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HDR 2006 ES Complete
HDR 2006 ES Complete
Grupo Mundi-Prensa Mundi-Prensa Libros, s.a. Castell, 37 - 28001 Madrid Tel. (+34) 914 36 37 00 - Fax (+34) 915 753 998 E-mail: libreria@mundiprensa.es Internet: www.mundiprensa.com Mundi-Prensa Barcelona Editorial Aedos, s.a. Aptdo. de Correos 33388 - 08080 - Barcelona Tel. (+34) 629 262 328 - Fax (+34) 933 063 499 E-mail: barcelona@mundiprensa.es Mundi-Prensa Mxico s.a. de C.V. Rio Pnuco, 141 - Col. Cuauhtmoc 06500 - Mxico D.F. Tel. (+525) 55 533 56 58 - Fax (+525) 55 514 67 99 E-mail: mundiprensa@mundiprensa.com.mx Copyright 2006 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 1 UN Plaza, Nueva York, Nueva York, 10017, EE.UU. Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin, transmisin o almacenamiento en un sistema de recuperacin de cualquier parte de esta publicacin, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrnico, mecnico, fotocopiado, grabado o de otro tipo, sin previa autorizacin. ISBN 10: 84-8476-301-3 ISBN 13: 978-84-8476-301-7 Impreso por AGS Custom Graphics, Glastonbury, CT en papel libre de cloro, con tintas vegetales y tecnologas compatibles con el medio ambiente. Diseo de portada y formato: Grundy & Northedge Information Designers, Londres Mapas y grcos: Philippe Rekacewicz, Narest, Noruega Edicin tcnica, diseo y direccin de produccin: Communications Development Incorporated, Washington, D.C. Traduccin y composicin: euroscript Luxembourg S. r.l. Para consultar la lista de errores u omisiones encontrados despus de la impresin, por favor visite nuestro sitio web http://hdr.undp.org
Kevin Watkins
Investigacin, redaccin y estadsticas
Liliana Carvajal, Daniel Coppard, Ricardo Fuentes, Arunabha Ghosh, Chiara Giamberardini, Claes Johansson (Jefe de Estadstica en Funciones), Papa Seck, Cecilia Ugaz (Asesora Principal en Polticas) y Shahin Yaqub.
Asesor de estadstica: Tom Griffin Direccin de produccin y coordinacin de traduccin: Carlotta Aiello y Marta Jaksona Editores: Bruce Ross-Larson, Meta de Coquereaumont y Christopher Trott Diseo de portada y formato: Peter Grundy y Tilly Northedge Mapas y grficos: Philippe Rekacewicz
El Informe sobre Desarrollo Humano es el resultado de un esfuerzo colectivo. Los miembros del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano Nacional (NHDR) aportan detallados comentarios y consejos durante todo el proceso de investigacin. Adems, vinculan el Informe a una red mundial del HDR en los pases en desarrollo. El equipo del NHDR, dirigido por Sarah BurdSharps (Directora Adjunta), cuenta con la colaboracin de Amie Gaye, Sharmila Kurukulasuriya, Hanna Schmitt y Timothy Scott. El equipo administrativo de la HDRO es responsable del funcionamiento de la oficina y sus miembros son Oscar Bernal, Mamaye Gebretsadik, Melissa Hernandez, Fe Juarez y Mary Ann Mwangi. Sarantuya Mend es la encargada de operaciones. El programa de extensin y promocin de la HDRO es dirigido por Marisol Sanjines.
Prefacio
El desarrollo humano consiste ante todo en permitir a las personas tener una vida que valoren y en permitirles aprovechar su potencial como seres humanos. Actualmente, el marco normativo para el desarrollo humano se ve reflejado en la amplia visin expuesta por los Objetivos de Desarrollo del Milenio. stos son el conjunto de metas acordadas internacionalmente que deben cumplirse en plazos determinados a fin de reducir la extrema pobreza, extender la igualdad de gnero y mejorar las oportunidades relativas a la salud y la educacin. El progreso en el cumplimiento de los mismos sirve de referencia para evaluar la determinacin de la comunidad internacional de convertir sus compromisos en acciones. Adems, es una condicin para lograr la prosperidad compartida y la seguridad colectiva en nuestro mundo cada vez ms interdependiente.
El Informe sobre Desarrollo Humano de este ao aborda un tema que tiene profundas repercusiones para el potencial humano y el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. A lo largo de la historia, el progreso humano ha dependido del acceso a un agua limpia y de la capacidad de las sociedades para aprovechar el potencial del agua como recurso productivo. Dos de las bases para el desarrollo humano son el agua para la vida en el hogar y el agua destinada a los medios de sustento a travs de la produccin. Para una gran parte de la humanidad, sin embargo, estas bases an no se han establecido. En el contexto del desarrollo, algunas veces se abusa de la palabra crisis. No obstante, cuando se trata de la cuestin del agua, hay un reconocimiento cada vez ms generalizado de que el mundo se enfrenta a una crisis y de que, de no afrontarla, dicha crisis podra desviar el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio e impedir el desarrollo humano. Para algunos, la crisis mundial del agua tiene que ver con situaciones de escasez absoluta del suministro fsico. Este Informe rechaza dicha opinin y sostiene que las causas de la crisis del agua radican en la pobreza, la desigualdad y las relaciones desiguales de poder, as como en las polticas erradas de gestin del agua que agravan la escasez. El acceso al agua para la vida es una necesidad humana bsica al mismo tiempo que un derecho humano fundamental. Sin embargo, en nuestro mundo de prosperidad creciente, ms de mil millones de per-
sonas se ven privadas del derecho a un agua limpia y 2.600 millones no tienen acceso a un saneamiento adecuado. Estas impresionantes cifras reflejan tan slo una de las dimensiones del problema. Cada ao mueren cerca de 1,8 millones de nios como consecuencia directa de la diarrea y otras enfermedades causadas por el agua sucia y por un saneamiento insuficiente. A comienzos del siglo XXI, el agua sucia es la segunda causa de muertes infantiles en el mundo. Diariamente, millones de mujeres y nias recogen agua para sus familias, un ritual que refuerza las desigualdades de gnero en los mbitos del empleo y la educacin. Mientras tanto, la mala salud asociada a los dficits de agua y saneamiento afecta a la productividad y el crecimiento econmico, reforzando las desigualdades caractersticas de los actuales modelos de globalizacin y confinando en ciclos de pobreza a los hogares vulnerables. Tal como lo demuestra el presente Informe, los orgenes del problema varan de un pas a otro, pero se destacan diversos factores. En primer lugar, son pocos los pases que abordan la cuestin del agua y el saneamiento como una prioridad poltica, tal como lo evidencian las limitadas asignaciones presupuestarias. En segundo lugar, algunas de las personas ms pobres del planeta estn pagando algunos de los precios ms altos del mundo por el agua. Esta situacin refleja la limitada cobertura de las redes de abastecimiento en los barrios pobres y asentamientos informales en los que vive la poblacin pobre. En tercer lugar, la comu-
nidad internacional no ha logrado que la cuestin del agua y el saneamiento sea una prioridad de las asociaciones para el desarrollo que han ido formndose en torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Lo que subyace a cada uno de estos problemas es el hecho de que las personas ms afectadas por la crisis del agua y el saneamiento (la poblacin pobre en general y las mujeres pobres en particular) carecen con frecuencia de la voz poltica necesaria para hacer valer sus reivindicaciones sobre el agua. El presente Informe examina cuidadosamente este y otros temas y los desafos que presenta son preocupantes. No obstante, los autores no concluyen con una idea de desesperacin. Las pruebas demuestran que podemos ganar esta batalla. Muchos pases han progresado de forma extraordinaria en el suministro de agua limpia y saneamiento. En el mundo en desarrollo, los habitantes de los barrios pobres y pueblos rurales estn generando un liderazgo con su ejemplo, estn movilizando recursos y estn demostrando su energa y capacidad de innovacin para hacer frente a los problemas que les aquejan. A comienzos del siglo XXI, contamos con la financiacin, la tecnologa y las capacidades para hacer que la crisis del agua y el saneamiento pase a formar parte de la historia y podemos hacerlo de manera tan rotunda como lo hicieron hace un siglo los actuales pases ricos. Lo que ha venido faltando es un esfuerzo concertado para extender el acceso al agua y el saneamiento a todas las personas, a travs de planes nacionales bien diseados y adecuadamente financiados, respaldados por un plan de accin mundial para impulsar la voluntad poltica y movilizar los recursos. El agua para los medios de sustento plantea una serie de desafos diferentes. El mundo no est quedndose sin agua, pero varios millones de sus habitantes ms vulnerables viven en reas expuestas a sufrir un estrs de agua creciente. Unos 1.400 millones de personas viven en cuencas fluviales en las que el uso del agua supera las tasas de recarga. Los sntomas de la explotacin en exceso son preocupantemente claros: los ros estn secndose, los niveles de la capa fretica estn disminuyendo y los ecosistemas dependientes del agua estn sufriendo una rpida degradacin. En trminos claros, el mundo est acabando con uno de sus recursos naturales ms valiosos y est acumulando una deuda ecolgica insostenible, que heredarn las futuras generaciones. Frente a las amenazas para el desarrollo humano que plantea el cambio climtico, deben hacerse tambin esfuerzos mucho mayores. Tal como lo subraya
el Informe, esta no es una amenaza futura. Por el contrario, el calentamiento mundial ya es una realidad, y en muchos pases tiene el potencial de reducir los logros de desarrollo humano obtenidos en el curso de varias generaciones. La disminucin de los suministros de agua en reas que ya sufren una escasez crnica de este recurso, los patrones climticos ms extremos y el derretimiento de los glaciares forman parte del desafo que nos acecha. La accin multilateral para mitigar el cambio climtico mediante la reduccin de las emisiones de carbono es una cara de la respuesta para hacer frente al desafo desde una poltica pblica. La otra cara es un inters mucho mayor por respaldar las estrategias de adaptacin. Desde ya resulta claro que en las prximas dcadas se intensificar la competencia por el agua. El crecimiento demogrfico, la urbanizacin, el desarrollo industrial y las necesidades agrcolas estn disparando la demanda de un recurso finito. Al mismo tiempo, hay un reconocimiento cada vez mayor de que las necesidades del medio ambiente tambin debern tomarse en consideracin para los futuros modelos de uso del agua. Surgen dos claros peligros. Primero, a medida que se intensifique la competencia nacional por el agua, las personas con derechos ms frgiles (los pequeos agricultores y, junto con ellos, las mujeres) vern cmo sus derechos sobre el agua resultan socavados por grupos interesados ms poderosos. Segundo, el hecho de que el agua sea el recurso fugaz por excelencia que atraviesa las fronteras en forma de ros, lagos y acuferos, apunta a su potencial para crear tensiones transfronterizas en las regiones afectadas por la escasez de agua. Ambos peligros pueden abordarse y prevenirse a travs de las polticas pblicas y la cooperacin internacional, pero en ambos frentes son claras las seales de alarma. Este Informe, producto de la investigacin y el anlisis de expertos internacionales y miembros del personal de todo el sistema de las Naciones Unidas, tiene el propsito de fomentar el debate y el dilogo en torno a una serie de temas que tendrn profundas repercusiones sobre el progreso para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, as como el desarrollo humano.
El anlisis y las recomendaciones de polticas de este Informe no necesariamente reejan las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros. El Informe es una publicacin independiente encargada por el PNUD. Es el fruto de un esfuerzo conjunto por parte de un equipo de prestigiosos consultores y asesores, as como del equipo encargado del Informe sobre Desarrollo Humano, bajo la coordinacin de Kevin Watkins, Director de la Ocina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano.
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Agradecimientos
Este Informe no habra sido posible sin la generosa contribucin de muchas personas y organizaciones. Los autores quisieran expresar su ms sincero agradecimiento a Amartya Sen, cuyo trabajo ha ido dando forma a la evolucin del Informe sobre Desarrollo Humano a lo largo de los aos. Kemal Dervi, el Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ofreci un constante apoyo y aliento a la labor del equipo, lo que representa un compromiso personal que apreciamos enormemente. Los errores y omisiones son responsabilidad exclusiva de los autores del documento.
Colaboradores Los siguientes colaboradores contribuyeron a la elaboracin de mltiples estudios de antecedentes, documentos y notas sobre un amplio abanico de temas relacionados con el Informe: Martin Adams, Jos Albiac, Rajindra Ariyabandu, Jacob Assa, Karen Bakker, Bernard Barraqu, James Bartram, Jeremy Berkoff, Anders Berntell, Helen Bryer, Stephanie Buechler, Ximing Cai, Belinda Calaguas, Lorenzo Cotula, Elizabeth Daley, Andre DeGeorges, Malin Falkenmark, Matthew Gandy, Leonardo Gasparini, Toni German, Micheal Grimm, Alejandro GuevaraSangins, Laurence Haller, Ken Harttgen, Lo Heller, Juan Emilio Hernndez Mazariegos, Caroline Hunt, Guy Hutton, Anders Jgerskog, Marion W. Jenkins, Stephan Klasen, Michelle Kooy, Jakub Landovsky, Jan Lundqvist, Boris Maran, Richard R. Marcus, Ernst-Jan Martijn, Gordon McGranahan, Lyla Mehta, Ruth Meinzen-Dick, Mark Misselhorn, Erik Mostert, Synne Movik, Sobona Mtisi, Arnold Michael Muller, Sunita Narain, Alan Nicol, Tobias Pftze, David Phillips, Brian Kevin Reilly, Claudia Ringler, Vicente Snchez Mungua, Juan J. Snchez-Meza, David Sattherthwaite, Christopher Scott, Dajun Shen, Nur Endah Shofiani, Steven Sugden, Erik Swyngedouw, Oumar Sylla, Sahnaz Tigrek, Leopoldo Tornarolli, Cecilia Tortajada, Hkan Tropp, Erika Weinthal, Dale Whittington y Aaron T. Wolf. Varias organizaciones compartieron generosamente sus datos y otros materiales de investigacin: el Centro de Anlisis e Informacin sobre el Dixido de Carbono, la Secretara de la Comunidad del
Caribe, el Centro de Comparaciones Internacionales (Universidad de Pensilvania), Iniciativas de Desarrollo, la Comisin Econmica para Asia y el Pacfico, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, la Comisin Europea, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, el Instituto de Estudios de Desarrollo, el Observatorio de Desplazamiento Interno, el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Poltica Alimentaria, el Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo, el Instituto Internacional de Estudios Estratgicos, la Organizacin Internacional del Trabajo, el Fondo Monetario Internacional, la Organizacin Internacional para la Migracin, la Unin Internacional de Telecomunicaciones, la Unin Interparlamentaria, el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA, el Estudio de los ingresos de Luxemburgo, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos, Practical Action Consulting, el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigacin de la Paz, el Instituto Internacional del Agua de Estocolmo, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, la Divisin de Estadsticas y la Divisin de Poblacin del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas, el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, el Instituto de Estadsticas, la Seccin de Tratados de la Oficina de las Naciones Unidas con-
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tra la Droga y el Delito, la Oficina de Asuntos Jurdicos de las Naciones Unidas, WaterAid, el Banco Mundial, la Organizacin Mundial de la Salud, la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual y la Organizacin Mundial del Comercio.
Equipos de asesoramiento El Informe se benefici enormemente de la orientacin y el asesoramiento intelectual proporcionados por un equipo consultivo externo constituido por Karen Assaf, Michel Camdessus, Margaret Catley-Carlson, Leonid Dmitriev, Jan Eliasson, David Grey, Wang Hao, Sylvy Jaglin, Sir Richard Jolly, Inge Kaul, Roberto Lenton, Bindeshwar Pathak, Grard Payen, Riccardo Petrella, Claudia W. Sadoff, Miguel Solanes, Olinda Sousa, Sandra Suarez Perez, Anna Kajumulo Tibaijuka, Klaus Toepfer, Su Alteza Real el Prncipe Willem-Alexander de los Pases Bajos, Ngaire Woods y Gordon Young. La contribucin del equipo consultivo sobre estadstica fue particularmente valiosa. Este equipo estuvo compuesto por Carla Abou-Zahr, Tony Atkinson, Hubert Escaith, Haishan Fu, Gareth Jones, Ian D. Macredie, Anna N. Majelantle, John Male-Mukasa, Marion McEwin, Saeed Ordoubadi, Francesca Perucci, Tim Smeeding, Eric Swanson, Pervez Tahir y Michael Ward. El equipo expresa su gratitud a Karen Frenken, Angela Me y David Pearce, los revisores que analizaron los datos del Informe y colaboraron con sus conocimientos expertos en estadstica.
Consultas Muchas personas consultadas durante la preparacin del Informe proporcionaron asesoramiento, informacin y material invaluables. El equipo del Informe agradece la colaboracin de Nigel Adderley, Wondu Alemayehu, Serge Allegrezza, Juan Carlos Alurralde, Paul Appasamy, Glauco Arbix, Togzhan Assan, Kaisha Atakhanova, Dan Banik, Michelle Barron, Aparna Basnyat, Ivar A. Baste, Charles Batchelor, Sylvia Beales, Rosangela Berman Bieler, sa Blomstrm, Rutgerd Boelens, Anne Bousquet, Benedito Braga, Marcia M. Brewster, Tony Burton, Eva Busza, Fernando Calderon, Ken Caplan, Markela Castro, Tarek Abou Chabake, Lekha Chakraborty, Mary Chamie, Jacques Charmes, Declan Conway, Esteve Corbera, Priti Darooka, Raj Kumar Daw, Partha Deb, Manuel Dengo, Catalina Devandas Aguilar, Philip Dobie, Moez Doraid, Kassym Duskayev, Arne Eide, Melissa Eisdell, Pauline Eizema, Elin Enge, Janique Etienne, Merle Douglas Faminow, Jean-Marc Faurs, Kimberly Fisher, Richard Franceys, Sakiko Fukuda-Parr, Ludmila Funso, Oscar Garcia, Maria Genina, Uladzimir Gerus, Peter Ghys, Donna L. Goodman, Maurizio
Guadagni, Irene Guimares Altafin, Su Alteza Real el Prncipe Heredero Haakon, Brian Hammond, Bente Harstad, Hans Olav Ibrekk, Artemy Izmestiev, Kareen Jabre, S. Janakarajan, David Jones, Hazel Jones, Andrei Jouravlev, Tim Kasten, Ashfaq Khalfan, Nariman Kipshakbayev, Aloysius Kiribaki, Karoly Kovacs, Radhika Lal, Jean Langers, Christopher Langton, Bruce Lankford, James Lenahan, Michael Lipton, Edilberto Loaiza, Mitchell Loeb, Jan Lundqvist, Nora Lustig, Rolf Luyendijk, Howard Mann, Sebastien Martin, Wariara Mbugua, Charlotte McClain-Nhlapo, Patrick McCully, David Molden, Daniel Mont, Federico Montero, Trevor Mulaudzi, Carlos Muoz, Teresa Munzi, Naison Mutizwa-Mangiza, Ngila Mwase, Rohini Nayyar, Gunhild Oerstavik, Siddiq Osmani, P. Sainath, Richard Palmer-Jones, Eric Patrick, David Pearce, Agueda Perez, Chris Perry, Henrik Pilgaard, Will Prince, Shammy Puri, Eva Quintana Mourelle, Xavi Ramos, Kalyan Ray, Chris Reij, Nils Rosemann, Shea Rutstein, Steven Sabey, Bharati Sadasivam, Zhanara Sagimbaeva, Julio Sanjines, Lisa Schipper, Janet Seeley, Sharda Sekaran, Yuriko Shoji, Yuriy Shokamanov, Vladimir Smakhtin, David Smith, Petter Stlenheim, Ashok Subramanian, Morten Svelle, Michel Thieren, Hkan Tropp, Tuong To Phuc, Vanessa Tobin, Kerry Turner, Sriti Vadera, Imraan Valodia, Henk van Norden, Veronique Verdeil, Sad Ould A. Voffal, Charles Vorosmarty, Bill Walker, Tessa Wardlaw, Dominic Waughray, Siemon Wezeman, Peter Whalley, Howard White, Florian Wieneke, Lars Wirkus, Albert M. Wright, Nancy Yanez Fuenzalida, Bulat Yessekin, Elizabeth Zaniewski y Windy Zhang.
Lectores del PNUD Un Grupo de lectores, constituido por colegas del PNUD, hizo comentarios, sugerencias y aportaciones sumamente tiles durante la redaccin del Informe. El equipo del Informe agradece especialmente a Nada Al-Nashif, Amat Al Aleem Ali Alsoswa, Johan Arvling, Walid Badawi, Michel Balima, Mohamed Bayoumi, Robert G. Bernardo, Razina Bilgrami, Aeneas C. Chuma, Niamh Collier-Smith, Pedro Conceio, Philip Dobie, Jafet Enriquez, Sergio Feld, Emilie Filmer-Wilson, Bjoern Foerde, Edith Gassana, Prema Gera, Tegegnework Gettu, Rebeca Grynspan, Tim Hannan, Joakim Harlin, Gilbert Fossoun Houngbo, Andrew Hudson, Ragnhild Imerslund, Abdoulie Janneh, Bruce Jenks, Gordon Eric Johnson, Nanak Kakwani, Douglas Keh, Rima Khalaf Hunaidi, Olav Kjorven, Elie Kodsi, Oksana Leshchenko, Carlos Linares, Metsi Makhetha, Lamin Manneh, Elena Martinez, Pratibha Mehta, Kalman Mizsei, Cielo Morales, David Morrison, Abdoulaye Ndiaye, Shoji Nishi-
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moto, Joseph Opio-Odongo, William Orme, Hafiz Pasha, Stefano Pettinato, Gonzalo Pizarro, Martin Santiago, Susanne Schmidt, Guido Schmidt-Traub, Salil Shetty, Moustapha Soumare, Juerg Staudenmann, Mounir Tabet, Sarah Timpson y Louisa Vinton.
Edicin, produccin y traduccin El Informe se benefici enormemente del asesoramiento y la colaboracin del equipo editorial de Communications Development Incorporated. Bruce Ross-Larson prest asesoramiento sobre la estructura y la presentacin de los contenidos. La produccin y la edicin tcnicas estuvieron a cargo de Meta de Coquereaumont, Elizabeth Collins y Christopher Trott. El diseo y la correccin de pruebas estuvieron igualmente a cargo de Communications Development Incorporated. El Informe (incluida la portada) fue diseado por Grundy & Northedge Information Designers. Los mapas y grficos para el Informe fueron diseados por Philippe Rekacewicz, con la colaboracin de Laura Margueritte. La produccin, traduccin, distribucin y promocin del Informe contaron con la colaboracin y apoyo de la Oficina de Comunicaciones del PNUD:
Niamh Collier-Smith, Maureen Lynch, David Morrison y William Orme. La revisin de las traducciones estuvo a cargo de Yu Gao, Cecile Molinier, Vladimir Scherbov, Rosine Sori Coulibaly, Mounir Tabet y Oscar Yujnovsky. Susana Franco (quien dirigi el proyecto sobre los indicadores de gnero) y Jonathan Morse hicieron valiosas contribuciones al equipo de estadstica. El Informe tambin se benefici de la dedicada labor de los pasantes: Paola Adriazola, Carolina Aragon, Nurit Bodemann-Ostow, Torsten Henricson-Bell, Roshni Menon, Sarai Nuez Ceron y Min Zhang. Gloria Wightman y Juan Arbelaez, de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos, prestaron servicios de gestin y apoyo administrativo de incalculable valor.
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Contenido
Prefacio Agradecimientos
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Descripcin general
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Lecciones de la historia Cmo la inseguridad de agua separ el crecimiento econmico del desarrollo humano La fragmentacin y el retraso del progreso en agua y saneamiento La crisis mundial actual de agua y saneamiento Pases desarrollados y en desarrollo La riqueza importa y el saneamiento queda rezagado del agua Los datos subestiman sistemticamente la magnitud del dcit Los costos de la crisis para el desarrollo humano Empeoramiento de la pobreza de ingresos: el efecto de la crisis en la riqueza Retraso en las mejoras en las tasas de mortalidad infantil: vnculo letal al nacer Multiplicacin de las desventajas en el ciclo de vida Aumento de costos ms amplios de salud Perjuicio de la educacin de las nias Agravamiento de la desigualdad de gnero y de tiempo libre Socavamiento de la dignidad humana La crisis golpea en mayor grado a los pobres La poblacin pobre representa la mayor parte del dcit La poblacin pobre paga ms, y ms de lo que puede afrontar Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y ms all: puesta al da Un informe de progreso respecto al Objetivo de Desarrollo del Milenio Ahorros derivados de la consecucin del Objetivo de Desarrollo del Milenio Hacer del avance una realidad Reconocimiento del derecho humano al agua y al saneamiento Desarrollo de fuertes estrategias nacionales Aumento de la asistencia internacional para agua y saneamiento Creacin de la asociacin mundial: un plan de accin internacional de agua y saneamiento mundial
28 30 31 31 31 35 36 37 42 42 42 45 45 47 48 48 49 49 52 55 56 58 59 60 61 66 69
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Por qu los pobres pagan ms y tienen menos agua Agua tratada y no tratada: un lmite ilusorio entre agua limpia y sucia Obtencin de agua de mltiples fuentes Aumento del precio en los barrios pobres urbanos
80 80 82 83
La importancia de las tarifas La poblacin pobre de las reas rurales: los ltimos de la la Gestin de la red para lograr eciencia e igualdad Suministradores pblicos: claves para el suministro y la nanciacin Suministradores privados: ms all de las concesiones Obtencin de los resultados: las polticas Financiacin pblica y acceso de la poblacin pobre de las zonas urbanas La regulacin es fundamental Llegar a los pobres Asistencia internacional para la nanciacin local
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2.600 millones de personas sin saneamiento Quines se encuentran en la escala de niveles de saneamiento y qu lugar ocupan? La relacin de los benecios agua-higiene-saneamiento Por qu el saneamiento queda tan rezagado respecto del agua? La barrera de la politica nacional La barrera del comportamiento La barrera de la percepcin La barrera de la pobreza La barrera del gnero La barrera del suministro Lograr que el saneamiento se encuentre al alcance de todos La accin desde abajo marca la diferencia El liderazgo gubernamental es fundamental El problema de la nanciacin Desarrollo de mercados orientados a la demanda El camino hacia adelante
112 113 115 118 118 119 119 119 120 120 120 121 122 127 127 128
131
Replanteamiento de la escasez en un mundo que sufre la falta de agua Comprensin de la escasez Sobrepasando los lmites del uso sostenible: problemas, polticas y respuestas Aumento de la oferta: opciones y limitaciones Regulacin de la demanda de un recurso escaso Hacer frente al riesgo, la vulnerabilidad y la incertidumbre El rol crtico de la infraestructura Calentamiento global: la emergencia previsible El camino hacia adelante
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El agua y el desarrollo humano: la relacin con los medios de sustento La agricultura bajo presin: los panoramas emergentes Objetos inamovibles y fuerzas irresistibles Competencia, derechos y la lucha por el agua Los lmites de los mercados privados del agua Temas ausentes en la agenda de los derechos sobre el agua: igualdad y poder a la gente Derechos consuetudinarios y derechos formales: el testimonio del frica subsahariana
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Los derechos sobre el agua conforman la titularidad Mejor gobernabilidad de los sistemas de riego Reducir el riesgo de caer en la pobreza La nanciacin con igualdad Dar poder: el eslabn perdido Mayor productividad del agua para los pobres La recoleccin del agua y el microrriego Soluciones de baja tecnologa con alto rendimiento de desarrollo humano El camino hacia adelante
201
Interdependencia hidrolgica Compartir el agua del mundo Siguiendo el curso del ro Los costos de no cooperar Transmisin de las tensiones ro abajo Decrecimiento de los lagos, sequa de los ros La defensa de la cooperacin Las reglas del juego En el ro y ms all de l El estado de la cooperacin Cooperacin en las cuencas uviales para el desarrollo humano Cooperacin a escala de la cuenca Frgiles estructuras institucionales para la gestin del agua Crear las condiciones para la cooperacin Notas Nota bibliogrca Bibliografa
204 205 206 209 209 211 215 215 218 221 224 224 226 228 233 236 238
Recuadros
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7
Ocho razones para que el mundo acte a favor del agua y el saneamiento: vnculos con los Objetivos de Desarrollo del Milenio Un gran avance: desde la reforma del agua a la reforma del saneamiento en la Gran Bretaa del siglo XIX Fin de los vnculos entre raza, enfermedad y desigualdad en Estados Unidos Los inodoros mviles de Kibera: el gran abandono de la cobertura de agua y saneamiento en las zonas pobres de Nairobi La brecha existente entre agua y saneamiento en Filipinas Los costos en salud del dcit de agua y saneamiento Sudfrica: acciones por el derecho al agua El peso de la historia: muchas redes no fueron diseadas para llegar a la poblacin pobre Agua, gnero y falta de tiempo Los servicios pblicos pueden funcionar: el departamento de recursos hdricos y desage cloacal de Porto Alegre nos demuestra cmo Qu sali mal con las concesiones? Tres fracasos y tres lecciones Fijacin de precios del agua a favor de la poblacin pobre en Cte dIvoire Subsidios para el consumo de agua en Chile, mayor eciencia e igualdad Fuentes de agua: llegan a la poblacin pobre, pero a menudo a un precio demasiado alto
22 29 32 38 40 46 64 86 87 90 93 94 98 100
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2.8 2.9 2.10 2.11 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6
Las tarjetas de informes de los ciudadanos: voz como agente para el cambio Suministro de agua a la zona rural de Ghana: una solucin participativa que funciona Algo para todos, no todo para algunos en Uganda Otorgar poder a la poblacin rural de Marruecos: las demandas locales llevan a una mayor cobertura Discapacidad y saneamiento Los nios como agentes de cambio Accin desde abajo- El Proyecto Orangi Campaa de saneamiento integral de Bangladesh Sulabh saneamiento al alcance de la poblacin pobre de la India Lesotho progreso en el saneamiento rural La solucin de condominio para los sistemas de desage cloacal en Brasilia polticas y tecnologa China, la gestin de la crisis del agua en una economa con alto crecimiento Yemen bajo estrs Subsidios a la extraccin de agua subterrnea en Mxico El valor real de los ecosistemas que dependen del agua Aumento de la oferta mediante la reduccin de la contaminacin: mercados y tecnologa La desalinizacin y sus lmites Gestin integrada de los recursos hdricos Sequas, inundaciones e inseguridad de agua en Kenya Bancos de agua que se derriten: la reduccin de los glaciares est cambiando los ujos de agua Chile: mercados del agua y reforma en una economa de gran crecimiento El comercio del agua en el oeste de Estados Unidos Los derechos sobre el agua y la redistribucin en Sudfrica Derechos sobre el uso del agua concurrentes e intercambio desigual en Filipinas Usuarios industriales contra agricultores en la regin oeste de Java Derecho consuetudinario y desigualdad en Senegal Ganadores y perdedores de la reforma de la poltica del agua implementada en el ro Pangani en Tanzana El riego y la gestin de los recursos hdricos en Asia central El traspaso de competencias de la gestin de los recursos hdricos en Andhra Pradesh Ms all del ro: los costos de la falta de cooperacin en Asia central Derechos relativos al agua en los Territorios Palestinos Ocupados La experiencia europea en la gestin de las cuencas uviales: el Rin y el Danubio La cooperacin en las cuencas uviales se mantiene de diversas maneras frica meridional: la integracin regional a travs de la cooperacin relativa a los ros internacionales El Fondo Mundial para el Medio Ambiente: creacin de conocimientos, capacidades e instituciones
101 103 104 105 114 116 121 123 124 125 126 142 144 146 147 148 150 154 157 166 179 180 182 183 184 185 187 190 193 214 216 219 225 227 229
Cuadros
El Objetivo de Desarrollo del Milenio: logros pasados y metas futuras para el agua y el saneamiento Cebu, Filipinas: patrones de uso del agua en hogares que no estn conectados a la red de abastecimiento de agua principal Suministradores de agua independientes: protagonistas importantes pero costosos en las ciudades latinoamericanas Distintas formas de participacin privada en redes de suministro de agua... Proyeccin del uso de agua y desvos hacia sectores no agrcolas por regin, ao 2000 y 2050 Umbrales y metas del calentamiento mundial Las tarifas de riego y el valor de la produccin correspondientes a los planes de riego seleccionados en Asia
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Las cuencas internacionales unen a muchos pases Treinta y nueve pases reciben la mayora de su agua del exterior de sus fronteras La extraccin de agua por parte de los pases est siendo ms rpida que su reposicin Benecios potenciales en la cuenca secundaria del Kagera
Figuras
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 1.16 1.17 1.18 1.19 1.20 1.21 1.22 1.23 1.24 1.25 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
xiv
Personas sin acceso a una fuente de agua mejorada Mundos separados: la brecha mundial del agua Muchos pases enfrentan un largo ascenso hacia la cobertura universal Ingresos y resultados en agua y saneamiento: en ocasiones, la riqueza no se traduce en desempeo Diarrea: la segunda causa principal de muerte de nios El agua limpia y los inodoros reducen la mortalidad infantil El agua segura reduce el riesgo de diarrea y tambin lo hace el acceso al saneamiento La poblacin pobre representa la mayor parte del dcit de agua y saneamiento La lnea divisoria del agua La lnea divisoria del saneamiento En Brasil, la poblacin pobre presenta menores tasas de cobertura de saneamiento Pagando el precio de la pobreza: el agua representa una parte importante de los gastos del 20% de los hogares ms pobres El costo de no disponer de servicios pblicos Precios del agua: Los pobres pagan ms, los ricos pagan menos Las diferencias en agua en los pases: Kenya, Tanzana y Uganda Las diferencias entre zonas urbanas y rurales: las diferencias en el acceso a los servicios de saneamiento siguen siendo importantes El acceso al agua de algunos grupos tnicos es mucho ms limitado Diferencias regionales: la menor cobertura de agua que sufren las provincias menos desarrolladas de Per se cobra vidas Algunas regiones se han quedado atrs en el cumplimiento de la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio en agua y saneamiento La cobertura de agua est empeorando a causa de la urbanizacin acelerada de algunos pases Agua: una prioridad secundaria en muchos presupuestos Las inversiones pblicas en agua y saneamiento son insucientes para cumplir con el Objetivo de Desarrollo del Milenio en muchos pases Los donantes varan ampliamente con respecto a los compromisos y la nanciacin es impredecible Algunos donantes conceden ms prioridad al agua y el saneamiento que otros La mayora de los hogares en Yakarta obtienen agua de diversas fuentes Los servicios pblicos suministran el agua ms barata El precio del agua de las empresas de servicio pblico aumenta con el volumen Qu progresividad poseen los subsidios para el agua? Las tarifas mnimas funcionan si los porcentajes de conexin son elevados Implicancias econmicas y de salud del ascenso en la escala de niveles de saneamiento Los benecios del saneamiento dependen de la accin individual y comunitaria En Viet Nam la poblacin pobre queda muy rezagada Las brechas de riqueza en materia de saneamiento en Camboya El crecimiento a favor de la poblacin pobre con acceso a saneamiento en Colombia y Marruecos Disponibilidad de agua en descenso Se prev que aumentar la intensidad del estrs de agua en varias regiones Aumento del estrs de agua en el mundo Nuestro mundo ms desarrollado y ms sediento De qu manera utiliza el mundo el agua La agricultura es an la actividad que ms agua utiliza
33 34 36 37 43 43 44 44 48 49 50 50 51 52 53 53 54 54 55 57 58 62 67 68 69 81 83 85 99 100 113 115 119 120 124 136 136 137 137 138 138
4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 6.1 6.2
La variabilidad del ingreso sigue a la variabilidad de las precipitaciones en Etiopa Grandes desigualdades en la capacidad de mitigacin de riesgos Nuestro mundo ser mucho ms clido el prximo siglo El calentamiento de nuestro mundo: sern necesarios cortes drsticos en la emisin para lograr la estabilizacin Disminucin de los ujos de asistencia para la agricultura El acceso al agua de riego puede reducir la pobreza y la vulnerabilidad El frica subsahariana tiene la menor tasa de agricultura de riego con relacin a la agricultura de secano Asia representa ms de la mitad de la tierra irrigada del mundo El riego est vinculado a una menor pobreza en muchos pases en desarrollo La productividad agrcola y la igualdad suelen estar estrechamente relacionadas El tramo inicial gana en cantidad y el tramo nal pierde... y la pobreza es mayor entre los agricultores del tramo nal La recoleccin de agua de lluvia en franca retirada en la India Los conictos por el agua se centran en los volmenes. La cooperacin puede ser mucho ms amplia Ms all de la cantidad: los acuerdos sobre el agua abarcan diversas reas
156 158 160 161 169 175 177 177 188 189 189 189 196 221 222
Mapas
El uso excesivo de agua est daando el medio ambiente en muchas de las principales cuencas El cambio climtico causar un declive en la escorrenta de agua en muchas regiones El cambio climtico amenaza con reducir la produccin de cereales en gran parte del frica subsahariana El cambio climtico reducir el nmero de das lluviosos en la India Las cuencas uviales y lacustres de frica atraviesan mltiples fronteras El Mekong une los medios de sustento a travs de las fronteras El Lago Chad en vas de desaparicin El decrecimiento del Mar de Aral: los costos medioambientales del algodn
Contribuciones especiales
Concentracin de la nanciacin al principio del perodo para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el agua y el saneamiento, Gordon Brown y Ngozi Okonjo-Iweala El acceso a agua segura es una necesidad humana fundamental y un derecho humano bsico, Ko Annan El agua limpia, accesible y asequible es un derecho humano y un fundamento para el desarrollo econmico y social, Luiz Incio Lula da Silva Agua y saneamiento: un desafo desalentador, pero que se puede superar, Jimmy Carter
72 78 79 117
xv
3 4
Pobreza humana y pobreza de ingresos: pases en desarrollo Pobreza humana y pobreza de ingresos: pases de la OCDE, Europa Central y Oriental y la CEI
292 295
. . para disfrutar de una vida larga y saludable. . . 5 Tendencias demogrcas 6 Compromiso con la salud: recursos, acceso y servicios 7 Agua, saneamiento y nutricin 8 Desigualdades en la salud materno infantil 9 Principales crisis y riesgos mundiales en materia de salud 10 Supervivencia: avances y retrocesos . . . para recibir educacin. . . 11 Compromiso con la educacin: gasto pblico 12 Alfabetizacin y matriculacin 13 Tecnologa: difusin y creacin . . . para acceder a los recursos necesarios que permitan disfrutar de un nivel de vida digno. . . 14 Desempeo econmico 15 Desigualdad de ingresos o gastos 16 La estructura del comercio 17 Responsabilidades de los pases ricos: asistencia 18 Flujos de asistencia, capital privado y deuda 19 Prioridades del gasto pblico 20 Desempleo en los pases miembros de la OCDE . . . conservndolo para las futuras generaciones. . . 21 Energa y el medio ambiente . . . protegiendo la seguridad personal. . . 22 Refugiados y armamentos 23 Vctimas de la delincuencia y lograr la igualdad para todas las mujeres y los hombres 24 ndice de desarrollo relativo al gnero 25 ndice de potenciacin de gnero 26 Desigualdades de gnero en la educacin 27 Desigualdad de gnero en la actividad econmica 28 Gnero, carga de trabajo y distribucin de tiempo 29 Participacin de la mujer en la poltica Instrumentos relativos a los derechos humanos y derechos laborales 30 Situacin de los principales instrumentos internacionales sobre derechos humanos 31 Situacin de las convenciones sobre principios y derechos fundamentales en el trabajo Nota tcnica 1 Nota tcnica 2 Nota tcnica 3 Deniciones de trminos estadsticos Referencias estadsticas Clasicacin de pases ndice de indicadores ndice de indicadores del Objetivo de Desarrollo del Milenio de los cuadros indicadores
353
357 361
384 388 393 400 402 404 411 413 417 421
xvi
Descripcin general
Ms all de la escasez
Poder, pobreza y la crisis mundial del agua
La crisis global del agua relega a grandes segmentos de la humanidad a vivir en la pobreza, la vulnerabilidad y la inseguridad
El agua de este estanque no es buena. La usamos porque no tenemos alternativa. Nuestra comunidad y todos los animales beben del estanque. Por culpa del agua estamos contrayendo distintas enfermedades.
Zenebech Jemel, Chobare Meno, Etiopa
Por supuesto que me gustara ir a la escuela. Quiero aprender a leer y a escribirpero no puedo. Mi madre necesita que vaya a buscar agua.
Yeni Bazan, 10 aos, El Alto, Bolivia
Aqu las condiciones son terribles. Hay aguas residuales por todas partes. Contaminan nuestra agua. La mayora de la gente utiliza baldes y bolsas de plstico como inodoros. Nuestros hijos siempre padecen de diarrea y otras enfermedades porque todo est muy sucio.
Mary Akinyi, Kibera, Nairobi, Kenya
Ellos [las fbricas] utilizan mucha agua mientras que nosotros apenas tenemos para cubrir nuestras necesidades bsicas y mucho menos para regar nuestros cultivos
Gopal Gujur, agricultor, Rajastn, India
Cuatro voces de cuatro pases unidas por un mismo tema: la privacin de acceso al agua. Esa privacin se puede medir estadsticamente pero, detrs de las cifras, estn los rostros humanos de los millones de personas a las que se les ha negado una oportunidad de desarrollar su potencial. El agua, fuente de vida y derecho humano fundamental, es el elemento central de una crisis diaria que enfrentan muchos millones de los habitantes ms vulnerables del planeta, una crisis que amenaza la vida y destruye los medios de sustento en una proporcin devastadora. A diferencia de las guerras y los desastres naturales, la crisis mundial del agua no aparece en los titulares de los medios de comunicacin. Tampoco convoca a una accin internacional coordinada. Al igual que el hambre, la privacin de acceso al agua es una crisis silenciosa que experimenta la poblacin pobre y que toleran aquellos con los recursos, la tecnologa y el poder poltico para resolverla. Sin embargo, es una crisis que est frenando el progreso humano, relegando a grandes segmentos de la humanidad a vivir en la pobreza, la vulnerabilidad y la inseguridad. Esta crisis se cobra ms vidas a causa de las enfermedades que una guerra a travs de las armas. Tambin refuerza las graves desigualdades de oportunidades que dividen a naciones pobres y ricas en un mundo cada vez ms prspero e interconectado y que dividen a los habitantes de un mismo pas segn la riqueza, el gnero y otras caractersticas de desventaja. Superar la crisis de agua y saneamiento es uno de los primeros grandes desafos del desarrollo humano del siglo XXI. El xito para superar este desafo a travs de una respuesta internacional y nacional coordinada actuara como catalizador para el progreso en salud pblica, educacin y reduccin de la pobreza y como una fuente de dinamismo econmico. Dara un impulso decisivo a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, metas
La escasez de la crisis mundial del agua nace de la desigualdad, la pobreza y el poder, no de la disponibilidad fsica
adoptadas por los gobiernos como parte de una alianza global para la reduccin de la pobreza. La alternativa de seguir como hasta ahora es tolerar un cierto nivel evitable de sufrimiento y de prdida de potencial humano que todo gobierno debera considerar ticamente indefendible y un despilfarro econmico.
A partir del agua dice el Corn dimos vida a todas las cosas. Esta simple enseanza encierra una sabidura ms profunda. La gente necesita el agua tanto como el oxgeno: sin ella no podra existir la vida. Pero el agua tambin es origen de vida en un sentido mucho ms amplio. La gente necesita agua limpia y saneamiento para preservar la salud y mantener su dignidad. Pero adems de los hogares, el agua tambin preserva los sistemas ecolgicos y forma parte de los sistemas de produccin en los que se basan los medios de sustento. En ltima instancia, el desarrollo humano se basa en la realizacin de nuestro potencial. Se basa en lo que las personas pueden hacer y en lo que pueden convertirse (sus capacidades) y en la libertad de disponer de opciones reales en la vida. El agua condiciona todos los aspectos del desarrollo humano. Cuando a alguien se le niega el acceso a agua limpia en su casa o cuando carece de acceso al agua como recurso productivo, sus opciones y su libertad quedan limitadas por las enfermedades, la pobreza y la vulnerabilidad. El agua es el origen de la vida de todas las cosas, incluidos el desarrollo humano y la libertad humana. En el Informe sobre Desarrollo Humano de este ao, analizamos dos temas diferentes sobre la crisis mundial del agua. El primero, tratado en los captulos 1 al 3, es el agua para la vida. Suministrar agua limpia, eliminar las aguas residuales y proporcionar servicios de saneamiento son tres de los fundamentos bsicos del progreso humano. Analizamos los costos de no establecer estas bases o algunas de las estrategias necesarias para hacer realidad el acceso universal al agua y a saneamiento. El segundo tema, agua para los medios de sustento, es el tratado en los captulos 4 al 6. Aqu nos centramos en el agua como un recurso productivo compartido por los pases a travs de las fronteras, destacando los inmensos desafos que enfrentan actualmente muchos gobiernos para gestionar con eficiencia e igualdad la crisis del agua. Algunos analistas tratan los desafos globales del agua como un problema de escasez. El espritu
de Thomas Malthus, que en el siglo XIX desconcert a los lderes polticos al predecir un futuro de escasez de alimentos, est cada vez ms presente en los debates internacionales sobre el agua. Segn este argumento, con el aumento de la poblacin y la demanda mundial de agua, el futuro apunta hacia una sombra aritmtica de escasez. Rechazamos este punto de inicio. La disponibilidad del agua es una preocupacin para algunos pases. Pero la escasez de la crisis mundial del agua nace de la desigualdad, la pobreza y el poder, no de la disponibilidad fsica. En ningn sitio es tan evidente como en el rea del agua para la vida. Actualmente, unos 1.100 millones de habitantes de pases en desarrollo carecen de un acceso adecuado al agua y 2.600 millones no disponen de servicios bsicos de saneamiento. El origen de estos dos dficits paralelos est en las instituciones y en las opciones polticas, no en la disponibilidad del agua. Las necesidades domsticas de agua representan una fraccin nfima del consumo de agua, normalmente menos del 5% del total, pero la desigualdad de los hogares para acceder a agua limpia y a servicios de saneamiento es enorme. En las reas de ingresos altos de ciudades de Asia, Amrica Latina y el frica subsahariana, las empresas de servicio pblico suministran varios cientos de litros de agua al da a cada hogar a un precio reducido. Al mismo tiempo, los habitantes de los barrios pobres y los hogares pobres de las reas rurales de los mismos pases tienen acceso a mucho menos de los 20 litros diarios de agua por persona necesarios para cubrir las necesidades humanas bsicas. Las mujeres y las nias sufren la doble carga de la desventaja, ya que son las que tienen que sacrificar su tiempo y su educacin para ir en busca del agua. Lo mismo se aplica al agua para los medios de sustento. En todo el mundo, la agricultura y la industria estn adoptando cada vez mayores restricciones hidrolgicas. Pero aunque la caresta es un problema extendido, no todos lo sufren. En zonas con escasez de agua de la India, las bombas de irrigacin extraen agua de los acuferos 24 horas al da para los agricultores ricos, mientras que los vecinos de hogares humildes dependen de la imprevisibilidad de la lluvia. En este caso, la causa subyacente de la escasez en la gran mayora de casos tambin es institucional y poltica, no una escasez fsica de los suministros. En muchos pases, la escasez es el resultado de polticas pblicas que han fomentado un uso excesivo de agua. En el mundo hay ms que suficiente agua para el uso domstico, la agricultura y la industria. El problema radica en que algunos (principalmente la poblacin ms pobre) quedan excluidos sistemticamente del acceso al agua por su pobreza,
por sus limitados derechos legales o por polticas pblicas que limitan el acceso a las infraestructuras que proporcionan agua para la vida y para los medios de sustento. La escasez es fruto de las instituciones y los procesos polticos que ponen a la poblacin pobre en una situacin de desventaja. En lo referente al agua limpia, la situacin en muchos pases es que la poblacin pobre obtiene menos y sufre ms los costos del desarrollo humano asociados a la escasez.
Seguridad humana, ciudadana y justicia social Hace ms de una dcada, el Informe sobre Desarrollo Humano de 1994 introdujo la idea de la seguridad humana en el debate general sobre desarrollo. El objetivo fue mirar ms all de la estrecha percepcin de la seguridad nacional, definida en trminos de amenazas militares y proteccin de los objetivos estratgicos de la poltica exterior y adoptar una visin de la seguridad desde el punto de vista de las vidas de las personas. La seguridad de agua es una parte integral de este concepto ms amplio de la seguridad humana. En trminos ms generales, la seguridad se basa en que cada persona disponga de un acceso confiable a una cantidad suficiente de agua limpia por un precio asequible para lograr una vida saludable, digna y productiva, al mismo tiempo que se mantienen los sistemas ecolgicos que proporcionan agua y tambin dependen del agua. Cuando no se cumplen estas condiciones o cuando se interrumpe el acceso al agua, la gente enfrenta grandes riesgos para la seguridad humana causados por un mal estado de salud y la interrupcin de sus medios de sustento. En el mundo de principios del siglo XXI, las preocupaciones de seguridad nacional dominan las agendas internacionales. Los conflictos violentos, las preocupaciones sobre las amenazas terroristas, la proliferacin de armas nucleares y el crecimiento del comercio ilcito de armas y drogas representan desafos de gran importancia. En este contexto, es fcil olvidar algunas necesidades humanas bsicas, incluidas las relacionadas con el agua. Los 1.800 millones de muertes infantiles anuales relacionadas con el agua y la falta de saneamiento eclipsan las muertes asociadas a los conflictos violentos. Ningn acto de terrorismo genera tanta devastacin econmica como la crisis de agua y saneamiento. An as, este asunto apenas figura en las agendas internacionales. Y lo nico llamativo no es el contraste con las exigencias de la seguridad nacional. Actualmente, la accin internacional para abordar la crisis del VIH/SIDA se ha institucionalizado en la agenda
de los pases del G-8. Con la amenaza potencial de una crisis de salud pblica en la forma de gripe aviar, el mundo se moviliza rpidamente para trazar un plan de accin. Pero la realidad actual de la crisis de agua y saneamiento slo produce una respuesta nfima y fragmentada. Cul es la causa? Una explicacin plausible es que, a diferencia del VIH/SIDA y la gripe aviar, la crisis de agua y saneamiento representa una amenaza directa e inmediata para la poblacin pobre de los pases en desarrollo, un sector de la poblacin ignorado por la percepcin internacional de la seguridad humana. Adems del enorme impacto destructivo visible en la poblacin, la inseguridad del agua viola algunos de los principios fundamentales de la justicia social: Algunos de ellos son: Igualdad de la ciudadana. Todos los seres humanos disponen de los mismos derechos sociales, polticos y civiles, incluidos los medios para ejercer estos derechos eficazmente. La inseguridad de agua compromete estos derechos. Una mujer que pasa largas horas recolectando agua o que sufre constantes enfermedades relacionadas con el agua dispone de menos capacidad para participar en la sociedad, aunque pueda participar en la eleccin de su gobierno. El mnimo social. Todos los ciudadanos tienen acceso a suficientes recursos para cubrir las necesidades bsicas y llevar una vida digna. El agua limpia forma parte del mnimo social, siendo el requerimiento mnimo 20 litros por persona al da. Igualdad de oportunidades. La igualdad de oportunidades, un requerimiento clave para la justicia social, disminuye a causa de la inseguridad de agua. La mayora de la gente aceptar que la educacin depende de la igualdad de oportunidades. Por ejemplo, los nios que no pueden asistir a la escuela porque sufren constantes enfermedades causadas por no utilizar agua limpia no pueden disfrutar de su derecho a la educacin, en ninguno de sus sentidos significativos. Distribucin justa. Todas las sociedades establecen lmites justificables a las desigualdades. La desigualdad en el acceso a agua limpia en el hogar o a agua productiva en el campo no cumple con los criterios de una distribucin justa, especialmente cuando se ve acompaada por altos niveles de pobreza y muertes infantiles evitables. La idea del agua como derecho humano refleja estas preocupaciones subyacentes. Como dijo el Secretario General de las Naciones Unidas, El acceso a agua segura es una necesidad humana
En el mundo hay ms que suficiente agua para el uso domstico, la agricultura y la industria. El problema radica en que algunos (principalmente la poblacin ms pobre) quedan excluidos sistemticamente
Garantizar que cada persona disponga de acceso a al menos 20 litros de agua limpia al da es un requerimiento mnimo para respetar el derecho humano al agua
fundamental y, por lo tanto, un derecho humano bsico. Hacer cumplir el derecho humano al agua es un fin en s mismo y un medio para dar fundamento a los derechos ms amplios de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos legales, incluido el derecho a la vida, a la educacin, a la salud y a un hogar digno. Garantizar que cada persona disponga de acceso a al menos 20 litros de agua limpia al da para cubrir sus necesidades bsicas es un requerimiento mnimo para respetar el derecho al agua, y una meta mnima para los gobiernos. Los derechos humanos no son optativos. Tampoco son una disposicin legal voluntaria que se adopta o se abandona segn el capricho de cada gobierno. Son obligaciones exigibles que reflejan valores universales y conllevan responsabilidades por parte de los gobiernos. An as, el derecho humano al agua se viola con impunidad de manera generalizada y sistemtica y son los derechos humanos de la poblacin pobre los que sufren los abusos ms graves.
Alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio en 2015: una prueba de humanidad Faltan menos de 10 aos para el ao 2015, fecha establecida para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio, las metas con fecha lmite de la comunidad internacional para reducir el hambre y la pobreza extrema, disminuir la mortalidad infantil, proporcionar a los nios una educacin y superar las desigualdades de gnero. El progreso en cada una de estas reas estar condicionado por la manera en la que los gobiernos respondan a la crisis. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio proveen un punto de referencia para medir el avance de la aplicacin del derecho humano al agua. Esa es la razn por la que la meta 10 del Objetivo 7 (reducir a la mitad la proporcin de la poblacin mundial sin acceso sostenible a agua potable segura y saneamiento bsico) es una meta clave en s misma. Pero lograr esta meta es esencial para alcanzar otros objetivos. El agua limpia y el saneamiento salvaran incontables vidas infantiles, impulsaran el progreso en educacin y liberaran a la poblacin de enfermedades que les retienen en la pobreza. La urgencia de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio para agua y saneamiento no se puede exagerar. Aun si se consiguen estas metas, quedarn ms de 800 millones de personas sin agua y 1.800 millones sin servicios de saneamiento en el ao 2015. A pesar del progreso, el mundo est an lejos de cubrir todas las necesidades, especialmente en los pases menos desarro-
llados. Para cambiar esta situacin, ser necesaria una accin constante durante la prxima dcada junto a una ruptura decisiva de nuestro comportamiento habitual. El ao 2015 como fecha lmite es importante tanto por razones prcticas como simblicas. A nivel prctico, nos recuerda que el tiempo se acaba y que la fecha lmite para las inversiones y polticas necesarias para producir resultados se aproxima rpidamente. A nivel simblico, el ao 2015 es importante en un sentido ms profundo. En ese ao, el mundo asistir a un juicio sobre el estado de la cooperacin internacional. Se pondr un espejo delante de la generacin de lderes polticos que firmaron los compromisos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y se emitir un veredicto sobre el cumplimiento o no del compromiso. En algn momento del ao 2015 tendr lugar otro acontecimiento menos importante pero no menos simblico. La NASA lanzar el proyecto Lunas Heladas de Jpiter. Utilizando tecnologa actualmente en desarrollo, se enviar una nave espacial que orbitar alrededor de tres de las lunas de Jpiter para investigar la composicin de los extensos lagos de agua salada que se encuentran bajo las superficies heladas y determinar si se dan las condiciones para la vida. La irona de que la humanidad emplee miles de millones de dlares en explorar el potencial de vida en otros planetas sera algo importante (y trgico) si al mismo tiempo consentimos la destruccin de la vida y las capacidades humanas en el planeta Tierra por no ofrecer una tecnologa mucho menos compleja: la infraestructura para suministrar agua limpia y saneamiento a todo el mundo. Proporcionar un vaso de agua limpia y un inodoro puede representar un desafo, pero no es ciencia aeroespacial. Mahatma Gandhi coment una vez que la diferencia entre lo que hacemos y lo que somos capaces de hacer bastara para solucionar la mayora de los problemas del mundo. Esta observacin tiene una importante resonancia en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La combinacin sin precedentes de recursos y tecnologa de la que disponemos actualmente hacen indefendible intelectual y moralmente el argumento de que las metas del ao 2015 estn fuera de nuestro alcance. No deberamos conformarnos con un progreso que no es capaz de cumplir con los objetivos establecidos, ni con medidas parciales que dejan atrs a la mitad de la humanidad.
