Pierre Jacquet Cercle des conomistes Contribution au cahier sur les Fonds Souverains

Les fonds souverains, acteurs du dveloppement ?

Depuis plusieurs mois, les fonds souverains dfraient la chronique. Bien quils ne soient pas nouveaux (certains existent depuis les annes 1950), leur spectaculaire dveloppement rcent a suscit de nombreuses questions sur leur stratgie, leur manque de transparence, ou les enjeux rglementaires de ce nouveau capitalisme dEtat . On met en avant les motivations relles ou supposes de ces fonds aux ressources trs considrables, leur rle ventuellement stabilisateur, illustr par les prises de participation dans des institutions bancaires et financires fragilises par la crise des subprime, ou la ncessit dtablir quelques rgles simples, des bonnes pratiques , pour viter le recours possible des formes de protectionnisme financier. Or, dautres dimensions de ces fonds pourraient bien tre plus fondamentales encore. Ils sont lmanation de pays en dveloppement ou de pays mergents, ce qui devrait amener se demander quelle stratgie de dveloppement ils sous-tendent, ou, plus largement, en quoi ils contribuent au dveloppement du pays mme o ils se constituent1. On est pass en quelques annes de la crise de la dette des pays en dveloppement lvidence de la richesse dune bonne partie dentre eux. Un pays comme le Brsil sest mme compltement dbarrass de sa dette extrieure nette grce laccumulation de rserves2. Contrairement limage traditionnelle du pays en dveloppement qui finance son conomie par lendettement externe, cest--dire lutilisation de lpargne trangre, tout se passe comme si la capacit daccumuler des crances nettes sur ltranger tait parfois perue comme une stratgie de dveloppement conomique et de puissance, un peu dans la ligne du mercantilisme dantan et lencontre des enseignements de la thorie classique et des analyses dAdam Smith sur la richesse des nations. Sans prtendre proposer une analyse exhaustive, cet article ouvre quelques pistes de rflexion sur le lien entre fonds souverains et stratgies de dveloppement.

