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Documentos sobre problemas educacionales de América Latina (1997)

Documentos sobre problemas educacionales de América Latina (1997)

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ARQ. CARLOS E. MENOTTI M.

Fundamento de la política educativa

Damos inicio a este documento con la firme convicción de que la
misión fundamental del Estado es el acceso y permanencia de todos los
niños, jóvenes y adultos a una educación equitativa y de calidad; para
asegurar la consolidación de la democracia, la formación plena y equili-
brada del hombre; para el desarrollo de destrezas y capacidades compe-
titivas y la conservación de la identidad y cultura nacional.
La Educación debe ser uno de los procesos donde se moldee la imagen
de las nuevas generaciones, recreando en nuestros ciudadanos sus modos
de pensar, sentir y actuar, ofreciendo a éstos, las posibilidades de desarro-
llar su personalidad, capacidad e intelecto, y participar en la transforma-
ción de la realidad que nos rodea.
Basándonos en estas premisas, la Educación en la República de
Panamá tiene entre otras cosas, dos funciones fundamentales, considera-
das al mismo tiempo múltiples y controvertidas en relación con el desa-
rrollo, fortalecimiento y existencia de esa misma sociedad a la que sirve.
Por una parte, es un instrumento especialmente eficaz de reproducción de
las características fundamentales de ese cuerpo social, transmisora de
conocimiento, ideas, valores y costumbres, que definen la identidad de
una sociedad y el prototipo de hombre propio de dicha sociedad.
Por otro lado, la escuela como tal debe reflejar la gama de
heterogeneidad social y étnica del país, variedad social que es necesario
atender sin distingos, sociales, raciales o regionales, con el propósito de
unir la cultura del aula y la cultura de los grupos sociales.

Elementos del diagnóstico

Durante la década de los 80, nuestro país estuvo sumido en una
profunda crisis económica, que se desencadenó con la invasión del 20 de
diciembre de 1989 por parte de Estados Unidos, causando profundos efec-
tos en todos los sectores y actividades. Desde esa prolongada crisis, el

121

Ministerio de Educación ha enfrentado importantes retos para mantener
en funcionamiento todos los planteles educativos del país, desarrollando
estrategias que permitan sostener los niveles básicos de eficiencia y pre-
servar la calidad educativa mínima que nuestra población demanda.
Sin embargo, en los últimos años, a pesar de que los esfuerzos para
incrementar la escolarización de todos los niños del nivel primario, cuya
tasa es de 94,90
, la calidad de la educación se ha caracterizado por bajos
y críticos niveles de eficiencia y eficacia, bajo rendimiento académico y
falta de equidad en los procesos y condiciones de aprendizaje.
Esta crisis educativa ha afectado los fundamentos de nuestro Sistema
Educativo en todos sus niveles, fines, estructura, contenido y métodos,
condicionando la prevalencia y persistencia de graves problemas como
son: desfases entre los principios legales, estructurales y de contenido que
rigen nuestro sistema, insuficiente cobertura en los niveles inicial y medio,
inequidad en los aprendizajes, especialmente en áreas marginadas, como
lo son las áreas rurales que disponen de menos servicios educativos e
insuficiente participación social, lo que conlleva a un alto número de
analfabetos
; alta tasa de deserción; creciente índice de fracaso; niveles
de bajo rendimiento; deficiente supervisión y evaluación escolar; inade-
cuada formación del docente
, que no toma en cuenta aspectos impor-
tantes como las características idiomáticas y culturales de la población;
falta de capacitación permanente del docente en servicio.
Enmarcados en este contexto, consideramos fundamental e inapla-
zable que el Ministerio de Educación promueva las Políticas Educativas
necesarias para reorientar el funcionamiento del sistema y poder enfrentar
la problemática antes mencionada.

Situación actual de la Educación Primaria

El Ministerio de Educación en Panamá es
la Institución que debe hacer realidad el
derecho de todo niño a recibir educación.
Es deber del Estado proporcionar
los recursos y medios para que en igual-
dad de oportunidades todos los panameños sean beneficiados, según lo
establecido en la Constitución Política de la República de Panamá.
Se brinda especial atención a los grupos de 6 a 11 años, ya que
según la Constitución Política vigente, es obligatorio el Primer Nivel de
Enseñanza o Educación Básica General.

A.

Organización legal y

administrativa de la

Educación Básica o

Primaria:

122

Así tenemos, que es tarea administrativa del Ministerio de Educación
dirigir, organizar y supervisar las instituciones educativas oficiales, ofrecer
los recursos materiales físicos y los medios adecuados para el logro eficien-
te de la política educativa.
La ley que orienta el Sistema Educativo data de 1946, pero la estruc-
tura orgánica carece de fundamento legales.
La Administración de la educación se divide en tres niveles que son:
Nacional, Provincial y el Local o Institucional.
Al nivel nacional, le corresponde ampliar las funciones normativas de
coordinación y supervisión del sistema educativo en lo que respecta a la
Educación Básica, además es responsable de orientar su política adminis-
trativa hacia el fortalecimiento de la educación en el nivel provincial y local.
El nivel provincial cumple la función de ejecutar las políticas, pla-
nes, programas y proyectos educativos en su provincia o en su comarca.
El nivel local, lo integran los Centros Educativos, en ellos se cumplen
los Fines y Objetivos de la Educación. En este nivel es donde se ejecuta la
Política Educativa, y quienes administran los Centros Educativos, requie-
ren de mayor orientación y formación administrativa.

obligatorio y atiende la población cuyas edades oscilan entre 6 y 11 años.
Durante el año 1993 se matricularon 356,247 alumnos que al ser
comparados con la matrícula real del año escolar 1990 la que fue de
323,547 niños, se evidencia un incremento de 32,700 estudiantes; es decir,
un 9.81%, para ese período.
De este total en 1993, 327,185 corresponde al sector oficial y 39,062

al sector particular.

