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MODELOS DE PROTECCION SOCIAL
Sonia Fleury Carlos Gerardo Molina Octubre, 2000
Introduccin El desarrollo de los sistemas de proteccin social Hacia una caracterizacin de los modelos de poltica social en Amrica Latina Conclusiones
Introduccin En esta sesin trataremos dos temas principales: el desarrollo de los sistemas de proteccin social y la caracterizacin de los modelos a que dan lugar, particularmente los de seguridad social, que predominaron en Amrica Latina hasta finales de los aos ochenta. Las polticas sociales resultan de la compleja trama que involucra, entre otros, las ideologas dominantes, los valores socialmente consensuales, los conflictos de intereses, los arreglos institucionales, los conocimientos y tcnicas de actuacin propios a cada sector. La historia de los pases ha demostrado que esta configuracin, an siendo singular a cada caso, puede ser comprendida a partir de algunas caractersticas generales que conforman los modelos de proteccin social que aqu se presentan. El diseo de polticas sociales est, en consecuencia, referido a estos modelos. Sin embargo, las polticas sectoriales especficas pueden orientarse por ms de un modelo, conformando sistemas alternativos, que responden a sus exigencias particulares. En relacin con el desarrollo de los sistemas de proteccin social vamos a considerar las condiciones que posibilitaron la emergencia de la cuestin social, a partir de las transformaciones que tuvieron lugar con la revolucin industrial. Fue el reconocimiento de la pobreza como un problema social el que cre las condiciones para el desarrollo de poderosos mecanismos institucionales de proteccin social que, en el contexto europeo, fueron conocidos como el Estado de Bienestar Social (Welfare State). Las polticas de combate a la pobreza y a la desigualdad se institucionalizaron, entonces, en complejos sistemas de proteccin social, involucrando aspectos diversos, tales como la alteracin de las finanzas pblicas, el surgimiento y la extensin de los derechos sociales y la organizacin de los servicios sociales. Las diferencias en los sistemas de proteccin social sern discutidas a partir de algunas explicaciones tericas y del establecimiento de tipos ideales de sistemas, en el sentido propuesto por Weber, es decir de construcciones tericas de tipos puros, que abstraen las caractersticas esenciales que se traducen en modelos analticos explicativos de una realidad sin duda mucho ms compleja.
Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) Diseo y gerencia de polticas y programas sociales INDES 2002
El segundo tema abordado es la revisin de algunos intentos de caracterizacin de los modelos de proteccin social en Amrica Latina y particularmente de la institucionalizacin de la proteccin social como sistemas de seguridad social. Es pertinente observar que, a diferencia de lo que sucede en los pases industrializados, para Amrica Latina los modelos de proteccin se abren en dos vertientes, que existen paralelamente y que interactan entre s: la una concentrada en la seguridad social, la otra en sectores como la educacin y la salud pblica. Ambas vertientes se nutren de las consideraciones toricas y desarrollos del primer tema, pero tienen diferencias importantes en la forma como terminan institucionalizndose. La seguridad social se caracteriza por una importante estratificacin de los grupos cubiertos as como por la exclusin de gran parte de la poblacin, concretamente la que no pertenece a la economa formal; la segunda vertiente se caracteriza por polticas que ofrecen iguales beneficios, aunque con alcances muy diversos, para la poblacin que cubren que bsicamente es la que no est incluida en los sistemas de seguridad social. Este artculo se concentra bsicamente en la revisin de los sistemas de proteccin de la primera vertiente, aunque abre, tambin, las puertas a la discusin de la segunda que ser tratada en extenso en los artculos sectoriales complementarios. Nuestra discusin se centra, as mismo, en el proceso histrico de constitucin y conformacin de los sistemas de proteccin social, que llega hasta lo sucedido en la dcada de los aos ochenta. Este periodo de estudio permite entender de dnde venimos y sienta las bases para anlisis posteriores. En efecto, a partir de ese momento estamos asistiendo a una intensa dinmica de reformas de las polticas sociales, con el objetivo de institucionalizar nuevos sistemas de proteccin, que merece un tratamiento en extenso que ser abordado en las sesiones de reformas sectoriales subsiguientes. En consecuencia, trataremos la proteccin social sobre todo a partir de los sistemas institucionalizados de la seguridad social, como ha sido tradicional en la literatura. Este marco se ampliar, en ocasiones, para discutir algunos resultados globales de las polticas sociales, como por ejemplo los relacionados con el gasto social y la calidad de vida en Amrica Latina y el Caribe. El perodo de anlisis llega hasta finales de los aos 80. En general, hay un hecho que sobresale en la caracterizacin de la proteccin social en Amrica Latina y el Caribe: la incapacidad de los modelos adoptados para enfrentar exitosamente, hasta el momento estudiado, la problemtica de la pobreza y todava menos la bsqueda de igualdad. El desarrollo de los sistemas de proteccin social Consideraciones generales La evolucin de los sistemas de proteccin social en el Estado moderno forma parte del proceso de aceptacin de la pobreza como una cuestin social que se inserta en la agenda de las polticas pblicas. La llamada "Cuestin Social" fue el reconocimiento de un conjunto de nuevos problemas vinculados a las condiciones modernas de trabajo urbano, a partir de las grandes
transformaciones sociales, polticas y econmicas generadas por la revolucin industrial en la Europa del siglo XIX (Gmes, 1979). En el proceso de construccin de los estados nacionales modernos, al romperse con el modelo de relaciones tradicionales de autoridad, en el cual se intercambiaba proteccin por dependencia entre los pobres y las clases superiores, se abre la posibilidad y la necesidad de atribuirle el status de ciudadano a los individuos, con el reconocimiento de una igualdad humana bsica. La pobreza, liberada de las relaciones de tutela, pasa a ser vista como un problema poltico, institucional y conceptual, o sea, como una cuestin social. El debate terico sobre l a pobreza intenta buscar las causas que estn en la raz del problema, sean ellas encontradas en la diferencia entre el aumento de los pobres y el aumento de la riqueza (Malthus), en la necesidad de eliminar el excedente poblacional, en trminos cuantitativos y cualitativos (el neodarwinismo de Spencer y Summer) o en la lgica de la acumulacin del capital al producir un ejrcito industrial de reserva (Marx). El debate poltico- institucional se orient, entonces, por la bsqueda de la separacin entre pobreza y pauperismo, considerndose la primera como aceptable - como estmulo al trabajo en los trminos de la doctrina de la utilidad de la pobreza - y el segundo como inevitable, aunque inaceptable. La emergencia de la cuestin social es parte del proceso ms general de desarrollo del capitalismo, en el cual las relaciones sociales y econmicas fueron duramente afectadas por los procesos de industrializacin y urbanizacin, que rompieron las relaciones tradicionales de autoridad y de solidaridad, y generaron nuevos actores colectivos con nuevas demandas polticas. Las reivindicaciones por igualdades socioeconmicas en un contexto de democracias de masas gener un conjunto de polticas e instituciones, como respuesta a los problemas de la pobreza y de la desigualdad. Ese conjunto fue denominado Welfare State o Estado de Bienestar Social, incluyendo bajo ese nombre, tanto las polticas e instituciones como la extensin de los derechos sociales de ciudadana. Diferentes definiciones del Welfare State enfatizan aspectos particulares del mismo fenmeno, tales como: - suma de medidas desarrolladas por la sociedad con el fin de enfrentar sus problemas sociales (Titmuss, 1974, p. 47); - proteccin gubernamental mnima de niveles bsicos de ingresos, nutricin, salud, y educacin, asegurados a cada ciudadano como un derecho, no como caridad (Wilensky, 1975, p. 30); - una poltica en la cual las responsabilidades estatales van adems de la mera conservacin del orden interno y externo, en la direccin de una responsabilidad pblica por el bienestar de los ciudadanos(Alber, 1988, p. 451); - la poltica de los gobiernos relacionada con la accin con impacto sobre el bienestar de los ciudadanos, al proporcionarles servicios o renta (Marshall, 1965, p. 7);
el uso del poder estatal para modificar la reproduccin de la fuerza de trabajo y para mantener a la poblacin no trabajadora en las sociedades capitalistas (Gough, 1979, p. 45); el Welfare State es visto como una articulacin de los conflictos distributivos, en particular, un conflicto entre principios de mercado y principios de ubicacin poltica, centrados en torno a los arreglos institucionales de las polticas sociales (Esping-Andersen, 1985, p. 227); el trmino Welfare State designa un conjunto de respuestas polticas al proceso de modernizacin, consistiendo en intervenciones polticas en el funcionamiento de la economa y en la distribucin social de las oportunidades, que apuntan a promover la seguridad y la igualdad de los ciudadanos en el sentido de posibilitar la integracin social de sociedades industriales altamente movilizadas (Alber, 1981, p. 456).
Para muchos autores, el Welfare State fue una respuesta al proceso de desarrollo de las sociedades capitalistas industrializadas y a sus consecuencias - incluyendo, entre ellas, el aumento de la divisin del trabajo, la expansin de los mercados y la prdida de las funciones de seguridad de las organizaciones tradicionales como la familia -, en busca de estabilidad y seguridad, generando un nuevo tipo de solidaridad, en un contexto de alta movilizacin social. Sin embargo, el Welfare State fue producto de una situacin histrica concreta, como bien llama la atencin Flora (1986, p. XIII) cuando afirma que ste es una invencin europea igual que el Estado nacional, la democracia de masas y el capitalismo industrial. La cadena de raciocinio es claramente recorrida: industrializacin, gran cambio poblacional en la direccin campo/ciudad, ruptura de los lazos y redes tradicionales de solidaridad e integracin, grandes unidades productivas y la creacin de grupos relativamente homogneos de trabajadores, movilizacin y organizacin de la nueva clase trabajadora, evolucin de la democracia de masas con la creacin de partidos obreros y socialistas, aumento de la productividad del trabajo y de la riqueza acumulada, consolidacin de un cuerpo burocrtico estatal y dominio de las tcnicas administrativas, aumento de la intervencin del Estado y creacin de mecanismos redistributivos va polticas sociales e institucionalizacin del conflicto industrial y redistributivo. Como bien expres Esping-Andersen (1985, p. 245) el Welfare State no es simplemente un producto del poder de movilizacin poltica sino, ms apropiadamente, poder institucionalizado. En este sentido, podemos afirmar que el Welfare State alter profundamente no solamente las relaciones entre los ciudadanos, el mercado y el Estado, sino que cambi la naturaleza misma del capitalismo en direccin a una regulacin estatal de las condiciones de reproduccin de los trabajadores. Si bien todos los pases, industrializados o no, tuvieron que enfrentarse con el mismo problema como consecuencia de la inseguridad generada a partir de las alteraciones del patrn de relaciones sociales tradicionales, las respuestas que los pases dieron a esta situacin difirieron ampliamente. Rimlinger (1971) identific tres tipos de respuestas dadas a la emergencia de la problemtica social, en diferentes pases: negar la proteccin social como incompatible con el orden social capitalista, incorporar las nuevas demandas al antiguo patrn de relaciones de autoridad va una modernizacin conservadora, incorporar las nuevas demandas como forma de promover la instauracin de una nuevo orden socioeconmico.
