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El Control Previo

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El control previo: una reflexión relevante para nuestra gobernabilidad democrática.

Un saludo especial a las señoras Contraloras Generales de la República, Licenciadas Rocío Aguilar y Marta Acosta, así como al personal que brinda sus servicios a esta importante institución, con motivo del 60 Aniversario de su creación. Toda reflexión orientada a procurar eficiencia en el uso de los recursos públicos, merece la mayor atención, máxime si el evento es promovido por el órgano superior de control, de nuestro país. Por eso, agradezco la invitación a participar en esta actividad y confío en que las reflexiones aquí vertidas, ayuden a construir posiciones de conveniencia y provecho para nuestra administración pública. El tema que nos convoca “los controles previos externos”, hace parte del debate que sobre la gobernabilidad se ha venido desarrollando en el país en los últimos años. Por eso, a efectos de enmarcar mejor la discusión que nos ocupa, deseo proponer una breve reflexión sobre los retos de nuestra gobernabilidad democrática. En la más común de las acepciones, gobernabilidad es definida como esa compleja relación entre gobernantes y gobernados, la cual se expresa en una constante búsqueda de equilibrio entre las demandas y expectativas sociales por una parte, y la capacidad de respuesta gubernamental por la otra. Así entendida, la gobernabilidad encierra dos aspectos fundamentales: la eficacia, es decir la respuesta satisfactoria y oportuna de un gobierno a las demandas ciudadanas y; la legitimidad, o sea la aceptación por parte de la ciudadanía del ejercicio de la autoridad mediante un conjunto de normas que regulan y someten a dicha autoridad. El adecuado balance entre eficacia y 1

legitimidad, garantiza la estabilidad de los sistemas políticos y por ende la gobernabilidad. La permanente búsqueda de ese balance debe constituirse en una de las principales preocupaciones de un gobernante. Por eso, junto con los retos de la equidad, la sostenibilidad, la competitividad y la seguridad, le he propuesto al país enfrentar el reto de la gobernabilidad. La preocupación no es ajena a nuestro país, el informe sobre “La Democracia en América Latina” del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo elaborado en el año 2004, alertaba sobre la necesidad de procurar un equilibrio entre eficacia y legitimidad a efectos de salvaguardar la gobernabilidad democrática en la región. Por un lado, el informe destacaba significativas debilidades en aspectos indispensables para la legitimidad democrática tales como “una prensa libre, una sólida protección de los derechos humanos, un Poder Judicial independiente y vigoroso… y acceso al poder mediante los canales formales a diversos grupos de la población.”
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Por otro lado, se advertía sobre un
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“divorcio entre los problemas que los ciudadanos reclaman resolver y la capacidad de la política para enfrentarlos”, dispuestos al extremo que, de acuerdo al informe en mención, gran parte de los latinoamericanos se mostraban a quitarle su apoyo a un gobierno democrático si éste fuera incapaz de resolver sus problemas económicos y sociales.3 Algunos de los instrumentos llamados a incidir en este delicado balance entre eficacia y legitimidad, son los instrumentos de control y por eso la relevancia política que tiene el foro convocado por la Contraloría General de la República. En lo que hace al caso de Costa Rica, resulta bastante generalizada la percepción de que nuestro sistema político cuenta con un significativo sistema de controles sobre la administración activa. En el estudio realizado
UNDP, “La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadnos y ciudadanas”, Buenos Aires, 2004, pg. 11 2 Ibid, pg. 26 3 Ibid., pg. 27
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por el Estado de la Nación “Auditoría Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia”, se afirma lo siguiente: “La variedad costarricense de presidencialismo se distingue de otros sistemas políticos latinoamericanos por su relativa debilidad constitucional y los cada vez más numerosos y fuertes controles políticos, legales y administrativos que pesan sobre el Poder Ejecutivo, especialmente los ejercidos por el Poder Judicial. En este sistema, múltiples actores políticos e institucionales, incluso la ciudadanía en general, políticas públicas.” 4 Esta constatación, así como la razonable frustración de diversos sectores con una administración pública que no resuelve sus demandas de manera rápida y oportuna, ha llevado a plantear la necesidad de abrir un debate sobre los controles que pesan sobre el Poder Ejecutivo. Sin pretender abordar esta discusión en todos sus extremos, por lo limitado del espacio concedido, sí considero necesario el debate sobre la pertinencia o no de algunos de los mecanismos de control existentes, entre ellos el control previo externo ejercido por la Contraloría General de la República a la luz de las dos grandes preocupaciones: la eficacia y la legitimidad de nuestro sistema político. Entendemos por control previo externo aquel que se ejerce antes de la realización de las operaciones financieras o administrativas por parte de una entidad fiscalizadora superior como la CGR. Su finalidad es, según la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización, “señalar oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras…” .5
Proyecto Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, “Informe de la auditoría ciudadana sobre la calidad de la democracia”, San José, C.R., Proyecto Estado de la Nación, 2001, pg. 42. 5 Declaración de Lima sobre las líneas básicas de la fiscalizacion. Viena, 1998, Art. 1.
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tienen (por lo menos