Agua para la vida: la crisis mundial de agua y saneamiento El agua limpia y el saneamiento se encuentran entre los impulsores ms poderosos para el desa-
rrollo humano. Estos factores aumentan las oportunidades, mejoran la dignidad y ayudan a crear un crculo virtuoso para mejorar la salud e incrementar la riqueza. La gente que vive hoy en da en los pases desarrollados apenas es consciente de cmo el agua limpia impuls el progreso social en sus propios pases. Hace apenas cien aos, ciudades como Londres, Nueva York y Pars eran centros de enfermedades infecciosas y la diarrea, la disentera y la fiebre tifoidea socavaban la salud pblica. Las tasas de mortalidad infantil eran altas como lo son actualmente en muchos pases del frica subsahariana. La creciente riqueza creada por la industrializacin aument los ingresos, pero la mortalidad infantil y la esperanza de vida apenas cambi. Las reformas radicales en agua y saneamiento cambiaron esta situacin. El agua limpia se convirti en un gran impulso para el progreso humano. Los gobiernos, motivados por coaliciones para la reforma social, por la preocupacin moral y por inters econmico, pusieron el agua y el saneamiento en el centro de un nuevo contrato social entre los estados y sus ciudadanos. En el transcurso de una generacin, pusieron en marcha las medidas econmicas, la tecnologa y las leyes necesarias para hacer que el agua y el saneamiento estuviesen al alcance de todos. La nueva infraestructura rompi el vnculo entre el agua sucia y las enfermedades infecciosas. Se estima que la purificacin del agua explica casi la mitad de la reduccin de la mortalidad en Estados Unidos durante el primer tercio del siglo XX. En Gran Bretaa, la expansin del saneamiento contribuy a que la esperanza de vida aumentara en 15 aos durante las cuatros dcadas siguientes a 1880.
La lnea de quiebre entre el saneamiento y el agua En los pases desarrollados, para obtener agua limpia slo es necesario abrir una canilla. Los servicios de saneamiento higinicos y privados se dan por hecho. En algunos pases a veces surgen preocupaciones por la escasez del agua. Pero estas preocupaciones han de verse en perspectiva. Los nios de los pases desarrollados no mueren por no tener un vaso de agua limpia. Las nias pueden ir a la escuela porque no tienen que hacer largos viajes en busca de agua a arroyos y ros. Y las enfermedades contagiosas transmitidas por el agua se ven en los libros de historia, no en los hospitales y en las morgues. El contraste con los pases en desarrollo es impactante. Aunque la privacin se distribuye
de manera desigual entre las distintas regiones, las cifras de la crisis mundial del agua hablan por s mismas. Unos 1.100 millones de habitantes de pases en desarrollo no disponen de acceso a la cantidad mnima de agua limpia. Las tasas de cobertura ms bajas se dan en el frica subsahariana, pero la mayora de las personas que carecen de agua limpia viven en Asia. La privacin del saneamiento est an ms extendida. Unos 2.600 millones de personas (la mitad de la poblacin de los pases en desarrollo) carecen de acceso a un saneamiento bsico. Y, dado que los datos se maquillan de manera sistemtica, estas cifras no reflejan toda la magnitud del problema. Carecer de acceso al agua y el saneamiento es un eufemismo polticamente correcto para hablar de una privacin que amenaza la vida, destruye las oportunidades y socava la dignidad humana. No disponer de acceso a agua significa que la gente debe recurrir a acequias, ros y lagos contaminados con excrementos humanos o animales o utilizados por los animales. Tambin implica no disponer de agua suficiente para cubrir siquiera las necesidades humanas bsicas. Aunque las necesidades bsicas pueden variar, el umbral mnimo es de aproximadamente 20 litros al da. La mayora de los 1.100 millones de personas incluidas en la categora de personas sin acceso a agua limpia utilizan aproximadamente 5 litros diarios, una dcima parte de la cantidad promedio diaria utilizada en los pases desarrollados por las cisternas de los inodoros. En promedio, los europeos consumen ms de 200 litros y los estadounidenses ms de 400 litros. Cuando un europeo utiliza la cisterna de un inodoro o un estadounidense se ducha, consumen ms agua que la que tienen cientos de millones de personas que viven en los barrios urbanos pobres o las reas urbanas de los pases en desarrollo. En los pases desarrollados, se pierde ms agua a causa de las canillas que gotean que la disponible al da para ms de 1.000 millones de personas. Al no tener acceso a servicios de saneamiento, la gente se ve forzada a defecar en el campo, en las cunetas y en baldes. Los inodoros mviles de Kibera, un barrio pobre de Nairobi, Kenya, ponen de manifiesto lo que supone no disponer de saneamiento. Al carecer de acceso a un inodoro, la gente defeca en bolsas de plstico que son arrojadas a la calle. La ausencia de inodoros causa graves problemas para la salud pblica particularmente para mujeres y nias. En el problema del saneamiento, al igual que en el del agua, la desigualdad de gnero establece los costos humanos de la desventaja. El acceso al agua y el saneamiento refuerza algunas viejas lecciones del desarrollo humano. En promedio, las tasas de cobertura en ambas reas
Carecer de acceso al agua y el saneamiento es un eufemismo polticamente correcto para hablar de una privacin que amenaza la vida, destruye las oportunidades y socava la dignidad humana
El agua y el saneamiento se encuentran entre las medicinas preventivas ms potentes de que disponen los gobiernos para reducir las enfermedades infecciosas. La inversin en esta rea representa para enfermedades letales como la diarrea lo que la inmunizacin representa para el sarampin: una forma de salvar vidas
aumentan con los ingresos: el aumento de la riqueza suele venir acompaado de un mayor acceso al agua y el saneamiento. Pero alrededor del promedio se producen variaciones muy marcadas. En algunos pases (como Bangladesh y Tailandia en el caso del saneamiento y Sri Lanka y Viet Nam en el caso del agua) los resultados son mucho mejores de lo esperado nicamente en funcin de sus ingresos. En otros (como Mxico en el caso del saneamiento), los resultados son mucho peores. La leccin: los ingresos son importantes, pero la poltica pblica es la que determina la conversin de esos ingresos en desarrollo humano.
Los inmensos costos en el desarrollo humano La privacin de agua y saneamiento produce efectos multiplicadores. El balance incluye los siguientes costos en desarrollo humano: Aproximadamente 1.800 millones de muertes infantiles anuales a causa de la diarrea (4.900 muertes diarias o el equivalente a la poblacin de menos de 5 aos de las ciudades de Nueva York y Londres juntas). En conjunto, el agua sucia y la falta de saneamiento constituyen la segunda causa de mortalidad infantil del mundo. El nmero de muertes por diarrea en 2004 fue aproximadamente seis veces superior a la mortalidad promedio anual en los conflictos armados durante la dcada de los 90. La prdida de 443 millones de das escolares al ao a causa de enfermedades relacionadas con el agua. Casi la mitad de los habitantes de los pases en desarrollo sufren en algn momento algn problema de salud causado por la falta de agua y saneamiento. Millones de mujeres emplean varias horas al da en ir en busca de agua. Desventajas en el ciclo de la vida que afectan a millones de personas, con enfermedades y prdida de oportunidades educativas en la infancia que conducen a la pobreza en la edad adulta. A estos costos humanos se puede unir el derroche econmico masivo asociado al dficit de agua y saneamiento. Por su naturaleza, medir estos costos resulta muy difcil. Sin embargo, los nuevos estudios realizados para el Informe sobre Desarrollo Humano de este ao destacan las grandes prdidas que se siguen produciendo en los pases menos desarrollados del mundo. Los estudios muestran los costos asociados a los gastos en salud, las prdidas de productividad y las bajas laborales.
Las prdidas alcanzan las proporciones ms elevadas en los pases menos desarrollados. El frica subsahariana pierde aproximadamente el 5% del PIB, o alrededor de $28.400 millones anuales, una cifra que supera el total de la asistencia recibida y el alivio de la deuda de la regin en 2003. Y lo que es crucial, estos costos econmicos agregados esconden el impacto total del dficit en agua y saneamiento. La mayora de las prdidas corresponden a los hogares situados por debajo de la lnea de pobreza, retardando los esfuerzos de los pobres por salir de la pobreza. Considerando cualquier medida de la eficiencia, las inversiones en agua y saneamiento tienen el potencial de generar grandes retornos. Cada $1 invertido en el sector, crear otros $8 en reduccin de costos y en aumento de productividad. Ms all de estos beneficios estticos, la mejora del acceso a agua y saneamiento tiene el potencial de generar efectos dinmicos a largo plazo que impulsarn la eficiencia econmica. Ya sea que se mida segn el sufrimiento humano, el derroche econmico o la pobreza extrema, el precio que se paga por el dficit en agua y saneamiento es terrible. La otra cara de la moneda es el potencial para reducir dicho dficit como medio para el progreso humano. El agua y el saneamiento se encuentran entre las medicinas preventivas ms potentes de que disponen los gobiernos para reducir las enfermedades infecciosas. La inversin en esta rea representa para enfermedades letales como la diarrea lo que la inmunizacin representa para el sarampin: una forma de salvar vidas. Los estudios realizados para este informe muestran que el acceso a agua segura ha reducido la mortalidad infantil en ms del 20% en Camern y Uganda. En Egipto y Per, la presencia de inodoros a cisterna en las casas ha reducido el riesgo de muertes infantiles en ms del 30%.
Una crisis sobre todo para la poblacin pobre La crisis de agua y saneamiento es, sobre todo, una crisis para la poblacin pobre. Casi dos de cada tres personas que carecen de acceso a agua limpia sobreviven con menos de $2 diarios, y una de cada tres sobrevive con menos de $1 al da. Ms de 660 millones de personas que carecen de saneamiento sobreviven con $2 al da y ms de 385 millones con menos de $1 diario. Estos hechos tienen implicancias pblicas importantes. Sealan claramente la capacidad limitada de la poblacin desabastecida de financiarse un acceso adecuado mediante gastos privados. Mientras que el sector privado puede tener un rol que desempear en el abastecimiento, la financia-
cin pblica es la clave para superar los dficits en agua y saneamiento. En muchos pases, la distribucin de un acceso adecuado a agua y saneamiento va a la par de la distribucin de la riqueza. El promedio de hogares con acceso a agua corriente es de aproximadamente el 85% en el 20% de los pases con mayores recursos, en comparacin con el 25% en el 20% de los pases menos desarrollados. La desigualdad va ms all del acceso. Un principio perverso que existe en muchos de los pases en desarrollo es que la poblacin ms pobre no slo tiene acceso a menos agua y a menos agua limpia, sino que adems ha de pagar algunos de los precios ms altos del mundo: Los habitantes de los barrios pobres de Yakarta (Indonesia), Manila (Filipinas) y Nairobi (Kenya) pagan entre 5 y 10 veces ms por unidad de agua que aquellos de las reas de ingresos altos de sus propias ciudades y ms de lo que pagan los consumidores de Londres o Nueva York. Los hogares de ingresos altos utilizan mucha ms agua que los hogares pobres. En Mumbai y Dar es Salam, el consumo de agua por habitante es 15 veces mayor en las zonas suburbanas de altos ingresos conectadas al servicio pblico que en las reas urbanas pobres. El precio desigual del agua tiene consecuencias perversas para las familias pobres. El 20% de los hogares ms pobres de El Salvador, Jamaica y Nicaragua gastan en promedio ms del 10% de sus ingresos en agua. En el Reino Unido, el umbral utilizado como indicador de necesidad es el 3%.
saneamiento, el Asia Meridional lleva 4 aos de retraso y en el caso del agua, los Estados rabes llevan 27 aos de retraso. Si observamos las cifras por pas, no alcanzarn la meta de agua 234 millones de personas siendo 55 el nmero de pases que se han retrasado. La meta de saneamiento no ser cumplida para 234 millones de personas y son 74 los pases que se han retrasado. Para que el frica subsahariana se ponga al da, la tasa de conexin a la red pblica de agua deber aumentar de los 10 millones anuales de la ltima dcada a 23 millones anuales durante la prxima dcada. La tasa de provisin de saneamiento en el Asia Meridional deber aumentar de 25 millones de personas anuales a 43 millones anuales. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio se deben considerar el umbral mnimo de provisin, no un techo. Aunque se logren estos objetivos, an existir un gran dficit mundial. Lo ms preocupante es que, segn la trayectoria mundial actual, el mundo no lograr cumplir la promesa de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Casi dos de cada tres personas que carecen de acceso a agua limpia sobreviven con menos de $2 diarios
Prognosis de la consecucin de la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio Los Objetivos de Desarrollo del Milenio no son el primer conjunto de metas ambiciosas adoptadas por la comunidad internacional. Agua y saneamiento para todos en una dcada se inclua en el impresionante conjunto de metas adoptadas en las conferencias de alto nivel realizadas en las dcadas de 1970 y 1980. El desempeo result muy inferior a la promesa. Ser diferente esta vez? En cifras generales, el mundo va en buen camino de lograr la meta de agua, en gran parte gracias al enorme progreso de China y la India, pero slo dos regiones estn al da para cumplir la meta de saneamiento (Asia oriental y Amrica Latina). Pero estas cifras globales ocultan grandes variaciones regionales y nacionales. Segn las tendencias actuales, el frica subsahariana alcanzar la meta de agua en 2040 y la de saneamiento en 2076. En el caso del
Cmo salvar la brecha entre las tendencias actuales y las metas Cambiar esta situacin no slo es lo correcto, sino adems lo ms sensato. Es lo correcto porque el agua y el saneamiento son derechos humanos bsicos y ninguna nacin debe ignorar el nivel actual de violacin de derechos humanos o la prdida asociada de potencial humano. Y adems es lo ms sensato porque el acceso al agua y al saneamiento permite a la gente salir de la pobreza y contribuye a la prosperidad nacional. Resulta difcil cuantificar los beneficios potenciales para el desarrollo humano producidos por el progreso en las reas del agua y el saneamiento. Pero las mejores estimaciones sugieren que los beneficios superarn ampliamente los costos. Los costos adicionales para alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio mediante la opcin de una tecnologa sostenible de bajo costo, ascienden a aproximadamente unos $10.000 millones anuales. Estos seran algunos de los resultados si se logra cerrar la brecha entre las tendencias actuales y las tendencias necesarias para alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio para agua y saneamiento: Habra unas 203.000 muertes infantiles menos en 2015 y se salvaran ms de 1 milln de vidas infantiles durante la prxima dcada.
Lo necesario durante la prxima dcada es un impulso internacional coordinado que comience con estrategias nacionales pero que incorpore un plan mundial de accin
Se ganaran 272 millones de das de asistencia escolar nicamente por la reduccin de los casos de diarrea. Los beneficios econmicos totales seran de aproximadamente $38.000 millones anuales. Los beneficios producidos en el frica subsahariana (unos $15.000 millones) representaran el 60% de la asistencia recibida en 2003. Los beneficios producidos en el Asia meridional representaran casi $6.000 millones. Se puede permitir el mundo los costos de un progreso acelerado en el abastecimiento de agua y saneamiento? Aunque la pregunta ms adecuada sera: se puede permitir el mundo no realizar dicha inversin? El precio de $10.000 millones para lograr el Objetivo de Desarrollo del Milenio parece una suma considerable, pero se ha de tener en cuenta el contexto. Representa menos de los gastos militares realizados en 5 das y menos de la mitad de lo que gastan los pases desarrollados al ao en agua mineral. Es un precio pequeo para una inversin que puede salvar millones de vidas jvenes, desbloquear el potencial educativo malgastado, librar a la gente de enfermedades que les privan de su salud y generar beneficios econmicos que impulsarn la prosperidad.
Cuatro bases para el xito Si las conferencias internacionales de alto nivel en las que se proclaman manifiestos y se adoptan grandes metas pudieran ofrecer agua limpia y saneamiento bsico, la crisis mundial se habra resuelto hace mucho tiempo. Desde mediados de la dcada de los 90, se ha producido una proliferacin de conferencias internacionales sobre el problema del agua, al mismo tiempo que han proliferado grandes asociaciones internacionales de alto nivel. Al mismo tiempo, hay 23 organismos de las Naciones Unidas que se ocupan de agua y saneamiento. Tantas conferencias, tanta actividad... y tan poco progreso. Si volvemos la vista atrs a la ltima dcada, es difcil evitar llegar a la conclusin de que el problema de agua y saneamiento ha sufrido un exceso de palabras y un dficit de accin. Lo necesario durante la prxima dcada es un impulso internacional coordinado que comience con estrategias nacionales pero que incorpore un plan mundial de accin. No hay un camino seguro y fcil para la reforma, pero existen cuatro bases cruciales para el xito. Hacer del agua un derecho humano, no slo de palabra. Todas las naciones deben ir ms all de los vagos principios constitucionales para incluir el derecho humano al agua en la legis-
lacin competente. Para que tenga un significado real, el derecho humano al agua se ha de corresponder con el derecho a un suministro de agua asequible, accesible y seguro. El derecho que se considera adecuado variar segn las circunstancias de la familia y el pas. Pero como mnimo, implica una meta de al menos 20 litros de agua limpia al da para cada ciudadano y de manera gratuita para los que carecen de suficientes recursos para pagar. Se deben establecer parmetros claros para medir el progreso hacia la consecucin de la meta, recayendo la responsabilidad en los gobiernos locales y nacionales y los suministradores de agua. Mientras que los proveedores privados desempean un rol importante en el abastecimiento de agua, ampliar el derecho humano al agua es una obligacin del gobierno. Elaborar estrategias nacionales para el agua y el saneamiento. Todos los gobiernos deben preparar planes nacionales para acelerar el progreso en materia de agua y saneamiento, con metas ambiciosas respaldadas por medidas econmicas y estrategias claras para superar las desigualdades. El agua e, incluso en mayor medida el saneamiento, son aspectos menospreciados en los planes de reduccin de la pobreza. Sufren de una crnica financiacin deficiente, comprendiendo normalmente el gasto pblico no ms del 0,5% del PIB. Las inversiones en agua y saneamiento, a pesar de que permiten salvar vidas, quedan empequeecidas ante los gastos militares. En Etiopa, el presupuesto militar es 10 veces superior al presupuesto para agua y saneamiento, y en Pakistn 47 veces superior. Los gobiernos deben apuntar a invertir el 1% del PIB en agua y saneamiento. Para resolver las desigualdades ser necesario un compromiso con las estrategias econmicas (incluidas las transferencias fiscales, los subsidios transversales y otras medidas) que aporten agua y saneamiento de manera asequible a la poblacin pobre. Las estrategias nacionales deben incorporar parmetros para una mayor igualdad, entre ellos: Los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Complementar la meta del ao 2015 de reducir a la mitad la proporcin de gente sin acceso a agua y el saneamiento con polticas que reduzcan a la mitad la brecha entre las tasas de cobertura de ricos y pobres. Documentos de estrategia de reduccin de la pobreza. Hacer del agua y el saneamiento una prioridad clave, con objetivos y metas claros y vinculados con previsiones de financiacin a mediano plazo.
Suministradores de agua. Garantizar que las empresas de abastecimiento, tanto pblicas como privadas, junto con las autoridades municipales, incluyan claros parmetros de igualdad, con penalizaciones por no cumplimiento. Respaldar los planes nacionales con la asistencia internacional. Para la mayora de los pases menos desarrollados, la asistencia para el desarrollo es crtica. El progreso en agua y saneamiento requiere grandes inversiones iniciales, mientras que los beneficios se obtienen a largo plazo. Las restricciones de los ingresos nacionales limitan la capacidad de financiacin de muchos de los pases menos desarrollados, mientras que el potencial de recuperacin de los costos est limitado por el alto nivel de pobreza. La mayora de los pases donantes reconocen la importancia del agua y el saneamiento. Sin embargo, la asistencia para el desarrollo ha descendido en trminos reales durante la ltima dcada y pocos son los pases donantes que consideran este sector como una prioridad: el sector ahora cuenta con menos del 5% de la asistencia para el desarrollo. Aproximadamente, se deber duplicar la asistencia para poder alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio, aumentando entre $3.600 y $4.000 millones al ao. Se necesitan estrategias econmicas innovadoras como las facilitadas por el Servicio Financiero Internacional, para poder proporcionar la financiacin inicial ahora para evitar el inminente dficit respecto de la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio. Los pases donantes deben ofrecer asistencias predecibles y a largo plazo para respaldar las estrategias nacionales. Tambin existe la posibilidad de respaldar los esfuerzos de los gobiernos locales y las empresas municipales de servicio pblico para obtener fondos en los mercados de capital. Desarrollar un plan mundial de accin. Los esfuerzos internacionales por acelerar el progreso en el rea del agua y el saneamiento han sido fragmentados e ineficaces, con un exceso de conferencias a alto nivel y una ausencia crnica de acciones prcticas. En contraste con la contundente respuesta internacional frente al VIH/SIDA y la educacin, el agua y el saneamiento no han aparecido de manera prominente en la agenda de desarrollo global. Tras prometer un plan mundial de accin hace dos aos, los pases del G-8 no han establecido el agua y saneamiento como una prioridad. El desarrollo de un plan mundial de accin para movilizar la asistencia econmica, ayudar a
los pases en desarrollo a obtener fondos de los mercados de capital y mejorar sus capacidades podra actuar como punto focal para la promocin pblica y los esfuerzos polticos en el rea del agua y el saneamiento.
La poblacin pobre dispone de menor acceso a agua limpia y paga ms por ella
El derecho humano al agua declar el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas otorga el derecho universal a una cantidad suficiente de agua segura, aceptable, fsicamente accesible y asequible para uso personal y domstico. Por qu la poblacin pobre dispone de menor acceso a agua limpia y paga ms por ella? En las reas urbanas, la fuente de agua ms confiable y barata es normalmente la red de abastecimiento pblico. Los hogares pobres no suelen estar conectados a la red y es probable que deban obtener el agua de una gran variedad de fuentes de agua no tratada. En Dar es Salaam, Tanzana o Ouagadougou, Burkina Faso, menos del 30% de los hogares estn conectados a la red pblica. Cuando los hogares no estn conectados, disponen de opciones muy limitadas. O bien toman el agua de fuentes no tratadas o fuentes pblicas, o bien adquieren el agua de una serie de intermediarios, que incluyen empresas de fuentes de agua, suministradores de agua y operadores de camiones cisterna. El debate sobre la privatizacin del agua suele ignorar el hecho de que la gran mayora de la poblacin pobre ya est adquiriendo el agua en los mercados privados. Estos mercados suministran agua de calidad variable a precios elevados.
Precios altos para la poblacin pobre La distancia de la red de abastecimiento pblico eleva los precios. A medida que el agua pasa a travs de los intermediarios y cada uno aade los costos de comercializacin y transporte, los precios aumentan. La poblacin pobre que vive en los barrios pobres paga entre 5 y 10 veces ms por cada litro de agua que la poblacin con mayores recursos de la misma ciudad. La poltica de precios de las empresas de servicio pblico supone un problema adicional. En la actualidad, la mayora de las empresas de servicio pblico implementan sistemas de tarifas por bloque. El objetivo es combinar igualdad con eficiencia elevando el precio segn el volumen de agua utilizado. En la prctica, el efecto suele ser que a los hogares ms pobres se les aplican las tarifas
El criterio para evaluar las polticas no debe ser la alternativa entre el sector pblico o el privado, sino si se cubren las necesidades de la poblacin pobre
ms elevadas. El motivo: los intermediarios que suministran el agua a los hogares pobres compran el agua en bloque a las tasas ms altas. En Dakar, los hogares pobres que utilizan las fuentes de agua pagan tres veces ms que los hogares conectados a la red de abastecimiento pblico. Si los precios de las empresas de servicio pblico son tan baratos, por qu no se conectan a ellas los hogares pobres? Con frecuencia, porque no se pueden permitir la tarifa de conexin: incluso en los pases menos desarrollados, esta tarifa puede ser superior a $100. En Manila, el costo de la conexin a la red de abastecimiento pblico equivale aproximadamente a los ingresos de tres meses del 20% de los hogares ms pobres, llegando incluso a seis meses en las zonas urbanas de Kenya. La localizacin representa otro impedimento para la conexin. En muchas ciudades, las empresas de servicio pblico se niegan a conectar a los hogares que carecen de ttulos formales de propiedad, excluyendo as a algunas de las familias ms pobres. Los hogares rurales sufren otros problemas diferentes. Al vivir fuera de la cobertura de las redes formales, las comunidades rurales suelen gestionar sus propios sistemas de abastecimiento de agua, aunque los organismos gubernamentales estn implicados en la prestacin de servicios. La mayora de los organismos han funcionado segn un modelo de ordenar y controlar, a menudo ofreciendo tecnologas inadecuadas a localizaciones inadecuadas sin realizar muchas consultas. El resultado ha sido una combinacin de financiacin insuficiente y escasa cobertura, siendo las mujeres de estas zonas las que pagan el precio al tener que recorrer grandes distancias en busca del agua.
El rol clave de los proveedores pblicos En los ltimos aos, el debate internacional sobre el derecho humano al agua ha estado dominado por intercambios polarizados sobre los roles adecuados de los sectores pblico y privado. Se han planteado temas importantes, pero el dilogo ha caldeado los nimos sin arrojar nueva luz sobre el tema. Algunos programas de privatizacin han producido resultados positivos. Pero los resultados generales no son esperanzadores. Desde Argentina hasta Bolivia y desde Filipinas hasta Estados Unidos, se ha demostrado que la conviccin de que el sector privado ofrece una frmula mgica para imponer la igualdad y la eficiencia necesarias para acelerar el progreso a fin de lograr el objetivo de agua para todos es errnea. Aunque los fracasos del pasado en las concesiones de los derechos de explotacin del agua al sector privado no consti-
tuyen una prueba de que este sector no tenga un rol que desempear, s apuntan a la necesidad de una mayor precaucin, regulacin y compromiso por la igualdad en las asociaciones entre los sectores pblico y privado. Existen dos aspectos especficos del abastecimiento de agua en pases con bajas tasas de cobertura que previenen sobre una excesiva dependencia del sector privado. En primer lugar, el sector del agua presenta muchas de las caractersticas de un monopolio natural. Al no existir una fuerte capacidad regulatoria para proteger el inters pblico a travs de normas sobre el precio y la inversin, existe el riesgo de que se produzca un abuso monopolstico. En segundo lugar, en los pases con altos niveles de pobreza entre la poblacin desabastecida, la financiacin pblica es necesaria para ampliar el acceso, independientemente de que el proveedor sea pblico o privado. A veces, el debate sobre la privatizacin ha desviado la atencin del problema urgente de la reforma de las redes de abastecimiento pblico. Los proveedores pblicos dominan el abastecimiento de agua, abarcando ms del 90% del agua suministrada a travs de las redes en los pases en desarrollo. Muchas empresas de servicio pblico no logran abastecer a la poblacin pobre, combinando ineficacia y falta de responsabilidad en la gestin con desigualdad en la financiacin y en el precio. Pero algunas empresas de servicio pblico (Porto Alegre en Brasil representa un ejemplo destacable) han conseguido hacer del agua un bien asequible y accesible para todos. Actualmente existen verdaderas oportunidades para aprender de los errores y cumplir los objetivos. El criterio para evaluar las polticas no debe ser la alternativa entre el sector pblico o el privado, sino si se cubren las necesidades de la poblacin pobre. Algunos pases han conseguido un rpido progreso en el abastecimiento de agua. Desde Colombia hasta Senegal o Sudfrica, algunas estrategias innovadoras han logrado ampliar el acceso a los hogares pobres de las reas urbanas. A pesar del desfase de la poblacin rural respecto a la poblacin urbana en todo el mundo, pases tan diferentes como Marruecos y Uganda han logrado rpidos avances de cobertura. Cules son las claves del xito?
Liderazgo poltico y metas alcanzables marcan la diferencia Como se enfatiza en todo este informe, no existen soluciones fciles. Las polticas que producen resultados positivos para la poblacin pobre de un pas determinado pueden fracasar en otro.
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Sin embargo, los casos que han tenido xito nos permiten aprender algunas lecciones generales. La primera, y quiz la ms importante, es que el liderazgo poltico es de gran importancia. La segunda es que el progreso depende de establecer metas alcanzables en planes nacionales respaldados por estrategias y medidas econmicas que solucionen las desigualdades. Esto no significa un apoyo incondicional a subsidios globales. Algunos subsidios bien diseados en Chile, Colombia y Sudfrica logran llegar a los pobres, y la diferencia es notable. Pero en numerosos casos, los subsidios diseados aparentemente para mejorar la igualdad en el precio impuesto por las empresas de servicio pblico ofrecen grandes transferencias a la poblacin con mayores recursos y pocas ventajas a los hogares pobres que no estn conectados a la red de abastecimiento. De manera similar, en buena parte del frica subsahariana los hogares de ingresos altos con conexin a la red de abastecimiento obtienen grandes beneficios del agua vendida a precios muy por debajo del nivel necesario para cubrir los costos de operacin y mantenimiento.
Para lograr igualdad y eciencia son vitales la regulacin y una recuperacin de costos sostenible Debido a que las redes de agua son monopolios naturales, la regulacin necesita garantizar que los proveedores cumplan estndares de eficiencia e igualdad, protegiendo as los intereses de los usuarios. En los pases en desarrollo ha resultado difcil establecer organismos fuertes e independientes, lo que ha provocado situaciones de interferencia poltica y ausencia de responsabilidad. Pero los esfuerzos por crear una regulacin a travs del dilogo entre las empresas de servicio pblico y los ciudadanos han obtenido algunos avances importantes, como en Hyderabad, India. En trminos ms generales, es importante que los gobiernos amplen la capacidad regulatoria ms all de los proveedores de las redes formales hasta los mercados informales que utiliza la poblacin pobre. Establecer una regulacin no significa restringir las actividades de los proveedores que ofrecen sus servicios a la poblacin pobre, pero s trabajar con estos proveedores para garantizar que cumplan las normas de calidad del agua e igualdad en los precios. Un programa de reforma debe incluir una recuperacin de costos equitativa y sostenible. En muchos casos, existen motivos importantes para aumentar los precios del agua a niveles ms realistas y mejorar la eficiencia de la gestin del agua: en muchos pases, las prdidas del sector del agua son
demasiado altas y los beneficios obtenidos demasiado bajos para financiar un sistema viable. El concepto de sostenible y equitativo vara segn los pases. En muchos pases de ingresos bajos, el alcance de la recuperacin de costos se ve limitada por la pobreza y los bajos ingresos promedios. Es esencial que el gasto pblico est respaldado por la asistencia externa. Los pases de ingresos medianos disponen de ms posibilidades de recuperar los costos de una manera equitativa si los gobiernos ponen en marcha mecanismos para limitar la carga econmica de los hogares pobres. Los pases de ingresos medianos y algunos de ingresos bajos tambin disponen del potencial para obtener ms fondos de los mercados de capital locales. Esta es un rea en la que la asistencia internacional puede hacer una diferencia mediante garantas de crdito y otros mecanismos que reducen las tasas de intereses y la percepcin de riesgo del mercado. Sobre la base del marco de planificacin mundial y nacional establecido en el captulo 1, entre las principales estrategias para solucionar las desigualdades internacionales en el acceso al agua se incluyen: Establecer metas claras para reducir la desigualdad como parte de la estrategia nacional de reduccin de la pobreza y un sistema para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio, incluyendo la reduccin a la mitad de la diferencia entre las tasas de cobertura de ricos y pobres. Establecer tarifas mnimas que permitan disponer de agua suficiente para cubrir las necesidades bsicas de manera gratuita o a un precio asequible, como en Sudfrica. Garantizar que ninguna familia tenga que gastar ms del 3% de sus ingresos para cubrir sus necesidades de agua. Concentrar los subsidios para las conexiones y el consumo de agua a los hogares pobres, como se ha implementado en Chile y Colombia. Aumentar las inversiones en la provisin de fuentes de agua como estrategia de transicin para proveer a la poblacin pobre agua limpia de forma asequible. Aprobar leyes que permitan a la gente exigir rendicin de cuentas a los suministradores. Incorporar a los contratos de las asociaciones entre el sector pblico y privado claros parmetros de igualdad al ampliar el acceso asequible al agua para los hogares pobres. Desarrollar sistemas regulatorios efectivos y polticamente independientes, con jurisdiccin ms all de la red de abastecimiento pblico para comprender a los suministradores informales.
El progreso depende de establecer metas alcanzables en planes nacionales respaldados por estrategias y medidas econmicas que solucionen las desigualdades
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An ms que el agua, el saneamiento sufre de una combinacin de la fragmentacin institucional, una dbil planificacin nacional y un bajo estatus poltico
Las cloacas son la conciencia de la ciudad, escribi Victor Hugo en Los Miserables. Estaba describiendo el Pars del siglo XIX, pero el estado del saneamiento sigue siendo un indicador importante del estado del desarrollo humano de una comunidad. Casi la mitad de los habitantes de los pases en desarrollo carecen de acceso a servicios de saneamiento. Y muchos ms carecen de acceso a servicios de saneamiento de buena calidad. El dficit est ampliamente distribuido. Las tasas de cobertura son sorprendentemente bajas en muchos de los pases menos desarrollados: aproximadamente slo 1 de cada 3 habitantes del frica subsahariana y del Asia meridional disponen de acceso (en Etiopa, la cifra es de 1 de cada 7). Y las tasas de cobertura no muestran toda la magnitud del problema, especialmente en pases de ingresos ms elevados. En Yakarta y Manila, los viejos sistemas de desage cloacal se han anegado a causa de una combinacin de la rpida urbanizacin y una inversin crnicamente insuficiente, lo que ha provocado la rpida propagacin de letrinas de pozo. Estas letrinas contaminan las aguas subterrneas y desembocan en los ros, contaminando las fuentes de agua y poniendo en peligro la salud pblica. El acceso al saneamiento genera beneficios a muchos niveles. Los estudios realizados en varios pases muestran que el mtodo de eliminacin de excrementos es uno de los mayores determinantes para la supervivencia infantil: la adopcin de un sistema de saneamiento adecuado reduce la mortalidad infantil total en aproximadamente un tercio. Una mejora del saneamiento tambin produce mejoras para la salud pblica, los medios de sustento y la dignidad, que se extienden de las familias a toda la comunidad. Los inodoros pueden no parecer un catalizador del progreso humano, pero las pruebas son abrumadoras.
mica, la defensa o el comercio; an as, se le otorga una prioridad de segundo o tercer nivel. An ms que el agua, el saneamiento sufre de una combinacin de la fragmentacin institucional, una dbil planificacin nacional y un bajo estatus poltico. La pobreza es otra barrera para el progreso: los hogares ms pobres carecen a menudo de la capacidad econmica para comprar un sistema de saneamiento. Pero otros factores tambin limitan el progreso, como la demanda domstica y la desigualdad de gnero. Las mujeres tienden a darle ms importancia al saneamiento que los hombres, pero las prioridades de las mujeres tienen menos peso al asignar el presupuesto familiar.
Por qu el dcit es tan grande? Si el saneamiento es tan importante para el progreso social y econmico, por qu hay un dficit tan grande? Y por qu el mundo se retrasa en el cumplimiento de la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio? A esto contribuyen muchos factores. En primer lugar se encuentra el liderazgo poltico o, mejor dicho, su ausencia. Las polticas pblicas sobre saneamiento son tan relevantes para el estado de una nacin como la gestin econ-
Cmo pueden ayudar las alianzas entre la comunidad y el gobierno? Debido a la desalentadora magnitud del dficit del saneamiento y el lento progreso para corregirlo, algunos aseguran que la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio es ya inalcanzable. La preocupacin est justificada, pero la conclusin es errnea. Existen muchos ejemplos de un rpido progreso en saneamiento, algunos realizados desde la base por las comunidades locales y otros dirigidos por los gobiernos: En la India y Pakistn, los habitantes de los barrios pobres han colaborado para llevar el saneamiento a millones de personas gracias al poder de las comunidades en movilizar recursos. La Federacin Nacional de Habitantes de Barrios Pobres en la India y el Proyecto Piloto Orangi en Pakistn, entre otras muchas organizaciones, han demostrado lo que es posible a travs de la accin prctica. La Campaa de Saneamiento Total en Bangladesh ha pasado de un proyecto comunitario a un programa a escala nacional que est obteniendo grandes avances en el acceso al saneamiento. Camboya, China, India y Zambia tambin lo han adoptado. Los programas gubernamentales de Camboya, Lesotho, Marruecos y Tailandia han ampliado el acceso al saneamiento a todos los estratos sociales. En Bengala Occidental (India), tambin se han obtenido avances extraordinarios. En Brasil, el sistema de condominio de cloacas ha reducido los costos y permite a millones de hogares disponer de un sistema de saneamiento. Actualmente se est adoptando en otros sitios. Cada una de estas historias tiene orgenes diferentes. Se han desarrollado polticas pblicas muy diferentes para solucionar los problemas locales. Pero en todos los casos se ha puesto nfasis
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en desarrollar la demanda de saneamiento en lugar de aplicar modelos de provisin desde el punto de vista de la oferta. La iniciativa y la participacin de las comunidades han sido esenciales. Pero tambin esencial ha sido la interaccin entre los organismos gubernamentales y las comunidades locales. Las soluciones locales a los problemas locales pueden ser un punto de inicio para provocar el cambio. Pero es el gobierno el que debe crear las condiciones para solucionar los problemas nacionales a travs de la movilizacin de capital y la creacin de las condiciones adecuadas para que los mercados ofrezcan las tecnologas adecuadas a un precio asequible. Las iniciativas de las comunidades son importantes, incluso crticas. Sin embargo, no pueden sustituir la accin del gobierno. Y la financiacin privada por parte de los hogares pobres no puede sustituir la prestacin de servicios y la financiacin pblica.
Desarrollar instituciones polticas y nacionales que reflejen la importancia del saneamiento para el progreso social y econmico. Crear iniciativas en las comunidades a travs de intervenciones gubernamentales con el objetivo de extender el uso de las mejores prcticas. Invertir en soluciones a travs de las cuales los proveedores de servicios puedan cubrir las necesidades de las comunidades otorgando a las mujeres capacidad de decisin al establecer las prioridades. Ampliar la asistencia econmica a los hogares con menos recursos para garantizar que el saneamiento sea una opcin asequible.
Las iniciativas de las comunidades son importantes, pero no pueden sustituir la accin del gobierno, y la financiacin privada por parte de los hogares pobres no puede sustituir la prestacin de servicios y la financiacin pblica
Superar el estigma del potencial humano desperdiciado Una de las lecciones ms importantes de los xitos en el rea de saneamiento es que es posible obtener progresos de una manera rpida. Con la asistencia de los pases donantes de cooperacin, incluso los pases menos desarrollados disponen de la capacidad para movilizar los recursos para producir un cambio. Quiz el mayor obstculo se pueda resumir en una palabra: estigma. Existen algunos paralelismos desagradables entre el saneamiento y el VIH/SIDA. Hasta hace bastante poco, los tabes culturales y sociales que rodeaban al VIH/SIDA impidieron desarrollar una respuesta internacional y nacional eficiente, siendo el costo humano enorme. Dicho tab se ha debilitado, en parte debido a la magnitud de la destruccin, pero tambin porque el VIH/SIDA afecta a todos los miembros de la sociedad independientemente de su riqueza. En el rea de saneamiento, el tab sigue firmemente intacto. Esto ayuda a explicar por qu el tema no recibe la atencin de los altos cargos polticos y rara vez se incluye en las campaas electorales o en el debate poltico. Una de las razones por las que este estigma es tan difcil de erradicar es que la crisis del saneamiento, a diferencia de la crisis del VIH/SIDA, es ms discriminatoria: es sobre todo una crisis de la poblacin pobre, no de la poblacin con mayores recursos. Para solucionar esta crisis, ser necesario ser ms consciente de la magnitud de los costos generados por el dficit en saneamiento, as como un mayor reconocimiento de que el saneamiento es un derecho bsico. Entre los desafos clave de la poltica en saneamiento se encuentran:
Los debates sobre el agua de principios del siglo XXI reflejan cada vez ms el diagnstico que ofreci Thomas Malthus del problema. Las nefastas advertencias se realizaron tras observar la sombra aritmtica del crecimiento de la poblacin y la creciente escasez de agua. Se est agotando el agua del planeta? No en un sentido significativo. Pero la inseguridad de agua plantea una amenaza al desarrollo humano para un gran (y creciente) sector de la humanidad. La competencia, la ausencia de recursos medioambientales y la impredecibilidad del acceso al agua como recurso productivo son causas poderosas de la inseguridad de agua para una proporcin elevada de la poblacin mundial. Desde un punto de vista global, existe agua ms que suficiente para cubrir las necesidades de la humanidad. Entonces, por qu es un problema la escasez de agua? En parte porque el agua, al igual que la riqueza, no est distribuida de una manera equitativa ni entre los distintos pases ni dentro de los mismos pases. Los pases con estrs de agua del Medio Oriente no se benefician de que Brasil y Canad dispongan de ms agua de la que puedan utilizar. Tampoco ayuda a la poblacin de reas con tendencia a sufrir sequas del noreste de Brasil el hecho de que el promedio de disponibilidad de agua de su pas se encuentre entre los ms altos del mundo. Otro problema es que el acceso al agua como recurso productivo requiere acceso a infraestructura y el acceso a infraestructura tambin est sesgado entre pases y al interior de los pases. Segn los indicadores convencionales, el estrs de agua est aumentando. Actualmente, unos 700 millones de personas de 43 pases viven por
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La escasez ha sido provocada por errores polticos, pero en lo referente a la gestin del agua, el mundo se ha dedicado a una actividad frentica comparable a un frenes imprudente e insostenible de gastos financiados por crdito
debajo del umbral de estrs de agua, 1.700 metros cbicos por persona, una lnea divisoria claramente arbitraria. En 2025, esta cifra alcanzar los 3.000 millones, a medida que el estrs de agua se intensifique en el frica subsahariana, China y la India. En funcin de los promedios nacionales, esta proyeccin no refleja toda la magnitud del problema actual. Los 538 millones de habitantes de la parte norte de China ya viven en una regin que sufre un intenso estrs de agua. Globalmente, unos 1.400 millones de personas viven en zonas de cuencas fluviales donde el consumo de agua supera los niveles de sostenibilidad. La escasez de agua se refleja en los recursos ecolgicos. Sistemas fluviales que ya no llegan al mar, lagos cada vez ms reducidos y el agotamiento de las capas freticas son los sntomas ms evidentes del consumo excesivo de agua. La declinacin de los sistemas fluviales (desde el ro Colorado en Estados Unidos al ro Amarillo de China) es un resultado evidente de este uso excesivo. Menos visible, pero no menos perjudicial para el desarrollo humano, es el rpido agotamiento de las aguas subterrneas en el Asia meridional. En algunas partes de la India, las capas freticas descienden a un ritmo de 1 metro anual, poniendo en peligro la produccin agrcola en el futuro. Estos son sntomas reales de escasez, pero la escasez ha sido provocada por errores polticos. En lo referente a la gestin del agua, el mundo se ha dedicado a una actividad frentica comparable a un frenes imprudente e insostenible de gastos financiados por crdito. Expresado de una manera simple, los pases han estado utilizando mucha ms agua de la que tienen, tal como define la tasa de reabastecimiento. El resultado es una gran deuda ecolgica de agua que heredarn las futuras generaciones. Esta deuda plantea cuestiones importantes sobre los sistemas de contabilidad nacional que miden el agotamiento de un capital natural escaso y de gran valor, al mismo tiempo que plantea cuestiones sobre la igualdad entre generaciones. Los bajos precios (o en algunos casos la gratuidad) han mantenido un uso excesivo: si los mercados entregaran automviles Porsche a precios nfimos, tambin estaran faltos de existencias. En el futuro, el uso del agua ser un tema de gran preocupacin. Durante casi un siglo, el consumo de agua ha estado aumentando casi al doble de velocidad que la poblacin. Esta tendencia continuar. Los cultivos de riego seguirn acaparando la mayor parte del consumo de agua (actualmente acaparan ms del 80% del consumo en los pases en desarrollo). Pero la demanda de la industria y los usuarios urbanos est creciendo rpidamente. Hasta 2050, el agua del planeta tendr que abas-
tecer a los sistemas agrcolas que alimentarn y crearn medios de sustento para 2.700 millones de personas ms. Mientras tanto, la industria, en lugar de la agricultura, ser la responsable de gran parte del aumento del consumo de agua hasta 2025.
Aumento de la oferta En el pasado, los gobiernos respondieron al estrs de agua intentando aumentar la oferta. Los programas de desviacin de ros en gran escala en China y la India son ejemplos de la constante apelacin a esta solucin. Otras opciones relacionadas con la oferta tambin crecieron en importancia. La desalinizacin del agua marina est ganando terreno, aunque los altos costos de energa hacen que esta opcin slo sea efectiva en los pases ms desarrollados y para las ciudades costeras. La importacin del agua virtual (el agua utilizada en la produccin de comida importada) es otra opcin. Sin embargo, aqu tambin existen opciones limitadas para los pases de ingresos bajos con grandes dficits de alimentos (y existen amenazas para la seguridad alimentaria a causa de una prdida potencial del autoabastecimiento).
Reducir la demanda Es ms probable que las polticas relacionadas con la demanda sean ms eficaces. Si se aumenta la proporcin de cultivo por gota mediante nuevas tecnologas que mejoren la productividad, ser posible reducir la presin sobre los sistemas de abastecimiento de agua. En trminos ms generales, la poltica de precios del agua deber reflejar mejor el valor de este escaso recurso. La eliminacin de los subsidios perversos que fomentan el uso excesivo de agua marcara un paso importante en la direccin adecuada para pases como la India y Mxico, que inadvertidamente han creado incentivos para el agotamiento de los recursos naturales de agua mediante los subsidios de electricidad para grandes plantaciones. De hecho los gobiernos han estado subsidiando el agotamiento de un recurso natural de gran valor.
Luchar contra la incertidumbre Actualmente, muchos gobiernos de los pases en desarrollo estn enfrentando la necesidad de gestionar profundos ajustes en la provisin de agua. La realineacin de la oferta y la demanda dentro de los lmites de la sostenibilidad ecolgica y la disponibilidad del agua (uno de los objetivos centrales de las nuevas estrategias de gestin integrada de recursos hdricos) cuenta con el poten-
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cial de crear tanto ganadores como perdedores. Y hay casos de xito completo. Pero el peligro radica en que se dejarn de lado los intereses de la poblacin pobre a medida que los productores agrcolas y la industria, dos de los sectores con mayor peso poltico, establezcan sus reivindicaciones. El agua es un poder en muchas sociedades y las desigualdades de poder pueden provocar profundas desigualdades en el acceso al agua. La infraestructura del agua es crucial para reducir la impredecibilidad y mitigar el riesgo. Globalmente, las desigualdades en el acceso a infraestructura son enormes. Se ven reflejadas en simples indicadores como la capacidad de almacenamiento de agua: Estados Unidos almacena aproximadamente 6.000 metros cbicos de agua por persona, mientras que Etiopa slo 43. Sin embargo, incluso los pases desarrollados estn expuestos a la interrupcin del abastecimiento de agua, como demostr el impacto causado por el huracn Katrina en Nueva Orleans. Pero el riesgo recae en mayor medida sobre los pases en desarrollo. Las sequas y las inundaciones, formas extremas de inseguridad de agua, tienen consecuencias devastadoras para el desarrollo humano. En 2005, ms de 20 millones de personas del Cuerno de frica fueron afectadas por la sequa. Mientras tanto, se estima que las inundaciones que azotaron Mozambique redujeron su PIB en un 20%. La variabilidad de las lluvias y los cambios extremos en el flujo del agua pueden destruir los bienes materiales, socavar los medios de sustento y reducir el potencial de crecimiento de toda una economa: la variabilidad reduce el potencial de crecimiento de Etiopa en aproximadamente un tercio, segn el Banco Mundial. Sociedades enteras se ven afectadas. Pero es la poblacin ms pobre la que soporta la carga de los problemas relacionados con el agua.
El cambio climtico El cambio climtico est transformando la naturaleza de la inseguridad de agua del planeta. Mientras la amenaza que representa el aumento de las temperaturas est actualmente firmemente establecida en la agenda internacional, se ha prestado una atencin insuficiente a las consecuencias para los productores agrcolas vulnerables de los pases en desarrollo. En la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico adoptada en 1992 se advirti a los gobiernos que donde existe el riesgo de un dao grave e irreversible, la falta de una completa seguridad cientfica no debe justificar un aplazamiento de la accin. Pocas veces fue tan peligroso ignorar una advertencia.
El calentamiento global transformar los patrones hidrolgicos que determinan la disponibilidad del agua. Los resultados de la aplicacin de modelos destacan efectos complejos que dependen de los microclimas. Pero la abrumadora importancia de las pruebas se puede resumir en un simple hecho: muchas de las reas con ms estrs de agua del mundo dispondrn de menos agua y los flujos del agua sern menos predecibles y estarn sujetos a eventos ms extremos. Estos son algunos de los efectos que podemos esperar: Marcadas reducciones en la disponibilidad de agua en el este de frica, el Sahel y el frica meridional a medida que las lluvias se reduzcan y las temperaturas aumenten, con grandes prdidas en la produccin de alimentos bsicos. Los pronsticos para las zonas agrcolas de secano en el este de frica sealan prdidas de productividad potenciales de hasta el 33% en maz y ms del 20% en sorgo y 18% en mijo. La interrupcin de los sistemas de produccin de alimentos que expondr a 75-125 millones ms de personas a la amenaza del hambre. El acelerado deshielo glacial, que provocar reducciones a mediano plazo en la disponibilidad del agua en muchos pases del Asia oriental, el Asia meridional y Amrica Latina. Las interrupciones en los patrones de los monzones en el Asia meridional, con mayor potencial de lluvias en menor nmero de das y mayor nmero de personas afectadas por las inundaciones. El aumento del nivel del mar, lo que provocar prdidas de agua dulce en los sistemas de deltas de ros de Bangladesh, Egipto y Tailandia. La respuesta internacional a la amenaza de la seguridad de agua provocada por el cambio climtico ha sido inadecuada. Los esfuerzos multilaterales se han concentrado en mitigar el cambio climtico futuro. Estos esfuerzos son esenciales y la negociacin por mayores recortes en la emisin de carbonos una vez vencido el plazo del actual Protocolo de Kyoto en 2012 es una prioridad. Restringir el calentamiento global futuro a un aumento de no ms de 2 Celsius por encima de los niveles preindustriales debe ser una prioridad. Para alcanzar esta meta ser necesario realizar ajustes importantes en las polticas energticas tanto de los pases industrializados como de los pases en desarrollo, con apoyo financiero para la transferencia de tecnologas limpias.
Ms adaptacin, no slo mitigacin Incluso con reducciones drsticas en las emisiones de carbonos, las emisiones del pasado han
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La asistencia internacional para la adaptacin debe ser la piedra angular del marco multilateral para tratar el cambio climtico
provocado que actualmente el mundo tenga que vivir con un peligroso cambio climtico. El cambio climtico no es una amenaza futura, sino una realidad a la que los pases y la poblacin deben adaptarse. En ningn sitio el desafo de desarrollar estrategias efectivas de adaptacin es ms urgente que en la agricultura de secano, donde los medios de sustento de millones de los habitantes ms pobres del planeta sern ms precarios a medida que los patrones de lluvia se hagan ms variables y, en algunos casos, la disponibilidad del agua disminuya. La asistencia internacional para la adaptacin debe ser la piedra angular del marco multilateral para tratar el cambio climtico. Sin embargo, los flujos de asistencia han sido lamentablemente inadecuados. El Fondo de Adaptacin vinculado con el Protocolo de Kyoto movilizar slo $20 millones hasta 2012 segn los pronsticos actuales, mientras que el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (el principal mecanismo multilateral para la adaptacin) ha asignado $50 millones para financiar actividades de adaptacin entre 2005 y 2007. Ms all del marco multilateral, el descenso de la asistencia para el desarrollo en la agricultura ha limitado la disponibilidad de financiacin para la adaptacin. La asistencia ha descendido rpidamente tanto en trminos absolutos como relativos durante la ltima dcada. Para los pases en desarrollo en su conjunto, la asistencia a la agricultura ha decrecido en trminos reales de $4.900 millones al ao a $3.200 millones, o del 12% al 3% de la asistencia total desde principios de la dcada de los 90. Todas las regiones han sido afectadas. Actualmente, la asistencia para la agricultura en el frica subsahariana es inferior a $1.000 millones, menos de la mitad que en 1990. Es esencial invertir estas tendencias para lograr el proceso de adaptacin.
Hacer de la gestin del agua una parte integral de las estrategias nacionales para la reduccin de la pobreza. Reconocer el valor de un medio tan escaso como el agua mediante polticas adecuadas de precios, procedimientos nacionales revisados de contabilidad y la eliminacin de subsidios perversos que fomentan un uso excesivo. Aumentar el abastecimiento de agua a la poblacin pobre mediante la provisin de aguas residuales seguras para uso productivo separando los desperdicios industriales y domsticos y trabajando con los agricultores para reducir los riesgos para la salud. Aumentar la inversin nacional y la asistencia internacional para la inversin en infraestructura relacionada con el agua, incluyendo el almacenamiento y el control de inundaciones. Reajustar la respuesta al calentamiento global poniendo ms nfasis en las estrategias para la adaptacin de las polticas nacionales de gestin de agua y los esfuerzos de asistencia. Triplicar la asistencia a la agricultura hasta 2010, aumentando los f lujos anuales de $3.000 millones a $10.000 millones. Dentro de esta gran provisin, la asistencia a frica deber aumentar de aproximadamente $900 millones a alrededor de $2.100 millones anuales, segn las previsiones para las actividades agrcolas del Programa de Desarrollo Integral de la Agricultura en frica de la Unin Africana y la Nueva Alianza para el Desarrollo de frica.
El camino por recorrer Los distintos pases enfrentan desafos muy diferentes en la gestin del agua. Pero existen temas comunes y requerimientos generales para trazar estrategias de xito. Entre las ms importantes se encuentran: Desarrollar estrategias integradas para el desarrollo de recursos hdricos que establezcan los niveles de uso de agua dentro de los lmites de la sostenibilidad ecolgica y proporcionar un marco de planificacin coherente para todos los recursos hdricos. Otorgar la importancia necesaria a la igualdad y a los intereses de la poblacin pobre en la gestin de los recursos hdricos.
Hace cien aos, William Mulholland, superintendente del Departamento de Agua de Los ngeles, resolvi el problema de la escasez de agua de la ciudad mediante un mtodo innovador y brutalmente eficiente: la apropiacin de los recursos hdricos. Mediante la imposicin de la transferencia del agua utilizada por los agricultores del valle de Owens, a ms de 300 km, permiti que Los ngeles tuviera una de las tasas de crecimiento ms elevadas de Estados Unidos. Los tiempos han cambiado. Actualmente, los californianos resuelven las disputas relacionadas con el agua en los tribunales de justicia. Pero en los pases en desarrollo, la competencia por el agua se est intensificando a una velocidad alarmante, produciendo intensos conflictos, a veces violentos. El peligro es que el modelo de Mulholland reaparecer con otra apariencia y el poder dictar
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los resultados sin ninguna preocupacin por la pobreza y el desarrollo humano. Los patrones de la competencia varan segn el pas. Pero se pueden distinguir dos tendencias comunes. En primer lugar, a medida que crece la demanda de agua de los centros urbanos y la industria, la agricultura est perdiendo terreno (y continuar hacindolo). En segundo lugar, dentro del sector agrcola, la competencia por el agua se est intensificando. En ambos frentes existe el peligro de que la agricultura en general y los hogares rurales pobres en particular sufran las consecuencias de este cambio. Este resultado podra tener implicancias graves en los esfuerzos globales por reducir la pobreza. A pesar de la rpida urbanizacin, la mayora de la pobreza extrema del planeta an se encuentra en las zonas rurales, y los pequeos agricultores y jornaleros acaparan la mayora de la tasa de malnutricin del planeta. La agricultura de riego, nico gran consumidor de agua en la mayora de pases, se ver sometida a una gran presin. Y dado el rol de estos sistemas en el aumento de la productividad agrcola, alimentando a una creciente poblacin y reduciendo la pobreza, esto representa uno de los mayores desafos del desarrollo humano.
igualdad en los ajustes de la reasignacin del agua. Segn este argumento, al permitir a los agricultores vender agua, los gobiernos podrn crear las condiciones para dirigir los recursos escasos hacia actividades ms productivas, al mismo tiempo que se compensa y se generan ingresos para los agricultores. Los mercados privados de agua ofrecen una solucin cuestionable a un problema sistemtico. Incluso en Estados Unidos, pas basado en instituciones y normas muy avanzadas, a menudo ha sido difcil proteger los intereses de la poblacin ms pobre. En Chile, la introduccin de mercados privados de agua en la dcada de los 70, mejor la eficiencia pero produjo altos niveles de desigualdad y distorsiones del mercado provocadas por la concentracin de poder y un sistema de informacin no muy fiable. Para los pases en desarrollo con una menor capacidad institucional, el mercado tiene claros lmites.
