ASUNTO MINERO - Competencia del Consejo de Estado / EXPLOTACION DE CAR ON - Ecoca!

"#n$ Competencia del Consejo de Estado Para introducir el tema es necesario ratificar la competencia de esta Corporacin para conocer del presente proceso, porque versa sobre un asunto minero, expresado en actos administrativos dictados con ocasin de la ejecucin de un negocio de explotacin de carbn, por parte de una empresa que tiene una licencia de exploracin. De acuerdo con lo que expresaba el artculo 12 , num. 11, del CC!, " lo #ace actualmente el mismo artculo 12 , num. $., %&l Consejo de &stado, en 'ala de lo Contencioso !dministrativo, conocer( privativamente " en )nica instancia* +..., %. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la nacin o una &ntidad territorial o descentrali-ada, con excepcin de las controversias contractuales, de reparacin directa " las de nulidad " restablecimiento del derec#o que versen sobre impuestos, contribuciones " regalas, que seguir(n las reglas generales.. Como quiera que en el proceso est( acreditado que &cocarbn es una entidad estatal del orden nacional, la competencia es indiscutiblemente del Consejo de &stado. SUCESION PROCESAL - Ecoca!"#n$ Mine!col / LE%ITIMACION EN LA CAUSA POR PASI&A - '(si#n de emp!esas / 'USION - S(cesi#n p!ocesal ! lo largo del tr(mite judicial #an ocurrido circunstancias, en relacin con la parte demandada, que es necesario esclarecer. /a demanda fue dirigida contra la empresa industrial " comercial del &stado denominada &mpresa de Carbones de Colombia 0&cocarbn0, pero en el trascurso del proceso la entidad se fusion con la empresa 1inerales de Colombia '! 01ineralco '!0, surgiendo as la &mpresa 2acional 1inera /tda. 01inercol /tda.0 &n concordancia con estos #ec#os, durante el tr(mite del proceso se #i-o presente 1inercol /tda. para que se le reconociera personera al abogado que fue designado para el efecto, a lo cual accedi el 1agistrado Ponente, mediante providencia de ma"o 23 de 2442. &n este orden de ideas, resulta que durante el tr(mite del proceso se present una sucesin procesal, ocasionada por la fusin de dos entidades estatales en una nueva. Para este tipo de eventos dispone el art. $4 del CPC 0aplicable por remisin al procedimiento contencioso administrativo0, que trat(ndose de personas jurdicas, cuando se suprime una de las partes de un proceso o se fusiona con otra empresa, la nueva persona jurdica suceder( en el litigio a la anterior. Como en el presente caso esto fue lo que sucedi, entonces 1inercol /tda. es la parte demandada del presente proceso. DE IDO PROCESO - P!oceso administ!ati)o / PROCESO ADMINISTRATI&O De"ido p!oceso / ACTUACION ADMINISTRATI&A - P!incipios$ De"ido p!oceso / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATI&O - P!incipios 5o" en da resulta indiscutible que el derec#o fundamental al debido proceso rige en los procedimientos administrativos, gracias a que, en forma explcita, el artculo 26 de la Constitucin Poltica estableci su plena aplicacin. Para la #istoria reciente del derec#o p)blico, este precepto #a significado un avance importante en el contexto de las garantas individuales, aunque sera osado afirmar que, antes de la CP. vigente, no #ubiera existido procedimiento debido para la reali-acin de las actuaciones administrativas, pues se debe reconocer que ellas #an estado reguladas en la primera parte del Cdigo Contencioso " en el art. 7 de la le" 7 de 16 2, es decir, con bastante anterioridad a la expedicin de la Carta 8undamental. 2o obstante lo anterior, lo cierto es que el CC! no desarroll 0como tampoco lo #icieron el com)n de las normas que establecieron procedimientos administrativas especiales0 toda la rique-a principialstica que contiene el derec#o fundamental al

debido proceso, pues dej de lado buena parte de los derec#os que lo integran " la regulacin se concentr, b(sicamente, en los siguientes aspectos* los principios rectores de los procedimientos administrativos 0art. 9 CC!0, el procedimiento administrativo, el derec#o de defensa " la impugnacin de las decisiones: quedando por fuera muc#os otros que, si bien no fueron negados, tampoco fueron afirmados. ;al es el caso de los derec#os a la preexistencia de le" al acto que se imputa " a las sanciones imponibles, el non bis in idem, la no reformatio in pejus, el principio de la favorabilidad, entre otros. Por lo mismo, se debe reconocer que los procedimientos administrativos #an resultado no slo enriquecidos por el artculo 26 constitucional, sino tambi<n por el 246, el cual estableci, en el inciso primero, que %/a funcin administrativa est( al servicio de los intereses generales " se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad " publicidad, mediante la descentrali-acin, la delegacin " la desconcentracin de funciones.. &ste listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de antes, traa el artculo 9 del CC!, aunque el mismo fue adicionado con dos principios m(s* el de igualdad " el de moralidad, los cuales #an agregado importantes significados a la forma como se adelantan las actuaciones administrativas. &ste dato, unido a la expresa consagracin constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la progresin continua de este derec#o, en este campo, el cual siempre requiri " demand espacios m(s propicios para desarrollar la proteccin de los particulares, porque resultaba injustificable que, en materia judicial se garanti-ara el derec#o de defensa, " todo lo que implica el debido proceso, mientras que, en materia administrativa esta valiosa garanta no constitu"era un derec#o del interesado, o, al menos, no con la claridad deseada. 2o obstante, es claro que el debido proceso a que est( sujeta la administracin p)blica debe coexistir con la necesidad " la obligacin que tiene <sta de asegurar la eficiencia, la economa, la celeridad " la eficacia en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfaccin del inter<s general, lo que obliga a #acer una ponderacin adecuada entre todos ellos a fin de lograr un perfecto " balanceado procedimiento debido. DE IDO PROCESO - P!ocedimientos administ!ati)os / PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATI&OS - De"ido p!oceso / PRINCIPIO DEL E'ECTO UTIL EN LA INTERPRETACION DE LAS NORMAS - De"ido p!oceso$ Inte*!aci#n / DEREC+O AL DE IDO PROCESO - P!incipio del e,ecto -til en la inte!p!etaci#n de las no!mas Para la 'ala, el mandato del artculo 26 constitu"e un avance significativo en la defensa del ciudadano " en la racionali-acin de los procedimientos administrativos sancionatorios o no, susceptibles de ser cobijados con la aplicacin de este derec#o, " su desconocimiento ser( cosa del pasado. !#ora, " pese a que la determinacin del campo de aplicacin de cada uno de los derec#os que integra el debido proceso es un asunto que se deber( ir decantando caso a caso, es necesario dejar sentadas, por lo menos, las bases sobre las cuales esa tarea se debe reali-ar. &n principio, todos los derec#os que integran el debido proceso deben ser aplicables en materia administrativa, porque el mandato constitucional quiso extender, sin distinciones, este #a- de garantas al campo administrativo. &sta idea no es m(s que la aplicacin del principio del efecto )til en la interpretacin de las normas, a la ve- que una forma de reali-ar el mandato constitucional de manera efectiva. 2o obstante lo anterior, es for-oso aceptar que i, muc#os de esos principios rigen en materia administrativa en forma plena " absoluta, ii, mientras que otros lo #acen en forma mati-ada, es decir, que no es posible #acer una trasferencia de ellos de la materia judicial a la administrativa, sin que sufran cambios " se transforme su estructura original. Pertenecen, por ejemplo, al primer grupo, el derec#o a ser investigado o sancionado por la