alguna) capacidad efectiva de vetar la formulación o ejecución de las

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De acuerdo a esta misma declaración, el control previo externo ofrece la ventaja de poder impedir un perjuicio antes de que éste se produzca, pero a la vez advierte de que el mismo comporta un trabajo excesivo. Analizado desde el objetivo que busca cumplir, debemos reconocer que el control previo tal y como se ha venido ejerciendo en Costa Rica no ha logrado satisfacer plenamente las expectativas. Este mecanismos a cargo de la Contraloría General de la República, no siempre ha evitado consolidación de negocios inconvenientes, ilegales e inmorales. A la vez que no siempre ha evitado el despilfarro o la corrupción, las mayores críticas están dirigidas a las múltiples tramitologías por las que debe pasar la ejecución del gasto, en especial las referidas a los contratos de suministros y ejecución de obras, muchas de las cuales se originan en la propia gestión de la enmarañada Administración. La misma Contraloría ha sido clara en señalar las paradojas del actual sistema de control interno. En su Memoria Anual 2006 leemos lo siguiente: “…actualmente nos encontramos con una administración pública en donde algunas de sus decisiones gerenciales sobre el manejo de los recursos y el logro de sus objetivos, está supeditado a aprobaciones, autorizaciones, duplicidades de funciones o especies de arbitrajes externos. Pero por otra parte, esos entes externos debieron asumir controles que se requieren en cuanto al manejo de fondos públicos o a la prestación de servicios, desencadenando en obstáculos o limitaciones en el actuar de la administración y diluyendo la responsabilidad de aquellos en quienes se delegó ésta. Con ello sólo se ven perjudicados los propios ciudadanos quienes no pueden tener respuestas oportunas a sus solicitudes o requerimientos de servicios públicos, perdiendo cada vez más su confianza en los gestores y servidores públicos, así como en las instituciones del gobierno.” 6
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la

Contraloría General de la República, Memoria Anual 2006, San José, Costa Rica,

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Estos y otros problemas que se observan en nuestro sistema de control interno se originan en diversas causas: normativa constitucional que no responde a las exigencias de un Estado moderno; interpretaciones constitucionales que han recargado al ente contralor de mayores obligaciones; legislación que de manera irracional ha venido abultando las obligaciones de la CGR frente a la administración, pero diluyendo su eficacia; y una administración que muchas veces procura evadir sus responsabilidades transfiriendo las decisiones a los entes de control. En reconocimiento a la distorsión que ha sufrido la función de control externo, la propia Contraloría, en los últimos años, ha impulsado mejoras y simplificaciones y planteando la conveniencia de revisar algunos procesos de fiscalización. Entre éstas acciones destacan la emisión de diferentes reglamentos que han agilizado los mecanismos de control y han limitado el alcance del refrendo, la introducción de técnicas de oralidad en procesos de objeción y apelación a carteles y licitaciones, el impulso al proyecto de Ley No. 16970 que busca eliminar al ente contralor un sinnúmero de funciones impropias, y por supuesto debates como el que han organizado que refleja una clara vocación de someter a revisión la pertinencia de los mecanismos de control vigentes y que podrían conducir a una reforma al Artículo 184 de la Constitución Política, especialmente en lo que respecta al tema del visado y al refrendo. Deseo expresar mi reconocimiento a este esfuerzo que el ente Contralor ha venido realizando para hacer más ágiles y racionales los mecanismos de control, así como reiterar mi apoyo a un proceso serio y fundamentado que nos conduzca a introducir cambios en materia de control previo. El reto debe ser consolidar un sistema integral de control que tienda a garantizar la mayor eficiencia en la ejecución de los programas, mejorando los registros con vista a facilitar el control interno y externo, la rendición de cuentas y la evaluación que posibilite rectificaciones y mejoras en la gestión.
pgs. 14-15.