Bsicamente, se pueden identificar dos vas de transicin al capitalismo (en Lenin, Gramsci y Barrington Moore) en las cuales podemos percibir que el tratamiento de la cuestin social recibe diferentes encuadres (Fleury 1997, captulo 2). La va liberal, en la cual la burguesa es econmicamente dominante y polticamente hegemnica, y la va de la modernizacin conservadora, en la cual la ausencia de una clase hegemnica es reemplazada por el rol activo del Estado en la conduccin del proceso de modernizacin capitalista. En el primer caso, el predominio de la ideologa liberal de la clase hegemnica rechaza el proteccionismo social y basa la construccin de las instituciones democrticas en los principios de igualdad de los individuos y auto-regulacin del mercado. En la modernizacin conservadora, tanto la ausencia de enfrentamiento como la existencia de una coalicin entre las clases dominantes tradicionales y la burguesa emergente, torna el proteccionismo, ahora estatal, en una consecuencia natural del nuevo arreglo de las fuerzas sociales. Estas diferencias explicaran no solamente el origen de los sistemas de proteccin social en un pas de industrializacin rezagada como Alemania, sino tambin el modelo de polticas sociales desarrollado en las diferentes transiciones al capitalismo industrial. En los estudios sobre el desarrollo de los sistemas de proteccin social est claramente planteada la articulacin entre un proceso econmico - la industrializacin -, un proceso social - la emergencia de nuevos actores y la transformacin de las relaciones sociales- y un proceso poltico - las luchas sociales que generaron respuestas polticas e institucionales -. Slo a travs de esa articulacin es posible comprender la trayectoria de las polticas sociales. Como esta articulacin es siempre particular, cada pas genera una situacin propia con relacin a su sistema de proteccin social, a pesar de los determinantes involucrados en la va adoptada de transicin al capitalismo industrial. Los estudios comparados sobre el proceso histrico del desarrollo de las polticas sociales son la base sobre la cual se fueron construyendo las diferentes tipologas de la proteccin social. Los esfuerzos de teorizacin y abstraccin de los elementos comunes y de los diferenciadores de los modelos de proteccin social llevaron al desarrollo de algunos esquemas de clasificacin, a travs de los cuales se pretende organizar la diversidad de experiencias, permitiendo su comparacin. Flora y Heidenheimer (1981, p. 38) identifican en las variables igualdad y seguridad las principales demandas que originaron los sistemas de bienestar social. Sin embargo, la opcin por igualdad de oportunidades o por igualdad de resultados por un lado, y la opcin por seguridad social o por regulacin del mercado por otro, ge neraron sistemas basados en principios distintos, de meritocracia o de redistribucin. En el primer caso, la igualdad de oportunidades y la regulacin de los mercados no garantiza la seguridad y la igualdad social, porque el sistema de proteccin est basado en los esfuerzos y habilidades de cada uno de los individuos. En los sistemas redistributivos, en cambio, el Estado interviene para garantizar la seguridad social como la igualdad de resultados mnimos.
REDISTRIBUCIN Igualdad de resultados (mnimos nacionales) IGUALDAD
Seguridad social SEGURIDAD
Regulacin de los mercados INSEGURIDAD
DESIGUALDAD Igualdad de oportunidades MERITOCRACIA
Al tratar los modelos de proteccin social, uno tiene que considerar que se trata de tipos ideales, o sea que aunque sus caractersticas haya n sido abstradas de los casos histricos, en las realidades concretas coexisten las caractersticas de los diferentes modelos. Puede darse el predominio de uno de ellos, pero no existen los modelos puros. Sin embargo, la identificacin de las caractersticas de cada uno de los modelos nos permite entender su racionalidad y nos ayuda a comprender la realidad a partir de las distintas lgicas de organizacin de la proteccin social. Ms an, la descripcin de las caractersticas de cada modelo permite percibir que cada sistema de proteccin social involucra las diferentes dimensiones inherentes al campo de las polticas sociales. O sea, se trata de una ingeniera social cuyos fundamentos son los valores e ideologas sobre los cuales se edifican las instituciones sociales. Tipos ideales de proteccin social Analizando algunos casos histricos en pases industrializados y las diferentes propuestas de tipologas, Fleury (1997, captulo 3) llega a formular una propuesta que pretende agrupar las diferentes caractersticas de los tipos ideales de proteccin social. En esta tipologa, adems de los elementos ideolgicos y valorativos que estn en la base de los sistemas, se sealan los elementos organizativos e institucionales que viabilizan la implementacin de las opciones polticas adoptadas en cada caso. Por ende, en esta tipologa se subrayan las relaciones entre los modelos de proteccin social y las condiciones de ciudadana generadas en cada caso. Los diferentes modelos pueden ser entendidos a partir de la modalidad de proteccin social que provee los criterios de organizacin de la incorporacin de las demandas sociales, por medio de una institucionalidad especfica. As encontramos las siguientes modalidades de la proteccin social: asistencia social, seguro social y seguridad social. Por otro lado, tomando la expresin
jurdica y poltica de la articulacin Estado/Sociedad en cada uno de las modalidades, encontramos, respectivamente, las relaciones de ciudadana invertida, ciudadana regulada y ciudadana universal. Los rasgos principales de los tres tipos identificados pueden ser resumidos en el cuadro 1: Cuadro 1. Modelos de Proteccin Social
Asistencia Residual Liberal Caridad Discriminacin Descalificante Donaciones Fondos Focal Bienes/serv. Prueba de medios Filantrpica Local "Poor laws" Invertida Seguro Meritocrtico Corporativa Solidaridad Manutencin Privilegio % Salarial Acumulacin Ocupacional Prop./Salario Afiliacin Corporativa Fragmentada Bismark Regulada Seguridad Institucional Social-Democ. Justicia Redistribucin Derecho Presupuesto Pblico Reparticin Universal Mnimo vital Necesidad Pblica Central Beveridge Universal
Rasgos / Modalidad Denominaciones Ideologa Principio Efecto Status Finanza Actuarial Cobertura Beneficio Acceso Administracin Organizacin Referencia Ciudadana
Fuente: Sonia Fleury, 1997, p. 141.
El modelo de asistencia social El modelo de proteccin social cuyo eje central reside en la asistencia social tiene lugar en contextos socioeconmicos que enfatizan en el mercado, que se auto regula y no debe ser interferido, y donde las necesidades son satisfechas de acuerdo a los intereses individuales y la capacidad de cada uno de adquirir los bienes y servicios. Los valores dominantes enfatizan la libertad y el individualismo y la igualdad de oportunidades, capaces de generar condiciones diferenciadas de competencia en el mercado. El nfasis en el mercado brinda a la accin pblica un lugar mnimo, apenas como complementaria a este mecanismo bsico, asumiendo en consecuencia un carcter compensatorio y discriminatorio sobre aquellos grupos sociales que demostraron su incapacidad para mantenerse adecuadamente en el mercado. Por eso, el modelo es tambin conocido como residual. Para aquellos que fracasan, habr necesidad de organizar fondos sociales, compuestos con donaciones financieras o en especie, guiados por individuos, grupos y asociaciones, e incluso hasta por agencias gubernamentales, imbuidos por una perspectiva caritativa y educadora (ms importante que dar el pez es ensear a pescar). La organizacin tiene base en el voluntariado, y una de sus caractersticas es la falta de diferenciacin entre la accin pblica y privada. Otra es su carcter temporal, de emergencia y puntual, generando estructuras fragmentadas y discontinuas de atencin social.
Las acciones asistenciales deben dirigirse a los focos de pobreza o grupos vulnerables. Los beneficios sern concedidos a aquellos que demanden a una agencia local, de acuerdo con las disponibilidades y la demostracin o prueba (test de medios) de la incapacidad de los individuos para suplir, por s mismos, sus necesidades personales y familiares. El acto de recibir un beneficio, aunque tenga carcter semi-permanente, no transforma al individuo en poseedor de un derecho, ya que su concesin depender permanentemente del poder discrecional de un funcionario. En ese sentido, la asistencia social tiene ms un carcter propiamente preventivo y punitivo que una garanta de los derechos de la ciudadana, lo que se evidencia en los rituales de descalificacin de los involucrados en tales prcticas, y hasta en la prdida de otros derechos de la ciudadana. Su referencia histrica son las "Poor Laws", que regularon el mercado de trabajo en los pases anglosajones. Por esas razones, se denomina esta relacin social como ciudadana invertida (Fleury,1984), ya que el individuo o grupo objetivo pasa a ser objeto de la poltica como consecuencia de su propio fracaso social. El modelo del seguro social El segundo modelo, el del seguro social, tiene como caracterstica central la cobertura de los grupos ocupacionales a travs de una relacin contractual. Su referencia histrica viene del sistema implantado por Bismarck en Alemania. Inspirado en el seguro privado, se diferencia de ste tanto por ser sancionado por el Estado (lo que le quita la posibilidad de afiliacin voluntaria) y por la presencia de una burocracia fuerte y actuante, que reconoce y legitima las diferencias entre los grupos ocupacionales, en bsqueda de la lealtad de los beneficiarios. Basado en los principios de solidaridad que surgieron con la formacin de la clase trabajadora industrial, no deja de conjugar estos valores con los principios meritocrticos, por los cuales los individuos debern recibir compensaciones basadas en proporcin a sus contribuciones al seguro. El esquema financiero del modelo del seguro social revela una asociacin entre poltica social e insercin laboral, ya que recibe contribuciones obligatorias de empleadores y empleados, como porcentaje de la planilla salarial, a las cuales suele sumarse una contribucin estatal. El modelo tripartito de gestin expresa claramente la naturaleza corporativa de este mecanismo de organizacin social, cuyo objetivo es el mantenimiento del mismo estatus socioeconmico, en situaciones de prdida de la capacidad de trabajo, asegurndole al cotizante condiciones semejantes a las que tena como trabajador activo. La acumulacin de las reservas se adecuaba a esta perspectiva, como tambin la relacin proporcional entre contribucin y beneficio. La organizacin altamente fragmentada de las instituciones sociales expresa la concepcin de los beneficios como privilegios diferenciados de las categoras de trabajadores. En la medida en que los derechos sociales son condicionados para la insercin laboral de los individuos, Wanderley G. dos Santos (1979) la denomin ciudadana regulada, por referencia a la regulacin ejercida por la insercin en la estructura productiva.