Existen 2,734 centros educativos de los cuales 2,590 son oficiales; y

144, particulares.

Los docentes que atendieron este nivel durante el año 1993 fueron
14,310. Lo que significó un incremento de 323 docentes, (2.3%) más que
el año 1992.

En el sector particular, en el nivel primario se atendió 28,949 estu-
diantes en el año 1992 y en 1993 esta cifra se incremento en un 4.3%,
ascendiendo a 30,186 estudiantes.
En cuanto a la docencia en este sector particular, se empleó 1,123
docentes en 1993, lo cual representó un incremento de 5.1% con respecto
al año anterior (1,069 docentes).

La Ley Orgánica de Educación de Pana-
má establece que este nivel es gratuito,

B.

Cobertura:

123

Con respecto al acceso a la escuela entre niños y niñas en la Repú-
blica de Panamá, hay un 8% más de niños que niñas en las escuelas de
acuerdo a los últimos datos del año lectivo 1993. Las cifras de matrícula
recogidas para ese período: las niñas matriculadas fueron 169,291. Lo que
nos produce una diferencia de 14,578 niños.

Escuelas de maestros multigrados

Del total de Escuelas Primarias existentes en el país, 2,590 son es-
cuelas del sector oficial. El 79.2% laboran con docencia multigrado; es
decir, 2,050 escuelas cuyos maestros laboran atendiendo varios grados. La
población atendida por estos docentes totaliza en 77,743 estudiantes, el
cual representa el 23.8% del total de alumnos matriculados en la Repú-
blica; es decir, 327,185, durante el año lectivo 1994.
La totalidad de docentes en el país, en este nivel, es de 13,114 de
los cuales 3,734 maestros (28.5%) lo hacen en condiciones multigrado. Es
importante señalar, que de este total sólo 13 docentes laboran en condi-
ciones multigrado en áreas consideradas urbanas.
Existen en el país 2,041 escuelas rurales, que trabajan en condicio-
nes multigrado y solo 9 escuelas, en iguales condiciones que lo hacen en
áreas urbanas, a tendiendo un total de 345 estudiantes.
La atención de estudiantes en condiciones de multigrado, según
provincia y su relación porcentual a la matrícula total de cada provincial
la siguiente:

PROVINCIA

MATRÍCULA

%

Bocas del Toro

6,369

33.4

Coclé

10,400

35.5

Colón

4,913

18.5

Chiriquí

15,209

26.7

Darién

4,758

48.3

Herrera

5,555

42.7

Los Santos

3,629

41.4

Panamá

10,180

8.4

Veraguas

15,638

42.6

San Blas

1,052

19.0

CUADRO 1

124

Niveles Administrativos: el Nivel Nacional, Nivel Provincial y Nivel Local.
La acción supervisora en estas instancias asume particularidades de con-
formidad con los demás niveles educativos, sin embargo, su objetivo res-
ponde esencialmente al mejoramiento de los procesos de enseñanza y
aprendizaje, a la eficacia de la acción administrativa de los Centros y
Programas Escolares y a reforzar los vínculos entre la Educación y la
Sociedad.

La supervisión a Nivel Nacional en la Educación Primaria está
organizada en dos Departamentos, el de Administración Escolar y el
Técnico Docente. En lo técnico docente, la supervisión está organizada
por asignatura a cargo de especialistas. (Matemática, Español, Estudios
Sociales). Este personal está dirigido por un Coordinador Técnico Docente.
La supervisión en este nivel dirige y orienta a los supervisores pro-
vinciales para que éstos, a su vez, transmitan a los directores de escuelas
y docentes las directrices y orientaciones acordadas.
A Nivel Provincial: Las Direcciones Provinciales de Educación han
sido dotadas de supervisores que tienen funciones técnico-docentes y
administrativas. Las actividades con coordinadas por el respectivo Director
Provincial, y sus funciones se proyectan en las llamadas zonas escolares
cuyo número varía de acuerdo a las características generales de cada
provincia. Aquí, es importante señalar, que existen zonas escolares cuyas
características geográficas dificultan seriamente la labor de supervisión, la
cual se realiza fundamentalmente, mediante visitas a los docentes y di-
rectivos de los Centros Escolares.
El Nivel Local de Supervisión: Es desarrollado fundamentalmente
por los directivos de escuelas o centros educativos. El decreto 100, le asigna
al Director del Centro Educativo, funciones como primer supervisor del
plantel; sin embargo, la complejidad de las tareas administrativas que
esté desarrolla, obstaculiza o mediatiza la asesoría y seguimiento que
pudiera ofrecer a los docentes. En el caso de las escuelas con uno o dos
docentes, generalmente multigrado, esta supervisión casi es nula, pues se
disipa en el propio encargado.
Algunas limitaciones o carencias que enfrenta la supervisión nacio-

nal son:

Insuficiente o ineficaz coordinación vertical entre los diferentes ni-
veles de supervisión (nacional, regional y local) de acuerdo a los
roles propios y las acciones complementarias que deben realizarse
en cada instancia.

La Supervisión Educativa del Nivel Pri-
mario en Panamá, se ejecuta en tres

C.

Supervisión educativa

125

ción Primaria era deficiente en rendimiento cuantitativo y cualitativo, lo
cual se refleja en los altos índices de repitencia y deserción escolar, y en
la deficiencia académica de los niños que egresan de este nivel, especial-
mente de las áreas rurales.

Múltiples funciones administrativas y de rutina en detrimento de la
labor sustantiva del supervisor.

Insuficiencia de instrumento de evaluación del docente del director
y el supervisor.

Falta de una Ley Orgánica de Educación que defina un nuevo Rol
del Supervisor, orientado a las exigencias y necesidades educativas
de la sociedad actual.

Falta de seguimiento a las directrices y orientaciones que emanan
de los tres niveles (nacional, provincial, local).

Falta de planes anuales de Supervisión Educativa, en el marco a
nuevas Políticas Educativas o lineamentos institucionales.

