NBI) y pobres crnicos (pobres por ambos criterios). Debe tomarse conciencia que generar una medicin en una, dos o ms dimensiones no es una cuestin aritmtica, estadstica o matemtica sino conceptual: si el problema planteado dene la pobreza en el espacio del bienestar entonces ser necesario construir un ndice; pero si el enfoque la considera como un fenmeno que se despliega en espacios nocionalmente heterogneos habr que usar nmeros en dos o ms dimensiones, segn sea el caso.
La medIcIn de la pobreza en MXIco: restrIccIones legales Y solUcIn conceptUal La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) seala que la pobreza involucra una dimensin de bienestar, otra de derechos econmicos, sociales y culturales y una tercera territorial. La exigencia de considerar los derechos queda claramente especicada cuando en su Artculo 1 seala que el desarrollo social debe garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de toda la poblacin al desarrollo social. El CONEVAL tendr que generar una medida de pobreza que tome en cuenta al menos las siguientes dimensiones: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a servicios bsicos en la vivienda, acceso a la alimentacin y cohesin social; adems del ingreso corriente per cpita como indicador del bienestar. Tambin establece que la informacin para realizar las mediciones de pobreza debe provenir del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) y los clculos se deben realizar cada dos aos con representatividad estatal y cada cinco aos en los municipios del pas (LGDS, Art. 37). El conjunto de disposiciones legales contenido en la LGDS estableci el conjunto de restricciones que deba cumplir la medicin de la pobreza, que se pueden resumir en: (i) vnculo entre programas sociales y medicin de la pobreza; (ii) pobreza denida en el espacio del bienestar, de los derechos econmicos, sociales y culturales y en el territorio; (iii) lista de las dimensiones que deben considerarse; (iv) el nivel geogrco a que deben ser representativas las mediciones y, (v) las fuentes de informacin y la periodicidad. Para proceder a la medicin en el espacio del bienestar se construy una nueva canasta alimentaria empleando la informacin de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) del ao 2006 (la anterior databa de 1992) y una canasta no ali101
mentaria que sumadas conforman la canasta total. La situacin de carencia en el espacio del bienestar result de la comparacin del ingreso per cpita con el valor de las lneas y para agregar la informacin se us el ndice FGT (Foster James, Joel Greer, Erick Thorbecke, 1984). La identicacin de las personas carentes en el plano de los derechos es un poco ms compleja pues deben tomarse en cuenta varias dimensiones. En este espacio se consideraron las siguientes variables: rezago educativo promedio del hogar (C1), acceso a los servicios de salud (C2), acceso a la seguridad social (C3), calidad y espacios de la vivienda (C4), acceso a servicios en la vivienda (C5) y acceso a la alimentacin (C6). Para determinar la carencia en cada una de estas dimensiones es necesario referirse a los indicadores o variables y a los umbrales. Los umbrales que permitirn calicar a una persona como carente o no en el espacio de los derechos son anlogos a las lneas de pobreza en el mbito del bienestar. Sin embargo, a diferencia de aqul en la bibliografa no se dispona de criterios que permitieran identicarlos. Para determinarlos se decidi emplear secuencialmente los siguientes criterios: (i) aplicar las normas legales si existen, (ii) en caso de que no las haya recurrir a los criterios denidos por expertos de instituciones pblicas especialistas en los temas del derecho en cuestin, (iii) si los criterios anteriores eran no conclusivos, recurrir a mtodos estadsticos para determinarlos y, en ltimo caso, (iv) debera decidir el CONEVAL (2009). La medicin en el mbito de los derechos toma en cuenta unos pocos elementos bsicos del discurso jurdico por lo que antes de avanzar es necesario que se establezcan algunos vnculos entre ste y la medida estadstica que se emplear. En primer lugar, medir en escala dicotmica (se presenta o no la carencia) deriva de algunos atributos de los derechos humanos: son inherentes, en la medida que son innatos a todos los seres humanos sin distincin alguna, pues se asume que nacemos con ellos. Por tanto, estos derechos no dependen de un reconocimiento por parte del Estado; universales, por cuanto se extienden a todo el gnero humano en todo tiempo y lugar; por tanto, no pueden invocarse diferencias culturales, sociales o polticas como excusa para su desconocimiento o aplicacin parcial; absolutos, porque su respeto se puede reclamar indistintamente a cualquier persona o autoridad; inalienables, por ser irrenunciables, al pertenecer en forma indisoluble a la esencia misma del ser humano; no pueden ni deben separarse de la persona y, en tal virtud, no pueden transmitirse o renunciar a los mismos, bajo ningn ttulo. Por otra parte, los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales deben satis-
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facerse en su totalidad ya que son indisolubles, por formar parte de un conjunto inseparable de derechos. Todos deben ser ejercidos en su contenido esencial, al tener igual grado de importancia. Y por ser indivisibles, no tienen jerarqua entre ellos, es decir que no se permite poner unos por encima de otros ni sacricar un tipo de derecho en menoscabo de otro. Para medir las diversas carencias en el espacio de los derechos se emplearn variables dicotmicas (una para cada dimensin) y todas tendrn la misma importancia. Esta solucin que emerge del discurso jurdico diere de la que se suele emplear para dar cuenta de las carencias en necesidades bsicas insatisfechas, cuyo discurso transcurre en el mbito de la economa del bienestar, teora que no da criterios unvocos respecto a las ponderaciones que deben otorgarse a las carencias en las diferentes dimensiones. Para determinar las carencias hay que tomar en cuenta que en algunos casos se aplican umbrales especcos a distintas personas, como es el caso del rezago educativo, en que se combinan las variables edad, ao de nacimiento, asistencia escolar y mximo grado escolar alcanzado; los umbrales son los mnimos legales prevalecientes en la poca que le correspondi asistir a la escuela a cada quien. En consonancia con lo anterior se considera en situacin de rezago educativo toda persona que: (i) con 3 a 15 aos de edad, no cuenta con la educacin bsica obligatoria y no asiste a un centro de educacin formal; o, (ii) naci antes de 1982 y no cuenta con el nivel de educacin obligatoria vigente en el momento en que deba haberla cursado (primaria completa) o, (iii) naci a partir de 1982 y no cuenta con el nivel de educacin obligatoria (secundaria completa) (CONEVAL, 2009: 38). Esta denicin operacional del rezago educativo permite calicar sin ambigedad si una persona es o no carente respecto al rezago educativo. Sin embargo, la identicacin de la poblacin carenciada puede ser ms compleja como lo ilustra el acceso a los servicios bsicos de la vivienda en que se tomaron en cuenta las variables agua potable, drenaje, electricidad y combustible para cocinar. Los umbrales (que junto con las variables resultaron del juicio de expertos sobre el tema de la vivienda) utilizados en servicios bsicos de la vivienda sealan que una persona es carente si habita una vivienda que presenta al menos una de las siguientes caractersticas: (i) el agua se obtiene de un pozo, ro, lago, arroyo, pipa, o bien el agua entubada la obtienen por acarreo de otra vivienda, o de la llave pblica o hidrante, (ii) no cuentan con servicio de drenaje, o el desage tiene conexin a una tubera que va a dar a un ro, lago, mar, barranca o grieta, (iii) no disponen de energa elctrica y (iv) el combustible que
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se usa para cocinar o calentar los alimentos es lea o carbn sin chimenea (CONEVAL, 2009: 44 y 45)1. La forma en que se procedi a agregar las variables que representaban las carencias dentro de cada dimensin, respetando los principios ya sealados del discurso jurdico, contiene una operacin lgica y otra estadstica. La primera, la lgica, se expresa en el operador o que lleva a calicar como carente a una persona que presente al menos uno de los cuatro rasgos sealados. La operacin unin aplicada a las carencias en cada una de las variables (agua, drenaje, energa y combustible) se sustenta en que los derechos sociales son indivisibles e indisolubles. La otra operacin oculta (la estadstica) es que para determinar umbrales el nivel mnimo de medicin debe ser ordinal, a menos que la variable sea dicotmica, como es el caso del suministro de energa elctrica. Las variables acceso al agua, tipo de drenaje y el combustible que se usa para cocinar son ordinales y por lo tanto se pueden cortar en dos: la parte que est por debajo del umbral (que identica a los carentes) y la que empieza en el umbral (la parte superior de la variable) donde se ubican los no carentes. Sirvan estos ejemplos para dar idea de que para cada una de las seis dimensiones de los derechos considerados hay un arduo y detallado trabajo conducente a determinar si una persona presenta o no carencias2. Hasta este punto del desarrollo se puede calicar si la persona i presenta o no la carencia j, donde j=1, 2, 3, 4, 5, 6. Sin embargo, hace falta ir un poco ms all, establecer en qu condiciones cada individuo es carente o no. Debido a que los derechos son indivisibles e indisolubles, la persona i ser calicada como carente si presenta al menos una carencia en el mbito de los derechos. Antes de exponer la forma en que se procede para identicar a los pobres mediante mltiples dimensiones hay que sealar que a lo largo de todo el proceso de medicin se supone que las carencias de la vivienda se distribuyen uniformemente cuando en ellas hay ms de un hogar y que las mediciones realizadas en los hogares se atribuyen a las personas que los conforman. Por ejemplo, si una vivienda presenta carencia de servicios, se supone que todos los hogares la comparten
1 La informacin necesaria para evaluar la instalacin que se usa para cocinar no ha sido incluida en la ENIGH de 2008. Ser considerada en la medicin de pobreza multidimensional a partir de 2010. 2 En el texto se han presentado a manera de ejemplo la forma de identicar a las personas carentes en dos dimensiones. El lector interesado en ver la forma en que CONEVAL procedi a identicar las carencias en las restantes debe consultar el Anexo B del documento Metodologa para la medicin multidimensional de la pobreza en Mxico, disponible en el sitio <www.coneval.gob.mx>.
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por igual, y tambin sus miembros; el ingreso per cpita se aplica a cada miembro del hogar. La cohesin social se caracteriza por el hecho de que su unidad de referencia no son las viviendas, ni los hogares o individuos, tampoco es claro que pertenezca al campo semntico de la pobreza, pero s es un concepto que reere a un fenmeno que se despliega sobre el territorio, como lo es tambin el derecho a vivir en un medio ambiente sano o al desarrollo sustentable. Por ello hay que considerar la posibilidad de agregar un referente territorial a la pobreza; se tendra as el eje del bienestar, el de los derechos sociales de las personas y el de los derechos sociales asociados al territorio. Sin embargo, el tratamiento de la cohesin social no est tan avanzado y se decidi incluirla, por el momento, como variable control. En n, la medicin multidimensional de la pobreza en Mxico reconoce tres espacios: bienestar, derechos y territorial. Para proceder a la medicin de la carencia en el espacio del bienestar se emplea el procedimiento estndar que consiste en aplicar el ndice FGT, con lneas de pobreza especcamente diseadas para realizar este ejercicio. En el espacio de los derechos se recurre a los elementos que derivan del discurso jurdico para decidir si una persona o un hogar forma parte del grupo de los carentes y en el espacio territorial se mide la cohesin social y se trata como variable control.
IdentIfIcacIn Y agregacIn de los carentes en la medIda mUltIdImensIonal de la pobreza El individuo i ser carente (Pi=1), en el espacio del bienestar, si el ingreso per cpita del hogar (h) al que pertenece el individuo i (Yhi) es inferior a la lnea de pobreza (L), y no lo ser (Pi=0), si el ingreso es igual o superior a dicha lnea. Ahora bien, la persona i del hogar h es carente si Yi < L, en cuyo caso P=1, es decir cuando (Yi-L) < 0, por su parte la persona i del hogar h es no carente si Yi L, de modo que Pi=0, o bien, (Yi-L) 0. En este caso L simboliza tanto a la lnea que corresponde al valor de la canasta alimentaria LBm denominada de aqu en adelante lnea de bienestar mnimo, como a la que representa el valor de la canasta completa LB, que se designa con el nombre de lnea de bienestar. En la dimensin de los derechos su cumplimiento es dicotmico; se es o no carente y no hay jerarqua entre ellos, es decir, no hay un derecho superior a otro. La primera de estas propiedades permite asignar a la carencia j de la persona i el valor 1 (Cij=1) y en caso contrario el valor 0 (Cij=0). Como no hay jerarqua entre los derechos no cabe la posibilidad de asignarles ponderaciones distintas, por lo que se pueden agregar por simple suma. La suma de las carencias (Ci,j) 105
de la persona i, es decir su nmero de carencias, dene su ndice de privacin,
En esta ecuacin d simboliza el nmero de dimensiones consideradas (que en esta aplicacin es igual a 6). Toda persona i ser considerada carente si su ndice de privacin es mayor o igual que 1, ya que para ser clasicado en esa condicin basta con que tenga carencia en al menos una de las dimensiones en el espacio de los derechos. Hasta este punto del desarrollo es posible saber si la persona genrica i es carente en el espacio del bienestar o en el de los derechos, pero an no se sabe si es o no pobre en la medicin multidimensional. La denicin establece que una persona es pobre si es carente tanto en el espacio del bienestar como en el espacio de los derechos (CONEVAL, 2009: 20). Esta idea se puede formalizar de la siguiente manera: si Bp(Pi) y Dp(IPi) denotan dos conjuntos denidos sobre la misma poblacin, en que el primero clasica a las personas en carentes o no carentes en el espacio del bienestar y el segundo segn su nmero de carencias en el espacio de los derechos y se simboliza Im el producto cartesiano, entonces, de acuerdo con la denicin de pobre multidimensional, tendrn esta condicin todas aquellas personas que cumplan con:
Pim es una variable dicotmica (indicador) que asume el valor 1 si la persona genrica i es pobre segn la medicin multidimensional y 0 si no lo es. Esta denicin permite diferenciar con claridad los mbitos de la poltica econmica y scal que afectan a la pobreza ya sea directamente a travs del nivel de ingreso, o indirectamente por medio del impacto sobre los precios de los bienes y servicios que modican las lneas de pobreza y por tanto el componente de bienestar. Por otra parte, tambin deja clara la contribucin de la poltica social expresada en los programas que opera el gobierno cuyos efectos directos inuyen sobre el ndice de privacin. En trminos grcos las personas pobres se pueden representar en el primer cuadrante de la grca que sigue ya que, por denicin,
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son aquellas que presentan una o ms carencias y que disponen de ingresos por debajo del valor de la lnea de bienestar.
Grca 1 ndice de privacin Derechos sociales
Bienestar
Umbral de privacin
II
Ingreso
Lnea de bienestar
IV
Bienestar
4,6 millones
0
I
C=1
III
ndice de privacin
Derechos sociales
An es posible ajustar ms la mirada para identicar a los pobres. En el espacio del ingreso se puede realizar una distincin ms na empleando la lnea de bienestar mnimo (LBm) cuyo valor es el de Poblacin sin la canasta alimentaria. De este modo se identica un subgrupo cuya carencias y con un nivel carencia econmica es ms profunda. equivalente se adecuado de 33,1 % Vulnerables Una operacin bienestar 27,4 porlas carencia puede realizar en el espacio de carencias en la millones satisfaccin de los econmico 1,8 carencias social derechos sociales, pero este caso es necesario determinar un nme- 22,6 % promedio 18,7 millones ro C* que divida a la poblacin en dos grupos, uno formado por los que tienen ms y otro por los quePOBREZA tienenMODERADA menos carencias. El primero Vulnerables estara constituido por todas las personas que tienen 33,0 %un ndice de pri-por ingreso 27,3 millones 5,8 % vacin tal que, 5,6 %
Bienestar
Ingreso
POBREZA EXTREMA
6
4,8 millones 3,7 carencias

promedio
2,2 carencias promedio

2 1
y el otro grupo incluira a los que tienen social: un ndice privacin menor 38,8 ndice de privacin nmerode de carencias que C*, 32,1 Derechos sociales
Pobreza multidimensional
% millones
promedio
2,4 carencias
107
Poblacin sin carencias y con un nivel
Ingreso
La persona i es pobre extremo (Pime) si tiene simultneamente un ingreso que no alcanza a superar la lnea de bienestar mnimo (Yie<LBm), y un elevado nmero de carencias (mayor o igual que C*). Si Be y De representan dos conjuntos denidos sobre la misma poblacin que clasican a los carentes extremos y a los no carentes extremos en los espacios del bienestar y de las carencias respectivamente y, por otra parte, Ime representa al producto cartesiano entonces, aplicando la denicin de pobre extremo se tiene que lo sern todas aquellas personas que satisfagan:
Se genera as una variable que asume el valor 1 para toda persona que satisfaga la denicin de pobre extremo y 0 en caso contrario, y se representan en el rea limitada por el cuadrante I de la grca siguiente:
Grca 2 ndice de privacin Derechos sociales
Umbral de privacin extrema
Umbral de privacin
IV
Bienestar
Ingreso
Lnea de bienestar Lnea de bienestar mnimo
Bienestar
V p s
Ingreso
III
I''
C* C=1
POBRE EXTRE
6
ndice de privacin
nd
Derechos sociales
108
Poblacin sin carencias y con un nivel Poblacin sin carencias y con un nivel
Fernando Corts
Por otra parte, la persona i se considera pobre moderado (Pimm) si es pobre pero no pobre extremo. Si una persona i es carente en el espacio de los derechos pero no en el del bienestar se considera vulnerable por carencia social y si, por el contrario, lo es en el espacio del bienestar pero no en derechos se calica como vulnerable por ingresos. Ahora bien, en el espacio del bienestar la expresin (L-Yi) es una medida de la profundidad de la carencia de ingreso de la i-sima persona, cuando Yi<L: mientras mayor sea la brecha entre el ingreso y la lnea, mayor ser la profundidad de su carencia de bienestar. Si esta diferencia se pone en relacin con la lnea de pobreza [(L-Yi)/L], se obtiene una medida relativa de la brecha, expresada en unidades de lnea de pobreza. Del mismo modo la profundidad de las carencias en el espacio de los derechos de la persona genrica i se puede medir por la proporcin de dimensiones en que tiene carencias. La privacin ser ms profunda mientras mayor sea dicha proporcin. La medida de profundidad de las carencias en el espacio de los derechos ser:
Las frmulas y grcas presentadas permiten identicar a las personas que se pueden catalogar como pobres, pobres extremos y pobres moderados; y tambin como vulnerables por carencia social o por ingreso. Tomando pie en los conceptos y frmulas que denen las carencias de las personas en los espacios de los derechos y del bienestar, la profundidad de las mismas, los tres conceptos de pobreza multidimensional (pobreza, pobreza moderada y extrema) as como la condicin de vulnerables por carencias sociales y vulnerables por ingreso, se proceder a exponer los procedimientos empleados para generar un conjunto de medidas aplicables al conjunto de la poblacin. Para calcular la incidencia de la pobreza multidimensional (es decir, la proporcin o el porcentaje de pobres) basta con contar a las personas que se identicaron en esa condicin y dividir la suma entre el total de la poblacin (simbolizado por n). De la misma manera se calcula la incidencia de la pobreza multidimensional extrema. La incidencia de la pobreza multidimensional (Hm) resulta de:
109
Donde qm simboliza el nmero de personas pobres segn los procedimientos expuestos para identicarlos. De modo anlogo la incidencia de la pobreza extrema (Hme) se genera con:
Donde qme representa al nmero de pobres extremos segn la medicin multidimensional. La incidencia de la pobreza moderada se simboliza por:
En esta igualdad qmm simboliza el nmero de pobres moderados. Para obtener un ndice agregado de carencias en el espacio del bienestar se utiliza el ndice de Foster, Greer y Thorbecke (FGT).
El dominio de la suma (q0) representa a todas las personas carentes de ingresos (es decir, en las que Yi < L). Si =0 entonces , mide la proporcin de carentes en la poblacin, es decir, la incidencia de la carencia de ingresos. Si =1 entonces genera una medida de la profundidad o brecha de la carencia estandarizada por la lnea de pobreza L. Si =1 entonces , esta expresin cuantica la desigualdad de la distribucin del ingreso entre los carentes de ingreso (recurdese que en este espacio se emplea el ingreso per cpita como el recurso que se compara con la lnea de pobreza). FGT se desdobla si se emplea la lnea de bienestar mnimo LBm o la lnea de bienestar LB, generndose as dos medidas de la carencia agregada: bienestar y bienestar mnimo. La intensidad de las carencias en el espacio del bienestar se dene como el producto de la incidencia (FGT0) por la brecha (FGT1) que da forma aritmtica a la idea de cun profunda es la pobreza de la poblacin pobre. Permite diferenciar, por ejemplo, dos sociedades que tengan la misma brecha pero con incidencias distintas, por ejemplo en una de 10% y de 20% en la otra.
110
Fernando Corts
En el espacio de los derechos el ndice de privacin agregado de las carencias se mide por,
En esta expresin q representa al nmero de carentes o de carentes extremos y la suma es el total de carencias que tienen esas poblaciones. IP cuantica el promedio de carencias que sufre la poblacin con carencias o carencias extremas. Adems, como es una combinacin lineal del ndice de privacin de cada individuo, se puede calcular sobre los subconjuntos poblacionales que se denan de manera tal que la suma de las partes reconstituyen el total. Estas medidas de incidencia no son sensibles a la distribucin de las observaciones en el rea debajo de la lnea de pobreza, cualquiera que ella sea (LB LBm), y a la izquierda de la vertical levantada en el ndice de privacin (C=1 o C*, segn sea el caso). Por ejemplo, la incidencia de la pobreza multidimensional sera la misma si los pobres se encontraran aglomerados en el extremo superior derecho de la ltima grca o cercanos a la esquina formada por la interseccin de C* y LBm. La profundidad en el mbito de las carencias se dene como la proporcin media de carencias. Como hay d dimensiones entonces la profundidad de las carencias en el espacio de los derechos est dada por:
Recurdese que se han considerado 6 dimensiones en el espacio de los derechos por lo que d=6. Adems, A se puede calcular tanto para la pobreza como para la pobreza moderada y extrema dependiendo de cmo se dena q, que se simbolizarn por Am, Amm y Ame, respectivamente. Alkire y Foster (2007) propusieron una medida de intensidad de la pobreza que resulta de multiplicar la incidencia por la profundidad. Con base en este concepto, CONEVAL deni la intensidad de la pobreza multidimensional (Im),
111
Del mismo modo la intensidad de la pobreza multidimensional extrema se obtiene de:
Y la intensidad de la pobreza multidimensional moderada se obtiene aplicando la expresin:
Los numeradores de I m, I me e I mm cuantifican el nmero total de carencias de los conjuntos de los pobres, pobres extremos y moderados, y los correspondientes denominadores (nd), expresan el nmero total de carencias que puede experimentar la poblacin, de modo que estos ndices miden la proporcin de carencias multidimensional en la poblacin respecto al mximo posible de privaciones. La incidencia agregada de la poblacin vulnerable por carencia social es la proporcin de personas que son carentes en el espacio de los derechos pero no lo son en el espacio del bienestar entre el total de la poblacin. La incidencia de la poblacin vulnerable por ingresos se obtiene por la proporcin entre la poblacin que no tiene carencias sociales pero si de ingreso, dividida entre el total de la poblacin. FGT0 y FGT1, el ndice de privacin, los ndices de profundidad, intensidad e incidencia de la pobreza multidimensional, multidimensional extrema y moderada tienen la propiedad de ser agregativos, esto quiere decir que la suma de los valores calculados en particiones de la poblacin arroja como resultado el valor del ndice total. A partir de esta propiedad se puede cuanticar el aporte a la pobreza total de cada elemento de la particin, o mirado de otra manera, la suma de la pobreza de las partes iguala al todo. As, por ejemplo, con base en la incidencia de la pobreza en las 32 entidades federativas se puede medir su contribucin a la incidencia de la pobreza nacional; empleando el mismo procedimiento se podra tener una medicin del aporte de los municipios a la pobreza del pas o a la de los estados. Tambin es posible estimar la contribucin de los indgenas y no indgenas; de nios, j-
112
Fernando Corts
venes, adultos, adultos mayores; hombres y mujeres; o en general cualquier particin que sea de inters. Si bien la metodologa adoptada por el CONEVAL para medir la pobreza multidimensional hace posible estimar la contribucin de diversas particiones de la poblacin a la pobreza global, no permite separar los efectos bienestar y privacin. Esta propiedad s la cumplen las aproximaciones que combinan linealmente ambos espacios como, por ejemplo, el ndice propuesto por Foster (2010), que otorga el peso un medio a la dimensin ingreso y el otro medio se reparte por igual entre las dimensiones restantes o bien el MMIP que asigna pesos diferentes en sus distintas versiones, pero lo hacen al costo de atribuir ponderaciones que suelen ser objeto de disputas en que los criterios para dirimirlas suelen estar ausentes.
CUantIfIcacIn de la pobreza mUltIdImensIonal: MXIco 2008 Y 2010 A continuacin se presentan algunos resultados seleccionados cuyo propsito es ilustrar los conceptos desarrollados en las secciones anteriores y destacar el tipo anlisis que se puede realizar con el mtodo para medir la pobreza empleado en Mxico. Hay que tomar en cuenta que los comentarios que se realizan destacarn los aspectos metodolgicos, dejando en segundo trmino los apuntes sustantivos que ameritan los resultados. Pero antes de pasar a exponerlos hay que sealar que el punto de corte C*=3 se obtuvo seleccionado la ecuacin de regresin con mejor ajuste de cinco modelos logsticos cuyos regresores fueron el ingreso y un conjunto de variables sociodemogrcas, en que las variables dicotmicas dependientes se denieron de la siguiente manera: (1) hasta 1 carencias vs 2 o ms; (2) hasta 2 vs 3 o ms carencias y as sucesivamente hasta llegar a (5) hasta 5 carencias vs 6. La pobreza calculada en el ao 2008 se distribuy segn grco 3, en la pgina siguiente. La incidencia de la pobreza fue de 44,2%, lo que equivale a 47,2 millones de mexicanos, los que se subdividen a su vez en 11,2 millones en pobreza extrema (que presentan en promedio 3,9 carencias) y 36 millones en pobreza moderada, que tienen una media de 2,3 carencias. La medicin hace visible 35,2 millones de personas (incidencia de 33%) vulnerables por carencia social con un promedio de 2 carencias, y 4,8 millones vulnerables por ingreso (que no tienen carencias sociales). Se escapan a la pobreza y a la vulnerabilidad casi 20 millones de mexicanos que representan 18,3% de la poblacin. 113
Grca 3 Pobreza multidimensional a nivel nacional
Bienestar
Vulnerables por carencia social

Ingreso
33,0 % 35,2 millones 2,0 carencias promedio
Poblacin sin carencias y con un nivel adecuado de bienestar econmico
18,3 % 19,5 millones
POBREZA MODERADA POBREZA EXTREMA

6 5
10,5 % 11,2 millones 3,9 carencias

promedio

3 2
Vulnerables por ingreso
4,5 % 4,8 millones
ndice de privacin: nmero de carencias
promedio
Derechos sociales
% millones carencias promedio

2 1 0
o de carencias
ales
% millones carencias promedio
La identicacin de cinco sub poblaciones tres de pobres y dos vulnerables da pie para elaborar polticas sociales diferenciadas, al Poblacin mismo sin tiempo que proporciona informacin bsica para evaluar carencias y con programas sociales, tomando en cuenta sus correspondientes poun nivel adecuado de blaciones objetivo. bienestar econmico En la exposicin del apartado anterior se ha destacado que la 3,6 % medicin de la pobreza permite analizar su composicin en mbitos 0,85 millones ms desagregados como es el caso de la pobreza multidimensional rural y urbana que se presenta en las dos grcas contenidas en la Vulnerables por ingreso grca 4 0,6 % En primer lugar hay que notar que la suma de los pobres mul0,15 millones tidimensionales y de los vulnerables en los mbitos rural y urbano coincide Pobreza con el total nacional. En segundo lugar, como es bien sabido, lamultidimensional incidencia de la pobreza es mucho ms marcada en las reas ru36,4 que % rales en las urbanas; los promedios ponderados reconstituyen la 15,1 millones incidencia de la pobreza multidimensional en el pas. En tercer lugar, carencias 2,8 promedio que la incidencia de la vulnerabilidad por carencia social se observa es bastante pareja en las zonas rurales y urbanas, lo que es un indicio de que el incumplimiento de los derechos sociales es generalizado en Poblacin sin el pas. En cuarto y ltimo lugar, la incidencia de los vulnerables por carencias y con ingreso un nivel es similar en las zonas urbanas que en las rurales.
adecuado de bienestar econmico
114 0,24 millones

Vulnerables
5,5 %
I'
C=1
ndice de privacin
Fernando Corts
ndi
Derechos sociales Grca 4

Pobreza multidimensional en los mbitos
Umbral de privacin extrema Umbral de privacin
Dere
Urbano
Bienestar
Ingreso
Bienestar
Bienestar Bienestar Bienestar
Lnea de bienestar mnimo
Ingreso
Bienestar
Lnea de bienestar
Ingreso
I''
6
POBREZA MODERADA POBREZA C* EXTREMA

5
ndice de privacin

promedio
33,0 % 27,3 millones 2,2 carencias C=1 promedio

3 2 1 0
POBREZA EXTREMA
5

promedio
5,6 % 6 4,6 millones
ndice de privacin: nme
Derechos sociales ndice de privacin social: nmero de carencias Derechos sociales

Rural
promedio
Derechos so
blacin sin encias y con nivel ecuado de nestar onmico
Bienestar Bienestar
Ingreso Ingreso
nerables ingreso
POBREZA MODERADA MODERADA POBREZA POBREZA POBREZA EXTREMA EXTREMA

6 6 5 5
% millones
4,2 % % 26,7 0,1 millones millones 6,4 carencias 3,7 carencias 4,0
promedio promedio
22,5 % % 36,4 0,6 millones millones 8,7 2,2 carencias carencias 2,8 promedio promedio
3 3 2 2 1 1
00
Vulnerables Vulnerables poringreso ingreso por
4,0 % 0,6 % 0,1 millones 0,15 millones
breza ltidimensional
4 4
,8 % ,1 millones ,4 carencias
promedio
ndice de deprivacin privacinsocial: social:nmero nmerode decarencias carencias ndice
Pobreza Pobreza multidimensional multidimensional

26,7 % % 36,4 0,7 millones millones 15,1 carencias 2,5 carencias 2,8
promedio promedio
Derechos sociales sociales Derechos
blacin sin encias y con nivel ecuado de nestar onmico
Bienestar Bienestar
Ingreso Ingreso
,0 % ,74 millones
Poblacin sin Este mismo tipo de ejercicio se puede realizar por entidad federativa. Poblacinysin carencias con carencias un nivel y con Esta informacin es particularmente til en un pas que presenta un un nivel de adecuado 16,2 % Vulnerables desarrollo econmico y social caracterizado por profundas desigualbienestar adecuado de 20,0 % Vulnerables 0,7 millones por carencia econmico bienestar 1,4 carencias millones por carencia 2,1 dades territoriales. Tmese como ejemplo la siguiente informacin: econmico social 5,5 %
social
2,8 promedio carencias promedio
nerables ingreso
POBREZA MODERADA POBREZA MODERADA 36,4 % POBREZA POBREZA

35,4 % 39,4 % 1,6 millones
% millones
36,3 % 8,7 millones 2,5 carencias millones 2,8
Vulnerables por ingreso Vulnerables por ingreso 1,5 %
115
1,2 millones % 0,07
Ingreso
3,1 millones % 0,24 0,21 millones
Ingreso
,6 % ,7 millones
Vulnerables Vulnerables por carencia carencia por social social
39,3 % % 32,7 1,0 millones milln 7,8 1,8 carencias carencias 2,5 promedio promedio
Poblacinsin sin Poblacin carenciasyycon con carencias unnivel nivel un adecuado de adecuado de bienestar bienestar econmico econmico
30,0 %% 3,6 0,74 millones 0,85 millones
Ingreso
3
POBREZA MODERA
I''
POBREZA EXTREMA
6 5

promedio
27,3 millones 2,2 carencias promedio

3 2 1 0
por ingreso
5,6 % EXTREMA 4,6 millones

6 5
POBREZA

promedio
MULTIDIMENSIONALIDAD DE LA POBREZA C* C=1
ndice de privacin
5 Derechos sociales Derechos Grca sociales
ndice de privacin social: nmero de carencias
Pobreza ndice de privacin: nmero d multidimensional

promedio
Derechos soc
Pobreza multidimensional en Sonora

Poblacin sin carencias y con un nivel sin Poblacin adecuado carencias de y con bienestar un nivel econmico adecuado de 30,0 % bienestar 0,74 millones econmico
n sin as y con
Bienestar Bienestar
% millones
Ingreso Ingreso
POBREZA MODERADA POBREZA 0,1 millones EXTREMA 26,7 % 3,7 carencias POBREZA 6,4 promedio millones EXTREMA 4 6 5 4,0 carencias
promedio
3,6 % 0,85 millones

bles eso
POBREZA MODERADA 0,6 millones 4,2 %
22,5 %
lones
36,4 % 2,2 carencias 8,7 promedio millones 2,8 carencias 2 promedio 1
0
0
za imensional
ndice de 5 privacin nmero de 4 social: 3 6 2 carencias 1
% millones
arencias romedio
Derechos ndice de privacin social:sociales nmero de carencias Derechos sociales

Pobreza multidimensional en Chiapas
Pobreza multidimensional Pobreza 26,7 % multidimensional 0,7 millones

36,4 2,5 15,1 2,8 % carencias promedio millones
carencias promedio
4,0 % Vulnerables por ingreso 0,1 millones 0,6 % 0,15 millones
n sin as y con
Bienestar Bienestar
do de ar mico
Ingreso Ingreso
bles eso
POBREZA MODERADA POBREZA MODERADA 36,3 % POBREZA POBREZA EXTREMA EXTREMA

6 6 5 5
lones
39,4 % 35,4 % 2,7 millones 1,6 carencias millones 4,2 carencias 3,9 promedio
promedio 4
36,4 % 2,5 millones 8,7 carencias millones 3,2 2,8 promedio carencias promedio
3 3 2 2 1 1 0 0
por ingreso 1,2 % 0,08 millones 1,5 % 0,07 millones
Vulnerables por ingreso Vulnerables
za imensional
% millones
ndice de privacin social: nmero de carencias ndice de privacin social: nmero de carencias
arencias romedio
Derechos sociales Derechos sociales
Pobreza Pobreza multidimensional multidimensional 75,7 %

76,7 5,2 3,4 3,7 3,1 % millones
carencias millones promedio carencias promedio
n sin as y con
100
do de ar mico
Poblacin sin una desEl contraste de la pobreza entre Chiapas y Sonora exime carencias y con Acceso a la cripcin detallada. Dada la diferencia de tamao poblacional de un nivel alimentacin de 33,9 % la atencin en adecuado Vulnerables estos dos estados hay que centrar la incidencia de Servicios bsicos bienestar
80
Bienestar
Ingreso
% millones
por carencia social
33,8 millones 2,0 carencias promedio
en la vivienda econmico
60
bles eso
POBREZA MODERADA
Acceso a la seguridad social Vulnerables por ingreso
40
Ingreso
116
Calidad y espacios 19,3 % en la vivienda 19,3 millones
Ingreso
% millones
Vulnerables Vulnerables por carencia por carencia social social
20,0 16,2 1,4 0,7 2,8 2,1
% % millones millones carencias promedio carencias promedio
Poblacin sin carencias con Poblacin y sin un nivel y con carencias adecuado de un nivel bienestar adecuado de econmico bienestar 3,1 % econmico
0,21 millones 5,5 % 0,24 millones
Ingreso
do de ar mico
Vulnerables por carencia Vulnerables social por carencia social
39,3 1,0 32,7 1,8 7,8 2,5
% milln % carencias promedio millones carencias promedio
Bienestar
social
Ingreso
1,8 carencias promedio
POBREZA MODERADA
Fernando Corts
4,6grcas millones la pobreza Las muestran que es muchsimopromedio ms elevada en Chiapas (76,7%) que 3 en Sonora 6 5 otra 4 parte, 2 1 el 30% 0 en Sonora (26,7%). Por dePobreza la poblamultidimensional cin no tiene problemas de bienestar de cumplimiento ndice de privacin social: nmeroni de carencias 38,8de % sus 32,1 millones derechos sociales, cifra bastante mayor que la del pas (18,3%), Derechos sociales 2,4 carencias mientras que Chiapas est en el extremo opuesto, slo 5,5% de su promedio poblacin se encuentra en esa condicin. Sin embargo, a pesar de las diferencias sealadas el promedio de carencias en los subgrupos es slo ligeramente mayor en Chiapas lo que es un indicador, Poblacin sin carencias y con nuevamente, que las carencias sociales se distribuyen por todo el un nivel adecuado de territorio nacional. Vulnerables 39,3 % bienestar 1,0 milln por carencia Esta informacin est disponible para las 32 entidadeseconmico federati1,8 carencias social 30,0 de % las vas del pas y la suma de los pobres y vulnerables que resultan promedio 0,74 millones medidas multidimensionales o las incidencias ponderadas por sus correspondientes tamaos de poblacin conforman los respectivos POBREZA MODERADA Vulnerables totales nacionales. Esta informacin es til el aporte 22,5 % para examinar por ingreso 0,6 millones 4,2 %de la pobreza y por tanto ayudar 4,0 % de cada estado a POBREZA la formacin a la 2,2 carencias 0,1 millones 0,1 millones focalizacin territorial de los programas sociales. promedio EXTREMA 3,7 carencias promedio Otra particin de inters es la separacin de la poblacin en indPobreza 4 3 6 5 2 1 0 gena y no indgena, multidimensional
33,0 % 27,3 millones 5,8 % POBREZA 2,2 carencias 4,8 millones multidimensional (extrema ypromedio moderada). EXTREMA 3,7 carencias
5,6 %
Bienestar
Ingreso
6 Derechos Grca sociales Pobreza en la poblacin indgena

promedio
Bienestar

Ingreso

6 5

promedio

3 2 1 0
1,2 % 0,08 millones
promedio
Derechos sociales
100
Acceso a la alimentacin
117
80
Servicios bsicos en la vivienda Calidad y espacios
Ingreso
3,1 % 0,21 millones
Ingreso
Ingreso
za imensional
% millones
promedio
arencias romedio
Derechos sociales MULTIDIMENSIONALIDAD DE LA POBREZA

Pobreza en la poblacin no indgena
n sin as y con
do de ar ico
Bienestar
Ingreso
% millones
bles eso

6 5
% millones

promedio

3
2 1 0
4,7 % 4,7 millones
za imensional
% millones
promedio
arencias romedio
Derechos sociales
cceso a la limentacin
Bienestar
ervicios bsicos n la vivienda alidad y espacios n la vivienda
cceso a la eguridad social
cceso a los ervicios de salud
ezago educativo
En Mxico se dispona de bastante informacin indirecta acerca Poblacin no como las de la situacin de pobreza de los indgenas, sin embargo, pobre y no Vulnerables por carencia social ENIGH no incluan las 28,7 preguntas que permitiesen vulnerable identicarlos, no % 19,3 % se haba podido hacer un clculo que comparara la incidencia de la 32,3 millones 21,8 millones 2,0 carencias promedio respecto a la pobreza existente en pobreza en la poblacin indgena Urbano = $2114 Rural = $684 el pas, o en relacin con otros grupos sociales. Las grcas muesPobres moderados tran un panorama desolador, slo 3,1% de los indgenas no son poVulnerables Urbano = $978 Rural = $1329 35,8 % bres ni carentes contra 19,3% de los no indgenas. por ingreso 40,3 millones Pobres extremos 5,8 % Las sumas del nmero de pobres no indgenas en 10,4 % 2,1 carenciasindgenas o 6,5 millones 11,7 millones pobreza multidimensional, ya sea extrema o moderada, conforman 3,7 carencias promedio el total nacional, lo mismo que la poblacin en condicin de vulne4 3 6 2 5 0 1 Pobreza rabilidad. En consecuencia sera posible conocer la contribucin de 42,1 % ndice de privacin social: nmero de carencias la condicin indgena a la pobreza y a la vulnerabilidad nacional. 42,0 millones Derechos 2,6que carencias En todas las grcas sociales anteriores se apreciaba las carenpromedio cias en la satisfaccin en la dimensin de los derechos sociales presenta una distribucin pareja, en la zona rural y urbana y an en mbitos estatales tan diferentes como Sonora y Chiapas, sin Carencias embargo esto no ocurre en la particin indgena no indgena: las 20 carencias promedio son mucho ms elevadas en la poblacin de Acceso a la 2008 alimentacin 15 habitantes originarios. 44,5 % 48,8 millones En cuanto a la intensidad de la pobreza se considera, 2010 a manera 46,2 % 10 52,0 millones de ejemplo, la descomposicin de la medida global sobre la parti15,9 14,4 cin de las entidades federativas y las dimensiones en el mbito de POBREZA 05
Ingreso
6,1
00
3,7 -2,3
118-5,9
-05 -10
-6,6 -14,1 -14,4
Rezago educativo
Acceso a seguridad
Poblacin con Poblacin ingreso inferior con ingreso a la lnea de inferior a la bienestar lnea de bienestar
POBREZA EXTREMA
Bienestar
Bienestar Bienestar
20 15 10 05 00 -05 -10 -15 -20 -25

Ingreso
un nivel adecuado de bienestar econmico
Vulnerables las carencias, desagregacin que permite 36,3 ver % entidad por entidad por ingreso con 2,5 millones 39,4 % 1,2 % cunto contribuye a la intensidad de la pobreza cada dimensin del POBREZA 3,2 carencias 0,08 millones 2,7 millones espacio de los derechos. Tal vez no est de ms sealar que la suma de promedio EXTREMA 4,2 carencias promedio los aportes de las dimensiones a la intensidad de la pobreza en cada Pobreza 4 3 5 2 1 estado conforma 6la intensidad en el estado y que las 0 sumas ponderamultidimensional ndice de en privacin social: nmeroson de carencias das de las intensidades las entidades igual al total nacional. 75,7 %
POBREZA MODERADA
Derechos sociales

promedio
Grca 7 Contribucin de cada indicador de carencia social a la intensidad de la pobreza multidimensional
100
Acceso a la alimentacin Servicios bsicos en la vivienda Calidad y espacios en la vivienda
80
60
Acceso a la seguridad social

40
20
Acceso a los servicios de salud Rezago educativo
0 San Luis Potos Distrito Federal Nuevo Len Nacional Campeche Michoacn Quintana Roo Baja California Chihuahua Guanajuato Aguascalientes Baja California Sur Tamaulipas Zacatecas Durango Tlaxcala Guerrero Chiapas Quertaro Morelos Veracruz Coahuila Tabasco Yucatn Jalisco Mxico Oaxaca Hidalgo Puebla Sinaloa Sonora Nayarit Colima
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008.
De la grca se desprende que las dos principales fuentes que ori18,0 19,3 ginan la90intensidad de la pobreza multidimensional son el acceso a 80 4,5 la seguridad social y a los servicios de salud, en 5,8 todas las entidades 70 del pas. 28,7 de ingresos y gastos 60 ao 2010 se33,0 En el realiz una nueva encuesta a cuyos 50 datos se aplic el mismo mtodo para calcular la pobreza que en 2008. 40 Una sntesis que permite observar los cambios que tuvo la pobreza30y la vulnerabilidad en ese lapso se encuentra enPobreza el Cuadro Pobreza 46.2 % 35,8 44.5 % 33,9 52 millones 1. En l 20 se presenta la informacin con detalle, sin embargo la expo48.8 millones sicin no describir los pormenores de estas cifras sino se limitar 10 nicamente a subrayar en la pobreza 10,6los cambios que se observaron 10,4 00 y la vulnerabilidad. 2008 2010
Poblacin en situacin de pobreza extrema Poblacin vulnerable por carencias sociales Poblacin no pobre y no vulnerable Poblacin en situacin de pobreza moderada Poblacin vulnerable por ingresos
100
Rezago educativo
119
Ingreso
-5,9
Ingreso
3,1 % Fernando Corts 0,21 millones
Cuadro 1 Medicin de la pobreza, Estados Unidos Mexicanos, 2010. Incidencia, nmero de personas y carencias promedio en los indicadores de pobreza, 2008-2010
Indicadores Estados Unidos Mexicanos Porcentaje 2008 Pobreza Poblacin en situacin de pobreza Poblacin en situacin de pobreza extrema Poblacin en situacin de pobreza moderada Poblacin vulnerable por carencias sociales Poblacin vulnerable por ingresos Poblacin no pobre y no vulnerable Privacin social Poblacin con al menos una carencia social Poblacin con al menos tres carencias sociales Rezago educativo Carencia por acceso a los servicios de salud Carencia por acceso a la seguridad social Carencia por calidad y espacios de la vivienda Carencia por acceso a los servicios bsicos en la vivienda Carencia por acceso a la alimentacin Bienestar Poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo Poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010. NOTA: las estimaciones de 2008 y 2010 utilizan los factores de expansin ajustados a los resultados denitivos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, estimados por INEGI.
Millones de personas 2008 48,8 11,7 37,2 36,2 4,9 19,7 85,0 34,1 24,1 44,8 71,3 19,4 21,1 23,8 18,4 53,7 2010 52,0 11,7 40,3 32,3 6,5 21,8 84,3 29,9 23,2 35,8 68,3 17,1 18,5 28,0 21,8 58,5
Carencias promedio 2008 2,7 3,9 2,3 2,0 0,0 0,0 2,4 3,7 3,2 2,9 2,6 3,6 3,5 3,3 3,0 2,5 2010 2,5 3,7 2,1 1,9 0,0 0,0 2,3 3.6 3,0 2,8 2,5 3,5 3,3 3,0 2,7 2,2
2010 46,2 10,4 35,8 28,7 5,8 19,3 74,9 26,6 20,6 31,8 60,7 15,2 16,5 24,9 19,4 52,0
44,5 10,6 33,9 33,0 4,5 18,0 77,5 31,1 21,9 40,8 65,0 17,7 19,2 21,7 16,7 49,0
Indicadores de carencia social
Estos resultados (Grca 8) muestran los efectos combinados del aumento en los precios internacionales de los alimentos y de la crisis inmobiliaria originada en Estados Unidos de Norteamrica. Sin embargo, para formarse una idea ms clara es necesario establecer una comparacin entre las cifras de 2008 y 2010. La comparacin permite ver que si bien aument la pobreza entre ambos aos, el alza se debi al crecimiento de la pobreza moderada, en tanto que la extrema se mantuvo prcticamente constante (Grca 9).
120
POBREZA
6EXTREMA 5
breza ultidimensional
promedio 2,7 millones 4,24 carencias 3

promedio
3,2 carencias 2 promedio 1

promedio
ndice de privacin social: nmero de2carencias 4 3 6 5 1
Grca 8 Indicadores de pobreza. Mxico, 2010 (112,6 millones de personas)
Derechos sociales ndice de privacin social: nmero de carencias Derechos sociales
Pobreza multidimensional Pobreza 42,1 % Fernando Corts multidimensional 42,0 millones

75,7 % carencias 2,6 promedio 5,2 millones 3,7 carencias
promedio
0,08 millones
Acceso a la alimentacin Servicios bsicos en la vivienda Calidad y espacios en la vivienda
100

Bienestar
Poblacin no pobre y no Acceso a la vulnerable 19,3 % alimentacin 21,8 millones Servicios bsicos
80
Acceso a la seguridad social
60
Pobres moderados
Urbano = $978 Rural = $1329
Pobres extremos
Acceso a los servicios de salud Rezago educativo
40

3
2 1 0
Vulnerables Acceso a la por ingreso
5,8 % 6,5 millones
seguridad social
20
servicios de salud Pobreza
Acceso a los

0 Campeche Chiapas Baja California Chihuahua Aguascalientes Baja California Sur Coahuila Colima
Derechos sociales
San Luis Potos Distrito Federal Nuevo Len Nacional Durango Tlaxcala Jalisco Mxico Oaxaca Guerrero Michoacn Hidalgo Puebla Quintana Roo Guanajuato Quertaro Morelos Sinaloa
42,1 % Rezago educativo 42,0 millones 2,6 carencias

Tamaulipas Zacatecas Veracruz Tabasco Yucatn Sonora
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010.

Carencias
20
Grca 9 Pobreza en Mxico 2008-2010 (porcentajes)

2008 44,5 % 48,8 millones
20
15
100 90
Nayarit
promedio
10
18,0 4,5
14,4
19,3 5,8
6,1 15,9
2010 46,2 % 52,0 millones
80
05
70 60
POBREZA
3,7 -2,3
00 05
00
33,0
-6,6 -14,1 -14,4
28,7
eza % millones
50-5,9
-05
-10
40 Rezago 30 educativo
20
-15
-22,2
Acceso a 33,9 seguridad social
Pobreza 44.5 % 48.8 millones
Poblacin con Poblacin ingreso inferior con ingreso a la lnea de inferior a la bienestar lnea de Pobreza bienestar
POBREZA EXTREMA
Bienestar
15 10 -05 -10 -15 -20 -25
20 15
Ingreso
Urbano = $2114 Rural = $684
en la vivienda Calidad y espacios en la vivienda
-5
35,8
2008 10,6 % 11,7 millones
46.2 % 52 millones
Reza educa
10 00
Acceso a
da
-20
Acceso a servicios de la vivienda bsicos en la vivienda 2008
10,6 y espacios
Calidad
10,4
2010
Poblacin en situacin de pobreza moderada Poblacin vulnerable por ingresos
2010 10,4 % 11,7 millones
-25
Poblacin en situacin de pobreza extrema servicios Poblacin vulnerable por carencias sociales de salud Poblacin no pobre y no vulnerable
Carencia de la pobreza se movieron en el mismo senNo todas las dimensiones 20 No indgenas tido ni 15 en la misma Indgenas magnitud. 2008
10 100
90
3,0 1,1 20,0
3,2 1,0 16,5 19,0 4,7
80 70 60
Poblacin con ingreso inferior a la lnea de bienestar

4,3
75,9 % 5,3 millones
20,4 15,7 6,1
2010 79,3 % 5,4 millones
4,5
121
1,9
10
-2,7
39,4
-2,8
40,2
-5
50
Rezago
Acceso a Pobreza
-6,8
-4,1
Pobreza
33,9
Acceso a la
29,5 Poblacin con ingreso inferior a la lnea de
-2,7
cceso a la mentacin
Bienestar
ervicios bsicos n la vivienda alidad y espacios n la vivienda
cceso a la guridad social
cceso a los rvicios de salud
ezago educativo
La Grca 10 muestra el crecimiento de la pobreza fue impul2,0 carencias que promedio sado por elUrbano aumento en la carencia en el espacio del bienestar y en el = $2114 Rural = $684 acceso a la alimentacin, en tanto que el pas continu su progreso en Pobres moderados Vulnerables Urbano = $978 = $1329 el abatimiento de Rural las carencias sociales, en el acceso a 35,8 % especialmente por ingreso 40,3 millones los servicios de salud, la vivienda y sus servicios. 5,8 % Pobres extremos 10,4 % 2,1 carencias 6,5 millones La crisis econmica 11,7 millones no afect por igual a los indgenas que a los no 3,7 carencias promedio indgenas (Grca 11). En efecto, mientras la pobreza extrema tuvo una 3 2008-2010 6 2 5 en el4bienio 0 1 leve disminucin entre los no Pobreza indgenas, aumen42,1 % el alza en la t entre los habitantes los pueblos originarios. Adems, ndice de privacin de social: nmero de carencias 42,0 millones pobreza total fue ms pronunciada en estos ltimos que en aquellos. Derechos sociales 2,6 carencias
Ingreso
promedio
Poblacin no pobre y no vulnerable 19,3 % 21,8 millones
Grca 10 Cambio porcentual de la incidencia de la pobreza y sus indicadores. Mxico 2008-2010

Carencias
20
15
2008 44,5 % 48,8 millones 2010 46,2 % 52,0 millones
10
14,4
05
15,9
POBREZA
6,1 3,7 -2,3
00
-5,9
-05
-6,6 -14,1 -14,4
-10
Rezago educativo
-22,2
Acceso a seguridad social
Poblacin con Poblacin ingreso inferior con ingreso a la lnea de inferior a la bienestar lnea de bienestar
2008 10,6 % 11,7 millones
POBREZA EXTREMA
-15
-20
Calidad Acceso a y espacios servicios de la vivienda bsicos en la vivienda

Acceso a servicios de salud
2010 10,4 % 11,7 millones
-25
20
15
10
-5
-10
-15
La pobreza en las etnias fue impulsada por la carencia de ingresos para comprar los bienes y servicios de la canasta incluidos en las lneas de Carencia bienestar y bienestar mnimo (Grca 12). Sin embargo hay que notar 2008 75,9 % que a diferencia de lo que ocurri en el pas, en esta 5,3 millonespoblacin el acce2010 Poblacin con 79,3 % so a la alimentacin amortigu el crecimiento de la pobreza. ingreso inferior 5,4 millones 15,7 a la lnea de La informacin que se ha presentado en este trabajo son slo bienestar ejemplos del tipo de datos que se obtienen al aplicar el mtodo dise4,5 4,3 1,9 -2,7 -2,8 ado en Mxico para medir la simultneamen-4,1 pobreza considerando Poblacin con -6,8 ingreso inferior Acceso a Rezago te varias dimensiones. Esta Acceso misma informacin est disponible para a la a la lnea de seguridad educativo alimentacin bienestar mnimo social -17,4 las 32 entidades federativas del pas en los aos 2008 y 2010 y en este Acceso a servicios bsicos ltimo ao tambin para el nivel municipal. en la vivienda
-29,5
2008 39,4 % 2,8 millones
-20
122
Acceso a
-25
Calidad y espacios de la vivienda
2010 40,2 % 2,7 millones
-30
servicios de salud Rezago educativo
10 00
3,7 carencias promedio 10,6
10,4
3
2 1 0
-15
Pobreza 2008 2010 42,1 % de privacin social: nmero de carencias Poblacinndice en situacin de pobreza extrema Poblacin en situacin de pobreza moderada Fernando Corts
6 5
Poblacin vulnerable por carencias sociales Poblacin no pobre y no vulnerable
-20
Derechos sociales
Poblacin vulnerable por ingresos

promedio
-25
Grca 11 Poblacin indgena y no indgena. Mxico 2008-2010 (condicin de habla de lengua ndgena)
Carencias
20
Indgenas
No indgenas
20
15
100
3,0 1,1 20,0
3,2 1,0 16,5
19,0 4,7 20,4 6,1 15,9
15
10
90 80
10
14,4
39,4 Pobreza 75,9 % 5,3 millones 40,2 Pobreza 79,3 % 5,4 millones
05
70 60
POBREZA
33,9
6,1
29,5
00
50 40
3,7
8,5
-5,9
36,4
8,7
Poblacin con
Poblacin
-2,3
-5
-05
30 20
-6,6
nes
-10
Rezago 10 educativo
00
39,1
-22,2
-14,1
-14,4
33,7
Pobreza ingreso inferior con ingreso Pobreza 42,4 % a la lnea de inferior a la 44,1 % 43,5 millones bienestar 35,6 lnea de 46,6 millones
bienestar
POBREZA EXTREMA
-10
-15
2008
2010
2008
2010
-15
-20
Poblacin no pobre y no vulnerable Calidad Poblacin vulnerable por carencias sociales y espacios Poblacin en situacin de pobreza moderada
-20

-25
Acceso aPoblacin vulnerable por ingresos servicios Poblacin en situacin de pobreza extrema de la vivienda bsicos en la vivienda
-25
-30
Grca 12 Cambio porcentual de la incidencia de la pobreza y sus indicadores. Poblacin que habla lengua indgena, 2008-2010
Carencia
2008 75,9 % 5,3 millones
-35
20
15
10
Poblacin con ingreso inferior a la lnea de bienestar

4,3
15,7
2010 79,3 % 5,4 millones
4,5
1,9
-2,7
-2,8
-5
Rezago educativo
-6,8 -17,4
-4,1
-10
-15
-29,5
Acceso a la alimentacin Acceso a servicios bsicos en la vivienda
Poblacin con ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo
2008 39,4 % 2,8 millones
-20
-25
Calidad y espacios de la vivienda
2010 40,2 % 2,7 millones
-30
-35
123
ConsIderacIones fInales Iniciando la segunda dcada del siglo XXI la medicin de la pobreza por ingreso an juega un papel importante (Mora, 2010), por ejemplo, el primero de los Objetivos del Milenio (Naciones Unidas y Gobierno de Mxico, 2005: 11) reducir la pobreza extrema a la mitad para el ao 2015 reere a la pobreza por ingresos, as como las mediciones del Banco Mundial que permiten hacer comparaciones de pobreza entre pases. No es el propsito de este escrito entrar en esta discusin, menos en la seccin nal, sino sealar que se trata de un campo abierto donde se han dado mltiples soluciones, una buena muestra de ellas se encuentra en Kakwani y Silber (2008a y 2008b). La corriente dominante en la concepcin multidimensional de la pobreza, en el campo de la economa, toma pie en los trabajos de Amartya Sen (1985, 1992) cuyo modelo explicativo descansa en las nociones de capacidades y funcionamientos. El ndice de Desarrollo Humano (IDH) (UNDP, 1997) es un primer intento de llevar al campo de la medicin la teora de capacidades3 considerando varias dimensiones. En la actualidad no son pocos los esfuerzos en curso para operacionalizar las diversas dimensiones de las capacidades (Alkire, 2008; Nusbaum, 2006). An ms, basndose en la perspectiva de Sen, la Universidad de Oxford est operando el programa, dirigido por Sabina Alkire, Oxford Poverty and Human Development Iniciative (OPHI) cuyo propsito es construir un marco multidimensional para reducir la pobreza basado en la experiencia de la gente y sus valores (www.ophi.org.uk). Si bien la medicin multidimensional de la pobreza en Mxico no puede escapar a los problemas y discusiones sostenidas en la academia, agrega una dimensin prctica: la necesidad del Estado mexicano de contar con una medicin que le permita evaluar su poltica social. Es precisamente este anclaje en las acciones del gobierno el que permite visualizar una solucin a varios de los problemas que se discuten en la academia. Los problemas de agregacin en el espacio del bienestar estn resueltos al medir la pobreza con el ndice FGT. En el espacio de los derechos se resuelven porque stos son dicotmicos se satisfacen o no, indisolubles forman un conjunto inseparables de derechos e indivisibles no tienen jerarqua entre s, no se permite poner uno por encima de otros o elegir uno en menoscabo de otro. La suma de las carencias en cada una de las dimensiones de los derechos respeta todas sus caractersticas.
3 El ndice de Desarrollo Humano suele calcularse en unidades geogrcas tales como pases, regiones de un pas o, como en Mxico, en entidades federativas, municipios y localidades, a pesar de que la teora reere a personas (Cruz, 2003).
124
Fernando Corts
Por ltimo hay que sealar que las restricciones de informacin limitan los indicadores que se pueden emplear para medir cada dimensin, por ello es necesario invertir esfuerzos en impulsar la creacin de ms y mejores instrumentos para captar informacin y desarrollar una serie de estudios detallados que permitan profundizar y conocer qu variables deben medirse para dar cuenta con mayor precisin sobre la situacin de la poblacin en el espacio del bienestar y de los derechos. Esta labor aparentemente tcnica entraa discusiones conceptuales profundas y una comprensin razonada de las peculiaridades de la medicin en las ciencias sociales.
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126
Vctor Borrs Ramos*, Cecilia Capel**, Karina Colombo***, Federico Gonzlez Etchebehere****, Pablo Messina*****, Mariana Tenenbaum****** y Laura Zacheo*******
Avances para la medIcIn mUltIdImensIonal de la pobreza en UrUgUaY desde Un enfoQUe de derechos

Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo (DINEM) Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) Uruguay
I. IntrodUccIn En la ltima dcada, tanto desde el mbito acadmico como desde el poltico, ha crecido el inters por dar cuenta del carcter multidimensional de la pobreza. Si bien conceptualmente el bienestar de las personas se encuentra asociado a diversas dimensiones tales como acceso a educacin, estado de salud, niveles de libertad y seguridad, calidad de la vivienda y acceso a los servicios, entre otros, este con * Licenciado en Sociologa, Asistente Tcnico en la Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social. ** Licenciada en Trabajo Social. Asistente Tcnico en la Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social. *** Analista Universitario en Economa, Asistente Tcnico en la Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social. **** Licenciado en Economa, Asistente Tcnico en la Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social.
***** Licenciado en Economa, Asistente Tcnico en la Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social. ****** Licenciada en Sociologa, Asistente Tcnico en la Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social. ******* Licenciada en Economa, Asistente Tcnico en la Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social.
127
senso terico ha tenido dicultades para traducirse en medidas de pobreza que contemplen la multidimensionalidad del fenmeno. El desarrollo de metodologas para medir la pobreza desde esta perspectiva, ha generado ms debates que certezas. En la actualidad se cuenta con diversos trabajos que han abordado la temtica desde distintos enfoques, brindando alternativas para el tratamiento de la pobreza desde una perspectiva que supere las mediciones clsicas por ingresos o por necesidades bsicas. En el presente trabajo se ensaya el desarrollo de una medicin multidimensional de la pobreza para Uruguay, aplicando para los aos 2006 y 2011 la metodologa elaborada por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social de Mxico (CONEVAL, 2009). Las fuentes de datos utilizadas son la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada del ao 2006 (ENHA 2006) y la Encuesta Continua de Hogares del ao 2011 (ECH 2011), elaboradas por el Instituto Nacional de Estadstica (INE). La estructura del trabajo es la siguiente: en primer lugar se presenta sintticamente la metodologa utilizada y se denen y operacionalizan umbrales e indicadores para nuestro pas. A continuacin se presentan las estimaciones estadsticas realizadas en cada dimensin para los aos 2006 y 2011, priorizando la desagregacin por territorio y tramos de edad. Luego se desarrollan las estimaciones del ndice agregado de privacin de derechos propuesto por el CONEVAL, el cual se combina con la medicin de pobreza a travs del mtodo del ingreso para llegar a la tipologa de pobreza multidimensional. El trabajo cierra retomando los resultados obtenidos y planteando algunas lneas de discusin que surgen de la aplicacin de la metodologa; se busca as aportar elementos para continuar a futuro con el desarrollo de esta lnea de investigacin y su articulacin con la evaluacin y el monitoreo de las polticas sociales.
II. La pobreza mUltIdImensIonal en UrUgUaY: dImensIones, IndIcadores Y constrUccIn del ndIce de PrIvacIn Para medir la pobreza de modo multidimensional el presente trabajo utiliza la metodologa desarrollada por el CONEVAL (2009) para Mxico, adaptndola para el caso uruguayo. A continuacin se presentan las deniciones centrales adoptadas por la metodologa y se argumenta la pertinencia del enfoque derechos como orientador del trabajo. Segn el CONEVAL, una persona es pobre si es carente tanto en el espacio del bienestar como en el espacio de los derechos (2009: 5). Se establece que la medicin debe incluir, al menos, 8 indicadores asociados a ingresos: educacin, acceso a servicios de salud, seguridad 128
Borrs Ramos, Capel, Colombo, Gonzlez Etchebehere, Messina, Tenenbaum y Zacheo
social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a servicios de la vivienda, acceso a alimentacin y cohesin social, manteniendo separados dos mbitos: el bienestar econmico y los derechos (CONEVAL, 2009). En la primera dimensin bienestar econmico, el objetivo radica en identicar las dimensiones y condiciones que limitan la libertad de las personas para desarrollarse plenamente; reconociendo habitualmente en este sentido el papel central del ingreso para la adquisicin de bienes y servicios, que se vinculan a la satisfaccin de un conjunto de necesidades bsicas (ONU, 2004, citado en CONEVAL, 2009). En el mbito de derechos, se parte del reconocimiento de los derechos humanos como la expresin de las necesidades, valores, intereses y bienes que, por su urgencia e importancia, han sido considerados como fundamentales y comunes a todos los seres humanos (Kurczyn & Gutirrez, 2009, citado en CONEVAL, 2009). El enfoque de derechos se basa en la premisa de que toda persona debe contar con una serie de garantas indispensables para su dignidad, que al ser adoptadas dentro del marco jurdico nacional o raticadas mediante la rma de instrumentos internacionales, se convierten en obligaciones para el Estado. ste deber generar mecanismos que permitan, progresivamente, el acceso de sus ciudadanos al pleno ejercicio de los derechos humanos. Desde el punto de vista metodolgico, el trabajo operacionaliza los enfoques de bienestar econmico y de derechos sociales tal como propone el CONEVAL. La dimensin de cohesin social no ha sido tomada en cuenta en el trabajo ya que su operacionalizacin es an objeto de estudio.
-- Para dar cuenta del bienestar econmico se utiliza como indicador el ingreso de los hogares y como umbral mnimo de satisfaccin la Lnea de Pobreza 20061.
-- En el caso de los derechos, se analizan indicadores de pri-
vacin cuyos umbrales se jan atendiendo al marco jurdico nacional y las recomendaciones hechas para cada dimensin por especialistas consultados2. De esta forma, se llega a esta-
1 Ver: Lnea de Pobreza e Indigencia 2006. Uruguay. Metodologa y Resultados (INE, 2007). 2 Los especialistas consultados fueron: Javier Miranda y Fernando Willat (Direccin Nacional de DDHH del MEC); Benjamn Nahoum (Comisin Asesora de Vivienda - COAVI); Andrs Peri y Alejandro Retamoso (ANEP); Cecilia Severi (Facultad de Medicina, Instituto de Higiene), lvaro Rodrguez (Direccin Nacional de Seguridad Social, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social). No obstante, la responsabilidad de lo expuesto en el presente documento es exclusivamente de los autores.
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blecer para cada derecho umbrales mnimos. Posteriormente se construye un ndice de privacin a travs de la sumatoria simple de las dimensiones de carencia, estableciendo que una persona es carente en la dimensin de derechos si presenta al menos una carencia social. Es importante subrayar que al establecer umbrales mnimos de Derechos Econmicos Sociales y Culturales de acuerdo con la situacin particular de un pas, se debe tener en cuenta el contenido mnimo central de cada derecho (Sandoval, 2007). Ahora bien, como se estableci ms arriba la metodologa utilizada fue adaptada para el caso uruguayo. Esto llev a tomar decisiones que se alejan en algn sentido de lo establecido por el CONEVAL. En primer lugar, y como consecuencia del propio enfoque adoptado, los umbrales de carencia se establecen en funcin del marco jurdico nacional, por lo que los indicadores y umbrales de carencia no necesariamente coinciden con los utilizados en la metodologa original. Asimismo, las dimensiones de vivienda y acceso a servicios se colapsan en una nica dimensin, justicada esta decisin en el hecho que la Ley 13.728 Plan Nacional de Viviendas-, establece que para cumplir con los mnimos habitacionales la vivienda debe satisfacer los requerimientos tanto en sus materiales de construccin, como en su conservacin y en el acceso a los servicios. Otra modicacin a la metodologa CONEVAL implica la no inclusin de la dimensin alimentacin, si bien es contemplada en el desarrollo del trabajo, no est integrado en el ndice de Privacin de Derechos Sociales, por no contar con datos en las fuentes de informacin utilizadas que permita incluirla en una medicin agregada. Una ltima consideracin a realizar reere a la operacionalizacin de las distintas dimensiones en indicadores de carencia. Los indicadores han sido construidos con base en la legislacin uruguaya, en el proceso de construccin se han debido tomar decisiones que pueden ser discutibles. Las dicultades para la operacionalizacin parten principalmente de tres situaciones: en primer lugar las fuentes estadsticas utilizadas (Encuestas Continuas de Hogares del Instituto Nacional de Estadstica), no han sido diseadas pensando en la elaboracin de indicadores de derecho, esto hace que en ocasiones se deba realizar un proxy a lo que debe considerarse una situacin de carencia. La ausencia de determinada informacin lleva en algunos indicadores a jar umbrales que no toman en cuenta consideraciones hechas en el marco normativo, de esta forma se llega a umbrales de mnima, que buscan ser la mejor traduccin posible de normas jurdicas a indicadores estadsticos. Tal es el caso, por ejemplo, del indica-
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dor de carencias de salud, el marco jurdico supone la disponibilidad de servicios, el acceso sin discriminacin y la calidad del servicios sin embargo las fuentes estadsticas nicamente presentan informacin sobre derecho vigente de atencin, por lo que el umbral establecido no toma en cuenta otros elementos que s se hallan incluidos en el derecho a la salud. Otro ejemplo de esto es el indicador de desage en la dimensin vivienda, el marco normativo supone que en caso que la vivienda se encuentre en un centro poblado que cuente con red de saneamiento, la vivienda deber estar conectada a la red, en caso contrario se admite que las viviendas tengan fosa sptica. En la Encuesta Continua de Hogares no se tienen identicadas las viviendas que integran localidades y/o barrios con red de saneamientos, por lo que se opt por un umbral de mnima; las viviendas debern tener, al menos, fosa sptica. Una segunda dicultad para jar umbrales de carencia surge de la existencia de cambios normativos en el perodo de anlisis. Este es el caso del indicador de educacin, entre 2006 y 2011 se registraron cambios en la normativa relativa a la educacin que llev a la obligatoriedad de la educacin media completa (12 aos de estudio aprobados). Si bien en el trabajo se presenta la estimacin estadstica con y sin cambio normativo, para la medicin agregada de pobreza multidimensional se toma en cuenta el indicador sin cambios normativos. La evaluacin que se realiz para llegar a esta decisin fue la de priorizar la comparabilidad entre los dos aos analizados, teniendo en cuenta a su vez que las estimaciones de uno y otro indicador no varan sustancialmente aplicando uno u otro criterio. Un tercer y ltimo elemento a tener en cuenta en el diseo de los indicadores y la jacin de umbrales de carencia es que las leyes no son en todos los casos claras en los mnimos que deben cumplirse, dando lugar en ocasiones a interpretaciones y operacionalizaciones que pueden ser discutibles. Por un lado, la Ley de vivienda N 13.728 es clara en los mnimos habitacionales, lo que facilita la elaboracin de un indicador de carencias. Para otras dimensiones, como la de seguridad social, se debi indagar en distintas leyes y normas vigentes, si bien la situacin de las personas que realizan actividades remuneradas parece quedar clara en la ley N 11.380 del ao 1957, no pasa lo mismo con la situacin de adultos inactivos y/o de menores de edad. Para estos casos debi optarse por decisiones metodolgicas basadas en la opinin de los expertos, pero que pueden ser discutibles por no desprenderse directamente de un marco normativo. Estas situaciones son especialmente notorias en dimensiones como las de la seguridad social que se encuentra en este momento en un perodo de redenicin tanto en la esfera poltica, como jurdica y acadmica.
131
De esta forma el ndice de Privacin utilizado para la estimacin de pobreza en el Uruguay se construye como la sumatoria simple de cuatro dimensiones de derecho que toman valor 0 en caso de no carencia y 1 en caso de carencia: 1. Derecho a una vivienda adecuada. 2. Derecho a la educacin. 3. Derecho a la salud. 4. Derecho al trabajo y seguridad social. De la combinacin de las medidas de bienestar y derechos surge la metodologa de medicin de la pobreza multidimensional, que puede ser sintetizada en el siguiente esquema:
Bienestar
Umbral de privacin
II
Ingreso
Lnea de bienestar
IV
Bienestar
Ingreso
I
C=1
III
bien
ndice de privacin
Derechos sociales
Fuente: CONEVAL, 2009.
Bienestar
Siguiendo la metodologa del CONEVAL, el eje vertical del esquema representa el espacio de bienestar econmico medido a travs de los ingresos de los hogares. Se considera que los hogares tienen ingresos Poblacin insin carencias y con sucientes cuando no superan el umbral de la Lnea de Pobreza 2006. un nivel adecuado de a El eje horizontalVulnerables representa el espacio 33,1 % de los derechos medido bienestar 27,4 millones por carencia de Derechos travs del ndice de Privacin Sociales. A medida que econmico 1,8 carencias social 22,6 % dinos corremos hacia la izquierda en el eje horizontal, aumentan las promedio
Ingreso
18,7 millones
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5,8 % 4,8 millones 3,7 carencias 33,0 % 27,3 millones 2,2 carencias promedio
5,6 % 4,6 millones
mensiones en las que las personas se encuentran privadas de derechos sociales. Se consideran privadas de derechos las personas que tienen al menos una dimensin vulnerada, esto es con un valor en el ndice de Privacin mayor o igual a 1. Como se aprecia en el esquema, de la combinacin de la Lnea de Pobreza y el ndice de Privacin de Derechos Sociales surge una tipologa que calica a las personas segn su tipo de vulnerabilidad: I. Pobres multidimensionales: poblacin bajo la Lnea de Pobreza y con valor de 1 o superior en el ndice de Privacin de Derechos Sociales. II. Vulnerables segn derechos sociales: poblacin con ingresos superiores a la Lnea de Pobreza y con valor de 1 o superior en el ndice de Privacin de Derechos Sociales. III. Vulnerables por ingresos: poblacin bajo la Lnea de Pobreza y con valor de 0 en el ndice de Privacin de Derechos Sociales. IV. No pobres: poblacin con ingresos superiores a la Lnea de Pobreza y con valor de 0 en el ndice de Privacin de Derechos Sociales.
III. Metodologa segUIda para la operacIonalIzacIn de las dImensIones de derecho Y el establecImIento de Umbrales Las dimensiones tomadas para dar cuenta de la privacin de derechos econmicos, sociales y culturales fueron cuatro: vivienda y servicios, educacin, salud y derechos laborales y seguridad social. A continuacin se desarrollan cada una de las dimensiones. Las secciones siguen la siguiente estructura: en primer lugar se introduce la dimensin y se hace referencia al marco jurdico que la regula, seguido de ello se establece la operacionalizacin realizada y por ltimo se presentan estimaciones estadsticas de la incidencia de la privacin en la dimensin, desagregando la informacin por variables tales como rangos de edad, rea geogrca y sexo. Para esto ltimo, las fuentes de informacin utilizadas fueron los microdatos de las Encuesta Nacional de Hogares Ampliada 2006 y la Encuesta Continua de Hogares 2011.
VIvIenda Y servIcIos
El derecho a contar con una vivienda digna ha sido consagrado a travs de distintos instrumentos legales. Pactos y acuerdos internacionales de Derechos Humanos han consagrado el derecho a la vivienda como uno de los derechos fundamentales. Dentro de stos se destacan
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el Artculo 25.1 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y el Artculo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. En Uruguay, el Articulo 1 de la Ley 13.728: Plan Nacional de Viviendas, de diciembre de 1968, determina que: Toda familia, cualesquiera sean sus recursos econmicos, debe poder acceder a una vivienda adecuada, siendo funcin del Estado crear las condiciones que permitan el cumplimiento efectivo de ese derecho. (Ley N 13.728, 1968: 1). En el Captulo 2 de la Ley 13.728 se establecen las Condiciones y tipos de vivienda. Segn el Artculo 17 de esta misma ley Todas las viviendas que se construyan en el pas debern cumplir con el mnimo habitacional denido en el artculo siguiente (Ley N 13.728, 1968: 1). Es as que en el Artculo 18 se establecen las condiciones que denen el mnimo habitacional. Tomando como referencia las condiciones denidas en el Artculo 18 de la Ley 13.728 a continuacin se operacionaliza la dimensin vivienda y se establecen los umbrales para establecer privacin. Se considera que una persona est privada en la dimensin de vivienda y servicios, si al menos una de las condiciones establecidas como mnimo habitacional no se cumple. A continuacin se detalla la construccin del indicador:
Operacionalizacin de mnimos habitacionales segn la Ley de Vivienda 13.728
Dimensin Habitaciones Mnimo establecido por Ley Se asigna un dormitorio por cada matrimonio; dormitorios separados por sexo, admitiendo hasta 2 personas por dormitorio si son mayores de 6 aos y hasta 3 cuando son menores. Mnimo un cuarto de bao. Ambientes adecuados para las funciones de cocina, comedor y estar diario. Operacionalizacin Se considera una vivienda privada cuando la razn de la cantidad de personas en el hogar sobre la cantidad de habitaciones destinadas a dormir es mayor a 2*. Se considera privada cuando la vivienda no tiene bao. Se considera una vivienda privada cuando la resta entre las habitaciones residenciales y las habitaciones para dormir es 0, con excepcin de los hogares unipersonales. Se considera como privada la vivienda con techos livianos sin cielo raso, material de desecho y/o quincha (con excepcin de los hogares del quinto quintil de ingresos). Se considera como privada a la vivienda con paredes de material liviano sin revestimiento, material de desecho o de adobe (con excepcin de los hogares del quinto quintil de ingresos).
Baos Ambientes adecuados
Techos
Debern asegurar la impermeabilidad y la aislacin trmica mnima.
Paredes
Debern impedir la entrada de humedad, asegurar la aislacin trmica mnima que je la reglamentacin, y presentar supercies interiores resistentes, sin suras y susceptibles de mantenimiento higinico.
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Dimensin Pisos
Mnimo establecido por Ley Debern ser sucientemente duros para soportar el uso sin desagregarse y admitir el lavado o el lustre. Toda vivienda dispondr de agua potable distribuida por caeras hasta el cuarto de bao y la cocina. Cuando la vivienda est ubicada en un centro poblado y exista red pblica de agua potable a distancia razonable, la instalacin mencionada es obligatoria y exclusivamente conectada a la red pblica.
Operacionalizacin Se considera como privada a la vivienda con pisos de contrapiso sin piso o tierra sin piso ni contrapiso. Se considera como carente a la vivienda que no tenga llegada del agua por caera dentro de la vivienda. Cuando la vivienda est ubicada en una localidad urbana se considera con carencia si el origen del agua no es de la red general. Para el caso de viviendas ubicadas en la ruralidad dispersa, se considera privada la vivienda donde el origen del agua no es de la red general ni de un pozo surgente protegido**. Se considera privada aquella vivienda que no tiene bao o, tenindolo, no cuentan ni con saneamiento ni con fosa sptica.
Agua
Origen del agua
Desage
Toda vivienda dispondr de un sistema de desages para la evacuacin de las aguas servidas. Cuando la vivienda est ubicada en un centro poblado y existe red pblica de alcantarillado en el frente del predio, la instalacin de la vivienda se conectar obligatoriamente a la red. Toda vivienda ubicada en un centro poblado, si existe red pblica de energa elctrica a distancia razonable, debe contar con una instalacin de iluminacin elctrica conectada a la red pblica.
Electricidad
Se considera privada a la vivienda ubicada en localidades urbanas que no tenga energa elctrica y a la vivienda ubicada en el medio rural disperso que no tenga ni energa elctrica ni cargador de batera.
* La medida de hacinamiento no es estrictamente lo que estipula la Ley, sino que es la posible a partir de los datos disponibles. ** En el ao 2006 no se incluye la categora Pozo surgente protegido. Por lo que se considera que una vivienda tiene carencia en el Origen del Agua si responde arroyo, ro y otro.
Una vez operacionalizados los mnimos habitacionales se estima la incidencia de las diferentes privaciones en las viviendas de la poblacin uruguaya por regin y tramos de edad para los aos 2006 y 2011. Como se dijo ms arriba, se considera que una persona tiene carencia en vivienda si no alcanza al menos uno de los mnimos habitacionales establecidos. De acuerdo a esta denicin, en el ao 2006 el 41,8% de las personas habitaban viviendas con al menos una privacin, valor que se reduce a 33,6% en 2011.
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Cuadro 1 Porcentaje de personas con carencias en vivienda por regin

Regin Montevideo Interior, localidades de 5000 habitantes o ms Interior, localidades de menos de 5000 habitantes Rural disperso Total pas
Fuente: clculos propios en base a la ENHA 2006 y ECH 2011.
2006 31,3% 47,4% 46,6% 63,2% 41,8%
2011 25,4% 37,5% 38,5% 48,3% 33,6%
En el rea rural dispersa es donde se aprecian las situaciones de mayor desventaja, en 2011 el 48% de las personas residentes en el medio rural habitaban una vivienda con al menos una privacin. Las personas residentes en el interior urbano del pas presentan una incidencia del 38% en el indicador de carencia de la vivienda. Entre los aos 2006 y 2011 se advierten mejoras en el indicador para las cuatro regiones, destacndose una reduccin de 15 puntos porcentuales en la privacin de vivienda en el medio rural.
Cuadro 2 Porcentaje de personas con privaciones en vivienda segn sub dimensin por regin
Montevideo Hacinamiento Bao Ambientes adecuados Pisos Techos Paredes Llegada del agua a la vivienda Origen del agua Desage Electricidad 19,6% 6,9% 12,9% 5,1% 9,7% 1,4% 2,7% > 5 mil 28,4% 12,6% 21,4% 11,5% 15,5% 2,1% 7,7% 2006 < 5 mil 25,5% 14,5% 22,4% 9,1% 15,5% 2,4% 11,4% Rural 24,8% 30,4% 36,1% 15,8% 19,0% 4,5% 32,4% Total 24,4% 11,4% 19,0% 9,0% 13,4% 2,0% 7,5% Montevideo 14,7% 4,9% 9,7% 6,8% 7,5% 0,7% 1,1% > 5 mil 22,7% 8,9% 13,7% 11,2% 13,0% 1,1% 3,2% 2011 < 5 mil 21,8% 9,3% 14,7% 12,8% 11,3% 1,8% 4,9% Rural 16,7% 23,4% 24,9% 17,6% 15,5% 3,0% 19,3% Total 19 8,5 13,1 10 10,9 1,2 3,8
0,5% 2,4 0,6%
3,4% 1,8 1,0%
4,7% 1,8 2,1%
4,8% 6,7 11,5%
2,4% 2,3 1,6%
0,4% 1,8 0,2%
1,6% 1,1 0,4%
3,3% 1 1,1%
10,4% 7,1 6,0%
2 1,9 0,8
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Las subdimensiones de vivienda y servicios que presentan los niveles ms altos de carencia son hacinamiento y ambientes adecuados. Estas sub dimensiones estn a su vez asociadas entre s, dando cuenta del espacio disponible en las viviendas. En ambas categoras se aprecia una disminucin en la incidencia de la carencia entre los aos 2006 y 2011. Por otra parte, se destacan mejoras en los indicadores de bao, acceso al agua por caera dentro de la vivienda y electricidad. La disminucin en la incidencia de estas categoras se aprecia especialmente en el rea rural donde, si bien se encuentran las situaciones ms crticas, la carencia en el acceso al agua se redujo en el 13% y el acceso a la electricidad mejor en un 6%.
Cuadro 3 Porcentaje de personas con privacin en vivienda por tramo de edad
Tramo de edad 0 a 17 aos 18 a 29 aos 30 a 64 aos 65 aos y ms
2006 58,5% 45,1% 36,2% 21,8%
2011 49,6% 34,5% 28,5% 18,1%
Al observar el indicador por tramos de edad, es destacable cmo la carencia en vivienda desciende a medida que avanza la edad. Es decir, los menores de 18 aos son los que se encuentran habitando en mayor proporcin viviendas en peores condiciones. Se destaca a su vez un descenso en la carencia de vivienda en todos los tramos de edad entre los aos 2006 y 2011.
EdUcacIn
Hasta 1967 la exigencia de escolaridad en nuestro pas se restringa al acceso a primaria. A partir de la Reforma Constitucional promulgada ese ao, la escolaridad obligatoria mnima es 6 aos de primaria y 3 aos de Educacin Secundaria bsica. En 1998 la Ley 17.015 promulga la obligatoriedad de la educacin inicial para los nios de cinco aos de edad. En 2007 la Ley 18.154 ampla la exigencia de obligatoriedad de la educacin inicial para los nios de cuatro aos de edad. Actualmente en Uruguay, de acuerdo con la Ley 18.437 de 2008: Es obligatoria la educacin inicial para los nios y nias de cuatro y cinco aos de edad, la educacin primaria y la educacin media bsica y superior. Teniendo en cuenta esto, se construye un indicador que intenta reejar el incumplimiento de la escolaridad obligatoria que estable-
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ce la normativa vigente en el momento en que la persona est en edad escolar. Cabe aclarar que el enfoque presentado no permite captar uno de los temas centrales en el anlisis del sistema educativo como es el rezago3. Por ello, se trata de un indicador limitado como acercamiento a la dimensin educacin, nicamente nos dice qu porcentaje de la poblacin no culmin los estudios, segn lo que se desprende de la norma como obligatorio en un momento del tiempo determinado. De esta manera, no intenta reejar cambios en el sistema educativo que se estn procesando actualmente debido a que gran parte de la poblacin ya egres o se desvincul del sistema. En este sentido, el nivel educativo promedio y por lo tanto la privacin en esta dimensin, no vara prcticamente para la poblacin mayor de 30 aos de edad, sino para quienes se encuentran hoy estudiando. Por otra parte, se encuentra una dicultad a la hora de establecer cuntos aos de educacin se corresponden con la culminacin del nivel de educacin media superior. De acuerdo con la Ley 18.437, la educacin media superior incluye tres modalidades: educacin general, educacin tecnolgica y formacin tcnica y profesional. La educacin general y la educacin tecnolgica se corresponden con los bachilleratos generales y los bachilleratos tecnolgicos respectivamente, que constan de tres aos, mientras que la formacin tcnica y profesional puede ser de igual duracin o inferior. Los cursos de duracin menor a tres aos que son considerados como pertenecientes al nivel educacin media superior no aparecen especicados en el marco legal, de manera tal que nos permitiera asignar el nivel como completado para quienes realizaron cursos de duracin menor a tres aos. Por esta razn, el criterio seguido en este trabajo es el de tomar 12 aos de educacin nalizados como equivalentes al nivel de educacin media superior completo. Dicha limitacin se traduce en una subestimacin del nmero de personas que completaron el nivel considerado obligatorio por la Ley 18.437 del ao 20084. Una ltima consideracin merece esta seccin, el cambio normativo del ao 2008 afecta las comparaciones que se realicen entre 2006
3 Desde un enfoque de derechos, el rezago no necesariamente debera considerarse una vulneracin del derecho a la educacin ya que el ejercicio efectivo del derecho asume la existencia de trayectorias educativas alternativas. 4 En consonancia con nuestro enfoque y segn los expertos consultados, si la informacin disponible lo permitiera, las opciones de formacin tcnica y profesional que implican 12 aos de escolarizacin deberan considerarse de todas formas como ejercicio efectivo del derecho y no como una vulneracin.
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y 2011. Esto llev a que se elaboraran distintos escenarios para la estimacin de carencias. El primer escenario no contempla los cambios normativos de 2008, sino que se mantiene la normativa vigente en 2006 para el ao 2011. De este modo, se mide la vulnerabilidad de igual manera en 2006 y 2011. De acuerdo con la normativa vigente para 2006 (que en este escenario se mantiene para 2011), existe privacin en la dimensin si la persona tiene 5 aos de edad o ms, no asiste al sistema educativo formal y cumple una de las siguientes condiciones:
-- Naci despus de 1961, y no complet educacin media bsica

(9 aos de educacin).
-- Naci antes de 1962 y no tiene primaria completa.

El segundo escenario contempla los cambios en la normativa que rigen para el ao 2011, es decir, para el ao 2006 se toma el criterio anterior mientras que para 2011 se considera privacin en la dimensin si la persona tiene 4 aos o ms, no asiste al sistema educativo formal y cumple una de las siguientes condiciones:
-- Naci despus de 1994 y no complet educacin media superior (12 aos de educacin).
-- Naci antes de 1995 y despus de 1961, no complet educacin

media bsica (9 aos de educacin).
-- Naci antes de 1962, y no tiene primaria completa.