El resultado para la poblacin ms pobre y vulnerable de la sociedad depender de cmo las instituciones medien y gestionen las reclamaciones rivales y de si las polticas gubernamentales se preocuparn de forma equitativa por todos los demandantes
Arbitraje de las estructuras econmicas y polticas Con el aumento de la demanda por los recursos hdricos, es inevitable una reasignacin entre usuarios y sectores. En cualquier proceso de competencia por recursos escasos, las demandas rivales estn arbitradas por las estructuras polticas y econmicas y por sistemas de derechos. A medida que la competencia se intensifique, el acceso al agua en el futuro reflejar cada vez ms la fuerza de las demandas de los distintos participantes. El resultado para la poblacin ms pobre y vulnerable de la sociedad depender de cmo las instituciones medien y gestionen las reclamaciones rivales y de si las polticas gubernamentales se preocuparn de manera equitativa por todos los demandantes.
Equilibrar eciencia e igualdad Ya se estn produciendo procesos de ajuste. Las ciudades y las industrias estn ampliando su alcance hidrolgico hacia las reas rurales, lo que da lugar a disputas y, ocasionalmente, a protestas violentas. Los conflictos paralelos entre distintas partes de un mismo pas y distintos usuarios son cada vez ms evidentes. Algunos ven el desarrollo del comercio en los derechos al agua a travs de los mercados privados como la solucin para equilibrar la eficiencia y la
Gestin de asignaciones y licencias Ms all de los mercados de agua, muchos gobiernos estn intentando gestionar las presiones de ajuste a travs de licencias y asignaciones cuantitativas. Esta solucin tambin es prometedora en otros aspectos. Incluso aqu, sin embargo, el desequilibrio entre el poder formal e informal a menudo socava el bienestar de la poblacin pobre. En Java Occidental, Indonesia, las fbricas textiles han usurpado los derechos al agua de los pequeos agricultores. Y en Filipinas, los agricultores con cultivos de riego han perdido terreno respecto a los usuarios municipales. La ausencia o el incumplimiento de las regulaciones es otra amenaza en potencia. En la India, la extraccin no regulada de agua subterrnea en el ro Bhavani ha provocado una mayor escasez de agua y mayor pobreza en los sistemas de riego. Los derechos al agua son esenciales para la seguridad humana en las reas agrcolas. La prdida repentina o la reduccin de los derechos al agua pueden socavar los medios de sustento, aumentar la vulnerabilidad e intensificar la pobreza en gran escala. Mucho ms que para la poblacin con mayores recursos, los derechos al agua son importantes para la poblacin pobre por una razn obvia: sta carece de recursos econmicos y peso poltico para proteger sus intereses fuera de un sistema basado en reglas. Los derechos al agua cuentan poco si en la prctica todas las ventajas son para aquellos con poder.
Equilibrio entre derechos formales y consuetudinarios El frica subsahariana afronta distintos desafos. Con la asistencia de los pases donantes, los gobiernos estn intentando ampliar las fronteras de
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Una leccin de las reformas del agua es que es necesario otorgar mayor importancia a la igualdad
la agricultura de riego y establecer sistemas formales de derechos como complemento (o sustitucin) de los derechos consuetudinarios. Qu significar esto para el desarrollo humano? El resultado depender de las polticas pblicas. Ampliar la capacidad de riego es importante porque tiene el potencial de aumentar la productividad y reducir los riesgos. La regin depende de una manera abrumadora de la agricultura de secano. Pero la infraestructura de riego es un recurso escaso y controvertido. En la regin del Sahel del frica occidental se evidencia que a menudo los pequeos agricultores saldrn perdiendo respecto a los productores comerciales en gran escala de sistemas de riego. La gestin de los derechos consuetudinarios plantea ms problemas. Al contrario de lo que algunos piensan, los derechos consuetudinarios al agua incorporan provisiones detalladas sobre la gestin y el consumo del agua para mantener una sostenibilidad ecolgica. Pero a menudo ponen en una situacin de desventaja a las mujeres y a los hogares ms pobres. Aunque se introduzcan leyes y normas formales, esta situacin no cambiar automticamente la situacin. En el valle del ro Senegal, los titulares de los derechos consuetudinarios han utilizado su poder para mantener la exclusin social del agua. Mientras tanto, en Tanzana, la introduccin de leyes sobre el agua ha beneficiado a los agricultores comerciales del ro Pangani en detrimento de los pequeos agricultores del curso bajo del ro.
resultados en igualdad y eficiencia que otros pases ms igualitarios (China y Viet Nam). Estos resultados sugieren que no existe un equilibrio inherente entre el aumento de la productividad y la reduccin de la pobreza en los sistemas de riego. Existe un margen considerable para gestionar las presiones de ajuste en la agricultura a travs de medidas que aumenten tanto la eficiencia como la igualdad en un crculo virtuoso de fortalecimiento mutuo. La clave para una reforma adecuada radica en inversiones pblicas a favor de la poblacin pobre con una distribucin equitativa de los costos y la participacin de los productores en la gestin.
Prestar ms atencin a la igualdad Una leccin de las reformas del agua es que es necesario otorgar mayor importancia a la igualdad. En contraste con la reforma agraria, por ejemplo, las preocupaciones sobre la distribucin no han ocupado un lugar destacado en la agenda para la gestin integrada de recursos hdricos. Existen algunas excepciones, como el caso de Sudfrica, pero incluso aqu ha quedado patente la dificultad de lograr una redistribucin satisfactoria. Los sistemas de riego constituyen la parte central de los ajustes. La infraestructura de riego tiene una relacin especial con la pobreza. Los estudios comparativos realizados en varios pases sugieren que la incidencia de la pobreza es normalmente entre un 20% y un 40% inferior en las redes de riego que fuera de ellas, pero con grandes variaciones. El riego parece ser un motor mucho ms poderoso para la reduccin de la pobreza en algunos pases que en otros. La desigualdad en la distribucin de las tierras tambin es un factor importante. Los pases con grandes desigualdades (la India, Pakistn y Filipinas) presentan peores
Solucionar desigualdades de gnero profundamente arraigadas Conferir poder real en los sistemas de riego requiere medidas para solucionar desigualdades de gnero arraigadas profundamente. Las mujeres sufren una doble desventaja en los sistemas de riego. Al carecer de derechos formales de propiedad de la tierra en muchos pases, quedan excluidas de la gestin de los sistemas de riego. Al mismo tiempo, las desigualdades informales (incluyendo la divisin del trabajo en el hogar, normas que les prohben hablar en pblico y otros factores) impiden que las mujeres puedan participar en la toma de decisiones. Se ha demostrado que romper estas estructuras es difcil incluso mediante planes muy ambiciosos para transferir la autoridad de la gestin de los organismos gubernamentales a los usuarios. En Andhra Pradesh, India, los agricultores pobres tienen mucho ms peso en la gestin, pero las granjeras pobres carecen de voz. An as, el cambio es posible. En Uganda, las leyes que exigen una representacin femenina en las asociaciones de usuarios de agua estn cambiando la situacin.
Llegar a los pobres Mirando hacia el futuro, uno de los mayores desafos es garantizar que las estrategias para aumentar la productividad del agua se extiendan a la poblacin pobre. La tecnologa no es neutral en sus efectos distributivos y existe el peligro de que los esfuerzos para obtener ms cultivos por cada gota de los recursos hdricos no alcancen a los hogares pobres. La situacin no tiene por qu ser as. La recuperacin de programas de recoleccin de agua en pequea escala en la India como respuesta a la crisis del agua subterrnea ha mostrado el potencial para generar grandes retornos a las inver-
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siones y, al mismo tiempo, reducir el riesgo y la vulnerabilidad. De manera similar, las tecnologas de microrriego no deben orientarse nicamente a los grandes productores con alto capital. Se han adoptado de manera extensiva tecnologas de bajo costo y nuevos diseos innovadores para el riego por goteo. Tambin aqu los beneficios sociales y econmicos son importantes. Segn una estimacin, la extensin de las tecnologas de riego de bajo costo a 100 millones de pequeos usuarios podra generar beneficios netos de ms de $100.000 millones, con grandes efectos multiplicadores en la generacin de empleo e ingresos. La manera en la que los gobiernos de los pases en desarrollo tratan de solucionar el desafo de equilibrar los objetivos de igualdad y eficiencia en la gestin del agua tendr una gran repercusin en el desarrollo humano. Un principio de organizacin es que los intereses de la poblacin pobre sean la parte principal de las polticas de gestin de los recursos hdricos. Pero dicho principio ha de estar respaldado por polticas prcticas a favor de la poblacin pobre. Entre las ms importantes se encuentran: Fortalecer los derechos a la tierra y al agua de los hogares pobres. Respetar los derechos consuetudinarios e integrarlos en los sistemas legales formales. Mejorar la capacidad de la poblacin pobre de reclamar y defender su derecho al agua mediante la concesin de derechos legales y la actuacin de instituciones responsables. Aumentar las inversiones nacionales en riego e invertir la tendencia a recortar la asistencia al sector de riego, doblando la asistencia al desarrollo hasta aproximadamente $4.000 millones durante los prximos 20 aos. Mejorar la igualdad dentro de los sistemas de riego para ayudar a conseguir los objetivos de eficiencia y de reduccin de la pobreza a travs de mecanismos equitativos y sostenibles de compartir los costos. Descentralizar la gestin y financiacin de los sistemas de riego para conferir poder a los usuarios. Integrar el desarrollo de irrigacin en programas de desarrollo rural ms generales para hacer que la agricultura sea ms beneficiosa para los pequeos agricultores. Hacer que la desigualdad de gnero en el derecho al agua sea una parte esencial de las polticas nacionales de implementacin y desarrollo para otorgar ms voz a las mujeres en las decisiones sobre la gestin del agua. Desarrollar polticas integradas sobre las aguas subterrneas y la recoleccin de agua
que se extiendan desde una infraestructura en pequea escala hasta la de gran escala. Promover el desarrollo, distribucin y adopcin de tecnologas a favor de la poblacin pobre.
El temor de que la competencia transfronteriza se convierta en motivo de conflicto y de futuras guerras por el agua es exagerado:
El agua es un origen de interdependencia humana. En cada pas, el agua es un recurso compartido que sirve a varios sectores, desde el medioambiente a la agricultura, la industria y los hogares. Pero el agua es tambin el recurso efmero por excelencia. Cruza las fronteras nacionales, vinculando con los usuarios a travs de las fronteras en un sistema de interdependencia hidrolgica. A medida que se intensifique la competencia entre los pases, la presin resultante se repartir a travs de las fronteras. Algunos analistas temen que la competencia transfronteriza se convierta en motivo de conf licto y de futuras guerras por el agua. Este miedo es exagerado: la cooperacin sigue siendo la opcin ms generalizada frente al conf licto. Sin embargo, no se pueden ignorar los posibles problemas de los conf lictos y las tensiones transfronterizas. Mientras que la mayora de los pases disponen de mecanismos institucionales para asignar el agua y resolver los conf lictos nacionales, los mecanismos institucionales internacionales son mucho ms dbiles. La interaccin del estrs de agua y la debilidad de las instituciones implican riesgos reales de conf licto.
Interdependencia hidrolgica La interdependencia hidrolgica no es un concepto abstracto. Dos de cada cinco habitantes del mundo viven en cuencas hidrogrficas internacionales compartidas por ms de un pas. Los ros internacionales constituyen un nexo de unin entre pases: por citar un ejemplo, 9 pases comparten el Amazonas y 11 el Nilo. Los ros tambin constituyen medios de sustento que unen a las personas. El Mekong, uno de los mayores sistemas f luviales del mundo, genera energa en su cuenca alta en China y preserva los sistemas de pesca y produccin de arroz que constituyen el medio de sustento de ms de 60 millones de personas que habitan en la cuenca baja del ro. La interdependencia hidrolgica genera una interdependencia ms profunda. Como recurso productivo, el carcter exclusivo del agua se debe
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La gobernabilidad del agua transfronteriza es un problema de desarrollo humano: la cooperacin puede reducir el potencial de conflictos y producir beneficios gracias a la mejora en la calidad del agua compartida, lo que generar prosperidad y aumentar la seguridad de los medios de sustento
a que nunca se gestiona para un nico uso: se utiliza en distintos sectores y entre diversos usuarios. Esta realidad se pone de manifiesto tanto en el interior de un pas como entre varios pases. La manera en que un pas que se encuentra en la parte alta de un ro hace uso del mismo afecta inevitablemente a la cantidad, la frecuencia y la calidad del agua disponible para los usuarios que habitan en la parte baja. Esta misma interdependencia se aplica a lagos y acuferos. Por qu constituye un problema de desarrollo humano la gobernabilidad del agua transfronteriza? Porque una actuacin inadecuada en este sector puede producir resultados que generen desigualdades, falta de sostenibilidad medioambiental y mayores prdidas sociales y econmicas. No faltan ejemplos en este sentido. El Mar de Aral, descrito por algunos como el mayor desastre ecolgico provocado por el hombre del mundo, es un caso extremo de este tema. Mucho menos apreciado es el dao provocado a lagos y sistemas f luviales compartidos a causa del uso excesivo: la disminucin del nivel del Lago Chad en el frica subsahariana es un ejemplo. Si la gestin del agua no es equitativa, pueden aumentar las desigualdades y la inseguridad de agua. Por ejemplo, los habitantes de los Territorios Palestinos Ocupados enfrentan un problema grave de escasez de agua. El acceso limitado al agua superficial es un factor. Pero ms importante es la desigualdad en el uso compartido entre Israel y Palestina de los acuferos ms abajo de la Ribera Occidental. El consumo promedio de agua por habitante por los colonos israeles de la Ribera Occidental es unas seis veces superior al de los palestinos que comparten muchas de las mismas fuentes de agua.
frica meridional, un programa conjunto de infraestructura est generando ingresos para Lesotho y mejoras en el agua para Sudfrica. Brasil y Paraguay han obtenido beneficios de la gestin compartida de los ros mediante la generacin de energa. Por el contrario, algunos pases de Asia central estn pagando un alto precio por la falta de cooperacin y sufriendo grandes prdidas en riego y energa hidroelctrica. A diferencia de lo que afirman algunas teoras pesimistas vinculadas con la guerra del agua, el conf licto por el agua ha constituido la excepcin, no la regla. En los ltimos 50 aos se han conocido 37 casos de violencia entre estados a causa del agua y la mayor parte de los episodios no han sido graves. Mientras tanto, se han negociado ms de 200 tratados relativos al agua. Algunos de estos tratados (por ejemplo, el tratado de la cuenca del Indo firmado por la India y Pakistn) han conservado su vigencia incluso durante los perodos de conf licto armado. A pesar de la ausencia de conf lictos armados, frecuentemente la cooperacin ha estado limitada. En su mayor parte, se ha concentrado en la gestin tcnica del f lujo de agua y en las asignaciones volumtricas. Algunas iniciativas relativas a las cuencas f luviales (especialmente la iniciativa para la cuenca del Nilo) estn empezando a cambiar este panorama. No obstante, el progreso se ha visto obstaculizado por la limitacin de algunos mandatos, la debilidad de capacidad institucional y la falta de financiacin. En todos estos mbitos, la cooperacin y las asociaciones pueden marcar la diferencia. * * *
Beneficios de la cooperacin para el desarrollo humano Una cooperacin eficiente en la gestin de las aguas compartidas puede generar beneficios para el desarrollo humano en mltiples niveles. Adems de reducir las posibilidades de conf licto, la cooperacin puede producir beneficios gracias a la mejora en la calidad del agua compartida, lo que generar prosperidad, aumentar la seguridad de los medios de sustento y crear el marco necesario para una mayor cooperacin. La experiencia ha demostrado los beneficios potenciales de la cooperacin y el costo de la falta de cooperacin. Mediante la cooperacin, los pases de la Unin Europea han logrado una drstica mejora de los estndares del agua de los ros que ha generado beneficios para la industria, la salud humana y los usuarios domsticos. En el
El agua est presente en todos los aspectos de la vida humana. A lo largo de la historia, la gestin del agua ha dado lugar a desafos tcnicos y polticos difciles de superar para la poblacin y para los gobiernos. La historia de la gestin del agua es una historia de ingenio y debilidad humana. Desde el acueducto de la antigua Roma hasta las grandes obras pblicas de Estados Unidos y Europa en el siglo XIX, el suministro de agua limpia para la cobertura de las necesidades vitales ha sido posible gracias al desarrollo de tecnologas innovadoras. Al mismo tiempo, el agua sucia y un saneamiento insuficiente han sido las principales causas de mortalidad durante el siglo pasado, y siguen sindolo en muchos pases en desarrollo. La gestin del agua para los medios de sustento cuenta con una historia an ms larga. Desde los albores de la civilizacin en el valle del Indo y Mesopotamia, la gestin del agua como recurso productivo ha estado marcada por ingenio-
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sos sistemas de infraestructura que han tratado de aprovechar el potencial productivo del agua limitando al mismo tiempo su potencial destructivo. La vulnerabilidad humana responsable del incumplimiento de estas metas o resultante de cambios en el ciclo hidrolgico se ref leja en la desaparicin de civilizaciones, en el colapso de
los sistemas agrcolas y en la destruccin medioambiental. Ante la amenaza del cambio climtico y la creciente presin ejercida sobre los recursos mundiales de agua dulce, el desafo de la gobernabilidad del agua en el siglo XXI puede llegar a ser uno de los ms difciles de enfrentar en la historia de la humanidad.
El agua sucia y un saneamiento insuficiente han sido las principales causas de mortalidad durante el siglo pasado
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Ocho razones para que el mundo acte a favor del agua y el saneamiento: vnculos con los Objetivos de Desarrollo del Milenio Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son las metas mundiales para superar la pobreza extrema y extender la libertad humana dentro de un plazo determinado. Estos objetivos, que son algo ms que una serie de puntos de referencia cuantitativos que deben alcanzarse para el ao 2015, encierran una amplia visin sobre las prioridades compartidas de desarrollo. Dicha visin est enraizada en la sencilla idea de que la pobreza extrema y las desigualdades flagrantes en las oportunidades no son caractersticas insalvables de la condicin humana, sino una afeccin que tiene cura pero cuya prolongacin nos reduce a todos y amenaza nuestra seguridad y prosperidad colectivas. Las metas establecidas para los Objetivos de Desarrollo del Milenio se eslabonan con un amplio conjunto de dimensiones interrelacionadas del desarrollo, que van desde la reduccin de la pobreza extrema hasta la igualdad de gnero, la salud, la educacin y el medio ambiente. Cada dimensin se vincula a travs
de una compleja red de interacciones. El progreso sostenido en cualquier rea depende de manera fundamental de los avances en todas las dems. La falta de progreso en un rea puede frenar las mejoras en muchas otras. El agua y el saneamiento demuestran claramente estos vnculos. De no producirse un progreso rpido en dichas reas, muchos pases no podrn alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Adems de condenar a millones de las personas ms pobres del planeta a tener una vida de pobreza, mala salud y menores oportunidades, lo cual podra evitarse, este resultado perpetuara las profundas desigualdades entre pases y al interior de ellos. Si bien el desarrollo humano va ms all de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, las metas establecidas proveen un marco de referencia til para comprender las relaciones existentes entre los avances logrados en distintas reas, as como la importancia clave del progreso con relacin al agua y el saneamiento.
Millones de nias no pueden asistir a la escuela porque deben recorrer largas distancias para recoger y llevar agua; esto las condena a un futuro de analfabetismo y de posibilidades de eleccin limitadas. Las enfermedades relacionadas con el agua, tales como la diarrea y las infecciones parasitarias, disminuyen la capacidad de aprendizaje y causan 443 millones de das de absentismo escolar al ao, lo que equivale a un ao escolar completo de absentismo de todos los nios de siete aos en Etiopa. En muchos pases el suministro inadecuado de agua y saneamiento en las escuelas representa una amenaza para la salud de los nios. La ausencia de agua y de saneamiento adecuados en las escuelas es una de las principales causas por las que las nias abandonan sus estudios. Las infecciones parasitarias transmitidas por el agua y el saneamiento insuciente frenan el potencial de aprendizaje de ms de 150 millones de nios.
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Ocho razones para que el mundo acte a favor del agua y el saneamiento: vnculos con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (continuacin)
Objetivo de Desarrollo del Milenio Objetivo 3: Promover la igualdad de gnero y la autonoma de la mujer
En la mayora de los casos, el agua sucia y el saneamiento insuciente son responsables de los 1,8 millones de muertes infantiles anuales por diarrea (casi 5.000 muertes diarias); esto los convierte en la segunda causa principal de mortalidad infantil. El acceso al agua limpia y el saneamiento puede reducir el riesgo de mortalidad de un nio hasta en un 50%. La diarrea provocada por el agua sucia es una de las principales causas de muerte en el mundo y es responsable de cinco veces ms muertes infantiles que el VIH/SIDA. El agua limpia y el saneamiento son unas de las medidas de prevencin ms ecaces contra la mortalidad infantil: si se alcanza el Objetivo de Desarrollo del Milenio relativo al agua y el saneamiento incluso en el nivel ms bsico de suministro, se salvaran ms de 1 milln de vidas en la prxima dcada; el suministro universal, por su parte, lograra salvar 2 millones de vidas. Las enfermedades transmitidas por el agua refuerzan desigualdades profundas y socialmente injustas; el riesgo de mortalidad entre los nios de los hogares pobres es tres a cuatro veces mayor que el de aquellos de los hogares ricos.
Considerar las muertes infantiles relacionadas con el agua y el saneamiento como un problema nacional urgente y una violacin de los derechos humanos fundamentales. Aprovechar la asistencia internacional para reforzar los servicios bsicos de atencin sanitaria destinados a prevenir y tratar la diarrea. Establecer vnculos explcitos entre las metas de reduccin de la mortalidad infantil y las de extensin del acceso al agua y el saneamiento. Hacer que las necesidades de los hogares ms pobres sean una prioridad dentro de las estrategias de inversin pblica y prestacin de servicios relacionadas con el agua y el saneamiento. Asegurar que los documentos de estrategias de reduccin de la pobreza reconozcan el vnculo entre agua y saneamiento y mortalidad infantil. Publicar estimaciones anuales de las muertes infantiles causadas por problemas de agua y saneamiento.
El suministro de agua y saneamiento reduce la incidencia de enfermedades y afecciones tales como la anemia, la carencia de vitaminas y el tracoma, los cuales debilitan la salud de las madres y son en parte responsables de la mortalidad materna.
Considerar el suministro de agua y saneamiento como un elemento clave de las estrategias a favor de la igualdad de gnero. Capacitar a las mujeres para que puedan inuir sobre las decisiones relativas al agua y el saneamiento en el hogar y a escala local y nacional. Integrar el agua y el saneamiento a estrategias nacionales y mundiales de lucha contra el paludismo y de mejora de las condiciones de vida de los pacientes con VIH/SIDA. Asegurar que los hogares que cuidan de personas con VIH/ SIDA tengan acceso al menos a 50 litros de agua gratuita. Invertir en sistemas de drenaje y saneamiento que disminuyan la presencia de moscas y mosquitos.
El acceso inadecuado al agua y el saneamiento limita las posibilidades de higiene y expone a las personas con VIH/SIDA a mayores riesgos de infeccin. Las madres infectadas por el VIH necesitan agua limpia para preparar los biberones. Si se logra la meta establecida por los Objetivos de Desarrollo del Milenio en materia de agua y saneamiento, los sistemas de salud tendran 1.700 millones de dlares de gastos menos por el tratamiento de enfermedades infecciosas transmitidas por el agua; esto incrementara los recursos disponibles para el tratamiento del VIH/SIDA. El saneamiento y el drenaje insucientes contribuyen a la propagacin del paludismo, que causa 1,3 millones de muertes cada ao, el 90% de ellas en nios menores de cinco aos.
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Ocho razones para que el mundo acte a favor del agua y el saneamiento: vnculos con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (continuacin) Objetivo de Desarrollo del Milenio
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso a un agua potable segura y a un saneamiento bsico
La prdida insostenible de recursos hdricos representa una amenaza creciente para el desarrollo humano y genera una deuda ecolgica insostenible que ser transmitida a las futuras generaciones. El nmero de habitantes de pases que sufren estrs de agua aumentar, pasando de los cerca de 700 millones en la actualidad, a ms de 3.000 millones para el ao 2025. Ms de 1.400 millones de personas viven actualmente en cuencas uviales en las que el uso del agua supera los niveles mnimos de recarga, lo que provoca la desecacin de los ros y el agotamiento del agua subterrnea. La inseguridad del agua relacionada con el cambio climtico amenaza con incrementar las cifras de malnutricin de 75 a 125 millones para el ao 2080, con una disminucin de ms del 25% en la produccin de alimentos bsicos en diversos pases del frica subsahariana. El agotamiento del agua subterrnea supone una grave amenaza para los sistemas agrcolas, la seguridad alimentaria y los medios de sustento en toda Asia y en Oriente Medio.
No existe una asociacin mundial efectiva para el agua y el saneamiento y en las sucesivas conferencias de alto nivel no se ha logrado generar el impulso necesario para incluir estos temas dentro de las prioridades internacionales. Muchos gobiernos nacionales no estn logrando poner en marcha las polticas y la nanciacin necesarias para acelerar el progreso. La integracin de los temas del agua y el saneamiento dentro de los documentos de estrategia de reduccin de la pobreza es insuciente. Muchos pases que tienen altas tasas de mortalidad infantil causada por la diarrea estn gastando menos de un 0,5% de su PIB en agua y saneamiento; este porcentaje representa slo una fraccin de sus asignaciones para presupuestos militares. Los pases ricos no han logrado dar prioridad al agua y el saneamiento en las asociaciones de asistencia internacional. Adems, los gastos de asistencia para el desarrollo en el sector han disminuido en trminos reales. Actualmente, estos gastos representan apenas el 4% de los ujos totales de asistencia. La asistencia internacional destinada a la agricultura ha disminuido en un tercio desde comienzos de la dcada de 1990, pasando del 12% al 3,5% de la asistencia total.
Establecer un plan de accin mundial para impulsar la accin poltica; integrar la cuestin del agua y el saneamiento en las prioridades polticas del Grupo de los Ocho; movilizar recursos y respaldar procesos de planicacin de iniciativa nacional. Desarrollar planes de iniciativa nacional que vinculen la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio relativa al agua y el saneamiento a disposiciones claras de nanciacin a mediano plazo y a polticas prcticas para superar la desigualdad. Habilitar a los gobiernos y comunidades locales a travs de la descentralizacin, el desarrollo de capacidades y la nanciacin adecuada, asignando al menos el 1% del PIB al agua y el saneamiento a travs del gasto pblico. Para el ao 2010, realizar un aumento de la asistencia para el agua correspondiente a entre 3.600 y 4.000 millones de dlares al ao, y asignar 2.000 millones de dlares adicionales al frica subsahariana. Incrementar la asistencia para la agricultura, pasando de 3.000 a 10.000 millones de dlares anuales para 2010, al mismo tiempo que se presta mayor atencin a la seguridad del agua.
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El derecho humano al agua otorga el derecho universal a una cantidad suficiente de agua segura, aceptable, fsicamente accesible y asequible para uso personal y domstico
Comentario general n 15 de las Naciones Unidas sobre el derecho al agua, 2002
La tarea ms noble en la que se podra embarcar el hombre civilizado es la reforma del saneamiento
Junta de Salud de Boston, 1869
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CAPTULO
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
La violacin del derecho humano a tener agua limpia y un saneamiento est destruyendo el potencial humano en gran escala
El agua limpia y el saneamiento pueden promover u obstaculizar el desarrollo humano. Son dos aspectos fundamentales que influyen en lo que las personas pueden hacer o pueden devenir, esto es, en sus capacidades. El acceso al agua no es slo un derecho humano fundamental y un indicador intrnsecamente importante del progreso humano, Tambin es esencial para otros derechos humanos y es una condicin para alcanzar los grandes objetivos del desarrollo humano.
A comienzos del siglo XXI, la violacin del derecho humano a tener agua limpia y un saneamiento est destruyendo el potencial humano en gran escala. En el mundo actual, cada vez ms prspero e interconectado, ms nios mueren por falta de agua limpia y un bao que casi por cualquier otra causa. La privacin de agua limpia y saneamiento bsico destruye ms vidas que cualquier guerra o acto terrorista. Adems, refuerza las profundas desigualdades en las oportunidades de vida que dividen pases y a personas al interior de stos, segn riqueza, gnero y otras caractersticas de privacin. Ms all del desgaste y el sufrimiento humanos, el dficit mundial de agua y de saneamiento est socavando la prosperidad y retardando el crecimiento econmico. Las prdidas de productividad vinculadas con dicho dficit estn debilitando los esfuerzos de los millones de personas pobres del mundo para salir de la pobreza y estn frenando el avance de pases enteros. Ya sea que se mire desde la perspectiva de los derechos humanos, de la justicia social o el sentido econmico comn, el dao que inflige la privacin de agua y saneamiento es inexcusable. Vencer esa privacin no slo es un imperativo moral y algo que se debe hacer, es tambin lo ms sensato que se puede hacer dado el derroche de potencial humano asociado a agua no segura y a un saneamiento insuficiente que a la larga perjudica a todos. En este captulo se documenta la magnitud de la crisis de agua y saneamiento y se describen sus causas. Se destacan tambin los costos de desarrollo humano del problema y los beneficios potenciales de resolverlo. Un mejor acceso al agua y al saneamiento actuara como un catalizador para lograr un inmenso avance de desarrollo humano, ya que creara
oportunidades de beneficios para la salud pblica, la educacin y el crecimiento econmico. Por qu entonces se desaprovechan estas oportunidades en tan gran escala. En parte debido a la falta de una toma de conciencia suficiente sobre la dimensin del problema y en parte a los esfuerzos insuficientes de los gobiernos nacionales y de la comunidad internacional para abordar el problema de la pobreza y la desigualdad que perpetan la crisis. A diferencia de algunas otras amenazas mundiales al desarrollo humano, como el VIH/SIDA, la crisis de agua y saneamiento es, sobre todo, una crisis que sufren la poblacin pobre en general y las mujeres en particular, dos grupos sociales con un limitado poder de negociacin en la determinacin de las prioridades nacionales. El agua y el saneamiento son tambin los parientes pobres de la cooperacin internacional para el desarrollo. Si bien la comunidad internacional se ha movilizado de modo admirable para estar preparada y dar respuesta a la posible amenaza de epidemia de gripe aviar, hace la vista gorda ante una epidemia real que aqueja a cientos de millones de personas cada da. La crisis de agua y saneamiento que enfrentan los hogares pobres de los pases en desarrollo tiene un paralelismo con un perodo anterior de la historia de los pases desarrollados de hoy en da. Son pocas las personas en los pases industrializados que reflexionan sobre la profunda importancia de contar con agua limpia y saneamiento para forjar la historia de sus pases o las circunstancias de sus vidas. Unas pocas generaciones atrs, los habitantes de Londres, Pars y Nueva York afrontaban las mismas amenazas a la seguridad de agua que actualmente lo hacen
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
El mundo cuenta con la tecnologa, los recursos financieros y la capacidad humana para erradicar la plaga de la inseguridad de agua de la vida de millones de personas
Lagos, Mumbai y Ro de Janeiro. El agua contaminada de residuos acab con la vida de nios, origin crisis sanitarias, debilit el crecimiento y mantuvo a las personas sumidas en la pobreza. Las nuevas tecnologas y los recursos financieros hicieron posible el acceso universal al agua limpia. Pero el cambio decisivo fue de naturaleza poltica. Los reformistas sociales, los mdicos, los lderes municipales y los empresarios formaron poderosas coaliciones que convirtieron al agua y el saneamiento en una prioridad mxima de la agenda poltica. Forzaron a los a los gobiernos a reconocer que curar las enfermedades causadas por el agua no segura no era suficiente ni resultaba econmico: la prevencin a travs del agua limpia y el saneamiento era la mejor cura. A comienzos del siglo XXI, el mundo tiene la oportunidad de dar otro paso adelante en el desarrollo humano. Dentro de una generacin, la crisis mundial de agua y saneamiento podra quedar relegada a la historia. El mundo cuenta con la tecnolo-
ga, los recursos financieros y la capacidad humana para erradicar la plaga de la inseguridad de agua de la vida de millones de personas. Lo que falta es la voluntad y la visin polticas necesarias para aplicar estos recursos para el bien pblico. El progreso de los pases desarrollados fue posible gracias a un nuevo contrato social entre los gobiernos y los pueblos, un contrato basado en la idea de una ciudadana comn y en el reconocimiento de la responsabilidad de los gobiernos. Es posible que el mundo de hoy en da sea distinto pero, hoy, al igual que antes, el progreso depende de las alianzas que se establezcan y del liderazgo poltico. El punto de partida se sita en la poltica nacional, ya que sin polticas nacionales firmes no se puede sostener el progreso. El desafo para los gobiernos de los pases desarrollados es apoyar los esfuerzos nacionales crebles de los pases en desarrollo a travs de un slido esfuerzo de asistencia en el marco de un plan de accin mundial para el agua y el saneamiento.
Lecciones de la historia
Durante la mayor parte de la historia de la humanidad, la vida ha seguido la descripcin de Thomas Hobbes de ser desagradable, brutal y corta. Para nuestros antecesores cazadores y recolectores, la esperanza de vida al nacer era de aproximadamente 25 aos mientras que, en la Europa de 1820, era de tan slo 40 aos. Desde fines del siglo XIX, este panorama comenz a cambiar drsticamente para los afortunados que vivan en los que hoy son pases desarrollados.1 Nuevas medicinas, una mejor nutricin, mejores viviendas e ingresos ms elevados son los factores que contribuyeron a este cambio. Pero una de las fuerzas ms poderosas del cambio fue la separacin del agua del excremento humano. Cuando se trata del agua y el saneamiento, los pases tienden a tener una memoria corta. Hoy, la gente en las ciudades de Europa y Estados Unidos viven sin temor a contraer enfermedades infecciosas transmitidas por el agua. A comienzos del siglo XX, la situacin era muy diferente. La inmensa expansin de la riqueza que sigui a la industrializacin aument los ingresos, aunque las mejoras en los indicadores ms bsicos como la esperanza
de vida, la supervivencia infantil y la salud pblica quedaron rezagados. El motivo: las ciudades ofrecieron a la gente mayores oportunidades para amasar fortunas pero tambin las expusieron a aguas contaminadas con residuos humanos. La realidad cotidiana del agua sucia cort el vnculo entre crecimiento econmico y desarrollo humano. Fue recin cuando la revolucin en agua y saneamiento restableci ese vnculo que la generacin de riqueza y el bienestar humano no comenzaron a avanzar conjuntamente (recuadro 1.1). Dicha revolucin presagi avances sin precedentes en la esperanza de vida y la supervivencia infantil y una salud pblica mejorada impuls los avances econmicos. A medida que las personas se volvan ms saludables y adineradas gracias al suministro de agua limpia y saneamiento, surga un virtuoso ciclo de crecimiento econmico y desarrollo humano. Pero los beneficios cada vez mayores, generados por las inversiones en agua limpia, ayudaron tambin a crear y ampliar progresivamente las profundas diferencias de riqueza, salud y oportunidades que caracterizan el mundo actual. 2
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Recuadro 1.1 Un gran avance: desde la reforma del agua a la reforma del saneamiento en la Gran Bretaa del siglo XIX El Parlamento en pleno se vio obligado a legislar, forzados por un hedor absoluto, sobre la molestia que vive el Gran Londres. De esta manera coment el Times de Londres el episodio conocido como el Gran Hedor. Tan fuerte era el olor de las aguas residuales que emanaba del ro Tmesis en el largo y caluroso verano de 1858 que el Parlamento britnico se vio obligado a cerrar temporalmente. Pero ms all del Parlamento, los problemas eran ms graves. A medida que la industrializacin y la urbanizacin avanzaban rpidamente en el siglo XIX, las ciudades de rpido crecimiento, como Londres, Manchester y Birmingham, se convirtieron en centros de enfermedades infecciosas. Las aguas residuales se desbordaron, filtrndose desde las escasas cmaras spticas a los barrios pobres, llegando finalmente a los ros como el Tmesis, la fuente de agua potable. Se haba ofendido al olfato de los parlamentarios, mientras que los pobres moran. A finales de la dcada de 1890, la tasa de mortalidad infantil en Gran Bretaa era de 160 muertes por cada 1.000 nacidos vivos (figura 1), aproximadamente la misma que hoy tiene Nigeria. Los nios fallecan principalmente a causa de diarrea y disentera. Moran por el mismo motivo por el que todava mueren miles de nios en los pases en desarrollo: los desages cloacales no se separaban del agua potable. Entre 1840 y mediados de 1890, el ingreso promedio se duplic mientras la mortalidad infantil aumentaba ligeramente, una poderosa demostracin de la brecha existente entre la generacin de riqueza y el desarrollo humano. La creciente conciencia del costo humano de la vida industrial urbana motiv la inclusin del agua en la agenda poltica. En 1834, se cre la Oficina del Registro Civil, que comenz a generar un flujo continuo de cifras de mortalidad que generaron preocupacin pblica. La investigacin social se convirti en otra poderosa herramienta de reforma. El Informe sobre las Condiciones Sanitarias de la Poblacin Obrera de Gran Bretaa elaborado por Edwin Chadwick aport una versin de la crisis en gran escala, documentando con todo detalle las consecuencias del problema de agua y saneamiento. Destacaba de modo prominentes el agua suministrada por empresas privadas a un precio no asequible, los insuficientes sistemas de drenaje y el desbordamiento de las cmaras spticas. La prdida anual de vidas a causa de la suciedad y la mala ventilacin, concluy Chadwick, es mayor que la prdida de vidas en cualquier guerra en la que se haya visto involucrado el pas en los tiempos modernos (p. 369). Sus recomendaciones fueron: una canilla de agua privada y una letrina conectada a una cloaca para cada hogar y la responsabilidad municipal de proporcionar agua limpia. La reforma lleg en dos oleadas: La primera se centr en el agua y comenz en la dcada de 1840, cuando se promulgaron la Ley de Salud Pblica (1848) y la Ley del Agua del rea Metropolitana, que permitieron la expansin del abastecimiento pblico de agua limpia. El descubrimiento de John Snow en 1854 de que el clera, el mayor azote epidmico, era una infeccin que se transmita por el agua y cuya propagacin poda detenerse mediante el acceso a fuentes de abastecimiento de agua no contaminada aadi un mayor impulso. Hacia 1880, los municipios haban suplantando a los operadores privados de agua como principales proveedores de agua en pueblos y ciudades. La segunda ola de reforma cambi el lugar de la accin pblica del agua al saneamiento. Esta ola cobr impulso despus de 1880 y se vio reflejada en un brusco aumento de las inversiones pblicas. Entre mediaFigura 1 La mortalidad infantil dos de 1880 y mediados de Infant deaths fall... disminuye... 1890, el gasto de capital per cpita en saneamiento lleg Inglaterra y Gales, 18411912 a duplicarse a precios consEsperanza de vida Mortalidad infantil tantes (figura 2). Despus se (en aos) (por cada 1.000 nacidos vivos) volvera a duplicar en la d90 180 cada siguiente. 80 160 La brecha entre el abastecimiento de agua y un sa140 70 neamiento signific un desastre para la salud pblica. 120 60 Las calles y los ros fueron altamente contaminados 100 50 a causa de la creciente de residuos que llevaban las 80 40 aguas. La incidencia de 1896 905: enfermedades como el cAuge de las 30 lera y la fiebre tifoidea disinversiones en 60 saneamiento minuy, pero las muertes 40 20 por enfermedades gastro1847: Inicio de la campaa legislativa intestinales, especialmente 20 10 sobre el agua la diarrea en los nios, sigui siendo elevada. El re0 0 sultado del desequilibrio en 1841 1860 1880 1900 1912 la primera fase de la intervencin del gobierno local Fuente: Universidad de California, Berkeley y MPIDR 2006. elev la incidencia de enfermedades transmitidas por el agua. ... as sanitation Los datos sobre la esmedida que mejora Figura 2 ...a improves el saneamiento peranza de vida y la mortalidad infantil reflejan el problema (vase figura 1). Inversin en saneamiento ( per cpita) 60 Despus de 1840, la esperanza de vida comenz a aumentar en parte gracias 50 a la primera ola de reformas en el tema del agua. Sin embargo, la tendencia se de40 tuvo abruptamente a fines de la dcada de 1870 y no fue sino hasta despus de 30 comienzos de la dcada de 1880, cuando se pusieron en marcha las grandes refor20 mas de saneamiento, que la tendencia ascendente de la esperanza de vida al nacer 10 se reanud, impulsada por un marcado descenso de la mortalidad infantil. Todo 0 el mrito no puede ser atri1884 1886 1891 1896 1901 1906 85 90 95 1900 05 10 buido a la reforma sanitaria. Pero el hecho de que coinciFuente: Bell y Millward 1998. dan en el tiempo la inversin mxima en saneamiento y la disminucin general de la mortalidad infantil sugieren una relacin causal. En el lapso de poco ms de una dcada a partir (contina en la pgina siguiente)
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
Recuadro 1.1
Un gran avance: desde la reforma del agua a la reforma del saneamiento en la Gran Bretaa del siglo XIX (continuacin) tema movilizador para los reformistas sociales, los lderes municipales y los organismos de salud pblica, quienes consideraban cada vez ms que el saneamiento inadecuado era una limitacin no slo para el progreso humano sino tambin para la prosperidad econmica. La opinin pblica de la sociedad civil jug un rol clave en el impulso de la reforma sanitaria que posibilit los avances en salud pblica. Pero, por qu existe un desfase entre los dos movimientos de reforma? Uno de los socios de la coalicin ms importantes de la primera ola de reforma fue el sector de los industriales, quienes queran agua para sus fbricas, pero se negaban a pagar impuestos ms altos para extender el saneamiento a la poblacin pobre. Los segmentos polticos poderosos de la sociedad estaban ms interesados en protegerse de los efectos del escaso saneamiento de los pobres que la provisin universal. No fue sino hasta la reforma electoral que ampli el derecho al voto ms all de las clases propietarias cuando la voz de la poblacin pobre se convirti en un factor que se hizo notar. Este es un relato de la Gran Bretaa del siglo XIX, no de los pases en desarrollo del siglo XXI. Pero existe un marcado paralelismo en cmo el agua y el saneamiento limitan el progreso
de 1900, la tasa de mortalidad infantil disminuy de 160 a 100 muertes por cada 1.000 nacidos vivos, uno de los descensos ms marcados en la historia. Fueron las inversiones pblicas en saneamiento y no el aumento de los ingresos privados las que actuaron como catalizador. Porque el ndice promedio de ingresos aument cerca del 6% entre 1900 y 1912. Los nuevos enfoques de financiacin tuvieron un rol fundamental en la segunda ola de reforma. El aumento de la presin poltica para lograr accin pblica gener una activa bsqueda de nuevos mecanismos financieros para encarar un dilema que es hoy muy conocido en los pases en desarrollo: cmo financiar grandes pagos iniciales con un presupuesto limitado sin aumentar los impuestos o las cargas a niveles polticamente inviables. Los gobiernos desarrollaron soluciones innovadoras. Las ciudades complementaron los prstamos a bajo inters del gobierno central con la toma de prstamos municipales en los mercados de bonos. A finales del siglo XIX, el agua y el saneamiento representaban aproximadamente una cuarta parte de la deuda del gobierno local. Esta enorme movilizacin de la financiacin pblica refleja el cambio que experimentaron el agua y el saneamiento en las prioridades polticas. La reforma sanitaria se convirti en un
Fuente: Bell y Millward 1998; Szreter 1997; Hassan 1985; Woods, Watterson y Woodward 1988, 1989; Bryer 2006.
ses industrializados. Las personas eran ms prsperas pero no ms sanas.5 Por qu la supervivencia infantil ni la esperanza de vida, dos de los indicadores ms bsicos de la condicin humana, no avanzaron en medio de la inmensa expansin de la riqueza creada por la industrializacin? En parte porque la industrializacin y la urbanizacin arrastraban a los trabajadores rurales pobres itinerantes a los tugurios pobres, los cuales no tenan infraestructura de agua o saneamiento, una situacin que se puede apreciar hoy en da en muchos de los pases menos desarrollados del mundo. Si bien las ciudades ofrecan empleo e ingresos ms altos, tambin aumentaron la exposicin a agentes patgenos letales transmitidos a travs del desbordamiento de las cmaras spticas, las cloacas y las alcantarillas. 6 Casi todas las principales ciudades enfrentaban el mismo problema. A finales del siglo XIX, un informe sobre la salud pblica en Pars lamentaba el hecho de que los barrios pobres de la ciudad se hubieran convertido en una cloaca al aire libre, lo que representaba una amenaza cotidiana para la salud y la vida.7 En Chicago se desencaden una crisis de salud pblica, ya que la ciudad utilizaba el Lago Michigan para obtener agua y tambin arrojar residuos. Esto funcion hasta que la poblacin se expandi despus de la Guerra Civil y la ciudad acab bebiendo sus propios residuos, lo que produjo consecuencias desastrosas. A media-
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dos de la dcada de 1880, el 12% de la poblacin falleci a causa de las enfermedades transmitidas por el agua. Las epidemias de fiebre tifoidea y clera azotaban regularmente ciudades como Nueva Orleans y Nueva York. 8 En parte para combatir las enfermedades, Londres y Pars ya haban construido antes de 1850 sistemas cloacales. Pero las cloacas drenaban en el Tmesis y el Sena, lo que provoc que ambos ros se pudrieran, hasta tal extremo en el caso del Tmesis que en el caluroso verano de 1858, el Parlamento se vio obligado a cerrar sus puertas temporalmente debido al episodio conocido como el Gran Hedor.9
de los sistemas de desage cloacal. La esperanza de vida aument en quince aos en las cuatro dcadas siguientes a la dcada de 1880, siendo la disminucin de la mortalidad infantil la responsable de la mayor parte de este aumento. En Estados Unidos, se encomend a la Junta de Salud de Nueva York, un organismo municipal creado en 1866, la tarea de poner fin a los ciclos del clera y otras epidemias de salud que aquejaban a la ciudad. La creacin de esta junta supuso el reconocimiento de que las enfermedades asociadas al agua y al saneamiento no se podan confinar a los inquilinatos ms pobres de la ciudad y que se necesitaba la accin pblica para que avanzaran los intereses privados.11 El ejemplo se sigui en otras partes; los municipios se hicieron cargo del abastecimiento de agua y luego introdujeron sistemas de filtrado y cloracin.12 Segn algunas estimaciones, slo la purificacin del agua explica la mitad de la disminucin de la mortalidad en Estados Unidos durante el primer tercio del siglo XX (recuadro 1.2).13 Ningn otro perodo de la historia de este pas ha mostrado disminuciones tan rpidas de la tasa de mortalidad. Hacia la dcada de 1920, casi todas las principales ciudades de lo que hoy son los pases industrializados tenan agua depuradas. En la dcada siguiente, la mayora de las ciudades haba construido plantas de tratamiento de aguas residuales que separaban, trataban y eliminaban los residuos humanos en reas donde no se contaminara el agua potable.14
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
gracias a avances cientficos y tecnolgicos y, sobre todo, gracias a coaliciones polticas de lderes municipales, empresarios y reformistas sociales
Los debates sobre la globalizacin se centran invariablemente en las grandes brechas de riqueza que dividen a los pases en desarrollados y en desarrollo. Estas brechas son sumamente evidentes (vase El estado del desarrollo humano). Menos atencin se presta a otras desigualdades que forjan la prosperidad de los pases y el bienestar de sus ciudadanos. La fuerte divisin mundial que separa a aquellos que disponen de acceso al agua y al saneamiento de los que no lo tienen es un buen ejemplo.
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
Recuadro 1.2 Fin de los vnculos entre raza, enfermedad y desigualdad en Estados Unidos
Creemos que es nuestra obligacin armar que el agua de costo elevado no sirve a los intereses de la salud pblica. El agua pura en abundancia, a un precio que est al alcance de todos es uno de los medios ms poderosos para promover la salud de cualquier comunidad. Es por este motivo que creemos rmemente que el agua debe ser propiedad del municipio. Junta de Salud de Carolina del Norte, 1898 Hace cien aos atrs, los habitantes de Nueva York, Chicago y Detroit hubieran entendido los problemas de salud pblica que sufren las ciudades de los pases menos desarrollados de la actualidad y comprendieron con una amarga experiencia la importancia de contar con agua limpia. A comienzos del siglo XX, las enfermedades infecciosas representaban el 44% de la tasa de mortalidad en Estados Unidos. Las enfermedades transmitidas por el agua como la fiebre tifoidea, el clera y la diarrea eran las principales causas de muerte, al ser las responsables de una cuarta parte de las defunciones causadas por enfermedades infecciosas. Slo la tuberculosis se cobraba ms vidas. Dos problemas, con los que estn familiarizados los habitantes de los barrios pobres de Lagos, Nairobi o Manila hoy en da, obstaculizaron el avance de la salud humana. En primer lugar, las compaas privadas mejoraron el suministro de agua, pero los hogares ms pobres no podan pagar la conexin a la red. La declaracin de la Junta de Salud de Carolina del Norte citada anteriormente refleja la preocupacin cada vez mayor de los organismos de salud pblica de aquella poca. En segundo lugar, los primeros sistemas municipales privados de abastecimiento de agua agravaron otro problema. Grandes cantidades de excrementos humanos y residuos de las calles eran arrastradas hacia las alcantarillas y las sobrecargadas cloacas, que vertan sus aguas de nuevo a la red de abastecimiento de agua. Aunque todos los sectores de la sociedad se vean afectados, algunos sufran las consecuencias ms que otros. Incapaces de poder pagar la conexin a la red de abastecimiento de agua o de comprar agua embotellada, los hogares pobres dependan de pozos y de aguas de superficie. Tambin padecan uno de los peores problemas de drenaje. El acceso desigual al agua limpia agrav la desigualdad en salud. La tasa de mortalidad a causa de la fiebre tifoidea entre los afroamericanos que vivan en ciudades como Nueva Orleans se aproximaba al doble de la tasa de mortalidad de los blancos. Qu ocasion el gran avance que puso freno a las enfermedades infecciosas? El principal factor fue la municipalizacin del agua (figura 1). Despus de 1900, los organismos municipales desplazaron paulatinamente a los suministradores privados. En Nueva Orleans, donde se municipaliz el agua en 1908, los suministradores pblicos ampliaron las redes de abastecimiento y redujeron a un 25% los precios en relacin con los que cobraban las empresas privadas. En la dcada de 1915, el sistema de abastecimiento de agua, medido en millas de caeras, se multiplic por 4,5; concentrndose esta ampliacin en algunos de los distritos ms pobres. Otra de las caractersticas distintivas de la revolucin municipal fueron las medidas que se adoptaron para proteger a las poblaciones de las bacterias dainas que contena el agua. Los programas de infraestructura tuvieron un rol importante. La ciudad de Jersey desisti del ro Passing para ir en busca de agua limpia aguas arriba. Chicago construy canales de drenaje para bajar los residuos hasta los ros Illinois y Mississippi en lugar de verterlos en el Lago Michigan, fuente de agua de la ciudad. Y Cleveland ampli cuatro millas su toma de agua hasta el Lago Erie. Pero fue la introduccin de los sistemas de filtrado y cloracin del agua la que tuvo un rol decisivo, segn lo demuestran Cincinnati (figura 2) y Detroit. Entre 1880 y 1940, la proporcin de poblacin de Estados Unidos que utilizaba agua filtrada aument de un 1% a ms del 50%. Las reformas del agua contribuyeron a expandir los beneficios de la salud pblica. A partir de 1900, durante las cuatro dcadas siguientes, la esperanza de vida al nacer aument en 16 aos, la tasa de mortalidad infantil disminuy drsticamente y la fiebre tifoidea fue prcticamente erradicada. Ningn otro perodo en la historia de Estados Unidos presenci una reduccin tan rpida en la tasa de mortalidad. Segn estimaciones aproximadas, los sistemas de abastecimiento de agua y de filtrado explican casi la mitad de este descenso de mortalidad. Cada vida que se salvaba de esta forma tena un costo aproximado de 500 dlares (en valor de 2002). Pero cada dlar gastado generaba otros 23 dlares en concepto de aumento de la produccin y reduccin de los costos de sanidad. A principios del siglo XX, el gasto de Estados Unidos en agua y saneamiento representaba una alta rentabilidad en la inversin, al igual que ocurre hoy con los pases en desarrollo.
Figura 1 Las aguas municipalizadas abarataron los precios, mejoraron la calidad y salvaron vidas
Tasas de mortalidad a causa de enfermedades transmitidas por el agua en Estados Unidos, 190030
Mortalidad (por cada 100.000 personas)
160 140 120 100 80 60
Figura 2 El agua limpia disminuy las muertes causadas por la ebre tifoidea
Mortalidad causada por la ebre tifoidea en Cincinnati, Ohio, 190030 Mortalidad (por cada 100.000 personas) 80 Inicio del ltrado
140
60
120 100
40
80 60
Fiebre tifoidea
40 20 0 1900 40 20
20
Inicio de la cloracin
0
1910 1920
0 1930
1900
1910
1920
1930
Fuente: Universidad de California, Berkeley y MPIDR 2006; CDC 2006; Cutler y Miller 2005.
Fuente: Universidad de California, Berkeley y MPIDR 2006; CDC 2006; Cutler y Miller 2005.
Fuente: Cutler y Miller 2005; Cain y Rotella 2001; Troesken 2001; Blake 1956.
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Personas sin acceso a una fuente de agua mejorada Parte de la poblacin total (%) 100 90 80 70 60 50 40 30 1990 20 2004 10 0 10 0 20 Parte de la poblacin total (%) 100 90 80 70 60 1990 50 40 30 2004
frica Asia Asia Estados Amrica Mundo subsa- oriental y meridi- rabes Latina y el hariana el Pacco onal Caribe
Personas sin acceso a agua mejorada en 2004 (en millones) Total: 1.100 millones Amrica Latina y el Caribe 49,4 Estados rabes 37,7 Asia oriental y el Pacco 406,2
Personas sin acceso a agua mejorada en 2004 (en millones) Total: 2.600 millones Amrica Latina y el Caribe 119,4 Estados rabes 80,1 frica subsahariana 436,7 Asia oriental y el Pacco 958,2
se estn extendiendo por algunas partes de Europa. En Estados Unidos, la gestin de la escasez de agua ha sido durante mucho tiempo un motivo de preocupacin contemplado en la poltica pblica en estados como California y Arizona. Pero, en los pases desarrollados, casi todo el mundo dispone de acceso a agua segura con slo abrir una canilla. El acceso al saneamiento privado e higinico es universal. Casi nadie muere a causa de la falta de agua limpia o de saneamiento y las nias jvenes no deben dejar de asistir a la escuela para ir en busca de agua.. Comparemos esto con la situacin existente en los pases en desarrollo. Al igual que en otras reas del desarrollo humano, tambin se han producido avances en el tema de agua y saneamiento
(figura 1.1). Pero, a comienzos del siglo XXI, uno de cada cinco habitantes de los pases en desarrollo (es decir, alrededor de 1.100 millones de personas) no dispone de acceso a agua limpia. Alrededor de 2.600 millones de personas, casi la mitad de la poblacin total de los pases en desarrollo, no dispone de acceso a un saneamiento adecuado. Qu significan estas cifras? En un sentido muy importante, estas cifras esconden la realidad que viven diariamente las personas que se encuentran detrs de las estadsticas. Esta realidad significa que las personas se ven forzadas a defecar en las cunetas de las carreteras, en bolsas de plstico o
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Figura 1.2
600
Estados Unidos
550
500
Australia
450
400
Espaa
300
Noruega Francia
250
Austria
Dinamarca
200
150
100
China
50
0
a. OFWAT 2001. Fuente: FAO 2006.
