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La coyuntura actual de Petróleos Mexicanos

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Ante la discusión de una reforma energética y, debido a la dependencia que existe por parte del Gobierno Federal de los ingresos petroleros, 33.16% de acuerdo a la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014 (LIF2014)[9]. Es fundamental preguntarse, la coyuntura actual financiera, operativa y administrativa de Petróleos Mexicanos (PEMEX), para de esta manera, entender las necesidades concretas que tiene el sector energético mexicano. De tal forma que, el objetivo de este boletín consistirá en dar un panorama, que nos guíe a ver con claridad los obstáculos que tiene este sector en México. En específico, se abordan cuatro problemas: 1) PEMEX y su gobernabilidad; 2) El régimen fiscal de PEMEX; 3) PEMEX y sus restricciones legales; y 4) El enfoque único en ciertos activos integrales, lo cual conduce a un decrecimiento de los recursos petroleros.
Ante la discusión de una reforma energética y, debido a la dependencia que existe por parte del Gobierno Federal de los ingresos petroleros, 33.16% de acuerdo a la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014 (LIF2014)[9]. Es fundamental preguntarse, la coyuntura actual financiera, operativa y administrativa de Petróleos Mexicanos (PEMEX), para de esta manera, entender las necesidades concretas que tiene el sector energético mexicano. De tal forma que, el objetivo de este boletín consistirá en dar un panorama, que nos guíe a ver con claridad los obstáculos que tiene este sector en México. En específico, se abordan cuatro problemas: 1) PEMEX y su gobernabilidad; 2) El régimen fiscal de PEMEX; 3) PEMEX y sus restricciones legales; y 4) El enfoque único en ciertos activos integrales, lo cual conduce a un decrecimiento de los recursos petroleros.

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11/25/2014

´ La coyuntura actual de Petroleos Mexicanos

´ Autor: Fernando Ramones Fernandez Email: fernandoramones@ciep.mx ´ Palabras clave: Reforma energetica, PEMEX, ingresos, finanzas publicas ´ ´ Area : Energ´ ıa y finanzas publicas ´ JEL: H20, J24, H33

Ante la discusión de una reforma energética y, debido a la dependencia que existe por parte del Gobierno Federal de los ingresos petroleros, 33.16 % de acuerdo a la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014 (LIF2014)[9]. Es fundamental preguntarse, la coyuntura actual financiera, operativa y administrativa de Petróleos Mexicanos (PEMEX), para de esta manera, entender las necesidades concretas que tiene el sector energético mexicano. De tal forma que, el objetivo de este boletín consistirá en dar un panorama, que nos guíe a ver con claridad los obstáculos que tiene este sector en México. En específico, se abordan cuatro problemas: 1) PEMEX y su gobernabilidad; 2) El régimen fiscal de PEMEX; 3) PEMEX y sus restricciones legales; y 4) El enfoque único en ciertos activos integrales, lo cual conduce a un decrecimiento de los recursos petroleros.

los encargados de establecer el presupuesto que será destinado para PEMEX y sus subsidiarias. Dentro de las mejores prácticas de gobernabilidad para una Compañía Nacional Petrolera (CNP), se encuentra el “Modelo Noruego”. Este modelo, se define por la separación institucional de las funciones comerciales, regulatorias y de política petrolera [11]. El funcionamiento de este modelo, depende principalmente de la calidad institucional 2 y la competencia política 3 que exista en una Nación. De acuerdo al artículo de [11], México se encuentra en conjunto con Brasil con las condiciones necesarias para aplicar el modelo. Pero contrario a Brasil, México no ha logrado la implementación adecuada del modelo, debido a que, el país no le ha otorgado las suficientes facultades regulatorias a la Comisión Nacional de Hidrocarburos, para de esta manera, mejorar su desempeño como CNP.

1.

PEMEX y su gobernabilidad

2.

´ El regimen fiscal de PEMEX

Empezando por la influencia que tiene el Presidente sobre la paraestatal, este nombra seis miembros 1 del Consejo Directivo de PEMEX y otros cuatro que tienen que ser ratificados por el Senado. Mientras que el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana nombran cinco directores dentro de los empleados de PEMEX y sus subsidiarias [10]. Por otra parte, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, son los encargados de determinar los ingresos petroleros a través de la Ley de Ingresos de la Federación. Y así mismo, la Cámara de Diputados y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, son
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En lo aprobado de la LIF 2014, esta calcula los ingresos petroleros en $1,265,743.00 millones de pesos (mdp), de los cuales, el 63.47 % de estos ingresos son recaudados por concepto de derechos e impuestos (ver Figura 1). Específicamente, 62.05 % por parte de Derechos a los hidrocarburos, 1.30 % por parte del IEPS petrolero y finalmente 0.12 % en Impuestos a los rendimientos petroleros. Representando estos, el 21.05 % de los ingresos del Sector Público. Esta dependencia petrolera por parte del Sector Público (ver Figura 2), ha causado que PEMEX incurra
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Estos 6 son representantes de diferentes dependencias del Gobierno Federal, por ejemplo, el Secretario de Economía y el Secretario de Hacienda. También es importante destacar, que de estos, se encuentra el director del Consejo que en su caso es el Secretario de Energía en turno.