El modelo de seguridad social En el tercer modelo, la proteccin social asume la modalidad de seguridad social, designando un conjunto de polticas pblicas que, inspiradas en un principio de justicia social, garantiza a todos los ciudadanos el derecho a un mnimo vital, socialmente establecido. Su referencia histrica es el Plan Beveridge, de 1942 en Inglaterra, donde se estableci un nuevo modelo de orden social, basado en desvincular los derechos sociales de la relacin contractual establecida para los asalariados. El carcter igualitario del modelo est basado en el aseguramiento de un patrn mnimo de beneficios de forma universalizada, independientemente de las contribuciones anteriores. El acceso a los beneficios sociales depende nicamente de la necesidad de los individuos. Al desvincular los beneficios de las contribuciones se establece un mecanismo de redistribucin a travs de las polticas sociales, que tienen como objetivo corregir las desigualdades generadas en el mercado. Ese modelo fue tambin llamado institucional en la medida en que genera un sistema de polticas e instituciones pblicas, capaz de asegurar, de forma integrada y centralizada, la coordinacin de la ejecucin de esas polticas. El Estado juega un papel central tanto en la administracin como en el financiamiento del sistema, que destina recursos importantes del presupuesto pblico para el mantenimiento de las polticas sociales. Los recursos del sistema no son acumulativos, siendo el mecanismo actuarial el "de reparto", en la medida en que los gastos son cubiertos con el total de recursos recaudados. En ese sentido, se dice que se establece un compromiso entre generaciones, en el cual la generacin actual que es la que est contribuyendo, est pagando los beneficios de la generacin que le antecedi, y as sucesivamente. Se reconoce en este modelo de poltica social el predominio de la relacin de ciudadana universal, en la medida en que los beneficios sociales son asegurados, como derechos, de forma universalizada a todos aquellos que los necesiten. Algunas observaciones adicionales Conocidos los tres modelos de proteccin social e identificadas sus diferencias, algunas observaciones adicionales deben ser aadidas: A pesar de sus diferencias, entre los tres modelos hay un supuesto bsico comn acerca del modelo de desarrollo econmico necesario para su implementacin. Se supone la existencia de un crculo virtuoso de la economa, en el cual el desarrollo econmico es capaz de generar una tendencia al pleno empleo, acompaada del crecimiento de la masa salaria l. Por fuera de esas condiciones ninguno de esos modelos resulta viable, sea porque: el residuo de pobres se transforma en mayora; o los trabajadores en el mercado formal se reducen con relacin al mercado informal; o los recursos fiscales son insuficientes para sostener el patrn universalizado de derechos adquiridos. Resulta necesario clarificar que no existe un curso ascendente e irreversible de desarrollo de la proteccin social. Aunque algn pas, como Inglaterra, pueda haber iniciado su historia de polticas sociales con el modelo asistencial y llegado posteriormente a la seguridad social, representando un trnsito de una ideologa predominantemente liberal a una socialdemcrata,
eso no significa que esa sea una regla. En un pas desarrollado, como los Estados Unidos, puede seguir prevaleciendo una ideologa liberal y un sistema asistencial. Segn Esping-Andersen (1995), hay una disfuncin creciente entre los esquemas de seguridad social y las nuevas necesidades y riesgos que resultan de los cambios en la estructura familiar, la estructura ocupacional y el ciclo de vida. Sin embargo, las respuestas a la crisis del Welfare State fueron muy distintas, de acuerdo a los mecanismos polticos y de representacin de intereses y de construccin de consenso poltico previamente creados en cada sociedad. No existen sistemas concretos que reproduzcan los modelos puros. Ni Bismarck en Alemania, ni Beveridge en Inglaterra, tuvieron sus planes para la proteccin social integralmente aprobados o implementados. Todos los grandes reformadores de las polticas sociales tuvieron que enfrentarse con intereses constituidos y con la existencia de instituciones que alteraran los planes iniciales. En ese sentido, cuando se habla de una realidad concreta, tratamos de identificar las ideologas y modelos hegemnicos, que conviven contradictoriamente con otras modalidades y las subordinan a la lgica dominante.
Hacia una caracterizacin de los modelos de poltica social en Amrica Latina Buena parte de los estudios sobre el desarrollo de la proteccin social1 en Amrica Latina, al igual que sus congneres en los pases industrializados, estuvieron centrados en las polticas e institucionalizacin de la seguridad social2 , incluyendo el seguro social para pensiones y salud. Este acercamiento si bien limita, para el caso de Amrica Latina, el alcance de la proteccin social pues deja por fuera lo sucedido tanto con sectores amplios de la poblacin en particular la no vinculada a la economa formal, como con las dinmicas propias de algunos sectores como el educativo y el habitacional, aporta valiosas enseanzas a la comprensin de la conformacin de la proteccin social en la regin. En efecto, el proceso de institucionalizacin de la seguridad social es esencial para entender lo sucedido con el grueso de la proteccin social de la regin, no slo por sus complementariedades con los otros sectores sino tambin por sus innumerables vasos comunicantes con ellos. Es por ello que buena parte de esta seccin se ocupa del desarrollo de la seguridad social, con el convencimiento que all hay claves importantes para entender los posibles desarrollos de los modelos de poltica social de la regin. Posteriormente, en esta misma seccin, se hace alusin a otras categoras que amplan el mbito de la seguridad social. Caracterizacin de las polticas de la seguridad social, una de las bases para entender la proteccin social en la regin A diferencia de otras polticas sociales como la educacional o la habitacional, la seguridad social se distingue por agrupar un conjunto de beneficios- en especie o monetarios - cuyas
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En su sentido ms amplio, tal y como se trat en la primera parte En esta parte trataremos indistintamente el Seguro Social y la Seguridad Social porque no nos estamos refiriendo a los modelos puros anteriormente descritos pero s a los sistemas concretos de proteccin, que son llamados indistintamente por ambos nombres en los diferentes pases de Amrica Latina. En el caso de Brasil, el nombre adoptado es Previdncia Social. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) 10
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caractersticas tradicionalmente estn asociadas a la existencia de una norma legal que asegura el ejercicio como derecho contractual; la definicin de mecanismos fina ncieros e institucionales de carcter corporativo; y la vinculacin del beneficio a las contribuciones previas y al riesgo involucrado. En Amrica Latina pueden ser encontrados algunos de los ms antiguos, fuertes y complejos mecanismos de ingeniera poltica e institucional en el campo del seguro o seguridad social. Los pases pioneros en la introduccin de leyes de proteccin social de este tipo, en el Cono Sur, antecedieron a pases como los Estados Unidos y a otros que hoy da se destacan en el campo de la proteccin social como los pases nrdicos. Considerando el volumen de recursos involucrados (segn la CEPAL, el gasto social total oscilaba entre 14% y 17% del PIB para los pases pioneros en los aos 80, y el gasto en seguridad social entre el 6% y el 9% del PIB), el nmero de empleos generados y el total de beneficios concedidos, el fenmeno de la seguridad social no puede ser despreciado en Amrica Latina y el Caribe, simplemente con la afirmacin que con l no se alcanza a construir un Estado de Bienestar Social pleno. El estudio comparativo desarrollado por Mesa-Lago (1978), permiti clasificar diferentes pases de Amrica Latina y el Caribe de acuerdo a un conjunto de variables y agruparlos en tres grupos, de acuerdo al criterio de antigedad de los sistemas de seguridad social: los pioneros, los medianos y los tardos. Dicha clasificacin se basa en criterios histricos y destaca particularmente el momento en el cual cada pas empez a ocuparse de la proteccin social de sus habitantes por medio de sus polticas pblicas. El punto de arranque es importante tanto porque permite ubicar las corrientes de desarrollo que se vivan en la poca y que le dan un sello muy claro a la orientacin de las polticas sociales, como tambin porque entre ms temprano se haya iniciado dicha atencin son mayores los grados de madurez institucional alcanzados. La madurez institucional se relaciona tanto con la cobertura alcanzada como con la relacin entre contribuyentes y beneficiarios al sistema. A mayor madurez, crece la cobertura como tambin el nmero de beneficiarios por contribuyente. Los pases pioneros son los que tempranamente, hacia los aos 20, empezaron el desarrollo de medidas de proteccin social para su poblacin. Entre ellos se encuentran: Uruguay, Argentina, Chile, Brasil y Cuba (Cuadro 2). Este ltimo, dado el curso particular de su desarrollo poltico, no sigue siendo estudiado en comparacin con los dems. En los dems pases se identifica el origen fragmentado del sistema donde cada institucin protege un grupo ocupacional diferente por medio de subsistemas independientes. No es sorprendente entonces, que la evolucin de los sistemas, segn Mesa-Lago (1989, p. 3), resultara en una seguridad social estratificada, con una estructura piramidal en la cual hay en el pice relativamente pocos grupos de asegurados protegidos por los subsistemas privilegiados, en tanto en la base queda la mayora de la poblacin cubierta por sistemas ms pobres. Como consecuencia de la presin de los grupos con sistemas ms dbiles, la evolucin de estos sistemas se tradujo en una cierta masificacin, aunque estratificada, de privilegios, en tanto la expansin de la cobertura no elimina la estratificacin previamente existente. Dichos beneficios