Falta de un programa anual de capacitación y actualización a su-
pervisores de acuerdo a nuevas Política Educativas o Lineamientos
Institucionales.

Durante el año lectivo 1993, las estadís-
ticas educativas reflejaron que la Educa-

El comportamiento histórico de la ma-
trícula durante el período 1990-1994
nos indicó, que ésta sólo se había incrementado en un 1.1%, es decir,
con una tasa de crecimiento para el período de sólo un 0.1. El in-
cremento en el número de estudiantes que aprobaron el curso al final
del año tampoco fue significativo, si hacemos la comparación para el
mismo período. Así tenemos que en año 1990, donde aprobaron 281,263
estudiantes, en el año 1994, el número de estudiantes aprobados fue
282,423 estudiantes, lo que nos indica que el incremento sólo fue de un
0.4%.

Ahora, es importante destacar, que en relación a la matrícula del
año lectivo 1993, un 90% de los estudiantes aprobaron; es el más alto
porcentaje en los últimos cuatro años. (Ver Cuadro 2).
Si analizamos la situación con respecto a los grados de estudio,
encontramos que en los tres últimos grados del Nivel Primario, se registran
los mayores índices de aprobados con 92% en IV grado, 95% en V grado
y 99.0% en sexto.

D.

Indicadores eficiencias:

1.

Estudiantes aprobados:

126

NOTA: El porcentaje se da, en relación al Nº total de estudiantes en cada provincia.

CUADRO 2

GRADOS

TOTAL

APROBADOS

REPROBADOS

%

TOTAL

APROBADOS

REPROBADOS

%

TOTAL

APROBADOS

REPROBADOS

%

TOTAL

312,271

282,423

29,848

9.5

141,370

132,953

8,4317

5.9

170,901

149,470

21,431

12.5

I

62,947

52,249

10,698

16.9

25,279

22,538

2,741

10.8

37,668

29,711

7,957

21.1

II

56,734

49,283

745

13.1

23,815

21,995

1,826

17.6

32,919

27,288

5,631

17.0

III

50,013

45,044

4,969

9.9

21,358

20,010

1,348

6.3

28,655

25,034

3,621

12.6

IV

47,932

44,317

3,615

7.5

22,647

21,428

1,219

5.3

25,285

22,889

2,396

9.4

V

49,428

46,893

2,535

5.1

24,697

23,624

1,073

0.43

24,731

23,269

1,462

5.9

VI

45,217

44,637

580

1.2

23,574

23,358

216

0.009

21,643

21,279

364

1.6

127

mento alarmante pues, si comparamos el comportamiento de estos
indicadores en el período 1990-1993 tenemos que la deserción en el año
1990 ascendía a 6,078; es decir, un 1.9%. En 1991 esta cifra disminuye a
5,651 estudiantes, en 1992 porcentualmente baja, aun cuando la cifra se
mantiene 5,687; pero en el año se registra la cifra más alta de los últimos

Si realizamos un análisis de los estudian-
tes que aprobaron o desaprobaron el
grado académico, al final del año lectivo 1993, observaremos que de
312,271 estudiantes que llegaron al final del año, 29,848 lo reprobaron;
es decir un 9.5%. De estos, 21,431 (71.8%) fueron en el área rural; y sólo
8,417 (28.2), en el área urbana.
Es importante destacar, que los mayores índices de reprobación ocurren
en los tres (3) primeros grados, destacándose que de los 29,848 estudiantes
que reprueban, 10,698 (35.8%) lo hacen en primer grado; 7,451 (24.9%) en
segundo grado; 4,969 (16.6) en tercer grado; 3,615 (12.1%) en cuatro grado;
2,535 (8.5%) en quinto grado y sólo 580 (1.9%) lo reprueba en sexto grado.
Ahora, si estudiamos el comportamiento histórico de los indicadores
de reprobación del período 1990-1993 tendremos que el porcentaje de
reprobados disminuyó de 11.4% (36,206) en 1990 a 9.6% (29,848) en
1993, es decir, un 1.8% menos.
Otro detalle importante, es que aquellas provincias donde hay grandes
poblaciones indígenas mantienen un mayor índice de reprobados sobresa-
liendo la Provincia de Darién, cuyo porcentaje de reprobados es de 21.2%
(187 estudiantes); le sigue Bocas del Toro con 18.8% (2,501 estudiantes);
San Blas con 16.7% (863 estudiantes); Veraguas con 16.1% (4,605 estu-
diantes) y Chiriquí con el 10.8% (395 estudiantes).
Los costos de la reprobación: De acuerdo a los estudios realizados por
el Departamento de Investigaciones del Ministerio de Educación, con referen-
cia a los costos de reprobación de la Educación Primaria Oficial en Panamá,
tenemos que de acuerdo a la inversión realizada en este nivel en el año
1993, (94,633.726.00 balboas), el costo promedio de un estudiante de prima-
ria en la República fue de B/.303.05. Sin embargo, el costo de la reprobación
para ese mismo año lectivo significó un gasto extra de 9,045,436 balboas,
sobre la suma invertida. Es importante resaltar, que de los 9.045.436 balboas,
7000,910.00 fue el producto de la reprobación en los tres primeros grados,
destacándose el primer grado con una erogación extra de B/3,242,029 el
segundo grado con B/2,258,026 y B/1,500.855 en el tercer grado.

La Deserción Escolar en el nivel Prima-
rio ha tenido en el último año un incre-

2.

Estudiantes reprobados:

3.