Esta se define, como la capacidad burocrática en deliverar políticas efectivas y servicios de una forma duradera, proporcionando continuidad, aun y cuando exista un cambio de liderazgo político. 3 La cual se define, como la posibilidad de que el Ejecutivo y su partido político pueda perder el poder.

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Figura 1: Ingresos petroleros.
Millones de pesos de 2014

Nota: (1) La cifra esta dividida entre el ingreso total menos el ingreso derivado del financiamiento; (2) La cifra esta dividida entre el ingreso total. Fuente: Ley Federal de Ingresos 2013 y 2014.

en pérdidas y por consiguiente se reduzca su margen de Mexicanos, se establece: maniobra a la hora de hacer decisiones de inversión, de “ Art. 27.(...) Tratándose del petróleo y de acuerdo, a las necesidades operativas de la paraestatal. los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o Como lo establece el actual Secretario de Hacienda: gaseosos o de minerales radioactivos, no se “Actualmente, el régimen fiscal de PEMEX otorgarán concesiones ni contratos, ni subsisestá sustentado en un esquema rígido de deretirán los que en su caso se hayan otorgado chos, los cuales se cobran independientemente y la Nación llevará a cabo la explotación de de las necesidades de la empresa y de las persesos productos, en los términos que señale la pectivas de inversión en el sector petrolero. Ley Reglamentaria respectiva. Corresponde (...) [5]” exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía No obstante, como se puede ver en la siguiente tabla eléctrica que tenga por objeto la prestación de (ver Figura 3), desde el 2009 hasta el 2012, PEMEX servicio público. En esta materia no se otorgainvirtió aproximadamente el 2 % del PIB [6]. Lo cual, rán concesiones a los particulares y la Nación nos lleva a preguntarnos, ¿Es necesariamente baja la aprovechará los bienes y recursos naturales cantidad invertida en PEMEX? Y de ser cierto, ¿Cuánto que se requieran para dichos fines.” [3] es lo que se debe destinar en inversión a PEMEX?¿A qué proyectos debe de estar destinada la inversión? Y Mientras que en el artículo 28, en su párrafo cuarto, por consiguiente, ¿Cuál es el costo de dichos proyectos? dice:

3.

Restricciones legales de PEMEX

Actualmente, de acuerdo al párrafo sexto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos

“ Art. 28. No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de

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Figura 3: PEMEX en cifras.
Miles de millones de pesos

Nota: Elaborado por CIEP, con información de PEMEX. Fuente: PEMEX [PEMEXC].

Figura 2: Dependencia petrolera.

extracción, la participación de particulares, a través de contratos, los cuales podrían aportar precisamente las altas inversiones requeridas, los recursos tecnológicos y la experiencia, así como compartir riesgos, consituye una barrera injustificada que la coloca en desventaja respecto de los demás operadores y que le impide aprovechar en forma óptima sus propios recursos en beneficio de los mexicanos.”[7]

Y es preciso ver la experiencia internacional, en particular Brasil 4 , para entender como Petrobras en conjunto con la iniciativa privada ha mejorado su desempeño, a raíz de propiciar las condiciones legales y de gobernabilidad necesarias[2]. Como se puede ver en la Figura 4, la producción petrolera de PEMEX rebasa por una cantidad considerable la producción de PETROBRAS. Sin embargo, a diferencia de PEMEX, la producción de PETROBRAS ha aumentado conforme pasan los años, con algunas excepciones (ver Figura 5).

Nota: Elaborado por CIEP, con información de la SHCP. Fuente: SHCP.

energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. (...)” [4] Ante estas restricciones legales, el Ejecutivo Federal en su propuesta de Reforma Energética establece:

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“(...), la imposibilidad de que la Nación pueda aprovechar en sus actividades de exploración y

Se elige este país, debido a las características que comparten en la gobernabilidad de su Compañía Nacional Petrolera con el sector energético mexicano, Ver Sección 1

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Figura 4: Producción petrolera.
Barriles al año

Figura 6: Tasa de crecimiento anual de producción petrolera por Activos Integrales.