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responden a los intereses y poder corporativo de los grupos de asegurados, generando irracionalidades, crisis financieras y ausencia de polticas igualitarias. Cuadro 2. Pases Pioneros
Argentina 68,0 69,1 81,4 78,9 74,3 Uruguay 95,4 81,2 86,1 87,7 Chile 75,6 62,8c 100,0c 67,3 100,0d 100,0d Brasil 27,0 87,0 96,3 -
Seg. Social Pob. Cubierta sobre PEA a Seg. Social Pob. Cubierta sobre Totalb
1970 1980 1990-95 1980 1985-1988 1990-95
Fuente: Mesa-Lago, C. y Bertranou, F. 1998, cuadro 7. Notas: a = Cubierta por seguridad social, generalmente por los programas en pensiones y enfermedad - maternidad. b = Cubierta por salud a travs del programa de enfermedad - maternidad. c = 1980 -1994. d = Incluye el BPS, el Ministerio de Salud Pblica, las mutuales y los servicios de las fuerzas armadas.
Un segundo grupo, el intermedio, inicia sus acciones de proteccin social en los aos 40, bajo la influencia causada por la difusin del Plan Beveridge (propuesta de un modelo de seguridad social universal, en 1942 en Inglaterra) por medio de la OIT. Este grupo intermedio est compuesto por Costa Rica, Panam, Mxico, Per, Colombia, Bolivia, Ecuador, Paraguay y Venezuela. Diferentemente al grupo anterior, en el cual el desarrollo de la proteccin social estuvo vinculado a un proyecto de industrializacin y a demandas de los trabajadores urbanos, los pases agrupados en el segundo grupo carecen de una identidad comn. El cuadro 3 evidencia algunos trazos comunes de este grupo, como su baja cobertura, el alto volumen de gastos en salud, la existencia de sistemas ms unificados, etc. Cuadro 3. Pases Intermedios
Bolivia 9,0 18,5 25,4 21,4 21,3 Mxico 28,1 42,0 43,7 53,4 53,7 58,4 Ecuador 16,3 25,9 28,0 9,8 15,8 17,2 Colombia 22,2 30,4 15,2 16,0 Venezuela 24,4 49,8 45,2 49,9 -
1970 1980 1990-95 1980 1985-1988 1990-95
Fuente: Mesa Lago, C. y Bertranou, F. 1998, cuadro 7. Notas: a = Cubierta por seguridad social, generalmente por los programas en pensiones y enfermedad - maternidad. b = Cubierta por salud a travs del programa de enfermedad - maternidad.
Por ltimo, en la clasificacin de Mesa Lago, estn los pases tardos, quienes slo entre a finales de los aos 50 e inicios de los 60 empiezan el desarrollo de la proteccin social. Entre ellos estn los pases centroamericanos menos desarrollados (que no incluyen a los 14 pases del Caribe de habla inglesa), siendo ellos Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Hait. Las caractersticas comunes de este grupo, ilustradas en el cuadro 4, son su
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extremadamente baja cobertura, la alta concentracin de los servicios - prcticamente confinados a la capital - y la inexistencia de una agencia administrativa central. Cuadro 4. Pases Tardos
Repblica Nicaragua El Salvador Guatemala Honduras Dominicana 8,9 14,8 9,6 27,0 4,2 11,6 16,8 19,7 35,9 14,4 12,7 14,3 22,6 27,6 4,2 5,6 18,9 22,0 13,0 8,8 11,0 14,2 15,2 13,1 16,3 7,3 10,3 13,0
1970 1980 1990-95 1980 1985-1988 1990-95
Fuente: Mesa Lago, C. y Bertranou, F. 1998, cuadro 7. Notas: a = Cubierta por seguridad social, generalmente por los programas en pensiones y enfermedad - maternidad. b = Cubierta por salud a travs del programa de enfermedad - maternidad.
Es interesante destacar, sin embargo, que para los pases anglo-parlantes, por el contrario, con mayores recursos y con una visin diferente de Estado, s se alcanzaron, a pesar de su desarrollo tardo, coberturas universales y sin gran estratificacin, como evidencian los datos del cuadro 5. Estos logros se asocian en gran medida con la herencia de los modelos ingleses y de los modelos universales que se mantuvieron despus de la independencia de estos pases, que los aproxima a los modelos de aseguramiento universal. Cuadro 5. Pases Caribeos
Bahamas 85,3 85,9 98 Barbados 75,3 79,8 Jamaica 58,8 80,9 -
Seg. Social Pob. Cubierta Sobre PEAa Seg. Social Pob. Cubierta Sobre totalb
1970 1980 1990-95 1980 1985-1988 1990-95
Fuente: Mesa-Lago, C. y Bertranou, F. 1998, cuadro 7. Notas: a = Cubierta por seguridad social, generalmente por los programas en pensiones y enfermedad maternidad. b = Cubierta por salud a travs del programa de enfermedad - maternidad.
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La clasificacin con base en una variable histrica para identificar las condiciones de emergencia y el grado de madurez del sistema no pueden, sin embargo, ser tomada como un determinismo inexorable. Cuba y Costa Rica, que Mesa-Lago clasific respectivamente, como un pas pionero y como pas intermedio, tomaron un curso posterior imprevisible, dentro de la lgica histrica propuesta. En ambos casos, las variables polticas explican mejor el curso subsecuente que la maduracin misma del sistema. Aunque los grupos de pases intermedios y tardos sean poco consistentes en su caracterizacin, no permitiendo una previsin del curso posterior del desarrollo de sus sistemas, el trabajo de Mesa Lago fue fundamental al identificar la estratificacin de la cobertura, conjugada con un mayor o menor grado de fragmentacin institucional, como las caractersticas centrales de los sistemas de proteccin social en Amrica Latina y el Caribe. En la raz de la estratificacin, el autor encuentra el poder de los grupos de presin para negociar con el Estado privilegios diferenciales. Mesa- Lago (1978, p. 9) inscribe su anlisis en la perspectiva pluralista de las ciencias sociales: Sin negar la importancia que el Estado, los partidos polticos y la burocracia han tenido en ciertos pases y perodos histricos, considero a los grupos de presin como la fuerza ms significativa, aquella que mejor y sistemticamente explica el surgimiento y estratificacin de la seguridad social a travs de la historia de Amrica Latina. Las otras fuerzas frecuentemente operan en respuesta a, en anticipacin a, o como mediadores de las demandas de los grupos de presin. En contraste, Malloy (1986, p. 18), con base en su estudio del desarrollo de la seguridad en Brasil, niega la importancia decisiva de los grupos de presin en la estructuracin de la seguridad social y atribuye un papel crucial a las lites burocrticas. Estas, con su estilo patrimonialista de gobernar pero sin desconocer las presiones derivadas de los sectores organizados de la sociedad, les responden selectivamente, a travs de los instrumentos de poltica social, anticipndose o dirigiendo tales presiones hacia un sistema de ingeniera institucional que atena los conflictos y preserva el poder. Es cierto que en algunos pases el papel del Estado fue protagnico en tanto en otros los grupos organizados de trabajadores ejercieron una presin que explica la emergencia y desarrollo de la seguridad social. Sin embargo, en ambos casos, la seguridad social se conform como un sistema de privilegios estratificados, sin universalizar la condicin de igualdad y sin asegurar los derechos ciudadanos. As, importa entender la dinmica estructural del poder en nuestras sociedades. Ella se funda en el uso de criterios particulares para la asignacin de los recursos pblicos, en un proceso de negociacin entre grupos sociales y sectores de la burocracia, que genera, por un lado, privilegios diferenciales e incorporacin discriminada, dificultando la formacin de identidades colectivas y, por otro, cooptacin y legitimacin del uso patrimonial del poder. Fundamentalmente, la institucionalizacin de la proteccin social en tales circunstancias es parte de la negacin de la ciudadana universal en Amrica Latina y el Caribe (Santos, 1979, Abranches, 1982, Fleury, 1997a, Fedozzi, 1997).
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Algunos de los trazos ms caractersticos de la seguridad social en los pases de Amrica Latina y el Caribe, desarrollados desde su origen hasta el inicio de los procesos recientes 3 de reformas, son: Cobertura poblacional A pesar de las grandes diferencias entre pases, que se presentan a continuacin, Amrica Latina y el Caribe presentaban en aos recientes una cobertura inferior al 50% de su poblacin (BID, 1991). En este sentido, una caracterstica central es la exclusin de gran parte de la poblacin de los beneficios de los sistemas de seguridad social. La principal razn de ello es la vinculacin entre beneficios sociales y la insercin en el mercado formal de trabajo. Los grupos poblacionales excluidos son aquellos que viven en situaciones de pobreza, urbana o rural, demostrando que la lgica de expansin de la cobertura no estuvo conectada con un proyecto de combate a la pobreza. Dentro de quienes estn protegidos persisten, asimismo, diferencias derivadas del patrn de financiamiento y de beneficios, caracterizando la estratificacin como constitutiva del sistema. Beneficios La pauta de beneficios de la seguridad social incluye jubilaciones y pensiones, atencin a la salud y programas asistenciales diversos. Posteriormente, algunos pases incluyeron el seguro de desempleo. Su caracterstica central es la existencia de un vnculo entre contribucin y beneficios, propio de todos los sistemas meritocrticos o de seguro. En el caso de la atencin a la salud hay aspectos especficos que merecen ser considerados: Como la atencin tiene origen en la necesidad de recuperacin de la fuerza de trabajo, la medicina es bsicamente curativa; la existencia de una red de salud de seguridad social y otra en cabeza del Ministerio de Salud, genera sobreposiciones, irracionalidades e ineficiencias impidiendo la conformacin de un sistema nacional de salud; la frecuente reduccin de l os recursos presupuestarios pblicos para el sector salud lleva a que el sistema de seguridad social sea el predominante en el sector, con la consecuente centralizacin, especializacin y reduccin de las prcticas preventivas de salud colectiva.
Estructura y gestin Hay, en Amrica Latina y el Caribe, grandes variaciones de acuerdo al nivel de fragmentacin, centralizacin y participacin de los trabajadores. En los pases pioneros, el modelo original era altamente fragmentado y la estructura de gestin tripartita. En aos ms recientes, este modelo va sufriendo desde pequeas reformas, que aumentaron el control del Estado y crearon mecanismos de integracin, hasta casos en los cuales los trabajadores fueron excluidos de la
3
En este articulo estamos tratando de las caractersticas de los sistemas de proteccin social anteriormente a las reformas que tuvieron inicio en los 80, porque los modelos de reforma sern abordados en otro articulo. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) 15
Diseo y gerencia de polticas y programas sociales INDES 2002