Dveloppement et fonds souverains

Les fonds souverains font partie des instruments dinvestissement disposition des Etats. Kimmit (2008)3 identifie quatre catgories dinvestissements souverains : les rserves internationales (dtenues par les ministres des finances ou les banques centrales), les fonds de pension publics, les entreprises dEtat et les fonds souverains. Ces instruments sont certes clairement distincts par leurs objectifs mais prsentent des complmentarits videntes. Par exemple, en Chine, les fonds souverains crs partir des rserves de change accompagnent
Pour une des rares analyses dtailles sur ce sujet, voir Griffith-Jones, S. et J.A. Ocampo (2008), Sovereign Wealth Funds : A Developing Country Perspective , texte prsent lors de latelier sur les fonds souverains organis par la Andean Development Corporation Londres, le 18 fvrier 2008. 2 Voir par exemple Les Echos du 26 fvrier 2008. 3 Kimmit, R. M. (2008), Public Footprints in Private Markets. Sovereign Wealth Funds and the World Economy , Foreign Affairs, Janvier/fvrier.
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2 le dveloppement des entreprises dEtat linternational ; en Norvge, le fonds souverain cr partir des ressources dhydrocarbures (le plus transparent des fonds souverains existants), contribue aussi au financement des engagements publics au titre des retraites. On pourrait cependant ajouter une cinquime catgorie, savoir linvestissement dans les pays en dveloppement tiers, au titre de diffrentes formes daide publique au dveloppement (APD). Par exemple, lAPD des pays membres du Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE, pris ensemble, reprsente un flux annuel suprieur 100 milliards de dollars, ce qui peut sinterprter comme le produit dun fonds public de 2500 milliards (le total des actifs des fonds de pension est valu fin 2007 environ 2000 milliards) dont le rendement, consacr lAPD, serait de 4%. Les institutions de financement du dveloppement bilatrales (comme lAgence franaise de dveloppement, tablissement public aux fonds propres de 4,4 milliards deuros, ou la KFW-Entwicklungsbank allemande), rgionales (banques africaine, asiatique, interamricaine ou islamique de dveloppement), europennes (Commission europenne, fonds europen pour le dveloppement) ou multilatrales (groupe de la banque mondiale, notamment lAssociation internationale de dveloppement AID qui consent des subventions et des prts trs long terme, 35 40 ans, sans intrt aux pays pauvres) utilisent leur capital et les contributions publiques additionnelles pour mettre en uvre des prts, garanties ou prises de participation dans les pays en dveloppement. Certaines de ces institutions sapprochent de fonds souverains. Par exemple, le fonds du Koweit pour le dveloppement conomique arabe, cr en 1951, dispose aujourdhui dun capital de plus de 7 milliards de dollars. Il accorde des prts, des garanties, des subventions dassistance technique, et assure la participation du Koweit dans les banques de dveloppement rgionales. Le Fonds arabe de dveloppement conomique et social est dot quant lui de prs de 3 milliards de dollars et finance des projets de dveloppement par ses prts, encourage le dveloppement du secteur priv et fournit de lassistance technique. Cette action fait clairement partie des investissements internationaux que dcident les gouvernements. Notons cependant que les fonds souverains sen distinguent car ils ne sont pas constitus a priori pour financer laide publique au dveloppement. Nous reviendrons sur cette question la fin de cet article. Les fonds souverains sont en gnral dfinis comme fonds dtenus et contrls par des gouvernements et abonds par des ressources en devises. Leur constitution dpend donc de la capacit des gouvernements accumuler des devises, qui sexprime de deux faons principales4. Dans un premier cas, celui des pays exportateurs de ptrole, le gouvernement amasse des recettes fiscales ou directement des recettes dexportations libelles en dollars. Les fonds souverains crs par ces pays dtiennent peu prs la moiti des actifs totaux des fonds souverains5. Dans le second cas, celui des pays exportateurs nets, notamment en Asie, le souci de maintenir un taux de change fixe amne les banques centrales accumuler sous forme de rserves en devises la contrepartie des excdents des paiements6. Dans un rgime de
Voir notamment Aizenman, R. et R. Glick (2007), Sovereign Wealth Funds: Stumbling Blocks or Stepping Stones to Financial globalization ? , Federal Reserve Bank of San Francisco, Economic Letter, n 38, novembre. 5 Voir Johson, S. (2007), The Rise of Sovereign Wealth Funds, Finance and Development, 44 :3, Fonds montaire international. 6 Nous parlerons essentiellement ici des excdents des paiements courants, qui seuls reprsentent un transfert net de ressources et qui, lorsquils ne sont pas compenss par des sorties nettes de capitaux privs, doivent ltre, en rgime de changes fixes, par accumulation de rserves (cest--dire sortie de capitaux publics). Un excdent de la balance des capitaux (des entres nettes de capitaux) contribue aussi laccroissement des rserves en devises, mais elles ne correspondent pas une richesse nette accumule vis--vis de ltranger, puisque leur contrepartie est alors une dette et non un transfert net de ressources. Voir la discussion dans Griffith-Jones et Ocampo (2008, op. cit.)
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3 taux de change flottants, laccumulation de rserves fait place une apprciation de la monnaie. Au-del de motifs propres sur lesquels nous revenons brivement ci-dessous, laccumulation de rserves sinterprte donc en changes fixes comme linstrument dune politique de change visant maintenir une monnaie sous-value. Ces deux modalits daccumulation de capitaux en devises (exploitation et exportations de matires premires et excdents des paiements courants) peuvent dailleurs se rejoindre dans le cas de pays ptroliers dsireux de maintenir un taux de change fixe par rapport au dollar, comme les Emirats Arabes Unis, le Kowet ou lArabie saoudite.