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Un sistema que deposite en los jerarcas la potestad de gerenciar sus instituciones sin trasladar las decisiones a otras instancias. Pero al abrirse una etapa de reflexiones que conduzca a la proposición de reformas, deben considerarse otros aspectos fundamentales de los procesos de contratación como los relativos al cartel o pliego de condiciones. A la vez, resultará necesario tomar precauciones destinadas a impedir otras consecuencias negativas que puedan derivarse de un mayor distanciamiento del ente Contralor del control previo. Es necesario mejorar los procesos de planificación y presupuesto que marcan una etapa fundamental en la toma de decisiones políticas que conducen al gasto o la inversión y, en cierta medida, marcan rumbos a los procesos administrativos. Conviene hacer una revisión de las tramitologías que abundan en la ejecución de los presupuestos y que puedan resultar innecesarias o repetitivas. En cuanto a la contratación administrativa, el área más crítica y compleja, es necesario buscar la mayor simplificación de los pliegos de condiciones que tantas discusiones y demoras provocan, así como exigir a los responsables, la mayor transparencia, sustentación y publicidad en el estudio y adjudicación de las ofertas. Para estos últimos fines, resulta imperativo avanzar de manera acelerada en los programas de compras digitales que se impulsan desde el Ministerio de Hacienda, para el Gobierno Central y desde el Programa de Gobierno Digital para instituciones como el ICE. materia de contratación administrativa. Independientemente de si se suprime o atenúa el control previo, se debe analizar con mayor rigor la normativa referente a responsabilidades, administrativas y penales, de los funcionarios competentes para asesorar y 6 Estos esfuerzos, garantizarán altos estándares de transparencia y publicidad en

adjudicar, con el propósito de exigir responsabilidad, celo, moralidad en la toma de decisiones.

prudencia y

En todo caso, se debe hacer conciencia sobre la trascendencia del control interno, cumpliendo con la legislación vigente (Ley 8292 y concordantes), teniendo presente que su ejercicio es una responsabilidad de los Administradores de la Hacienda Pública. Los ejecutores de las políticas públicas, del gasto, están obligados –legal y éticamente- a procurar el cumplimiento de los deberes del cargo, de la manera más eficientemente posible. Buena parte de los problemas que presenta la gestión con los cuantiosos recursos que gasta el Estado y su basta red de instituciones, se originan en la ignorancia, en la falta de capacitación y de adecuada gerencia, por lo que se requieren esfuerzos adicionales en este sentido. También, las irregularidades se deben a la falta de ética que demanda el ejercicio de la función pública. Aquí, se debe ser implacable en la búsqueda de sanciones que impidan la impunidad.

Desde el acto original que decide sobre la necesidad de un proyecto, hasta la ejecución misma, múltiples actores concurren de diversas maneras: políticos, asesores jurídicos, técnicos y administrativos van dejando sus huellas. Si la motivación por el servicio es plena, si cada uno se convierte en un contralor de la población, y un guardián de la ley, la gestión se ajustará a las normas del derecho, a los preceptos éticos que debe regir la función pública y lo que es igualmente importante, a la satisfacción de las múltiples necesidades sociales. Muchas gracias!

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