autoridad competente, a que se observen las formas propias del procedimiento, a que no se dilate injustificadamente el procedimiento, a que se presuma la inocencia, la posibilidad de controvertir las pruebas " que se tome por nula la obtenida con violacin del debido proceso, el derec#o a la defensa, la posibilidad de impugnar la decisin condenatoria, el derec#o a no ser ju-gado dos veces por el mismo #ec#o, el principio de la favorabilidad " el derec#o a que no se agrave la sancin impuesta cuando el apelante sea )nico. Pertenecen al segundo grupo otros, mu" pocos* el principio de legalidad de la falta " de la sancin " la posibilidad de estar asistido por un abogado durante el procedimiento. /o anterior no significa que, en algunos procedimientos administrativos, tales principios no rijan en forma plena. Cuando se dice que no rigen en forma plena estos derec#os se quiere significar, por ejemplo, que la le" no siempre es quien define las faltas " las sanciones, sino que se acepta que los reglamentos pueden contribuir en la definicin de estos aspectos. &n otras palabras, la reserva de le" de estas materias se relaja, " admite una alta colaboracin del reglamento en su configuracin. &n cuanto al derec#o a la asistencia de abogado durante el procedimiento, esta garanta no se #a trasladado al com)n de los procedimientos administrativos, con apo"o en la jurisprudencia de la Corte Constitucional 0por ejemplo, en la sentencia C04=1 de 16670, quien asegura que este derec#o no es predicable, como regla general, en los procedimientos administrativos. >alorado en su conjunto, el avance del derec#o al debido proceso, en materia administrativa, #a sido formidable en los pocos a?os de vigencia de la Constitucin, gracias a la categora de derec#o fundamental de que se reviste " que lo #ace especialmente protegible. SANCION ADMINISTRATI&A - De"ido p!oceso$ Racionalidad / DE IDO PROCESO - Sanci#n administ!ati)a / PROCEDIMIENTO %U ERNATI&O De"ido p!oceso 'e trata de una luc#a " defensa por la racionalidad en la aplicacin de las sanciones administrativas 0representada " canali-ada en el derec#o al debido proceso0, contra la arbitrariedad que #a existido en nuestro sistema administrativo, en la "a larga #istoria que #a tenido en nuestro pas. /o anterior impone como desafo " tarea de la jurisprudencia administrativa, " tambi<n de la doctrina, para los prximos a?os, determinar el espacio propio " adecuado del derec#o al debido proceso en cada uno de los diferentes 0" tambi<n dismiles0 procedimientos gubernativos, pues de eso depender( el nivel de racionalidad administrativa que penetre en cada uno de ellos. EXPLOTACION MINERA - S("cont!ataci#n$ A(to!i.aci#n p!e)ia / SU CONTRATACION DE EXPLOTACION MINERA - A(to!i.aci#n p!e)ia$ Sanci#n / SANCION ADMINISTRATI&A - P!incipio de le*alidad / PRINCIPIO DE LE%ALIDAD - Sanci#n administ!ati)a / DE IDO PROCESO - Act(aci#n administ!ati)a /a norma aplicable al caso que se anali-a es el Decreto 2$77 de 16 0Cdigo de 1inas0, el cual dispuso, en el artculo 9$1, la derogatoria de %... todas las disposiciones contrarias a las del presente cdigo, en especial las del Decreto 2$77 de 16 +Cdigo de 1inas,, los decretos 2$7$ " 2$7= de 16 .. De manera que, como los #ec#os " la sancin a que dieron lugar los mismos, se presentaron en vigencia de aqu<l Decreto, entonces a <l se debe reducir el presente an(lisis. 'eg)n &l art 22 del decreto citado, resulta suficientemente claro que la subcontratacin de la explotacin de una mina requiere, por parte del titular de la licencia de exploracin, autori-acin previa del 1inisterio de 1inas " &nerga. De all que el artculo =7 del mismo cdigo. Para la 'ala no #a" duda de la necesidad

que exista de obtener permiso previo para poder subcontratar la explotacin de una mina, pues tal era la obligacin legal del titular de la licencia 0art. 22 citado0, de modo que #acerlo, sin contar con ella, implicaba una violacin a los deberes a su cargo. Para efectos de acreditar estos #ec#os &cocarbn requiri a Carboneras &li-ondo /tda. " le concedi un t<rmino de 94 das para que se pronunciara respecto de la posible violacin al Cdigo de 1inas, adem(s de que reali- diligencias tendientes a indagar por la verdad de lo sucedido, sin perder de vista que la sociedad pudo defenderse, aportar pruebas " explicar los #ec#os que se le imputaban. &n otras palabras, advierte la 'ala que este Cdigo de 1inas, en forma garantista, visionaria " anticipada a la Constitucin vigente, supo regular, en su n)cleo mnimo, el derec#o al debido proceso en este tipo de procedimientos sancionatorios, por las siguientes ra-ones* &n primer lugar, estableci el art. 22 0principio de legalidad estricto en cuanto a la tipificacin de la conducta0, qu< #ec#o constitua una obligacin, cu"a inobservancia poda generar una sancin* se trataba de la obtencin de una autori-acin previa para subcontratar. &n segundo lugar, estableci la sancin que se poda imponer 0principio de legalidad estricto, en cuanto a la sancin0, consistente en una multa. &n tercer lugar, la le" estableci el procedimiento mnimo que se deba seguir para investigar el #ec#o* formulacin de requerimiento previo con otorgamiento de un pla-o de 94 das para que el investigado se pronunciara sobre los #ec#os imputados. &n cuarto lugar, no puede olvidarse que, seg)n el Cdigo Contencioso !dministrativo, lo no dispuesto en normas especiales se regir( por la primera parte de dic#o Cdigo, de manera que el tema de los recursos contra las decisiones, " dem(s aspectos no contemplados, qued amparado por esta norma general de complemento. De este an(lisis, deduce la 'ala que no se pueden anular los actos administrativos demandados, porque se ajustaron, en forma adecuada, a las normas correspondientes del Cdigo de 1inas. !dem(s, porque se respet, de manera suficiente, el derec#o al debido proceso. &s m(s, el Decreto 2$77 de 16 es uno de los pocos que, en materia sancionatoria administrativa, se anticip a la Constitucin Poltica de 1661, pues desarroll a nivel legal las garantas b(sicas que constitu"en el debido proceso. /o anterior significa que, tanto frente al artculo 26 de la CP. de 1661, como frente al Cdigo de 1inas de 16 , la actuacin de &cocarbn fue respetuosa del derec#o al debido proceso.