Bangladesh, Kenya Ghana, Nigeria Burkina Faso, Nger Angola, Camboya, Etiopa, Hait, Rwanda, Uganda Mozambique
en las acequias. No tener acceso al agua limpia es un eufemismo de sufrir una profunda privacin. Significa que las personas viven a ms de un kilmetro de la fuente de agua segura ms cercana y obtienen el agua de drenajes, acequias o arroyos que podran estar infectados con agentes patgenos y bacterias que pueden causar graves enfermedades e incluso la muerte. En la zona rural del frica subsahariana, millones de personas comparten sus fuentes domsticas de agua con animales o dependen de pozos sin proteccin que actan como lugares de reproduccin de bacterias. Pero el problema tampoco se limita a los pases menos desarrollados. En Tayikistn, casi la tercera parte de la poblacin bebe el agua de canales y acequias, exponindose as al riesgo de ingerir residuos lquidos agrcolas contaminados.15 El problema no reside en que las personas desconozcan los peligros sino en que, simplemente, no tienen otra opcin. Adems de los riesgos que conlleva para la salud, un acceso inadecuado al agua hace que las mujeres y las nias jvenes pasen largas horas recolectando agua y llevndola a sus hogares. Simples comparaciones entre pases desarrollados y en desarrollo ponen de relieve las dimensiones de la desigualdad global (figura 1.2). El uso promedio de agua oscila entre 200 y 300 litros diarios por persona en la mayora de los pases europeos y 575 litros en Estados Unidos. Los residentes de Phoenix (Arizona), ciudad desrtica que cuenta con una de las ms verdes extensiones de csped de Estados Unidos, utilizan ms de 1.000 litros de agua al da. Por el contrario, el uso promedio en pases como Mozambique es inferior a los 10 litros. Inevitablemente, los promedios nacionales ocultan variaciones muy importantes. Las personas que carecen de acceso al agua mejorada en los pases en desarrollo consumen menos cantidad de agua, en parte porque tienen que recorrer largas distancias con ella y el agua es pesada. Las normas internacionales establecen un mnimo de 100 litros por da en una familia de cinco integrantes; esta cantidad de agua pesa aproximadamente 100 kilogramos, una pesada carga para transportar durante dos o tres horas, especialmente para las nias jvenes. Otro de los problemas es que los hogares pobres generalmente no pueden adquirir ms que una pequea cantidad de agua en los mercados informales, problema que retomaremos ms adelante. Cul es el umbral bsico para un adecuado abastecimiento de agua? Establecer una lnea de pobreza de agua no resulta fcil, debido a las variaciones climticas (las personas que viven en la zona rida del norte de Kenya necesitan
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ms agua potable que las personas que viven en Londres o Pars), a la estacionalidad y a las caractersticas individuales de cada hogar, entre otros factores. Las normas internacionales establecidas por organismos como la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) sugieren un consumo mnimo de 20 litros al da de una fuente que se encuentre a un kilmetro del hogar. Esta cantidad es suficiente para beber y para la higiene personal bsica. Las personas que no acceden a esta cantidad de agua ven limitadas sus capacidades para mantener su bienestar fsico y la dignidad que conlleva el estar limpio. Si se consideran las necesidades de agua para el bao y para lavar, aumentara el lmite por persona hasta aproximadamente unos 50 litros diarios. Una gran parte de la poblacin mundial se sita muy por debajo de los umbrales mnimos de necesidades bsicas de agua, tanto de forma temporal como permanente. Existen aproximadamente 1.100 millones de personas que viven a ms de un kilmetro de una fuente de agua y que utilizan diariamente menos de 5 litros de agua no segura.16 Para colocar esta cifra en un contexto: el requerimiento mnimo para una mujer que amamanta (incluso con una actividad fsica moderada) es de 7,5 litros al da. En otras palabras, uno de cada cinco habitantes de los pases en desarrollo no dispone de acceso a una cantidad de agua suficiente para satisfacer los requerimientos mnimos necesarios para el bienestar y el desarrollo infantil. Los problemas son an ms graves en las reas rurales. En Uganda, el consumo promedio en reas rurales vara entre 12 y 14 litros por da.17 El consumo de agua durante la temporada seca disminuye bruscamente a medida que aumenta la distancia a las fuentes de agua. En zonas ridas de India Occidental, Sahel y frica Oriental, la disponibilidad de agua durante la temporada seca no alcanza los 5 litros diarios. Pero las personas que habitan en reas urbanas tambin sufren la escasez extrema. El consumo de agua promedio asciende a unos 5-10 litros diarios en ciudades pequeas de Burkina Faso y 8 litros diarios en asentamientos irregulares de Chennai (India).18 Pero, ms all de la privacin extrema que sufren a diario 1.100 millones de personas, existe un mbito de privacin mucho mayor. El consumo promedio suele ser de unos 20 litros en el caso de aquellas personas que disponen de acceso a una fuente de agua en un radio de un kilmetro, pero no en sus hogares o jardines. Un estudio de la OMS/UNICEF de 2001 estim que aproximadamente 1.800 millones de hogares se encuentran en esta situacin.19
Sin minimizar la gravedad de lo que se percibe como escasez de agua en los pases desarrollados, los contrastes son asombrosos. En el Reino Unido, se utilizan en promedio ms de 50 litros de agua al da para tirar de la cadena del inodoro, lo que representa ms de 10 veces del total de agua disponible para las personas que carecen de acceso a una fuente de agua mejorada en la mayora de las reas rurales del frica subsahariana. Un estadounidense que se da una ducha durante cinco minutos utiliza ms agua que la empleada en todo el da por una persona promedio de un barrio pobre de un pas en desarrollo. Las restricciones impuestas en el uso de regaderas y mangueras de jardn pueden originar indudables inconvenientes en los hogares de los pases desarrollados. Pero los padres disponen de suficiente agua para mantener limpios a sus nios, satisfacer los estndares de higiene bsicos que previenen infecciones letales y mantener su salud y dignidad. Por supuesto, el consumo de agua en los pases desarrollados no disminuye la disponibilidad de agua en los pases menos desarrollados. El consumo mundial no es un juego de suma cero en el cual un pas obtiene menos si otro obtiene ms. Pero las comparaciones acentan las disparidades en el acceso al agua limpia y ms an al agua mineral embotellada. 20 Los 25.000 millones de litros de agua mineral que se consumen anualmente en Estados Unidos sobrepasan el consumo total de agua limpia de los 2,7 millones de personas de Senegal, que carecen de acceso a una fuente de agua mejorada. Y con el agua mineral consumida entre Alemania e Italia se podran cubrir las necesidades bsicas de agua de ms de 3 millones de personas de Burkina Faso para cocina, lavado y otros fines domsticos. Mientras una parte del mundo apoya al mercado del agua embotellada, que no genera ningn beneficio tangible para la salud, la otra parte sufre graves riesgos para la salud pblica por la necesidad de beber agua de los drenajes o de lagos y ros que comparten con animales y que estn infectados con bacterias nocivas.
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del agua embotellada, que no genera ningn beneficio tangible para la salud, la otra parte sufre graves riesgos para la salud pblica por la necesidad de beber agua de los drenajes o de lagos y ros que comparten con animales y que estn infectados con bacterias nocivas
La riqueza importa
Las cifras totales mundiales de cobertura de agua y saneamiento ocultan grandes diferencias entre regiones. En el caso del agua, el frica subsahariana cuenta, de lejos, con las tasas de cobertura ms bajas (55%), aunque la mayora de las personas sin acceso a agua limpia vive en Asia Meridional. En cuanto al saneamiento, la privacin se extiende uniformemente. En Asia Meridional,
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Figura 1.3
Honduras Venezuela, Rep. Bolivariana de, Moldova Uzbekistn Sudfrica Guadalupe Per El Salvador, Turkmenistn Malawi, Viet Nam Rep. Dem. De Corea, Kirguistn, Maldivas, Mongolia, Pakistn Senegal Indonesia, Zambia Azerbaiyn Guinea Ecuatorial, Gambia, Zimbabwe
60
60
50
50
Camern, Tayikistn Swazilandia Belice, Nicaragua, Tanzana Bolivia, Mal China, Nigeria, Papua Nueva Guinea Cabo Verde, Kenya, Uganda, Yemen Botswana, Rwanda
40
40
Kiribati Bangladesh, Sierra Leone Cte d'Ivoire, Lesotho Burundi, Gabn, Timor-Leste Guinea-Bissau, Nepal, Togo Afganistn, Mauritania, Sudn Benin, Comoras, India Madagascar, Mozambique Angola, Islas Salomn Congo, Rep. Dem. del, Hait, Rep. Dem. Popular Lao Micronesia, Estados Federados de Repblica Centroafricana, Congo, Liberia Somalia Namibia, Santo Tom y Prncipe
30
Somalia
30
Etiopa 20 20
La visin global de la situacin mundial pone de relieve la desalentadora magnitud de la crisis de agua y saneamiento. Pero tambin llama la atencin sobre dos problemas ms amplios. El primero tiene que ver con la relacin entre la riqueza y el suministro de agua y saneamiento. En promedio, los niveles de cobertura de agua y saneamiento aumentan con los ingresos: cuanto ms desarrollado es el pas, mayor es la cobertura. Esta conclusin no resulta sorprendente, dado que los servicios deben ser financiados mediante el presupuesto de los hogares o el gasto pblico. Lo que resulta ms sorprendente es la gran variacin en cuanto al promedio. Muchos pases demuestran la imperfecta relacin existente entre la riqueza y el suministro de agua y saneamiento. Filipinas cuenta con un nivel de ingresos promedio superior al de Sri Lanka, pero la proporcin de ciudadanos que dispone de acceso al saneamiento es inferior. De forma similar, la India puede superar a Bangladesh como un ejemplo de gran crecimiento en la globalizacin, pero las cosas cambian en el mbito del saneamiento: a pesar de contar con un ingreso promedio un 60% superior, la tasa de cobertura de saneamiento de la India es inferior. En el caso del agua se observa la existencia de brechas similares entre riqueza y cobertura. Con unos ingresos promedios inferiores, Egipto cuenta con niveles ms altos de acceso al agua limpia que China y Tanzana tiene niveles de cobertura superiores a los de Etiopa. En lo que respecta al agua y al saneamiento, al igual que en otras reas del desarrollo humano, los pases difieren ampliamente en cuanto al ritmo en que convierten riqueza en progreso en desarrollo humano, un resultado que llama la atencin sobre la importancia de las polticas pblicas (figura 1.4).
Chad, Eritrea
y saneamiento
Campo o bosque Letrina de pozo Inodoro a cisterna 0
Fuente: Cuadro de indicadores 7.
la cobertura es casi tan baja como en el frica subsahariana: en ambas regiones, dos de cada tres personas carece de acceso al saneamiento. La mitad de la poblacin de Asia Oriental y una cuarta parte de la de Amrica Latina carece de acceso incluso al saneamiento ms bsico. Unos 40 pases en desarrollo proporcionan agua limpia a menos del 70% de sus ciudadanos y 54 de estos pases proporcionan un saneamiento seguro a menos de la mitad (figura 1.3).
El segundo problema que destacan los datos mundiales es la brecha existente entre el suministro de agua y el saneamiento. En casi todas las regiones y en la mayora de los pases, el suministro de saneamiento queda muy por detrs del acceso al agua y no existe prueba alguna de que esta brecha se est reduciendo. En Asia Meridional, el acceso al saneamiento mejorado es inferior a la mitad del acceso al agua. En otras partes, la brecha de cobertura vara entre el 29% en Asia Oriental y el 18% en el frica subsahariana. Estas brechas significan mucho, no slo porque el acceso al saneamiento sea intrnsecamente importante, sino tambin porque el acceso a agua y saneamiento mejorados reporta beneficios mutuos, tal como demostraron Europa y Estados
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Unidos en el siglo XIX (vanse los recuadros 1.1 y 1.2). En Egipto, los elevados niveles de contaminacin por aguas residuales en el delta del Nilo socavan los posibles beneficios para la salud del casi universal acceso al agua. Las tasas de incidencia de los trastornos relacionados con la diarrea y la hepatitis A son mucho ms elevadas en la mayora de los asentamientos periurbanos de lo que cabra esperar en funcin de los ingresos, siendo la contaminacin por aguas residuales el principal factor de dichos trastornos. 21 Los pases que permiten que la cobertura del saneamiento se quede atrs estn destinados a ver disminuidos los beneficios del progreso respecto al agua.
Figura 1.4
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5.000
4.000 Indonesia
3.000
PIB per cpita (2004 PPA en US$) 10.000 Mxico 9.000 8.000 7.000 6.000 Tailandia
Mxico Filipinas
Bangladesh 40 India 30 20 10 0
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Recuadro 1.3 Los inodoros mviles de Kibera: el gran abandono de la cobertura de agua y saneamiento en las zonas pobres de Nairobi
Aqu las condiciones son terribles. Uno lo puede comprobar por s mismo. Hay aguas residuales por todas partes. Algunas personas cuentan con letrinas de pozo, pero stas son poco profundas y se desbordan cuando llueve. La mayora de las personas usan baldes y bolsas de plstico como inodoros y los nios usan las calles y los jardines. Nuestros hijos siempre padecen diarrea y otras enfermedades porque todo est muy sucio. Mary Akinyi, aldea Mugomo-ini, Kibera A menos de 7 kilmetros del Parlamento Keniano en el centro de Nairobi, Kibera, un asentamiento urbano creciente, es uno de los barrios pobres ms grandes del frica subsahariana. Sus habitantes sufren una de las peores privaciones de agua y saneamiento del mundo. Y sin embargo, personas como Mary Akinyi, no se incluyen en las estadsticas. Segn el informe del gobierno de Kenya sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el 93% de los habitantes de Nairobi tiene acceso a agua limpia y el 99% a saneamiento. Pero resulta difcil conciliar estas cifras con la vida en Kibera. Aproximadamente entre 500.000 y un milln de personas viven en barrios pobres, pero las cifras reales se desconocen. Quiz sea sta el rea ms densamente poblada del frica subsahariana, ya que en ella habitan entre 2.000 y 3.000 personas por hectrea cuadrada. La familia promedia, compuesta por tres o cuatro integrantes, vive en una estructura de barro, madera, plstico y chapas de zinc que cuenta con una nica habitacin. Una simple mirada a las calles de Kibera plantea dudas sobre los datos oficiales. La elevada densidad poblacional, el hacinamiento y la falta de infraestructura han creado una situacin de pesadilla en el mbito de agua y saneamiento. Los canales de drenaje ubicados a los lados de las carreteras se bloquean con frecuencia, las letrinas de pozo se desbordan durante la temporada de lluvias y los nios hurgan en un montn de basura no recolectada. Los datos sobre prestacin de servicios no son fidedignos. Menos del 40% de los hogares dispone de acceso a conexiones legales de agua, generalmente una fuente de agua. De aquellos que s tienen acceso, cerca de una tercera parte slo recibe agua una vez cada dos das. Cerca del 80% de los hogares compra toda o casi toda su agua a los vendedores privados, cuyos precios tienen un promedio de $3,50 por metro cbico y aumentan a casi el doble durante la temporada seca. El precio promedio es aproxi-
madamente siete veces superior al que pagan las personas de altos ingresos abastecidas por la Compaa de Agua y Desages Cloacales de Nairobi, y ms elevado que los precios de Londres y Nueva York. Existen casi 700 quioscos de agua en el barrio, aunque las ventas se concentran en quioscos ms grandes dirigidos por caseros, hecho que limita el alcance de la protesta pblica contra las prcticas injustas. Las personas que dependen de estos quioscos suelen tardar aproximadamente una hora en recolectar el agua, tiempo que aumenta en los perodos de sequa. Adems, destinan a esta actividad una gran parte de sus limitados ingresos. Para una familia con dos adultos que ganan un salario mnimo, el consumo promedio de agua representa cerca del 20% de sus ingresos, una pesada carga para el presupuesto del hogar. La cobertura del saneamiento es an ms limitada. En algunas zonas, casi 150 personas comparten una nica letrina. En muchos casos, estas letrinas no tienen seguridad ni privacidad y son antihiginicas, estn descuidadas, tienen las paredes rotas y los pozos inundados. El Consejo de la Ciudad de Nairobi no proporciona servicios de saneamiento a Kibera. Una de las pruebas ms slidas que contradicen los datos sobre la provisin de servicios son los inodoros mviles. Al no disponer de letrinas pblicas ni privadas, muchos de los habitantes de Kibera deben defecar en bolsas de plstico que luego tiran en las cunetas o en las calles. Dos de cada tres habitantes de Kibera identifican los inodoros mviles como el principal medio de eliminacin de excrementos con el que cuentan. No es difcil conocer el motivo. A finales de la dcada de 1990, en el barrio pobre de Laina Saba haba en funcionamiento 10 letrinas de pozo para 40.000 personas. Haciendo extensible este dato a la totalidad de los barrios pobres de la zona, se podra decir que la cobertura de saneamiento en Kibera es probablemente bastante inferior al 20%. La salud pblica proporciona ms pruebas de la situacin real de agua y saneamiento en Kibera. Los operadores de quioscos de agua constituyen una ayuda. Sin embargo, las caeras que utilizan para acceder a la red de abastecimiento de agua se encuentran frecuentemente en mal estado. En consecuencia, estas caeras atraen los excrementos y otros residuos que fluyen a travs de las aguas residuales. El suministro inadecuado de agua y la falta de una infraestructura para la eliminacin de excrementos y la gestin de las aguas residuales estn directamente relacionados con la elevada incidencia de diarrea, enfermedades de la piel, fiebre
Tasas de mortalidad infantil y de nios menores de cinco aos e incidencia de la diarrea en Kenya
Incidencia de diarrea hemorrgica en nios menores de tres aos durante las dos semanas previas a la encuesta (%)
Ubicacin
Tasa de mortalidad de nios menores de cinco aos (por cada 1.000 nacidos vivos)
Kenya (zona rural y urbana) Rural Nairobi Otras zonas urbanas Nairobi, asentamientos irregulares Kibera Embakasi
Fuente: APHRC 2002.
74 76 39 57 91 106 164
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Recuadro 1.3
Los inodoros mviles de Kibera: el gran abandono de la cobertura de agua y saneamiento en las zonas pobres de Nairobi (continuacin) tener que pagar sobornos a los funcionarios y a la empresa de servicio pblico de agua para realizar las conexiones a la red, gasto que luego aplican a sus clientes. Los gastos privados de las conexiones y la instalacin de caeras tambin son elevados, ya que los vendedores no obtienen beneficios de las economas de escala. Para instalar un quiosco, se necesita un promedio de $1.000, inversin que se amortiza mediante los recargos aplicados al agua. Otra fuente de inflacin es la interaccin entre los quioscos y las empresas de servicio pblico. Dado que los quioscos estn clasificados como entidades comerciales, deben pagar una tarifa fija dos veces ms elevada que la tasa mnima por familia, tasa cuyos costos paga el consumidor. Para superar este problema, las autoridades pblicas de Kibera deben reconocer la magnitud del problema y trabajar con las comunidades locales para desarrollar soluciones. Conferir carcter oficial a los derechos de propiedad, regular a los proveedores del sector privado, desarticular el monopolio de los caseros y extender el abastecimiento pblico para la recoleccin y eliminacin de los sedimentos de las aguas residuales son factores de crucial importancia. Tambin lo son las medidas legislativas que obliguen a los propietarios de tierras a mejorar el suministro de agua y saneamiento.
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
tifoidea y malaria. Las tasas de mortalidad a causa de la diarrea son ms elevadas aqu que en el resto de Nairobi (vase cuadro). Las empresas de servicio pblico no han cubierto debidamente las necesidades de Kibera. La red de abastecimiento de agua corriente tiene slo 25 kilmetros y el barrio obtiene mucha menos agua que el resto de los asentamientos, en parte debido a que la empresa de servicio pblico desva el agua a las zonas de altos ingresos durante los perodos de escasez. La Compaa de Agua y Desages Cloacales de Nairobi pierde el 40% del agua suministrada a Kibera a causa de las prdidas y las conexiones ilegales. Los ingresos recaudados por la compaa son inferiores a un tercio del importe recaudado, cifra indicativa de serios problemas de gestin. Se calcula que los habitantes gastan aproximadamente $5 millones al ao en agua que compran en los quioscos, dinero que se podra utilizar para extender la red de abastecimiento de agua corriente y financiar las conexiones para la poblacin pobre. Por qu la prestacin de servicios es tan limitada? En parte porque Kibera es un asentamiento ilegal, las autoridades municipales y los propietarios de tierras no estn obligados a proporcionar ningn servicio. Los mercados privados no pueden reducir los costos y mejorar el suministro por varias razones. Los vendedores afirman
Fuente : Kenya 2005, UN-HABITAT 2003; WSP-AF 2005c; Collignon y Vzina 2000.
hacia arroyos y viejos manglares. Sus residentes no figuran en los datos municipales. Una de estas reas es Dharavi, un enorme barrio pobre situado entre el aeropuerto internacional y el distrito financiero de Mumbai habitado por casi un milln de personas. El entorno en el que viven los residentes de los barrios pobres representa una amenaza diaria contra la salud. Se estima que slo existe un inodoro para cada 1.440 personas. En la temporada de lluvias, las calles que no cuentan con sistemas de drenaje se convierten en canales de agua sucia que transportan excrementos humanos. Las personas que habitan en reas como Dharavi dependen de pozos, camiones cisternas o fuentes no seguras para el agua potable. Ms all de estas reas existen casas de vecinos o chawls, que se estn viniendo abajo y en donde los habitantes se las tienen que arreglar con caeras oxidadas, canillas de agua con prdidas y tanques de almacenamiento degradados. En un caso tpico, 15 familias comparten una canilla que funciona dos horas al da. 22 Yakarta. Los datos nacionales muestran tasas de cobertura de agua mejorada superiores al 90% para la zona urbana de Indonesia. Pero las encuestas que tienen en cuenta a una gran cantidad de residentes irregulares de Yakarta, ciudad de ms de 12 millones de habitantes, muestran que menos de un cuarto de la poblacin es abas-
tecida por fuentes de agua mejorada. El resto depende de una serie de fuentes, entre las que se incluyen ros, lagos y vendedores privados de agua. La diferencia: aproximadamente 7,2 millones de personas. 23 Nairobi. Los datos oficiales de las ciudades registran un acceso a agua y saneamiento mejorados superior al 90%. Esas cifras son difciles de cuadrar con la vida de la poblacin pobre. Ms de un milln de personas que viven en barrios pobres de asentamientos informales de Nairobi aproximadamente un tercio de los habitantes de la ciudad dependen de los vendedores privados como fuente de agua secundaria. En cuanto al saneamiento, el panorama es an peor. Los inodoros mviles de Kibera bolsas de plstico donde defecan las personas que luego se tiran en las calles dan testimonio de las limitaciones de la cobertura del saneamiento en Nairobi, al igual que las elevadas tasas de mortalidad infantil en los barrios pobres (recuadro 1.3). Saneamiento y contaminacin del agua. La tecnologa define la cobertura de saneamiento adecuada a efectos de la elaboracin de informes internacionales (vase el captulo 3). Pero la presencia de una tecnologa de saneamiento mejorado (como puede ser una letrina de pozo) constituye, a lo sumo, un indicador parcial. En muchos pases, el antiguo problema de mantener el agua y los excrementos separados con-
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
Recuadro 1.4
El actual sistema de inodoros, con todas sus vanagloriadas ventajas, es el peor sistema que se pueda adoptar. Simplemente saca la mayor parte de nuestros excrementos de nuestros hogares para obstruir los ros con depsitos nauseabundos y descomponerse en la puerta de nuestros vecinos. Introduce en nuestros hogares un enemigo an ms letal. Scientic American, 24 de julio de 1869 En el siglo XIX, los reformadores sociales y los ingenieros de Europa y Estados Unidos se quejaban de que la expansin de las letrinas sin las instalaciones adecuadas de eliminacin de desechos representaba una amenaza para la salud pblica. Manila, la capital de Filipinas, constituye una prueba de que el problema an no ha desaparecido. Se dice que las tasas de cobertura del saneamiento son superiores al 80%, pero esa cifra oculta un desafo muy importante para la salud pblica. Desde 1997, cuando las autoridades municipales privatizaron el servicio de abastecimiento de agua y desage cloacal, ha existido un profundo inters por aumentar el acceso al agua limpia, tanto en la zona este de la ciudad, donde la privatizacin del servicio pblico ha mejorado el abastecimiento de agua, como en la zona oeste, donde dicha privatizacin no ha generado buenos resultados. El saneamiento ha recibido mucha menos atencin, debido en parte a la enorme magnitud del problema del abastecimiento insuficiente y a un legado de escasas inversiones. Menos del 4% de la poblacin metropolitana de Manila se encuentra conectada a la red cloacal. Los hogares con mayores recursos han respondido construyendo ellos mismos sus propias instalaciones de saneamiento. El uso de inodoros a cisterna est muy extendido entre las grandes viviendas, que disponen de conexin a tanques spticos privados. Cerca del 40% de los hogares cuenta ahora con letrinas dentro de las mismas viviendas, lo cual se considera una fuente mejorada. Existe aproximadamente un milln o ms de tanques spticos en Manila. El problema reside en que las instalaciones de eliminacin y tratamiento de aguas residuales son poco comunes. El resultado es el siguiente: eliminacin indiscriminada de efluentes tratados de forma inadecuada hacia el ro Pasig, una compleja red de cursos de agua que une el lago Laguna de Bay con la baha de Manila a lo largo de una extensa conurbacin urbana. Los ocupantes ilegales que habitan en asentamientos improvisados a orillas del ro Pasig depositan en l cada ao otras 35 toneladas de residuos domsticos slidos. En total, alrededor de 10 millones de personas vierten residuos sin tratar en el ro. Este hecho tiene graves consecuencias para la salud pblica. El Pasig es uno de los ros ms contaminados del mundo y los residuos humanos existentes en l representan el 70% de la carga de contaminacin. Los niveles coliformes fecales sobrepasan enormemente los estndares establecidos por el Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales y cerca de un tercio de todas las enfermedades de Manila estn relacionadas con el agua. Los 4,4 millones de personas que viven a lo largo de la ribera del ro enfrentan particularmente graves problemas, en especial durante las inundaciones de la temporada de lluvias de junio a octubre. Durante la temporada de corriente baja, el ro Pasig cambia su direccin y lleva la contaminacin al lago Laguna, lo que origina nuevos problemas para la salud pblica. Se han elaborado ambiciosos proyectos para limpiar el Pasig, pero ninguno ha salido de la mesa de dibujo, debido en parte al hecho de que ni el gobierno ni los proveedores de agua han desarrollado una estrategia coherente para tratar de resolver la crisis de saneamiento que enfrenta Manila.
Fuente: WSPEAP 2003; AusAID 2006.
tina representando un extraordinario desafo para las polticas pblicas y la salud pblica. El deterioro y los dficits de la infraestructura representan el centro de este desafo. En Amrica Latina, menos del 14% de los residuos humanos recibe alguna forma de tratamiento: el resto se arroja a ros y lagos o se deja que se filtre en las aguas subterrneas. China cuenta con un importante historial de ampliacin del acceso al agua, tanto en reas urbanas como rurales, pero la contaminacin por residuos humanos e industriales constituye un grave problema. Diecisis ciudades con ms de medio milln de habitantes no cuentan con instalaciones de tratamiento de aguas residuales. 24 A nivel nacional, menos del 20% de los residuos municipales recibe tratamiento, lo que obliga a las familias a hervir el agua antes de beberla. En 2003, la Administracin Estatal de la Proteccin del Medio
Ambiente inform de que ms del 70% del agua de cinco de los siete principales sistemas fluviales de China estaba contaminada con residuos humanos. Otro de los problemas reside en que las ciudades de muchos pases no poseen infraestructura para la recoleccin de los residuos de las letrinas de pozo, lo que provoca la entrada de las aguas residuales en los sistemas de abastecimiento de agua. El trmino saneamiento mejorado se puede traducir en contaminacin para algunos y en amenazas a la salud pblica para otros, como sucede en Manila (recuadro 1.4). La inadecuada infraestructura de agua puede crear elevados niveles de riesgo incluso en ciudades con altas tasas de cobertura. Se sabe que la cobertura urbana de agua mejorada en Pakistn es superior al 90%. Pero qu significa esto en la prctica?
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Consideremos las ciudades de Lahore (5 millones de habitantes) y Karachi (10 millones de habitantes), donde se calcula que la mitad de la poblacin vive en asentamientos pobres irregulares. Ambas ciudades dependen de la combinacin de aguas subterrneas y aguas corrientes. Las enfermedades epidmicas transmitidas por el agua son muy comunes, ya que en estas ciudades no se filtra el 40% del agua suministrada y el 60% de los residuos no recibe tratamiento alguno. En Lahore, slo 3 de 100 industrias tratan qumicamente sus aguas residuales. No existe ninguna planta de tratamiento de aguas residuales. En Karachi, dos de los estados industriales ms importantes del pas no cuentan con plantas de tratamiento de efluentes. El sistema de desage cloacal se encuentra en mal estado y no existen instalaciones de tratamiento de aguas residuales. Los residuos humanos y la contaminacin industrial han afectado gravemente a las aguas subterrneas de las que depende un creciente nmero de hogares para su abastecimiento de agua. 25 En la ciudad de Pakistn, el agua sucia representa una amenaza constante para la salud pblica. Slo durante la primera mitad de 2006, serios brotes de enfermedades epidmicas transmitidas por el agua azotaron Faisalabad, Karachi, Lahore y Peshawar como resultado del escape de aguas residuales y residuos industriales al agua potable a travs de caeras daadas. Tan grave es la crisis que se ha lanzado un importante programa de inversiones pblicas para financiar ms de 6.000 plantas de filtracin de agua. Envenenamiento por minerales. Las sustancias naturales que se encuentran en las aguas sin tratar representan riesgos para millones de personas. El uso de aguas subterrneas sin tratar como agua potable ha expuesto a aproximadamente 60 millones de personas a la contaminacin por arsnico, ms de la mitad de las cuales son habitantes de Bangladesh. Los costos humanos proyectados para los prximos 50 aos incluyen 300.000 muertes provocadas por cncer y 2,5 millones de casos de envenenamiento por arsnico. Las zonas de concentracin de fluoruro representan una amenaza adicional. Una de estas zonas se encuentra en frica y se extiende a lo largo del margen de frica Oriental desde Eritrea a Malawi y otra zona desde Turqua a travs de Irak, Irn, Afganistn, el norte de Tailandia y China. Los ltimos datos muestran que la fluorosis constituye una enfermedad endmica en, al menos, 25 pases de todo el mundo. No se conoce el nmero total de personas infectadas, pero una estimacin cautelosa podra arrojar una cifra de decenas de millones de personas. 26 Tiempo, flujo y disponibilidad. La presencia de una tecnologa de agua mejorada (por ejemplo, una canilla o una fuente de agua) es otro indicador
parcial del acceso al agua. Muchas personas se quedan sin agua durante largos perodos de tiempo, lo cual las obliga a acudir a los mercados irregulares de agua no segura. En trminos generales, millones de hogares pobres utilizan regularmente tanto fuentes de agua mejorada como no mejorada, hecho que plantea preguntas sobre el panorama que muestran los datos globales. Las estadsticas nacionales indican la presencia de una fuente de agua mejorada, mientras los hogares que disponen de acceso al agua deben afrontar los problemas del abastecimiento discontinuo, especialmente durante la temporada seca. En Delhi, Karachi y Katmand, menos del 10% de los hogares con agua corriente recibe el servicio las 24 horas del da. El tiempo de servicio considerado estndar es de dos o tres horas. 27 Si bien los hogares pobres enfrentan la mayor privacin de agua provista por las empresas de servicio pblico debido a que existen pocas posibilidades de que reciban la conexin, la escasa prestacin de servicios afecta a la mayora de la gente. Esto sugiere la necesidad de una slida complementariedad de intereses para mejorar y expandir los servicios. Vivir cerca de una fuente de agua en funcionamiento no garantiza un fcil acceso a la misma. El tiempo necesario para llegar a la fuente puede ser breve, pero el tiempo de espera en la fila puede ser prolongado. Dhaka tiene una tasa de cobertura de fuente de agua mejorada superior al 90%, pero esto incluye canillas de agua pblicas para los habitantes de los barrios pobres donde la proporcin de usuarios de canillas de agua es de 1:500. 28 Los problemas en las reas rurales son an ms graves. Los estudios sugieren que en Burkina Faso, Malawi y Mali, un tercio o ms de los puntos rurales de agua no funcionan en algn momento. 29 En Asia Meridional, se han dado a conocer cifras similares. En Andhra Pradesh, donde un estudio realizado en una de las aldeas mostr un elevado nivel de cobertura desde los puntos de agua, los habitantes de la aldea informaron de que ms de la mitad de los puntos de agua no funcionaban en algn momento.30 En las reas rurales, el problema ms grave se relaciona con los factores estacionales, con tiempos de recoleccin medios que ocultan grandes variaciones entre la temporada seca y la temporada de lluvias. Un estudio realizado en una zona semirida de Nigeria demostr que la proporcin de hogares que obtenan agua de una fuente que se encontraba a una distancia superior a un kilmetro aumentaba del 4% al 23% durante la temporada seca, mientras que el consumo promedio disminua de 38 a 18 litros diarios.31 Los cambios de disponibilidad se reflejaban en los indicadores de salud infantil, donde la incidencia de la diarrea se duplicaba durante la temporada seca.
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general, el acceso a agua limpia y saneamiento es uno de los fundamentos del progreso en el desarrollo humano
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En muchos de los pases en desarrollo, el agua sucia es una amenaza infinitamente mayor para la seguridad humana que los conflictos violentos
Para los individuos, los hogares y la sociedad en general, el acceso a agua limpia y saneamiento es uno de los fundamentos del progreso en el desarrollo humano. En esta seccin analizaremos el importante rol del agua y el saneamiento para: Reducir la pobreza de ingresos. Reducir la mortalidad infantil. Poner fin a las desventajas del ciclo de vida. Mantener bajos los amplios costos de salud. Mejorar la educacin de las nias. Liberar a las mujeres y nias del tiempo que pasan buscando agua. Garantizar el sentido de la dignidad humana.
prevencin es mejor que la cura. Alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio de reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua y al saneamiento tendra un costo aproximado de $10.000 millones anuales en caso de contar con tecnologa sostenible y de bajo costo. El acceso universal aumentara estas cifras entre $20.000 y $30.000 millones, dependiendo de la tecnologa.33 Realizando una estimacin cautelosa que partiera de la menor cifra de costos, se deduce que la continuacin de los dficits de agua y saneamiento tendra un costo aproximadamente nueve veces superior al costo que supondra la solucin del problema. En ltima instancia, la defensa de la accin pblica respecto al problema de agua y saneamiento tiene sus races en los derechos humanos y en los imperativos morales. Al mismo tiempo, el anlisis costo-beneficio sugiere que el sentido comn econmico constituye una poderosa razn secundaria. El segundo punto es la distribucin. Las estimaciones de las prdidas econmicas asociadas al dficit de agua y saneamiento se basan en datos regionales. Sin embargo, la mayora de las prdidas son absorbidas por personas que se encuentran cerca o debajo de la lnea de pobreza. Las estimaciones se apoyan desproporcionadamente en la poblacin pobre porque sta representa un elevado porcentaje de la poblacin que carece de acceso al agua y al saneamiento. Esto implica que algunos de los hogares ms pobres del mundo vean debilitados sus esfuerzos para movilizar recursos para la nutricin, la salud, la educacin y, fundamentalmente, la produccin, a causa de inadecuadas inversiones en el suministro de agua y saneamiento. Se puede deducir entonces que la poblacin pobre obtiene beneficios desproporcionados de las inversiones en esta rea, con los beneficios que conllevan los esfuerzos de disminucin de la pobreza.
Retraso en las mejoras en las tasas de mortalidad infantil: vnculo letal al nacer
En muchos de los pases en desarrollo, el agua sucia es una amenaza infinitamente mayor para la seguridad humana que los conflictos violentos. Esta amenaza comienza al nacer. El agua sucia y la falta de saneamiento estn directamente asociados a la
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enorme diferencia de oportunidades de vida que separa a los nios nacidos en pases desarrollados de los nios nacidos en pases menos desarrollados. Si bien la esperanza de vida se encuentra en aumento en los pases en desarrollo, la tasa de crecimiento y el progreso hacia la convergencia con los pases desarrollados se ven retrasados por el dficit de agua y saneamiento. De los 60 millones de muertes registradas en el mundo en 2004, 10,6 millones (casi el 20%) fueron muertes de nios menores de cinco aos. Estas vctimas representan un tercio de las muertes que se producen en las regiones en desarrollo, tales como el frica subsahariana y Asia Meridional, pero representan menos del 1% en los pases desarrollados. El agua y el saneamiento estn directamente asociados al gran porcentaje de muertes de nios menores de cinco aos. El vnculo: los 5.000 millones de casos de diarrea que se registran cada ao en nios que viven en pases en desarrollo. Esta enfermedad representa la segunda causa principal de muerte infantil despus de la infeccin aguda de las vas respiratorias. La diarrea se cobra cada ao la vida de 1,8 millones de nios menores de cinco aos o cerca de 4.900 vctimas jvenes por da (figura 1.5). El nmero de muertes asociadas a la doble amenaza del agua sucia y el saneamiento insuficiente no se aprecia globalmente. A escala mundial, la diarrea acaba con la vida de ms personas que la tuberculosis o la malaria; los nios mueren cinco veces ms de diarrea que de VIH/SIDA. La amenaza de la seguridad humana por la crisis de agua y saneamiento est creciendo en muchos pases. La mayora de las muertes producidas por diarrea, ms de un milln en 2004, fueron causadas por la disentera bacilar o diarrea hemorrgica. A diferencia de otras formas de diarrea, la disentera bacilar no puede tratarse de forma eficaz con simples terapias de rehidratacin oral, sino que requiere el uso de antibiticos ms costosos. Incluso para los hogares que pueden pagar el tratamiento, la disentera bacilar representa una amenaza cada vez mayor debido a que ha desarrollado rpidamente resistencia a los antibiticos. En la regin norte y este de la India, la disentera bacilar resistente a los medicamentos ha resurgido tras un parntesis de 14 aos. De forma similar, en la regin rural del oeste de Kenya se ha probado que la mitad de todos los casos de diarrea son resistentes al tratamiento. 34 El agua limpia y el saneamiento se encuentran entre las medicinas preventivas ms poderosas para reducir la mortalidad infantil. Representan para la diarrea lo mismo que la inmunizacin para las enfermedades mortales, tales como el sarampin o la poliomielitis: un mecanismo para reducir el riesgo y evitar la muerte. Adems de salvar vidas, las in-
Figura 1.5
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frica subsahariana
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Fuente: OMS 2005.
Figura 1.6
Agua mejorada
Saneamiento mejorado
Nota: Datos basados en encuestas realizadas entre 1995 y 2004. Para ms detalles, vase la Nota tcnica 3. Los datos se reeren a las muertes postneonatales (112 meses). Agua y saneamiento mejorados se reeren a uno o ms tipos de acceso generalmente considerados mejorados. Fuente: Fuentes, Pftze y Seck 2006b.
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Figura 1.7
Agua corriente
Agua segura
Nota: Datos basados en encuestas realizadas entre 1995 y 2004. Para ms detalles, vase la Nota tcnica 3. Fuente: Fuentes, Pftze y Seck 2006b.
Figura 1.8
Nota: Datos basados en encuestas realizadas entre 1995 y 2004. Para ms informacin, vase la Nota tcnica 3. Fuente: Fuentes, Pftze y Seck 2006b.
versiones iniciales en agua y saneamiento tienen sentido desde el punto de vista econmico, ya que reduciran los costos finales que deben afrontar los sistemas de salud. El acceso universal a las instalaciones ms bsicas de agua y saneamiento reducira la carga financiera de los sistemas de salud en los pases en desarrollo en aproximadamente $1.600 millones anualmente y $610 millones en el frica subsahariana, lo que representa cerca del 7% del presupuesto para salud en la regin.
En qu porcentaje se reducira la probabilidad de muerte infantil si se produjera el cambio de una fuente de agua y saneamiento no mejorados a una fuente de agua mejorada? Esta pregunta fue abordada mediante un estudio entre pases realizados para este informe (vase la Nota tcnica 3). Se utilizaron los datos de una encuesta de hogares realizada en 15 pases para analizar los cambios en el perfil de riesgo de los hogares asociados a las mejoras en agua y saneamiento. Las conclusiones ponen de manifiesto las posibilidades de que las intervenciones iniciales en agua y saneamiento reduzcan la mortalidad infantil: Uganda: el acceso a una fuente de agua mejorada reduce en un 23% el riesgo de mortalidad infantil. Egipto: el acceso a los inodoros a cisterna reduce el riesgo de mortalidad infantil en un 57% en comparacin con los lactantes de un hogar sin acceso a saneamiento (figura 1.6). Per: el acceso a los inodoros a cisterna reduce el riesgo de mortalidad infantil en un 59% en comparacin con los lactantes de un hogar sin acceso a saneamiento. La principal ruta de transmisin para la reduccin del riesgo es una menor incidencia de la diarrea. Las variaciones en la reduccin del riesgo evidencian la importancia de una amplia gama de factores que pueden influir en los resultados de dicha reduccin. Como se indic anteriormente, las tecnologas mejoradas no se pueden considerar de forma aislada. Pero ofrecen el potencial necesario para obtener importantes beneficios para la salud pblica. Utilizamos los datos de una encuesta de hogares para investigar los perfiles de riesgo de la diarrea asociados a las diferentes tecnologas de saneamiento. Surgen dos conclusiones importantes. En primer lugar, el agua limpia y el saneamiento tienen una importante relacin con la incidencia de la diarrea. En Ghana, tener agua corriente en el hogar disminuye la incidencia casi en un 70%, y en Viet Nam la incidencia se reduce ms del 40% (figura 1.7). De forma similar, los inodoros a cisterna reducen el riesgo en ms de un 20% en pases como Mal, Nicaragua y Egipto (figura 1.8). En segundo lugar, existe una jerarqua en la reduccin del riesgo. Las letrinas de pozo reducen el riesgo, pero en menor medida que los inodoros a cisterna; y el acceso a una fuente de agua mejorada fuera del hogar reduce el riesgo en menor medida que el agua corriente en el hogar. 35 Por qu existen variaciones tan importantes respecto a la reduccin del riesgo segn el tipo de tecnologa y el pas? En lneas generales, el riesgo disminuye a medida que los hogares ascienden en la escalera tecnolgica. Los inodoros a cisterna y el agua corriente en una vivienda generan niveles ms
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altos de reduccin del riesgo que la letrina de pozo y las fuentes de agua pblica, por ejemplo. stos son muchos de los motivos de tales diferencias. La cantidad de agua es una consideracin obvia. En estudios realizados en hogares de Kenya, Tanzana y Uganda se descubri que las familias que disponan de agua corriente en sus viviendas utilizaban un promedio de 16 litros al da para lavado e higiene. Los hogares sin agua corriente utilizaban menos de 6 litros. En nuestro estudio no se indag directamente sobre el motivo por el cual los resultados variaban ampliamente entre pases con tecnologas similares. Sin embargo, estas conclusiones sealan la importancia de factores que van ms all de la tecnologa implementada en el hogar, incluido el estado de la infraestructura de agua y saneamiento de la comunidad (por ejemplo, incluso los hogares que cuentan con una letrina y con canillas de agua estn expuestos a los riesgos derivados de un drenaje insuficiente en la calle). Lo que nuestro estudio s evidencia son las posibilidades de progreso en cuanto al agua y el saneamiento para reducir en gran escala la mortalidad infantil. Esta conclusin est directamente relacionada con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Con un progreso hacia la meta de reducir la mortalidad infantil en dos tercios a una tasa menor que la mitad de la requerida (y una brecha proyectada de 4 millones de muertes infantiles entre la meta y el resultado al 2015), una mejora en agua y saneamiento podra desempear un rol fundamental para volver a encaminar el mundo hacia la buena senda.
Los nios que sufren constantemente enfermedades relacionadas con el agua trasladan esta desventaja a la escuela. Una mala salud reduce directamente el potencial cognitivo y obstaculiza indirectamente la educacin a travs del absentismo, el dficit de atencin y el abandono escolar temprano. Las enfermedades relacionadas con el agua tienen un costo de 443 millones de das escolares al ao, lo que equivale a un ao escolar completo para todos los nios de siete aos en Etiopa. Aproximadamente la mitad de estos das se pierde debido a parsitos intestinales transmitidos a travs del agua y de la materia fecal. Ms de 150 millones de nios en edad escolar se ven gravemente afectados por los principales helmintos intestinales, tales como la ascride comn, el tricocfalo y los anquilostomas. Los nios que padecen infecciones tienen dos veces ms probabilidades de ausentarse de la escuela que los nios que no las padecen. Incluso cuando los nios infectados asisten a la escuela, su desempeo es inferior: existen pruebas que sealan la existencia de efectos negativos en la memoria, capacidad para resolver problemas y la atencin. 37 El vnculo de la inseguridad de agua con la salud y la educacin se extiende a la edad adulta. Algunos estudios realizados en diversos pases demostraron la estrecha correlacin existente entre los ingresos y la estatura de las personas adultas. Los nios que sufren ataques reiterados de enfermedades infecciosas y diarrea tienen ms probabilidades de llegar a la adolescencia y a la edad adulta con una altura reducida, lo cual se correlaciona con deficiencias cognitivas y logros educacionales inferiores. Por lo tanto, los ataques de diarrea durante la infancia pueden preparar el terreno para la existencia de un poder adquisitivo reducido y pobreza en la edad adulta.38 Los costos inmediatos de las desventajas en el ciclo de vida se traducen, por supuesto, en riesgos para la salud, menores ingresos y una mayor vulnerabilidad de las personas afectadas. Pero pases enteros salen perjudicados por la menor productividad y por la disminucin del capital humano.
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
habitantes de los pases en desarrollo padece una o varias de las principales enfermedades asociadas al suministro inadecuado de agua y saneamiento
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Recuadro 1.5
Le preguntamos a una mujer en un rea del programa cmo haba afectado la triquiasis (una evolucin del tracoma) a su capacidad de trabajar. Contest lo siguiente: Me pican mucho las pestaas y me raspan como una espina. Puede quedarse de pie sobre una espina? Imagnese que tiene una espina en el pie y que no puede quitrsela, entonces intente hablar de trabajo. Dr. Paul Emerson, director tcnico del Programa de Control del Tracoma del Centro Carter Recuperar mi salud signica todo para m. Podr trabajar y sustentar a mi familia. Mare Aleghan, paciente etope que padece tracoma, 42 aos Los problemas de salud asociados al agua y el saneamiento inadecuados van ms all de las muertes infantiles que se pueden evitar. Las muertes relacionadas con el agua representan cerca del 5% de la carga mundial de enfermedades. La angustia y el sufrimiento asociados a dicha carga van ms all de toda estimacin. Las enfermedades relacionadas con el agua se suelen dividir en tres categoras: transmitidas por el agua (como las infecciones diarreicas transmitidas por el agua contaminada con heces), causadas por condiciones insalubres (vinculadas con el contacto de los ojos o la piel con agua contaminada, como el tracoma) y de origen acutico (causadas por los parsitos encontrados en el agua contaminada, como la esquistosomiasis y otras enfermedades causadas por helmintos). Una cuarta categora, que no se considera a continuacin, incluye las enfermedades causadas por insectos vectores, como el dengue y la malaria. Algunas enfermedades relacionadas con el agua alcanzan una proporcin epidmica en los pases en desarrollo. Helmintos internos. Hasta un 10% de la poblacin de los pases en desarrollo est infectada con parsitos intestinales causantes de enfermedades como la ascariasis, la triquiasis y la anquilostomiasis. La infeccin est fuertemente relacionada con una eliminacin insalubre de excrementos y una mala higiene. Es un factor causante de desnutricin, deficiencias cognitivas y anemia. Los nios infectados con helmintos son cuatro veces ms propensos a tener un peso inferior al normal. Clera. Las epidemias de clera constituyen un riesgo de gran importancia en reas con altas concentraciones poblacionales y saneamiento insuficiente. Las fuertes lluvias pueden inundar letrinas, contaminar el agua y exponer a la poblacin a las bacterias del clera. En 2005, se dieron en frica Occidental ms de 63.000 casos de clera, lo que provoc 1.000 muertes. Senegal se vio gravemente afectado tras las inundaciones durante la temporada de lluvias en Dakar. Durante la primera mitad del ao 2006, una de las peores epidemias
Fuente: Sight Savers Internacional, 2006; OMS, 2006a; Centro Carter, 2006.
Nmero de personas con tracoma causante de ceguera segn pas o regin en 2004
Nmero de personas con tracoma causante de ceguera 1.174.000 865.000 1.362.000 1.380.000 927.000 158.000 5.866.000
Regin China India Otras regiones e islas de Asia frica subsahariana Medio Oriente Amrica Latina Total
Fuente: Sight Savers International 2006.
esquistosomiasis (recuadro 1.5). Las personas que padecen estas enfermedades ocupan la mitad de las camas disponibles en los hospitales de los pases en desarrollo. Probablemente representen una proporcin incluso mayor de los pacientes tratados en clnicas de atencin mdica primaria, especialmente en barrios y reas rurales
pobres. La carga de enfermedades relacionadas con el agua y el saneamiento, medida segn los indicadores tradicionales de salud mundial, es enorme: segn la OMS, representa anualmente 60 millones de aos de vida perdidos, ajustados en funcin de la discapacidad, o un 4% del total mundial. 39
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Lo que cifras como stas no representan es el dolor y el sufrimiento asociados a las enfermedades relacionadas con el agua. Tampoco representan la forma en que enfermedades como stas pueden llevar a la indigencia a personas ya vulnerables. El tracoma causante de ceguera es un ejemplo muy duro. Esta enfermedad se transmite a travs de las moscas domsticas musca sorbens , insecto cuyo medio de reproduccin preferido son las heces humanas. Estas moscas hurgan en los ojos de cualquier persona, desde lactantes a personas mayores, lo que causa dcadas de infeccin reiterada. Las vctimas comparan la infeccin con la sensacin de tener espinas en los ojos. Para millones de personas el tracoma es un pasaporte a la pobreza. A medida que la enfermedad avanza hacia la ceguera, las personas pierden su capacidad de trabajar y dependen del cuidado de miembros de la familia (vase la contribucin especial del Presidente de los EE.UU., Jimmy Carter, en el captulo 3). Los nios son los ms afectados y las mujeres son ms vulnerables que los hombres; las tasas de infeccin en las mujeres son aproximadamente tres veces ms altas, en gran parte porque son las mujeres quienes cuidan de los nios. Enfermedad comn en un tiempo en Estados Unidos, en la actualidad el tracoma se limita casi por completo a los pases en desarrollo, donde existen 150 millones de casos de tracoma denunciados y 2 millones de nuevos casos de ceguera cada ao. El tracoma es un ejemplo de una interaccin ms amplia entre las enfermedades relacionadas con el agua y la pobreza. Estas enfermedades reducen los ingresos, aumentan el gasto de los hogares y producen prdidas en beneficios futuros de forma simultnea. Cuando enferman las personas de los hogares pobres, su productividad disminuye y, con sta, su capacidad de generar ingresos o producir alimentos. Debido a que la poblacin pobre rara vez posee seguros contra enfermedad, estas personas tienen que afrontar los costos con los ingresos de los que disponen en ese momento, la venta de bienes o la solicitud de prstamos. La disminucin de recursos resultante reafirma las trampas de la pobreza y aumenta la posterior vulnerabilidad.
a todos los nios. Pero las nias jvenes y las mujeres cargan con una parte desproporcionadamente superior de los costos soportados por la familia. El tiempo invertido en la recoleccin y el transporte de agua es uno de los factores que explican las enormes brechas de gnero que se aprecian en la asistencia escolar en muchos pases. En Tanzana, los niveles de asistencia escolar son un 12% ms elevados entre las nias que viven a 15 minutos o menos de una fuente de agua que entre aqullas que viven a una hora o ms. Las tasas de asistencia de los nios estn mucho menos influenciados por la distancia a la que se encuentran las fuentes de agua. 40 Para millones de hogares pobres, existe un claro equilibrio entre el tiempo dedicado a la escuela y el tiempo dedicado a la recoleccin de agua. stas son las palabras de una nia de 10 aos que esperaba en la cola para recolectar agua de una fuente en El Alto, Bolivia: Por supuesto que me gustara ir a la escuela. Quiero aprender a leer y escribir y quiero estar all con mis amigos. Pero, cmo puedo hacerlo? Mi madre me necesita para que recoja agua y la fuente slo abre de 10 a 12. Debes hacer cola temprano ya que muchas personas van all. Las nias jvenes, particularmente tras la pubertad, tambin tienen menos probabilidades de asistir a clase si la escuela no cuenta con instalaciones de higiene adecuadas. En ocasiones, por motivos de seguridad y privacidad, los padres retiran a las nias de las escuelas que no ofrecen inodoros separados y adecuados para nias. Segn estimaciones aproximadas, cerca de la mitad de las nias del frica subsahariana que abandona la escuela primaria lo hace debido a las instalaciones de agua y saneamiento. 41 Esto ayuda a explicar por qu la mejora del saneamiento en las escuelas puede aumentar la demanda educativa entre las nias: entre 1990 y 2000, un programa de saneamiento escolar de UNICEF llevado a cabo en Bangladesh jug un rol decisivo en el aumento del 11% en la cantidad de nias inscritas. 42 Por otro lado, un abastecimiento inadecuado puede retrasar el progreso en pases que se esfuerzan por alcanzar una educacin universal. En Uganda, slo el 8% de las escuelas tiene suficientes letrinas y slo un tercio posee letrinas separadas para nias, dficit que ayuda a explicar los motivos por los que el pas ha tenido dificultades para reducir las tasas de abandono escolar de las nias tras la pubertad. 43 Estas disparidades educativas relacionadas con el agua y el saneamiento tienen un impacto de por vida que se transmite de generacin en generacin. La educacin puede permitirles a las mujeres participar en la toma de decisiones de sus comunidades. Al llegar a la edad adulta, las nias
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
bsicos de agua y saneamiento se traduce en una prdida de oportunidades de educacin y de las consiguientes oportunidades de emancipacin asociadas a las anteriores
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
La prdida de dignidad asociada a la falta de privacidad con respecto al saneamiento ayuda a explicar el motivo por el que las mujeres conceden ms importancia que los hombres a los servicios de saneamiento
educadas tienen ms probabilidades de tener familias ms saludables y menos numerosas, y sus hijos tienen menos probabilidades de morir y ms probabilidades de recibir educacin que los hijos de madres menos educadas. Estos beneficios son acumulativos, del mismo modo que lo son las prdidas asociadas a las desigualdades de gnero relacionadas con el agua y el saneamiento.
senta una prdida de ingresos muy importante para aquellas familias que habitan en zonas de pobreza extrema. Pero la prdida de ingresos no es el nico factor importante. Las mujeres tambin destacaron la importancia de la generacin de ingresos para su independencia.46
Figura 1.9 La poblacin pobre representa la mayor parte del dcit de agua y saneamiento
Millones, 2002
2.600 2.400 2.200 2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0
Otros
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importancia en una relacin valor por costo, destacando especialmente los beneficios de la privacidad. Tambin demostraron tener ms probabilidades de iniciar el proceso para la compra de letrinas (vase el captulo 3). La escasa
financiacin de los servicios de saneamiento en la asignacin de recursos domsticos y gubernamentales es, por lo tanto, en parte un producto de la escasa relevancia de las mujeres en el establecimiento de prioridades.
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
Las cifras nacionales promedias ocultan las profundas desigualdades estructurales que afectan al acceso al agua y al saneamiento. En muchos pases, estas desigualdades equivalen a un sistema de apartheid del agua basado en la riqueza, la ubicacin y otras caractersticas de ventajas y desventajas. Estas desigualdades se traducen en desigualdades ms amplias en las oportunidades de vida que socavan los principios bsicos de la ciudadana compartida y la igualdad de oportunidades.
Existe tambin una estrecha relacin entre la pobreza y el acceso al saneamiento: las dos quintas partes de los hogares ms pobres representan ms de la mitad del dficit mundial. Casi 1.400 millones de personas que carecen de acceso al agua viven con menos de $2 diarios. Pero las tasas de cobertura del saneamiento son an ms bajas que las del agua, incluso en grupos con
Figura 1.10 La lnea divisoria del agua
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Benin 2001
Egipto 2003
Kirguistn 1997
Mal 2001
20% ms rico 20% ms pobre Fuente de agua mejorada Agua corriente Pozo protegido
Fuente: Calculado a partir de Measure DHS 2006.