Deserción escolar:

128

años, con 14,914 estudiantes que salen del sistema, es decir, un 4.6% más
del doble registrado el año anterior.
Lo más interesante de este fenómeno es que se da precisamente en
aquellas áreas rurales con mayores problemas socioeconómicos como lo son
las áreas indígenas, debido, según los estudios, a que los períodos escolares
coinciden con los períodos de cosecha, de algunas provincias, principalmen-
te de Chiriquí, Veraguas, Bocas del Toro, Darién y San Blas, todas, como
mencionamos anteriormente, con población indígena. Sin embargo, es
importante aclarar, que en el caso de la deserción de 1993, la misma coincide
con la huelga de docentes que se produjo durante tres meses en ese año y
la cual fue aprovechada por muchos estudiantes para regresar al trabajo.

el censo de 1990 fue de 10.7%, es decir, con el total de 189,184 personas
analfabetas.

Si hacemos un recuento de este fenómeno en los últimos 20 años,
tenemos que en 1970 el 20.7% de la población era analfabeta, luego en
el año 1980, este porcentaje bajó a 13.2% y de acuerdo al último censo
en 1990 el último registro indicaba un 10.7%.
Ahora, de ese total de analfabetas en la República, las Provincias
con los grupos indígenas más grandes, tienen los mayores índices de
analfabetas; así tenemos a San Blas con 40.0%, Darién con 30.4%; Bocas
del Toro con 30.1%, Veraguas 21.9% y Chiriquí con 15.9%.

El Analfabetismo de la población de 10
años y más edad en la República, según

GRUPO

% MUJERES

% HOMBRES

Bokota

42.0

65.0

Guaymí

42.5

61.3

Waunana

35.6

56.5

Emberá

34.0

55.0

Kuna

23.0

47.5

Teribe

26.0

32.0

TOTAL INDÍGENA

36.5

57.5

CUADRO 3
ANALFABETISMO SEGÚN SEXO EN LOS GRUPOS INDÍGENAS
DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ

4.

Analfabetismo:

129

Financiamiento del Ministerio de Educación

En 1980 el presupuesto del Ministerio representaba el 14.8% con
respecto al presupuesto del Gobierno Central. Entre 1980 y 1987 los índices
se mantuvieron entre el 14% y 15%; pero, a partir de este período, esta
relación sufre cambios, ya que mientras el presupuesto total del gobierno
central se reduce en un 44% como consecuencia de la agudizada crisis el
presupuesto en educación, ya bajo, se recorta en un 3.5%. Esta tendencia
de reducción se mantiene hasta el año 1990; luego en 1991 y 1992 se
producen incrementos respectivamente del 13.9% y 16.2% con respecto a
los gastos corrientes del Gobierno Central.
En el año 1993, el presupuesto del gobierno central ascendió a la
suma de $1,834,935,178.00 de los cuales $251,099,255.00 fueron asigna-
dos al Ministerio de Educación, después de ajustar, por problemas finan-
cieros, la primera cifra aprobada.
Este monto representó, con respecto al presupuesto del Gobierno
Central un 13.68%, dedicado al Ministerio de Educación, con un 1.72%
por arriba de lo asignado en el año anterior.

les $190,564,997 se utilizaron en servicios personales (nombramientos,
contratos), es decir, un 89% del presupuesto total de funcionamiento; el
11% restante, es decir $22,730,003, se dedican a otros gastos de ope-
ración.

De estos $22,730,000:

-Servicios No Personales:Recibió $8,462,822 (alquileres, servicios
básicos, (luz, teléfono), Seguro Colectivo
de Vida, incremento año anterior 4.69.

-Materiales y Suministro:$5,169,576 (insumo a escuelas, nutrición)
incremento 228% (1,263,395 nutrición y
salud escolar, 150,000 estudiantes).

-Maquinaria y Equipo

:$583,490 - incremento 2.80%

-Transferencias Globales:$6,963,678 - incremento 2.35%

-Asignaciones Globales:$ 1,345,256 (teneración de ingreso de es-
cuela) 895%.

Para el presupuesto de funcionamiento
en 1993, le fue asignado al Ministerio
de Educación $213,295,000 de los cua-

1.

Presupuesto de
Funcionamiento:

130

Presupuesto de inversiones:

El Ministerio de Educación en el año 1993 recibió un monto de
$37,868,451 para desarrollar el proyecto de Inversiones Educativas.

Este proyecto está dividido en 3 programas caracterizados por su
fuente de financiamiento:
a)Fondo del Gobierno Central: Con $11,555,000 dedicado al
mantenimiento, construcción de aulas, construcción y reparacio-
nes, mobiliario y equipo, apoyo logístico.
b)Fondo de la Ley 13: con $11,660,000 dividido a su vez en 3
rubros; Fondo de matrícula con $8,443,200, fondo agropecuario
con $1,371,825 y Televisora Educativa Canal 11, todo dedicado
a proyectos de Construcción y compra de terrenos.
c)Programa Educación BID-Fase III: cuyo monto asciende a
$10,479,000 y es utilizado básicamente para la construcción y
mantenimiento escolar, y la compra de equipo y textos escolares.

Es importante destacar, que el presupuesto de inversiones del Minis-
terio de Educación es apoyado por otros Fondos Externos como: el Progra-
ma de Inversiones Comunitaria
, desarrollado por el Organo Legislativo
y Supervisado por el Ministerio de Educación; y los programas del Fondo
de Emergencia Social
(FES), que nos apoyan en las construcciones esco-
lares especialmente en áreas rurales o de difícil acceso.

Principales situaciones críticas de la Educación Básica o Primaria

Areas problemáticas encontradas:

La ley que orienta el Sistema
Educativo data de 1946, pero su
estructura orgánica carece de fun-
damento. Por otro lado, los planes
y programas para la Educación Primaria o Básica General respon-
den a reglamentaciones dictadas o adecuadas en el año 1961,
pero que no se ajustan a las normas constitucionales vigentes ni
a una nueva política, que incluya los avances tecnológicos y cien-
tíficos, ni con las necesidades sociales, culturales y lingüísticas de
cada región.

1.

Los Planes y Programas
de Estudios, no están
actualizados

131

un porcentaje significativo de la población que sólo llega a quinto
grado.

