LAS IMPLICANCIAS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 - Roberto Bavastro 1-La creaci ! "e# $e%e "e &abi!ete "e Mi!

istros' Esta innovacin est destinada a atenuar nuestro hiperpresidencialismo y es una de las ms importantes que se incorpora a la constitucin. El Jefe de Gabinete se presenta como el instrumento que permite al presidente solucionar crisis de gobierno evitando una crisis de rgimen, creando nuevos consensos y un co-gobierno con la oposicin. in embargo, es improbable que el Jefe de Gabinete cumpla con este rol, ya que su papel no es el equivalente institucional de la figura del !rimer "inistro. #dems, las funciones, tareas, asignacin y remocin del Jefe de Gabinete dependen totalmente del !residente. #simismo, la posicin institucional del Jefe de Gabinete no queda clara, ya que est por encima de los dems "inistros pero es el $nico miembro del Gabinete que puede ser removido por el %ongreso &debido a que es el ne'o entre el E(ecutivo y el )egislativo*, es el $nico que puede encontrarse fuertemente presionado por las cmaras legislativas y es el $nico que tiene la obligacin de asistir a cada una de las cmaras para la presentacin de informes. +odo esto pone a la figura del Jefe de Gabinete en una posicin ambigua y de e'cesiva debilidad. !or otro lado, tericamente varias de las funciones que cumple el Jefe de Gabinete permiten evitar la sobrecarga de tareas administrativas del !residente, pero esto no es as, debido a la gran discrecionalidad sobre las funciones y la estabilidad del cargo del Jefe. #dems, es probable que quien la desempe-e pueda ascender como una figura que tenga chances de competir por el lidera.go partidario con el !residente de turno. (-Re")ccio! "e# *a!"ato "e# +resi"e!te a 4 a,os co! ree#ecci ! i!*e"iata +or )! so#o +erio"o' )a reduccin del mandato presidencial tiene como ob(etivo una mayor fle'ibilidad para el funcionamiento del dise-o institucional. +ambin tiende a evitar que las crisis de gobierno se tradu.can en crisis de rgimen y se incentiva al E(ecutivo a ser ms responsable y cuidadoso frente a las pol,ticas a implementar, lo cual lleva a la construccin de acuerdos y consensos. #l mismo tiempo, la reduccin del periodo y la reeleccin inmediata disminuye la necesidad de inventar lidera.gos ante cada eleccin presidencial y aumenta la participacin del electorado, ya que las elecciones se reali.an con mayor asiduidad y se le da ms capacidad de control al elector. !or lo dems, el !E/ &!oder E(ecutivo /acional* tiene mayor chances de alcan.ar mayor,as legislativas debido al mecanismo de ballotage implementado, a la simultaneidad de elecciones presidenciales y legislativas, y al acortamiento de los mandatos. --E#eccio! "irecta "e - Se!a"ores. re")cci ! "e #os *a!"atos / re!ovaci ! +arcia# "e #a c0*ara' )a eleccin directa de los enadores redundara en una mayor participacin del elector mediante el sufragio y en una mayor posibilidad de control por parte del representado. Esto reduce la participacin de la elite provincial ya que antes eran las propias )egislaturas !rovinciales las que

eleg,an los enadores /acionales, lo cual lleva a un refor.amiento de la figura del candidato por ser una eleccin ms personali.ada. El hecho de que sea una eleccin personali.ada hace que e'ista un rela(amiento de la disciplina partidaria descentrali.ada. #dems, debido al refor.amiento de la figura de los candidatos, su dependencia del partido pol,tico se ver atenuada. #dems, la renovacin parcial legislativa y el escalonamiento de los mandatos se reali.ara seg$n distritos electorales y no dividiendo la %mara de miembros. En esta situacin, el !E/ podr manipular las elecciones haciendo no coincidir las elecciones de renovacin parcial de ambas %maras. Esta posibilidad, puede convertirse en una herramienta de negociacin entre el E(ecutivo y las elites partidarias provinciales a causa de la conveniencia de uno u otro de reali.ar o no simultneamente las elecciones de renovacin. En el plano electoral, la manera mediante la cual los votantes eligen a los enadores /acionales es voto limitado-lista incompleta, lo cual significa que el elector sufraga por una cantidad menor de cargos de los que realmente hay en disputa. Esta forma de voto podr,a permitir a la elite partidaria local especular con la posibilidad de salir segundo en las elecciones de enadores /acionales, con lo que se preferir,a tener un senador a quien controlar y no ms bancas. #qu, se privilegia el control del partido a nivel provincial, se produce una e'acerbacin de la indisciplina partidaria incentivando la fragmentacin del partido. 