gestin de la seguridad social, que se transforma en un rgano totalmente estatal. En los pases donde el sistema es ms reciente, existi una mayor centralizacin desde su origen. Teniendo en cuenta el volumen de recursos que manipula y el alcance de las personas afectadas por las decisiones y polticas (beneficiarios, funcionarios, proveedores), es sorprendente constatar la poca transparencia de la gestin de la seguridad social en Amrica Latina y el Caribe. Financiamiento La principal fuente de financiamiento de los sistemas de seguridad social ha sido los recursos provenientes de las contribuciones de empleadores y empleados como porcentaje del salario urbano. Este patrn de financiamiento es altamente restrictivo en nuestras sociedades, pues es dependiente del tamao del mercado formal y de la masa salarial. Adems, es procclico, con tendencia a disminuir en momentos de descenso del ciclo econmico, o sea, cuando ms necesaria es la proteccin social. Otra consecuencia es la elevacin del costo de la mano de obra, al elevar los costos de contratacin, factor que afecta mayoritariamente a las empresas intensivas en trabajo, que son las pequeas y medianas. Ello dificulta en buena medida que las nacientes empresas, medianas y pequeas, se vinculen al sector formal de la economa. Con la maduracin del sistema, el crecimiento de los privilegios, y la disminucin del nmero relativo de aportantes en relacin con los beneficiarios - ms por reduccin del mercado formal de trabajo que por la transicin demogrfica que solamente empieza a verificarse en algunos pocos pases - son grandes los riesgos en relacin con la sostenibilidad de los sistemas. Otro problema nace de la vinculacin entre contribucin y beneficio, factor de naturaleza poltico- ideolgica, que se levanta en contra de la universalizacin de la cobertura a los que no tienen capacidad contributiva. Sin embargo, el argumento no se sostiene, cuando se observa que la mayor parte de los recursos son aportados por las empresas, que pasan estos costos a toda la sociedad a travs de los precios de sus productos. En relacin con el manejo de los recursos uno de los problemas centrales ha sido el uso poltico hecho por los parlamentarios y gobernantes, que ampliaron beneficios y cobertura sin tener en cuenta la existencia de fue ntes de financiamiento para ello. La asignacin de los recursos sigui el modelo adoptado por las dems polticas pblicas de Amrica Latina y el Caribe, es decir de acuerdo a la oferta, aunque ella sea altamente concentrada, sin mecanismos de evaluacin y sin incentivos a la productividad. Todos estos factores contribuyen para la baja productividad e ineficiencia en la gestin de los sistemas de proteccin social. Un problema crnico en Amrica Latina y el Caribe es la evasin de las contribuciones que, aadido a la corrupcin, explica parcialmente la instabilidad financiera del sistema. Caracterizacin de las polticas de proteccin social con base en el nivel de gasto social Otra manera de analizar las polticas de proteccin social, popularizada por los trabajos de la CEPAL, se concentra en el anlisis del comportamiento del gasto de los sectores sociales. La
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gran ventaja de este enfoque es que permite tratar tambin los gastos en educacin y con salud, que se realizan fuera de las instituciones de la Seguridad Social. Adems, permite percibir la importancia que los gobiernos nacionales atribuyen, en la prctica, a los sectores sociales. Analizando el comportamiento del gasto social en Amrica Latina y el Caribe, merecen inicialmente ser destacadas algunas caractersticas respecto a su nivel y su estabilidad del gasto. Este nivel es tanto una expresin de la importancia dada a los sectores sociales y cmo los grupos favorecidos cuando se convierten en verdaderos involucrados logran evitar que sea recortado, como tambin es igualmente cierto que est sujeto al tamao y crecimiento de las economas en las que se desenvuelven. En ese orden de ideas, la CEPAL (1998), por ejemplo, ha hablado de al menos tres subregiones dentro de Amrica Latina y el Caribe, segn el nivel de gasto social per cpita. El cuadro 6 presenta un ordenamiento de los pases latinoamericanos segn este nivel de gasto. Cuadro 6. Gasto pblico social per cpita (US$ de 1997)
1,000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
Fuente: CEPAL, 1998
1990-1991
1996-1997
17
La primera subregin definida por esta clasificacin, la de gastos superiores, est comprendida por aquellos pases que gastan ms que el promedio de Amrica Latina y el Caribe, y que para 1998 significaban niveles de gasto pblico per cpita superiores a los 400 dlares per cpita (para 1996 eran los que tenan gastos superiores a los 200 dlares). Este nivel de gasto no es despreciable en el contexto internacional, sobre todo si se observa que para llegar a estos niveles se ha tenido que pasar por esfuerzos elevados relativos al tamao de la economa. En efecto, estos pases son los que tienen mayores participaciones de gasto social sobre el PIB, como se puede apreciar en el cuadro 7. Estas participaciones son comparables sino superiores a las de regiones similares (Molina, 2000b). Cuadro 7. Gasto pblico social (% del PIB)
25 20 15 10 5 0
Fuente: CEPAL, 1998
1990-1991
1996-1997
18
La segunda subregin est compuesta por los pases que tienen un rango intermedio de gasto, que para 1998 oscilaba entre 200 y los 400 dlares per cpita (para 1996 oscilaba entre 70 y 200 dlares). La tercera subregin corresponde a la ms retrasada, en la cual los gastos sociales son inferiores a los 200 dlares para 1998 ( 75 dlares para 1996). Se destacan, entonces, no slo las grandes diferencias del nivel del gasto social entre pases (Argentina tiene un gasto per cpita 30 veces superior al de Nicaragua), sino que adems con los niveles de gasto de al menos dos de estas subregiones, los resultados que pueden ser obtenidos son bajos. Parte importante de estos gastos corresponde a la seguridad social (cuya participacin ha venido creciendo), gastos que estn dominado por las caractersticas que se han venido anotando para el modelo de proteccin social. Los cuadros 8a y 8b ilustran una desagregacin de los gastos correspondientes a la seguridad social en Amrica Latina. El nfasis dado a los sectores sociales en su momento inicial, como tambin la madurez y respaldo que ellos han venido obteniendo a travs del tiempo, son determinantes importantes del nivel del gasto y no debe, por tanto, sorprender que haya buena correspondencia entre las dos clasificaciones mencionadas (Mesa-Lago, 1998 y CEPAL, 1998). Es de destacarse tambin que el peso del gasto de la Seguridad Social en los pases pioneros, en relacin con los dems sectores sociales, es asimismo la ms elevada.
Cuadro 8a. Evolucin del gasto social por sectores en Amrica Latina % PIB. 1980-1990
9 8.5 8.0 7.5 7.0 6.5 6.0 5.5 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
19
Cuadro 8b. Evolucin del gasto social por sectores en Amrica Latina %PIB. 1990-1997
9 8.5 8 7.5 7 6.5 6 5.5 5 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Educacin Salud Seguridad Social Vivienda Fuente: Carlos G. Molina. 1999.
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Caracterizacin de las polticas de proteccin social con base en el efecto redistributivo del gasto social De otra parte, en estudios ms recientes, Filgueira (1997) con base en los trabajos de EspingAndersen, critica el nfasis dado en las clasificaciones o caracterizaciones al nivel absoluto de gastos, que va de la mano con los datos de cobertura alcanzado y madurez del sistema. Propone caracterizar o clasificar los modelos de poltica social (que incluyen a los sistemas de seguridad social) aadiendo la variable de cmo se gasta, y particularmente teniendo en cuenta el efecto redistributivo del gasto. As, con base en la pionera clasificacin de Mesa-Lago, propone una nueva clasificacin en la que incorpora, adems del grado de madurez instituc ional de la poltica y del nivel gasto, el efecto redistributivo del gasto pblico social, es decir qu tanto el gasto pblico social permite disminuir las brechas entre los grupos sociales. El autor propone la siguiente tipologa para clasificar los sistemas existentes en Amrica Latina hasta los aos 70, o sea, antes de las reformas recientes 4 : universalismo estratificado; regmenes duales; y regmenes excluyentes.
El primer grupo, compuesto por Uruguay, Argentina y Chile, tiene sistemas sociales que alcanzan a casi toda la poblacin -por eso los llama universales- pero los beneficios a los distintos grupos de la poblacin son distintos -por eso son estratificados-, respondiendo generalmente a intereses corporativos. Si bien hay diferencias en los beneficios entre grupos, estas son menores a las que existiran si no mediara el gasto pblico social, que entonces tiene un efecto redistributivo. La explicacin para este hecho se encuentra en la economa poltica del desarrollo nacional y en la administracin poltica de estos pases. En otras palabras, el xito de modelos de exportacin anclados en bienes primarios con baja demanda de mano de obra, la fuerza de los trabajadores inmigrantes sindicalizados y el arreglo corporativo institucionalizado, seran las variables explicativas que permitieron que los sistemas fueran universales, que se diera redistribucin aunque no hasta el punto de eliminar la estratificacin inicial. En los regmenes duales, grupo compuesto por Brasil y Mxico, cerca de la mitad de la poblacin est protegida por los sistemas sociales, en tanto que la otra mitad, en cambio, no lo est. Por eso se trata de sistemas duales. Son pases cuyo desarrollo econmico se caracteriz por una elevada heterogeneidad regional, siendo su caracterstica el proceso de sustitucin de importaciones apoyado por las rentas provenientes de economas primarias con alta intensidad de mano de obra. En los grupos poblacionales asegurados predomina, entonces, un modelo de incorporacin corporativo y los sistemas de proteccin amortiguan la estratificacin, teniendo el gasto de nuevo un carcter redistributivo. En los sectores populares de las zonas de menor desarrollo econmico predominan formas clientelistas y patrimonialistas de incorporacin.
4
Aunque la tipologa sea para todos los pases de la regin el autor solamente la aplica al estudio de algunos de estos pases.
21
En el tercer grupo, con regmenes excluyentes, son unos pocos los que se benefician del gasto pblico social. Los niveles de cobertura son bajos y, en general, hay una apropiacin por parte de las lites de los beneficios sociales (aunque en educacin los mismos pases se presenten como regmenes duales). Esta apropiacin de los beneficios hace que el Estado se convierta en un Estado depredador, que ahonda las diferencias. En este grupo estaran: Repblica Dominicana, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Bolivia y Ecuador. (Vase Cuadros 9, 10 y 11). En estos cuadros, si bien se respeta la clasificacin hecha por Filgueira, se incluy informacin reciente dcadas de los aos 80 y 90 que no hace parte de su anlisis y los indicadores presentados slo coinciden parcialmente con los propuestos por l. Valga decir que sus indicadores son poblacin cubierta por seguridad social, gasto social como porcentaje del PIB, inmunizacin BCG para menores de un ao, tasa de cobertura de la educacin primaria y secundaria, incidencia de la pobreza, analfabetismo, mortalidad y esperanza de vida. Cuadro 9.
Gasto social Como % PIB
Pases de Universalismo Estratificado