En las áreas rurales esta situación es más crítica, pues el promedio
de años aprobados de la población escolarizada sólo llega al cuarto
grado.

Entre las provincias más afectadas se encuentran Bocas del Toro
con un promedio de 3.2 grados; Veraguas con 3.8 grado y Darién
con sólo 2.8 grado. La característica general de estas tres provin-
cias es que poseen grandes zonas rurales con altos índices de
pobreza.

Esta situación ofrece grandes retos para la educación de adulto, pues
los indicadores registrados en el país continuarán presentando
rezagos si el sistema no presenta políticas de mejoramiento para
aumentar de manera más dinámica la escolaridad.

Estos indicadores nos permiten analizar que tan lejos se encuentra
nuestra educación de cumplir con el precepto constitucional que
hace obligatoria y gratuita la Educación Primaria.

El promedio de grado de instruc-
ción de la población a nivel na-
cional no llega a los seis grados,
pues es de aproximadamente 5.6
grados lo que indica que aún hay

Necesidad de introducir un es-
quema de incentivos que permi-
ta atraer un personal calificado
hacia las zonas de mayores ca-

rencias.

Falta de apoyo didáctico para el desarrollo del proceso de enseñan-
za-aprendizaje, particularmente en este nivel y en las áreas rurales.

Escasez de textos escolares y alto costo de los mismos.

No existe una política de generación, producción, distribución de los
recursos didácticos.

El Ministerio de Educación no produce textos, sólo los aprueba y
recomienda, esto está en manos de la empresa privada, lo que limita
su alcance a las poblaciones de escasos recursos.

Otros recursos didácticos (tizas láminas, papel etc.) no llegan con
igualdad a las regiones más apartadas.

Falta de un Sistema Práctico de Capacitación Permanente.

2.

Bajos niveles de
escolaridad en la población
matriculada, sobre todo en
los tres primeros grados

3.

Carencia de apoyo y
materiales didácticos
a la escuela y al docente

132

Las normas e instrumentos de
medición de los aprendizajes, y los
sistemas de calificación requieren
ser revisados y reorientados para
poder disponer de registros confiables, del rendimiento de los estu-
diantes.

En los últimos 20 años todas las
grandes inversiones en infraes-
tructura física se han realizado en
el nivel medio, sobre todo, en las modalidades técnicas. Por otro
lado, la Ley 13 del Seguro Educativo se puede utilizar para el
mejoramiento de la infraestructura física de las escuelas, más no
incluye al nivel primario básico.

El deterioro es más crítico en las áreas rurales y de difícil acceso
donde la conformación geográfica dificulta la provisión de materia-
les educativos.

No existe inventario actualizado ni de la planta física ni la situación
legal de los terrenos donde están ubicados.

Las provincias más afectadas por
la repitencia y el abandono esco-
lar en este nivel son Veraguas,
Darién, Bocas del Toro y la Comar-
ca de San Blas. Estas coinciden con las zonas indígenas y además
son las que más problemas socio-económicas confrontan.

De cada 100 niños que inician la escuela, sólo 58 terminan en tiem-
po normal de 6 años.

Los grados donde se registran más repeticiones y deserciones son en
I, II y III grado.

Las asignaturas donde más fracasan son Español, Matemática y
Ciencias Naturales.

El pase de VI grado de primaria al I año de la media, está afectado
notablemente en el rendimiento del estudiante, ya que el producto
del aprendizaje, sobre todo en las áreas rurales, es bajo y, por otro
lado, el período de adaptación de un nivel al otro es largo, generan-
do altos índices de fracaso, deserción y repitencia en primer y segun-
do año de secundaria.

4.

Elevados índices de
repitencia y deserción
escolar

5.

Sistema de evaluación
y seguimiento
inadecuados

6.

Deterioro de la planta
física

133

ción justa, de equipo y mobiliario de acuerdo a los niveles o grados
de estudio y a los diferentes tipos de regiones.

Objetivo general de la Política Educativa:

Democratizar y renovar la Enseñanza Primaria o Básica en la pers-
pectiva de una iniciación científica y técnica apropiadas y de total cali-
dad, empezando por el área rural.
Idealización: La educación debe compartir este reto con todos los
actores de la sociedad panameña, mediante el desarrollo de un nuevo
modelo pedagógico
, que genere los cambios necesarios para la formación
de un ciudadano crítico y reflexivo, responsable de sí mismo y de su
entorno socio-económico, cultural y natural con potencial creativo y una
actitud científica y acendrado amor a la Patria. Ello implica reorientar el
sistema y el proceso educativo y ordenar su administración, conforme a
un nuevo régimen jurídico que siente las bases de una nueva educación.

Objetivos específicos de la propuesta:

Presentar como Política Educativa, el mejoramiento total de la ca-
lidad de la enseñanza, la equidad y el rendimiento académico de las
Escuelas Multigrados de las áreas rurales del país.

Estrategias para el logro de los objetivos:

1.

Diseñar y aplicar un modelo de enseñanza pedagógica experimen-
tal, básico de nueve años, donde se vinculen las variables: Escuela-
Comunidad, Gobierno Estudiantil, características físicas de la escuela,
aptitud del docente y del director, disponibilidad de materiales
didácticos, uso del texto, uso de tiempo, flexibilidad curricular por
módulos, adaptación de los contenidos al medio y la relación asis-
tencia y rendimiento escolar.
Se espera estudiar la factibilidad, acogida de los docentes, y la co-
munidad, los resultados o productos que salen de la escuela, y el
nivel evolutivo de los aprendizajes.

No existe inventario de la magni-
tud de esta carencia.

Falta de un programa de distribu-

7.

Carencia de equipo y
mobiliario adecuado

134

2.

Diseñar e implementar un esquema de incentivos que permita atraer
personal adecuadamente calificado hacia las zonas rurales y de ma-
yores carencias, y así retribuir el compromiso y el dinamismo de los
docentes y directores hacia estas zonas.