1tros aspectos importantes de este cambio electoral son que se ver aumentada la posibilidad de que el !E/ obtenga mayor,a propia en el %ongreso /acional y que se evitara que un solo partido pol,tico alcance la mayor,a &234* en la %mara de enadores de la /acin. 4-E#eccio! "irecta +or "ob#e v)e#ta "e# Presi"e!te / 1ice+resi"e!te "e #a Naci !' )a eleccin directa del E(ecutivo determina una mayor participacin del elector, pero el hecho de que haya posibilidad de segunda vuelta hace que el voto de las personas sea estratgico, es decir, que las personas ven las venta(as y las desventa(as antes de votar. )a segunda vuelta o 5allotage, se caracteri.a por requerir un piso electoral inferior al habitual para decidir un ganador en la primera vuelta &ms del 678 de los votos positivos sin contar los votos en blancos, o una diferencia del 098 entre los candidatos*. Esto tiene un efecto mecnico &convierte la eleccin en una simple pluralidad de sufragios* y uno psicolgico &influye en las estrategias electorales del partido y sobre el alineamiento del elector*. !or otra parte, el ballotage refuer.a la legitimidad electoral del que resulta ganador ya que imposibilita que resulte electa una formula presidencial que haya sido electa por una escueta minor,a, pero aumenta la posibilidad de que el !E/ obtenga una mayor,a legislativa. )a eleccin directa y el ballotage tambin influyen negativamente debido a que hacen que solo algunos distritos electorales tengan un peso decisivo en el resultado %omo di(imos ms arriba, los votos en blanco no cuentan en el ballotage, y dado que los porcenta(es de votos necesarios se establecen seg$n los votos positivos, los principales partidos tienen ms chances de alcan.ar el umbral requerido.

2-E#ecci ! "irecta "e# $e%e "e &obier!o / #a re%or*a "e #a Ci)"a" "e B)e!os Aires 3A)t !o*a-' )a eleccin del Jefe de Gobierno y la circunscripta autonom,a alcan.ada por la %iudad de 5uenos #ires, son elementos que han recortado el poder y las atribuciones del !E/. %onsecuentemente el E(ecutivo /acional, ha cedido su terreno en el mbito (urisdiccional y en la posibilidad de designar y remover al :ntendente de la %apital ;ederal, seg$n le convenga. Gracias a este cambio, la %iudad de 5uenos #ires es ahora un distrito no slo fundamental por su peso electoral en cuanto a cantidad de electores sino tambin un nuevo mbito para que sur(an potenciales candidatos a la presidencia en abierta competencia con el !residente. #dems el electorado de la %iudad de 5uenos #ires ha cobrado una mayor relevancia en el plano nacional, debido a la eleccin directa de !residente y <ice= logrando tambin una mayor participacin y capacidad de control en el mbito local ya que elige directamente a sus autoridades locales. # su ve., la %iudad se suma en, este aspecto, de manera similar al resto de las !rovincias, como un nuevo actor, ms o menos autnomo, con el cual debe negociar y lidiar el !E/. Esto genera un nuevo status de la %iudad, ya que esta puede determinar un refor.amiento de la disciplina partidaria descentrali.ada, en la medida en la que el Jefe de Gobierno sea capa. de construir un lidera.go y de potenciar sus chances presidenciales. 4-Re5)#aci ! "e #a %ac)#ta" +resi"e!cia# "e "ictar Re5#a*e!tos "e Necesi"a" / Ur5e!cia 6DNU7 / Le5is#aci ! De!e5a"a' )a constitucionali.acin de los >ecretos de /ecesidad y ?rgencia &>/?* otorga, al !E/, una herramienta @legislativaA que lo coloca por encima del resto de los actores institucionales, sobre todo, por sobre el %ongreso /acional. )a formali.acin de los >/? altera, definitivamente, el balance y la separacin de poderes. )os frenos y contrapesos &checBs and balance* que prev la %onstitucin de 0CC6, encuentra, en los >/?, uno de los puntos sobresalientes que determina la preeminencia del E(ecutivo /acional. En efecto, esta atribucin desvirt$a, incluso, el principio de separacin de poderes, y permite potenciar el rol de co-legislador del !E/. #ctualmente, la principal limitacin, para la utili.acin de los >/?, es de tipo constitucional. Dsta, slo estable una restriccin temtica, la conformacin de una %omisin 5icameral