Como puede observarse en el grco (ver grco 1 en pgina siguiente), los cambios en el nivel de privaciones en educacin en la ltima dcada no son muy signicativos; ya sea que se tom o no el cambio normativo, aproximadamente el 23% de la poblacin uruguaya presenta carencias en la dimensin de educacin. Se hace pertinente analizar el indicador segn tramos de edad. Los grupos etarios se construyen teniendo en cuenta los umbrales utilizados para las diferentes cohortes: entre 5 y 16 aos, de 17 a 44 aos y 45 aos y ms. Se observa en el grco 2 que la primera cohorte presenta un nivel de privacin bajo, en torno al 5% en promedio. El grupo de 17 a 44 aos es el que se encuentra peor, ms de un 30% presenta privaciones en el indicador. Por ltimo el indicador para el grupo de los mayores de 44 aos experimenta una considerable mejora, la cual se evidencia en el aumento del promedio de los aos de educacin completados. El origen de este aumento se encuentra en el recambio generacional ya
139
que las personas de mayor edad tienen, en promedio, un nivel educativo ms bajo que los ms jvenes. A continuacin se realiza el anlisis de la dimensin por regiones y sexo. Como vimos anteriormente, para el segundo escenario la privacin en educacin tiene una incidencia del 22,9% y 23% respectivamente, es decir a nivel agregado no hay variacin en este perodo. Si observamos por regin, tampoco se observan variaciones importantes en el perodo 2006-2011 aunque s hay una diferencia signicativa en el comportamiento entre las regiones consideradas. La mayor incidencia de la privacin tiene lugar en la ruralidad dispersa 38,7% en 2011, mientras que donde se observa menor nivel de carencia en educacin es en la capital del pas, con 16,1%.
Grco 1 Porcentaje de personas con privacin en educacin
25,0%
22,9%
22,8%
22,9%
23,0%
20,0%
15,0% 2006 10,0% 2011
5,0%
0,0% Sin cambio normativo Con cambio normativo
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 140 5% 0%
46,4% 37,1% 29,0% 21,8% 2006 2011 6,8% 34,1%
35,9
Ocupados
Inactivos o
Menores de 18 aos
Grco 2 Porcentaje de personas con privacin en educacin por tramos de edad (sin contemplar cambios en la normativa5)
2006 36,0 32,5 2011
2006 2011
24,6 19,1
5,0
5,4
5 a 16 aos
17 a 44 aos
45 aos y ms
2006 35,9
2011
Cuadro 4 36,3 35,3 Porcentaje de personas con privacin en educacin por regin
Regin
Montevideo
23,4
Interior, localidades de 19,6 5000 hab. o ms
2006 25,7 17,0% 24,4% 33,5% 38,5%
29,7
2011
22,8 16,1%
24,7% 35,3% 38,7%
2006 2011
Interior, localidades de menos de 5000 hab. Rural disperso

En lo que respecta al sexo, el indicador presenta mayor carencia en Montevideo Localidades mayores Localidades menores Rural disperso educacin para los hombres en ambos aos, manteniendo un nivel de 5 mil habitantes de 5 mil habitantes estable.
60% 50%
54,8%
2006
2011
43,1% 41,5% 5 Consideramos que el grupo 1 y 2 presentan carencias si no asisten y no completaron 45% el primer ciclo de enseanza media, mientras que para el tercer grupo la obligatoriedad 28,3% se cuenta hasta el nivel de primaria completa. 30% 20% 10% 0% 2,1% 1,0% 6,9% 7,8% 2,1% 1,3% 0,3% 0,4%
2,9% 3,8% 2,6% 1,2%
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Cuadro 5 Porcentaje de personas con privacin en educacin por sexo

Sexo Hombre Mujer
2006 24,2% 21,8%
2011 24,8% 21,3%
Derechos laborales Y a la segUrIdad socIal
El derecho al trabajo se identica como pilar fundamental del desarrollo pleno de las personas. En el PIDESC, se asocia el derecho al trabajo tambin como medio para conseguir el bienestar econmico, aunque igualmente es valorado en el plano de las libertades personales de eleccin de vida. A medida que los DESC se desarrollaron, las normas laborales empezaron a realizar un abordaje conceptual del trabajo ms complejo, otorgndolo tambin como una dimensin relevante en la satisfaccin plena de los individuos. Para el caso de los Estados Americanos, la carta de la OEA atribuye la caracterstica de ser un pilar de la dignidad humana (Carta de la OEA en IIDH, 2008). En Uruguay la primera consagracin como tales se da en 1934; derechos del trabajo bsicos: limitacin de la jornada, licencia, descanso semanal; y derechos del trabajo colectivos: derecho a la huelga, libertad sindical y negociacin colectiva; adems de la cobertura de seguros sociales para trabajadores y patronos. A medida que se consagraban los derechos laborales, se declaran los derechos a la seguridad social, en Uruguay nacen estrictamente asociados al mbito laboral, bajo el esquema de seguros sociales. Los llamados seguros sociales mnimos son los seguros por invalidez, sobrevivencia y vejez. Estos se efectivizan al momento que culmina la vinculacin de la persona con el mundo del trabajo. Los derechos en la seguridad social tambin comprenden derechos en el trabajo, en casos de accidentes de trabajo o de enfermedades profesionales y licencias retribuidas por enfermedad, maternidad y paternidad. La cobertura de Seguridad Social en Uruguay, as como en la mayora de los pases donde se consagraron derechos en este mbito, naci atada a las relaciones laborales clsicas de principios y mediados de siglo pasado. Ests se caracterizaban por la existencia de dependencia jurdica y econmica del trabajador hacia una persona jurdica que lo contrata, es decir bajo la modalidad de trabajo dependiente. Desde el punto de vista de la Seguridad Social, el sistema naci plenamente contributivo. Sin embargo, desde 1957, la Ley 11.380 entiende que toda persona que realice actividades lcitas remuneradas debe estar cubierta por
142
la seguridad social, por lo que el esquema jurdico desde entonces se ampli hacia los trabajadores autnomos. Los esquemas de cobertura han acompaado esta realidad, sobre todo desde los ltimos aos, con la creacin de diversos instrumentos que tienden a promover una mayor adscripcin al sistema por parte de estos trabajadores. Esta breve resea intenta mostrar las dicultades propias de operacionalizacin de la dimensin, y la necesidad de profundizar conceptualmente en la temtica para lograr la consistencia necesaria con el marco jurdico vigente. Las interrelaciones conceptuales, as como la existencia de relaciones concretas en la cobertura de estos distintos derechos, son profundas. Sobre todo, existe una relacin importante: los derechos del trabajo muchas veces se efectivizan cuando los derechos de seguridad social se garantizan mediante la formalizacin legal de las relaciones laborales, porque la existencia de un contralor del Estado permite la scalizacin de estas relaciones, en el caso uruguayo a travs del Banco de Previsin Social. En este trabajo se utiliza la denicin amplia de Seguridad Social; entendida como la cobertura de Seguridad Social a travs del aporte a alguna de las cajas de jubilaciones existentes en el pas. Adems de los argumentos mencionados, sta eleccin se funda en que por un lado en sentido prctico las investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad han demostrado que los trabajadores que no se encuentran formalizados habitualmente se encuentran en situaciones de vulnerabilidad extrema. Por otro lado, como ya fue mencionado, los derechos de la seguridad social poseen un universo mayor a garantizar. En este sentido es que se adopta una denicin amplia de sta, denida como el conjunto de mecanismos diseados para garantizar los medios de subsistencia de los individuos y sus familias ante eventualidades, como accidentes o enfermedades, o ante circunstancias socialmente reconocidas, como la vejez y el embarazo. La exclusin de los mecanismos sociales de proteccin vulnera la capacidad de los individuos para enfrentar contingencias fuera de su control que pueden disminuir de modo signicativo su nivel de vida y el de sus familias (CEPAL, 2006). En Uruguay se han desarrollado y se estn desarrollando reformas polticas que van ms all del acceso a la seguridad social contributiva6. Principalmente, la incorporacin de diversos colectivos al Sistema Nacional Integrado Salud de (SNIS) a travs del seguro de salud mediante el vnculo familiar con personas que poseen cobertura directa a la seguridad social, ha generado una situacin de cober6 Ver documento De la emergencia a la equidad. Las polticas sociales del Gobierno Nacional (2005-2009) (Uruguay Social, 2009).
143
tura parcial de colectivos que antes no se encontraban cubiertos de ninguna manera. Tambin la creacin de las Asignaciones Familiares no contributivas, permiten pensar en un esquema de cobertura social diferente al contributivo, que permite, en parte, garantizar derechos asociados a la seguridad social. Tomando en consideracin esto ltimo, se propone elaborar el indicador de carencia de derechos en seguridad social segn muestra el siguiente cuadro:
Cobertura de Seguridad Social directa Esquema de seguridad social laboral clsico (trabajadores formales, jubilados y pensionistas). Menores beneciarios de las asignaciones familiares. Cobertura de Seguridad Social indirecta Poblacin inactiva que recibe un benecio directo producto de la adscripcin a la seguridad social de otra persona. En concreto, la cobertura mutual. 2006: Se incluye a los inactivos cubiertos por DI.S.S.E o por alguna caja previsional que principalmente logran la cobertura a travs de la formalidad e inscripcin a esta caja por parte de un trabajador formal. 2011: Se incluye a aquellas personas que tienen derechos vigentes de salud: en el MSP o en el hospital militar o policial a travs del FONASA, en I.A.M.C o en seguros privados a travs del FONASA o a travs de una caja de auxilios, en rea de salud del BPS.
Como principal resultado se desprende una fuerte cada en la privacin en la seguridad social, aspecto asociado a las reformas en las que se ha encaminado el Estado uruguayo en el ltimo quinquenio. Mientras en 2006 existan un 35,6% de personas privadas, en 2011 este valor se reduce a 21,9%. Para analizar esta disminucin, se separa a la poblacin en tres categoras: ocupados, inactivos o desocupados y menores de 18 aos no ocupados. La pertinencia de estas categoras est dada por el hecho que cada uno de estos colectivos tendran formas particulares de integrarse a la seguridad social: los ocupados a travs de contribucin, los inactivos y desocupados a travs de seguros, pensiones o jubilaciones y los menores de 18 aos integrados en la medida que los mayores del hogar lo estn. Como se puede observar en el grco 3, la disminucin de privaciones en seguridad social se dio en las tres poblaciones especicadas. Sin embargo, la mayor disminucin se da en los menores de 18 aos. La reforma de la salud y las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad, ha permitido la cobertura del derecho en menores e inactivos. Para un pas con niveles altos y estructurales de informalidad, tambin es importante la reduccin de la carencia en la poblacin ocupada. Adems de la poltica laboral, que ha generado
144
15,0%
2006 2011
fuertes incentivos por parte de los trabajadores a buscar relaciones laborales formales, existe evidencia de que los derechos de cobertura del SNIS a familiares de los trabajadores est teniendo impactos en 5,0% la cobertura de la seguridad social de los ocupados (Brgolo y Cruces, 2011).
0,0% Con cambio normativo Grco 3 Porcentaje de personas con privacin en seguridad social por condicin de actividad Sin cambio normativo
10,0%
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
46,4% 37,1% 29,0% 21,8% 2006 2011 6,8% 34,1%
Ocupados
Inactivos o desocupados
Menores de 18 aos (no ocupados)
2006 observar 2011 Analizando por regiones, podemos que la privacin en 50,2 los derechos a la seguridad social se ha modicado diferencial45,0 mente. Mientras en 2006 para la poblacin urbana, el porcentaje de poblacin vulnerada era similar en cada una de las regiones, 36,1 34,7 en 2011 existen diferencias signicativas. En Montevideo, la poblacin vulnerada disminuy en mayor medida que en todas las dems regiones, siendo la regin con menos poblacin carenciada 22,3 20,8 (20%). En poblacin residente en la ruralidad dispersa tambin ha habido una disminucin, aunque sta fue menor que en las dems regiones. Las privaciones en seguridad social presentan diferencias segn sexo, entre 2006 y 2011 se han registrado mejoras tanto en hombres como mujeres, sin embargo estas ltimas continan 15 a 29 aos 30 a 45 aos Mayores de 45 presentando niveles ms altos de privacin.
60%
50%
45%
30%
20%
10%
0%
2006 5,4 4,9
2011
145
4,3
5,0 5,4 MULTIDIMENSIONALIDAD DE LA POBREZA
5 a 16 aos
17 a 44 aos 45 aos y ms Grco 4 Porcentaje de personas con privacin en seguridad social por regin
2006 35,9 36,3
2011 35,3 29,7 25,7
23,4 19,6 2006 2011
22,8
Montevideo
Localidades mayores de 5 mil habitantes
Localidades menores de 5 mil habitantes
Rural disperso
60% 50% 45%
54,8% 2006 Cuadro 6 Porcentaje de personas con privacin en seguridad social por sexo 41,5% 28,3% 43,1% Sexo
2011
2006 31,6% 39,2%

2,1% 1,0%
do
2011 19,3% 24,4%

2,9% 3,8% 2,6% 1,2%
s ro ier to
Hombre Mujer
30%
20% Fuente: clculos propios en base a la ENHA 2006 y ECH 2011. 10% 0% Por
ltimo, se hace un anlisis por tramos de edad para los ocupados. Los antecedentes revelan una marcada disparidad en el acceso al empleo por parte de las personas jvenes (Perazzo, 2012). Por las caractersticas de esta discriminacin, es probable que las personas que se encuentran en el primer tramo etario con empleo lo hagan en condiciones ms desfavorables, y con menos posibilidades de ejercer plenamente sus derechos laborales y a la seguridad social (UNDP, 2009). Como se puede ver en el grco 5, las diferencias por tramos de edad para los ocupados siguen el patrn comentado ms arriba. Las personas jvenes son los que ven ms vulnerado su derecho a la seguridad social. Adems, en estos 5 aos la reduccin en las carencias fue mayor para los otros tramos de edad, lo que hizo ampliar la brecha generacional entre los ocupados en la vulneracin de derechos de seguridad social.
P C ar S iva ici pa MS IAM ilit BP l /M Ot un pr gu Se Po li
6,9% 7,8% 2,1% 1,3% 0,3% 0,4%
146
0,9
Po li
cl n
ica
No c
cia l
ro
ub
2011 15% 6,8% 10% 5% 0% Ramos, Capel, Colombo, Gonzlez Etchebehere, Messina, Tenenbaum y Zacheo Borrs Ocupados Inactivos o Menores de 18 aos desocupados (no ocupados)
Grco 5 Porcentaje de personas ocupadas con privacin en seguridad social por tramo de edad 2006-2011
2006 50,2 45,0 34,7 36,1 2011
60% 50% 45% 30%
22,3
20,8
20% 10% 0%
15 a 29 aos
30 a 45 aos
Mayores de 45
SalUd
2006 5,4
2011
El reconocimiento del derecho a la4,9 salud de todas las personas ha sido planteado tanto en la normativa internacional como en la regional y 4,3 nacional. En lo que reere a la primera, se puede destacar la Constitucin de la Organizacin Mundial de la Salud de 1946, en dnde 3,3 3,3 por primera vez se consagra el derecho a la salud, entendido como el derecho al goce del grado mximo de salud que se pueda lograr7. Esto se retoma en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, cuyo Artculo 25 reconoce expresamente el derecho a la salud 1,5 como derecho humano81,0 , y en el Artculo 12 del PIDESC9, el cual junto con 0,9 la
7 Constitucin de la OMS, pgina 1: El goce del grado mximo de salud que se pueda lograr es de los derechos18 fundamentales de todo ser humano sin 65 distincin 0uno a 17 aos a 29 aos 30 a 64 aos aos y ms de raza, religin, ideologa poltica o condicin econmica o social. 8 Primer prrafo del Artculo 25 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. 9 Artculo 12 del PIDESC: 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental. 2. Entre las medidas que debern adoptar los Estados Partes en el Pacto a
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observacin general del derecho a la salud establece en forma detallada la interpretacin del mismo, as como las acciones que deben adoptar los Estados para asegurar su efectividad10. En esta lnea, el derecho a la salud no debe entenderse como el derecho a estar sano ni como la obligacin del Estado a garantizar la buena salud y brindar proteccin contra todas las causas posibles de la mala salud del ser humano11, sino como el derecho a contar con las condiciones necesarias para alcanzar el ms alto nivel posible de salud. De esto se desprende el derecho a un sistema de proteccin de salud que brinde a las personas oportunidades iguales para disfrutar del ms alto nivel posible de salud.12 El contenido del derecho a la salud se traduce en la presencia de cuatro elementos bsicos en las polticas pblicas de salud, a partir de los cuales se puede evaluar el respeto a este derecho:
-- Disponibilidad de establecimientos, bienes y servicios de salud. -- Accesibilidad a los mismos sin discriminacin alguna dentro
de la jurisdiccin del Estado, lo cual implica la no discriminacin, accesibilidad fsica, accesibilidad econmica (equidad) y acceso a la informacin. mdica.
-- Aceptabilidad desde el punto de vista cultural y de la tica -- Calidad.

Sin embargo, cabe destacar que la interpretacin del derecho a la salud no se limita al derecho a la atencin en salud, sino que abarca tambin los principales factores determinantes de la salud, como el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutricin adecuada, una vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educacin e informacin sobre cuestiones ren de asegurar la plena efectividad de este derecho, gurarn las necesarias para: a) La reduccin de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los nios; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevencin y el tratamiento de las enfermedades epidmicas, endmicas, profesionales y de otra ndole, y la lucha contra ellas. d) La creacin de condiciones que aseguren asistencia y servicio mdico a todos, en caso de enfermedad. 10 La Observacin General 14 fue adoptada en 2000 por parte del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, encargado de supervisar la aplicacin del PIDESC. 11 Prrafos 8 y 9 de la Observacin General 14. 12 Fragmento extrado del prrafo 8 de la Observacin General 14.
148
lacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva. (Observacin General 14). En lo que reere a la normativa nacional, se destaca la Ley 18.21113 de creacin del Sistema Nacional Integrado de Salud y del Seguro Nacional de Salud, que se encuentra en lnea con la concepcin de salud como derecho humano efectivizado por el Estado. En la misma se plantea que dicho sistema asegurar el acceso a servicios integrales de salud a todos los habitantes residentes en el pas (Ley 18.211, 2008: Prrafo 2 del Artculo 2), teniendo entre sus objetivos la universalidad en la cobertura, la equidad en la nanciacin y la igualdad de atencin independientemente de la capacidad de pago de los usuarios, entre otros (MSP, 2008). A partir de lo expuesto, el derecho a la salud se operacionaliza teniendo en cuenta la cobertura de atencin en salud, midiendo sta a travs de los derechos vigentes que tienen las personas en instituciones de asistencia a la salud, que es la informacin a la que se puede acceder mediante la Encuesta Continua de Hogares. El indicador que resume la efectividad del derecho a la salud es el porcentaje de personas con derechos de atencin vigentes. En el cuadro siguiente se detalla la construccin del indicador:
Derechos vigentes de atencin en salud en las siguientes instituciones de asistencia mdica: Ministerio de Salud Pblica y Hospital de Clnicas Institucin de Asistencia Mdica Colectiva (IAMC) Seguro privado mdico de cobertura total Hospital Policial u Hospital Militar rea de salud del BPS Policlnica municipal Otros Sin derechos vigentes instituciones de asistencia mdica
Sin privaciones en el derecho a la salud
Con privaciones en el derecho a la salud
La carencia en salud en nuestro pas, a partir de la medicin presentada, muestra niveles bajos para los dos aos considerados (3,8% de la poblacin en 2006 y un 2,6% en 2011), lo cual representa una cada de 1,2 puntos porcentuales, posiblemente consecuencia de la reforma de salud emprendida en 2007. Los mayores cambios se evidencian en el tipo de institucin en el cual se tiene vigente el derecho a la atencin, siendo que aumenta el porcentaje de personas con derecho vigente en Instituciones de Atencin Mdica Colectivas y disminuye el porcentaje de personas con derecho vigente en la Salud Pblica.
13 La Ley 18.211 se encuentra vigente desde 1 de enero de 2008.
149
Montevideo
Localidades mayores de 5 mil habitantes
Localidades menores de 5 mil habitantes
Rural disperso
Grco 6 Distribucin de las personas segn cobertura de salud

60% 50% 45% 30% 20% 10% 0%
P C pr iva do MS IAM
54,8% 41,5% 28,3% 43,1%
2006
2011
2,1% 1,0%
6,9% 7,8% 2,1% 1,3% 0,3% 0,4%

S lita r pa l BP un ici
2,9% 3,8% 2,6% 1,2%

Ot ro s cu bie rto No
ial
/M i
Se gu ro
Po lic
Fuente: elaboracin propia en base a ENHA 2006 y ECH 2011.
Al considerar el derecho a la salud segn regin, se observan diferencias en la privacin del mismo aunque no de gran magnitud. En 2006 Montevideo presenta la peor situacin relativa, con un 4,5% de sus habitantes sin cobertura de salud, seguido por las localidades de ms de 5000 habitantes y rural disperso, y por ltimo, las localidades de menos de 5000 habitantes. En 2011 estas diferencias entre regiones disminuyen, siendo que Montevideo se equipara a la situacin de las localidades de menos de 5000 habitantes y rural disperso, 2,7% y 2,6% respectivamente, mientras que las localidades de menos de 5000 habitantes mantienen su posicionamiento como la regin con menor nivel de privaciones en esta dimensin (1,9% de sus habitantes sin cobertura).
Cuadro 7 Porcentaje de personas con privacin en salud por regin
Regin Montevideo Interior, localidades de 5000 habitantes o ms Interior, localidades de menos de 5000 habitantes Rural disperso Total pas
Po lic ln ica
2006 4,5% 3,5% 2,6% 3,4% 3,8%
2011 2,7% 2,6% 1,9% 2,6% 2,6%
150
46,4% 50% 45% 37,1% 40% Borrs Ramos, Capel, Colombo, Gonzlez Etchebehere, Messina, 34,1% Tenenbaum y Zacheo 35% 29,0% 30% 21,8% Por otra25% parte, tambin se observan diferencias en el acceso a la salud 2006 20% para los dos aos considerados las privaciones en esta segn sexo, 2011 15% son mayores en la poblacin masculina en comparacin dimensin 6,8% 10%
35,9
con la femenina.
5% 0%
Ocupados Inactivos o desexo 18 aos Porcentaje de personas con privacin enMenores salud por desocupados (no ocupados)
Cuadro 8
Mon
Carencia en salud por sexo Sexo Hombre

2006 Fuente: elaboracin propia 50,2 en base a ENHA 2006 y ECH 2011. 45,0
2006 4,4%
2011
2011 3,2% 2,1%

60% 50% 45% 30% 20% 10% 0%
Mujer
3,3%
A su vez, la edad de las personas se muestra como otra variable que 36,1 34,7 discrimina diferentes situaciones en lo que reere a la dimensin considerada. Tanto para 2006 como para 2011, las personas entre 18 y 29 aos presentan un mayor nivel de privaciones, mientras que la po22,3 20,8 blacin de menores de 18 aos y la de 65 aos o ms muestran los menores niveles de privacin. Asimismo, la poblacin de menores de 18 aos es la que experimenta una mejora de mayor magnitud, con 3,3% de personas sin cobertura en 2006 frente a un 1,0% en 2011, lo que implica una cada de ms del 50%.
15 a 29 aos 30 a 45 aos Mayores de 45
Grco 7 Porcentaje de personas con privacin en salud por tramo de edad

2006 5,4 4,9 4,3 3,3 3,3 2011
1,5 1,0 0,9
0 a 17 aos
18 a 29 aos
30 a 64 aos
65 aos y ms
151
A pesar de que el indicador presentado busca medir la efectividad del derecho a la salud, el mismo presenta varias limitaciones. En primer lugar, al considerar nicamente el derecho a la atencin en salud, no evala los factores determinantes de la misma, por lo que debe interpretarse conjuntamente con otros indicadores, tales como el de vivienda y alimentacin. En segundo lugar, se valora la disponibilidad de servicios de salud y ciertos aspectos de su accesibilidad, pero no se considera la aceptabilidad y calidad de los mismos, generndose una brecha entre el derecho vigente que tiene una persona en una institucin mdica y el derecho a la atencin en salud segn los estndares establecidos por la observacin general 14 al PIDESC. Si bien, a partir de la Reforma de la Salud, el derecho a la salud en nuestro pas es universal y la cobertura tendera a ser del 100%, sera interesante contar con informacin que reeje, ms all del derecho vigente, el acceso efectivo a la salud. Por ltimo, es necesario aclarar que en la construccin del indicador la categora residual Otros se conforma de situaciones muy diversas, siendo que no todas implican la cobertura total de atencin en salud.14
IV. EstImacIn de la IncIdencIa de la pobreza mUltIdImensIonal en el UrUgUaY a partIr de la adaptacIn de la metodologa CONEVAL A continuacin se presentan los resultados de la adaptacin de la metodologa CONEVAL para Uruguay. En primer lugar se muestra de modo sinttico las estimaciones obtenidas de la aplicacin del ndice de Privacin, para luego combinar el ndice con las mediciones de pobreza por ingreso y estimar la incidencia de la pobreza multidimensional y los dos tipos de vulnerabilidad, vulnerabilidad por carencias sociales y vulnerabilidad por ingresos. Al considerar la evolucin del ndice de Privacin, se observa que en 2006 el 31% de la poblacin no presenta ninguna carencia, mientras que en 2011 este valor mejora considerablemente pasando al 44%. Quienes presentan al menos una dimensin vulnerada disminuyen en todas las categoras dentro del perodo considerado: aquellas personas con una carencia pasan de 41% a 35%, con dos de 20% a 14,8% y con 3 o ms de 9% a 6% del total de la poblacin.
14 Por ejemplo, poseer nicamente derechos de atencin en instituciones de emergencia mvil podra considerarse como una privacin en el derecho a la salud, y sin embargo existen personas en esta situacin consideradas dentro la categora Otros. La correcta clasicacin de las personas identicadas en dicha categora implicara una recodicacin de la variable, lo cual se pretende realizar a futuro como parte del perfeccionamiento de esta lnea de trabajo.
152
Cuadro 9 Porcentaje de personas por cantidad de dimensiones con derechos vulnerados, 2006 y 2011
Cantidad de carencias 0 1 2 3 4 Total
2006 30,7% 40,7% 20,2% 7,8% 0,6% 100,0%
2011 43,8% 35,2% 14,8% 5,7% 0,4% 100,0%
Respecto a la medicin multidimensional de la pobreza, se destaca el aumento de los no pobres dentro del perodo pasando de 27% a 42%, y la cada de los pobres multidimensionales de 29% a 12%. Los vulnerables por carencias sociales pasan de 40% a 44% y los vulnerables por ingresos del 3% al 1%, dando cuenta as que casi la totalidad de personas integrantes de hogares bajo la lnea de pobreza presentan a su vez al menos una carencia social.
Estimacin de la pobreza multidimensional
Vulnerables por carencias sociales 2006=40,1%/1,23 millones 2011=43,9 %/1,48 millones
Poblacin no pobre y no vulnerable 2006=27,3%/837 mil 2011=42,4%/1,43 millones
Lnea de pobreza Pobres Multidimensionales 2006=29.2%/896 mil 2011=12.2%/412 mil Vulnerables por ingresos 2006=3,4%/105 mil 2011=1,4%/48mil
A continuacin se presenta la evolucin del ndice de Privacin y la estimacin de Pobreza Multidimensional segn regiones. Si se analiza el ndice de Privacin, Montevideo se encuentra en mejor posicin con respecto al resto de las regiones en los dos aos seleccionados, mientras que la regin rural es la que presenta los niveles ms altos de privacin. En el 2006 el 83% de las personas residentes en el medio rural presenta al menos una carencia. En las localidades del interior mayores a 5 mil habitantes el 73% de las personas tiene una o ms privaciones, mientras en las localidades del interior
153
menores a 5 mil habitantes el ndice toma valores mayores a 0 para el 76% de las personas. En el 2011 los valores mejoran para todas las regiones. En la ruralidad el porcentaje de personas con al menos una carencia pasa a 72% acercndose a los valores registrados en las localidades menores de 5 mil habitantes y siendo la regin que experimenta la mejora ms sustantiva. Por otra parte, en las localidades mayores de 5 mil habitantes el 40% de las personas presenta valor 0 en el ndice de Privacin.
Cuadro 10 Porcentaje de personas por cantidad de dimensiones con derechos vulnerados segn regin, 2006
Regin Montevideo Interior, localidades de 5000 habitantes o ms Interior, localidades de menos de 5000 habitantes Rural disperso
Fuente: elaboracin propia en base a ENHA 2006
0 38,7% 26,5% 24,2% 17,2%
1 39,0% 42,2% 41,3% 40,3%
2 15,9% 22,1% 23,9% 29,4%
3 5,8% 8,6% 10,2% 12,1%
4 0,6% 0,5% 0,5% 0,9%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Cuadro 11 Porcentaje de personas por cantidad de dimensiones con derechos vulnerados segn regin, 2011
Regin Montevideo Interior, localidades de 5000 habitantes o ms Interior, localidades de menos de 5000 habitantes Rural disperso
Fuente: elaboracin propia en base a ECH 2011.
0 53,9% 39,5% 30,6% 28,0%
1 31,3% 37,3% 41,7% 38,3%
2 10,4% 16,3% 20,2% 23,3%
3 3,9% 6,4% 7,3% 9,6%
4 0,4% 0,4% 0,2% 0,8%
Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
En lo que reere a la pobreza multidimensional, para todas las regiones el porcentaje de no pobres aumenta signicativamente, sumado a una disminucin de los pobres multidimensionales en el perodo considerado. Sin embargo, la incidencia de la vulnerabilidad por carencias evidencia un comportamiento diferente segn regin. Mientras para Montevideo la vulnerabilidad se mantiene estable, en el resto del pas se verica un aumento de los vulnerables por carencias. Esto se explica por un incremento en los ingresos de los hogares del interior del pas, el cual no es acompaado por una disminucin de igual magnitud en el ndice de Privacin, de esta forma la reduccin de la categora pobre multidimensional genera por un lado un aumento en la poblacin no pobre y por otro un incremento en la vulnerabilidad por carencias.
154
Cuadro 12 Porcentaje de personas por pobreza multidimensional segn regin, 2006

Montevideo Interior, localidades de 5000 habitantes o ms Interior, localidades de menos de 5000 habitantes Rural disperso No pobre 34,4% 23,9% 18,6% 16,1% Pobres multidimensionales 28,7% 29,9% 37,1% 19,7% Vulnerables por carencias 32,7% 43,5% 38,8% 63,1% Vulnerables por ingresos 4,3% 2,7% 5,6% 1,0% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fuente: elaboracin propia en base a ENHA 2006 y ECH 2011
Cuadro 13 Porcentaje de personas por pobreza multidimensional segn regin, 2011

Montevideo Interior, localidades de 5000 habitantes o ms Interior, localidades de menos de 5000 habitantes Rural disperso No pobre 51,6% 38,6% 28,9% 27,9% Pobres multidimensionales 14,5% 11,2% 14,6% 5,9% Vulnerables por carencias 31,6% 49,2% 54,9% 66,2% Vulnerables por ingresos 2,3% 0,9% 1,6% 0,1% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Al considerar el ndice de Privacin por tramos de edad se destaca un aumento en el porcentaje de personas sin privaciones para todas las cohortes. El grupo de menores de 18 aos sin carencias presenta una mejora de 24 puntos porcentuales, mientras que en el siguiente grupo, 18 a 29 aos, aumenta el porcentaje de aquellos sin carencias en casi 15 puntos porcentuales. En los mayores de 29 aos, si bien se aprecia un aumento en el porcentaje de personas sin carencias, ste no supera en ninguna de las cohortes los 8 puntos porcentuales. A su vez, todos los tramos etarios muestran una variacin porcentual negativa en la incidencia de 1, 2 y 3 carencias. En 2006 se evidencia una asociacin positiva entre la edad y el ndice de Privacin, disminuyendo el valor del ndice a medida que se avanza en las cohortes. En 2011 sta situacin vara, los menores de 18 muestran la evolucin ms favorable del perodo pasando a tener un 44% sin carencias, valor idntico al mostrado por las personas de entre 30 y 64 aos. Sin embargo, estos ltimos se encuentran en una situacin de desventaja mostrando valores ms altos en 2 o ms carencias. El tramo entre 18 y 29 aos es el que presenta peor desempe-
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o en 2011, con un 65% de jvenes con al menos una carencia, de los cuales la mitad presenta 2 o ms carencias.
Cuadro 14 Porcentaje de personas por cantidad de dimensiones con derechos vulnerados segn tramo etario, 2006
Regin Menores de 18 aos Entre 18 y 29 aos Entre 30 y 64 aos 65 aos y ms
0 19,7% 21,3% 36,2% 47,1%
1 61,1% 35,2% 30,3% 36,4%
2 16,5% 26,8% 22,2% 14,4%
3 2,6% 15,6% 10,5% 1,8%
4 0,1% 1,2% 0,8% 0,2%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Cuadro 15 Porcentaje de personas por cantidad de dimensiones con derechos vulnerados segn tramo etario, 2011
Regin Menores de 18 aos Entre 18 y 29 aos Entre 30 y 64 aos 65 aos y ms
0 43,7% 35,1% 43,9% 54,6%
1 48,2% 32,8% 28,9% 33,3%
2 6,7% 20,6% 18,6% 11,0%
3 1,4% 10,6% 7,9% 1,0%
4 0,1% 0,9% 0,6% 0,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
La pobreza multidimensional muestra una evolucin favorable para todas las cohortes de edad. El porcentaje de no pobres aumentan en 27 puntos porcentuales para los menores de 18 y en 15 para los jvenes de entre 18 y 29. Si bien en menor proporcin, tambin se destaca el aumento de los no pobres en los restantes grupos. La pobreza multidimensional se reduce en todos los grupos de edad, vinculado esto a un aumento en los ingresos de los hogares y una disminucin en el ndice de Privacin. Sin embargo, como ya se seal, la reduccin en ste no es de igual magnitud que el aumento de los ingresos, lo que lleva a un aumento en la categora Vulnerables por Carencias, es decir hogares que teniendo ingresos sobre la lnea de pobreza, tienen al menos una carencia social. Con respecto a la Vulnerabilidad por Carencias, vale subrayar que si bien toma valores altos en todas las cohortes, la inuencia en el grupo de edad de entre 18 y 29 aos es, en los dos aos analizados, es la ms elevada, alcanzando en 2011 al 53% de los jvenes. Estos resultados contrastan con los que habitualmente se presentan en los estudios de pobreza por ingresos en el Uruguay, donde histricamente son las cohortes de edad ms jvenes las que se ven
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sobrerrepresentadas en los niveles de pobreza (INE, 2012). Puede suponerse que este cambio est dado por la adquisicin de derechos en los menores, tales como la seguridad social o el acceso a la salud, por va de los padres o adultos responsables. En los jvenes, una vez que comienzan a experimentar ciertos hitos asociados a su transicin a la adultez, como la conformacin de un hogar propio o el ingreso al mercado de trabajo, la cobertura de salud o la cotizacin en la seguridad social pasan a estar sujetas a sus situaciones particulares. Por ltimo, los vulnerables por ingresos en los dos aos de referencia tiene valores bajos, a pesar de estos se aprecia una sobrerrepresentacin en esta categora en los menores de edad. Nuevamente es importante destacar que gran parte de los hogares que presentan ingresos por debajo de la lnea de pobreza cuentan a su vez con un valor mayor o igual a 1 en el ndice de Privacin de los Hogares, lo que los convierte en pobres multidimensionales.
Cuadro 16 Porcentaje de personas por pobreza multidimensional segn tramos de edad, 2006
Menores de 18 aos Entre 18 y 29 aos Entre 30 y 64 aos 65 aos y ms No pobre 12,7% 19,9% 34,1% 44,5% Pobres multidimensionales 43,7% 31,8% 24,7% 11,3% Vulnerables por carencias 36,6% 46,9% 39,1% 41,6% Vulnerables por ingresos 6,9% 1,4% 2,1% 2,6% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Cuadro 17 Porcentaje de personas por pobreza multidimensional segn tramos de edad, 2011
Menores de 18 aos Entre 18 y 29 aos Entre 30 y 64 aos 65 aos y ms No pobre 40,0% 34,6% 43,3% 53,8% Pobres multidimensionales 20,9% 12,2% 9,8% 3,5% Vulnerables por carencias 35,4% 52,7% 46,3% 41,9% Vulnerables por ingresos 3,7% 0,5% 0,6% 0,8% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
ConsIderacIones fInales En el desarrollo del trabajo se busc por un lado realizar una contribucin a la comprensin de los procesos de vulnerabilidad social y pobreza que experimenta el Uruguay, dando lugar al anlisis de dimensiones que no siempre han sido contempladas a la hora de estu157
diar estos fenmenos. Al mismo tiempo, se pretendi aportar insumos para la discusin sobre el desarrollo de metodologas de medicin de la pobreza multidimensional, valindose para esto de la adaptacin y aplicacin de la metodologa del CONEVAL. En tercer y ltimo lugar, se considera que el esfuerzo realizado en la operacionalizacin y estimacin estadstica de carencias en derechos puede ser de utilidad para la discusin de indicadores de resultado de cara al monitoreo de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en el Uruguay. Es importante subrayar que la metodologa aplicada busc ser simplemente un ejercicio de medicin y no reeja en ningn caso una medida ocial de pobreza. Dentro de los resultados obtenidos se destaca en primer lugar una evolucin favorable de todas las dimensiones de carencias sociales en el perodo analizado, que acompaaron el descenso de la pobreza medida por ingresos. La elaboracin del ndice de Privacin, como resultado de la sumatoria simple de las 4 dimensiones de carencias, reeja una disminucin en las privaciones sociales. La desagregacin de la informacin segn rea geogrca y tramos de edad conrma que esta evolucin favorable del ndice de Privacin se da en todas las regiones y para todos los grupos etarios. La combinacin del ndice de Privacin y la medicin de la pobreza por ingresos a travs de la Lnea de Pobreza ocial INE, 2006 da como resultado una tipologa de 4 situaciones con respecto a la pobreza (no pobres, pobres multidimensionales, vulnerables por carencias y vulnerables por ingresos). Como resultado de las estimaciones estadsticas realizadas se destaca que en 2006 el 73% de la poblacin se ubicaba dentro de alguna de las categoras de pobreza o vulnerabilidad; un 29% eran pobres multidimensionales, es decir integraban hogares con ingresos por debajo de la Lnea de Pobreza y un valor de 1 o ms en el ndice de Privacin, el 40% de las personas si bien integraba hogares con ingresos sobre la lnea de pobreza contaban con al menos una dimensin vulnerada en sus derechos sociales, por ltimo el 3,4% integraba hogares vulnerables por ingresos. En 2011 se destaca un aumento de las personas no pobres, las cuales pasan de representar el 27,3% en el 2006 al 42,4%. En el extremo opuesto, las personas pobres multidimensionales en 2011 representan el 12% del total, valor 17 puntos porcentuales inferior al del 2006. La vulnerabilidad por carencias sociales aumenta pasando a representar el 44%, este aumento se explica por el pasaje de la categora de pobreza multidimensional personas integrantes de hogares por debajo de la lnea de pobreza y con al menos una carencia social a la categora vulnerables por carencias. Este movimiento reeja una mejora en los ingresos de los hogares que no se ve acompaado por una
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mejora de igual magnitud en el ndice de Privacin. Debe tenerse en cuenta que las dimensiones de derechos sociales analizadas tienen, en muchos casos, componentes estructurales que son de difcil transformacin en perodos cortos de tiempo. A pesar de ello, como se expuso anteriormente, el ndice de Privacin mostr un descenso en todos los valores mayores a 0 entre 2006 y 2011. Un ltimo elemento a destacar son los valores bajos que muestra la vulnerabilidad por ingresos, cercanos al 1% en el ao 2011. Esto da cuenta por un lado de la mejora que han registrado los ingresos de los hogares uruguayos entre 2006 y 2011 y, a su vez, reeja el hecho de que las personas que presentan carencias de ingresos, en la gran mayora de los casos, muestran carencias en dimensiones sociales. En este sentido se rearma que la vulnerabilidad por ingresos, que suele tener una incidencia importante en momentos de crisis, no se advierte como un problema de gran magnitud en el Uruguay actual. Vale realizar algunas apreciaciones vinculadas a la metodologa desarrollada y a posibles lneas de discusin a futuro. En primer lugar, el trabajo pretendi a partir de un ejercicio especco plantear una discusin de dimensiones y umbrales de pobreza partiendo de la metodologa utilizada por el CONEVAL. Sera de sumo inters problematizar las operacionalizaciones presentadas para los enfoques triangulados. Si bien el enfoque de derechos humanos es de por s un enfoque de abordaje conceptual multidimensional, es discutible que el enfoque de bienestar sea considerado nicamente a travs de la dimensin monetaria. La incidencia de esta denicin metodolgica no es slo conceptual, sino que en trminos operativos la condicin de pobreza monetaria en este trabajo tiene el mismo peso en la medida nal que la pobreza por vulneracin de derechos humanos considerados en conjunto. Sera relevante discutir a futuro si esas decisiones son las ms adecuadas. Otro aspecto a considerar es la construccin del ndice de Privacin Social. ste contiene limitaciones que se originan de la interaccin del abordaje metodolgico y la fuente de informacin disponible en Uruguay. Las estimaciones presentadas se realizaron a travs de la Encuesta Nacional de Hogares Ampliadas 2006, y la Encuesta Continua de Hogares 2011. Este tipo de encuestas que realiza el ine tienen como objetivo generar una base informacional anual que sea representativa de todos los hogares del pas. Sus objetivos estn concentrados en el relevamiento de indicadores de ingreso y de la situacin social de empleo. Por lo tanto, su informacin no es exhaustiva en varias dimensiones. Otra limitacin es que existen derechos humanos que no pueden ser objeto de operacionalizacin desde esta fuente. Se
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requerira agregar nuevos mdulos en las Encuestas Continuas y/o desarrollar otras que permitan relevar la informacin necesaria para incorporar nuevas dimensiones en el ndice de Privacin. La dimensin de alimentacin, considerada en Mxico por el CONEVAL, no es considerada para este trabajo por falta de informacin, lo mismo ocurre con dimensiones como participacin, medio ambiente y cultura, entre otras que sera pertinente incorporar a un indicador de pobreza multidimensional con perspectiva de derechos. Si bien se podra utilizar informacin proveniente de fuentes secundarias que permitiran aproximarnos a las carencias en estas dimensiones, la necesidad de agregacin de las dimensiones limita la construccin de los indicadores globales. Otra consecuencia de la utilizacin de las Encuestas Continuas de Hogares reere a las diferencias existentes en la profundidad de la informacin para cada derecho. La dimensin de vivienda implica considerar casi por completo las diversas condiciones que debe tener una vivienda para permitir un nivel de vida digno, segn el marco jurdico vigente. Sin embargo, las caractersticas de otras dimensiones que se declaran como jurdicamente necesarias para el goce pleno del derecho en nuestro pas no son posibles de relevar en su totalidad a travs de las ECH, por ejemplo, atributos de calidad en las dimensiones educacin y salud, estipulados en las respectivas leyes nacionales. Esto genera la posibilidad de un anlisis con diferentes niveles de profundidad por derecho, lo que obliga a ser cautelosos en las comparaciones entre dimensiones. A modo de cierre quedan planteadas dos lneas de trabajo a futuro, la primera orientada a construir informacin de calidad que permita profundizar en el anlisis de las dimensiones de derechos en general y, particularmente, en aquellas para las que no se cuenta en el presente con informacin estadstica plausible de ser agregada en una medicin de privacin. En segundo trmino se plantea el desafo de promover entre actores acadmicos, polticos y sociales el desarrollo de mbitos de trabajo que den lugar al desarrollo de una metodologa consensuada de seguimiento de la situacin social del Uruguay, que se articule con el diseo, monitoreo y evaluacin de las polticas sociales.
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Pierre Antoine Delice*
HacIa la ofIcIalIzacIn del enfoQUe mUltIdImensIonal de pobreza en AmrIca LatIna Y el CarIbe
I. IntrodUccIn El anlisis de la pobreza desde el enfoque multidimensional no es un tema nuevo en Amrica Latina, este fenmeno se ha venido estudiado desde dos principales perspectivas tericas; las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) promovido por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y la lnea de pobreza (LP) expresada por la cantidad de caloras consumidas o por el ingreso. Si bien es cierto que el concepto de pobreza tiene muchos signicados y abarca una innidad de situaciones, el enfoque de las NBI reconoce como pobres a aquellos hogares que no logran reunir los recursos sucientes para satisfacer sus necesidades bsicas (Freres y Mancero, 2001: 65). As como reriendo a aquellos que carecen de accesibilidad a vivienda adecuada, educacin bsica, ingreso suciente para asegurar el consumo de los bienes y servicios y salud. Conceptualmente, el trmino acceso a subyacente al enfoque se limita a las dimensiones que estn relacionadas con el consumo efectivo realiza* Mtro. en Gobierno y Asuntos Pblicos, Subdirector de Seguimiento y Evaluacin de la Coordinacin General de Regulacin y Planeacin Econmica de la Secretaria de Desarrollo Econmico del Distrito Federal de Mxico. Seminario Internacional sobre Multidimensionalidad de la pobreza: Alcances para su denicin y evaluacin en Amrica Latina y el Caribe, CLACSO-CROP 2012, Chile
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do (Freres y Mancero, 1999: 2), razn por la cual la pobreza es estrictamente identicada en el espacio del consumo. Sin embargo, muchos autores critican el carcter arbitrario del enfoque para la seleccin de las dimensiones y tambin la confusin entre el consumo y el bienestar. A esos se suman autores como Alkire y Sarwar (2009) cuya crtica llama la atencin sobre el carcter selectivo de las polticas para alcanzar el bienestar individual. Segn Gmez et al. y Katzman (1995: 10), los indicadores del enfoque NBI tienen una mayor adecuacin para el rea urbana y en algunas ocasiones no permiten identicar aquellos hogares que empiezan a experimentar ms carencias y que se empobrecen mucho ms. Finalmente, Battison et al. (2009) subray que las NBI no logran calcular un indicador nico de pobreza incluyendo las dimensiones seleccionadas sino ofrece una tasa de recuento por dimensiones. Basado en el inters manifestado en el anlisis multidimensional de la pobreza de los pases de la regin, especialmente con la aplicacin del enfoque de las necesidades bsicas insatisfechas. Este trabajo busca analizar la pobreza desde otra vertiente terica: el Enfoque de las capacidades de Amartya Sen y que se medir a partir del mtodo de Alkire y Foster. Por lo anterior, se utilizar una encuesta de salud, basada en hogares de mujeres en edad reproductiva y nios de menos de cinco aos, de tres pases de Amrica Latina: Colombia (2010), Repblica Dominicana (2007) y Hait (2005-2006). Este estudio contribuir a la literatura sobre el enfoque multidimensional de la pobreza en Amrica Latina y destacara la importancia del diseo de las fuentes de informacin para analizar, identicar y medir la pobreza.
2. Breve hIstrIco del enfoQUe mUltIdImensIonal de la pobreza

2.1. EnfoQUe mUltIdImensIonal de la pobreza
En esta seccin se presenta un breve panorama de la aplicacin del enfoque multidimensional de la pobreza en la literatura econmica y la experiencia de algunos pases de Amrica latina. El objetivo de la seccin es relatar el inters y el compromiso de los pases en encontrar mejores herramientas en la lucha contra la pobreza. Los ltimos aos han visto no slo un desarrollo sino un crecimiento del anlisis de la pobreza desde el enfoque multidimensional. Tanto los gobiernos como los acadmicos y las organizaciones internacionales buscan las mejores combinaciones de indicadores para denir y combatir la pobreza. A nivel internacional, a partir de 1990 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) recono-
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Pierre Antoine Delice
ci la necesidad de estudiar la pobreza ms all del ingreso; para ellos, el desarrollo humano es un proceso de ampliacin de las opciones de las personas. Por otra parte, desde 1997 el Banco Mundial enfatiz en que la pobreza es un fenmeno multidimensional. En el ao 2000, 147 jefes de Estado rmaron la declaracin del milenio que revalid el compromiso de esos gobiernos para combatir la pobreza desde el enfoque multidimensional. En trminos de instrumentos polticos pblicos, ocho dimensiones relacionadas con el desarrollo humano fueron consideradas para la lucha contra la pobreza. En 2008, insatisfecho con el estado actual de la informacin estadstica sobre la economa y la sociedad, el ex presidente francs Nicolas Sarkozy llam a la creacin de la Comisin para la medicin del desempeo econmico y del progreso social.
2.2. EXperIencIas de AmrIca LatIna
Amrica Latina tiene una larga tradicin en la aplicacin de mtodos de anlisis de pobreza. El enfoque de las NBI es un claro ejemplo de la gran experiencia de esta zona en materia de lucha contra la pobreza. Tanto en la teora como en la prctica somos testigos del extenso uso de dicho enfoque, institucionalmente la CEPAL representa uno de los promotores de las NBI en Amrica Latina. Por otra parte, a partir del ao 2000 muchos pases de la regin empezaron a buscar nuevas formas de analizar la pobreza, particularmente en los casos de Mxico, Bolivia y Colombia. Con el objetivo de disear, monitorear y evaluar los programas sociales, Mxico adopt por ley la medicin multidimensional de la pobreza. Ms all de la tcnica de medicin adoptada, ocho dimensiones fueron seleccionadas: ingreso corriente per cpita, rezago educativo promedio en el hogar, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, y acceso a los servicios bsicos en la vivienda, acceso a la alimentacin y grado de cohesin social. Se considera como pobre multidimensional aquella persona que no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insucientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades. Bolivia se suma a esa lista a partir de las preocupaciones del Presidente Evo Morales de asegurar para todos la habilidad de vivir bien. Este concepto signica el acceso y disfrute de los bienes materiales y de la realizacin efectiva, subjetiva, intelectual y espiritual, en armona con la naturaleza y en comunidad con los seres humanos. Finalmente, en Colombia el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) propuso una nueva medida de pobreza que es una adaptacin de la propuesta de Alkire y Foster. Esa nueva medicin est
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conformada por cinco dimensiones: condiciones educativas del hogar, condiciones de la niez y juventud, trabajo, salud y servicios pblicos domiciliarios y condiciones de la vivienda. De acuerdo con ella, se considera que una persona est condicin de pobreza si cuenta con privaciones en al menos cinco de las variables seleccionadas (33% del total de privaciones). Cabe sealar que la disponibilidad de fuentes de informacin como las encuestas de ingreso-gasto, de condiciones y calidad de vida hace posible la justicacin de varias hiptesis sobre las limitaciones y el desarrollo de nuevas formas de analizar la pobreza. Antes de presentar el marco de anlisis de este trabajo, es importante subrayar que el propsito es demostrar la importancia de las fuentes de informacin para identicar y medir la pobreza.
3. AnlIsIs de la pobreza
3.1. EnfoQUe de las capacIdades
En esta seccin, presentaremos el marco terico que constituir el enfoque a partir del cual seleccionaremos las dimensiones: el enfoque de las capacidades de Amartya Sen. Los fundamentos conceptuales de esta teora pueden encontrarse en las crticas del autor a la economa tradicional, la que suele combinar el bienestar ya sea con la opulencia (riqueza) o la utilidad (felicidad, cumplimiento del deseo), (Clark, 2006). Segn este enfoque, los bienes son considerados como el espacio de evaluacin del bienestar individual. Sin embargo, Sen recomienda enfatizar en las capacidades de las personas como el espacio para analizar tanto la pobreza como la desigualdad (Robeyns, 2003). Su contribucin incluye propuestas de gran alcance para la incorporacin de los derechos individuales, los funcionamientos, las oportunidades, las libertades y los derechos de las capacidades en los fundamentos conceptuales y tcnicos de una eleccin econmica y social (Vizard, 2011). Los conceptos bsicos del enfoque de las capacidades estn relacionados con los funcionamientos (functioning) es decir, lo que una persona valora hacer (doing) o ser (being) y las capacidades (capability) es decir la habilidad de lograr diferentes combinaciones de funcionamientos. Segn Robeyns (2003), la diferencia entre un funcionamiento y las capacidades es similar a la diferencia entre un xito y la libertad de alcanzar este logro, o entre un resultado y una oportunidad. En efecto, para una persona la realizacin de las capacidades juntas corresponde a la libertad de vivir la vida que ella desea vivir. Sen declar que la nocin de libertad es fundamental dado que es la esencia para lograr lo que uno realmente desea, dicho de otra manera es la condicin por la cual uno ejerce sus derechos (Sen, 1999: 36).
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Finalmente, si bien es cierto que el enfoque no sugiere una lista de funcionamientos para analizar lo que es capaz de realizar una persona; sin embargo, dene el espacio a partir del cual se debe evaluar el bienestar. En este trabajo, consideramos para los pases seleccionados las siguientes dimensiones: educacin, salud, vivienda y empoderamiento de las mujeres. A continuacin una breve justicacin ser aportada para explicar la eleccin de esas dimensiones.
3.2. MedIcIn de pobreza 3.2.1. ndice multidimensional de la pobreza de Alkire y Foster (2007)
Como lo seala Sen (1976), toda medicin de pobreza implica resolver dos problemas: identicacin de los pobres y agregacin de stos mediante un ndice. A diferencia del enfoque unidimensional de la pobreza, la identicacin, segn Alkire y Foster, se basa en un mtodo de dos umbrales o lneas de corte. La primera consiste en identicar las carencias en relacin a la dimensin seleccionada y la segunda estimar cuan amplias deben ser las privaciones para que las personas sean consideradas pobres. 3.2.1.1. Identicacin Una vez seleccionado las dimensiones, el punto de partida para la identicacin de la pobreza consiste en analizar el desempeo de cada individuo con respecto a las lneas de corte establecidas para cada dimensin (Alkire y Foster, 2007). A continuacin, se dene como pobre todo individuo que logra reunir ms carencias que la segunda lnea de corte considerada. 3.2.1.2. Agregacin Este paso consiste en una aplicacin de la familia de los ndices Foster Greer and Thorbecke (FGT) a la identicacin de la pobreza. La primera medida se calcula como el ratio per cpita (H), luego se analiza el nmero promedio de carencias sufridas por cada persona y nalmente la tasa de pobreza ajustada (M0). Para mayor explicacin vase Anexos 1 y 2.
3.2.2. Fuente de informacin
La informacin utilizada para el anlisis proviene del Demographic Health Survey (DHS), encuesta de salud representativa a nivel nacional y regional, probabilstica, de conglomerados, estraticada y polietpica. La seleccin en cada una de las etapas de la encuesta fue estrictamente aleatoria y levantada de manera regular cada cinco aos sobre un total aproximado de cinco a treinta mil hogares para permitir comparaciones entre los indicadores a travs del tiempo.
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El propsito principal de las encuestas DHS es proporcionar a los pases datos necesarios para el seguimiento y evaluacin de la poblacin, salud y nutricin en forma regular. Conceptualmente, la encuesta se divide en los siguientes mdulos: un cuestionario que analiza las caractersticas del hogar y sus miembros, otro que evala la salud, la fecundidad, el empoderamiento entre otras dimensiones de las mujeres y, nalmente, un mdulo sobre los aspectos nutricionales y salud de los nios (Vaessen et al., 2005: 497).
3.2.3. Seleccin de las dimensiones e indicadores
El proceso de seleccin de los indicadores pasa por una etapa de anlisis de las informaciones disponibles, de la literatura existente y de la teora que sustenta la investigacin. Se seleccionaron 13 indicadores diferentes anidados en 4 dimensiones: Educacin, Salud, Empoderamiento y Vivienda. Dado que la unidad de anlisis es el hogar, se considera como carente aquel hogar cuyo miembro experimenta alguna privacin en la dimensin considerada. La primera dimensin analizada es la educacin de los miembros del hogar que toma como umbral mnimo el que haya completado el ciclo de primaria (Alkire y Rose, 2011)1. La segunda dimensin corresponde a la salud y considera la inmunizacin de los nios a los dos aos de edad. Todo hogar con un nio que no ha recibido por lo menos siete de las siguientes vacunas obligatorias: BCG, DiTePer (0, 1, 2 y 3) Polio (1, 2 y 3) y Measles ser clasicado como pobre (ver tabla 1). Por otra parte, un indicador poco usado en el anlisis de la pobreza fue incluido en este anlisis: el empoderamiento de las mujeres. En este mdulo de la encuesta, uno de los objetivos fue analizar el poder de decisin que poseen las mujeres sobre los asuntos cotidianos relacionados con el hogar y su propio bienestar, segn Presser y Sen (2000), este indicador est fuertemente relacionado con resultados positivos tanto para la familia como la sociedad. Conceptualmente, el trmino empoderamiento abarca una serie de situaciones que caracterizan la autonoma, la auto-determinacin, la libertad, la participacin y la movilizacin del individuo (Ibrahim y Alkire, 2007). En este estudio, los indicadores seleccionados miden el empoderamiento desde el mbito social, considerando las siguientes preguntas: Quin en el hogar tiene la ltima palabra en estas circunstancias: la salud de la mujer, las compras para las necesidades cotidianas y nalmente las grandes compras? (Alison et al., 2006: 337 citado en Ibrahim y Alkire, 2007: 58).
1 En Alkire y Roche (2011) se considera como carente todo nio que no cumple con los 8 vacunas recomendadas por la OMS, sin embargo consideramos 7.
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Tabla 1 Seleccin y denicin de las dimensiones

Dimensiones Educacin Salud Indicadores Primaria completa Inmunizacin completa Decisin sobre la salud de la mujer Empoderamiento Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las grandes compras Televisin Radio Telfono Vivienda Refrigerador Electricidad Cocina Agua Bao Total Pesos Declara tener cualquier de esos bienes Umbral: un hogar no es carente si Al menos 2/3 de sus miembros cuentan con primaria completa Al menos un nio de 5 aos completa el programa de inmunizacin Esas decisiones son tomadas por la mujer, entre parejas o considerando la opinin de esa mujer Pesos 1/13 1/13 1/13 1/13 1/13 1/13 1/13 1/13 1/13 1/13 1/13 1/13 1/13 100.0%
Para analizar las carencias relacionadas con la vivienda, se consideran ocho indicadores, que van desde el acceso a los servicios de agua, electricidad, cocina y bao, al acceso a los bienes como televisor, radio, refrigerador y telfono.
4. ResUltados En la siguiente grca se analiza la distribucin de las carencias por residencia y por dimensiones. Primero, se observa una diferencia considerable no slo entre los pases sino tambin entre las regiones de cada pas. Si bien la zona rural se caracteriza por altos niveles de carencias, los patrones de privacin dieren de un pas a otro. En la Grca 1a se puede observar que en el caso de Hait, aparte de una clara disparidad entre el medio rural y urbano los ms altos niveles de carencias se encuentran en la falta de acceso a los bienes y servicios de la vivienda. Por ejemplo, si en la zona urbana la falta de electricidad se eleva a 30,4% en el medio rural se aproxima a 87%. En Repblica Dominicana, por ejemplo se observa que un 52% de la poblacin no tiene acceso a una radio. La mayor proporcin de carencias se encuentra en la dimensin de empoderamiento, donde un 42% de las mujeres declaran no tener autonoma de decisin sobre las grandes y pequeas compras del hogar, el 36% sobre las compras diarias y 33% sobre las decisiones de su propia salud. 169
Finalmente, en el caso de Colombia tambin se puede observar una mayor concentracin de las carencias en la dimensin de empoderamiento, son en total 26% de los hogares cuyas mujeres declaran no tener autonoma sobre las grandes compras del hogar.
Grca 1a Distribucin de las carencias por zona de residencia en Hait
Primaria completa Bao
100% Urbano
Tasa de recuento por residencia (%)
80%
Inmunizacin comp. Decisin sobre la salud de la mujer Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las grandes compras Televisin
Rural Nacional
60% 40%
Cocina
20% 0%
Electricidad
Agua
Refrigerador Telfono Radio
ano
al
Tasa de recuento por residencia (%) Tasa de recuento por residencia (%)
cional
Grca 1b Distribucin de las carencias por zona de residencia en Repblica Dominicana Urbano Primaria completa Rural 60% Urbano Bao Primaria completa Inmunizacin comp. Nacional 60% 50% Inmunizacin Rural Bao comp. 40% 50% Decisin sobre la salud deNacional Agua 30% la mujer 40% Decisin sobre la Agua 20% salud de la mujer 30%
Cocina Cocina Electricidad Electricidad Refrigerador Refrigerador Telfono Telfono Radio Radio
10% 20% 0% 10% -10% 0%
Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las grandes compras Decisin sobre las grandes compras Televisin Televisin
Urbano Rural Nacional
170
Grca 1c Distribucin de las carencias por zona de residencia en Colombia

Primaria completa Bao

60% 50% 40% 30% 20%
Urbano
Inmunizacin comp. Decisin sobre la salud de la mujer Decisin sobre las compras diarias
Rural Nacional
Agua
Cocina
10% 0%
Electricidad
Decisin sobre las grandes compras Televisin Telfono Radio
Refrigerador
d de
grandes
En cuanto a la salud, la dimensin que analiza los hogares cuyos nios menores de cinco aos estn completamente inmunizados, se observa muy poca diferencia no solamente entre los pases sino entre las regiones de cada pas. En el medio rural colombiano, solo se registra un 6% de hogares carentes en esta dimensin, mientras que en el medio urbano alcanza un 5,7%. Finalmente, una de las dimensiones donde mayor desigualdad se puede observar entre las regiones es la educacin de los miembros del hogar. Los resultados muestran una gran discrepancia entre cada pas, por ejemplo en el medio rural de Hait las carencias en esa dimensin alcanza un poco ms de la mitad (55,5%) mientras que el medio urbano, slo 16% de la poblacin es carente. Si en la zona urbana de Colombia la poblacin carente representa un 1,7%, en el medio rural las carencias alcanzan a un 11% de la poblacin. Por ltimo, Repblica Dominicana consta de un 30% de carencias por educacin en el medio rural y 14% en el medio urbano.
4.1. IdentIfIcacIn de la pobreza
Considerando el anlisis de cada indicador, hace falta denir quien realmente es pobre. Este anlisis se deriva sumando todas las carencias por hogar y luego elegir para cuantas dimensiones una persona es identicada como pobre o no. En el Cuadro 2 se puede observar la distribucin por pas y para diferentes valores de k, la incidencia
171
de la pobreza (H), el nmero promedio de carencias que sufren las poblaciones pobres (A) y la tasa de pobreza multidimensional ajustada (M0).
Tabla 2 Distribucin por pas de la tasa de recuento (H), del promedio de las carencias (A) y de la tasa de recuento ajustada de la pobreza (M0)
k H Hait A M0 H Colombia A M0 Rep. A Dominicana M0 H 10% 97% 57% 54.8% 40.2% 26.3% 10.6% 68% 31% 21.1% 20% 93% 58% 54.3% 24.3% 33.4% 8.1% 53% 36% 18.8% 30% (k=4) 88% 60% 53.1% 13.9% 41.2% 5.7% 37% 41% 15.1% 40% 74% 65% 48.2% 4.8% 55.6% 2.7% 13% 55% 7.2% 50% 64% 68% 43.6% 2.8% 62.1% 1.8% 8% 61% 4.6% 60% 51% 72% 36.4% 1.7% 67.6% 1.2% 4% 68% 2.8% 70% 20% 82% 16.1% 0.3% 81.2% 0.3% 1% 80% 0.7% 80% 9% 88% 8.2% 0.1% 87.7% 0.1% 0% 86% 0.2% 90% 3% 93% 3.2% 0.0% 0.0% 0% 93% 0.1% 100% 0% 100% 0.2% 0.0% 0.0% 0% 100% 0.0%
93.5% 100.0%
En este cuadro, presentamos los resultados para los umbrales de k que va de 10%, a 100% es decir hasta la suma de los 13 indicadores. Para cada umbral (k) considerado, la pobreza es mayor en Hait que en los dems pases incluso en algunos casos hasta alcanza ms del triple. H se interpreta como el porcentaje de hogares pobres que sufren una o ms carencias. Asimismo, para una lnea de pobreza k=4 (30% de las carencias), lo que representa cualquier combinacin de cuatro de los 13 indicadores donde la incidencia de la pobreza (H) se estima en un 88% en Hait, 37% en Repblica Dominicana y 14% en Colombia. En cuanto a M0, que es el producto de H y A, es decir la tasa de pobreza ajustada por la cantidad mxima de carencias padecidas, es respectivamente 53,1%, 15,1% y 5,7%. Por otra parte, en caso de Repblica Dominicana y Colombia se observa que el nmero de carencias experimentadas por los hogares pobres son ms o menos iguales, lo que signica que en promedio los pobres sufren la misma cantidad de carencias.
4.2. DescomposIcIn de M0 (k=4) por dImensIn Y por regIn 4.2.1. Descomposicin por dimensin
Una de las ventajas de la medicin de Alkire y Foster es que permite descomponer la pobreza por dimensin y por grupos poblacionales,
172
calculando la contribucin de cada indicador en el nivel agregado de la pobreza. Como sealado anteriormente, los patrones de la pobreza son diferentes entre los pases y entre las regiones de cada pas, asimismo mediante la descomposicin podemos analizar las dimensiones que ms contribuyen en la incidencia de la pobreza entre una regin y otra.
Grca 2a Descomposicin de M0 por dimensin de residencia para Colombia (k=4)
Nacional
Rural Nacional Urbano Rural 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Urbano Primaria completa Inmunizacin comp. Decisin sobre la salud de la mujer Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las grandes compras Televisin Radio 0% Telfono40% Refrigerador 10% 20% 30% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Electricidad Cocina Agua Primaria completa Inmunizacin comp. Decisin sobre la salud de la mujer Bao Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las grandes compras Televisin Radio Telfono Refrigerador Electricidad Cocina Grca 2b Agua Bao Nacional Descomposicin de M0 por dimensin de residencia para Hait (k=4)
Rural Nacional Urbano Rural 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Urbano completa Primaria Decisin sobre las compras diarias Radio 0% 10% 20% Electricidad Primaria completa Bao Decisin sobre las compras diarias Radio Electricidad Nacional Bao
Inmunizacin comp. Decisin sobre las grandes compras Telfono 40% 30% 50% 60% Cocina Inmunizacin comp. Decisin sobre las grandes compras Telfono Cocina
Decisin sobre la salud de la mujer Televisin Refrigerador 70% 80% 90% 100% Agua Decisin sobre la salud de la mujer Televisin Refrigerador Agua
Rural Nacional Urbano Rural 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
173
90% 100%
Urbano 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
MULTIDIMENSIONALIDAD DE LA POBREZA Primaria completa Inmunizacin comp. Decisin sobre la salud de la mujer Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las grandes compras Televisin Radio Telfono Refrigerador Grca 2c Electricidad Cocina Agua Descomposicin de M0 por dimensin de residencia para Repblica Dominicana (k=4) Bao
Nacional
Rural
Urbano 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Primaria completa Decisin sobre las compras diarias Radio Electricidad Bao
Inmunizacin comp. Decisin sobre las grandes compras Telfono Cocina
Decisin sobre la salud de la mujer Televisin Refrigerador Agua
En el caso de Hait, la dimensin con mayor contribucin en la pobreza tanto en la zona rural como en el medio urbano es la vivienda. El nivel de carencias en esos indicadores se encuentra entre el 35% y 95% (Grca A2 en Anexo), se caracterizan por la falta de refrigerador, cocina, electricidad, televisin, telfono y bao son las dimensiones que caracteriza la pobreza. En cuanto a las dems dimensiones, lo interesante es analizar las diferencias entre las regiones. Si en el medio urbano el empoderamiento es considerado como la segunda dimensin con mayor contribucin en la incidencia de la pobreza, con un 6% en la falta de autonoma de las mujeres sobre los temas relacionados con su salud y las grandes compras del hogar. Sin embargo, en la zona rural es la falta de educacin de los miembros del hogar la dimensin con mayor contribucin (7%). Por otra parte, tanto en Repblica Dominicana como en Colombia, las contribuciones varan entre algunos aspectos de la vivienda y el empoderamiento. Principalmente para Repblica Dominicana, las mayores contribuciones a la pobreza se encuentran en los tres aspectos del empoderamiento, luego se puede agregar la falta de algunos bienes y servicios en el hogar como la radio, el telfono y la televisin.
4.2.2. AnlIsIs por regIn
El anlisis por regin tiene una doble ventaja, primero permite jerarquizar las regiones en cuanto a su contribucin en la pobreza, y
174
segundo ver su evolucin con respecto a las distintas lneas de pobreza consideradas. En este caso solo se calcula la descomposicin por regin para la incidencia de la pobreza, el nmero promedio de carencias que padecen los pobres y la tasa de pobreza ajustada para un total de 30% de los 13 indicadores analizados. En el caso de Colombia, la variable utilizada considera una divisin del pas en 6 regiones y 16 Subregiones, por ejemplo en la regin de Atlntica se encuentra: Atlntico, Archipilago de San Andrs, Providencia, Santa Catalina, Bolvar, Cesar Crdoba, La Guajira, Magdalena y Sucre. La regin con mayor nivel de pobreza e incluso con ms carencias es la zona Atlntica, seguido por Pacca y Orinoqua y Amazonia. Esas 3 regiones alcanzan niveles de pobreza superior al promedio nacional. Se puede observar que la regin menos pobre de Hait (Aire Metropolitaine/Ouest, M0=40%) no logra alcanzar a la regin ms pobre de Colombia, pero est casi al nivel de Elas Pinas (M0=37,6%) de Repblica Dominicana, que es considerada una de las regiones ms pobres de este pas.
Tabla 3 Descomposicin de M0 por regin y por pas para k=4
Atlntica Oriental Central Colombia Pacca Bogot Territorios (Orinoqua y Amazonia) Total Aire metropolitaine/Ouest Sud-Est Nord Nord-Est Artibonite Hait Centre Sud Grand-Anse Nord-Ouest Nippes Total H 24.2% 12.8% 12.0% 15.9% 1.9% 21.7% 13.9% 75.3% 97.0% 92.1% 98.6% 94.8% 98.6% 94.1% 98.4% 97.2% 98.1% 88.1% A 43.1% 38.8% 39.7% 42.5% 32.4% 43.0% 41.3% 53.1% 66.1% 62.8% 62.4% 60.6% 69.0% 61.5% 68.8% 62.2% 66.6% 60.3% M0 10.4% 4.9% 4.8% 6.8% 0.6% 9.3% 5.7% 39.9% 64.1% 57.8% 61.5% 57.5% 68.1% 57.9% 67.7% 60.4% 65.3% 53.1%
175
Distrito nacional Azua Bahoruco Barahona Dajabn Duarte Elas Pia El Seibo Espaillat Independencia La Altagracia La Romana La vega Mara Trinidad Snchez Monte Cristi Pedernales Peravia Puerto Plata Salcedo Saman San Cristbal San Juan San Pedro de Macors Sanchz Ramrez Santiago Santiago Rodrguez Valverde Monseol Nouel Monte Plata Hato Mayor San Jos de Ocoa Santo Domingo Total
H 29.3% 57.9% 61.9% 51.8% 50.9% 41.1% 71.1% 60.9% 32.3% 57.7% 34.5% 37.1% 34.3% 45.8% 39.6% 59.7% 44.5% 34.7% 43.9% 49.6% 39.3% 58.5% 43.4% 43.9% 29.4% 45.2% 40.9% 35.6% 57.8% 46.0% 50.7% 27.9% 36.9%
A 38.0% 46.4% 49.1% 43.8% 44.0% 42.5% 52.8% 50.3% 40.4% 45.6% 40.3% 40.7% 40.5% 42.4% 42.5% 47.9% 40.8% 40.3% 41.2% 42.2% 40.3% 47.7% 41.1% 41.5% 38.0% 43.3% 39.7% 39.5% 43.7% 42.9% 43.4% 39.0% 41.3%
M0 11.2% 26.8% 30.4% 22.7% 22.4% 17.4% 37.6% 30.6% 13.1% 26.3% 13.9% 15.1% 13.9% 19.4% 16.8% 28.6% 18.1% 14.0% 18.1% 20.9% 15.8% 27.9% 17.9% 18.2% 11.2% 19.6% 16.2% 14.1% 25.3% 19.7% 22.0% 10.9% 15.2%
Rep. Dominicana
5. ConclUsIn Desde que la pobreza fue reconocida como un fenmeno multidimensional, varias tcnicas y mtodos de agregacin fueron desarrollados y propuestos en la literatura. Siendo as, la metodologa de 176
Alkire y Foster (2007) fue la que se us en esta investigacin para estimar la pobreza en tres pases de Amrica Latina: Hait, Repblica Dominicana y Colombia. Como todo anlisis de pobreza, la denicin es fundamental, asimismo se identica aquello pobre, todo hogar cuyos miembros suman un total de 4 carencias de los 13 indicadores seleccionados. El marco terico elegido para denir y seleccionar las dimensiones es el enfoque de las capacidades de Amartya Sen. Los indicadores son representados mediante cuatro dimensiones: salud (nios de menos de cinco aos completamente inmunizados), educacin (mayor nmero de miembros del hogar que cumple todo el ciclo primario), vivienda a travs del acceso a los servicios bsicos (agua, electricidad, cocina y bao) y los accesorios de la vivienda como radio, televisin, telfono y refrigerador; nalmente el empoderamiento, el que consiste en analizar la autonoma de decisin de las mujeres sobre su propia salud y otros gastos relativos al hogar. Se utiliz una encuesta de salud aplicada en hogares de mujeres en edad reproductiva y nios de menos de cinco aos: el Demographic Health Survey (DHS). Considerando una lnea de pobreza de cualquier combinacin de cuatro carencias de los 13 indicadores seleccionados, se observa una diferencia notable en relacin a la incidencia de la pobreza entre Hait y los dems pases, para este pas la pobreza se estim en un 53,1%; 15,2% para Repblica Dominicana y 5,7% para Colombia. El anlisis por tipo de residencia y por regin muestra que la pobreza en Amrica Latina sigue siendo rural y regional. Si entre Repblica Dominicana y Colombia los pobres sufren la misma cantidad de carencias (41,3%), en Hait los pobres experimentan un total de 60% de carencias. Por otra parte, la descomposicin por dimensin permite entender en qu consisten las diferencias en la incidencia entre los pases y entre las regiones de cada pas. En Hait, por ejemplo la dimensin que ms contribuye en la pobreza son las caractersticas de la vivienda, mientras que en Repblica Dominicana y Colombia es la falta de autonoma de las mujeres sobre su propia salud y las compras en el hogar. A modo de conclusin, cabe destacar la necesidad de mejorar el anlisis de la pobreza en la regin buscando no solamente mejores tcnicas para identicar los hogares pobres, sino tambin fuentes de informacin que permiten tener un panorama completo de la situacin de miles de personas. En el caso de este estudio, el uso de una encuesta de salud como el DHS ofrece las ventajas de captar situaciones que las encuestas de ingreso/gasto no permiten identicar, y tambin
177
analizar el comportamiento de los hogares cuya poblacin de inters no es la econmicamente activa sino las mujeres en edad reproductiva y los nios de menos de cinco aos.
BIblIografa Alkire, Sabine y Foster, James 2008 Counting and multidimensional poverty measurement (Oxford: Oxford Poverty and Human Development Initiative - OPHI, Working Paper N 7). Alkire, Sabine y Sarwar, B. Moizza 2009 Multidimensional Measures of Poverty & Well-being (Oxford: Oxford Poverty and Human Development Initiative - OPHI, Working Paper). Alkire, Sabine 2008 Concepts and Measure Agency (Oxford: Oxford Poverty and Human Development Initiative - OPHI, Working Paper Series). Batana, Yl M. 2008 Multidimensional Measurement of Poverty in Sub-Saharan Africa, OPHI, Oxford University y CIRPE (Universit Laval), pp. 8-10. Battiston, Diego; Cruces, Guillermo et al. 2009 Income and Beyond: Multidimensional Poverty in six Latin American Countries. Queen Elizabeth House (QEH), University of Oxford OPHI Num. 17. Boltvinik, Julio 2001 Opciones metodolgicas para medir la pobreza en Mxico, Comercio Exterior, octubre de 2001. CEPAL, Hait: Evolucin econmica durante 2004 y perspectiva para 2005. Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2009 Metodologa para la medicin multidimensional de la pobreza en Mxico (Mxico DF: CONEVAL). Encuesta Nacional de Demografa y Salud (ENDS) Colombia 2010 en: <http://www.measuredhs.com/pubs/pdf/FR246/FR246.pdf> acceso 18 de diciembre 2012. Presser, Harriet y Sen, Gita 2000 Womens Empowerment and Demographic Processes, Moving beyond Cairo, Oxford University Press, pp. 426. Freres, Juan Carlos y Mancero, Xavier 2001 El Mtodo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y sus Aplicaciones en Amrica Latina (CEPAL). Freres, Juan Carlos y Mancero, Xavier 2001 Enfoque para la medicin de la pobreza. Breve revisin de la literatura (Santiago de Chile: Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas).
178
Gaceta Ocial de Bolivia 2006 Decreto Supremo N 29.272 del Presidente Evo Morales Ayma Ibrahim, Solava y Alkire, Sabine 2008 Agency and Empowerment: A proposal for internationally comparable indicators. Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI) Working Paper Series. INDEC Las necesidades bsicas insatisfechas: sus deciencias tcnicas y su impacto en la denicin de polticas sociales (Argentina: INDEC). Kaztman, Ruben 1995 La medicin de las necesidades bsicas insatisfechas en los censos de poblacin (CEPAL). Santos, Maria E., Lugo, Ana et al. 2009 Rening the Basic Needs Approach: A multidimensional analysis of poverty in Latin America, CEDLAS en: <http://www.cepal.org/deype/noticias/ noticias/0/38360/Santos_Lugo__Lopez_Calva__Cruces_and_ Battiston.pdf> acceso 21 de octubre de 2012. Sen, Amartya 1992 Inequality Reexamined (Cambridge: Harvard University Press). Sen, Amartya 2005 Amartya Sens Capability Approach (Berlin: Springer). Sen, Amartya 1984 The Living Standard. Oxford Economic Papers 36, 74-90. Sen, Amartya 1976 Poverty: An ordinal approach to measurement, Econometrica, 44 (2): 219-231. Vaessen, Martin et al. 2005 The Demographic and Health Surveys en United Nations (comp.) Household Sample Surveys in Developing and Transition Countries (Nueva York).
7. AneXo
7.1. AneXo A1 7.1.1. Identificacin
Las informaciones se presentan en forma matricial de dimensin n d (los desempeos de los individuos). Consideramos una poblacin de n individuos, donde d 2 representa el nmero de dimensiones consideradas, y X corresponde al desempeo del individuo i dada la dimensin j, con i = 1,, n y j = 1,, d. Se presenta de la siguiente forma la matriz de desempeo:
179
Cada vector identica el desempeo del individuo i en todas las dimensiones j = 1,, d, mientras que los seala el desempeo de la poblacin con respecto a la dimensin considerada. Se supone que > 0 representa el primer umbral bajo el cual se considera que una persona sufre privaciones en las dimensiones j. Las carencias se expresan de la siguiente manera: Para todo i y j, xij0 = En otros trminos, si xij0 = 1 signica que el individuo i sufre privaciones en la dimensin j, y 0 si es el caso contrario. Por lo tanto, la cantidad de privaciones que padece una persona se deduce sumando las columnas de la matriz x1j0, donde obtenemos un vector columna c que representa las privaciones de los individuos. Es decir ci= |xij0| representa la cantidad de privaciones sufridas por la persona i, el vector c ser especialmente til para describir el mtodo de identicacin (Alkire y Foster, 2007). Finalmente para la identicacin multidimensional de la pobreza, llegamos a la funcin (xi;z), donde:
7.2. AneXo A2
7.2.1. Agregacin
La primera medida se calcula como el ratio per cpita (H), sea el nmero de personas identicadas como pobres, H se escribe:
Con,
Ntese que si una persona empieza a sufrir privaciones en una dimensin en la que anteriormente no carecera, H permanecer sin alteracin, por lo tanto viola la propiedad de monotonicidad multidimensional de la pobreza. Esto se puede corregir deniendo un vector censurado de recuento de privaciones c (k) de la siguiente manera: si ci>k, entonces ci(k) = ci, o el recuento de privaciones de la persona i; si ci < k, entonces ci(k)=0.
180
Si ci(k)/d representa el porcentaje de posibles privaciones sufridas por una persona pobre i, se puede calcular el promedio de la proporcin de las privaciones entre los pobres, el cual est dado por A = |c(k)|/(qd). Lo que nos permite calcular el ratio per cpita ajustado que satisface la propiedad de monotonicidad multidimensional, porque si una persona pobre empieza a sufrir privaciones en una dimensin A aumenta al igual que M0:
A partir de M0 se puede proceder a una generalizacin que permite contestar a las preocupaciones de profundidad y de gravedad de la pobreza y tambin proceder al uso de datos ordinales y cardinales. En el caso de las dimensiones calculadas a partir de datos cardinales, se dene una nueva matriz x1 de x0 donde se normalizan las privaciones es decir para todo individuo i y todos los datos cardinales j. Luego, se puede proceder a una generalizacin de x, donde tal que el ratio per cpita se puede describir de la siguiente manera: Dnde:
Para = 1, obtenemos M1 que se dene como la profundidad de la pobreza. Finalmente dentro de la familia de ndices FGT Para = 2, obtenemos M2 que dene la gravedad de la pobreza
181
Bao
15%
25%
95%
45% 11% 35%
55% 21%
75% 31% 65%
41% 85%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
0%
5%
51%
61%
1%
100%
80% 30% Primaria completa Inmunizacin comp. Decisin sobre la salud de la mujer Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las grandes compras Televisin Radio
35% 90%
Primaria completa
Primaria completa
182 Rural
Grca B2 Distribucin de las carencias para Hait
Telfono Refrigerador Electricidad Cocina Agua Bao 15% 25% 35% 45% 55% 65% 75% 85% 95% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
Rural
Inmunizacin comp.
Inmunizacin comp.
Urbano
Urbano
Decisin sobre la salud de la mujer Decisin sobre la salud de la mujer
Decisin sobre las compras Decisin diarias sobre las compras diarias
Decisin sobre las grandes compras Decisin sobre las grandes compras
Televisin Televisin
Radio
Radio
Telfono
Telfono
Grca B1 Distribucin de las carencias para Colombia
Refrigerador Refrigerador
Electricidad Electricidad
Cocina Cocina
Agua
Agua
Bao
Bao
0%
5%
25%
30%
35%
Bao
Bao
15%
25%
35%
55%
5%
11% 45%
65%21%
85% 31% 75%
95%41%
20% 15% 10%
40% 20% 30%
50% 25%
70% 30% 60%
35% 80%
10% 0%
0%
5%
0%
51%
61%
1%
100%
90%
35% Primaria completa
Primaria completa Primaria completa
Primaria completa
Inmunizacin comp.
Primaria completa
Rural
Rural
Inmunizacin comp. Inmunizacin comp.
Inmunizacin comp.
Decisin sobre la salud de la mujer Decisin sobre
Inmunizacin comp. Decisin sobre la salud de la mujer Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las grandes compras
Urbano
Urbano
Decisin sobre Decisin sobre la salud de la mujer la salud de la mujer
la salud de la mujer
Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las grandes compras Decisin sobre las grandes compras Televisin
Decisin sobre las Decisin sobre las compras diariascompras diarias
Decisin sobre las Decisin sobre las grandes compras grandes compras
Televisin
Televisin Televisin
Radio
Televisin
Radio
Radio Radio
Radio
Telfono
Telfono
Telfono
Telfono
Telfono
Refrigerador
Refrigerador
Refrigerador
Refrigerador
Refrigerador
Electricidad
Grca B3 Distribucin de las carencias para Repblica Dominicana
Grca B4 Tasa de recuento censurada para Repblica Dominicana

Electricidad
Electricidad
Electricidad
Electricidad
Cocina
Cocina
Cocina
Cocina
Cocina
Agua
Agua
183
1 1 2 2 3
Agua
Agua
Agua
Bao
Bao
Bao
Bao
Bao
10%
15%
20%
25%
30%
35%
0%
5%
Bao
Bao
10%
15%
20%
25%
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0% 0% Primaria completa Primaria completa Inmunizacin comp. Rural
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Primaria complet
Urbano Rural RuralUrbano
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Urbano Inmunizacin comp. Decisin sobre la salud de la mujer Decisin sobre la salud de la mujer Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las compras diarias Decisin sobre las grandes compras Decisin sobre las grandes compras Televisin Televisin Radio Radio Telfono Telfono
Primaria completa
Primaria compl Inmunizacin com Inmunizacin Decisin sobre co la salud de la muje
Inmunizacin comp.
Decisin sobre la salud de la mujer
Decisin sobre las compras diarias
Decisin sobre las grandes compras
Decisin sobre la salud de la mu Decisin sobre la compras diarias Decisin sobre compras diaria Decisin sobre la grandes compras Decisin sobre grandes compr Televisi Televis Radi Ra Telfon Telf Refrigerado Refrigera
Televisin
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Grca B5 Tasa de recuento censurada para Hait
Grca B6 Tasa de recuento censurada para Colombia
Refrigerador
Refrigerador Refrigerador
Electricidad
Electricidad Electricidad Cocina Cocina Agua Agua Bao Bao
Electricida Electrici Cocin Coc Agu A
Cocina
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Anlisis de robustez
Grca B7 Distribucin de M0 para diferentes valores de k por regin
Repblica de Hait
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Aire metropolitaine sud
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Aire metropolitaine sud
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Freddy Jess Ruiz Herrera*, Hctor Alberto Botello Pealoza** y Nayssa Alejandra Marn Daz***
ConvergencIa espacIal de la Pobreza MUltIdImensIonal local con enfoQUe dIferencIal en AmrIca LatIna*
La discusin real y efectiva sobre el fenmeno de la pobreza implica considerar que su denicin es paralela a los desarrollos sociopolticos, econmicos y tecnolgicos de la sociedad, en tal sentido es un concepto que evoluciona frente a los referentes de calidad de vida y sostenibilidad de la misma. Interpretar hoy la pobreza con las lgicas de mediados del siglo XX u otras pocas es desconocer la transformacin social y
* Profesor de planta de la Escuela de Economa y Administracin de la Universidad Industrial de Santander - UIS. Economista (UIS) y Msc. Ciencias Econmicas (UNAL).
** Investigador Econmico. Economista (UIS) y Maestra en Ingeniera Industrial (en curso). *** Economista (UIS). **** Este documento se gesta al interior del colectivo de investigaciones macroeconmicas y su semillero de investigacin macroeconmica (SIM) de la Escuela de Economa de la Universidad Industrial de Santander - UIS, en el marco del Grupo de Investigacin Poblacin, Ambiente y Desarrollo - G-PAD, asociado a los procesos de discusin de las investigaciones del proyecto 8.236 Situacin de derechos de nias y mujeres en contextos productivos de oro, petrleo y palma de aceite: Estudio de caso de Santander y Fortalecimiento de la equidad de gnero en la educacin superior - FEGES en el cual participa la UIS junto a la Universidad Nacional, Universidad Central y la Universidad Autnoma de Colombia.
187
cultural a lo largo de los aos, de realizarse con dichos parmetros se lograran xitos en su solucin numrica pero desaciertos en su disminucin. Si el objetivo es erradicar la pobreza, es pertinente reconocer las nuevas realidades, re-signicar o redenir el concepto y brindarle una suerte de perspectiva que facilite su interpretacin, para que las polticas pblicas sean herramientas efectivas para su control y posterior erradicacin. Acorde a la necesidad de redenir el concepto y las herramientas para la identicacin y atencin de la pobreza en Amrica Latina, el presente documento se estructura en tres secciones. La primera presenta una breve perspectiva de los indicadores generales, a manera de contextualizacin del estado actual del fenmeno. La segunda seccin plantea la evolucin del concepto de pobreza y algunas lgicas de las polticas adoptadas para su atencin a nivel regional. En la tercera parte, se presenta un anlisis de la convergencia espacial de la pobreza multidimensional con enfoque diferencial en Amrica Latina; en este apartado tambin se explica la metodologa implementada y los resultados observados en Colombia, Uruguay, Argentina y Chile. A manera de conclusiones, en la parte nal del documento se presentan algunas reexiones metodolgicas y recomendaciones para posteriores implementaciones y anlisis multidimensionales de la pobreza. Los resultados publicados forman parte de una discusin abierta que pretende revisar la interrelacin entre calidad de vida, pobreza, crecimiento econmico y desarrollo, a partir de una concepcin multidimensional que incluya un enfoque diferencial e incorpore elementos relevantes en la construccin del tejido social, poltico y cultural de las nuevas sociedades latinoamericanas.
ACERCAMIENTO A LA POBREZA ACTUAL EN AMRICA LATINA Entre 1981 y 2010, la regin presenta una de las mejoras ms signicativas en la disminucin de la pobreza de acuerdo a los reportes de agencias internacionales. Sin embargo, las herramientas de anlisis dieren entre entidades, segn el horizonte de su medicin; en tal sentido mientras para el Banco Mundial segn la base PovcalNet y DATABANK en 1981 la poblacin de Amrica Latina en estado de pobreza era de 86,6 millones de personas, para la CEPAL era de 147,5 millones y, al ao 2010, respectivamente eran de 68,9 y 181,3 millones de personas. A pesar de la diferencia en la medicin, las herramientas revelan que la dcada de los noventa fue crtica para la poblacin en trminos de las caractersticas que los denan como pobres, seguramente ello es consecuencia de la profundizacin de las polticas neolibera188
Freddy Jess Ruiz Herrera, Hctor Alberto Botello Pealoza y Nayssa Alejandra Marn Daz
les que suprimen un Estado benefactor y le dan la bienvenida a un Estado en el marco de un mundo globalizado. El ajuste macroeconmico y las posteriores polticas de redistribucin enmarcadas en entornos competitivos favorecieron la disminucin de los indicadores sociales y el aumento en el crecimiento econmico y la empleabilidad durante la primera dcada del siglo XXI, aunque no se plantea como un xito implica un mejoramiento de las condiciones de vida y estabilidad de la misma al interior de la regin. Ejemplo de ello se constata en algunos pases donde el porcentaje de personas que viven con menos de 2 dlares (PPP) por da ha mejorado entre 1991 y 2010, referencia realizada a partir de los datos del Banco Mundial en pases como Guatemala, Panam, Nicaragua, Brasil, Costa Rica, Per, Chile y Ecuador, entre otros. De igual modo, existen casos donde se ha profundizado el porcentaje de personas que viven con bajos niveles de ingreso, en tal sentido los principales aumentos de esta brecha se han registrado en pases como Honduras (22,2), Bolivia (8,0) y Mxico (5,3), resultado de problemas asociados a las restricciones a la inversin, las adecuaciones institucionales internas de carcter poltico y el clima social. Considerar la pobreza como resultado del bajo acceso a niveles de ingreso no es adecuado en el marco de una Latinoamrica que ha asumido profundas reformas estructurales, en las cuales los gobiernos han favorecido en diverso grado la participacin poltica y las discusiones en el orden local, esto es un nuevo contrato social, una nueva relacin pblico-privada, pero tambin nuevos compromisos de orden scal, con un esquema tributario fundamentalmente centralizado e inclinado a responder ms a las necesidades del mercado que de la sociedad (Ruiz, 2010: 24-31). En este contexto, el ndice de desarrollo humano-IDH presenta mayor complejidad, al integrar variables econmicas y sociales en tres dimensiones: Salud (esperanza de vida al nacer), Educacin (aos promedio de instruccin y aos de instruccin esperada) y estndar de vida (ingreso nacional per cpita). De esta manera se aprecia que en la medicin del IDH de 2011, naciones como Chile (80,5%), Argentina (79,7%), Barbados (79,3%), Uruguay (78,3%) y Mxico (77,0%), se presentan como los pases mejor ubicados a nivel regional, y en contraparte se encuentran Hait (45,4%), Guatemala (57,4%), Nicaragua (62,5%), Guyana (66,3%) y Bolivia (66,3%) (Ver Mapa 1).
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Mapa 1 ndice de Desarrollo Humano por pases. Latinoamrica (1990-2011)