Argentina
1980a 1990a 1995b 1997b 1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1996/1997 1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1996/1997 1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1996/1997 1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1996/1997 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 16,2 16,6 19,4 17,5 7 16 0.423* 0.439* 0.439* 31 18
Uruguay
13,6 18,4 22 22,6 9 12 6 6 21 0.379 0.353 0.3 0.3 -
Chile
17,6 12,9 13,3 14,1 38 33 23 19 45 34 26 26 0.485 0.471 0.473 0.473 0.387 0.486 0.409 0.402 35 26 18 14 7 32 26 22
% pobreza urbana1
% pobreza rural 1
Gini urbano1
Gini rural 1
Distribucin gasto pblico educacin por quintiles 2
Distribucin quintiles 3
gasto
pblico
salud
por
Q3 26 21 Q4 18 15 Q5 7 6 Fuentes: a = Cuadernos de la CEPAL #80; b = Divisin de desarrollo social de la CEPAL. 1 = Panorama Social, CEPAL 1998, cuadros II.2, 16 y 23; 2 y 3 = IPES 1998, BID, grficos 8.23 y 8.27 respectivamente. Pobreza: % de hogares bajo la lnea de pobreza. Las cifras refieren slo a uno de los aos indicados. * Gini urbano slo corresponde al Gran Buenos Aires.
Cuadro 10.
Pases Duales Brasil Mxico