de control y la necesaria remisin al %ongreso /acional. #dems, la ausencia de una ley que reglamente el control legislativo sobre los >/?, determina la imposibilidad de que, el )egislativo /acional, pueda sistemticamente e(ercer un control sobre el dictado de los mismos. !or otra parte, esto conlleva a relegar al )egislativo /acional a un segundo plano. :nstitucionalmente desvalori.a el rol del %ongreso. En este sentido, si se busca real.ar la importancia y capacidades del %ongreso /acional, ser,a de vital importancia producir una ley que reglamenteE los l,mites, el alcance, la valide. y el procedimiento de control del )egislativo /acional sobre el dictado de los >/?. #simismo, el grado de arbitrariedad que la utili.acin de los >/?, en la actualidad, le otorga al !E/, incentiva prcticas autoritarias y corruptas que llevan a privilegiar la informalidad institucional y las prcticas clientelisticas. ?na ve. dictado el >/? basta otro >/? para cambiarlo y, el mismo, slo depende de la accin del E(ecutivo. !eor a$n, una ley, que deber,a ser slo modificada por otra ley, puede en la prctica ser reempla.ada o modificada por un >/?. #dems, el dictado de un >/? implica la voluntad unilateral del !E/= en contrario, la sancin de una ley

presupone la voluntad concurrente de una mayor,a legislativa y del E(ecutivo /acional. 8-Re5)#aci ! "e #a %ac)#ta" "e observar +arcia#*e!te #os +ro/ectos "e #e/ / #a +ro*)#5aci ! +arcia# "e #os *is*os' %abe aclarar que el veto parcial y la promulgacin parcial producen efectos similares a los >/?. Espec,ficamente, su impacto puede ser equivalente en lo atinente aE que afecta, desequilibra, decisivamente los @checBs and balanceA= que impacta sobre la seguridad (ur,dica de las normas a aplicar= que relega al )egislativo y desincentiva la construccin de lidera.gos en el %ongreso= que desalienta la construccin de acuerdos y3o consensos legislativos= y que puede impactar sobre la relacin /acin F !rovincias. 1tros aspectos a tener en cuenta sonE a- <etar parcialmente y promulgar ala parte restante de una ley, le otorga al !E/ un fuerte control sobre el resultado final de la legislacin sancionada. "ientras que con el veto total el E(ecutivo tiene que asumir altos costos, con el veto parcial y la promulgacin parcial los reduce fuertemente. b- %omo los costos de utili.ar el veto parcial son e'cesivamente menores a utili.ar el veto total, en la prctica encontramos una tendencia a que se vea incrementado el uso del veto parcial= y por ende una proliferacin de los mismos. c- #s, se reduce fuertemente el margen de maniobra del )egislativo. >e hecho, el %ongreso se encuentra frente a la posibilidad de utili.ar la :nsistencia %ongresional pero debe actuar sabiendo que, de hecho, hay una decisin tomada. #dems, se presenta un fuerte desbalance que privilegia al E(ecutivo y tiende a desalentar la utili.acin de esta :nsistencia. Esto se debe a la dificultad que puede surgir de la necesidad de alcan.ar la mayor,a calificada &234* requerida para consagrar la insistencia y de ser as,, hay que considerar que al !E/ todav,a le queda el recurso del >/? para echar por tierra la insistencia. 9-Proce"i*ie!tos +ara a5i#i:aci ! "e# tr0*ite "e "isc)si ! / sa!ci ! "e #e/es' )a reforma de 0CC6 ha establecido la reduccin a tres de las intervenciones &@lecturasA* posibles de las cmaras. #l contrario de lo que se puede suponer, dicha modificacin no implica necesariamente la real agili.acin del trmite de sancin de un proyecto. +ambin se estableci la e'tensin de las sesiones ordinarias del %ongreso /acional. "ientras antes comprend,an desde el 0G de "ayo hasta el 49 de eptiembre, ahora se e'tienden desde el 0G de "ar.o al 49 de /oviembre. Este cambio, reduce el control del !E/ sobre la agenda congresional, ya que es el !E/ el que fi(a la agenda del %ongreso durante las sesiones e'traordinarias. !or $ltimo, se introdu(o la posibilidad de la aprobacin de leyes, en general, en el plenario, y, en particular, en las comisiones. Esto llevar,a a agili.ar el funcionamiento del recinto, tanto en el procedimiento como en el tiempo de tramitacin del proyecto, llevando el tratamiento, en particular, a las comisiones. #dems, llevar,a a aumentar la importancia de las comisiones parlamentarias, otorgndole a la comisin un control mayor sobre el tratamiento y sobre lo que la ley establecer finalmente.