CONSE/O DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATI&O SECCION TERCERA Conseje!o ponente0 ALIER EDUARDO +ERNANDE1 ENRI2UE1 @ogot( D.C., die- +14, de noviembre de dos mil cinco +2447, Radicaci#n n-me!o0 34556-78-86-555-6994-576:;-56<6;6=3> Acto!0CAR ONERAS ELI1ONDO LTDA$ Demandado0 EMPRESA COLOM IANA DE CAR ON LTDA$ -ECOCAR ON-? +O@ MINERCOL LTDA$ Re,e!encia0 ACCION DE NULIDAD @ RESTA LECIMIENTO DEL DEREC+O

Aesuelve la 'ala el proceso de )nica instancia, interpuesto por la 'ociedad Carboneras &li-ondo /tda. en contra de las Aesoluciones 2o. 90491067 del 23 de octubre de 1667 " 90493067 del 1 de diciembre de 1667, expedidas por la Aegional 2o. 9, con sede en Bamund 0>alle, de la &mpresa Colombiana de Carbn 0en delante &cocarbn0, en el cual se pide que se declare su nulidad " se restable-ca el derec#o del actor. I$ ANTECEDENTES 1. La demanda. &l 27 de enero de 166$ la 'ociedad Carboneras &li-ondo /tda. Cnterpuso, ante el ;ribunal !dministrativo del >alle del Cauca, accin de nulidad " restablecimiento del derec#o en contra de la &mpresa estatal &cocarbn, por #aber proferido las Aesoluciones 2o. 90493067 del primero de diciembre de 1667 " 2o. 90491067 del 23 de octubre de 1667, expedidas por la Aegional 2o. 9 de dic#a entidad, por medio de las cuales se impuso una sancin de multa al actor. 1.1. /a pretensin de la demanda consiste en que se declare la nulidad de estas resoluciones " que se restable-ca el derec#o del actor. 1.2. /a demanda centra el debate en la indebida imposicin de la sancin, por lo cual el actor afirma lo siguiente* 1ediante auto de septiembre $ de 1667, la Aegional 2o. 9 de la entidad estatal &cocarbn, con sede en Bamund0>alle, requiri a la 'ociedad actora, quien es titular de una licencia de exploracin carbonfera, para que explicara qu< relacin tiene con los se?ores @enjamn 5errera, 8lavio Damora " 8ernando Aui-, debido a que en otra actuacin, ante esa misma Aegional, los 9 se?ores manifestaron tener con Carboneras &li-ondo /tda. contratos de operacin minera, de lo cual no tena noticia la Aegional. Contin)a diciendo que, mediante la Aesolucin 2o. 90491067, del 23 de octubre de 1667, expedida por la Aegional 2o. 9 de &cocarbn, se impuso una multa al actor, de = '1/1>, por #aber suscrito subcontratos de operacin minera, sin autori-acin previa de &cocarbn, tal como lo exige el Cdigo de 1inas vigente en la <poca.

Para el actor la entidad p)blica viol los artculos 3 0sin sustentar esta afirmacin0 " 26 de la Constitucin Poltica, por imponer una sancin con violacin del artculo =7 del decreto 2$77 de 16 0Cdigo de 1inas0 %... al no #aber requerido previa " especficamente a Carboneras &li-ondo /tda. por el presunto incumplimiento de la obligacin establecida de obtener el permiso previo para subcontratar.. +fl. 21, Cdno. 1, !greg que la violacin consiste, m(s concretamente, en que el requerimiento que le #icieron fue para que %...aclare ... la relacin existente entre ella " los se?ores @enjamn 5errera, 8lavio Damora " 8ernando Aui-...., en lugar de #ab<rsele requerido por el incumplimiento del contrato. &ntiende el demandante que la multa slo proceda si, luego de #ab<rsele requerido por el incumplimiento, no #ubiera acatado la solicitud de &cocarbn. @ajo este entendido, dice #aber probado que, luego de efectuado el requerimiento, la 'ociedad present los subcontratos de operacin minera, suscritos con los 9 se?ores mencionados. /a demanda fue admitida mediante auto de 24 de febrero de 166$ " se notific personalmente a la Aegional 2o. 9 de &cocarbn, el 1= de septiembre de 166$. 2. La contestacin de la demanda. &l 11 de octubre de 166$, &cocarbn contest la demanda 0fls. 12 argumentos* 2.1. /os se?ores @enjamn 5errera, 8lavio Damora " 8ernando Auia 192, del Cdno 10, exponiendo los siguientes

iniciaron, ante &cocarbn, un procedimiento de legali-acin minera de peque?os explotadores, pero renunciaron al programa aduciendo que #aban suscrito contratos de explotacin con la 'ociedad Carboneras &li-ondo /tda. ;eniendo presente que la le" minera exiga obtener autori-acin previa de &cocarbn, para la suscripcin de los contratos, por parte de los titulares de licencias de explotacin, entonces se procedi a requerir al demandante para que explicara este #ec#o.

/a 'ociedad actora contest el requerimiento el 17 de septiembre de 1667. Dijo que los 9 se?ores eran empleados su"os, pero que estaban en conversaciones para evaluar la posibilidad de celebrar contratos de operacin minera 0fl. 126, del Cdno 2o. 10. 8rente a esta respuesta &cocarbn reali- una visita a la 'ociedad Carboneras &li-ondo /tda., " en ella el representante legal dijo que los 9 se?ores no eran trabajadores de la sociedad, pues con ellos tena suscritos contratos de operacin minera. Posteriormente, en octubre de 1667, el actor present a &cocarbn $ contratos de operacin minera 0entre los cuales se encontraban los 9 se?ores mencionados0, con fec#a de suscripcin de septiembre 17 de 1667, lo que permiti que &cocarbn conclu"era que, sin su autori-acin, exigencia prevista en el Cdigo de 1inas, la 'ociedad #aba subcontratado la explotacin minera, conducta con la cual incurri en una causal de multa prevista en el mismo Cdigo. 'obre la posible violacin del derec#o al debido proceso, estima el demandado que se garanti- el procedimiento establecido en el Cdigo de 1inas, pues al actor se le formul el requerimiento correspondiente, previo a la sancin, adem(s de que la le" minera es clara al establecer, en el artculo 22, que la subcontratacin requiere autori-acin previa de &cocarbn, la que a todas luces no obtuvo la parte actora, pues los seis +$, contratos de operacin minera que celebr se #icieron sin el cumplimiento de este requisito. &l demandado, adem(s, propuso la excepcin de %falta de competencia., aduciendo que los actos expedidos por &cocarbn son de car(cter nacional ", por tanto, quien debe conocer de las acciones de nulidad contra este tipo de actos es el Consejo de &stado. 3. Las pruebas decretadas. &l 1 de diciembre de 166$ el ;ribunal

!dministrativo del >alle decret las pruebas pedidas por las partes +auto de pruebas, fls. 19$ a 19=, Cdno. 1,. 4. Alegatos de conclusin. 1ediante auto de febrero 1= de 166= se orden correr traslado a las partes para alegar de conclusin " al 1inisterio P)blico para que rindiera concepto. 'in embargo, mediante auto del 11 de julio de 166=, el