Les fonds souverains aliments par les excdents des paiements courants

Le volume mondial des rserves en devises des banques centrales a connu dans la dernire dcennie une croissance fulgurante. Il dpasse fin 2007 6.000 milliards de dollars aprs stre accru en 2007 seulement de plus de 1.000 milliards. Les pays en dveloppement en dtiennent environ 4/5me. Une partie de ces rserves, suivant les pays, a pour contrepartie des entres nettes de capitaux, cest--dire de lendettement externe. Lessentiel provient cependant dun retournement marqu des situations des paiements courants (solde des exportations moins les importations de biens et services, plus transferts unilatraux). Dans les dix dernires annes, de nombreux pays en dveloppement ont en effet dgag des excdents des paiements courants, parfois massifs, et ces excdents se sont sensiblement accrus. Sur les 150 pays en dveloppement et mergents dont le FMI publie les statistiques des paiements, 45 pays, dont un nombre significatif de pays non ptroliers ont dgag un excdent courant (ou taient lquilibre) en moyenne sur la priode 2000-2008, de Hati (quilibre) au Timor-Leste (excdent moyen annuel de plus de 50% du PIB), contre 20 pays sur la priode 1990-2000. La situation des pays latino-amricains, en particulier, sest compltement transforme. Or ces excdents nont en gnral pas t compenss par des sorties de capitaux, et, pour empcher les taux de change de sapprcier, les banques centrales sont intervenues et ont accumul les rserves en devises correspondantes. En termes comptables, cette situation correspond, dans les pays excdentaires, un excs de lpargne nationale sur linvestissement interne, mais ce ne sont pas les acteurs privs qui dtiennent les actifs extrieurs correspondant cette pargne, mais les banques centrales, sous forme de rserves. Un simple raisonnement comptable indique videmment quau niveau mondial, de tels excdents nont t possibles que parce que dautres pays taient en dficit. La forte progression des rserves de change apparat ainsi comme la contrepartie des dsquilibres des paiements dans le monde, et notamment dune croissance amricaine essentiellement finance par endettement extrieur (dficit lev des paiements courants). Il y a un certain paradoxe observer la conjonction du recours (dlibr) de lconomie amricaine lendettement externe, et la rticence voir les cranciers chercher optimiser la rentabilit de leurs crances ! Le ralentissement prvu de lconomie amricaine modifie la donne aussi pour les pays en excdent courant et conduit un invitable dilemme entre le maintien des excdents et la croissance conomique. Laccumulation de rserves rpond, notamment dans le cas des pays ayant eu faire face des problmes dendettement, un besoin dassurance contre les chocs ou linstabilit financire internationale. De ce point de vue, les crises financires des dernires dcennies, crise de la dette comprise, ont probablement contribu rendre les pays en dveloppement

4 trs prudent dans la gestion de leur exposition financire nette. La combinaison dune contrainte financire externe parfois trs dure et du risque dinstabilit et de chocs financiers ds lors quelle se desserre, a conduit de nombreux pays pauvres rechercher des excdents courants et accumuler des rserves. Du fait de leur fonction principale assurantielle, ces rserves doivent tre investies en actifs srs et liquides, typiquement des obligations dEtat court terme (comme des bons du Trsor amricains en dollars). Plusieurs travaux ont cherch valuer le niveau optimal de telles rserves, en spcifiant larbitrage entre le cot dopportunit de leur dtention et lavantage quelles procurent en permettant de lisser les profils de consommation en cas de choc externe7. Lorsque les rserves dpassent ce niveau optimal, le souci de maintenir la liquidit de cet excs de rserves (par rapport au motif dassurance) sestompe devant celui den tirer un meilleur rendement en diversifiant les placements. Les banques centrales des pays en dveloppement elles-mmes commencent le faire, mais cest surtout lun des rles des fonds souverains de reprendre la gestion des rserves excdentaires en la diversifiant (vers dautres types dobligations et vers des investissements en actions et prises de participations) pour en accrotre le rendement. Par exemple, la China Investment Corporation cre en 2007, a rcemment pris des risques importants en prenant une participation de 3 milliards de dollars dans Blackstone en juin 2007 (investissement sur lequel elle ralise des pertes) et de 5 milliards (soit 9,9% du capital) dans Morgan Stanley en dcembre 2007. Laccumulation de rserves apparat parfois comme le rsultat de stratgies dlibres de maintien de la comptitivit des exportations par sous-valuation du taux de change. La Chine est le principal exemple de la stratgie daccumulation de rserves en devises en contrepartie dexcdents des paiements en trs forte croissance (de 1,3 % du PIB en 2001 11,4 % en 20078), posant un problme aux autorits chinoises dsireuses dviter lapprciation de leur monnaie. Le choix de telles stratgies ncessite un arbitrage entre le bnfice peru du maintien de la dynamique exportatrice dans un contexte commercial potentiellement conflictuel et le cot de laccumulation de rserves sur lequel nous revenons brivement cidessous. Or, de telles stratgies ne se mnent pas seules. Soit elles supposent lacceptation tacite des partenaires commerciaux, soit elles risquent de dgnrer en cascade autoentretenue : chacun cherche empcher sa monnaie de sapprcier par rapport celle du partenaire commercial qui fait de mme, et accumule son tour des rserves. Cette accumulation nest pas gratuite . Certes, le maintien dun taux de change sous-valu a jou un rle important dans la dynamique de croissance tire par les exportations. Mais elle maintient aussi des termes de lchange dfavorables qui, en pnalisant le pouvoir dachat des exportations, freine la croissance du niveau de vie. Pour ce qui concerne lexcdent des paiements courants, laccumulation de rserves sanctionne une situation dexcs dpargne nationale sur linvestissement intrieur. Or, la Chine a lun des taux dinvestissement les plus levs au monde (suprieur 40% du PIB). En soi, cela ne signifie pas quelle investit trop : ce taux dinvestissement est justifi dans une conomie en forte croissance o la rentabilit du