Situacin en 2011 Cambio 1990-2011
77 - 80.5 73.5 - 77 71.8 - 73.5 66.3 - 71.8 57.4 - 66.3 No data
14.3 - 26.7 13 - 14.3 11.6 - 13 10.8 - 11.6 10 - 10.8 No data
Fuente: Banco Mundial. Clculo de los autores.
A pesar de los resultados del IDH en 2011 elaborados por el Banco Mundial el clculo de su cambio frente a 1990 evidencia transformaciones importantes, aunque en algunos casos no sucientes. En tal sentido los diez pases con mayor transformacin del ndice a lo largo del periodo fueron Bolivia (26,7 puntos porcentuales), El Salvador (16,3), Guyana (16,1), Brasil (11,1), Nicaragua (13,6), Mxico (13,5), Colombia (13,0), Honduras (13,0), Chile (13,0) y Panam (12,4). El peso de la dimensin relacionada con los factores econmicos contina siendo importante en los diversos ordenes de medicin, especialmente por los efectos de las condiciones de crecimiento econmico, empleabilidad y estabilidad macroeconmica, sin embargo paulatinamente los problemas sociales involucran mayor nmero de variables para interpretar su condicin y las acciones para su solucin.
REFLEXIONES SOBRE LA CONDICIN CONCEPTUAL Y SUS INCIDENCIAS SOBRE LAS POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE LA POBREZA Con el propsito de observar el proceso evolutivo del concepto y de las lgicas de la Poltica alrededor de la pobreza, a continuacin se presentan brevemente algunas discusiones: 190
LA POBREZA Y SUS MLTIPLES CONCEPCIONES Y MEDICIONES
Como se ha mencionado, la denicin de pobreza ha ido evolucionando hasta llegar a la concepcin multidimensional. Podra decirse que la pobreza ha girado en torno a categoras de anlisis como la subsistencia, las necesidades bsicas, las privaciones relativas, la privacin de capacidades y el concepto actual de multidimensionalidad (Machado de Codes, 2008: 10) o de forma ms general, como lo han representado algunos otros autores se ha basado en estimaciones monetarias o de consumo (niveles de vida y de ingreso) y en capacidades e inclusin social (Wagle, 2008: 15), es decir que por un lado se ha tenido una perspectiva unidimensional y por el otro una caracterizada por la multidimensionalidad de la pobreza (Duclos y Araar, 2006: 3). Cada concepcin sobre pobreza ha estado acompaada de mediciones que responden a las interpretaciones que se han dado a su perspectiva terica. En lo referente a esta evolucin, es importante mencionar que stas han sido integradas en tres grupos de generaciones en virtud a la similitud en sus caractersticas, tanto metodolgicas como conceptuales. En consecuencia, se puede hablar de indicadores de primera, segunda y tercera generacin. Acorde a la evolucin del concepto de pobreza, y sobre el esquema de seleccin propuesto por Machado (2008), se realizar a continuacin una breve revisin de las mediciones, en aras de mostrar los avances y cambios que se han presentado en ste sentido. Adicionalmente se mencionarn algunos trabajos que han incorporado estas herramientas de anlisis, con el propsito de identicar las oportunidades investigativas y de poltica pblica para la construccin de capital social en cada momento del desarrollo social latinoamericano. La primera perspectiva conceptual de pobreza fue la relacionada con la subsistencia. Esta concepcin data de principios del siglo XIX, cuando las condiciones de vida se agudizaron en el contexto de la Revolucin Industrial en Inglaterra (Mendoza, 2010: 226). La pobreza, entendida de esta forma, hace referencia principalmente a la dicultad para adquirir las caloras necesarias para el buen funcionamiento del cuerpo humano (Gondard-Delcroix, 2006: 31). En esta primera interpretacin, la nutricin como categora desarrolla un papel fundamental, ya que una persona mal nutrida se enfrenta a problemas de salud (llegando al punto de condicionar su vitalidad) (Rocha, 1997: 5), elemento que incide en su capacidad productiva, y que en una primera instancia se relaciona con la denicin de salario mnimo. Esta concepcin ha sido punto de referencia en algunos estudios como los de Shannon, Bright y Allinott, en los que se establece una relacin entre el intercambio de sexo por dinero para poder subsistir en el caso de grupos de trabajadoras sexuales (2007); tambin ha
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sido considerada en estudios ambientales y de la agricultura, enfatizndose en la relacin que pueden tener estas variables con la alimentacin del individuo (Tache, Boku y Oba, Gufu, 2010; Shackleton, Sheona, Delang, Claudio O. y Angelsen, Arild, 2011; Spring, 2011). De igual modo, en el estudio de las polticas contra el hambre en el mundo (Beuchelt, Tina y Virchow, Detlef, 2012); y en estudios etnogrcos en donde la referencia ha sido la forma de subsistir de las personas de una zona o regin (Grolle, 2012). Este enfoque ha presentado mltiples crticas. Una de ellas se relaciona con la visin restringida de la consideracin de la pobreza, al apreciarla como una caracterstica netamente fsica, dado que la pobreza involucra elementos que van un poco ms all del mnimo vital. Las crticas dieron pie a la evolucin del concepto, y la nueva visin se sustent en las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). De acuerdo a Rocha (2003), las Necesidades Bsicas pueden ser vistas desde dos perspectivas: por una parte, consideran el grupo mnimo de requerimientos que necesita una familia para su consumo privado (comida, abrigo, ropa, etc.) y por el otro representan el grupo de servicios esenciales de y para una comunidad agua potable, saneamiento, educacin, salud, transporte pblico, etc. (Machado de Codes, 2008: 13). Cabe aclarar que esta visin del NBI podra considerarse como un primer enfoque de la visin multidimensional que posteriormente desarrollara Amartya Sen. A nivel internacional, el anlisis del NBI fue fundamento de los estudios sobre pobreza y posteriormente exclusin. De esta manera, los indicadores de primera generacin se caracterizan por analizar el nivel de ingresos de una persona y su relacin con el consumo y las condiciones de vida (Borgeraas y Dahl, 2010: 75). Indicadores como la Lnea de pobreza y Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) forman parte de ste grupo. Estas mediciones se consideran transparentes y sus principales crticas estn encaminadas tal como lo arman Bradshaw (2001) y Saunders (1999) a los supuestos metodolgicos, la composicin de los elementos bsicos y su relacin con la pobreza en trminos sustanciales (Borgeraas-Dahl, 2010: 74). Pese a las crticas, estos indicadores han servido como base para mltiples estudios de la pobreza (Yapa, 1996; Toye, 2007; Cliggett, 2001; Cotte, 2012; Cole et al., 2012; De Torres et al., 2011; Lafferty, 1976). Medir la pobreza en trminos de los ingresos no es siempre una adecuada aproximacin a la problemtica, dado que personas con ingresos similares pueden tener niveles de ahorro y deuda diferentes, los apoyos sociales pueden variar y pueden existir ingresos no monetarios que permitan tener mejor calidad de vida (Cantillon-Nolan, 2001: 7). Una dicultad reiterada se relaciona con la denicin media de la l-
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nea de pobreza en una regin, pas o estructura supra-regional (Rodrguez, 2009: 109). De esta manera los ejercicios comparados carecen de consistencia y la interiorizacin de los anlisis locales tienden a la subjetividad. Frente al NBI se han cuestionado algunos aspectos: a) el que slo tuviesen en cuenta el plano material tanto del individuo como de la sociedad, b) el hecho de que la concepcin de NBI puede variar de un territorio a otro y a la hora de implementar polticas no se pueda determinar qu componentes deberan ser prioritarios. Nuevamente la crtica a la concepcin y a la herramienta han facilitado la transicin a una nueva percepcin de la pobreza, esta vez relacionada con el conjunto de privaciones relativas fundamentada en la restriccin, es decir como no poseer los recursos necesarios para tener una dieta equilibrada, no participar en diferentes actividades y no tener condiciones de vida y comodidades ptimas aceptadas socialmente (Walker et al., 2010: 132), ello implica no poseer los recursos sucientes para asegurar el comportamiento que se espera como seres humanos miembros de un ncleo social (Machado de Codes, 2008: 16). Uno de los principales exponentes de esta propuesta es el socilogo Peter Townsend, quien sostiene que:
[] Los individuos, las familias y los grupos de la poblacin pueden considerarse pobres cuando carecen de los recursos sucientes para obtener tipos de dieta, participar en las actividades y tener las condiciones de vida y comodidades que son habituales, o por lo menos ampliamente impulsadas o aprobadas en las sociedades a las que pertenecen. Sus recursos son tan inferiores a los comandados por el individuo o la familia promedio que son, de hecho, excluidos de los patrones ordinarios, vivencias, costumbres y actividades. (Townsend, 1979: 31) 1
Una vez ms, la crtica a esta percepcin de la pobreza se sustenta en la importancia otorgada a los ingresos o recursos de los que dispone el individuo, omitindose otras caractersticas y situaciones que pueden reejar mejor la pobreza en el ser humano. Es en este espacio de discusin donde el enfoque de las capacidades propuesto por Sen es diferente, al sustentar la prioridad en lo que los individuos pueden hacer con sus recursos, ms que a estos en s mismos. Para el enfoque de las capacidades, la pobreza es sinnimo de la privacin de capacidades bsicas y no meramente como la falta de ingresos (Sen, 1999: 114), pero qu son las capacidades? Sen arma que se trata de libertades bsicas y fundamentales de las que disfruta un individuo para llevar el tipo de vida que quiere y que tiene
1 Traduccin realizada por los autores.
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razones para valorar (114). La importancia de esta perspectiva sobre la pobreza es que si bien el ingreso desempea un papel fundamental (porque se cree que permite alcanzar ciertas capacidades), lo que cuenta, primordialmente, es lo que las personas puedan ser y hacer con estos ingresos (Nussbaum, 2005: 17). Las capacidades a las que se reere este enfoque son titulaciones basadas en los derechos humanos, por ejemplo las libertades polticas, libertad de asociacin, libre escogencia de una ocupacin, as como una variedad de derechos econmicos y sociales (23). Aunque si bien algunas de estas capacidades ya se haban considerado en indicadores anteriores como el NBI, Sen ampla el horizonte de estudio. Este enfoque de la pobreza ha tenido eco en el plano acadmico, as como en las agencias internacionales de cooperacin como Naciones Unidas, de esta manera las nuevas herramientas de medicin se integran a lo que se conoce como los indicadores de segunda generacin, los cuales representan una ampliacin de la concepcin de la pobreza, pues en estos se tiene en cuenta la diversidad humana. Algunos ndices que forman parte de este grupo son el de condiciones de vida, de desarrollo humano y el de pobreza multidimensional. Al respecto Sen considera que los humanos somos profundamente diversos. Cada uno de nosotros es distinto de los dems no slo por las caractersticas externas, como el patrimonio heredado, o el medio ambiente natural y social en el que vivimos, sino tambin por nuestras caractersticas personales, por ejemplo la edad, el sexo, la propensin a la enfermedad, las condiciones fsicas y mentales (Nuevo examen de la desigualdad, 1992: 13). A partir del enfoque de las capacidades surge una nueva denicin de la pobreza, ahora como un fenmeno que puede tener diversas categoras de anlisis. Naciones Unidas ha incorporado la discusin sobre el ndice de Desarrollo Humano - IDH y el de pobreza multidimensional, y los ha equiparado en su horizonte de medicin de los Objetivos del Milenio, incidiendo en que la poltica pblica de los diversos pases tienda a la generacin de acciones para su cumplimiento. La medicin de la multidimensionalidad de la pobreza se establece sobre diez indicadores: nutricin, mortalidad infantil, aos de instruccin, matrcula escolar, combustible para cocinar, saneamiento, agua, electricidad, piso y bienes (Naciones Unidas; Levine, Muwonge y Maweki, 2012). De igual forma, mltiples trabajos se han desarrollado bajo este marco terico (Tsai, 2011; Mabsout, 2011; Maddox, 2008; Charusheela, 2009; Ferraton, 2008; Coast, Smith y Lorgelly, 2008; Martins, 2009; Cakmak, 2010; Ibrahim, 2006; Scholtes, 2010; Gandjour, 2008; Verkerk, Busschbach y Karss, 2001; Ricoeur, 2006; Wigley et al., 2006; Ziegler, 2010; Kuklys y Robeyns, 2005).
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El marco del enfoque multidimensional permite evidenciar realidades de exclusin, que aunque anteriormente haban sido consideradas de manera conceptual, en este enfoque se consideran aspectos como el logro en educacin, salud, alimentacin/nutricin, agua potable/saneamiento, trabajo/empleo, vivienda, acceso a los activos productivos, acceso a los mercados, participacin de la comunidad/paz social (Asselin, 2009: 3). La tercera generacin de indicadores de pobreza surge a partir de la construccin de nuevos modelos, sustentados sobre la base de la multidimensionalidad, al respecto Angela Denis, Francisca Gallegos y Claudia Sanhueza (2010) en su trabajo Medicin de la pobreza multidimensional en Chile publicado por la Universidad Alberto Hurtado considera entre los ms relevantes los trabajos de Bourguignon y Chakravarty: Themeasurement of multidimensional Poverty (2003); Chakravarty, Deutsch y Silber: Onthe Watts Multidimensional Poverty (2005); Chakravarty y DAmbrosio: Themeasurement of social exclusin (2006); Bossert, Chakravarty y DAmbrosio: Multidimensional poverty and material Deprivation (2007); y Alkire y Foster (2009): Counting and Multidimensional PovertyMeasurement. Denis et al. arman que los modelos de Alre y Foster surgieron como respuesta a la disparidad que exista en los mtodos vigentes a la hora de trabajar las dimensiones como uniones e intercepciones en los posibles vnculos que podan tener stas, formulando un nuevo modelo que considera una variable M0 en el que las medidas de pobreza multidimensional que lo apliquen tendrn como ventajas que se cumplen los axiomas deseables, son descomponibles, incluyen datos discretos y cualitativos, as como datos continuos y cardinales (Lustig, 2011: 229; Foster y Alkire, 2011: 294). La metodologa de la variable M0 consiste bsicamente en seleccionar las dimensiones que se quieren analizar, establecer los diferentes puntos de cortes que determinarn quin es o no pobre en esa dimensin, el peso e importancia que tendr cada dimensin en el resultado de pobreza na y, nalmente, una regla que determine con cuntas privaciones se considera que el individuo es pobre multidimensionalmente hablando (Lustig, 2011: 229). sta metodologa y los modelos que se mencionaron con anterioridad forman parte de las mediciones y marcos tericos que utilizan los actuales estudios econmicos de la desigualdad social con una visin multidimensional, entre ellos los desarrollados por Delalic (2012): Multidimensional Aspects of Poverty in Bosnia and Herzegovina; DAmbrosio, Deutsch y Silber (2011): Multidimensional Approaches to Poverty Measurement: An Empirical Analysis of Poverty in Belgium, France, Germany, Italy and Spain, Based on the European Panel; Awan, Waqas y Aslam
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(2011): Multidimensional Poverty in Pakistan: Case of Punjab Province; Duclos et al. (2006): Robust Multidimensional Poverty Comparisons; Mussard y Pi Alperin (2008): Inequalities in Multidimensional Poverty: Evidence from Argentina; Von Maltzahn, Robyn y Durrheim (2008): Is poverty multidimensional? A comparison of income and asset based measures in ve Southern African countries; Bourguignon y Chakravarty (2003): The measurement of multidimensional poverty. Segn Esposito et al. algunas de las crticas a la concepcin multidimensional ampliada de la pobreza se relacionan con la posibilidad de riesgo moral, al emitir juicios de valor en algunos espacios de denicin del procedimiento, por ejemplo la eleccin de los niveles en los que se considerar la lnea de la pobreza, la importancia de las dimensiones, la seleccin de stas, etc. (2010: 182). Sin embargo, el hecho de que se pueda variar en esos pasos puede traer aparejadas ventajas positivas para los estudios, pues la pobreza no se vivencia de la misma manera en todos los lugares, la preponderancia de sus dimensiones pueden cambiar con el tiempo, el pas puede avanzar en una dimensin ms que en otra, los estudios pueden tener diferentes enfoques (sociolgicos, polticos, econmicos, culturales, etc.). Puede armarse que el concepto de pobreza ha sufrido cambios frente a su concepcin inicial, al pasar de una interpretacin basada en la necesidad de subsistencia, al reconocimiento de los derechos, libertades y capacidades del individuo y su entorno; se cambi la idea unidimensional por una de mltiples dimensiones, que debe brindar otros horizontes al quehacer de la poltica pblica, a la relacin pblico-privada y a la construccin y revisin del contrato social vigente en las sociedades, particularmente en las latinoamericanas.
ALGUNAS LGICAS POLTICAS EN EL ABORDAJE DE LA POBREZA DE LATINOAMRICA
La discusin de la pobreza en el escenario internacional reeja la necesidad de un compromiso de la sociedad consigo misma, sin que ello implique una racionalidad eciente de las implicaciones a cargo de cada uno de sus integrantes, de sus dirigentes y lderes con capacidad efectiva para su mitigacin. Las Naciones Unidas a travs de los Objetivos del Milenio (OM) priorizan la atencin al fenmeno de la pobreza como un requerimiento para el alcance del desarrollo social y econmico de los territorios. En tal sentido el cumplimiento de los OM se ha convertido en un indicador de efectividad y logro de diversos gobiernos, sin embargo este no es un factor lineal y simple, no basta con tener o acumular ms; la reduccin de la pobreza, la miseria y la indigencia es un compromiso constante contra la exclusin y la desigualdad.
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Hablar de las polticas para la erradicacin o mitigacin de la pobreza en Amrica Latina implica el abordaje de un tema denso, debido a la diferencia en trminos culturales, polticos y econmicos de cada punto de la regin, que condicionan la estructura de una identidad continental, categora tratada por Eckhard Deutscher y Bertha Jimnez de Sandi (1989). El concepto de pobreza no es unidimensional, tampoco es homogenizante en trminos de su papel territorial, dado que las implicaciones locales pueden incidir en la mayor valoracin de un factor o dimensin en funcin de otros al validar esta interpretacin, asumir polticas y recomendaciones hemisfricas o multilaterales sin contextualizar en los mbitos de aplicacin, podra ser errado en trminos de la implementacin, alcance de los resultados deseados y obtenidos en los mbitos territoriales. Actualmente, entidades como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), entre otras, han incorporado la discusin de la pobreza en su debate, lectura que puede estar relacionada con su inters en la reduccin de fallas de mercado y mitigacin de las restricciones a la inversin en contexto con niveles adecuados de demanda agregada y consumo, como dinamizadores del crecimiento econmico y el desarrollo social. Acorde con los trminos actuales del debate, el BM ha desarrollado una amplia gama de publicaciones, entre ellas: World Development Report 2012: Gender Equality and Development (2011), Agricultural Price Distortions, Inequality, and Poverty (2010), The Changing Wealth of Nations:Measuring Sustainable Development in the New Millennium (2010) y Accelerating Trade and Integration in the Caribbean:Policy Options for Sustained Growth, Job Creation, and Poverty Reduction (2009), entre otros. Y del FMI, quien publica las diferentes notas y documentos sobre la estrategia para la reduccin de la pobreza (2012, 2005, 2004). Independientemente de las razones que argumente cada actor, el fenmeno de la pobreza implica una atencin eciente, constante y consecuente con las realidades sociales. Este contexto tiene precedentes en la crisis de 1982 a nivel latinoamericano, donde ante el limite al nanciamiento, la pregunta obligada era cules deban ser los canales adecuados para nanciar el desarrollo nacional?, especialmente en un ambiente donde la insuciencia dinmica de Prebisch se explicaba adecuadamente (Cordera, 2000: 25). Es a partir de la crisis de 1982 cuando la poltica social adquiere un papel determinante en las decisiones de Estado, pasando de un rol electoral a uno protagnico del debate contemporneo. Las acciones sociales al iniciar la dcada de los ochenta del siglo XX obedecan a un rezago en el fortalecimiento del urbanismo como
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motor del crecimiento industrial, donde la sostenibilidad del modelo implicaba una adecuacin de la estructura habitacional y de ingresos de la poblacin, la cual presentaba una transicin no tan dinmica de los campos a los nuevos polos de desarrollo como en otras pocas. En los aos ochenta la expansin demogrca y los limitantes en la absorcin del mercado de trabajo sumados a las restricciones macroeconmicas nacionales incide en las tensiones sociales y el llamado a la revisin del contrato social. Hacia nales de los ochenta y principios de los noventa, Latinoamrica vira hacia propuestas de carcter neoliberal relacionadas con el Consenso de Washington, acompaadas de reformas polticas que buscan incidir en el fortalecimiento democrtico, la estabilidad macroeconmica y el mejoramiento de la cobertura y eciencia de los programas sociales. Sin embargo, sobre los resultados de los albores neoliberales de n de siglo, Repetto considera que en Argentina caso que puede extrapolarse a la regin exista una cara oculta de los nuevos procesos de eciencia, dado que la cobertura no implicaba necesariamente calidad de los servicios, esto sucede porque el gasto social se gestiona con ineciencias (2000: 25). Gasto que, en ocasiones anteriores y ante la presencia de factores complejos como hiperinacin en Argentina (1989-1990), desarroll el Plan de Convertibilidad, logrando disminuir los ndices de indigencia. El gasto en s mismo no era un elemento determinante en el marco de las reformas neoliberales, en virtud de la necesidad de lograr equilibrios scales y sostenibilidad de las haciendas pblicas, en un ambiente participativo en lo poltico y centralizante en lo scal. Ante las reformas estructurales para el control del gasto y la generacin de estabilizacin a partir de polticas monetarias, los programas sociales en el inicio de las reformas no eran una prioridad directa, aunque con el correr de los aos la necesidad de ajuste del mercado de trabajo y el deterioro de la clase media en algunos pases incidi en la necesidad de intervenciones va gasto social. Cuando se presenta el ajuste en el gasto social, ya se han tomado medidas con efectos distributivos en trminos de la contratacin laboral, reformas de las pensiones y venta de activos y empresas pblicas, entre otros. Para Paraje, en el caso argentino uno de los procesos privatizadores ms rpidos y radicales del mundo, Ennis y Pinto encuentran que las privatizaciones tuvieron un efecto insignicante tanto sobre el empleo como sobre la distribucin del ingreso (2005: 383). El efecto scal a mediados de los noventa se encuentra con economas que presentan incrementos en el crecimiento econmico, debilidad en la absorcin de la oferta del mercado laboral e insuciente manejo de los impactos del Efecto Tequila de origen mexicano, cir-
198
cunstancia que conlleva a un debilitamiento de la estructura social, dadas las afectaciones en los precios de la canasta familiar, la capacidad de pago y la apreciacin de las monedas. El nfasis sobre las dinmicas del mercado laboral es fundamental en materia social, al respecto Cecchini y Uthoff consideran que el subempleo y el desempleo, las altas tasas de dependencia que limitan la participacin de las mujeres en edad de trabajar, los bajos niveles de capital humano y la poca productividad de muchas ocupaciones son la causa de altos ndices de pobreza (2008: 45). La tendencia a la estabilidad macroeconmica de la mayora de los pases de Amrica Latina sumada a estructuras econmicas que se alejan de procesos mono-exportadores e intentan fundamentarse en patrones de innovacin y desarrollo empresarial competitivo en los mercados globales ha favorecido la condicin de ocupacin de la poblacin, lo cual se reeja en mejoras de la demanda agregada y aumento del consumo interno o subregional. Si las condiciones de ocupacin comienzan a ser favorables, deben considerarse dos factores que llevan a la reproduccin y perpetuacin de la pobreza a lo largo del tiempo. De una parte, los bajos ingresos de los trabajadores que componen las familias pobres, lo cual se explica por una escasa acumulacin de capital humano y baja productividad. De otra, las elevadas tasas de dependencia demogrca en esas familias, lo que obliga a repartir el ingreso entre un mayor nmero de personas (46), entonces las polticas pblicas deben incidir factorialmente, mejorando las condiciones de acceso y calidad de la educacin, la posibilidad de mejorar las condiciones de bienestar social y el desarrollo de planes de salud sexual y reproductiva. Respecto al tema Salud, las reformas estructurales han favorecido la creacin de estructuras de: a) administracin de nanciamiento de los servicios y b) entidades responsables de su prestacin. El anlisis de Gonzales y Arcos sobre la desigualdad social y la reforma neoliberal, considera en 2005 que la poblacin pobre que es nanciada por el Seguro Popular de Salud presenta riesgos en la sostenibilidad de su cobertura, fundamentalmente porque depende de un actor pblico cada vez, ms debilitado nancieramente y con menores alcances en trminos de su incidencia en la prestacin directa de la atencin (353). En el caso colombiano, la Ley 100 de 1993 crea un smil para la poblacin sin cobertura a travs del FOSYGA, y durante el periodo del presidente Samper se estructura el rgimen subsidiado a partir de la incorporacin del SISBEN. Las personas subsidiadas en su acceso a la salud, nanciado por recursos pblicos triangulados a travs de los municipios, ingresando en una dinmica de coberturas y calidades diferenciadas, accin corregida durante 2012 (igual servicio a subsi-
199
diados y contributivos). Para el caso colombiano, puede presentarse un problema de riesgo moral dado que aquellas personas que se encuentran subsidiadas no tienen incentivos para formalizar su condicin ocupacional, si esta es de corto plazo o si su costo es mayor que el asumido si se transere al rgimen contributivo. En los primeros doce aos del siglo XXI la profundizacin en el debate del concepto y las herramientas de medicin de la pobreza han incentivado a vincular nuevos elementos a la discusin, por ejemplo en el tema de infancia: la garanta de los derechos de esta poblacin asociados a sus esquemas de vulnerabilidad en el medio respecto a la categora gnero: las asignaciones de participacin laboral, social y salarial, as como los mecanismos de participacin y construccin de nuevas realidades y la resignicacin de las mismas a partir de la diferencia e inclusin. Es pertinente recordar que, segn NailaKabeer, las jefas de hogar como las ms pobres de los pobres consecuentemente llegaron a ser y han permanecido como variable bsica en la ecuacin entre gnero y pobreza (Picasso, 2011: 59); frente a la discusin laboral: tiempos de trabajo, condiciones y esperanza pensional, y el concepto de trabajo decente en el sentido expuesto por la OIT, acompaado en los procesos de validacin de los ODH por el Programa para el desarrollo de Naciones Unidas-PNUD (Hughes y Haworth, 2011: 37). Un elemento ampliado en la construccin de los espacios de exclusin y desarrollo es el papel de la educacin como entorno, espacio incluyente, formativo (calidad, pertinencia, desercin, extra-edad, formalidad en el aprendizaje y fracaso en la experiencia acadmica) (Verd, 2009: 59). Al respecto existe un pertinente anlisis del caso brasileo y la incidencia del tema educativo elaborado por Honorato da Silva y Yony Sampaio (2010), titulado Notas sobre la pobreza y la educacin en Brasil.
ANLISIS DE LA CONVERGENCIA ESPACIAL DE LA POBREZA MULTIDIMENSIONAL CON ENFOQUE DIFERENCIAL EN AMRICA LATINA A continuacin se presentan dos secciones sobre el anlisis de la convergencia espacial de la pobreza multidimensional: la primera, una revisin de la metodologa implementada y la segunda los resultados obtenidos.
METODOLOGA IMPLEMENTADA
Para determinar la existencia de pobreza multidimensional se trabaja sobre la base del IPM desarrollado por Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI), siguiendo la misma lgica de identicar espacios y grados de privacin. Sin embargo, sobre el IPM-OPHI y el ejercicio realizado por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), en Colombia se plantea el Modelo ajustado Botello-Ruiz-Ma-
200
rn (BRM), que intenta establecer niveles de restriccin denidos en categoras de acuerdo al nivel de privacin. El modelo ajustado BRM considera cuatro niveles: Severo (alto nivel de privacin), moderado, leve y sin privacin. El aplicativo considera un enfoque diferencial, para lo cual es pertinente conocer en la base informacional si la jefatura de los hogares se encuentra a cargo de mujeres u hombres como elemento discrecional, dado que sobre esta base se pueden inferir resultados por dimensiones. El aplicativo del Modelo Ajustado BRM busca establecer efectos locales en territorios nacionales, para lo cual se tasa un algoritmo, que pretende identicar procesos de convergencia espacial de la pobreza multidimensional. Las dimensiones establecidas son seis: Condiciones educativas del hogar (0,16), Condiciones de la niez y juventud (0,16), Trabajo (0,16), Salud (0,16), Acceso a servicios pblicos domiciliarios y condiciones de la vivienda (0,16) e Informacin (0,16). Cada una de estas dimensiones incorpora variables que permiten su caracterizacin eciente a partir de identicadores a los cuales se puede acceder por las bases de calidad de vida de hogares de cada territorio. La eleccin de los pases se hace de forma discrecional, en funcin de la disponibilidad de informacin para el desarrollo y validacin metodolgica. El modelo ajustado BRM trabaja entonces seis dimensiones y 18 variables integradas, sujetas a una serie de restricciones parciales que permiten denir la existencia o no de condiciones en nivel de pobreza multidimensional (ver Anexo 1). Las bases de datos utilizadas para el aplicativo son: Encuesta Calidad de Vida (DANE-Colombia), Encuesta Permanente de Hogares (Argentina), Encuesta continua de hogares (INE-Uruguay) y CASEN (Chile). En la revisin de las bases de datos de cada pas, se determin que Colombia posee las variables en su totalidad, luego son denibles en Uruguay la variable de barreras de salud, pisos, paredes de la vivienda y eliminacin de basuras, no es de fcil acceso o no existe, en estos casos las variables restantes compensan el peso de la dimensin. Argentina y Chile no incorporan las variables de barreras de salud ni eliminacin de basuras.
RESULTADOS DEL MODELO AJUSTADO BRM
Caso 1. Comparativo de Colombia en 2003 y 2011. Anlisis de resultados Las estimaciones sobre la pobreza multidimensional en Colombia en los aos 2003 y 2011 muestran leves avances para las dimensiones evaluadas entre los niveles de pobreza.
201
Las dimensiones que permanecen sin cambios signicativos son las de educacin, trabajo y vivienda, donde el porcentaje de hogares con niveles de privacin severa y los que no poseen ninguna privacin permanecen relativamente estables. Aunque llama la atencin que entre los periodos se presente un aumento de las privaciones severas del orden del 2% en Educacin y Vivienda, a pesar de los programas de aumento de cobertura educativa y mejoramiento de las condiciones para las vivienda de inters social. El rea de mayor crecimiento social es la dimensin de salud pasando de 43% de los hogares sin privacin en 2003 al 75% en 2011, este fenmeno es resultado de los programas de vinculacin al Sistema de Seguridad de Salud y las normas que inciden en que los trabajadores con algn tipo de vinculacin laboral vigente se vean incentivados a pertenecer al sistema, sumado a la ampliacin de cobertura de programas sociales en el rea, que sostienen el rgimen subsidiado. Las dimensiones que presentaron mayores retrocesos son informacin y condiciones de la niez y juventud, dado que se evidenciaron bajas en el porcentaje de nivel de hogares sin privacin de estas dimensiones de 12 y 18 puntos porcentuales respectivamente. En estas dimensiones se evidencia una mayor presencia de privacin leve, y reducciones relativas en las privaciones moderadas y severas. Comparativamente, Colombia presenta niveles de privacin severa relativamente ms altos que los otros pases evaluados en este documento, en especial en la dimensin que relaciona la cobertura de salud. Los resultados por departamento muestran disminuciones en los niveles de privaciones severas en su totalidad, de igual manera se observa persistencia en el porcentaje de hogares con privaciones severas en el caso de Cauca, Caquet, Choc y Crdoba; los departamentos con mayores mejoras en los indicadores son Tolima, Meta y Atlntico. De acuerdo al sexo de los jefes de hogar, los datos no permiten inferir una diferencia signicativa en los niveles de pobreza estimados entre hombres y mujeres. Las dimensiones que permanecen similares son las relacionadas con las condiciones educativas del hogar, trabajo, la cobertura en salud y las condiciones de la niez (diferencias menores al 5%) y leves diferencias en la dimensin de las condiciones de la vivienda, ms de 5% de diferencial. Se podra armar teniendo en cuenta la baja signicancia de los datos que las dimensiones de mayor sensibilidad en temas de pobreza con enfoque de gnero recomiendan revisar temas de salud, trabajo y condiciones de la niez.
202
En trminos de convergencia espacial, los datos evidencian una relacin negativa entre el porcentaje de pobreza severa en los hogares de cada uno de los departamentos en 2003 y el cambio relativo de esta variable entre 2003 y 2011 (ver Grco 1), observando un descenso pronunciado de la pobreza extrema en los departamentos que eran ms pobres al inicio del periodo que los que presentaban indicadores bajos. No obstante, cuando se evalan las hiptesis de convergencia espacial (observando la signicancia de rho en la regresin espacial) no se puede inferir que haya clsteres de disminucin de la pobreza. Sin embargo, se puede inferir que entre 2003 y 2011 se produjo un proceso de convergencia en la pobreza multidimensional entre los departamentos de Colombia, aunque esta no se presentara de manera correlacionada territorialmente, es decir no ha sucedido el fenmeno de clsteres de eliminacin de la pobreza, dado que en general disminuye con relativa homogeneidad entre los departamentos analizados (ver Anexo 3). Presentacin de resultados grcos. Caso 1.
Grco 1 Colombia. Distribucin de los tipos de pobreza por ao y dimensin (2003-2011)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2013 2011 2013 2011 2013 2011 2013 Salud 2011 2013 2011 2013 2011 12% 12% 39% 37% 10% 0% 17% 17% 11% 10% 27% 45% 39% 36% 32% 35% Severa Moderada Leve Sin privacin 23% 25% 5% 10% 2% 7%
18% 0% 2%
13% 4% 16% 47%
14% 10% 0%
20%
32%
30%
28%
Educativas
Informacin
Cond. Niez
Trabajp
Vivienda
Fuente: Encuestas de Calidad de Vida 2003 y 2011. DANE. Clculos de los autores.
203
Mapa 2 Colombia. Porcentaje (%) de Hogares con Privaciones Severas por Departamento (2003 y 2011).
Caso 2. Comparativo de Uruguay en 2003 y 2011. Anlisis de resultados
Los resultados de Uruguay y Chile son similares en su composicin en trminos de sus niveles de pobreza, evidenciando amplias coberturas en las dimensiones de informacin, condiciones de la niez y la salud, y vivienda. En Uruguay, las categoras con mayores niveles de privacin severa se relacionan con las condiciones educativas del hogar con un 18% y las condiciones de trabajo con el 16%, las dems dimensiones presentan porcentajes por debajo del 5% en nivel de pobreza. Las reducciones ms importantes en los niveles de pobreza se presentan entre 2003 y 2011 en la categora de condiciones de la niez, que inicia en 68% de hogares sin privacin al 85%. Las dems dimensiones presentan leves retrocesos de menos del 6%, ejemplo de ello se aprecia en el caso de las condiciones educativas del hogar, la informacin y el trabajo. Es importante mencionar la reduccin de las privaciones moderadas en la dimensin de vivienda, dado que en 2003 el 37% de los hogares registraron esta privacin, mientras que en 2011 slo llegaban al 11%. Por su parte, en la privacin leve se dio un incremento de 36%, considerando el 2% registrado en 2003. Por regiones, el porcentaje de hogares con privacin severa se ha mantenido estable en los ltimos ocho aos, evidencindose que ocho de los trece departamentos analizados aumentaron el porcentaje de hogares con alguna privacin severa, siendo la regin de Rivera la de mayor aumento con un 2%, seguida por la regin de Lavalleja con un 1,5%. Las principales disminuciones en los niveles de pobreza se
204
presentaron en los departamentos de Durazno y Cerro Largo, con una contraccin de 3,3% y 2,3% respectivamente. En el anlisis a travs de las caractersticas de los jefes de hogares, se encuentran porcentajes similares en los diferentes niveles de pobreza entre gnero, aunque se evidencian marcadas diferencias entre hombres y mujeres en la categora del trabajo, donde las mujeres posean en 2011 un nivel de privacin de cerca del 31% contra el 18% reportado por los hombres, esto implica una diferencias de gnero en el mercado laboral uruguayo, proceso que merece ser revisado y estudiado con detalle. En los avances por dimensin se observa que donde el jefe de hogar es hombre, las condiciones de la niez han progresado cerca del 13%, pasando de un 77% sin privacin a un 90% mientras que si la jefatura es de una mujer el nivel de avance es de un 5% desde el 84% registrado en 2003 al 89% en 2011. El anlisis de la convergencia rechaza la hiptesis de alterna de convergencia espacial y se opta por una convergencia absoluta donde los departamentos con mayores niveles de pobreza disminuyen sus tasas mientras que los de ms bajo porcentaje aumentan dichas tasas. No obstante se marcan las leves variaciones en departamentos en los ltimos aos, como lo evidencia el coeciente del cambio en las privaciones severas desde las de 2003 (-0,620). Presentacin graca de resultados. Caso 2.
Grco 2 Uruguay. Distribucin de los tipos de pobreza por ao y dimensin (2003 y 2011)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 67% 51% 42% 60% 68% 46% 42% 17% 85% 31% 23% 3% 15% 18% 1% 17% 16% 1% 18% 26% 2% 4% 19% 93% 92% 59% 4% 0% 3% 5% 0% 3% 3% 20% 15% 31% 2% 16% 11% 37% 36%
Severa Moderada Leve
11% 2% 2%
2% 11%
21%
51%
Sin privacin
Educativas
Informacion
Cond. Niez
Salud
Trabajo
Vivienda
Fuente: Encuesta Continua de Hogares. INEI 2003 y 2011. Clculos de los autores.
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Mapa 3 Uruguay. Porcentaje (%) de Hogares con Privaciones Severas por Departamento (2003 y 2011)
Caso 3. Comparativo de Argentina en 2003 y 2011. Anlisis de resultados Los datos sobre la evolucin de la pobreza multidimensional en Argentina evidencian niveles medios de privacin. El mejor dinamismo se encuentra en la dimensin de salud, donde cerca del 88% de la poblacin cuenta con este derecho. Las dimensiones de informacin y condiciones de la niez le siguen con el 39% y 33% respectivamente. Los mayores niveles de privacin severa se encuentran en las catego-
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ras del trabajo y condiciones de la niez, donde el porcentaje es de 23 y 25% de los hogares, respectivamente. Entre 2003 y 2011 no se evidencian avances signicativos en trminos de reduccin de la pobreza, ya que los porcentajes se mantienen estables. Las condiciones que destacan por las reducciones marginales en trminos de pobreza severa son la salud (9% a 7%) y la informacin (9,2% a 9%). Al observar la distribucin por regiones, el porcentaje de hogares con privaciones severas arroja los siguientes resultados: Ciudad de Buenos Aires (20,56), Santa Fe (21,98), Misiones (22,01) poseen los porcentajes de hogares con privacin de pobreza ms altos de los departamentos analizados, mientras que Catamarca (15,61), Chubut (15,81) y La Pampa (16,33) son los departamentos que en 2011 mostraron los niveles ms bajos de pobreza severa. En relacin con el avance de la pobreza, el porcentaje de incidencia sobre los hogares vulnerables prcticamente no ha cambiado. En este sentido, las regiones con las mayores reducciones de niveles de pobreza han sido las del Chaco y Salta con un 2,56% y 2,11% respectivamente; mientras en Ro Negro, Tierra del Fuego y Neuqun se han incrementado por encima del 4,5%. La regin de la ciudad de Buenos Aires ha mantenido prcticamente estable el porcentaje de hogares con privaciones severas. Los resultados segn el sexo del jefe de hogar arrojan niveles similares entre los dos gneros. En la dimensin de salud, donde el jefe de hogar es mujer un 78% estn sin privacin, mientras que si el jefe es hombre el porcentaje baja al 70%. Igualmente en la dimensin de informacin, los jefes de hogar mujeres tienen un porcentaje del 20,5%, contra el 19% de los hombres. Debe destacarse que el crecimiento de las mujeres jefes de hogar desde 2003, ya que el porcentaje analizado se ubicaba en 60%, y para 2011 evidencia un avance cercano a los 20 puntos porcentuales. Este resultado amerita una mayor profundizacin en su caracterizacin y anlisis. Cuando se evala la convergencia espacial de la pobreza, se encuentra que se acepta la hiptesis nula, que arma que no existe ningn efecto por parte del territorio en la eliminacin de la pobreza en Argentina en el perodo 2003-2011. No obstante, s se evidencia una relacin negativa entre el nivel de pobreza inicial y el cambio a 2011. De esta manera se pone de maniesto que la convergencia absoluta en las provincias con mayor nivel de pobreza disminuye con ms intensidad en el porcentaje de hogares con privaciones severas que las de menor nivel de pobreza, aunque este ritmo sea muy lento, es decir con reducciones de menos del 3% en los ocho aos evaluados, equivalentes a reducciones anuales del 0,65%. La signicancia de la ecuacin se aprecia en el r2, que fue de 0,54.
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Presentacin grca de resultados. Caso 3

Grco 3 Argentina. Distribucin de los tipos de pobreza por ao y dimensin (2003 y 2011)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 32% 32% 39% 39% 36% 36% 30% 30% 28% 29% 31% 28% 28% 30% 24% 23% 85% 88% 26% 25% 30% 30% 25% 23% 15% 17%
9% 21%
9% 23% 22% 17% 17% 25%
9% 6% 0%
7% 4% 1%
23%
24%
21%
22%
21%
21%
21%
19%
Severa Moderada Leve Sin privacin
Educativas
Informacion
Cond. Niez
Salud
Trabajo
Vivienda
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares 2003 y 2011. Clculos de los autores.
Mapa 4 Argentina. Porcentaje (%) de Hogares con Privaciones Severas por Departamento (2003 y 2011)
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Caso 4. Comparativo de Chile en 2003 y 2009. Anlisis de resultados Chile presenta los niveles ms bajos de pobreza multidimensional estimados entre los cuatro pases analizados en este documento, en cuatro de las seis dimensiones evaluadas se presenta ms de un 70% de hogares sin privacin, siendo las de menor comportamiento favorable las relacionadas con trabajo y vivienda, con un promedio de 30% de los hogares sin privacin, seguida de ms de 25% con privaciones leves. En niveles cercanos a cero de privacin se encuentran las categoras de condiciones educativas del hogar, condiciones de la niez y de los derechos de informacin. En las otras dimensiones se encuentran porcentajes estables en el nivel de privacin severa, por ejemplo en la categora del trabajo el porcentaje se mantiene en el 16% y en condiciones de la vivienda en un 25%. Se evidencia un retroceso en la dimensin de salud, ya que las personas privadas de este derecho han pasado de 10% en 2003 a 19% en 2009. En trminos de avances, se ha detectado un leve retroceso en el aspecto salud. Entre 2003 y 2009 un 6% ms de los hogares ingresaron a privacin severa en esta dimensin hasta llegar al 16% de los hogares, mientras que para la vivienda el porcentaje de hogares en privacin severa se redujo cerca de un 4%. La mayor parte de estos hogares mejoraron su condicin en este indicador. Evidencia de lo anterior es que el porcentaje de hogares sin privacin aument cerca de un 7%. Por regiones, se evidencia que los niveles de pobreza se han mantenido estables en la mayor parte de los territorios, sin cambios signicativos. Entre 2003 y 2009, seis de las 13 regiones evaluadas aumentaron en promedio el porcentaje de hogares con niveles de privacin severa en un 1,3%, siendo la regin Antofagasta la regin con el mayor aumento (3,6%), en contraste con la regin de Aisn (donde disminuy un 2,15%). Entre otros resultados se encuentra que la zona norte del pas han sido los departamentos donde la pobreza se ha mantenido relativamente constante. Al observar la distribucin de los niveles de privacin de la pobreza de acuerdo al sexo del jefe del hogar se aprecia al igual que en el caso colombiano que las mujeres presentan niveles ms altos de privacin en reas como la vivienda. En 2009 un 59% de los hogares donde la mujer jefe de hogares presenta privacin severa en este aspecto, mientras que los hombres slo lo registran en un 38%. En la dimensin del trabajo, las jefas de hogar tienen peores condiciones que los hombres, con cerca de un 30% de ellas en privacin severa contra un 17% de los jefes de hogar. En salud,
209
por su parte, los hogares donde el jefe de hogar es mujer poseen menores tasas de privacin severa con un 13%, contra un 18% de los hombres. En las dems dimensiones evaluadas no hay diferenciales signicativos. Los anlisis sobre la convergencia espacial evidencian que no se puede aceptar la hiptesis alterna de esta caracterstica. No obstante, en trminos de convergencia absoluta las diferentes regiones de Chile parecen contar con tasas de cambio estables en trminos de variacin de la pobreza. La regresin presenta un r2 ajustado de 0,52, lo que signica que cerca del 52% de la varianza asociada al cambio en los niveles de pobreza en los departamentos de Chile est determinado por los niveles de pobreza iniciales. En promedio, los niveles de pobreza se redujeron cerca de un 1% entre 2003 y 2009. Presentacin grca de resultados. Caso 4
Grco 4 Chile. Distribucin de los tipos de pobreza por ao y dimensin (2003 y 2009).
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 85% 72% 75% 72% 69% 37% 39% 41% 86% 83% 81% 30% 28% 23% 0% 18% 10% 4% 1% 9%
4% 9% 15%
4% 8% 13%
1% 20% 10%
4% 1% 11%
10% 7% 0%
16% 3% 0%
14%
16% 29%
25%
20%
17% 14% 13%

Severa
21%
Moderada Leve Sin privacin
34%
Educativas
Informacion
Cond. Niez
Salud
Trabajo
Vivienda
Fuente: Encuestas CASEN 2003 y 2009. Clculos de los autores.
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Mapa 5 Chile. Porcentaje (%) de Hogares con Privaciones Severas por Departamento (2003 y 2009)
Presentacin grca agregada (Colombia, Uruguay, Argentina y Chile) En el Mapa 6, a manera de resumen grco, se presentan los resultados de la pobreza multidimensional local, modelo ajustado BRM. Es importante mencionar la necesidad de diferenciar los mdulos indicativos, mientras para Colombia la lnea de ajuste severo se encuentra sobre un ndice de 22%, para Uruguay y Chile se aproxima a 11% de los hogares con privacin severa. Este es un reejo de las capacidades nacionales y el nivel de compensacin de los resultados por dimensin. En este sentido, es posible denir por cada territorio conclusiones sobre las dimensiones y sus efectos de convergencia, pero actualmente con la metodologa utilizada, dado que no es su alcance en este documento no se establece la necesidad de generar un integrado dinmico entre los pases.
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Mapa 6 Comparativo Muestral. Pobreza Multidimensional local modelo ajustado BRM Colombia (2011), Uruguay (2011), Argentina (2011) y Chile (2009).
Fuente: Encuesta Calidad de Vida (DANE-Colombia), Encuesta Permanente de Hogares (Argentina), Encuesta contina de hogares (INE-Uruguay), CASEN (Chile). Clculo de los autores.
PALABRAS FINALES A lo largo del documento se ha considerado el concepto de pobreza como una categora en constante re-signicacin, dada las necesidades de la poblacin y de los contextos en los cuales esta se desarrolla. De esta manera se considera la importancia de reconocer la pobreza a partir de componentes multidimensionales enmarcados en realidades heterogneas de carcter territorial. 212
El ajuste social, que se ha requerido para entender una pobreza multidimensional, es resultado de las sinergias y discusiones polticoeconmicas que han obligado a los pases latinoamericanos a asumir un cierto grado de madurez estructural, que implica una recomposicin de sus aparatos productivos, ajustes scales y monetarios, la consolidacin de nuevos contratos sociales y la democratizacin de las sociedades nacionales y regionales, tales como MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones y CARICOM, entre otras. Respecto al modelo ajustado BRM, sobre el ndice de pobreza multidimensional (IPM) desarrollado por el Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI), intenta reejar condiciones ajustadas al promedio del conjunto de pases y departamentos o regiones que integran el mapa poltico-administrativo de Latinoamrica. En trminos de la convergencia espacial de la pobreza multidimensional local con enfoque diferencial, los resultados para una muestra de cuatro pases latinoamericanos rechazan la existencia de los efectos locales (departamento/regin) en el mejoramiento de las condiciones de pobreza. Sin embargo, se evidencia que existe una convergencia absoluta en cada uno de los territorios nacionales, es decir que los departamentos por regiones con mayores niveles de pobreza han disminuido su porcentaje de privaciones severas ms rpido que la de los departamentos con niveles de privacin ms bajos al inicio del periodo analizado. El anlisis del caso de Chile permite apreciar un Estado con bajos niveles de pobreza y control sobre las polticas que le condicionan, esto no signica que no tenga escenarios complejos frente a algunas de las dimensiones analizadas, lo que implica es que presenta un mejor panorama que los dems pases de la muestra. En el caso de Colombia, los hogares en general presentan menores niveles de privacin severa en trminos de la pobreza multidimensional entre 2003 y 2011. Argentina y Uruguay evidencian desarrollos similares entre los periodos de comparacin, fundamentalmente porque en trminos de pobreza las condiciones severas se mantienen dentro de una tendencia de comportamiento de largo plazo. A nivel general, las dimensiones con mayores niveles de cobertura son: salud, educacin e informacin; mientras que las de menor cobertura son las de vivienda, ya que el nmero de hogares sin privacin en estos momentos no llegan a ser ms del 50% en los pases analizados. En trminos del anlisis con enfoque diferencial, no se observan diferencias altamente signicativas entre los niveles de pobreza a nivel general cuando el jefe de hogar es hombre o mujer, aunque en algunos pases las categoras del trabajo presentan mayores niveles
213
de privacin severa para las mujeres. Estos resultados en trminos de la pobreza multidimensional a partir de un enfoque diferencial de gnero invitan a profundizar en estudios en este rea, para revisar en detalle el impacto de las aparentemente bajas diferencias entre hombres y mujeres, y su reejo en trminos de exclusin e inclusin, frente a temas como salarios, capacidad de compra de inmuebles, capacidad para atencin de la infancia y juventud, y atencin mdica entre otras. Como un horizonte de este tipo de investigacin, se plantea la necesidad de realizar una cobertura total de los pases que integran Amrica Latina en funcin de la informacin existente que permita establecer: a) convergencias espaciales de la pobreza multidimensional con enfoque diferencial al interior de cada pas, b) determinar si existen convergencias nacionales, c) explorar enfoques microlocales de carcter municipal, comunal y barrial, incluso en funcin de la informacin explorar los mapeos simplicados y continuos, accin que podra mejorar los esquemas de focalizacin del gasto pblico social.
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220
ANEXO 1. DIMENSIONES Y ESTRUCTURA ANALTICA POBREZA MULTIDIMENSIONAL. MODELO AJUSTADO BRM

Dime nsin V ariable P rivac in* Bajo logro educativo (0.083) Indic ador Escolaridad promedio de las personas de 15 aos y ms del hogar Porcentaje de personas del hogar de 15 aos y ms que saben leer y escribir Proporcin de nios entre 6 y 16 aos en el hogar que asisten al colegio Proporcin de nios y jvenes (7-17 aos) dentro del hogar sin rezago escolar (segn la norma nacional) Proporcin de nios de cero a cinco aos en el hogar con acceso simultaneo a salud y educacin inicial Proporcin de nios entre 12 y 17 aos en el hogar que se encuentra por fuera del mercado laboral Nmero de personas por miembro ocupado en el hogar Numero de aos de educacion del receptor del ingreso en el hogar Proporcin de miembros del hogar, mayores de cinco aos, asegurados a Seguridad Social en Salud Proporcin de personas del hogar que acceden a servicio institucional de salud ante una necesidad sentida en los ltimos 12 meses urbano Sin privac ion 9 aos N ive l de privac in le ve 6 a 8 aos mode rada 3 a 5 aos se ve ra 2 o menos
C ondiciones educativas del hogar (0.16)
Analfabetismo (0.083)
100%
75 a 99%
50 a 74.9%
0 a 50%
Inasistencia escolar (0.0416)
100%
80 a 99%
60 a 80%
0 a 60%
Rezago escolar (0.0416) C ondiciones de la niez y Barreras de acceso a juventud (0.16) servicios para el cuidado de la primera infancia (0.0416) Trabajo infantil (0.0416)
100%
75 a 99%
50 a 74.9%
0 a 50%
100%
80 a 99%
60 a 80%
0 a 60%
100%
90 a 99%
70 a 90%
0 a 70%
Tasa de dependencia econmica (0.083) Trabajo (0.16) Formacion del jefe de hogar (0.083) Sin aseguramiento en salud (0.083) Salud (0.16) Barreras de acceso a servicio de salud (0.083)
5 en adelante
11 aos
9 aos
5 aos
C ero aos
100%
90 a 99%
70 a 90%
0 a 70%
100%
75 a 99%
50 a 74.9%
0 a 50%
Sn acceso a fuente de agua mejorada (0.027)
acueducto por tuberia acueducto por tuberia por recoleccion Inodoro conectado alcantarillado y uso exclusivo Inodoro conectado alcantarillado y a pozo septico y uso exclusivo otros ladrillo o bloque, material prefabricado otros
otra fuente por tuberia pozo y otra fuente de tuberia el resto Inodoro conectado alcantarillado, y uso compartido Inodoro conectado alcantarillado, y a pozo septico y uso compartido madera burda o tablon vegetal
demas que no sean las incluidas aguataero carro tanque u otra fuente La tiran a un rio o la entirran otros
aguas lluvias, rio o quebradas aguas lluvias, rio o quebradas la quema o eliminacion de otra forma No tener
rural Eliminacion de basuras (0.027) total
urbano Servicios Sanitarios (0.027) rural Acceso a servicios pblicos domiciliarios y condiciones de la vivienda (0.16)
otros
No tener
Pisos inadecuados (0.027)
total
gravilla o cemento madera burda, tabla, tabln, guadua, otro vegetal, zinc, tela, cartn, deshechos. zinc, tela, cartn, deshechos o sin paredes. 4a5
tierra o arena
Paredes exteriores inadecuadas (0.027)
urbano
madera pulida y otros madera burda, tabla, tabln, guadua, otro vegetal 3a4
sin paredes
rural Urbano. Nmero de personas por cuarto para dormir excluyendo cocina, bao y garaje e incluyendo sala y comedor Rural derechos de propiedad sobre la vivienda (0.083) Informacion (0.16) C omunicaciones (0.083) pocesion de titulo de propiedad de la vivienda
sin paredes
menos de 3
mas de 5
Hacinamiento crtico (0.027)
3a4 propia o pagandola electricidad o telefonia o radio o television o computador o internet
4a5 arriendo
5a6 usufructo
mas de 6 sin titulo u otro
Bienes o servicios que facilitan la interconexion del hogar
electricidad telefonia o radio o television
electricidad o televisin
ninguno
221
AneXo 2. CUadros de resUltados por pases (% de la poblacIn por nIvel de prIvacIn)

Pas Uruguay Poblacin Total Variable Educativas Informacin Cond. Niez Salud Trabajo Vivienda Hombres Educativas Informacin Cond. Niez Salud Trabajo Vivienda Mujeres Educativas Informacin Cond. Niez Salud Trabajo Vivienda Ao 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 Sin privacin 51% 42% 67% 60% 68% 85% 93% 92% 46% 42% 59% 51% 50% 41% 67% 59% 77% 90% 93% 93% 47% 41% 61% 50% 47% 44% 68% 57% 84% 89% 96% 94% 38% 39% 69% 59% Leve 31% 17% 16% 21% 4% 2% 0% 0% 19% 31% 2% 36% 30% 16% 16% 22% 3% 2% 0% 0% 18% 31% 1% 37% 32% 16% 17% 21% 2% 1% 0% 0% 10% 23% 0% 30% Moderada 15% 23% 17% 18% 2% 2% 3% 3% 15% 11% 37% 11% 16% 22% 16% 18% 1% 1% 2% 2% 13% 10% 36% 10% 15% 19% 14% 21% 1% 1% 1% 1% 9% 8% 29% 9% Severa 3% 18% 1% 1% 26% 11% 4% 5% 20% 16% 3% 2% 3% 21% 1% 1% 18% 7% 5% 5% 22% 18% 2% 2% 5% 21% 1% 1% 13% 8% 3% 5% 42% 31% 1% 2%
222
Pas Colombia
Poblacin Total
Variable Educativas Informacin Cond. Niez Salud Trabajo Vivienda
Ao 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Sin privacin 25% 26% 57% 45% 80% 67% 43% 75% 25% 25% 28% 27% 28% 26% 50% 23% 86% 75% 49% 79% 27% 29% 21% 26% 31% 30% 57% 23% 85% 75% 45% 78% 22% 27% 34% 40%
Leve 12% 12% 27% 45% 0% 16% 0% 0% 17% 17% 11% 10% 12% 10% 31% 54% 0% 14% 0% 0% 18% 17% 14% 15% 12% 12% 30% 57% 0% 12% 0% 0% 14% 14% 13% 11%
Moderada 39% 37% 10% 7% 2% 4% 10% 10% 39% 36% 32% 35% 36% 38% 12% 18% 1% 2% 7% 7% 38% 35% 33% 27% 34% 31% 10% 16% 1% 2% 6% 7% 29% 27% 32% 28%
Severa 23% 25% 5% 2% 18% 13% 47% 14% 20% 22% 30% 28% 24% 26% 6% 5% 13% 9% 44% 14% 17% 19% 31% 32% 24% 27% 3% 4% 14% 11% 48% 15% 35% 33% 21% 21%
Hombres
Educativas Informacin Cond. Niez Salud Trabajo Vivienda
Mujeres
223
Pas Argentina
Poblacin Total
Ao 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Sin privacin 32% 32% 39% 39% 36% 36% 85% 88% 30% 30% 28% 29% 25% 25% 29% 27% 26% 26% 71% 70% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 27% 27% 25% 25% 60% 78% 25% 25% 25% 25%
Leve 28% 28% 31% 30% 24% 23% 0% 1% 26% 25% 30% 30% 25% 25% 29% 27% 25% 26% 0% 0% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 27% 27% 25% 25% 0% 2% 25% 25% 25% 25%
Moderada 25% 23% 21% 22% 17% 17% 6% 4% 21% 21% 21% 19% 25% 25% 28% 27% 23% 23% 10% 9% 25% 25% 24% 24% 25% 25% 27% 27% 25% 24% 13% 5% 25% 25% 24% 24%
Severa 15% 17% 9% 9% 23% 25% 9% 7% 23% 24% 21% 22% 25% 25% 15% 19% 26% 26% 20% 22% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 19% 20% 25% 25% 27% 15% 25% 25% 25% 25%
Hombres
Mujeres
224
Pas Chile
Poblacin Total
Ao 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009
Sin privacin 72% 75% 72% 69% 85% 86% 83% 81% 37% 39% 34% 41% 72% 73% 70% 68% 87% 88% 85% 80% 39% 41% 30% 38% 65% 69% 73% 66% 90% 91% 84% 86% 33% 35% 54% 59%
Leve 15% 13% 10% 10% 11% 9% 0% 0% 30% 28% 23% 21% 15% 14% 11% 11% 10% 8% 0% 0% 30% 28% 35% 32% 16% 15% 10% 11% 6% 5% 0% 0% 21% 22% 27% 24%
Moderada 9% 8% 18% 20% 1% 1% 7% 3% 20% 17% 14% 13% 8% 8% 19% 20% 1% 0% 5% 2% 18% 15% 21% 19% 11% 10% 17% 22% 1% 1% 4% 2% 17% 14% 13% 12%
Severa 4% 4% 0% 1% 4% 4% 10% 16% 14% 16% 29% 25% 5% 5% 0% 1% 3% 3% 10% 18% 13% 17% 14% 11% 8% 6% 0% 1% 3% 4% 12% 13% 30% 30% 6% 6%
Hombres
Mujeres
225
AneXo 3. ResUltados grfIcos por pases

COLOMBIA
Colombia Distribucin de los tipos de pobreza por sexo del jefe de hogar y dimensin (2003 y 2011)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 Educativas Informacin Cond. Niez Salud Trabajo Vivienda 28% 26% 12% 10% 50% 23% 49% 27% 29% 36% 38% 31% 54% 86% 75% 7% 79% 18% 17% 14% 24% 26%
6% 12%
5% 18%
13%
9% 2% 14% 44%
14% 7%
17%
19% 31% 32% Hombres
38%
35% 33% 27%

Severa Moderada
15%
Leve Sin privacin
21%
26%
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 31% 10% 0% 2003 2011 30% 12% 12% 34% 31% 24% 27%
3% 10%
4% 16%
14% 0% 1%
11% 2% 12% 48%
15% 7% 0% 35% 33%
21%
21%
30%
32% 57% 85% 75% 57% 45% 23% 22% 27% 34% 6% 0% 78% 14% 14% 13% 29% 27%
28%
Mujeres
11%
Severa Moderada Leve
40%
Sin privacin
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
Educativas
Informacion
Cond. Niez
Salud
Trabajo
Vivienda
226
Colombia Relacin entre el porcentaje de hogares con privaciones severas y el cambio de esta variable entre 2003 y 2011
4,00 3,00 Cambio % entre 2003 y 2009 2,00 1,00 0,00 -1,00 -2,00 -3,00 % de Hogares con Privacion severa 8 9 10 11 12 13 y = -1,0403x + 11,252 R = 0,5292 Var.
% P. S. 2003
Lineal -1,04 11,26
Espac. -1,04 11,26 0,45* 0,574
P 0,007 0,007
Cons. Rho
R2 0,48 * No es signicativo al 10%.
URUGUAY
Uruguay Distribucin de los tipos de pobreza por sexo del jefe de hogar y dimensin (2003 y 2011).
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
3% 16% 21%
1% 16%
1% 18% 18% 3% 22% 1%
7% 2% 1%
5% 0% 2%
5% 0% 2%
2% 22% 18% 10% 13% 18% 31% 1% 36%
2% 10%
16% 30% 22%
37%
Hombres
16% 77% 67% 50% 41% 59%
90%
93%
93%
Severa Moderada
61% 47% 41% 50%
Leve Sin privacin
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
Educativas
Informacion
Cond. Niez 3% 1%
Salud
Trabajo
Vivienda
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20%
5% 15% 21%
1% 14% 17%
1% 21% 13% 2%
8% 1%
5% 31% 42%
1% 29%
2% 9%
19% 32% 16%
30% 8%
Mujeres
21% 9% 94% 10%
84% 68% 47% 44% 57%
89%
96%
23% 69%
Severa
227
59%
Moderada Leve Sin privacin
38%
39%
10% 0% 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Educativas
Informacion Cond. Niez
Salud
Trabajo
Vivienda
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
5% 15% 21%
1% 14% 17%
1% 21% 13% 2%
8% 1%
3% 1%
5% 31% 42%
1% 29%
2% 9%
19% 32% 16%
30% 8%
Mujeres
21% 9% 94% 10%
84% 68% 47% 44% 57%
89%
96%
23% 69%
Severa Moderada
59%
Leve Sin privacin
38%
39%
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
Educativas
Informacion
Cond. Niez
Salud
Trabajo
Vivienda
Uruguay Relacin entre el porcentaje de hogares con privaciones severas y el cambio de esta variable entre 2003 y 2011
3 Var. 2 Cambio % entre 2003 y 2011 1 0 7 -1 -2 -3 -4 % de Hogares con Privacion severa y = -0,6283x + 5,9032 R = 0,34442 8 9 10 11 12 13 14
% P. S. 2003
Lineal -0,626 5,886
Espac. -0,538 4,383 -1,302*
P 0,00 8 0,014
Cons. rho R2
0,304
0,453
* No es signicativo al 10%.
228
ARGENTINA
Argentina Distribucin de los tipos de pobreza por sexo del jefe de hogar y dimensin (2003 y 2011)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 Educativas 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 Educativas Informacin Cond. Niez Salud Trabajo Vivienda 25% 25% 27% 27% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 27% 27% 25% 25% 60% 78% 25% 25% 25% 25% 25% 25% 27% 27% 25% 24% 13% 25% 25% 19% 20% 25% 25% 15% 27% 5% 2% 25% 25% 24% 24% 25% 25% 25% 25%
Mujeres
15% 25% 25%
19%
26%
26%
20% 10%
22%
25%
25%
25%
25%
28% 25% 25%
9%
Hombres
27% 23%
23%
25%
25%
24%
24%
Severa
29% 25% 25%
Moderada
27%
25%
26%
71%
70%
25%
25%
25%
25%
Leve Sin privacin
25%
25%
29%
27%
26%
26%
25%
25%
25%
25%
Informacin
Cond. Niez
Salud
Trabajo
Vivienda
229
Argentina Relacin entre el porcentaje de hogares con privaciones severas y el cambio de esta variable entre 2003 y 2011.
7,00 6,00 Cambio % entre 2003 y 2011 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 -1,0012,00 -2,00 -3,00 -4,00 % de Hogares con Privacion severa 14,00 16,00 18,00 20,00 22,00 Var.
% P. S. 2003
Lineal -0,652 12,69
Espac. -0,671 13,2 -,219*
P 0,007 0,007
Cons. rho R2
0,545
0,574
* No es signicativo al 10%.
y = -0,652x + 12,695 R = 0,54534
CHILE
Chile Distribucin de los tipos de pobreza por sexo del jefe de hogar y dimensin (2003 y 2009)
3% 1% 10% 3% 0% 8%
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
5% 8% 15%
5% 8% 14%
0% 19% 11%
1% 20% 11%
10% 5% 0%
18% 0% 2%
13% 18%
17% 15%
14% 21%
11% 19%
Hombres
30% 87% 72% 73% 70% 68% 39% 88% 85% 80%
28% 35%
32%
41%
30%
38%
2003
2009
2003
2009
2003
2009
2003
2009
2003
2009
2003
2009
Educativas 100% 90% 80% 70% 60% 16%
Informacin 0% 17% 10% 11% 1% 22%
Cond. Niez 3% 1% 6% 4% 1% 5%
Salud
Trabajo
Vivienda 6% 12%
8% 11%
6% 10% 15%
12% 4% 0%
13% 0% 2% 30% 30%
6% 13%
230
17%
14%
27%
24%
Mujeres
10% 0%
30%
2003 Jess 2009 2003 2009 2003 2009 Botello 2003 Pealoza 2009 2003 2009 2003 Marn 2009 Daz Freddy Ruiz Herrera, Hctor Alberto y Nayssa Alejandra Educativas 100% 90% 80% 70% 60% 50% 90% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 2003 2009 Educativas Informacin Cond. Niez Salud Trabajo Vivienda 65% 69% 73% 66% 54% 33% 35% 91% 84% 86% 21% 16% Informacin 0% 17% 10% 11% 17% 14% 27% 1% 22% Cond. Niez 3% 1% 6% 4% 1% 5% Salud Trabajo Vivienda 6% 12%
8% 11%
6% 10% 15%
12% 4% 0%
13% 0% 2% 30% 30%
6% 13%
24%
Mujeres
Severa
22%
Moderada Leve
59%
Sin privacin
Chile Relacin entre el porcentaje de hogares con privaciones severas y el cambio de esta variable entre 2003 y 2009
4,00 3,00 Cambio % entre 2003 y 2009 2,00 1,00 0,00 -1,00 -2,00 -3,00 % de Hogares con Privacion severa 8 9 10 11 12 13 y = -1,0403x + 11,252 R = 0,5292 Var.
% P. S. 2003
Lineal -1,04 11,26
Espac. -1,04 11,26 0,45* 0,574
P 0,007 0,007
Cons. Rho
R2 0,48 * No es signicativo al 10%.
231
Jos Luis Espinoza-Delgado*
La medIcIn de la pobreza, de Un enfoQUe UnIdImensIonal a Uno mUltIdImensIonal

IMPLICANCIAS PARA NICARAGUA
No me pregunten qu es la pobreza, ustedes la han visto frente a mi casa. Miren la casa y cuenten el nmero de agujeros. Vean mis utensilios y la ropa que tengo puesta. Examnenlo todo y describan lo que ven. Esa es la pobreza. (un hombre pobre de Kenya, 1997). La pobreza es sentir humillacin, tener una sensacin de dependencia, verse obligado a aceptar un trato grosero, insultante e indiferente cuando uno solicita ayuda (una mujer pobre de Letonia, 1998). Un padre de familia explica: en realidad no tenemos ingresos entre agosto y septiembre. Por lo tanto, tenemos que recurrir al trueque y usar los productos como dinero. El ao pasado recog las papas que sembr a mediados de agosto y las llev a Khapan para venderlas. Entonces compr algunas de las cosas que los nios necesitaban para ir a la escuela en septiembre. Esto nos perjudic econmicamente porque las papas nos hubieran dado ms dinero si las hubiramos vendido ms tarde en la temporada Por lo general intercambiamos papas y trigo por abrigos. Pero en estos momentos no tenemos nada que intercambiar (Armenia, 1996)1.
* Doctorando en Economa en el Departamento de Estructura e Historia Econmica y Economa Pblica de la Universidad de Zaragoza, Espaa. Investigador Colaborador del Grupo de Investigacin en Economa Pblica de la Universidad de Zaragoza e Investigador Adjunto del Centro Interuniversitario de Estudios Latinoamericanos y Caribeos (CIELAC) de la Universidad Politcnica de Nicaragua. 1 Estas frases las hemos tomado de Narayan et al., 2000.
233
La pobreza es hambre, soledad, no tener un lugar donde ir cuando termina el da, la privacin, la discriminacin, el abuso y el analfabetismo (madre soltera de Guyana, PNUD, 1997).
1. IntrodUccIn Desafortunadamente, la pobreza contina siendo un problema social actual, est presente en un gran nmero de pases y millones de personas sufren sus consecuencias2. En el ao 2008, de acuerdo a estimaciones del Banco Mundial3 (Comunicado de Prensa N 2012/297/ DEC), 1.290 millones de personas el equivalente al 22% de la poblacin del mundo en desarrollo vivan con menos de 1,25 dlares americanos al da y 2.470 millones de personas con menos de 2 dlares4, aproximadamente el 42% de la poblacin del mundo en desarrollo. En Latinoamrica y el Caribe, de acuerdo a las cifras de la CEPAL, el 6,5% de la poblacin (37,5 millones de personas aproximadamente) viva con menos de 1,25 dlares y el 12,4% (71,5 millones de personas aproximadamente) con menos de 2 dlares. Por su parte, en Nicaragua de acuerdo a la ltima Encuesta de Mediciones del
2 La pobreza es, de muchas maneras, la peor forma de privacin humana. No solo puede involucrar la falta de necesidades de bienestar material sino que tambin la negacin de las oportunidades para vivir una vida tolerable (Anand y Sen, 1997: 5). La pobreza deteriora la calidad de vida de la poblacin que la padece y limita el desarrollo econmico de los pases ya que condiciona el desarrollo pleno de las potencialidades y de las capacidades de las personas y en consecuencia, hace mucho ms difcil alcanzar tasas de crecimiento altas y sostenidas. Generalmente, los pobres tienen un limitado acceso a los mercados nancieros y a otros complementos de la inversin privada esenciales para la acumulacin de capital fsico, por lo tanto una buena parte de la poblacin no puede efectuar inversiones potencialmente rentables para la economa nacional (Perry et al., 2006). Los pobres, en su mayora, tienen mala salud lo cual disminuye su productividad, asisten a escuelas de peor calidad y los retornos de la educacin, que son bajos y tardos, as como las perspectivas reducidas de movilidad, desalientan la acumulacin del capital humano esencial para el crecimiento (Perry et al., 2006: 6); la sociedad se priva as de la contribucin potencial de un gran nmero de talentos. En sntesis, en pases con alta pobreza la sociedad como un todo se priva del concurso productivo de muchos de sus miembros. 3 El ao 2008 es el ms reciente del que se pueda calcular una cifra mundial, porque si bien se dispone de estadsticas ms recientes para pases de ingreso medio, los datos ms recientes sobre pases de ingreso bajo escasean o no pueden compararse con estimaciones anteriores (Comunicado de Prensa N:2012/297/DEC). 4 El Banco Mundial establece como lnea de pobreza extrema 1,25 dlares por da PPA del ao 2005 y como lnea de pobreza absoluta 2 dlares por da PPA del ao 2005. El referente de consumo son los Estados Unidos. La lnea de pobreza extrema particular para cada pas es el equivalente en moneda nacional de lo que se podra comprar con 1,25 dlares por da en Estados Unidos.
234
Jos Luis Espinoza-Delgado
Nivel de Vida 2009 (EMNV09) utilizando la lnea de pobreza nacional, aproximadamente cuatro de cada diez nicaragenses vive en condiciones de pobreza y uno de cada seis en condiciones de extrema pobreza. Indiscutiblemente, estas cifras son asombrosas por s solas y nos dan una idea de la magnitud de un problema que sin duda se ha agudizado an ms en el contexto de la reciente crisis econmica y no parece vislumbrarse una pronta y efectiva solucin en el corto o mediano plazo. De hecho, Martn Ravallion sostiene que dado el actual ritmo de progreso alrededor de 1.000 millones de personas seguiran viviendo en la extrema pobreza en el ao 2015 (Comunicado de Prensa del Banco Mundial N 2012/297/DEC). Por lo tanto, la reduccin o alivio de la pobreza debe ser o continuar siendo un eje estratgico de toda poltica econmica y un objetivo central de la gestin pblica y de los organismos multilaterales dedicados a estos temas. Como seala Debraj Ray, precisar cmo se caracteriza, cules son sus determinantes y hallar un indicador apropiado de la misma son elementos fundamentales para el diseo de las polticas encaminadas a la lucha contra la pobreza (Ray, 2002: 239). Aunque en los ltimos 25 aos se han logrado importantes avances en la caracterizacin y medicin de la pobreza, hoy en da esta cuestin contina siendo un reto importante para los analistas y diseadores de polticas sociales. La pobreza, un concepto en apariencia simple y entendido por todos, presenta muchas dicultades cuando se pretende medir con algn nivel de precisin. De hecho, la propia denicin de quin es pobre y quin no lo es no es tan trivial como a simple vista podra parecernos. Este problema social es complejo en extremo y requiere de un anlisis claro para descubrir todas sus aristas o, al menos, para aproximarnos a ellas. Segn Amartya Sen Los seres humanos somos fundamentalmente diversos y no se puede trazar una lnea de pobreza y aplicarla a rajatabla a todo el mundo por igual, sin tener en cuenta las caractersticas y circunstancias personales (Sen, en su intervencin dentro de las actividades de la Red para la Reduccin de la Pobreza segn Quesada, 2001). Inevitablemente, para medir la pobreza es necesario denirla previamente, saber qu estamos midiendo, lo que constituye una tarea no menos difcil por su complejidad inherente. Como lo expresa Jos Luis Anta Flez, con la pobreza estamos ante un tema policromtico (pobrezas hay muchas), polifnico (las opiniones sobre la pobreza son variadas), multifactorial (las causas son mltiples) y polidrico (la pobreza tiene muchas caras y formas de manifestacin) (Anta Flez, 1998: 51). El anlisis econmico tradicional a menudo identica la nocin de nivel o estndar de vida con el de la utilidad experimentada por los agentes ante el consumo de bienes (Feres y Mancero, 2001: 10). Sin
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embargo, de acuerdo a Juan Carlos Feres y Xavier Mancero, Amartya Sen (Sen, 1984) critica esta aproximacin cuando argumenta que el nivel de vida de un individuo est determinado por sus capacidades y no por los bienes que posea ni por la utilidad que experimente (Feres y Mancero, 2001: 10)5. Asimismo, el nivel de vida tampoco estara dado por una comparacin de los niveles de utilidad de las personas. La utilidad es una reaccin mental subjetiva ante la ejecucin de una capacidad y, por esa razn, no puede utilizarse para evaluar objetivamente el nivel de vida (Feres y Mancero, 2001: 10). En sntesis, Amartya Sen propone un cambio de enfoque al estudio del bienestar. En lugar de hacer nfasis exclusivamente en los bienes materiales (ingreso o consumo), debemos considerar las capacidades del individuo para poder vivir el tipo de vida que valora. Este nuevo enfoque representa una de las principales fundamentaciones de la concepcin de la pobreza como un fenmeno multidimensional. La pobreza multidimensional, como lo sealan Sabina Alkire y James Foster, ha capturado la atencin de los analistas y de quienes desarrollan polticas pblicas debido al convincente trabajo conceptual de Amartya Sen y a la disponibilidad sin precedentes de datos relevantes (Alkire y Foster, 2007: 1). La mayora de la literatura dedicada a su medicin toma su fundamento conceptual desde el enfoque de las capacidades desarrollado por Amartya Sen. De hecho, como lo expresa Erick Thorbecke, nuestro entendimiento del concepto de la pobreza se ha mejorado y profundizado considerablemente en las ltimas tres dcadas gracias al seminal trabajo de Amartya Sen (Thorbecke, 2008: 3). Hoy en da es un hecho inobjetable y de consenso unnime, al menos desde el punto de vista conceptual, el carcter multidimensional de este fenmeno social. Por su parte, el inters en la medicin multidimensional de la pobreza como sealan Francisco Ferreira y Mara Ana Lugo ha ido creciendo de manera constante ms o menos en los ltimos diez
5 Podemos pensar en las Capacidades como en las actividades que distintos objetos permiten realizar. Por ejemplo: una bicicleta es un bien que posee distintas caractersticas, entre ellas ser un medio de transporte. Esa caracterstica le da a la persona la capacidad de transportarse, y esa capacidad a su vez puede proporcionar utilidad al individuo. De modo que existira una secuencia que se inicia en el bien, pasa por las caractersticas de ste, despus por las capacidades y, por ltimo, por la utilidad (Feres y Mancero, 2001: 10). Por lo tanto, los bienes no seran los objetos que determinan el estndar de vida, ya que la posesin de bienes no indica por s sola las actividades que un individuo puede realizar, pues stas dependen de las facultades e impedimentos de cada individuo (Feres y Mancero, 2001: 10). En consecuencia, como apunta Amartya Sen, si bien es cierto que los objetos proveen la base para una contribucin al estndar de vida, no son en s mismos una parte constituyente de ese estndar (Sen, 1984: 334).
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aos (Ferreira y Lugo, 2012: 2). A partir de los trabajos pioneros de Kai-Yuen Tsui y de Franois Bourguignon y Satya Chakravarty, se han propuesto una serie de aproximaciones o metodologas para medir o analizar privacin en ms de una dimensin6 (Tsui, 2002; Bourguignon y Chakravarty, 2003). Sin embargo, a pesar de esta oreciente literatura, hoy en da no parece existir un acuerdo universal7 sobre la metodologa a seguir cuando nos planteamos medir la pobreza bajo esta nueva perspectiva multidimensional. De hecho, como expresa Erick Thorbecke, la mayora de las cuestiones que permanecen an sin resolverse en el anlisis de la pobreza, hablando en trminos generales, estn relacionadas directa o indirectamente con la naturaleza multidimensional y dinmica de la misma (Thorbecke, 2008: 3). En general, de acuerdo a Alfredo Serrano y Jean-Yves Duclos, existen dos enfoques para realizar anlisis de pobreza: el enfoque cardinal (EC) y el enfoque ordinal (EO) (Serrano y Duclos, 2006). Segn estos dos autores, el EC implica estimaciones numricas de la pobreza, y son sustancialmente sensibles a las hiptesis asumidas respecto a diferentes variables (a la denicin del indicador de bienestar, al umbral de pobreza, a la naturaleza de la medida de pobreza, etc.). Pero una de las ventajas principales de ste es la simplicidad y aparente carencia de ambigedad. Por su parte, el EO ordena la pobreza de diferentes distribuciones, basado en el anlisis de Dominancia de la Pobreza. Este enfoque consiste en proporcionar un determinado orden de pobreza cuando se realizan comparaciones de diferentes distribuciones. Este enfoque no calcula un valor numrico preciso para medir la pobreza y no determina otros parmetros de inters (Serrano y Duclos, 2006: 3 y s.). Por lo tanto, podramos ver al EO como un complemento necesario de las medidas cardinales. No obstante lo anterior, en nuestra discusin seguiremos el enfoque cardinal. En el presente trabajo nos hemos planteado como objetivo revisar las cuestiones relacionadas con la medicin de la pobreza y sistematizar sin mucho ropaje matemtico y de manera sencilla los principales problemas que debemos enfrentar cuando pasamos de un
6 Por ejemplo: Chakravarty, Deutsch y Silber, 2005; Deutsch y Silber, 2005; Duclos, Sahn y Younger (2006); Maasoumi y Lugo (2008); Alkire y Foster (2011a). 7 Por ejemplo, algunos como Alkire y Foster (2011a) y Maasoumi y Lugo (2008) han propuesto ndices escalares que buscan combinar, en un nmero, la informacin de las varias dimensiones. Otros, en cambio, como Ravallion (2011), sugieren un conjunto de indicadores mejorados (dashboard approach) ms que un solo ndice multidimensional. Para ampliar sobre este desacuerdo ver Ferreira y Lugo, 2012.
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enfoque unidimensional a otro multidimensional y deducir, a partir de lo anterior, las implicancias que le supondra a Nicaragua, o a cualquier otro pas, adoptar este ltimo enfoque. Para ello, hemos estructurado el trabajo del modo que detallamos a continuacin. En la seccin 2, presentamos un muy breve resumen de la medicin unidimensional. En la seccin 3, analizamos las principales cuestiones tericas y empricas a las que se enfrenta y tiene que resolver el investigador cuando decide medir la pobreza desde un enfoque multidimensional. La fundamentacin terica que adoptamos es el enfoque de las capacidades8 propuesto por Amartya Sen. Iniciamos la discusin con una breve justicacin de la medicin multidimensional de la pobreza e intentamos establecer el valor agregado de adoptar esta aproximacin. Posteriormente, nos centramos en discutir fundamentalmente tres cuestiones. La primera, sobre la seleccin de las dimensiones y los correspondientes indicadores que dan cuenta de estas dimensiones. En la segunda abordamos el problema de la identicacin de los pobres multidimensionales, as como los sistemas de ponderaciones de las dimensiones. Y la tercera, sobre el problema de la agregacin: agregamos primero las dimensiones o los individuos? Realizamos una revisin de las diferentes metodologas empleadas para resolver esta cuestin y presentamos los principales ndices multidimensionales utilizados en la literatura. Finalmente, en la seccin 4, hacemos algunas reexiones y establecemos las potenciales lneas de investigacin.
8 Amartya Sen considera que el bienestar est relacionado con la capacidad para funcionar socialmente; un individuo o una familia a quien le falte esta capacidad, debera tener menor bienestar o ser ms vulnerable a variaciones ocasionales de ingresos. Entonces la pobreza, entendida como falta de bienestar, signica tanto falta de acceso a bienes en general o sobre un tipo especco de bienes de consumo considerados como esenciales para constituir un estndar de vida razonable en un entorno concreto, como falta de habilidades para funcionar en una sociedad (Sen, 1985). Hugo Ferrullo (Ferrullo, 2006: 13) sintetiza de manera clara el concepto de pobreza segn Amartya Sen: La condicin de pobreza de una persona equivale a algn grado de privacin que impide el desarrollo pleno de sus capacidades y, en ltima instancia, de su libertad. De acuerdo a Amartya Sen (Sen, 2000: 75), la Capacidad (Capability) de una persona se reere a las diversas combinaciones de funciones que puede conseguir. Por lo tanto, la capacidad es un tipo de libertad: la libertad fundamental para conseguir distintas combinaciones de funciones (o, en trminos menos formales, la libertad para lograr diferentes estilos de vida). El concepto de Funciones (Functionings), que tiene unas races claramente aristotlicas, reeja las diversas cosas que una persona puede valorar hacer o ser. Las Funciones (Functionings) valoradas pueden ir desde las elementales, como comer bien y no padecer enfermedades evitables, hasta actividades o estados personales muy complejos, como ser capaz de participar en la vida de la comunidad y respetarse a uno mismo.
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2. La medIcIn UnIdImensIonal de la pobreza: Un breve resUmen El punto de partida lgico de la medicin de la pobreza bajo un enfoque multidimensional es el enfoque unidimensional, por ello en el presente acpite presentamos un breve resumen del mismo. De acuerdo al seminal trabajo de Amartya Sen, en la medicin de la pobreza debemos enfrentar y resolver dos problemas: 1) la identicacin de los pobres, en el que denimos los criterios para distinguir a las personas pobres de las no pobres y 2) la agregacin de la informacin disponible sobre la poblacin pobre (sus caractersticas) en un indicador global de pobreza (Sen, 1976). En la literatura, el primer problema ha sido resuelto principalmente por el mtodo del ingreso, el cual requiere de la especicacin de un nivel de ingreso lmite referido como lnea o umbral de pobreza. Una persona es identicada como pobre si su ingreso cae por debajo de la lnea de pobreza establecida9. El segundo problema planteado se resuelve mediante la seleccin de un ndice o medida de pobreza; debemos reunir las caractersticas de los pobres, identicados en el primer problema, para llegar nalmente a una evaluacin del nivel de pobreza agregada del conjunto que estamos estudiando (Sen, 1976). En este contexto, una cuestin natural que surge es qu ndice o medida seleccionamos y cmo construimos un ndice de pobreza apropiado. Para la construccin de ndices de pobreza podemos seguir, al menos, dos enfoques: el enfoque axiomtico (EA) y el enfoque de bienestar (EB). El EA consiste en especicar un conjunto de axiomas o propiedades deseables que debe satisfacer un ndice o medida de pobreza; el primer planteamiento axiomtico fue propuesto por Amartya Sen (Sen, 1976). Segn James Foster, Joel Greer y Erick Thorbecke, los axiomas para las medidas de pobreza pueden ser convenientemente agrupados en tres grandes categoras: 1) Axiomas de Invariancia; 2) Axiomas de Dominancia; y 3) Axiomas de Subgrupo (Foster, Greer y
9 Existen varias opciones para determinar la lnea de pobreza; sta puede ser objetiva y subjetiva. A su vez, la lnea de pobreza objetiva puede ser absoluta y relativa. La lnea de pobreza absoluta est basada en algunas necesidades bsicas, no cambia con el estndar de vida de la sociedad, es independiente del nivel de vida y su cuanta se establece de manera exgena. Cambios en la distribucin del ingreso, por ejemplo, no afectan su posicin. Por su parte, la lnea de pobreza relativa se relaciona ms con la idea de privacin relativa; su cuanta es jada de manera endgena por lo que cambios en la distribucin afectan su posicin. La Unin Europea, por ejemplo, utiliza como lnea de pobreza relativa el 60% de la mediana resultante de la distribucin del ingreso. La lnea de pobreza subjetiva, segn Juana Domnguez y Ana Martn, se construye a partir de las percepciones de los propios hogares, obtenidas a travs de un cuestionario de opinin (Domnguez y Martn, 2006).
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Thorbecke, 2010: 10)10. Por otro lado, de acuerdo a Antonio Fernndez el EB consiste en comparar el bienestar social asociado a la distribucin objeto de nuestro estudio con el bienestar que se obtendra de una distribucin ideal o de referencia en la cual hubiramos eliminado la pobreza (Fernndez, 1992: 56); para realizar esta comparacin utilizamos una funcin de bienestar o de evaluacin social. Los dos enfoques anteriores constituyen dos maneras alternativas de especicar la forma funcional concreta de la medida o ndice y en muchos casos se puede llegar al mismo ndice, por lo que pueden considerarse enfoques complementarios (Fernndez, 1992).
2.1.AlgUnas medIdas o ndIces de pobreza11
a) La medida de pobreza ms sencilla y ampliamente utilizada, no obstante las consideraciones de Amartya Sen12 sobre este tpico, es la tasa de recuento (the headcount ratio). Se dene como:
H ( y, z ) =
q n
Donde y es la distribucin del ingreso, z > 0 la lnea de pobreza, n el nmero de individuos en la poblacin y q el nmero de individuos por debajo de la lnea de pobreza. Por lo tanto, la tasa de recuento mide la extensin o la incidencia de la pobreza; representa la proporcin de unidades pobres respecto al total de la poblacin y est acotada entre cero y uno.
10 Un amplio tratamiento de los axiomas propuestos en la literatura sobre pobreza lo podemos encontrar en: Foster, Greer, y Thorbecke, 2010; Silber, 2007; Domnguez y Martn, 2006; Fernndez, 1992; Ruiz-Castillo, 1987 o Nygard y Sndstrom, 1981, citados por Jos Javier Nez (Nez, 2009: 332) y Foster, Greer y Thorbecke, 1984. 11 Una lista completa de las medidas o ndices de pobreza la podemos encontrar en Juana Domnguez y Ana Martn (Domnguez y Martn, 2006: 53 y ss.); y en Antonio Fernndez (Fernndez, 1992: 57 y ss.). Ver tambin el trabajo de Jacques Silber (Silber, 2007: 8) para otras Medidas Complejas que han aparecido en la literatura. 12 Segn Amartya Sen, toda medida de pobreza debera considerar los tres componentes de la pobreza: Incidencia, Intensidad y Desigualdad (Sen, 1976). Incidencia es el porcentaje de la poblacin que se identica como pobre, es decir que es la proporcin de pobres sobre el total de la poblacin en estudio y nos dice cmo est de extendida la pobreza. Intensidad es la magnitud o profundidad de la pobreza de la unidad de anlisis (individuos u hogares) identicada como pobre. Puede medirse por la distancia entre la lnea de la pobreza establecida y el ingreso o gasto en consumo de la unidad que estemos analizando; nos dice cmo es de grave la pobreza. Desigualdad es un factor agravante de la condicin de pobreza y nos informa de cun lejos se encuentra la distribucin del ingreso de los pobres de la igualdad, situacin en la que todos los individuos percibiran un ingreso idntico.
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b) La tasa de brecha del ingreso (the income gap ratio). Este ndice es denido como:
I y, z =
( )
( z y )
i =1 i
qz
La diferencia que aparece en el numerador nos indica la brecha de pobreza del individuo i; nos dice cun distante se encuentra el -esimo ingreso de la lnea de pobreza. Por lo tanto, el numerador nos indica la suma de los gaps de pobreza: la cantidad de ingreso necesario para suprimir la pobreza. La tasa de brecha del ingreso (llamada tambin brecha del ingreso) nos dice cun distante estn, en promedio, los pobres de la lnea de pobreza. En consecuencia, nos da cuenta de la intensidad o profundidad de la pobreza, la segunda de las componentes introducidas por Amartya Sen (1976). Esta medida est acotada entre cero y uno. c) El ndice de brecha de la pobreza (the poverty gap index). Esta medida intenta solventar algunas de las debilidades de los dos ndices presentados anteriormente y se dene como:
HI y, z =
( )
(
i =1
z yi nz
q q yi yi q = i=1 = H 1 i=1 = H I n nz qz
Es decir, esta medida representa el agregado de la diferencia entre el ingreso determinado por la lnea de pobreza y el ingreso de los pobres, expresado como una fraccin de la lnea de pobreza y promediado entre el total de la poblacin. Este ndice combina las dos primeras medidas presentadas, la tasa de recuento y la tasa de brecha del ingreso, y mide la cantidad de ingreso que sera necesario para situar a todos los pobres sobre la lnea de pobreza. Es superior a las medidas anteriores ya que considera dos aristas importantes en la medicin de la pobreza: la incidencia de la que da cuenta la medida H y la intensidad o profundidad de la pobreza que es medida por I. Sin embargo, entre otras debilidades presenta la de no dar cuenta de la desigualdad entre los pobres. d) Una de las medidas ms completas por las propiedades que cumple es el ndice de pobreza de Foster, Greer y Thorbecke (FGT). Este
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ndice, propuesto por James Foster, Joel Greer y Erick Thorbecke, se ha convertido en uno de los ms populares ndices de pobreza (en realidad representa una familia de ndices ms que uno solo) (Foster, Greer y Thorbecke, 1984). Se dene como:
q z y 1 i FGT y, z , = n i=1 z
) ;

con 0
El ndice de FGT transforma los dficits normalizados de los pobres elevndolos a una potencia no negativa , para obtener la medicin asociada. Esta potencia se conoce como parmetro de aversin a la pobreza; cuanto mayor sea el valor que le otorguemos, mayor ser el nfasis que le estamos asignando a las condiciones de los ms pobres dentro del total de pobres. ste ndice, en contraste con el de Sen, que adopta un sistema de ponderaciones por orden de clasificacin, considera las ponderaciones sobre los dficits de pobreza. Cuando =0 el ndice FGT es igual a la tasa de recuento ya que:
z y i z i =1
q
=q
FGT0 x, y, = 0 =
1 q = H y, z n
( )
Similarmente, cuando =1 el ndice es igual a la brecha de pobreza:

q 1 z yi FGT1 y, z , = 1 = n i=1 z
H y, z I y, z
( ) ( )
Por lo tanto, el FGT0 y el FGT1, al ser equivalentes a las medidas H y HI, no consideran el componente de desigualdad de la pobreza. Si utilizamos un =2 obtendremos el ndice FGT2, el cual como lo expresan Sabina Alkire y James Foster es un promedio simple de los dcits normalizados elevados al cuadrado de toda la sociedad. Al elevar los dcits normalizados al cuadrado, disminuye la importancia relativa de los dcits menores y aumenta el efecto de los dcits mayores (Alkire y Foster, 2007: 4). Asimismo, se puede expresar, de manera alternativa, de la siguiente forma:
FGT2 y, z = H y; z I 2 y; z + 1 I y; z
( )
( )
( ) (
( ))
CVq2
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En donde, CVq representa el Coeciente de Variacin de la distribucin de ingreso o gasto en consumo del subconjunto identicado como pobres. Por lo tanto, el FGT2 es una combinacin de los tres componentes de la pobreza con la diferencia.
3. La medIcIn mUltIdImensIonal de la pobreza La necesidad de pasar de un marco unidimensional de medicin de la pobreza, en el que se utiliza el ingreso como variable de bienestar, a un marco de medicin multidimensional se justica por la imposibilidad del primero de capturar las mltiples dimensiones de la pobreza. El bienestar de una poblacin y por lo tanto su pobreza, la cual es manifestacin de un bienestar insuciente es un fenmeno multidimensional. El ingreso es solamente uno de los muchos atributos de los cuales depende el bienestar. No obstante, es verdad que con un mayor ingreso una persona podra ser capaz de mejorar la posicin de algunos de sus atributos no monetarios, sin embargo tambin es verdad que podra darse el caso en el que los mercados no existan (como por ejemplo, en el caso de algunos bienes pblicos13). De acuerdo a Kai-Yuen Tsui, en el enfoque multidimensional est implcita la visin de que el ingreso por s solo no podra ser una variable apropiada en la que est basada la medicin de la privacin humana (Tsui, 2002: 71). De manera que parece razonable ir ms all del ingreso si queremos realmente acercarnos a una medicin ms precisa del problema. La derivacin de una medida multidimensional de pobreza, siguiendo lo postulado por Amartya Sen sobre la medicin de la pobreza, exige un mtodo de identicacin y una medida de agregacin (Sen, 1976). Por lo tanto, pasar de un marco de pobreza unidimensional a uno multidimensional supone una serie de cuestiones importantes, como lo sealan Sabina Alkire y James Foster: a) Cules son las dimensiones e indicadores de inters?, b) Cul debera de ser la lnea de pobreza para cada dimensin?, c) Cmo deberamos ponderar las dimensiones?, d) Cmo identicamos a los que son multidimensionalmente pobres?, e) Qu medidas multidimensionales deberamos utilizar?, f) Qu medidas pueden utilizar datos ordinales?, g) Cmo captar las interacciones entre las dimensiones, en el supuesto de que las medidas multidimensionales reejen estas interacciones? (Alkire y Foster, 2007: 4).
13 Pensemos en los programas de control de inundaciones y los programas de prevencin de la malaria en un pas en vas de desarrollo. Ver los trabajos de Martin Ravallion (1996), Kai-Yuen Tsui (2002), Franois Bourguignon y Satya Chakravarty (Ravallion, 1996; Tsui, 2002; Bourguignon y Chakravarty, 2003).
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En el presente acpite pretendemos abordar de manera sencilla los principales problemas que deben ser enfrentados cuando planteamos medir la pobreza desde una perspectiva multidimensional, as como algunas propuestas que han ido surgiendo en la literatura para resolver estos problemas. A lo largo del proceso de derivacin de una medida de pobreza que toma en cuenta ms de una dimensin el investigador se encuentra de nuevo con la mayora de los problemas abordados en la medicin unidimensional de la pobreza ms una serie de nuevas cuestiones (como por ejemplo las relacionadas con las ponderaciones de las distintas dimensiones y con la relacin existente entre cada una de ellas). En la literatura han surgido diferentes enfoques o metodologas para derivar una medida de pobreza que tome en cuenta mltiples dimensiones. De acuerdo a Sabina Alkire, las medidas de pobreza que utilizan informacin sobre ms de una dimensin se distinguen a partir de los diferentes pasos que siguen y del orden en que se realizan los mismos. En trminos generales, se identican cuatro pasos en la derivacin de medidas de pobreza multidimensional: 1) Aplicar corte o cortes dimensionales para identicar si un individuo est privado en una dimensin; 2) Agregar entre las dimensiones; 3) Identicar si cada individuo es multidimensionalmente pobre; y 4) Agregar entre los individuos (Alkire, 2011: 4). El orden en que apliquemos cada uno de los pasos anteriores dar lugar a distintos enfoques que podramos seguir cuando nos proponemos derivar un ndice de pobreza multidimensional. En la literatura se plantean bsicamente dos enfoques. El primero consiste en agregar inicialmente las diferentes dimensiones, luego determinar la correspondiente lnea de pobreza para identicar a los pobres respecto a la dimensin resultante de la agregacin en el paso anterior, y nalmente agregar a los individuos y calcular el ndice de pobreza. Prcticamente, este primer enfoque supone los mismos pasos que seguimos cuando calculamos la pobreza de ingreso, es decir cuando medimos la pobreza desde un enfoque unidimensional. Por ello como seala Sabina Alkire a ste suele llamrsele enfoque unidimensional para la medicin de la pobreza multidimensional (Alkire, 2011: 4 y s.). El segundo enfoque se plantea primero determinar una lnea de pobreza para identicar quin es pobre en cada una de las dimensiones, y posteriormente escoger uno de los dos caminos alternativos siguientes: i) Agregar primero a los individuos y generar una medida de privacin para cada una de las dimensiones; agregar, tras ello, las dimensiones (las medidas calculadas para cada dimensin) y calcular el ndice de pobreza ii) Agregar primero entre las dimensiones e identicar quin es pobre desde el punto de vista multidimensional; agregar, posteriormente, a los individuos identicados como pobres multidimensionales y calcular el ndice de pobreza.
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Varias Dimensiones de la Pobreza
Dos enfoques
Agregar inmediatamente las Dimensiones de la Pobreza

Vector Agregado
Determinar primero la Lnea de Pobreza para cada Dimensin
P rivados por Dimensin
Determinar una Lnea de Pobreza para el Vector Agregado
Agregar entre los individuos