;ribunal encontr que este proceso, por referirse a %asuntos mineros., es de competencia del Consejo de &stado, en )nica instancia consecuencia, remiti el proceso a esta Corporacin. 1ediante auto de diciembre 12 de 166=, la 'eccin ;ercera avoc el conocimiento del proceso 0fls. 13= a 13 , Cdno. 10, " luego dio traslado para alegar de conclusin 0fl. 174, Cdno. 10 3.1. /a parte actora no present alegatos. 3.2. &cocarbn reiter su defensa dentro del proceso 0fls. 176 a 1$3, Cdno. 10, e insisti en que el demandante no solicit, con anticipacin a la suscripcin de los subcontratos, la autori-acin para esos efectos, como lo exige el art. 22 del Cdigo de 1inas, por lo que incurri en la causal de multa prevista en la misma le". De otro lado 0dijo0, el procedimiento de imposicin de la multa respet el derec#o al debido proceso, porque se sigui el tr(mite establecido en el Cdigo de 1inas. De manera que #aber suscrito " presentado los contratos de operacin minera, luego de requerida la 'ociedad para que explicara la situacin, es la prueba clara de la violacin al art. 22 mencionado. 3.9. &l 1inisterio P)blico rindi concepto. &stim que las resoluciones demandadas deben mantenerse, porque al anali-ar el alcance de las normas del Cdigo de 1inas, que regulan este tema, encuentra que el requerimiento formulado por &cocarbn, el $ de septiembre de 1667, a la 'ociedad Carboneras &li-ondo /tda., se dio la oportunidad de defenderse " verificar si efectivamente #ubo trasgresin del ordenamiento jurdico. !grega que no puede pensarse 0como lo plantea el actor0 que el requerimiento tiene como finalidad que las infracciones cometidas por los titulares de licencias de explotacin se saneen, pues "a la ilegalidad estara consumada. !dicionalmente, consider, el procedimiento empleado por &cocarbn se ajust a derec#o. 0art. 12 CC!.0 &n

II$ CONSIDERACIONES$

Procede la 'ala a dictar sentencia en este proceso, de )nica instancia, el cual tiene como causa la imposicin, por parte de &cocarbn, de una sancin de multa a la 'ociedad Carboneras &li-ondo /tda. Para introducir el tema es necesario ratificar la competencia de esta Corporacin para conocer del presente proceso, porque versa sobre un asunto minero, expresado en actos administrativos dictados con ocasin de la ejecucin de un negocio de explotacin de carbn, por parte de una empresa que tiene una licencia de exploracin. De acuerdo con lo que expresaba el artculo 12 , num. 11, del CC! 1, " lo #ace actualmente el mismo artculo 12 , num. $., %&l Consejo de &stado, en 'ala de lo Contencioso !dministrativo, conocer( privativamente " en )nica instancia* +..., %11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la nacin o una &ntidad territorial o descentrali-ada, con excepcin de las controversias contractuales, de reparacin directa " las de nulidad " restablecimiento del derec#o que versen sobre impuestos, contribuciones " regalas, que seguir(n las reglas generales.. Como quiera que en el proceso est( acreditado que &cocarbn es una entidad estatal del orden nacional, la competencia es indiscutiblemente del Consejo de &stado. !#ora, para resolver el proceso, se pasar( a anali-ar los siguientes temas* i) la legitimacin por pasiva para actuar en el proceso, ii) el derec#o al debido proceso, como garanta constitucional aplicable en materia administrativa, " iii) el caso concreto. 6$ La le*itimaci#n po! pasi)a pa!a act(a! en el p!oceso$ ! lo largo del tr(mite judicial #an ocurrido circunstancias, en relacin con la parte demandada, que es necesario esclarecer.

1 Esta norma, modificada por la ley 446 de 1998, dispona que El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrati o, conocer! pri ati amente y en "nica instancia# $%%%&

11% 'e los que se promue an so(re asuntos petroleros o mineros en que sea parte la naci)n o Entidad territorial o descentrali*ada+

/a demanda fue dirigida contra la empresa industrial "

comercial del

&stado denominada &mpresa de Carbones de Colombia 0&cocarbn0, pero en el trascurso del proceso la entidad se fusion con la empresa 1inerales de Colombia '! 01ineralco '!02, surgiendo as la &mpresa 2acional 1inera /tda. 01inercol /tda.0 &n concordancia con estos #ec#os, durante el tr(mite del proceso se #i-o presente 1inercol /tda. para que se le reconociera personera al abogado que fue designado para el efecto 0fls. 1 2 " 1 7, Cdno. 10, a lo cual accedi el 1agistrado Ponente, mediante providencia de ma"o 23 de 2442 0fl. 16$0. &n este orden de ideas, resulta que durante el tr(mite del proceso se present una sucesin procesal, ocasionada por la fusin de dos entidades estatales en una nueva. Para este tipo de eventos dispone el art. $4 del CPC 0aplicable por remisin al procedimiento contencioso administrativo0, que trat(ndose de personas jurdicas, cuando se suprime una de las partes de un proceso o se fusiona con otra empresa, la nueva persona jurdica suceder( en el litigio a la anterior9. Como en el presente caso esto fue lo que sucedi, entonces 1inercol /tda. es la parte demandada del presente proceso. 7$ El de!ecAo al de"ido p!oceso? como *a!antBa constit(cional

aplica"le en mate!ia administ!ati)a$

2 Esto consta en el certificado de e,istencia y representaci)n le-al que o(ra a folios 188 a 194 del Cdno% 1%
.

'ice el art% 6/ del C0C que Sucesi)n procesal% 1allecido un liti-ante o declarado ausente o en interdicci)n, el proceso continuar! con el c)nyu-e, el al(acea con tenencia de (ienes, los 2erederos, o el correspondiente curador% Si en el curso del proceso sobrevienen la extincin de personas jurdicas o la fusin de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrn comparecer para que se les reconozca tal carcter. En todo caso, la sentencia producir efectos respecto de ellos aunque no concurran% El adquirente a cualquier ttulo de la cosa o del derec2o liti-ioso, podr! inter enir como litisconsorte del anterior titular% 3am(i4n podr! sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte e,presamente% El auto que admite o rec2ace a un sucesor procesal es apela(le% 5as contro ersias que se susciten con ocasi)n del ejercicio del derec2o consa-rado en el artculo 1961 del C)di-o Ci il, se decidir!n como incidentes%+ $7e-rillas fuera de te,to&