Voir par exemple Jeanne, O. et R. Rancire (2006), The Optimal Level of International Reserves For Emerging Market Countries : Formulas and Applications , Fonds montaire international, septembre. Les auteurs valuent le niveau optimal du ratio des rserves au PIB environ 10%, ce qui, daprs-eux, rend bien compte de la situation des pays mergents dAsie entre 1980 et 2003, mais pas de lvolution marque de leurs rserves depuis 2003. Les rserves chinoises fin 2007, en particulier, reprsentent plus de 50% du PIB chinois. (1500 milliards de rserves pour un PIB de prs de 3.000 milliards de dollars courants) et plus de 18 mois dimportations. 8 Chiffres de la banque de donnes FERI.

5 capital reste leve, ce qui semble tre le cas9 - mais cette question fait lobjet davis contrasts. Si pathologie il y a, cependant, elle est davantage dans une pargne structurellement abondante que dans linsuffisance de linvestissement. Cette pargne reflte un choix intertemporel dallocation des ressources, qui peut ventuellement se justifier au regard dune scurit sociale encore peu dveloppe et du vieillissement dmographique, qui appelleront davantage de dpenses publiques lavenir, ou reflter aussi une politique de puissance et dinfluence extrieure. Mais court terme, cest la consommation des mnages chinois qui est indirectement pnalise : ils pourraient jouir dun niveau de vie suprieur, qui se traduirait par davantage de consommation et dimportations au lieu de voir une partie de ce revenu rel potentiel se dissiper dans laccumulation de rserves en devises, dont la plus grande partie est libelle dans une monnaie, le dollar, qui perd sa valeur. Au lieu dempcher lapprciation du renminbi en achetant des dollars, les autorits chinoises pourraient au contraire veiller ce quune meilleure valorisation des exportations rmunre mieux le travail chinois. La sous-valuation du renminbi perptue cette allocation des revenus et freine en quelque sorte lenrichissement du pays10. Il est probable que les autorits chinoises y remdient graduellement. Lapprciation du renminbi par rapport au dollar a dailleurs modestement commenc. De fait, la cration de fonds souverains partir des rserves napporte pas de rponse convaincante la question A quoi cela sert-il dexporter, sinon pour importer ? . Dans le cas chinois, les fonds souverains sont initialement davantage lexpression dune stratgie de croissance par les exportations que dune volont dlibre des gouvernements concerns dlaborer une stratgie denrichissement par linvestissement international, mme si, videmment, lorsque les rserves saccumulent, il est important de les investir au mieux et si le gouvernement chinois peut se servir de sa richesse en devises pour accompagner le dveloppement des entreprises chinoises ltranger. En outre, la rentabilit finale de cette stratgie nest pas garantie. En effet, laccumulation de rserves en devises se traduit mcaniquement par une acclration de la cration montaire interne et un risque dinflation. La banque centrale strilise donc cette cration montaire, en dtruisant un volume quivalent de monnaie par vente dobligations dEtat. Le retour financier net de laccumulation de rserves strilise est donc la diffrence entre le taux dintrt peru sur les placements internationaux de ces rserves et le taux dintrt intrieur pay sur la dette publique ainsi mise. Sajoute en outre le risque en capital li la survaluation du billet vert, toute baisse de ce dernier renchrissant sensiblement cette stratgie. Un fonds souverain bien gr accrotra certes le rendement des placements, mais le bilan financier global peut rester ngatif.