Generar medida por Dimensin
Agregar entre las Dimensiones

Identicar Pobres Multidimensionales
Agregar Individuos y calcular el ndice de Pobreza
Agregar Dimensiones (medidas) y calcular el ndice de Pobreza
Agregar Individuos y calcular el ndice de Pobreza
Enfoque Unidimensional
Enfoques verdaderamente Multidimensionales
En la Figura 1, elaborada a partir de un trabajo de Jacques Silber, compendiamos los diferentes enfoques para el anlisis de la pobreza multidimensional (Silber, 2007: 9). Notemos que en esta gura nos referimos a las metodologas de la derecha como los enfoques verdaderamente multidimensionales. Esto se fundamenta en lo postulado por Franois Bourguignon y Satya Chakravarty (Bourguignon y Chakravarty, 2003). Estos dos autores le otorgan el trmino pobreza multidimensional a las medidas que aplican cortes a cada una de las dimensiones o atributos: la cuestin de la multidimensionalidad de la pobreza surge porque los individuos, los observadores sociales o los diseadores de polticas desean denir un lmite de pobreza sobre cada uno de los atributos individuales: Ingreso, Salud, Educacin, etc. (Bourguignon y Chakravarty, 2003: 27). Por lo tanto, nicamente las metodologas abordadas en el segundo enfoque son consideradas como enfoques multidimensionales. Jacques Silber se reere a estas alternativas como los enfoques verdaderamente multidimensionales (Silber, 2007: 8). En consecuencia, debemos tener muy presente que
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considerar mltiples dimensiones no necesariamente nos llevar a medidas multidimensionales en el sentido descrito anteriormente. Posteriormente abordaremos sin pretender agotar el tema, por supuesto cada una de las cuestiones previas que deben ser resueltas para derivar un ndice de pobreza que considera ms de una dimensin. Luego comentaremos brevemente las distintas metodologas que, tras denir las dimensiones relevantes y establecer el sistema de ponderaciones, se han aplicado para obtener una medida multidimensional de la pobreza de acuerdo a los dos enfoques comentados anteriormente.
3.1. Las dImensIones relevantes
Una de las cuestiones importantes en la medicin de la pobreza desde un enfoque multidimensional y en la evaluacin de las estrategias de alivio de la misma es la eleccin de las dimensiones relevantes de la pobreza. De hecho, como apunta Erick Thorbecke, necesitamos identicar y entender mejor las mltiples dimensiones de la pobreza y cmo interactan a lo largo del tiempo para que los organismos nacionales e internacionales dedicados a los asuntos relacionadas con el desarrollo econmico se vuelvan ms exitosos en el diseo e implementacin de las estrategias de alivio de la pobreza (Thorbecke, 2008: 3). En este contexto, surgen varias cuestiones a responder14, entre ellas: Cules son esas dimensiones relevantes? Deberamos utilizar ms de un indicador para cada una de estas dimensiones? Si es as, qu indicadores deberamos seleccionar? La seleccin de las dimensiones relevantes es un asunto complejo y est condicionado a la denicin o al enfoque de pobreza que adoptemos. David Clark y Mozaffar Qizilbash se reeren a este problema como la imprecisin horizontal de la pobreza (the horizontal vagueness of poverty), (Clark y Qizilbash, 2005: 5). Estos autores consideran que, por ejemplo, si pensamos en la pobreza como la incapacidad para satisfacer las necesidades bsicas o el fracaso para desarrollar las capacidades bsicas podra haber alguna imprecisin acerca de cules necesidades o capacidades son las bsicas. Amartya Sen, por su parte, pone en perspectiva el grado de complejidad de dos conceptos ntimamente relacionados con el de pobreza: los conceptos de nivel de vida y calidad de vida (Sen, 1998). De acuerdo a Amartya Sen, siguiendo a Xavier Ramos y Jacques Silber (Ramos y Silber, 2005: 286), uno podra ser acomodado, sin estar bien (debido a problemas de salud). Uno podra estar bien, sin ser capaz de llevar la vida que l o ella querra (debido a las restricciones culturales y a los lmites). Uno podra tener la vida que l o ella querra, sin ser feliz (debido a problemas
14 Ver trabajo de Jacques Silber (Silber, 2005: 9).
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psicolgicos). Uno podra estar feliz, sin tener mucha libertad (debido a las normas sociales). Uno podra tener una gran libertad, sin lograr mucho (debido a la falta de conanza en s mismo o autoestima). Y as sucesivamente (Sen, 1998: 1). De manera que existen muchas dimensiones de estos dos conceptos que no son fciles de identicar y de capturar en alguna medida econmica (Ramos y Silber, 2005: 286). No obstante, algo tenemos que hacer para aproximarnos a la descripcin del problema de inters, teniendo presente que todas las dimensiones son imposibles de considerar y, seguramente, poco prcticas. Diversos trabajos han tratado de comprender a partir de diferentes aproximaciones y desde el punto de vista terico las dimensiones del bienestar humano y de establecer una lista de las que consideran relevantes. Sabina Alkire (2002), en su estudio de las dimensiones del desarrollo humano, revisa quince de estos trabajos (Alkire, 2002)15. Esta idea de tener una lista ja de dimensiones, aceptada por todos, pareciera ser atractiva e incluso eciente para los analistas. Sin embargo, ha sido cuestionada por Amartya Sen, a propsito de la lista de las Capacidades Humanas Centrales propuesta por Martha Nussbaum (Sen, 2004; Nussbaum, 2000). De manera que no podemos pensar en la existencia de una lista ja (receta) aplicable a todas las situaciones de inters, lo que de alguna manera limita los ejercicios de comparacin (por ejemplo, entre pases)16. En las aplicaciones del enfoque de las capacidades y de los enfoques multidimensionales relacionados, como apunta Sabina Alkire, pareciera que los mtodos para identicar las capacidades o las dimensiones de la pobreza son sencillos (Alkire, 2008: 97). En la prctica, los investigadores implcitamente recurren a cinco mtodos de seleccin (utilizados de forma individual o combinados): 1) Utilizan los datos existentes. Deciden en funcin de la disponibilidad de los datos o a partir de una convencin autorizada. 2) Hacen suposiciones, de forma implcita o explcita, sobre lo que valoran las personas o a partir de una base terica. El investigador identica las dimensiones relevantes sobre la base de su experiencia, literatura, etc. 3) Recurren a una lista existente generada por consenso. Es decir, se basan en acuerdos pblicos, nacionales o internacionales; las dimensiones son determinadas a partir de algn estndar universalmente aceptado. 4) Utilizan un continuo proceso de participacin deliberativa. A travs de estos procesos participativos, los involucrados identican ellos mismos las dimensiones relevantes. 5) Proponen dimensiones
15 Ver Apndice A del trabajo de Sabina Alkire (Alkire, 2002: 203-205). 16 Un resumen de este debate y de otras cuestiones relacionadas con este tema lo podemos encontrar en el trabajo de Sabina Alkire (Alkire, 2008: 95 y ss.).
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basndose en estudios empricos sobre los valores o comportamiento de las personas. Las principales dimensiones genricas utilizadas en los trabajos empricos las podemos agrupar en las siguientes: Salud, Educacin, Agua y Saneamiento, Condiciones de la Vivienda, Estndar de Vida e Ingreso. La seleccin de estas dimensiones se fundamenta en distintos instrumentos (la Declaratoria de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Constitucin Poltica del Pas, los Informes del Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Declaratoria de los Derechos Humanos, Investigaciones anteriores, entre otros); en base a la propia experiencia de los investigadores; a cuestiones tericas y empricas; a consultas realizadas a expertos en la materia; y a los datos disponibles. Una vez identicadas las dimensiones que consideramos relevantes para nuestro estudio, debemos identicar las variables o los indicadores que den cuenta de estas dimensiones, a partir de los datos que dispongamos. Para ello, debemos efectuar el tratamiento emprico de los datos, auxilindonos del anlisis estadstico, y procurar obtener un nmero ptimo de dimensiones (denitivas) es decir, que sea lo sucientemente grande como para capturar toda la informacin relevante del problema y lo sucientemente pequeo para evitar otros problemas como la colinealidad y la contabilidad mltiple. Estos dos ltimos problemas alcanzarn una mayor relevancia en la medida en que dispongamos de un mayor nmero de dimensiones y corramos el riesgo de la superposicin de la informacin. En el supuesto de que tengamos mltiples variables para dar cuenta de una dimensin, podemos recurrir a alguna de las tcnicas multivariantes de datos conocidas (por ejemplo, el Anlisis Factorial y el Anlisis Cluster) con la idea de obtener un nico indicador de la dimensin bajo escrutinio. Esta etapa de denicin de las dimensiones en muchas ocasiones se considera como dada, a pesar de ser, como apunta Martin Ravallion, un paso clave en la implementacin de cualquier medida multidimensional (Ravallion, 2011: 238). Esta cuestin est fuertemente condicionada por la disponibilidad de datos y no est exenta de valoraciones subjetivas. Podramos denir un sinnmero de dimensiones correctamente fundamentadas desde el punto de vista terico, con el objeto de capturar la mayora de aristas del problema, y sin embargo en la prctica podran resultar imposibles de ser consideradas para el clculo de cualquier medida. Quizs, a lo que deberamos aspirar es a una lista de mnimos, ms que a una lista completa de dimensiones, sobre todo cuando nuestro inters sea el de realizar comparaciones entre pases.
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3.2. Sobre la estrUctUra de las ponderacIones
Sin lugar a dudas, las ponderaciones constituyen otro problema complejo no exento de arbitrariedad que debemos resolver cuando nos proponemos medir la pobreza desde un enfoque multidimensional. Como sealan Hans De Kruijk y Martine Rutten, una vez que hemos denido la pobreza como un concepto multidimensional y seleccionado las correspondientes dimensiones surgen las cuestiones de cmo medir la pobreza global y cmo ponderar las diferentes dimensiones (De Kruijk y Rutten, 2007: 1). Estas afectan tanto a la identicacin de los pobres, ya que determinan las combinaciones mnimas de privaciones que debe tener una persona para ser identicada como multidimensionalmente pobre, como a la agregacin de la informacin del conjunto de pobres, a travs de la alteracin de las contribuciones relativas de las privaciones a la pobreza general, como lo apuntan Sabina Alkire y James Foster (Alkire y Foster, 2011b: 296). En el espacio de los funcionamientos, como sealan Andrea Brandolini y Giovanni Dalessio, las ponderaciones determinan el grado en que los distintos funcionamientos contribuyen al bienestar, y las diversas estructuras que estas adoptan reejan diferentes puntos de vista (Brandolini y Dalessio, 2000: 23). Segn Sabina Alkire y Mara Emma Santos, las ponderaciones en las medidas de pobreza multidimensional pueden ser aplicadas de tres maneras: i) entre las dimensiones; ii) dentro de las propias dimensiones, cuando recurrimos a ms de una variable para explicarlas y iii) entre los individuos de la distribucin cuando necesitemos otorgarles una mayor prioridad, por inters de nuestra investigacin (Alkire y Santos, 2010: 18). En el presente acpite, abordamos esta cuestin: Cmo establecemos un sistema de ponderaciones apropiado en un marco de medicin multidimensional de la pobreza? En lo sucesivo, por simplicidad nos referimos nicamente a las ponderaciones entre dimensiones, sin embargo el conjunto de metodologas o alternativas que se han utilizado para el establecimiento del las ponderaciones es igualmente aplicable a cualquiera de los otros dos casos. Sobre esta cuestin de las ponderaciones no existe un consenso respecto a qu metodologa deberamos utilizar para establecerlas apropiadamente, por lo que se han utilizado diferentes tcnicas. Primero, algunos estudios utilizan igual ponderacin para cada una de las dimensiones17, evitando de esta manera la necesidad de conceder diferente importancia a las dimensiones. Sabina Alkire y James Foster sealan que este procedimiento es apropiado cuando no hay razones
17 Ver PNUD (1997); trabajo de Brian Nolan y Christopher Whelan (Nolan y Whelan, 1991).
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convincentes para considerar que una dimensin es ms importante que otra o cuando las dimensiones han sido intencionalmente escogidas para que tengan una importancia relativamente igual (Alkire y Foster, 2007: 24). Como apuntan Koen Decancq y Mara Ana Lugo, este enfoque es el ms comnmente utilizado, sin embargo a pesar de su popularidad las ponderaciones iguales estn lejos de ser indiscutibles (Decancq y Lugo, 2008: 14). Segundo, otros estudios, con la intencin de alejarse de ponderaciones puramente arbitrarias, realizan un proceso de consulta entre expertos en temas de pobreza y analistas polticos. Aunque este mtodo representa una mejora respecto a la primera solucin, todava supone decisiones subjetivas en relacin a lo que cada una de las dimensiones contribuye al bienestar. Tercero, algunos han ponderado las dimensiones a partir de la propia valoracin de los individuos. Para ello, se basan en mtodos de encuestas con la nalidad de conocer las preferencias y, a partir de estas, derivar el sistema de ponderaciones. Cuarto, otra alternativa utilizada es jar la estructura de las ponderaciones a partir de los propios datos; como expresa Andrea Brandolini permitir que los datos hablen por s mismos, tratando de ser lo menos arbitrarios posibles (Brandolini, 2007: 10). As, el sistema de ponderaciones se puede obtener a partir de las frecuencias relativas, las ponderaciones se calculan como una funcin de las frecuencias relativas de las dimensiones, o del resultado obtenido de la aplicacin de tcnicas multivariantes tales como el Anlisis de Componentes Principales; el Anlisis Factorial; el Anlisis de Correspondencias Mltiples; entre otros18. Quinto, otra opcin es utilizar los precios de mercado como ponderaciones; sin embargo ya hemos visto en secciones anteriores los problemas que esto implicara19. Como sealan Sabina Alkire y James Foster, la seleccin de las ponderaciones dimensionales podra ser vista como un juicio de valor que debera estar abierta al debate y escrutinio pblico (Alkire y Foster, 2011a: 480). No hay duda de que la eleccin de un sistema de ponderaciones constituye una tarea de mucha importancia para una evaluacin convincente de la pobreza multidimensional, sin embargo como hemos visto no existe una sola ruta para establecerlo sino que conviven diferentes alternativas que no estn exentas de cuestionamientos. En la prctica como apunta Martin Ravallion las ponde-
18 Ver trabajo de Aloysius Mom Njong y Paul Ningaye (Mom Njong y Ningaye, 2008). 19 Existen otras alternativas en la literatura que no hemos comentado pero que, sin duda, son interesantes. Por ejemplo: los trabajos de Koen Decancq y Mara Ana Lugo; Lucio Esposito y Enrica Chiappero-Martinetti (Decancq y Lugo, 2008; Esposito y Chiappero-Martinetti, 2008).
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raciones son establecidas por el analista sin ninguna razn obvia para suponer que sern aceptadas por aquellos a los que se est tratando de ayudar mediante la medicin de la pobreza: los responsables de las polticas y, por supuesto, la gente pobre (Ravallion, 2011: 242). En cualquier caso, este tema de las ponderaciones constituye una lnea de investigacin abierta y diculta an ms los ejercicios de comparacin entre pases, regiones, etc.
3.3. La IdentIfIcacIn de los pobres
Hasta el momento hemos determinado tericamente nuestras dimensiones relevantes, hemos obtenido los indicadores o las variables que explican estas dimensiones, y hemos establecido las correspondientes ponderaciones. Por lo tanto, podemos pensar que hemos desarrollado la etapa previa a los dos problemas, siguiendo el trabajo de Amartya Sen, que debemos enfrentar cuando nos planteamos medir la pobreza: la identicacin de los pobres y la agregacin de la informacin relativa a estos ltimos (Sen, 1976). En el presente apartado abordamos el primer problema y dejamos el segundo para el siguiente. Toda medida de pobreza, independientemente del enfoque que adoptemos, conlleva una etapa de identicacin. Sin embargo, segn expresan Sabina Alkire y James Foster, a esta etapa se le ha prestado mucho menos atencin que a la etapa de agregacin (Alkire y Foster, 2007: 1). En el anlisis unidimensional, la identicacin normalmente se consigue a travs del uso de una lnea o umbral de pobreza y se identica a los pobres como aquellos individuos cuyos recursos o logros caen por debajo de esta lnea o umbral. En cambio, la identicacin en el espacio multidimensional, como apunta Sabina Alkire, es mucho ms compleja que en el unidimensional debido a que involucra la identicacin de las privaciones con respecto a cada una de las dimensiones as como tambin entre las dimensiones (Alkire, 2011: 4). Por lo tanto, como sostienen Sabina Alkire y James Foster, en la conguracin de la medicin multidimensional en donde se consideran mltiples dimensiones la identicacin constituye un ejercicio ms desaante (Alkire y Foster, 2011b: 295). David Clark y Mozaffar Qizilbash han utilizado la expresin imprecisin vertical de la pobreza (the vertical vagueness of poverty) para enfatizar el hecho de que decidir cul individuo u hogar es pobre se torna an ms complicado en un marco multidimensional (Clark y Qizilbash, 2005: 5). En consecuencia, esto nuevamente coloca al investigador en una situacin compleja y no muy fcil de resolver; no existe ningn mtodo que est exento de cuestionamientos y que por lo tanto sea utilizado sin reservas. Las dicultades en la etapa de identicacin de los pobres procede de la propia complejidad del fenmeno de la pobreza; esta etapa impli-
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ca dejar de lado a un sector de la poblacin que, bajo ciertos criterios, consideramos distinto del resto. Esta separacin podra tener sentido cuando analizamos cada subconjunto como un todo; sin embargo cuando llegamos al nivel individual resulta difcil si no imposible determinar si un individuo u hogar pertenece a un subconjunto determinado u otro, dependiendo por ejemplo de si cae en uno u otro lado de la lnea de pobreza, instrumento que utilizamos para formar los subconjuntos y que hemos denido de forma arbitraria. Por su parte, Jacques Silber se reere a este problema como el aspecto difuso de la pobreza20; la cuestin es que a menudo resulta muy difcil determinar una lnea de pobreza, sin una cuota de arbitrariedad, que haga una clara diferencia entre aquellos que son pobres y los que no lo son (Silber, 2007: 11). En el plano multidimensional, esta problemtica se magnica an ms ya que se traslada a cada una de las dimensiones consideradas en nuestro anlisis. Adicionalmente, como sealan Sabina Alkire y James Foster, el establecimiento de lneas de pobreza especcas para cada dimensin no ser suciente para identicar quin es pobre multidimensional, pues debemos considerar tambin criterios adicionales que nos permitan analizar las dimensiones en su conjunto, a n de llegar a una especicacin completa del mtodo de identicacin (Alkire y Foster, 2007: 7). Entonces, en el plano multidimensional de medicin de la pobreza, a quines identicaremos como pobres multidimensionales? A aquellos individuos u hogares que estn privados en todas las dimensiones consideradas o a los que tuvieran privacin en al menos una? Cabra una situacin intermedia? Una manera sencilla de tratar la multidimensionalidad de la pobreza sera asumir que las dimensiones pueden ser agregadas en un
20 Varios autores han tratado este problema del aspecto difuso de la pobreza, inspirados en la teora matemtica de los Conjuntos Difusos desarrollada por Lot A. Zadeh, tales como Andrea Cerioli y Sergio Zani y Bruno Cheli y Achille Lemmi (Zadeh, 1965; Cerioli y Zani, 1990; y Cheli y Lemmi, 1995). La teora de los conjuntos difusos intenta resolver el problema de la denicin arbitraria de la lnea de pobreza mediante la consideracin de un rango en lugar de una lnea; denimos un umbral ms bajo, por debajo del cual todos estaramos de acuerdo que un individuo u hogar es pobre, y un umbral ms alto, por encima del cual un individuo u hogar no es pobre. Los individuos u hogares que caigan dentro de estos dos umbrales consideramos que pertenecen ms o menos a una de las dos categoras, en dependencia de si se encuentran ms cercanos a uno u otro umbral. Intuitivamente, este mtodo resulta muy atractivo, sin embargo no logra eliminar la arbitrariedad en el proceso debido a que los umbrales jados, el ms bajo y el ms alto, son determinados por el investigador. Una solucin a esto ltimo ha sido desarrollada en el enfoque totalmente difuso y relativo (totally fuzzy and relative approach) el cual propone reemplazar la identicacin arbitraria de los umbrales por un mtodo estadstico basado en la identicacin de caractersticas sociales.
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solo ndice cardinal de bienestar y que la pobreza, en consecuencia, puede ser denida en trminos de este ndice. En otras palabras, un individuo u hogar sera denido como pobre si su ndice de bienestar agregado cae por debajo de la lnea de pobreza denida apropiadamente. Sin embargo, este enfoque como sealan Franois Bourguignon y Satya Chakravarty sera severamente restrictivo y equivaldra a considerar a la pobreza multidimensional como una sola dimensin de pobreza de ingreso, con alguna generalizacin apropiada del concepto de este indicador (Bourguignon y Chakravarty, 2003: 27). Es decir, estaramos viendo a la pobreza multidimensional bajo una ptica unidimensional y nos alejaramos, desde luego, tal como apunta Jacques Silber, del verdadero enfoque multidimensional en el cual se considera el dcit de pobreza de cada una de las dimensiones, como lo hemos comentado anteriormente (Silber, 2007: 8). Por ello, segn Sabina Alkire y James Foster, este mtodo es conocido en la literatura como el mtodo unidimensional (Alkire y Foster, 2007: 7). Adems de las debilidades mencionadas anteriormente, de acuerdo a Kai-Yuen Tsui, es cuestionable el supuesto, inherente al mtodo unidimensional, de que existen precios para todas las dimensiones a agregar y que adems estos representan ponderaciones adecuadas de las mismas (Tsui, 2002: 72). Podran surgir problemas, como sostienen Franois Bourguignon y Satya Chakravarty, por la falta de mercado para algunas dimensiones, como en el caso de bienes pblicos, o porque los mismos, en caso de existir, sean altamente imperfectos como en el caso de los racionamientos (Bourguignon y Chakravarty, 2003: 26). Finalmente, de acuerdo a Amartya Sen, la agregacin a travs de distintas dimensiones con el propsito de identicacin, tambin supone fuertes presunciones en relacin con la cardinalidad, las cuales no son prcticas cuando los datos son ordinales (Sen, 1997). De acuerdo a Sabina Alkire y James Foster, un segundo mtodo de identicacin es el de UNIN, el cual identica como pobre multidimensional a todo aquel individuo u hogar que sufre de privacin en al menos una dimensin (Alkire y Foster, 2007: 7). Este mtodo, aunque simple de aplicar, presenta el inconveniente de que puede generar estimaciones excesivas de pobreza, especialmente cuando se considera una gran cantidad de dimensiones, y adems puede resultar poco til para discriminar al subconjunto de los ms pobres dentro del conjunto de pobres. Por ello, si bien es cierto que este mtodo es utilizado frecuentemente como por ejemplo, de manera implcita, en el ndice de Pobreza Humana del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo es difcil de aceptar categricamente. Existe un tercer mtodo de identicacin, de acuerdo a Jacques Silber, conocido como el enfoque de INTERSECCIN (Silber, 2007:
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34). Este mtodo identica como pobres multidimensionales a todos aquellos individuos u hogares que estn privados en todas las dimensiones consideradas. Por lo tanto, bajo este enfoque bastara con que un individuo u hogar mejorara sus resultados en al menos una dimensin, ms all del umbral de pobreza jado, para dejar de ser considerado pobre multidimensional. Evidentemente, este mtodo es muy restrictivo y tiende a hacer subestimaciones de los niveles de pobreza; adems, deja fuera de la categora de pobres a un conjunto de la poblacin con privaciones en muchas dimensiones. Este ltimo problema se vuelve ms importante en la medida en que agreguemos ms dimensiones a nuestro anlisis. Como ilustracin de los dos ltimos enfoques consideremos el siguiente ejemplo propuesto por Jean-Yves Duclos, David Sahn y Stephen Younger (Duclos, Sahn y Younger, 2008: 245). Supongamos que el bienestar de una persona lo podemos medir con dos dimensiones: Ingreso y Altura (como variable proxy de la Salud). Entonces, bajo el mtodo de UNIN una persona ser pobre si su ingreso cae por debajo de la lnea de pobreza establecida para la dimensin Ingreso o si su Altura cae por debajo de la correspondiente lnea de pobreza. Bajo el enfoque de INTERSECCIN, en cambio, ser denida como pobre si en ambas dimensiones, ingreso y altura, cae por debajo de las correspondientes lneas de pobreza. Si consideramos dos dimensiones nicamente, quiz podramos suponer que ambos mtodos funcionan razonablemente bien, sin embargo en la medida en que agreguemos dimensiones las debilidades de ambos mtodos se pondrn de maniesto. El primer mtodo sobrevalorar el nmero de pobres y el segundo lo infravalorar. Recientemente, Sabina Alkire y James Foster (2007) han propuesto un mtodo alternativo de identicacin denominado lnea de corte dual (Alkire y Foster, 2007). Este mtodo utiliza dos lneas de corte para identicar a los pobres multidimensionales. La primera es una lnea de corte especca a cada una de las dimensiones y que identica como pobres, respecto a cada dimensin, a los individuos u hogares que caen por debajo de la lnea establecida. Luego, se cuentan las privaciones dimensionales de cada individuo u hogar y se establece una segunda lnea de corte jada entre los casos extremos de UNIN (una dimensin) e INTERSECCIN (todas las dimensiones consideradas) que representa una cantidad mnima de privaciones que debe sufrir un individuo u hogar para ser considerado como pobre multidimensional. A continuacin ilustramos este mtodo en trminos generales. Consideremos el caso hipottico de cuatro dimensiones D=4 (Ingreso; Educacin; Agua y Saneamiento; Vivienda) y cuatro individuos.
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En la siguiente matriz, y, mostramos los logros individuales alcanzados en cada dimensin, adems mostramos el vector z que contiene los umbrales de pobreza para cada dimensin:
y =
12000 15 5 0.75 3500 2 1 0.15 8000 7 3 0.45 4000 4 2 0.30
z=
( 7500
6 3.2 0.30
Primer corte: comparamos los umbrales de pobreza establecidos con los logros de cada individuo. En la matriz g, de ceros y unos, mostramos el resultado. El cero nos indica que el individuo no est privado en esa dimensin y el uno, por el contrario, nos indica que el individuo sufre de privacin en esta dimensin. Luego, antes de denir y aplicar el segundo corte que contempla esta metodologa, debemos contar el nmero de privaciones de cada uno de los individuos y obtener el vector agregado que hemos denominado g. Segundo corte: denimos una lnea de corte, z=2, que nos indica el nmero mnimo de privaciones que debe sufrir un individuo para que lo identiquemos como pobre multidimensional, la aplicamos al vector g y obtenemos el g. Este ltimo contiene a los individuos que hemos identicado como pobres desde el punto de vista multidimensional.
g =
0 1 0 1
0 1 0 1
0 1 1 1
0 1 0 0
g =
0 4 1 3
g =
0 1 0 1
Por lo tanto, el nmero de individuos pobres es dos. Observemos que si hubiramos adoptado la denicin de UNIN, el nmero de pobres sera tres y si, por el contrario, hubiramos utilizado la denicin de INTERSECCIN, el nmero de pobres sera uno. Aunque este mtodo es intuitivo, consideramos que presenta, entre otros, un problema de arbitrariedad en el establecimiento de la segunda lnea de corte: cuntas privaciones son sucientes para considerar pobre multidimensional a un individuo u hogar (dos, tres, cuatro)? Luego de haber abordado el problema de la identicacin de los pobres desde el punto de vista multidimensional, cabra preguntarnos lo siguiente: De los enfoques para el Anlisis de la Pobreza Multidimensional, presentados al inicio de nuestra discusin (volver a Figu-
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ra 1), cul o cules resuelven el problema de la identicacin de los pobres multidimensionales? En el siguiente acpite abordamos esta cuestin para cada uno de los enfoques, y adems comentamos sobre las soluciones propuestas al problema de la agregacin.
3.4. La etapa de agregacIn Y la derIvacIn de ndIces de pobreza mUltIdImensIonal
Luego de haber identicado a los pobres, desde el punto de vista multidimensional corresponde resolver el problema relacionado con la agregacin de las caractersticas de estos pobres en una medida global. Estamos abordando el problema de medicin de la pobreza bajo una perspectiva multidimensional y aspiramos a obtener un nmero real que d cuenta de la pobreza global. En consecuencia, las medidas individuales de pobreza multidimensional tienen que ser agregadas en un ndice compuesto, el cual nos permitir comparar diferentes estados de pobreza entre los individuos y las dimensiones. La agregacin multidimensional de acuerdo a Lucio Esposito y Enrica Chiappero-Martinetti requiere especicar una forma funcional para un ndice de pobreza y escoger cul esquema de ponderaciones (abordado en el punto 3.2) determinar la importancia relativa de las dimensiones seleccionadas (Esposito y Chiappero-Martinetti, 2008: 3). Anteriormente, hemos visto que en general para medir la pobreza desde una perspectiva multidimensional existen dos enfoques, uno de ellos con dos alternativas. Cada uno de estos enfoques establece su propia ruta y supuestos en torno a la solucin de los dos problemas sealados por Amartya Sen en relacin a la medicin de la pobreza (Sen, 1976). La discusin del primer problema la hemos realizado en el acpite anterior, reservndonos para ste el determinar cul de los enfoques nalmente lo resuelve, y la del segundo la abordamos en el presente. En lo sucesivo comentaremos brevemente cmo los diferentes enfoques han tratado esta cuestin de la agregacin. La agregacin aparece en distintas etapas de los enfoques utilizados para medir la pobreza e implica utilizar un sistema de ponderaciones apropiado, al cual hemos hecho alusin anteriormente: se agregan los individuos y se agregan las dimensiones21. Supongamos que contamos con la siguiente matriz de desempeos:
21 E incluso tambin se agregan las variables cuando tenemos ms de una para explicar una dimensin determinada. Sin embargo, en el contexto del presente acpite, a esta cuestin debemos considerarla superada para centrarnos exclusivamente en la agregacin relacionada con las dimensiones y los individuos.
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y = dij =
d11 d31
d12 d32
d13 d 23 d33 d 43
( )
d 21 d 22 d 41 d 42
d14 d 24 d34 d 44
a) Primer enfoque: Agregar inmediatamente las dimensiones
Para derivar la medida de pobreza, inicialmente debemos agregar las dimensiones (reducir dimensiones) y obtener, como idea general para la explicacin del enfoque, un vector agregado a cuyos componentes llamamos desempeos agregados (di,AGR):
y AGR =
d1 AGR d 2 AGR d3 AGR d 4 AGR
DAGR
Existen muchas maneras de agregar las diferentes dimensiones. Por ejemplo, si asumimos que los indicadores de privaciones son indicadores dicotmicos referidos a la falta de tems especcos como en el estudio pionero de Peter Townsend una manera sencilla de combinar (agregar) los indicadores en una sola escala es mediante la suma de estos indicadores dicotmicos (Townsend, 1979). Esta tcnica se conoce como el enfoque de conteo (counting approach)22. Sin embargo, la mayora de los investigadores que optan por este primer enfoque utilizan tcnicas de agregacin ms sosticadas que la mencionada anteriormente. Algunas de estas tcnicas23 son las basadas en la idea de variable latente24; dentro de estas tenemos: a) El Anlisis de Componentes Principales; b) El Anlisis Factorial; c) El
22 En el trabajo de Anthony B. Atkinson aparece un anlisis ms cuidadoso de lo que implica este enfoque (Atkinson, 2003). 23 Para ms detalles ver Nanak Kakwani y Jacques Silber (2008b); Jacques Silber (2007: 16 y ss.). 24 Para una explicacin detallada sobre estos modelos ver el trabajo de Jaya Krishnakumar (Krishnakumar, 2008).
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Modelo MIMIC (Mltiples Indicadores, Mltiples Causas); d) El Modelo de Ecuaciones Estructurales; e) El Anlisis Cluster; f) El Anlisis de Correspondencias Mltiples. Posteriormente, tras agregar las dimensiones, debemos denir la correspondiente lnea de pobreza e identicar al subconjunto de individuos pobres. Para esto ltimo, este enfoque utiliza como mtodo de identicacin el unidimensional. Por lo tanto, no identica en sentido estricto a los pobres multidimensionales debido a que no utiliza, en la identicacin, los dcits dimensionales. Al agregar todas las dimensiones y no aplicar un corte a cada dimensin, no es capaz de establecer las privaciones dimensionales y con estas los dcits correspondientes. En consecuencia, este enfoque aunque muy utilizado en la literatura nos aleja del espritu de multidimensionalidad recogido en Franois Bourguignon y Satya Chakravarty (Bourguignon y Chakravarty, 2003). Finalmente, de acuerdo a Sabina Alkire, debemos agregar a los individuos pobres y obtener la medicin de la pobreza, como en el caso unidimensional (Alkire, 2011: 5).
b)Segundo enfoque. Alternativa 1: Primero, determinar las lneas de pobreza para cada dimensin. Luego, agregar las observaciones individuales y finalmente, agregar las dimensiones
Si seguimos esta alternativa, debemos comenzar por establecer una lnea de pobreza para cada una de las dimensiones consideradas y tras ello aplicar el corte correspondiente. Esto nos permitir identicar a los individuos como privados o no privados con respecto a cada una de las dimensiones. En el siguiente ejemplo representamos lo antes comentado. Supongamos que tenemos la siguiente matriz de desempeos mencionada anteriormente (cuatro individuos, i, con cuatro dimensiones, j):
y = dij =
d11 d31
d12 d32
d13 d 23 d33 d 43
( )
d 21 d 22 d 41 d 42
d14 d 24 d34 d 44
Ahora, supongamos por comodidad que la lnea de pobreza establecida para cada dimensin zj es tal que se cumple que: d1 j ; d 2 j < z j . Por lo tanto, los dos primeros individuos estn privados en cada una de las cuatro dimensiones. Si identicamos con unos a estos y con ceros al resto, obtendremos la siguiente matriz y:
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y =
1 1 0 0
1 1 0 0
1 1 0 0
1 1 0 0
Una vez que hemos identicado quin est privado en cada una de las dimensiones, el siguiente paso es agregar la informacin entre los individuos. Para ello, utilizamos las medidas de pobreza tradicionales empleadas en el enfoque unidimensional. Como resultado, obtendremos un vector agregado (y) cuyos componentes son las medidas resumen de las privaciones individuales en cada una de las dimensiones. Supongamos, continuando con nuestro ejemplo, que utilizamos como medida la tasa de recuento. Entonces, nuestro vector agregado ser:
y =
( 2/4
2/4 2/4 2/4
Finalmente, para derivar el ndice de pobreza, agregamos el vector de medidas de privaciones marginales utilizando nuevamente una medida de pobreza unidimensional, convenientemente modicada. Si por ejemplo utilizamos de nuevo la tasa de recuento y suponemos que las dimensiones tienen igual importancia, es decir las ponderamos iguales, obtendremos:
H= 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 H1 + H 2 + H 3 + H 4 H = + + + = 0.25 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
De todo lo anterior, observamos que esta alternativa supera las deciencias del primer enfoque ya que considera todas las dimensiones y aplica un corte a cada una de ellas para establecer las correspondientes privaciones dimensionales. Por lo tanto, toma en consideracin los dcits dimensionales resultantes y es capaz de identicar a los privados y a los no privados en cada una de las dimensiones. Sin embargo, dado que para generar el ndice de pobreza agrega a los individuos una vez se han aplicado los cortes dimensionales no es capaz de identicar a los individuos multidimensionalmente pobres o no pobres ni tampoco es capaz de reejar la distribucin conjunta de las privaciones, como apunta Sabina Alkire (Alkire, 2011: 5). A esta metodologa se le denomina enfoque marginal y a los ndices derivados ndices marginales25.
25 Ver por ejemplo Anand y Sen (1997), Jenkins y Micklewright (2007), citados por Alkire (2011: 5), Atkinson (2003), Alkire y Foster (2011b).
259
En la literatura aplicada, como seala Jacques Silber, esta alternativa es la que adopta, por ejemplo, el llamado Enfoque Difuso para la Medicin de la Pobreza Multidimensional26 (Silber, 2007: 29). Esta teora de los Conjuntos Difusos o Borrosos fue desarrollada por Lot A. Zadeh sobre la idea de que ciertas clases de objetos no podran ser denidos por criterios muy precisos de pertenencia (Zadeh, 1965). En otras palabras, existen casos donde uno es incapaz de determinar cules elementos pertenecen a un conjunto dado y cules no. Lot A. Zadeh caracteriz un Conjunto Difuso como una clase de objetos con un continuo de grados de membresa. Tal conjunto es caracterizado (caracterstica) por una funcin de membresa la cual asigna a cada objeto un grado de pertenencia que oscila entre cero y uno (Zadeh, 1965: 338). Sea el conjunto Z y sea z cualquier elemento de este conjunto tal que, z Z. Cualquier Subconjunto Difuso A de Z est denido como el conjunto de parejas siguientes: A = z, A ( z ) donde A ( z ) es una aplicacin del conjunto Z para el intervalo cerrado [0,1] y es llamada la Funcin de Pertenencia para el Subconjunto Difuso A. El valor de A ( z ) indica el grado de pertenencia de z en A. As, A ( z ) = 0 signica que z no pertenece al subconjunto A, mientras que A ( z ) = 1 signica que z pertenece completamente a este subconjunto. Si 0 < A ( z ) < 1 , z pertenece parcialmente a A y su grado de pertenencia se incrementa en proporcin a la proximidad de A ( z ) a 1; es decir, cuanto ms cerca se encuentre A ( z ) de 1, mayor ser el grado de pertenencia del elemento z en el subconjunto A. Estas ideas, naturalmente, pueden aplicarse al estudio de la pobreza. En los anlisis de pobreza, en algunos casos los individuos estn en tal estado de privacin que ciertamente deben ser considerados como pobres mientras que en otros casos su nivel de bienestar es tal que no deben ser clasicados como pobres. Sin embargo, existen casos en donde no est tan claro si una persona dada es pobre o no. Esto es especialmente cierto, como apuntan Joseph Deutsh y Jacques Silber, cuando tomamos un enfoque multidimensional para la medicin de la pobreza en vista que de acuerdo a algunos criterios deniramos a una persona como pobre mientras que de acuerdo a otros no la consideraramos como tal (Deutsh y Silber, 2005: 147). Andrea Cerioli y Sergio Zani27, inspirados en Lot A. Zadeh, fueron los primeros en utilizar la teora de los Conjuntos Difusos a nivel
26 Una presentacin detallada de este enfoque lo encontramos en el libro editado por Betti y Lemmi (2006). Citado por Silber (2007: 29). 27 (Citados por Betti et al., 2008: 30).
260
metodolgico y en un marco multidimensional para la medicin de la pobreza (Cerioli y Zani, 1990; Zadeh, 1965). Su enfoque, como sealan Joseph Deutsh y Jacques Silber, es conocido como el Enfoque Totalmente Difuso (the Totally Fuzzy Approach) (Deutsh y Silber, 2005: 147).
c) Segundo enfoque. Alternativa 2: Primero, determinar la Lnea de Pobreza para cada dimensin. Luego, agregar las dimensiones y finalmente, agregar las observaciones individuales
Finalmente, si optamos por esta alternativa debemos partir como en el caso anterior por la identicacin de los privados dimensionales y posteriormente agregar las dimensiones para obtener un vector resumen de las privaciones en cada una de las dimensiones. Usualmente, esta agregacin se resuelve mediante el mtodo de conteo (counting approach). Retomemos la matriz y de nuestro ejemplo anterior y derivemos este vector resumen (y) de las privaciones. Entonces, tenemos:
y =
1 1 0 0
1 1 0 0
1 1 0 0
1 1 0 0
y =
4 4 0 0
Una vez que hemos obtenido nuestro vector resumen de las privaciones, aplicamos uno de los mtodos de identicacin, exceptuando el unidimensional, para identicar a los pobres multidimensionales. Por ejemplo, si aplicamos el de la INTERSECCIN obtendremos el siguiente vector (y) de pobres multidimensionales (identicados con el uno):
y =
1 1 0 0
Por lo tanto, esta alternativa s es capaz de identicar a los pobres multidimensionales, ya que considera la distribucin conjunta de las privaciones. Lo fundamental es que el enfoque conjunto, como se le conoce, slo identica a los individuos como multidimensionalmente pobres sobre la base de sus simultneas o conjuntas privaciones. Entonces, esta metodologa como seala Sabina Alkire requiere que se disponga de todos los datos para cada individuo, lo que en muchos casos signica que deben proceder de una misma base de datos y no cabran, como en el caso anterior, fuentes diferentes (Alkire, 2011: 6).
261
Finalmente, para derivar nuestra medida de pobreza, agregamos a los individuos identicados como pobres multidimensionales a travs de alguna de las medidas tradicionales de pobreza convenientemente ajustadas. Por ejemplo, si de nuevo utilizamos la tasa de recuento y asumimos ponderaciones iguales, obtenemos:
H=
2 = 0.50 4
De acuerdo a Jacques Silber, en la prctica una de las aproximaciones que sigue la alternativa comentada anteriormente es el enfoque axiomtico para la medicin multidimensional de la pobreza28 (Silber, 2007: 24). Este enfoque, de acuerdo a Satya Chakravarty y Jacques Silber, comienza por especicar un conjunto de postulados o propiedades (axiomas) deseables para un ndice de pobreza multidimensional (Chakravarty y Silber, 2008: 193). Algunos de estos postulados como apuntan Franois Bourguignon y Satya Chakravarty son generalizaciones directas de la desiderata sugerida para un ndice de pobreza unidimensional; como tales, la mayora de ellos son poco debatibles (Bourguignon y Chakravarty, 2003: 29 y ss.). Otros, sin embargo, no podran ser fcilmente generalizados a un marco multidimensional o son especcos a este29. Ms recientemente, otra metodologa que sigue esta alternativa es la cada vez ms popular, entre otras cosas por su parsimonia, metodologa propuesta por Sabina Alkire y James Foster (2007, 2011). Esta ltima metodologa resuelve los dos problemas referidos en la medicin de la pobreza a travs del mtodo de identicacin de doble corte, para la identicacin de los multidimensionalmente pobres y de la utilizacin de la familia de ndices FGT para resolver el problema de la agregacin.
3.5. Algunas formas funcionales para los ndices de pobreza multidimensional
Franois Bourguignon y Satya Chakravarty proponen una extensin de la clase de medidas de la familia de ndices de Pobreza de Foster, Greer y Thorbecke (FGT) que, adems de respetar todos los axiomas propuestos en la literatura, tambin permite la sustituibilidad y la complementariedad entre los atributos (Bourguignon y Chakravarty,
28 Otra aproximacin que sigue esta forma de agregacin est basada en la teora de la informacin. Por ejemplo, Esfandiar Maasoumi y Mara Ana Lugo han denido ndices de pobreza multidimensional derivados a partir de la teora de la informacin (Maasoumi y Lugo, 2008). 29 Una discusin sobre los axiomas en un contexto multidimensional la encontramos en Chakravarty y Silber, 2008; Silber, 2007; Bibi, 2005; Bourguignon y Chakravarty, 2003; Tsui, 2002; Chakravarty, Mukherjee y Ranade, 1998.
262
2003). As, de acuerdo a Sami Bibi, el ndice queda denido para el caso de dos atributos o dos dimensiones de la siguiente forma (Bibi, 2005: 24 y ss.):
P ,
z x 1 z1 xi ,1 2 i ,2 X ; z = + b z n i=1 z 1 2
donde 1, 1, y b > 0. 1 asegura que el Principio de Transferencia para un solo atributo, cuando pertenece a los pobres, sea respetado. Cuando 1, 1 asegura que este principio se extienda a los individuos que son pobres simultneamente en los dos atributos. La 1 elasticidad de sustitucin entre los dos dcits de pobreza es: 1. La magnitud de b reeja el peso relativo del segundo atributo en comparacin con el primero. Cuando 1 , los dos atributos son sustitutos y la medida dada por P , ( X ; z ) sigue el axioma de que la pobreza es no-decreciente despus de un incremento en la correlacin entre los atributos. Por el contrario, cuando , los dos atributos son complementarios y P , ( X ; z ) satisface la condicin de que la pobreza es no-creciente como consecuencia de un aumento de la correlacin entre los dos atributos. Por su parte, Satya Chakravarty y Jacques Silber generalizan el ndice de Watts para el caso multidimensional, resultando como consecuencia el siguiente ndice (Chakravarty y Silber, 2008):
PW X ; z =
)
m
z 1 n m j a log j x n i=1 j=1 ij
Kai-Yuen Tsui caracteriz una forma ms general del ndice P W , el cual requiere que a j 0 , algunas de las desigualdades sean estrictas, y que la a no necesariamente sea igual a 1 (Tsui, 2002). Satya Chakravarty y Jacques Silber se reeren a este ndice como el ndice de Watts General Multidimensional (Chakravarty y Silber, 2008: 199).
j =1 j
4. RefleXIones fInales Hoy en da resulta un hecho inobjetable que la pobreza es un fenmeno social de naturaleza multidimensional gracias principalmente al prominente trabajo conceptual de Amartya Sen. A partir de la adopcin de la pobreza como un fenmeno multidimensional y a la disponibilidad de mejores fuentes de datos, la investigacin sobre la medicin de la pobreza multidimensional se ha orientado al desarrollo de metodologas coherentes cuyo objetivo es el de sintetizar toda 263
la informacin en un nico ndice compuesto que d cuenta de esta multidimensionalidad. Pero, el hecho de que todos aceptemos que la pobreza sea un problema multidimensional implica que debamos desarrollar metodologas que sinteticen la informacin en un nico ndice? De acuerdo a Martin Ravallion, el hecho inobjetable de que la pobreza sea un fenmeno multidimensional no justica el desarrollo de un marco coherente que sintetice toda la informacin en un nico ndice. Este autor considera que deberamos aspirar a un conjunto de ndices crebles (dashboard approach) ms que a un nico ndice multidimensional (Ravallion, 2011). Por su parte, Sabina Alkire y James Foster deenden el desarrollo de metodologas que consideren la distribucin conjunta de las dimensiones y deriven un ndice compuesto de pobreza multidimensional (Alkire y Foster, 2011). Francisco Ferreira y Mara Ana Lugo se reeren a este debate metodolgico como la falsa dicotoma entre los ndices de pobreza multidimensional escalares y el dashboard approach y proponen tres metodologas alternativas suerte de enfoques intermedios que consideran la interdependencia entre las dimensiones. Especcamente proponen la utilizacin de Diagramas de Venn, el Anlisis de Dominancia Estocstica y el Anlisis de Funciones Cpula (Ferreira y Lugo, 2012). En cualquier caso, el debate anterior contina abierto. Quizs los dos planteamientos podran ser vistos como complementarios, el dashboard approach podra concebirse como una evaluacin parcial til para los estudios de evaluacin y el multidimensional como una evaluacin global til para realizar comparaciones entre regiones, pases, etc., pero en ningn caso deberan de ser considerados como sustitutos. En nuestra opinin, incluso consideramos que ambas metodologas no deberan ser comparadas porque aunque parten del mismo origen conceptual estn midiendo cosas distintas. La construccin de un ndice compuesto potencialmente ofrece resultados ms tiles para el diseo de programas y polticas de lucha contra la pobreza, an cuando se halla en plena etapa de renamiento. Si analizamos por separado las diferentes dimensiones de la pobreza, pasaramos por alto la interrelacin de las mismas y correramos el riesgo de llegar a resultados contradictorios y a que las distintas polticas de alivio de la pobreza sean inecaces. No obstante lo anterior, la literatura echa de menos las comparaciones sistemticas entre los dos planteamientos comentados anteriormente as como trabajos empricos de comparacin entre las distintas metodologas desarrolladas para derivar un ndice compuesto de pobreza multidimensional. En el presente trabajo hemos intentado sistematizar de una manera sencilla, sin pretender haber resumido todo el estado de la
264
cuestin, distintas alternativas que han ido surgiendo en la literatura que se ocupa de la medicin de la pobreza desde un enfoque multidimensional y abordar los distintos problemas que surgen cuando nos planteamos pasar de un esquema de medicin unidimensional a uno multidimensional. Es nuestro especial inters que el mismo nos lleve a reexionar sobre todas las implicancias que le supondra a un pas como Nicaragua si decide ocializar la medicin de la pobreza a partir de un enfoque multidimensional. Como hemos visto a lo largo del trabajo, no son pocas las decisiones que hay que tomar para establecer un marco de medicin multidimensional que supere al actual. En general, podemos suponer que hay dos grandes decisiones: una poltica y una tcnica. La decisin poltica, que debern tomar los encargados de las mismas, tiene que ver con la adopcin de un marco conceptual para denir la pobreza, debemos ir ms all del ingreso o el gasto en consumo si efectivamente queremos dar cuenta de todas las aristas del bienestar de las personas. Por su parte, la decisin tcnica va en la direccin de qu metodologa utilizar y cmo enfrentar cada una de las cuestiones que surgen en un esquema multidimensional. Adems, no debemos olvidar el papel trascendental que juega la disposicin de bases de datos ables. De hecho, esto ltimo es una tarea pendiente no slo en Nicaragua sino que tambin en la mayora de pases de la regin. Sin buenos datos es imposible obtener medidas tiles. Una de las debilidades de nuestro trabajo es que no hemos realizado ningn ejercicio emprico sobre las distintas metodologas para la medicin de la pobreza multidimensional en Nicaragua, lo que sin dudas invita a una potencial extensin. Adems, consideramos de relevancia el determinar empricamente el valor agregado en trminos de la efectividad de los programas de lucha contra la pobreza, que obtendra un pas como Nicaragua si ocializase la medicin de la pobreza a travs de un indicador compuesto en lugar de seguir utilizando la medicin tradicional. Por otro lado, consideramos que muchas cuestiones continan estando abiertas en el campo de la medicin de la pobreza multidimensional y que constituyen desafos interesantes. En primer lugar, existe un campo potencial de investigacin relacionado con la identicacin de los multidimensionalmente pobres. Los mtodos de identicacin que se basan en las lneas de corte son sensibles a ciertos cambios e insensibles a otros, como lo sealan Sabine Alkire y James Foster (Alkire y Foster, 2007: 32). Por ejemplo, siguiendo lo sealado por Sabina Alkire y James Foster, pequeos cambios en los desempeos personales en torno a una lnea de corte pueden llevar a un cambio en el estatus de pobreza de un individuo y estos cambios pueden hacer que los desempeos en el nivel de pobreza varen de una mane-
265
ra discontinua (Alkire y Foster, 2007). Entonces, la cuestin planteada es: qu metodologa podra eliminar la discontinuidad, el enfoque difuso de la identicacin u otras modicaciones? En segundo lugar, an queda pendiente profundizar en el estudio de las interrelaciones potenciales que podran existir entre las distintas dimensiones consideradas y cmo lograr que la medida de pobreza logre captarlas (Alkire y Foster, 2007). La literatura sobre pobreza multidimensional ha dicho muy poco, casi nada, sobre el trade-off que pudiera existir entre las distintas dimensiones: qu procedimiento emprico podra determinar la medida en que las dimensiones de la pobreza son sustituibles y/o complementarias? En tercer lugar, qu pasa con las preferencias de los pobres respecto a las diferentes dimensiones utilizadas para medir la pobreza multidimensional? Cmo podramos incorporar las preferencias en la medicin multidimensional de la pobreza? Finalmente, resultar interesante incluir en las estimaciones de los ndices de pobreza la variable tiempo (estudio de la dinmica de la pobreza multidimensional, el contraste entre pobreza crnica y pobreza transitoria) y el riesgo (la vulnerabilidad multidimensional), tal como lo ha comentado Erick Thorbecke (Thorbecke, 2008).
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II.
La mUltIdImensIonalIdad como enfoQUe InspIrador de poltIcas pblIcas Y programas socIales IntersectorIales
Claudio Salvadori Dedecca*, Cassiano Jos Bezerra Marques Trovo** y Leonardo Flauzino de Souza***
A avalIao mUldImensIonal da pobreza no BrasIl
IntrodUo Este ensaio tem como referncia a poltica de combate pobreza no Brasil desde 1990, discutindo a necessidade de uma estratgia de natureza multidimensional para a superao deste problema social. Em 2011, o Governo Federal adotou o Programa Brasil sem Misria. Considerando a perspectiva do programa, o ensaio expe uma metodologia de anlise multidimensional da pobreza e analisa algumas das dimenses sociais que a caracteriza. O trabalho est organizado em cinco sees. A primeira ir explorar alguns indicadores do desempenho econmico brasileiro na dcada de 2000, apontando sua contribuio para criao de um ambiente favorvel reduo da pobreza e da desigualdade. A segunda seo trata do tema da pobreza e suas relaes com o desenvolvimento, indicando a necessidade de trat-lo a partir de um
* Profesor de planta de la Escuela de Economa y Administracin de la Universidad Industrial de Santander - UIS. Economista (UIS) y Msc. Ciencias Econmicas (UNAL). ** Investigador Econmico. Economista (UIS) y Maestra en Ingeniera Industrial (en curso). *** Economista (UIS).
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enfoque histrico, associando-o ao padro mdio de bem estar prevalecente na sociedade capitalista. Em seguida, feita uma sntese da evoluo da poltica de combate pobreza no Brasil desde 1990 at 2010, quando se consolidam programas focados na transferncia de renda. Na terceira sesso, apresenta-se o Programa Brasil sem Misria, adotado em 2011, que tem por objetivo superar a situao de extrema pobreza em trs perspectivas: renda mnima, insero produtiva e acesso bsico a bens e servios pblicos. A partir da anlise dos temas da pobreza e da trajetria da poltica para seu combate, o ensaio apresenta uma primeira mensurao da pobreza denida a partir de um critrio monetrio. Finalmente, aborda-se, sob o aspecto multidimensional, a fragilidade social desta parcela da populao. A anlise desenvolvida neste ensaio permite identicar os avanos da poltica de combate pobreza em um contexto de crescimento econmico e de implementao das polticas sociais, e evidencia, tambm, os desaos que a superao da pobreza encontra em termos de desenvolvimento socioeconmico. Isto , o ensaio explicita a necessidade de consistncia da poltica pblica de combate pobreza ao trilhar o longo e complexo percurso de transformao desta condio em algo residual na estrutura social brasileira. A abordagem desenvolvida se restringe s dimenses econmica e social da poltica de combate pobreza, reconhecendo, entretanto, que ela envolve outras dimenses como a poltica e a cultural. Estas outras dimenses, que so extremamente importantes para o entendimento do problema da pobreza, no so contempladas no ensaio, em razo da incapacidade dos autores em trat-las adequadamente.
1. O AmbIente Favorvel RedUo da pobreza e da DesIgUaldade na Dcada de 2000 Na primeira dcada do sculo XXI, o padro de crescimento da economia brasileira conheceu mudanas importantes, em razo de seu desempenho mais acentuado nesse perodo. A recuperao da atividade econmica a partir de 2003, na vigncia de um incremento populacional prximo a 1% a.a., se traduziu em elevao do rendimento per capita, que se difundiu de modo generalizado s diversas regies geogrcas do pas, particularmente na regio de menor desenvolvimento, o Nordeste. (Ver Tabela 1)
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Claudio Salvadori Dedecca, Cassiano Jos Bezerra Marques Trovo y Leonardo Flauzino de Souza
Tabela 1 Tasas anuais de crescimento do Produto Interno Bruto, Brasil, 1995-2011
1995-1998 Brasil Famlas Governo FBCF Exportaes Importaes Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 3,7 2,0 1,3 2,4 3,2 1,8
1999-2003 1,9
2004-2008 4,6 5,0 3,5 2,2 7,3 15,1
2009-2011(*) 3,2 5,2 3,1 0,7 2,3 12,7 3,3 3,7 3,0 3,1 4,2
Produto Interno Bruto
4,3 2,1 1,2 2,6 4,0
5,0 4,9 4,9 3,0 5,1
Produto Interno Bruto Per Capita Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
(*) Estimativa para 2010 e 2011.
1,1 1,4 1,5 0,8 1,7 1,4
1,3 1,8 1,7 0,8 2,2 1,8
3,5 2,1 4,1 4,1 3,1 2,4
2,5 1,4 3,1 2,6 3,2 2,0
Fonte: Contas Regionais, IBGE. Elaborao prpria.
O perodo de crescimento econmico dos anos 2000 pode ser dividido em quatro subperodos. O primeiro, de 2000 a 2004, pode ser caracterizado pelo aumento das exportaes, decorrente da desvalorizao cambial (1999-2003) em um contexto de expanso do comrcio internacional, decorrente principalmente do crescimento acelerado da China e da elevao acentuada dos preos internacionais das commodities. O segundo perodo (2005-2008), foi marcado por uma expanso econmica com ancoragem no mercado interno, aproveitando-se das condies favorveis do cenrio econmico internacional. Ademais,
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observou-se um aumento importante da renda e do consumo das famlias, em especial daquelas de menor renda, e a reativao do investimento (Formao Bruta de Capital Fixo, FBCF). O terceiro coincide com o momento mais crtico da crise internacional (segundo semestre de 2008 e o ano de 2009), quando se observou uma forte reduo dos investimentos, das exportaes e da atividade industrial interna, em um ambiente de incerteza exacerbada. A existncia de reservas internacionais, a ausncia de endividamento lquido externo e o aumento da arrecadao, propiciaram a ampliao do gasto e do crdito pblico, impedindo que a recesso internacional fosse reproduzida na economia local. Em 2009, o pas conheceu uma reduo do PIB de 0,3%. Por m, a retomada da atividade econmica, a partir de 2010, foi permitida pela manuteno da absoro interna, pela manuteno das exportaes, propiciadas pelo crescimento chins e pela evoluo favorvel do preo das commodities. A evoluo da economia brasileira, desde 2010, tem destoado de suas experincias em momentos de contrao da economia internacional, como os observados no incio das dcadas de 1980 e 1990, quando o pas viveu situaes de recesso acentuada da atividade econmica com consequncias negativas e intensas sobre o emprego e a renda. Nestes ltimos anos, o Brasil tem conseguido manter a economia em uma trajetria de expanso, mesmo que a taxas inferiores s esperadas. O resultado encontra-se estreitamente associado a trs condies favorveis: (i) a manuteno das exportaes com acumulo de reservas, apesar da instabilidade do mercado externo; (ii) ausncia de endividamento externo; e (iii) existncia de supervit primrio do governo central com endividamento declinante. Duas caractersticas devem ser mencionadas em relao dinmica de crescimento ps-crise, em razo de possveis consequncias negativas que elas possam ocasionar (ver Tabela 2). A primeira refere-se contrao da taxa de investimento desde 2008, sinalizando que a crise, apesar de no t-la colocado em xeque, proporcionou o rompimento de uma trajetria de elevao desde 2005. Portanto, o crescimento ps-2008 tem sido preferencialmente alimentado pelo efeito renda sobre o consumo. A segunda caracterstica, associada primeira mas com consequncia diversa, refere-se tendncia de terceirizao do PIB, propagada pela recorrncia da importncia do consumo, que, frente ao no incremento do investimento, tem seus efeitos crescentemente drenados para o mercado internacional, via aumento das importaes.
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Tabela 2 Evoluo do Produto Interno Bruto, Brasil 2000-2011
Composio do PIB Capital Fixo Total 83,5 83,3 82,3 81,3 79,0 80,2 80,3 80,2 79,1 82,3 80,6 80,8
3,03 1,16 2,60 -0,29 3,88 3,94 4,55 5,84 5,04 4,10 6,26 3,53
Taxa anual de crescimento Empresas 10,6 10,9 10,2 9,5 10,3 10,3 10,3 11,2 12,6 11,1 4,4 4,1 4,1 4,2 4,1 3,9 4,1 4,1 4,1 4,4 16,8 17,0 16,4 15,3 16,1 15,9 16,4 17,4 19,1 18,1 19,4 19,2 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Famlias Total PIB Consumo Capital Fixo
1,43 -10,12 -18,20 -10,27 3,43 -10,48 1,52 7,88 8,83 -22,01 21,43 2,75
Consumo nal Administrao Pblica 1,8 2,0 2,1 1,5 1,7 1,7 2,0 2,1 2,5 2,6
Famlias
PIB
4,31 1,31 2,66 1,15 5,71 3,16 3,96 6,09 5,17 -0,33 7,53 2,73
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Administrao Pblica 19,2 19,8 20,6 19,4 19,2 19,9 20,0 20,3 20,2 21,2 21,1 20,6
64,3 63,5 61,7 61,9 59,8 60,3 60,3 59,9 58,9 61,1 59,5 60,2
Fonte: Contas Nacionais, IBGE. Elaborao prpria.
Tabela 3 Composio setorial do PIB. Brasil, 2000-2011
Agricultura 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
5,6 6,0 6,6 7,4 6,9 5,7 5,5 5,6 5,9 5,6 5,3 5,5
Total
27,7 26,9 27,1 27,8 30,1 29,3 28,8 27,8 27,9 26,8 28,1 27,5
Indstria Transformao
17,2 17,1 16,9 18,0 19,2 18,1 17,4 17,0 16,6 16,6 16,2 14,6
Construo Civil
5,5 5,3 5,3 4,7 5,1 4,9 4,7 4,9 4,9 5,3 5,7 5,8
Servios
66,7 67,1 66,3 64,8 63,0 65,0 65,8 66,6 66,2 67,5 66,6 67,0
PIB
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: Contas Regionais, IBGE. Elaborao prpria.
Em conjunto, ambas as caractersticas tendem gerar efeitos negativos sobre o desempenho industrial, seja devido ao no crescimento do investimento, seja em razo do efeito renda ser esterilizado pelo mercado externo. Ademais, a dinamizao da economia pelo tercirio tende a ser acompanhada, se mantida, por uma deteriorao da produtividade e das condies do crescimento. Isso ocorre devido impossibilidade de se ampliar na intensidade necessria as polticas de renda para sustentar expanso do consumo. Neste sentido, se abriria a possibilidade de uma queda da gerao de empregos e de conteno do movimento de reduo da desigualdade da distribuio de renda. Para entender melhor esta tendncia, preciso apontar que, aps 2004, a ampliao da atividade econmica teve um efeito expressivo em termos de gerao de emprego, em especial no segmento formal do mercado de trabalho. A proporo de ocupados que possuam alguma forma de proteo social aumentou de 1/2, no incio da dcada, para 2/3 no nal do perodo. Concomitantemente, o governo central manteve uma poltica de valorizao do salrio mnimo, que em um contexto de baixa inao, permitiu uma evoluo mais rpida dos nveis de remunerao dos estratos de renda mais baixos, que provocou uma reduo importante do grau de desigualdade de renda corrente. Os aumentos do emprego e da renda nos estratos de menos renda tiveram papel fundamental para dinamizar a economia at 2008, impedindo que a recesso internacional se propagasse no mercado inter-
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no. Algumas outras iniciativas foram importantes para dinamizar a economia, como a ampliao do crdito ao consumo e para o investimento, alm da realizao de um programa de transferncia de renda para 12 milhes de famlias. Alm das iniciativas mencionadas, visando estimular a produo, a renda e o investimento, o governo central comeou a realizar, a partir de janeiro 2007, um conjunto de investimento em infraestrutura econmica e social visando o desenvolvimento de longo prazo, isto um processo de desenvolvimento sustentado na conjugao de inverses pblica e privada. Retoma-se, portanto, o papel do Estado enquanto indutor e coordenador do processo de investimento, mesmo que em um padro marcado pela maior presena do capital privado. Em conjunto, o governo central adotou iniciativas de recomposio do aparelho institucional, seja atravs da reconstituio do emprego pblico em termos de volume, estruturao de carreiras e salrios, como na realizao de investimentos importantes na modernizao tcnica e organizacional de suas instituies. Como parte ainda desta iniciativa, o governo restabeleceu a proeminncia dos bancos pblicos no sistema nanceiro nacional e a estratgia de nanciamento dos investimentos privados, e tambm o fortalecimento das empresas estatais e das grandes empresas nacionais em que o Estado possui participao golden share. As iniciativas de incentivo ao investimento realizadas pelo governo central, a partir de 2007, surtiram efeito em termos de aumento da taxa de investimento da economia, que acabou por alcanar patamar prximo a 20% do PIB, mas que se estancou a partir de 2010, exigindo assim a manuteno das polticas de renda para sustentao do crescimento. Assim, o pas passou a conhecer taxas declinantes de crescimento nos ltimos anos (7,3% em 2010, 3,3% em 2012 e 1,0% em 2013), ao mesmo tempo em que se ampliou a importncia do consumo e do setor tercirio com deteriorao do crescimento da produtividade. Para 2012, observou-se tambm uma desacelerao do ritmo de gerao de emprego, bem como do crescimento da renda. Portanto, as alteraes nas condies de crescimento tenderam a ser progressivamente conitantes com o movimento de reduo da desigualdade de renda corrente e das pobrezas monetria e no monetria. Esta questo ser considerada na anlise ao longo deste ensaio.
2. Pobreza e desenvolvImento Primeiramente, fundamental situar o tema da pobreza no processo de desenvolvimento capitalista em geral, com o intuito de tratar historicamente o problema. Tanto para a denio do que se considera pobreza, quanto para a congurao da poltica para seu combate, necessrio considerar o estgio de desenvolvimento alcanado pela 281
sociedade capitalista em um determinado momento, bem como o padro de bem-estar tomado como referncia pela sociedade. Portanto, a transformao da estrutura socioeconmica, a progressiva complexidade institucional e a ampliao dos direitos sociais, que marcaram o desenvolvimento capitalista, devem ser consideradas para a denio do conceito de pobreza, bem como para as polticas voltadas ao seu combate. A abordagem multidimensional da pobreza encontra-se relacionada complexidade socioeconmica e institucional que o capitalismo carregou (e ainda carrega) como produto do seu desenvolvimento. Existe uma ampla literatura acadmica que se enquadra nesta perspectiva, sendo que, em geral, estas tratam da pobreza de modo a associ-la ao problema da desigualdade. De acordo com Bourguignon (1998), a extenso e intensidade da pobreza encontram-se associadas (a) ao nvel, (b) a evoluo da desigualdade e (c) ao crescimento do Produto Interno Bruto. Estas dimenses da desigualdade formam o tringulo determinante da pobreza. De acordo com esta perspectiva, a desigualdade pode ser denida pela expresso de acesso diferenciado aos bens e servios pela populao. Quanto mais elevada for a diferenciao do acesso, maior tende a ser a desigualdade. Em decorrncia, considera-se que a pobreza caracterizada por uma limitao generalizada do acesso a estes bens e servios por parte de segmentos ou estratos da populao. Segundo a OCDE (2009), a condio de pobreza encontra-se relacionada exposio generalizada aos riscos elevados de ausncia ou acesso precrio ao mercado de trabalho e proteo social. A pobreza resultado de um padro de crescimento e de organizao das polticas pblicas que distribuem de modo muito desigual os seus frutos, impondo a parcelas da populao a impossibilidade de acesso adequado a um determinado padro de bem-estar. A pobreza pode ser entendida como um problema localizado caso as decincias de acesso atinjam segmentos especcos da populao. Mas, tambm, pode assumir um carter de massa quando a restrio ao acesso alcana estratos ou contingentes elevados da populao. Esta segunda condio encontra-se presente na maioria dos pases da Amrica Latina. A primeira teve maior expresso nos pases desenvolvidos no ciclo de desenvolvimento do aps guerra, porm, cabe destacar que estes pases tem conhecido um recrudescimento da pobreza nos ltimos 20 anos, movimento que parece ter sido fortemente agravado com crise do aps 2008. Os argumentos apresentados j sinalizam uma abordagem mais ampla do conceito de pobreza, por associ-lo principal fonte para o acesso renda corrente pela populao, o mercado de trabalho,
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e por relacion-lo a bens e servios, em geral no contemplados via mercado. Em termos objetivos, pode-se armar que a pobreza deve ser considerada segundo duas dimenses bsicas: econmica e social (Quadro 1). Seguindo a orientao estabelecida pelas principais instituies internacionais de fomento ao desenvolvimento socioeconmico, possvel associar as dimenses bsicas de pobreza e desigualdade s formas de rendimentos e bens e servios monetrios e no monetrios (em espcie).
Quadro 1 Dimenses bsicas de desigualdades econmica e social
Dimenses de Formas Bsicas de Rendimentos Desigualdades e e de Bens e Serivos da Pobreza Tipos de Rendimentos/Servios Renda do Trabalho (salrio,remunerao do trabalho autnomo, pro labore, renda da prosso liberal) Renda Corrente (Fluxo) Econmica Renda da Proteo Social Renda de Aluguis Renda de Juros e Dividendos Produo para Prprio Consumo Ativos Imobilirios Ativos Financeiros gua e Saneamento Agrria Alimentar Educao Energia Habitao Meio Ambiente Previdncia Trabalho Sade Transporte
Patrimnio (Estoque)
Social
Em espcie (Com ou sem alguma contrapartida monetria)
Bens e servios considerados direitos constitucionais pela Constituio Federal de 1988.
Fonte: The Camberra Group on Household Income Statics, Final Report and Recomendation. Camberra Elaborado pelo autor a partir das recomendaes apresentadas no ralatrio e considerando as determinaes da Constituo Federal de 1988.
Em relao s formas monetrias, entende-se que se expressam na forma de rendas corrente e de patrimnio. Para a grande maioria da populao, o padro de vida est estreitamente determinado pela renda corrente auferida no mercado de trabalho ou recebida por meio da proteo social. Para uma parcela restrita da populao, a posse de ativos constitui a principal fonte de renda capaz de garantir um determinado padro de vida.
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O desenvolvimento capitalista impulsionou a emergncia de um conjunto amplo de instituies econmicas e sociais que cumpriram um papel relevante na determinao de um padro de vida para a populao. Em sua maioria, estas instituies proveem bens e servios de natureza coletiva e que no so acessados pela via direta do mercado. No Quadro 1 so apresentados os tipos de rendimentos ou servios mais relevantes propiciados por estas instituies. Quanto experincia brasileira, os elementos marcados em cinza no quadro anterior representam direitos incondicionais determinados pela Constituio Federal de 1988. Em termos objetivos, para o Brasil, a pobreza refere-se a uma situao em que uma famlia no tem acesso adequado aos bens, servios e renda considerados constitucionalmente fundamentais para a qualidade de vida da populao do pas. A denio de pobreza encontra-se, portanto, determinada pelo enquadramento legal, estabelecido pela sociedade brasileira segundo o grau de desenvolvimento econmico por ela alcanado. De acordo com esta perspectiva, a denio de pobreza a partir de um critrio monetrio se mostra insuciente do ponto de vista da poltica pblica. Uma abordagem mais abrangente e multidimensional requerida, pois somente ela permite tratar a pobreza considerando as determinaes institucionais existentes e o grau de desenvolvimento alcanado pelo pas.
3. O Combate Pobreza na PoltIca PblIca BrasIleIra De acordo com Draibe (1988), so raras e muito limitadas as iniciativas de poltica de combate pobreza no desenvolvimento brasileiro at a dcada de 1980. Pode-se armar que somente depois de 1993, com o Plano de Combate Fome e Misria pela Vida, a poltica foi ganhando centralidade na agenda do Estado e nas aes de governo. Em grande medida, a sua maior presena se deveu ao enquadramento da questo social estabelecido pela Constituio Federal de 1988. Segundo Draibe (1998), somente em 1995 foi adotada uma estratgia mais abrangente de poltica de combate pobreza com a denio pelo Governo Federal do Programa Comunidade Solidria (Quadro 2). Nas palavras da autora, a iniciativa introduziu inovaes importantes de combate pobreza. [...] Em termos de concepo e desenho, o programa deniu uma linha de ao tratando de se distanciar tanto da tradio clientelista quanto das alternativas meramente compensatrias e assistenciais de combate pobreza (Draibe, 1998: 8). O desenvolvimento das aes de combate pobreza pelo Governo Federal na dcada de 1990 foi sendo progressivamente assentado em trs eixos valorativos e de organizao dos programas: (i) a assistn284
cia social como direito social; (b) a universalizao do acesso a todos os membros dos grupos-alvo selecionados; e (c) a opo por servios estatais gratuitos (Draibe, 1998: 10).
Quadro 2 Trajetria da Poltica de Combate Pobreza - Programas e Aes
Poltica 1993 1993 1993 1993 1993 1993 1993 1996 1998 2001 2001 2002 2003 2003 2003 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 Programas e Aes Leite para as crianas desnutridas Distribuio emergencial de alimentos em reas de seca Combate mortalidade infantil Gerao de emprego e renda Assentamentos rurais M erenda escolar Saneamento Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Programa Nacional de Garantia de Renda M nima Programa Bolsa Escola Programa Bolsa Alimentao Programa Auxlio Gs Programa Carto Alimentao Programa Bolsa Famlia - PBF Renda Bsica de Cidadania Incluso produtiva Garantia de renda Documentao Combate ao trabalho infantil Segurana alimentar Habitao Educao Energia eltrica Sade Assistncia Social Populao em situao de rua
1993 Plano de Combate Fome e M isria pela Vida
1995 Programa Comunidade Solidria
2003 Fome Zero 2003 Bolsa Familia
2011 Brasil sem M isria
Fonte: Draibe (1998), Cunha e Pinto (2008) e Curralero (2012).
Apesar de procurar envolver as diversas modalidades da poltica social, o avano dos programas de combate pobreza foi marcado, pouco a pouco, pela proeminncia do instrumento de transferncia de renda, tendo como consequncia a adoo de um critrio monetrio para sua elegibilidade1. Esta perspectiva se consolidou, a partir da segunda metade dos anos 1990, tanto nas iniciativas do Governo Federal, como naquelas realizadas por outros entes de governo2, plasmando-se em uma expressiva desarticulao entre os entes de governo na gesto dos programas implantados.
1 A adoo da transferncia de renda como instrumento privilegiado da poltica de combate pobreza se constituiu em uma caracterstica comum s vrios pases da Amrica Latina. Ver Fonseca (2008), Acua et al. (2006) e Sojo (2007). 2 As experincias mais expressivas foram implantadas pelos governos municipais de Campinas e Belo Horizonte. Ver Draibe (1998) e Curralero (2012).
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Em 2003, houve uma nova orientao para a poltica de combate pobreza, no mbito do Programa Fome Zero. Este procurava ampliar o enfoque adotado para o combate pobreza pelo Governo Federal, buscando articular polticas pblicas de segurana alimentar, educao e saneamento e transferncia de renda. Alm disso, colocava como uma tarefa fundamental a unicao dos programas existentes e a articulao e coordenao das aes entre entes de governo. Pela primeira vez, o Governo Federal criou um ministrio com responsabilidade exclusiva na gesto da estratgia da poltica de combate pobreza, o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e de Combate Fome (MESA). A situao de constrangimento econmico vivida pelo Governo em 2003, caracterizada pela crise de nanciamento externo e suas implicaes sobre o gasto pblico, e as diculdades de articulao e de coordenao das aes entre as diversas reas da poltica social acabou levando, em 2004, ao abandono da estratgia inicialmente adotada. O Governo decidiu por uma estratgia centrada na transferncia de renda, adotando algumas condicionalidades como a manuteno das crianas na escola e a realizao de alguns acompanhamentos de sade pelas famlias beneciadas. Como resultado, o Governo transformou o MESA em Ministrio do Desenvolvimento Social MDS, dando-lhe a responsabilidade de gesto de um programa unicado de transferncia de renda o Programa Bolsa-Famlia, PBF. Este novo instrumento de poltica pblica unicou os diversos programas de transferncia de renda criados entre 1996 e 2003 (Ver Quadro 2). O programa foi implementado com a criao de um carto de dbito bancrio, administrado por um dos bancos pblicos do Governo Federal. A difuso da iniciativa foi rpida, permitindo que, em alguns anos, o benecio chegasse a aproximadamente 3 milhes de famlias. Como ser apontado neste ensaio, a consolidao do Programa Bolsa-Famlia se traduziu em uma reduo importante da pobreza de natureza monetria. Entretanto, a precariedade de acesso a bens e servios pblicos pela populao atingida pelo programa no conheceu maior alterao.
4. O Programa BrasIl sem MIsrIa A consolidao do Programa Bolsa Famlia tornou evidente seu esgotamento enquanto instrumento de combate pobreza. Ao atingir a cobertura quase completa da populao alvo denida, a elevao das condies de vida das famlias participantes do programa passou a depender de aumentos signicativos do valor monetrio do benefcio e de outras aes visando a melhora do acesso poltica social. Em outras palavras, o xito do Programa Bolsa Famlia acabou por revelar seus limites e a necessidade de ampliao do escopo do programa 286
de combate pobreza. Em 2011, o novo governo foi induzido a dar centralidade a esta tarefa na agenda poltica:
Ao governo da presidenta Dilma Rousseff coube apresentar sociedade aes, instrumentos e metas que induzem a nao a vencer este desao e ter a oportunidade de fazer valer o art. 3 da Constituio de 1988. Observa-se que por cima das legtimas disputas partidrias e ideolgicas, dos conitos de interesses, naturais numa sociedade complexa como a brasileira, h conuncia amplamente majoritria para a erradicao da extrema pobreza (Fonseca, 2011: 4).
A partir de 2011, o pas passou a contar com uma poltica de combate pobreza que envolveu um conjunto amplo de instrumentos de natureza no monetria, assumindo uma perspectiva multidimensional do problema, bem como adequando a estratgia s determinaes constitucionais vigentes. O Programa Brasil sem Misria tem como objetivo eliminar a situao de pobreza extrema at 2014, garantindo uma renda mnima e viabilizando o acesso aos bens pblicos mais fundamentais para a qualidade das condies de vida da populao, como educao, sade, insero produtiva, habitao, saneamento e assistncia social3. Alm disso, pela primeira vez um programa governamental adotou o instrumento de busca ativa das famlias em situao de pobreza extrema. Em seu desenho institucional, duas inovaes foram incorporadas ao programa. A primeira refere-se articulao das aes da poltica social visando um objetivo comum, isto , a ampliao do acesso aos servios pela populao foco do programa. A outra se vincula a gesto do programa com coparticipao dos estados e grandes municpios, bem como o envolvimento da representao da sociedade civil. Estas inovaes so coordenadas pelo Ministrio do Desenvolvimento Social. Finalmente, a ltima caracterstica do programa a ser ressaltada a determinao de um critrio monetrio para a denio da extrema pobreza. Mesmo assumindo a perspectiva multidimensional, o programa considera um mnimo de renda per capita como o elemento bsico de referncia. Em termos gerais, o Brasil Sem Misria reconhece a complexidade da situao de pobreza, bem como a diculdade da populao pobre tomar iniciativa para acessar a poltica social. O aspecto frgil do programa est no no reconhecimento de que o critrio bsico para a denio da pobreza foi pensado segundo as possi-
3 As principais informaes institucionais do programa podem ser acessadas no portal http://www.brasilsemmiseria.gov.br/.
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bilidades de nanciamento do prprio programa e que os objetivos assumidos representam uma primeira etapa de uma poltica de longo prazo. Ao no reconhecer estas limitaes, o Programa Brasil Sem Misria corre o risco de, nos prximos anos, se defrontar com uma parcela signicativa da populao auferindo a renda mnima que dene a extrema pobreza, mas ainda em condies precrias de acesso s polticas sociais e, portanto, com condies de vida marcadas por uma elevada fragilidade social.
5. A pobreza defInIda pelo crItrIo monetrIo A abordagem do tema da pobreza segundo o critrio da renda no pode prescindir de esclarecimentos a respeito dos conceitos de distribuio pessoal e funcional da renda. O primeiro refere-se apropriao da renda disponvel por parte das pessoas. Normalmente, os levantamentos domiciliares permitem captar as rendas auferidas atravs do trabalho (salrio, ordenado, remunerao do trabalho autnomo e pr-labore), do sistema de proteo social (aposentadoria, penso, auxlios e transferncias sociais de renda) e da propriedade de ativos (juros e aluguis). A abrangncia desta forma de mensurao da renda mais limitada, em razo dela captar, fundamentalmente, a renda corrente das pessoas. Em geral, a declarao de renda pessoal no informa rendimentos obtidos na forma de valorizao de aes e ttulos, rendimentos de aplicaes nanceiras e lucros retidos derivados de participao societria. Tambm no so captados os rendimentos no monetrios, como subsdio, alimentao, planos de sade e previdncia pagos pelas empresas, utilizao de automveis cedidos pelas mesmas, bem como os gastos com gasolina e manuteno que dos mesmos decorrem. O segundo conceito foca a estrutura de apropriao da renda em uma abordagem institucional, tambm denominada de apropriao primria de renda. A distribuio analisada a partir das trs principais formas de apropriao da renda disponvel em um determinado pas: (i) excedente bruto das empresas, (ii) remunerao do trabalho e (iii) impostos e contribuies sociais. Para a contabilidade da renda disponvel deduzida a renda enviada ao exterior, inclusive aquela realizada via importao, e adicionada recebida do exterior, inclusa aquela de exportao. A distribuio funcional construda, portanto, a partir de uma das ticas de mensurao do produto interno bruto, devendo captar todas as formas de apropriao de renda, seja pelas pessoas, empresas ou famlias. Ademais, deve car claro que tanto o conceito de distribuio pessoal quanto o funcional da renda contemplam apenas uma dimenso da desigualdade, mais precisamente aquela de natureza econmica (ver Quadro 1). No Brasil, a poltica social adota dois critrios para a denio da condio de pobreza. O primeiro, estabelecido pela Constituio 288
Federal de 1988, considera metade de um salrio mnimo per capita como referncia para acesso a alguns programas de renda associados previdncia e proteo social. O outro, adotado pelo Programa Brasil Sem Misria, corresponde ao valor de R$ 70,00 per capita, parmetro que segundo o Governo Federal caracteriza a dimenso monetria da situao de pobreza extrema da populao. Considerando este segundo critrio, constata-se a reduo da pobreza extrema entre 2003 e 2007, movimento que foi contido a partir da ecloso da crise internacional, apesar da capacidade do pas de manter o crescimento econmico com gerao de empregos durante o perodo (Tabela 4).
Tabela 4 Evoluo do nmero de familias e pessoas em situao de pobreza segundo critrios para orientao da poltica pblica. Brasil, 2001-2011
2001 D ecil 1 D ecil 2 D ecil 3 D ecil 4 T otal D ecil 1 D ecil 2 D ecil 3 D ecil 4 T otal D ecil 1 D ecil 2 D ecil 3 D ecil 4 T otal D ecil 1 D ecil 2 D ecil 3 D ecil 4 T otal 19.628.699 14.978.287 21.106.225 18.210.333 54.294.845 19.386.098 15.537.473 22.702.615 16.729.820 3.779.710 58.749.618 15.084.762 16.495.723 21.193.184 21.564.403 59.253.310 12.889.197 15.565.596 22.634.100 20.238.440 58.438.136 12.403.668 16.915.299 23.875.210 19.153.898 59.944.407 55.312.828 12.222.107 13.027.926 25.128.091 17.156.811 N mero de pessoas conceito pobreza (1/2 SM ) 4.497.053 3.556.298 4.820.087 4.789.194 13.165.579 4.557.110 3.811.609 5.266.315 4.059.514 1.449.611 14.587.049 3.752.869 4.018.078 5.151.158 5.878.608 15.047.844 3.371.086 3.980.969 5.396.526 5.608.411 14.985.906 3.423.790 4.470.414 5.891.406 5.451.030 15.812.850 14.746.268 12.222.107 3.477.695 3.671.046 6.169.333 4.905.889 N mero de famlias conceito pobreza (1/2 SM ) 2003 2005 2007 2009 2011 3.477.695 -
N mero de famlias conceito extrema pobreza (R$ 70,00) 3.556.298 3.811.609 3.752.869 3.371.086 3.423.790 940.755 745.501 -
N mero de pessoas conceito extrema pobreza (R$ 70,00) 14.978.287 15.537.473 15.084.762 12.889.197 12.403.668 4.650.412 3.848.625 -
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios, PNAD. Microdados. Elaborao prpria.
289
Ao se considerar a outra referncia da poltica social, o conceito de meio salrio-mnimo familiar per capita como linha de pobreza, ca evidente a oscilao em torno dos 14 milhes de famlias vivendo sob essa condio. A razo para que o nmero absoluto de famlias no tenha cado ao longo de um perodo de expressivo crescimento econmico est no ritmo de expanso do valor do salrio-mnimo, que cou acima do crescimento do emprego e, principalmente, da inao. A Tabela 4 evidencia a disperso das famlias e indivduos considerados pobres pelos dois distintos critrios monetrios de pobreza segundo decis de renda familiar per capita. Para o primeiro critrio (R$ 70,00), a partir de 2005, a extrema pobreza permaneceu concentrada no primeiro decil, enquanto que, para o segundo critrio (meio salrio mnimo), desde 2001, a pobreza cou concentrada nos trs primeiros decis de renda, apresentando um aumento relativo no aumento de pobres. A anlise de alguns indicadores de pobreza e de desigualdade corrobora a ideia de que a dcada de 2000 foi importante para a reduo relativa da pobreza, no entanto, permite armar que as alteraes positivas na situao da pobreza so frgeis e dependem de maneira expressiva do desempenho da atividade econmica4.
Tabela 5 Indicadores familiares de pobreza e desigualdade segundo critrios para orientao das polticas pblicas. Brasil, 2001/2011
2001 2003 2005 Conceito extrema pobreza (R$ 70,00) Proporo de famlias em situao de pobreza Razo de insucincia de renda ndice Foster, Greer e Thorbecke ndice de Gini para renda familiar per capita Proporo de famlias em situao de pobreza Razo de insucincia de renda ndice Foster, Greer e Thorbecke ndice de Gini para renda familiar per capita 0,088 0,514 0,038 0,085 0,512 0,036 0,067 0,507 0,028 0,466 0,268 0,415 0,071 0,296 2007 0,058 0,636 0,030 0,532 0,256 0,437 0,073 0,306 2009 0,055 0,640 0,030 0,559 0,254 0,425 0,071 0,311 2011 0,055 0,723 0,035 0,641 0,233 0,446 0,071 0,331
0,477 0,476 Conceito pobreza (1/2 SM) 0,259 0,450 0,078 0,324 0,272 0,444 0,080 0,319
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, PNAD. Microdados. Elaborao Prpria.
A Tabela 5 traz elementos importantes para se entender esse processo. O indicador de proporo de famlias em situao de pobreza, medida capaz de captar a extenso da pobreza, evidencia uma tendncia de re-
4 Para um estudo detalhado da metodologia utilizada no clculo dos indicadores de pobreza e desigualdade, aqui apresentados (Ver Hoffmann, 1998).
290
duo relativa da pobreza e da extrema pobreza, especialmente a partir de 2003. No entanto, a desacelerao econmica do nal de 2008, ocasionada pela crise internacional, impactou negativamente as famlias extremamente pobres, estagnando esse indicador entre 2009 e 2011. A razo de insucincia de renda, indicador que capta a intensidade da condio de pobreza, representa a razo entre a insucincia de renda da populao pobre e o montante de renda necessrio para retirar essa populao desta condio. A anlise desse indicador demonstra a fragilidade do processo de relativa reduo da pobreza no Brasil desse perodo. O incremento observado para os indicadores, segundo os dois conceitos que denem a condio de pobreza e que servem de orientao s polticas pblicas, evidencia que a elevao de renda necessria para que a populao brasileira supere a situao de pobreza elevado, tendo ainda se ampliado no perodo considerado. Deve-se ressaltar que os resultados apontam um agravamento deste quadro entre 2009 e 2011. O ndice de Foster, Greer e Thorbecke (FGT)5, que capta tanto a extenso quanto a intensidade da pobreza, permite concluir que, de certa forma, a melhora dos indicadores de extenso da pobreza foram compensados pela regresso dos indicadores de intensidade. Segundo Hoffmann (1998), o ndice FGT uma funo da proporo de pobres, da razo de insucincia de renda e de uma medida de desigualdade da distribuio de renda. O ltimo indicador, o ndice de Gini, evidencia uma deteriorao da distribuio de renda no interior do conjunto das famlias pobres. Portanto, independentemente do conceito utilizado, pode-se concluir que a relativa reduo da pobreza se deu pari passu a uma ampliao da desigualdade de renda no interior do conjunto da populao pobre e/ou extremamente pobre. Em sntese, a situao econmica da dcada de 2000, em que se observou a reativao da economia com expressiva gerao de emprego e ampliao de programas de transferncias de renda, no foi capaz de alterar estruturalmente a situao de pobreza da populao brasileira associada dimenso da renda corrente. Ademais, reconhece-se que os temas da pobreza e da desigualdade so extremamente complexos e no podem estar circunscritos apenas uma dimenso, isto , renda. Portanto, a presente abordagem amplia sua anlise de forma a contemplar outras dimenses, tanto econmicas quanto sociais.
5 O ndice de Foster, Greer e Thorbecke, segundo Hoffmann (1998), denido pela 1 frmula: FGT = nz ( z x ) , para = 2 e varia de zero a 1, com FGT = 0 indicado que todas as famlias tem renda maior do que a linha de pobreza e FGT = 1 indicando que todas as renda so iguais a zero.
p
i=1
291
6. A MUltIdImensIonalIdade da Pobreza e a PoltIca PblIca A dimenso da renda constitui-se como um aspecto importante para a reduo da pobreza, porm insuciente para a sua superao. O desenvolvimento capitalista produz uma transformao permanente do bem-estar atravs do acesso a bens e servios pblicos, os quais, para a maioria da populao, no podem ser acessados exclusivamente pela renda corrente que auferem. Deste modo, torna-se necessria a existncia de mecanismos de distribuio indireta de renda, realizada pela desmercantilizao de parte dos bens e servios consumidos pela populao (Dedecca et al., 2012). Nesse sentido, fundamental analisar as condies de acesso a bens e servios pblicos por parte da populao considerada incapaz de conquistar tal acesso apenas atravs de sua renda corrente, utilizando-se de uma viso em mltiplas dimenses. A adoo desta perspectiva para a anlise da situao brasileira reforada pelas determinaes constitucionais relativas proteo social. Como apontado anteriormente, desde 1988, a constituio estabelece que o Estado deve garantir acesso aos bens e servios pblicos de qualidade adequada para todas a populao. A partir dessas determinaes legais, adotaram-se seis dimenses para a anlise da condio da populao pobre seguindo o critrio adotado pelo governo: renda, insero produtiva, condio demogrca, educao, condio de vida e segurana alimentar6. Nas subsees adiante sero apresentados, de forma sumarizada, vrios indicadores com o intuito de compreender e qualicar a condio de pobreza. Para tal, todos os indicadores foram calculados exclusivamente para as famlias consideradas pobres pelo critrio do Programa Brasil sem Misria. Os dados foram calculados a partir de duas bases de dados fornecidas pelo IBGE: a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) e a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF)7. Apesar dos indicadores adotados terem sido elaborados para o conjunto das famlias e tambm para estratos de renda familiar per capita, os resultados apresentados e a anlise desenvolvida neste ensaio caro restritos s famlias consideradas extremamente pobres segundo os critrios da poltica social do Governo Federal brasileiro.
6 Para uma abordagem mais ampla e detalhada da metodologia e dos indicadores de pobreza multidimensionais elaborados, ver Dedecca et al. (2012). Para o Mxico, ver ensaio de Fernando Corts presente nesta coletnea. 7 Os anos escolhidos para a anlise so relativos aos anos da realizao da Pesquisa de Oramentos Familiares no sculo XXI.
292
6.1 IndIcadores relatIvos Renda
A renda corrente se constitui na referncia bsica para o enquadramento ou habilitao de uma famlia aos programas de transferncia de renda, seja o Bolsa-Famlia ou o Brasil sem Misria. Nesse sentido, se adotou a referncia de R$ 70,00 de renda familiar per capita, em valores do ano de 2010.
Grco 1 Indicadores relativos Renda
Familias com posse de carto de crdito (2) Razo entre os rendimentos de negros e brancos (1) Razo entre os rendimentos de mulheres e homens (1) Rendimento mdio da poltica pblica (2) Rendimento bruto do trabalho mais transferncias totais (R$) (2) Rendimento bruto do trabalho (R$) (2)
10,0 8,0 47,0 19,9 26,7 16,3 14,8 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 3,3 7,8 40,9 53,5 53,8 60,5
2004
2009
Fonte: (1)PNAD, (2) POF. Elaborao prpria.
Os resultados revelam uma renda familiar mdia das famlias extremamente pobres muito aqum daquela considerada como referncia da extrema pobreza da poltica pblica. Para a mdia, em 2009, o valor observado era de R$ 14,80, quando considerado somente o rendimento bruto do trabalho, e de R$ 26,70, quando acrescidas as transferncias totais. Constata-se, imediatamente, que a insucincia de renda se constitui em uma desvantagem relevante, mesmo quando comparada referncia da poltica pblica. Outra constatao relevante est relacionada ao crescimento do rendimento mdio da poltica pblica, de R$ 8,00 para R$ 47,00, indicando uma importante participao do Programa Bolsa Famlia como poltica de complementao de renda. Ademais, razovel se armar que as polticas pblicas de transferncia de renda podem ter contribuindo na reduo da diferena entre os rendimentos de homens e mulheres e de negros e brancos. Por m, o aumento do acesso destas famlias a cartes de crdito indica um movimento de maior bancarizao, mesmo que ainda em
293
nveis muito baixos, podendo ser interpretado como uma ampliao da possibilidade de um maior acesso ao consumo de bens e servios.
6.2 IndIcadores relatIvos Insero ProdUtIva
O tema da insero produtiva tem apresentado crescente interesse na discusso da poltica de combate pobreza, geralmente visto como uma via de sada para as famlias que se encontram beneciadas pelos programas de transferncia de renda. A expressiva gerao de empregos da dcada passada, que mostrou capacidade de incorporao da populao pobre ao mercado formal de trabalho, explicitou a importncia da insero produtiva como via de superao estrutural da condio de pobreza. Reconhece-se a importncia da participao econmica para o equacionamento do acesso permanente renda em patamar superior ao propiciado pela poltica pblica. Entretanto, deve-se ter presente que a insero produtiva pode responder por uma dimenso importante da condio de pobreza, mas no tem a capacidade de equacionar outras dimenses da fragilidade social, a serem exploradas nos itens subsequentes.
Grco 2 Indicadores relativos Insero produtiva
Taxa de liao sindical Taxa de informalidade Taxa de desemprego Horas por semana dedicadas aos fazeres domsticos (mulheres) Incidncia do trabalho infantil Incidncia do trabalho agrrio
20,0 40,0 2,7 1,9 58,5 53,3 60,0 80,0 100,0 19,0 19,8 25,4 24,2 15,8 19,1 91,4 82,3
2004
2009
Fonte: PNAD. Elaborao prpria.
Os indicadores apresentados no Grco 2 mostram uma situao de desvantagem acentuada da populao pobre quanto s situaes de desemprego e informalidade. Em mdia, um de cada cinco membros
294
ativos das famlias extremamente pobres est em situao de desemprego, sendo que, ao menos, 80% dos ocupados exercem ocupaes informais, isto , sem proteo social. A maior densidade da ocupao agrcola parte da precariedade da insero produtiva, j que o setor conhecido como um segmento do mercado de trabalho com baixa incidncia do trabalho formal. Entretanto, a fragilidade da insero produtiva das famlias extremamente pobres no pode ser associada baixa proteo da representao sindical8 e, tambm, no se pode armar que a incidncia de trabalho infantil nas famlias extremamente pobres seja sucientemente signicativa para a qualicao da condio de pobreza para o caso brasileiro. O fato relevante da insero produtiva das famlias extremamente pobres refere-se precariedade da participao econmica, seja aquela expressa pelo desemprego, seja a evidenciada pela informalidade. Ambas as situaes tendem a deprimir a possibilidade de acesso ao rendimento adequado do trabalho, sendo que este tende a se traduzir em um valor per capita ainda mais baixo, devido elevada razo de dependncia encontrada para as famlias extremamente pobres. Cabe ressaltar que a informalidade da relao de trabalho se constitui em um impedimento importante para o acesso ao crdito e aos servios bancrios bsicos, bem como parte da proteo social, como o seguro desemprego, a licena maternidade, o auxlio doena e o auxlio por acidente de trabalho. Entre 2004 e 2009 a insero produtiva das famlias extremamente pobres apresentou uma relativa melhora. Reduzindo-se a informalidade e a incidncia do trabalho agrcola, bem como se ampliou a liao sindical, apesar do aumento, mesmo que pouco expressivo, da taxa de desemprego. No entanto, ca evidente que essa alterao positiva no se mostrou suciente para alterar estruturalmente a condio de pobreza dessas famlias.
6.3 IndIcadores relatIvos s CondIes DemogrfIcas
Estudos apontam a importncia do tamanho da famlia para a determinao da condio de pobreza (Carvalho e Almeida, 2003; Alves et al, 2010), bem como a contribuio da sua diminuio para a menor exposio potencial das famlias ao problema (Hakkert, 2007). Os resultados revelam que apesar da tendncia de queda do tamanho mdio das famlias e sua possvel contribuio para a menor exposio situao de extrema pobreza, nota-se que caractersticas demogrcas continuam sendo importantes para a determinao da condio de precariedade socioeconmica.
8 De acordo com os dados da PNAD a taxa de liao sindical para os 10% mais ricos esta em torno de 30%.
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Grco 3 Indicadores relativos Condio demogrca