Para la 'ala, en atencin a que este debate gira en torno de la garanta del derec#o fundamental al debido proceso, en la imposicin de sanciones administrativas, es necesario #acer algunas precisiones atinentes a la misma, en el contexto de los procedimientos administrativos, lo cual arrojar( los elementos necesarios para ser aplicados, a continuacin, al caso concreto. 5o" en da resulta indiscutible que el derec#o fundamental al debido proceso rige en los procedimientos administrativos, gracias a que, en forma explcita, el artculo 26 de la Constitucin Poltica estableci su plena aplicacin 3. Para la #istoria reciente del derec#o p)blico, este precepto #a significado un avance importante en el contexto de las garantas individuales, aunque sera osado afirmar que, antes de la CP. vigente, no #ubiera existido procedimiento debido para la reali-acin de las actuaciones administrativas, pues se debe reconocer que ellas #an estado reguladas en la primera parte del Cdigo Contencioso7 " en el art. 7 de la le" 7 de 16 2, es decir, con bastante anterioridad a la expedicin de la Carta 8undamental. 2o obstante lo anterior, lo cierto es que el CC! no desarroll 0como tampoco lo #icieron el com)n de las normas que establecieron procedimientos administrativas especiales0 toda la rique-a principialstica que contiene el derec#o fundamental al debido proceso, pues dej de lado buena parte de los derec#os que lo integran " la regulacin se concentr, b(sicamente, en los siguientes aspectos* los principios rectores de los procedimientos administrativos 0art. 9

'ice el art% 89 que El debido proceso se aplicar a toda clase de actuaciones judiciales administrativas. 7adie podr! ser ju*-ado sino conforme a leyes pree,istentes al acto que se le imputa, ante jue* o tri(unal competente y con o(ser ancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio% En materia penal, la ley permisi a o fa ora(le, aun cuando sea posterior, se aplicar! de preferencia a la restricti a o desfa ora(le% 3oda persona se presume inocente mientras no se la 2aya declarado judicialmente culpa(le% 9uien sea sindicado tiene derec2o a la defensa y a la asistencia de un a(o-ado esco-ido por 4l, o de oficio, durante la in esti-aci)n y el ju*-amiento: a un de(ido proceso p"(lico sin dilaciones injustificadas: a presentar prue(as y a contro ertir las que se alle-uen en su contra: a impu-nar la sentencia condenatoria, y a no ser ju*-ado dos eces por el mismo 2ec2o% Es nula, de pleno derec2o, la prue(a o(tenida con fuera de te,to&
;

iolaci)n del de(ido proceso%+ $7e-rillas

7o o(stante, recu4rdese que se-"n el art% 1 del CCA <cuya e,pedici)n data de 1984=, la primera parte del mismo aplica a falta de ley especial que re-ule los procedimientos administrati os%

CC!$0, el procedimiento administrativo, el derec#o de defensa " la impugnacin de las decisiones: quedando por fuera muc#os otros que, si bien no fueron negados, tampoco fueron afirmados. ;al es el caso de los derec#os a la preexistencia de le" al acto que se imputa " a las sanciones imponibles, el non bis in idem, la no reformatio in pejus, el principio de la favorabilidad, entre otros. Por lo mismo, se debe reconocer que los procedimientos administrativos #an resultado no slo enriquecidos por el artculo 26 constitucional, sino tambi<n por el 246, el cual estableci, en el inciso primero, que %/a funcin administrativa est( al servicio de los intereses generales " se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad " publicidad, mediante la descentrali-acin, la delegacin " la desconcentracin de funciones.. &ste listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de antes, traa el artculo 9 del CC!, aunque el mismo fue adicionado con dos principios m(s* el de igualdad " el de moralidad, los cuales #an agregado importantes significados a la forma como se adelantan las actuaciones administrativas. &ste dato, unido a la expresa consagracin constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la progresin continua de este derec#o, en este campo, el cual siempre requiri " demand espacios m(s propicios para desarrollar la proteccin de los particulares, porque resultaba injustificable que, en materia judicial se garanti-ara el derec#o de defensa, " todo lo que implica el debido proceso, mientras que, en materia administrativa esta valiosa garanta no constitu"era un derec#o del interesado, o, al menos, no con la claridad deseada. 2o obstante, es claro que el debido proceso a que est( sujeta la administracin p)blica debe coexistir con la necesidad " la obligacin que tiene <sta de asegurar la eficiencia, la economa, la celeridad " la eficacia en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfaccin del inter<s general, lo que obliga a #acer una ponderacin adecuada entre todos ellos a fin de lograr un perfecto " balanceado procedimiento debido.
'ispone el inciso 1, del art% .# 0rincipios orientadores de las actuaciones administrati as% 5as actuaciones administrati as se desarrollar!n con arre-lo a los principios de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, pu(licidad y contradicci)n y, en -eneral, conforme a las normas de esta parte primera%+
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&l tema es complejo, " #a marcado, en la #istoria de la evolucin del derec#o al debido proceso, una serie de <pocas, que van desde la ausencia total de proteccin, la proteccin m(s o menos acentuada para casos determinados, " la proteccin plena, en todos los eventos. &n palabras de Buli Ponce 'ol<, quien aborda #istricamente el tratamiento recibido por el debido proceso en materia administrativa, en un planteamiento que resulta aplicable en Colombia, %... es posible distinguir tres etapas, a trav<s de las que el procedimiento pasa de ser un puro elemento interno del actuar administrativo +a, a constituir un elemento del acto administrativo definitivo con finalidades pr(cticamente exclusivas de defensa de los interesados, lo que curiosamente #a conducido a una relativi-acin acusada de papel del procedimiento administrativo, en teora f(cilmente sustituible en sede contencioso0 administrativa +b,. %8inalmente como desarrollo m(s reciente, surge la inquietud por el procedimiento como instrumento para el logro de decisiones administrativas acertadas, aspecto que, si bien "a puede #allarse plasmado en diversas formulaciones, especialmente por parte de autores for(neos, todava no #a sido interiori-ado plenamente....= /o anterior explica por qu<, pese a que nuestro CC! regul de modo general, los procedimientos administrativos, la administracin 0en algunas <pocas " en determinados casos0 impuso sanciones de plano, es decir, sin frmula de juicio, ", en todo caso, se limit a la observancia de aquellos derec#os contemplados expresamente en el CC!, olvidando otros que, si bien no explicita dic#o cdigo, integran, sin duda, la aludida garanta. &ste estado %prebecariano. del procedimiento administrativo sancionador , fue superado de manera plena con la nueva Carta Constitucional 0art. 260, aunque
'e(er de >uena Administraci)n y 'erec2o al 0rocedimiento Administrati o 'e(ido% Ed% 5e, 7o a% ?alladolid% 0rimera Edici)n% 8//1% 0!-% ;1%
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Esta e,presi)n es tomada de Eduardo @arca de Enterra y 3om!s Aam)n 1ern!nde* quienes dicen, comentando la precariedad y ol ido en que se mantu o el de(ido proceso administrati o, que Bist)ricamente esa separaci)n de principios se mantu o como deri ada de una supuesta y nunca e,plicada Csustanti idadD de las sanciones administrati as%%%% se 2a podido 2a(lar, como uno de nosotros lo 2i*o en 1966, de la persistencia de un C'erec2o represi o pre(eccarianoD esto es, anterior a todos los refinamientos t4cnicos que el aco-imiento de los principios de >ECCAAEA 2a supuesto para el derec2o penal actual%%%+ $Curso de 'erec2o Administrati o% 3omo EE% Ed% Ci itas% Se,ta edici)n% 1999% Fadrid% 0!-% 16.&