8,6 7,9 8,4 8,6 34 29 38 49 47 53 0.424 0.405 0.392 0.345 0.33 0.334 -
Gasto social Como % PIB
1980a 1990a 1995b 1997b 1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1996/1997 1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1996/1997 1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1996/1997 1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1996/1997 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
13,8 20,6 12,3 11,9 30 36 33 25 62 64 53 46 0.493 0.528 0.519 0.538 0.407 0.456 0.473 0.46 16 17.5 20 22 24
% pobreza urbana1
% pobreza rural 1
Gini urbano1 (Gran Buenos Aires)
Gi ni rural 1
Distribucin gasto pblico educacin por quintiles 2
Distribucin gasto pblico salud por quintiles 3
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 a b Fuentes: = Cuadernos de la CEPAL #80; = Divisin de desarrollo social de la CEPAL.

23
= Panorama Social, CEPAL 1998, cuadros II.2, 16 y 23; 2 y 3 = IPES 1998, BID, grficos 8.23 y 8.27 respectivamente. Pobreza: % de hogares bajo la lnea de pobreza. Las cifras refieren slo a uno de los aos indicados.
24
Cuadro 11.
Pases Excluyentes
Bolivia Ecuador Rep. Dom Nicaragua El Salvador Guatemala Honduras 6,2 7,9 7,9 53 65 70 67 81 84 76 80 0.487 0.459 0.448 0.465 0.467 0.427 21 25.5 23 19 13
Gasto Social Como % PIB
1980 a 1990 a 1995 b 1997 b
6,7 4,5 9,2 13 49 46 47 0.484 0.435 0.455 0.531 -
11,4 8,4 11,1
5,4 4,7 5,6 6,2
10,0 11,3 12,1 10 66 0.443 -
9,0 5,2 6,5 7,8 40 39 58 62 0.382 0.384 0.355 0.317 -
6,0 3,5 3,9 4,5 41 54 79 75 72 0.464 0.479 0.472 0.432 -
% Pobreza Urba. 1
1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1997/1998 1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1997/1998
56 52 50 0.381 0.397 0.388 15.5 17 21 23 24
32 34 0.432 0.392 -
% Pobreza Rural 1
Gini Urbano 1
1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1996/1997 1979/1981 1986/1987 1989/1990 1993/1995 1996/1997 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Gini Rural 1
Distribucin gasto Pblico educacin Por quintiles 2
Distribucin gasto Pblico salud Por quintiles 3
Q1 21 Q2 24 Q3 22.5 Q4 20 Q5 13 a b 1 Fuentes: = Cuadernos de la CEPAL #80; = Divisin de desarrollo social de la CEPAL. = Panorama Social, CEPAL 1998, cuadros II.2, 16 y 23; 2 y 3 = IPES 1998, BID, grficos 8.23 y 8.27 respectivamente. Pobreza: % de hogares bajo la lnea de pobreza. Las cifras refieren slo a uno de los aos indicados.
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La clasificacin propuesta por Filgueira es tambin bastante coincidente con las anteriores. Las diferencias provienen, claro, del nfasis en el efecto redistributivo del gasto que queda captado slo en la ltima clasificacin. Diferentemente de Mesa-Lago que identifica la estratificacin como la variable crucial en la caracterizacin de los sistemas de proteccin social, el trabajo de Filgueira combina estratificacin con exclusin para entender y tipificar los sistemas existentes en Amrica Latina y el Caribe. Este hecho se hace sobre todo evidente cuando se analiza la cobertura de los programas sociales a la luz de toda la poblacin y no slo en relacin con la que est cubierta por los sistemas de seguridad social. En Amrica Latina, la brecha entre las dos poblaciones es en extremo marcada y la diferencia en los tratamientos a la poblacin asegurada (bsicamente a travs de los sistemas de proteccin) y a la no asegurada (bsicamente a travs de polticas sociales de alcance universal o concentradas en este grupo de poblacin) estn en la base o no de la exclusin. Este tema de vital importancia da lugar al anlisis de los modelos de poltica social por sectores que sern analizados en sesiones posteriores. Al analizar no solamente el monto de los gastos sino tambin su orientacin el autor concluye, al mismo tiempo, que es necesario aumentar el gasto social en Amrica Latina y el Caribe como darle un mejor direccionamiento. Las consideraciones de orientacin del gasto son, adems, una buena herramienta para analizar el impacto diferencial de las propuestas de reformas en cada uno de los casos propuestos. A la clasificacin de Filgueira se le pueden incluir variantes, incluyendo, por ejemplo, una cuarta categora, llamada de pases universalistas, y conformada por Costa Rica y Cuba. Ellos tendran, al igual que el primer grupo coberturas universales, pero, y esa es la diferencia, sin el componente de estratificacin. La existencia de este igualitarismo slo es posible en tanto haya una decidida y sostenida poltica social que apunte en esa direccin y que, por tanto, no vincule los beneficios con los ingresos de los beneficiarios y que, adems, ofrezca compensaciones, tanto a travs de la oferta como de la demanda, a las deficiencias que presentan los grupos desfavorecidos y que impiden el uso y permanencia de ellos en los servicios sociales. Este tipo de poltica es, ciertamente, ms difcil de poner en prctica porque exige que el inters colectivo est, declarativamente y en la prctica, por encima de los intereses particulares. Los dos casos que ms se aproximan al Estado del Bienestar Social, aunque originados en contextos econmicos y polticos completamente distintos, no pueden continuar tratndose como excepciones, porque no se acomodan a los modelos propuestos. Ellos merecen un anlisis de las condiciones de su emergencia y sostenibilidad, que trascienda los prejuicios relativos al tamao del pas o a la mera opcin poltica por ellos adoptados. Conclusiones La articulacin entre el contexto econmico, poltico y social que tie ne lugar a partir de la industrializacin y la emergencia de la cuestin social es claramente identificada en la historia del desarrollo de los sistemas de proteccin social. Sin embargo, esta articulacin no puede ser vista como un determinismo, sino como una relacin mediada por un conjunto complejo de variables que se interrelacionan y se influencian mutuamente.
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En el grfico a continuacin se intenta mostrar ese complejo sistema de mutuas determinaciones que articula el contexto econmico con el surgimiento y consolidacin de los sistemas de proteccin social.
Financiamiento
+ Fragmentacin M. Gestin Estructura de clases Relaciones sociales Correlacin de Fuerzas Alianzas Sistema de proteccin social Instituciones e ideologa Estado + sujetos Estratificacin ciudadana Exclusin Resultados: indicadores sociales Gastos Cobertura Beneficios
Industrializacin urbanizacin Agentes econmicos y sociales
Mix pblico/privado Uso de recursos financieros Generacin de empleo
Tomamos como punto de partida los procesos de industrializacin y urbanizacin porque es en estos contextos donde las necesidades sociales son politizadas y se convierten en una cuestin social. Es decir, suelen transformarse en demandas sociales y ingresar en la arena poltica. La transformacin de necesidades sociales en demandas es producto de la interaccin y de la capacidad poltica de los agentes econmicos y sociales generados en este contexto de transformacin. La mayor parte de los estudios identifica en la homogeneidad de la clase trabajadora, su alta capacidad de organizacin, su proyecto reformista y las posibles alianzas con los trabajadores rurales la variable clave para la emergencia de sistemas ms universales de proteccin social. Cuando esta condicin no se presenta, los sistemas de proteccin social suelen perpetuar la fragmentacin de los trabajadores en diferentes categoras de beneficiarios o excluidos de las polticas sociales. La existencia de procesos econmicos exitosos es tambin crucial para la
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definicin de las condiciones de financiamiento de los sistemas de proteccin social que sern diseados. Igualmente, la existencia de mecanismos institucionales privados o estatales es determinante de la capacidad y recursos que cada sociedad tiene para implantar su sistema de proteccin social. Las instituciones y los actores institucionales basan su actuacin en los valores y ideologas que son hegemnicos en cada sociedad, estableciendo criterios de inclusin, redistribucin y exclusin de las polticas sociales. Los sistemas de proteccin social son, por lo tanto, un producto de este intrincado juego de fuerzas sociales, que se materializa en una institucionalidad propia, que son los sistemas de organizacin y las modalidades de gestin de las polticas sociales. Estas organizaciones pueden ser analizadas por su patrn de gastos, cobertura o beneficios concedidos, pero tambin pueden y deben ser evaluadas por los resultados de su actuacin que se expresan en los indicadores sociales. Sin embargo, los sistemas de proteccin social no son meramente el producto de una dada situacin econmica, poltica y social, porque al disear estos sistemas estamos interfiriendo en esta realidad, generando nuevas condicione. As, el mix pblico/privado existente a partir de cada uno de los sistemas de proteccin social es capaz de alterar el peso de los agentes econmicos en trminos del balance entre estado y mercado. Por otro lado, los sistemas de proteccin social, al incluir de forma universal o estratificada, y al excluir algunos individuos de la proteccin social, est definiendo modalidades diferentes de ciudadana, o sea, de relacin entre Estado y sujetos sociales. En otros trminos, a partir de las modelos de proteccin y ms generalmente de las polticas sociales se est, constantemente, rediseando la composicin de la estructura social en trminos de la distribucin de poder y de recursos. En resumen, las polticas socia les son fruto de la dinmica de la esfera pblica conformada en cada sociedad, al mismo tiempo en que son un factor esencial en la materializacin y transformacin de la misma esfera pblica.
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MODELOS DE PROTECCION SOCIAL