Per 2000
Fuente de agua no mejorada Pozo no protegido Aguas superciales, camin cisterna y otras
49
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
Figura 1.11
Colombia 2005
Kirguistn 1997
Namibia 2000
Per 2000
Zambia 200102
Letrina de pozo
Ninguno
Figura 1.12
100
ingresos ms elevados. Del 20% de la poblacin con mayores recursos de los pases en desarrollo, un cuarto carece de acceso a servicios de sanea-
miento mejorado, proporcin que asciende a la mitad para el siguiente 20% de poblacin con mayores recursos. La distribucin de la riqueza de las personas que carecen de acceso al agua y al saneamiento tiene consecuencias prcticas importantes para las polticas pblicas y para los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Las principales fuentes nacionales de financiacin de agua y saneamiento son los hogares (pago de tarifas, costos de conexin, aportes laborales y costos de capital) y los gobiernos (impuestos o asistencia). En cualquier pas, la combinacin apropiada de financiacin por parte de los hogares y pblica depender de las circunstancias, entre las que se incluyen los ingresos promedios, la pobreza y los perfiles de ingresos de los hogares que carecen de acceso a las redes de abastecimiento de agua. En pases de ingresos altos y medios, los hogares tienen la posibilidad de financiar los costos operativos del servicio, aunque los gobiernos juegan un rol importante en la financiacin de los costos de capital para la creacin de las redes de abastecimiento de agua. En pases de ingresos bajos y en pases de ingresos promedios con bajas tasas de cobertura entre la poblacin pobre, la clave para mejorar el acceso reside en la financiacin pblica. Los 660 millones de personas que viven con menos de $2 diarios y que carecen de acceso al agua y los 1.400 millones de personas en igual situacin de pobreza que carecen de acceso al saneamiento no se encuentran en posicin de financiar los costos del servicio pblico de agua a travs de gastos de los hogares. La desigualdad es un tema dominante en el problema del acceso al agua. En la mayora de los pases desarrollados, las personas no se diferencian en funcin del lugar del que obtienen el agua ni del tipo de inodoro que utilizan. En muchos pases en desarrollo, la posicin que ocupa una persona en la distribucin de la riqueza define el lugar del que esa persona obtiene el agua y lo que hace respecto al saneamiento. El acceso al agua corriente es un factor altamente diferenciado. El anlisis de las encuestas demogrficas y de salud realizadas para este informe en 17 pases en desarrollo demostr que alrededor del 20% de los hogares con mayores recursos contaba con una disponibilidad cercana al 85%, comparada con la disponibilidad del 25% con la que contaba el 20% de los hogares ms pobres. En una gran cantidad de pases, la tasa de cobertura de un quintil de las conexiones domiciliarias es generalmente de 4:1 5:1. En Per, el acceso al agua corriente es universal para el 20% de los hogares con mayores recursos, pero dos tercios del 20% de los hogares ms pobres compra el agua o la obtiene de fuentes sin proteccin (figura 1.10). Las dispari-
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dades en el acceso al saneamiento son igualmente pronunciadas. Estas desigualdades guardan una importante relacin con el desarrollo humano por su asociacin con la distribucin de oportunidades para la supervivencia, la educacin y la pobreza de ingresos. Algunos pases registran elevadas desigualdades incluso con escasos servicios de abastecimiento. En Zambia, las tres cuartas partes del 20% de los hogares con mayores recursos tienen acceso a un inodoro a cisterna. Entre el 20% ms pobre, una proporcin similar utiliza sitios al aire libre, y no existen registros del acceso a un inodoro a cisterna (figura 1.11). A medida que aumentan los ingresos, mejora la cobertura promedia. Pero, ni siquiera los elevados ingresos nacionales medios ofrecen garanta alguna de altas tasas de cobertura entre la poblacin pobre. En Brasil, el 20% de la poblacin con mayores recursos disfruta del acceso al agua y al saneamiento a niveles ampliamente comparables con los de los pases desarrollados. Mientras tanto, el 20% ms pobre cuenta con tasas de cobertura de agua y saneamiento ms bajas que las de Viet Nam, donde las tasas de cobertura disminuyen claramente con los ingresos (figura 1.12). Las desigualdades en el acceso al agua y al saneamiento estn estrechamente relacionadas con la amplia desigualdad de oportunidades, comenzando por la oportunidad de sobrevivir. Anteriormente, se destac en este captulo la importante repercusin de las desigualdades de agua y saneamiento en la perpetuacin de las grandes disparidades para la salud que retrasan la convergencia de los niveles de esperanza de vida entre diferentes pases. El mismo panorama se observa en el seno de algunos pases. En los hogares pobres existe una mayor tendencia a ser afectados por enfermedades infecciosas, por lo que la esperanza de vida de los nios de estos hogares es menor. Un estudio realizado en diversos pases muestra que las enfermedades transmisibles son responsables del 56% de las muertes ocurridas entre el 20% de la poblacin ms pobre en comparacin con el 8% de las muertes registradas entre el 20% de la poblacin con mayores recursos. De forma similar, las tasas de mortalidad en nios menores de cinco aos entre el 20% de la poblacin menos beneficiada en la distribucin de la riqueza suelen duplicar las registradas en el 20%51 de los hogares con mayores recursos (en Bolivia y Per, las tasas de mortalidad son entre cuatro y cinco veces ms elevadas). Y las tasas de mortalidad en el 20% de los hogares ms pobres estn disminuyendo a casi menos de la mitad que la tasa promedia de disminucin en muchos pases, problema identificado en el Informe sobre Desarrollo Humano 2005 como una importante amenaza para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Muchos de los factores relacionados con la pobreza se ocultan detrs de las desigualdades en la mortalidad infantil, incluyendo una nutricin insuficiente y el acceso a una atencin mdica asequible. Pero la mayor exposicin al riesgo de contraer enfermedades infecciosas transmitidas por el agua es un importante vnculo causal. En la ciudad Filipina de Ceb, la diarrea es la segunda causa principal de mortalidad infantil, pero la mortalidad es cuatro veces ms alta entre los nios pertenecientes al 20% de la poblacin ms pobre que entre los nios incluidos entre el 20% de la poblacin con mayores recursos. La diarrea representa el 12% de las muertes registradas en la ciudad, pero el 20% de las desigualdades existentes en las tasas de mortalidad entre nios ricos y pobres.52 Las desigualdades en la salud y la mortalidad acentan la necesidad de ir ms all de las cifras totales y considerar los problemas especficos que deben afrontar los hogares ms pobres. Dado el rol fundamental que el agua sucia y el saneamiento insuficiente juegan en la transmisin de enfermedades infecciosas, toda estrategia que se adopte para disminuir las desigualdades de salud tendr que conceder una considerable importancia a la disminucin de las desigualdades de riqueza en esta rea. Del mismo modo que existen slidos motivos para establecer metas relacionadas con el Objetivo de Desarrollo del Milenio que van ms all de los promedios sociales y tienen como objetivo explcito la disminucin de disparidades, tambin existen motivos en el mbito de agua y saneamiento para establecer claros objetivos orientados a lograr la igualdad. Por ejemplo, reducir a la mitad las disFigura 1.13 Pagando el precio de la pobreza: el agua representa una parte importante de los gastos del 20% de los hogares ms pobres
Porcentaje
0 2 4 6 8 10 12
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
Guatemala (2000) Per (2003) Paraguay (200001) Mxico (2002) Suriname (1999) Colombia (2003) Bolivia (2002) Nicaragua (2001) Ecuador (1998) El Salvador (2003) Argentina (199697) Jamaica (2002)
Fuente: Gasparini y Tornarolli 2006.
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
La poblacin pobre de las reas urbanas de los pases en desarrollo no slo paga ms por el agua que los residentes con altos ingresos de la misma ciudad, sino que tambin paga ms que los habitantes de los pases desarrollados
paridades entre el 20% de la poblacin pobre y la poblacin con mayores recursos ayudar a dirigir debidamente las polticas pblicas.
gresos, muchos de los cuales disfrutan de importantes subsidios. No se aplica el mismo principio por debajo de la lnea de pobreza. A veces, los elevados gastos que sufre actualmente la poblacin pobre se consideran errneamente una prueba de voluntad y capacidad de pago. En cierta medida, el hecho de que los hogares pobres gasten grandes cantidades en agua es una prueba de voluntad de pago. Teniendo en cuenta que las alternativas varan desde utilizar agua procedente de fuentes insalubres hasta emplear prolongados perodos de tiempo en la recoleccin de agua, es lgico que los hogares prefieran destinar sus limitados recursos al agua. Sin embargo, no es lo mismo la voluntad de pago que la capacidad de pago (al menos, en lo que se refiere al desarrollo humano). Cuando los gastos derivados del agua representan una parte importante del presupuesto de los hogares que viven por debajo de la lnea de pobreza, los gastos en otras reas (salud, educacin, nutricin y produccin) se ven comprometidos. Es ms, el promedio anual de los pagos oculta la subida del precio durante la estacin seca, lo que provoca situaciones de gran necesidad en el momento en el que los presupuestos de los hogares estn ms sobrecargados. De hecho, los hogares deben sopesar los beneficios que obtienen gastando sus recursos en agua y los que obtienen invirtindolos en otras reas que se deben considerar como derechos sociales mnimos. Si se alivia la carga econmica que supone el gasto en agua
Figura 1.14 El costo de no disponer de servicios pblicos
Relacin entre los precios cobrados por los vendedores de agua en los barrios pobres y los precios de las empresas de servicio pblico Katmand (Nepal) Camin cisterna Dhaka (Bangladesh) Vendedor de agua Manila (Filipinas) Vendedor de agua Barranquilla (Colombia) Transportistas Lima (Per) Transportistas Accra (Ghana) Revendedor Ulaanbaatar (Mongolia) Fuente de agua Nairobi (Kenya) Negocios de agua
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2 1 Fuente: Conan 2003; Solo 2003; ADB 2004; WUP 2003; WSPAF 2005c.
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de los presupuestos de los hogares pobres, en muchos casos aumentaran los ingresos de los hogares, mejoraran las perspectivas de salir de la pobreza y aumentara la capacidad de recuperacin tras una catstrofe. La desigualdad en el abastecimiento de agua no slo est relacionada con el acceso y el gasto, sino tambin con el precio. Uno de los temas recurrentes sobre el abastecimiento de agua entre los pases desarrollados es que el precio es inversamente proporcional a la capacidad econmica. De hecho, algunos de los hogares ms humildes de los barrios urbanos ms pobres pagan por el agua algunos de los precios ms elevados del planeta. Las familias que viven en zonas de bajos ingresos y en los barrios urbanos ms pobres de Yakarta, Lima, Manila y Nairobi suelen pagar entre 5 y 10 veces ms por el agua que los residentes con altos ingresos de las mismas ciudades. En Manila, se estima que 4 millones de personas adquieren el agua que revenden quioscos, vendedores ambulantes o camiones cisterna. El gasto promedio mensual en agua de estas personas es de $10$20. Sin embargo, los hogares conectados directamente a la red de abastecimiento pblico pagan un promedio mensual de tan slo $3$6, pero consumen una cantidad de agua cinco veces superior56 (figura 1.14). Existe una dimensin internacional relacionada con el precio del agua segn la riqueza. La poblacin pobre de las reas urbanas de los pases en desarrollo no slo paga ms por el agua que los residentes con altos ingresos de la misma ciudad, sino que tambin paga ms que los habitantes de los pases desarrollados. Algunas de las personas ms pobres del planeta que viven en asentamientos pobres de crecimiento descontrolado de Accra y Manila pagan ms por el agua que los habitantes de Londres, Nueva York o Roma (figura 1.15). Por qu en muchos pases los precios del agua son inversamente proporcionales a la capacidad econmica? Las razones varan, pero un factor crtico en las reas urbanas es la distancia existente entre los usuarios y el servicio pblico. Los proveedores regulares de agua que abastecen las redes municipales son los que proporcionan el agua ms barata. Los hogares conectados directamente a estas redes pueden acceder a esta agua mediante las canillas de agua instaladas en las casas. Los hogares que carecen de esta conexin han de adquirir el agua del servicio pblico a travs de una red de intermediarios. Los precios se elevan considerablemente a medida que el agua pasa por los intermediarios (camiones cisterna, vendedores y otros transportistas). Disponer de una conexin a la red pblica reducira el precio del agua. Existen dos obstculos importantes para poder hacerlo: los elevados costos de capital y las prohibiciones de conexin para los habitantes de asentamientos irregulares que carecen de derechos de propiedad.
Figura 1.15
Precios del agua: Los pobres pagan ms, los ricos pagan menos
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
Precio del agua (US$ por metro cbico) 0 Nueva York (EE.UU.) Londres (R.U.) Manila (Filipinas) Accra (Ghana) Barranquilla (Colombia)
Fuente: Solo 2003; WUP 2003.
Proveedores informales
Estos obstculos ayudan a explicar las desigualdades en el acceso a la red. En Accra, la capital de Ghana, las tasas de conexin ascienden a un promedio del 90% en las reas de ingresos altos y al 16% en los asentamientos de ingresos bajos.57 Los habitantes de Madina y Adenta, asentamientos pobres de crecimiento descontrolado del sudeste de la ciudad, adquieren el agua de los intermediarios abastecidos por las asociaciones de camiones cisterna, que se turnan para comprar el agua en bloque de la red de abastecimiento pblico. El resultado final es que muchos de los 800.000 habitantes que viven por debajo de la lnea de pobreza en Accra pagan 10 veces ms por el agua que los residentes de las reas de ingresos ms altos. Para hacer la situacin ms injusta si cabe, a menudo se reduce el volumen de agua disponible para los usuarios de los barrios pobres debido al consumo excesivo de las reas de ingresos altos. El agua suministrada a los barrios pobres de ciudades como Accra y Nairobi se reduce durante los perodos de escasez para mantener el abastecimiento de las reas de ingresos altos, donde se suministran ms de 1.000 litros cbicos diarios por habitante. Los residentes del prspero distrito Parklands de Nairobi reciben agua las 24 horas del da. Los residentes del asentamiento urbano de Kibera se ven forzados a esperar un promedio de dos horas al da en las fuentes de agua, que funcionan como mximo durante 45 horas al da. La interaccin de las desventajas en el precio y en la ubicacin del agua ayuda a explicar las grandes diferencias de abastecimiento de agua que dividen a muchas ciudades. La escasez absoluta es rara vez el problema subyacente: la mayora de las ciudades tienen ms agua de la necesaria. El problema es que el agua no se distribuye de forma equitativa:58 Lima produce ms de 300 litros diarios de agua por habitante, pero el 60% de la poblacin recibe slo el 12% del agua. En Guayaquil, Ecuador, miles de millones de litros de agua atraviesan cada da la ciudad por el ro Guayas. Las zonas residenciales de ingresos altos disfrutan de acceso universal al servicio de agua corriente. Mientras tanto, unos 800.000 ha-
Figura 1.16 Las diferencias en agua en los pases: Kenya, Tanzana y Uganda
Uso de agua, 2004 (litros por persona, por da) 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Parklands, Nairobi (Kenya) Tororo (Uganda) Oyster Bay, Dar es Salaam (Tanzana)
Mkuu (Tanzana)
Mukaa (Kenya) Mwisi (Uganda)
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
Figura 1.17
Las diferencias entre zonas urbanas y rurales: las diferencias en el acceso a los servicios de saneamiento siguen siendo importantes
Figura 1.18
Proporcin de la poblacin que tiene acceso al saneamiento (%) 0 10 20 30 40 50 60 70 Chad Guinea Eritrea Somalia Mozambique Repblica Centroafricana Burkina Faso Etiopa Namibia India Bolivia Nger Angola China Mauritania Liberia Cabo Verde Hait Camboya
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Poblacin no indgena
Poblacin indgena
Bolivia 2002
Paraguay 2001
Nicaragua 2001
Belice Micronesia, Estados Federados de Rep. Dem. Popular Lao Benin Togo Yemen 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Zonas rurales
Promedio nacional
Zonas urbanas
bitantes de asentamientos irregulares de ingresos bajos dependen del agua de los vendedores. Alrededor del 40% de la poblacin tiene que arreglrselas con el 3% del agua del suministro pblico. En Chennai, India, el suministro promedio es de 68 litros diarios, pero las reas que dependen de los camiones cisterna slo utilizan 8 litros. En Ahmedabad, el 25% de la poblacin utiliza el 90% del agua. Muchos pases del frica subsahariana enfrentan una crisis nacional en el abastecimiento de agua, pero no todos sufren dicha crisis en la misma medida. Los residentes de Oyster Bay, zona de ingresos altos de Dar es Salam (Tanzana), consumen un promedio de 166 litros de agua al da, mientras que los hogares sin conexin a la red pblica de Moshi consumen un promedio de 19 litros diarios (figura 1.16). Las desigualdades de riqueza no actan de forma aislada. Dentro de las familias, la divisin del trabajo segn gnero implica que las mujeres y las jvenes deben cargar sobre sus hombros con una mayor desventaja que los hombres, ya que son las responsables de
ir en busca del agua, cocinar y cuidar de los nios, los ancianos y los miembros enfermos de la familia. Fuera de los hogares, la desigualdad de los ingresos agrava las desigualdades. Entre estas desigualdades, las ms importantes son las siguientes: Diferencias rurales-urbanas. Una de las diferencias ms pronunciadas en el tema de agua y saneamiento se produce entre las reas rurales y las urbanas. En el conjunto de los pases en desarrollo, la mejora de la cobertura de los servicios de agua es del 92% en las reas urbanas, pero slo del 72% en las reas rurales. La cobertura de los servicios de saneamiento es an ms limitada: la cobertura urbana es dos veces superior a la cobertura rural (figura 1.17). Parte de la brecha existente entre las zonas urbanas y las rurales se debe a las diferencias en los ingresos y la pobreza: la falta de ingresos suele ser ms marcada en las reas rurales. Pero tambin son importantes otros factores. La prestacin de servicios es ms difcil y, a menudo, el costo por habitante es mayor para las dispersas poblaciones rurales que para la poblacin urbana. Los factores polticos tambin influyen, ya que los habitantes de las reas rurales (especialmente las reas marginales) normalmente tienen menos influencia que los de las zonas urbanas. Diferencias entre grupos. La identidad de grupo es un marcador de desventajas en muchos pases. En Amrica Latina, esto se ve reflejado en las diferencias entre la poblacin indgena y no indgena (figura 1.18). En Bolivia, la tasa promedia de acceso al agua corriente es del 49% para los habitantes que utilizan la lengua indgena y del 80% para el resto. Las minoras tnicas de Viet Nam disponen de menos de la cuarta parte de la cobertura de la que disfruta la etnia mayoritaria Kinh.59 En el Asia Meridional, las castas siguen constituyendo una causa importante de desigualdades. En la India, las reglas de castas que determinan
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el acceso al agua han perdido fuerza, pero siguen siendo importantes y, a menudo, adoptan formas sutiles. A las mujeres de la casta inferior Andhra Pradesh se les permite utilizar el agua de los pozos de las aldeas de castas superiores, pero no pueden ir a buscarla ellas mismas, lo que supone tener que llegar a acuerdos que las obligan a soportar largos perodos de espera y depender de la cooperacin de los miembros de castas superiores.60 Diferencias regionales. El aumento de los ingresos promedios permite crear oportunidades para reducir las diferencias regionales mediante transferencias fiscales a las zonas menos desarrolladas. Pero las transferencias son a menudo demasiado limitadas para remediar los efectos de las privaciones locales y las desventajas anteriores. En Mxico, ms del 90% de la poblacin dispone de conexin a una fuente segura de agua, y dos tercios de los hogares disponen de conexin a un sistema de desage cloacal. Pero estos niveles de cobertura caen de forma pronunciada a medida que nos alejamos de las reas urbanas desarrollaFigura 1.19
das y ms prsperas de los estados del norte y observamos las poblaciones ms pequeas, las reas rurales ms remotas y el cinturn de pobreza que forman los estados del sur. Los estados de Oaxaca, Chiapas y Guerrero evidencian el hecho de que la disponibilidad fsica del agua y el acceso a ella son dos conceptos muy diferentes: estos estados muestran los niveles de disponibilidad al agua ms elevados de Mxico gracias a la lluvia y las tasas ms bajas de acceso a agua potable. El acceso es inferior al de los pases en desarrollo con ingresos muy inferiores como Sri Lanka y Tailandia. Las desigualdades regionales en el acceso al agua y a los servicios de saneamiento estn asociadas a las desigualdades en el desarrollo humano. En Per, provincias como Huancavelica y Pasco disponen de tasas de cobertura de agua segura muy inferiores al promedio nacional y de tasas de mortalidad infantil muy superiores al promedio. De nuevo, esta asociacin no es determinante, pero es difcil no llegar a la conclusin de que existe una interaccin (figura 1.19).
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
Diferencias regionales: la menor cobertura de agua que sufren las provincias menos desarrolladas de Per se cobra vidas
Proporcin de la poblacin que no tiene acceso a un agua segura (%)
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Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, establecidos por los lderes mundiales en la Cumbre del Milenio de la ONU celebrada en el ao 2000, pretenden reducir a la mitad el nmero de personas sin acceso a agua segura y a servicios de saneamiento antes del ao 2015 (meta 10). No es la primera vez que la comunidad internacional ha establecido metas ambiciosas. A principios de los 80, los gobiernos fijaron con entusiasmo el objetivo de Agua y Saneamiento para Todos antes de 1990. A comienzos de los 90, la Tercera Dcada del Agua, se volvi a establecer el
mismo objetivo. Los 1.100 millones de personas que no disponen actualmente de acceso a agua limpia y los 2.600 millones que carecen de acceso a servicios de saneamiento testimonian que las conferencias internacionales de gran nivel y sus impresionantes metas no pueden sustituir a las acciones prcticas a la hora de proporcionar agua y sistemas de desage cloacal e inodoros. Tendremos que admitir en el ao 2015 que ha pasado otra dcada de metas sin cumplir? O ser sta la dcada en la que los objetivos internacionales
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
se traducirn finalmente en resultados sobre el terreno? Las respuestas dependern de las polticas nacionales y de la cooperacin internacional. Lo que est claro es que el xito es posible y el fracaso supondr pagar el alto precio de la prdida de vidas humanas y el potencial humano desperdiciado. Al mismo tiempo, el Objetivo de Desarrollo del Milenio debe verse como un piso no como un techo, como un paso hacia el acceso universal. A veces se olvida que, aunque se consiguiera la meta 10, an quedaran 800 millones de personas sin acceso a agua y 1.800 millones sin acceso a servicios de saneamiento en el ao 2015. El crecimiento demogrfico implica que un rezago respecto al Objetivo de Desarrollo del Milenio, el mundo quedar parado en cuanto a cobertura de agua y saneamiento.
rrollo del Milenio es que al menos 1.500 millones de personas ms necesitarn acceso a agua y 1.300 millones necesitarn acceso a servicios de saneamiento antes de 2015. Estas metas no se conseguirn si el mundo contina con su trabajo corriente. Esto implica que se necesitarn varios cientos de miles de nuevas conexiones al da en los pases menos desarrollados del planeta. En algunas regiones, la tasa de nuevas conexiones deber aumentar enormemente para poder cumplir los objetivos (cuadro 1.1). En Asia Meridional, ser necesario proporcionar servicios de saneamiento a 43 millones de personas al ao en lugar de a los 25 millones anuales de la ltima dcada. El frica subsahariana enfrenta un reto igual de desalentador. Entre 1990 y 2004, la regin ha aumentado la tasa de cobertura de agua limpia en un promedio de 10,5 millones de personas al ao. Para cumplir la meta durante la prxima dcada, esta cifra deber ms que duplicarse hasta alcanzar los 23 millones anuales. En el caso del saneamiento, el nmero de personas conectadas cada ao deber multiplicarse por cuatro (de 7 a casi 28 millones). Detrs de estas cifras regionales generales, se encuentran muchos pases que deben enfrentar retos especialmente desalentadores:
Cuadro 1.1
El Objetivo de Desarrollo del Milenio: logros pasados y metas futuras para el agua y el saneamiento
Personas con acceso a una fuente de agua mejorada (en millones)) Promedio anual de personas
1990 frica subsahariana Estados rabes Asia Oriental y el Pacco Asia Meridional Amrica Latina y el Caribe Total mundial 226,6 180,1 1.154,4 840,6 334,3 2.767,7
Acceso necesario para cumplir la meta 2004-15 23,1 6,5 24,3 22,1 6,1 82,4
Personas con acceso a saneamiento mejorado (millones) Promedio anual de personas Acceso obtenido 1990-2004 7,2 4,9 32,0 24,7 8,6 77,5 Acceso necesario para cumplir la meta 2004-15 27,9 6,9 33,6 42,5 8,4 120,4
1990 frica subsahariana Estados rabes Asia Oriental y el Pacco Asia Meridional Amrica Latina y el Caribe Total mundial 148,4 120,6 467,0 242,9 279,6 1.456,9
56
Burkina Faso necesitar proporcionar acceso a servicios de saneamiento a otros 8 millones de personas al ao 2015, casi seis veces la poblacin actual con cobertura. Etiopa deber multiplicar por tres la cobertura de saneamiento, proporcionando acceso a 40 millones ms de personas. Ghana deber multiplicar por 9 la tasa a la que est aumentando la cobertura de agua y saneamiento. Kenya deber aumentar el nmero de personas con acceso a agua en 11,6 millones y con acceso a servicios de saneamiento en 16,5 millones. Estas metas son desalentadoras pero alcanzables. En algunos casos, el progreso se ha acelerado en los ltimos aos, lo que ha infundido algo de optimismo a la causa. Muchos de los pases menos desarrollados del planeta estn demostrando que es posible alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio mediante logros prcticos. Sin embargo, la tasa de progreso necesaria est an muy lejos de la registrada desde 1990. Cules son las perspectivas de que el mundo alcance el Objetivo de Desarrollo del Milenio en agua y saneamiento? En conjunto, la situacin global actual es variada. Gracias al fuerte progreso producido en pases muy poblados como China o la India, el mundo va camino de reducir a la mitad el nmero de personas sin acceso a agua, pero se est quedando atrs en lo que respecta al saneamiento. El problema que encierran estas cifras globales es que enmascaran las grandes diferencias existentes entre regiones y pases. Si se observan las cifras de cada regin por separado, los resultados no son tan positivos (figura 1.20). Segn las tendencias actuales, algunas regiones no lograrn cumplir la meta de agua y saneamiento. El frica subsahariana alcanzar la meta de agua con una generacin de retraso y la meta de saneamiento con ms de dos generaciones de retraso. El Asia Meridional alcanzar la meta de saneamiento con cuatro aos de retraso y los Estados rabes alcanzarn la meta del agua con 27 aos de retraso. Ms all de las cifras regionales, las cifras nacionales revelan mayores motivos de preocupacin. Al estar dirigidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio a todo el mundo, es el desempeo por pas lo que cuenta y el desempeo actual se encuentra muy por debajo del nivel requerido: Agua: 55 pases se han quedado atrs y la meta no ser alcanzada por 234,5 millones de personas con un total de 800 millones de personas an sin acceso a agua. Saneamiento: 74 pases se han quedado atrs, y la meta no ser alcanzada por 430 millones de personas, con 2.100 millones de personas an sin acceso a servicios de saneamiento.
Figura 1.20 Algunas regiones se han quedado atrs en el cumplimiento de la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio en agua y saneamiento
1990 Ao de base 2015 Fecha objetivo
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
Mundo
2016 2022
Asia meridional
Logrado
2019 2018 2014
Logrado
2013 2042
Estados rabes
2019 2040
frica subsahariana
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2000
2010
2020
2030
2040
1990 Agua
2015 Saneamiento
Estas cifras subestiman el alcance total del dficit. Por ejemplo, no tienen en cuenta los problemas relacionados con la calidad y continuidad del abastecimiento que se trataron anteriormente. Tampoco reflejan los problemas que enfrentan los pases que necesitan superar un nivel de abastecimiento bsico. Sin embargo, la proyeccin destaca dos aspectos importantes del reto del Objetivo de Desarrollo del Milenio. En primer lugar, el frica subsahariana, la regin ms pobre del planeta, enfrenta el mayor dficit proyectado al 2015. Como en otras reas del desarrollo humano, el frica subsahariana se est quedando rezagada en el tema del agua y el saneamiento. Para el ao 2015, el frica subsahariana poseer ms de la mitad del dficit de agua mundial y casi la mitad del dficit de saneamiento, mientras que gran parte del dficit restante corresponder al Asia Meridional. El aumento de la brecha entre el frica subsahariana y el resto del mundo alimentar las desigualdades en sanidad, educacin y reduccin de la pobreza. En segundo lugar, se espera que la brecha mundial en agua y saneamiento aumente. El peligro es que los beneficios potenciales del pro-
57
1
Fin de la crisis de agua y saneamiento
Figura 1.21
y Yemen) han visto cmo han empeorado las tasas de cobertura durante la ltima dcada (figura 1.21).
Parte de la poblacin total (%) 100 90 1990 80 70 60 50 40 30 20 10 0 China Mozambique Poblacin urbana
Fuente: ONU 2006b.
2004
2004 1990
Nigeria
Filipinas
Yemen
greso logrado en agua se vern disminuidos por no conseguir avances acordes en saneamiento. De hecho, aumentar el suministro de agua sin proporcionar un sistema adecuado de drenaje y eliminacin de residuos humanos podra agravar los problemas de salud pblica, especialmente en ciudades superpobladas. Supondra un duro revs para el desarrollo humano si el mundo repitiera a principios del siglo XXI los errores cometidos en la segunda mitad del siglo XIX en Europa. Las diferencias entre las zonas urbanas y las rurales seguirn siendo importantes. Las reas rurales seguirn comprendiendo gran parte del dficit global en el ao 2015. Sin embargo, la urbanizacin presionar cada vez ms. Durante esta dcada hasta el 2015, la proporcin de poblacin urbana de los pases en desarrollo aumentar del 42% al 48%, es decir, aumentar en 675 millones. Slo para mantener los niveles de cobertura actuales, las ciudades tendrn que proporcionar servicios para este aumento de poblacin. Gran parte de este crecimiento se producir en los barrios pobres superpoblados o alrededor de ellos, en los cinturones urbanos y en los asentamientos irregulares, ya que la poblacin rural pobre emigrar desesperadamente a las reas urbanas si no dispone de una infraestructura bsica de agua y saneamiento. Las seales de peligro ya son casi visibles. Unos 29 pases (entre ellos China, Indonesia, Mozambique, Nigeria, Filipinas, Uganda
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Los beneficios econmicos ascienden a $38.000 millones, $15.000 millones correspondientes al frica subsahariana (apenas el 2% del PIB), $8.000 millones a Amrica Latina y $5.000 millones a Asia Meridional. Tan slo con la reduccin de la diarrea, aumentara la asistencia escolar en unos 272 millones de das, la mayor parte en el frica subsahariana y Asia Meridional. Alcanzar la meta de agua y saneamiento permitira ahorrar aproximadamente $1.700 millones anuales en los costos asociados al tratamiento de enfermedades infecciosas relacionadas con el agua. En el frica subsahariana se ahorraran alrededor de $2 por habitante (el equivalente a aproximadamente el 12% de los gastos pblicos en sanidad). 62 La reduccin de los gastos permitira liberar recursos para otras prioridades, incluido el VIH/SIDA. Teniendo en cuenta slo el impacto de la reduccin de la diarrea, se obtendran 3.200 millones de das de trabajo para el sector comprendido entre los 15 y los 59 aos de edad. El ahorro de tiempo anual obtenido gracias a un mejor suministro de agua ascendera a 20.000 millones de das de trabajo, en gran parte para las mujeres. En combinacin con el aumento de productividad producido por la mejora de la salud, estos ahorros representan una solucin de gran potencial para aumentar el crecimiento econmico y los ingresos por familia.63 Estas cifras proporcionan slo una imagen muy parcial. Por ejemplo, no reflejan los beneficios para la educacin, la emancipacin de las mujeres, la dignidad humana o el alivio de la angustia y el sufrimiento gracias a la reduccin de las tasas de mortalidad infantil. Pero s destacan el desarrollo humano y econmico que se refuerzan mutuamente y la ne-
cesidad de inversiones en el Objetivo de Desarrollo del Milenio. Las cifras generales para alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio parecen muy elevadas. Pero hay que analizarlas en su contexto. Los $10.000 millones anuales necesarios para que el mundo pueda conseguir el objetivo al ao 2015 representan aproximadamente los gastos militares mundiales para ocho das. En lo que respecta a seguridad humana distinta de las estrechas nociones de seguridad nacional, la conversin de cantidades muy pequeas de gastos militares en inversiones en agua y saneamiento permitira obtener beneficios considerables. Por supuesto, la seguridad nacional es un asunto imperativo para cualquier pas. Sin embargo, si el objetivo es proteger las vidas de sus ciudadanos, es difcil pensar en una inversin pblica capaz de salvar ms vidas. Bajo cualquier criterio razonable, el precio por alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio es un valor en relacin a la inversin de capital. Dicha inversin tiene el potencial de ahorrar ms de 1 milln de vidas durante la siguiente dcada, para finalizar la terrible prdida de potencial educativo y actuar como catalizador del crecimiento econmico. Desde el punto de vista de las perspectivas de desarrollo, la verdadera cuestin no es si el mundo puede afrontar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio. Es si se puede permitir no realizar la inversin (y, sin duda, si podemos permitirnos no superar la meta). Si el mundo lograse el acceso universal a agua y servicios de saneamiento al ao 2015, se evitaran 2 millones de muertes durante la dcada siguiente. Por supuesto, muchas personas argumentarn que esta meta no es realista. Pero el hecho de que muchos de los pases menos desarrollados del planeta hayan mantenido una tasa de avance mucho mayor de la necesaria para lograr la meta sugiere plantearse la obvia pregunta: carece de ambicin la meta del ao 2015?
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desarrollo, la verdadera cuestin no es si el mundo puede afrontar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio. Es si se puede permitir no realizar la inversin
Al comenzar la cuenta atrs de 10 aos hasta el 2015, la comunidad internacional se est acercando rpidamente a una encrucijada. Durante la siguiente dcada disponemos de una oportunidad para hacer por los Objetivos de Desarrollo del Milenio lo que hicieron los grandes movimientos reformistas del siglo XIX por el agua y el saneamiento en Europa y Estados Unidos. Estos movimientos tienen mucho que ensearnos sobre cmo
movilizar a las coaliciones para el cambio: la poltica y no la economa, la tecnologa y las finanzas, an es la clave del avance. Hacer realidad los objetivos del ao 2015 y avanzar con rapidez hacia el abastecimiento universal ayudara a millones de personas a salir de la pobreza, impulsar el crecimiento econmico y generar beneficios para la supervivencia infantil, la educacin y la igualdad de gneros.
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El principio comn de toda accin pblica para solucionar el problema de agua y saneamiento es el reconocimiento de que el agua es un derecho humano bsico
El Objetivo de Desarrollo del Milenio y el ao 2015 son la primera estacin, no el destino final. Esto es cierto en un doble sentido. En primer lugar, el objetivo final en tema del agua y saneamiento es el acceso universal. Con un liderazgo poltico eficaz, la mayora de los pases son capaces de alcanzar la meta y avanzar con rapidez hacia el abastecimiento universal. En segundo lugar, los niveles de abastecimiento necesarios para cumplir los criterios de mejora del acceso se deben considerar como el primer peldao de una escalera, no el final de viaje. Asegurar que todo el mundo disponga de acceso a las tecnologas ms bsicas supondra una enorme diferencia. Habra casi 600.000 muertes infantiles menos en 2015. Eso representara un gran logro. Sin embargo, seguiran muriendo ms de 1 milln de nios al ao de diarrea. Para reducir este nmero, ser necesario un progreso constante para aumentar los niveles de abastecimiento. Al igual que los pases desarrollados, los pases en desarrollo tienen derecho a aspirar a sistemas de abastecimiento que incluyan agua corriente en sus hogares, acceso a redes de saneamiento y una infraestructura de agua y saneamiento que incluya la capacidad de procesar las aguas residuales. Aunque es posible que estos objetivos no se puedan alcanzar de forma inmediata en muchos pases, es importante que las polticas pblicas permitan avanzar de forma progresiva hacia su realizacin. La preocupacin inmediata al comenzar la cuenta atrs de 10 aos antes de la meta al ao 2015 es una amenaza real (y creciente) de que ni siquiera se podr alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio. Para evitarlo, ser necesaria una accin inmediata. A los dficits en materia de agua y saneamiento no se les pueden aplicar soluciones rpidas. Las inversiones y las polticas activas actualmente tardarn varios aos en producir resultados de las proporciones necesarias. El tiempo es un lujo que los gobiernos de los pases en desarrollo y los pases donantes no se pueden permitir. Si no se aplican rpidamente las polticas y las inversiones necesarias, ser demasiado tarde para ponerse al da. En los captulos 2 y 3 se detallan ms profundamente algunas de las polticas especficas necesarias para lograr la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio y otras metas ms amplias relacionados con el agua y el saneamiento. Aqu, la atencin se centra en las polticas bsicas y otros enfoques amplios que se necesitan en cuatro reas y que representan las bases del progreso en el futuro: Derechos humanos. Estrategias nacionales. Asistencia internacional. Un plan global de accin para el agua y el saneamiento.
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difciles cuestiones polticas sobre el precio, la inversin y el suministro de los servicios. Sin embargo, los derechos humanos representan una poderosa demanda moral. Tambin pueden servir como una fuente de poder y movilizacin, creando expectativas y permitiendo a la poblacin pobre ampliar sus derechos a travs de canales polticos y legales, as como a travs de demandas sobre los recursos de las naciones y la comunidad internacional.
ltico que recuerda en intensidad al que rodeaba al tema del VIH/SIDA. Para superar este estigma y el puritanismo poltico que rodea el tema del saneamiento, es necesario un liderazgo poltico de gran envergadura. Quiz un obstculo an mayor para cambiar la situacin sea la interaccin entre el estigma y la exclusin social. En el caso del VIH/SIDA, la naturaleza indiscriminada de la enfermedad y su impacto devastador en la poblacin de pases tanto desarrollados como en desarrollo ha forzado a los lderes polticos y a grupos de gran poder econmico a hacer frente a sus propios prejuicios: la enfermedad no ha hecho distincin entre clases sociales. En el caso del agua y saneamiento, la situacin es bastante diferente. En su inmensa mayora, los costos de esta exclusin recaen en hogares pobres, especialmente en las mujeres. Aunque es cierto que algunos costos recaen en el conjunto de la sociedad, los habitantes de los barrios urbanos pobres y las zonas rurales marginales son los ms afectados. Quienes corren un mayor riesgo de sufrir una muerte prematura por diarrea son los nios de las familias pobres, no los de los altos mandos del ejrcito ni los de los altos cargos del gobierno. Son las nias de hogares humildes las que probablemente tendrn que dejar de ir a la escuela. La crisis de agua y saneamiento es bsicamente una crisis de grupos sociales marginados. Sin embargo, esta crisis es errneamente considerada por la mayora como un problema que ha de ser aislado o tratado de una forma incremental en lugar de una amenaza al conjunto de la sociedad. Dicha perspectiva representa un impedimento tan importante para el progreso como para la economa o la tecnologa. Para cambiarla, ser necesario que los lderes polticos den prioridad a las desigualdades y a la ciudadana compartida al elaborar las estrategias nacionales de desarrollo de una manera que rara vez se evidencia. Tambin ser necesario que se haga or con ms fuerza la voz de la poblacin pobre y de las mujeres entre los responsables de la formulacin de polticas y los suministradores de agua. La escasa prioridad asignada al problema de agua y saneamiento es evidente en muchos niveles. Con escasas y notables excepciones, el agua limpia rara vez ha sido un tema decisivo en elecciones nacionales y es difcil pensar en un nico caso en el que el acceso a inodoros haya sido una preocupacin importante. Las presiones para conseguir una reforma radical han brillado por su ausencia. En los gobiernos, la responsabilidad del abastecimiento de agua suele recaer en cargos inferiores y el saneamiento no suele tener la categora necesaria para disponer de un ministerio propio. Las medidas polticas para paliar la pobreza de las naciones reflejan el abandono generalizado del problema de agua y saneamiento. Este sector
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peso en los gobiernos. Para que se produzca un cambio, es importante sacar este asunto del ostracismo poltico e incluirlo entre los temas de mayor importancia
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Las medidas polticas para paliar la pobreza de las naciones reflejan el abandono generalizado del problema de agua y saneamiento
rara vez aparece destacado en los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DERP), los documentos que exponen los planes nacionales y definen los trminos de cooperacin entre los donantes y los receptores. Tras una revisin de cinco pases, se encontr un nico caso, Uganda, de una integracin realizada con xito. 64 En la mayora de los DERP, al contrario de lo que ocurre con las reformas macroeconmicas, la educacin y la salud, se le da muy poca importancia al problema de agua y saneamiento, ya que slo se les dedica algunos prrafos descriptivos y declaraciones de principios generales sin ninguna referencia a medidas estratgicas de reforma ni a recursos econmicos. La debilidad de los DERP refleja a su vez el escaso inters de los donantes en el tema del agua y saneamiento. Las asignaciones presupuestarias refuerzan esta situacin de abandono. Pocas inversiones pblicas haran ms por mejorar la seguridad humana o crear prosperidad como las inversiones en agua y saneamiento. El agua limpia e inodoros funcionales se encuentran entre las intervenciones sanitarias ms efectivas que pueden llevar a cabo los gobiernos, ya que resultan tan beneficiosas como las vacunaciones. Al igual que las inversiones en educacin y en sanidad, las inversiones pblicas en agua y saneamiento generan beneficios tanto para los individuos como para la sociedad. Tambin
Figura 1.22
Gastos militares, de salud y de agua y saneamiento de los gobiernos (% del PIB) 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Etiopa 2000 Yemen 2003 Pakistn 2003 India 2004 Uganda 2002 Sudfrica 2003 Kenya 2001 Mxico 2003 Zambia 2003-04
Fuente: Etiopa, Kenya y Sudfrica, WSP 2003; Yemen, Yemen 2002; Pakistn, Pakistn 2004; India, Nayyar y Singh 2006; Uganda, Slaymaker y Newborne 2004; Mxico, INEGI 2006a; Zambia, Zambia 2004b.
generan otros bienes pblicos ms amplios, como una mayor igualdad de gnero y de oportunidades. Siempre existen demandas competitivas de las inversiones pblicas, pero los grandes beneficios econmicos y sociales de las inversiones en agua y saneamiento sugieren que deberan ser una prioridad en lugar de una inversin de segunda categora. Los patrones de gastos nacionales muestran todo lo contrario. Es difcil conocer la inversin pblica real en agua y saneamiento debido en parte a la fragmentacin de la financiacin entre distintos ministerios, a la descentralizacin y a que la financiacin en donaciones no suelen incluirse en los presupuestos oficiales. Sin embargo, las inversiones pblicas generales en el sector suelen constituir menos del 0,5% del PIB, e incluso 0,1% en pases como Pakistn y Zambia (figura 1.22). Dentro del sector, el gasto en saneamiento suele ser similar al del agua. La inversin en saneamiento suele constituir un promedio del 12%15% del total del frica subsahariana y Asia. Los gastos generales son escasos no slo en relacin con los ingresos nacionales, sino tambin con otras reas especiales de inversin, como la salud pblica. Y si realizamos la comparacin con los gastos militares, la diferencia aumenta en proporciones considerables. Por ejemplo, la India invierte 8 veces ms de su riqueza nacional en el presupuesto militar que en agua y saneamiento. Pakistn gasta 47 veces ms. En el frica subsahariana, los reducidos ingresos limitan claramente la capacidad de inversin. Al mismo tiempo, Etiopa, uno de los pases menos desarrollados del mundo con una de las tasas de cobertura ms bajas (y la tasa de mortalidad infantil por diarrea ms elevada) an llega a gastar 10 veces ms en inversiones militares que en agua y saneamiento. Sudfrica es uno de los pocos pases que gasta menos en inversiones militares que en agua y saneamiento. Las prioridades en los presupuestos nos hacen plantearnos algunas preguntas sobre el gasto pblico. Todos los pases consideran la seguridad nacional y la defensa como prioridades. Pero a travs del prisma de la seguridad humana, es difcil evitar la conclusin de que el agua y el saneamiento no reciben la suficiente financiacin en relacin con los gastos militares. La diarrea se cobra unas 450.000 vidas cada ao en la India, ms que en ningn otro pas, y 118.000 en Pakistn. Ambos pases presentan unas tasas de mortalidad por diarrea superiores a lo que se esperara segn sus ingresos promedios. Pakistn est 28 puestos por delante en la clasificacin mundial de muertes por diarrea que la del PIB por habitante y la India 14 puestos por delante. Por supuesto influyen muchos factores, pero es seguro un gasto reducido en agua y saneamiento contribuye.
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En los ltimos aos se han observado aumentos esperanzadores en los presupuestos para agua y saneamiento. Muchos gobiernos, que comienzan a reconocer la importancia crucial del progreso en esta rea, han aumentado las inversiones gracias a las estrategias nacionales para alcanzar (o superar) el Objetivo de Desarrollo del Milenio. Uganda ha aumentado las inversiones pblicas en agua y saneamiento rpidamente en proporcin a su INB (del 0,1% en 1997 al 0,4% en 2002, y se espera el 0,7% en 2004) y en trminos absolutos, todo ello gracias a un alto ndice de crecimiento.65 En la India, el gobierno central ha aumentado cuatro veces las inversiones en saneamiento rural desde 2002, mientras que ha doblado las inversiones para el suministro rural de agua. Se ha identificado al gasto pblico como una prioridad para alcanzar un crecimiento con una amplia base un rpido crecimiento humano. Las inversiones en 2005/06 representan un 0,41% del INB, un tercio ms que en 2002/03. La mayor parte de este aumento proviene del presupuesto nacional, con los gastos pblicos limitados por grandes dficits fiscales y, en algunos de los pases ms afectados, cuestionables decisiones presupuestarias. Los presupuestos nacionales representan uno de los componentes clave de muchas estrategias para alcanzar el desarrollo en materia de agua y saneamiento. Si no se dispone de flujos econmicos predecibles y unas metas bien definidas, todo puede degenerar en un intento sin sentido. Uno de los requerimientos de los pases con progreso sostenido es el compromiso poltico respaldado por compromisos presupuestarios reales. El capital poltico es igual de importante que el financiero. Y establecer el agua como un derecho humano se puede considerar una forma de inversin de capital poltico, pero tiene que significar algo ms que la adopcin de un vago principio. Con mucha frecuencia, los gobiernos han adoptado el idioma de los derechos humanos sin adoptar un marco de poltica para su cumplimiento. Hay algunas excepciones. En Sudfrica, el agua represent una vez un smbolo de desigualdad del apartheid. Actualmente se considera un derecho humano bsico. Y ste no es el nico caso. Ms de 90 pases incluyen el derecho al agua en sus constituciones. 66 En gran parte, ste ha sido un asunto de profunda irrelevancia para sus ciudadanos. La provisin constitucional no ha sido respaldada por una estrategia coherente para ampliar el acceso al agua. Pero Sudfrica ha demostrado cmo el derecho humano al agua puede servir como mecanismo de conferir poder y gua poltica. La reforma del agua fundada en derechos ha permitido ampliar el acceso y superar la desigualdad racial y legal heredada del apartheid, en parte gracias a la concesin de derechos (recuadro 1.6). Las historias de xito en
materia de saneamiento son menos frecuentes. Sin embargo, incluso aqu existen importantes ejemplos. Pases tan diversos como Bangladesh, Brasil, Lesotho y Tailandia han superado sus limitaciones tecnolgicas y econmicas y han conseguido progresar gracias a novedosas y atrevidas estrategias nacionales (vase el captulo 3). En muchos pases, los avances de los servicios de agua y saneamiento se han realizado desde abajo. Los proveedores de servicios y los gobiernos municipales y locales han desarrollado estrategias prcticas para intentar resolver las desigualdades respecto al acceso. Las comunidades no han esperado de forma pasiva la asistencia del gobierno. Las organizaciones de mujeres pobres de las reas locales y las asociaciones de los habitantes de los barrios urbanos pobres han movilizado sus propios recursos. En algunos casos, dicha movilizacin ha provocado indiferencia, o incluso hostilidad. En otros, las nuevas asociaciones han nacido de la colaboracin entre el gobierno y el pueblo, ampliando as la iniciativa de la comunidad. Un ejemplo de estos casos es la India. A principios de la dcada de 1990, la Federacin Nacional de Habitantes de Barrios Pobres junto con Mahila Milan, una red de grupos de ahorros y crdito formado por mujeres de los barrios pobres y la Sociedad para la Promocin de Centros de Recursos por rea (SPARC), una organizacin no gubernamental con sede en Mumbai, han promovido nuevos diseos para bloques de inodoros pblicos que permitan reducir la contaminacin por excrementos en los barrios pobres y ofrecer a las mujeres ms privacidad. A finales de la dcada, Pune, una ciudad de ms de 2 millones de habitantes, adopt este modelo y las autoridades locales colaboraron con estas tres organizaciones pioneras para identificar las necesidades y movilizar a las comunidades. Esta movilizacin comunitaria, respaldada por la accin gubernamental, constituye una fuerza poderosa para provocar el cambio. Estos ejemplos demuestran que es posible un progreso rpido. Por muy desalentador que pueda parecer el reto, los gobiernos y el pueblo han demostrado que la pobreza y los bajos ingresos son obstculos que se pueden salvar. El problema es que este progreso ha sido parcial e irregular. Algunas pequeas islas de xito demuestran lo que es posible, pero tambin subrayan las deficiencias que perpetan los enormes dficits en los servicios de agua y saneamiento. Cada pas debe organizar su propia poltica para superar estos dficits. Los pases menos desarrollados con escasa cobertura enfrentan otras limitaciones diferentes a las de los pases de ingresos promedios con mayor cobertura, una infraestructura ms extensa y ms recursos. Sin embargo, es posible identificar un marco indicativo de accin. Este marco se basa en cinco principios bsicos:
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Recuadro 1.6
El acceso al agua fue una de las diferencias raciales ms claras del apartheid en Sudfrica. Desde que se puso fin al apartheid, se ha intentado ampliar el acceso al agua mediante polticas pblicas y un marco legislativo basado en derechos para beneficiar a las comunidades locales y reducir las desigualdades. La tarea no se ha completado an, pero constituye una leccin importante para otros pases. Las encuestas realizadas antes de las elecciones de 1994 que pusieron fin al apartheid, revelaron que el acceso a los servicios bsicos junto con el empleo, constituan las principales expectativas del gobierno entrante. La constitucin de 1996 inclua una Declaracin de derechos que consagraba el derecho a agua y alimento suficientes. Este derecho constitucional tom forma legal mediante la Ley de Servicios de Agua (1997) y la Ley Nacional del Agua (1998). Entre las provisiones ms importantes se incluyen: Definicin clara de metas a mediano plazo para proporcionar entre 50 y 60 litros de agua limpia a todos los hogares junto con un saneamiento adecuado para todos los hogares urbanos y el 75% de los hogares rurales. Tarifas mnimas para garantizar que todos los sudafricanos puedan permitirse servicios de agua suficientes para poder mantener una salud y una higiene adecuadas. El gobierno utiliz su poder legislativo para exigir a todas las autoridades municipales que proporcionaran un mnimo bsico de 25 litros a cada hogar de forma gratuita. La meta es lograr un servicio bsico gratuito de agua para todos no ms tarde de 2008, sin que ningn hogar se encuentre a ms de 200 metros de una fuente de agua. Tarifas escalonadas para proporcionar subsidios transversales de los usuarios de gran volumen para los usuarios de bajo volumen. Transferencias equitativas proporcionales que tengan en cuenta el nmero de personas pobres de cada municipio en una frmula para transferencias fiscales. El nuevo marco de poltica ha logrado importantes avances. Desde 1994, 10 millones ms de personas han recibido acceso a agua segura y la tasa de cobertura ha aumentado del 60% al 86%. Unos 31 millones de personas reciben un servicio bsico gratuito de agua. El conferir poder ha sido un aspecto importante pero menos tangible de la reforma. El Departamento de Asuntos del Agua proporciona un marco legal nacional, pero la responsabilidad de la implementacin se ha transferido a los gobiernos locales. Las leyes responsabilizan a los proveedores municipales y a las autoridades locales electas y concede a los usuarios el derecho a exigir que se cumplan estas obligaciones. Adems, las empresas locales de suministro de agua deben publicar informacin detallada sobre el abastecimiento de agua por distrito, distinguiendo entre usuarios con mayores y menores recursos. A medida que las reformas se han ido desarrollando, han generado un debate poltico sobre su diseo e implementacin. Algunos reclaman que el umbral de 25 litros como suministro bsico gratuito es demasiado bajo. Los suministros en algunas reas han sido errticos, lo que ha forzado a las familias a buscar el agua en lugares muy alejados. Es ms, las polticas de precios del gobierno han provocado cortes de suministro por impago en algunas reas, lo que levanta especulaciones sobre la viabilidad econmica de la reforma. El progreso en materia de saneamiento ha sido menos impresionante que en agua. An quedan 16 millones de personas (un tercio de la poblacin) sin acceso a servicios de saneamiento bsicos. La falta de consenso sobre un nivel bsico aceptable de saneamiento, junto a los problemas de generacin de demanda, han contribuido al fracaso. El caso de Sudfrica evidencia tres ingredientes polticos bsicos para el xito: un plan nacional claro con metas bien definidas, un marco legal nacional fuerte con delegaciones a las autoridades locales y una supervisin constante del desempeo y el progreso.
Fuente: Muller 2006; Sinanovic y otros, 2005.
1. Planificacin nacional. Cada pas debe contar con un plan de agua y saneamiento integrado en las estrategias para la reduccin de la pobreza e incluido en las prioridades presupuestarias y los planes de financiacin a mediano plazo. No existen recomendaciones globales para elaborar una planificacin con xito. Sin embargo, los ingredientes incluyen objetivos claros respaldados por medidas econmicas adecuadas y el desarrollo de estructuras de servicios que ofrezcan
medios a los gobiernos locales, al mismo tiempo que se establece la responsabilidad en las comunidades. El desempeo ha sido variado, pero existen signos de progreso. Mejorar las condiciones de igualdad es crtico para progreso. La mayora de los pases no alcanzarn el Objetivo de Desarrollo del Milenio ni metas ms amplias simplemente ampliando las infraestructuras. Tambin necesitan solucionar la desigualdad en la distribucin del acceso al agua y
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a los servicios de saneamiento, relacionada con factores como la riqueza, la ubicacin o el gnero. Por lo tanto, todos los planes nacionales deben incluir indicadores de referencia para medir el progreso general e indicadores para reducir las desigualdades. Entre estas medidas para incorporar un mayor compromiso de igualdad en las estrategias nacionales se encuentran: Establecer niveles sociales mnimos de abastecimiento. Cada persona tiene el derecho humano a aproximadamente 20 litros de agua al da, independientemente de su riqueza, ubicacin, gnero, raza, etnia o pertenencia a otro grupo. Todos los planes nacionales deben incluir polticas para alcanzar los niveles sociales mnimos y parmetros para medir el progreso. Revisar los parmetros de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para la desigualdad. Los derechos bsicos de los ciudadanos y algunas consideraciones de justicia social hacen imprescindible la igualdad para lograr el abastecimiento bsico de agua. Superar las desigualdades se debe considerar una parte integral de las polticas nacionales del agua. El marco actual del Objetivo de Desarrollo del Milenio se centra en reducir a la mitad la proporcin de la poblacin que carece de acceso al agua y a servicios de saneamiento. Esta meta debe ser complementada por otras metas para reducir a la mitad la brecha existente entre las tasas de cobertura de agua y saneamiento del 20% de poblacin con mayores recursos y el 20% ms pobre antes de 2010, haciendo que los gobiernos documenten sus estrategias para lograr esta meta y los resultados. Fortalecer el tratamiento de la desigualdad en los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza. Todos los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza deben incluir objetivos y estrategias para reducir las diferencias extremas en el suministro de agua y saneamiento, haciendo especial hincapi en las desigualdades de riqueza, ubicacin y gnero. Adoptar una regulacin y normas que apoyen a la poblacin pobre. Los proveedores de agua deben cumplir las metas de igualdad mediante el establecimiento de objetivos para ampliar el acceso a los hogares pobres. Las metas deben incluir claros indicadores para ampliar el abastecimiento a las comunidades rurales y urbanas que carezcan de l, la ampliacin del abastecimiento mediante fuentes de agua a los barrios urbanos pobres y la provisin de agua de forma gratuita o a un bajo costo para los hogares de ingresos bajos. Los contratos firmados entre entidades pblicas y privadas deben incluir metas en estas reas, estarn a disposicin pblica y sern supervisados por un
organismo regulador independiente que penalizar el incumplimiento de lo establecido (vase el captulo 2).