su desarrollo " determinacin concretos debe #acerse caso por caso, para definir adecuadamente el espacio de cada uno de los derec#os propios del debido proceso, aplicables en materia administrativa. &n este sentido debe destacarse 0como lo se?ala Buli Ponce 'ol<0 que el debido proceso, aplicado a la administracin, garanti-a dos cosas. De un lado, la administracin queda mejor equipada para adoptar decisiones administrativas, pues %... facilita a priori la investigacin " toma en consideracin los datos e intereses relativos a un caso concreto... a fin de proceder a la ponderacin para la adopcin de las futuras decisiones adecuadas en su servicio de inter<s general....6. De otro lado, contribu"e a la legitimacin de la administracin p)blica, pues en el modelo de estado actual "a no basta el qu< o el cu(nto de las cosas, sino el cmo de ellas, lo cual se garanti-a con el procedimiento administrativo debido, es decir %... con un refor-amiento de la racionalidad procedimental* el procedimiento administrativo permite el an(lisis de los intereses envueltos en el caso concreto " la elaboracin de ra-ones que fundamentan la decisin final.... 14. !grega este autor que el procedimiento permite la discusin p)blica, fomenta la existencia de una democracia deliberativa e influ"e en la legitimidad, desde la perspectiva de la equidad, con lo que incide favorablemente en el adecuado cumplimiento del deber de reali-ar una buena administracin p)blica. 5a", pues, conciencia de la importancia que tiene, para la reali-acin de las labores administrativas " para la defensa de los derec#os #umanos, el art. 26 de la CP, no obstante lo cual subsisten las incertidumbres acerca de la manera como funciona el derec#o al debido proceso en las actuaciones administrativas. /a inquietud m(s significativa que se #a formulado la jurisprudencia " la doctrina, tanto nacional como extranjera, radica en determinar si todos " cada uno de los derec#os que integran el debido proceso 11 rigen en los procedimientos
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1/

G(% Cit% 0!-% 114=11;% G(% Cit% 0!-% 18.%

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Bay que anotar que el derec2o fundamental al de(ido proceso no se encuentra re-ulado en forma completa y e,clusi a en el art% 89 de la Constituci)n, es decir, que (uena parte de su contenido se 2alla en otros artculos de la propia Carta 0oltica% 3al es el caso del derec2o al habeas corpus =art ./<, del derec2o a la apelaci)n de las sentencias y a la no reformatio in pejus <art% .1=, el derec2o a no declarar contra s mismo ni contra sus parientes <art% ..=, el derec2o de acceso a la administraci)n de justicia <art% 889=, entre otros, los cuales, sin duda al-una, 2acen parte del n"cleo central del de(ido proceso%

administrativos, o si algunos de ellos no tienen espacio de aplicacin en dic#o contexto. ! esa preocupacin se agrega aqu<lla que indaga por la forma como tales derec#os pueden regir, en materia administrativa. Para la 'ala, el mandato del artculo 26 constitu"e un avance significativo en la defensa del ciudadano " en la racionali-acin de los procedimientos administrativos sancionatorios o no, susceptibles de ser cobijados con la aplicacin de este derec#o, " su desconocimiento ser( cosa del pasado. !#ora, " pese a que la determinacin del campo de aplicacin de cada uno de los derec#os que integra el debido proceso es un asunto que se deber( ir decantando caso a caso12, es necesario dejar sentadas, por lo menos, las bases sobre las cuales esa tarea se debe reali-ar. &n principio, todos los derec#os que integran el debido proceso deben ser aplicables en materia administrativa, porque el mandato constitucional quiso extender, sin distinciones, este #a- de garantas al campo administrativo. &sta idea no es m(s que la aplicacin del principio del efecto )til en la interpretacin de las normas, a la ve- que una forma de reali-ar el mandato constitucional de manera efectiva. 2o obstante lo anterior, es for-oso aceptar que i) muc#os de esos principios rigen en materia administrativa en forma plena " absoluta, ii) mientras que otros lo #acen en forma mati-ada, es decir, que no es posible #acer una trasferencia de ellos de la materia judicial a la administrativa, sin que sufran cambios " se transforme su estructura original. Pertenecen, por ejemplo, al primer grupo, el derec#o a ser investigado o sancionado por la autoridad competente, a que se observen las formas propias del procedimiento, a que no se dilate injustificadamente el procedimiento, a que se
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El de(ido proceso constituye un macro derec2o, porque a diferencia de muc2os otros derec2os constitucionales, 4ste se encuentra conformado por un 2a* de -arantas fundamentales, cuya autonoma 2ace que cada una de ellas pudiera ser independiente, pero que en conjunto conforman el denominado derec2o al de(ido proceso% En este sentido, el de(ido proceso no es m!s que una sumatoria de los derec2os que lo inte-ran, sin los cuales 4l mismo carecera de sentido y contenido%

presuma la inocencia, la posibilidad de controvertir las pruebas " que se tome por nula la obtenida con violacin del debido proceso, el derec#o a la defensa, la posibilidad de impugnar la decisin condenatoria, el derec#o a no ser ju-gado dos veces por el mismo #ec#o, el principio de la favorabilidad " el derec#o a que no se agrave la sancin impuesta cuando el apelante sea )nico. Pertenecen al segundo grupo otros, mu" pocos* el principio de legalidad de la falta " de la sancin " la posibilidad de estar asistido por un abogado durante el procedimiento. /o anterior no significa que, en algunos procedimientos administrativos, tales principios no rijan en forma plena 19. Cuando se dice que no rigen en forma plena estos derec#os se quiere significar, por ejemplo, que la le" no siempre es quien define las faltas " las sanciones, sino que se acepta que los reglamentos pueden contribuir en la definicin de estos aspectos13. configuracin. 'obre este tema dice !lejandro 2ieto Earca, criticando ese proceso de deterioro que #a sufrido el principio de legalidad en materia sancionatoria administrativa, que %&n este proceso el primer paso #acia atr(s est( constituido materialmente por la sustitucin del principio de legalidad por el principio de la antijuridicidad, es decir, por la previsin de los ilcitos " sus sanciones en una norma de cualquier rango " no necesariamente en una le" formal. &ste proceso no #a sido, desde luego, una concesin ideolgica al pasado, sino, pura " simplemente, una imposicin de la realidad, dado que es fsicamente imposible reali-ar una tipificacin ex#austiva por medio de le"es. !nte esta situacin inevitable " constatable, el dogma #a tenido que ceder " relajarse en formulaciones tericas m(s o menos ingeniosas 0como la de la FcolaboracinG reglamentaria0, pero que no puede disimular el #ec#o descarnado de que el
1.