Proporo de famlias com tempo de residncia inferior a 4 anos Proporo de famlias com chea de no brancos Proporo de famlias com chea femenina Razo de dependencia Tamanho mdio das famlias
4,3 3,6 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 25,5 26,6 97,0 84,7
5,6 4,4 69,0 66,4
2004
2009
Em 2009, o tamanho mdio da famlia brasileira era de 3,1 pessoas, enquanto que o tamanho de uma famlia com renda per capita inferior a R$70,00 era de 3,6 pessoas. Ademais, para o mesmo ano, tanto as famlias extremamente pobres como o total das famlias brasileiras tinham em mdia menos de um membro com idade inferior a 10 anos. A partir dessas informaes, razovel armar que o tamanho das famlias extremamente pobres no pode ser considerado um determinante fundamental de sua condio de pobreza. relevante apontar que as famlias extremamente pobres apresentam uma razo de dependncia elevada. Isto , a proporo de membros em idade inativa elevada, mostrando-se signicativamente superior encontrada para a mdia do total das famlias. Portanto, a capacidade potencial de insero produtiva das famlias extremamente pobres signicativamente inferior, situao determinada por fatores demogrcos e no passvel de ser por elas alterada autonomamente. Acresce-se a esta desvantagem estrutural, a maior presena de chea feminina e de negros, ambas as caractersticas reconhecidas como resultados da discriminao de sexo e cor presente na sociedade brasileira. Por m, nota-se que as caractersticas migratrias, tempo de residncia inferior a quatro anos, as quais podem indicar uma condio demogrca mais precria, no se mostraram sucientemente signicativas, inferior a 6%, e ainda tiveram uma reduo de sua participao ao longo do tempo. Entre 2004 e 2009 os elementos indicativos de precariedade social
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oriunda das caractersticas demogrcas da populao de baixa renda apresentou uma melhoria prxima da nulidade. A queda da razo de dependncia o indicativo mais expressivo para o alvio da condio de pobreza, mas seu valor ainda se apresenta demasiadamente elevado, ultrapassando os 80%. 6.4 Indicadores relativos Educao Para as famlias na condio de extrema pobreza, o acesso educao se apresenta relativamente elevado. Entretanto, a qualidade do aprendizado pode ser amplamente questionada, dado que as taxas de analfabetismo permanecem elevadas e a proporo de crianas em defasagem escolar est em torno de 40%. Isso implica em uma baixa incidncia destas no ensino mdio e uma incidncia ainda menor no ensino superior, como apresentado pelo grco abaixo:
Grco 4 Indicadores relativos ao acesso Educaao
Incidncia do ensino superior Incidncia do ensino mdio Defasagem escolar (6 a 14 anos) Taxa de escolarizao de crianas entre 6 a 14 anos Taxa de analfabetismo
1,4 4,9 16,7 29,0 47,9 39,0 93,3 96,6 25,4 19,4 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
2004
2009
Fonte: Pesquisa de Oramentos Familiares (2003-2004; 2008-2009) e Pesquisa Nacional por Amostra de domicilios (2004; 2009)
As diferenas entre brancos e negros permanece elevada apesar de uma reduo modesta entre 2004 e 2009. O analfabetismo consideravelmente superior entre os negros e os anos estudos relativamente inferior. J a elevada defasagem escolar se mostra como uma caracterstica estrutural, apresentando certa diferena entre crianas negras e brancas.
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Grco 5 Indicadores relativos s diferenas raciais quanto a Educaao
Taxa de analfabetismo de brancos Taxa de analfabetismo de negros Proporo de crianas brancas em defasagem escolar Proporo de crianas negras em defasagem escolar Razo entre anos de estudos de negros e brancos
17,6 12,7 28,9 22,8 47,2 40,3,0 56,6 46,6 66,8 67,0 15,0 30,0 45,0 60,0 75,0 90,0
2004
2009
Fonte: Pesquisa de Oramentos Familiares (2003-2004; 2008-2009) e Pesquisa Nacional por Amostra de domicilios (2004; 2009)
Entre 2004 e 2009, no geral, houve uma ampliao do acesso e melhora na educao das famlias de baixa renda, porm, o analfabetismo e a defasagem escolar ainda se apresentam em valores elevados. Para o mesmo perodo, as diferenas entre negros e brancos permaneceram relativamente estveis, evidenciando o carter estruturalmente complexo das diferenas raciais da sociedade brasileira.
6.5 IndIcadores relatIvos CondIo de VIda
Os indicadores de condio de vida podem ser analisados em duas ticas: internos e externos aos domiclios. Os indicadores externos esto relacionados a saneamento bsico, acesso a energia eltrica e pavimentao da rua, enquanto os indicadores internos evidenciam as condies de construo e acesso a bens considerados bsicos para a subsistncia moderna. A partir do Grco 6 nota-se que o acesso energia eltrica relativamente bem difundido. Porm, indicadores envolvendo saneamento bsico e pavimentao das vias se mostram em nveis excessivamente precrios. Entre 2004 e 2009, nota-se uma melhora signicativa para a maioria dos indicadores, com exceo ao acesso rede de esgoto apropriada.
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Grco 6 Indicadores relativos Condio de Vida ao domiclio
Proporo de famlias sem coleta lixo apropiada (1) Proporo de famlias sem pavimentao na rua (2) Proporo de famlias sem gua encanada (1) Proporo de famlias sem acesso energia eltrica (1) Proporo de famlias sem rede apropriada de esgoto (1)
20,0 11,9 4,3
36,9 30,1 68,5 64,7 36,2 22,7
43,6 43,6 40,0 60,0 80,0
2004
2009
Fonte: (1) PNAD; (2) POF. Elaborao prpria.
Grco 7 Indicadores relativos Condio de Vida interna ao domiclio
Densidade morador por dormitrio Densidade morador por banheiro Proporo de famlias sem telefone Proporo de famlias sem geladeira ou freezer Proporo de famlias sem ltro de gua Proporo de famlias sem combustvel apropriado para fogo Proporo de famlias sem telhado apropriado Proporo de famlias sem parede apropriada Proporo de famlias sem banheiro exclusivo do domicilio
2004
2,0 1,7 5,1 3,5 75,2 35,7 39,3 20,9 57,2 55,4 28,2 17,3 5,0 3,8 9,4 6,3 3,6 2,2 15,0 30,0 45,0 60,0 75,0 90,0
2009
299
Em relao aos indicadores de condio de vida internos ao domicilio, nota-se que as condies de construo das residncias no apresentam um indicativo relevante de precariedade. Estes resultados so convergentes com os encontrados em outros estudos, que apontam que o problema de habitao no est relacionado ao material utilizado na construo das moradias. A precariedade observada decorre, em geral, das condies em que elas so construdas ou localizadas. A populao de baixa renda constri sua habitao sem orientao tcnica, adotando procedimentos precrios que podem se traduzir rapidamente em situao de risco. Estes so ainda potencializados pelo fato das moradias localizarem-se em reas de risco. Por outro lado, as famlias em extrema pobreza ainda tem um acesso restrito a bens considerados bsicos, como telefone, geladeira, ltro de gua e combustvel adequado para o fogo9. Apesar da melhora destes indicadores entre 2004 e 2009, algumas destas situaes podem ter implicaes sobre as condies de alimentao e sade da populao, dicultando o exerccio da atividade produtiva e o aprendizado escolar.
6.6 IndIcadores relatIvos SegUrana AlImentar A segurana alimentar pode ser compreendida como mais uma das mltiplas dimenses utilizadas neste trabalho para a anlise da situao de pobreza de uma forma estrutural e complexa, capaz de oferecer um enfoque para alm da tica da renda corrente. Optou-se por utilizar um mtodo direto de estimativa de famlias em condio de insegurana alimentar atravs de uma escala de percepo de insegurana apresentada pela Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (EBIA)10, considerando as inseguranas moderada ou grave como condio de risco. Nesse sentido, o Grco 8 traz uma comparao, quanto essa dimenso, entre a populao no pobre, a populao pobre (segundo o critrio constitucional de salrio mnimo familiar per capita) e a populao extremamente pobre ( R$ 70,00 familiar per capita). Observa-se que, em ambos os critrios de identicao de pobreza monetria, a percepo de insegurana alimentar moderada ou grave signicativamente elevada para as famlias extremamente pobres, ultrapassando os 50% em 2004, apesar de sua reduo no ano de 2009. De forma a sinttica, uma quantidade de famlias relativamente elevada considera que sua alimentao diria inadequada ou insuciente11.
9 considerado combustvel adequado: gs liquefeito do petrleo (GLP) e energia eltrica. 10 Segall-Correa (2004). 11 Para essa classicao, utilizou-se a Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (EBIA), disponveis nos questionrios suplementares das PNADs 2004 e 2009 (Ver IBGE, 2010).
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Grco 8 Indicadores relativos situao de Insegurana Alimentar moderada e grave

Proporo de famlias no-pobres (o,5 SM) em insegurana alimentar Proporo de famlias pobres (0,5 SM) em insegurana alimentar Proporo de famlias pobres (R$ 70,00) em insegurana alimentar
20,0 40,0 13,8 16,0 53,4 36,9 64,1 43,7 60,0 80,0 100,0
2004
2009
Apesar de a denio de pobreza, ou de extrema pobreza, considerar a renda como elemento chave para mensurar as famlias sob essas condies, importante salientar que a abordagem multidimensional traz elementos importantes, para alm da renda, que certamente contribuem para a compreenso do elevado nmero de famlias pobres e extremamente pobres em insucincia alimentar moderada ou grave.
ConsIderaes fInaIs A elaborao deste ensaio teve o objetivo realizar uma avaliao mais abrangente da evoluo recente da pobreza no pas, considerando os objetivos do Programa Brasil sem Misria. Os resultados da anlise apontam a consolidao da poltica de combate pobreza no desenvolvimento da poltica social, enquadrado nas determinaes da Constituio Federal de 1988. inegvel que o pas melhorou a conduo da poltica de combate pobreza, seja no que se refere ao seu desenho institucional, seja no que diz respeito sua gesto. Esta poltica esteve focada, em um primeiro momento, na dimenso econmica, estabelecida a partir de um critrio de natureza monetria, ganhando fora, a partir de 2011, a adoo de um enfoque multidimensional pelo Programa Brasil sem Misria. Os resultados mostram uma tendncia de reduo da pobreza em sua dimenso econmica, movimento que cou estagnado com a emergncia da crise econmica internacional. O crescimento econmico depois de 2010 no se mostrou capaz de dar continuidade tendncia de reduo da pobreza de natureza econmica, porm, impediu seu aumento. Ademais, a expressiva diculdade em se transitar de um padro de crescimento baseado na renda para outro lastreado no investimento, se conrmada, poder impedir melhoras tanto no nvel de renda da populao pobre, atravs do mercado de trabalho 301
ou da transferncia de renda, como dos indicadores sociais, devido s restries que devero conhecer as polticas pblicas em termos da sua capacidade de inverso. Ao se expandir a anlise em direo dimenso social, demonstra-se que os resultados apontam no sentido de uma alterao positiva das condies sociais de vida da populao extremamente pobre, porm, ca evidente que tal processo no se traduziu em transformaes estruturais para essa populao. Em resumo, a situao em 2009 ainda se mostrou semelhante de 2004 quando se considera o processo de formao da renda das famlias, sua insero produtiva, as condies de acesso aos bens e servios pblicos e o estado de segurana alimentar. A adoo do Programa Brasil sem Misria, em 2011, visou prover renda para as famlias extremamente pobres, sem deixar de considerar que a situao estrutural de fragilidade social depende da modicao das condies de acesso aos bens e servios pblicos. Se por um lado, a proposta do programa apresenta-se relativamente mais consistente para enfrentar os problemas determinantes e estruturais da pobreza, por outro, ela possui limitaes quanto ao desenho institucional, por no tratar a superao da pobreza como uma tarefa de longo prazo, como apontou recentemente a ex-Secretria Extraordinria para superao da Estrema Pobreza (Fonseca, 2012). Ademais, no explicita metas a serem alcanadas em termos de acesso aos bens e servios pblicos pela populao foco do programa. As restries em termos de desenho institucional podem se traduzir em incapacidades de mobilizao articulada das polticas sociais, bem como destas com a poltica econmica, as quais podem, em 2014, reduzir a pobreza em intensidade menor do que o desejado. Em sntese, a reduo estrutural da pobreza em termos econmicos e sociais depende de uma maior participao da poltica pblica, com a denio clara de seu desenho institucional e de seus objetivos, devendo se considerar a importncia do crescimento econmico, seja para favorecer a insero produtiva da populao pobre, seja para ampliar o nanciamento e o escopo dos programas sociais.
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Eraldo da Silva Ramos Filho*
A sUbstItUIo da reforma agrrIa por programas de combate pobreza e mIsrIa no BrasIl
IntrodUo Nas ltimas dcadas verica-se, na escala mundial, a intensicao dos debates poltico-acadmicos sobre a pobreza. Diferentes atores como pesquisadores, acadmicos, organizaes no-governamentais, gestores pblicos, governos, empresas privadas, bancos e organismos multilaterais, etc. tem buscado reetir sobre a pobreza. Discute-se suas origens, formas de conceituao, procedimentos metodolgicos para sua identicao, mensurao, avaliao, previso, etc. A amplitude de estudos sobre esta problemtica e a sosticao do pensamento aproximam seus causdicos da compreenso da construo de uma cincia da pobreza, profundamente articulados com o pragmatismo que possa ser concretizado em programas e/ou polticas pblicas ecazes na mitigao do nmero de pobres, das conguraes dramticas das situaes de pobreza. A nfase que vem se dando a este pensamento na Amrica Latina, particularmente, na ltima dcada, aparenta decorrer da assinatura
* Doutor em Geograa pela Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Campus de Presidente Prudente, professor dos cursos de graduao e ps-graduao em Geograa da Universidade Federal de Sergipe, coordenador do Laboratrio de Estudos Rurais e Urbanos (www.laberur.ufs.br), pesquisador do Ncleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma Agrria (NERA), bolsista Snior CLACSO CROP (2008 2009).
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por parte de 198 pases, no ano 2000, da declarao da Organizao das Naes Unidas (ONU), conhecida como Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) que prev at o ano de 2015: i) reduzir metade o quantitativo de pessoas em situao de pobreza e extrema pobreza; ii) proporcionar que crianas de todo o mundo possam terminar um ciclo completo de ensino primrio; iii) eliminar a desigualdade de escolarizao entre os gneros; iv) reduzir em dois teros a mortalidade das crianas menores de cinco anos; v) reduzir em 75% a taxa de mortalidade materna; vi) deter a contaminao por AIDS, especialmente no continente africano; vii) difundir os princpios do desenvolvimento sustentvel nas polticas pblicas nacionais; viii) fomentar uma aliana mundial para o desenvolvimento. Resultando de um conjunto de cimeiras onde os dirigentes globais debateram a deteriorao, fragmentao e polarizao do tecido social internacional, decorrentes do processo de globalizao multidimensional, os ODM marcam o retorno da ONU ao debate sobre o desenvolvimento, aps cerca de duas dcadas da prevalncia das teses das organizaes de Breton Woods (Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial) e, mais recentemente, da Organizao Mundial do Comrcio. Rapidamente entorno dos ODM construiu-se uma estratgia consertada internacionalmente (alguns adotaram para os ODM a expresso 8 jeitos de mudar o mundo) constituindo uma nova governana global cuja centralidade o combate pobreza. Na prtica os diferentes instrumentos adotados nesta direo tm se fundamentado em programas compensatrios nos quais o Estado transfere periodicamente certas quantias de dinheiro para que os mais pobres possam consumir o essencial sobrevivncia e sair da msera linha da pobreza. Subjacente a estes instrumentos reside uma opo terico-poltico: a) de despolitizar o debate sobre uma perspectiva de desenvolvimento antagnica acumulao de capital; b) controle e/ou distenso do potencial organizativo e combativo dos trabalhadores; c) garantia da paz e segurana no contexto da guerra contra o terror deagrada ps-11 de setembro (Lapayre: 2007). A governana global do combate pobreza apresenta-se como nova nestes tempos de neoliberalismo. Contudo, a construo poltico-intelectual do combate pobreza remonta a era MacNamara frente do Banco Mundial, conforme demonstrou Pereira (2010) em estudo recente. A apario do conceito de pobreza absoluta, formulado pelos think tanks do Banco Mundial, remonta 1973-1974 e est articulada com programas de desenvolvimento rural integrado. Nesta perspectiva, reside a geopoltica de criao de instrumentos de conteno do socialismo, fundamentados na subjugao e destruio dos modos de vida camponeses, como garantia internacionalizao do agrobusiness estadunidense que deveria apresentar-se como a nica
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Eraldo da Silva Ramos Filho
referncia de desenvolvimento (capitalista, obviamente), impondo o controle dos padres alimentares dos pases, dos respectivos mercados, muitas vezes sob a alegao de ajuda humanitria. Portanto, a ascenso dos ODM e da governana global do combate pobreza traveste o velho com roupagens no to novas assim. Forma parte dos ajustes de segunda gerao orientados pelos organismos multilaterais para conter o acirramento da tenso social e da oposio ao modelo neoliberal realizada pelos movimentos sociais e, assim, aprofundar o modelo. Neste contexto, a questo da terra (re)assume condio estratgica para o desenvolvimento rural, crescimento econmico sustentvel, sendo o tema da reforma agrria capturado pelas diretrizes neoliberais e orientada para aliviar a pobreza desde que realizada a partir de instrumentos de compra a venda (Banco Mundial, 2002). Em estudos anteriores (Ramos Filho: 2011, 2012a, 2012b) demonstrei que os instrumentos de combate pobreza rural, difundidos pelo Banco Mundial buscaram cumprir esta condio de substituio das polticas de reforma agrria redistributivas por instrumentos de mercado, conteno de movimentos sociais e esvaziamento poltico do conceito de reforma agrria. O conjunto destas dinmicas se d exatamente no momento em que se verica uma crise estrutural do sistema do capital. E, neste movimento, procura obliterar a realidade a partir de solues conjunturais encobertando problemas estruturais que se manifestam como diferentes crises (ambiental, alimentar, energtica, etc.) que se apresentam no interior da crise estrutural, como partes indissociveis e interdependentes que somente podem ser compreendidas na sua interao e movimento histrico com o todo. O Brasil tem sido um importante laboratrio para o mundo na implementao das medidas neoliberais, logo, dos instrumentos de conteno social difundidos pelo centro do sistema. Um exemplo emblemtico foi o ajustamento normativo, a sosticao conceitual, o alcance de pblico e a capilaridade espacial e a diversidade dos programas de reforma agrria de mercado implantados desde 1997, mesmo que os seus resultados tenham (re)produzido mais pobreza. Nos ltimos anos, sobretudo sobre a era dos governos do Partido dos Trabalhadores os Programas de Combate Pobreza e Misria j se converteram em uma referncia e liderana internacional para todos que persiguem os ODM. Neste ensaio, objetivo, reunir elementos da conjuntura da questo agrria brasileira neste princpio de sculo XXI para pensar um movimento de contrarreforma agrria no Brasil ou de reforma agrria marginal, segundo classicao do socilogo colombiano Antonio Garca Nossa (1970; 1973). Para esta reexo elenquei as bases principais desta problemtica que debaterei a partir da tese da substituio da reforma agrria pelas polticas de combate
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pobreza e misria. Este exerccio intelectual dialoga com o eixo Dimenses para avaliao de polticas de erradicao da pobreza, do Seminrio Internacional Multidimensionalidade da Pobreza: Alcances para sua denio e evoluo na Amrica Latina e Caribe, promovido por CLACSO CROP e Universidade do Chile/Faculdade de Cincias Sociais. Neste eixo, realizo um percurso reexivo a partir de duas provocaes da chamada pblica ao Seminrio: Quais tm sido as polticas e as orientaes dessas intervenes na regio? Quais so as dimenses consideradas e quais as esquecidas pela poltica pblica na Amrica Latina? Para tanto, o presente artigo est estruturado em 4 sees alm desta introduo. Na prxima seo discuto a crise mundial dos alimentos como parte da crise estrutural do sistema do capital, na terceira reito sobre A geopoltica do combate desnutrio, pobreza e misria, em seguida analiso os elementos conjuntura agrria para compreender o movimento de Substituio da reforma agrria por programas de combate pobreza e misria no Brasil ou a contrarreforma agrria, por m, discuto As lutas dos trabalhadores e apontamentos para recuperar a reforma agrria no Brasil.
A crIse mUndIal dos alImentos como parte da crIse estrUtUral do sIstema do capItal No nal da primeira dcada do sculo XXI os conglomerados transnacionais da informao e comunicao trataram de dominar o campo social global com a difuso do temor das avassaladoras consequncias de uma sucesso de crises, cujo estopim se deu no corao global do capitalismo, os Estados Unidos, em 2006 e sua revelao para o pblico somente em maro de 2007 quando diferentes instituies de crdito que operavam com emprstimos hipotecrios (Subprime), cartes de crdito, aluguel de veculos, etc., sofreram grandes perdas de lucratividade, arrastando consigo vrios bancos privados e afundando as principais bolsas de valores do mundo. Vrios bancos decidiram transformar os emprstimos hipotecrios em papis que foram vendidos a outras instituies nanceiras. Os maiores bancos norteamericanos anunciaram prejuzos bilionrios e pressionaram o governo para prestar-lhes socorro. Em julho de 2007, a crise do crdito hipotecrio provocou a falta de dinheiro disponvel para saque imediato dos correntistas, o que os economistas denominam de crise de conana. Foi somente em setembro de 2008, que o acmulo das perdas levou ao desespero dos usurrios-especuladores, materializada em uma sucessiva onda de falncias, cujo exemplo emblemtico o pedido de falncia do banco Lehman Brothers que provocou a maior queda do ndice Dow Jones na histria 308
do mercado nanceiro. Este conjunto de eventos foi propalado como a Crise Financeira Mundial de 2008. Difundia-se a gravidade da mesma, a incerteza quanto ao futuro das nanas mundiais e a necessidade da solidariedade de toda a populao mundial com as perdas dos usurrios. Ao mesmo tempo forjou-se na opinio pblica global que apesar de esta ser a pior de todas as crises do capitalismo, no passava de uma problemtica conjuntural, possvel de ser superada em um prazo de aproximadamente dois anos, desde que os governos nacionais, do Norte e do Sul zessem a sua parte. Em visita recente ao Brasil1, o lsofo hngaro Istvn Mszros reiterou que a atual crise nanceira mundial no se trata de uma crise conjuntural como vem sendo propalada pelas corporaes miditicas. Esta modalidade de crise pode ser profundamente avassaladora, mas sua natureza e alcance so parciais, episdicos, temporrios e sua soluo pode ocorrer dentro da prpria estrutura estabelecida. O que vivenciamos na atualidade uma crise estrutural do sistema sociometablico do capital (MZAROS, 2011) que se manifesta atravs do:
1 - seu carter universal, em lugar de restrito a uma esfera particular (por exemplo, nanceira ou comercial, ou afetando este ou aquele ramo particular de produo, aplicando-se a este e no quele tipo de trabalho, com sua gama especca de habilidades e graus de produtividade, etc.); 2 seu alcance verdadeiramente global (no sentido mais literal e ameaador do termo) em lugar de limitado a um conjunto particular de pases (como foram todas as principais crises do passado); 3 sua escala de tempo extensa, contnua, se preferir, permanente, em lugar de limitada e cclica, como todas as crises anteriores do capital; 4 em contraste com as erupes e colapsos mais espetaculares e dramticos do passado, seu modo de se desdobrar poderia ser chamado de rastejante, desde que acrescentemos a ressalva de que nem sequer as convulses mais veementes ou violentas poderiam ser excludas no que se refere ao futuro; a saber, quando a complexa maquinaria agora ativamente engajada na administrao da crise e no deslocamento mais ou menos temporrio das crescentes contradies perder sua energia. Seria exatamente tolo negar que tal maquinaria existe e poderosa, nem se deveria excluir ou minimizar a capacidade do capital de somar novos instrumentos ao seu j vasto arsenal de autodefesa contnua. No obstante, o fato de que a maquinaria existente esteja sendo posta em jogo com frequncia crescente e com eccia decrescente uma medida apropriada da severidade da crise estrutural que se aprofunda. [grifos do autor] (MSZROS, 2002: 796)
1 Istvn Meszros, proferiu, em 13 de junho de 2011, a conferncia de abertura do II Encontro de So Lzaro, em comemorao aos 70 anos da Faculdade de Filosoa e Cincias Humanas (FFCH), da Universidade Federal da Bahia.
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Exemplo emblemtico da perda de eccia da maquinaria do capital encontra-se exatamente no centro do sistema do capital. Em agosto de 2011, portanto, cerca de trs anos aps o socorro fornecido pelo Estado norteamericano aos especuladores, a exorbitante dvida pblica dos Estados Unidos decorrente da emisso de ttulos pblicos, acima dos 14 trilhes de dlares, obrigou o parlamento a aprovar s pressas a ampliao da capacidade de endividamento do pas, com vistas a emitir mais ttulos da dvida pblica para quitar os compromissos anteriores. Tais medidas levaram a agncia de avaliao de risco Standard & Poors a rebaixar a nota dos papis norteamericanos. A preocupao dos governos, instituies nanceiras, especuladores e mdia com o comportamento do mercado nanceiro e a recuperao dos ganhos especulativos. No interior desta crise estrutural do sistema do capital encontramos um conjunto de crises (ambiental, climtica, alimentar, energtica, etc.) que so partes indissociveis e interdependentes que somente podem ser compreendidas na sua permanente interao com o todo em seu movimento histrico. As leituras parciais e fragmentadas da realidade buscam a ocultar o carter universal, o alcance global, a condio permanente da crise estrutural do capital. Com o auxlio das corporaes miditicas oblitera-se a gravidade da desumanidade desta crise civilizatria, dentre as manifestaes destacamos a crise alimentar mundial que vivemos na atualidade, cuja manifestao de sua maior gravidade verica-se desde 2007/2008 com a alta exorbitante do preo dos alimentos, conforme demonstrado na gura 1.
Figura 1 ndice da FAO para os preos dos alimentos 1990 2012
Fonte: http://www.fao.org/worldfoodsituation/wfs-home/foodpricesindex/es/. *O ndice de preo real o ndice de preos nominais deacionadas pelo ndice de valor unitrio de fabrica (MUV) Banco Mundial.
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O estudo de Millet e Tousaint (2009b: 41) demonstrou que neste perodo los precios del arroz e trigo se duplicaron, el del maiz subi ms de un tercio. De un golpe, el 27 de marzo de 2008, el precio del arroz, que es el alimento bsico de la mitad de la poblacin mundial, subi 31%. En 2008, la factura de cereales aument 56%, despus de una subida del 37% en 2007. Obviamente os mais atingidos com a crise mundial dos alimentos so as populaes mais pobres, sobretudo aquelas que residem nos pases do Sul. A elevao dos preos mundiais dos alimentos deve ser compreendida partir de, ao menos, trs causas inter-relacionadas, interdependentes e complementares. A primeira delas reside na ao de corporaes transnacionais na substituio de extensas reas plantadas com alimentos, por cultivos que servem de matria-prima para a produo de agrocombustveis. Os argumentos utilizados para a defesa desta reconverso produtiva se articulam com a falcia da necessidade da reduzir a emisso de gases estufa e a proximidade do esgotamento das jazidas petrolferas. Os governos nacionais, em particular o brasileiro, tm destinado vultosas somas de dinheiro seja sob a forma de crditos, incentivos scais e/ou atualizao da logstica, para os grupos econmicos que decidem explorar este setor. Neste contexto, a expanso dos agrocombustveis tem conduzido ao dramtico processo de desterritorializao dos camponeses, logo, dos cultivos alimentares, o que contribui para a reduo da disponibilidade de alimentos produzidos e comercializados localmente, ademais de intensicar a apropriao da renda terra e subordinao do trabalho da famlia camponesa ao capital. Outro fator desta mesma dimenso diz respeito aos agrocombustveis acompanharem nos mercados futuros as oscilaes da cotao internacional dos preos do petrleo. Este, por sua vez, em decorrncia de vrias condicionantes, que no objetivamos explicar neste texto em face de seus objetivos, vem passando por uma fase de altas exorbitantes, alavancando os preos dos agrocombustveis, que por sua vez so produzidos a partir de gneros alimentcios (cana, milho, soja, beterraba, etc.) o que conduz automaticamente elevao da cotao destes ltimos. A segunda causa refere-se supervalorizao do preo do barril do petrleo, cujo preo atingiu a marca histrica de US$148,00 em julho de 2008 (e desde ento no reduziu do patamar de US$ 100,00). Como parte da agricultura se realiza com base no modelo do agronegcio, ou seja, fundamentado na produo da monocultora de larga escala, altamente depende do petrleo no somente na circulao da produo, mas, sobretudo, na utilizao de insumos petroqumicos (fertilizantes, agrotxicos, medicamentos, etc.) o custo de produo elevou-se enormemente impactando nos preos nais dos alimentos. Por m, a terceira causa da elevao mundial dos preos dos alimentos decorre diretamente da crise dos Subprime norteamericanos.
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Quando da ecloso da bolha imobiliria em 2007 os especuladores se retiram gradativamente dos fundos da dvida e passaram a especular no mercado futuro do setor agrcola e de hidrocarbonetos. Desta forma, operam comprando colheitas futuras, negociadas nas bolsas de valores de Chicago e Kansas City, passando a especular com cereais. Estas trs dinmicas articuladas e complementares levaram crise mundial dos alimentos que arrastou para a fome, pelo menos 140 milhes de pessoas a mais que o perodo anterior. Portanto, verica-se que a crise alimentar parte da totalidade da crise estrutural e contm no seu bojo os elementos da crise estrutural global. Organismos supranacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial (BM), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), a Organizao das Naes Unidas (ONU) tm pregado como alternativas crise dos alimentos, mais medidas neoliberais que incluem: maior liberalizao do mercado de alimentos, polticas compensatrias de combate fome e aes de segurana alimentar.
A geopoltIca do combate desnUtrIo, pobreza e mIsrIa Os dirigentes do cassino global, reunidos no G202, decidiram em 02 de abril de 2009 sobre a adoo de um conjunto de medidas para sada da crise nanceira mundial, desencadeada partir do ano de 2008, com a ecloso da bolha nanceira do mercado imobilirio norte-americano. Programaram-se vultosas injees de dinheiro para reforar instituies nanceiras supranacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) e Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e grandes bancos privados. No plano subnacional os governos dos Estados-Nao tomariam as medidas necessrias para nanciar as perdas dos usurrios-especuladores, concedendo-lhes extraordinrias somas de dinheiro advindas dos tributos pagos pela populao, bem como, disponibilizao de crditos com vistas a estimular o consumo geral. Para uma crise de escala mundial, as solues propostas acompanharam a escala-mundo e rearmaram o papel do Estado na sociedade, em particular no salvamento e recuperao da capacidade de acumulao do capital. A crise nanceira mundial eclipsou a crise mundial dos alimentos. Produziu medidas que ignoraram o contingente horripilante de 1.023.000.000 de seres humanos em situao de brutal inanio no ano de 2009, distribudos pelo planeta (FAO, 2010).
2 O grupo dos vinte maiores economias do mundo, tambm conhecido como G20 nanceiro integrado pelos seguintes pases: frica do Sul, Alemanha, Arbia Saudita, Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Coria do Sul, Estados Unidos, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico, Reino Unido, Rssia, Turquia e Unio Europia.
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Na dcada de 1940, o notvel brasileiro Josu de Castro (gegrafo, mdico, socilogo e ex-presidente da FAO) revelava para humanidade a partir do mtodo cientco que o problema da fome no um problema da natureza, mas da explorao do homem sobre os homens e como soluo ao problema defendia a democratizao do acesso terra, a partir de polticas de reforma agrria. No ms de outubro de 2012, o discurso de outro brasileiro, agora presidente da FAO, ecoou por todo o planeta anunciando a boa notcia de que atualmente no mundo h 870 milhes de seres humanos vivendo sobre as sombras da fome e subnutrio, ou 15% da populao do planeta, contrastando com o patamar de 450 milhes h aproximados 20 anos atrs. Ou seja, a populao de famlicos no mundo praticamente duplicou no perodo! Poucas semanas antes desta infeliz declarao este economista publicou juntamente com Suma Chakrabarti, presidente do Banco Europeu para a Reconstruo e o Desenvolvimento (Berd), artigo no Wall Street Journal Europeu defendendo a necessidade de aplicar dinheiro no campo via incentivos ao agronegcio produtivista, nos diferentes continentes, como sada para insegurana alimentar no mundo (Silva e Chakrabarti, 2012) Tais declaraes pblicas apenas anteciparam as argumentaes dos relatrios anuais da FAO que seriam publicados nos meses seguintes. No relatrio da FAO sobre a insegurana alimentar no mundo (2012), a sada para mitigar a pobreza e atingir os objetivos do milnio no considera o protagonismo e a criatividade do campesinato na produo de alimentos e, prega polticas compensatrias como: a transferncia de renda (bolsas pobreza), doao de comida para as parcelas de populaes famlicas, a reforma agrria de mercado e o alimento como arma poltica, como se verica atualmente na reconstruo do espao agrcola e sistemas agroalimentares no Iraque. J o relatrio sobre o Estado Mundial da Agricultura e Alimentao (2012) introduz o desao proposto pela ONU na Conferncia sobre Desenvolvimento Sustentvel Rio + 20 de alcanar a Fome Zero. Paara tanto defende investimentos pblicos e privados na agricultura para promover a produtividade agrcola, reduo da pobreza e sustentabilidade ambiental. Este o paradigma da segurana alimentar, criado por um conjunto de pases europeus no ps 1 Guerra para garantir a proviso de alimentos como questo de segurana nacional em poca de guerra; foi adotado como lei pelos Estados Unidos como arma poltica, durante a guerra fria, para conter o socialismo e expandir o modelo produtivista do agronegcio estadunidense; e, hoje segue com um conjunto de prticas que garantem o controle dos sistemas agroalimentares pelas corporaes transnacionais e dependncia dos povos. Inmeros so os estudiosos, instituies supranacionais, organismos governamentais, organizaes no governamentais, etc., que se
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debruam sobre esta problemtica produzindo reexes sobre suas causas, bem como as mais variadas proposies resolutivas. Raros so os estudos, polticas pblicas e outros tipos de aes que se voltam erradicao da pobreza. As solues para esta problemtica geralmente residem no plano do desenvolvimento capitalista, nas solues pela via do mercado e, mais recentemente, so dirigidas pela racionalidade neoliberal cujo princpio central a converso de todas as dimenses do real e suas mltiplas relaes possveis em mercadorias, negcios rentveis e apropriao privada de riqueza ampliada. As propostas e aes vigentes se limitam condio de mitigao da pobreza, de alvio da desumanidade da fome e da misria (MUTIS e OKURO, 2011). Nesta perspectiva, conforme nos sugere Carvalho (2009) a pobreza, a misria e a fome se convertem em um negcio rentvel de maneira que as polticas voltadas para a sua reduo logram cumprir to somente sua prpria reproduo. As sadas propostas pelo frum do G20 suplantaram a Organizao das Naes Unidas (ONU) no tocante aos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), mesmo que suas metas encontrem-se em consonncia com os pressupostos neoliberais. Aquelas, seguramente no sero atingidas nos prximos trs anos que nos separam de 2015, j que as polticas e aes de reduo da pobreza se fundamentam na reproduo da pobreza e desigualdade, em que pesem as declaraes otimistas do diretor da FAO. Diferentes so as conceituaes sobre pobreza. Escobar (1998) alertando que a pobreza como campo de investigao se estabeleceu com a incorporao deste expediente agenda dos organismos supranacionais, aponta-nos que no ano de 1948 o Banco Mundial delimitou seu conceito de pobreza: seriam pobres os pases com rendimento per capita inferior a 100 dlares. Pereira (2010) demonstrou que a construo poltico-intelectual do combate pobreza remonta a era MacNamara frente do Banco Mundial. Foi em 1973/1974 que os think tanks do Banco lanaram o conceito de pobreza absoluta articulado com programas de desenvolvimento rural integrado. Nesta perspectiva, reside a geopoltica de criao de instrumentos de conteno do socialismo, fundamentados na subjugao e destruio dos modos de vida camponeses, como garantia internacionalizao do agrobusiness estadunidense que deveria apresentar-se como a nica referncia de desenvolvimento (capitalista, obviamente), impondo o controle dos padres alimentares dos pases, dos respectivos mercados, muitas vezes sob a alegao de ajuda humanitria. Esta concepo concebe a pobreza de forma unidimensional, reduzida condio de baixa capacidade econmica dos pases e dos indivduos, impedindo-os de consumir os recursos essenciais para a reproduo da vida. Nesta compreenso, as solues residem no crescimento eco-
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nmico e desenvolvimento, o que pressupe a erradicao das formas de existncia comunitria e/ou comunal. A pobreza do conceito de pobreza dos organismos nanceiros supranacionais impede de enxergar que a pobreza uma problemtica estrutural do capitalismo, uma vez que en el sentido moderno solamente apareci [a pobreza] cuando la difusin de la economia de mercado rompi los lazos comunitarios y privo a millones de personas del aceso a la tierra, al gua y a otros recursos (Escobar, 1998, p. 53). Compreendo a pobreza como processo histrico, relacional e multidimensional. Resulta das relaes sociais construdas historicamente no confronto entre as diferentes classes sociais, resultando em contnuo movimento de produo de desigualdade econmica, social, poltica, cultural, indo alm dos rendimentos individuais. Envolve a interao entre as diferentes formas de manifestao do processo histrico de excluso social, econmica e poltica como a subnutrio, subalternidade poltica, baixa escolaridade, condies precrias de vida, insero instvel no mercado de trabalho, etc. Os esforos para conceituao desta problemtica estrutural do capitalismo pelos think tanks da pobreza objetivam atender aos interesses dos atores que atuam no mercado da (re) produo da pobreza e em nada traduzem a desumanidade sofrida fsica, siolgica e psicologicamente por cerca de 15% da populao mundial. Recentemente o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) divulgou o primeiro Relatrio sobre Desenvolvimento Humano para Amrica Latina e Caribe 2010 (IRDH), intitulado Atuar sobre o futuro: romper a transio intergeracional da desigualdade. O centro da anlise reside na dimenso econmica anunciando que a Amrica Latina a regio mais desigual do mundo, abrigando 10 dos 15 pases com os maiores ndices de desigualdade do planeta. No contexto regional, tomando o ndice de Gini para distribuio da renda, o Brasil (empatado com o Equador) tem ndice de Gini igual a 0,56 o que lhe confere a posio de terceiro pas mais desigual em renda da regio. Os outros dois pases mais desiguais da regio so Bolvia e Haiti, respectivamente, com ndices de Gini 0,60 e 0,59. Em comparao com outras regies do mundo, levando em considerao as ltimas estatsticas vlidas, a concentrao de renda pior que o Brasil somente em Camares e Madagascar, que possuem 0,60 de Gini, e frica do Sul e Tailndia, que apresentam 0,59 de Gini. A anlise da agncia supranacional enfatiza as inuncias na transferncia geracional da desigualdade, os baixos nveis de escolaridade dos pais, alm das faces feminina, negra e indgena da pobreza. Como forma de mitigao da problemtica, sugere polticas de transferncia de renda, j presente em diferentes pases da regio, a exemplo do: Programa Bolsa Famlia (Brasil), Progresa/Oportunidades (Mxico), Chile Solidrio (Chile), Famlias em Accin (Colmbia), Jefas y
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Jefes de Hogar (Argentina), Bono de Desarrollo Humano (Equador), etc. No toca no acesso terra, no menciona a questo agrria!3 Os programas de transferncia de renda so instrumentos paliativos de mitigao da pobreza, atravs dos quais o Estado incumbe-se de atribuir uma espcie de mesada aos mais pobres para que possam consumir o mnimo essencial reproduo da famlia, e, portanto aliviar as condies do subconsumo e dinamizar os mercados locais. Sua existncia est condicionada vontade poltica de cada governante, assumindo, portanto, uma condio intermitente e compensatria. As polticas compensatrias se limitam em mascarar momentaneamente os problemas, ina as estatsticas, criando assim um cenrio favorvel para a propaganda poltica. Quando a conjuntura mais favorvel passa, os programas so suspensos e os problemas emergem com maior gravidade.
A sUbstItUIo da reforma agrrIa por programas de combate pobreza e mIsrIa no BrasIl oU a contrarreforma agrrIa Nos ltimos dez anos, aproximadamente, a sociedade brasileira tem acompanhado alguns com certa euforia nos discursos de governos e aes traduzidas em programas e polticas pblicas, a difuso da necessidade de reduzir a pobreza no pas. Pode-se inferir que um fator importante para esta tendncia o compromisso do Brasil com os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) adotados pela Assemblia Geral da ONU no ano de 2000. neste contexto que se inserem as polticas recentes de fomento segurana alimentar e combate pobreza rural e urbana no Brasil. Historicamente as polticas e aes pblicas voltadas ao problema da alimentao no Brasil tm se apresentado de forma fragmentada e fundamentadas nas diretrizes internacionais, especicamente na compreenso de segurana alimentar da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO). Um passo importante de institucionalizao das aes, com vistas ao combate fome, deu-se com o governo Lula que, em 2003, promulgou a Lei 10.683 de maio de 2003, instituindo o Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar (MESA), cuja atribuio principal era articular e implementar as aes do Programa Fome Zero, alm de recriar o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA). Em 2004, o MESA foi
3 Vale registrar que o Brasil e Guatemala tm promovido na regio a Iniciativa Amrica Latina e Caribe Sem Fome. Lanado em 2005 pelos presidentes Lula e Berger busca sensibilizar tomadores de decises, governos, informar a populao sobre dimenso da fome na regio, objetivando pautar o tema nas agendas polticas do pases. Cf. www.rlc.fao.org/iniciativa
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substitudo pelo Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) o qual buscou ampliar as aes do governo de forma intersetorial. O Programa Fome Zero foi construdo por uma equipe de especialistas em questes alimentares, nutricionais, sade e do desenvolvimento rural, articulados pela ONG Instituto da Cidadania. Aps sua divulgao, entre 2000 e 2001, o Fome Zero converteu-se no principal mote da campanha eleitoral do ento candidato presidncia da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva. Buscava recuperar a dvida histrica do pas com o combate fome. Com a eleio do Lula em 2002, e sua posse em 2003, o Fome Zero assumiu notoriedade, denindo os rumos das polticas interna e externa do governo, alm de rapidamente receber apoio e reconhecimento de organismos supranacionais como o FMI, BM e FAO. Na essncia do programa residia o compromisso do Estado de desencadear um conjunto de aes que viabilizasse o mnimo sobrevivncia dos mais carentes, alm de pretender ser uma alternativa ao desenvolvimento local, mediante estmulo ao consumo bsico nos mercados locais. Nesta virada da primeira dcada do sculo XXI, aps o Programa Fome Zero ter conferido notoriedade internacional ao ex-presidente Lula e, mais recentemente, a direo da FAO ao seu ex-coordenador, os ltimos meses que vo desde as eleies presidenciais de outubro de 2010 e este incio do mandato (1 de janeiro de 2011) da presidenta Dilma Vana Rousseff, o discurso poltico anterior saltou da continuidade para um jogo de palavras de maior impacto, sendo, salvo melhor juzo, a nica governante a defender a erradicao da extrema pobreza em nosso pas. um jogo de palavras de efeito, pois o conceito de extrema pobreza originado na FAO limitado e unidimensional, pois, nele cabem apenas aqueles com renda at US$ 33,584. A no se contabiliza a massa dos que vivem do salrio mnimo brasileiro de US$ 298,43. Estes programas j nascem fracassados, pois buscam mitigar a pobreza produzindo solues dentro do desenvolvimento do capitalismo a partir de polticas compensatrias. No centro da plataforma programtica do setor social do governo da atual presidenta, Dilma Vana Rousseff, est o Programa Brasil Sem Misria, que apesar de assumir destaque atravs da midiabilidade, no inclui a reforma agrria. O princpio central destes programas o estmulo mitigao da pobreza mediante a transferncia de dinheiro, que os pobres devem utilizar direta e imediatamente no consumo, em detrimento de polticas estruturantes de criao das condies de produo por estes sujeitos. A reforma agrria uma politica de redistribuio da posse da terra que busca alterar a estrutura fundiria em favor das populaes
4 Adotou-se como referncia o cmbio do dlar em 14/12/2012, cuja proporo era US$ 1,00 = R$ 2,0842.
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camponesas sem terra ou com terras em dimenses insucientes para a reproduo familiar e, neste contexto, proporcionar acesso criativo s condies de produo pelos mais pobres. Esta poltica deve ser acompanhada de programas e polticas sociais, produtivos, creditcios, assistncia tcnica, tecnologia, comercializao da produo, educao do campo, acesso seguro gua, recuperao e preservao ambiental, servios mdicos, psicolgicos e previdencirios. Apesar de no Brasil a funo social da terra e o programa nacional de reforma agrria estarem previstos na Constituio da Repblica, na prtica, esta poltica estruturante no consta na pauta do atual governo, de modo que as solues encontradas limitam-se (re)produo da pobreza e da desigualdade. A terra recurso natural nito que pode ser utilizado pelos homens para a produo de diferentes recursos, instrumentos, objetos e mercadorias necessrios vida em sociedade. Sua concentrao nas mos de poucos, impe quadros de desigualdade social. As polticas de mitigao da pobreza no adotam na centralidade a necessidade de alterar a condio histrica e estrutural da desigualdade social no pas que a concentrao fundiria. Apesar do ex-presidente Lula ter elaborado o II Plano Nacional de Reforma Agrria (II PNRA), ele no foi realizado na plenitude, e agora, com o m do seu governo, vemos que ele serviu para desvirtuar o conceito e a prtica poltica da reforma agrria. Isto porque o conceito de reforma agrria do governo Lula, colocou diferentes instrumentos fundirios de arrecadao de terras destinadas populao mais pobre no mesmo patamar que o programa nacional de reforma agrria, cuja previso constitucional trata da necessidade de cumprimento da funo social da terra rural ou sua desapropriao para ns de reforma agrria. No entendimento deste governo os diferentes instrumentos de obteno de terras (regularizao fundiria, reordenamento agrrio, reconhecimento, doao, compra e venda de terras) so sinnimos de reforma agrria conforme discutiu Fernandes (2010) (Figura 2). Observe-se que o principal instrumento de arrecadao de terras adotado pelo Estado desde a redemocratizao tem sido a regularizao fundiria, que trata-se do reconhecimento do direito de posse que tm as famlias que utilizam terras pblicas h dcadas. Estudos recentes demonstram que parte signicativa das famlias computadas na reforma agrria do governo Lula foi assentada na Amaznia, justamente onde se localiza o maior estoque de terras devolutas e de nmero de posseiros. Na prtica, ocorreu, meramente, a concesso dos ttulos de propriedades s famlias que h dcadas ocupam terras pblicas. O reconhecimento trata-se da titulao de terras ocupadas historicamente por povos tradicionais como indgenas, quilombolas, faxinalenses, fundos de pastos etc. Portanto, tambm no ataca a propriedade concentrada e especulativa.
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Figura 2 Instrumentos de obteno de terras rea dos assentamentos 1985 2009
Fonte: Fernandes, 2010 - Boletim DATALUTA, jul. 2010.
O somatrio da rea arrecadada, entre 1985 e 2009, por regularizao fundiria, reconhecimento, compra e venda e a doao atinge 69% do total arrecadado, evidenciando a opo poltica do Estado e dos governos de no confrontar com a classe dos grandes proprietrios de terras, portanto, nesses casos, no h alterao da estrutura de propriedade, uma vez que o instrumento que efetivamente produz desconcentrao do territrio a desapropriao prevista na Constituio Federal de 1988. Por m, outro instrumento que tem desvirtuado o conceito clssico da reforma agrria tem sido os sucessivos programas de crdito fundirio introduzidos no Brasil pelo Banco Mundial, desde 1997. Com discursos governamentais de complementaridade reforma agrria constitucional, os governos difundiram a concepo de alvio da pobreza rural articulada com o fomento ao nanciamento bancrio para compra de terras por famlias rurais pobres. Estes instrumentos deslocaram o protagonista da (re)criao do campesinato da luta poltica e preceito jurdico para o mercado, como forma de atribuir reforma agrria um carter mercantil. Como consequncias tem-se vericado: um aprisionamento do campons divida bancria; a defesa incondicional e veemente deste modelo pelos ruralistas, como alternativa pacca e vivel: e coopta-
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o do apoio poltico e operacional do movimento sindical dos trabalhadores e trabalhadoras rurais, em face da existncia de uma base de minifundirios e, da possibilidade de sua participao na estrutura governamental. Enquanto isto, a sociedade, bombardeada pela midiabilidade, gradativamente vai incorporando a falsa compreenso de uma falsa realidade que no h mais sentido falar em reforma agrria, mas sim em combater a pobreza, sem dar-se conta que a difuso deste territrio imaterial, na prtica, uma ao de contrarreforma agrria. Na dcada de 1970, os estudos do socilogo Antonio Garca Nossa, em sua tipologia das reformas agrrias latinoamericanas, deniu as reformas agrrias marginais ou contrarreformas agrrias como aquelas:
que no apuntan hacia la ruptura del monopolio seorial sobre la tierra o hacia la transformacin fundamental de las estructuras latifundistas (relaciones, poder, sistema normativo) sino hacia la reparacin supercial de esas estructuras, desviando la presin campesina o la presin nacional sobre la tierra hacia las reas perifricas y baldas, apoyndose polticamente en el sistema tradicional de partidos y en reglas institucionales de la sociedad tradicional (NOSSA, 1970: 10).
Historicamente no Brasil, os assentamentos de reforma agrria tm sido criados, em sua maioria, como conquistas das lutas por terras e reforma agrria implementadas pelos trabalhadores organizados em seus movimentos socioterritoriais, cujo principal instrumento de luta social tem sido a ocupao de latifndios e propriedades do agronegcio. Na dcada de 1990, os trabalhadores, particularmente aqueles organizados no Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) intensicaram a luta, sobretudo, como forma de resistir ao aprofundamento do neoliberalismo implantado pelo governo Fernando Henrique Cardoso. No seu segundo mandato, este governo colocou em curso um conjunto de diretrizes para o desenvolvimento rural em intrnseca harmonia com o projeto do Banco Mundial. Neste bojo, foram publicadas as medidas provisrias n 2.109-48, de 26 de janeiro de 2001, n 2.109-49, de 27 de fevereiro de 2001, reeditadas meses depois, sem perda de contedo, com o n 21.183-56, de 24 de agosto de 2001. Estes dispositivos alteravam artigos da lei federal de reforma agrria, e impediam a vistoria e a desapropriao dos imveis ocupados, alm de excluir da reforma agrria as pessoas envolvidas nestes atos. Estes dispositivos legais, em face da sua natureza, caram conhecidos como MP das Ocupaes. Expressam uma reao do governo que, acuado pela intensidade e escala dos conitos fundirios e presso popular pela reforma agrria atende s presses dos ruralistas,
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blindando a propriedade privada rural. Buscavam frear a luta popular encampada pelos diferentes movimentos socioterritoriais mediante sua criminalizao, mesmo que o direcionamento principal desta medida autocrtica e antidemocrtica seja o MST. Com o advento das medidas provisrias de criminalizao da luta pela terra, promulgadas pelo governo FHC, as ocupaes cederam lugar s manifestaes na frente dos imveis reivindicados para reforma agrria, que seguem com a edicao de acampamentos rurais nas margens das rodovias, na entrada das fazendas ou em outros locais de visibilidade pblica. Com a eleio e posse do Lula na Presidncia da Repblica, os movimentos sociais alimentaram esperanas de uma conjuntura mais favorvel s suas reivindicaes (Ramos Filho, 2009). Ao passo em que o mandato decorria, percebia-se a orientao poltica do governo. Apesar de atender reivindicao dos movimentos para elaborao do II Plano Nacional de Reforma Agrria (II PNRA), optou por uma proposta acanhada, alinhada com os princpios do capitalismo agrrio elaborada por tcnicos do governo, em detrimento do plano encomendado equipe liderada por Plnio de Arruda Sampaio que props o assentamento de 1 milho novas famlias na reforma agrria. Ademais, disto, apesar de dialogar com os trabalhadores em diferentes momentos dos dois mandatos, no revogou a MP das Ocupaes, que vigora at este incio do mandato Dilma. A gura 3 abaixo representa o quantitativo de famlias que participaram de ocupaes de terras no Brasil desde a promulgao da constituio federal em 1988. Verica-se a ecloso das ocupaes de terras no nal da dcada de 1990 e seu declnio no binio seguinte, decorrente das medidas de criminalizao da luta popular por terras. Nos dois primeiros anos do governo Lula (2003 2004) verica-se a retomada do nmero de famlias em ocupaes de terras para nos anos seguintes declinar at a atualidade. Este conjunto de lutas realizada em todo o territrio nacional resultou, at 2011, na criao de 8.951 assentamentos de reforma agrria, que reformou 83.366.844 hectares de terras e beneciou 1.045.069 famlias. Quando observamos o grco 4 que representa o quantitativo de famlias benecirias por ano, verica-se uma oscilao semelhante ao comportamento do grco de famlias em ocupaes de terras, permitido constatar que nos perodos em que houve a intensicao das lutas dos trabalhadores o governo reagiu anos depois, criando assentamentos de reforma agrria. Nos perodos de arrefecimento da luta pela terra, acompanha o nmero de famlias assentadas. Evidencia-se ainda que o desempenho do quantitativo de famlias assentadas na reforma agrria nos governos Lula ca aqum do realizado pelo governo Fernando Henrique Cardoso que embateu diretamente com
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as organizaes camponesas. E, quando consideramos este incio de governo Dilma, verica-se um desempenho po, menor que as aes realizadas durante o governo Sarney e comparvel apenas com o neoliberal Fernando Collor de Melo, que sofreu impeachment por comprovaes de corrupo.
Figura 3 Brasil. Famlias em ocupaes. 1988-2011
Fonte: DATALUTA: Banco de Dados da Luta pela Terra, 2012. www.fct.unesp.br/nera.
Figura 4 Brasil. Famlias em assentamentos de reforma agrria. 1988-2011
Fonte: DATALUTA: Banco de Dados da Luta pela Terra, 2012. www.fct.unesp.br/nera.
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A inexo do quantitativo em ocupaes de terras paradoxal, pois entre 1960 a 2006 o pas agravou a desigualdade na concentrao de terras, cujo ndice de Gini saltou de 0,731 para 0,854, patamar considerado fortemente concentrado. Embora seja complexa, a compreenso desta questo, ela no enigmtica. H uma conjugao de fatores e aes desencadeadas pelo Estado brasileiro como forma de distensionar a luta popular, embora contraditoriamente atue acirrando a luta de classes. O primeiro deles j foi mencionado acima e diz respeito ao impacto direto da MP das Ocupaes que imps aos movimentos socioterritoriais a recongurao da luta popular e necessidade de substituir as ocupaes por manifestaes. Dados do DATALUTA revelam que entre 2000 e 2011 os trabalhadores realizaram 7.610 manifestaes em todo territrio nacional com a participao de 4.972.340 pessoas. A partir de 2003, com o governo Lula, o Estado passa a incrementar o volume de recursos pblicos direcionados ao nanciamento do setor empresarial da agricultura, produzindo uma verdadeira reconverso produtiva no campo. reas ociosas passaram a ser agilmente postas em produo, muitas vezes por cooperao entre proprietrios em arrendam terras como formas de impedir o avano da reforma agrria. Soma-se esta ao os investimentos em megaprojetos logsticos que produzem a abertura do territrio ao capital para a valorizao do espao. Exemplo emblemtico o das lutas dos trabalhadores rurais sem terra para desapropriao do latifndio fazenda So Joo, localizado no municpio de Japaratuba, estado de Sergipe, Brasil, s margens da rodovia federal BR 101. Aps montarem acampamento s margens da rodovia, e, na entrada do latifndio, os usineiros da regio rapidamente utilizaram-se do dinheiro disponvel para iniciar o processo de plantio de cana de acar no seu interior como forma de subverter a possibilidade da desapropriao. O Estado, paralelamente, agiu no plano federal solicitando a reintegrao de posse das margens da rodovia para executar as obras de duplicao da rodovia BR 101 e o governo estadual, por sua vez, atuou reprimindo as manifestaes, com uso inclusive de helicptero da fora ttica area da polcia militar. Outras aes deste governo esto centradas no combate pobreza, sobretudo mediante a unicao gradativa dos diferentes benefcios de transferncia de renda para a populao pobre, no Programa Bolsa Famlia (PBF). Em menos de uma dcada o PBF espacializou-se por todo o pas, criando uma capilaridade incrvel, ademais de j nascer grande com 3.600.000 famlias benecirias. Seu crescimento foi vertiginoso e chegou a 13.361.503 famlias contempladas com transfe-
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rncia de renda (Figura 6). Este volume de benefcios o carro chefe do programa de combate pobreza do Estado brasileiro e tem um impacto enorme no cumprimento das metas rmadas pelo pas nos ODM. Ademais de estimular o consumo de primeira necessidade em detrimento da estruturao de condies de produo, regula o custo da fora de trabalho no mercado laboral e desmobiliza os mais pobres de realizar suas lutas de reivindicao por direitos, dicultando a realizao do trabalho de base pelos movimentos sociais.
Figura 5 Sergipe. Acampamento de sem terras na fazenda So Joo, ao fundo cultivo de cana. 2010
Fonte: Eraldo da Silva Ramos Filho, Japaratuba, trabalho de campo, abr. 2011.
Por m, vale mencionar o papel que cumpre a reativao dos investimentos produtivos no pas, particularmente em logstica ampliando consideravelmente o nmero de empregos formais e a recuperao parcial do poder compra dos salrios. A conjugao destes diferentes fatores certamente tem inuenciado no arrefecimento das ocupaes de terras no Brasil. E, por sua vez, o declnio destas conduzido ao aniquilamento pelos governos do Partido dos Trabalhadores da poltica nacional de reforma agrria do Estado brasileiro.
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Figura 6 Brasil. Nmero de famlias benecirias com o Bolsa Famlia. 2003-2011
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Pobreza, MDS.
O governo Dilma vem intensicando esta postura. O seu staff apesar de reconhecer a importncia do setor familiar para o abastecimento alimentar nacional adotou declaradamente o agronegcio com o modelo de desenvolvimento da agropecuria brasileira canalizando para este setor a grande maioria dos nanciamentos estatais, inclusive de investimentos para a formao de empresas brasileiras de capacidade transnacional mediante processos de fuses e aquisies. No tocante reforma agrria, em que pese as diversas manifestaes dos trabalhadores nesta primeira metade do mandato, no h nenhuma poltica, programa ou documento que indique as previses de sua dimenso no governo. A reforma agrria est totalmente fora da pauta do governo Dilma. Isto se faz mediante a ausncia de um plano de metas a serem atingidas, bem como atravs de adoo de critrios tecnicistas para criao de novos assentamentos, mediante a introduo da noo de reas prioritrias denidas a partir de diagnstico regional, que devem considerar a prioridade da destinao de terras pblicas para poltica de assentamentos; a capacidade de
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assentar pelo menos 30 famlias e proximidade do imvel vias de acesso e estradas. A anlise dos principais componentes da conjuntura agrria atual nos permite, a partir do nosso referencial terico, inferir que est em curso no Brasil um movimento de contrarreforma cuja operao se d com a hegemonizao das teses do paradigma do capitalismo agrrio, desde a academia, passando pelas polticas pblicas e chegando at o senso comum. Esta forma de explicar a realidade d suporte e forja uma legitimidade para a opo dos governos petistas de tornar o Brasil uma referncia regional e mundial na produo de commodities, nas polticas de combate pobreza e misria, bem como na realizao dos investimentos de atualizao e ampliao da logstica no territrio sob o discurso de maior integrao (econmica) regional. A garantia pelo Estado da blindagem ao capital, neste caso especialmente do agronegcio, atrai para o pas os usurrios internacionais. Este pensamento desencadeia processos de produo do espao que mascaram o jogo de abertura do territrio para o capital controlar os recursos naturais (terra, gua, minrios, energia, biodiversidade, trabalho, etc.), mesmo que o processo de concentrao de terra demonstre-se ainda mais desigual. Muitas vezes a realidade to evidente que o capital determina que os ruralistas, no Congresso Nacional, criem factoides para tentar derrotar as vozes dos trabalhadores. Exemplo emblemtico foi a incua e mal fadada CPMI do MST, desencadeada em 2009 pela senadora e presidenta da Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) Ktia Abreu. Cujos objetivos buscavam criminalizar os movimentos socioterritoriais (particularmente o MST), justamente no momento em que os dados do Censo Agropecurio eram divulgados pelo IBGE demonstrando a superioridade do desenvolvimento inclusivo e econmico proporcionado pelo setor campons brasileiro, ademais de tentar deslocar o foco das reivindicaes dos trabalhadores por limitao do tamanho da propriedade privada no campo e atualizao dos ndices de produtividade nacional. O mascaramento das desigualdades multidimensionais geradas por este modelo ganha corpo na ascenso da midiabilidade em torno das polticas de combate pobreza e misria. Vem se tornando frequente as argumentaes de intelectuais, polticos, gestores pblicos, empresrios, jornalistas, etc., de que no faz mais sentido falar em reforma agrria no Brasil, uma vez que vivemos uma fase de pujana econmica e que os esforos devem direcionar-se para a mitigao da pobreza. Esta uma compreenso da realidade fundamentada na
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opo de desenvolvimento pleno do capitalismo no campo e nas cidades, que perpassa a mercantilizao de todas as dimenses da vida, inclusive da pobreza e da terra. Aqueles que no se inserirem nos processos econmicos sero contemplados com os programas sociais de governo, que incluem transferncia de renda, crdito fundirio, destinao de alimentos, seguro desemprego, etc. Esta perspectiva pressupe a transferncia do problema da pobreza para a gerncia do Estado atravs de polticas compensatrias de mitigao da pobreza, porm no ataca a estrutura da desigualdade social e garante a regulao do preo da fora de trabalho e existncia de um exrcito de reserva de fora de trabalho sob controle.
As lUtas dos trabalhadores e apontamentos para recUperar a reforma agrrIa no BrasIl Diante desta ofensiva de contrarreforma agrria a correlao de foras torna a luta contra o capital, contra o agronegcio, por terra, territrio e reforma agrria mais difcil. As contradies se acirram e impactam as aes dos trabalhadores em movimento e suas organizaes que (re)constroem suas formas de organizao para as lutas reivindicatrias e contestatrias. H uma enorme diversidade social lutando por terra, gua, territrio e direitos,dentre estes se destacam o grito e brao erguido: dos indgenas, sem terras, posseiros, acampados, quilombolas, bias-frias, vazanteiros, geraizeiros, faxinalenses, quebradoras de coco babau, catadoras de mangaba, comunidades de fundo de pasto, etc. No centro deste embate segue a disputa pela terra conforme podemos vericar na gura 7 abaixo que representa, no perodo 1994 a 2010, os quantitativos dos conitos totais e por categorias (conitos por terra e desmembrado desta as ocupaes de terras, os conitos trabalhistas e o trabalho escravo, os conitos por gua e outros conitos). Este intervalo foi escolhido por referir-se ao perodo em que se explicitam os impactos da penetrao do neoliberalismo no pas e estendem-se at ao nal da primeira dcada do sculo XXI que abrange as medidas de governo do Partido dos Trabalhadores (PT). Verica-se nestes 17 anos a permanncia do conito no campo. Em que pese a oscilao da linha de total de conitos, verica-se ao longo dos anos, se comparado ao incio do perodo, um maior nmero total de conitos, o que decorre da diversicao das categorias de conitos no campo. Isto pressupe obviamente uma diversidade maior dos sujeitos em estado de enfrentamento. Os anos compreendidos entre 1994-1998 e 1999-2002 dizem respeito aos dois mandatos do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) e o perodo 2003-2006 327
e 2007-2010 aos dois mandatos do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Observe que o quantitativo total dos conitos tem uma tendncia ascendente ao longo do perodo, at atingir as maiores marcas histricas de: 1.801 conitos em 2004 e, 1.881 conitos em 2005. Depois destes anos, verica-se uma tendncia declinante no nmero total dos conitos no campo, embora o ano 2010 ainda apresente mais conitos que o incio do perodo, na dcada de 1994. Os conitos por terras tm grande proeminncia no comportamento do total dos conitos no campo brasileiro, de modo que a variao dos conitos por terras acaba determinando variao idntica tanto no tocante ao total de conitos, quanto em relao ao nmero de famlias envolvidas em conitos (Figuras 7 e 8). Quando nos referimos aos conitos por terras precisamos ter em considerao: a) a diversidade de sujeitos em movimento (sem terra, posseiros, meeiros, parceleiros, vazanteiros, seringueiros, quilombolas, ribeirinhos, gerazeiros, faxinalenses, etc.); b) o conito por terras se d em oposio desterritorializao e pela reterritorializao da relao social camponesa e/ou de resistncia subalternidade do territrio campons imposta pelo capital. O impacto deste conjunto de medidas de governo sobre a luta camponesa foi a recongurao das suas bases, formas e alcance. O perodo de crescimento econmico vivido no pas, a ampliao dos empregos formais e da capilaridade do Programa Bolsa Famlia, bem como a linha poltica do MST em lutar contra o capital, impactaram diretamente na exo do nmero de ocupaes de terras e famlias envolvidas, sobretudo, a partir de 2004. De modo que o nmero total de ocupaes em 2010 se aproxima do quantitativo em 1994, no comeo do perodo em anlise. Isto tem impactos diretos na igual reduo do nmero de novos assentamentos de reforma agrria e famlias beneciadas, a partir de 2006. Esta reduo no implica na eliminao dos conitos no campo brasileiro. bem verdade que h com a reduo das ocupaes de terras, logo, uma reduo dos conitos por terras, contudo, a principal transformao apontada por Oliveira (2011b) tem sido, aps 3 dcadas, a retomada do protagonismo dos posseiros na liderana das lutas por terras no Brasil. Isto decorre da resistncia destes sujeitos s aes do governo em intensicar a ocupao de terras na Amaznia a partir das medidas de regularizao da posse do capital sobre terras devolutas, que nada mais so que terras pblicas, que segundo a legislao devem ser incorporadas ao Programa Nacional de Reforma Agrria (Figura 7 y 8). Tais mudanas demonstram de um lado a falta de compromisso dos governos com a realizao da reforma agrria no Brasil, por outro a persistncia das lutas dos povos do campo na busca por sua (re)ter-
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ritorializao e/ou resistncia subalternidade imposta pelo capital. O fato de maior preocupao, no momento de nalizao deste artigo, a total ausncia de compromisso com a reforma agrria pelo atual governo da presidenta Dilma Vana Rousseff. Nesta direo advogo alguns caminhos/medidas articulados para a retomada reforma agrria como poltica pblica estruturante de transformaes na direo da justia social no Brasil deste sculo XXI: 1. Elaborao urgente e execuo do III Plano Nacional de Reforma Agrria; 2. Atualizao imediata dos ndices de produtividade da agricultura brasileira defasados desde a dcada de 1970; 3. Limitao do tamanho da propriedade da terra rural em at 35 mdulos scais; 4. Suspenso imediata do Programa Nacional de Crdito Fundirio e indenizao dos camponeses enganados pelos diferentes programas de governo (Cdula da Terra, Banco da Terra, Programa Nacional de Crdito Fundirio e suas respectivas linhas de nanciamento); 5. Anistia das dvidas contradas pelos programas de crdito fundirio e PRONAF; 6. Aprimoramento dos instrumentos de comercializao da produo do setor campons e ampliao dos recursos; 7. Ampliao dos recursos destinados ao Programa Nacional de Educao do Campo; 8. Transformao da agroecologia em poltica de Estado estratgica para produo da soberania alimentar; 9. Fortalecimento do INCRA e da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB); 10. Construo de uma poltica pblica de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental, gratuita, referenciada nas comunidades, dialogada com os trabalhadores e articulada com as instituies de pesquisa agropecuria, em detrimento dos contratos peridicos; 11. Aprovao de um dispositivo legal que proba que as terras arrecadadas pelo Estado atravs do programa de reforma agrria, retornem ao mercado de terras mediante o processo de consolidao e emancipao de assentamentos de reforma agrria.
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Figura 7 Brasil. Nmero de conitos no campo (1994-2010)
Fonte: Conitos no Campo Brasil, CPT (vrios anos); DATALUTA 2009 apenas para os dados de ocupaes de terras. Org.: Eraldo da Silva Ramos Filho, 2011.
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Figura 8 Brasil. Nmero de famlias envolvidas em conitos no campo (1994-2010)
Fonte: Conitos no Campo Brasil, CPT (vrios anos) Org.: Eraldo da Silva Ramos Filho, 2011.
ConsIderaes fInaIs guisa de concluso, recorde-se que os nobres esforos de erradicao da extrema pobreza tem sua centralidade nas aes de transferncia de renda do Estado para os mais pobres. O repasse de dinheiro impele estes sujeitos a consumir os produtos de primeira necessidade, em detrimento de aes estruturantes de acesso s condies de produo. No capitalismo fundamental que o circuito do capital seja completado, ou seja, que as mercadorias que carregam no seu interior o trabalho excedente sejam consumidas. Quando uma famlia mdia encontra-se em condies de rendimentos sucientes para seu bem estar e conforto e obtm alguma renda extra, muito provavelmente a utilizar na compra de um eletrodomstico sosticado para renovar ou completar o repertrio tecnolgico do lar. J as famlias em situao de fome e pobreza quando obtm um rendimento extra, buscam suprir aquilo que acessam precariamente, a comida. 331
Portanto, diante do vertiginoso crescimento de benecirios do programa bolsa famlia, que atingiu em 2011 o nmero de 13.361.503 de benecirios, as corporaes agroalimentares que integram o agronegcio produtivista, reestruturam seus processos produtivos: inaugurando novas fbricas no Nordeste (onde se encontram a maioria dos benecirios pelo programa), adequando os produtos tradicionais com embalagens de quantidades reduzidas, ademais das novas formas de distribuio das mercadorias encontradas nos vendedores de porta a porta e mercados itinerantes nas guas da Amaznia, para mencionar alguns exemplos. Estas estratgias esto focadas nestes benecirios, que para o agronegcio produtivista so reconhecidos como um lucrativo mercado consumidor. Portanto, o agronegcio produtivista, contraditoriamente, um importante aliado do combate pobreza, e o combate pobreza um importante aliado do agronegcio. Neste projeto no h espao para a realizao de aes estruturantes que possibilitem a criao de condies produo de vidas com autonomia. O acesso terra mediante uma poltica de reforma agrria capaz de alterar a estrutura fundiria e o status quo na sociedade brasileira a ponto de reduzir as desigualdades socioeconmicas obliterado pelo capital com o apoio do Estado e governos. por isso que os causdicos da cincia da pobreza no incluem o conito agrrio, ou melhor, a conitualidade inerente ao desenvolvimento desigual, contraditrio e combinado do capitalismo nos seus esforos de medio da pobreza. Estas tm sido as orientaes e dimenses, consideradas e esquecidas pelas polticas de combate pobreza no Brasil. Suas conguraes as denunciam como aes de contrarreforma agrria no Brasil, nesta segunda dcada do sculo XXI.
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III.
NUevas dImensIones para la comprensIn de la pobreza
Diosnara Ortega*
QU nos dIcen los estUdIos sobre la pobreza desde CLACSO-CROP?

SISTEMATIZACIN DE CUARENTA Y CINCO ESTUDIOS SOBRE POBREZA PROMOVIDOS POR CLACSO-CROP
La pobreza est aqu, no la hemos excluido de nuestras vidas ni tampoco ella a nosotros/as. Seamos trabajadores formales o informales, hagamos trabajo productivo o reproductivo, contemos con ms o menos capacidades y recursos culturales, polticos, econmicos, ella sigue siendo una parte tan real como oscura de nuestras sociedades. Por qu? Cules son las condiciones que (re)producen la pobreza? Cules son sus sujetos, sus caractersticas, estructuras y relaciones sociales en las que se insertan y de las que son excluidos? Por qu son poco ecientes los programas de lucha contra la pobreza? Qu tipos de pobreza y de pobres se generan en nuestras sociedades, algunas con gobiernos progresistas y otras ms neoliberales? Estas, entre otras interrogantes, guan una parte importante de los estudios sobre pobreza producidos en la regin. El Programa CLACSO-CROP ha sido una institucin de vanguardia en la promocin y acompaamiento de estos estudios. Durante los ltimos diez aos ha promovido la investigacin sobre si no el ms acuciante uno de los principales problemas sociales,
* Lic. en Sociologa y Msc. Psicologa social y comunitaria (Universidad de La Habana). Investigadora ICIC Juan Marinello. Trabaja las lneas de pobreza, desarrollo local y cultura poltica. Fue Becaria del Programa CLACSO-CROP en 2009.
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polticos, econmicos, ambientales y culturales de Amrica Latina: la pobreza. La multidimensionalidad de este fenmeno permite ubicarlo en cualquiera de las esferas de reproduccin de la vida social y al mismo tiempo es la pluralidad de enfoques (culturales, de gnero, ambientalistas, sociopolticos, econmicos) los que ayudan a comprenderlo de manera ms holstica y compleja. El presente artculo propone la sistematizacin de un grupo de trabajos publicados en la coleccin CLACSO-CROP y que son resultado de investigaciones tanto de investigadores juniors, becarios del mismo programa, como de otros investigadores participantes de los Seminarios Internacionales de Estudios sobre la Pobreza que convoca el Programa CLACSO-CROP en los ltimos diez aos. Entre los objetivos que se persiguen con esta sistematizacin cabe mencionar:
-- Conocer cules han sido las temticas principales asociadas el