Les fonds souverains issus de lexportation des matires premires

Les fonds souverains constitus par les pays ptroliers, ou, plus largement des pays exportateurs dune matire premire non renouvelable, relvent dune logique diffrente, celle de la nature et du rythme de lexploitation. Faut-il exploiter ou conserver la ressource dans le sol ? Comment allouer les recettes tires de lexploitation entre consommation et investissement ? Les ressources naturelles non renouvelables reprsentent une forme de capital, que toute exploitation dtruit en partie. Mme si leur exploitation nest pas
Voir notamment Chon-En, Chang-Tai et Yingyi (2006), The Return to Capital in China , NBER Working Paper n 12755. 10 Cet argument nimplique pas ncessairement que lapprciation du renminbi suffirait corriger lexcdent courant chinois, qui renvoie un excdent structurel de lpargne sur linvestissement.
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6 physiquement soutenable, les travaux de lconomiste John Hartwick ont permis de caractriser les politiques de dveloppement durable, consistant investir les rentes des ressources naturelles non renouvelables dans dautres formes de capital. Lide est assez simple et convaincante : il sagit de substituer du capital physique une autre forme de capital, physique, humain ou financier, cest--dire dinvestir judicieusement les recettes tires de lexploitation du ptrole plutt que de les consommer. La cration de fonds souverains partir des rentes tires de lexploitation fournit un lment de rponse, dont lexemple de Kiribati, petite le du Pacifique qui a cr en 1956 un fond de rserve pour la stabilisation des revenus tirs de lexploitation de ses mines de potasse illustre lintrt: les revenus de ce fonds de 400 millions de dollars reprsentent prs dun sixime du PIB de lle11. Cette approche permet de faire vivre les ressources naturelles au-del de leur horizon physique. La rgle de Hartwick , combine aux analyses dHarold Hotelling sur lexploitation des ressources naturelles, fixe le cadre conomique de cette exploitation. Le premier niveau de choix consiste dcider, ou non, dextraire la ressource. Hotelling montre que la stratgie optimale dexploitation consiste faire en sorte que le taux daccroissement de la rente (diffrence entre le prix de march et le cot marginal de production) soit gale au taux dintrt : cest une condition de maintien de la richesse, puisquelle revient comparer lvolution de la valeur des ressources gardes dans le sol la rmunration que permet lexploitation. Les conditions actuelles sur le march des hydrocarbures est une incitation produire, sauf penser que les prix vont continuer augmenter. Or, les prix de march dpendent de lvolution des conditions de loffre et des comportements de demande. Il semblerait imprudent de tabler aujourdhui sur une poursuite de la hausse des prix, plutt que de rechercher une meilleure valorisation des ressources. Une fois la dcision dexploiter prise, la rgle de Hartwick nimplique pas a priori lexistence dexcdents des paiements courants et la cration dun fonds souverain investissant ltranger. La bonne utilisation de la rente peut en effet conduire la formation de capital lintrieur du pays producteur de faon fonder une croissance durable. Cependant, la capacit dabsorption des pays producteurs, cest--dire les contraintes qui psent sur le choix dinvestissements en capital humain, en infrastructure, ou en capital institutionnel socialement rentables, dpend du niveau de dveloppement atteint et reprsente un facteur limitant, notamment dans les priodes o, comme aujourdhui, le prix des hydrocarbures est particulirement lev. Une problmatique associe est celle du syndrome hollandais , qui dsigne le risque de consquences ngatives de lexploitation des ressources naturelles sur la comptitivit des secteurs exportateurs, par le biais dun renchrissement des cots. La prise en compte de ce risque peut amener souhaiter transformer les recettes issues de lexploitation en pargne place ltranger plutt qualimenter la dpense interne. Dans la ralit, les recettes ptrolires des pays exportateurs ont souvent t au moins en partie consommes, ou, lorsquelles ont t investies, ont aliment un surinvestissement dans des projets dont la rentabilit conomique et sociale sest avre faible : infrastructures grandioses ou inadaptes, diversification excessive dans des secteurs qui savreront moins prometteurs que prvus, etc. Cest pour cette raison que la constitution de fonds souverains capable dinvestir bon escient lextrieur peut accrotre lefficacit de lexploitation des hydrocarbures au niveau de lconomie mondiale et pour le pays producteur.

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Daprs The Economist, Asset-backed insecurity, 17 janvier 2008.