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2. Financiacin del sistema. Los planes nacionales necesitan incluir estimaciones econmicas claras para cumplir sus metas. Toda la financiacin proviene en ltima instancia de presupuestos gubernamentales (una categora que incluye la asistencia) o de usuarios. La proporcin adecuada de ambas fuentes vara. En pases de ingresos bajos con cobertura limitada y un alto nivel de pobreza, un indicador de referencia es un gasto pblico en agua y saneamiento de aproximadamente el 1% del PIB (dependiendo de los ingresos per cpita y de la proporcin de ingresos respecto al PIB), con contribuciones comunitarias y recuperacin de costos por un importe equivalente. Los parmetros de los pases de ingresos promedios son ms variables, aunque la capacidad de recuperacin de los costos aumenta con los ingresos promedios. Debido a que la infraestructura para el saneamiento requiere grandes inversiones iniciales y los ingresos se producen en las monedas locales a muy largo plazo, las estrategias para movilizar recursos en mercados locales de capital pueden contribuir a extender los costos.
3. Expansin del acceso al sector desabastecido. El reto principal e inmediato tanto en el problema de agua como en el de saneamiento es ampliar el acceso y mejorar la calidad de la poblacin desabastecida o con un abastecimiento bajo. En los captulos siguientes se exponen algunas estrategias que han funcionado y han producido resultados prcticos, aunque estas mismas polticas pueden producir resultados distintos en entornos diferentes. Un paquete de medidas de expansin que apoye a la poblacin pobre debe incluir: Tarifas mnimas que proporcionen agua a los hogares pobres de forma gratuita hasta un lmite especificado, tal como se hizo en Sudfrica. Subsidios transversales que transfieran recursos de los hogares con ms ingresos a los hogares con bajos ingresos mediante los precios de los servicios pblicos o transferencias fiscales concertadas, como en Chile o en Colombia. Si se utilizan los subsidios, se deben concertar para garantizar que los usuarios con ms recursos paguen una proporcin mayor del costo de los servicios, actualmente el caso en muchos pases. Medidas de recuperacin de costos equitativas y sostenibles. Los proveedores de servicios deben establecer cargos para cubrir los costos recurrentes y la financiacin pblica debe cubrir los costos de capital para la expansin de la red. Pero la
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Los gobiernos tienen la responsabilidad de garantizar que los proveedores y los mercados eviten abusos monopolistas y ofrezcan servicios fiables, asequibles y seguros de agua y saneamiento para la poblacin pobre
viabilidad econmica es una de las claves para la igualdad. Una regla general es que ningn hogar debe gastar ms del 3% de sus ingresos en agua y saneamiento. Estrategias para sostener la demanda de agua y saneamiento entre los hogares ms pobres. Las estrategias han de tener en cuenta el hecho de que una abrumadora mayora de la poblacin sin acceso al agua viven por debajo de la lnea de pobreza extrema, mientras que el dficit de saneamiento se extiende desde estos niveles de pobreza extrema hasta hogares con ingresos ms elevados con una mayor capacidad econmica.
declarando que el agua es un derecho humano o debatiendo sobre si la responsabilidad es pblica o privada, problemas que se tratarn en los captulos 2 y 3.
4. Ampliar las iniciativas desde abajo. Se suelen exagerar las diferencias entre las estrategias que siguen una lnea descendente desde los niveles superiores a los niveles inferiores y aqullas que, al contrario, ascienden desde la base a los estratos superiores. El progreso depende de que los gobiernos cumplan con sus obligaciones: crear un entorno favorable, movilizar recursos y establecer un marco poltico nacional claro. Pero en agua y saneamiento, como en la mayora de las reas, los gobiernos trabajan mejor cuando establecen asociaciones basadas en la energa, el dinamismo y la innovacin de la comunidad, y tambin cuando escuchan a la gente. Las asociaciones basadas en una participacin real permiten crear el potencial para ampliar el xito local.
5. Regulacin para el desarrollo humano. El suministro de agua y servicios de saneamiento rene a gran variedad de proveedores y se extiende por mercados de gran complejidad. Los gobiernos tienen la responsabilidad de garantizar que los proveedores y los mercados eviten abusos monopolistas y ofrezcan servicios fiables, asequibles y seguros de agua y saneamiento para la poblacin pobre. Uno de los problemas del marco legal actual es que su competencia no incluye a los grandes proveedores regulares. Estas medidas son muy amplias. Supera la obcecada preocupacin sobre la propiedad pblica o privada que ha dominado los debates sobre el agua y el saneamiento. Mientras que estos debates han destacado preocupaciones importantes, tambin han desviado la atencin de los problemas polticos pblicos importantes. En ltima instancia, el agua es un derecho humano y los gobiernos son los responsables de hacer cumplir este derecho. Los organismos pblicos tambin son los principales suministradores y proveedores de financiacin para el abastecimiento de agua en muchos pases. Sin embargo, la financiacin, el abastecimiento y la regulacin del los servicios de agua y saneamiento plantean difciles desafos a la poltica pblica que no se pueden resolver simplemente
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No obstante, el dficit financiero para cumplir con los requerimientos de acceso mnimos del Objetivo de Desarrollo del Milenio an asciende a alrededor de $2.000 millones anuales. El intento de cerrar la brecha mediante la recuperacin de los costos pondra a los servicios de saneamiento y agua precisamente fuera del alcance de las personas que necesitan estos servicios para alcanzar la meta. Estimaciones recientes para los Objetivos de Desarrollo del Milenio indican la existencia de una gran brecha entre los requerimientos financieros y el abastecimiento actual para muchos pases del frica subsahariana (figura 1.23). A menos de una dcada de la fecha lmite, el ao 2015, la eliminacin de esa brecha es una prioridad urgente debido al desfase existente entre la inversin y el aumento de la cobertura. La mayora de los donantes reconocen la importancia crucial del agua y saneamiento para el desarrollo humano. Sin embargo, los flujos de cooperacin internacional cuentan una historia menos esperanzadora. Sin tener en cuenta el gran hito que supuso la asistencia para el desarrollo proporcionada a Irak, el total de cooperacin para el desarrollo para agua ascendi a $3.400 millones en 2004. 69 En trminos reales, los niveles de asistencia alcanzados en la actualidad son inferiores a los de 1997, en notable contraste con los alcanzados en educacin o sanidad, donde los compromisos de cooperacin se duplicaron durante el mismo perodo. La asistencia destinada al agua y el saneamiento tambin ha descendido (como parte de la asistencia para el desarrollo en general) del 8% al 5%. Adems, los flujos de asistencia internacional para el sector se han caracterizado por grandes variaciones, lo que destaca lo imprevisible de la financiacin. En verdad, existen muchas demandas divergentes de asistencia. No obstante, la comunidad de donantes hace tiempo que reconoci la importancia del agua y saneamiento para una gran cantidad de objetivos de desarrollo, por lo que stas son tendencias alarmantes. Los donantes varan ampliamente con respecto a los compromisos en agua y saneamiento. Japn es de lejos el mayor donante bilateral, con una asignacin promedia de $850 millones en 2003-04 (figura 1.24). Esta cifra representa ms de un quinto de toda la asistencia para agua y saneamiento. Los donantes multilaterales representan actualmente alrededor de una tercera parte de los flujos de asistencia, superando el 20% de hace cinco aos, con la Asociacin Internacional de Fomento del Banco Mundial que se encarga de conceder prstamos en condiciones favorables y la Unin Europea a la cabeza. El cambio hacia la asistencia multilateral ha sido importante para la financiacin del Objetivo de Desarrollo del Milenio porque se centra ms en los pases de ingresos bajos y el frica subsahariana que la asistencia bilateral.
Figura 1.23 Las inversiones pblicas en agua y saneamiento son insucientes para cumplir con la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio en muchos pases
US$ (millones al ao) Etiopa 300
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250
Financiacin no conseguida que hace falta para cumplir la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio Inversiones previstas
200
150
100
50
Rwanda Malawi
0
Fuentes: WSPAF, de prxima aparicin.
Detrs de las principales cifras, la proporcin de la asistencia prestada por los pases donantes para agua y saneamiento vara ampliamente. Dentro del G8, por ejemplo, Alemania y Japn invierten ms del 6% del total de la asistencia para el sector, mientras que Italia, el Reino Unido y Estados Unidos invierten el 3% o menos (figura 1.25).. Para superar las limitaciones financieras, es importante la distribucin de los flujos de asistencia. Aqu tambin hay una causa de la que preocuparse. Los flujos de asistencia estn muy concentrados: slo 20 pases representan alrededor de las tres cuartas partes de la asistencia total. Los 10 mayores receptores de asistencia bilateral reciben dos terceras partes del desembolso total. Cuatro de estos pases son pases de ingresos medianos-bajos. El frica subsahariana, la regin que enfrenta la mayor brecha financiera y el mayor dficit de agua y saneamiento, representa slo una quinta parte de la asistencia. Igual que el gasto gubernamental en agua y saneamiento, los flujos de asistencia son desiguales entre las poblaciones urbanas. La financiacin de infraestructuras de agua y saneamiento en gran escala representa alrededor de la mitad de la asistencia al sector, lo que indica un enorme sesgo urbano. Es necesario tener cuidado al evaluar las asignaciones de asistencia actuales. Desde una perspectiva de desarrollo humano, la simple relacin entre asistencia y pases de ingresos bajos puede ser engaosa. Pases de ingresos medianos-bajos como, por ejemplo, Marruecos, Sudfrica y Tnez, son grandes receptores de asistencia destinada a agua y saneamiento. Adems, cada uno de ellos tiene serios problemas y una demanda de asistencia exterior. Lo mismo ocurre con pases de ingresos bajos como, por ejemplo, China, India y Viet Nam, que tienen un rol
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Figura 1.24
Los donantes varan ampliamente con respecto a los compromisos y la nanciacin es impredecible
Asistencia para el agua y el saneamiento, 2003-2004 (millones de US$) 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 Japn Asociacin Internacional de Fomento Estados Unidos Alemania Unin Europea Francia Fondo Africano de Desarrollo Dinamarca Fondo Asitico de Desarrollo Pases Bajos Canad Espaa Reino Unido Otrosa 3 2
a. incluye a Australia, Austria, Blgica, Grecia, Finlandia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Nueva Zelandia, Noruega, Suecia, Suiza y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. Fuente: Iniciativas para el desarrollo 2006.
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destacado en las asignaciones de asistencia bilateral. El aumento de la asistencia para el frica subsahariana no debera depender de las demandas legtimas de otras fuentes. De igual modo, es importante evitar hacer una distincin simplista entre la infraestructura en pequea escala y en gran escala. Existen slidos motivos relacionados con el desarrollo que respaldan la infraestructura de saneamiento y agua en gran escala como parte de una estrategia sectorial general: el desarrollo de instalaciones de tratamiento de aguas residuales y de redes de agua y saneamiento no son lujos. Tampoco es posible que la pequea parte de la asistencia asignada al frica subsahariana se atribuya exclusivamente al sesgo donante. Muchos gobiernos africanos no han logrado convertir el sector en una prioridad o abordar los viejos problemas de la fragmentacin institucional. En muchos pases una interaccin nociva entre gobiernos y donantes conduce a la marginacin del agua y saneamiento. A menudo, los donantes expresan sus preferencias dando prioridad a los gastos en reas con soluciones que cubran todo el sector o planes sectoriales slidos. Estos pases estn subdesarrollados de forma crnica con respecto a agua y saneamiento, lo que crea trabas al compromiso por parte de los donantes. A su vez, la asistencia limitada de los donantes restringe la ca-
pacidad para el desarrollo de soluciones que cubran todo el sector, lo que crea un crculo vicioso de financiacin insuficiente y una planificacin dbil. Para la financiacin mundial del Objetivo de Desarrollo del Milenio, los patrones de asistencia para el desarrollo actuales tienen dos defectos. El ms visible es el gran dficit de asistencia relacionado con las necesidades de financiacin. Como regla general, los flujos de asistencia destinados a agua y saneamiento debern aumentar aproximadamente a entre $3.600 y $4.000 millones anuales para alcanzar la meta, con $2.000 millones adicionales asignados al frica subsahariana. Se trata de una prioridad inmediata. Sin una mayor asistencia, muchos gobiernos perderan la base de ingresos para realizar las inversiones iniciales necesarias que se requieren para alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio. Adems, las reformas polticas y las inversiones en agua y saneamiento tardan bastante tiempo en producir resultados. El segundo problema es que los recursos de asistencia son inevitablemente desiguales entre pases con una gran presencia de donantes, ms concretamente, entre pases con un importante nmero de donantes que dan prioridad al agua y saneamiento. Este resultado es importante y a la vez resulta poco sorprendente. Los pases en los que Japn es un socio importante tienen ms posibilidades de obtener ayuda destinada al agua y saneamiento. El resultado final es que las buenas polticas no estn siempre respaldadas por suficiente asistencia destinada al agua y saneamiento en pases en los que los donantes muestran un compromiso dbil con el sector. Aunque son muchos los factores que determinan las asignaciones, es difcil evitar la conclusin de que en muchos pases existe un desequilibrio entre las necesidades financieras nacionales y los flujos de asistencia. En 2004, Ghana y Tnez recibieron $88 en ayudas por cada persona sin acceso a una fuente de agua mejorada; Burkina Faso y Mozambique recibieron $2 por persona. Sudfrica recibi $11; Chad y Nigeria recibieron entre $3 y $4. Los pesimistas en materia de ayuda ponen en duda el rol de la cooperacin para el desarrollo en el fomento del desarrollo humano. Este pesimismo es infundado. La cooperacin internacional para el desarrollo ha sido fundamental para respaldar el progreso del acceso al agua en pases como, por ejemplo, Ghana, Sudfrica y Uganda, y contina respaldando el progreso hacia el saneamiento para todos en Bangladesh y Lesotho. Para millones de personas en los pases menos desarrollados del mundo la asistencia ha marcado la diferencia. Esto no significa que los donantes y los receptores no puedan hacer ms para aumentar la eficacia de la cooperacin para el desarrollo. Una coordinacin poco slida entre donantes, la preferencia de operar en algunos casos a travs de proyectos en lugar de a travs de programas gubernamentales y la asistencia atada disminuyen el impacto de la
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del Objetivo de Desarrollo del Milenio y, finalmente, el acceso universal al agua y saneamiento
cooperacin para el desarrollo y elevan los costos de las transacciones de los gobiernos de los pases en desarrollo. A la vez, el fracaso de algunos gobiernos para garantizar que los resultados presupuestarios reflejen los compromisos planeados ha hecho que muchos donantes no se muestren decididos a aumentar su asistencia a travs de programas. No obstante, entre un gran grupo de pases la calidad de la asistencia mejora a medida que las polticas nacionales se vuelven ms eficaces. Otro motivo de optimismo es el impulso de las asociaciones de asistencia internacional desarrolladas desde el lanzamiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En la cumbre de Gleneagles de 2005 el G-8 se comprometi a duplicar la asistencia para el 2010, un compromiso que se traduce en $50.000 millones adicionales, siendo la mitad del total reservado al frica subsahariana. Se han desarrollado mecanismos innovadores para concentrar la cooperacin para el desarrollo al principio del perodo a travs de desembolsos prefinanciados que se presupuestan con relacin a los flujos de cooperacin futuros. A la vista de la intensidad capital de las inversiones en agua, la necesidad de concentrar la asistencia al principio del perodo y el amplio marco temporal durante el que se deben implementar los planes de agua y saneamiento, es importante movilizar un aumento anticipado de los desembolsos de asistencia y prefinanciar los desembolsos presupuestados para perodos posteriores. Los pases desarrollados financiaron su revolucin del agua y el saneamiento hace ms de un siglo mediante la creacin de una gran cantidad de nuevos mecanismos de financiacin, incluidas las obligaciones municipales
que esparcieron los costos durante un largo perodo. En el mundo globalizado del siglo XXI, es importante que las nuevas asociaciones de asistencia desarrolladas alrededor de los Objetivos de Desarrollo del Milenio extiendan las mismas oportunidades a los pases menos desarrollados del mundo. El Servicio Financiero Internacional propuesto por el Ministro de Economa y Hacienda del Reino Unido, Gordon Brown, servira de ejemplo (vase la contribucin especial). Adems de la asistencia, muchos pases necesitarn movilizar grandes cantidades de recursos financieros en los mercados de capitales nacionales. En algunos casos, estos mercados estn limitados y los riesgos percibidos asociados a las obligaciones emitidas por los municipios o suministradores del servicio pueden elevar las tasas de inters a niveles prohibitivos. Se trata de un rea en la que las polticas nacionales y la regulacin eficaz de los mercados de capitales son esenciales. Los pases desarrollados y las instituciones financieras multilaterales pueden apoyar los esfuerzos nacionales a travs de medidas destinadas a reducir el riesgo y aminorar los costos de los prstamos como, por ejemplo, los seguros de crdito (vase el captulo 2).
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A una dcada para el ao 2015, es el momento de cumplir con el compromiso de desarrollar un plan de accin mundial para el agua y el saneamiento
al agua y saneamiento. La movilizacin de recursos nacionales, el desarrollo de instituciones receptivas, responsables y eficientes y la implementacin de estrategias para superar las desigualdades constituyen la base del progreso en todos los pases. No obstante, en algunos pases esto no es suficiente. Por eso es tan importante la cooperacin internacional. En general, los esfuerzos de asistencia internacional y la planificacin nacional podran beneficiarse de un plan de accin mundial ms amplio para el agua y el saneamiento. La defensa de este tipo de plan tiene su origen en parte en el estado secundario de agua y saneamiento en la agenda de desarrollo internacional y en parte en las lecciones aprendidas de los esfuerzos internacionales en otras reas como, por ejemplo, VIH/SIDA y educacin. Ms all del agua y saneamiento, es difcil pensar en cualquier otra rea de importancia equiparable para el desarrollo humano que padezca este tipo de asociacin mundial tan limitada. El problema no se debe a la escasez de grandes conferencias o comunicados ambiciosos. Las acciones anteriormente mencionadas han sido una caracterstica estndar de los calendarios de las conferencias internacionales durante ms de tres dcadas, desde la primera conferencia de la Naciones Unidas sobre el agua celebrada en Mar del Plata (Argentina) en 1977. Este evento condujo a la adopcin de un plan de accin que dio origen a la primera Dcada internacional del Saneamiento seguro y el Agua Potable. En la actualidad, esta conferencia sigue siendo un hito en trminos de influencia. No obstante, la imponente meta de agua y saneamiento para todos de 1990 y la siguiente reafirmacin del mismo objetivo inalcanzado en 2000 en otra conferencia de alto nivel revelaron la existencia de una enorme brecha entre establecimiento de metas y la planificacin estratgica para alcanzar dichas metas. Desde mediados de la dcada de 1990, ha habido una proliferacin de conferencias dedicadas al agua. Han surgido dos grandes asociaciones internacionales (el Consejo Mundial del Agua y la Asociacin Mundial del Agua) que han supervisado una impresionante sucesin de reuniones mundiales como, por ejemplo, el encuentro trienal del Foro Mundial del Agua, celebrado en la Ciudad de Mxico en 2006, y sus informes. El agua tambin ocupa un lugar destacado en reuniones ms extensas de la Unin Europea como, por ejemplo, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible. Sin embargo, es difcil evitar la conclusin de que en la actualidad, como en la dcada de 1970, se aprecia una gran brecha entre las declaraciones ministeriales y los comunicados de las conferencias y las estrategias prcticas para conseguir agua y saneamiento para todos. Nada de esto pretende
disminuir el importante rol de las conferencias internacionales en la transmisin de informacin a la opinin pblica y el aumento de la conciencia de los problemas entre los responsables de la formulacin de polticas y la sociedad. Pero si el objetivo final es mejorar el acceso al agua de hombres y mujeres en situacin de pobreza, el rcord es menos impresionante, y la defensa de ms conferencias internacionales sin una agenda clara para conseguir el cambio es limitada. En trminos rotundos, cuando se trata el problema de agua y saneamiento, el mundo padece un exceso de actividad de conferencias y un dficit de accin. Tambin sufre una fragmentacin. Hay no menos de 23 organismos de las Naciones Unidas que se ocupan de agua y el saneamiento. Adems de los problemas de coordinacin y los costos de transaccin de los pases, la diversidad de actores ha incidido negativamente en el desarrollo de fuertes defensores internacionales del agua y saneamiento. La agenda de los pases del G-8 da testimonio del problema. Hace tres aos, durante su cumbre en Evian (Suiza), el G-8 adopt un Plan de Accin sobre el Agua para alcanzar un gran nmero de objetivos, ayudando preferentemente a pases con el compromiso poltico de dar prioridad al agua potable segura y al saneamiento bsico.70 Desde entonces, no ha surgido nada que merezca la descripcin de un plan de accin. Los niveles de asistencia se han estancado y no se ha realizado ningn intento creble para traducir en estrategias mundiales prcticas capaces de proporcionar resultados los compromisos alcanzados en este tipo de conferencias internacionales como, por ejemplo, el Tercer y Cuarto Foro Mundial del Agua celebrados en 2003 y 2006. Si era necesaria una prueba de la escasa importancia del agua y saneamiento en la agenda del G-8, sta se puso de manifiesto en la cumbre de Gleneagles en 2005. No slo no se hizo referencia a lo acordado en Evian, sino que no se mencion el problema en la estrategia del G-8 establecida para el frica subsahariana. A una dcada para el ao 2015, es el momento de cumplir con el compromiso de desarrollar un plan de accin mundial para el agua y el saneamiento. Esto no supone la creacin de procesos con una planificacin jerrquica, burocrtica y compleja. Ms bien, el objetivo sera proporcionar un punto focal institucional para el desarrollo de medidas internacionales destinadas a la movilizacin de recursos, la generacin de capacidades y, sobre todo, el impulso de la accin poltica mediante la asignacin de una posicin central al agua y al saneamiento en la agenda de desarrollo. Para que cualquier marco mundial produzca resultados, debe estar basado en un nivel nacional y debe integrarse en los procesos de planificacin
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nacionales. Tambin se debe arraigar en una autntica asociacin para el desarrollo. En ltima instancia, es responsabilidad de los gobiernos nacionales proporcionar planes nacionales crebles y crear instituciones responsables y transparentes para la implementacin de dichos planes. Sin embargo, el principio bsico que sostienen los Objetivos de Desarrollo del Milenio es que no se frene el avance de los gobiernos comprometidos con el progreso y que no vuelvan a necesitar apoyo internacional ni recursos financieros. El desarrollo de un plan de accin mundial contribuira a convertir este compromiso de palabras a accin. Las iniciativas actuales proporcionan un punto de referencia til. El Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria y, a un nivel menos imponente pero no por ello menos importante, la iniciativa Va Rpida de Educacin para Todos han proporcionado resultados reales.71 Ni el Fondo Mundial ni la iniciativa se componen de grandes estructuras organizativas. El Fondo Mundial tiene un personal reducido, no tiene personal en los pases y acta slo como instrumento de financiacin y de capacidad. Se basa en estrategias gubernamentales y proporciona un slido rol a la sociedad civil. El valor agregado del Fondo Mundial ha sido el de constituir un punto focal para la accin poltica, ya que ha impulsado los recursos para respaldar buenas polticas y generar capacidades. De forma similar, la Iniciativa Acelerada ha ayudado a reducir las brechas financieras y a coordinar la asistencia para educacin en casi una docena de pases.72 Cmo debe ser un plan de accin global para solucionar el problema de agua y saneamiento? Y cmo mejorara un plan de accin global la vida de la poblacin pobre? En trminos operativos, un plan global unificara las donaciones bajo un nico marco multilateral organizado bajo el auspicio de los organismos relevantes de la ONU, la Unin Europea y el Banco Mundial. Se pondra nfasis en el reparto de recursos y ayudas para la generacin de capacidades, as como en la coordinacin y la cohesin en lugar de en la creacin de nuevas burocracias. Un marco global, basado en un nivel nacional e integrado en los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza y los planes de desarrollo nacional, podra proporcionar una plataforma para intentar resolver los problemas polticos, institucionales y econmicos mientras las naciones intentan ampliar las estrategias de agua y saneamiento y acelerar el progreso. Ampliar el marco de accin a un nivel global no significa que no sea necesario comenzar de forma local. Pero la medida se puede incorporar a los Objetivos de Desarrollo del Milenio: que las buenas polticas y los intentos serios de ofrecer servicios en un nivel nacional atraern el apoyo de la
comunidad internacional. Un plan de estas caractersticas puede producir beneficios interrelacionados a los pases cuyos gobiernos se comprometan con las siguientes acciones: Galvanizar los compromisos internacionales y aumentar el perfil del agua y saneamiento. La adopcin de un plan de accin por parte del G-8 y la comunidad de pases donantes destacara la importancia central del progreso en el tema del agua y saneamiento respecto a los Objetivos del Desarrollo del Milenio. Diseado e implementado correctamente, un plan de este tipo podra hacer por el problema de agua y saneamiento lo que ha hecho el Fondo Mundial por el VIH/SIDA: proporcionar un punto central que aumente el perfil del problema de agua y saneamiento. Podra enviar un mensaje rotundo a las naciones de que el sector ser una prioridad de crecimiento, lo que crear incentivas para fortalecer los planes nacionales. En el plano poltico, el plan global podra identificar estrategias generales de mejores prcticas para superar las desigualdades y acelerar el progreso, creando un marco global indicativo como base de evaluacin poltica. Controlar la implementacin y el progreso de estas estrategias sera un punto central del tema de agua y saneamiento en las reuniones del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, as como en el G-8. Supervisar el desempeo. Los pases donantes exigen un alto nivel de responsabilidad y transparencia por parte de los pases receptores. En cambio, a los pases donantes se le aplican estndares mucho menos exigentes. No existen mecanismos para exigir a los pases desarrollados responsabilidad por el incumplimiento de sus compromisos de asistencia ni por la calidad de dicha asistencia. Un plan de accin mundial para solucionar el problema de agua y saneamiento creara un mecanismo de este tipo. Incluira una evaluacin anual del desempeo de los donantes. El ejercicio de evaluacin anual constara de dos partes. Incluira una revisin por parte de los pases receptores del grado en que los pases donantes estn cumpliendo con los compromisos de agua y saneamiento segn las metas y directivas de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos adoptadas en 2005 para mejorar la eficacia de la asistencia mediante un mayor apoyo a los presupuestos, una mayor previsibilidad en los flujos de asistencia y una reduccin de los costos de transaccin mediante una mejor coordinacin y cooperacin. Tambin incluira una evaluacin independiente de los programas de asistencia respecto a las metas establecidas en el Objetivo de Desarrollo del Milenio y en las
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Contribucin especial
Concentracin de la nanciacin al principio del perodo para cumplir con el Objetivo de Desarrollo del Milenio para agua y saneamiento
lo que debemos actuar ahora mismo. sta es la razn por la que se han considerado e implementado una serie de mecanismos de financiacin innovadores con la idea de movilizar sistemas de financiacin para el desarrollo por adelantado. El Servicio Financiero Internacional (IFF) es un ejemplo. El IFF moviliza recursos de mercados de capitales internacionales mediante la emisin de bonos a largo plazo que los pases donantes reembolsarn en un perodo de entre 20 y 30 aos. Por lo tanto, es posible facilitar de forma inmediata un importante nmero de recursos para la inversin en desarrollo, mientras el reembolso se realiza durante un perodo mayor de los presupuestos de los pases desarrollados. Los principios de concentracin de recursos y financiacin al principio del perodo ya se han aplicado a la Facilidad Financiera Internacional para la Inmunizacin que mediante una inversin inmediata de $4.000 millones adicionales en vacunas para enfermedades prevenibles salvar la asombrosa cantidad de 5 millones de vidas durante el perodo comprendido entre la actualidad y el ao 2015 y otros 5 millones a partir de esa fecha. Estos principios tambin pueden ser muy relevantes para el agua. Las tasas de retorno de la inversin inicial en agua y saneamiento seran considerablemente mayores que los costos de los prstamos de los mercados de bonos, incluso teniendo en cuenta los costos de los intereses. De hecho, la OMS ha estimado que el retorno de una inversin de $1 en saneamiento e higiene en pases de ingresos bajos promedia alrededor de $8. Se trata de una buena inversin en cualquier sistema de contabilidad. La movilizacin de recursos de mercados de capitales para la inversin en agua y saneamiento no es una novedad. Los pases industrializados utilizaban las emisiones de bonos y los mercados de capitales para apoyar econmicamente la inversin en infraestructuras de agua y saneamiento a principios del ltimo pasado. Recientemente, pases como Sudfrica ha emitido obligaciones municipales para aumentar rpidamente el gran nmero de recursos para realizar este tipo de inversin. Por supuesto, tenemos que reconocer que las nuevas asociaciones de asistencia que respaldan los Objetivos de Desarrollo del Milenio son un contrato en dos direcciones. Ambas partes tienen obligaciones y responsabilidades. Se juzgar la capacidad de los pases en desarrollo para utilizar los recursos de asistencia de forma eficaz y clara para proporcionar a la poblacin ms pobre agua limpia y saneamiento. Pero estos pases y sus ciudadanos tienen derecho a esperar que las buenas polticas estn respaldadas por un flujo predecible de asistencia acorde con la magnitud del desafo. Los pases desarrollados deben ser juzgados no slo por sus muestras de buena voluntad con respecto a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, sino tambin por su contribucin de recursos necesarios para alcanzarlos. La asistencia para proporcionar agua limpia y saneamiento bsico demostrar que estas promesas son ms que una moda pasajera, son un compromiso de la generacin actual.
Desde Japn a la Unin Europea y a Estados Unidos, las personas del mundo desarrollado disponen de agua limpia y saneamiento por descontado. No obstante, en todo el mundo hay demasiadas personas a las que an se les niega el acceso a estos derechos humanos bsicos. Este Informe documenta intensamente los costos sociales y econmicos de una crisis en agua y saneamiento. El agua y el saneamiento no son slo esenciales para la vida humana, sino que tambin son las bases fundamentales del desarrollo de cualquier pas. sta es la razn por la que uno de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio tiene como meta especfica reducir a la mitad la proporcin de personas sin acceso sostenible a agua potable segura y saneamiento para el ao 2015. La falta de agua limpia y saneamiento afecta de forma desproporcionada a mujeres y nias, que son tradicionalmente las encargadas de ir a buscar el agua para sus familias. El tiempo (a veces horas) que dedican las nias en edad escolar a desplazarse hasta la fuente de agua ms cercana es tiempo perdido en educacin, lo que les priva de la oportunidad de conseguir un trabajo y de mejorar los niveles de salud y vida de sus familias y de ellas mismas. Las escuelas sin acceso a agua limpia o saneamiento son una poderosa prueba de la interconexin del desarrollo humano y los Objetivos de Desarrollo del Milenio: no se pueden crear sistemas educativos eficaces si los nios estn constantemente enfermos y faltan a la escuela. Adems, no es posible proporcionar educacin a las nias si stas permanecen en casa porque sus padres estn preocupados por la ausencia de inodoros separados. Hoy da, el vnculo entre agua limpia, mejora en la salud y aumento de la prosperidad es bien conocido. Disponemos de los conocimientos, la tecnologa y los recursos financieros para hacer que el agua limpia y el saneamiento sean una realidad para todos. Ahora debemos combinar estos recursos con la voluntad poltica para que se hagan efectivos. La infraestructura de un sistema de agua y saneamiento de mbito nacional eficaz (desde caeras de agua hasta estaciones de bombeo para la eliminacin de aguas cloacales) requiere un inversin que supera lo que los pases menos desarrollados pueden comenzar a costear. Adems, requiere grandes inversiones por adelantado, as como costos de mantenimiento a ms largo plazo. Dada la elevada proporcin de personas en pases en desarrollo que no tienen acceso a agua ni saneamiento y que sobreviven con menos de $1 al da, no es posible cubrir estos costos por adelantado mediante tarifas de utilizacin. En el ao 2005, los gobiernos de los pases desarrollados prometieron aumentar el total de la cooperacin para el desarrollo. La Unin Europea se ha comprometido a aumentar la asistencia a un 0,7% de sus ingresos al 2015. El G-8 se ha comprometido a duplicar la asistencia a frica en 2010. Para lleva a cabo esta promesa, el G-8 ha reconocido que uno de los fines de esta asistencia es asegurar que las poblaciones de los pases en desarrollo tengan acceso a agua segura y saneamiento. No obstante, el tradicional aumento de los presupuestos de asistencia de los donantes no ser suficiente para proporcionar recursos adicionales y cumplir con los objetivos de asistencia establecidos. Son necesarios mecanismos de financiacin innovadores para suministrar y adelantar la financiacin necesaria de forma urgente para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (y de forma ms evidente en agua y saneamiento). Se ha afirmado rotundamente que el mundo no puede esperar a que los flujos graduales de financiacin se pongan en funcionamiento antes de abordar la crisis de agua y saneamiento. Esta crisis acaba con la vida de nios y retrasa el desarrollo actual, por
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estrategias nacionales, ayudando as a mejorar la comprensin de los pases donantes y receptores de qu elementos funcionan y cules no. Movilizar recursos adicionales de cooperacin. El plan global de accin proporcionara un punto focal para que las distintas naciones aunaran los recursos externos necesarios para alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio y cerrar as las brechas financieras individuales de cada pas. Con esto en mente, el primer ingrediente clave es la creacin de un compromiso confiable a largo plazo de recursos dependiendo de que los pases adopten e implementen planes de reforma crebles. El cumplimiento de compromisos anteriores por parte de los pases donantes ser una garanta para los pases receptores de que recibirn la asistencia si cumplen con sus compromisos. Debido a que la expansin del acceso al agua y al saneamiento exige importantes inversiones iniciales pero provee retornos a muy largo plazo, el sector suele perder frente a proyectos de inversin ms inmediatos y tangibles por los que los lderes polticos pueden ganar reconocimiento ms fcilmente. Una financiacin segura puede fortalecer a los responsables de las reformas al proporcionarles el impuso que suponen compromisos de asistencia econmicas externa. Una parte bsica del plan sera una agenda concreta para aumentar la asistencia en agua y saneamiento entre $3.400 y $4.000 millones anuales durante la siguiente dcada, con provisiones para concentrar los recursos. El frica subsahariana sera un punto focal del plan global de accin, no slo para movilizar una asistencia adicional de entre $1.500 y $2.000 millones, sino tambin para colocar el agua y saneamiento en el corazn de la estrategia africana adoptada por el G-8 en Gleneagles. El plan global proporcionara un marco para la asistencia basado en el desempeo que establecera claros parmetros de desempeo para los planes de los pases receptores y parmetros de cumplimiento de los compromisos de asistencia para los pases donantes (vase la contribucin especial de Gordon Brown y Ngozi Okonjo-Iweala). Movilizar los recursos nacionales. El plan global de accin ayudara y complementara la movilizacin de los recursos nacionales. Para la mayora de los pases de ingresos promedios y para algunos pases de ingresos bajos, los mercados nacionales de capital representan una fuente potencial de financiacin a largo plazo. Debido a que los beneficios procedentes de las inversiones en agua y saneamiento se realizan en moneda nacional, estos prstamos son importantes para que la inversin se realice en la moneda nacional y no en moneda extranjera, una de las duras
lecciones obtenidas de los fracasados intentos de privatizacin. El problema es que la imagen de riesgo del mercado y la debilidad de los mercados locales de capital pueden aumentar el costo de los prstamos y disminuir el flujo disponible de recursos. La asistencia internacional a travs de instituciones bilaterales y multilaterales podra mitigar estos efectos facilitando garantas de crdito a empresas de servicio pblico o entidades municipales, permitindoles as asegurar una inversin de categora AAA. Esta rea ha experimentado un rpido crecimiento en los ltimos aos (vase el captulo 2). Aunque el plan global de accin no institucionalizara la provisin de crdito, podra ofrecer un marco para coordinar y fomentar asociaciones entre el sector pblico y el privado, desarrollar mejores prcticas y ofrecera asistencia tcnica. Apoyo al desarrollo de capacidades y a la planificacin nacional. Muchos de los pases menos desarrollados tienen graves problemas de planificacin para superar el dficit en agua y saneamiento. La herencia de fragmentacin, dbil desarrollo institucional e inversin insuficiente en la creacin de capacidad tecnolgica representa un impedimento para el progreso. En las iniciativas globales sobre educacin y VIH/SIDA, se han proporcionado ayudas para el desarrollo de capacidades y tecnologa como mecanismo para mejorar los requerimientos de la asistencia para el desarrollo. Con el problema de agua y saneamiento, el marco del plan global ayudara a la planificacin de todo el sector y movilizara los recursos para el desarrollo de capacidades. Al igual que en el caso del VIH/SIDA y la educacin, un programa vertical potente facilitara la difusin de mejores prcticas, la rendicin de cuentas, la medicin del desempeo y la comunicacin con los representantes polticos interesados y la sociedad civil. Tambin ayudara a garantizar que los recursos de cooperacin amplen realmente la financiacin en general en lugar de sustituir los recursos del gobierno. Mejorar la coordinacin y cohesin de los pases donantes. En un nivel nacional, un marco de planificacin global creble proporcionara un instrumento para que los pases donantes alinearan sus programas individuales a una estrategia nacional, ayudando as a los esfuerzos actuales de unificar los procedimientos de los pases donantes e informar de los requerimientos. Establecera un conjunto comn de estndares, reduciendo as los costos de la transaccin asociados a los numerosos requerimientos de los pases donantes y asegurando que los pases donantes no dupliquen los proyectos y los esfuerzos de ayuda en sus principales programas. El marco
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Fin de la crisis de agua y saneamiento
Mientras que la forma precisa de cualquier plan global sera obviamente un tema para el dilogo y el debate, ya no sera una opcin continuar en lo habitual
de planificacin global tambin ayudara a identificar las discrepancias entre la asignacin de la asistencia y los compromisos gubernamentales. Proporcionara un instrumento multilateral para cubrir la brecha financiera de los pases que no reciben una cobertura adecuada de asistencia bilateral, como el Fondo Mundial y la Iniciativa Acelerada. Los recientes avances en el frica subsahariana subrayan el potencial de un acuerdo en agua y saneamiento. Tras reconocer que el dficit en agua y saneamiento supone un impedimento para los avances sanitarios, educativos y econmicos, el Banco Africano de Desarrollo ha establecido un Fondo Especial del Agua para apoyar el progreso hacia el Objetivo de Desarrollo del Milenio y ofrecer un abastecimiento universal antes de 2025. Se ha formulado un plan de accin a mediano plazo indicativo a travs del Consejo Ministerial Africano sobre el Agua y la Nueva Alianza para el Desarrollo de frica para el perodo 200509. A travs de negociaciones independientes con ocho pases donantes, el Banco Africano de Desarrollo ha asegurado donaciones por valor de $50 mi-
llones durante perodos que van desde uno a tres aos, cuando la meta son $615 millones.73 Un marco global respaldado por los principales pases donantes ayudara tanto a reducir los costos de transaccin como a asegurar la financiacin en la proporcin necesaria. Un plan de accin global para agua y saneamiento no es el objetivo final en s. Es un medio para mejorar la eficacia de la cooperacin internacional y de establecer asociaciones de asistencia que puedan poner al planeta en marcha para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio y progresar para conseguir el acceso universal al agua y al saneamiento. A menos de una dcada para alcanzar la fecha final, el ao 2015, un plan de accin global podra proporcionar un marco predecible a largo plazo para ayudar a establecer asociaciones que puedan hacer las veces de catalizadores del progreso humano, lo que extendera los beneficios del agua y saneamiento a otras reas del desarrollo humano. Mientras que la forma precisa de cualquier plan global sera obviamente un tema para el dilogo y el debate, ya no sera una opcin continuar en lo habitual.
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Creemos que es nuestra obligacin afirmar que el agua de costo elevado no sirve a los intereses de la salud pblica. El agua pura en abundancia, a un precio que est al alcance de todos, es uno de los medios ms poderosos para promover la salud de cualquier comunidad
Junta de Salud de Carolina del Norte, 1898
CAPTULO
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El debate sobre los mritos relativos al desempeo de los sectores pblico y privado ha supuesto una desviacin de la incompetente actuacin de los suministradores de agua pblicos y privados para superar el dficit de agua mundial y las desigualdades que lo sustentan
El derecho humano al agua, declara el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, otorga el derecho a todos al agua suficiente, segura, aceptable, fsicamente accesible y asequible para uso personal y domstico.1 Estos cinco atributos constituyen las bases para la seguridad del agua. Adems, representan los parmetros de un derecho humano que se viola amplia y sistemticamente en una gran parte de la humanidad. Para unos 1.100 millones de personas, el agua suficiente, segura, aceptable, accesible y asequible para la vida es una esperanza de futuro, no una realidad del presente.
Proporcionar acceso universal al agua es uno de los grandes desafos del desarrollo que enfrenta la comunidad internacional a comienzos del siglo XXI. El acceso restringido constituye un freno al crecimiento econmico, una fuente de profundas desigualdades basadas en la riqueza y el gnero y una de las principales barreras al rpido avance hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio (vase la contribucin especial del Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan). Pases enteros estn retrasando su avance por la letal interaccin entre la inseguridad del agua y la pobreza. La justificacin moral, tica y legal para cambiar esta situacin est enraizada en el reconocimiento de que el agua limpia es un derecho humano y una condicin que capacita para adquirir otros derechos consagrados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos y en disposiciones internacionales ms amplias. Por qu ha sido tan irregular y lento el progreso hacia el agua para todos? Durante aos el debate sobre esta cuestin ha estado dominado por las opiniones sobre los mritos relativos de los suministros pblico y privado. Durante la dcada de 1990, se favoreca ampliamente la privatizacin como solucin a los fracasos del suministro pblico. Las empresas privadas, segn el razonamiento de entonces, produciran ganancias eficientes, generaran nuevos aportes financieros y contribuiran con una mejor rendicin de cuentas. Aunque las experiencias han sido diversas, el suministro privado no result ser la frmula mgica. En muchos casos, la eficacia y las ventajas financieras y de gobernabilidad que se esperaban del sector privado no lograron materializarse. A la vez, no pueden obviarse los problemas del suministro pblico en muchos pases. Con demasiada frecuencia, los proveedores pblicos combinan ineficacia con falta de responsabilidad y desigualdad, proporcionando agua a bajo costo a los grupos de ingresos altos y servicios de baja calidad, o ninguno, a la poblacin pobre. Desde el punto de vista de los hogares pobres, el debate sobre los mritos relativos al desempeo de los sectores pblico y privado ha supuesto una desviacin de un problema an ms esencial: la incompetente actuacin de los suministradores de agua pblicos y privados para superar el dficit de agua mundial. En ltima instancia, es responsabilidad de los gobiernos nacionales garantizar la concrecin progresiva del derecho al agua a travs de un marco legislativo y regulador que rija la accin de todos los suministradores del servicio, pblicos y privados. Este marco debe abordar dos obstculos, que se identifican en el captulo 1 y que han sido minimizados por el debate en torno a lo pblico y lo privado. El primer obstculo es la desigualdad. Invariablemente existe menos probabilidad de que las viviendas pobres estn conectadas a una red de abastecimiento de agua segura, ya sea porque no tienen los medios o porque estn ubicadas fuera de la red de suministro. Adems, existe una relacin inversa entre precio y capacidad de pago: los millones de personas ms pobres del mundo pagan
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Contribucin especial:
El acceso a agua segura es una necesidad humana fundamental y un derecho humano bsico mundo) se puede abordar por completo a travs de asociaciones que combinen el compromiso nacional y la accin internacional. No debemos permitir que las enormes cifras que utilizamos para hablar de los desafos en materia de agua y saneamiento actuales nos impidan ver con claridad la difcil situacin individual que afronta la gente corriente. El Informe sobre Desarrollo Humano de este ao nos recuerda de una forma impactante y oportuna que la crisis mundial del agua posee un rostro humano: un nio amenazado por ataques de diarrea mortales, una nia que deja de ir a la escuela para ir a buscar agua o una madre a la que le negaron oportunidades de desarrollar su potencial por las exigencias de atender a sus parientes enfermos debido al agua contaminada. Las Naciones Unidas estn profundamente comprometidas con esta lucha. El acceso a agua segura es una necesidad humana fundamental y un derecho humano bsico. El agua y el saneamiento son el centro de nuestro objetivo para conseguir que todas las personas del mundo, no slo unos pocos afortunados, vivan de una forma digna, en paz y prosperidad.
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Agua para el consumo humano
Muchas personas no valoran el hecho de disponer de agua: el agua fluye con tan slo abrir la canilla y en los supermercados es posible elegir entre docenas de marcas de agua embotellada. No obstante, para ms de mil millones de personas de nuestro planeta, el agua limpia est fuera de su alcance. Adems, unos 2.600 millones de personas no tienen acceso a un saneamiento adecuado. Las consecuencias son devastadoras. Casi 2 millones de nios mueren cada ao debido a enfermedades relacionadas con el agua sucia y un saneamiento insuficiente, un nmero mucho mayor que el de personas asesinadas como resultado de un conflicto violento. Mientras tanto, una mala gestin del agua, un exceso de consumo y la contaminacin mundial reducen la cantidad y calidad del agua. Con esto en mente, el Da Mundial del Agua de 2004, fund una Junta Asesora sobre Agua y Saneamiento. La junta se compone de 20 miembros entre expertos tcnicos, personas eminentes, etc. con probada trayectoria en hacer funcionar la maquinaria gubernamental. Estaba presidida con gran destreza por el ex Primer Ministro de Japn, Ryotaro Hashimoto, hasta su inoportuna muerte en julio de 2006. A pesar de la trgica prdida, la junta contina con sus esfuerzos, en estrecha colaboracin con el sistema de las Naciones Unidas, las instituciones regionales e internacionales, los gobiernos nacionales, los medios de comunicacin, el sector privado y la sociedad civil en general para crear conciencia, movilizar recursos y promover la generacin de capacidades. La crisis de agua (como muchos problemas a los que se enfrenta nuestro
algunas veces por el agua los precios ms altos del mundo, en detrimento de su potencial productivo y su bienestar. Si el agua es un derecho humano, tiene que ser un derecho de ciudadana que est protegido para todos, independientemente de la riqueza, del poder adquisitivo, el gnero o de la localizacin geogrfica. El segundo obstculo es el fortalecimiento del poder ciudadano. Los derechos humanos pueden ser un poderoso vehculo para generar el cambio. Sin embargo, deben estar consagrados no slo en los textos regulatorios, sino en la legislacin y en los sistemas reguladores y de gobernabilidad que exigen a los gobiernos y suministradores de agua responsabilidades para con todos los ciudadanos, incluidos los pobres. Con demasiada frecuencia, instituciones con poca o ninguna responsabilidad recurren en su discurso a los derechos humanos para enmascarar una realidad tras la cual se violan los derechos de la poblacin pobre. Acelerar el progreso hacia un suministro universal de agua es posible. Muchos pases han dado pasos agigantados hacia el concepto de agua para todos, tanto en las reas urbanas como en las rurales. Asociaciones comunitarias innovadoras pblicas y privadas han hecho llegar el acceso al agua a algunas de las reas ms deprimidas del mundo. Sin embargo, los avances han sido irregulares. Existe una urgente necesidad de que ms gobier-
nos reconozcan la crisis de la seguridad del agua, y la necesidad paralela de desarrollar estrategias nacionales para acabar con ella. Extender la infraestructura del agua a las personas sin agua suficiente, segura, aceptable, fsicamente accesible y asequible plantea problemas difciles sobre financiacin. El agua puede ser un derecho humano, pero alguien tiene que pagar las inversiones de capital y cubrir los costos de explotacin: los usuarios o los contribuyentes y el gobierno. Es ms, la inversin necesaria es despareja y requiere financiacin por adelantado con plazos de recuperacin de 20 aos o ms. En los pases donde una gran parte de la poblacin no servida vive por debajo de la lnea de pobreza y donde los recursos financieros del gobierno son limitados, se plantean cuestiones que van ms all del dilema del suministro pblico o privado. Lo mismo ocurre con el desarrollo de sistemas reguladores responsables y transparentes que fortalecen el poder de la poblacin pobre y exigen rendir cuentas a los suministradores del servicio. Faltando menos de 10 aos para el plazo de 2015 en el que se deben haber cumplido los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el desafo de acelerar el progreso se hace ms urgente. Una dcada es mucho tiempo en poltica. Pero es poco tiempo para desarrollar y poner en marcha estrategias que
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reduzcan a la mitad el nmero de personas en el mundo que carecen de acceso al agua. El peligro estriba en que el retraso dejar fuera del alcance la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio, echando por tierra el avance en otras reas y perpetuando una forma de privacin que esta retardando el progreso humano en la reduccin de la pobreza extrema, la desigualdad y las amenazas a la salud pblica (vase la contribucin especial del presidente de Brasil Luiz Incio Lula da Silva). En este captulo se examinan algunos de los problemas de gobernabilidad y financiacin que se deben abordar para extender a todos el derecho humano a agua segura. En primer lugar, se formula una pregunta dirigida al centro de la violacin al derecho humano al agua: por qu
los pobres pagan ms? La compresin de dnde consiguen el agua los pobres y en qu estructuras de mercado operan es la clave para responder a esa pregunta y para elaborar polticas pblicas que aborden la desigualdad subyacente. A continuacin, el captulo trata el tema de los suministradores de servicios y el amplio debate sobre la gobernabilidad del agua. Sostenemos que tanto el sector pblico como el privado tienen el rol de cumplir con el derecho al agua, aunque la responsabilidad final recae en el gobierno. La ltima seccin muestra que la experiencia no necesita ser una gua para futuros resultados. Las buenas polticas funcionan, y el progreso veloz es posible no slo en reas urbanas sino tambin en zonas rurales que se estn quedando atrs.
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Agua para el consumo humano
Contribucin especial:
El agua limpia, accesible y asequible es un derecho humano y un fundamento para el desarrollo econmico y social El Informe de Desarrollo Humano de 2006 reproduce de forma convincente los costos del dficit de agua y saneamiento. Dicho dficit debe llegar a su fin con mayor rapidez si queremos cumplir con nuestro compromiso con el Objetivo de Desarrollo del Milenio para 2015. Los gobiernos nacionales tienen que hacer ms. Adems, la comunidad internacional tambin debe hacer mucho ms, por medio de asistencia, transferencia de tecnologa, generacin de capacidades y asociaciones. Me sumo al llamamiento de situar al agua y el saneamiento en el centro del programa de desarrollo mundial, dentro de un plan de accin global para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Dicha medida ayudara a movilizar los recursos y a centrarnos en los desafos que todos debemos afrontar. El acceso a agua limpia y asequible es un derecho humano. Es, adems, uno de los fundamentos del desarrollo econmico y social. Su fortalecimiento no es siempre sencillo: se necesita liderazgo poltico y cuesta dinero. Sin embargo, no invertir en capital poltico y financiero el da de hoy nos acarrear el alto precio que suponen las oportunidades perdidas para el progreso social y el crecimiento econmico del maana.
La adopcin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio represent una victoria para la cooperacin internacional y el triunfo de los valores de la solidaridad humana sobre la doctrina de la indiferencia moral. No obstante, seremos juzgados por los resultados que ofrezcamos, no por las promesas que hicimos. Y, a menos de una dcada del ao 2015, tenemos que hacer frente a una verdad que incomoda: la comunidad mundial est an lejos de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En ninguna parte vemos esto tan convincentemente demostrado como en el acceso al agua limpia y el saneamiento. Ninguno de nosotros debera estar dispuesto a tolerar un mundo en el que 1,8 millones de nios mueren cada ao de diarrea, muchos por necesidad de agua limpia y un bao; un mundo en el que a los nios se les niega la educacin bsica y en el que millones de personas son vctimas de la pobreza y la enfermedad. En Brasil, hemos tratado de abordar el problema de agua y saneamiento como parte de nuestra campaa ms amplia de creacin de una sociedad ms justa, menos dividida y ms humana. Hemos realizado avances. La tasa de cobertura de agua limpia ha ido mejorando en el pas, y una nueva legislacin exigir que las empresas pblicas que suministran el servicio de agua tengan una mayor responsabilidad sobre las personas que abastecen. En saneamiento, el sistema desarrollado en Brasil ha tenido una mayor cobertura, y las inversiones en el sector han aumentado significativamente. No es mi intencin proponer a Brasil como modelo a seguir por otros al hacer estas apreciaciones, ni pretendo demostrar que nuestros problemas estn totalmente resueltos. Somos muy conscientes de que necesitamos hacer ms para extender el acceso al agua y al saneamiento entre la poblacin ms pobre, especialmente en reas rurales. Pero, lo que quiero plantear es que, como presidente, veo el Objetivo de Desarrollo del Milenio en agua y saneamiento como parte integral de las estrategias para reducir la desigualdad, solucionar la pobreza y garantizar una distribucin ms amplia de los beneficios del crecimiento. Es por ello que hemos adoptado los Objetivos de Desarrollo del Milenio como parmetros obligatorios para todas las polticas gubernamentales, incluyendo las de agua y saneamiento.
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En todo el mundo en desarrollo la lucha diaria por el acceso al agua es una constante prdida de activos humanos, financieros y fsicos de los hogares pobres
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Agua para el consumo humano
Por qu existen 1.100 millones de personas a las que se les niega el acceso a agua limpia suficiente para satisfacer sus necesidades bsicas? Y por qu existen tantas personas que se ven forzadas a recurrir a fuentes de agua que ponen en peligro su salud y a veces sus vidas? Las mediciones nacionales de la escasez del agua son un punto de partida intil para responder a estas preguntas. Para los hogares, los indicadores nacionales de disponibilidad per cpita en gran parte no significan nada. En todo el mundo en desarrollo la lucha diaria por el acceso al agua es una constante prdida de los bienes humanos, financieros y fsicos de los hogares pobres, independientemente si en el pas, o localidad, donde viven, escasea el agua. Como se ha mostrado en el captulo 1, la gente de los barrios pobres de Yakarta, Mumbai y Nairobi se enfrentan a la falta de agua limpia, mientras que sus vecinos con ingresos elevados que viven en barrios residenciales tienen suficiente agua, no slo para satisfacer las necesidades de sus hogares sino tambin para mantener verde su csped y llenas sus piscinas. Existen algunos paralelismos obvios entre la inseguridad del agua y la inseguridad alimentaria de los hogares. El hambre contina aquejando a una gran parte de la poblacin del mundo. Sin embargo, rara vez es la ausencia de alimentos en los mercados locales lo que provoca el hambre o el problema ms generalizado de la malnutricin. Algunas de las peores hambrunas en la historia de la humanidad ocurrieron sin que hubiera marcados cambios en la oferta de alimentos. Adems, hoy da existen algunos de los niveles de malnutricin ms elevados del mundo en pases que estn bien provistos de alimentos: una de cada cinco personas en la India autosuficiente en alimentos est desnutrida, por ejemplo (vase Tabla 7 de indicadores). Las personas sufren desnutricin en medio de la abundancia de alimentos por el mismo motivo que sufren sin el acceso al agua limpia cuando hay ms que suficiente para que se distribuya: distribucin desigual y pobreza. 2 El concepto de derechos puede contribuir a dilucidar la evidente paradoja de la escasez en medio de la abundancia. Elaborados por Amartya Sen para explicar la evidente paradoja del hambre en medio de la abundancia, los derechos se pueden entender como el conjunto de paquetes de productos alternativos que se pueden adquirir por medio del uso de diversos canales legales.3 Se refieren no a derechos o reclamos morales en sentido regulatorio, sino a la posibilidad
de las personas de asegurarse un bien o un servicio a travs de la compra (derecho de intercambio) o a travs de un reclamo reconocido legalmente y exigible ante un suministrador (derecho de servicio). La solucin basada en los derechos proporciona una comprensin til de la inseguridad del agua ya que centra la atencin en las estructuras de mercado, las normas institucionales y los patrones de prestacin de servicios que excluyen a la poblacin pobre. Adems, pone de relieve las estructuras de mercado subyacentes que hacen que la poblacin pobre pague mucho ms por el agua que la poblacin con mayores recursos. Las personas acceden al agua a travs del intercambio en forma de pagos (a las redes de abastecimiento, los suministradores informales o las asociaciones del agua), mediante reclamos legales a suministradores y con su propio esfuerzo (por ejemplo, transportando agua desde arroyos y ros, o cavando pozos). El hecho de que los hogares puedan satisfacer sus necesidades bsicas de agua limpia depende en parte de sus propios recursos y en parte de cmo la poltica pblica establezca el acceso a la infraestructura y al agua a travs de las decisiones de inversin, las polticas de precios y la legislacin reguladora de los suministradores.