tema de la pobreza en estos estudios y cmo se relacionan con la agenda de convocatorias del Programa CLACSO-CROP. nociones de la pobreza que han primado.
-- Identicar las metodologas, enfoques tericos, mediciones y -- Analizar las fortalezas y limitaciones de los enfoques utilizados
en el estudio de las problemticas planteadas. A n de presentarles los resultados de esta investigacin, las siguientes pginas se estructuran en un primer acpite que aborda la heterogeneidad de la pobreza, su multidimensionalidad y los principales enfoques terico-metodolgicos desde los que se estudia. Seguidamente se propone la sistematizacin de los artculos objeto de investigacin en dos partes: (i) breve descripcin de las temticas abordadas; (ii) anlisis de los enfoques terico-metodolgicos utilizados. Finalmente los resultados de esta indagacin, no solo ofreciendo una descripcin del estado de las investigaciones estudiadas, sino tambin una propuesta crtica desde la cual construir un enfoque multidimensional sobre la pobreza.
De dnde partImos. PrIncIpales enfoQUes terIcometodolgIcos sobre la pobreza. Los procesos de naturalizacin de la pobreza han permeado el imaginario sociopoltico, cultural e incluso cientco de varios grupos sociales. Quizs el peligro mayor de este proceso se exprese en la necesaria formacin del pensamiento crtico, nica va para visibilizar 342
Diosnara Ortega
las complejas relaciones y estructuras que producen las desigualdades sociales y con ellas la pobreza. La naturalizacin de la pobreza puede expresarse y de hecho lo logra mediante discursos tambin elaborados y legitimados bajo un paradigma cientco y no solo bajo una racionalidad poltico-econmica. El hecho de hacer prevalecer ciertas expresiones de la pobreza como el desempleo, la insuciencia de ingresos o la falta/precariedad de recursos educativos de manera independiente unas de otras solo contribuye a formar una representacin incompleta sobre la pobreza y los pobres, por tanto fatalista. Cuando se estudia un proceso complejo como la pobreza, donde intervienen mltiples variables y dimensiones cuyas expresiones son heterogneas tanto en esferas de la vida social como al interior de los propios sujetos que la reproducen1, se corre el riesgo de focalizar una de esas expresiones o dimensiones y obviar el resto. Esto, que como se demostrar en el transcurso de estas pginas se convierte en una prctica intelectual frecuente, si bien favorece el conocimiento exhaustivo de una parte de la problemtica, la limita al no mostrar las conexiones aparentemente lejanas con otros fenmenos, esferas, sujetos y escalas. Pocas veces se encuentran estudios sobre el tema que deconstruyan las relaciones de dependencia tanto a nivel local (entre grupos sociales e instituciones) como nacional (entre actores polticos, sociales y econmicos) e internacional (el mercado)2. Esto es solo un ejemplo que puntualiza algunos de los enfoques y tipos de anlisis que quedan olvidados conciente o inconscientemente en las agendas de estudios sobre la pobreza. Las consecuencias conllevan no solo a comprender a medias la problemtica, sino a naturalizar un tipo de expresin de la pobreza, reducindola y esquematizando solo una parte del proceso. El riesgo de la naturalizacin de una expresin/comprensin reducida de la pobreza impone un diseo e implementacin limitados de las polticas de lucha contra ella. Tambin aqu se produce un crculo vicioso entre los estudios sobre la pobreza, la (re)construccin del imaginario social y dentro de este muy signicativamente el imaginario de los/
1 Esto cuenta tanto a los pobres como a los no pobres. Se entiende que la pobreza no es el resultado del accionar individual de un grupo de sujetos, sino el producto de las relaciones desiguales generadas entre diferentes grupos sociales en estructuras cuyo funcionamiento depende de la reproduccin de esas desigualdades. En este sentido la pobreza es cuestin de todos/as. 2 La formacin de economas dependientes que se mantiene an en la nueva coyuntura progresista de Amrica Latina. Cules son los principales mercados de nuestras producciones?
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as pobres y las polticas de lucha o mitigacin de la pobreza, cualesquiera que sean. Es por ello que se torna tan importante no solo revisar crticamente las polticas objeto de las agendas de investigacin sino tambin la propia produccin cientca. Al decir de Else yen: Las explicaciones causales tienen la tendencia de seguir las deniciones de pobreza que utilizan los proyectos, y la pobreza es un fenmeno complejo y multidimensional. Hasta el momento se ha invertido muy poco, no slo en la comprensin de la relacin de las causas y efectos, sino en entender la naturaleza de las causas y cmo estas se interrelacionan, que representa el eslabn perdido en el proceso de investigacin que necesita ser estudiado (yen, 2002).
NocIones sobre la pobreza. PrIncIpales enfoQUes terIcometodolgIcos en los estUdIos sobre la pobreza
Si se hace un estudio de las dismiles nociones de pobreza con que trabaja el discurso cientco, nos percataremos de que la mayora se construyen alrededor de una idea central: la carencia, falta de acceso, precariedad de recursos materiales y/o espirituales. No es objetivo de este trabajo presentar un recorrido terico minucioso sobre la pobreza como concepto, pero s un cuadro general de los principales enfoques y mtodos de medicin de la pobreza que permitan comprender si desde ellos es posible medir/aprehender la multidimensionalidad y heterogeneidad de este proceso. Este cuadro favorecer una comprensin mayor sobre las rutas que siguen o no los estudios aqu sistematizados y los por qu.
El enfoque desarrollista
Las relaciones del desarrollismo con el auge de los Estados del Bienestar no son causales, como tampoco lo es que sea dentro de este marco donde se fomente un enfoque centrado en los ingresos como principal recurso desde el cual denir la pobreza. Es en este contexto que aparece la Lnea de Pobreza como principal medicin de la misma. En esta etapa de auge del desarrollismo y del Estado del Bienestar la pobreza se asume como el efecto de insuciencias e ineciencias de los mecanismos de integracin social, debiendo tratarse a travs de polticas integradoras desde el Estado. Predominan las mediciones de la pobreza a partir de criterios monetarios, utilizando el ingreso personal o familiar. Es aqu donde surge el instrumento Lnea de la Pobreza y sus otras expresiones Lnea de Pobreza del Banco Mundial y la Lnea de Pobreza Relativa. La utilizacin de la Lnea de Pobreza en sus diferentes versiones ubica el anlisis en una dimensin economicista, enfocndose en el ingreso como nico indicador. Esta es su principal limitacin
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metodolgica. Si bien es necesario estudiar los ingresos como una de las causas y expresiones de la pobreza cuando son insucientes, denirla solo desde all implica dejar fuera otras expresiones del mismo proceso, no comprender porqu son insucientes esos ingresos y dentro de qu coyunturas y estructuras se producen. Adems, el nfasis en los ingresos predetermina una comprensin de la pobreza que se restringe al consumo como mecanismo reproductor de la vida, dejando fuera la produccin y distribucin, los cuales tambin juegan un papel central en la generacin de la pobreza. Quin dene la media de los ingresos en una sociedad, es decir, cul es el consumo mnimo a partir del cual se considera a un sujeto pobre? La respuesta a esta pregunta conduce a otro tipo de medicin muy utilizada y estrechamente vinculada a la Lnea de la Pobreza: el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas. El mtodo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) es un mtodo directo. El mismo utiliza un grupo de bienes y servicios que dene como necesarios, entre los que se encuentran la vivienda, infraestructura sanitaria, acceso a educacin, salud, alimentacin y vestimenta. A diferencia de la Lnea de Pobreza este mtodo no se centra en un solo indicador, sino que ampla su campo a esferas estructurales de la vida. Sin embargo, sus limitaciones radican en una estrecha denicin de las Necesidades Bsicas pues dejan fuera importantes indicadores a partir de los cuales es imprescindible no solo denir la pobreza sino el estado de las propias necesidades ya contempladas dentro del mtodo, por ejemplo el empleo o la propiedad. Al igual que la Lnea de la Pobreza considera solo el consumo como mecanismo regulador y clasicador de la pobreza. El ndice de Desarrollo Humano (IDH) es otro mtodo que puede incluirse dentro del enfoque desarrollista y quiz sea su mejor exponente. Este ndice busca medir el desarrollo en forma integral, incluyendo oportunidades de vida, conocimientos e ingresos. El IDH es sobre todo un mtodo de anlisis macro que utiliza estadsticas generales como fuentes de datos principales. Esta caracterstica implica que se pierdan de vista los procesos vivenciales subjetivos desde los que se reproduce la pobreza, as como las relaciones locales, intergrupales, intraclasistas e institucionales entre otras tantas desde las que se generan procesos de empobrecimiento. El IDH es quizs el mtodo impulsor por excelencia del discurso desarrollista. Su agenda impone un tipo de desarrollo y civilidad para todas las sociedades, ocultando y obviando las relaciones de dependencia (econmicas, culturales, polticas) que se establecen entre las diferentes naciones.
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Una variante ms ampliada de este mtodo est constituida por el ndice de Pobreza Humana (IPH), el cual dene la pobreza como la negacin de opciones y oportunidades para una vida aceptable. A diferencia del ndice de Desarrollo Humano, el ndice de Pobreza Humana dene reas de la vida socioeconmica de un pas, desde donde es posible para su discurso denir niveles de pobreza. A pesar de que hay un cambio en los indicadores que uno y otro ndice recogen el IDH centrado en una lectura del desarrollo y los avances generales de un pas, y el IPH en las limitaciones a ese desarrollo, la pobreza ambos se basan en un anlisis cuantitativo de procesos que van ms all de las estadsticas y que implican sinergias de carcter subjetivo, cultural, difcilmente mensurables y profundamente determinantes en la reproduccin de la pobreza. Este mtodo se desprende de la propuesta de Amartya Sen, el cual se centra en el estudio de las capacidades (entendidas como la habilidad humana para alcanzar el bienestar) y los recursos ya no tanto materiales sino subjetivos, culturales, con que cuenta o no el individuo. Esta propuesta ubica en el individuo la responsabilidad tanto del desarrollo como de la pobreza. Si en los mtodos anteriores son fundamentalmente las estructuras e indicadores macroeconmicos los que permiten denir la pobreza, aqu son las capacidades y recursos personolgicos, culturales y sociales los que clasican al sujeto como pobre o no. Este enfoque ms que tomar el consumo como rea clave desde la cual denir la pobreza coloca su punto de partida en la distribucin de bienes y servicios. El acceso es su herramienta principal. Sin embargo tambin aqu se privilegia una dimensin de la pobreza, dejando fuera elementos esenciales como aquellos que se derivan de formas de produccin organizadas sobre relaciones de explotacin y operando desde una primarizacin del sujeto y sus necesidades (Espina: 2008). Otras crticas que deben observarse sobre este enfoque es que parte de una nocin de desarrollo que responsabiliza al individuo como agente determinante del mismo, y por lo tanto de la pobreza. Tambin aqu estructuras y actores sociales de peso como el Estado, las clases sociales, las relaciones entre Sociedad Civil y Sociedad Poltica y el Mercado quedan fuera de las nociones utilizadas y de sus aparatos metodolgicos.
El enfoque cultural
Dentro de este enfoque se identican a aquellos estudios de corte antropolgico que parten de una comprensin cualitativa sobre la pobreza. Aqu se ubican los cada vez ms frecuentes estudios de caso
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o pequeas muestras que ofrecen una descripcin y explicacin de los procesos de empobrecimiento de determinados grupos sociales o pequeas comunidades. Este enfoque tambin se vale en ocasiones de datos estadsticos, pero el tipo de anlisis que produce sobre ellos es cualitativo. La necesidad de aprehender las relaciones mltiples dadas entre diversos actores y dimensiones de una realidad, hacen que su concepcin metodolgica se ample y con ella las nociones sobre la pobreza. Sin embargo tambin aqu se encuentran limitaciones, las que a su vez pueden ser ledas como desafos en la bsqueda de un enfoque cada vez ms integral y complejo:
-- El tiempo. Estos estudios necesitan de un tiempo de investigacin pocas veces disponible por los/as investigadores.
-- La preparacin transdisciplinar. La multidimensionalidad
de la pobreza implica un reto en trminos de formacin metodolgica y terica de los/as investigadores que no siempre se alcanza. Es necesario comprender que las realidades estudiadas van ms all de las posibilidades que ofrecen los aparatos limitados de un solo perl profesional. La pobreza es un proceso que tiene que ser aprehendido en su dimensin poltica, donde se producen luchas hegemnicas y contrahegemnicas entre los actores, al mismo tiempo hay que comprender que generalmente las expresiones de esas luchas tienen un perl econmico sobre la propiedad y el uso del capital. dades de los grupos que las reproducen. Por su parte, el uso de la historia es vital para comprender la trayectoria de este fenmeno y con ello romper los mitos que velan su verdadera esencia. Estos son solo aspectos que el enfoque cultural intenta abarcar pero que pocas veces logra integrar de manera orgnica. de expresin de la pobreza, as como los diversos actores (historias, culturas, discursos) que de ella son sujetos, imponen un reto en el diseo de la investigacin, especcamente en la recogida de la informacin: con qu datos se trabaja, a qu sujetos investigar, qu tcnicas utilizar, y lo ms importante: cmo integrar toda la informacin recopilada de un modo coherente que logre ir ms all de la descripcin de las situaciones de pobreza y permita al menos hacer nuevas preguntas sobre la realidad estudiada.
-- En todo ello intervienen las culturas, ideologas y subjetivi-
-- El diseo metodolgico. La amplitud de dimensiones y formas
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La complejidad de este tipo de diseo de investigacin hace que muchas veces los estudios se queden en una lnea descriptiva y no siempre logren pasar a una propuesta explicativa, n ltimo que dara cuenta de un verdadero enfoque multidimensional. Estos dos enfoques recogen de manera muy general el cuadro de estudios sobre la pobreza que se viene desarrollando en los ltimos aos en Amrica Latina. A continuacin se ofrece un anlisis de cuarenta y cinco estudios que permitirn revelar cmo se expresan estos enfoques, sus limitantes y fortalezas en la construccin de una propuesta multidimensional de la pobreza.
Breve sIstematIzacIn de estUdIos sobre la pobreza
Los cuarenta y cinco trabajos sistematizados en esta investigacin3 pertenecen a cuatro libros de la coleccin CLACSO-CROP. Estos textos recogen los resultados de investigacin de la mayora de los becarios junior del mismo programa entre el perodo 2002-2012, as como artculos presentados en los Seminarios Internacionales desarrollados tambin por CLACSO-CROP en igual perodo y que han sido publicados. Esta caracterstica de la muestra escogida introduce un elemento importante a tener en cuenta en su estudio: la predispocisin temtica que el Programa impone a las presentaciones. Cinco grandes temas son objeto de estos textos y de algn modo de las convocatorias a las becas de investigacin y los seminarios internacionales realizados en este perodo y que han sido publicados:
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- Rol del Estado en la reduccin de la pobreza. - Economa poltica de la pobreza. - Pobreza y desigualdad en Amrica latina y el Caribe. - Pobreza urbana y exclusin en Amrica Latina. - Estrategias contra la pobreza: alternativas desde el Sur.
Si bien el espectro amplio de estos temas da lugar a introducir las problemticas dismiles de nuestras realidades, hay que tener en cuenta que sus marcos conceptuales inuencian los enfoques terico-metodolgicos, as como las nociones abordadas sobre pobreza y sus conceptos anes. A continuacin se presentan las categoras de anlisis desde las que se han sistematizado los estudios:
3 Ver Anexo 1.
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Temticas abordadas
Los estudios analizados han permitido construir una agenda de problemticas existentes en la regin no solo a nivel nacional sino tambin local, lo cual permite visualizar los aspectos ms concretos de nuestras realidades nacionales, las cuales no siempre coinciden con los informes de desarrollo ni los discursos ociales. Es importante tener en cuenta como se mencion antes que la predisposicin de una agenda temtica general por parte del Programa CLACSO-CROP condiciona las problemticas presentadas, sin embargo ese condicionamiento se expresa sobre todo en las categoras utilizadas y no as las realidades (sujetos y situaciones de pobreza) abordadas. Si se revisa la lista anexa de temticas (anexo2), llama la atencin la existencia de problemticas relevantes que se repiten en distintos espacios y trascienden de una convocatoria a otra. Pueden resumirse en las siguientes: pobreza e infancia, formas de empleo y desempleo, migracin, programas para mitigar la pobreza y polticas sociales, formas discursivas de la pobreza, condiciones de vida campo-ciudad, desigualdades y exclusin. Estas dos ltimas s han estado marcadas por las agendas propositivas del Programa CLACSO-CROP, sobre todo el tema de la exclusin, el cual se concentr en las investigaciones referidas al tema Pobreza urbana y exclusin en Amrica Latina. Por su parte el tema de la desigualdad fue saliente en los cinco temas generales. Deber tenerse en cuenta la constancia de estas problemticas como expresin de reas de pobreza en nuestras sociedades.
NocIones sobre la pobreza. Uso de conceptos afInes.
Una caracterstica interesante de muchos de los estudios analizados (veintids) es que carecen de una nocin explcita sobre la pobreza. A pesar de ser esta la problemtica central y comn a todos ellos, en la mitad de los artculos no se cuenta con una denicin sobre qu entienden por pobreza y cmo denen a los pobres. Este constituye un problema metodolgico de peso, ya que se realizan estudios sobre grupos o situaciones de pobreza que no permiten saber cmo fueron denidas, desde qu parmetros, mediciones y enfoques. Esto no impide que se aprecie una propuesta implcita sobre cmo se entiende la pobreza y cules son los enfoques utilizados en su abordaje. A partir de realizar una lectura indirecta sobre aquellos trabajos que no denen la categora, y contando con aquellos que s presentan su propuesta de partida, puede armarse que: Existe una tendencia a denir la pobreza desde indicadores como el desempleo, la precariedad de las condiciones de trabajo, los ingre-
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sos, y la educacin reducida al grado de escolarizacin. El nfasis en estos indicadores expresa generalmente una reproduccin acrtica de las mediciones clsicas sobre la pobreza. De hecho, existe una relacin directa entre las nociones trabajadas explcita o implcitamente y las metodologas utilizadas: Las necesidades bsicas insatisfechas como vivienda, educacin, salud, etc. siguen teniendo a la zona rural como la ms afectada []. Estas dimensiones estn interrelacionadas, porque as como pueden agravar la exclusin, al mismo tiempo pueden disminuir el efecto de una y otra dimensin (Arista, 2011: 335). Sin embargo, aunque con una menor representacin, tambin aparecen nociones sobre la pobreza que la entienden como un proceso estructural y multidimensional. Son estas propuestas las que describen el carcter de circularidad4 de la pobreza, y que ofrecen una crtica a los enfoques unicausales y especcamente a las mediciones antes sealadas. Estos estudios logran trascender un anlisis descriptivo y centrarse en uno explicativo. La pobreza es un elemento constitutivo de un modo de acumulacin y poder social: los pobres son parte de la trama social que alimenta su funcionamiento. Es el resultado de los valores y estrategias de accin adoptadas por las formas de organizacin que prevalecen en la sociedad. La pobreza no puede denirse en abstracto sino que requiere ser situada, dando cuenta de coordenadas de tiempo y espacio. Una persona no es pobre sino que vive, nace y muere en situacin de pobreza, y esa situacin no es esttica, puede y debe ser transformada: La pobreza se concibe como una suerte de patologa universal vinculada con el desarrollo de la economa monetaria. Las polticas que se elaboran para llevar adelante dicha asistencia se encuentran en general condicionadas a la aplicacin de medidas tecnocrticas acompaadas de recetas abstractas y universales (polticas de empleo, produccin, educacin) (Socorro; Prez Rubio, 2012: 191). Padrn arma al respecto que De este modo, en este estudio se deende una comprensin multidimensional de la pobreza, donde la mirada a esta nocin no se restringe a los ingresos y a la satisfaccin de necesidades bsicas. Considero que la raz econmica que tiene la pobreza debe valorarse all donde es necesaria para explicar su integracin al resto de las dimensiones que la estn atravesando; en tanto se trata de un proceso que tiene como base tanto una estructuracin econmicopoltica como un problema de orden cultural (Padrn, 2011: 138).
4 Se reere al crculo vicioso de la pobreza, el cual expresa las interrelaciones de dependencias estructurales entre la pobreza, sus mltiples expresiones y otros fenmenos y procesos de la sociedad, los cuales van desde el entorno ambiental, hasta la poltica, por citar brevemente solo dos ejemplos.
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Existe tambin una relacin entre la formacin profesional de los/as investigadores/as y los enfoques terico-metodolgicos utilizados5. Si bien no puede establecerse una relacin de determinacin unidireccional entre estas variables, llama la atencin que los/as investigadores con una formacin en perles econmicos son los/as que generalmente utilizan enfoques basados en las mediciones de lnea de pobreza y NBI, sin producir un anlisis crtico sobre ellas, y al mismo tiempo son los/as que producen nociones sobre la pobreza que se acercan al economicismo, ubicando al ingreso como indicador de partida desde el cual comprender este proceso. Incluso en ocasiones se produce una crtica explcita a la preponderancia que ciertos estudios realizan del ingreso por sobre otros indicadores, pero en la prctica de su estrategia metodolgica no logran ser coherentes con esa crtica y asumen ese indicador, o los utilizados por las mediciones ya mencionadas como los nicos a partir de los cuales entender la pobreza y denir a los sujetos investigados. Estas desconexiones entre las nociones utilizadas por el/la investigador/a explcita o implcitamente y su prctica metodolgica tiene una tercer arista: las nociones de los grupos estudiados (la voz de los/as pobres) y/o los discursos ociales.6 En ocasiones las nociones de los/as investigadores/as no coinciden con las de los sujetos estudiados y clasicados por ellos/as como pobres, y en ocasiones tampoco coinciden con las reconocidas por la ocialidad (discurso poltico, estadsticas nacionales). El desafo radica en que no siempre esta caracterstica es abordada con claridad y conciencia declarada por el/la investigador/a a n de mostrar la complejidad del fenmeno.
An cuando en San Pedro Jocopilas se pueden encontrar algunos paliativos a la pobreza, las condiciones de vida son complejas por varios motivos: las familias estn en situaciones precarias, no hay fuentes de empleo, la educacin es vista como una necesidad lejana a la familia y la salud slo se asocia a enfermedades prevenibles, como tambin la condicin ambiental, la mayora de familias se asientan en terrenos infrtiles fuertemente afectados por
5 Llama la atencin que de los/as cuarenta y seis investigadores/as solo dos tengan formacin en ciencias de la psicologa. La distribucin segn formacin profesional es la siguiente: nueve economistas, dos en ciencias sociales, una licenciada en Derecho, quince socilogos, un ingeniero agrnomo, tres en ciencias polticas, dos comunicadores sociales, cinco antroplogos, un arquitecto, dos licenciados en trabajo social y un gegrafo. 6 Se reere a los discursos de los programas de lucha contra la pobreza, los informes ociales sobre pobreza, as como el discurso de gobiernos.
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la sequa. Todos estos elementos estn vinculados a procesos de extrema pobreza. No obstante, desde la perspectiva de lderes indgenas, el concepto de pobreza ha sido heredado por las mismas condiciones de la sociedad, interpretndolo como un crculo vicioso. El empobrecimiento de muchas familias o comunidades da lugar a estigmatizar a cierto grupo social, segn su escala econmica, considerado como una brecha por el que tiene y por el que no tiene (Calel, 2011: 220; nfasis propio).
Las nociones sobre la pobreza trabajadas en estos estudios, generalmente asocian otros conceptos ntimamente relacionados a la pobreza como la desigualdad y la exclusin. Hay que sealar que en ocasiones no se establece una diferencia entre desigualdad y pobreza ni entre exclusin y pobreza, entendindolas como sinnimos.
Por ello, nos interesamos por la variable desigualdad para intentar medir la relacin con la pobreza. Tcnicamente, pobreza y desigualdad son dos cosas separadas, pero nosotros, deliberadamente, las hemos ligado para el anlisis, no solo por una conviccin tica sino tambin metodolgica: la pobreza se asume como una caracterstica de los segmentos ms bajos de la curva de Lorenz. No de otro modo se entiende que el clculo de pobreza se realiza a travs de estimativas de la distribucin (Gaitn, 2010: 164).
Sin embargo en otros trabajos s se establecen las distancias tericas entre cada uno de los conceptos, permitiendo anlisis ms nos sobre cada uno de estos procesos y visibilizando las relaciones de inuencias entre unos y otros: En este texto se asume la corriente de estudios que deende que estar excluidos no signica necesariamente ser pobres. [] Sin embargo, ser pobre s implica estar excluido y limitado en la potencialidad de alcanzar y ejercer ciertos derechos (Forselledo, 2002; citado por Padrn, 2011: 138).
La pobreza, en su vnculo con la exclusin, tendra que ser vista como un conjunto de relaciones sociales de las cuales las personas quedan excluidas de participar a partir de un patrn de la vida social. En este sentido, es necesario aclarar que este trabajo no aborda la exclusin en s misma sino aquella relacionada con la condicin de ser pobre. De esta manera, se quiere profundizar en las relaciones que se dan entre estos dos procesos sociales (Padrn, 2011: 139). Ciertamente la superacin de la pobreza, la exclusin social y cultural est muy lejos de alcanzarse por el camino de la profundizacin de las polticas de redistribucin [] tal como estn planteadas pues-
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to que las mismas mantienen las desigualdades categoriales fundadas en la diferencia tnica. [] Las polticas remediales de carcter armativo (o de alivio a la pobreza en trminos gubernamentales) dejan intactas las estructuras que generan la desigualdad (Antequera, 2010: 247).
Las relaciones establecidas entre estos conceptos no siempre son acompaadas por una mirada multicausal y se tiende a establecer relaciones de determinacin unidireccionales, limitando una comprensin de la pobreza como circularidad, as como las mltiples relaciones existentes entre pobreza, desigualdades y exclusin, por citar los conceptos ms trabajados. La inequidad de ingresos personales se encuentra determinada, fundamentalmente, por la posicin que los individuos ocupan en la estructura sociolaboral y los ingresos que corresponden a esa posicin (Calvi, 2010: 101).
Dos tipos de factores contribuyen, pues, a modicar la desigualdad en su reparto: por un lado los cambios en la distribucin de los ingresos individuales de los perceptores y, por el otro, las modicaciones en las estructuras ocupacionales de los hogares. Por ejemplo, un deterioro de los ingresos individuales que perjudique a los perceptores de los hogares ms pobres tendr como resultado (ceteris paribus) un incremento de la desigualdad del IPCF. Asimismo, un aumento en las tasas de desocupacin o una disminucin en las tasas de actividad que afecte fundamentalmente a esos hogares tendr (ceteris paribus) un impacto similar (Calvi, 2010: 95).
Este determinismo se expresa sobre todo en aquellos enfoques economicistas, los que anclados en el uso exclusivo de estadsticas y su abordaje cuantitativo, se autoimposibilitan una comprensin dinmica y abierta entre los procesos de desigualdad, pobreza y exclusin. Otro elemento a tener en cuenta es que hay una tendencia a concebir la desigualdad en trminos econmicos, especcamente entender la desigualdad como desigualdad de ingresos.
Por ello, en la presente investigacin se asume como concepto de desigualdad a las diferencias suscitadas en la distribucin de los ingresos entre las personas (Becker y Nigel, 1986). A efectos de operacionalizar esa nocin declarativa, se argumenta que la variable dependiente denominada desigualdad en los ingresos, se observa mejor a partir de la variacin en cuanto a los ingresos laborales percibidos por los agentes. Se recurre a la citada forma de mensurar la desigualdad por diversas razones. De un lado, por ser la que resulta ms fcilmente observable; y, de otro, por ser all donde las desigualdades en el ingreso son ms notorias (Ocampo, 2010: 72).
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Finalmente hay que sealar la apropiacin repetida en varios estudios de la propuesta de Sen sobre las capacidades como elemento clave en la denicin de la pobreza. El enfoque de Sen es usado por estos/as autores/as como herramienta de crtica y distanciamiento de los enfoques economicistas centrados en los ingresos y las mediciones de NBI y Lnea de la Pobreza, sin embargo no se encuentra en ellos una crtica sobre las limitaciones de la propia propuesta de Sen, asumindola acrticamente. Cabe sealar que el enfoque sobre pobreza utilizado para la realizacin de este trabajo es el de las capacidades y realizaciones de Amartya Sen. Segn este, la pobreza se relaciona con la imposibilidad real de un grupo de personas en una sociedad especca para con base en la movilizacin de sus capacidades generar los recursos que en esa sociedad son fundamentales para garantizar su buen desempeo social o para funcionar de manera eciente en dicha sociedad. Una de las principales diferencias entre el enfoque de Sen y los enfoques ms tradicionales sobre pobreza es que en el primero se considera al ingreso (y a los bienes) solo como un medio y no como un n en s mismo a la hora de medir la pobreza. Segn Sen lo realmente importante en relacin al ingreso es la oportunidad de convertirlo en capacidades (o habilidades) de funcionamiento social, pero ellas dependen de una variedad de circunstancias personales y del medio social que rodea a la persona (Olavarra, 2001: 10; Hernndez, 2010: 173).
Por eso, considero que el enfoque de Reygadas por un lado y el de Sen por el otro responden adecuadamente a este problema que dira se trata de un fenmeno procesual y dialctico. En este sentido, sostengo, los actores subalternos tienen amplias posibilidades de desarticular las redes de desigualdad en las que se hallan inmersos, considerando que particularmente en Amrica Latina existe un amplio repertorio de resistencias (Canedo, 2012: 401). Por su parte, de acuerdo con el Enfoque de Capacidades, desarrollado a partir de los aportes de Amartya Sen, se hace hincapi en la adquisicin de aptitudes, destrezas y habilidades que permitan superar la pobreza mediante la insercin social, econmica y poltica. El Enfoque de Capacidades se reere al desarrollo de la agencia, es decir la capacidad de una persona para actuar por s misma e impactar en el mundo, la habilidad de una persona para hacer actos valiosos. Desde esta perspectiva ya no se pregunta por el grado de satisfaccin de las personas o por la cantidad de recursos con que cuentan para llevar un tipo de vida u otra, sino por lo que estas personas son capaces de hacer o ser realmente (Dallorso, 2012: 88).
Es pertinente sealar tambin aqu la desconexin entre la teora y la prctica metodolgica usada por algunos autores, los que declarando
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un apego al enfoque de las capacidades de Sen y utilizndolo para criticar las mediciones economicistas de la Lnea de la Pobreza y las NBI terminan usndolas como mtodos recolectores de datos sobre los que basan sus estudios. Esta es una limitante que deber ser aprehendida conscientemente por los/as estudiosos/as del tema.
Metodologa
El cuerpo metodolgico de cada uno de estos trabajos tiene una relacin estrecha y en ocasiones dependiente con su marco conceptual. Existen algunos trabajos que como se apunt antes producen un distanciamiento entre la teora sobre la pobreza y sus relaciones con otros procesos anes y la prctica metodolgica seguida para su estudio. En este sentido cabe sealar que dentro de los enfoques centrados en los ingresos, el desempleo y el acceso a la educacin como indicadores clave desde los cuales denen las desigualdades y la pobreza, los ms utilizados son la Lnea de la Pobreza y el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas. El uso de estas mediciones a veces se hace de manera acrtica, reproductiva, se toman como punto de partida para denir la pobreza y como fuente de datos desde las cuales establecen los anlisis. Sin embargo, no producen una lectura crtica sobre las estadsticas que dichas mediciones arrojan ni sobre las propuestas terico-metodolgicas de las mismas. Sus limitaciones aparecen al restringirse a solo un pequeo grupo de indicadores macroestructurales que dejan fuera a otros como las relaciones de poder inter e intra clases, grupos sociales, indicadores ambientales (ndices de acceso a recursos naturales, estado y distribucin de esos recursos, ndices de afectaciones por sucesos climatolgicos), fenmenos culturales, tipos de relaciones de dependencia estructurales a nivel local, nacional e internacional, solo por mencionar algunos esenciales en el estudio multidimensional de la pobreza. Un ejemplo de conclusin muy limitada, producto de un enfoque terico-metodolgico centrado en los ingresos y el determinismo entre variables, es el siguiente: Con el objetivo de analizar si los altos niveles de desigualdad econmica de los pases de Amrica Latina han implicado altos niveles de inestabilidad social y/o poltica, se estim una ecuacin donde la variable dependiente es el indicador de conicto interno o estabilidad poltica y la variable independiente es la desigualad de ingresos, controlado por el nivel inicial de PBI de los pases (Amarante, 2008: 57).
La evidencia emprica existente para las bases de datos mundiales apunta a una relacin positiva entre conicto social y desigualdad de
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ingresos (Alesina y Perotti, 1996; Perotti, 1996). En el caso de Amrica Latina, la desigualdad de ingresos se relaciona negativamente con el conicto social, indicando que la intensidad de los conictos armados no se relaciona con la alta desigualdad de ingresos, sino todo lo contrario, ya que los mismos se han producido en los pases y momentos de menor desigualdad de ingresos. [] Ello indica que no es la presencia de conicto armado por s misma, sino el clima de inestabilidad asociado con la incertidumbre poltica lo que podra estar afectando las potencialidades de crecimiento econmico (Amarante, 2008: 59).
Esta conclusin se obtuvo sobre la base exclusiva del anlisis estadstico de los ingresos y el PIB en los pases latinoamericanos en un perodo determinado y el anlisis tambin estadstico de la presencia de conictos armados internos. Esto ligado a la ausencia de una comprensin de las desigualdades como un producto histrico de luchas por la apropiacin/expropiacin del poder poltico y econmico, y la ausencia de un enfoque histrico-poltico que estudie en profundidad el conicto social y toda su amplia trayectoria en el campo de las ciencias sociales conllevaron a la autora a plantear tan desacertada conclusin. Si bien este es un ejemplo extremo de lo que constituye una tendencia de estos estudios, tambin existen algunos que aunque utilizan dichas mediciones como la va fundamental o una de ellas para la obtencin de informacin generan una mirada crtica sobre las limitaciones de las mismas, e intentan superarlas acompaando a los estudios de un enfoque cultural que revela otros indicadores y relaciones ocultas en la reproduccin de la pobreza, obviadas por las estadsticas generales y sus mtodos de recoleccin.
Lavopa (2008) analiza las potencialidades y limitaciones del crecimiento econmico y plantea que entre los aos 2002 y 2006 la economa argentina creci un 41% y la ocupacin 27% y con ello se redujeron los ndices de desempleo y pobreza. Sin embargo, en el periodo de crecimiento genuino (2004-2006) la creacin neta de empleos se desaceler y siguieron siendo los empleos en el sector de baja productividad los que explicaron la mayor parte del crecimiento. Es decir que comenzaran a visualizarse las limitaciones estructurales de una estructura productiva heterognea (Hoop, 2012: 140). Tradicionalmente se ha conceptualizado a la persona pobre a partir de mtodos basados en la Lnea de la Pobreza, lo cual plantea que la condicin de pobreza de familias o individuos puede referirse a sus ingresos (comprendidos como la capacidad de compra de un mnimo de bienes y servicios) o al grado de satisfaccin de un conjunto de necesidades consideradas bsicas. Las necesidades bsicas sern: a)
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hacinamiento (ms de tres personas por habitacin); b) desercin escolar para poblacin de 7 a 12 aos de edad y c) falta de agua potable y servicio sanitario (Sojo, 1997). Adems del econmico existen otros elementos que permiten determinar y visualizar a la persona pobre, uno de los ms determinantes es el manejo del poder dentro del sistema social. Tomando en cuenta este elemento, las personas pobres lo son no porque quieran o porque les guste, sino porque no poseen los recursos (econmicos, materiales, polticos) para dejar de serlo. Son pobres por relaciones de poder, por el manejo de la realidad que hacen unos pocos que disponen de los recursos para hacerlo, mientras que a otros no les queda ms remedio que obedecer. Dentro de los recursos estn los de conocimiento, los emocionales, la salud integral y el acceso a opciones laborales (Alvarado, 2011: 192).
El hecho de que muchos de estos estudios asuman las mediciones de Lnea de la Pobreza y Necesidades Bsicas Insatisfechas, conlleva a un nfasis en los procesos de consumo y distribucin, los cuales si bien tienen un peso fundamental en la (re)produccin de las desigualdades y la pobreza, no son los nicos desde los que estas se dan. Tambin es necesario incluir interrogantes sobre los procesos de produccin, sus caractersticas, sujetos, entre qu grupos y porqu, condiciones, qu lugar ocupan las fuerzas productivas, qu tipos de luchas se dan entre ellas, en qu terrenos, la relacin sobre la propiedad en su concepcin amplia, a n de comprender la lgica produccin-distribucin-consumo como un todo y no como partes desconectadas unas de otras. De hecho el nfasis en la variable distribucin (desigual) como causa de la pobreza hace que para muchos/as investigadores/as, una de las soluciones a la misma est en lograr procesos redistributivos ms equitativos, sin embargo esta redistribucin no puede estar desligada del lugar que ocupan los sujetos en la produccin y de cules modelos de produccin y de consumo les son apropiados. Adems, deben comprenderse los procesos distributivos no solo desde la lgica monetario-mercantil, tambin hay que entenderlos ligados a otras series de derechos y oportunidades: educacin, empleo, propiedad y cultura, por citar solo algunos. Al decir de uno de los autores estudiados: el ncleo primario de las causas de la pobreza [] es aquel que se establece en torno de la distribucin de los recursos al interior de una determinada sociedad (Gaitn, 2010: 142). Para este autor como para otros cinco de los cuarenta y seis estudiados la distribucin se reduce a la distribucin del ingreso y esto es producto de dos factores: por un lado entienden tambin la desigualdad como desigualdad de los ingresos, y por otro y como cau-
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sa de lo anterior, se basan en mediciones como la Lnea de la Pobreza, centrada en los ingresos. Para Eraldo da Silva la redistribucin no puede ser un proceso que repita las mismas lgicas de desigualdad solo que a pequea escala, sino que tiene que transformar las estructuras desde las que se produce la distribucin misma.
Contudo, ha que se observar que para atacar a pobreza e seus efeitos nao somente necessita-se redistribuir terras para sem terras, minifundiarios ou pobres urbanos. Deve-se avaliar o(s) instrumento(s) utilizado(s) na redistribuicao da propriedade territorial no tocante as possibilidades e dilemas impostos a emancipacao social dos camponeses, condicao fundamental para atacar o par pobreza-desigualdade (Da Silva, 2012: 226).
ConclUsIones Como se ha venido revelando en los anlisis propuestos, existe una estrecha relacin entre las temticas abordadas por estos estudios sobre la pobreza, sus nociones sobre la misma, conceptos anes y metodologas, permitiendo concluir que existen dos grandes grupos de estudios: los que haciendo un uso reproductivo de las mediciones de la pobreza LP y NBI se centran en un grupo de indicadores tales como desempleo, precariedad del empleo, vivienda, ndice de escolaridad (analfabetismo) e ingresos; tomando a este ltimo como el indicador por excelencia desde el cual denen la pobreza y la desigualdad. Estos estudios tambin tienen como limitante metodolgica el uso indiscriminado y acrtico de conceptos anes al de pobreza, sin lograr establecer en trminos tericos las relaciones entre procesos interrelacionados pero no idnticos como la pobreza, la exclusin y las desigualdades. El reduccionismo de esta propuesta conlleva a establecer relaciones unicausales y deterministas entre las diferentes variables que asocian a la produccin de la pobreza en sus casos de estudio. Un ejemplo de este reduccionismo es el nfasis en la distribucin, especcamente la distribucin de ingresos, como proceso fundamental de explicacin a la pobreza y por tanto es hacia l donde en su criterio deben dirigirse las polticas de lucha contra la misma. Sin embargo, la insuciencia de los programas encaminados hacia la distribucin y redistribucin de recursos bsicamente materiales y especcamente monetarios parecen no ser an una prueba contundente de su poca efectividad, a pesar de ser ellos mismos objeto de anlisis en varios de estos trabajos. El otro grupo integra aquellos estudios que desde una perspectiva cultural y cualitativa sobre la pobreza logran comprenderla como 358
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un producto histrico con condiciones estructurales desde donde se reproduce. Este punto de partida hace que an cuando utilizan mediciones desarrollistas y cuantitativas para obtener datos generales, producen una lectura crtica sobre esos datos y los mtodos de recopilacin. En este esfuerzo combinan el uso de los mismos con estrategias etnogrcas y de anlisis crtico que dan cuenta de un cuadro no solo descriptivo de sus objetos de estudio sino de una bsqueda explicativa a las mltiples dimensiones e indicadores que se relacionan en la produccin de la pobreza. Generalmente estas investigaciones se basan en estudios de caso. El enfoque multidimensional que logran algunos de ellos, les lleva a comprender y revelar el carcter de circularidad (crculo vicioso) de la pobreza. Como caractersticas (limitantes) generales de los estudios sistematizados pueden sealarse: Las desconexiones entre indicadores y dimensiones de la pobreza, prevaleciendo enfoques causa-efecto que establecen relaciones unidireccionales y deterministas entre las variables, aunque tambin en menor medida se encuentran estudios que producen una lectura estructural e histrica sobre la pobreza y comprenden las relaciones de interdependencia entre las mltiples variables e indicadores estudiados. La desconexin entre las nociones de pobreza de los/as investigadores/as, el discurso ocial de programas de lucha contra la pobreza, agendas de polticas pblicas y las propias nociones de los sujetos investigados sobre la pobreza: los/as pobres. Al menos dos de estas tres vertientes inuyen en el concepto de pobreza con que trabaja el/la investigador/a y no siempre es tenido en cuenta de manera consciente, lo cual produce errores metodolgicos, o cuando menos restringe la complejidad de las problemticas estudiadas. Las desconexiones entre el marco conceptual propuesto, las nociones de pobreza de las que parten y la prctica metodolgica que asumen. Estas desconexiones sealan una problemtica mayor en el terreno de las ciencias sociales en general y de los estudios sobre la pobreza en particular: por un lado el camino ganado en la crtica a cuerpos tericos pero que no se ha correspondido con propuestas operativas y por otro la amplitud de deniciones sobre la propuesta y su difcil medicin debido a su heterogeneidad y multidimensionalidad. Como saldo positivo hay que sealar que estas propuestas apuntan a realidades conictivas de nuestras sociedades y sobre las que las agendas de investigacin y las polticas pblicas deben volcarse. Adems aportan desde su prctica la complejidad metodolgica en el estudio de la pobreza y sus procesos comunicantes.
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BIblIografa cItada Alvarado, Carlos 2011 Trabajo infantil y migracin: pobreza, marginacin y exclusin social de nios y nias trabajadores/as, emigrantes nicaragenses en Costa Rica. Una lectura desde la pobreza de capacidades y los derechos humanos en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Amarante, Vernica 2008 Crecimiento econmico, distribucin del ingreso y conicto social: el caso de Amrica Latina en Cimadamore, Alberto (comp.) La economa poltica de la pobreza (Buenos Aires: CLACSO). Antequera, Nelson 2010 El sistema de organizacin originario y el ciclo agrcola-comercial-laboral como estrategias de resistencia a la pobreza en el contexto de la municipalizacin. El caso de las comunidades indgenas del ayllu Kirkyawi (Bolivia) en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.) Pobreza y desigualdad en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Arista, Adriana 2011 Pobres y excluidos en la selva de cemento: los nativos shipibos de Cantagallo en Lima Metropolitana en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.) Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Calel, Mirian Isabel 2011 La construccin de la identidad juvenil en el contexto de la pobreza y la migracin del campo a la ciudad en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.) Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Calvi, Gabriel 2010 Las metamorfosis de la desigualdad de ingresos en la Argentina (1974-2005) en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.) Pobreza y desigualdad en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Canedo, Gabriela 2012 Vinimos para quedarnos. La participacin de actores tnicos en el poder y lo comunitario en el diseo de polticas alternativas para superar la pobreza: el caso de Bolivia en Prez Rubio, Ana y Antequera Durn, Nelson (comp.), Viejos problemas, nuevas alternativas. Estrategias de lucha contra la pobreza gestadas desde el Sur (Buenos Aires: CLACSO). Da Silva, Eraldo 2012 Da pris o da dvida ao terri trio da poltica: reforma agrria de mercado e o comba te a pobreza rural. Os casos da FETASE, MST e MARAM en Prez Rubio, Ana y Antequera Durn, Nelson (comp.), Viejos problemas, nuevas alternativas. Estrategias de lucha contra la pobreza gestadas desde el Sur (Buenos Aires: CLACSO). 360
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ArtcUlos sIstematIzados
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Arvalo, Marcel 2012 Programas sociales asistencialistas en Guatemala, 2004-2008 en Prez Rubio, Ana y Antequera Durn, Nelson (comp.) Viejos problemas, nuevas alternativas. Estrategias de lucha contra la pobreza gestadas desde el Sur (Buenos Aires: CLACSO). Arista Zerga, Adriana 2011 Pobres y excluidos en la selva de cemento: los nativos sh ipibos de Cantagallo en Lima Metropolitana en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Bacallao, Lzaro 2012 Representaciones discursivas de la condicin-pobreza y procesos de desempobrecimiento/ Empoderamiento. La mediacin comunicativa en los movimientos sociales latinoamericanos en Prez Rubio, Ana y Antequera Durn, Nelson (comp.) Viejos problemas, nuevas alternativas. Estrategias de lucha contra la pobreza gestadas desde el Sur (Buenos Aires: CLACSO). Barreto, Miguel . y Bentez, Mara A. 2012 Confrontacin de las lgicas tcnica y poltica en la asignacin de la vivienda social en el Chaco en Prez Rubio, Ana y Antequera Durn, Nelson (comp.) Viejos problemas, nuevas alternativas. Estrategias de lucha contra la pobreza gestadas desde el Sur (Buenos Aires: CLACSO). Berlien Araos, Karin 2012 Mecanismo de coordinacin en los mercados libres, instituciones y organizaciones lo cales para la generacin de trabajo y la superacin de la pobreza en Prez Rubio, Ana y Antequera Durn, Nelson (comp.) Viejos problemas, nuevas alternativas. Estrategias de lucha contra la pobreza gestadas desde el Sur (Buenos Aires: CLACSO). Blanco, Osvaldo 2010 Microcrdito y Emprendimiento en Chile. Un anlisis desde la ideologa y el anlisis de discurso en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.) Pobreza y desigualdad en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Brunstein Alegre, Jos 2008 Tendencias de las polticas pblicas y la pobreza rural campesina en Paraguay en Cimadamore, Alberto (comp.) La economa poltica de la pobreza (Buenos Aires: CLACSO). Calel Meja, Mirian Isabel 2011 La construccin de la identidad juvenil en el contexto de la pobreza y la migracin del campo a la ciudad en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Calvi, Gabriel 2010 Las metamorfosis de la desigualdad de ingresos en la Argentina (1974-2005) en De Virgilio, Mara Mercedes et
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comparado de los casos ecuatoriano y nicaragense en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.) Pobreza y desigualdad en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Ortega Gonzlez, Diosnara 2012 Estado centralista. Fortalezas y limitaciones de la experiencia cubana en Prez Rubio, Ana y Antequera Durn, Nelson (comp.) Viejos problemas, nuevas alternativas. Estrategias de lucha contra la pobreza gestadas desde el Sur (Buenos Aires: CLACSO). Padrn Durn, Silvia 2011 Nuevas formas de exclusin social en nios? Consumo cultural infantil y procesos de urbanizacin de la pobreza en la capital cubana en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Paniagua, Laura 2011 Segregacin y fronteras simblicas en La Carpio, una comunidad centroamericana en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Patricio Alln, Henry 2011 Regeneracin urbana y exclusin social en la ciudad de Guayaquil: el caso de la Playita de El Guasmo en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Perelman, Mariano D. 2011 Pobreza urbana, desempleo y nuevos sentidos del (no)trabajo. Cirujas y Movimientos de Trabajadores Desocupados de la Ciudad de Buenos Aires en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Ramos Arauco, Cecilia 2008 La retrica de las instituciones internacionales de nanciamiento y la reduccin de la pobreza en Bolivia en Cimadamore, Alberto (comp.) La economa poltica de la pobreza (Buenos Aires: CLACSO). Rapoport, Ana 2011 Envejecer solos o slo envejecer? la exclusin social en la tercera edad en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Scala, Lorena M. 2010 Trabajo, pobreza y polticas sociales de empleo. Un acercamiento a los emprendimientos del Plan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra en la provincia de Mendoza en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.) Pobreza y desigualdad en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Soares Campos, Rosana 2011 Da empresa e da casa para rua Um estudo sobre as mulheres camels em Porto Alegre/RS-
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Brasil (pobreza e excluso social como impacto das polticas econmicas liberis no mercado de trabalho informal) en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Torres, Andrena 2011 Justicia condicionada: pobreza y gnero en espacios de encuentro entre mujeres y justicia en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza urbana en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO). Valdivia, Gustavo 2012 (Re)tejiendo el espacio en los Andes. Las sociedades agropastoriles del sur andino peruano frente al proyecto geogrco del neoliberalismo en Prez Rubio, Ana y Antequera Durn, Nelson (comp.) Viejos problemas, nuevas alternativas. Estrategias de lucha contra la pobreza gestadas desde el Sur (Buenos Aires: CLACSO). Vzquez Fernndez, Salvador 2012 Repensando la desigualdad. Alternativas contra la pobreza desde el sur en Prez Rubio, Ana y Antequera Durn, Nelson (comp.) Viejos problemas, nuevas alternativas. Estrategias de lucha contra la pobreza gestadas desde el Sur (Buenos Aires: CLACSO). Vifara Lpez, Carlos Augusto 2010 Efectos del cambio estructural en las oportunidades educativas y ocupacionales en la ciudad de Cali, Colombia en De Virgilio, Mara Mercedes et al. (comp.), Pobreza y desigualdad en Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: CLACSO).
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LIsta de temtIcas
Los objetos de estudio que las investigaciones abordaron fueron: El empleo (emprendimientos socioproductivos en Buenos Aires, Argentina; cuatro estudios). Condiciones de vida de la poblacin rural en Paraguay. Conicto social y distribucin del ingreso en Amrica Latina. La agenda de los programas de los organismos multilaterales de reduccin de la pobreza en Bolivia. Desigualdades socioterritoriales en Ecuador. El trueque como alternativa de desarrollo integral en Mxico. Legitimacin del Instituto Mixto de Ayuda Social en Costa Rica. Cambio estructural de la economa y oportunidades educativas y ocupacionales en Cali (Colombia). Desigualdad de ingresos laborales en Ecuador y Nicaragua.
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Desigualdad, desempeo socioeconmico y laboral en Argentina. Crecimiento econmico, desigualdad y bienestar social en Amrica Latina. Emigracin, remesas familiares y pobreza en El Salvador. La ciudadana afroecuatoriana frente a la marginalidad, la exclusin y la desigualdad socioeconmica. Polticas sociales y organizacin tradicional de los campesinos indgenas del ayllu Kirkyawi en Bolivia. Expresiones discursivas de la pobreza: microcrdito y emprendimiento en Chile. Relacin Estado-sociedad civil en la lucha contra la pobreza en Cuba. Producciones simblicas sobre la pobreza en Costa Rica. Pobreza, regeneracin urbana y civilizacin en Ecuador. Desempleo en Argentina. Pobreza, infancia y exclusin social en Cuba. Pobreza, exclusin, infancia y migracin nicaragense en Costa Rica. Pobreza y migracin en el campo guatemalteco. Pobreza, exclusin social y precarizacin de condiciones de trabajo en las mujeres de Porto Alegre, Brasil. Exclusin social y tercera edad en Argentina. Pobreza, exclusin social urbana y migracin en Per. Gnero, pobreza y justicia en Ecuador. Programas de superacin de la pobreza en Mxico. Dimensin poltica de los programas de inclusin social en Argentina. Programas sociales asistencialistas en Guatemala. Autogestin de servicios bsicos como alternativa contra la pobreza en Bolivia. La ocupacin de viviendas como alternativa contra la pobreza en Argentina. Polticas pblicas en Argentina. Resistencia campesina y programas de reduccin de la pobreza en Brasil. Exclusin territorial de sociedades pastoriles indgenas en Per. Polticas de lucha contra la pobreza en Bolivia: la dimensin comunitaria. Rol del Estado centralista como alternativa de lucha contra la pobreza en Cuba.
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Diosnara Ortega
Estrategias de coordinacin (cooperacin y autorregulacin en los mercados callejeros de Chile). Representaciones discursivas entorno a la pobreza en los movimientos sociales latinoamericanos. Dominacin, clases sociales y desigualdad en Mxico. Pobreza y riqueza en Brasil.
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Griselda Alfaro*
Los derechos hUmanos como Una dImensIn de la pobreza

EL DEREChO A UNA ALIMENTACIN ADECUADA**
ConteXto general del derecho a la alImentacIn como Derecho HUmano Previo a cualquier planteo se estima necesario especicar la nocin de derechos humanos. Este concepto est relacionado segn Pedro Nikken1 con la armacin de la dignidad de la persona frente al Estado, quien remarca que una de las caractersticas que la sociedad contempornea reconoce es que todo ser humano, por el hecho de serlo, tiene derechos frente al Estado. En consecuencia, el Estado debe respetar y garantizar los derechos humanos que corresponden a toda persona por su condicin de tal.
* Doctora en Humanidades, Facultad de Filosofa y Letras, Universidad Nacional de Tucumn. Abogada. Diplomado en Polticas Pblicas FLACSO. Investigadora de la UNT. Miembro de Proyectos de Investigacin Interdisciplinarios sobre Derechos Humanos y Construccin de Ciudadana.Docente de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, UNT. Docente de Postgrado en la Especializacin de Polticas Pblicas de Niez Adolescencia y Familia. El trabajo que presentamos forma parte de uno de los captulos de la Tesis Doctoral Los sistemas de exclusin social y ciudadana: Derechos Humanos y Derecho a la alimentacin en Tucumn (2001-2007), aprobada con la calicacin Summa Cum Laude.
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1 Nikken Pedro, El origen de los derechos humanos. Serie estudios de derechos humanos, San Jos, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1996.
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En este sentido, la Declaracin Universal de Derechos Humanos en su Artculo N 1 indica: Todos los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como estn de razn y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros. As, adelantamos que Argentina en su Carta Magna Nacional incorpor con jerarqua constitucional una serie de tratados internacionales de derechos humanos que deben ser la gua de su accionar. En esta lgica resulta importante contextualizar cules son los instrumentos que el pas ratic para establecer el grado de avance, las limitaciones y aquezas en el diseo, implementacin y monitoreo de polticas pblicas con enfoque de derechos.
AlgUnos InstrUmentos InternacIonales Antes de avanzar con el estudio de los instrumentos internacionales, creemos oportuno mencionar que ya en 1948, ao de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, Josu De Castro escribi Geografa del hambre. All expuso rotundamente que cuando hablamos de hambre nos representamos al Extremo Oriente, sin embargo el fenmeno social del hambre es ms generalizado. Es un fenmeno universal y no hay ningn continente que escape a este agelo. As sostuvo que nuestro continente conocido como el continente de la abundancia sufre de hambre y las tierras que en el pasado atrajeron a millones de inmigrantes de Europa que huan de las guerras y de este agelo, aqu tambin lo padecieron. De Castro en su pesquisa remarc que todas las poblaciones de Amrica estaban expuestas a las consecuencias negativas de la desnutricin y el hambre, al constatar en su investigacin a travs del continente carencias proteicas, vitamnicas y de minerales. La Declaracin Universal de los Derechos Humanos del ao 1948, en sus artculos N 3, 21, 232. El Artculo N 25 en su 1 prrafo consign:
2 Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Asamblea General de las Naciones Unidas. Resolucin 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, Pars. Articulo N 3: Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. Artculo N 23 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre eleccin de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la proteccin contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminacin alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneracin equitativa y satisfactoria, que le asegure, as como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que ser completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de proteccin social. 4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses. Artculo N 25 1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos
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Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
En el mismo ao tambin agregamos la Convencin para la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio3. Asimismo, la Resolucin N 217 (III) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la cual fue adoptada la citada Declaracin Universal de Derechos Humanos, dispuso la redaccin de un Pacto Internacional de Derechos Humanos que deba incorporar los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, as como la igualdad de gnero. Sin embargo, dicho Pacto no fue redactado como nico y mediante la Resolucin 543 (V) de 5 de febrero de 1952, la Asamblea General de las Naciones Unidas decidi la redaccin de dos pactos separados: el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC)4 y el Pacto Internacional de Derede prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. 2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los nios, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual proteccin social. 3 Convencin para la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio. Adoptada y abierta a la rma y raticacin, o adhesin, por la Asamblea General en su Resolucin 260 A (III), de 9 de diciembre de 1948. Entrada en vigor: 12 de enero de 1951. 4 Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Adoptado y abierto a la rma, raticacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976. Artculo N 1 1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin. En virtud de este derecho establecen libremente su condicin poltica y proveen asimismo a su desarrollo econmico, social y cultural. 2. Para el logro de sus nes, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperacin econmica internacional basada en el principio de benecio recproco, as como del derecho internacional. En ningn caso podr privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia. 3. Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autnomos y territorios en deicomiso, promovern el ejercicio del derecho de libre determinacin, y respetarn este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas. Artculo N 3. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual ttulo a gozar de todos los derechos econmicos, sociales y culturales enunciados en el presente Pacto. Artculo N 11. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn
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chos Civiles y Polticos (PIDCP),5 ambos con fecha 16 de diciembre de 1966. No fue un antecedente menor la aprobacin en forma simultnea pero separadamente del PIDCP y del PIDESC en plena vigencia de la Guerra Fra. Ese hecho materializ la lucha poltica e ideolgica de la poca y vincul:
-- El principio de operatividad con los DCP. -- El principio de progresividad con los DESC.
La aprobacin de dos Pactos trajo como consecuencia que la doctrina tradicional ponderara a los derechos sociales como normas programticas, que no otorgaban derechos subjetivos y por lo tanto no eran justiciables. As surgi la distincin entre el valor normativo de los derechos civiles y polticos considerados como plenos y cuyas obligaciones por parte del Estado eran de carcter negativo (no matar, no imponer censura o no violar la propiedad privada); y los derechos sociales a los que les fue asignado un valor simblico o poltico, porque las obligaciones a cargo del Estado eran de carcter positivo e incluan prestaciones como brindar educacin, vivienda o salud, entre otras.
medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperacin internacional fundada en el libre consentimiento. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarn, individualmente y mediante la cooperacin internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los mtodos de produccin, conservacin y distribucin de alimentos mediante la plena utilizacin de los conocimientos tcnicos y cientcos, la divulgacin de principios sobre nutricin y el perfeccionamiento o la reforma de los regmenes agrarios de modo que se logren la explotacin y la utilizacin ms ecaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribucin equitativa de los alimentos mundiales en relacin con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los pases que importan productos alimenticios como a los que los exportan. Artculo N 12. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental. 2. Entre las medidas que debern adoptar los Estados Partes en el Pacto a n de asegurar la plena efectividad de este derecho, gurarn las necesarias para: a) La reduccin de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los nios; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevencin y el tratamiento de las enfermedades epidmicas, endmicas, profesionales y de otra ndole, y la lucha contra ellas; d) La creacin de condiciones que aseguren a todos asistencia mdica y servicios mdicos en caso de enfermedad. 5 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Adoptado y abierto a la rma, raticacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 23 de marzo de 1976.
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Como se advierte esta distincin presente en varias dcadas hoy tiene una nueva respuesta frente a la doctrina tradicional mostrando la debilidad de sta y destacando que todos los derechos, ya sean civiles, polticos, econmicos, sociales o culturales tienen un costo y prescriben obligaciones positivas y negativas. En el caso de los derechos civiles y polticos no se agotan en las obligaciones de abstencin por parte del Estado, implican conductas positivas, por ejemplo los recursos que destina el Estado a la proteccin del derecho de propiedad con los registros de inmuebles, del automotor, de catastro o el derecho a contar con asesora letrada costeada por el Estado en caso de carecer de recursos sucientes. En igual sentido, los DESC no se agotan en las obligaciones positivas porque una vez que los titulares de derechos hayan accedido a ellos, el Estado tiene la obligacin de abstenerse de realizar acciones que los afecten6. En consecuencia, en dicha lgica de segmentacin imperante en su momento, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos estableci como rgano de supervisin al Comit de Derechos Humanos. A ste le fue asignado un mecanismo de procedimiento de comunicaciones individuales a travs del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, vigente desde el ao 1976. Especcamente, el PIDESC originalmente no previ el establecimiento de un rgano de supervisin. As, los derechos econmicos, sociales y culturales quedaron bajo un rgimen de proteccin internacional menor que los derechos civiles y polticos. Recin en el ao 1985 fue creado el Comit de Derecho Econmicos, Sociales y Culturales, subsidiario del Consejo Econmico y Social (ECOSOC). Al igual que el Comit DESC, comenz a funcionar en 1987. Interesa poner de relieve esta distincin entre el PIDESC y el PIDCP porque el primero reconoci de manera expresa el derecho a la alimentacin y esta desigualdad en los mecanismos de proteccin de los derechos que origin durante muchos aos una especie de jerarquizacin de unos derechos sobre otros, en contradiccin con los principios rectores del Derecho Internacional de los Derechos Humanos: interdependencia, universalidad e imprescriptibilidad, correspondientes a todos los seres humanos sin distincin de raza, sexo, color, idioma o preferencias religiosas o polticas. El hecho trascendental que marc el quiebre de la dicotoma entre DCP y DESC fue, por un lado, la culminacin de la Guerra Fra, y por el otro el proceso de globalizacin con el comienzo de la etapa
6 Abramovich, Vctor; An, Garca Jos; Courtis, Christian. Derechos Sociales. Instrucciones de uso, Mxico, Fontamara, 2003.
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neoliberal. Por lo tanto, en ese perodo el ambiente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos promovi iniciativas con la nalidad de aproximar ambos grupos de derechos. Asimismo en 1990 en su Observacin General N 3 el Comit de DESC examin el principio de progresividad reservado a la plena efectividad del derecho, consolid el principio de no regresividad e instituy la existencia de ncleos bsicos de los DESC de cumplimiento inmediato, es decir plenamente operativos. Adems, para enfatizar esta interrelacin de los derechos no podemos dejar de mencionar la Declaracin de Viena del ao 1993 donde se acenta que los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes y estn relacionados entre s. Adems remarca que es tarea de la comunidad internacional tratar los derechos humanos otorgndoles a todos el mismo peso considerando las particularidades nacionales y regionales y protegiendo las libertades fundamentales. El PIDESC arm la igualdad entre hombres y mujeres y deni el derecho de toda la poblacin a un nivel de vida adecuado, a la alimentacin y al derecho de estar libre del hambre. Adems oblig a los Estados miembros a desarrollar programas especcos para garantizar los derechos. No obstante, el PIDESC no cre un rgano especial para la vigilancia de su cumplimiento desde su nacimiento.
En vez de establecer inicialmente un comit, el PIDESC encarg al Consejo Econmico y Social (ECOSOC) de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) una serie de tareas para la supervisin del cumplimiento del Pacto. Sin embargo, ni el ECOSOC ni los grupos de trabajo creados en los primeros aos estuvieron en condiciones para cumplir con efectividad e independencia el mandato y las tareas encomendadas por el PIDESC. Recin en 1985 el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales7, subsidiario del ECOSOC8, inici
7 El Comit se estableci en virtud de la resolucin 1985/17, de 28 de mayo de 1985, del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) para desempear las funciones de supervisin asignadas a este Consejo en la parte IV del PIDESC. Todos los Estados Partes deben presentar al Comit informes peridicos sobre la manera en que se ejercitan esos derechos. Inicialmente, los Estados deben presentar informes a los dos aos de la aceptacin del Pacto y luego cada cinco aos. El Comit examina cada informe y expresa sus preocupaciones y recomendaciones al Estado Parte en forma de observaciones nales. El Comit se rene en Ginebra y normalmente celebra dos perodos de sesiones al ao, que constan de una sesin plenaria de tres semanas y un grupo de trabajo anterior al perodo de sesiones que se rene durante una semana. El Comit tambin publica su interpretacin de las disposiciones del Pacto, en forma de observaciones generales. Consultado el da 15 de enero de 2012, disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/bodies/cescr/. 8 El Consejo Econmico y Social se ocupa de los problemas econmicos, sociales y ambientales del mundo. El Consejo, uno de los rganos constituyentes de las Naciones
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funciones en 1987. Para 1990, el Comit de DESC comenz a tratar el asunto de un Protocolo Adicional al PIDESC, que ampliara sus facultades para poder recibir comunicaciones individuales sobre presuntas violaciones.9
Salteamos el orden cronolgico de nuestro relato para destacar un hecho importante relacionado con la efectividad de los DESC. En fecha relativamente reciente, el 10 de diciembre de 2008 mediante la Resolucin N A/RES/63/117 la Asamblea General de las Naciones Unidas adopt el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PF-PIDESC)10. El mismo entr en vigencia el 24 de septiembre de 2009 con la rma de los primeros diez Estados, entre ellos la Argentina, Chile, Ecuador, Guatemala, El Salvador, Paraguay y Uruguay. Sin embargo, nuestro pas no lo ratic sino hasta el 24 de octubre de 2011. La importancia de este Protocolo fue la posibilidad de acercar la justicia internacional a personas, grupos, comunidades y pueblos excluidos de todo el mundo como un instrumento del Sistema de Naciones Unidas. El largo proceso de negociacin del PF-PIDESC actu como un antecedente para comprender el alcance de la discusin que planteamos entre lo que reconocen las normas y su efectivizacin en la prctica. Para nosotros es de crucial importancia que las disposiciones que reconocen derechos humanos en los tratados, sus mecanismos de control y supervisin acten indudablemente. De lo contrario las clusulas sustantivas quedan libradas al accionar de los Estados Parte sobre el cumplimiento de las obligaciones que ellos mismos asumieron y colocan a las vctimas en situacin de indefensin. Por lo tanto, coincidimos con la armacin que destaca: un derecho internacionalmente reconocido por un tratado pero carente de procedimiento o recurso internacional de proUnidas que guran en la Carta, fue establecido en 1946 y es el foro en que esas cuestiones se examinan y debaten y en el que se formulan recomendaciones de poltica. En la Cumbre Mundial de 2005, los Jefes de Estado y de Gobierno encomendaron al Consejo Econmico y Social la celebracin de Exmenes Ministeriales Anuales y un Foro sobre Cooperacin para el Desarrollo de periodicidad bienal. 9 Sandoval Tern, consultado el da 20 de marzo de 2001, disponible en: http:// dfensor.blogspot.com/2009/11/el-protocolo-facultativo-del-pidesc.html. 10 En la actualidad son 36 los Estados signatarios del Protocolo: Argentina, Armenia, Azerbaiyn, Blgica, Bolivia, Bosnia, Chile, Costa Rica, Repblica Democrtica del Congo, Ecuador, El Salvador, Finlandia, Gabn, Ghana, Guatemala, Guinea, Italia, Kazajstn, Luxemburgo, Madagascar, Mali, Mongolia, Montenegro, Paraguay, Pases Bajos, Portugal, Senegal, Eslovaquia, Eslovenia, Islas Solomn, Espaa, Togo, TimorLeste, Ucrania, Uruguay.
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teccin, difcilmente puede ser considerado plenamente como un derecho.11 Es consecuencia, es necesario advertir que el PF-PIDESC fue un progreso en materia de mecanismos procesales de proteccin internacional de los derechos porque en la actualidad no hay justicacin jurdica para que algunos derechos humanos tengan mecanismos de proteccin y otros no. En esta lgica, se considera que el PF-PIDESC fue un avance signicativo en materia de DESC. No obstante, el texto del PF-PIDESC no innov en los modelos de procedimientos de comunicaciones y de investigacin ya vigentes en el Sistema Universal de Derechos Humanos. Las modicaciones o innovaciones introducidas fueron inspiradas en los instrumentos regionales, tales como: la inclusin de dos nuevos criterios de admisibilidad, uno obligatorio (Artculo 3.2.a) y otro facultativo para el Comit (Artculo 4); la previsin de una etapa procesal de solucin amistosa en el procedimiento de comunicaciones (Artculo 7); la posibilidad de consulta, por parte del Comit, de documentacin proveniente de otros rganos internacionales y regionales (Artculo 8.3); la inclusin de un estndar de revisin para la consideracin de las comunicaciones (Artculo 8.4); y la inclusin de una clusula que permite vincular el procedimiento de comunicaciones con mecanismos de asistencia y cooperacin internacionales, incluyendo la previsin de un fondo duciario (Artculo 14)12. El Protocolo permiti dirigir comunicaciones individuales al Comit DESC, en la medida en que se alegue ser vctima de alguna violacin a los derechos que protege el PIDESC, entre ellos el derecho a la alimentacin. Al respecto, algunas clusulas del Protocolo establecieron:
-- Los Estados Parte del Pacto que adopten el Protocolo reconocen la competencia del Comit de la ONU sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales para recibir y evaluar comunicaciones referidas a violaciones de los derechos econmicos, sociales y culturales estipulados en el Pacto. telares, facultar al Comit para enviar al Estado Parte correspondiente un pedido urgente para que adopte tales medidas
-- El Protocolo abre la posibilidad de que se tomen medidas cau-
11 IIDH, Comentario del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, San Jos, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos Unidad de Informacin, 2008. 12 Ibdem, p. 29.
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cautelares a n de evitar que las vctimas de las supuestas violaciones sufran posibles perjuicios irreparables.
-- El Protocolo crea un procedimiento de investigacin, el cual es-
tablece que si el Comit recibe informacin conable referida a violaciones graves o sistemticas del Pacto deber invitar al Estado Parte a cooperar en la evaluacin de la informacin y, para ello, a presentar observaciones al respecto. La investigacin puede incluir una visita al territorio del Estado Parte involucrado. apropiadas para asegurar que las personas bajo su jurisdiccin no sean sometidas a ninguna forma de maltrato o intimidacin como consecuencia de las comunicaciones que se presenten ante el Comit en virtud del Protocolo.
-- El Protocolo exige que los Estados tomen todas las medidas
No podemos dejar de observar que la adopcin del Protocolo represent un avance cualitativo en la efectivizacin de los DESC y, a su vez, en el reconocimiento expreso de la interdependencia de los derechos humanos. Los principios del Derecho Internacional Humanitario (DIH) tambin protegen el derecho a una alimentacin adecuada. Los Convenios de Ginebra de 1949 y sus dos Protocolos adicionales de 1977 si bien no mencionan explcitamente el derecho a la alimentacin sus disposiciones contemplan dicho derecho y lo prevn al establecer que no puede negarse el acceso de las personas a este durante los conictos armados. Igualmente, el Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra con fecha 12 de agosto de 1949 relativo a la proteccin de las vctimas de los conictos armados sin carcter internacional (Protocolo II), en su Artculo N 14 registr: Queda prohibido, como mtodo de combate, hacer padecer hambre a las personas civiles. En consecuencia, se prohbe atacar, destruir, sustraer o inutilizar con ese n los bienes indispensables para la supervivencia de la poblacin civil, tales como los Artculos alimenticios y las zonas agrcolas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego. Otros Convenios que incidieron accesoriamente en el reconocimiento del derecho que analizamos fueron: el Convenio N 99, de 1951, referente a los mtodos para la jacin de salarios mnimos en Agricultura y el Convenio N 102, de 1952, respectivo a la norma mnima de la seguridad social. Dentro del contexto de conictos armados las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos del ao 1955, su Artculo N 2013
13 Reglas Mnimas para el tratamiento de los reclusos, adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del
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estableci el derecho a la alimentacin de todo prisionero. En la misma dcada se menciona el Convenio N 105 (1957), inherente a la abolicin del trabajo forzoso; el Convenio N 107 del miso ao, sobre la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas y de otras poblaciones tribales y semitribales en los pases independientes. Luego fue sancionado el Convenio N 117, de 1962, conexo a las normas y objetivos bsicos de la poltica social. Retomamos el orden cronolgico de los hitos signicativos y mencionamos: la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial del ao 1965, el Convenio N 131, de 1970, concerniente a la jacin de los salarios mnimos con especial referencia a los pases en vas de desarrollo; el Convenio N 138, de 1973, sobre la edad mnima de admisin al empleo. Asimismo, otros Convenios establecieron un sistema de salarios mnimos, la seguridad social y la asistencia social, la abolicin del trabajo forzoso, los derechos de las poblaciones indgenas y la edad mnima de acceso al trabajo para los nios. Entre ellos mencionamos la Convencin Internacional sobre la represin y el castigo del crimen de apartheid del ao 1973, que en su Artculo N 2 reconoci: A los nes de la presente Convencin, la expresin crimen de apartheid, que incluir las polticas y prcticas anlogas de segregacin y discriminacin racial tal como se practican en el frica meridional, denotar los siguientes actos inhumanos cometidos con el n de instituir y mantener la dominacin de un grupo racial de personas sobre cualquier otro grupo racial de personas y de oprimirlo sistemticamente; b) La imposicin deliberada a uno o ms grupos raciales de condiciones de existencia que hayan de acarrear su destruccin fsica, total o parcial; c) Cualesquiera medidas legislativas o de otra orden destinadas a impedir a uno o ms grupos raciales la participacin en la vida poltica, social, econmica y cultural del pas y a crear deliberadamente condiciones que impidan el pleno desarrollo de tal grupo o tales grupos, en especial denegando a los miembros de uno o ms grupos raciales los derechos humanos y libertades fundamentales, entre ellos el derecho al trabajo, el derecho a formar asociaciones sindicales reconocidas, el derecho a la educacin, el derecho a salir del pas y a regresar al mismo, el derecho a una nacionalidad, el derecho a la libertad de circulaDelincuente, celebrado en Ginebra en 1955 y aprobado por el Consejo Econmico y Social en sus resoluciones 663C (XXIV) del 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) del 13 de mayo de 1977. Artculo N 20, 1) Todo recluso recibir de la administracin, a las horas acostumbradas, una alimentacin de buena calidad, bien preparada y servida, cuyo valor nutritivo sea suciente para el mantenimiento de su salud y de sus fuerzas, 2) Todo recluso deber tener la posibilidad de proveerse de agua potable cuando la necesite.
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cin y de residencia, el derecho a la libertad de opinin y de expresin y el derecho a la libertad de reunin y de asociacin paccas. Un hecho de gran jerarqua fue la Declaracin Universal sobre la Erradicacin del Hambre y la Malnutricin14 que en el ao 1974 proclam: Todos los hombres, mujeres y nios tienen el derecho inalienable a no padecer de hambre y malnutricin a n de poder desarrollarse plenamente y conservar sus capacidades fsicas y mentales. La sociedad posee en la actualidad recursos, capacidad organizadora y tecnologas sucientes y, por tanto, la capacidad para alcanzar esta nalidad. En consecuencia, la erradicacin del hambre es objetivo comn de todos los pases que integran la comunidad internacional, en especial de los pases desarrollados y otros que se encuentran en condiciones de prestar ayuda. Una vez ms, hacia 1979 se adopt la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer15 y el derecho a la alimentacin fue protegido a travs de las normas referentes a la igualdad de acceso de la mujer a la tierra, al crdito, los ingresos y la seguridad social. El primer instrumento interamericano que regul los DESC fue el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, conocido como Protocolo de San Salvador (PSS), sancionado el 17 de noviembre de 1988, aunque no entr en vigencia sino hasta 1999, cuando fue raticado por once Estados. Argentina, que nos interesa particularmente, lo hizo en el ao 2003. Este Protocolo reconoci que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino
14 Declaracin Universal sobre la Erradicacin del Hambre y la Malnutricin. Aprobada el 16 de noviembre de 1974 por la Conferencia Mundial de la Alimentacin, convocada por la Asamblea General en su resolucin 3.180 (XXVIII) del 17 de diciembre de 1973; y que hizo suya la Asamblea General en su resolucin 3.348 (XXIX) del 17 de diciembre de 1974. 15 Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW). El 18 de diciembre de 1979 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, que entr en vigor como Tratado internacional el 3 de septiembre de 1981 tras su raticacin por 20 pases. Artculo N 12: 1. Los Estados Partes adoptarn todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer en la esfera de la atencin mdica a n de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, el acceso a servicios de atencin mdica, inclusive los que se reeren a la planicacin de la familia; 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el prrafo 1 supra, los Estados Partes garantizarn a la mujer servicios apropiados en relacin con el embarazo, el parto y el perodo posterior al parto, proporcionando servicios gratuitos cuando fuere necesario y le asegurarn una nutricin adecuada durante el embarazo y la lactancia.
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que tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razn por la cual justican una proteccin internacional, de naturaleza convencional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados americanos. Conceptualmente destacamos la importancia del Protocolo porque en su Artculo N 12 reri especcamente al derecho a la alimentacin: 1. Toda persona tiene derecho a una nutricin adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del ms alto nivel de desarrollo fsico, emocional e intelectual; 2. Con el objeto de hacer efectivo este derecho y a erradicar la desnutricin, los Estados Parte se comprometen a perfeccionar los mtodos de produccin, aprovisionamiento y distribucin de alimentos, para lo cual se obligan a promover una mayor cooperacin internacional en apoyo de las polticas nacionales sobre la materia. Por consiguiente, al poner de maniesto que toda persona tiene derecho a una nutricin adecuada que le asegure el disfrute del ms alto nivel de desarrollo fsico, emocional e intelectual, los Estados Partes tienen entre otras la obligacin de perfeccionar los mtodos de produccin y distribucin de alimentos a los nes de hacer efectivo el derecho a la alimentacin y buscar como objetivo la erradicacin de la desnutricin por medio de polticas ecientes para dicho n. En otras palabras, los Estados tienen la obligacin de modicar las situaciones de hambre estructural y colocar el enfoque basado en el derecho a la alimentacin en el foco del diseo, ejecucin y monitoreo de sus polticas. Al respecto, el Protocolo de San Salvador en su introduccin enfatiza: considerando la estrecha relacin que existe entre la vigencia de los derechos econmicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y polticos, por cuanto las diferentes categoras de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promocin permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jams pueda justicarse la violacin de unos en aras de la realizacin de otro [].16
16 Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, por la Asamblea General de Naciones Unidas. Artculo N 19. Medios de Proteccin: 1. Los Estados Partes en el presente Protocolo se comprometen a presentar, de conformidad con lo dispuesto por este artculo y por las correspondientes normas que al efecto deber elaborar la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos, informes peridicos respecto de las medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos consagrados en el mismo Protocolo; 2. Todos los informes sern
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En concreto, valoramos este Protocolo como instrumento del sistema interamericano, puesto que an cuando slo dos derechos son exigibles judicialmente respecto del resto de los DESC reconocidos derecho a la educacin y a la libertad sindical, los Estados Partes tienen la obligacin de presentar informes peridicos para realizar un diagnstico de la situacin de los derechos contenidos en el Protocolo y luego formular estrategias para aquellos que satisfagan progresivamente el programa de los derechos contenidos en el Protocolo. En este contexto, es necesario avanzar un poco en el tiempo y sealar los avances producidos desde 2005. As, la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) aprob las Normas para la confeccin de los informes peridicos previstos en el Artculo
presentados al Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos quien los transmitir al Consejo Interamericano Econmico y Social y al Consejo Interamericano para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, a n de que los examinen conforme a lo dispuesto en el presente artculo. El Secretario General enviar copia de tales informes a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos; 3. El Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos transmitir tambin a los organismos especializados del sistema interamericano, de los cuales sean miembros los Estados partes en el presente Protocolo, copias de los informes enviados o de las partes pertinentes de stos, en la medida en que tengan relacin con materias que sean de la competencia de dichos organismos, conforme a sus instrumentos constitutivos; 4. Los organismos especializados del sistema interamericano podrn presentar al Consejo Interamericano Econmico y Social y al Consejo Interamericano para la Educacin, la Ciencia y la Cultura informes relativos al cumplimiento de las disposiciones del presente Protocolo, en el campo de sus actividades; 5. Los informes anuales que presenten a la Asamblea General el Consejo Interamericano Econmico y Social y el Consejo Interamericano para la Educacin, la Ciencia y la Cultura contendrn un resumen de la informacin recibida de los Estados partes en el presente Protocolo y de los organismos especializados acerca de las medidas progresivas adoptadas a n de asegurar el respeto de los derechos reconocidos en el propio Protocolo y las recomendaciones de carcter general que al respecto se estimen pertinentes; 6. En el caso de que los derechos establecidos en el prrafo a) del Artculo 8 y en el Artculo 13 fuesen violados por una accin imputable directamente a un Estado Parte del presente Protocolo, tal situacin podra dar lugar, mediante la participacin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, y cuando proceda de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la aplicacin del sistema de peticiones individuales regulado por los Artculos 44 a 51 y 61 a 69 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; 7. Sin perjuicio de lo dispuesto en el prrafo anterior, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos podr formular las observaciones y recomendaciones que considere pertinentes sobre la situacin de los derechos econmicos, sociales y culturales establecidos en el presente Protocolo en todos o en algunos de los Estados partes, las que podr incluir en el Informe Anual a la Asamblea General o en un Informe Especial, segn lo considere ms apropiado; 8. Los Consejos y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en ejercicio de las funciones que se les coneren en el presente artculo tendrn en cuenta la naturaleza progresiva de la vigencia de los derechos objeto de proteccin por este Protocolo.
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N 19 del Protocolo de San Salvador y, a su vez, solicit a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que proponga al Consejo Permanente indicadores de progreso sobre los derechos reconocidos en el Protocolo y que seran la base para la presentacin de los informes. Los indicadores fueron aprobados por la CIDH en el ao 2008 como Lineamientos para la elaboracin de indicadores de progreso en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Luego, encomend al Consejo Permanente que propusiera la posible composicin y funcionamiento de un Grupo de Trabajo (GT) para analizar los informes nacionales. El GT fue integrado y se encuentra operativo desde 2010. Ms tarde, la Asamblea General con al GT preparar la propuesta de indicadores de progreso para medicin de los derechos contemplados en el Protocolo. En consecuencia, los expertos y expertas del GT elaboraron un primer documento llamado Indicadores de progreso para medicin de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador, puesto a consideracin de los Estados Partes y de las organizaciones de la sociedad civil, a travs de un mecanismo de consulta abierta desde el 15 de marzo al 30 de septiembre de 2011. En concordancia con lo establecido en el Protocolo, estratgicamente los derechos fueron agrupados en dos para la elaboracin de los informes: un primer grupo incluy el derecho a la seguridad social (Art. 9, PSS) el derecho a la salud (Art. 10) y el derecho a la educacin (Art. 13). Estos derechos deben ser informados en la primera etapa de cumplimiento del sistema de informes. El segundo grupo incluy: derecho al trabajo y derechos sindicales (Arts. 6, 7 y 8), derecho a un medio ambiente sano (Art. 11), derecho a la alimentacin (Art. 12) y derecho a los benecios de la cultura (Art. 14). Cabe destacar que este sistema de indicadores requiere que toda la informacin que brinden los Estados considere los enfoques de: equidad de gnero, grupos especiales de personas como nios y nias, adultos mayores y personas con discapacidad, diversidad cultural y la incidencia de la sociedad civil en la formulacin de avances legislativos y polticas pblicas.17 Concluimos que la evaluacin de los informes y los mecanismos de supervisin a realizar por el GT sern efectuados a travs del principio de devolucin con la nalidad de guiar al Estado que lo present para acotar la lista de necesidades y denir mejor sus carencias. Es decir, este mecanismo de los informes pretende generar una impron17 Organizacin de los Estados Americanos, Secretaria Ejecutiva para el Desarrollo Integral, OEA/Ser.L/XXV.2.1, GT/PSSI/doc.2/11 rev. 1, 12 de octubre de 2011 (original: espaol).
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ta para ir ms all de los datos cuantitativos que los Estados acostumbran a elaborar y constituirse en una herramienta de control y evaluacin de las polticas pblicas por medio de la generacin de datos cualitativos que le otorgue voz a la ciudadana en la rendicin de cuentas estatal. Retomamos el hilo conductor de la historia y, en materia de niez, en 1989 los Estados adoptaron la Convencin sobre los Derechos del Nio18 que reconoci a los nios, nias y adolescentes como suje18 Convencin sobre los derechos del nio. Adoptada y abierta a la rma y raticacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, del 20 de noviembre de 1989. Entrada en vigor: 2 de septiembre de 1990. Artculo N 24: 1. Los Estados Partes reconocen el derecho del nio al disfrute del ms alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitacin de la salud. Los Estados Partes se esforzarn por asegurar que ningn nio sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios; 2. Los Estados Partes asegurarn la plena aplicacin de este derecho y, en particular, adoptarn las medidas apropiadas para: a) Reducir la mortalidad infantil y en la niez; b) Asegurar la prestacin de la asistencia mdica y la atencin sanitaria que sean necesarias a todos los nios, haciendo hincapi en el desarrollo de la atencin primaria de salud; c) Combatir las enfermedades y la malnutricin en el marco de la atencin primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicacin de la tecnologa disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminacin del medio ambiente; d) Asegurar atencin sanitaria prenatal y postnatal apropiada a las madres; e) Asegurar que todos los sectores de la sociedad, y en particular los padres y los nios, conozcan los principios bsicos de la salud y la nutricin de los nios, las ventajas de la lactancia materna, la higiene y el saneamiento ambiental y las medidas de prevencin de accidentes, tengan acceso a la educacin pertinente y reciban apoyo en la aplicacin de esos conocimientos; f) Desarrollar la atencin sanitaria preventiva, la orientacin a los padres y la educacin y servicios en materia de planicacin de la familia. 3. Los Estados Partes adoptarn todas las medidas ecaces y apropiadas posibles para abolir las prcticas tradicionales que sean perjudiciales para la salud de los nios. 4. Los Estados Partes se comprometen a promover y alentar la cooperacin internacional con miras a lograr progresivamente la plena realizacin del derecho reconocido en el presente artculo. A este respecto, se tendrn plenamente en cuenta las necesidades de los pases en desarrollo. Artculo 27: 1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo nio a un nivel de vida adecuado para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral y social; 2. A los padres u otras personas encargadas del nio les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios econmicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del nio; 3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarn medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el nio a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarn asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutricin, el vestuario y la vivienda; 4. Los Estados Partes tomarn todas las medidas apropiadas para asegurar el pago de la pensin alimenticia por parte de los padres u otras personas que tengan la responsabilidad nanciera por el nio, tanto si viven en el Estado Parte como si viven en el extranjero. En particular, cuando la persona que tenga la responsabilidad nanciera por el nio resida en un
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tos de derecho con capacidades progresivas, es decir que poseen los mismos derechos que los adultos sumado un plus por su calidad de nios/as. Especcamente la Convencin reconoci en varios artculos el derecho que estamos analizando y los citamos por su fundamental relacin con nuestro tema. En 2005 Argentina sancion la Ley nacional N 26.061 de Proteccin Integral de Derechos de Nios, Nias y Adolescentes. Esta ley signic el abandono del sistema tutelar (vigente desde 1919) contradictorio de la Convencin de los Derechos del Nio raticada por nuestro pas en 1989. Es decir, la nueva Ley de Proteccin Integral adopt el estndar de la normativa internacional para el diseo, implementacin y monitoreo de las polticas pblicas en materia de niez y alimentacin. La Convencin es una herramienta e instrumento para transformar las polticas pblicas destinadas a mejorar la situacin de la infancia. Asimismo, dicha Convencin fue categrica al reconocer la importancia de una alimentacin y nutricin adecuada porque la ausencia de ellas expone a los nios y nias a una mayor vulnerabilidad ante las enfermedades y limita su desarrollo fsico, psquico e intelectual. En concordancia con lo aludido, la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo Internacional de Ayuda a la Infancia de las Naciones Unidas (UNICEF), los nios y nias cuya situacin alimentaria es deciente, son susceptibles de sufrir enfermedades de la infancia como la diarrea, las infecciones respiratorias, el sobrepeso o algunos sndromes metablicos que pueden ocasionar daos mentales y fsicos irreversibles durante toda su vida, llegando a causar la muerte. Segn el UNICEF en el informe Progreso para la Infancia dedicado a la nutricin, 146 millones de nios menores de 5 aos tienen bajo peso, y ms de la mitad viven en Asia meridional.19 Estas cifras son escandalosas e inaceptables para los Estados que no pueden considerarlas slo como un nmero ms porque ellos mismos han raticado los Tratados Internacionales que acarrean responsabilidad. Los datos mencionados como anticipo de algunos ejemplos que luego veremos en profundidad, en la realidad cotidiana de los nios y nias constituyen una afrenta a los derechos humanos porque el
Estado diferente de aquel en que resida el nio, los Estados Partes promovern la adhesin a los convenios internacionales o la concertacin de dichos convenios, as como la concertacin de cualesquiera otros arreglos apropiados. 19 UNICEF, Informe Estado Mundial de la Infancia, 2007, consultado el da 14 de noviembre de 2001, disponible en: http://www.unicef.org/spanish/sowc07/docs/ sowc07_sp.pdf.
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derecho a la alimentacin forma parte del ncleo duro del derecho a una vida digna. La problemtica del derecho a la alimentacin se volvi ms abarcativa en 1990, con la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y reconoci indirectamente el derecho a la alimentacin, la determinacin de la igualdad de trato entre los nacionales y los trabajadores migrantes y sus familiares por lo que respecta al disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales. Precisamente, cre el derecho de los trabajadores migratorios a transferir sus ingresos y ahorros, en particular los fondos necesarios para el sustento de sus familiares, del Estado de empleo a su Estado, o a cualquier otro Estado. (Artculo N 47). Cabe armar una vez ms, siguiendo a Pedro Nikken, que las declaraciones mencionadas como los instrumentos de su especie, son actos solemnes por medio de los cuales quienes los emiten proclaman su apoyo como a principios de valor, juzgados como perdurables. Los efectos de las declaraciones en general, y especialmente su carcter vinculante no responden a un enunciado nico y dependen, entre otras cosas, de las circunstancias en que la declaracin fue emitida y del valor que se haya reconocido al instrumento a la hora de invocar los principios proclamados. Como ejemplos podemos mencionar la Declaracin Universal y Americana que en sus orgenes carecan de valor vinculante desde el punto de vista jurdico.20
ObservacIn General (OG) N 12 La cuestin del derecho a la alimentacin cobr mayor relevancia y entidad cuando en 1996 los Jefes de Estado se reunieron en la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin en Roma. All discutieron la necesidad de dotar al derecho a la alimentacin de un contenido concreto y operativo. Con ese objetivo, el Comit de Naciones Unidas sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales rgano compuesto por expertos independientes cuya misin es monitorear la aplicacin por parte de los Estados del PIDESC analiz la documentacin e informes de la Comisin de Derechos Humanos y la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin de Minoras relativos al derecho a la alimentacin como derecho humano. Analiz el 17 perodo de sesiones del ao 1997 y consider el proyecto de cdigo internacional de conducta sobre el derecho humano a una alimentacin adecuada preparado por diversas organizaciones no gubernamenta20 Consultado el 7 de septiembre de 2011, disponible en: http://www.elmundo.es/ elmundosalud/2010/05/11/biociencia/1273582633.html.
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les internacionales. El Comit tambin particip de dos reuniones de consulta sobre el derecho a una alimentacin adecuada organizadas por la Ocina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACDH) en Ginebra en 1997 y en Roma en 1998, junto con la Organizacin de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO). En el ao 1999 el Comit particip en un simposio sobre las bases y aspectos polticos de un enfoque de derechos humanos de los programas y polticas de alimentacin y nutricin, organizado por el Comit Administrativo de Coordinacin/Subcomit de Nutricin en su 26 perodo de sesiones realizado en Ginebra. Las Observaciones Generales (OG) tuvieron su origen a partir de 1990. En la actualidad estas OG delimitan la obligatoriedad que les compete a los Estados en la aplicacin de normas progresivas y aportan claridad interpretativa en cuanto a la intencin, signicado y contenido de las diferentes disposiciones del PIDESC. En total son 18 OG y para nuestra temtica interesa especcamente la N 12. Al respecto, la Observacin General N 1221 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas realizada en 1999, tuvo como objetivo poner de relieve las principales cuestiones de importancia en relacin con el derecho a la alimentacin adecuada. Asimismo, la doctrina consider que es una interpretacin autorizada del contenido y alcance del derecho, es decir, tal y como lo regula el PIDESC. En este sentido, las Observaciones Generales del Comit sirvieron para transmitir la experiencia adquirida en el examen de los informes de los Estados Partes para facilitar y promover la aplicacin del PIDESC, que como mencionamos anteriormente pertenece al Sistema de Naciones Unidas. Tambin sealaron las deciencias manifestadas en numerosos informes presentados por los Estados y, a partir de ello, sugieren mejoras en el procedimiento de presentacin de los mismos, as como estimular las actividades de los Estados Partes, las organizaciones internacionales y los organismos especializados interesados en lo concerniente a lograr de manera progresiva y ecaz la plena realizacin de los derechos reconocidos en el Pacto. Siempre que sea necesario el Comit habida cuenta de la experiencia de los Estados Partes y de las conclusiones a que haya llegado sobre ellas podr revisar y actualizar sus observaciones generales.22
21 Observacin General N 12. El derecho a una alimentacin adecuada, 20 perodo de sesiones, 1999. U.N. Doc. E/C.12/1999/5. 22 Observaciones Generales Adoptadas por el Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales, consultado el 6 de septiembre de 2011, disponible en http://
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La OG N 12 fue signicativa y reveladora para nuestro trabajo porque analiza especcamente el derecho a la alimentacin adecuada consagrado en el ya mencionado Artculo N 11 del PIDESC: El derecho a la alimentacin adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o nio, ya sea slo o en comn con otros, tiene acceso fsico y econmico, en todo momento, a la alimentacin adecuada o a medios para obtenerla.23 El Comit record en la OG que los DESC imperiosamente deben ser relacionados con otros instrumentos igualmente exigibles, por ejemplo la Convencin de los Derechos del Nio referida a los derechos de nios, nias y adolescentes como sujetos de derecho y a las posibilidades del ejercicio y respeto de los mismos. En esta lgica, el Comit entendi que el contenido bsico del derecho a la alimentacin adecuada comprende la disponibilidad de alimentos en cantidad y remarca la necesidad de calidad suciente para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin que contengan sustancias nocivas, sean aceptables para una cultura determinada; y la accesibilidad a esos alimentos en formas que no diculten el goce de otros derechos humanos. Aqu advertimos la relacin del tema de cantidad-calidad con los conceptos de seguridad alimentaria y la cuestin de la sustentabilidad, porque es necesario e imperativo tener en cuenta a las generaciones venideras. Conforme la opinin del ex Relator Especial Jean Ziegler, el problema de la deciencia alimentaria global es un problema de acceso a los alimentos, no de produccin de los mismos. En consecuencia, el Comit cuando hace referencia a la accesibilidad menciona dos tipos:
-- Accesibilidad econmica: implica que los costos nancieros per-
sonales o familiares asociados con la adquisicin de los alimentos necesarios para un rgimen de alimentacin adecuado, deben estar a un nivel tal que no se vean amenazados o en peligro la provisin y la satisfaccin de otras necesidades bsicas. debe ser accesible a todos, incluidos los individuos fsicamente vulnerables, tales como los lactantes y los nios pequeos, las personas de edad, los discapacitados fsicos, los moribundos y las personas con problemas mdicos persistentes, tales como los enfermos mentales.
-- Accesibilidad fsica: signica que la alimentacin adecuada
www.oacnudh.org.gt/documentos/publicaciones/KIT%20INSTRUMENTOS%20 INTERNACIONALES/2%20DESC/2.5%20Observaciones%20Generales.pdf. 23 Observacin General N 12. El derecho a una alimentacin adecuada, 20 perodo de sesiones, 1999. U.N. Doc. E/C.12/1999/5.
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El Comit desarroll las obligaciones del Estado de respetar, proteger y realizar que integran el deber de hacer efectivo el derecho en cuestin. Como sabemos, el PIDESC es trasgredido cuando el Estado no satisface el mnimo indispensable para evitar el sufrimiento del hambre y para ello el Comit diferencia:
-- Cuando el Estado invoque limitacin de sus recursos que le
impida facilitar el acceso a la alimentacin a las personas que no pueden hacerlo por ellas mismas. En este supuesto, el Estado deber demostrar que ha acudido a todos los medios y ha realizado todos los esfuerzos posibles para cumplir con esas obligaciones mnimas, porque el Estado se obliga a tomar las medidas necesarias hasta el mximo de los recursos de que disponga, segn el Artculo N 2 del PIDESC. cumplir la obligacin por razones que estn fuera de su control deber comprobar que ello es cierto y que no ha logrado obtener apoyo internacional para garantizar la disponibilidad y accesibilidad de los alimentos necesarios.
-- En el caso de que el Estado fundamente que es incapaz de
Otro escenario en el que se viola el PIDESC es el de discriminacin en el acceso a los alimentos por motivos de raza, color, sexo, idioma, edad, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social, con el n o efecto de anular u obstaculizar la igualdad en el disfrute o ejercicio de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Un paso muy signicativo y sine qua non que dio la OG N 12 fue el abordaje de los recursos judiciales y la responsabilidad de los Estados Partes. En efecto, un requisito para la efectividad de los DESC es la posibilidad de tener acceso a recursos judiciales idneos o de otra ndole en caso de violacin al derecho a una alimentacin adecuada a una persona o grupo determinado. En este sentido, dicha OG seal la importancia de que los tribunales sean quienes juzguen respecto de las trasgresiones al derecho a una alimentacin adecuada y subraya el destacado rol que cumplen los defensores de los derechos humanos y las organizaciones de la sociedad civil a los nes de lograr el respeto del derecho a una alimentacin adecuada para la poblacin y en especial para los grupos vulnerables. Adelantamos un caso judicializado por desnutricin en Tucumn. El caso de Rosarito, donde sus padres amparados en los derechos reconocidos por los tratados internacionales que forman parte de nuestro ordenamiento interno reclamaron por el derecho a la salud y alimentacin de su hija. En correlacin con lo distinguido, no es una
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referencia menor que el Comit, en la OG, reconoci el antagonismo entre los tratados rearmados por la comunidad internacional respecto del derecho a una alimentacin adecuada y la situacin fctica en los Estados. Al respecto, en el ao en que fue realizada la OG, en el mundo haba ms de 840 millones de personas con hambre crnica, hambrunas causadas por los desastres naturales o el uso de los alimentos como arma poltica. Este dato no es menor, como adelantamos, que personas mueran de hambre porque no pueden acceder a una alimentacin saludable y nutritiva signica que estamos en presencia de un sistema genocida. Este nmero creci desde aquel entonces y no puede ser pasado por alto por los Estados al momento de disear e implementar polticas pblicas contra el hambre. As la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el famoso Caso Nios de la Calle reconoci que los Estados deben tomar las medidas positivas necesarias en relacin con la proteccin de la vida de las personas vulnerables e indefensas, porque la privacin arbitraria de la vida no se limita slo al ilcito del homicidio, incluye tambin la privacin del derecho de vivir con dignidad. De esta forma la Corte vincula y supedita el derecho a la vida a la interrelacin e indivisibilidad de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales. Sabemos que la funcin de las OG es sealar las principales cuestiones que el Comit considera de importancia respecto del derecho que analiza, pero consideramos que es necesario realizar una precisin mayor an en las interpretaciones que realiz porque muchas de ellas pueden llegar a ser imprecisas o generar cierto grado de discrecionalidad al momento en que los Estados disean la poltica alimentaria.
OblIgacIones del Estado en el marco del derecho a la alImentacIn Como sabemos, los Estados tienen la obligacin jurdica de respetar y garantizar la efectivizacin de los derechos consagrados en los tratados internacionales que raticaron. En palabras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), el Estado deber organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a travs de las cuales se maniesta el ejercicio del poder pblico en orden a cumplir con esta obligacin.24 De igual modo, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en su Observacin General N 3 analiz las obligaciones de los Estados, en relacin al principal deber de adoptar medidas para
24 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velzquez Rodrguez, Sentencia de 29.VII.1988, Prrafo 166.
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lograr progresivamente... la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto].25 El concepto de progresiva efectividad instituy un reconocimiento que signica que la plena efectividad de todos los derechos econmicos, sociales y culturales requiere de un perodo de tiempo. Esta mencin a la progresividad efectiva implic una cuota de exibilidad que muestra las realidades del mundo y las dicultades que involucra para cada pas asegurar la plena efectividad de los derechos econmicos, sociales y culturales. Asimismo, el Comit expres que existe un mnimo de satisfaccin que los Estados deben garantizar sea cual fuere el desarrollo econmico del mismo, sin ese mnimo el derecho pierde contenido y se convierte en un postulado terico. Para ejemplicar cada uno de estos deberes seguimos a Van Hoof26, quien plante un esquema interpretativo de dichas obligaciones estatales en relacin al derecho a una alimentacin adecuada. As, sostuvo que la obligacin de respetar el derecho a una alimentacin adecuada implica que el Estado no debe expropiar tierras a aquella poblacin para la cual el acceso a ese recurso constituye la nica o principal forma de asegurar su alimentacin, salvo que se adopten medidas alternativas apropiadas. Jean Ziegler puntualiz que la obligacin de respetar signica que el gobierno no debe privar arbitrariamente a las personas del derecho a la alimentacin, ni dicultar su acceso a los alimentos. [] Se producira una violacin de la obligacin de respetar si, por ejemplo, el gobierno desalojara o desplazara arbitrariamente a las personas de su tierra, especialmente si la tierra es su medio bsico de subsistencia. Tambin existe una violacin si el gobierno suprimiese las disposiciones relativas a la seguridad social sin asegurarse de que las personas vulnerables disponen de medios alternativos para alimentarse, o si el gobierno introdujese a sabiendas sustancias txicas en la cadena alimentaria, puesto que el derecho a la alimentacin entraa el acceso a alimentos libres de sustancias nocivas.27 La obligacin estatal de proteger el derecho incluy el deber de prevenir que las personas resulten de una u otra manera privadas de sus recursos bsicos para satisfacer sus necesidades de alimentacin por
25 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU, Observacin General N 3. 26 Van Hoof, Fried, The Legal Nature of Economic, Social an Cultural Rights: A Rebuttal of Some Traditional Views, en Alston, Philip y Tomasevski, Katarina (eds.), The Right to Food, Martinus Nijhoff, Utrecht, 1984. 27 Comisin El derecho a la alimentacin. Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentacin, Jean Ziegler (16 de marzo de 2006), DOC. N.U. E/C.N.4/2006/44.
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otras personas, por ejemplo grupos econmicos dominantes, en aspectos diversos como el acceso a la tierra, al agua, al mercado, al trabajo. Cabe destacar que esta obligacin fue delimitada en las directrices de Maastricht, conforme las cuales: Un elemento de la obligacin de proteger es la responsabilidad del Estado de asegurar que entidades privadas o particulares, incluidas las empresas transnacionales sobre las cuales ejerce jurisdiccin, no violen los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas. Los Estados son responsables de las violaciones a los derechos econmicos, sociales y culturales que resultan cuando no controlan con la debida diligencia la conducta de dichos actores no estatales. 28 Estimamos que otra idea clave la aport el Representante Permanente de Argelia ante las Naciones Unidas en Ginebra y Presidente del Grupo de Trabajo sobre el Derecho al Desarrollo al armar que el derecho a la alimentacin emana de un derecho matricial, es decir, que constituye la matriz de otros derechos, a saber el derecho al desarrollo.29 Por ltimo, esta obligacin implic a semejanza de los derechos civiles y polticos que el Estado debe disear e implementar un sistema legislativo, institucional y judicial adecuado de proteccin al derecho a la alimentacin. La obligacin de garantizar el derecho a la alimentacin requiere que el Estado adopte medidas para el caso que algunos de sus miembros acrediten su incapacidad de proveerse a s mismos alimentos en suciente cantidad y calidad, por ejemplo en casos de emergencia en los cuales el Estado debe agotar hasta el mximo de sus recursos para satisfacer las necesidades alimentarias. La obligacin de garantizar el derecho puede cumplirse por ejemplo recurriendo a la ayuda internacional para adquirir mayores recursos (Art. 11.2, PIDESC) o implementando una reforma agraria en orden a mejorar la produccin y distribucin de los alimentos. Asimismo, Van Hoof seala que es difcil anticipar en abstracto qu medidas debe adoptar en cada situacin un Estado para satisfacer adecuadamente su obligacin de garantizar el derecho, lo cierto es que el Estado habr violado claramente el precepto cuando en una situacin de escasez de alimentos se limite a no hacer nada. La cuestin de los medios a utilizar por el Estado es aplicable a la obligacin
28 Directrices de Maastricht. 29 Entrevista del Relator Especial con el Sr. Mohamed-Salah Dembri, en el Informe preparado por el Sr. Jean Ziegler, Relator Especial sobre el derecho a la alimentacin, de conformidad con la resolucin 2000/10 de la Comisin de Derechos Humanos. E/ CN.4/2001/53.
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de promover el derecho a la alimentacin, pues se trata de medidas de largo alcance que en algunos casos podran consistir, segn el autor, en la implementacin de programas de educacin de los campesinos con el objeto de mejorar los mtodos de produccin y la productividad del sector agrcola. En relacin con la obligacin de promover la realizacin del derecho a la alimentacin, el Relator Jean Ziegler en su informe del ao 2005 destac que est integrada por la obligacin de facilitar el derecho a la alimentacin y de hacerlo efectivo. La obligacin de facilitar la realizacin del derecho a la alimentacin no requiere necesariamente recursos ni ayuda internacional. Requiere que todos los pases colaboren con el n de crear un entorno propicio que permita la concrecin del derecho a la alimentacin en todos los pases. Como arm en el Artculo N 28 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin se hagan plenamente efectivos. Por ejemplo, unas normas de comercio equitativas permitiran a todos los pases hacer efectivo el derecho a la alimentacin, tanto en su propio territorio como en otros pases. La cooperacin para el desarrollo, en la que participan la mayora de los pases ms ricos, tambin debe contribuir a crear un entorno propicio. La mayora de los gobiernos ms ricos son conscientes de su responsabilidad de facilitar la realizacin del derecho a la alimentacin en otros pases.30 En el ao 2002 se realiz la Cumbre Mundial sobre Alimentacin, cuyo objetivo fue establecer las pautas bsicas en relacin al Derecho a una Alimentacin Adecuada, por esa razn el relator especial Sr. Jean Ziegler formul cinco puntos que deban estar incluidos en las directrices: 1. Rearmacin de las obligaciones jurdicas existentes (insistencia en la Observacin general N 12); 2. Obligaciones internacionales de los Estados (obligaciones en el mbito nacional y obligaciones extranacionales); 3. Directrices prcticas de aplicacin nacional (puesta en vigor de una ley marco sobre el derecho a la alimentacin, estrategia nacional de aplicacin del derecho a la alimentacin, ejemplos de buenas prcticas, referentes e indicadores, mecanismos nacionales de supervisin y soluciones y exigencias de responsabilidad); 4. Obligaciones y responsabilidades frente a agentes internacionales (organizaciones internacionales, agentes del sector privado y ONG); 5. Mecanismos internacionales de supervisin.31
30 E/CN. 4/2005/47. 31 Comit de Seguridad Alimentaria Mundial y Comit del PIDESC.
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ConteXtUalIzacIn ArgentIna Como consecuencia de la crisis econmica, social, poltica e institucional de nes del ao 2001 en Argentina, el tema alimentario estuvo presente en la agenda poltica y de medios a nivel nacional e internacional y cabe destacar que el diario La Nacin public lo siguiente: La responsabilidad por la muerte de la nia no sera del Estado, sino de los padres. Segn los vecinos, la nia vena padeciendo desde principios del ao pasado una desnutricin crnica por la que debi ser internada en el Hospital de Concepcin.32 Destacamos que la prensa responsabiliz a la familia por no hacer lo correcto y dej de lado que estamos en presencia de sujetos titulares de derechos vulnerados. Asimismo, silenci el rol del Estado como garante de dichos derechos. Estos silenciamientos estuvieron relacionados con la construccin histrica que desde diferentes mbitos mediticos, polticos o sociales consideran a las personas simples beneciarios de ayuda y como poblacin-objeto de programas de apoyo.33 En este contexto, Flavia Demonte reconoci que en el discurso de los medios a partir de un caso documentado generalizaron que la mayora de los pobres saben poco sobre cmo alimentar a sus hijos/as y cmo cuidarlos; o que no pueden hacerlo porque carecen de ingresos, de trabajos, de alimentos, de capacitacin, de informacin.34 Desde el punto de vista jurdico, siguiendo a Despouy, pensamos la miseria como una sucesin de precariedades que incluyen hbitat insalubre, ausencia de domicilio, falta de inscripcin en los registros civiles, desempleo, mala salud, educacin insuciente, marginacin, imposibilidad de participar activamente como ciudadano. En consecuencia, la caracterstica de esta cadena de carencias como el hambre, el hacinamiento, las enfermedades o el analfabetismo inciden en forma negativa unas sobre las otras y forman el conocido crculo vicioso de la pobreza. Luego de lo expresado, relacionando los estndares internacionales de aplicacin obligatoria para Argentina, analizaremos la implementacin del Programa Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) vigente desde el ao 2003 hasta la actualidad.
32 En Tucumn harn un censo de indigentes. Nota publicada en La Nacin el da 10/01/2003. Consultado el da 15 de noviembre de 2011, disponible en: http://www. lanacion.com.ar/465067-en-tucuman-haran-un-censo-de-indigentes. 33 Demonte Flavia Carolina, El derecho a la alimentacin silenciado: la desnutricin infantil en la Nacin luego de la sancin de la ley nacional 25724. Disponible en: http://www.perio.unlp.edu.ar/ojs/index.php/question/article/viewFile/1207/1071. 34 Demonte Flavia, La construccin de la malnutricin infantil en la prensa escrita argentina durante la crisis de 2001, en Revista Salud Colectiva, Buenos Aires, eneroabril 2011.
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Antecedentes: Programa NacIonal de NUtrIcIn Y SegUrIdad AlImentarIa NacIonal (PNSA) El 27 de diciembre de 2002 fue sancionada la Ley Nacional N 25.72435 48 (PNSA), promulgada el 16 de enero de 2003 y publicada
35 La Ministra de Desarrollo Social Resuelve: ARTCULO 1.- Dse por aprobado el PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EL HAMBRE MAS URGENTE, que estar destinado a nanciar acciones de ejecucin integral, tendientes a garantizar la Seguridad Alimentaria de personas en condicin de vulnerabilidad social, priorizando la atencin de la emergencia alimentaria. Dichas acciones tienen por objetivo: a) realizar un aporte a las necesidades alimentarias del hogar; b) fomentar mecanismos de asistencia y promocin que privilegien el mbito familiar y el fortalecimiento de redes solidarias en la comunidad. El PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EL HAMBRE MAS URGENTE articular el componente nacional constitudo por las prestaciones citadas en los artculos 3 y 4 con los componentes provinciales y municipales. Las provincias y los municipios que adhieran denirn el nivel de participacin nanciera y de asignacin de recursos propios, para constituir dicho componente; todo ello con el objeto de articular la poltica alimentaria nacional con las desarrolladas por los Estados Provinciales y Municipales y por Organizaciones Intermedias, a efectos de converger en un sistema eciente que garantice la satisfaccin de las necesidades alimentarias de la poblacin en situacin de vulnerabilidad. ARTCULO 2.- FOCALIZACION - El PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EL HAMBRE MAS URGENTE estar destinado a las familias vulnerables, con atencin prioritaria de las necesidades bsicas de la poblacin citada en la Ley 25.724 y en el Decreto 1018/03. Se priorizarn familias con embarazadas, nios menores de catorce (14) aos, desnutridos, discapacitados y adultos mayores sin cobertura social. ARTCULO 3.- PRESTACIONES - El PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EL HAMBRE MAS URGENTE contemplar y/o financiar las siguientes prestaciones: Asistencia Alimentaria a las familias-. Asistencia Alimentaria Directa.- Asistencia en Comedores Escolares-. Asistencia en Comedores Infantiles-. Asistencia en Comedores de organizaciones de la sociedad civil-. Asistencia Alimentaria para situaciones especiales, que hagan a pautas sociales y culturales-. Asistencia para desnutridos y celacos-. Autoproduccin de alimentos-. Asistencia a huertas familiares-. Asistencia a huertas comunitarias. Asistencia a huertas escolares-. Asistencia a granjas familiares Asistencia a granjas comunitarias-. Estimulacin temprana y Desarrollo Infantil Educacin Alimentaria nutricional-. Orientacin en compras comunitarias Asistencia Tcnica y Capacitacin-. Formacin de agentes de seguridad alimentaria (madres cuidadoras, agentes sanitarios, promotores sociales, maestros, jefes y jefas de hogar, estudiantes, profesionales, voluntarios, otros)-. Fortalecimiento de la gestin por medio de cooperacin tcnica a equipos provinciales y municipales-. Equipamiento bsico a efectores-. Supervisin y Monitoreo de la ejecucin del Plan-. Evaluacin del Estado nutricional de la poblacin-. ARTICULO 4.- ARTICULACION E INTEGRACION. El PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EL HAMBRE MAS URGENTE articular su ejecucin con el PLAN MATERNOINFANTIL, desarrollado por el MINISTERIO DE SALUD; asimismo, integrar en sus componentes al Proyecto PROHUERTA, creado por Resolucin N 239/90 del INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGIA AGROPECUARIA (INTA)-. ARTCULO 5.- DETERMINACION DE ENTIDADES BENEFICIARIAS - Podrn acceder a los recursos del PLAN, en forma directa y/o indirecta, las siguientes Entidades: GOBIERNOS PROVINCIALES-. MUNICIPALIDADES y/o COMUNAS-. ORGANISMOS
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en el Boletn Ocial al da siguiente. La sancin de esta ley formal no es un dato menor, por el contrario revisti gran importancia porque existen numerosos programas que no tuvieron el carcter de ley, tales como: Bono Solidario de Emergencia creado por decreto y el Programa de Alimentacin y Nutricin Infantil creado por resolucin de la Secretaria de Desarrollo Social (PRANI) entre otros. La ley N 25.724 cre el Programa de Nutricin y Alimentacin Nacional (PNSA), en cumplimiento del deber indelegable del Estado de garantizar el derecho a la alimentacin de toda la ciudadana (Artculo N 1). Dicho Programa est destinado a cubrir los requisitos bsicos nutricionales de nios hasta los 14 aos, embarazadas, discapacitados y ancianos desde los 70 aos en situacin de pobreza. Interesa a los nes del presente trabajo subrayar nuevamente el alcance de esta ley N 25.724 como un hecho paradigmtico ya que su origen fue una iniciativa popular,36 conocida como El Hambre ms
NO GUBERNAMENTALES vinculados a las temticas alimentarias-. ARTCULO 6.- REGISTRO DE BENEFICIARIOS - Las Entidades Beneciarias debern sentar las bases para la Construccin de un Registro Unico de Beneciarios-. ARTCULO 7.- CONSEJOS CONSULTIVOS. Los Consejos Consultivos de Polticas Sociales Provinciales, Municipales y/o Barriales, que progresivamente se irn constituyendo, participarn en la construccin de estrategias para la Seguridad Alimentaria-. ARTICULO 8.- CONTROL DE GESTION. Encomindase a la RED FEDERAL DE CONTROL PUBLICO la realizacin de controles y auditoras de gestin en relacin a la aplicacin de los recursos correspondientes al PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EL HAMBRE MS URGENTE; todo ello sin perjuicio de los controles que le competen a la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION-. ARTICULO 9.- RECURSOS HUMANOS - El PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EL HAMBRE MAS URGENTE funcionar en la rbita de la SECRETARA DE POLITICAS SOCIALES; afectndose a dicho n al personal de planta permanente, transitoria y/o contratado que prestare funciones en la misma, con arreglo a las asignaciones que oportunamente se dispusieren. ARTCULO 10.- La SECRETARA DE POLITICAS SOCIALES dictar las normas reglamentarias, aclaratorias, interpretativas y/o complementarias que resulten necesarias para una implementacin ecaz de la presente Resolucin; pudiendo incluso, celebrar todo tipo de acuerdos vinculados a dicho n. ARTICULO 11.- la presente resolucin deber ser refrendada por el Sr. SECRETARIO DE POLITICAS SOCIALES. ARTCULO 12.- Regstrese, comunquese y archvese-. RESOLUCION MDS N: 2040 Dra. ALICIA M. KIRCHNER, MINISTRA DE DESARROLLO SOCIAL - Lic. DANIEL ARROYO SECRETARIO DE POLITICAS SOCIALES MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL. 36 Iniciativa Popular en la Constitucin Nacional, Art. 39: Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cmara de Diputados. El Congreso deber darles expreso tratamiento dentro del trmino de doce meses. El Congreso, con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, sancionar una ley reglamentaria que no podr exigir ms del tres por ciento del padrn electoral nacional, dentro del cual deber contemplar una adecuada distribucin territorial para suscribir la iniciativa. No sern objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales,
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Urgente que instal en el debate pblico la imperiosa necesidad de una poltica pblica en materia de alimentacin con nfasis en los nios y nias como grupo vulnerable. En este sentido coincidimos con lo expresado en su tesis doctoral por Pilar Arcidicono al sostener que la sociedad civil frente a una iniciativa de tal amplitud no direccion la energa en las modicacin real de la poltica alimentaria del pas, al no innovar en el planteo y porque el Estado se apropi del nombre de la campaa que en lneas generales ya estaba denida por los actores de la burocracia ministerial. En consecuencia es importante destacar que las diferentes discusiones respecto de las polticas y programas alimentarios demostraron la ausencia del enfoque de derechos, por ejemplo el diario La Nacin en la seccin Editorial II del da 15/01/2003 concluy en base a los numerosos casos de desnutricin en Entre Ros que: Sobran las palabras y an faltan hechos concretos que permitieren augurar una solucin a corto plazo para el estigma de la desnutricin infantil, que ya ha segado las vidas de varias criaturas. Las autoridades entrerrianas estn hondamente preocupadas por la situacin provincial; pues bien, sera menester que en Entre Ros y, tambin, en el resto de nuestro vasto territorio esa preocupacin se tradujese en acciones inmediatas para prestarles atencin mdica a todos los nios desnutridos y, asimismo, en la realizacin de urgentes campaas educativas, a n de que las familias de esa niez ultrajada por el hambre conozcan cmo atenderlos y cules son los recursos que podran tener a la mano para empezar a nutrirlos aunque ms no fuere en forma rudimentaria.37 Por su parte, Luis Aguilar Villanueva, expres: ante algunas cuestiones los gobiernos son inmediatamente sensibles y se muestran preocupados, otras los dejan indiferentes. Algunas cuestiones ni llegan a alcanzar la calidad de cuestin pblica y son remitidas a la clase de asuntos privados.38 Particularmente, la mencionada crisis de 2001 coloc a la alimentacin como una cuestin social que estuvo presente en la agenda poltica, social y meditica, como mencionamos, las polticas alimentarias clsicas reejaron la incapacidad para contener el deterioro de las
tributos, presupuesto y materia penal. Esta herramienta se encuentra regulada por la Ley N 24.747, que reglamenta el artculo 39 de la CN y fue utilizada por primera vez en la campaa Jubilemos los privilegios en marzo del 2002, encabezada por la Organizacin Poder Ciudadano y Luis Majul. 37 Nota Editorial II Nios entrerrianos desnutridos, 15/1/2003, consultado el 15 de setiembre de 2011, disponible en: http://www.lanacion.com.ar/466252-ninosentrerrianos-desnutridos. 38 Aguilar Villanueva, Luis, Estudio introductorio, (en comp.), Problemas pblicos y agenda de gobierno, Mxico, Porra, 1994.
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condiciones de seguridad alimentaria y nutricional. Ahora bien, este proceso culmin con la sancin de la indicada ley nacional N 25.724, sin embargo, estuvo atravesado por discursos que consideraban que la obligacin del Estado se reduca a la distribucin de asistencia alimentaria dejando de lado que para hacer efectivo el derecho a la alimentacin no bastaba con garantizar un conjunto de caloras, por el contrario, estaba relacionado con el acceso real a los alimentos, factor que con la crisis qued prcticamente eliminado debido al incremento de los precios y el deterioro de los salarios.
DestInatarIos, objetIvos Y programas dentro del PNSA Como adelantamos, el PNSA estuvo vigente desde 2003 en materia alimentaria y cuyo eje estableci que la Nacin debe acordar con las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires el desarrollo y la ejecucin del Programa y la integracin con los programas ya existentes (Artculo N 13). El PNSA estableci criterios de focalizacin y estuvo destinado a cubrir los requisitos nutricionales de nios hasta los 14 aos, embarazadas, discapacitados y ancianos desde los 70 aos en situacin de pobreza. A tal efecto se consideraba la denicin de lnea de pobreza del INDEC. Se prioriz a las mujeres embarazadas y a los nios hasta los cinco aos de edad. Otra aspecto del PNSA se desprendi de sus objetivos generales que pueden condensarse en: brindar asistencia alimentaria adecuada y acorde a las particularidades y costumbres de cada regin del pas; facilitar la autoproduccin de alimentos a las familias y redes prestacionales, fortalecer la gestin descentralizando fondos a las provincias; realizar acciones en materia de educacin alimentaria y nutricional y desarrollar acciones dirigidas a grupos de riesgo focalizados. Asimismo desarroll otros programas, que complementan los objetivos mencionados anteriormente: Familias y nutricin; Pro huerta; Abordaje comunitario; Educacin alimentaria y nutricional.
-- Familias y nutricin: Este proyecto es realizado en cooperacin
con UNICEF. Su objetivo es fortalecer a las familias en su funcin bsica de sostn y crianza de sus hijos, alimentacin-nutricin y cuidado de la salud. Promueve la concrecin de los derechos de nios y nias en situaciones de la vida cotidiana. Se intenta enlazar la alimentacin y nutricin con la atencin temprana del desarrollo infantil en el mbito familiar y comunitario. Para su implementacin se trabaja en articulacin con equipos provinciales y locales, as como con los distintos actores sociales involucrados en la temtica de infancia y familia.
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-- Abordaje comunitario: Este programa promueve el desarrollo
y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias que brindan servicios alimentarios, a n de mejorar y ampliar sus servicios sociales y aumentar la capacidad de gestin basada en metodologas participativas. Este programa es nanciado con recursos nacionales a travs de un Proyecto de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-ARG/06/001), la iniciativa est dirigida a menores de 18 aos, mujeres embarazadas o madres de nios lactantes, mayores de 60 aos y adultos en situacin de abandono o con algn tipo de discapacidad, que concurren a estas organizaciones de la sociedad civil. tacin saludable, variada y equilibrada, mediante la asistencia tcnica, capacitacin, acompaamiento y provisin de insumos biolgicos para la produccin de huertas y granjas orgnicas que posibiliten el autoconsumo a nivel familiar, escolar, comunitario e institucional. La iniciativa, comprendida dentro de los alcances del PNSA, est dirigida a sectores socialmente vulnerables que requieran asistencia alimentaria o que se encuentren en situacin de desnutricin crnica por insuciencia de micronutrientes. La implementacin se realiza de manera conjunta con el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA).
-- Pro huerta: Este programa incentiva el acceso a una alimen-
-- Educacin alimentaria y nutricional: Todas las acciones desarro-
lladas por el PNSA son acompaadas y fortalecidas con la edicin de materiales educativos, folletos, cuadernillos, aches, textos informativos y de capacitacin. Este programa, previsto por la ley 25.724, promueve el desarrollo de hbitos saludables permanentes para la produccin, seleccin, compra, manipulacin y utilizacin biolgica de los alimentos mediante la educacin alimentaria nutricional como herramienta imprescindible para el ejercicio de la autonoma, el autocuidado y la responsabilidad.
A modo de resumen el PNSA tuvo los siguientes componentes: 1) un ingreso no remunerativo, que consiste en la entrega de dinero a travs de las tarjetas magnticas; 2) la promocin familiar y comunitaria, que consiste en acciones de promocin en trminos de salud, educacin alimentaria, capacitacin para la produccin de huertas; 3) descentralizacin de los fondos a las provincias para su ejecucin. En el caso de la provincia de Tucumn, el PNSA se ejecuta a travs del Programa Familias Crticas y de Rehabilitacin Nutricional, Comedores Escolares e Infantiles.
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ImplementacIn en TUcUmn: caracterstIcas generales el PNSA El Artculo N 12 del PNSA dispuso la unicacin y coordinacin, a partir de la sancin de la ley, de todos los programas vigentes, nanciados con fondos nacionales en todo el territorio nacional destinados a este efecto, a los nes de evitar la superposicin de partidas dinerarias presupuestadas que quedarn afectadas al cumplimiento de esta ley, cuyo objetivo es desterrar la desnutricin en todo el territorio nacional. De esta forma, es interesante valorar que el PNSA adopt una forma distinta de intervencin en cada jurisdiccin, es decir, existe heterogeneidad en las modalidades de implementacin en los niveles subnacionales. En el caso de la provincia de Tucumn opera a travs del Programa Familia Crtica (FC); Comedores Escolares; Comedores Infantiles y Cocinas Comunitarias; Programa Focalizado de Celacos dentro del rea del Ministerio de Desarrollo Social provincial y el Programa Focalizado de Rehabilitacin Nutricional (PFRN) dentro del Ministerio de Salud local. Cabe destacar que nuestro trabajo est focalizado en el anlisis del Programa Familias Crticas y el Programa Focalizado de Rehabilitacin Nutricional. FamIlIas CrtIcas Durante el perodo 2001-2003, el Programa Familia Crtica tuvo la modalidad de la entrega de tickets sociales, consecuencia de la Emergencia Alimentaria declarada. Posteriormente, con la sancin de la ley nacional, el Programa es ejecutado dentro del PNSA y el objetivo es acompaar a las familias en situacin de vulnerabilidad social para que den respuestas a sus necesidades bsicas alimentarias. Los criterios de inclusin fueron: familias que se hayan inscripto en la Asignacin Universal por Hijo39 y que tengan cinco o ms hijos
39 La Asignacin Universal por Hijo (AUH) se encuentra destinada a las nias, nios y adolescentes cuyos padres, tutores o curadores se encuentren desocupados o se desempeen en la economa informal por un salario menor al Mnimo Vital y Mvil. A partir de reformas que se implementaron posteriormente a la sancin del Decreto de Necesidad y Urgencia que dio origen a la AUH, la prestacin tambin alcanza en los hechos a las hijas e hijos del personal domstico con sueldo inferior al SMVyM (Art. 4, Resolucin 393/09) y a los nios y nias de los trabajadores temporarios registrados del sector agropecuario (ANSES, 2011). El lmite de edad de los hijos, para percibir la prestacin, es hasta los 18 aos o inexistente cuando se trate de personas con discapacidad. En cuanto a la nacionalidad se exige que los adultos sean argentinos, naturalizados o residentes legales por un perodo no inferior a tres aos (Art. 6, DNU 1602/09). La AUH contempla la exigencia de condicionalidades, en base a las cuales ANSES retiene mensualmente el 20% de la prestacin a condicin que se demuestre anualmente su cumplimiento en materia de salud y educacin. La acreditacin de las mismas da lugar al cobro de lo acumulado
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menores sin DNI; familias con pensin asistencial por vejez, por discapacidad del jefe de familia; familias con pensin asistencial de siete hijos, que posean cuatro menores de 18 aos; familias con adultos indocumentados y que no pueden acceder a planes sociales; familias vulnerables, cuyos jefes de hogar se encuentran en trabajos temporarios; familias con nios en rehabilitacin Nutricional (SIPROSA); familias en riesgo social detectadas por los CAPS de zonas perifricas, (pobreza estructural); familias con nios/as en Rehabilitacin Nutricional, esto se realizar mediante acuerdo con el Ministerio de Salud de la provincia, que bimestralmente enviar el padrn de titulares del Programa Focalizado de Rehabilitacin Nutricional, a n de realizar los cruces con el padrn de Familia Crtica. A partir de ao 2008, la implementacin del PFC se realiza a travs del sistema mixto, es decir con la incorporacin de tarjetas magnticas que pueden ser utilizadas en ms de 120 negocios en municipios del interior y de la Capital adheridos, por los 43.000 titulares de derecho con asistencia mensual de $ 70 y 20.500 titulares de derecho con asistencia bimestral a travs de mdulos alimentarios por valor de $ 140.
Comedores escolares Otro recurso para atender a este plan integral son los Comedores Escolares. Este programa tuvo por objetivo completar la alimentacin de los nios en escuelas pblicas, a travs de la asistencia de los alumnos en relacin con la jornada de cada establecimiento. Cabe destacar que los Comedores Escolares dependen de la Direccin de Polticas Alimentarias del Ministerio de Desarrollo Social de la provincia. Hay 635 escuelas incorporadas en el programa y 195.570 nios beneciarios. CocInas ComUnItarIas (CC) Relacionado con lo anterior estn las Cocinas Comunitarias como parte de un proyecto de la provincia con nanciamiento propio que
y a continuar percibiendo la Asignacin; caso contrario, se adjudica su baja. Las condicionalidades deben ser cumplidas en instituciones de gestin pblica. El monto abonado por hijo es equivalente al mximo valor establecido para la zona general, que actualmente se ja en $ 220. Sin embargo, por la retencin del 20%, el importe abonado mensualmente equivale a $ 176 (Straschnoy 2011, Mimeo). Por otro lado, la AUH abona hasta el quinto hijo/a y a su vez, resulta incompatible con cualquier otra prestacin que suponga una transferencia de ingresos, ya sea sta contributiva o no y ms all del tipo de riesgo que busquen cubrir (desempleo PJyJHD, vulnerabilidad familiar Programa Familias por la Inclusin Social, Ciudadana Portea en la CABA, etc.). En trminos operativos, quienes contaban con planes y programas nacionales de transferencia de ingresos y cumplan con los requisitos para percibir la AUH migraron de forma automtica a sta.
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tiene por nalidad la reconversin de los tradicionales comedores infantiles. La nalidad de la CC consiste en la preparacin de los alimentos para luego llevarlos al hogar para comer en familia.
Programa de RehabIlItacIn NUtrIcIonal (PFRN) El Programa Focalizado de Rehabilitacin Nutricional est a cargo del Sistema Provincial de Salud de Tucumn (SIPROSA). Este Programa estuvo vigente desde el ao 2004 mediante convenio entre el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin y el Ministerio de Salud Pblica de la provincia de Tucumn. En ese momento, las personas destinatarias eran los nios/as, las embarazadas, los discapacitados y los ancianos con desnutricin crnica y aguda. Las familias eran aproximadamente 36.000 y reciban un bolsn que contena leche, polenta, aceite, arroz, deos, harina, azcar. Dichos alimentos tan solo cumplan la funcin de un refuerzo alimenticio para quienes tenan problemas nutricionales. Cada CAPS era el encargado de distribuir los paquetes de alimentos correspondientes. A partir del ao 2007, el PFRN fue reorganizado para una mejor distribucin y control de los fondos y la poblacin destinataria fue: nios y nias de entre seis meses y 14 aos, 11 meses y 29 das, las embarazadas y nodrizas en situacin de riesgo nutricional o desnutricin aguda. Ingresan al Programa luego de un diagnstico realizado por los mdicos de los Servicios del Sistema Provincial de Salud y Centros de Salud Municipales. Asimismo, el bolsn cambi por la tarjeta magntica, con una ayuda econmica de $ 50. Esta suma histrica vigente desde el 2007 est formada por $ 40 que aporta la Nacin y $ 10 que aporta la provincia. La diferencia entre el PFC y el PFRN es que en este, se entrega una tarjeta por cada persona del grupo familiar que rena los requisitos mencionados, en cambio en FC es una tarjeta por familia. Al igual que en FC, las zonas de difcil acceso continuaron con la distribucin del bolsn de manera mensual, que es entregado en el CAPS. Como mencionamos, en este Programa slo estaban incluidos los nios y nias en estado de desnutricin aguda, razn por la cual el Ministerio de Salud provincial articul con el Ministerio de Desarrollo Social provincial y enva mensualmente la informacin sobre los destinatarios dados de baja en el PFRN, para ser ingresados al Programa Familia Crtica, si an no pertenecen al mismo. La permanencia en el Programa en el tiempo es sostenida durante el tratamiento de los destinatarios hasta la recuperacin nutricional y en los seis meses posteriores a su recuperacin. 403
Este apartado tuvo por nalidad contextualizar el funcionamiento del Programa en Tucumn desde una visin detallada para luego poder analizar dichos datos desde la ptica de los derechos humanos, en el afn de examinar el PNSA ponderando los estndares establecidos por los organismos internacionales de derechos humanos.
El PNSA a la lUz de los estndares de derechos hUmanos A n de optimizar el anlisis y organizar la informacin relevada realizaremos el anlisis a partir de las siguientes categoras conceptuales: 1) recepcin del derecho; 2) capacidades estatales; 3) contexto nanciero y compromiso presupuestario y 4) produccin y acceso a la informacin pblica. Estas categoras fueron desarrolladas en el documento Lineamientos para la elaboracin de indicadores de progreso en materia de derechos econmicos, sociales y culturales.40 La primera categora fue la recepcin del derecho en el sistema legal. En otras palabras, estudi las normas que lo reconocen, la operatividad y la jerarqua normativa dada al derecho en cuestin. Cabe destacar que, como sealamos en el captulo I, Argentina incorpor los tratados internacionales de derechos humanos en su ordenamiento jurdico en el Artculo 75 inc. 22, razn por la cual el derecho a una alimentacin adecuada es un derecho que debe ser garantizado por el Estado. Tambin recordamos que para Tucumn los tratados internacionales son ley interna. En el caso del PNSA, Argentina fue pionera en sancionar la primera ley regional en la materia (2003), para responder a la crisis interna ya expuesta. En consecuencia, el Programa Nacional de Nutricin y Alimentacin fue coordinado a travs de la Comisin Nacional de Nutricin y Alimentacin. Adems, mencionamos su institucionalidad de la ley formal integrada por el decreto reglamentario y la resolucin del MDS, que reconocen el alcance del derecho a la alimentacin y el grado de precisin con que las obligaciones bsicas del Estado fueron denidas. A modo de laguna en la norma mencionamos que en la normativa del PNSA no estn previstos mecanismos administrativos y/o judiciales de reclamo para los destinatarios. Esta ausencia evidente, imprime, al menos como indicio, que las instancias estatales todava razonan las prestaciones procedentes de los programas sociales como concesiones graciosas del Estado, extraas a la perspectiva de derechos, a pesar de la incorporacin de referencias a los tratados interna40 Documento elaborado por la Organizacin de los Estados Americanos. Comisin Interamericana de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II.132 Doc. 14, 19 de julio de 2008 (original: espaol).
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cionales de derechos humanos en los fundamentos que dan origen a la creacin de estos programas sociales.41 Sin embargo, en el ao 2006 la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en la sentencia por el caso Rodrguez Karina vs. Estado Nacional y otro s/Amparo orden efectivizar las previsiones del Programa Nacional de Alimentacin y Nutricin, como medida cautelar. En resumen, los hechos del caso son los siguientes: Karina Rodrguez demand en representacin de sus hijos menores Rut de cinco aos y Kevin Lautaro de dos aos e invoc la ley 25.754, contra el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de Quilmes. A su vez, solicit por la realizacin de acciones para la superacin del estado de desnutricin de sus hijos, bajo control directo de las autoridades competentes. Frente a estos hechos, la mayora de la Corte Suprema integrada por los jueces Petracchi, Fayt, Maqueda, Zaffaroni y Lorenzetti se declar incompetente para intervenir en el caso. Sin perjuicio de ello, en atencin al riesgo para la vida de los menores, hizo lugar a la medida cautelar solicitada y orden a la Provincia de Buenos Aires y a la Municipalidad de Quilmes: que le provean a Kevin Lautaro H. y Rut R. de los alimentos necesarios para asegurar una dieta que cubra las necesidades nutricionales bsicas y se realicen controles sobre la evolucin de su salud, en un plazo de cinco das. La minora de la Corte compuesta por las juezas Highton de Nolasco y Argibay tambin se declararon incompetentes pero adems se negaron a otorgar la medida cautelar. En su disidencia aclararon: el desamparo que expone la actora y en el que funda su presentacin, si bien revelador de un dramtico cuadro social, no puede ser considerado ni resuelto por esta Corte toda vez que no es de su competencia valorar o emitir juicios generales de las situaciones cuyo gobierno no le est encomendado toda vez que la naturaleza especca de sus funciones en el marco de las instituciones fundamentales se lo impide. Posteriormente, tambin con fecha de 2006, la CSJN replic idnticos criterios e idntica conformacin de mayoras y minoras en la jurisprudencia de Esquivel y Quione. En el caso Esquivel, R. E. y S. M., en representacin de sus hijos L., de ocho aos, M. e I., de seis aos, R. de cinco aos, D. de cuatro aos, B., de dos aos y A. de un ao, iniciaron accin de amparo, con fundamento en la ley 25.724 ante el Juzgado Federal N 2 de La Plata, contra el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de Quilmes, con la nalidad de que disponga el cese de las acciones y omisiones de dichas agencias estatales que hacan que sus
41 CELS, Programa familias por la inclusin social. Entre el discurso de derechos y la prctica asistencial, Buenos Aires, 2007.
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hijos padecieran un grave estado de desnutricin, y que se llevaran a cabo las acciones necesarias para superarlo, bajo el control directo y efectivo de las autoridades competentes. Por mayora, la Corte decidi hacer lugar a la medida cautelar y, en consecuencia, ordenar a la Provincia de Buenos Aires y a la Municipalidad de Quilmes que le provean a L., M., I., R., D., B. y A. E., de los alimentos necesarios para asegurar una dieta que cubra las necesidades nutricionales bsicas y se realicen controles sobre la evolucin de su salud, en un plazo de cinco das y tambin declar la incompetencia de la Corte para entender en las actuaciones. El otro caso fue Quione, Alberto Juan en representacin de sus hijos I. A. de ocho aos, E. A. de seis aos, B. G. de cinco aos, K. N. de tres aos y L. L. de un ao de edad inici accin de amparo, con fundamento en la ley 25.724 ante el Juzgado Federal N 2 de La Plata. Su argumento fue el mismo que los anteriores y solicit que se dispusiera el cese de las acciones y omisiones del Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de Quilmes, porque sus hijos estaban en un grave estado de desnutricin. Asimismo requiri que se llevaran a cabo las acciones necesarias para superarlo. Por su parte, la resolucin de la Corte coincidi con las anteriores e hizo lugar a la medida cautelar y, en consecuencia, orden a la Provincia de Buenos Aires y a la Municipalidad de Quilmes que le provea a I. A., E. A., B. G., K. N. y L. L. Q. de los alimentos necesarios para asegurar una dieta que cubra las necesidades nutricionales bsicas y se realicen controles sobre la evolucin de la salud, en un plazo de cinco das. Por ltimo se declar incompetente para entender en dichas actuaciones. Muy bien plantea Guillermo Moro al aseverar que fueron espordicos los casos de derecho a la alimentacin que llegaron a sede judicial, entre ellos recordamos el de Rosarito como pionero. Entonces al analizar las sentencias advertimos que la argumentacin no es unvoca y fuerte en trminos de derechos para justicar las distintas rdenes judiciales, sin desconocer el otorgamiento de las medidas cautelares.
Ms bien, parece haber una reaccin de los jueces ante el dramatismo de los casos reseados en trminos de hacer algo, pero sin un amparo articulado bajo la gida de alguna violacin de derechos alimentarios. En ese sentido, el campo se presenta todava como un campo no-racionalizado.42
42 Moro Guillermo, La posibilidad de un derecho constitucional a la alimentacin. Apuntes para una constitucin fuera de s misma, Trabajo presentado en la
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Del mismo modo, en los casos reseados no hubo control de la poltica social desde la ptica de la implementacin arbitraria o discriminatoria por parte del poder judicial, por el contrario, esta jurisprudencia se enlaz al paradigma de la escasez, denido por Lucas Grossman43 como aquel que involucra funciones estatales pero incluye aquellos casos en los cuales los recursos existentes no son sucientes para alcanzar el n, y por lo tanto se hace necesario adoptar medidas distributivas. Al respecto los procesos reseados establecieron y determinaron directamente una solucin para cada caso y exigi al Estado su cumplimiento. Empero queremos subrayar que en dichos pronunciamientos no precisaron los contenidos de las provisiones alimentarias, ni establecieron mecanismos ni lugares de entrega, ni indicaron quin es el encargado de realizar los controles, ni se enfrentaron en general a ninguno de los muchos problemas administrativos para garantizar un efectivo acceso de las vctimas a los bienes alimentarios bsicos. Estos temas no son menores porque como analizamos en el caso Rosarito, la innovacin en el reconocimiento del derecho luego fue un obstculo en la efectivizacin prctica del Convenio homologado por la justicia. En este sentido hacemos propias las palabras de Guillermo Moro: Una sentencia judicial favorable no es un resultado: es parte de un proceso. Ms an, la aprobacin de una poltica social tampoco es un resultado. El problema de la efectividad del Derecho para el cambio social sigue all tan pendiente como cuando se sanciona una ley o una reforma constitucional.44 La segunda categora referida a las capacidades estatales describi el aspecto tcnico instrumental y de distribucin de recursos de poder al interior del aparato estatal fue denida de la siguiente manera: esta categora describi un aspecto tcnico instrumental y de distribucin de recursos de poder al interior del aparato estatal. Es decir, implic revisar de qu manera y bajo qu parmetros el Estado (y sus diversos poderes y reparticiones) resuelven el conjunto de cuestiones socialmente problematizadas. Particularmente cmo denen sus metas y estrategias de desarrollo. Implica analizar las reglas de
Jornada Una Constitucin para el nuevo siglo. Consultado el da 16 de junio de 2012, disponible en: http://igualitaria.org/wp-content/uploads/2010/05/Derecho-a-laAlimentaci%C3%B3n-en-la-Constituci%C3%B3nI.pdf. 43 Grossman, Lucas. Escasez e Igualdad. Los derechos sociales en la Constitucin, Buenos Aires, Libraria, 2008. 44 Moro Guillermo, La posibilidad de un derecho constitucional a la alimentacin. Apuntes para una constitucin fuera de s misma. Trabajo presentado en la Jornada Una Constitucin para el nuevo siglo. Consultado el da 16 de junio de 2012, disponible en: http://igualitaria.org/wp-content/uploads/2010/05/Derecho-a-laAlimentaci%C3%B3n-en-la-Constituci%C3%B3nI.pdf.
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juego al interior del aparato estatal, las relaciones interinstitucionales, la divisin de tareas, la capacidad nanciera y las habilidades del recurso humano que tiene que llevar adelante las tareas denidas. En otros trminos, busc recuperar aspectos centrales que den cuenta de la materializacin de la voluntad poltica de los Estados para el cumplimiento de sus obligaciones como garante de los derechos fundamentales de su sociedad, as como vericar si estn dadas las condiciones efectivas para implementar a travs de polticas pblicas una perspectiva de derechos en el marco de la estructura estatal vigente. En consecuencia, un aspecto distinguido para medir las capacidades estatales fue la existencia de organismos de control, monitoreo y evaluacin de los programas y servicios sociales dentro de la estructura estatal y la capacidad del Estado de implementar polticas preventivas contra la corrupcin y el uso clientelar de los recursos destinados al rea social.45 El diseo del PNSA previ el trabajo interinstitucional e interministerial. La resolucin del MDS deleg en la Secretara de Polticas Sociales el funcionamiento del Programa, as como la afectacin de los recursos humanos. Igualmente reconoci la articulacin de su ejecucin con el Plan Materno-Infantil desarrollado por el Ministerio de Salud y su integracin con el Proyecto Pro-Huerta del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA). Del anlisis de la informacin obtenida a partir de las diferentes fuentes y entrevistas, advertimos que, respecto del armado y ejecucin de los distintos proyectos, desde la crisis poltica-econmica-social de 2001 a 2007, hubo progresos en el equipamiento, asistencia tcnica y los equipos tcnicos fueron amplindose y capacitndose. Por ejemplo, en 2003 en el Ministerio de Desarrollo Social de Tucumn el equipo de trabajadoras sociales era de tres personas y en la actualidad hay ms de cien. Al respecto, destacamos como aspecto positivo la digitalizacin y nominalizacin de los Programas. En la actualidad, los padrones provinciales de destinatarios son entrecruzados entre Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Salud provincial y el SINTyS,46 para
45 Documento elaborado por la Organizacin de los estados Americanos. Comisin Interamericana de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II.132 Doc. 14 19 julio 2008 Original: Espaol. 46 La Direccin Nacional SINTyS, dependiente del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales, Presidencia de la Nacin, Brinda de manera segura y descentralizada el acceso a la informacin unvoca de las personas. Coordina el acceso de los Organismos Pblicos Nacionales, Provinciales y Municipales, a la informacin de Identidad, Social y Fiscal de la poblacin, asegurando la privacidad y condencialidad de la misma, como estipula la Ley de Proteccin de Datos Personales.
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determinar los diferentes programas a los que acceden las personas que integran el padrn. Este avance en la provincia de Tucumn represent un cambio en el diseo de polticas pblicas, porque durante la crisis de 2001 nuestra provincia fue una de las ms afectadas y no exista un banco de datos estadsticos sobre la poblacin en riesgo nutricional o con desnutricin, olvidando que para que un programa alimentario tenga xito debe partir de un diagnstico de los problemas nutricionales que predominan en el lugar. Otro avance a subrayar fue que el Ministerio de Desarrollo Social provincial en el ao 2007 cre en su esfera una institucin especca, la Direccin de Polticas Alimentarias. Adems, esta Direccin trabaja en conexin con tres ONGs: FUNCRESO, Nuevas Races y Manos Abiertas, en el fortalecimiento de los procesos grupales de las cocinas comunitarias donde los destinatarios preparan sus propios alimentos que luego son llevados a su casa para compartir en familia. Ahora bien, respecto de la letra de la ley que dio origen al PNSA, la misma reconoci el derecho a la alimentacin de toda la ciudadana, sin embargo, a lo largo de sus Artculos aludi constantemente a las personas como beneciarios. A nivel local, en Tucumn, la redaccin del Proyecto Familia Crtica indic al grupo destinatario como titulares de derechos, sin embargo las diferentes pginas ociales que researon al PNSA y al Programa Familia Crtica los sealaron como beneciarios. Este aspecto no es menor porque no se trata slo de personas con necesidades que reciben benecios asistenciales o prestaciones, fruto de la discrecionalidad poltica, sino que se trata de considerar a todos como titulares de derechos con el poder jurdico y social de exigir del Estado ciertos comportamientos.47 En esta categora un aspecto apreciable para medir las capacidades estatales fue implementar polticas preventivas contra el uso clientelar de los recursos destinados al rea social, problema complejo. Tambin se buscaba captar informacin relativa a la accesibilidad de los servicios y programas sociales organizados por el Estado, considerando por ejemplo el acceso fsico, la publicidad de los servicios y la pertinencia cultural.48 Advertimos as, una nueva modalidad de los programas de asistencia alimentaria. Pasaron del suministro directo de alimentos vigente por dca-
47 Abramovich, Vctor y Pautassi, Laura, El enfoque de los derechos y la institucionalidad de las polticas sociales, en La revisin judicial de las polticas sociales. Estudio de casos, Buenos Aires, Editores del Puerto, 2009. 48 Documento elaborado por la Organizacin de los Estados Americanos. Comisin Interamericana de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II.132 Doc. 14, 19 de julio de 2008 (original: espaol).
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das a un sistema bancarizado de transferencias de dinero para la compra de alimentos. Esta modalidad implic un grado de formalidad e intenta disminuir el riesgo de generar una relacin clientelar entre delegados polticos y destinatarios. Adems, por un lado, este cambio result positivo al facilitar la adquisicin diversicada de alimentos y es superador de las dicultades de la entrega de los bolsones que muchas veces por problemas logsticos eran entregados con demoras que imposibilitaban a las familias satisfacer sus necesidades alimenticias. Sin embargo, el monto establecido resulta insuciente para satisfacer las necesidades alimentarias bsicas del grupo, an como complemento del ingreso familiar, porque el valor asignado es de $ 70 para FC y de $ 50 para PFRN. En efecto, el valor de la Canasta Bsica Alimentaria para una familia compuesta por cuatro personas en Tucumn es aproximadamente de $ 1.200.49 La dicultad que encontramos en el uso de la tarjeta es que su cobertura a veces es menor a la caja de alimentos y adems sin la compaa de una campaa educativa constante sobre los alimentos saludables y nutritivos puede llevar a la compra de productos que no son esenciales para una alimentacin adecuada. El PNSA unic a la poblacin de programas anteriores con el objetivo de elaborar una base nica de beneciarios y pone el acento en el grupo de los nios, las embarazadas y los ancianos, reiteramos, acta con la lgica de la focalizacin. La tercera categora fue el contexto nanciero, referido a la disponibilidad efectiva de recursos del Estado para ejecutar el Gasto Pblico Social y cmo es distribuido el mismo. Tambin incluy esta categora los compromisos presupuestarios asumidos por el Estado respecto del derecho en cuestin. En este aspecto cabe destacar que, en trminos presupuestarios, los programas alimentarios nacionales son parte del presupuesto nacional, ello signic que tuvieron continuidad y con la crisis de 2001 creci la partida presupuestaria. Ahora bien, en trminos nominales (en pesos de cada ao), los fondos destinados a programas alimentarios pasaron de 56,4 millones de pesos en 2001 a cerca de 1.914 millones en 2011. En trminos reales a nivel nacional, es decir como porcentaje del Producto Bruto Interno, las asignaciones para programas alimentarios han pasado de representar 0,02% del PBI a cerca del 0,10%, lo que reeja un signicativo incremento. A nivel provincial, las asignaciones presupuestarias pasaron de 12,8 millones de pesos a 25,4 millones entre 2002 y 2011, lo que, en promedio, equivale a cerca del 2,1% del presupuesto total destinado
49 Consultado el da 21 de septiembre de 2011, disponible en: http://www.elsigloweb. com/nota.php?id=71399.
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a programas alimentarios. En trminos del PBI, las asignaciones provinciales fueron reducindose, mientras en 2002 estas representaban 0,004%, para 2011 tan solo representan el 0,001%. Respecto del Gasto Pblico Social Dirigido a la Niez (GPSdN)50, conforme a los datos disponibles en el Ministerio de Economa y Finan50 Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin, consultado el 15 de marzo de 2012, disponible en: http://www.gastopubliconinez.gov.ar/datos_ultimos. html. De acuerdo a esta primera clasicacin el gasto se divide en cuatro clases, pudiendo ser: Gasto Especco (GE), Gasto Indirecto (GI), Gasto Ampliado (GA) o Gasto en Bienes Pblicos (GBP): -Gasto especco: programas e iniciativas dirigidos especcamente a nios. -Gasto indirecto: gasto que benecia a menores de 18 aos a partir de programas orientados a familias u otros agentes que tienen una alta repercusin sobre los nios. -Gasto ampliado: proporcin del gasto que benecia a nios a travs de programas orientados a un grupo poblacional ms amplio. -Gasto en Bienes Pblicos: es el porcentaje del gasto destinado a la niez en provisin de otros bienes, tales como Ciencia y Tcnica, Cultura o Servicios urbanos. Adicionalmente, estas 4 clases se dividen en dos grupos, en funcin del objetivo de impacto etario que persigue cada programa. El primer grupo (Grupo I) corresponde al subconjunto compuesto por el GE y el GI, mientras que el segundo (Grupo II) se reere al GA y al GBP. La segunda clasicacin consiste en asociar las acciones (programas y/o actividades) que lleva adelante el Estado con reas temticas o categoras, a saber: Ayuda directa; Condiciones de vida; Deporte, Recreacin y cultura; Desarrollo e integracin; Educacin; Nutricin y alimentacin; Proteccin del nio; Salud; Obras sociales; Ciencia y tcnica y Otros servicios urbanos. Ayudas directas: transferencias de ingresos o subsidios a familias con hijos menores de 18 aos. Condiciones de vida: acciones para el mejoramiento de las condiciones de infraestructura bsica (vivienda, agua potable, entre otros). Deportes y cultura: programas de promocin y fomento del deporte y accin cultural destinados especcamente a nios y nias. Desarrollo e integracin: programas para la integracin y desarrollo de grupos vulnerables (discapacitados, indgenas y adictos). Educacin: programas de educacin bsica (inicial, primaria y media), programas compensatorios, calidad educativa, gestin curricular, capacitacin docente, entre otros. Nutricin y alimentacin: comedores escolares, copa de leche, comedores comunitarios y/o familiares, entrega de tickets y bolsones de alimentos, etc. Proteccin del nio: programas dirigidos a nios y nias en riesgo, as como iniciativas de proteccin de los derechos del nio, de erradicacin del trabajo infantil, de prevencin y asistencia en casos de violencia familiar y de la mujer, entre otros. Salud: programas materno-infantiles, de prevencin de enfermedades y riesgos especcos, vacunas peditricas, sanidad escolar, medicamentos, educacin en salud sexual y reproductiva, entre otros. Obras sociales: obras sociales, incluido el Instituto Nacional de Seguridad Social, Jubilaciones y Pensiones. Ciencia y tcnica: programas inherentes a la obtencin de nuevos conocimientos o a la investigacin de sus aplicaciones Otros servicios urbano: programas inherentes a servicios urbanos tales como cementerios, mercados, alumbrado y limpieza urbana, etc.
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zas Pblicas de la Nacin, se observan que los porcentajes del GPSdN de la Provincia de Tucumn mantiene los valores entre los aos 20012007, no obstante, se puede observar que la inversin hacia el sector no se vio incrementada en los aos mencionados. A continuacin detallamos los datos en forma de cuadros y grcos para mejor comprensin.
Gasto Pblico Social Provincial dirigido a la niez
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales. Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales (fecha de ltima actualizacin: junio de 2011). Elaboracin Propia con colaboracin del Licenciado en Finanzas Maximiliano Alfaro.
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Estructura Porcentual Horizontal
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales. Diseo propio.
Ahora bien, en referencia al rea especca de nuestro estudio: Alimentacin y Nutricin, observamos que desde el ao 2001 a 2004 hubo incrementos en los porcentajes recibidos para dicho grupo, sin embargo desde 2005 a 2007 advertimos una cada en las percepciones del mismo. A su vez, podemos mostrar que el porcentaje promedio en el sector temporal 2001-2007 el grupo Nutricin y Alimentacin tiene un valor de 3,3%, cercano a todos los valores expuestos. Estos datos demuestran que los incrementos al mismo no fueron considerables. Respecto de la integracin e interdisciplinariedad de la poltica alimentaria, coincidimos con lo expuesto por Daniel Maceira y Mariana Stechina51 al considerar imprescindible avanzar en el reconocimiento de la nutricin como una poltica sanitaria, para ello, el Ministerio de Salud de la Nacin debi tener mayor presencia como unidad ejecutora de los programas alimentarios dentro del PNSA, porque en realidad quien monitorea a nivel nacional es el Ministerio de Desarrollo Social y cada provincia debe rendirle cuenta a ste. En este sentido Maceira y Stechina sugieren que sigue siendo una dicultad reconocer a la nutricin como una poltica eminentemente sanitaria tal como lo expresamos arriba, por lo tanto, es indispensable estimular polticas pblicas que contemplen la alimentacin como componente fundamental de la salud, as como brindar a los beneciarios independencia y educacin para la adquisicin y provisin de alimentos que les permita tener buenas prcticas alimentarias.
51 Maceira, Daniel y Stechina, Mariana. Intervenciones de poltica alimentaria en 25 aos de democracia en Argentina, en Revista Cubana de Salud Pblica; 37(1)4460, 2011.
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Por ltimo analizaremos la cuarta categora representada por la produccin y acceso a la informacin pblica como herramienta para el diseo de polticas pblicas. As, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) estableci que quienes estn bajo la proteccin de la Convencin tienen no slo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino tambin la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole.52 Consecuencia de lo expuesto, advertimos que el Derecho de Acceso a la Informacin Pblica (DAIP) es un derecho en s, un medio para exigir otros derechos como el derecho a la salud y una herramienta esencial para el diseo, implementacin y seguimiento de las polticas pblicas. En este aspecto, utilizamos el DAIP como un instrumento para acceder a la informacin y datos especcos sobre el PNSA. No obstante, a partir de la bsqueda realizada a travs de las pginas ociales del Ministerio de Desarrollo Social a nivel Nacional y Provincial, detectamos que las mismas no proporcionan toda la informacin necesaria a la ciudadana. A nivel nacional, la informacin disponible est limitada a presentar resmenes de los diferentes componentes del PNSA, material grco, la ley nacional y algunas noticias. No detalla cmo se ejecuta el PNSA en cada provincia o el presupuesto asignado a cada una. Tampoco hay un link en la pgina del Ministerio de Desarrollo Social, que remita al explorador a la Encuesta Nacional de Nutricin y Salud (ENNyS), tema especco para el diseo de la poltica pblica en materia de alimentacin y seguridad alimentaria, realizada en el ao 2005. El Ministerio de Salud de la Nacin s menciona como parte de sus programas a la ENNYS, pero es necesario precisar que quien nancia los proyectos locales de Seguridad Alimentaria es
52 Convencin Americana sobre Derechos Humanos, 1969, Artculo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresin. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente jadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas. No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles ociales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. Estar prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apologa del odio nacional, racial o religiosa que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra accin legal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningn motivo, inclusive los de raza, color, religin, idioma u origen nacional.
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el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, por lo que la informacin tiene que estar disponible all tambin. En el caso de Tucumn, la pagina ocial del MDS no cuenta con informacin especca sobre el PNSA en la provincia. Lo que s existe es la posibilidad de conocer los servicios en lnea sobre: consulta de expedientes, consulta de beneciarios, padrones de tarjetas alimentarias, padrones de mdulos alimentarios y de celacos. En este sentido, consideramos que se est vulnerando el derecho de buscar y recibir informacin pblica, que el Estado tiene obligacin de producir y actualizar constantemente de manera accesible a los ciudadanos. Respecto del Ministerio de Salud de la Provincia, sucedi algo similar: los datos obtenidos fueron a partir de las entrevistas, porque no est disponible la informacin de cmo funciona el PFRN, as como tampoco las estadsticas de desnutricin. La pgina redireccion a la Direccin General del Programa Integrado de Salud donde se menciona al PFRN, sin ms detalles. A nivel de Ministerio de Salud de la Nacin, la Direccin de Estadsticas e Informacin de Salud (DEIS) reconoci que los datos que puede ofrecer son sobre las defunciones ocurridas como consecuencia de desnutricin, no as estadsticas especcas sobre desnutricin, lo cual es preocupante para obtener estadsticas ecientes. Por ltimo, la Direccin Nacional de Maternidad e Infancia del Ministerio de Salud de la Nacin, a la misma pregunta respondi que la informacin est disponible en la pgina de la ENNYS y que para los datos solicitados a nivel provincial deberamos consultar con el rea de maternidad e infancia del Ministerio de Salud local. Tambin aclar que no hay fecha prevista para una prxima ENNyS. Este anlisis demostr que la informacin existe parcialmente, de manera sectorizada y que no es actualizada constantemente. En una sociedad democrtica la informacin no puede estar ausente para el ejercicio efectivo de los derechos y avanzar en la eliminacin de la cultura del secreto y para ello abordaremos a continuacin un punto sensible y esencial: la efectivizacin de los derechos.
ConclUsIones: del dIscUrso a la prctIca de derechos En general, en la Argentina las polticas pblicas respecto de la Seguridad Alimentaria y Nutricional que estuvieron vigentes en el perodo 1983-2001 tuvieron tres elementos comunes: los programas de distribucin de mdulos alimentarios, los comedores comunitarios que, por lo general, fueron formados a partir de las organizaciones barriales y los comedores escolares dependientes del Ministerio de Desarrollo Social nacional y provincial. En esta etapa, tambin mencionamos el programa Materno-Infantil, dependiente del Ministerio de Salud de la 415
Nacin. Posteriormente, con la citada crisis de 2001, qued al descubierto que el problema estaba basado en la falta de acceso a alimentos de calidad y cantidad sucientes conforme a los estndares establecidos para garantizar el derecho a la alimentacin. Por eso, como sealamos precedentemente, el hambre no est ligado solamente a la disponibilidad sino al precio de los alimentos, al poder adquisitivo y a las condiciones ocupacionales de las personas. En otras palabras, algunos problemas de salud anes con la alimentacin estn en estrecha relacin con la inequidad en el acceso a los alimentos y, en consecuencia, con la exclusin. Luego de declarada la Emergencia Alimentaria y con la posterior sancin de la ley nacional que cre el PNSA, estuvimos en presencia de una modicacin en el diseo e implementacin de polticas alimentarias pblicas porque reconoci la articulacin de los programas nacionales existentes como el PEA de distribucin de alimentos; el FOPAR caracterizado por la asistencia a comedores comunitarios; el de comedores escolares; el Pro Huerta para la produccin de huertas familiares y escolares y el Programa Materno-Infantil. En consecuencia, para dicha nalidad promovi la elaboracin de una Base nica de Beneciarios de Programas Alimentarios as como la descentralizacin de los fondos por medio de transferencias a las provincias y el fortalecimiento de las instancias de capacitacin, asistencia tcnica y supervisin por parte del Gobierno Federal. En el debate actual existe un reconocimiento discursivo del derecho a la alimentacin en las disertaciones gubernamentales y en la ley nacional N 25.724, es decir, constituyeron hechos simblicos con fuertes implicancias pero que debieron estar acompaados de polticas pblicas reales con enfoque de derechos en las que est presente la correspondencia entre la norma y la prctica porque de nada vale el reconocimiento de un derecho si el mismo no puede hacerse efectivo. Respecto de la nueva modalidad de la tarjeta magntica, es entregada en la mayora de las localidades, por lo general vigente desde 2006-2007. Este cambio implementado intenta reemplazar, como ya dijimos, la entrega de bolsones o mdulos alimentarios para superar deciencia que por lo general cubren un nmero de caloras pero no la cantidad de nutrientes necesarios segn la edad de la persona. Tambin es superadora de los retrasos e inconvenientes en la distribucin de dichos bolsones. Sin embargo, al conocer los montos depositados en las cuentas bancarias, qued claro que la cobertura es menor a la de las cajas con alimentos; no obstante ofrece la posibilidad a las personas de adquirir libremente tales alimentos. En consecuencia, para que en la experiencia cotidiana funcione es necesario fortalecer el eje de educacin alimentaria en el corto, mediano
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y largo plazo porque la educacin alimentaria no puede sustituir las transferencias dinerarias o viceversa. Otro aspecto concreto que puntualizamos respecto de las tarjetas magnticas es el reintegro de 5 puntos de IVA en todas las compras realizadas con tarjetas de dbito. Este reintegro equivale a un descuento de 4,31% en el precio nal de cualquier producto, es decir, estamos en presencia de una medida progresiva en materia impositiva y con rumbo hacia la seguridad alimentaria. As lo arman los doctores Alejandro ODonnell y Sergio Britos, sin desconocer las limitaciones de su alcance respecto de los hogares y la distancia geogrca a un supermercado, junto con la transformacin cultural que implica manejar una tarjeta. El otro avance detectado es el trabajo intersectorial que viabiliza la alianza con los diferentes ministerios y direcciones. En este aspecto, para que el diseo de una poltica pblica tenga xito requiere la deliberacin ciudadana en un anlisis abierto y colectivo de las polticas que se perlan bajo el paradigma del trabajo interinstitucional e interdisciplinario y el abordaje integral de cada eje, en este caso la temtica alimentaria. Es de suma importancia incorporar una encuesta nacional peridica que reeje de forma precisa la realidad nutricional de toda la poblacin. Cifras actuales y certeras ayudan mucho ms a la direccin de actividades y lineamientos, optimizando de esta forma tiempo y recursos. En Argentina y Tucumn existen numerosas deudas respecto de las obligaciones contradas por el Estado en relacin con la proteccin de los DD.HH., por tal razn el eje de la discusin debe abarcar el tema que incluye el diseo de las polticas sociales con un lenguaje de derechos, sin embargo continan siendo delineadas bajo supuestos que proponen transferencias mnimas de ingresos que no permiten cubrir un nivel de vida adecuado. Pensar las polticas sociales de inclusin, reexionando acerca del derecho a la alimentacin como derecho en s y como medio para ejercer otros, signica poner a funcionar en el centro de la escena los derechos como elementos protagnicos a la hora de pensar el diseo y la implementacin de polticas pblicas y no slo desde el camino de la judicializacin, que es una alternativa para la exigibilidad de los derechos, pero no es la nica.
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Fronteras sImblIcas Y dIscrImInacIn en las clases medIas