3.

Generar las condiciones para que los padres de familia, las estruc-
turas sociales de apoyo a la Educación, Empresa Privada, y la socie-
dad en su conjunto participen en forma comprometida al éxito de
este proyecto y así mejorar la calidad educativa de estas áreas.

4.

Diseñar e implantar procedimientos regulares de supervisión y eva-
luación de los centros educativos experimentales. Para ello es nece-
sario establecer un sistema instrumentado de medición que nos
permita evaluar periódicamente el cumplimiento de las metas del
currículo y la eficiencia interna del programa, en cada estableci-
miento escolar.
Tales mediciones harán más factibles que los directores de cada centro
escolar asuman públicamente la responsabilidad por su gestión y
permitirá, a la vez, identificar potenciales problemas, deficiencias y
eventualmente, buscar soluciones inmediatas en el marco de las
instancias administrativas locales, provincial o central.

Alcances y fases del proyecto experimental:

El proyecto se aplicará a aquellas escuelas multigrados, que se
enmarquen en las siguientes características:

•Escuelas del Area Rural, de dos a seis docentes de condición

multigrado.

•Número de estudiantes por grupo de atención. A cada docente
se le asignará un máximo de 30 estudiantes. Buena accesibilidad
para llegar a la escuela. Condiciones físicas de la infraestructura,
regular. Alto índice de repitencia y deserción.

•De acuerdo a estas características hemos calculado que podrían

participar unas 300 escuelas, con unos 18,000 estudiantes aproxi-
madamente.
Cabe señalar que el esquema, no rígido, que recomendamos para el
manejo y coordinación de los Centros Educativos es el siguiente: puede
adoptarse el concepto de circuito escolar, el cual estará formado por un
máximo de cinco escuelas, en donde la de mayor matrícula y mejores
condiciones de accesibilidad y condiciones físicas, será la Escuela Centro
o Modelo, y será manejada por un director coordinador que a la vez

135

coordinará y apoyara las cuatro escuelas restantes, que podríamos llamar-
le Escuelas satélites.

Partiendo de este marco de referencia, se deberá iniciar la Primera
Fase, de Diseño y Organización
, a través de una comisión estratégica
formada por técnicos experimentados, asesores internacionales, investiga-
dores, pedagogos, curriculistas, docentes del Nivel Primario o Básico Ge-
neral. Este equipo será el responsable, en esta fase, de preparar la propuesta
curricular y sus posibles adecuaciones según sea el caso, además estable-
cerán las actividades de coordinación, concertación, difusión e imple-
mentación del mismo.

Igualmente, en esta fase el Ministerio, con el apoyo de la comunidad
y las posibles agencias de cooperación nacional (FES, ONG) o internacio-
nal, (UNICEF) preparan el programa de adecuación física y de mobiliario
del proyecto.

Esta fase deberá estar preparado en seis meses, aproximadamente.
Una segunda fase: Corresponderá a las Jornadas de Capacitación
Curricular, a los Coordinadores de las Escuelas Centros y demás docentes,
donde además se pondrán en práctica las guías o módulos de enseñanzas,
textos y materiales didácticos de acuerdo a cada región.
De esta etapa, deben quedar establecidos, los esquemas y procedi-
mientos para que se realicen jornadas permanentes de auto-capacitación
y actualización en sitio, a través de los coordinadores de los centros.
Se prevé una duración, para esta etapa, de nueve meses aproxima-
dos del calendario escolar.
La primera y segunda serán etapas para las acciones iniciales y
preparación del Proyecto. (Ver Propuesta de Calendario).
La tercera fase: Debe ser de experimentación y ajustes. En ella se
procederá a través de los resultados de las evaluaciones sistemáticas reali-
zadas, los correctivos y ajustes necesarios. Esta etapa durará todo el período
experimental, aun desde sus inicios. (Dos años aproximadamente).
La última o cuarta fase será la de consolidación y expansión total

o parcial del proyecto.
El tiempo dependerá de los resultados.

Financiamiento del proyecto experimental:

Se prevé la cooperación financiera de varias instituciones, entre las
que se destacan: el Banco Mundial, la UNICEF, instituciones nacionales
como el Fondo de Emergencia Social (F.E.S.) y algunas O.N.G. También se

136

plantea la importancia y necesidad de que la comunidad dé su apoyo y
se involucre directamente en el desarrollo y consolidación del proyecto, lo
mismo se espera de la empresa privada (ganaderos, cafeteros, agricultores,
industriales etc.).

El Ministerio de Educación deberá comprometerse, además, de las
contrapartidas que se generen financieramente, disponer de los recursos
humanos necesarios para el buen éxito del proyecto.

Aproximación a los costos (balboas)

De acuerdo a las cifras calculadas de 300 escuelas, 18,000 estudian-
tes y grupos promedios de 28 a 30 estudiantes por aulas, nos hemos aproxi-
mado al costo de readecuación espacial y su dotación de mobiliario,
tomando como hipótesis el hecho de que en el área rural, en su gran
mayoría las escuelas son de una o dos aulas y están en muy mal estado,
por lo que nos aproximaremos al costo unitario de adecuación de unas
600 aulas.

De acuerdo a los estudios de costos, readecuar un aula en las áreas
rurales, cuesta aproximadamente 12,000 dólares y dotarla de un mobilia-
rio estándar es de 1,200 dólares lo que significa un costo de 13,200 balboas
por aula.

Así tenemos que si hablamos de unas 600 aulas, eso nos costaría (en
dólares) unos B/.7,920.000 en readecuación.
En cuanto a materiales educativos, los estudios realizados en
1991, señalaban que los costos mínimos en una canasta básica de
materiales educativos —para un aula de primaria en el sector ofi-
cial— era de B/.518.93, mientras que la canasta ideal costaba alrede-
dor de B/.650.00. Si consideramos la tasa de inflación a 1994 calculada
por la Contraloría General de la República, tenemos que ésta fue de
1,3% lo que aplicada al costo de la canasta ideal de materiales edu-
cativos para un aula en 1994 estaría aproximadamente en B/.658.45.
Ahora si consideramos un docente por aula tendríamos un costo
en materiales educativos de aproximadamente de B/.395.070 ó B/
.400.000.