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menos 20 litros diarios de agua limpia procedentes de una fuente situada a menos de 1 kilmetro de su hogar. La tecnologa define a grandes rasgos si la fuente cumple con los criterios para ser una fuente de agua tratada. Las conexiones internas de una vivienda, las torres de suministro de agua, las bombas y los pozos protegidos son elementos que se definen como fuentes de agua tratada. El agua obtenida de vendedores y camiones de agua y el agua trada desde arroyos o pozos no protegidos es agua no tratada. La distincin entre agua tratada y no tratada es clara y conveniente con el fin de crear informes internacionales. Tambin es una gua sumamente engaosa hacia la realidad del terreno. En el mundo real de los hogares sin agua segura, el simple lmite entre agua tratada y no tratada es ilusorio. Para millones de hogares pobres, los patrones de uso diario de agua combinan el acceso a agua tratada y no tratada. Las mujeres que viven en barrios pobres en la ciudad india de Pune informan que utilizan agua de fuentes de agua pblicas (una fuente tratada) para beber pero que van a un canal para asearse. El estudio realizado en Cebu, Filipinas, puso de manifiesto cinco patrones de uso del agua entre los hogares no conectados a la red de abastecimiento de agua principal (recuadro 2.1). En barrios pobres urbanos y aldeas rurales, los hogares pobres obtienen el agua de un pozo protegido o una torre de suministro de agua una parte del ao, pero despus, durante la poca de sequa, se ven forzados a obtener agua de ros o arroyos. La configuracin del agua utilizada en un da cualquiera depender de factores que van desde el precio a la disponibilidad y a las percepciones de calidad. Aunque el sistema de informacin mundial puede proporcionar una comprensin til, constituye un tipo de artefacto estadstico. Consideremos el caso de Yakarta. Los sistemas de informes mundiales indican que casi un 90% de los residentes de las zonas urbanas de Indonesia tienen acceso a agua tratada. No obstante, las encuestas realizadas a hogares muestran que casi dos de cada tres personas en Yakarta utilizan diversas fuentes de agua, incluidos pozos poco profundos y profundos (tanto protegidos como no protegidos), fuentes de agua (agua tratada) y agua proveniente de vendedores (agua no tratada). Las tres combinaciones citadas con ms frecuencia fueron agua subterrnea y proveniente de vendedores, agua de servicio pblico y subterrnea y agua de servicio pblico y proveniente de vendedores. A qu se debe esta diversidad de demanda? El uso de las fuentes de agua vara de forma temporal y estacional debido a los cambios en la presin y la calidad del agua. La baja presin y la irregularidad en el suministro de la red de abastecimiento implica que los hogares de Yakarta buscan una fuente de respaldo, por lo general, un pozo poco profundo. Sin embargo, en muchas reas urbanas el agua subterr-
Cuadro 2.1
Cebu, Filipinas: patrones de uso del agua en hogares que no estn conectados a la red de abastecimiento de agua principal
Uso principal
Comentarios La mayora de estos usuarios viven en reas aisladas y no disponen de otra opcin
Tipo 1 Vendedores
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Agua para el consumo humano
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Tipo 3 Pozo
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Aproximadamente la mitad utiliza el agua para nes no potables y obtiene agua potable de un vecino conectado al sistema de abastecimiento de agua Un tercio reserva esta agua para beber y utiliza el agua de un pozo pblico para asearse y lavar. Ocasionalmente, algunas personas compran agua a un vecino conectado al sistema de abastecimiento de agua Aproximadamente la mitad utiliza el agua para beber y cocinar y depende de un pozo pblico para otros nes
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Figura 2.1 La mayora de los hogares en Yakarta obtienen agua de diversas fuentes
Proporcin de hogares, 2005 (%) 0 20 40
60
80
100
Fuentes mltiples Venta de agua y agua subterrnea Red de abastecimiento y agua subterrnea/venta de agua
Fuente: Bakker y otros 2006.
nea no se puede utilizar para beber debido a que est salinizada o contaminada. El agua subterrnea se utiliza slo para limpiar o lavar, o con la finalidad de reducir los gastos hdricos a niveles ms asequibles. Los resultados obtenidos de los estudios realizados a un amplio grupo de pases revelan que los patrones de uso del agua son mucho ms complejos y dinmicos que el panorama esttico que presentan los sistemas de informes mundiales. Los patrones de la vida real se adaptan constantemente a fin de tener en cuenta asuntos concernientes a la calidad, la proximidad y la confiabilidad del agua. En Bangalore, India, casi un tercio de los hogares del rea abastecida por la Junta de Suministro de Aguas y Saneamiento de Bangalore utiliza canillas de agua
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Las desigualdades basadas en la riqueza y la localizacin juegan un rol fundamental en la estructuracin de los mercados del agua
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Agua para el consumo humano
pblicas. Un 7% de este grupo no tiene acceso a otra fuente de agua. El resto utiliza agua proveniente de canillas de agua pblicas y agua subterrnea junto con el suministro de agua corriente en el hogar. Ms de la mitad de estos hogares informan que tienen acceso a la red de abastecimiento un promedio de slo tres das a la semana. El suministro diario es aproximadamente de siete horas durante la poca de lluvias y de cuatro horas durante la poca de sequa.4 Adems de los complejos patrones de uso del agua en la mayora de las ciudades de pases en desarrollo, las desigualdades basadas en la riqueza y la localizacin juegan un rol fundamental en la estructuracin de los mercados del agua. Como muestra el captulo 1, existen divisiones profundas entre los pases en lo que se refiere a acceso a fuentes de agua clasificadas como tratadas. El hecho de ser pobre aumenta drsticamente la probabilidad de depender de una fuente de agua no tratada y los riesgos para la salud asociados que estn relacionados con dicha dependencia. Ms de un 70% de las personas sin acceso a agua tratada sobrevive con menos de US$ 2 diarios y aproximadamente la mitad de este grupo sobrevive con menos de US$ 1 al da. En muchos pases, los ingresos constituyen un buen dato para pronosticar el acceso a agua tratada y el tipo de tecnologa utilizada para obtener agua.
Para muchos hogares pobres, el punto de contacto con la red de servicio pblico no es la canilla de agua de una casa particular sino una fuente de agua. Ya que la mayora de los usuarios de las fuentes de agua pertenecen a hogares de ingresos bajos, esta fuente es vital para el abastecimiento de agua a los hogares de zonas urbanas pobres de las ciudades del mundo en desarrollo. Un 30% de los hogares de Nouakachott (Mauritania) y un 49% de los hogares de Bamako (Mali) informan de que obtienen el agua de las fuentes de agua. En Dakar, Senegal, las fuentes de agua abastecen a la mitad de la poblacin sin agua corriente provista por un servicio privado.5 De igual manera, en Ougadougou, se estima que el suministro del servicio cubre un 80% de los hogares, con fuentes de agua que representan los dos tercios del total. En otras regiones surgen patrones similares. Cuando la gente pobre de Asia Meridional tenga acceso al agua corriente, es ms probable que tengan acceso a una fuente de agua o canilla de agua pblica que agua corriente en el hogar. Por ejemplo, en la ciudad india de Bangalore la Junta de Suministro de Aguas y Saneamiento abastece a alrededor del 80% de la poblacin, de los que el 73% tiene canillas de agua privadas. Sin embargo, los hogares ms pobres utilizan las canillas de agua pblicas de forma regular. Para los hogares con mayores recursos este porcentaje es del 3%. 6 En Katmand, Nepal, la red de abastecimiento municipal abastece a los tres cuartos de la poblacin, pero la mitad de la poblacin pobre depende de canillas de agua pblicas.7 Las fuentes de agua se pueden considerar puntos de reventa de agua de un servicio pblico. Estos puntos de reventa se pueden gestionar a travs de juntas vecinales u otras organizaciones locales, o individuos contratados con un suministrador municipal. Pero en casi todos los casos las fuentes de agua son slo la punta del iceberg de la reventa. En muchas ciudades no abastecen a todas las reas y, a menudo, las localizaciones periurbanas, los barrios pobres y los vecindarios remotos quedan marginados. An en las reas abastecidas, los suministros son insuficientes e irregulares y se producen racionamientos durante las pocas de sequa. Los vendedores de agua son un eslabn importante entre los hogares pobres y la red. Algunos vendedores operan desde negocios, revendiendo el agua adquirida a los transportistas, que tienen acceso al agua corriente o fuentes de agua del servicio pblico. En Accra (capital de Ghana) y en Guayaquil (Ecuador), grandes flotas de camiones cisterna parten cada maana hacia asentamientos de bajos recursos donde venden a hogares e intermediarios. Otros vendedores suministran agua desde bicicletas y carros tirados por burros en reas que no tienen conexin a la red de abastecimiento. No es fcil obtener porcentajes exactos, pero para las ciudades del frica subsaha-
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riana, se estima que entre un 10% y un 30% de hogares de bajos recursos compran agua de vecinos y negocios de agua. 8 En suma, los hogares pobres urbanos con limitado o ningn acceso a la red formal obtienen el agua de varias fuentes. Adems de ros y arroyos, estas fuentes incluyen una gran variedad de vendedores como, por ejemplo, camiones de agua, empresas de fuentes de agua privadas, empresas de negocios de agua y agentes de abastecimiento de agua. Mientras el debate sobre el suministro pblico o privado contina, en el mundo real los hogares pobres ya estn operando en mercados de agua privada altamente comercializada, mercados que proveen agua (a menudo de mala calidad) a precios excepcionalmente altos.
actan de eslabn entre los hogares no conectados y el servicio pblico. En algunos casos el agua se compra al servicio pblico y se vende a los hogares. Las empresas de fuentes de agua privada son un ejemplo. En otros casos el agua se compra al servicio pblico y se vende a intermediarios, que a su vez se la venden a los hogares. En Accra, por ejemplo, las empresas de camiones cisterna compran agua del servicio pblico y la venden a una amplia variedad de intermediarios que suministran el agua a los vecindarios de los barrios pobres. Mientras el agua pasa por la cadena de la comercializacin, los precios aumentan gradualmente. El agua suministrada por vendedores y dueos de carros es a menudo entre 10 y 20 veces ms costosa que el agua suministrada por un servicio pblico (cuadro 2.2). En Barranquilla, Colombia, el precio promedio del agua del servicio pblico es de US$ 0,55 por metro cbico y la de los transportistas es de US$ 5,50. Asimismo, en los barrios pobres de Accra y Nairobi la gente que compra agua a los vendedores suele gastar 8 veces ms por litro que los hogares con agua corriente suministrada por los servicios pblicos. Las grandes diferencias de precios se interpretan a veces como una prueba de especulacin, pero esa interpretacin est viciada. En algunos casos, las empresas de camiones cisterna a gran escala o de negocios se encuentran en posicin de generar grandes ganancias. No obstante, las causas subyacentes de la inflacin de los precios del agua entre el servicio pblico y los hogares pobres se pueden remontar a causas estructurales mayores. Los precios de reventa aumentan segn la distancia, ya que los costos de transporte son altos para los barrios pobres informales y las reas periurbanas que se encuentran lejos de los puntos de reventa o ubicados en lugares de difcil
En el mundo real los hogares pobres ya estn operando en mercados de agua privada altamente comercializada, mercados que proveen agua (a menudo de mala calidad) a precios excepcionalmente altos
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Agua para el consumo humano
Figura 2.2
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Empresas de Redes Vendedores Camiones Transportistas cisterna de agua servicio pblico privadas
Nota: Basado en una resea bibliogrca de datos de 47 pases y 93 lugares. Fuente: Kariuki y Schwartz 2005.
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Cuadro 2.2
Suministradores de agua independientes: protagonistas importantes pero costosos en las ciudades latinoamericanas
Hogares abastecidos por suministradores independientes (%) 15-20 30 20-25 >32 26-30 Precio promedio (US$/metro cbico) Suministradores independientes 1,25-2,50 0,30-0,40 5,50-6,40 2,70-4,50 2,4 Servicio pblico 0,54 0,40 0,55 0,42 0,28 Tipo de suministrador Red Red pequea Transportistas Transportistas Transportistas
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Agua para el consumo humano
acceso. Tambin aumentan segn el nmero de traspasos entre intermediarios, ya que cada agente agrega su margen de ganancia. Los usuarios de las fuentes de agua no son inmunes a la espiral de precios. Mientras que las fuentes de agua son utilizadas por un gran nmero de hogares pobres que son los que menos posibilidades tienen para pagar, los precios por lo general son un mltiplo de aquellos que se cobran por el agua corriente que se suministra a los hogares. En Dakar (Senegal), un estudio descubri que los usuarios de una fuente de agua estaban pagando 3,5 veces la tasa social aplicada a familias de bajos recursos conectadas a la red.11 Esto no es inusual. Las pruebas recopiladas en otros pases, entre ellos Benin, Kenya, Mali y Uganda, muestran que la gente que compra agua en las fuentes normalmente se encuentra con los mismos precios que los pagados por consumidores de grandes volmenes. Estos precios son dos veces superiores a los del uso del agua bsico domstico en Benin, tres veces superiores a los de Mali y cinco veces superiores a los de Cte dIvoire y Mauritania.12 La preocupacin de que el agua se transforme en una mercanca ha sido una poderosa reaccin a la privatizacin y, en sentido ms general, a la comercializacin de las redes de abastecimiento. A cierta escala, la preocupacin se justifica. Como fuente de vida, el agua no se debera tratar como una mercanca. Tampoco se debera comercializar en mercados gobernados por los mismos principios que, por ejemplo, los mercados de vehculos de lujo o juguetes. Sin embargo, el duro hecho es que sigue siendo cierto que millones de las personas ms pobres y ms vulnerables del mundo ya estn actuando en mercados que tratan el agua como una mercanca y que sitan los precios en su contra.
igualdad y eficiencia. Estn destinadas a suministrar agua asequible a los hogares y a generar suficientes ingresos como para cubrir parte o todos los costos del suministro. El problema en muchos casos es que los sistemas de tarifas diseados para mejorar la igualdad causan un efecto contrario. Existen importantes variaciones en cada pas con respecto al diseo de las tarifas (figura 2.3). En algunos casos (por ejemplo, Dhaka, Bangladesh), se aplica una tarifa fija a todos los usuarios, sin importar el volumen de agua utilizados. Dichos sistemas, que no ofrecen incentivo para la conservacin del agua, se aplican normalmente donde los servicios pblicos tienen poca capacidad de controlar el uso a travs de medidores de agua. Ms comn es el sistema de tarifa por bloque en el que los precios aumentan de forma progresiva segn unos niveles a medida que aumenta el volumen de agua utilizado. Tanto la cantidad de niveles como el grado de los aumentos de los precios en las tarifas por bloque pueden variar. El aumento de tarifas por bloque intenta lograr un nivel de objetivos de poltica pblica. Un sistema de tarifas por bloque con una tarifa inicial baja o nula puede mejorar la accesibilidad econmica. Por ejemplo, Durban (Sudfrica) suministra 25 litros de agua diarios sin cargo13 (tarifa mnima o social) con un marcado incremento por encima de este nivel. Se trata de una parte relevante del marco legislativo para actuar en relacin con el derecho al agua comentado en el captulo 1. Los niveles progresivos ms altos estn destinados a permitir a los servicios pblicos mejorar la eficiencia, eliminando incentivos por el uso extralimitado y a movilizar los ingresos para cubrir los costos. Las tarifas por bloque generan de este modo el potencial necesario para alinear los ingresos con los costos de suministro del servicio y crear de este modo un modelo de financiacin sostenible mientras que se suministra agua para cubrir las necesidades bsicas a un costo inferior que el de operacin y mantenimiento. Muchos pases aplican una tarifa reducida para un volumen de agua inicial; sin embargo, pocos pases siguen la poltica de agua sin cargo de Sudfrica.
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El valor de la tarifa bsica y de los incrementos entre bloques vara en cada pas. Los aumentos son especialmente altos en pases como Burkina Faso y Senegal, mientras que en Bangalore (India), los aumentos de precio son limitados hasta un nivel elevado de uso. En las condiciones adecuadas, subir las tarifas por bloque puede mejorar el acceso al agua y la igualdad. Sin embargo, los resultados dependen de una serie de factores. En varios servicios pblicos las tarifas se establecen muy por debajo de los niveles necesarios para satisfacer los costos totales de operacin y mantenimiento. En efecto, as se ofrece un subsidio a todos los hogares con conexiones de canillas de agua particulares. Al otro lado del balance, el dficit entre ingreso y costo se reflejar en traspasos gubernamentales, deuda creciente, gastos de mantenimiento reducidos o una combinacin de los tres. El hecho de que los subsidios de servicio sean progresivos depender del perfil de los hogares conectados a los servicios pblicos: cuanto ms baja sea la proporcin de hogares pobres conectados, menos progresivo ser el subsidio. El hecho de proporcionar un nivel social subsidiado constituye una estrategia efectiva para llegar a los hogares de bajos recursos slo si estn conectados. Adems, los subsidios transversales entre hogares de alto consumo (e ingresos altos) y hogares de bajo consumo (bajos recursos) slo sern efectivos si un nmero suficiente de clientes utiliza los bloques ms altos. Un peligro evidente es que los precios excesivamente altos obligarn a los usuarios a utilizar fuentes alternativas de abastecimiento. Las tarifas por bloque pueden generar desventajas estructurales para la poblacin pobre. Esto se debe a que las empresas privadas e intermediarios que abastecen a los hogares sin conexiones privadas suelen comprar el agua en bloque en los niveles de precios ms altos. Las empresas de fuentes de agua, los vendedores de agua y los transportistas, por tanto, revenden el agua con el costo ms elevado que vende los servicios pblicos. Asimismo, cuando se agrupan hogares pobres para compartir una conexin con medidor, un acuerdo habitual en muchos pases, su nivel de consumo total los lleva a los niveles de precios ms altos. Si los mercados de agua informales son tan perjudiciales para la poblacin pobre, por qu no cambiar la demanda de intermediarios por una demanda de suministradores formales de red? Las tarifas de conexin son una parte de la explicacin. Las tarifas varan en gran medida, pero el promedio es de alrededor de US$ 41 en Asia Meridional y de US$ 128 en Amrica Latina. En pases del frica subsahariana como Benin, Kenya y Uganda, las tarifas de conexin superan los US$ 100.14 Adems, las tarifas generalmente aumentan con la distancia de la red. Para los hogares pobres sin acceso a los mercados de
Figura 2.3
El precio del agua de las empresas de servicio pblico aumenta con el volumen
Incrementos escalonados en las tarifas por bloque del agua, 2001-05 (US$) 1,30 Dakar 1,20 1,10 1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0 Dhaka Bangalore
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Durban
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Nairobi
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crdito, los costos en esta escala representan una barrera impenetrable. El costo promedio de conexin para los hogares en el 20% de poblacin ms pobre vara desde la suma de los ingresos de tres meses en Manila a la de seis meses en Kenya y a la de ms de un ao en Uganda. A menudo hay que agregar barreras legales a las financieras. Muchos servicios pblicos, con el fin de asegurarse los ingresos en sus inversiones para expandir la red, suministrarn agua slo a hogares con ttulos de propiedad formales. Sin embargo ms de mil millones de personas viven en reas urbanas y periurbanas no autorizadas formalmente en los pases en desarrollo. Con el crecimiento de la poblacin de entre un 80% y un 90% que se estima en las reas urbanas de pases en desarrollo, sta es una limitacin que con el tiempo empeorar. Abidjan, Cte dIvoire, la ciudad ms prspera del frica Occidental, tiene ms de 80 asentamientos residenciales irregulares. Un cuarto estimado de la poblacin de Ouagadougou, reside en asentamientos informales,
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El agua es un sector en el que la poblacin pobre y no tan pobre tiene un inters en comn en la inversin para expandir la red y mejorar la eficiencia y garantizar
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Agua para el consumo humano
un suministro normal
lo que los hace inelegibles para recibir servicios bsicos de agua.15 Mientras la urbanizacin desplaza a ms gente del campo hacia asentamientos informales, la falta de reconocimiento de los derechos de residencia se podra transformar en una barrera cada vez ms importante para alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio en agua. En efecto, este problema est involucrado en los decrecientes porcentajes de cobertura urbana de algunas ciudades (vase el captulo 1). Ms all de las barreras inmediatas hay restricciones ms elementales. En comparacin con los pases desarrollados, en muchos pases en desarrollo la red de abastecimiento formal tiene un alcance limitado. Las redes de abastecimiento de agua y de desages cloacales no se crearon para llegar a las partes ms pobres de las ciudades ni para proporcionar un acceso universal (recuadro 2.1). Ms bien fueron diseadas para satisfacer los intereses de las elites. Los esfuerzos por romper con el modelo de enclave heredado del perodo colonial han tenido distintos niveles de xito. Sin embargo, algunos problemas son recurrentes. Muchos servicios pblicos estn atrapados en un ciclo de financiacin, mantenimiento y expansin insuficientes. No hay dinero para financiar la expansin en los hogares no abastecidos a la escala requerida debido a unos ingresos de tarifas muy por debajo del nivel necesario para mantener la red. Adems, muchos pases en desarro-
llo se enfrentan a un tipo de dilema grave al que ya se enfrentaron los pases desarrollados hace ms de un siglo: cmo ampliar el acceso a los hogares pobres sin imponer tarifas a niveles prohibitivos. A diferencia de los pases desarrollados durante la fase crucial de su desarrollo, la mayora de los pases en desarrollo carecen de recursos financieros para resolver el dilema mediante la financiacin pblica, an con la voluntad poltica para hacerlo. Aunque esta seccin se ha centrado en los problemas especficos que afrontan los hogares pobres, no son el nico sector afectado. En muchos pases en desarrollo los hogares conectados a servicios pblicos pueden tener acceso al agua de bajo precio nominal, pero afrontan serios problemas con la regularidad del suministro. Los perodos de escasez han llevado a un creciente nmero de hogares de ingresos promedios a mercados de agua informales y al autoabastecimiento. Quizs ms que en cualquier otra rea, el agua es un sector en el que la poblacin pobre y no tan pobre tiene un inters en comn en la inversin para expandir la red y mejorar la eficiencia y garantizar un suministro normal.
Recuadro 2.1 El peso de la historia: muchas redes no fueron diseadas para llegar a la poblacin pobre El legado histrico no determina el estado de la infraestructura de agua y saneamiento del presente en los pases en desarrollo, pero pesa considerablemente. En Europa y Norteamrica, el objetivo poltico fue lograr el rpido progreso hacia el acceso universal. Este objetivo impuls la financiacin y la tecnologa, pero no es as a la mayor parte del mundo en desarrollo. Tomemos como ejemplo a Lagos, Nigeria. A comienzos del siglo XX, el comercio europeo y la elite poltica de la ciudad inverta en una infraestructura urbana de agua y saneamiento. Pero esta inversin se concentraba en los enclaves prsperos. Los primeros esfuerzos para extender la infraestructura hacia los distritos ms pobres fueron rpidamente abandonados ante el aumento de los costos a favor de una estrategia de segregacin. Patrones similares de inclusin y exclusin caracterizaron a ciudades desde Puebla hasta Yakarta y Argel. Este modelo de desarrollo no logr el acceso universal a los bienes pblicos; por el contrario, gener segregacin y refugios con seguridad de agua para la elite. La financiacin sigui un modelo similar. En Amrica Latina las elites financiaban las inversiones en agua y saneamiento por medio de los impuestos, con tarifas fijadas por debajo de los costos de explotacin. Como lo describe un autor, fue un sistema con dficits estructurales, que funcionaba ad hoc, con intervenciones irregulares y de emergencia, con prstamos y subsidios de entidades de prstamos nacionales, estatales o internacionales. Desde el comienzo, el alto costo de las obras de ingeniera urbana requiri de altos niveles de financiacin (generalmente externo), mientras que las fuerzas polticas y econmicas demandaban precios bajos en el agua.
Fuentes: Gandy 2006; Bakker y otros 2006; Swyngedouw 2006: Chikhr Sadi 2001.
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les de escasez. Al norte de Kenya, la regin de Sahel o las reas propensas a sequas de Gujarat en la India, los pozos quedan secos durante largos perodos. En reas semiridas del norte de Nigeria, los perodos de bsqueda de agua aumentan entre cuatro y siete horas en la poca de sequa. La falta de tiempo es una consecuencia de la escasez estacional. (Recuadro 2.2). Comunidades y suministradores. En la mayora de las reas rurales las comunidades proporcionan, mantienen y expanden los sistemas de agua. Particularmente en reas ridas o semiridas, esto requiere altos niveles de movilizacin por parte de la comunidad. Las entidades gubernamentales locales, y no grandes suministradores municipales, son con frecuencia los guardianes de las perforaciones y las bombas de mano. La responsabilidad de estas entidades y la fuerza de las asociaciones de usuarios de agua de las comunidades, influyen en la cobertura. Poltica y pobreza. Ms all de la financiacin y las cuestiones tcnicas, las comunidades rurales cargan con un peso doble, el de la alta pobreza y
el de la baja influencia poltica. Las poblaciones rurales muy dispersas, especialmente en reas marginales, tienen poca influencia sobre las elecciones institucionales que influyen en las decisiones y establecen las prioridades para la distribucin de recursos. La mayora de los hogares rurales pobres obtienen al agua de diversas fuentes. Entre ellas destacan significativamente las fuentes no tratadas (lagos, arroyos y ros). Los pozos protegidos de las aldeas son las fuentes de agua tratadas ms comunes. Los esfuerzos para extender la cobertura se han concentrado en perforaciones y bombas. Ms que de las reas urbanas, el xito depende de la voluntad y capacidad de las comunidades para contribuir al trabajo y los recursos financieros para el mantenimiento, y de la receptividad de los suministradores a las demandas de una tecnologa adecuada. Como en las reas urbanas, los datos sobre tecnologas mejoradas pueden exagerar la cobertura real por un margen considerable. El mantenimiento inapropiado de la infraestructura, la formacin insuficiente para realizar las obras de
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Agua para el consumo humano
Recuadro 2.2 Agua, gnero y falta de tiempo Una de las grandes recompensas de la mejora en el acceso al agua est en el ahorro de tiempo que las mujeres y nias pasan buscando agua y en la expansin de sus opciones. La bsqueda de agua es parte de una divisin del trabajo segn el gnero que fomenta la desigualdad dentro de los hogares, contribuye a la falta de tiempo y retrasa las posibilidades de desarrollo humano a un gran sector de la poblacin del mundo. Las normas sociales y culturales influyen en la divisin del trabajo en el hogar. En los pases en desarrollo atender a los hijos, cuidar a enfermos y ancianos, preparar la comida y buscar el agua y la lea son tareas dominadas por las mujeres. Las normas en este caso se traducen en horas de trabajo desiguales para hombres y mujeres: estudios realizados con respecto al tiempo en Benin, Madagascar, Mauricio y Sudfrica sealan diferencias semanales que van de 5 a 7 horas. La bsqueda de agua es parte de la desigualdad de gnero. En la zona rural de Benin, las nias de entre 6 y 14 aos pasan una hora en promedio al da buscando agua, en comparacin con los 25 minutos de sus hermanos varones. En Malawi, la cantidad de tiempo asignada para buscar agua vara significativamente debido a factores estacionales, pero las mujeres pasan sistemticamente entre cuatro y cinco veces ms tiempo que los hombres en esta tarea. Por qu esto es importante para el desarrollo humano? El tiempo en un bien importante para el desarrollo de las capacidades. Las demandas excesivas de tiempo para el trabajo esencial llevan al agotamiento, reducen el tiempo disponible para el descanso y la atencin de los hijos, y limitan las opciones; es decir, reducen las libertades fundamentales de las que disfrutan las mujeres. Tambin plantean dilemas de opciones desfavorables. Una mujer debe atender a un nio enfermo o pasar dos horas buscando agua? Las nias se deben quedar en casa sin ir a la escuela para buscar el agua y que as las madres puedan cultivar alimentos o generar ingresos? O se las debe enviar a la escuela para que adquieran las habilidades y los conocimientos necesarios para escapar de la pobreza? La falta de tiempo tambin contribuye a la falta de ingresos. Reduce el tiempo disponible para participar en la generacin de ingresos, limita las posibilidades de las mujeres para aprovechar las oportunidades de mercado e impide la habilidad de expandir sus capacidades y habilidades, lo que reduce el futuro desempeo econmico.
Las mujeres enfrentan una carga de tiempo ms pesada buscando agua, especialmente en las reas rurales (minutos por da)
Benin, 1998 Mujeres Urbana Rural Nacional 16 62 45 Hombres 6 16 12 Ghana, 1998/99 Mujeres 33 44 41 Hombres 31 34 33 Guinea, 2002/03 Mujeres 10 28 23 Hombres 3 6 5 Madagascar, 2001 Mujeres 16 32 27 Hombres 10 8 9
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El fcil acceso al agua segura reduce la demanda de tiempo de las mujeres y crea oportunidades de generacin de ingresos
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Agua para el consumo humano
reparacin y los recursos financieros inadecuados para operacin han debilitado los sistemas rurales de suministro de agua en muchos pases. Un estudio realizado en Etiopa, por tomar slo un ejemplo, revel que el 29% de las bombas de mano y el 33% de las perforaciones mecanizadas en reas rurales no funcionaban por problemas de mantenimiento.16 En Rwanda se estima que un tercio de la infraestructura rural del agua necesita una rehabilitacin urgente. Ms all de los factores mecnicos, la mayor fuente de averas en las reas rurales ha sido el hecho de no involucrar a las comunidades rurales, especialmente a las mujeres, en la seleccin, el emplazamiento y la gestin de tecnologas mejoradas. Si el agua segura es a menudo escasa en las reas rurales, el agua segura sin cargo es incluso un producto poco comn. El uso de puntos de venta de agua de aldeas y los comits de agua requieren contribuciones para realizar el trabajo (cavar pozos) y dinero en efectivo para cubrir el mantenimiento y los costos de capital de los materiales para bombas y pozos. En un ciclo habitual, la comisin de recursos hdricos de una aldea recauda fondos a fin de construir un pozo de sondeo y comprar una bomba manual. Los derechos para obtener agua requieren el pago de una cuota de socio inicial para cubrir los costos de operaciones y mantenimiento.
Los costos humanos y econmicos de una cobertura inadecuada en las reas rurales son altos y reflejan la importancia del agua para el desarrollo humano. Entre los beneficios para la salud derivados de una cobertura mejorada se incluyen la reduccin de la incidencia de la diarrea y otras enfermedades. En el estado indio de Kerala, un estudio realizado tras la implementacin de siete proyectos hdricos en zonas rurales revel que la incidencia de enfermedades transmitidas por el agua disminuy a la mitad en los cinco aos que siguieron a la construccin de pozos profundos y que no se produjo ningn cambio en las reas no incluidas en los proyectos.17 Dicho estudio inform tambin de una reduccin en los gastos de los hogares en la compra de agua a vendedores. Aproximadamente la mitad de las familias bajo la cobertura del programa gastaban un promedio del 12% del ingreso del umbral de pobreza para comprar agua a vendedores. Tras la implementacin, el promedio disminuy al 4%, al liberar recursos para gastos en otras reas. Adems de los beneficios financieros directos, el fcil acceso al agua segura reduce la demanda de tiempo de las mujeres y crea oportunidades de generacin de ingresos. En Sri Lanka, los hogares rurales incluidos en un programa apoyado por donantes informaron de un ahorro de 30 horas al mes (tres das de trabajo en una aldea tpica).18
Las redes de agua se encuentran entre los bienes ms preciados de cualquier pas. La manera en que se gestionan y funcionan estos bienes tiene una importancia fundamental para el desarrollo humano, especialmente en aquellos pases que afrontan graves desafos en lo que a seguridad de agua se refiere. En muchos de los pases menos desarrollados del mundo las redes del servicio pblico llegan slo a una pequea parte de las personas ms pobres. La financiacin insuficiente crnica, la baja eficiencia y la dotacin limitada de capital para ampliar la red hacen que el sistema contine siendo un enclave. En los ltimos aos se ha debatido enrgicamente sobre el dficit de la participacin del sector pblico y privado. Algunos argumentan que la mayor participacin del sector privado representa un camino automtico a ms y mejores servicios por dlar, adems de una mayor responsabilidad y
transparencia. Otros alegan que el agua es un bien pblico esencial y que el derecho humano al agua se enfrenta a los principios de mercado. Las pruebas apuntan a conclusiones de ndole ms prosaica. La participacin del sector privado no es la lnea clara entre el xito y el fracaso en lo que respecta al suministro de agua. Tampoco es garanta de la eficiencia de mercado. El suministro de agua mediante una red es un monopolio natural que reduce el mbito de los beneficios debidos a la eficiencia a travs de la competencia, lo que hace imperativa una regulacin efectiva a fin de garantizar los intereses de los consumidores. En este contexto, la regulacin es la clave para la creacin de presiones competitivas, el establecimiento de precios y estndares de calidad, la determinacin de metas para la inversin y el mantenimiento y la garanta de que los beneficios logrados por la eficiencia se transfieran a los consumidores. Bajo
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condiciones institucionales adecuadas, el sector privado puede proporcionar las tecnologas, las capacidades y los recursos que permitan mejorar el acceso al agua. Sin embargo, la creacin de estas condiciones a travs de instituciones de regulacin efectivas es una cuestin compleja que va ms all de la aprobacin de leyes y la adopcin de modelos de otros pases. Las decisiones sobre la combinacin pblicoprivada adecuada se debern tomar caso por caso y basndose en las condiciones y los valores locales. El desafo para todos los suministradores, pblicos y privados, consiste en ampliar el acceso y superar la desventaja de precios que afrontan los hogares pobres.
la decadencia de infraestructuras causadas por la inversin insuficiente son temas recurrentes. Las estructuras de gobierno tienen un rol central. Muchos servicios pblicos utilizan un modelo de prestacin de servicios verticalista que no es transparente ni responde a las necesidades de los usuarios. Sea cual fuere el grado de responsabilidad, siempre corresponder a los intermediarios del poder poltico y no a las comunidades servidas (o a las que se elude) mediante el servicio pblico. Las operaciones, en muchos casos, combinan la desigualdad con la ineficiencia. Gran parte del agua que suministran los servicios pblicos queda injustificada, ya sea debido a las filtraciones en las caeras por falta de mantenimiento o defectos en los sistemas de facturacin. A su vez, las bajas ganancias alimentan un crculo vicioso de activos en deterioro, prdidas de agua, baja recaudacin pblica, baja inversin y progresivo deterioro de las infraestructuras. En ciudades como Delhi, Dhaka 22 o Ciudad de Mxico23 , aproximadamente el 40% del agua corriente bombeada al sistema se filtra por las caeras corrodas o se vende ilegalmente. El agua desperdiciada se traduce en prdida de ganancias para el mantenimiento o la ampliacin de la red. No obstante, ninguno de estos problemas se limita al sector pblico. Las redes de abastecimiento privadas del Reino Unido, por ejemplo, han sido multadas reiteradamente por los reguladores por no reducir los niveles de filtracin de agua. La inversin insuficiente no es causa de la ineficiencia slo en pases en desarrollo. El Organismo de Proteccin Ambiental de EE.UU. estima que se necesitarn $68.000 millones en las prximas dos dcadas slo para restaurar y mantener los bienes de redes de abastecimiento existentes en las principales ciudades de Estados Unidos. 24 La fijacin de precios constituye una pieza central del problema financiero de muchos pases en desarrollo. Las tarifas se establecen a menudo para cubrir una pequea parte de los costos de explotacin. Un estudio realizado a finales de los aos 90 sobre las redes de abastecimiento de agua asiticas revel que el ingreso operativo de 35 de 49 suministradores no cumpla con los requerimientos de operacin y mantenimiento. 25 Sin inversin pblica que cubra la brecha, el resultado seguro ser la decadencia. Un aumento de la recuperacin de los costos de los hogares con capacidad de pago movilizara los ingresos para el mantenimiento y las ganancias de eficiencia relacionadas, mientras que generara fondos para apoyar la demanda de los hogares que no tienen capacidad de pago. Sin embargo, muy a menudo las redes de abastecimiento pblicas estn ms
El desafo para todos los suministradores, pblicos y privados, consiste en ampliar el acceso y superar la desventaja de precios que afrontan los hogares pobres
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Agua para el consumo humano
preocupadas de proporcionar agua barata a la poblacin con mayores recursos que agua asequible a la poblacin pobre. Los servicios pblicos de abastecimiento de agua no pueden considerarse de manera aislada. La adecuacin con la que los suministradores pblicos cumplirn con los estndares de eficiencia, igualdad y responsabilidad estar condicionada por una cultura poltica ms amplia de suministro del servicio y por polticas de inversin pblica ms generales. En la mayora de los pases desarrollados, la inversin de capital para infraestructuras hdricas proviene de la inversin pblica o de la inversin privada respaldada por garantas estatales. En muchos pases en desarrollo, las ineficiencias en los sectores del agua pueden deberse en parte a la financiacin insuficiente crnica de la red durante un extenso perodo. El hecho de reconocer los fracasos de algunas empresas de servicio pblico de abastecimiento no implica que el xito requiera el suministro de agua por parte del sector privado. Algunas empresas de servicio pblico de abastecimiento de los pases en desarrollo cumplen o sobrepasan los estndares operativos de las empresas privadas con mejor desempeo. Los servicios pblicos de abastecimiento
de Singapur pierden menos agua que los servicios privados de abastecimiento del Reino Unido. En Porto Alegre, Brasil, la reforma de los servicios pblicos de abastecimiento produjo ganancias en cuanto a eficiencia y responsabilidad democrtica. (Recuadro 2.3). El departamento de recursos hdricos municipal de la ciudad proporciona a los hogares acceso universal a agua segura y asequible y mejora radicalmente los ndices de recaudacin de impuestos adems de reducir las prdidas de agua. La transparencia y autonoma financiera y poltica han contribuido de manera fundamental al xito. Como ha demostrado la ciudad de Porto Alegre, la reforma del servicio pblico de abastecimiento de agua puede mejorar el desempeo sin originar cambios en la propiedad. ste no es un ejemplo aislado. En Sri Lanka, la Junta de Suministro de Agua y Saneamiento Nacional surgi como un suministrador eficiente tras realizar reformas en la gobernabilidad que mejoraron la coordinacin entre organismos y mejoraron el desempeo financiero. 26 Las redes de abastecimiento de agua de la India a veces estn caracterizadas de forma uniforme como ineficientes. No obstante, en Hyderabad, la red de abastecimiento aument su
Recuadro 2.3 Los servicios pblicos pueden funcionar: el departamento de recursos hdricos y desage cloacal de Porto Alegre nos demuestra cmo Con 1,4 millones de habitantes, Porto Alegre, la capital del estado de Rio Grande do Sul en Brasil, posee una de las tasas de mortalidad infantil ms baja del pas (14 muertes por cada 1.000 nacimientos, en un pas donde el promedio nacional es de 65 muertes) y una tasa de desarrollo humano comparable al de los pases desarrollados. La eficiente gobernabilidad municipal en lo que respecta a suministro de agua y saneamiento ha jugado un rol importante en esta exitosa historia. Los suministradores de agua municipales han logrado el acceso universal al agua. Los precios del agua, $0,30 el litro, se encuentran entre los ms bajos del pas. Adems, el tratamiento de aguas residuales ha aumentado del 2% en 1990 a casi el 30% en la actualidad, con una meta de lograr el 77% en cinco aos. Los indicadores de eficiencia son similares a los de las empresas privadas con mejor desempeo del mundo. La proporcin de empleados por conexiones de hogares, un indicador de eficiencia usado ampliamente, es de 3:1.000. La proporcin es de 20 para Delhi y 5 para las empresas privadas de Manila. Las condiciones operativas del Departamento Municipal de Recursos Hdricos y Desages Cloacales, totalmente a cargo del municipio de Porto Alegre, permite explicar su xito. Una entidad legal independiente, disfruta de autonoma financiera y operativa. Posee un rgimen jurdico diferencial, no recibe subsidios y es autosuficiente en el mbito financiero. Independiente en el mbito financiero, puede solicitar prstamos para realizar inversiones sin la necesidad de apoyo municipal.
Fuente: Viero 2003 ; Maltz 2005.
El mandato operativo combina objetivos comerciales y sociales. La red de abastecimiento est orientada a una poltica sin dividendos, todas las ganancias se reinvierten en el sistema. La exencin de impuestos permite mantener bajas las tasas de suministro de agua. Adems, es necesario invertir por lo menos un cuarto de los ingresos anuales en infraestructura hdrica. Por qu Porto Alegre ha logrado el acceso universal a pesar de las altas concentraciones de personas pobres entre sus clientes? En parte debido a que los precios son bajos en promedio, y en parte debido a que a los hogares de bajos recursos, las instituciones de asistencia social y los residentes de proyectos de vivienda municipal y estatal para personas con carencias se les cobra una tasa social inferior a la mitad de la tasa bsica. Esta estructura de gobernabilidad de redes de abastecimiento combina una supervisin regulatoria con un alto nivel de participacin pblica. El director general es designado por el alcalde. Sin embargo, un consejo deliberante, integrado por ingenieros, personal mdico, ecologistas y representantes de un amplio sector de organizaciones de la sociedad civil, supervisa la gestin y tiene el poder de regir en todas las decisiones importantes. El proceso presupuestario de participacin de Porto Alegre proporciona una forma de democracia directa con 44 reuniones pblicas cada ao en 16 reas de la ciudad. Los participantes votan segn sus prioridades y escuchan presentaciones de los administradores sobre seis reas principales, una de ellas el agua. A manera de preludio, se colocan carteleras en lugares pblicos que muestran el gasto actual comparado con el gasto planificado, as como tambin el plan de inversin posterior al proceso. El escrutinio pblico del presupuesto municipal y la prioridad que conlleva el agua crean slidos incentivos para obtener una prestacin de servicios de alta calidad.
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cobertura y mejor el desempeo en cuanto a recaudacin pblica, reparaciones y suministro del servicio. 27 En muchos pases existen grandes variaciones en cuanto a eficiencia dentro del sector pblico. En Colombia, por ejemplo, las redes que abastecen a Bogot y Medelln cumplen con elevados estndares de eficiencia, mientras que las empresas municipales pblicas que abastecen a las ciudades de la costa del Caribe operan al otro extremo del espectro de eficiencia. Cules son los requerimientos clave para la reforma de las redes de abastecimiento? Aunque las circunstancias varan, las redes de abastecimiento pblicas exitosas operan generalmente en un entorno de poltica pblica que cumple las cuatro condiciones clave: Rgimen jurdico diferencial y autonoma financiera para evitar la interferencia poltica en la asignacin de recursos. Formulacin de polticas transparentes y de participacin a fin de apoyar la responsabilidad. Separacin entre el ente regulatorio y el suministrador del servicio, siendo el ente regulatorio el que supervisa y publica estndares de desempeo bien definidos. Financiacin pblica adecuada para la ampliacin de la red, junto con una estrategia nacional para progresar hacia el acceso al agua para todos. Estas condiciones son tan relevantes para el marco de gobernabilidad de las empresas privadas como para las redes de abastecimiento. Como se trat anteriormente, la creacin de estas condiCuadro 2.3
ciones es difcil, aunque el aumento del poder de los ciudadanos a travs del marco legislativo para la reforma puede jugar un rol fundamental.
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Agua para el consumo humano
Propiedad Pblica
Gestin Compartida
Inversin Pblica
Riesgo Pblico
Contrato de gestin
Pblica
Privada
Pblica
Pblico
3-5
Pblica
Privada
Pblica
Compartido
8-15
Concesin
Pblica
Privada
Privada
Privado
20-30
Manila (Filipinas), Buenos Aires (Argentina), Durban (Sudfrica), La Paz-El Alto, (Bolivia), Yakarta (Indonesia) Chile, Reino Unido
Privada
Privada
Privada
Privado
Sin lmite
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En los pases en desarrollo, una infraestructura limitada y a menudo dilapidada, bajos niveles de conexin y altos niveles de pobreza aumentan las tensiones
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Agua para el consumo humano
La privatizacin (desinversin total del estado) es poco comn Pocos pases, Francia entre ellos, tienen una larga historia de gestin privada de recursos hdricos. Chile realiz la privatizacin en los aos 80, pero slo despus de que el acceso al agua fuese casi universal. Desde entonces, el pas se ha desenvuelto firmemente en eficiencia e igualdad. El Reino Unido fue el ltimo pas en realizar la privatizacin (vendi las redes de abastecimiento al final de los aos 80), lo que marc el comienzo del inters por la privatizacin de los recursos hdricos en muchos pases en desarrollo. Los resultados obtenidos desde entonces han sido variados. Durante la dcada que sigui a la privatizacin, las empresas de suministro de agua del Reino Unido generaron ganancias superiores a lo que se haba previsto, pagando dividendos a los accionistas muy por encima de los ingresos promedios de la bolsa de valores. Esto agot un conjunto subvalorado de recursos de capital escasos y necesarios para el desarrollo. La ausencia de cualquier mecanismo explcito para compartir los beneficios de las ganancias de desempeo entre los accionistas y los consumidores, considerado como mrgenes de ganancia excesivos, provoc crticas. Adems, llev al desarrollo de un ente regulador independiente y slido con el objeto de proteger los intereses de los consumidores, establecer las metas de la inversin y supervisar las ganancias relacionadas con la eficiencia. 28 Sin embargo, an quedan problemas serios como resultado de una inversin inadecuada y un alto nivel de prdidas de agua. La experiencia del Reino Unido muestra que el diseo y el orden de la reforma regulatoria son difciles, incluso en pases con una capacidad institucional altamente desarrollada. En la prisa por vender los bienes pblicos, el inters pblico sufri como consecuencia de la privatizacin, aunque las mejoras de las normas abordaron algunos de los errores.
Se han probado ampliamente concesiones, con resultados variados En los aos 90, las concesiones eran el principal conducto para la inversin privada del agua y las empresas privadas extranjeras y nacionales asuman la responsabilidad de la financiacin y la puesta en marcha de los sistemas. Algunas concesiones mejoraron la eficiencia, redujeron las prdidas, aumentaron el suministro, extendieron los medidores de agua y la recaudacin de rentas pblicas y ampliaron la cobertura. En Marruecos, que cre cuatro concesiones entre 1997 y 2002, la cobertura aument (actualmente las concesiones abastecen a la mitad de la poblacin), as como el nivel de satisfaccin de los consumidores. 29 Al este de Manila, otra concesin
aument la proporcin de la poblacin con suministro de agua de 24 horas, que pas de alrededor del 15%-20% en 1997 a ms del 60% en 2000 y ampli la cobertura total del 65% al 88%. Como parte de una estrategia nacional de agua para todos, Sudfrica transfiri un servicio pblico de agua en Durban a una concesin. A pesar de las inquietudes sobre la desigualdad, ha habido una marcada mejora en el acceso de los hogares pobres. Contrapuestos a estos casos, existen fracasos estrepitosos.30 En Cochabamba, Bolivia, un acuerdo de concesin fracas en el ao 2000 en medio de protestas polticas. En Argentina, un acuerdo de concesin de 30 aos colaps con la economa del pas en el ao 2001. El mismo destino sufri la concesin otorgada a la zona oeste de Manila, que finaliz en el ao 2003. En el ao 2004 una concesin en Yakarta termin en una disputa judicial entre las autoridades municipales y la empresa. El entusiasmo por las concesiones se ha enfriado hasta el punto de reticencia por parte del sector privado de celebrar cualquier tipo de acuerdo. Importantes empresas internacionales como Suez, (la empresa de agua ms grande del mundo), Veolia Environnement y Thames Water evitan comprometerse con concesiones en los pases en desarrollo, a veces ante la presin de entes reguladores y gobiernos. Por ejemplo, Thames Water se retir de la operacin de una planta en China en 2004, dos aos despus de que el gobierno chino declarara que la tasa de retorno era muy alta.31 Qu es lo que sali mal? Cuando las empresas privadas se introducen en mercados de pases desarrollados como suministradores, heredan una gran infraestructura (pagada por las inversiones pblicas anteriores) que proporciona acceso universal en un mercado definido por ingresos promedios bastante altos. En los pases en desarrollo, una infraestructura limitada y a menudo dilapidada, bajos niveles de conexin y altos niveles de pobreza aumentan las tensiones entre la viabilidad comercial y el suministro de agua accesible para todos.. Tres errores habituales, relacionados con la regulacin, la sostenibilidad financiera y la transparencia en la celebracin de contratos, pueden derivarse de estas limitaciones (recuadro 2.4): Expansin de la red. Un objetivo primordial para los gobiernos que participan en las concesiones ha sido el de ampliar las redes. En la concesin de Buenos Aires el nmero de conexiones aument, pero en porcentajes menores a lo estipulado en el contrato. El progreso de las reas ms pobres de la ciudad fue el ms lento.32 En Yakarta, tres cuartas partes de nuevas conexiones bajo la concesin fueron para hogares de ingresos medios y altos, y para empresas gubernamentales y comerciales.
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Renegociacin de las tarifas. Las tarifas de agua son altamente polticas. Desde una perspectiva comercial, los ingresos de las tarifas generan ganancias para accionistas y capital para la inversin futura. Sin embargo, las polticas de tarifas diseadas a fin de optimizar ganancias pueden minimizar el bienestar social y generar malestar poltico. En Cochabamba la concesionaria aument las tarifas a fin de transferir parte del costo a la ampliacin de la infraestructura a los usuarios de agua actuales, lo que tuvo consecuencias explosivas. En Buenos Aires, las tarifas se redujeron al principio, pero luego aumentaron seis veces entre 1993 y 2002, llegando casi a duplicarse en trminos reales a medida que el suministrador privado buscaba combinar la rentabilidad y la distribucin de metas.
Financiacin. La irregularidad de las inversiones de capital en el agua le confiere al crdito importancia fundamental para la ampliacin de la red. Las grandes deudas externas fueron un rasgo distintivo en las operaciones de concesin en la zona este de Manila y en Buenos Aires. En Buenos Aires, las inversiones se financiaron principalmente a travs de prstamos y ganancias acumuladas, con una participacin accionaria que representaba menos del 5%. Con prstamos externos en dlares y un flujo de recaudacin en moneda local, el resultado fue una gran vulnerabilidad ante las fluctuaciones de divisas. Las crisis financieras de Asia Oriental y de Argentina crearon cargas de deudas insostenibles para las concesiones de la zona Oeste de Manila y Buenos Aires. La prdida neta de $1.600 millones
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Agua para el consumo humano
Recuadro 2.4
Qu sali mal con las concesiones? Tres fracasos y tres lecciones locales termin con el colapso econmico de Argentina. Durante la licitacin, el consorcio haba expresado la intencin de rebajar las tarifas al 29%, pero las prdidas operativas llevaron a aumentos de precios y renegociaciones de contrato. No se hicieron previsiones para adaptarse a los colapsos de las tasas de cambio, por lo que el consorcio se expuso a los riesgos asociados a los grandes prstamos externos . De esto surgen al menos tres lecciones importantes. La primera leccin, que se demuestra de forma ms clara en Cochabamba, es que la transparencia es importante. No se realiz ningn intento creble por parte del gobierno, las empresas o los donantes y las instituciones financieras internacionales que respaldaban los acuerdos para evaluar la opinin pblica o tener en cuenta la perspectiva de la poblacin pobre. Una de las consecuencias fue que no haba disposiciones que protegieran los derechos consuetudinarios de los indgenas altamente vulnerables: un factor que se torn polticamente explosivo. La segunda leccin se relaciona con la tensin entre imperativos comerciales y sociales. Las empresas realizan concesiones para generar ganancias para los accionistas. No obstante, el aumento de las tarifas para financiar las ganancias y las inversiones pueden perjudicar la seguridad del agua para los hogares pobres. Tambin aumenta la posibilidad de un contragolpe poltico que refleja la importancia crtica del agua en la comunidad. Los esfuerzos para proteger las ganancias aumentando las tarifas para cubrir el pasivo de deuda creado por los prstamos de divisas y la depreciacin de la moneda fueron social y polticamente insostenibles. Podra decirse que la tercera leccin es la ms importante. La complejidad del creciente acceso por parte de la poblacin pobre fue enormemente subestimado. Si el problema se hubiera evaluado adecuadamente, las finanzas pblicas y las conexiones subvencionadas habran ocupado un lugar ms prominente.
El efecto domin de las concesiones fracasadas ha avivado un acalorado debate sobre el pasado, el presente y el futuro rol del sector privado en el abastecimiento de agua. Aunque los factores que ocasionaron los colapsos variaron, se pueden obtener enseanzas instructivas de estos tres casos clave: Cochabamba. El acuerdo de 1999 bajo el cual el gobierno de Bolivia otorg una concesin de 40 aos a un consorcio de empresas extranjeras contina siendo un punto de referencia. De acuerdo con la Ley de Agua Potable y Saneamiento, el gobierno autoriz la privatizacin del abastecimiento de agua y puso fin a los subsidios. No slo los clientes tuvieron que pagar ms por el agua, sino que los campesinos de los alrededores tuvieron que empezar a pagar por el agua que antes estaba disponible gratuitamente en las fuentes de agua pblicas. Se supona que los aumentos de precios iban a contribuir a los costos de capital de la construccin de un nuevo dique y una planta de purificacin. Las protestas llevaron a la revocacin de la ley de 1999, al colapso de la concesin y a una causa iniciada por una de las empresas contra el gobierno boliviano. Manila. Las concesiones de 25 aos realizadas en 1997 a la zona este de Manila colapsaron en el ao 2003. La deuda externa fue un catalizador clave. Durante los primeros cinco aos de la concesin, Maynilad, una agrupacin empresarial entre Ondeo (una empresa internacional) y un grupo empresarial de Filipinas, tuvo prdidas operativas y fue acumulando una deuda de $800 millones para financiar la expansin. La cobertura aument del 58% al 84%, pero la crisis financiera de Asia Oriental increment el pasivo de deuda. Cuando el Sistema Metropolitano para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento se neg a sancionar un ajuste de la tarifa arancelaria para cubrir las prdidas de la empresa, se puso fin a la concesin . Buenos Aires. La concesin de 30 aos realizada en 1993 a un consorcio de empresas extranjeras y grupos empresariales
Fuente: Slattery 2003; Castro 2004.
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El contrato de arrendamiento ha generado resultados positivos para el desarrollo humano en ambientes donde los gobiernos han establecido objetivos bien
registrada por el concesionario de Buenos Aires en el ao 2002 fue casi por completo el producto de una devaluacin que triplic el pasivo de la deuda externa de la empresa.