&n otras palabras, la reserva de le" de estas

materias se relaja, " admite una alta colaboracin del reglamento en su

3al es el caso del procedimiento administrati o disciplinario aplica(le a los ser idores p"(licos <entre otros sujetos pasi os=, contenido en la ley 6.4 de 8//8, o el proceso de responsa(ilidad fiscal, re-ido por la ley 61/ de 8///% En estos casos, el derec2o al de(ido proceso administrati o 2a alcan*ado ni eles de e oluci)n semejantes a los del derec2o penal, porque todos y cada uno de los derec2os que lo inte-ran ri-en de manera fuerte y plena, incluso la defensa t4cnica y la le-alidad de las faltas y las sanciones%
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3al es el caso de las faltas y las sanciones aplica(les a los estudiantes en los esta(lecimientos educati os, en cuyo caso se admite que los re-lamentos definan estos aspectos%

principio de legalidad no supone la regulacin exclusiva " exclu"ente del derec#o administrativo sancionador a trav<s de la le". 8or-oso es reconocer, con todo, que este retroceso, que esta aproximacin del dogma a la realidad, #a tenido lugar con una resistencia poco menos que #eroica " guardando en lo posible las garantas de la legalidad... pero a nadie se le escapa que, una ve- abierto el portillo, resulta pr(cticamente imposible evitar que por <l se cuele lo tolerable lo intolerable....17 &n cuanto al derec#o a la asistencia de abogado durante el procedimiento, esta garanta no se #a trasladado al com)n de los procedimientos administrativos, con apo"o en la jurisprudencia de la Corte Constitucional 0por ejemplo, en la sentencia C04=1 de 16670, quien asegura que este derec#o no es predicable, como regla general, en los procedimientos administrativos. >alorado en su conjunto, el avance del derec#o al debido proceso, en materia administrativa, #a sido formidable en los pocos a?os de vigencia de la Constitucin, gracias a la categora de derec#o fundamental de que se reviste " que lo #ace especialmente protegible. 'e trata de una luc#a " defensa por la racionalidad en la aplicacin de las sanciones administrativas 0representada " canali-ada en el derec#o al debido proceso0, contra la arbitrariedad que #a existido en nuestro sistema administrativo, en la "a larga #istoria que #a tenido en nuestro pas. /o anterior impone como desafo " tarea de la jurisprudencia administrativa, " tambi<n de la doctrina, para los prximos a?os, determinar el espacio propio " adecuado del derec#o al debido proceso en cada uno de los diferentes 0" tambi<n dismiles0 procedimientos gubernativos, pues de eso depender( el nivel de racionalidad administrativa que penetre en cada uno de ellos. 8$ El caso conc!eto$ Con fundamento en las consideraciones precedentes, se anali-ar( si el debido proceso fue garanti-ado de la manera en que lo exigen el artculo 26 de la CP. " la le" que regula el tema minero en Colombia. ;odo ello teniendo en cuenta
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'erec2o Administrati o Sancionador% Ed% 3ecnos% Fadrid% Se-unda edici)n% 1994%

0!-% 8/.%

que el actor considera violado este derec#o fundamental con la imposicin de la multa, por parte de &cocarbn. 3.1. Las pruebas que obran en el proceso. &n el proceso se encuentra probado 0fl. 14 a 11, Cdno. 10 que la Aegional 2o. 9 de &cocarbn, con sede en Bamund0>alle del Cauca, requiri a la 'ociedad Carboneras &li-ondo /tda. para que explicara la relacin que mantenan con ella los se?ores @enjamn 5errera, 8lavio Damora " 8ernando Aui-, para cu"a respuesta se les otorg un t<rmino de 94 das. &l requerimiento se formula debido a que los tres se?ores indicados renunciaron al programa de formali-acin de explotadores de carbn, con el argumento de que #aban celebrado con dic#a 'ociedad Carbonera contratos de operacin. ;ambi<n est( probado que, el da 12 de septiembre, la 'ociedad requerida respondi diciendo que la relacin con los tres se?ores era de car(cter laboral, pero que se estaba conversando con ellos sobre la posibilidad de celebrar contratos de operacin minera, previa autori-acin de las autoridades competentes 0fl. 790. 1ediante auto 2o. 2063067 0fl. 730, &cocarbn orden una visita a las

oficinas de Carboneras &li-ondo /tda., para verificar que en la nmina de la sociedad figuraran dic#os empleados. /a diligencia se llev a cabo el 1= de octubre de 1667, ", en ella, se #i-o constar que el Eerente de la 'ociedad inform que los se?ores mencionados no eran trabajadores sino operarios con contrato de operacin minera, pero que los contratos no estaban en las oficinas, " que, luego en los prximas das, los entregara 0fl. 770. ;ambi<n se acredit que, el 17 de septiembre de 1667, se suscribieron varios contratos de operacin minera por parte de la 'ociedad Carboneras &li-ondo /tda., entre otros, con las personas objeto del requerimiento de &cocarbn 0fls. 7$ a 1470.

Con base en los anteriores documentos e informaciones, &cocarbn profiri la Aesolucin 2o. 90491067 de octubre 23 de 1667, por medio de la cual impuso la sancin de multa al actor, debido a que la 'ociedad suscribi contratos de operacin minera sin #aber obtenido el permiso previo por parte del &stado, autori-acin que est( contemplada en el art. 22 del Cdigo de 1inas, con lo cual incurri en la sancin prevista en el art. =7 del mismo Cdigo 0fls. 1$ a 160. Contra esa decisin se interpuso el recurso de reposicin 0fls. diciembre 1 de 1667 0fls. 12 a 170. 3.2. Anlisis del debido proceso, en el conte to de la sancin impuesta a !arboneras "li#ondo Ltda.. Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, " las normas que regulan el tema, considera la 'ala que la pretensin de nulidad " restablecimiento del derec#o que se expresa en la demanda no puede prosperar, por las ra-ones que se pasan a exponer. /a norma aplicable al caso que se anali-a es el Decreto 2$77 de 16 0Cdigo de 1inas01$, el cual dispuso, en el artculo 9$1, la derogatoria de %... todas las disposiciones contrarias a las del presente cdigo, en especial las del Decreto 2$77 de 16 +Cdigo de 1inas,, los decretos 2$7$ " 2$7= de 16 .. a 60, pero el

acto fue confirmado por &cocarbn, mediante la Aesolucin 2o. 90493067, de

De manera que, como los #ec#os " la sancin a que dieron lugar los mismos, se presentaron en vigencia de aqu<l Decreto, entonces a <l se debe reducir el presente an(lisis. &stableci dic#o Decreto, en el inciso primero del artculo 22, que* %!rt. 22. Cesin " grav(menes. /a cesin de los derec#os emanados del ttulo minero, la constitucin de grav(menes sobre los mismos " la s("cont!ataci#n de la eCplotaci#n? !eD(ie!en pe!miso p!e)io del Ministe!io. /a cesin de derec#os " sus grav(menes, deber(n anotarse en el registro minero.. +2egrillas fuera de texto,

Este decreto 2a sido dero-ado por la 5ey 68; de 8//1 0or la cual se e,pide el C)di-o de Finas y se dictan otras disposiciones%+