9-Co!se;o "e #a Ma5istrat)ra / $)ra"o "e E!;)icia*ie!to Este punto es uno de los ms importantes cambios constitucionales. )os art,culos 004,006y 007 introducen un cambio en el funcionamiento de la (usticia y en la relacin de este poder con el E(ecutivo y el )egislativo. e busca lograr la independencia y la credibilidad del !oder Judicial, hacindolo a travs de una me(ora de la designacin y remocin de los Jueces ;ederales y /acionales de la %uidad de 5uenos #ires. %on la creacin del %onse(o de la "agistratura se pretende fragmentar el poder de decisin y de designacin del E(ecutivo y del enado. Este nuevo rgano tiene la potestad de proponer ternas de designacin de los magistrados inferiores y del mane(o administrativo y financiero de la administracin de (usticia. #dems este %onse(o puede iniciar el proceso de remocin de los (ueces inferiores, de reali.arles acusaciones y de determinar su suspensin. %uando se da lugar este procedimiento especial de destitucin de los (ueces inferiores aparece el Jurado de En(uiciamiento. :mplementando estos dos nuevos institutos en el nuevo dise-o institucional del !oder Judicial se hace un recorte en las atribuciones de la %orte uprema de Justicia como por e(emplo se ve que la %orte perdi el control sobre la administracin de los recursos de la Justicia y el poder disciplinario sobre los (ueces ;ederales. in embargo con la implementacin de estos dos institutos se crean me(ores condiciones para evitar la manipulacin por parte del E(ecutivo y esto favorece la seguridad (ur,dica y la certidumbre sobre las decisiones (udiciales y el comportamiento de los (ueces. 1<-Co!tro# "e #a A"*i!istraci ! P=b#ica> A)"itoria &e!era# "e #a Naci ! / De%e!sor "e# P)eb#o )a #G/ es un organismo de control mediante la asistencia tcnica del %ongreso de la /acin. e encuentra a cargo del control de legalidad, gestin y auditoria de las acciones de la #dministracin !ublica. %omo por e(emplo debe intervenir en el trmite de aprobacin o recha.o de la cuenta de inversin y precepcin de los fondos p$blicos. )a potencialidad y utilidad de la #G/ queda en manos del propio %ongreso, y este utili.a este organismo como herramienta de control y fiscali.acin. En definitiva son los partidos mayoritarios los que puedes estimar o desestimar la asistencia otorgada por la #G/, siendo el %ongreso el que controle el accionar de la #dministracin !ublica /acional. El >efensor del !ueblo es un rgano supervisor asimismo que la #G/ de las funciones de la #dministracin !ublica y como protector de los derechos tutelados por la %onstitucin y las leyes. #mbos institutos tienen autonom,a funcional pero no tienen poder ya sea sancionatorio o de revocar un acto administrativo. Hefuer.an la capacidad de control, principalmente, del )egislativo sobre la #dministracin !ublica. !ero su efectividad esta atada al accionar del %ongreso /acional. #s,, si el )egislativo se realice como la @arenaA privilegiada de toma de decisiones y de control es de esperar que estos rganos cobren mayor relevancia. >e este modo son una herramienta muy importante como hemos dicho antes para el %ongreso ya que le permiten me(orar su funcin de control y como decisor.