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Agua para el consumo humano
Otras formas de participacin del sector privado Aunque las empresas privadas estn dando marcha atrs en las concesiones, permanecen muy involucradas en un amplio rango de operaciones de provisin del servicio de agua. La gestin pblico-privada contina siendo un tema central en los debates sobre la gobernabilidad del agua. El contrato de arrendamiento (o affermage, en francs) es una forma comn de asociacin pblicoprivada. Segn este modelo, el gobierno delega la gestin de un servicio pblico a una empresa a cambio de una tarifa especificada, comnmente basada en el volumen de agua vendida, mientras que la propiedad de los bienes es de la empresa tenedora que opera para el gobierno. La Oficina Nacional para el Agua y el Saneamiento (ONEA) de Burkina Faso opera a travs de acuerdos de contrato de arrendamiento que cubren 36 pueblos y ciudades de todo el pas. El modelo affermage tambin se utiliza en Abidjan, Cte dIvoire y Senegal, donde el agua de las zonas urbanas se gestiona a travs de la Empresa Nacional de
Agua Senegalesa (SONES), una empresa tenedora de bienes y Agua Senegalesa (SDE), una empresa contratista privada arrendada para poner en funcionamiento el sistema. El contrato de arrendamiento ha generado resultados positivos para el desarrollo humano en ambientes donde los gobiernos han establecido objetivos bien definidos respaldados por la capacidad reguladora. ONEA es uno de los pocos servicios pblicos del frica subsahariana que ha desarrollado una estrategia para garantizar que las fuentes de agua se conviertan en una fuente de agua asequible para la poblacin pobre. Las tasas de las fuentes de agua estn muy por debajo de la tarifa mxima (aunque todava estn por encima de la tarifa mnima). En Senegal el contrato de arrendamiento fija metas graduales para el abastecimiento de las fuentes de agua. El objetivo es que las fuentes de agua representen el 30% de las conexiones en Dakar y 50% en otras ciudades y suministrar 20 litros por persona. En Abidjan, el acuerdo de contrato de arrendamiento ha aumentado las tasas de cobertura con un sistema gestionado a travs de un claro marco regulador (recuadro 2.5). Han existido serios problemas para la implementacin en cada uno de estos casos. Por ejemplo, la fijacin de precios sociales y subsidios en Cte dIvoire y Senegal arrojan resultados variados en cuanto a proporcionar beneficios
Recuadro 2.5 Fijacin de precios del agua a favor de la poblacin pobre en Cte dIvoire Las polticas de fijacin de precios aplicadas por los servicios pblicos pueden tener un notable efecto sobre el acceso al agua. Aunque el desempeo ha sido variado, la empresa de servicio privado que abastece a Abidjan, la Sociedad del Agua de Cte dIvoire (SODECI), ha desarrollado algunas estrategias innovadoras para extender el acceso. La cobertura ha aumentado a un ritmo constante durante los ltimos 10 aos en Abidjan y en otras partes del pas. SODECI aplica tres mecanismos para mejorar el acceso a agua de la poblacin pobre: conexiones domiciliarias subvencionadas, una creciente tarifa por bloque y revendedores de agua autorizados en asentamientos informales. El subsidio para las conexiones domiciliarias proviene de un impuesto adicional sobre los gastos del agua gestionada por el Fondo de Desarrollo del Agua (FDE), un organismo pblico. SODECI cobra US$ 40 por conexin a los hogares pobres en lugar de US$ 150. Este subsidio, financiado mediante recursos internos, reduce la dependencia de las contribuciones de donantes y aumenta la sostenibilidad a largo plazo. La creciente tarifa por bloque proporciona subsidios a aqullos con menor consumo (la poblacin pobre) y pone freno al derroche de agua. El precio unitario aplicado a los grandes consumidores es moderado, para incentivarlos a que continen en el sistema. Para solucionar el problema del abastecimiento de agua en los asentamientos irregulares, donde SODECI no est autorizado a ofrecer servicio, la empresa otorga licencias a los revendedores de agua. Estos revendedores compran el agua a tarifas normales y pagan un depsito ($300) para reducir el riesgo de falta de pago. stos son responsables de las inversiones en la ampliacin de la red dentro de su rea y se les permite recuperar los costos a travs de las ventas de agua. Aunque esta prctica aumenta eficazmente la cobertura, las familias pobres que son clientes de revendedores de agua tienen que pagar el doble por los costos de inversin de la red: una vez en la tarifa cobrada al revendedor para obtener el agua y otra vez en el precio final pagado a los revendedores, que tambin cobran por su inversin para abastecer al vecindario. Cuatro importantes lecciones surgen de la experiencia de SODECI: Las estrategias a favor de la poblacin pobre deben estar bien coordinadas. Los subsidios transversales pueden ser tiles para la poblacin pobre. La solidez gerencial y financiera del servicio pblico es ms importante que su propiedad pblica o privada. La buena regulacin realiza un buen uso de los puntos fuertes relacionados de los protagonistas pblicos y privados.
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a los hogares pobres. An as, evidencian algunas de las estrategias que pueden adoptar los gobiernos para situar el derecho al agua dentro de un marco prctico. Los contratos de gestin representan otra forma de asociacin pblico-privada. stos son acuerdos en los que un municipio o gobierno local adquiere los servicios de gestin de una empresa. Ghana adopt una nueva ley del agua en 2005 que obliga al gobierno a expandir el rol de empresas privadas en la prestacin de servicios a travs de contratos de gestin. Como parte de la reforma poltica, se seleccion una empresa privada a finales de 2005 para un contrato de gestin de 5 aos que cubra Accra y otras ciudades importantes. Debido a una combinacin de subfinanciacin, ineficiencia y fijacin de precios desigual, el servicio de gestin pblica, la Empresa de Agua de Ghana, no ha abastecido a las reas urbanas del pas y ahora los contratos de gestin se consideran parte de la solucin. El nuevo contrato ser capaz de cumplir con los objetivos? Algunas de las metas fijadas son alentadoras. Para Accra, dichas metas incluyen la realizacin de 50.000 nuevas conexiones domiciliarias y la rehabilitacin del suministro habitual de agua a los clientes existentes. El programa adems prev la creacin de 350 fuentes de agua pblicas al ao para las reas urbanas no abastecidas.33 Los resultados dependern de la claridad de los contratos y de la regulacin. Una preocupacin es la falta de financiacin y las estrategias de suministro para llegar a los hogares ms pobres. Adems, los detalles relacionados con la fijacin de precios de las fuentes de agua y la identificacin de las reas pobres siguen estando poco definidos. Lo que es claro es que los contratos de gestin no son una solucin sencilla para los tan arraigados problemas de la provisin de agua. Por ejemplo, desde 1998 Mauritania introdujo una oleada de audaces reformas. Slo en 2001, se crearon cuatro nuevas instituciones para la gestin de agua y saneamiento. En las reas rurales y en las pequeas ciudades la nueva estrategia prev un importante incremento del rol del sector privado. Se han firmado ms de 350 contratos para el abastecimiento del servicio mediante redes, en cuyos dos tercios participan empresas privadas. Sin embargo, hasta 2005 no se cre un nuevo organismo nacional para controlar la gestin y la financiacin de los servicios y para supervisar el progreso, la Agencia Nacional para el Agua Potable y el Saneamiento. An hoy, las metas y las estrategias de fijacin de precios para los acuerdos de contratos de arrendamiento no estn bien definidas, y la financiacin de los planes sectoriales es muy escasa. Las estimaciones para lograr el Objetivo de Desarrollo del Milenio indican un requerimiento de financiacin de US$ 65 millones para el gasto pblico (el gasto
actual es de alrededor de US$ 5 millones). Los contratos de gestin no pueden ser efectivos sin la financiacin adecuada y sin metas claramente definidas. La creacin de las condiciones institucionales para el xito de los contratos de gestin es una tarea intrnsecamente difcil. El estudio relacionado con los acuerdos de contratos de gestin llevado a cabo en Johannesburgo, Sudfrica y Monagas (Venezuela), ha puesto de relieve dos dificultades. En primer lugar, la doble delegacin, el traspaso de la autoridad en funciones desde el gobierno local al servicio pblico y desde all a terceros, puede oscurecer la contabilidad y el suministro. Esto puede privar de poder a los usuarios dificultando la identificacin de la institucin para exigir el cumplimiento a los suministradores. En segundo lugar, las autoridades locales son con frecuencia ambas cosas, accionistas y reguladores. Es difcil conciliar esta doble identidad, sobre todo porque puede enredar al servicio pblico en la poltica de los gobiernos locales. La evidencia internacional presenta de manera muy convincente la necesidad de un regulador independiente. 34 La complejidad es otro problema en los contratos de gestin, especialmente en pases que carecen de una fuerte capacidad administrativa. La negociacin de los contratos, las responsabilidades, las metas de suministro y las multas por falta de suministro son un enorme desafo. Esto ocurre incluso en pases desarrollados con una capacidad administrativa muy desarrollada. En 1999, la ciudad estadounidense de Atlanta otorg a un consorcio empresarial un contrato de gestin de 20 aos para las operaciones y el mantenimiento, una estrategia en parte inducida por las multas del Organismo de Proteccin Ambiental por violaciones a las normas de calidad del agua debido a una infraestructura deteriorada. El contrato se rescindi despus de cuatro aos despus de que las autoridades de la ciudad alegaran que la empresa no haba cumplido con los niveles de desempeo previstos. No obstante, el proceso de rescisin implic un importante litigio por ambas partes. Otra manera en que los suministradores municipales pueden intentar explotar el aumento de eficiencia es mediante contratos de servicio. Segn este acuerdo, los suministradores compran un servicio a una empresa que no est involucrada en gran medida en la gestin o la financiacin del servicio pblico. Son cada vez ms comunes tanto en pases desarrollados como en los pases en desarrollo. Los contratos de servicio han resultado ser muy efectivos en algunos casos. El estudio realizado en Maharashtra, India, demuestra que subcontratar la facturacin, las reparaciones, el tratamiento del agua y la renovacin de infraestructura pueden mejorar el desempeo. Las encuestas a los clientes revelan un aumento en la conformidad.35 Sin embargo, el xito depende de una fuerte capacidad reguladora.
Los contratos de gestin no pueden ser efectivos sin la financiacin adecuada y sin objetivos claramente definidos
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Sin un plan nacional coherente ni una estrategia de financiacin para lograr el agua para todos, ni el sector pblico ni el privado rompern con el actual
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modelo de enclave.
Finlandia cuenta con una amplia terciarizacin de servicios perifricos de agua, que llegan a representar entre el 60% y el 80% del flujo de caja de las empresas de agua municipales.36 Los servicios de agua terciarizados ms habitualmente son el diseo detallado, la construccin, el tratamiento de lodos residuales, la provisin de equipamiento y materiales, las reparaciones en taller y los servicios de laboratorio. Un pequeo grupo de empresas privadas y un servicio pblico, Helsinki Water, han comenzado recientemente a ofrecer servicios de gestin. No obstante, el mercado an es limitado; slo existen tres empresas privadas que proveen servicios, especialmente de tratamiento de aguas residuales.
Pblicos o privados, algunos problemas continan igual Tal vez la leccin ms obvia que se extrae de cualquier inspeccin de suministro pblico o privado
es que no existen caminos seguros y rpidos que conduzcan al xito. Algunos suministradores de gestin pblica (Porto Alegre) son los que mejor desempeo obtienen a escala mundial, adems de algunas empresas privatizadas (Chile). Muchos servicios de gestin pblica, por cualquier criterio razonable, estn decepcionando a la poblacin pobre, y esta decepcin est ligada a la subfinanciacin y a la mala gobernabilidad. No obstante, la idea de que los errores del sector pblico se puedan reparar con rapidez mediante una supuesta eficiencia, un sistema de contabilidad y las ventajas de financiacin de concesiones privadas, es errnea, como dan testimonio los ejemplos de Cochabamba, Buenos Aires y la zona oeste de Manila. Sin un plan nacional coherente ni una estrategia de financiacin para lograr el agua para todos, ni el sector pblico ni el privado rompern con el actual modelo de enclave.
El agua es un derecho humano. No obstante, los derechos humanos tienen muy poca importancia si estn separados de polticas realistas que los protejan y extiendan, o de los mecanismos de contabilidad que permiten a la poblacin pobre exigir sus derechos. Si el acceso a agua limpia y asequible es un derecho humano, quin tiene el deber de suministrar servicios de agua? Y, cmo se debera financiar la infraestructura de la que depende el abastecimiento de agua? El agua se ha descrito como un regalo de Dios, pero alguien tiene que pagar la instalacin de caeras, su mantenimiento y la purificacin del agua. La financiacin y el abastecimiento de los servicios relacionados con el agua, asequibles para la poblacin pobre por medio de suministradores transparentes y responsables, contina planteando duros desafos a la poltica pblica. La forma en que se afronten estos desafos en los aos venideros tendr una gran relevancia en lo que respecta a la seguridad del agua y el desarrollo humano. El punto de partida para el progreso acelerado del agua se puede resumir en dos palabras: estrategia nacional. Como se sugiri en el captulo 1, cada pas debera elaborar un plan nacional de agua y saneamiento. Los planes nacionales pueden variar, pero hay cuatro ingredientes bsicos para el xito: Establecer objetivos e indicadores claros para medir el progreso a travs de una poltica nacional del agua.
Garantizar que las polticas en el sector del agua estn respaldadas por slidas disposiciones de financiacin en los presupuestos anuales y por un marco de gastos a mediano plazo. Elaborar estrategias claras para superar las desigualdades estructurales basadas en la riqueza, la localizacin y otros factores de desventaja. Crear sistemas de gobernabilidad que exijan a los gobiernos y a los suministradores de agua que rindan cuentas en cuanto al cumplimiento de los objetivos establecidos por las polticas nacionales. Dentro de este amplio marco, la reforma de la poltica del agua se debera considerar como parte integral de las estrategias nacionales de reduccin de la pobreza. En el captulo 1, se establecieron algunos de los requerimientos institucionales de este marco. Ahora nos concentraremos en polticas especficas dentro del sector del agua.
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recurrentes y que los costos de capital derivados de la ampliacin de la infraestructura se cubran con la suma del gasto pblico y la inversin del suministrador del servicio. Desde la perspectiva del desarrollo humano, existen lmites para la recuperacin de los costos mediante las tarifas. Este lmite es el punto en el que el agua se vuelve inasequible para los hogares pobres.
estructuracin de las prioridades de gastos actuales. En otros, la asistencia tiene un rol fundamental. No obstante, el punto de partida debe ser una evaluacin de lo que es asequible para la poblacin pobre. Aunque existe posibilidad de debate, un lmite del 3% del ingreso familiar podra ser un parmetro aproximado.
La reforma de la poltica del agua se debera considerar como parte integral de las estrategias nacionales de reduccin de la pobreza
Recuperacin sostenible y equitativa de los costos El hecho de centrarse en la recuperacin total de los costos pondra a la seguridad del agua ms all del alcance de millones de personas que actualmente carecen de acceso al agua. Hay que recordar que ms de 363 millones de personas sin agua limpia viven con menos de US$ 1 al da y 729 millones viven con menos de US$ 2 diarios. La pobreza establece los lmites naturales de las tarifas de agua. El estudio realizado en Amrica Latina seala que las tarifas de recuperacin total de los costos plantearan problemas de accesibilidad econmica para uno de cada cinco hogares de la regin. Para algunos pases, incluidos Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay, la recuperacin de los costos acarreara problemas de accesibilidad econmica para casi la mitad de la poblacin. La accesibilidad econmica es un problema igualmente grave en el frica subsahariana y la India, donde alrededor del 70% de los hogares podra enfrentar problemas al pagar las cuentas si los suministradores buscaran la recuperacin total de los costos.37 Adems de la presin sobre los hogares, la recuperacin total de los costos retrasara inmediatamente los esfuerzos de reduccin de la pobreza. Con la recuperacin total de los costos del agua, la incidencia de la pobreza se incrementara en alrededor del 1% en los pases de medianos ingresos de Amrica Latina y hasta el 2% en los pases de bajos ingresos en la regin. El impacto sera an ms severo en Asia y frica donde las tarifas tendran que aumentar desde una base mucho ms baja. Para Mauritania y Mozambique la pobreza podra aumentar en un 7% si las tarifas del agua se incrementaran a niveles de recuperacin total de los costos.38 Estas cifras apuntan a un rol central del gasto pblico en la financiacin de la ampliacin de los sistemas de agua a los hogares pobres. Tambin destacan el rol potencialmente importante de los subsidios transversales o los traspasos desde los usuarios de ingresos ms altos a los usuarios de ingresos ms bajos en la fijacin de precios del servicio pblico. Para financiar la ampliacin de la red, cada pas afronta distintas limitaciones. En algunos pases, especialmente de medianos ingresos, el desafo es movilizar rentas pblicas adicionales mediante impuestos o de la re-
Ms igualdad a travs de la jacin de precios y los subsidios El agua es uno de los bienes que definen la justicia social y la ciudadana. Una forma de expresar la solidaridad social y un compromiso con la ciudadana compartida es mediante polticas de fijacin de precios y traspasos financieros que hagan que el agua est disponible y sea asequible para todos. Es necesaria una combinacin de polticas de fijacin de precios y de acceso, incluidos los subsidios previstos, para lograr resultados equitativos.
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Subsidios para conexiones. Subvencionar conexiones para los hogares pobres puede eliminar una importante barrera para la red. al igual que las estrategias innovadoras de pago. Los servicios pblicos de Yakarta han propuesto pagos en cuotas. En Cte dIvoire, se incluye una sobretasa del Fondo de Desarrollo del Agua en las cuentas, y se utiliza alrededor del 40% de lo recaudado en los subsidios para las conexiones. Sin embargo, el subsidio no est dirigido especficamente a la poblacin pobre. En otros lugares, los servicios pblicos han adoptado sistemas de fijacin progresiva de precios. En El Alto, Bolivia, slo el 20% de los hogares que reciben la conexin en el primer ao del programa de concesin de la ciudad pag las tarifas completas. Una innovacin importante permiti a los hogares ofrecer su propia mano de obra para cavar zanjas para las conexiones, y el servicio pblico consider esto como forma de pago en especie.39 Sin embargo tampoco aqu las reglas se establecieron como parte de una estrategia integrada para llegar a las metas de conexin especificadas para la poblacin ms pobre.
Subsidios previstos. Algunos pases financian el consumo para grupos de bajos ingresos a travs de subsidios previstos. En Chile, los precios del agua aumentaron hasta niveles de recuperacin de los costos sin sacrificar los objetivos de distribucin. Los subsidios cubren entre el 25% y el 85% de los costos domsticos de agua, en una escala mvil para los hogares de ingresos bajos que cumplen los requerimientos. (recuadro 2.6). Una de las condiciones para el xito del modelo de Chile es la capacidad de los organismos estatales para identificar los hogares
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Una forma de mejorar la accesibilidad econmica de los hogares pobres es abastecer una cantidad de agua suficiente para cubrir las necesidades bsicas a
pobres y transferir los subsidios sin grandes niveles de filtracin a la poblacin menos pobre, una capacidad desarrollada durante un largo perodo de experiencia con un sistema de asistencia social integral.
acuerdo de tarifa mnima o social requiere mediciones, lo que no es comn en muchos asentamientos pobres.
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Tarifas mnimas. Otra forma de mejorar la accesibilidad econmica de los hogares pobres es abastecer una cantidad de agua suficiente para cubrir las necesidades bsicas a un bajo precio o sin cargo. La mayora de los pases ahora aplica tarifas por bloque, pero la progresividad vara. La tarifa mnima de Sudfrica provee 25 litros sin cargo, una prctica que se podra aplicar de una forma mucho ms amplia. El modelo de tarifa mnima conlleva dos condiciones. Primero, en pases con un bajo nmero de conexiones las tarifas mnimas no pueden llegar a los hogares pobres que no estn conectados a la red. Esto preocupa incluso en Sudfrica, donde los ndices de cobertura varan entre la poblacin pobre. Los hogares sin conexin con frecuencia deben comprar agua de los revendedores mayoristas, que compran agua al servicio pblico al bloque ms alto. Segundo, el
Recuadro 2.6 Subsidios para el consumo de agua en Chile, mayor eciencia e igualdad El abastecimiento de agua en Chile est privatizado bajo un fuerte rgimen regulador que combina altos niveles de eficiencia en el abastecimiento, con niveles igualmente altos de igualdad en el acceso. Muchos factores han contribuido a ello. Las ventajas iniciales incluan cobertura casi universal antes de la privatizacin y una red sumamente desarrollada. Tambin ha sido importante el fuerte crecimiento econmico, adems de los subsidios previstos para el agua. Chile introdujo subsidios para el consumo de agua mediante el estudio de los recursos financieros a principios de los 90 para garantizar la accesibilidad econmica de los hogares con bajos recursos antes de que las empresas fueran privatizadas. El subsidio cubre del 25% al 85% de la factura mensual de un hogar para hasta 15 metros cbicos de agua al mes. El gobierno realiza reembolsos a la empresa sobre la base de la cantidad real de agua consumida. El subsidio est financiado totalmente mediante el presupuesto del gobierno central. Las familias deben solicitar el subsidio al municipio, que determinar si se cumplen los requerimientos. El subsidio se puede considerar como una tarifa por bloque en aumento, con subsidios inversamente proporcionales a la renta familiar: la asistencia disminuye cuanto mayor es el ingreso sobre el lmite mnimo de recursos financieros comprobados. En 1998, alrededor del 13% de los hogares chilenos (casi 450.000 personas) recibieron subsidios con un costo de US$ 33,6 millones. El plan ha hecho posible incrementar las tarifas, movilizar los recursos para el mantenimiento y la ampliacin de la red, y minimizar los efectos negativos sobre la poblacin pobre. Existen dos ingredientes bsicos para el xito de este modelo en Chile, ninguno de los cuales es fcil de reproducir en otros pases en desarrollo. En primer lugar, el plan requiere la capacidad de identificar, orientar y proporcionar apoyo a los hogares de bajos recursos. En segundo lugar, cada hogar debe tener un medidor para llevar el control del uso del agua.
Fuentes: Alegra Calvo y Celedn Cariola 2004; Gmez-Lobo y Contreras 2003; Paredes 2001; Serra 2000.
Identificacin de asentamientos informales. En muchos pases, la mayora de los hogares urbanos sin acceso a una conexin domiciliaria viven en asentamientos informales. Los millones de personas que viven en esas reas han demostrado una extraordinaria iniciativa para obtener acceso a los servicios del agua, instalando kilmetros de caeras, cavando zanjas y cooperando para el beneficio mutuo. No obstante, no es posible resolver el problema nicamente con el esfuerzo de la comunidad. Los servicios pblicos no han querido extender las redes a los hogares sin ttulo legal por temor a que esto pudiera poner en riesgo la recaudacin de las rentas pblicas. Son necesarias nuevas soluciones. Las autoridades pueden otorgar derechos de residencia permanentes o provisionales a los asentamientos informales establecidos. Tambin pueden exigir que los servicios pblicos suministren agua a todos sin importar la localizacin, otorgando garantas financieras o incentivos de inversin, si fuera necesario. Los servicios tambin pueden marcar la diferencia. Una empresa en Manila extendi caeras de agua subterrneas hasta el permetro de los barrios pobres y permiti a los hogares realizar conexiones sobre tierra por medio de pequeos caos plsticos conectados a medidores mantenidos por asociaciones de residentes y organismos gubernamentales. Dichos acuerdos pueden ser ptimos en cuanto a la igualdad (en Manila se redujeron los costos en un 25% en las reas de barrios pobres que ahora estn siendo abastecidas) y la eficiencia (reducen las prdidas de rentas pblicas debidas a las conexiones ilegales).
Subsidios transversales. Los subsidios transversales procedentes de los usuarios de agua con mayores ingresos constituyen otra manera de convertir el agua en un bien ms asequible para los hogares pobres. En Colombia, los subsidios transversales se incluyen en la Ley de Servicios Pblicos Residenciales y se identifican geogrficamente.40 El plan ha incrementado el acceso al agua para el 20% de poblacin ms pobre, permitiendo al pas alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio. Los subsidios pueden producir grandes beneficios tanto pblicos como privados. Adems de crear oportunidades para una mejor salud y bienestar, pueden reducir las profundas desigualdades en el acceso descritas en el captulo 1. No obstante, no todos los subsidios son iguales en sus efectos y algunos contribuyen en mayor medida a la igualdad que otros.
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Los subsidios para el agua tienen su origen en un concepto sencillo. Si un gran porcentaje de la poblacin no puede pagar el costo del suministro del servicio y, sin embargo, existe un imperativo de desarrollo humano de provisin del servicio, los subsidios transversales, la fijacin progresiva de precios y las transferencias fiscales ofrecen los medios para hacerlo. De hecho, estos acuerdos financian las demandas de las familias que de otra manera estaran excluidas del suministro debido a la pobreza. No obstante, no todos los subsidios producen resultados favorables para la poblacin pobre. El Fondo de Desarrollo del Agua de Cte dIvoire estaba destinado a financiar las conexiones de los hogares pobres, pero pas por alto las reas ms pobres de la ciudad ya que los asentamientos irregulares no cumplen con los requerimientos. Por otra parte, debido a que las tarifas de conexin se incrementan bruscamente con la distancia desde la red principal (lo que refleja los mayores costos de conexin), algunos hogares pobres no pudieron pagar las conexiones ni siquiera con los subsidios. Los subsidios otorgados a travs de las tarifas de agua pueden producir resultados variados (figura 2.4). Si los porcentajes de conexin son bajos y la mayora de los hogares que carecen de conexin son pobres, es poco probable que la tarifa social por bloque pueda producir resultados progresivos. Por ejemplo, Bangalore (India) y Katmand (Nepal), aplican una estructura de tarifa por bloque en aumento, pero los subsidios benefician a la poblacin no pobre ms que a la poblacin pobre.41 En Bangalore, el 20% de hogares con mayores recursos reciben el 30% del subsidio destinado al agua y el 20% de hogares ms pobres reciben el 10,5%. 42 En Katmand, el hogar promedio que vive por encima de la lnea de pobreza recibe un 44% ms de subsidios que el hogar pobre promedio.43 En comparacin con estos ejemplos, algunos planes de subsidio han sido muy efectivos. Chile utiliza medios para identificar a los habitantes de bajos ingresos que deben recibir subsidios para el agua y compensa al servicio pblico mediante pagos del gobierno. Colombia utiliza valores de propiedad y la residencia para identificar a los hogares pobres. En ambos casos, los hogares pobres captan un gran porcentaje de los subsidios asociados al uso del agua. De igual manera en Durban, Sudfrica, la tarifa mnima se traduce en la distribucin progresiva de subsidios para el agua, ya que el 98% de los hogares pobres estn conectados (figura 2.5). En otras reas de la provincia de Kwazulu-Natal el subsidio produce resultados menos progresivos debido a que los porcentajes de conexin de la poblacin pobre son menores. La leccin es la siguiente: otorgar subsidios a travs de las tarifas de agua favorece a la poblacin
Figura 2.4
90
80
2
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Agua para el consumo humano
60
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Bangalore
pobre slo en la medida en que dicha poblacin est conectada a la red de abastecimiento de agua. Los subsidios para los servicios utilizados por la poblacin pobre ofrecen beneficios de igualdad potencialmente mayores. Las fuentes de agua son un punto evidente para empezar. Aunque el objetivo primordial es la conexin privada para todos lo hogares, en muchos pases no es un objetivo viable a corto plazo. Las fuentes de agua son la principal red de abastecimiento de agua para millones de hogares pobres y esto convierte a los subsidios para las fuentes de agua en unas de las ms progresivas que se pueden otorgar a travs del sistema del agua (recuadro 2.7). Sin embargo, en muchos pases los usuarios de fuentes de agua compran agua a la banda de precios ms alta, subvencionando de forma cruzada el consumo domstico de los hogares de altos ingresos con acceso a las canillas de agua privadas. Algunos pases han encontrado maneras de evitar esto. En Bangalore, slo el 14% de los subsidios para las fuentes de agua no llegan a la poblacin pobre; para las fuentes de agua privadas esa cifra se eleva al 73%.44 En Burkina
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Faso, los hogares urbanos de bajos recursos pueden adquirir agua de las fuentes de agua a unos de los precios ms bajos en frica subsahariana.
La regulacin es fundamental
La regulacin es fundamental para la concrecin del derecho humano al agua y la proteccin del inters pblico en el abastecimiento del agua. En un mercado con limitada competencia, y para un producto que es vital para el bienestar humano, las autoridades de regulacin tienen que garantizar que los suministradores sean controlados de una manera que asegure tanto la igualdad como la eficiencia.
Figura 2.5 Las tarifas mnimas funcionan si los porcentajes de conexin son elevados
Proporcin de la poblacin de la provincia de Kwazulu-Natal, Sudfrica, que se encuentra por debajo de la lnea de pobreza y tiene acceso al agua (%)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
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Agua para el consumo humano
Recuadro 2.7 Fuentes de agua: llegan a la poblacin pobre, pero a menudo a un precio demasiado alto Las fuentes de agua pueden darle a los hogares pobres acceso a agua asequible. Adems, pueden servir de canal para el apoyo especfico del gobierno, ya que se utilizan de forma mayoritaria por la poblacin pobre, ms que por la poblacin con mayores recursos. Sin embargo, la experiencia ha sido variada. En Senegal, una asociacin entre un suministrador de agua privado, National Water Authority, y una organizacin nacional no gubernamental ha extendido el suministro de agua a 500.000 personas de reas de bajos ingresos a travs de fuentes de agua. Los subsidios se otorgan para la construccin de fuentes de agua pblicas y para su conexin a la red. Este acuerdo ha extendido el acceso, pero debido a que los usuarios de fuentes de agua pagan tarifas ms altas, los costos por unidad todava son ms de tres veces la tarifa interna ms baja. En Filipinas hubo problemas similares. Las empresas de agua privadas en Manila han extendido las conexiones de agua a unos 50.000 hogares pobres en reas densamente pobladas de bajos ingresos a travs de fuentes de agua, con organizaciones comunitarias como intermediarios. Al permitir que los hogares extraigan agua de una fuente con medidores, los contratos reducen el precio por unidad alrededor de un cuarto. Pero el precio final todava es ms del doble del precio del servicio pblico ms bajo para el suministro nacional de agua. Cambiar el rumbo de los subsidios hacia las fuentes de agua ayudara a mejorar el acceso y la igualdad. Adems, tendra un efecto de reaccin en cadena, obligando a otros suministradores privados a reducir sus precios.
Fuente: WUP 2003; McIntosh 2003.
Muchos pases han sufrido las consecuencias de la ausencia de instituciones regulatorias efectivas. En Buenos Aires se cre una entidad reguladora para supervisar la concesin del agua. Sin embargo, se fueron acumulando puntos dbiles en el sistema. La entidad estaba muy involucrada en la poltica, y entre sus miembros se incluan representantes de la presidencia, de la provincia y del municipio, lo cual introduca en el marco a los partidos polticos de la oposicin. Sin embargo, los intereses del consumidor no estaban representados. Muchos aspectos del contrato de concesin se negociaron en secreto, por lo que el ente regulador tuvo limitado acceso a la informacin de las empresas y el gobierno. Algunas de las caractersticas clave de los entes reguladores ms exitosos de Chile, Reino Unido, Estados Unidos y de otros lugares estuvieron ausentes en el sistema de Buenos Aires: Independencia poltica, con una fuerte cultura de proteccin del inters pblico. Autoridad de investigacin y poder de penalizacin, y que el ente regulador est habilitado para exigir informacin de las empresas en un amplio rango de parmetros de desempeo, para imponer penalizaciones por incumplimiento y para restringir aumentos de precios. En un caso reciente, el ente regulador chileno exigi la declaracin de la renta interna de una empresa para investigar la fijacin de precios de transferencia y la subdeclaracin de mrgenes de ganancias. Intercambio de informacin con el pblico sobre fijacin de precios, calidad del agua y estructuras de costo. Participacin pblica, para garantizar que se representen los intereses del consumidor. En Estados Unidos, las juntas de servicios pblicos de los ciudadanos proporcionan un foro para que los clientes supervisen a los suministradores del servicio. El ente regulador del Reino Unido, Office of Water Services (Ofwat), proporciona acceso estructurado a grupos de consumo. El problema de muchos pases en desarrollo es que existen marcadas restricciones en la capacidad de regulacin de los entes reguladores. Con frecuencia faltan recursos para una regulacin efectiva. A menudo, falta legislacin que prevea la separacin de poderes entre los gobiernos y los entes reguladores. En un sentido ms amplio, cuando la rendicin democrtica de cuentas falla, la falta de presin sobre los gobiernos y las empresas para que revelen informacin debilita la posicin de los entes reguladores. En pases que carecen de capacidad administrativa y de las instituciones necesarias para regular con eficacia, la transparencia y la actuacin pblica por parte de los ciudadanos pueden crear un impulso regulador desde abajo. La accin social por parte de grupos de la comunidad bien organizados ha tenido
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un rol importante en la reduccin de daos ambientales producidos por empresas de pases en desarrollo, obligando a cumplir con las normas y a revelar informacin. La sociedad civil tambin ha estado activa, presionando para obtener ms informacin y publicando el bajo desempeo por parte de los servicios pblicos. El uso de tarjetas de informes de los ciudadanos en Bangalore (India), le dio voz a asociaciones de residentes y a grupos de la comunidad en la reforma de la red de abastecimiento, lo que mejor la rendicin de cuentas al evaluar y publicar los resultados del desempeo del servicio (recuadro 2.8). Este modelo se ha exportado a muchos otros lugares. En lugares donde los administradores del servicio y las autoridades municipales respondieron con dilogo se han producido mejoras concretas en el abastecimiento del servicio. Estas iniciativas mencionadas anteriormente son importantes, pero tienen sus lmites. Los grupos de ciudadanos, la sociedad civil y los usuarios de recursos hdricos no operan en un vaco. Sus actividades y su alcance para lograr el cambio se ven afectados por polticas gubernamentales e institucionales, especialmente el marco legislativo y regulatorio y el espacio poltico creado por los gobiernos. Tras el apartheid, en Sudfrica se adopt un sistema basado en derechos para el abastecimiento de agua que articulaba un marco legislativo claro para las empresas de servicio pblico. Igual de importante, otorg a los ciudadanos una conciencia de expectativas y derechos y les confiri poderes a las comunidades locales para exigir que gobiernos locales, redes de suministro privadas y el gobierno nacional den cuentas. Inevitablemente, el derecho humano al agua sigue siendo un dominio poltico controvertido en Sudfrica, tal como demuestran disputas de alto nivel sobre el suministro, el precio y el umbral adecuado para el suministro gratuito de agua. An as, lo ms importante es la forma en la que la legislacin de derechos humanos ha otorgado a los ciudadanos voz real en la poltica del agua. En recursos hdricos, como en otras reas, la eficiencia de la presin que se ejerce desde estratos inferiores depende al menos en parte de leyes que definan y sustenten los derechos de las personas a exigir que las empresas y las redes de suministro pblicas rindan cuentas.45 El activismo en la sociedad civil constituye una fuerza importante para el cambio por derecho propio, sin embargo puede fortalecerse o debilitarse mediante polticas gubernamentales. Otro problema relacionado con las soluciones actuales orientadas hacia la regulacin consiste en que las atribuciones del gobierno se extienden slo a los suministradores de redes formales. Aunque de manera inadecuada, los gobiernos buscan regular el precio, controlar la calidad y evaluar la previsibilidad del agua a travs de la red. Mucha menos atencin se
ha puesto en regular a los vendedores, los operadores de camiones cisterna y a otros suministradores de agua. Esto representa una brecha regulatoria seria, especialmente desde la perspectiva de los hogares pobres de los barrios bajos y los asentamientos informales. La disminucin de la brecha a travs de intervenciones de polticas pblicas que regulen la cantidad, la calidad y el precio del agua disponible ms all de la red de formal de abastecimiento es una prioridad. Uno de los instrumentos ms eficaces para atender la brecha de regulacin es el suministro de agua a travs de fuentes de agua a precios que reflejen los niveles bajos de la estructura de tarifas por bloque aplicados a las redes de abastecimiento. Esto obligar a los operadores privados, los vendedores y a otros suministradores de menor escala a adaptarse al precio de mercado social de la poltica de gobierno.
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Agua para el consumo humano
Recuadro 2.8
Las tarjetas de informes de los ciudadanos: voz como agente para el cambio.
Las redes de abastecimiento, pblicas y privadas, con frecuencia son distantes, no rinden cuentas, carecen de transparencia y de sensibilidad ante las inquietudes pblicas. La introduccin de la voz de los usuarios en la estructura de gobernabilidad puede cambiar este panorama. Hace diez aos el Public Affairs Centre, una organizacin no gubernamental (ONG) de la India ubicada en Bangalore, fue la primera en aplicar una nueva solucin a la supervisin reguladora. A travs de reuniones pblicas y una encuesta en forma de cuestionario, se realiz un gran informe de auditora social sobre la percepcin de los servicios pblicos provistos por las autoridades municipales, incluyendo a la Junta de Suministro de Agua y Saneamiento de Bangalore. El informe de auditora, sintetizado en una tarjeta de informe del ciudadano, resalt la pobre orientacin al cliente, los elevados niveles de corrupcin, y consider el abastecimiento del servicio como de mala calidad y de costo elevado. A ste le sigui un segundo informe de auditora en 1999, en el que el gobierno estatal y los organismos municipales emprendieron un proceso de consulta estructurada. La Junta de Suministro de Agua y Saneamiento de Bangalore inici programas conjuntos con grupos de ciudadanos locales y asociaciones de residentes para mejorar los servicios, extender la conexin a los hogares pobres y debatir opciones de reforma. Se establecieron nuevos procedimientos conciliatorios para tratar la corrupcin. Para el ao 2003 el informe de auditora social registraba verdaderas mejoras y los hogares pobres informaban de una notable reduccin de los sobornos por conexiones y mejoras en la eficiencia. Desde su inicio, el informe de auditora ciudadana se ha extendido hasta cubrir reas urbanas y rurales en 23 estados de la India. Tambin se ha exportado a Filipinas, Tanzana, Ucrania y Viet Nam. A mediados de 2005, tres ciudades de Kenya, Kisumu, Mombasa y Nairobi, realizaron un informe de auditora social sobre agua y saneamiento, reuniendo asociaciones de residentes, ONG y suministradores de servicios.
Fuentes: Paul 2005; Adikeshavalu 2004.
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El poder de la comunidad puede ser un catalizador para lograr un progreso acelerado; pero se requiere un sistema de gobernabilidad que
importantes ya se estn ampliando. Sin embargo, la experiencia demuestra que es posible lograr un progreso rpido en la superacin de las desventajas de las zonas rurales.
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Agua para el consumo humano
La participacin de la comunidad requiere un marco de gobernabilidad adecuado Las poblaciones rurales han sido objeto de demasiados caprichos de los experimentos de desarrollo. El agua a menudo se ha suministrado mediante organismos gubernamentales a travs de un modelo de provisin de servicio de arriba hacia abajo, con tecnologas inapropiadas y no asequibles que no han conseguido satisfacer las necesidades locales. Ms recientemente, la participacin de la comunidad y la tecnologa apropiada han surgido como respuesta ms actualizada para el suministro de agua a las zonas rurales. No obstante, en muchos casos la participacin de la comunidad se ha utilizado como instrumento para implementar polticas gubernamentales, elevar la financiacin y superar los obstculos tecnolgicos en lugar de como un medio de conferir poder a las personas o capacitarlas para expresar una demanda. En la actualidad, un gran nmero de puntos de cortes de agua en las zonas rurales de muchos pases en desarrollo atestigua el fracaso del modelo. El marco de gobernabilidad para los recursos hdricos ha comenzado a girar en una direccin ms positiva junto a un reconocimiento creciente de que los problemas especiales que afrontan las zonas rurales y el rol fundamental de las comunidades locales en el suministro de agua representan desafos institucionales especficos. Las comunidades no cooperarn para mantener las tecnologas hdricas que consideran inadecuadas o irrelevantes para las necesidades locales. Tampoco, como demuestra la historia, actuarn como agentes de implementacin de polticas redactadas por organismos de planificacin remotos, sin rendicin de cuentas y poco claros. El poder de la comunidad puede ser un catalizador para lograr un progreso acelerado; pero se requiere un sistema de gobernabilidad que d respuestas para que algo suceda. En la actualidad, gobiernos y donantes hacen hincapi hoy en un enfoque orientado a la demanda. Bsicamente, esto significa simplemente que los enfoques de la provisin de agua se deben centrar en lo que quieren los usuarios, en las tecnologas que estn dispuestos y pueden pagar y en lo que son capaces de sostener. El punto de partida es que las comunidades participen en el proceso de diseo, redacten sus propios planes y decidan de forma colectiva el tipo y nivel de servicios que necesitan. Desde luego, este proceso conlleva problemas. Las comunidades rurales no son homogneas, y la participacin de la comu-
nidad puede ocultar la exclusin de las mujeres y de la poblacin pobre de las zonas rurales en la toma de decisiones. Sin embargo, la participacin de la comunidad proporciona una base para el progreso. Es difcil crear las condiciones adecuadas para enfoques exitosos de respuesta a la demanda. La descentralizacin y la devolucin de autoridad a los niveles locales son importantes pero no siempre exitosas. En Etiopa, la descentralizacin ha transferido un alto nivel de autoridad a organismos en el mbito de las aldeas y los barrios. Sin embargo, las capacidades financieras y humanas continan siendo dbiles y, en algunas reas, el estatus legal de las juntas de saneamiento y suministro de agua de las aldeas no est reconocido.46 Esto debilita la capacidad de las comunidades rurales para canalizar las demandas a travs del gobierno local. En otros casos la gobernabilidad del agua y el progreso en la cobertura se han beneficiado de la combinacin de la descentralizacin y una priorizacin financiera y poltica cada vez mayor. La descentralizacin del suministro de agua en las zonas rurales de Ghana constituye un enfoque de respuesta a la demanda que est funcionando (recuadro 2.9).
Las estrategias de reduccin de la pobreza y la planicacin nacional han producido resultados variados Los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (PRSP) constituyen declaraciones importantes de intencin de polticas y enfoques para la cooperacin internacional. Los pases con una estrategia claramente definida para acceder a las metas de agua y saneamiento demuestran que el compromiso poltico nacional respaldado por la asistencia puede producir resultados espectaculares.47 La mala noticia es que la mayora de los PRSP tiene un punto dbil en cuanto a agua y saneamiento, una expresin que denota la baja prioridad acorde con el sector. Algunos pases han utilizado el marco del Objetivo de Desarrollo del Milenio y el proceso del PRSP a fin de situar el suministro de agua de las zonas rurales en el corazn de la planificacin nacional para la reduccin de la pobreza. En Benin, el Consejo de Agua Nacional, un organismo ministerial de alto nivel, ha conseguido que las zonas rurales y las pequeas ciudades sean el punto central de una estrategia nacional para lograr el Objetivo de Desarrollo del Milenio. El Programa de Presupuesto para el Agua, que comenz en el ao 2001, proporciona un marco de financiacin estable y establece claramente las disposiciones para cada distrito del pas. Senegal ha identificado tambin el agua y el saneamiento como una prioridad en su PRSP. Estableci un programa nacional en el ao 2004 a fin de coordinar las actividades de diferentes organismos bajo un organismo
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Recuadro 2.9
Suministro de agua a la zona rural de Ghana: una solucin participativa que funciona Se han desarrollado nuevas estructuras polticas para la gobernabilidad de los recursos hdricos como parte de un programa de descentralizacin ms amplio. Las asambleas de barrio, un nivel importante del gobierno electo local, se responsabilizan de procesar y priorizar aplicaciones comunales para el suministro de agua, otorgando contratos para cavar pozos manuales, construir letrinas y dirigir un programa de subsidios para letrinas. Tambin proporcionan un 5% de los costos de capital para las instalaciones de agua. Las estructuras de las aldeas forman parte de un nuevo sistema. A fin de solicitar subsidios de capital, las comunidades deben conformar juntas de agua de las aldeas y redactar planes que detallen la manera en que gestionarn sus sistemas, contribuirn al sistema de equivalente de cambio de un 5% de los costos de capital y satisfarn los costos de mantenimiento. Una evaluacin realizada en el ao 2002 identific mejoras importantes: Ms del 90% de las personas estaban conformes con la localizacin, la cantidad y la calidad del agua. La abrumadora mayora de las personas haba contribuido a los costos de capital, con un 85% que pagaba tambin los costos de operacin y mantenimiento. La mayora de las personas consideraba que el principio de pago era justo y tena intenciones de seguir pagando. Ms de un 90% de las juntas de agua y saneamiento recibi formacin, abri cuentas bancarias y celebr reuniones con frecuencia. Las mujeres ejercieron un rol activo e influyente en estas juntas.
En poco ms de una dcada, Ghana transform la estructura de suministro de agua a la zona rural, que ampli la cobertura a travs de sistemas de abastecimiento ms eficientes y participativos. El cambio ha sido espectacular. A comienzos de los aos 90, el suministro de agua de la zona rural se gestionaba a travs de la Compaa de Agua y Saneamiento, una red de abastecimiento pblica responsable de la planificacin, la construccin y el mantenimiento de las redes de suministro de agua de las zonas rurales. Los pozos de sondeo que se perforaban en Ghana se encontraban entre los ms costosos del mundo y slo un 40% de las bombas manuales funcionaban de vez en cuando debido al mantenimiento inadecuado. El acceso al agua se ha ampliado ahora a aproximadamente 200.000 personas ms cada ao. La cobertura ha aumentado de un 55% en 1990 a un 75% en 2002, con un lugar destacado ocupado por las zonas rurales. Ghana obtuvo este progreso a travs de una reforma radical de un sistema que era descendente, no receptivo y falto de entrega. La responsabilidad del suministro de agua de las zonas rurales se transfiri a los gobiernos locales y las comunidades rurales. La autoridad para coordinar y facilitar la estrategia nacional para el agua y el saneamiento gestionados desde la comunidad se transfiri a la Agencia de Saneamiento y Agua de la Comunidad, un organismo altamente descentralizado con personal multidisciplinario en 10 regiones del pas. Los equipos regionales proporcionan apoyo directo a asambleas de barrios en cuanto a planificacin y gestin de agua segura y servicios de saneamiento.
Fuentes: Lane 2004; WSPAF 2002e; cuadro 7 de indicadores.
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Agua para el consumo humano
nacional de alto nivel. Entre las metas especficas se incluye la ampliacin del suministro de agua a 3.300 asentamientos a travs de un programa de pozos de sondeo nacional ampliado. El costo financiero detallado ha hecho posible que se identifiquen brechas financieras potencialmente importantes: el requerimiento de gasto proyectado para las zonas rurales es de $42 millones, con una brecha financiera de $22 millones.48 El xito de la estrategia del agua en Senegal depender fundamentalmente de la respuesta de los donantes de cooperacin, pero el marco para el xito ocupa su lugar. La experiencia demuestra que un progreso rpido es posible. El gobierno de Uganda posee una fuerte estrategia nacional con metas claras respaldada por recursos financieros (recuadro 2.10). Fundamentalmente, la financiacin para metas de agua se ha integrado en el marco de la financiacin a mediano plazo del gobierno, lo que garantiza que los compromisos polticos tengan una expresin presupuestaria. Tanzana se encuentra en las primeras etapas de la reforma y los avances son alentadores. Dos millones de personas ms han obtenido acceso al agua desde 1999 y el gobierno ha establecido una meta de suministro de agua del 85% en las zonas rurales para el
ao 2010.49 No obstante, existen grandes desigualdades en cuanto a cobertura: 76 de los 113 distritos rurales cuentan con menos del 50% de cobertura, con una gran concentracin en el centro y el sudeste del pas. En los distritos de Rufiji y Liwale en el sudeste, los porcentajes de cobertura son inferiores al 10%.50 El progreso futuro depender de la creacin de estrategias para superar esas desigualdades. Adems ser necesario que los donantes revisen sus estrategias de cooperacin. La ampliacin de la cobertura de agua a las zonas rurales es una prioridad bien definida en la reduccin de la pobreza en Tanzana. No obstante, en 2002-2003 las reas urbanas recibieron ms del 60% del presupuesto financiero para el desarrollo. Un motivo es que la cooperacin representa ms de la mitad del presupuesto del sector del agua y existe una marcada preferencia por parte de los donantes hacia programas de rehabilitacin del agua urbana que se consideran con un mayor potencial para la recuperacin de los costos y la autofinanciacin.51 Adems, la descentralizacin poltica ha avanzado ms que la descentralizacin financiera, lo que deja a los gobiernos locales de las zonas rurales con un control limitado sobre los recursos. Aunque los donantes de cooperacin son frecuentemente
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Recuadro 2.10 Algo para todos, no todo para algunos en Uganda Uganda ha sido un lder mundial en la reforma del sector del agua. Desde mediados de 1990, se desarrollaron marcos de polticas coherentes y de financiacin, con el agua identificada como prioridad en la estrategia nacional de reduccin de la pobreza. La poltica del agua de 1999 establece una estrategia y un plan de inversin con un 100% de cobertura para el 2015. El principio de organizacin es: Algo para todos, no todo para algunos. El compromiso poltico se ha traducido en financiacin. Las asignaciones presupuestarias para el agua han aumentado del 0,5% del gasto pblico al 2,8% en 2002. El respaldo de asistencia financiera proporcionado a travs del presupuesto general ha respaldado este aumento. La gestin y los recursos se delegaron a las entidades de distrito. Los niveles de cobertura aumentaron del 39% en 1996 al 51% en 2003. Esto equivale a unos 5,3 millones de personas ms que tienen acceso a agua segura en 2003, la mayora en zonas rurales. El agua y el saneamiento se establecen como reas de prioridad en el Plan de Accin para la Erradicacin de la Pobreza de Uganda. Se han establecido metas provisorias para incrementar a un 3,9 millones el nmero de personas con agua limpia y a 4,4 millones las personas con saneamiento para el 2009. Los planes de distrito incluyen disposiciones para extender el saneamiento y el agua adecuados al 75% de las escuelas para la misma fecha, con intensas mejoras en la proporcin de letrinas por alumno en las zonas rurales. Se estn estableciendo asociaciones de usuarios de agua en las que las mujeres conforman la mitad de los miembros, como puntos centrales para la formacin y la gestin. Uganda es considerada justamente un lder en agua y saneamiento. El pas ha desarrollado un fuerte proceso de planificacin,
Fuentes: Slaymaker y Newborne 2004; Uganda 2004; AfDB 2005a, b.
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Agua para el consumo humano
incluyendo mecanismos de coordinacin bien definidos con un enfoque en todo el sector, metas respaldadas por disposiciones de financiacin a mediano plazo y revisin anual del progreso. No obstante, el progreso en el pasado no implica que Uganda haya superado el dficit de agua y saneamiento, y la implementacin de polticas afronta algunos desafos. En zonas rurales, se encontr que la cobertura ha tenido una fuerte relacin con la situacin socioeconmica. La poltica nacional del agua establece que cada punto de agua debe abastecer a 300 personas, lo que supone 3,3 puntos de agua por cada 1.000 personas. Pero en el distrito de Tororo al este de Uganda, la disponibilidad de puntos de agua va desde menos de 1 por cada 1000 personas en dos subcondados, a ms de tres en los dos subcondados mejor abastecidos. La cobertura est estrechamente relacionada con la situacin socioeconmica de las comunidades, y a la poblacin pobre se la deja atrs. Esta desigualdad permite explicar por qu los tiempos de bsqueda de agua promedios de la poblacin pobre de zonas rurales no han disminuido significativamente a pesar del aumento en la cobertura. Si esto se combina con el progreso lento del saneamiento, adems permite explicar una de las anomalas que registra el desarrollo humano de Uganda: las tasas de mortalidad infantil no disminuyen con el descenso de la pobreza de ingresos y con el elevado crecimiento econmico. La dbil coordinacin entre los organismos de planificacin local en algunas de las reas rurales ms pobres se ha identificado como un importante cuello de botella. Conferir poderes al gobierno local y fomentar la opinin de las reas pobres son fundamentales para eliminar ese cuello de botella.
muy crticos con lo que perciben como un sesgo urbano en las polticas, a menudo reflejan y refuerzan el mismo sesgo en sus programas. Algunos pases han establecido objetivos sorprendentes para expandir el abastecimiento de agua a las zonas rurales, pero no han desarrollado polticas para lograrlos. Las disposiciones de financiacin no van al ritmo de las metas. No slo el agua recibe constantemente insuficiente financiacin, sino que en algunos pases la brecha entre las asignaciones presupuestarias y la inversin pblica real es grande. En Zambia, se gast menos del 5% de la asignacin del presupuesto para agua en 1999 y en 2000, antes de aumentar vertiginosamente a ms del 30% en 2001 (ao de elecciones). Aunque la ejecucin del presupuesto ha mejorado, las asignaciones y los niveles de asistencia representan menos de la mitad de los requerimientos financieros necesarios para cumplir con los objetivos establecidos en la estrategia nacional de Zambia. La mala gestin del presupuesto puede crear un crculo vicioso. En Malawi, la poltica nacional carece de financiacin, estrategias y metas coherentes, el legado de una larga historia de mala gobernabili-
dad en el sector del agua unido a una pobre gestin del presupuesto. La desconfianza entre el gobierno y los donantes ha llegado hasta el punto que estos ltimos han implementado sistemas paralelos y operan independientemente de los programas gubernamentales. El Ministro de Desarrollo del Agua controla menos del 12% del presupuesto de desarrollo, mientras que los donantes gestionaban el balance a travs de sus propios programas. El gasto extrapresupuestario es probablemente tres veces ms que el gasto presupuestario. Por otra parte, el flujo de asistencia disminuy de US$ 4 millones en 2003 a US$ 2 millones en 2005, lo que refleja la preocupacin de los donantes por la gestin del presupuesto y por no priorizar al agua en el PRSP. Malawi demuestra claramente las consecuencias de una dbil capacidad gubernamental de implementacin, la ausencia de un marco de planificacin coherente y las preocupaciones de los donantes por la corrupcin.52 No existen ganadores en esta situacin: los gobiernos afrontan costos de transaccin mayores (tienen que informar a varios donantes), la efectividad de la asistencia disminuye y la poblacin pobre de las zonas rurales sale perdiendo por tener menos disponibilidad de agua.
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Los gobiernos innovadores han combinado un claro marco de polticas y compromisos de inversin pblica con reformas de gobernabilidad destinadas a generar demandas desde estratos inferiores. Esto es especialmente necesario en reas rurales donde la gestin de la comunidad es importante para mantener la infraestructura del agua (recuadro 2.11). Las asociaciones entre los gobiernos y la poblacin pueden servir como un poderoso catalizador para el cambio. Estas asociaciones pueden basarse en iniciativas locales, amplindolas rpidamente para mejorar la cobertura. En los aos 80, Olavanna, una comunidad principalmente rural del estado de la India de Kerala, fue la primera en aplicar el sistema de suministro de agua a una pequea aldea, inspirando la reforma de abastecimiento rural de agua y el programa de saneamiento de Kerala.53 En cuatro distritos, los gobiernos locales y estatales cooperan con las aldeas para ampliar esta solucin. El modelo de Olavanna suministra agua limpia y potable a 93.000 hogares, el 60% de los cuales vive bajo la lnea de pobreza. Como en otros modelos exitosos impulsados por la demanda, los costos de capital los cubre el gobierno, y el mantenimiento y la gestin se transfieren a las organizaciones comunitarias locales.
Recuadro 2.11 Otorgar poder a la poblacin rural de Marruecos: las demandas locales llevan a una mayor cobertura La prestacin de servicios es ms que finanzas, infraestructura y tecnologa. Tambin est relacionado con el otorgamiento de poder, como demuestra el Programa de Abastecimiento de Agua para la Poblacin de Marruecos (PAGER). Hace diez aos las zonas rurales estaban muy por detrs de las reas urbanas en el suministro de agua en Marruecos. Menos de 1 de cada 5 personas tena acceso al agua en el campo, en comparacin con las 9 de cada 10 que vivan en las ciudades. Las mujeres y los nios generalmente caminaban 10 kilmetros o ms para buscar agua en la poca de sequa. La confianza en fuentes de agua no protegidas como, por ejemplo, ros provoc una elevada incidencia de esquistosomiasis, diarrea y clera. La planificacin nacional estaba fragmentada y no haba una estrategia clara para llegar a los asentamientos rurales aislados con la menor cobertura. Eso cambi con el programa PAGER. En 1995, el nuevo programa descentraliz el suministro de agua dentro de un fuerte marco de planificacin nacional. Se pidi a las autoridades locales que evaluaran las necesidades, trabajando a travs de organizaciones comunitarias. Las intervenciones se impulsan mediante las solicitudes de infraestructura de las poblaciones rurales. Cerca del 80% del presupuesto para el suministro proviene del gobierno central, el 15% de asociaciones comunitarias locales y el 5 % de beneficiarios. La gestin de la infraestructura se transfiri a las comunidades locales, con el apoyo de ingenieros expertos tcnicos. En la pasada dcada, otros 4 millones de personas de zonas rurales obtuvieron acceso a agua limpia, impulsando la cobertura rural hasta el 50%. Adems de reducir la carga del tiempo en las mujeres, se han producido poderosos efectos multiplicadores. La asistencia a las escuelas primarias rurales en las nias aument del 30% al 51% entre 1999 y 2003. Adems, se han producido significativas mejoras en la salud pblica y el agua ha sido un catalizador para un ms amplio cambio social. La descentralizacin y las asociaciones de los usuarios del agua han transformado a las comunidades de receptores pasivos de los servicios gubernamentales a los que demandan el cambio, con el otorgamiento de poder a las mujeres como agentes del cambio de una gran parte de la historia.
Fuente: Dubreuil y Van Hofwegen 2006.
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Agua para el consumo humano