7 Comme le note Reisen (2008)12, lattitude des pays de lOCDE vis--vis des stratgies dinvestissement des fonds souverains joue aussi un rle dans larbitrage entre exploitation des ressources et non exploitation (conserver les ressources dans le sol). Le prix lev du ptrole, dbut 2008, cre une incitation exploiter les champs ptrolifres plutt qu conserver le ptrole, car les perspectives de poursuite de la hausse des prix sont au mieux incertaines. Mais tout protectionnisme lencontre des investissements de ces fonds aurait pour rsultat de diminuer la rentabilit des placements financiers des recettes de lexploitation, dinciter conserver le ptrole, de restreindre la production courante et de renchrir encore les prix. Cest un argument prendre au srieux, mme si on peut penser que la tentation de bnficier des prix actuels levs lemporte sur le risque que les recettes soit mal employes.

Les fonds souverains, financeurs du dveloppement ?

Labondance des ressources financires que traduit la monte en puissance de ces nouveaux fonds amne aussi se demander dans quelles mesures ils pourraient contribuer au financement du dveloppement des pays pauvres ou renforcer la capacit des Etats concerns contribuer laide au dveloppement. Certains, comme Santiso (2008)13, notent la taille relative importante de ces fonds par rapport la taille des marchs des pays mergents. Il suggre que ces fonds consacrent 10% de leur portefeuille aux pays mergents et en dveloppement t sur les dix prochaines annes, cela reprsenterait des flux de 1.400 milliards de dollars, soit plus que toute laide publique des pays de lOCDE. Griffith-Jones et Ocampo (op. cit. 2008) calculent quant eux que si ces fonds consacraient 1% de leurs actifs au capital de banques de dveloppement de pays en dveloppement, cela pourrait se traduire par une hausse de la capacit de prt de lordre de 70 milliards de dollars par an, soit le double de la capacit actuelle de la Banque mondiale et des trois principales banques rgionales. La discussion succincte ci-dessus suggre que cette motivation nest certainement pas au cur de lmergence de ces fonds, mais ils sont amens nanmoins jouer un rle important. Leurs choix dinvestissement ne relvent pas de la philanthropie, mme si le dveloppement de ces fonds traduit, plus fondamentalement, la monte en puissance de pays appels jouer un rle de plus en plus actif dans la mondialisation, susceptible de les amener, au-del des stratgies de placement des fonds souverains, dvelopper une politique internationale active, y compris dans les pays en dveloppement. Pour les grands pays mergents, ces fonds permettent aussi de disposer de moyens substantiels pour accompagner lexpansion internationale de leurs entreprises. Cest notamment le cas de la Chine, qui a considrablement accru ses interventions en Afrique depuis quelques annes et qui finance, au titre de son aide au dveloppement, des projets dinvestissement de ses entreprises dans le domaine des ressources naturelles ou des infrastructures. Ainsi, plusieurs centaines dentreprises dEtat chinoises ont investi en Afrique, dans le ptrole, les matires premires, ou encore les tlcommunications.

Reisen, H. (2008), How to Spend It : Sovereign Wealth Funds and the Wealth of Nations , Policy Insight 59, OECD Development Centre, fvrier. 13 Santiso, J. (2008), Sovereign Development Funds , Policy Insight 58, OECD Development Centre, janvier.