11-Estab#eci*ie!to "e Ma/or?as Es+ecia#es +ara #a Sa!ci ! "e Le/es @)e *o"i%i@)e! e# RA5i*e! E#ectora# / "e Parti"os Po#?ticos' El #H+ 4I y el #H+JIbis hacen referencia a las reglas de (uego ba(o las cuales compiten los partidos pol,ticos y la modalidad de nominacin de las candidaturas. El propsito de los art,culos es dificultar que una mayor,a circunstancial permita la modificacin intencionada de estas reglas en detrimento de los partidos de oposicin de turno. )os art,culos informan la necesidad de contar con una mayor,a especial para la modificacin del rgimen electoral y el de partidos pol,ticos, tambin detallan algunos principios que los partidos pol,ticos debern respetar como por e(emplo organi.acin y funcionamiento democrtico, representacin de las minor,as partidarias entre otros. +ratando de la competencia para la postulacin de candidatos a cargos p$blicos electivos e'iste una ley que permite regular los requisitos pertinentes para la acumulacin de candidaturas independientes. +odos los partidos debern dar lugar a la representacin de las minor,as. Estos art,culos implican la necesidad de que la ley contemple la necesaria representacin de las minor,as y la obligatoriedad de celebrar comicios internos partidarios. 1tro cambio ha sido que se necesita la incorporacin de otras mayor,as especiales para la sancin de las leyes o para reali.ar designaciones. 1(-I!terve!ci ! Fe"era# Este nuevo inciso regula la potestad de disponer de intervencin federal por parte del %ongreso, como por parte del E(ecutivo, si la misma fue dictada durante el receso del )egislativo. )a normativa establece la necesidad de convocar al %ongreso, si este estuviera en receso, simultneamente al dictado del decreto por parte del !E/. "ientras que si por lo contrario el )egislativo esta en sesiones, solamente este ser el que puede decidir una intervencin federal. Este cambio restringe al !E/ la discrecionalidad que antes tenia en la utili.acin de las intervenciones federales. #s, quedar,a a resguardo la manipulacin unilateral de este poderos instrumento, es otras palabras se ha recortado el poder del !E/. 1-- Forta#eci*ie!to "e# rA5i*e! %e"era# / "e #a a)to!o*?a *)!ici+a# En cuanto a las facultades del Gobierno /acional y de los Gobiernos !rovinciales nada ha cambiado sustancialmente como se puede ver en el cuadro del punto 04 pagina 62. !ero es importante destacar el avance en la delimitacin introducida en lo concierna a los establecimientos de utilidad p$blica. #hora se establece que tanto las provincias como los "unicipios, conservan el poder de polic,a e imposicin en tanto no interfieran con los fines espec,ficos de dichos establecimientos. +ambin se ve un refor.amiento de la autonom,a municipal &#H+024*. i los Gobiernos !rovinciales no garanti.an la autonom,a municipal esto puede ser cause de intervencin federal. 14- Meca!is*os "e De*ocracia Se*i"irecta> I!iciativa Po+)#ar / Co!s)#ta Po+)#ar 1i!c)#a!te / No 1i!c)#a!te e introdu(eron dos formas semidirectas de democracia, ampliando la accin y participacin del ciudadano. )a @iniciativa popularA y la @consulta popularA, se corpori.an como dos mecanismos que posibilitan un mayor

protagonismo del electorado, como intento de acortar la distancia entre representantes y representado. )a iniciativa popular es un mecanismo por el cual la ciudadan,a puede proponer un proyecto de ley. !ara ello se requiereE ?n determinado porcenta(e del padrn nacional &ma' 48* ?na adecuada distribucin territorial de los peticionantes )a iniciativa debe ingresar por la cmara de diputados, recibir un tratamiento legislativo dentro de los 02 meses de iniciada y un pronunciamiento e'plicito. +iene como restriccin tomar iniciativa en proyectos de reforma constitucional= tratados internacionales= tributos= presupuestos y materia penal. )a consulta popular puede ser vinculante o no vinculante. )a vinculante debe ser propiciada por el %ongreso respecto de un proyecto de ley. >ebe originarse en >iputados y su resultado al ser vinculante lleva una participacin obligatoria del electorado y el !E/ no puede vetar la ley resultante de la %onsulta. )a /o <inculante puede ser propiciada por el congreso si es sobre un tema de su competencia. En este caso la iniciativa de la convocatoria se puede originar en cualquier %mara y al se no vinculante la participacin del electorado no es obligatoria. +ambin puede ser propiciada por el E(ecutivo si es sobre un tema de su competencia. )a convocatoria de reali.a en este caso por decreto del !E/.