Sonia Fleury Carlos Gerardo Molina Octubre, 2000

REDISTRIBUCIN Igualdad de resultados (mnimos nacionales) IGUALDAD

Seguridad social SEGURIDAD

Regulacin de los mercados INSEGURIDAD

DESIGUALDAD Igualdad de oportunidades MERITOCRACIA

Fuente: Sonia Fleury, 1997, p. 141.

1970 1980 1990-95 1980 1985-1988 1990-95

1970 1980 1990-95 1980 1985-1988 1990-95

1970 1980 1990-95 1980 1985-1988 1990-95

1970 1980 1990-95 1980 1985-1988 1990-95

Fuente: CEPAL, 1998

Fuente: CEPAL, 1998

Educacin Salud Seguridad Social Vivienda Fuente: Carlos G. Molina. 1999.

Pases de Universalismo Estratificado

Distribucin gasto pblico educacin por quintiles 2

Pases Duales Brasil Mxico

Gasto social Como % PIB

Gini urbano1 (Gran Buenos Aires)

Distribucin gasto pblico educacin por quintiles 2

Distribucin gasto pblico salud por quintiles 3

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 a b Fuentes: = Cuadernos de la CEPAL #80; = Divisin de desarrollo social de la CEPAL.

Gasto Social Como % PIB

1980 a 1990 a 1995 b 1997 b

6,7 4,5 9,2 13 49 46 47 0.484 0.435 0.455 0.531 -

11,4 8,4 11,1

5,4 4,7 5,6 6,2

10,0 11,3 12,1 10 66 0.443 -

9,0 5,2 6,5 7,8 40 39 58 62 0.382 0.384 0.355 0.317 -

6,0 3,5 3,9 4,5 41 54 79 75 72 0.464 0.479 0.472 0.432 -

56 52 50 0.381 0.397 0.388 15.5 17 21 23 24

Distribucin gasto Pblico educacin Por quintiles 2

Distribucin gasto Pblico salud Por quintiles 3

Industrializacin urbanizacin Agentes econmicos y sociales

Mix pblico/privado Uso de recursos financieros Generacin de empleo

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