Nota: (*) En el 2013, se expone lo que llevan producido en el año. Fuente: PEMEX y PETROBRAS.

Nota: Se consideran solamente estos tres activos integrales, ya que estos en promedio representan el 74 % de la producción total de crudo. Fuente: PEMEX, Sistema de Información Energética.

Figura 5: Tasa de crecimiento anual de producción petrolera.
Barriles al año

de la producción petrolera, es la caída de las exportaciones. Ya que estas, son una fuente importante de los ingresos, en el 2012 representaron el 42.7 % de los ingresos propios de PEMEX [12]. Sin embargo, la reducción que ha venido teniendo las exportaciones del crudo se ha contrarrestado con los altos precios que existen actualmente en el mercado (ver Figura 7). No obstante, esto no le debe de impedir al Gobierno Federal en preocuparse por la seguridad energética y sostentabilidad fiscal.
Nota: Fuente: PEMEX y PETROBRAS[1].

4.

´ Decrecimiento de la produccion petrolera

Figura 7: Volumen y precios de las exportaciones del crudo mexicano.

Una de las cuestiones que le compete al Gobierno Federal, es la seguridad energética 5 ; sin embargo, debido a la dependencia del Gobierno Federal del régimen fiscal de PEMEX (ver Sección 2) y sus restricciones legales (ver Sección 3), la seguridad energética del país se puede ver comprometida ante el decrecimiento de la producción de sus activos integrales más importantes. Ya que estos, como se puede ver en la Figura 6, van disminuyendo y alcanzando su maduración en la producción petrolera. Otra cuestión, que va en conjunto con la reducción
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Nota: La línea azul corresponde al volumen y la roja al precio de las exportaciones. Fuente: PEMEX, Sistema de Información Energética.

Seguridad energética, se refiere, como la garantía de su acceso, así como la calidad de las mismas en términos de emisión de CO2 [8].

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5.

Conclusiones

Finalmente, de acuerdo a las problemáticas planteadas, es fundamental: 1) Establecer claramente las funciones institucionales comerciales, regulatorias y de [8] Ruiz, A. La seguridad energética de américa latina y el caribe en el contexto mundial. División política petrolera del sector energético en México, de de Recursos Naturales e Infraestructura (2007). acuerdo a las mejores prácticas internacionales y no mezclar las responsabilidades con otras secretarías del [9] SHCP. Ley de ingresos de la federación Gobierno Federal; 2) Crear un régimen fiscal, que perpara el ejercicio fiscal de 2014. Dispomita a PEMEX financiarse de la manera adecuada para nible en http://gaceta.diputados.gob.mx/ mejorar su desepempeño económico; 3) Entender los PDF/62/2013/oct/20131031-X.pdf, 2013. mejores casos de éxito en donde a través de una ley clara y que protega los intereses nacionales del sector [10] Stojanovski, O. The void of governance: An energético, permita la apertura en la industria petrolera; assessment of pemex’s performance and strategy. y 4) A raíz de mejorar los tres puntos anteriores, buscar Program on Energy and Sustainable Development consolidar la seguridad energética en México. (2008), 5–87.

[7] Presidencia de la República. Reforma energética. Disponible en http://presidencia.gob. mx/reformaenergetica/#!landing, 2013.

Referencias

[11] Thurber, M., Hurts, D., and Heller, P. Exporting the "norwegian model": The effect of administrative design on oil sector performance. [1] Agência Nacional do Petróleo, Gás NaEnergy Policy (2011). tural e Biocombustíveis. Desenvolvimento e produção. Disponible en http://www.anp.gov. [12] Verónica Michel Gutiérrez. Simulador fiscal: los ingresos propios de pemex. Disponible br/?id=358, 2013. en http://ciep.mx/entrada-investigacion/ [2] Castro, A., Nascimento, L., and Casasimulador-fiscal-los-ingresos-propios-de-pemex/, nova, L. Dynamics of interorganizational rela2013. tionships: A case study of upstream partnership of petrobras.

[3] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 27. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/1.pdf, 2013. [4] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 28. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/1.pdf, 2013. [5] Luis Videgaray Caso. Un nuevo régimen fiscal para pemex. Disponible en http://www.shcp.gob.mx/Biblioteca_ noticias_home/lvc_articulo_regimen_ fiscal_pemex_15082013.pdf, 2013. [6] PEMEX. Pemex en cifras. Disponible en http://www.ri.pemex.com/files/content/ PEMEX_Fact_Sheet_e_2012D.pdf, 2013.

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