Para el cálculo de los costos de capacitación tenemos que
para la capacitación de los coordinadores de escuelas centros (60
escuelas demostrativas) hemos calculado aproximadamente un costo
de B/.200.00 por docente, basados en otras experiencias similares,
que incluye los materiales de capacitación, alimentación y otros
detalles.

137

Dos Jornadas de Capacitación Inicial para aprender a poner en
práctica el programa, los módulos producción y uso de las guías, 60
coordinadores a B/.200.00 por dos Jornadas, tenemos B/.24,000. Es impor-
tante recordar, que se ha calculado que cada coordinador de la escuela
Centro o Demostrativa, manejará o coordinará aproximadamente además
de la propia, cuatro escuelas satélites.

Luego, tres (3) talleres, uno cada trimestre para docentes de las
escuelas satélites. En metodología vivencial, organización, pedagogía,
producción y experiencias con las guías, las cuales se realizarán en las
escuelas centros, o demostrativas. El costo de estos talleres es de aproxi-
madamente B/.60.00 por docente, consistente en materiales del curso y
otros detalles como alimentación, para cada jornada. Esto significa que
si tenemos 240 maestros, un taller nos costaría B/.14,400 por tres talleres,
B/.43,200.

Se calcula unos B/.12,000 por docente para gastos de papelería y
materiales de capacitación.

Dotación de textos y cuadernos a los estudiantes:

Por tratarse de estudiantes de zonas rurales con escasos recursos
económicos y estar conscientes de que la disponibilidad de libros de texto,
tiene una relación fuerte con respecto al desempeño académico, conside-
ramos importante garantizar que a cada niño, por lo menos, se le dote
de los tres textos en donde los estudios señalan hoy más índices de fracaso
(Matemática, Español, Estudios Sociales).

Tomando como referencia los estudios de costos de la canasta
de materiales educativos, tenemos que en promedio el costo unitario
de estos textos escolares estaría en B/.4.00 lo que significa que tres
textos por estudiantes, daría un aproximado de 28,000 estudiantes
que esperamos se beneficien. Estamos hablando de B/.336,000, mul-
tiplicados por los 6 grados primarios vigentes, nos daría un total de
B/.2,016,000.

El fondo para los cuadernos, tomando en cuenta la cantidad de
páginas, los diferentes precios del mercado (un promedio 30 centavos cada
cuaderno) podemos calcularlo en 90 centavos por cada niño, correspon-
diente a tres cuadernos. Esto nos da un total para 28,000 niños de B/
.25,200 sub-total en textos y cuadernos B/.2,044,000.

138

Destinatario

Este documento es una propuesta de política educativa, cuyo propó-
sito es presentarlo a la máxima autoridad del Ministerio de Educación,
como un instrumento estratégico para superar insuficiencias obvias del
Sistema Educativo en lo que respecta a la calidad de la Educación, a su
pertinencia en los requerimientos del entorno económico y social y al
grado de equidad con que acceden a ellos los distintos estratos de la
sociedad
.

Igualmente, este documento deberá ser presentado para su conside-
ración al Banco Mundial, como posible propuesta de proyecto susceptible
de financiamiento, y a UNICEF quienes han demostrado interés por el
tema.

Autores que tendrán que intervenir en la propuesta política educativa

Se deberá considerar la participación de investigadores para la am-
pliación del diagnóstico, pedagogos, curriculistas, sociólogos, planificado-
res, docentes y directores de escuelas, docentes multigrado, supervisores
de primaria a nivel Nacional y Provincial, representantes de la Empresa
Privada, Asesores Internacionales, Nutricionistas, Arquitectos y otros ex-
pertos quienes participarán según sus especialidades, en los diferentes
momentos que planteará el diseño y presentación de la propuesta edu-
cativa.

Readecuación física y mobiliario

7,920,000

Materiales Educativos para el aula

400,000

Capacitación a Docentes

67,200

Dotación de Textos y Cuadernos a Estudiantes

2,044,000

Imprevistos

200,000

TOTAL

10,631,200

CUADRO 4
RESUMEN APROXIMADO DE COSTOS
(EN MILES)

139

El resto de los autores como la comunidad, padres de familia, el
propio estudiante, legislador, gobernadores, alcaldes, etc., tendrán su
participación en reuniones de concertación programada.

Generación de información:

Se establecerán mecanismos para que investigaciones y bibliografías
afines al tema puedan ser incorporados al cúmulo de información equipo
que conducirá el proyecto, y que han de manejar durante el mismo.

Fuentes posible:

•Estudio diagnóstico de la Educación Primaria en Panamá.

•Propuesta de Ley Orgánica.

•Proyecto Escuela Nueva de Colombia.

•Proyecto Apoyo a la Supervisión O.E.A. (Circuitos escolares).

•Base de Datos REDUC (Ver Documento de Política, Ver Texto de

CONAPE).

•Propuesta de Reformas de la Educación.

•Estado del Conocimiento que apunte al mejoramiento de ca-

lidad.

•Otras experiencias, 900 escuelas, Escuela Fe y Alegría.

•Educación Básica en Guanajuato (Análisis y Perspectivas).

Estrategia para la participación y adopción del proyecto:

Uno de los factores más importante para el éxito o fracaso de un
proyecto, lo es, sin lugar a dudas la participación o no de todos los grupos
de interés en el tema tratado. También es imprescindible que sepamos con
certeza para quien es el proyecto, lo mismo lo es saber cuál es el grado
de deseabilidad y aceptación de ése a quien va dirigido.
Otros factores que hay que considerar, es el de la factibilidad eco-
nómica y la factibilidad de recursos humanos; es decir, la capacidad de
llevarlo a cabo económica y técnicamente (credibilidad). La viabilidad
política: del grado de aceptación política dependerá la venta a los autores.
Además de los factores antes mencionados, en el caso de la propues-
ta, se deben considerar los siguientes aspectos para que haya una mayor
participación aceptación y adopción, por parte de todos los grupos de
interés.