MIRADAS SOBRE LAS MARCAS DE LA POBREZA
IntrodUccIn Este artculo se basa en los resultados de una investigacin cualitativa cuyo objetivo principal es dar cuenta de lo que es ser de clase media en el Chile contemporneo, qu elementos adquieren prioridad en la construccin simblica de esta posicin y cules son los planos involucrados en la denicin de fronteras que la delimitan. Esto implica abordar quines son denidos como parte de nosotros y, quizs incluso con ms relevancia, quines son considerados los otros frente a los que se busca establecer y reproducir una distancia simblica cotidiana. Esta preocupacin, tributaria de los desarrollos tericos de Pierre Bourdieu (2000), Lamont y Molnar (2002), busca incorporar los
* Antroploga Social, Universidad de Chile. Maestra en Ciencias Sociales, FLACSO Mxico. Doctora en Sociologa, Freie Universitt Berlin. Acadmica de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano (UAHC). Este artculo forma parte de la tesis doctoral en sociologa de la autora, en el marco de sus estudios en el Lateinamerika Institut-Freie Universitt Berlin. Se agradece el apoyo a la investigacin brindado por las siguientes entidades: Comisin Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICYT-Chile), Dahlem Research School-Freie Universitt Berlin y el Proyecto Anillo SOC12 Desigualdades, todas fundamentales en la realizacin de este trabajo. Se agradecen tambin los comentarios del comit editorial de esta publicacin y del Programa de Estudios sobre Pobreza CLACSO-CROP.
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elementos del plano subjetivo involucrados en las dinmicas de reproduccin de la desigualdad, como parte de la lnea de estudios sobre percepciones de la estraticacin social. Este es el marco en el cual surge la preocupacin sobre los elementos que construyen simblicamente al sujeto pobre, estableciendo fronteras y atributos que adquieren fuerza performativa, basada en la constante reiteracin que estas imgenes tienen en el plano de lo cotidiano. As, la construccin simblica que hay tras la imagen de pobreza y que permite a los sujetos diferenciar su propia posicin de sta no es en absoluto balad, ubicndose en el corazn mismo de las dinmicas de discriminacin/ asimilacin que hay tras toda sociedad con ndices de pobreza y desigualdad persistentes. En este marco, la construccin simblica del sujeto pobre se constituye en un elemento clave a considerar en cualquier poltica destinada a intervenir en este fenmeno en el largo plazo y de manera permanente. Por esta razn llama la atencin la escasa investigacin de carcter cualitativo que existe al respecto al interior del campo de estudios sobre pobreza, sobre todo enfocada al anlisis de las miradas de los otros en relacin a quines se encuentran en esta situacin. La ausencia de investigacin al respecto habla de una tendencia al interior de los estudios de pobreza que, por un lado, menoscaba la importancia de los aspectos simblicos en la reproduccin de la pobreza y, por otro, minimiza los aspectos relacionales oscureciendo que la persistencia de este fenmeno se encuentra directamente vinculada a la sociedad en su conjunto. Partiendo de este diagnstico, este trabajo busca ser un aporte para subsanar ambas falencias. Los resultados de esta investigacin, elaborados en base a entrevistas en profundidad con sujetos clasicados como de clase media, permiten acercarse de una manera interesante al problema, usando estas reexiones como marco. La evidencia emprica recabada nos enfrenta con percepciones transversalmente negativas sobre la pobreza y sobre los trabajadores ubicados en la base de la estraticacin social, condensados para efecto del anlisis de entrevistas como clase trabajadora. En todos los segmentos analizados en el marco de esta investigacin se establecieron fronteras simblicas con estos grupos que implicaban la construccin de imgenes negativas, ligada a la apata, la ignorancia, la falta de hbitos, por nombrar los ms relevantes. Las imgenes contemplan visiones respecto al comportamiento de estos grupos, sus modelos de familia, modelos de gnero, imbricadas en argumentos sobre las causas de la pobreza que resultan claves para comprender las dinmicas de su reproduccin, pues estructuran comportamientos y actitudes discriminatorias de los entrevistados que van, a la larga y si se analizan sus efectos en trminos agregados,
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estructurando barreras entre grupos que se constituyen en obstculos a cualquier estrategia orientadas a erradicar la pobreza y reducir la desigualdad. La negatividad de las imgenes resulta ms intrigante si se atiende a que los sujetos envueltos en procesos de movilidad social ascendente en curso es decir que provienen de hogares de origen de clase trabajadora o pobres son quienes muestran una percepcin ms negativa de estos grupos. Desde esta perspectiva, los resultados que se muestran en este trabajo apuntan a relevar la necesidad de considerar el soporte simblico y cultural involucrado en la persistencia de estos fenmenos, como uno de los ejes clave de cualquier intervencin orientada a romper con este crculo. Se parte del supuesto que la mirada de las clases medias sobre el fenmeno resulta particularmente relevante en primer lugar por su peso en trminos estructurales: stas han crecido en importancia en las dos ltimas dcadas (Barozet y Espinoza, 2008; Barozet y Fierro, 2011; Len y Martnez, 2001), razn por la que su importancia en un anlisis que busque visibilizar el rol de las fronteras simblicas en las dinmicas discriminatorias resulta de alta relevancia. En segundo lugar, a este peso en trminos de estructura social hay que sumar el que tiene la clase media en trminos de autoidenticacin: la investigacin reciente seala que un 70% del total de encuestados a nivel nacional se consideran de clase media (ENES, citado en Barozet y Fierro, 2011). Respecto a este punto y como se ver en la exposicin del anlisis, resulta notorio sealar que en casi todos los segmentos dentro de las clases medias analizados, enfrentados a la pregunta sobre quines se encuentran en una posicin inferior a la suya, sta siempre se encuentra asociada a las ideas de pobreza extrema y sobrevivencia, incluso entre quienes poseen un ingreso o patrimonio muy por sobre el promedio nacional o muy por debajo de ste. Esto pone claramente un marco a travs del cual los sujetos se enfrentan a una discusin sobre la pobreza, la desigualdad y su propio rol en la persistencia de estos fenmenos. Pero, qu entenderemos por clases medias? Dado que la intencionalidad de volumen se encuentra principalmente orientada a la presentacin de resultados empricos respecto a los temas de pobreza y desigualdad, no se abordar en profundidad la discusin terica que subyace tras esta pregunta. S se establecer que el trabajo toma como base terica la obra de Pierre Bourdieu, y que con el n de avanzar hacia una denicin operativa de las clases medias que encontrase sentido y coherencia en el marco del trabajo del autor, se utiliz parte del trabajo de E. O. Wright (2009) como base de un esquema basado en la distribucin desigual de tres tipos de capital: de produccin, de organizacin y de cualicacin. A partir de la combinatoria de estos
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tipos de capital, se consideraron los doce grupos tericos del esquema de Wright, dentro de los cuales las clases medias se encuentran situadas en los pequeos empleadores y la pequea burguesa en el polo de los propietarios y en los directivos titulados, directivos no titulados, supervisores expertos y no directivos expertos, en el polo de los no propietarios (Wright, 1985; 2009). Hay que considerar que estos grupos son abstracciones tericas y que el proceso de clasicacin de la gran diversidad de sujetos existentes en el mundo social en clases o estratos representa un problema de gran magnitud en cualquier investigacin sin importar el enfoque (Crompton, 1996 y 1997). Considerando esta complejidad y con el n de generar una denicin para la seleccin de una muestra terica cualitativa, se generaron a partir de este esquema cuatro grupos al interior de aquella posicin identicada como clase media: pequeos propietarios, directivos no profesionales, tcnicos en cargos de responsabilidad supervisin (con al menos una persona a su cargo) y profesionales autnomos y/o asalariados. Posteriormente y para dar cabida a la dimensin de consumo tan relevante en el trabajo de Bourdieu se introdujo la variable ingreso1 en la seleccin de la muestra, ya que a pesar de compartir un determinado tipo de capital, de calicacin y de control sobre el proceso laboral, las diferencias en trminos de ingreso marcaban diferencias sustantivas al interior de la clase media. Por ltimo y atendiendo a las importantes transformaciones de la estructura social latinoamericana y especcamente chilena a partir de la dcada de los ochenta, se consider relevante incluir como criterios de seleccin de la muestra la trayectoria de movilidad social. Como ha sido documentado en la literatura sobre el tema, el cambio en la matriz productiva y en la orientacin econmica del pas a partir de la dcada de los ochenta marc un aumento paulatino de los grupos intermedios y un aumento de la movilidad social absoluta (Len y Martnez, 2001; Torche, 2005; Torche y Worlmald, 2007), por lo que buena parte de lo que se considera clase media corresponde a la primera generacin
1 Se introdujo la variable ingreso a partir de lo estimado por GSE de los grupos C2 (ingreso promedio por hogar de 1.073.000-U$S 2.217) y C3 (Ingreso promedio por hogar de 517.000-U$S 1.068). Sin embargo y dada la denicin de clase media utilizada, sectores limtrofes del segmento ABC1 y D tambin deban ser considerados, en funcin del tipo de empleo, aos de estudio y patrimonio. Dado que el promedio de ingreso de un hogar ABC1 asciende a los 2.866.000-U$S 5.924 y de un hogar perteneciente al segmento D a 292.000-U$S 603, se estableci un lmite inferior de 350.000U$S 723,469 por hogar y de 3.000.000-U$S 6.201 en el caso del lmite inferior. En base a ello, se establecieron tres intervalos para la seleccin de entrevistados: ingreso alto (350.000/U$S 723,469-500.000/U$S 1.033); ingreso medio (501.000/U$S 1.0351.000.000/U$S 2.067) e ingreso bajo (1.001.000/U$S 2.069-3.000.000/U$S 6.201).
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de profesionales de una familia obrera, lo que delimita diferencias sustanciales en trminos de habitus en relacin a los sujetos que han crecido en hogares de clase media2. Los criterios de denicin de la muestra quedaron conformados por la combinatoria de los atributos descritos, en base a los cuales se generaron perles que guiaron la seleccin de entrevistados. Se realizaron 35 entrevistas, durante el perodo comprendido entre febrero y abril de 2011. La muestra qued compuesta por 35 individuos de entre 28 y 64 aos, orientndose intencionalmente la seleccin de la muestra hacia entrevistados preferentemente en el intervalo de edad entre 28 y 36 aos, pues se buscaba dar cuenta de las nuevas conguraciones de lo social en Chile. En este esfuerzo, 27 entrevistados se encuentran en el rango de edad 28-36 aos; 2 se encuentran en el rango de edad 37-45 aos y 6 se encuentran en el rango de edad de 46 o ms. A cada entrevistado se le aplic una entrevista semiestructurada de alrededor de 45 minutos orientada principalmente a dos aspectos: identicacin y percepcin de mapas simblicos de clases/posicin y participacin poltica. Para efectos del anlisis, los entrevistados se segmentaron en grupos por ingreso y movilidad social, intentando no perder las diferencias al interior de cada segmento, por lo que dentro de cada grupo existen entrevistados pertenecientes a las distintas categoras generadas a partir del modelo de Wright antes reseado. Los grupos creados para el anlisis quedaron conformados as: A. Clase Media-Alta: 15 entrevistados; B. Clase Media-Baja: 8; C: Clase Media-Media: 12. La informacin se analiz mediante el software Nvivo y a travs de la metodologa de la Teora Fundamentada de Glaser y Strauss (1998), que contempla una primera etapa de codicacin libre y luego la generacin de modelos tericos de mediano alcance a partir del renamiento paulatino de cdigos. Este proceso dio por resultado dos
2 Al introducir el tema de movilidad social se busc hacerlo de una forma operativa, considerando que el tema de movilidad social es un campo bastante especco y complejo dentro de los estudios sobre estraticacin y clases sociales. As, se seleccionaron entrevistados susceptibles de ser clasicados en dos grupos: quines provenan de un hogar de clase media y quines provenan de un hogar de clase trabajadora. Los hogares se clasicaron por la ocupacin del jefe(a) de hogar por los grandes grupos del cdigo CIUO. As, las ocupaciones incluidas en los grupos: 0 (Fuerzas Armadas), 2 (Profesionales cientcos e intelectuales), 3 (Tcnicos y profesionales de nivel medio) y 4 (Empleados de ocina) fueron clasicados como clase media. Las ocupaciones incluidas en los grupos 5 (Trabajadores de los servicios y vendedores de comercios y mercados), 6 (Agricultores y trabajadores calicados agropecuarios y pesqueros), 7 (Ociales, operarios y artesanos de artes mecnicas y de otros ocios calicados), 8 (Operadores de instalaciones y mquinas y montadores (calicados/semicalicados) y 9 (Trabajadores no calicados), fueron calicados como clase trabajadora.
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categoras de mediano alcance autoidenticacin en el espacio social/Socializacin y Accin poltica siendo la primera la utilizada para este artculo, conformada a partir de tres dimensiones: el yo en el espacio social/el otro opuesto en el espacio social/el similar o cercano en el espacio social. Los resultados presentados en este artculo son una breve sntesis de los elaborados a partir de estas categoras en el marco de esta investigacin.
1. Fronteras sImblIcas Y marcas corporales El lugar de cada sujeto se construye en base a los saberes sedimentados que en relacin constante con las prcticas van congurando fronteras simblicas y dejando sus marcas intangibles sobre los individuos (Bourdieu, 2001). Ser de clase media tiene sentido en funcin de lo que se considera particular de esta posicin y en funcin de los otros frente a los que se crean fronteras e identican diferencias. Si bien este fenmeno es transversal a lo social, es particularmente claro para el caso de la clase media, ya que es una posicin construida simblicamente a partir de sus diferencias con dos polos, como bien seala Bourdieu (2001). Dentro de estas fronteras simblicas, este artculo se centra en los lmites que se establecen con aquellas posiciones identicadas como ms abajo a la que los sujetos de clase media identican como propia: lo que denominan clase baja o pobres. Este sujeto, construido a partir de una cierta cantidad de caractersticas actitudinales, fsicas e incluso cognitivas, va a enmarcar no slo la construccin del propio lugar de clase media, sino tambin va a estar tras las dinmicas de discriminacin a las que se van a ver expuestos quienes portan sucientes seales como para ser clasicados dentro de esta categora. La connotacin negativa que adquiere la idea de clase baja en el discurso de los entrevistados hace que la necesidad de establecer diferencias con este segmento se vuelva ms imperiosa. As, esta frontera con la clase baja adquirir mayor centralidad en el discurso de los sujetos en funcin de la mayor percepcin de mayor o menor distancia simblica que perciben con su propia posicin, por lo que en los segmentos ms vulnerables de la clase media o los de menor ingreso ser uno de los ejes articuladores del discurso. En ese sentido, es preciso recalcar que la heterogeneidad de las clases medias establece diferencias importantes en los signicados que adquiere esta clase baja para los entrevistados, sobre todo si se atiende a las diferentes trayectorias de movilidad social. En los casos de los entrevistados con un hogar de origen de clase de trabajadora se observa cmo esta diferenciacin adquiere una mayor centralidad en la narrativa biogrca de los sujetos, mientras que quienes provienen 426
de hogares de clase media el mayor peso de la narrativa est puesto en la diferenciacin con una clase media recin llegada, sobre todo en los segmentos de ingreso bajo y medio. En este ltimo caso uno de los elementos claves en las dinmicas de diferenciacin va a ser la identicacin en los sujetos recientemente incorporados a la clase media de aquellas marcas que para este segmento constituyen un indicador de pobreza o de un reciente vnculo con la clase baja: color de piel/ojos, forma de hablar o de vestir. Todo lo que es connotado negativamente en esta clase media recin llegada o emergente por parte de los entrevistados, alude directamente a lo que se considera relacionado con el mundo de la pobreza. Estas formas de diferenciacin diversas al interior de los distintos segmentos que componen las clases medias han sido relevadas en la investigacin reciente sobre el caso chileno (Arizta, 2009; Barozet y Fierro, 2011; Mndez, 2002; Silva, 2005; Stillerman, 2010), sobre todo a partir de los patrones de consumo y residencia observados en estos grupos. Sin embargo, estos no han llegado a incorporar el fenmeno de la corporalidad en estos procesos de diferenciacin simblica, elemento en el cual busca centrarse este artculo y que ha sido escasamente explorado en la investigacin sobre el rea. Durante el proceso de elaboracin de los resultados, fue posible notar que parte importante de las fronteras entre grupos en el marco de un mapa simblico de clases y de las diferencias construidas entre ellos, se condensan en un relato sobre ciertas marcas en el plano corporal, a partir de las cuales los sujetos establecen dinmicas de identicacin, rechazo y reconocimiento. Estas marcas corporales, como se les llama en el marco de este trabajo, son hitos construidos que a modo de mapa de ruta permiten a los sujetos guiarse en el mundo social, atribuir a los otros una posicin determinada y vincularla a una serie de atributos. A diferencia de las seales de un mapa, stas no poseen un signicado jo, unvoco, por lo que muchas veces los sujetos mismos no saben que las portan o no saben los signicados que llevan asociadas: la corporalidad de un individuo est llena de seales que los otros comprenden y frente a las que actan. Este fenmeno, apuntado de manera contundente por Goffmann (1963) aos atrs, habla de la necesidad de incluir estos elementos del plano simblico en los estudios sobre pobreza y desigualdad, sobre todo cuando se intenta evaluar las posibilidades reales de los sujetos de romper con las dinmicas de exclusin y discriminacin en las que se ven involucrados. Entender estas dinmicas pasa por entender la desigualdad como una relacin, susceptible de ser comprendida slo a partir de los vnculos que se establecen entre grupos, a la vez que implica entender el rol que los grupos que no se encuentran en condicin de pobreza tienen en la persistencia de este fenmeno.
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El cuerpo no es slo el soporte de una determinada subjetividad, sino tambin parte fundamental en el proceso de su constitucin. Siguiendo a Le Breton (2002), es posible decir que el cuerpo pese al escaso lugar que tiene en la reexin de lo social, es precisamente el nudo en el cual se atan distintos fenmenos: es cultura, es construccin, es la mirada de los otros y es el borde que delimita a su vez lo ms privado del individuo. Mediante el cuerpo el sujeto pone en escena su yo pblico, pero a su vez experimenta su sufrimiento o satisfaccin privada, mediante sensaciones que slo a l pertenecen. A travs del cuerpo es ledo por los otros, pero tambin se experimenta la diferenciacin social en uno de los planos considerados ms privados por el sentido comn. Tal como lo establece Boltansky (1975) en su estudio de las relaciones diferenciadas entre clase y corporalidad para la sociedad francesa, estas diferencias entre segmentos no slo son relevantes en tanto constituyen un lenguaje para otro que interpreta, sino tambin porque marcan relaciones diferenciadas del propio sujeto con su corporalidad dependiendo de su posicin, anudando este soporte con un universo cultural especco, en funcin de concepciones e interpretaciones acerca de la belleza, el dolor, la enfermedad, por nombrar los ms evidentes. De esta manera, bien el sujeto pone en escena una determinada corporalidad, que puede incluir dimensiones tan fundamentales como el gnero, ste slo encontrar existencia en este juego de interpretaciones que rodean a esta aparicin, que la sitan y a partir de la cual los sujetos le otorgan determinado signicado a aquellos signos que sobre el cuerpo han sido construidos como seales, indicadores o hitos de un mapa destinado a guiar la comprensin del otro. Es en este marco que la nocin de marcas corporales adquiere signicacin en este trabajo. En estas se condensan una serie de elementos que, a travs de desplazamientos metonmicos, se constituyen en seales de trayectorias vitales, del espacio de origen y otros elementos relevantes para que el sujeto pueda situar al otro en una determinada posicin en el espacio social. Estas adquieren un signicado diferenciado para cada segmento dentro de las clases medias e impactarn directamente en las interacciones entre individuos. En los resultados de la investigacin, llama la atencin que el componente relativo a los caracteres fsicos sea el ms transversal en la constitucin del sujeto clase baja o pobre, incluso ms relevante que el tipo de trabajo, la forma de hablar o el nivel educacional: en todos los segmentos se alude al color moreno de la piel, el cabello liso oscuro, el tamao pequeo y el sobrepeso. Los tres primeros son asociados a lo que los entrevistados llaman gentica indgena, aludiendo a marcas que portan no slo una historicidad remitida al sujeto en especco,
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sino tambin establecer la posicin de ciertos grupos en una trayectoria de largo plazo y carcter nacional. En el ltimo atributo el sobrepeso se vincula y condensa la falta de cuidado de la imagen proyectada, como indicador de una actitud similar frente a otros aspectos de la vida y a la existencia de una moralidad alternativa. As, el hecho de que los pobres sean medio gorditos para los entrevistados no slo reere la actitud aptica de este sujeto frente a su corporalidad, sino tambin es un indicador de la actitud que tienen frente a sus propias posibilidades de salir de la pobreza y a la existencia de una idea de belleza dentro de la cual el sobrepeso no slo tiene cabida, sino que tambin es deseable en ciertos circuitos sociales. Pese a estos elementos transversales, es claro que uno de los elementos que debe cruzar cualquier investigacin sobre las clases medias es la nocin de diferenciacin horizontal. Con el n de dar cuenta de estas diferencias horizontales al interior de las clases medias, se revisan a continuacin las distintas visiones, distinguiendo por trayectorias de movilidad social y niveles de ingreso. Inicialmente, la exposicin de resultados estaba planicada para ser realizada por cada uno de los grupos denidos, seis en total. Sin embargo, la importancia que adquirieron las trayectorias de movilidad social como elemento discriminatorio entre los grupos en relacin a sus percepciones de la pobreza hizo necesario replantear la forma de exposicin de resultados. Evaluando los elementos que establecan diferencias signicativas entre los sujetos, se construy un anlisis basado en las trayectorias de movilidad social. As, en los siguientes apartados se exponen los resultados en dos grandes grupos (Clase media origen clase trabajadora-Clase media origen clase media) aunque en el texto se apunta siempre a las diferencias en trminos de grupos de ingreso cuando esto constituye un elemento discriminatorio. Se considera que este cambio permite una mayor comprensin de los resultados y apunta de mejor manera aquellos elementos distintivos entre los grupos, a la vez que no se pierde la heterogeneidad de las clases medias contenidas ya en la seleccin de la muestra como criterio fundamental.
2. VIvIendo al da . PercepcIones de la clase medIa con orIgen de clase trabajadora Este grupo concibe el mapa simblico de clases como un espacio dentro del cual existen trnsitos posibles en lnea ascendente, en particular desde la clase trabajadora hacia las clases medias. Quienes comparten un origen de clase trabajadora muestran as algunas coincidencias en las imgenes y relatos sobre la clase trabajadora y la pobreza, basadas en tres aspectos fundamentales. En primer lugar, en torno al tipo de empleo y niveles de calicacin en donde prima la idea de sobreviven429
cia y vivir al da. La clase trabajadora se encuentra asociada laboralmente a ocupaciones informales, precarias y no calicadas: trabajadores de supermercado, vendedores, empleo domstico y aseo, existiendo tambin una vinculacin con el delito, ya sea el trco de drogas o el robo ocasional y/o sistemtico. Este grupo es representado a travs de la imagen de un sujeto cuyo nico inters es sobrevivir un da ms. El bajo ingreso y la inestabilidad laboral de estos individuos hacen que deban centrarse slo en la cobertura diaria de sus necesidades ms bsicas, por lo que se les construye como un sujeto que se encuentra en una constante situacin de emergencia:
La clase baja, pasa es que lamentablemente vive con un sueldo mnimo, es un sueldo en donde ellos tienen que ser capaces de hacerlo estirar para todo lo ms bsico, lo ms importante y eso es para m sobrevivir, para m la clase pobre sobrevive, porque con el sueldo mnimo no puede darse grandes lujos, grandes comodidades, entonces lo que hace la persona es sobrevivir, y si ellos quieren comprarse algo aprietan el cinturn en comida, en alguna ropa, etctera y logra comprarse con mucho esfuerzo alguna cosa (entrevista Caso 1, Empresaria, Ingreso Alto).
El hecho de encontrarse anclados en el crculo de la sobrevivencia implica que no pueda ni quiera tener otras perspectivas, por lo que la descripcin est principalmente por la ausencia de proyecto y ambicin: los individuos no logran ver ms all de su situacin concreta y de sus posibilidades inmediatas. Esta ausencia de proyecto y ambicin se constituye en una frontera simblica clave a partir de la que los entrevistados diferencian su posicin en relacin con la clase trabajadora. Est ligada causalmente a dos fenmenos distinguibles por los entrevistados: la falta de educacin/cultura y la comodidad, ubicados en el centro de un discurso explicativo sobre su posicin actual de clase media. As, se identica en el hogar de origen diferencias en torno a estos dos elementos que permitieron al sujeto involucrarse en un proceso de movilidad social. El primer fenmeno la falta de educacin/cultura implica un acceso limitado a elementos culturales tangibles o intangibles que van congurando el escaso desarrollo de la capacidad cognitiva y de anlisis de estos sectores, impidindoles la identicacin de vas de salida de su situacin y haciendo que no puedan pensar en otra cosa. Estas imgenes aluden a que no slo no tienen herramientas en el mbito de la educacin sino que tampoco tienen inters en desarrollar otros aspectos de su vida que no estn ligados a la pura subsistencia.
No estn las condiciones para nada ms, tienes que preocuparte prcticamente de sobrevivir, cambian tus metas, no puedes estar pensando
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en la universidad porque tienes que ir a buscar a tu mam porque la asaltan o tienes que preocuparte de sobrevivir porque estn baleando en la esquina, pasan a ser necesidades ms bsicas con las cuales no puedes tener necesidades superiores, ests preocupado de sobrevivir poco menos (entrevista Caso 2, Gerente, Ingreso Alto).
Llevan una vida sin perspectivas, marcadas por la ausencia de reexividad frente a la propia posicin: hay en la descripcin de la clase baja un fuerte componente de alienacin que se maniesta tambin en su uso y vinculacin con las drogas, el delito e incluso con sus patrones de consumo. Como indicador de esta falta de reexividad, preeren invertir en objetos de estatus que en elementos de primera necesidad, elecciones que no se condicen con su nivel de vida y que agudizan su precariedad. As, su falta de educacin/cultura les impide establecer prioridades en funcin de elementos ms all de lo inmediato:
Yo estudi en un colegio que era muy, muy peligroso, donde asaltaban y todo eso, con todo lo que pasaba en los colegios de all de La Florida, en algunos como ms marcados, como ms estigmatizados. Los chicos me decan yo no tengo para la micro3, no tengo para almorzar hoy da, tengo que juntar las monedas con mi mam, cosa que yo tambin viv cuando chico. Pero t no ves que mis compaeros estaban interesados en salir de eso y no me reero a salir de eso en tener ms plata, no me reero a eso, sino en tener un nivel de conocimientos mayor frente a la vida, al mundo (entrevista caso 27, Profesional contratado, Ingreso Medio).
El segundo fenmeno la comodidad identica en el gobierno y otras instituciones instancias que generan costumbre en quienes son objeto de su intervencin, instalando patrones de conducta basados en que darle de todo y produciendo hbitos persistentes que inhiben el desarrollo de proyectos a largo plazo, por la va de que los sujetos cuentan con este apoyo incondicional. Desde la clase baja hay un aprovechamiento en un sentido negativo, pues a pesar de haber otras opciones optan por lo que se encuentra ms a la mano y con el menor esfuerzo, en este caso el apoyo estatal y las subvenciones. Llama la atencin en este punto la percepcin de traspaso intergeneracional de estos hbitos, que generan la imagen de un crculo casi imposible de romper: la gente de clase baja deja que el hijo haga lo que quiera total despus todo se lo van a dar:
La gente se aprovecha de la salud, yo el otro da escuchaba en algunas comunas la falta de remedios, pero por ejemplo yo ac a todos mis
3 Coloquial: Transporte pblico.
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trabajadores les impongo y lo cual ellos deberan atenderse por FONASA, pero ellos pueden ir a un mdico equis y comprar sus remedios, no, ellos salen al consultorio, gran alegato que tengo con mi nana, con ellos, porque se estn quitando el derecho a un indigente, realmente a un pobre que no puede pagar y hay que darle los remedios, la gente lamentablemente se ha convertido en un vicio en que en la salud como se ha, como se regalan los remedios, la mayor parte de la gente preere hacer esas colas inmensas a las cinco de la maana, por el regalo de los remedios (entrevista Caso 1, empresaria, ingreso alto). El pobre quiere seguir siendo pobre, yo creo que por ah va la cosa. Porque si t miras a un pobre, el pobre tiene todo lo de una persona que trabaja, porque tiene salud gratis, tiene benecios gratis, tiene lucas4 que le dan con bonos, entonces realmente se le da la vida fcil y ellos no tienen como la capacidad de decir que el camino son los estudios, entonces dejan que el hijo haga lo que quiera, total despus todo se lo van a dar y va a ser fcil para l todo (entrevista Caso 3, directivo/ supervisor, ingreso alto).
Finalmente, los tres grupos de ingreso coinciden en torno al tema de la corporalidad de la clase trabajadora, en torno a la cual se establece otra frontera simblica relevante para la construccin de la posicin de clase media. Esta corporalidad est construida en este caso a partir de marcas vinculadas a lo biolgico y al cuidado del cuerpo: la clase baja es reconocible porque tiene el tamao, color de piel, pelo y ojos marcados por rasgos ms indgenas: son ms morenos y pequeos de estatura.
Igual es como el rollito, ms morenitos, como ms chascones5 que nosotros, todo eso (entrevista Caso 7, Profesional contratado, Ingreso Alto). Lo noto harto en la ropa y de las caractersticas fsicas, en que la gente ms pobre suele ser ms gorda, no s por qu, probablemente por algo con la alimentacin, o tambin porque se maneja otro estereotipo de belleza y suelen ser ms pequeas, ms gorditas y los hombres son ms bajos tambin, y de pierna corta yo creo que ms asociado a la composicin gentica indgena (entrevista Caso 25, Profesional contratado, Ingreso Medio).
Por otro lado, se le atribuye en todos los segmentos un sobrepeso evidente, elemento que se vincula discursivamente no slo a un descuido generalizado sobre el cuerpo, producto de su inmersin en la dinmica de la sobrevivencia, sino tambin a la existencia de parmetros
4 Coloquial: dinero. 5 Despeinados.
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alternativos de belleza, dentro de los cuales la extrema delgadez sera considerada como algo positivo slo en los estratos superiores a la clase trabajadora. Esta imagen de un criterio esttico diferenciado habla tambin de la posicin de distancia en la cual se ubica el sujeto al hablar de la clase trabajadora, establecindole como un sujeto perteneciente a un mundo completamente diferente del hablante. La corporalidad de la clase trabajadora est marcada tambin por un discurso respecto a la falta de cuidado general, que se maniesta no slo en el sobrepeso que se identica como rasgo sustantivo, sino tambin en los hbitos de higiene y presentacin personal, marcados por la falta de prolijidad. As, los discursos de los entrevistados va construyendo tres marcas corporales que resultan distintivas de la clase baja: el sobrepeso, rasgos indgenas y la falta de cuidado hacia la imagen proyectada. En trminos de estilo se seala que la ropa comprada en Patronato6 o el Mercado de Bo Bo7 es de menor calidad y peor gusto, se observa una mayor uniformidad y en los hombres se alude a la inversin en artculos destinados a la ostentacin, como zapatillas, ropa de invierno o deportiva de marcas caras e incluso de lujo:
La gente que tiene menos plata se le nota en los zapatos, no siempre son de cuero, en la marca de los jeans que tambin distingo, en el algodn de la polera que suele no ser algodn, o en que se va a comprar ropa a Patronato y que es ropa sinttica generalmente y como muy a la moda, muy a la moda, todo a la moda, con la polera oreada, con el pantaln nevado, no s qu ms. Y todos iguales y de pelo ms feo y fsicamente son nias o hombres que son ms pequeas, de tamao (Entrevista Caso 25, Profesional contratado, Ingreso Medio).
Dentro de estos elementos comunes, es posible encontrar algunas variaciones a partir de los grupos de ingreso a los cuales pertenecen los sujetos. Para quienes se encuentran en el grupo de ingreso alto, hay un elemento ms que se agrega a los fenmenos que estn causalmente relacionados con la falta de ambicin y proyecto de la clase trabajadora: la segregacin. Este elemento refuerza y establece un marco ms general al elemento anteriormente establecido relativo a la existencia de criterios estticos diferenciados, al referir que la clase baja vive en sectores en los cuales se hace dicultoso tener contacto con gente de
6 Sector ubicado en el centro de la ciudad de Santiago de venta de ropa de produccin nacional de muy bajo costo, de venta al por mayor y al detalle. 7 Famoso mercado de antigedades, artculos de segunda mano y de ropa de baja calidad, de elaboracin nacional o importacin de bajo costo. Ubicado en una zona de la ciudad catalogada como peligrosa, es tambin conocido como el lugar donde se realiza con frecuencia la reduccin de especies robadas.
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otras clases sociales, por lo que desarrolla una forma de vida y una moral alternativa en las que el desarrollo de proyectos a largo plazo no tienen cabida y, mucho menos, aquellos proyectos vinculados a generar una salida de esta situacin. De esta manera, orientan sus fuerzas a la obtencin de ese ideal legtimo en el imaginario de la marginalidad: el delincuente ms fuerte, la mujer casa a temprana edad, el dinero fcil:
Nosotros como familia pasamos un periodo sper malo, vivimos en la poblacin Santa Olga, despus vivimos en la Bandera y conoc bastantes realidades de ese estilo y hay gente que no va a salir nunca porque, la pobreza no va con lo material, parte de lo material va con el tema de la formacin, de la educacin entonces no van a salir nunca porque piensan que es el mejor el ms choro8, que quieren ser el narco9 ms malo, el que quiere pegarle a todos, son otras cosas las que se valoran en las poblaciones [] (entrevista Caso 2, Gerente Directivo, Ingreso Alto).
Para quienes se encuentran en el grupo de ingreso bajo, si bien se comparte el componente de sobrevivencia en la descripcin de la clase trabajadora, hay un mayor nfasis en ste de la idea de vida de privaciones, en la que adquiere mayor relevancia el componente de sufrimiento de la clase trabajadora. Esta vida de privaciones est ligada a la imagen de una cotidianeidad y trayectoria de vida plagada de dicultades, en las cuales los sujetos deben sacricar aspectos importantes de su desarrollo y el de sus hijos por la dinmica de la sobrevivencia, lo que incluye la insercin en crculos delincuenciales con todos los peligros que esto implica. As, cuando se habla de la cotidianeidad de la clase baja se hace referencia a ideas como sacricio, vida sufrida y de mucho esfuerzo, mecanismo discursivo a partir del cual la vida de la clase baja pasa a constituirse en todo lo que este segmento quiere evitar en su propia vida, para lo cual trabaja y busca mejorar. La cercana que perciben con sta en el espacio social, reforzada por el propio origen de los entrevistados, hace que esta vida de privaciones propia de la clase baja sea un fantasma que la ronda constantemente y evitarla constituye la razn fundamental para el desarrollo de estrategias para mejorar su posicin en trminos de ingreso, educacin y ocupacin. En este marco, aquellos elementos que identican como positivos en la clase media son precisamente aquellos que les permiten mantener esta distancia en relacin a la vida de privaciones de la clase baja: la motivacin en contraposicin con la falta de proyecto y ambicin que caracteriza a la clase trabajadora, el empuje en contraposicin con la comodidad y la apata.
8 Coloquial: Valiente. 9 Coloquial: Narcotracante.
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Para quienes se encuentran en el grupo de ingreso medio, hay varias diferencias importantes dentro de su construccin de clase trabajadora, marcada por la complejidad de las descripciones de estos entrevistados. En primer lugar, se puede ver que la nocin de sobrevivencia no pasa por el bajo nivel de ingreso solamente, sino que se hace referencia directamente a una condicin de pobreza, dentro de la cual los sujetos no encuentran forma de satisfacer sus necesidades de comida, vivienda y mucho menos de educacin, recreacin y cultura. Otra variacin importante es que en este grupo de ingreso se pueden distinguir dos sujetos diferenciados dentro de la clase trabajadora. En primer lugar encontramos a la gente de trabajo caracterizada por los entrevistados como sujetos que tienen puestos muy mal pagados, pero muy exigentes ya sea en trminos fsicos, por lo prolongado de su jornada o por las malas condiciones laborales en que se encuentran. Esta gente de trabajo siempre se asocia a un hogar, al mantenimiento de una familia numerosa que hace necesario que los individuos se mantengan en una constante lucha por sobrevivir a travs de trabajos no calicados como meseros, aseadores de las calles, comercio informal, por nombrar los ms recurrentes. El segundo sujeto es el aite10, que reere a aquellos hombres y mujeres predominantemente jvenes que estn asociados al mundo delincuencial, al consumo y distribucin de drogas y a la violencia. Estos sujetos se mueven en un mundo marginal, en el cual existe una moral paralela o alternativa, a travs de la cual los individuos construyen su identidad y legitimidad antes otros con mecanismos distintos a los que se usan en el resto de la sociedad, directamente vinculados al ejercicio de la violencia. En la descripcin de estos sujetos llama la atencin la descripcin diferenciada por gnero que se realiza: mientras que los hombres son asociados a delitos como narcotrco o asalto, las mujeres se encuentran asociadas al pequeo robo, el ser mechera11 y sobre todo, al rol de una maternidad numerosa. En ese sentido, hay un discurso fuertemente moralizante hacia el control de la sexualidad femenina al aludir que tienen hijos de varios padres y que es precisamente esta cantidad numerosa de hijos el que refuerza el crculo de la pobreza:
Yo creo que clase baja la conoc y tal vez exista, debe haber gente, o sea, sacando los indigentes, sacando esa gente, los mendigos y todo eso, yo creo que clase baja en La Pintana, yo v harto, eran mujeres con mu10 Coloquial. Aunque tiene mltiples signicados en funcin del contexto, se puede asimilar a un sinnimo de la expresin lumpen, que intenta aunar una pertenencia a la clase baja con un comportamiento del orden de lo delincuencial. 11 Denominacin que se usa para quienes roban especies a pequea escala en tiendas departamentales o supermercados.
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chos hijos, sin trabajo, mucho problema judicial, hijos de varios paps, no s, parece que son medias polgamas las mujeres de clase baja, de diferente padre y generalmente asociados al delito tambin, generalmente (entrevista Caso 28, Profesional Contratado, Ingreso Medio).
Otro nfasis diferenciado en este grupo es que el componente de ausencia de proyecto y ambicin no solo se maniesta en un comportamiento alienado de consumo, sino que tiene una expresin en el plano poltico, a partir de un comportamiento poltico clientelista, que sigue la lgica que intercambia apoyo electoral por bienes materiales que constituyen a los ojos de los entrevistados migajas, sin mantener la delidad con ningn actor poltico y reforzando as un sistema poltico que les excluye. As, en este segmento se le atribuye una responsabilidad importante en la reproduccin de su situacin de precariedad y pobreza:
Veo mis vecinas de la esquina que viven como cinco familias en la casa de la esquina y votaron por Piera, y t dices voy a hacer algo por estos y despus van a votar por Piera?. Mi hermana estudia trabajo social, trabajaba en la Gobernacin de Talca y le tocaba ver miles de casos tambin de viejas, que regalndoles cosas, dndoles miles de facilidades, yendo a buscarlas en auto para votar y terminan votando por Piera. Aunque por otro lado s que esa gente no tienen por qu ser eles a nada porque son gente por pocos recursos, por poco desarrollo intelectual, por una cosa de comida de libros y de acceso a la informacin, entonces a m me sirve en tanto me d, no importa quin me d, pero que me d (Entrevista 25, Profesional Contratado, Ingreso Medio).
En esta misma lnea, hay en el grupo de ingreso medio otro componente vinculado a la participacin de los sujetos de clase trabajadora en las dinmicas de discriminacin que delimitan la reproduccin de la pobreza. Los entrevistados identican en estos sujetos un comportamiento marcado por la creencia de la propia desventaja: las personas de clase baja tienden a evaluar su posicin como una posicin de desventaja y a naturalizarla al punto de automarginarse o asumir una actitud de inferioridad frente a otros, incluso antes de que stos establezcan una distancia entre ellos, manteniendo una actitud vinculada a la subordinacin. Esta percepcin de desventaja se basa en la conanza mermada que tienen al notar la falta de lenguaje y de conocimientos que tienen en relacin a otras clases, quienes han accedido a una mejor educacin formal y no formal:
La gente que tiene menos recursos tienden a idolatrar a estos personajes de clase alta y tiende a menospreciarse sola. Son re pocos capaces de entablar una conversacin con uno de stos. Creo que es gran responsabilidad de la gente que tiene menos recursos en llegar a mirarlos a la cara, porqu les tienen miedo, es raro, es raro. He encontrado
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gente que no habla, y sabe mucho, y se omite, y claro, no puede hablar ms y tiene un miedo escnico tremendo cuando el otro le tira alguna palabra tcnica. Como una cosa de poder de lenguaje, de conocimiento. Y de conanza tambin del otro lado (entrevista Caso 29, Tcnico en cargo de responsabilidad, Ingreso Medio).
Este es un elemento contradictorio pues a pesar de que parece haber una interpelacin a la igualacin actitudinal por parte de los entrevistados, la representacin de la clase trabajadora siempre est apuntando a mostrar que la desventaja de estos individuos es real y que se inscribe en el orden de lo que no se puede esconder y que difcilmente se puede revertir. Mientras sealan que cuando se enfrentan a la clase alta deberan tener una actitud de iguales, por otro lado recalcan que hablan muy mal o que por mucho que vayan al colegio no cambian. De la misma forma aluden a que hay en estos sectores poco desarrollo intelectual que est marcado por la ausencia de un acceso temprano a buena alimentacin, informacin y libros. En ese sentido este atributo tiene dos planos contradictorios: creencia de la propia desventaja/constatacin de la desventaja real.
Cuadro 1 Percepciones de la clase media con origen de clase trabajadora
Sujeto Clase Alta. Privilegio
Frontera Impermeable
+
Clase Media
Mo
Hogar de origen
dad vili
ia soc
l:
ir sal
Frontera Permeable
Ingreso Alto Segregacin
Ingreso bajo Sobrevivencia. Trabajos no calicados. Ingreso bajo. Vivir al da Falta de proyecto y ambicin Vida de privaciones Ingreso me dio Pobreza Dos sujetos: gente de trabajo el aite Clientelismo. Creencia de la propio desventaja/ desventaja real
Sujeto Clase Baja.
Marcas corporales: Componente ind gena. Falta de cuidado del cuerpo, sobrepeso. Criterio esttico diferenciado.
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2. El otro InvIsIble . PercepcIones de la clase medIa con orIgen de clase medIa En este segmento la percepcin negativa de la clase trabajadora se atena un poco, mostrando un carcter ambivalente marcado por las ideas de dicultades y distancia. Aunque se encuentra asociada a trabajos rutinarios, mal pagados y a la ausencia de estudios profesionales, la clase baja adquiere una connotacin ms positiva que la clase alta aunque su descripcin es claramente ms vaga. Se le asocia a una familia numerosa, a una condicin de pobreza, humildad y un mal pasar, pese a que viven una vida ligada al trabajo. La vaguedad de su descripcin es una muestra de lo lejano que es considerada en trminos de distancias sociales, lo que se puede explicar por lo estraticadas que son las redes sociales de un individuo en el contexto chileno, as como a partir de lo altamente segregado de la ciudad de Santiago. En este contexto, los entrevistados nacidos y establecidos en barrios del sector centro y oriente de la ciudad han tenido poco contacto con sujetos susceptibles de ser considerados clase trabajadora, fuera de las interacciones en el marco de los servicios en ocasiones ciertos individuos les han prestado, por lo que cuando son requeridos a nombrar uno o dos ocupaciones que consideran de clase trabajadora o de pobres, todos los entrevistados de este grupo nombran las nicas que les resultan ms cercanas por el contacto cotidiano: porteros, trabajadores de la basura y barrenderos. Su referencia a este tipo de trabajadores para la conformacin de una descripcin de clase baja se cristaliza en la identicacin de una actitud corporal ligada al servicio, a la que aluden cuando sealan que la gente de clase baja tiene una actitud corporal tendiente a bajar la mirada. As, en el plano corporal es donde los entrevistados identican con mayor uidez y especicidad algunos elementos distintivos, marcada por elementos de carcter juvenil como el tipo de calzado o la presencia de tatuajes que contrasta con la imagen de trabajador ligado a los servicios cotidianos, pareciendo responder ms a una imagen meditica de determinado tipo de jvenes representados en los medios como pertenecientes a la clase baja: el ideal esttico difundido a travs de la msica reggaeton. Este hecho refuerza que la distancia entre la propia posicin y la clase trabajadora es tan grande para los entrevistados, que hace que slo pueden elaborar una descripcin distintiva a partir de dos tipos de contacto: a travs del servicio y a travs de los medios. De esta manera, uno de los elementos ms relevantes en este grupo es la centralidad del componente corporal en la descripcin de la clase trabajadora. En todos los grupos de ingreso, es el primer elemento mencionado siendo transversales las marcas corporales como el sobrepeso, el color de la piel, los ojos y la estatura. 438
Me imagino como el poblador, por ejemplo, gente, pobladores, mujeres que salen gorditas, hombres de piel morena, niitos con los pies sucios (Caso 10, Profesional contratado, Ingreso Alto).
Esta descripcin se articula con una compleja descripcin sobre marcas corporales vinculadas al estilo, asociada a una ausencia de gusto para vestir expresada en dos fenmenos: el efecto cardumen, que reere a la uniformidad ciega en la forma de vestir, sin intentar amoldar los criterios de la moda a sus caractersticas personales y la ostentacin kitsch, vinculada a la inversin de dinero en objetos de vestuario, calzado o accesorios que muchas veces pueden ser valiosos, pero que son demasiado llamativos: zapatillas excesivamente grandes, ropa con marcas a la vista o muy brillantes, lo que se opone completamente a la esttica austera que los entrevistados identican como propia de la clase media en la que se ubican:
Puede ser que de repente la moda que se repite mucho, o sea la gente, podemos decir que andan todas vestidas iguales, todas las niitas andan todas iguales, es el pantaln a la cadera muy apretado, aunque casi siempre no tienen el cuerpo necesario para usarlo (entrevista Caso 8, Profesional contratado, Ingreso Alto). Las zapatillas, que es un tema, la gente de clase ms modesta anda con unas zapatillas gigantes y es sper signicante para ellos todo eso de la marca y que sean bien grandes (entrevista Caso 9, Profesional contratado, Ingreso Alto).
Dentro de estos elementos comunes, es posible identicar algunas diferencias entre grupos de ingreso. Para quienes se encuentran en el grupo de ingreso alto, la diferencia fundamental tiene que ver con que la vaguedad de la descripcin es particularmente notoria. Pero no slo eso: tambin es posible observar que, a menos que esta descripcin sea requerida especialmente por el entrevistador, la conguracin del mapa simblico de clases de este grupo no contempla un sujeto de clase trabajadora, sino que traza su principal frontera frente a una clase media en la cual identican elementos vinculados a los sectores populares, pero que no constituyen parte de ellos: la clase media modesta o recin llegada. Interpelados a construir una descripcin, estos entrevistados se basan principalmente en la corporalidad, aludiendo a las guras mediticas clsicas de niitos con los pies sucios como eje principal de la descripcin. Pese a la vaguedad, en este segmento la clase trabajadora tiene un componente ms negativo que en los otros dos grupos de ingreso y aquellas marcas corporales consideradas como distintivas
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de la clase trabajadora y de los pobres, son justamente aquellos connotados negativamente en una clase media modesta, considerada la negacin de elementos estticos y corporales positivos de la propia posicin. La escasa relevancia de este actor en el mapa simblico de clases de quienes provienen de hogares de clases medias ha llevado a que se le denomine a la clase trabajadora y a la pobreza el sujeto invisible. Para quienes se encuentran en el grupo de ingreso bajo, la clase trabajadora tiene una connotacin ms positiva y la idea de dicultades adquiere un nfasis ms vinculado a la idea de esfuerzo. En ese sentido, la clase baja est siempre referida posiciones de trabajo muy exigentes y a la presencia de condiciones adversas que les impiden a estos individuos pese a su esfuerzo y trabajo superar su condicin de pobreza. Familias extensas, largas enfermedades, falta de educacin, infancias difciles y falta de oportunidades, son algunos y quizs los principales elementos asociados a la idea de condiciones adversas, que estructuran una cotidianeidad difcil dentro de la cual los individuos logran apenas sobrevivir. A partir de estas condiciones, se estructura la imagen de una clase baja vctima de sus propias circunstancias o de su mala suerte, vinculndola a un crculo que les mantiene atrapados en esa condicin y en el cual no es posible vislumbrar la posibilidad de una salida. Para quienes se encuentran en el rango de ingreso medio, la descripcin de la clase baja se complejiza al existir dos sujetos anidados en el discurso: la gente buena y la gente mala. La gente buena es aquella identicada con ocupaciones no calicadas, en tareas de rutina y jornadas laborales extensas: se esfuerza mucho, trabaja por poco dinero y obtienen pocas retribuciones. Lo extenso de su jornada se ve agudizado por lo extenso de los traslados en transporte pblico, dado que en su mayora viven en sectores marginales y trabajan fuera de stos. Esta ltima idea alude a la dimensin concreta de las distancias sociales que este grupo identica entre la propia posicin y la de la clase baja, sealando que viven en un lugar perifrico tan lejano al suyo que la distancia parece irremontable. Estos lugares propios de la clase baja son compartidos por estos sujetos con la gente mala, lo que aumenta su inhospitalidad. Dentro de la descripcin de la gente buena un elemento que llama la atencin es la fuerte connotacin de gnero, pues las descripciones se asocian mayoritariamente a mujeres: madres dueas de casa, la nana o la clsica mujer shilena12 aperrando13, sta ltima imagen
12 La Sh alude a una determinada forma de pronunciar la ch en la clase baja. Con el tiempo se ha convertido en una marca de distincin clave, identicada por casi todos los entrevistados provenientes de hogares de clase media. 13 Soportando circunstancias adversas.
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asociada a mujeres jefas de hogar de sectores populares, que no cuentan con ayuda de parte de los padres de sus hijos y que los mantienen a fuerza de trabajo domstico o venta informal. La gente mala en cambio est vinculada a la masculinidad y tiene que ver con lo delincuencial y con tres tipos de individuos delimitados por tipos de conductas moralmente cuestionables. El lumpen como reejo de un sujeto que vive con la ley del ms fuerte, que busca aprovecharse incluso de sus vecinos, a pesar de su pobreza y que se asocia a acciones como el matonaje, las pandillas y otro tipo de delitos menores, aunque sin una organizacin central. El narco como gura que encarna no slo el comercio ilcito de drogas, sino un sistema de vida basado en el respeto a una tica y una autoridad alternativa a la del resto de la sociedad, marcados por la idea de corrupcin y violencia instrumental. El ladrn como gura de aquel que no busca generar sus propios ingresos porque le resulta ms fcil obtener ilegtimamente el que obtiene la gente buena, los trabajadores:
La clase baja, hay varios tipos, est la clase trabajadora: el que agarra la parte mala, la parte peor, pero que igual se saca la mugre: la gente trabajadora, que se levanta temprano tiene que ir a trabajar al mall, se banca dos horas en micro de ida, dos horas en micro de vuelta. Me los imagino viviendo en Puente Alto, Maip, puede ser Quilicura, tpico de las periferias en las ciudades donde hace ms fro, donde llueve ms, dnde se inunda ms, o donde hace ms calor en el verano y despus est ya el lumpen, ah puede meter a los delincuentes, al narcotracante, al ladrn (entrevista Caso 32, Empresario, Ingreso Medio).
Estos sujetos de clase baja comparten el espacio de la marginalidad, ubicada principalmente en las comunas de la ciudad de Santiago. Pero no slo comparten esta especialidad sino tambin atributos del plano ms cognitivo o actitudinal, marcados por la idea de alienacin, al igual que en otras descripciones de la clase baja analizadas anteriormente. Estos sujetos la gente buena y la gente mala comparten tambin elementos en el plano de la corporalidad que los hace distinguibles independientemente de la ropa y que pasan principalmente por aquellas marcas corporales descritas como rasgos indgenas pero tambin por elementos vinculados a los hbitos, como es que el pelo es opaco por falta de aseo y el olor ya que la persona que es menos que clase media tiene un olor especial. A estos elementos se les suman aquellos ms distintivos de la gente mala: zapatillas de gran valor, corte de pelo y ropa ms informal y deportiva:
Yo que viajo a diario tomo el metro que ac, no s si te ha tocado estar en metro, por ejemplo ah uno se da cuenta, una de dos, t dices
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realmente no tienen recursos o realmente es cochina, por que lo notas hasta en el olor de su piel, en su ropa, hasta en el pelo, el pelo no brilla es opaco, entonces de repente t decs, bueno, a lo mejor yo tengo el pelo opaco porque me lo lavo da por medio, pero no como que la persona menos de clase media como que tiene no s si un olor especial, no lo s, la verdad no te podra decir pero si es identicable, en la ropa, en la forma de vestirse, en la forma de hablar, de expresarse (entrevista Caso 33, Empresaria, Ingreso Medio)
Cuadro 2 Percepciones de la clase media con origen de clase media
Clase media Recin llegada
F r o n t e r a
+
Clase Media Normal
F r o n t e r a
Sujetos Clase Alta: Trabajo y Distancia
-+
Frontera Permeable
Sujeto clase baja Ingreso alto Dicultades y distancia. Trabajos no calicados y rutinarios ingreso bajo Centralidad de Marcas corporales: Sobrepeso. Gentica indgena. Falta de gusto y aseo.
+-
Ingreso alto Trabajos no calicados familia numerosa Ingreso bajo Esfuerzo. Condiciones para la salida o movilidad social. Clase vctima Ingreso medio Gente buena Gente mala (lumpen, narco y ladrn) Cotidianeidad dif cil Alienacin. Actitud de inferioridad y consumismo irracional.
ConclUsIones Este trabajo representa una primera aproximacin al fenmeno de la construccin del sujeto pobre desde las clases medias. Aqu se han expuesto las percepciones mayoritariamente negativas que desde las clases medias se producen respecto a estos grupos, enmarcando las interacciones que en el plano cotidiano establecen los individuos e instalando los cimientos de argumentos sobre la reproduccin de la pobreza y la desigualdad que es preciso incorporar a la discusin sobre estudios del rea, sobre todo si se atiende a que estas percepciones tienen un correlato en una determinada semitica de lo corporal que establece marcas, a veces indelebles y estigmatizantes, sobre ciertos sujetos. 442
En el marco de este seminario, algunas ideas a modo de conclusiones preliminares. En torno a los resultados, resulta llamativa la visin negativa que las clases medias tienen de quienes identican bajo su propia posicin. Pese a que existen diferencias importantes en cada uno de los segmentos analizados, todos ellos comparten una visin negativa y, sobre todo, una condensacin de esta mirada negativa en determinadas marcas corporales como son rasgos asociados a lo indgena, el sobrepeso, formas de vestir vinculadas al consumo irracional, los dos ltimos elementos que construyen a partir de la idea de falta de cuidado corporal adecuado la nocin de un sujeto en permanente falta, un sujeto cuya condicin es, por lo tanto, normalizada y justicada a partir de los sujetos. Una visin particularmente elocuente del vnculo que existe tras estas ideas de corporalidad y la legitimacin de determinadas posiciones es la que se observa cuando este descuido del cuerpo alude a elementos vinculados a la reproduccin y a la sexualidad femenina, aludindose que no saben por qu tienen montn de hijos de distintos padres (Entrevistas. Santiago de Chile, 2011). Este descuido se encontrara, para algunos de los entrevistados, en la base de los crculos de la reproduccin de la pobreza y llama la atencin de los alcances que una poltica de erradicacin de este fenmeno puede tener sin comprenderlo como un fenmeno relacional, en el cual se pone en juego la moralidad de la sociedad toda. En este contexto, los resultados de la investigacin establecen la necesidad de profundizar en el estudio de tres reas que han sido tangencialmente tocadas y metodolgicamente poco tratadas en los estudios sobre pobreza y desigualdad: las dimensiones subjetivas y cotidianas tras el proceso de reproduccin de estos fenmenos; el rol de los sujetos que no se encuentran en condicin de pobreza en su persistencia y, por ltimo, el rol de lo corporal en las dinmicas de construccin de sujeto, ya sea a partir de su involucramiento en dinmicas de discriminacin como en su calidad de soporte performtico, a partir del cual el sujeto pone en escena y es ledo por los otros presentes en el mundo social. En cada uno de estos planos queda largo camino por recorrer.
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Rosa Elizabeth Flores Medina*
SER POBRE, DESDE LA PTICA DE LOS BENEFICIARIOS DE PROGRAMAS SOCIALES DE REDUCCIN DE LA POBREZA EN AMRICA LATINA
El propsito de este artculo es contribuir al debate sobre la pobreza a partir de la presentacin de la opinin de la poblacin (denida como pobre monetario), sobre los niveles de bienestar en sus comunidades. Estos testimonios fueron recogidos en procesos participativos realizados con poblacin beneciaria de diversos programas de reduccin de la pobreza. Se presentarn las palabras de la poblacin de algunas comunidades de Colombia, Per, Ecuador y Nicaragua. Complementa la presentacin de la informacin de las encuestas de hogares aplicadas en esos pases, especcamente la relativa a la variable de mayor relevancia para la poblacin para denir los niveles de vida: los activos.
* Doctora en Economa Laboral de la Universidad de Ciencias Sociales de Toulouse (Francia) y Mster en Economa Laboral de la American University (EE.UU.). Actualmente es Gerente General de Monitoreo, Vigilancia e Impacto Social SRL, rma de consultores radicada en el Per, especializada en el desarrollo de Estudios Socioeconmicos as como en el diseo de Sistemas de Monitoreo y Evaluacin. Asimismo es Consultora Internacional de diversos organismos internacionales, como el PNUD, PMA y el Banco Interamericano de Desarrollo. Sus lneas de investigacin son: Niveles de Vida y Pobreza; Mapas de Pobreza e Inversin Social; Seguridad Alimentaria y Nutricional; Empleo e Ingresos; Lneas de base y evaluaciones de Impacto de Programas Sociales; y Diseo de Sistemas de Monitoreo y Evaluacin de programas y Proyectos.
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ImportancIa de la defInIcIn de pobreza segn la percepcIn de los pobres Las deniciones de pobreza que se vienen utilizando se sustentan en una conceptualizacin desarrollada bsicamente por acadmicos, las cuales han derivado en una gama de metodologas de medicin, evaluacin y diseo de polticas de pobreza. Los enfoques ms difundidos son los de carencia de ingresos, necesidades bsicas y actualmente el de multidimensionalidad de la pobreza. No obstante, ninguno de estos enfoques se deriva de un proceso de consulta a los propios protagonistas. Rara vez se escucha que una conceptualizacin y su consecuente medicin es producto de haber escuchado de manera sistemtica las voces de los pobres. Conocer la percepcin y valorizacin de la poblacin sobre los niveles de bienestar va a permitir desarrollar un abordaje metodolgico ms ajustado a la realidad. Una adecuada denicin conceptual y operacional de la multidimensionalidad de la pobreza debera partir de la forma en que es concebida por la poblacin, especialmente por la poblacin clasicada por los ejecutores de programas sociales como pobres o extremadamente pobres. Sus palabras deberan constituirse en los referentes principales para la adopcin de una denicin que supere la concepcin de la pobreza monetaria y verdaderamente reeje las dimensiones ms relevantes de esta realidad. En el marco del enfoque muldimensional, las palabras de los pobres permitirn la inclusin de variables no consideradas preliminarmente en las metodologas desarrolladas, pero que para la poblacin son fundamentales. En virtud de esta necesidad en los ltimos aos, diversos investigadores e instituciones han venido realizando procesos de consultas a la poblacin y en base a las respuestas obtenidas enriquecer el debate sobre el signicado de ser pobre o estar en mejor situacin o peor situacin en determinados contextos, especialmente en aquellos focalizados para la realizacin de acciones de lucha contra la pobreza. Entre los estudios que ha permitido recoger los aportes, vale destacar los llevados a cabo por el Banco Mundial en 1999, cuya publicacin La voz de los pobres fue difundida por esa institucin en los primeros aos de la dcada de 20001. Sin embargo, ni la propia institucin que realiz el estudio utiliz los resultados obtenidos con nes de reconceptualizacin de la pobreza y, menos an, para desarrollar propuestas metodolgicas tendientes a incorporar las reas de bienestar y calidad de vida, mencionados por las personas calicadas como pobres en la medicin. La operacionalizacin de pobreza que lidera
1 Narayan, Deepa 2000 La Voz de los Pobres Hay alguien que nos escuche? Publicado para el Banco Mundial (Ediciones Mundi-Prensa: Madrid, Barcelona, Mxico).
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Rosa Elizabeth Flores Medina
esta organizacin continu siendo la de la pobreza monetaria, no obstante el amplio debate en torno a este tipo de medicin. Con miras al rescate de las consideraciones de la poblacin sobre los niveles de vida, resulta sumamente relevante realizar regularmente los procesos de consulta, en los que la propia poblacin dena los factores clave que les permiten estraticar a las familias de sus comunidades. Esta actividad viene siendo incorporada por algunas instituciones de manera regular, en el marco de las evaluaciones de resultados e impacto de diversos programas de reduccin de la pobreza. En tal sentido, considerando que las evidencias producto de los procesos realizados pueden contribuir al debate renovado sobre la conceptualizacin de la pobreza, se han rescatado algunos casos de los estudios realizados por MVI Social en comunidades beneciarias de proyectos sociales de Colombia, Per, Ecuador y Nicaragua.
La poblacIn consUltada El proceso de consulta se realiz durante las evaluaciones realizadas a proyectos sociales de relevancia para los pases, por su implicancia en la reduccin de los niveles de pobreza de la poblacin beneciaria. Se trata de proyectos ejecutados por instituciones gubernamentales u organismos internacionales de los cuatro pases, a saber:
Cuadro 1 Proyectos en los que participa la poblacin consultada
Pas Ecuador Proyecto/Programa Reforzamiento de organizaciones indgenas y apoyo a la recuperacin de productos tradicionales en zonas alto andinas de Ecuador y Per. Programa Oportunidades Rurales. Objetivo Contribuir a la mejora de la Seguridad Alimentaria de las familias de las comunidades indgenas.
Colombia
El propsito del Programa es incrementar las posibilidades de acceso de los pobres rurales y sus microempresas a recursos nancieros, servicios tcnicos, conocimientos e informacin para el desarrollo de sus iniciativas.
Nicaragua
Fortalecimiento de la Oferta Sostenible de El objetivo de desarrollo del proyecto es el de contribuir a la Cadena Maderera en Nicaragua. la reduccin de la pobreza y calidad de vida en la RAAN y en actores clave en la cadena de valor de la madera en Nicaragua. Promocin del Desarrollo Sustentable Contribuir al desarrollo socioeconmico sustentable de en Microcuencas Altoandinas - PER 6240. los habitantes de 32 microcuencas altoandinas de los departamentos de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac. Programa Aliados. El objetivo central del programa es mejorar los activos y las condiciones econmicas de aproximadamente 53.600 familias rurales en las reas seleccionadas de Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Junn, Hunuco y Pasco.
Per
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En el marco de la evaluacin se realizaron procesos participativos con instrumentos cualitativos, los cuales tenan por nalidad recoger la opinin de los beneciarios sobre los procesos llevados a cabo por el proyecto y los resultados obtenidos, as como sobre las lecciones aprendidas y recomendaciones. Una de las herramientas aplicadas fue la denominada Midiendo nuestro Bienestar, la cual permite identicar y agrupar por estratos a las familias de las comunidades de acuerdo a su nivel de bienestar (los que estn mejor, los que estn regular y los que estn peor) y conocer la opinin de los consultados sobre las razones para ubicarlas en cada grupo. Entre las principales caractersticas de la poblacin consultada vale destacar sus niveles de pobreza monetaria, variable que ha dado lugar a que sea considerada beneciaria del proyecto.
Cuadro 2 Poblacin consultada segn proyectos y nivel de pobreza monetaria
Pas/Proyecto Ecuador. Reforzamiento de organiz. indgenas y apoyo a la recuperacin de prod. tradicionales en zonas alto andinas de Ecuador y Per. Colombia. Programa Oportunidades Rurales. Poblacin consultada Poblacin de la comunidad de Sanjapamba de la Parroquia San Andrs, Cantn Guano. Nivel pobreza monetaria Pobreza: 65,2% tienen un nivel de gasto inferior a los U$S 2 per cpita diarios. Pobreza Extrema. 14,1% tienen un nivel de gasto inferior a U$S 1 per cpita diario.
Productores participantes en el Programa Pobreza: 54,3% tienen un nivel de de tres departamentos: Huila, Sucre y gasto inferior a los U$S 2 per cpita Santander. diarios. Pobreza Extrema: 34,2% tienen un nivel de gasto inferior a U$S 1 per cpita diario. Pobreza Extrema: 76% de hogares tienen un nivel de gasto inferior a U$S 1 per cpita diario. Pobreza monetaria total: 81,2%; Pobreza extrema: 49,1%
Nicaragua. Fortalecimiento de la Productores participantes en el proyecto Oferta Sostenible de la Cadena de la Regin Atlntica de Nicaragua Maderera en Nicaragua. (Miskitos). Per. Promocin del Desarrollo Sustentable en Microcuencas Altoandinas -PER 6240 Poblacin de comunidades de las microcuencas Macro, Qochapampa, Paqcha y Pomabamba de los departamentos de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac.
Per. Programa Aliados.
Pobreza monetaria total: 57,5%; Productores participantes en los Planes de negocio nanciados por el programa de las comunidades de Socos y Ambo del Pobreza extrema: 38,8% Departamento de Ayacucho.
Fuente: Informes de Evaluaciones de los proyectos realizadas por MVI SOCIAL SRL.
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DefInIcIn de Una famIlIa en mejor o peor sItUacIn segn palabras de la poblacIn Los procesos de consulta realizados han puesto en evidencia una variable que no est siendo considerada en los enfoques actuales para la medicin de la pobreza, como es la relativa a los activos. Los resultados de los procesos permitieron visualizar que para la poblacin de escasos recursos, los niveles de bienestar se encuentran bsicamente asociados a los elementos que dan una relativa seguridad, rerindose prioritariamente a los activos. En otras palabras, para los grupos consultados lo que permite clasicar a las familias de su comunidad por niveles de vida es fundamentalmente el nivel de capitalizacin del hogar, dentro del cual cobran una relevancia especial los activos que conforman el capital fsico (tierras, vivienda, bienes) y los que constituyen el capital humano (especialmente educacin). La sntesis de las palabras de los beneciarios se presenta a continuacin. Se pudo apreciar asimismo que la referencia a los ingresos fue prcticamente nula, lo cual corrobora lo mencionado por otros estudios en que se seala que los pobres casi nunca hablan de ingresos.
Cuadro 3 Caracterizacin de los niveles de vida segn palabras de la poblacin
ECUADOR: Poblacin de la comunidad de Sanjapamba de la Parroquia San Andrs, Cantn Guano participantes del proyecto Reforzamiento de organizaciones indgenas y apoyo a la recuperacin de productos tradicionales en zonas alto andinas de Ecuador y Per. Los que estn mejor Tienen tierras de una dimensin entre 8 y 10 ha. Poseen entre 8 y 10 vacas, de 19 a 15 ovejas y de 4 a 5 puercos. Tienen una casa grande de 1 a 2 pisos. Cuentan con tractor y tienen carro. Cultivan de 4 a 5 lotes. Los que estn regular Tienen tierras de una dimensin entre 1,5 y 2 ha. Poseen a lo sumo 1 vaca, entre 2 y 4 ovejas y entre 1 y 2 puercos. Tienen una casa mediana o 2 pequeas. No cuentan con vehculos. Cultivan 2 lotes como mximo. Los que estn peor No poseen tierras porque no han recibido herencia. No tienen animales. Su casita es pequea. Siembran al partido.
COLOMBIA: Productores participantes en el Programa Oportunidades Rurales de tres departamentos: Huila, Sucre y Santander. Los que estn mejor Los que estn regular Los que estn peor No cuentan con capital de trabajo. Sus niveles de venta son muy bajos. Nivel de vida bastante precario, apenas cubren sus necesidades bsicas. Tienen menos capital. Poseen parcelas. Cuentan con mayor capital de trabajo. Nivel tecnolgico Cuentan con taller propio. regular. Tienen puntos de venta asegurados. Producen a pedido. Mejor nivel tecnolgico. Tienen mayor calicacin.
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NICARAGUA: Productores de las comunidades de Layasiksa, SIPBBA y Las Crucetas de la Regin Atlntica de Nicaragua (Miskitos) participantes en el proyecto Fortalecimiento de la Oferta Sostenible de la Cadena Maderera en Nicaragua. Los que estn mejor Los que estn regular Los que estn peor Los que solo se dedican a la pesca. Los que no tienen capacidad para desarrollar alguna actividad econmica, como los hurfanos y las viudas. Los trabajadores de la empresa Son por lo general los funcionarios pblicos que vienen a la comunidad forestal. como maestros y trabajadores de salud. Los que trabajan en la agricultura Las familias que tienen una pulpera. y venden su produccin. Los que se dedican a la crianza Los que tienen activos para el trabajo forestal, como la motosierra. de vacas y gallinas, y venden parte de su produccin. Las familias que reciben dinero de fuera.
PER: Poblacin de comunidades de las microcuencas Macro, Qochapampa, Paqcha y Pomabamba de los departamentos de Ayacucho, Huancavelica y Apurimac participantes del proyecto Promocin del Desarrollo Sustentable en Microcuencas Altoandinas. Los que estn mejor Agricultores y ganaderos, poseen grandes extensiones de tierra. Tienen ganado mejorado. Venden la produccin en los mercados de la provincia. Tienen buena vivienda. Algunos tienen tiendas de abarrotes. Los que estn regular Agricultores y ganaderos que poseen parcelas medianas. Venden parte de su produccin al mercado. Los que estn peor Pequeos agricultores que poseen pequeas parcelas de tierra. Siembran para autoconsumo y solamente en pocas de lluvia porque no tienen agua. Los que trabajan en otras chacras. Viudas y ancianos.
PER: Productores de las comunidades de Socos y Ambo del Departamento de Ayacucho participantes en el Programa Aliados. Los que tienen ms terrenos, ms activos y ms animales. Se dedican a la agricultura y ganadera y venden en el mercado. Los animales son de raza mejorada y su crianza es de manera tecnicada. Preparan alimentos balanceados. La casa est mejor construida. Tienen mayor grado de instruccin. Tienen terreno ms pequeo. Venden parte de su produccin en el mercado. Menos animales, mayormente de raza criolla. La crianza de animales no la realizan de manera tecnicada. No tienen secundaria completa. Sus tierras estn en las afueras. Agricultura de autoconsumo. Tienen pocos animales. Son analfabetos, solo saben rmar.
Fuente: Procesos participativos desarrollados durante la evaluacin de los proyectos. Informes de Evaluaciones de los proyectos realizadas por MVI SOCIAL SRL.
En trminos generales, se puede resumir que para estas poblaciones la posesin y tamao de las tierras y el nmero de animales son los factores que en primer lugar determinan las condiciones de vida de las familias de sus comunidades. Cabe reiterar que esta dimensin no viene siendo considerada en las mediciones actuales de pobreza. Otros factores como la educacin, la salud y los servicios bsicos es decir los que contribuyen en la valorizacin del capital humano
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tambin cobran relevancia para la poblacin, aunque estos s vienen siendo considerados en las mediciones de niveles de vida por Carencias o Necesidades Bsicas Insatisfechas. De la opinin de estas familias consultadas subyace que el uso adecuado o potenciamiento de los activos permite mejorar su nivel de vida. A esto se adiciona el papel que estos juegan para enfrentar situaciones crticas. En este sentido cabra destacar los momentos vividos en periodos de emergencia que los oblig a deshacerse de algn activo. La vulnerabilidad ante catstrofes y situaciones econmicas crticas es paliada o amortiguada si las familias cuentan con determinados activos. Finalmente cabe destacar que la comparacin de las opiniones de la poblacin de localidades y pases tan diferentes pone en evidencia la homogeneidad en la seleccin de las variables clave para la denicin de los niveles de vida de las familias de sus comunidades.
RelacIn de los ActIvos con nIveles de pobreza monetarIa de las famIlIas Con miras a visualizar la asociacin entre pobreza y capitalizacin de activos de las familias de estas comunidades, en el marco de la presentacin se propone la revisin de tabulados de las encuestas de hogares en los que se rescate los resultados de Valor de los Activos por Niveles de Pobreza monetaria, as como de la metodologa utilizada para la estimacin de los activos, especcamente los que conforman el capital fsico de las familias. Los cuadros que se presentan a continuacin muestran la valorizacin de los principales activos fsicos que poseen las familias beneciarias de los programas sociales estudiados de Per, Colombia y Ecuador. Se ha realizado la estimacin en base a la valorizacin de los siguientes activos: tierras, vivienda, stock pecuario, bienes del hogar, activos productivos y otros bienes. Una primera evidencia corresponde a la informacin del promedio del total de los activos de las familias beneciarias, segn los niveles de pobreza monetaria. Esta informacin muestra que, generalmente, en promedio existe una correlacin entre pobreza y capitalizacin, pero que incluso las familias en situacin de pobreza extrema (monetaria) cuentan con activos.
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Cuadro 4 Valor promedio de los activos fsicos de las familias beneciarias de algunos programas sociales (en U$S)
Proyectos/Pas Aliados-Per FAO-Ecuador Oportunidades Rurales-Colombia Pobres extremos 5.213 4.467 8.494 Pobres no extremos 6.144 6.507 9.922 No pobres 12.406 11.004 28.681 Total general 8.084 7.826 19.481
Fuente: Resultados de las encuestas de hogares. Informes de Evaluaciones de los proyectos realizadas por MVI SOCIAL SRL.
Una segunda evidencia que guarda correspondencia con la importancia que da la poblacin consultada sobre los niveles de bienestar es la relativa a que los principales activos que denen el nivel de vida de las familias son las tierras, la vivienda y el stock pecuario.
Cuadro 5 Estructura de los Activos segn niveles de pobreza monetaria
Activos Tierras Vivienda Stock pecuario Bienes del hogar Activos productivos Otros bienes Tierras Vivienda Stock pecuario Bienes del hogar Activos productivos Tierras Vivienda Stock pecuario Bienes del hogar Activos productivos Otros bienes TOTAL Pobres extremos 36% 25% 31% 3% 3% 2% 51% 24% 17% 5% 2% 63% 23% 8% 2% 2% 2% 100% Pobres no extremos PER 38% 23% 28% 2% 6% 3% ECUADOR 53% 21% 17% 5% 5% COLOMBIA 59% 22% 8% 3% 4% 4% 100% 62% 20% 6% 2% 5% 5% 100% 62% 21% 6% 2% 4% 5% 100% 54% 25% 13% 5% 3% 53% 23% 15% 5% 4% 46% 23% 23% 2% 2% 4% 42% 24% 26% 2% 3% 3% No pobres Total general
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Una tercera evidencia es que, dentro de un mismo pas, los niveles de capitalizacin de los pobres y pobres extremos son variados. Los resultados demuestran que en algunas regiones del pas las familias pobres y pobres extremas poseen un nivel de activos superiores a los no pobres de la misma o de otras regiones del pas. En el caso del Per, por ejemplo, se aprecia que el valor de los activos que poseen las familias no pobres de Huancavelica y Hunuco beneciarias del Programa Aliados son similares al de los pobres extremos de las otras regiones y en el caso de Hunuco incluso inferior a los pobres extremos y pobres no extremos de esta regin. En el caso de Colombia, se aprecia que los pobres extremos y pobres no extremos de las regiones de Huila y Santander tienen un nivel de activos superiores a los de los no pobres del departamento de Bolvar.
Cuadro 6 Valor monetario de los activos de las familias segn niveles de pobreza monetaria
Departamento APURIMAC AYACUCHO HUANCAVELICA HUANUCO BOLVAR CORDOBA HUILA NARINO SANTANDER SUCRE Pobres extremos 5.504 5.126 4.697 6.235 6.775 5.832 14.085 7.625 14.474 4.391 Pobres no extremos ALIADOS-PER 7.228 6.188 4.275 6.609 OPORTUNIDADES-COLOMBIA 6.873 8.077 14.722 8.992 15.540 6.668 14.025 43.203 36.483 20.339 36.761 18.185 9.350 26.692 31.498 14.142 26.317 11.456 17.370 12.359 5.951 5.898 12.527 8.402 4.736 6.252 No pobres Total general
La evidencia pone de relieve que el hecho de que las poblaciones pobres cuenten con activos y ellos consideren que su potenciamiento puede inuir positivamente en sus niveles de vida plantea retos para el desarrollo de instrumentos de poltica social.
ComentarIo para dIscUsIn Los resultados del proceso de consulta ponen de relieve la importancia de denir y medir la pobreza sustentada en las voces de los pobres. Las variables por ellos consideradas deben ser el eje en torno 453
del cual gire el debate conceptual relativo a la multidimensionalidad de la pobreza. De ellas cabra poner de relieve la variable activos, dada la importancia para la poblacin. En el debate operacional, resulta menester la discusin de los diferentes criterios para la inclusin de los Activos de la familia como una dimensin de la pobreza. La cuanticacin peridica de esta importante variable se torna un indicador de relevancia del bienestar de las familias dado que como viene siendo planteado por destacados expertos2 su movilizacin permite mejorar su situacin socioeconmica, evitar el deterioro de sus niveles de vida y disminuir su vulnerabilidad frente a situaciones de emergencia. Considerarla como variable clave del nivel de bienestar se constituye en un desafo tanto para los Institutos de Estadstica de los pases, como para los programas de reduccin de la pobreza. Para los primeros, dado que actualmente es un rea no considerada u olvidada por las encuestas de niveles de vida, debern incluir su medicin de manera regular. Para los Programas de Reduccin de la Pobreza, el reto lo constituye la implementacin de acciones dirigidas al desarrollo de capacidades y generacin de condiciones favorables en el entorno, para que la poblacin pobre pueda realizar un mejor aprovechamiento de sus activos, y de ese modo mejorar de manera sostenible sus condiciones de vida. En tal sentido, el reto de los programas de reduccin de pobreza al considerar esta variable est constituido por la implementacin de acciones dirigidas al desarrollo de capacidades y generacin de condiciones favorables en el contexto, para que la poblacin pobre pueda realizar un mejor aprovechamiento de sus activos, y de ese modo mejorar de manera sostenible sus condiciones de vida.
BIblIografa Narayan, Deepa 2000 La Voz de los Pobres Hay alguien que nos escuche? (Ediciones Mundi-Prensa: Madrid, Barcelona, Mxico). Kaztman, Ruben 2000 Notas sobre la medicin de la vulnerabilidad social, Documentos de Trabajo del IPES, N 2, LC/R.2026, pp. 275-301 (Montevideo, Universidad Catlica de Uruguay). Alkire, Sabina 2009 Multidimensionalidad de la pobreza. OPHI. Iniciativa de Desarrollo Humano y Reduccin de la Pobreza Departamento de Desarrollo Internacional. Programa Mundial de Alimentos 2008 Evaluacin de Impacto del
2 Katzman, Ruben 2000 Notas sobre la medicin de la vulnerabilidad social. Documentos de Trabajo del IPES, N 2, LC/R.2026, pp. 294 (Montevideo, Universidad Catlica de Uruguay).
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Proyecto Promocin del Desarrollo Sustentable en Microcuencas Altoandinas. Per. Informe de Evaluacin realizado por MVI Social SRL. Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura FAO 2008 Estudio de Lnea de Base del proyecto Reforzamiento de organizaciones indgenas y apoyo a la recuperacin de productos tradicionales en zonas alto andinas de Ecuador y Per. Santiago de Chile. Informe de Evaluacin realizado por MVI Social SRL. AGRORURAL Proyecto Aliados 2011 Estudio de Evaluacin Intermedia del Proyecto Aliados. Informe de Evaluacin de MVI Social SRL (Per). Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Programa de Oportunidades Rurales 2007 Estudio de Lnea de Base del Programa de Oportunidades Rurales. Informe de Estudio de Lnea de Base de MVI Social SRL (Colombia). IFC-Banco Mundial 2007 Estudio de Lnea de Base de Estudio de Lnea de Base del Proyecto Fortalecimiento de la Oferta Sostenible de la Cadena Maderera en Nicaragua. Informe de Estudio de Lnea de Base de MVI Social SRL (Nicaragua).
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La pobreza en emergencIa
NUEVAS DIMENSIONES EN SITUACIONES DE CRISIS
IntrodUccIn Este escrito asume la misin de problematizar las expresiones de los fenmenos de pobreza en nuestros actuales contextos histricos y culturales, a partir de claves de comprensin que superen la sola bsqueda descriptiva de las dimensiones de carencia o de los factores de su reproduccin, para atender ms bien a los problemas de la dinmica de la pobreza en las manifestaciones cotidianas de familias que enfrentan distintas situaciones de crisis, principalmente socioeconmicas y socionaturales. Para ello, propone un anlisis de los alcances de la llamada dimensin subjetiva en el estudio de la pobreza, orientando el foco de estudio a las experiencias sociales de las distintas vulnerabilidades que ofrece actualmente nuestro sistema social, siendo stas las sntesis de los procesos de construccin y reconstruccin de los sujetos sobre y bajo los variados marcos estructurales, institucionales y medioambientales en los que est obligado a desarrollarse.
* Acadmica del Departamento de Psicologa de la Universidad de Chile. Investigadora Responsable Suplente del Centro de Investigacin en Vulnerabilidades y Desastres Socionaturales, Proyecto NS 100.022 nanciado por ICM, Ministerio de Economa, Fomento y Turismo. Doctora en Psicologa Social y del Desarrollo de la Universit Cattolica del Sacro Cuore de Miln (Italia).
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Como base del anlisis se integran resultados de una lnea de investigacin sobre subjetividades y vulnerabilidad desarrollada por el Centro de Investigacin en Vulnerabilidades y Desastres Socionaturales de la Universidad de Chile, a travs de estudios cualitativos realizados con familias chilenas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad ante distintos tipos de riesgos socioeconmicos y medioambientales. Finalmente, se discuten los hallazgos relativos a las caractersticas subjetivas que sustentan las acciones de enfrentamiento a la pobreza, enfatizando la importancia de generar conocimientos que alumbren las dinmicas de empobrecimiento y los lmites de poder y control sobre las capacidades efectivas de los sujetos en situaciones de pobreza y vulnerabilidad social.
El problema del problema de la pobreza Dentro de los discursos contemporneos que problematizan la pobreza, nos encontramos frente a la actualizacin de histricos esfuerzos que han buscado dar cuenta de su denicin y de las dimensiones en las que sta se maniesta (Altimir, 1979; Beccaria et al.,1992; Max Neef, 1986; Sen, 1992). La discusin sobre las caractersticas de lo que distintas naciones pueden o deben llamar pobreza ha mantenido el eje del debate tanto en la perspectiva econmica que la dene principalmente como carencias y necesidades traducidas al ingreso, con sus potenciales de adquisicin de bienes y servicios como en la perspectiva desarrollista, que la dene principalmente como un asunto de capacidades que se encuentran desarticuladas de las oportunidades presentes en la estructura social; capacidades que pueden ser extrapolables a mbitos de realizacin que permiten el desarrollo humano y social. Hasta hoy, slo el enfoque de derechos ha logrado introducir nuevas claves de comprensin en el debate, desaando las deniciones de pobreza carente y pobreza inhabilitada bajo el prisma de la pobreza injusta, es decir proponiendo la pobreza como un problema de vulneracin de los derechos humanos fundamentales (ONU, s/a; Abramovich, 2006). Ms all de resolver el debate aludiendo a una supuesta incompatibilidad de paradigmas, lo que aqu interesa es discutir, en un primer momento, las implicancias que estas formas de problematizacin de la pobreza han tenido en sus deniciones y en las prcticas de medicin y evaluacin a la hora de saber quines son pobres y en qu medida. En efecto, las actuales prcticas de medicin en muchos pases del mundo han asumido el desafo de integrar nuevas dimensiones 458
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distintas al ingreso econmico, para delimitar los sectores pobres de la poblacin, incorporando reas del vivir cuya insatisfaccin limita la calidad de vida (Alkire y Foster, 2007; Atkinson, 2003; Sen, 1982; Coneval, 2009). Con ello, la discusin se traslada a cules son los umbrales de satisfaccin que pueden ser considerados mnimos para una vida digna que permita el desarrollo social y en qu reas principales se encuentran stos. Un debate que ciertamente no puede remitirse exclusivamente al mbito tecnocrtico de construccin de indicadores sino que debe observarse atentamente a la luz del alcance de los conocimientos que ofrece, del tipo de conocimiento que construye y de los conocimientos que no permite visibilizar. El supuesto inicial de este artculo es que la problematizacin que se ha hecho de la pobreza no facilita la comprensin de las formas de ser pobre hoy en nuestra peculiar sociedad, puesto que se centra en responder la pregunta sobre quin es pobre hoy, descuidando la pregunta qu signica ser pobre hoy. Ambas, complementariamente, debieran organizar los conocimientos cientcos y las planicaciones polticas para atender el problema de la pobreza tanto en su ubicacin dentro de la estructura social como en sus mecanismos de reproduccin, su dinmica estructural, sus implicancias en el bienestar y su impacto en el desarrollo humano. Seguir atendiendo exclusivamente a la identicacin de variables no consideradas previamente dentro del fenmeno de la pobreza corre el peligro de simplicar agregadamente una realidad eminentemente compleja, que cobra sentido slo en la relacin que se da (y diremos luego en este artculo, se construye) entre dichas variables. Entonces, denir cul es el problema de la pobreza hoy es, en s mismo, un problema. Un rea de problematizacin ineludible si se pretende dar cuenta de las formas de expresin de la pobreza, de dnde stas se observan y, sobre todo, para qu sern medidas. Nos centraremos en el caso de Chile, en donde los porcentajes de pobreza absoluta han tenido una tendencia al descenso en los ltimos 15 aos en un marco de crecimiento econmico nacional, mientras la desigualdad socioeconmica ha aumentado brutalmente entre los deciles extremos, junto con la exibilidad, informalidad y precariedad laboral, la privatizacin de la educacin, la salud y las pensiones1
1 La medicin en Chile calcula la pobreza absoluta en relacin a una Lnea de Pobreza y una Lnea de Indigencia, y se sirve para ello del instrumento Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica (CASEN), cuyos resultados se conocen trianualmente. En 2011 la encuesta arroj un controvertido puntaje cercano al 15% de la poblacin que se encontraba bajo la lnea de la pobreza y un 2,8% bajo la lnea de la indigencia. A la vez, el 10% ms rico de la poblacin tiene 35,6 veces ms ingresos que el 10% ms pobre. Segn datos de la OCDE, Chile sigue siendo el pas con la dis-
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(PNUD, 2010; Le Foulon, Beyer, 2002; Larraaga, 2001, entre otros). Al igual que en otros pases de Amrica Latina, se evidencia una creciente desigualdad de acceso y calidad en los bienes y servicios, as como un cambio en la relacin entre Estado y sociedad, resultante de las reformas neoliberales tendientes a la privatizacin. Identicar el problema implica medirlo y situarlo, pero tambin relacionarlo con los mecanismos de la estructura social que aumentan la vulnerabilidad de estar en ese lugar. Siguiendo el argumento, cul es el problema actual de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe? En otras palabras, qu problema se quiere resolver? Una sociedad que se enfrenta al problema de tener un sector de la poblacin denido como pobre, de qu se tiene que preocupar? Cabe destacar una distincin: ciertas deniciones y mediciones multidimensionales de la pobreza apuntan a conocer de manera ms completa el problema que enfrenta un sector de la poblacin, mientras otras buscan comprender el problema que enfrenta una sociedad con pobreza. Pareciera encontrarse aqu una primera decisin en el denir para qu se quieren conocer distintas dimensiones de la pobreza y, por ende, qu dimensiones se van a investigar. La pregunta sobre la multidimensionalidad de la pobreza que hoy debe ser atendida es: Qu dimensiones de la pobreza se requieren conocer para intervenir en la dinmica de reproduccin de la pobreza? En otros trminos, lo que una sociedad debiera denir para favorecer el desarrollo humano y social no es slo el campo de la pobreza, su magnitud o las caractersticas de su poblacin, sino los problemas que enfrenta como sociedad cuando las personas se encuentran con la pobreza, ya sea de entrada, de salida o de frente. En este sentido, el problema no es slo la pobreza que sufren los pobres, sino la construccin de subjetividades y de vida social que se produce en las condiciones sociales, institucionales, medioambientales y econmicas facilitadoras de la pobreza, la cada, la carencia, el quiebre y la desproteccin, que hacen de la pobreza una situacin posible y muchas veces inevitable. El problema, entonces, lo tiene la sociedad que no sabe qu hacer cuando no logra ser, hacer, estar y tener lo que de ella misma espera. En concreto, para el primer caso (cuando la pobreza es asumida como el problema que sufren los pobres), son entonces tiles los conocimientos sobre su magnitud, sobre quines la padecen, dnde se
tribucin de ingresos ms desigual de sus pases miembros: el 20% ms rico se lleva el 54,5% de los ingresos del pas, mientras el 20% ms pobre slo se queda con el 4%. Y si bien el crecimiento en el PIB fue del 11,3% entre 2009 y 2011, la pobreza slo se redujo en un 4,3% durante el mismo periodo.
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encuentran y cmo se maniesta. Ms que un discurso, se construye una ideologa de la pobreza que la entiende como la ausencia de la sociedad y no como producto de ella misma. El individuo, en este caso, es la expresin molecular de esta carencia: mientras el individuo carece de bienes y servicios bsicos, escalarmente la pobreza carece de los bienes y principios de la sociedad positiva. Si, en una segunda mirada (por supuesto no la ltima), se asume la pobreza como producto histrico de la sociedad por tanto resultado de las interacciones entre sus instituciones, comunidades, valores y normas en un lugar histrico determinado el problema radica adems en el proceso mediante el cual se produce pobreza, es decir, en cmo se empobrece, las distintas formas explcitas y subrepticias en que se empobrece a las comunidades y cmo se enfrenta dicho empobrecimiento. Este nuevo escenario social nos lleva a proponer la vulnerabilidad como objeto de anlisis, entendida como la inseguridad de los individuos, familias o comunidades frente a un entorno cambiante en el sentido econmico, ecolgico, social y poltico (Moser, 1996) y con una baja capacidad de control de las fuerzas que modelan el propio destino para contrastar los efectos de las crisis sobre el bienestar (Kaztman y Filgueira, 1999; Kaztman y Wormald, 2002). La vulnerabilidad social resulta de recursos no articulados correctamente con la estructura de oportunidades ofrecida por el Estado, el mercado y la sociedad. Kaztman y Filgueira (1999) proponen en su teora del AVEO (Activos, Vulnerabilidad y Estructural de Oportunidades) considerar tanto la estructura de oportunidades posibles para enfrentar la vulnerabilidad, como la posesin y control de activos que permitan aprovechar esa estructura. Dicha teora enfatiza la dinmica de la formacin del capital potencialmente mvil y las relaciones entre stos, al mismo tiempo que se orienta a los procesos de prdida o limitacin para recomponer tal capital. Dicho de esta forma, las oportunidades del Estado, del mercado o de la sociedad misma, no son en muchos casos aprovechadas, porque los recursos son pasivos, bloqueados o se encuentran activos en otras dimensiones (Filgueira, 2001). El concepto de activos, por lo tanto, comprende los distintos grados de control e inuencia que los individuos tienen sobre los recursos (humanos, materiales, culturales o econmicos), as como las diversas estrategias que dichas personas desarrollan para su movilizacin. Surgen entonces importantes puntos de atencin: las crisis y los riesgos sintetizados en las vulnerabilidades. Es decir, las diversas situaciones en que personas, familias y comunidades se encuentran expuestos, desprotegidos e indefensos a una mayor desigualdad, pobreza y exclusin social (Busso, 2001). Atender a las vulnerabilidades
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implica comprender los componentes de las situaciones de crisis que ponen en riesgo a la poblacin en nuestra sociedad, lo que en Amrica Latina y el Caribe conlleva una consideracin de los distintos mbitos de la vida social que se han visto evidentemente afectados por las transformaciones polticas, sociales y culturales. As, las crisis actuales en nuestra regin no son slo econmicas y macroestructurales ni los riesgos son externos a las culturas locales. Ambos se maniestan en forma multiescalar, resultando de la interaccin entre la estructura socioeconmica, las transformaciones polticas y las culturas locales. Todo ello en una interaccin que se cristaliza en la vida cotidiana del sujeto (individual, familiar y/o social), quien vivencia crisis superpuestas y entrelazadas y cuya vulnerabilidad resulta nalmente del margen de accin con el que combate los riesgos en el da a da. Asumiendo esta propuesta de comprensin, la pregunta cientca y poltica se orienta a las situaciones econmicas, polticas y socioculturales que ponen a las sociedades en riesgo de empobrecer la calidad de vida de sus actores sociales, as como las condiciones objetivas y subjetivas de su enfrentamiento en la bsqueda de hacer viable las formas locales de desarrollo humano y social. En sntesis, en esta propuesta el problema por el cual la pobreza se convierte en un problema es la relacin entre vulnerabilidad y tipos de crisis, en sus dimensiones polticas, estructurales y subjetivas, ms all de la denicin de los niveles de carencia en las distintas reas de la calidad de vida. La pobreza hoy es distinta no porque los pobres sean otros, sino porque se produce, se vive y se reconoce de otra manera. No cualquier comprensin de la pobreza ayuda a superar este (post)moderno tipo de pobreza.
DImensIones sUbjetIvas Y el lUgar del sUjeto ante las crIsIs De lo analizado en el apartado anterior, resulta fundamental asumir que en nuestra sociedad postmoderna, neoliberal o de modernidad tarda, salir de bajo la lnea de la pobreza y satisfacer las necesidades fundamentales ya no funciona como antes. La reduccin de la proteccin social y la ineciencia en los manejos de riesgos ambientales generan la emergencia de nuevas pobrezas. No es suciente estar integrado al mercado laboral, al sistema educativo, a un sistema de proteccin de la salud ni tener una vivienda, pues la desigualdad en los niveles de calidad en cada una de estas dimensiones es denitorio de la pobreza. Junto a la desigualdad, la inestabilidad de muchos de estos accesos dene tambin un constante riesgo en su prdida y, por ltimo, la desproteccin estatal de estas dimensiones constituye un 462
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sistema de riesgos que muchas veces deben ser enfrentados simultneamente, con el consecuente menoscabo de una dimensin a favor de otras. La superacin de la pobreza en la sociedad actual es un problema referido a su complejidad y su dinmica2. La pobreza no parece ser hoy el verdadero problema sino el empobrecimiento (Mora y Prez, 2006), debido a una serie de crisis que golpean diversos mbitos de la vida, de modo tal que cuando una se supera otra ocasiona negativos impactos en una nueva dimensin. Dicho proceso implica una constante y permanente relacin con el riesgo que, se espera, debiera ser controlado a travs de conductas que eviten su aparicin o manejen sus impactos (Holzmann y Jorgensen, 2003). Este artculo propone que las situaciones de riesgo no se consideren slo en el mbito de la conducta, sino que sea descrita de dos formas, idealmente complementarias. Una primera va es describir la estructura de riesgos en los que se encuentra la poblacin, en diferentes escalas (individual, familiar y comunitaria), deniendo indicadores de riesgo integrados presentes en un grupo de dimensiones (por ejemplo salud, vivienda, educacin, trabajo, participacin) y ponderando los indicadores de acceso a cada una de ellas. Una segunda va es describir cualitativamente las articulaciones que los propios sujetos realizan en relacin a los riesgos en que se encuentran, mostrando as una arquitectura del riesgo, es decir las relaciones de priorizacin y causalidad que los sujetos atribuyen y que nalmente orientan sus acciones de enfrentamiento, activacin de recursos y aprovechamiento/desaprovechamiento de la estructura de oportunidades. Este tipo de conocimiento, base de lo que se expone a continuacin en este artculo, permite visibilizar dinmicas de crecimiento en la vulnerabilidad, de profundizacin en los problemas de la pobreza, de mantenimiento o superacin de la misma, an cuando aparezcan como adquiridos ciertos bienes y servicios. Observar la estructura y arquitectura de los riesgos en los que se encuentran las personas y hogares en situacin de pobreza podra visibilizar tanto la estructura efectiva de oportunidades para la realizacin de capacidades como los recursos realmente dispuestos a ser movilizados, mostrando conguraciones de situaciones de pobreza que responden a distintas modalidades de control y libertad de los sujetos y que, por tanto, maniestan tambin distintas calidades
2 En Chile, el nico estudio longitudinal que alumbra el problema de la dinmica de la pobreza fue realizado con el comportamiento de los ingresos en cerca de 4.000 familias por 10 aos muestra. El estudio arroj que, en ese periodo, al mismo tiempo que se reducen los porcentajes de pobreza absoluta, el 34,1% de la poblacin se ha encontrado bajo la lnea de la pobreza al menos una vez (OSUAH, 2007; Raczynski, 2006; y Contreras, Cooper, Herman y Neilson, 2004).
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de la pobreza y experiencias de ella, an teniendo los mismos bienes y servicios. Dicha orientacin remite a la investigacin de la dimensin subjetiva de la pobreza como una dimensin ineludible para su comprensin, pues de la accin del sujeto, de los sentidos, valores, identicaciones y afectos dependen en gran parte tanto las dimensiones de la calidad de vida que se decide mejorar como las dimensiones que se preeren arriesgar o aquellas que se asume descuidar. Una ejemplicacin puede encontrarse en la situacin de muchas familias que, al conar en el valor transgeneracional de la educacin, optan por pagar el acceso a la educacin superior privada de sus hijos/as, lo que implica endeudamientos, aceptacin de trabajos precarios, readecuacin de la vivienda y lugares de residencia (generalmente con ms endeudamientos), asuncin de riesgos en la salud del agente proveedor familiar y sacricio de la recreacin y participacin cultural en el estilo de vida de la familia. Es decir, se enfrenta la pobreza pagando a cambio, en un sistema que cobra por ello. Concebir de este modo la dimensin subjetiva supone analizar sus mrgenes reales de accin, asumiendo que, en nuestra sociedad actual, el sujeto en pobreza no es un sujeto ideal, libre de elegir entre mltiples alternativas las acciones que lo lleven a vivir la vida que quiera vivir, sino un sujeto artce de las posibles condiciones de vida que le permitan evitar la vida que no quiere y no puede seguir sobrellevando. Sin duda lo subjetivo ha ocupado un lugar de inters creciente en las conceptualizaciones y estudios sobre la pobreza y el bienestar, delatando la insuciencia de la perspectiva econmica para explicar las diferencias en los impactos que tienen las deprivaciones en distintos grupos sociales. El regreso al sujeto ha sido una va de respuesta para denir aquellas igualdades que, de todas las que estn en deuda, pueden ser las ms urgentes o las ms convenientes de resolver. Sin embargo, la dimensin subjetiva en el estudio de la pobreza se ha analizado principalmente en dos formas no siempre complementarias y que tienen sus propios rendimientos: como causa, es decir, considerando al sujeto como dimensin subyacente a los factores que mantienen, reproducen y muy eventualmente superan su situacin de pobreza, y como efecto, es decir entendiendo al sujeto como individualidades cognoscentes que reciben y elaboran informacin sobre su situacin a travs de percepciones y opiniones. La variacin en la consideracin del sujeto puede estar dada por los nes polticos con que es interrogada la dimensin subjetiva. En el primer caso, el inters se centra en mejorar la inclusin al bienestar de sectores de la poblacin, por tanto la pregunta por el sujeto recae
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en cules son sus niveles comparativos de satisfaccin y felicidad o bienestar subjetivo (Diener, 2000; Garca, 2002; PNUD, 2012, Clark y Oswald, 1996), para iluminar la forma en que estas cualidades individuales y singulares subyacen a su situacin objetiva, agravndola o aminorndola. Se encuentran tambin entre estos estudios aquellos que puntualizan la desesperanza, la depresin o la amargura, entre muchos otros, como expresiones subjetivas que disminuyen la movilizacin de recursos y las capacidades necesarias para combatir la trampa de la pobreza (Raczynski, Serrano y Valle, 2002). En el segundo caso, lo subjetivo es atendible cuando interesa restituir el bien comn. Aqu, se le pregunta al sujeto por sus evaluaciones sobre el acceso a los bienes, sus niveles de deprivacin, las percepciones resultantes de su relacin con la estructura social y econmica (cmo percibe su situacin, qu dene por pobreza o no pobreza), buscando encontrar deniciones ms completas para aclarar quin es pobre y quin no lo es (Fundacin Superacin de la Pobreza, 2010). Ms que complementariedades, las perspectivas de estudio maniestan distintas ideologas del sujeto, en tanto subentienden una forma particular de ser y estar en pobreza, de percibirse a s mismo y a su relacin con la estructura social. Las implicancias polticas son claras: al considerar al sujeto como dimensin explicativa y parte de los factores de la pobreza, las polticas enriquecern sus conocimientos para reparar mejor las caractersticas psicolgicas inhabilitantes para un mayor bienestar; mientras que considerar al sujeto como efecto y perceptor de su situacin objetiva de pobreza ayuda a denir mejor la poblacin a la cual focalizar instrumentos programticos de superacin. Un tercer camino puede generar conocimientos que permitan modicar las modalidades de intervencin para generar relaciones entre poltica y sujeto (personas, familias o comunidades) que amplen los mrgenes de accin y proyecten las restringidas libertades de transformacin hacia una vida ms digna. Ello implica estudiar la subjetividad como una dimensin de la pobreza en tanto racionalidad emergente en la interaccin con las crisis constantes que habitan la experiencia de lo social. En otras palabras, importa conocer las distintas signicaciones y sentidos de las acciones que emprenden los sujetos ante las crisis, a travs de las cuales sostienen su posicin vital. Las subjetividades en pobreza se constituyen en emergencia, en ambos sentidos, puesto que emergen construcciones de s mismo de modo contingente a las crisis y puesto que surgen en situaciones de emergencia, cuando las distintas crisis sacuden el orden de las cosas (principalmente el proyecto de vida y la posicin en la estructura social). Ello implica que la relacin entre tipos de crisis, riesgos y
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subjetividad es un ncleo insoslayable de explorar para comprender cmo se llega a ser pobre en lugar de quin lo es. Dicha relacin est atravesada por la accin del sujeto y las signicaciones que la sustentan. Ello permite comprender por qu las personas hacen cosas inesperadas para la poltica pblica (salir a marchas, bloquear caminos), cmo construyen nuevos escenarios (toma de terrenos y viviendas), o cmo no aprovechan las oportunidades entregadas por el Estado y el mercado (no rebajarse a buscar benecios pblicos, o no aceptar un trabajo an cuando se est desempleado). La accin subjetiva y sus mrgenes efectivos de control se proponen aqu como un campo de estudio indispensable en los nuevos contextos de riesgo, pues dan cuenta de las priorizaciones fcticas que colocan a cada una de las dimensiones ya estudiadas de la pobreza en un orden variable y ponderado de impacto, al ser articulados subjetivamente segn la crisis que se vive y los riesgos que se pretende enfrentar. En sntesis, las dimensiones de la pobreza no coinciden slo con los mbitos en que se maniestan las carencias y las dicultades de acceso, sino que tambin integra los mbitos en que la pobreza se mueve, los espacios en que el sujeto acta, saliendo o entrando, gracias a la construccin de s mismo como sujeto. El correlato subjetivo de la pobreza es tanto lo que sufre y padece el sujeto con una crisis, como la elaboracin de autopercepcin, identidad, accin social que toma lugar en un proceso de individuacin de la desproteccin social en vivencias de incertidumbre e inseguridad. Para conocer la cualidad de estos movimientos son necesarias investigaciones cualitativas que permitan comprender la subjetividad frente a la vulnerabilidad, las arquitecturas de riesgo construidas y las crisis vivenciadas; una subjetividad que no remita slo al padecimiento psicolgico o a la percepcin cognoscitiva, sino a los signicados por los cuales se preere una oportunidad por sobre otra, en el proceso dinmico de ser y permanecer en un mundo que ya no es previsible. Las proyecciones del anlisis de una dimensin subjetiva deberan orientarse a comprender cmo las crisis (polticas, medioambientales y econmicas) ponen en riesgo los estilos de vida familiares; a complementar los conocimientos sobre la desigualdad entre las clases sociales, con la comprensin de los ejes simblicos en torno a los que se construyen desintegraciones sociales; a delatar las deciencias de las instituciones polticas, segn las desprotecciones que son culturalmente ms sensibles a comportamientos sociales de resistencia. Una perspectiva como sta nos muestra nuevos delineamientos de espacios de exclusin, de poder, de participacin, de desarrollo, calidad y prcticas de bienestar, que no pueden ser obviadas al estudiar multidimensionalmente la pobreza.
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SUbjetIvIdades en emergencIa en sItUacIones de crIsIs. El campo de accIn posIble Y posIbIlItado Las familias que se han encontrado en situacin de pobreza monetaria y que son vulnerables a volver a caer dentro del sector de la poblacin denominado como pobre, se perciben, se relacionan y orientan sus acciones segn racionalidades emergentes en los momentos de crisis, que buscan hacer frente a los riesgos priorizados de manera implcita y cotidiana. As lo han mostrado estudios recientes realizados en Chile (Prez, Agurto y Arteaga, 2012; Arteaga & Prez, 2012; Arteaga, Prez, Ugarte e Iigo, 2011; Prez y Arteaga, 2011; igo y Ugarte, 2011; Prez, Ruiz y Arteaga, 2009; Ugarte e igo, 2010, Arteaga, Prez, Ugarte e Iigo, 2010) que permiten conocer, desde los propios sujetos, la naturaleza de los sentidos que orientan las acciones de enfrentamiento a la pobreza y, con ello, tanto los recursos y oportunidades que son considerados como aquellos que son desaprovechados o invisibilizados. Dichos estudios ponen nfasis en la subjetividad como una dimensin subyacente y articuladora de las otras dimensiones de la calidad de vida y que, no obstante, se muestra muchas veces impredecible en su actuar. El sustento de esta forma de comprender al sujeto se encuentra en la particular manera en que los riesgos habitan la vida de las personas cercanas a la situacin de pobreza, puesto que como se insinu anteriormente el carcter crnico, multidimensional, dinmico e inesperado de las crisis que golpean la vida del hombre y la mujer vulnerable, delimitan un campo estrecho de posibilidades de accin y control sobre la propia vida, deniendo tambin los mbitos problemticos de las otras dimensiones de sta. En situaciones de pobreza y vulnerabilidad, las crisis se ubican en distintas dimensiones de la calidad de vida de manera superpuesta. El bienestar se puede ver disminuido simultneamente en el mbito laboral (prdida del trabajo, precarizacin o inestabilidad), de la salud (enfermedad propia o muerte de un familiar), de la familia (cambio en la estructura por nacimiento de un/a hijo/a o allegamiento de parientes), de la educacin (ingreso a educacin privada), de la vivienda (prdida o dao por catstrofes naturales), de los servicios bsicos (prdida de recursos naturales por crisis socioambientales) y del hbitat (desplazamientos forzados por desastres sociales3), entre otros, y todos ellos con efectos en los ingresos econmicos.
3 Segn Vargas (2002), Latinoamrica y el Caribe conforma una de las regiones del mundo ms afectada por desastres naturales, cobrando ms vidas que los conictos armados. Adems, se observa un incremento en la frecuencia de desastres que afectan ms fuertemente a las comunidades con menor grado de desarrollo (Cardona, 2003; Dettmer, 2002; Muoz, 2010).
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As, la manera en que se enfrenta una crisis puede determinar la situacin de deprivacin o carencia que se pueda tener en cualquiera de los mbitos de bienestar, pues su interrelacin y complejidad hacen que la pobreza eventualmente observada en uno, dos o tres de estos mbitos, sea resultado de la accin que las personas y familias despliegan activamente sobre ellas en funcin de aquel otro mbito de la vida que se busca proteger. En otras palabras, lo que aqu se plantea es que la pobreza latinoamericana actual incluye realidades de personas que, por ejemplo, tienen un empleo estable, con un salario cercano a los 200 dlares y que an teniendo vivienda propia (a travs de endeudamiento o benecio social), los bienes y servicios a los que acceden no desarrollan las capacidades que consideran ms importantes; pues, por ejemplo, se privan de participar en actividades de recreacin o formacin cultural por invertir en cursos de capacitacin en competencias que, adems, escoge ms bien el mercado, pues son las que prometen mejores ingresos futuros, pero que no corresponden a la formacin que elegiran tener. Ms an, como resultado se afecta la salud (fsica y mental), se alteran los tiempos y dinmicas familiares y no se desarrolla la propia vocacin. En sntesis, se expresa una pobreza que, ms que ser una sumatoria de problemas, es un circuito de accesos inadecuados que afecta el sistema de calidad de vida en su globalidad. La lnea de investigacin4 que aqu se expone ha observado que la subjetividad que sustenta las acciones dista mucho del anlisis que se realiza para predecir preferencias o satisfacciones en situaciones de pobreza. All es donde se espera que las expectativas respondan a
4 La lnea de investigacin integra los estudios: Proyecto Fondecyt Iniciacin N 11.090.364, Mediaciones subjetivas en tcticas de enfrentamiento del riesgo, de miembros no jefes de hogar, pertenecientes a familias vulnerables urbanas de la regin Metropolitana; Estudios del Centro de Investigacin en Vulnerabilidades y Desastres Socionaturales (CIVDES) de la Universidad de Chile, NS 100.022: Dimensiones subjetivas de la vulnerabilidad social producto de la erupcin volcnica de Chaitn; nanciados por Inicativa Cientca Milenio del Ministerio de Economa, Fomento y Turismo del Gobierno de Chile; Proyecto Vicerrectora de Investigacin y Desarrollo para las Ciencias Sociales, Universidad de Chile, Tcticas y mediaciones subjetivas: enfrentamiento de situaciones de riesgo socioeconmico en familias urbanas vulnerables de los quintiles II y III. Una aproximacin desde el discurso de los/as Jefes/ as de familia; Proyecto de Investigacin Domeyko: Tcticas de enfrentamiento de situaciones de riesgo socioeconmico en familias urbanas vulnerables de los quintiles II; Proyecto Internacional Impactos cognitivos y afectivos en nios y nias con experiencias de terremoto y tsunami del 27F, co-investigada por Universit Cattolica del Sacro Cuore-Italia y CIVDES. Las investigaciones se basan, fundamentalmente, en la realizacin de entrevistas en profundidad a jefes de hogar y parientes, de familias de quintiles II y III (ligeramente por sobre la lnea de la pobreza) de distintas zonas de la Regin Metropolitana.
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las posibilidades objetivas o que las aspiraciones se condigan con un adecuado aprovechamiento de oportunidades, el sujeto en emergencia se vuelve impredecible y hasta contradictorio, planteando grandes interrogantes sobre todo a la poltica social. Pareciera as que se pone en juego una racionalidad distinta a la de otras clases sociales, que articula las experiencias de vulnerabilidad en un ordenamiento extraamente estructurado de los distintos mbitos de privacin (Prez, Ruiz y Arteaga, 2009). No obstante, existe una prioridad y una estructura que organiza las acciones de control y poder sobre la propia vida, sobre la estructura social a la que se pertenece o se quiere pertenecer y sobre las relaciones sociales que se establecen y se quieren establecer. Las acciones y prcticas de enfrentamiento a las situaciones de pobreza son dinmicas y de alta complejidad puesto que se sustentan en los signicados y las evaluaciones de los sujetos (Arteaga y Prez, 2012). Las principales acciones observadas por los estudios aqu citados aparecen como prcticas arraigadas, cotidianas, con objetivos a corto plazo, de bajo nivel de planicacin y racionalidades distintas a las del costo/benecio. El sujeto que emerge en las situaciones de pobreza y vulnerabilidad realiza menos acciones estratgicas (que evalan alternativas y dirigen acciones a objetivos de mediano y largo plazo, a partir de clculos de conveniencia) y muchas ms tcticas, es decir, acciones furtivas, espontneas y cotidianas que expresan racionalidades muchas veces implcitas (De Certau, 1996). El estudio de tcticas y estrategias en familias con situaciones de enfrentamiento a la pobreza muestra que los distintos cursos de accin desplegados por las familias responden a diversas orientaciones, que no necesariamente responden a una lgica secuencial e incluso en algunos casos aparentan ser contradictorias. En otras palabras, las personas toman decisiones sin hacer uso de todos los recursos y oportunidades que podran aprovechar ni ordenan sus acciones causalmente; ms bien conducen un entramado de acciones que se basan en distintos principios y lgicas, generando incluso nuevas tensiones y conictos (Arteaga, Prez, Ugarte e Iigo, 2011; Prez, Agurto y Arteaga, 2012; Prez y Arteaga, 2011; igo y Ugarte, 2011). En el fundamento de las acciones de enfrentamiento se encuentra precisamente la dimensin subjetiva que interesa aqu analizar y que se traduce en signicaciones, afectos, sentidos asociados a los recursos (familiares, personales, materiales) y a las estructuras de oportunidades (ofrecidas por el mercado, el Estado y la sociedad). Los procesos de signicacin son el campo de construccin del sujeto, y principalmente son las arquitecturas del riesgo las que permiten comprender la propia vida, sus proyectos y trayectorias.
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En consecuencia, esta lnea de investigacin ha propuesto como clave de anlisis las mediaciones subjetivas, entendidas como la red de signicados construidos en la experiencia, a nivel simblico y relacional, en funcin de las cuales se movilizan ciertos recursos, se distinguen ciertas estructuras de oportunidades, se establecen relaciones sociales y se elaboran tcticas o estrategias en situaciones de vulnerabilidad (Prez, Ruiz y Arteaga, 2009). Esta subjetividad habla de un margen de accin que no coincide plenamente con la libertad que Sen planteara respecto a la realizacin de las capacidades (Sen, 1982), ya que en situaciones de pobreza no se escoge libremente entre alternativas de vivir la vida que se quiere vivir. Las personas y familias en y con pobreza se las arreglan tcticamente para subjetivarse, diferenciarse, resistir o adecuarse dentro del sistema y no siempre desarrollan las capacidades que se esperan en un sujeto ideal y ahistrico. Las dimensiones de la calidad de vida son reevaluadas y reorganizadas cuando hay una crisis, se rearticulan, se contraponen, unas se protegen mientras las otras se atacan, en sntesis, se re-priorizan. Ello resulta en distintas trayectorias de vulnerabilidad y pobreza, producto de una estrecha relacin entre las acciones y la signicacin que las personas y familias hacen de lo que a veces tcitamente denen como crtico. Los resultados de los mencionados estudios indican que, cuando la crisis es relacionada al ambiente natural (catstrofes con incidencia en la interrupcin de los proyectos de vida familiar, como prdida de la vivienda, del empleo o desplazamientos) las trayectorias intentan principalmente volver a un estado previo, mientras que en las crisis socioeconmicas se batalla por el presente e incluso se intentan cambiar las condiciones futuras. Esto por la razn evidente que entrega la situacin de vulnerabilidad econmica: el estado previo a una crisis suele muchas veces ser peor que aquel que rige cuando ocurre la nueva crisis. Un hallazgo importante en este sentido es que en familias vulnerables urbanas de Chile la desproteccin social y la superposicin de crisis tienen como consecuencia la individuacin del riesgo (Arteaga y Prez, 2012), es decir, la transferencia de responsabilidad del manejo del riesgo a las personas individuales que asumen, muchas veces de manera acrtica, la condicin de fragilidad en la que se encuentran. La asumen en sus prcticas cotidianas: se vive permanentemente en riesgo (de perder el trabajo, de caer enfermo, de ver inundado su hogar), se planica integrando el riesgo y se acta en relacin al riesgo de manera cotidiana, distinguiendo aquellos que vale la pena evitar de aquellos que es preferible asumir.
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Estos hallazgos se han hecho ms evidentes en la emergencia de nuevas pobrezas ante desastres socionaturales5, demostrando que las emociones de miedo e incertidumbre son, en estos casos, fuertemente organizadas por procesos de categorizacin social, en cuyo desarrollo surgen identidades sociales que sustentan la superacin del evento crtico (Prez, Castro y Molina, s/a). Una diferencia importante respecto al primer tipo de crisis radica en las signicaciones de riesgo: en crisis directamente relacionadas con eventos de quiebre socioeconmico las acciones buscan evitar cualquier amenaza que ponga en riesgo la estructura familiar con su distribucin de roles, la posicin y estatus social y la denicin que elaboran de s mismos a nivel cultural. En las experiencias de desastres socionaturales, en cambio, el riesgo es signicado en el habitar y en la continuidad de las prcticas cotidianas, con un gran componente de la identidad territorial (Jimnez, 2012; Prez, Castro y Molina, s/a). Comparando entre los distintos estudios de esta lnea de investigacin, aparece un elemento importante que dene si hay descenso o no a la pobreza, y se reere al tipo de crisis a la que se enfrentan personas, familias y comunidades. La pobreza es distinta si resulta de una crisis individual, colectiva o ambiental. Los sujetos articulan de distintas maneras las prioridades, realizan acciones que se asumen riesgosas (y que pueden provocar mayor vulnerabilidad) y despliegan tcticas que protegen aquello que, a juicio de las personas, jams se pondra en riesgo (en ocasiones provocando tambin otras vulnerabilidades). La crisis parece ser en s misma una dimensin de la pobreza. Ser pobre a causa de la prdida del trabajo origina una trayectoria distinta de superaciones o agravamientos de la pobreza a cuando se es pobre por la prdida de la vivienda producto de un desastre de origen natural. En los distintos casos se movilizan diversos recursos, se interpela al Estado de manera distinta y se activan relaciones sociales diferentes, lo que no siempre resulta en superaciones econmicas, movilizaciones ascendentes o cumplimiento de aspiraciones de calidad de vida a ms largo plazo. Para todos los tipos de crisis, sin embargo, lo que media la relacin del sujeto con la estructura social y de oportunidades son las signicaciones del riesgo, los afectos, los sentidos con los que se movilizan activos y se aprovechan ciertas oportunidades y las categorizaciones sociales desde donde las personas se denen a s mismas y a sus familias.
5 Se enfatiza el carcter socionatural de los desastres en tanto se consideran como resultado de procesos sociales e histricos (Lavell, 1993; Maskrey, 1993), puesto que el impacto y los daos estn denidos en gran parte por caractersticas polticas, de organizaciones sociales, institucionales y culturales, entre otras.
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Estas mediaciones subjetivas muestran distintas conguraciones tambin subjetivas, o modos de hacer caractersticos; distintos articulados de sentidos, afectos, categorizaciones y signicados que sustentan tcticas y estrategias frente a la pobreza, a travs de la movilizacin de determinados recursos y el aprovechamiento de determinadas oportunidades. Pareciera ser, hasta ahora, que las signicaciones del riesgo delimitan un campo (im)posible de acciones, traducindose en determinados sentidos de accin. Los sentidos, en tanto mediacin subjetiva, constituyen principios que orientan el accionar de los sujetos en situaciones de crisis, muchas veces de manera implcita y tcita en el momento mismo del emprendimiento de las acciones, pero que posteriormente dan coherencia e interpretacin a lo realizado. Si bien los estudios han llevado a conocer sentidos asociados a acciones y tcticas especcas, ha sido posible observar tambin devenires histricos, familiares y culturales arraigados en la experiencia, que nalmente hacen que personas y familias, frente a una situacin crtica, se orienten a ciertas acciones, negndose absolutamente a otras posibilidades que pueden ser, en relacin a la situacin objetiva de bienestar, incluso ms convenientes. Una de estas conguraciones o modos de hacer, por ejemplo, muestra que las acciones de ajustes econmicos, restriccin y endeudamiento se sustentan en un sentido de inevitabilidad de los sucesos que se experimentan (ver Fig. 1). As, en la conguracin denominada como Tcticas de Resignacin, el riesgo ms necesario de evitar es la prdida de la identidad social. Cuando sta se ve daada, los sentimientos de inseguridad, impotencia y frustracin limitan el campo de lo posible a lo que simplemente se es capaz de sobrellevar. En estos casos, la categorizacin que se hace de s mismo y la familia est basada en el smbolo de la supervivencia. Actan en tanto se denen como sobrevivientes de su propia vida. En cambio, cuando las personas y familias signican el riesgo mayor en el atentado al estilo de vida propio o familiar, suelen centrar sus acciones en el mantenimiento de prcticas sociales y de consumo, incluyendo arriesgadas prcticas de endeudamiento por cifras abultadas y costos sucesivos (ver Fig. 2). El sentido que da coherencia a dichas prcticas que resultan muchas veces en mayor vulnerabilidad se ancla en la invisibilizacin de la crisis y evitando el estigma. Es decir, existen subjetividades que ante un evento crtico, principalmente de origen socioeconmico, temen el dao mayor de ser descubiertos y categorizados por el resto de la sociedad (incluso la propia familia), ponindose as en diversos riesgos que vulnerabilizan otras dimensiones de la calidad de vida, principalmente la salud. Dicha subjetividad se percibe a s misma en contraposicin al sujeto denido
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por la poltica pblica, es decir que actan en funcin de no ser sujeto de los instrumentos y benecios sociales, pues no se consideran parte del grupo social al que stas van dirigidas, an cuando se encuentren en las mismas condiciones. As, las denominadas Tcticas del Ocultamiento son pobladas por emociones de orgullo y vergenza en la vida cotidiana de las familias.
Figura 1
Fuente: Elaboracin propia.
A su vez, cuando las tcticas de solidaridad incluyen acciones de intercambio y redes sociales, movilizando recursos comunitarios y aprovechando las oportunidades de los benecios estatales, los sentidos de las acciones son la reciprocidad y el apoyo (ver Fig. 3). Ambos principios son valorados con afectos de bondad y unin en la experiencia de enfrentamiento, denindose a s mismos como familias o comunidades capaces de superar la crisis en tanto permanezcan unidas. La signicacin del riesgo, en estos casos, se construye en torno a la dinmica familiar, orientando explcita e implcitamente las acciones hacia todo lo que no dae, cambie o impacte en la forma de ser familia que se ha tenido hasta el momento.
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Figura 2
Figura 3
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Estas conguraciones de mediaciones subjetivas que articulan las acciones, sean estrategias o tcticas de enfrentamiento a las crisis, son slo tres ejemplos de cmo la dimensin subjetiva organiza activamente las dimensiones de la calidad de vida, segn la arquitectura implcita del riesgo o de la signicacin de aquello que es signicado como ms riesgoso. Esta dinmica de la interrelacin entre las dimensiones de la pobreza resulta fuertemente anclada en la experiencia de vida, en las prcticas cotidianas y en los tipos de crisis que se enfrentan. Una relacin ciertamente compleja que explicara la distancia que existe entre lo que se dene y mide como pobreza y lo que las personas describen y evalan de s mismas y su propia situacin. Ms an, explicara en parte las incidencias entre las dimensiones de la calidad de vida, al reconocer en la accin del sujeto el espacio por excelencia en donde ste ejerce la libertad esperada por los enfoques desarrollistas para la superacin de la pobreza. En este sentido, es necesario avanzar hacia una mejor comprensin de los mrgenes de accin posibilitados tanto por el sujeto como por la estructura de oportunidades en situaciones de vulnerabilidad. La lnea de investigacin que expone este artculo estudia las mediaciones subjetivas y las acciones de los sujetos a travs como ya se sealara de investigaciones cualitativas y de anlisis profundo en familias que han enfrentado crisis socioeconmicas y socioambientales y que, a causa de ellas, se han encontrado en situacin de pobreza al menos una vez. Los resultados indican que el control sobre las alternativas de vida que se quieren desarrollar, al encontrarse frente a cualquier tipo de crisis, se ve restringido no slo por las carencias de bienes y servicios, la falta de recursos o la insuciencia de oportunidades sino por ejes simblicos que validan o invalidan tales oportunidades o alternativas de accin como posibles y que son nalmente realizadas u omitidas, ya sea de modo planicado o no planicado (Prez, Arteaga y Agurto, 2012). Profundizando estos hallazgos, es posible analizar aqu los ejes simblicos que limitan los campos de accin, entendiendo por stos aquellos referentes tcitos frente a los cuales las personas, familias y comunidades toman una posicin o simplemente se ubican a la hora de decidir en qu mbitos de la calidad de vida incidir. Cada curso de accin estudiado tiene una relacin con tres referentes: la posicin social, las relaciones sociales y las relaciones familiares. En el eje de la posicin social, los sujetos establecen una relacin con la estructura social ya sea manteniendo, cambiando o evitando un lugar en ella. Pareciera no haber opcin para los sujetos que supere estas posibilidades, pues para seguir siendo sujeto se debe estar en
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alguna posicin, y las crisis ponen en tensin precisamente el lugar deseado para s mismo. As, las tcticas y estrategias movilizan recursos y aprovechan oportunidades que buscan, en algunos casos una movilidad ascendente, en otros la mantencin del nivel de bienestar y, en no pocas ocasiones, simplemente no caer a la categora de pobres. A su vez, las modalidades de accin se inscriben en el tipo de relaciones sociales que se desean establecer, desde acciones que pretenden poner entre parntesis las relaciones con otros grupos sociales, incluyendo la familia extendida y que por tanto se orientan a pasar desapercibidos, hacer poco visible su situacin y a s mismos, hasta acciones colectivas, orientadas a la asociatividad y que se fundamentan en la construccin de una identidad social compartida. En el primer caso se han observado con mucha fuerza identidades que se niegan a ser consideradas sujetos de polticas pblicas o a ser estigmatizadas como pobres o vulnerables, identicndose con sentidos y valores que destacan la meritocracia y el esfuerzo individual. Las segundas son identidades con mayor resistencia, en donde los miembros de las familias se consideran actores y/o sujetos de derechos, poseyendo adems una conanza recproca en los otros que consideran iguales. Al mismo tiempo que los sujetos se ubican en una posicin social y establecen cierto tipo de relaciones sociales, los sujetos que enfrentan la pobreza no pueden si no establecer algn tipo de relacin entre los miembros de la familia. Esta ltima aparece como un referente simblico gravitante en la articulacin de las acciones en todos los tipos de crisis y tcticas o estrategias estudiadas: lo que se hace para enfrentar la crisis se hace en tanto la familia que se quiere (man)tener. As, existen acciones que invisibilizan algunas oportunidades (como el trabajo femenino, por ejemplo) con tal de mantener y fortalecer los roles que histricamente han dado subsistencia al sistema familiar. Como alternativa se pueden profundizar las acciones individuales o reconformar redes internas de apoyo y contencin. En sntesis, la libertad y el control sobre la vida personal y familiar se juega, cuando se es vulnerable a caer en la pobreza, en encontrar una posicin social que establezca ciertas relaciones sociales en funcin de algn tipo de relaciones familiares. En funcin de estas alternativas el sujeto acta, con mayor o menor nivel de planicacin, cotidianamente y a largo plazo, de manera implcita y explcita, para enfrentar la pobreza. Es as como algunas familias slo logran visualizar uno o dos caminos para enfrentar la crisis, lo que responde a lo que las estructuras de oportunidades principalmente el mercado les ofrece y a lo que ellos como familia han venido haciendo en su historia. Estas acciones son consideradas como pasivas o de resignacin; contrariamente a ello se constatan acciones caracterizadas como de
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redenicin ya que se constituyen por alternativas poco convencionales para el sistema social y familiar, siendo respuestas creativas y que optimizan los escasos recursos y alternativas existentes, creando sus propias oportunidades. Finalmente, en un punto intermedio se encuentran las acciones de adaptacin que reejan un esfuerzo por resistir los embates de la inestabilidad del sistema. Todas estas conguraciones son posibilitadas a partir de las subjetividades que se construyen en los nuevos escenarios que ofrecen las crisis sociales. La dimensin subjetiva muestra as un valor importante en el curso de las carencias que nalmente tendrn las dems dimensiones de la calidad de vida, as como en las trayectorias y dinmicas que resulten (o no) en mejores condiciones de vida, realizacin de las capacidades y, nalmente, la deseada dignidad humana.
RefleXIones fInales La dimensin subjetiva resulta indispensable a la hora de comprender la dinmica de la pobreza y demuestra incidir fuertemente en el estado de las dems dimensiones de la calidad de vida. Una clave de anlisis importante resultan ser las mediaciones subjetivas, es decir, las manifestaciones del sujeto que orientan su accin y median la relacin entre sus recursos y la estructura social de oportunidades. Los anlisis realizados sugieren que tales expresiones de subjetividad se construyen histrica y culturalmente y emergen cotidianamente en situaciones de emergencia o crisis social, manifestndose a nivel cognitivo (percepciones de s mismo, de la situacin, de los dems), afectivo (emociones y sentimientos) y psicosocial (relaciones con los dems, con el mercado y con el Estado), congurando acciones a veces incluso contradictorias. En los casos de pobreza urbana y de crisis socioeconmica, las familias se orientan a generar recursos monetarios y a la vez realizan acciones contraproducentes a la restriccin de consumo o al mayor ingreso. Se han descrito aqu tres ejemplos de principios de la accin y de mediaciones subjetivas distintas: las orientaciones a adaptarse o sobrevivir ante la nueva situacin de vida; la priorizacin por mantener el estilo de vida, con sus hbitos de consumo como espacio de identicacin previo al quiebre y la concentracin en respuestas colectivas de benecio comn que buscan reciprocidad en la ayuda brindada. Este tipo de anlisis de la lnea de investigacin que describe este artculo se propone como abordaje a considerar en el estudio de la multidimensionalidad de la pobreza. Como sntesis, vale destacar algunas ideas centrales: el sujeto no es slo el lugar donde ocurre la pobreza, as como lo subjetivo no es slo el velo que oculta las condiciones objetivas. La subjetividad 477
en situaciones de enfrentamiento de la pobreza es el campo en donde activos y oportunidades son visualizados, validados y relacionados de manera tal que el sujeto, individual o familiar, pueda seguir siendo tal. En situaciones de crisis socioambientales y socioeconmicas, la necesidad de no ser pobre es precedida por la necesidad de ser, por lo cual los sujetos posibilitan un campo de accin dentro de los ya estrechos campos posibles, priorizando aquel que permite desplegar el desarrollo humano que es considerado indispensable para subsistir. El riesgo de la pobreza no es objetivo ni nico, sino que se multiplica y superpone en la experiencia social de los sujetos, determinando en gran parte el sentido de las acciones que se despliegan para hacer frente a las crisis. La signicacin del riesgo y la arquitectura que de l se haga, por tanto, son aspectos fundamentales para comprender qu distancia a las personas de las conductas para ellos esperadas desde la poltica pblica y los programas sociales. Es importante entonces puntualizar que las acciones de los sujetos no se orientan necesariamente a superar la pobreza, sino ms bien a protegerse de un sistema de riesgos subjetivamente organizados. Adems, estas acciones pueden ser tcticas o estratgicas, segn sea su nivel de planicacin y alcance. El manejo de la situacin se resuelve, en la mayora de los casos, de manera urgente o en declarada emergencia, por lo que se actualizan repertorios de enfrentamiento basados en muchos principios generales y en pocos clculos de conveniencia. Se hace lo que se considera que se debe hacer, lo que se supone normal, lo que se considera justo, lo que se juzga necesario o lo que simplemente es obvio y ello puede resultar o no en lo ms conveniente desde un juicio estructural. Ms que controlar la situacin, el sujeto vulnerable ensaya controlar primero su propia vida. Las acciones no son libres en vulnerabilidad. La libertad y el control sobre distintas alternativas se ven restringidos a las alternativas vivenciadas como vlidas por las personas, familias y comunidades. Los lmites de ese margen de accin son las relaciones que sostienen al sujeto en el mbito familiar, comunitario y social. Concluyendo, el problema de la pobreza es un problema estructural que a la vez se sita en el campo de la subjetividad. La existencia de la pobreza es un problema de la sociedad que vulnerabiliza activamente a los sujetos y, a la vez, es un problema de los sujetos cuando actan en y frente a ella, individualizando los riesgos y desenvolviendo principalmente aquellas capacidades que permiten algn grado de control sobre la posicin social, las relaciones sociales y la dinmica familiar. Al menos es el caso de una sociedad de acelerado crecimiento y profunda desigualdad, con injusticias ambientales, desproteccin estatal y frecuentes exposiciones a catstrofes naturales,
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donde el problema de la pobreza no parece ser exclusivo al mbito del tener sino del ser. La subjetividad privada de poder y libertad en situaciones estructurales de pobreza logra ejercer el control en su vida cotidiana cuando el acceso a los bienes y servicios le permiten no ser pobres. Ello describe a su vez la paradoja de la multidimensionalidad: hay dimensiones del tener que empobrecen. El sujeto actual no slo es pobre sino que llega a serlo, es ms, el que no lo ha sido sabe hoy que puede convertirse en pobre. Luego, sus acciones se orientan no a cualquier oportunidad sino a las que no generan vivencias de verse convertido en pobre. Entonces cul es el conocimiento que se necesita para generar estrategias de apoyo en la disminucin y erradicacin de la pobreza en nuestras peculiares sociedades actuales? Ciertamente que conocer y medir las dimensiones que mejor reejan el estado actual de deprivaciones no son sucientes y deben ser complementadas con estudios de orden cualitativo para comprender las dimensiones que ms inciden en que las personas, familias y comunidades lleguen a ser pobres. En otras palabras, comprender la subjetividad en emergencia en las nuevas formas de pobreza.
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MULTIDImENSIONALIDAD DE LA POBREZA

CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Conselho Latino-americano de Cincias Sociais

CROP Comparative Research Programme on Poverty

Sonia Prez Tello, Araceli Damin y Claudio Salvadori Dedecca

Sonia Prez Tello, Araceli Damin y Claudio Salvadori Dedecca Introduccin

Sonia Prez Tello, Araceli Damin y Claudio Salvadori Dedecca

La mUltIdImensIonalIdad como Un desafo para los mtodos Y tcnIcas de la medIcIn de la pobreza

AmrIca LatIna, de la vangUardIa al rezago en medIcIn mUltIdImensIonal de la pobreza

1. La medIcIn de la pobreza en AmrIca LatIna hasta prIncIpIos de los aos noventa

RECUADRO 1 Formalizacin del Principio de Simetra

2. AmrIca LatIna Y MXIco se dIstancIan

-- Indigencia. Se clasican en este estrato todas las personas que

-- Pobreza no indigente incluye a aquellos que tienen una

-- Pobreza intensa. Incluye a los hogares/personas que obtuvier-

-- Pobreza Extrema. Se obtiene agregando la indigencia y la po-

-- Pobreza moderada o no extrema. Incluye poblacin en hogares

-- Clase media. Clasican as los hogares cuya I(MMIP)J tiene va-

Con una o ms carencias sociales 74,9% (77 ,5%)

Vulnera bles por carencias sociales, 28 ,7 % (33%)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la pgina electrnica del Coneval.

Araceli Damin Gonzlez*

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Araceli Damin Gonzlez

Araceli Damin Gonzlez

La medIcIn mUltIdImensIonal de la pobreza en MXIco

de la persona i, es decir su nmero de carencias, dene su ndice de privacin,

4,8 millones 3,7 carencias

2,2 carencias promedio

Umbral de privacin extrema

Del mismo modo la intensidad de la pobreza multidimensional extrema se obtiene de:

Y la intensidad de la pobreza multidimensional moderada se obtiene aplicando la expresin:

Grca 3 Pobreza multidimensional a nivel nacional

Vulnerables por carencia social

33,0 % 35,2 millones 2,0 carencias promedio

Poblacin sin carencias y con un nivel adecuado de bienestar econmico

18,3 % 19,5 millones

POBREZA MODERADA POBREZA EXTREMA

10,5 % 11,2 millones 3,9 carencias

33,7 % 36,0 millones 2,3 carencias promedio

Vulnerables por ingreso

4,5 % 4,8 millones

ndice de privacin: nmero de carencias

% millones carencias promedio

6,4 % 8,7 millones 2,8 carencias promedio

% millones carencias promedio

114 0,24 millones

Derechos sociales Grca 4

Bienestar Bienestar Bienestar

Lnea de bienestar mnimo

Vulnerables por carencia social

33,1 % 27,4 millones 1,8 carencias promedio

Vulnerables por carencia social

POBREZA MODERADA POBREZA C* EXTREMA

5,8 % 4,8 millones 3,7 carencias

33,0 % 27,3 millones 2,2 carencias C=1 promedio