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'eg)n esta norma, resulta suficientemente claro que la subcontratacin de la explotacin de una mina requiere, por parte del titular de la licencia de exploracin, autori-acin previa del 1inisterio de 1inas " &nerga. De all que el artculo =7 del mismo cdigo estable-ca que* %!rt. =7. 1ultas, cancelacin " caducidad. &l 1inisterio podr( multar al beneficiario de derec#os mineros, cancelar administrativamente las licencias de exploracin " de explotacin e igualmente, declarar la caducidad de los contratos de concesin, de conformidad con este cdigo. EEl inc(mplimiento de las o"li*aciones esta"lecidas en el p!esente C#di*o se!F ca(sal de m(lta p!e)io !eD(e!imiento al inte!esado? siemp!e D(e no sea o"jeto de cancelaci#n o cad(cidad$ %&l interesado tendr( un pla-o de treinta +94, das #(biles para formular su defensa. >encido este pla-o el 1inisterio se pronunciar( dentro del mes siguiente en providencia motivada.. +2egrillas fuera de texto, Para la 'ala no #a" duda de la necesidad que exista de obtener permiso previo para poder subcontratar la explotacin de una mina, pues tal era la obligacin legal del titular de la licencia 0art. 22 citado0, de modo que #acerlo, sin contar con ella, implicaba una violacin a los deberes a su cargo. Para efectos de acreditar estos #ec#os &cocarbn requiri a Carboneras &li-ondo /tda. " le concedi un t<rmino de 94 das para que se pronunciara respecto de la posible violacin al Cdigo de 1inas, adem(s de que reali- diligencias tendientes a indagar por la verdad de lo sucedido, sin perder de vista que la sociedad pudo defenderse, aportar pruebas " explicar los #ec#os que se le imputaban. &n otras palabras, advierte la 'ala que este Cdigo de 1inas, en forma garantista, visionaria " anticipada a la Constitucin vigente, supo regular, en su n)cleo mnimo, el derec#o al debido proceso en este tipo de procedimientos sancionatorios, por las siguientes ra-ones* &n primer lugar, estableci el art. 22 0principio de legalidad estricto en cuanto a la tipificacin de la conducta0, qu< #ec#o constitua una obligacin, cu"a

inobservancia poda generar una sancin* se trataba de la obtencin de una autori-acin previa para subcontratar. &n segundo lugar, estableci la sancin que se poda imponer 0principio de legalidad estricto, en cuanto a la sancin0, consistente en una multa. &n tercer lugar, la le" estableci el procedimiento mnimo que se deba seguir para investigar el #ec#o* formulacin de requerimiento previo con otorgamiento de un pla-o de 94 das para que el investigado se pronunciara sobre los #ec#os imputados. &n cuarto lugar, no puede olvidarse que, seg)n el Cdigo Contencioso !dministrativo, lo no dispuesto en normas especiales se regir( por la primera parte de dic#o Cdigo, de manera que el tema de los recursos contra las decisiones, " dem(s aspectos no contemplados, qued amparado por esta norma general de complemento. De este an(lisis, deduce la 'ala que no se pueden anular los actos administrativos demandados, porque se ajustaron, en forma adecuada, a las normas correspondientes del Cdigo de 1inas. !dem(s, porque se respet, de manera suficiente, el derec#o al debido proceso. &s m(s, el Decreto 2$77 de 16 es uno de los pocos que, en materia sancionatoria administrativa, se anticip a la Constitucin Poltica de 1661, pues desarroll a nivel legal las garantas b(sicas que constitu"en el debido proceso. /o anterior significa que, tanto frente al artculo 26 de la CP. de 1661, como frente al Cdigo de 1inas de 16 derec#o al debido proceso. 'in embargo, dice el demandante que parte de la violacin del derec#o al debido proceso radica en que a la sancionada no se le dio la oportunidad de subsanar las faltas que se le recriminaron, es decir, considera que el requerimiento formulado debi #acerse para que tuviera la oportunidad de adecuarse a la le" " no para que fuera sancionada sin darle esa posibilidad. /a 'ala comparte la consideracin #ec#a por el 1inisterio P)blico a este respecto, al decir que %&l contenido de las normas antes transcritas indican que el , la actuacin de &cocarbn fue respetuosa del

objeto del requerimiento previsto en la segunda de ellas, es darle la oportunidad al presunto infractor de la le" minera de ejercer su derec#o de defensa " verificar si efectivamente existi una trasgresin de la normatividad a la cual se encuentra sujeto. 2o puede pensarse como lo pretende la parte actora que la finalidad de tal exigencia, sea requerir al actor para que cumpla con la exigencia de obtener la autori-acin del 1inisterio para subcontratar, por cuanto la infraccin en tal evento "a estara consumada.. 0fls. = a , Cdno. 10 Para la 'ala, efectivamente, el requerimiento a que se refiere el artculo =7 del Cdigo de 1inas no se consagr para que el concesionario de la mina se adecue a la le", luego de iniciada la investigacin, sin que, de #acerlo, fuera posible sancionarlo, pues eso no se deduce de dic#a norma. Por tanto, es claro que dic#o acto tiene como finalidad poner en conocimiento la iniciacin de una actuacin administrativa, " garanti-ar el derec#o de defensa del afectado, a fin de que pueda explicar la conducta que investiga el &stado. &ncuentra la 'ala que la sugerencia que #ace el actor se deriva del artculo == del mismo Cdigo, el cual establece* %!rt. ==. ;<rminos para subsanar. Antes de decla!a! la cancelaci#n o cad(cidad , el 1inisterio pondr( en conocimiento del inte!esado la causal en que #a"a de fundarse " <ste dispond!F del tG!mino de (n <6> mes pa!a !ecti,ica! o s("sana! las ,altas de D(e se le ac(sa o para formular su defensa. &sta providencia ser( de tr(mite, " en consecuencia contra ella no proceder( recurso alguno. >encido el pla-o se?alado en le presente artculo, el 1inisterio se pronunciar( durante los sesenta +$4, das siguientes mediante providencia motivada.. &sta norma s concede la posibilidad al interesado de rectificar o subsanar la falta, dentro de un tiempo determinado, luego de lo cual no podr( ser sancionado. 2o obstante, esta oportunidad slo se estableci cuando la sancin a imponer es la cancelacin o la caducidad de la licencia 1=: no as para la multa, luego no es posible trasladar esta norma a un supuesto que ella no contempla, precisamente por aplicacin del mismo principio de legalidad, que rige los procedimientos administrativos sancionadores.
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El artculo 66 del 'ecreto 86;; define las causales por las cuales proceden estas

sanciones%

&n consecuencia, encuentra la 'ala que los cargos no pueden prosperar " por esa ra-n negar( la declaracin de nulidad de los actos demandados, en los t<rminos anali-ados anteriormente. &n m<rito de lo expuesto, el Consejo de &stado, 'ala de lo Contencioso !dministrativo, 'eccin ;ercera, administrando justicia en nombre de la Aep)blica " por autoridad de la le", 'ALLA NiG*anse las pretensiones de la demanda.

CHPIESE? NOTI'I2UESE? PU LI2UESE @ CJMPLASE

RUT+ STELLA CORREA PALACIO P!esidenta de la Sala

ALIER E$ +ERNKNDE1 ENRI2UE1

RAMIRO SAA&EDRA

ECERRA

MARIA ELENA %IRALDO %HME1

%ERMAN RODRI%UE1 &ILLAMI1AR