140

•La propuesta debe estar ligada a los valores y a la convicción de

que todos los niños, aun los pobres pueden aprender.

•Al deseo de compensar en la escuela la carencia y deficiencia de

los niños menos favorecidos.

•Debe, desde el principio, simbolizar mediante un logro, el espí-
ritu y propósitos de la misma.

•Considerar que la presencia de la comunidad es vital. Que los

conductores que manejen o dirijan el proyecto deben mantener
siempre un liderazgo democrático y una administración eficiente
en la movilidad de los recursos.

•Que la participación representativa de los docentes del Nivel Pri-
mario será prioritaria en la preparación de los instrumentos pe-
dagógicos de enseñanza (guías, módulos, etc.).

•Por último, es igualmente importante la promoción o divulga-
ción, la cual deberá tener tres niveles: Nacional, a través de la
prensa escrita, televisiva y radial; el nivel provincial, a través de
la radio, panfletos, boletines, conferencias etc., y el Nivel Local,
en la comunidad que alberga la escuela, a través de diálogos,
charlas, talleres, exposiciones, boletines etc.

Seguimiento y evaluación

Con la puesta en marcha del Proyecto Experimental es muy impor-
tante realizar un trabajo permanente de seguimiento y monitoreo del
proyecto en todas sus dimensiones.
Para ello se requerirá diseñar e implementar un sistema de informa-
ción computarizado que permita conocer, de manera precisa y actualiza-
da, la información necesaria en materia de educación primaria o básica.
Ello permitirá crear un Sistema Nacional de Evaluación Educativa, que se
centre en el comportamiento del Sistema Educativo en su conjunto y fa-
cilite evaluar el funcionamiento, desempeño y rendimiento académico de
la Educación Primaria o básica tradicional en comparación a la propuesta
experimental. Para la evaluación, es necesario crear algunos instrumentos
que midan los resultados según los esfuerzos que hagan, y que nos per-
mitan hacer, por ejemplo, pruebas de rendimiento etc.
El seguimiento y evaluación, se hará desde los tres niveles, el
Nacional, Provincial y Local y será realizado por los supervisores, di-
rectores, los propios docentes, técnicos, investigadores y el apoyo de la
comunidad.

141

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

Documentos del Curso de Formación de Análisis de Políticas Educativas. México

15 de agosto - 10 de septiembre de 1994.

Educación y Escuela. (Lecturas Básicas para Investigadores de la Educación). La

Educación Formal. Pablo Latapí.

MUÑOZ Izquierdo, Carlos. Calidad, Equidad y Eficiencia de la Educación Primaria.

(Estado Actual de las Investigaciones realizadas en América Latina).

Documento Integrado del Taller para la Elaboración de un Plan de Acción para

el Mejoramiento de la Supervisión Educativa. Panamá - marzo 1988.

Documento alfabetización.

Documento para la Conferencia Internacional de Educación 42a. Reunión Ginebra

Desarrollo de la Educación en Panamá. Julio 1990.

Informes Anuales de Educación. 1992-1993.

Informes de Estadística:

Dirección de Estadística Poblacional del Ministerio de Planificación y Política

Educativa.

Departamento de Estadística. (Ministerio de Educación).

Contraloría Nacional de la República.

142

pues a pesar que se pueda alcanzar un alto grado de “moralidad social”
siempre aparecerán formas de conducta que afectarán la sensibilidad
colectiva. No obstante, muy distinta es la situación en que la violencia
llega a institucionalizarse y a provocar daños más intensos a la colecti-
vidad. En este caso, la violencia deja de ser “normal” y pasa a ser “anor-
mal”, desde el punto de vista de las convenciones que en ese momento
regulan —se supone— la vida social.
En el Perú, durante aproximadamente 12 años, la colectividad tuvo
que soportar la institucionalización de la violencia senderista. No obstan-
te, en los últimos años, la pacificación dejó de ser una esperanza y se
convirtió en una realidad. El enemigo “ideológico” había desaparecido.
A pesar de ello, y aún no recuperados del “trauma” anterior, la
misma colectividad se ve afectada por un nuevo fenómeno, el cual nue-
vamente supera los límites de lo normal: el de la violencia juvenil o la
participación juvenil en hechos en los que hay violencia. Así, algunos de
los últimos acontecimientos llamativos en la vida pública del país han
estado vinculados a jóvenes: un partido de fútbol es suspendido debido a
agresiones de las barras a los jugadores; menores de edad protagonizan
un motín en un reformatorio; y es develado un grupo terrorista cuyos
integrantes eran en gran parte jóvenes menores de edad.
Todavía más preocupante es que la propia institución encargada de
transmitir a las nuevas generaciones las ideas que garantizan la vida en
sociedad, no sea ajena a la violencia. En la escuela se desarrollan agre-
siones tanto hacia dentro como hacia fuera de ella. Esto lo podemos percibir
tanto a través de las peleas y agresiones entre niños de una misma escue-
la, como a través de la formación de “pandillas” escolares. Al terminar
el horario de clase, éstas últimas suelen enfrentarse en la vía pública.
Esta situación ha provocado reacciones apresuradas, confundiéndose el
anterior “enemigo ideológico” por un nuevo “enemigo”: el “generacional”.1
A pesar que no se trata de un fenómeno que involucre a la mayoría de

I.

Introducción

El viejo Durkheim decía que es difícil
concebir una sociedad sin violencia,

1.Esta fue una suspicaz lectura de las reacciones hecha por el psicólogo Roberto Lerner.

DOCUMENTO 12.

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