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8 La monte en puissance des fonds souverains (ou, plus gnralement, de rserves excdentaires en qute de placements) accrot le volume de financements disponibles pour les investissements internationaux. Les pays en dveloppement devraient naturellement en bnficier. Une diversification naturelle des placements des fonds souverains vers les marchs mergents est probable, dans le cadre dune gestion prudente de leur portefeuille. Rachel Ziemba14 recense plusieurs exemples qui suggrent que ce mouvement est en cours : les fonds du Golfe augmentent leurs investissements en Asie et dans la rgion Afrique du Nord et Moyen Orient ; Les pays mergents ont reprsent en 2006 un septime des investissements en actions du fond dAbu Dhabi (ADIA) ; le fonds du Qatar sintresse lAmrique latine ; lAsie (hors Singapour et Japon) reprsente 40% du portefeuille de Temasek, etc. Limmobilier, lnergie, les tlcommunications et le secteur financier semblent tre les principales cibles de ces investissements. Pour linstant, cette diversification naissante ne fait pas lobjet dune stratgie vritablement construite. Comme le note Brad Setser lors de son audition devant le la US-China Economic and Security Review Commission15, les investissements rcents de la China Investment Corporation paraissent plutt des investissements dopportunit, ayant suscit dimportants dbats et critiques en Chine mme. Quant laccompagnement des entreprises chinoises ltranger dans les ressources naturelles, il ne relve pas vraiment dune logique doptimisation du portefeuille financier par diversification des risques, puisque ces investissements ont de bonnes chances dtre corrls avec la croissance chinoise. La relation entre les investissements des fonds souverains et le financement du dveloppement reposera largement sur le fait que ce dernier peut et doit tre rentable. Leur statut public et leur orientation probablement plus long terme que celle des marchs financiers peut aussi les intresser au financement de programmes dinfrastructure dans les pays en dveloppement. Les besoins en la matire sont immenses. Cet accroissement des fonds la recherche dinvestissements (politiquement, stratgiquement ou conomiquement) profitables, y compris dans les pays en dveloppement, modifie aussi profondment la donne de laide publique au dveloppement. Il renforce la pression concurrentielle sur les donneurs existants, notamment ceux du Comit daide au dveloppement de lOCDE, et cre une sorte de march de laide 16 qui devient de plus en plus un march du bnficiaire et affaiblit de ce fait la capacit des donneurs traditionnels de dfendre les bonnes pratiques de laide et den mettre en uvre une conditionnalit adapte, mais aussi de coordonner leurs actions dans la poursuite dune plus grande efficacit. Il peut en sortir une remise en question salutaire, et un renforcement bienvenu du poids des pays bnficiaires de laide dans llaboration de leurs propres stratgies ; mais cela suppose du ct des anciens donneurs comme des nouveaux une volont de dialogue, de concertation, de transparence, de partage des stratgies et dadoption et adaptation des bonnes pratiques qui reste construire et demeure pour linstant au mieux rhtorique.

Conclusion

RGE Analysts EconoMonitor, 25 fvrier 2008 (www.rgemonitor.com) Brad Setser (2008), The Implications of Sovereign Wealth Fund Investments for National Security , Testimony before the US-China Economic and Secutiry Review Commission, 7 fvrier 2008. 16 Pour reprendre une expression de Michael Klein et Tim Harford (2005), The Market for Aid, Washington : International Finance Corporation.
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9 Au total, les fonds souverains confirment lmergence ce certains pays du Sud comme acteurs majeurs de la mondialisation. Issus de labondance des rserves en devises, la fois du fait des dsquilibres mondiaux des paiements courants et de la hausse des prix des hydrocarbures, ils ont pour rle principal de valoriser par linvestissement international un stock de crances externes devenu considrable. Ils sont de ce fait appels jouer un rle significatif dans la finance mondiale. Alors que lessentiel des dbats portent sur les risques pour les pays destinataires de leurs placements et les bonnes pratiques mettre en place, ces fonds posent aussi des problmes difficiles leurs propres gestionnaires. La recherche dune meilleure valorisation des placements suppose de prendre des risques et de savoir les analyser. Des erreurs seront invitablement faites. Il faudra aussi grer larbitrage entre laccumulation de crances externes et la promotion de la demande et de lenrichissement internes. Dtenir des fonds souverains ne reprsente pas la panace des stratgies de dveloppement conomique. Les choix auront aussi une dimension invitablement politique. Il faut arrter dopposer les motivations conomiques, financires, commerciales, politiques, ou daide comme si elles refltaient diffrentes faons alternatives de placement de fonds la disposition des Etats, alors quelles en sont des dimensions complmentaires17. Les fonds souverains renforcent la monte en puissance des pays mergents et producteurs dhydrocarbure, mais aussi les rseaux dinterdpendance de la mondialisation : les producteurs de ptrole sont aussi dpendants de leurs acheteurs, les cranciers sont aussi dpendants des dbiteurs. La puissance que ces fonds souverains confrent leurs dtenteurs est finalement ambigu. Les prvisions sur la croissance de ces fonds, cependant, ignorent le fait que les motivations sous-tendant leur cration ne sont pas soutenables ni universellement transposables : les excdents structurels des paiements courants, dune part, entranent des cots dopportunit pour lconomie dans son ensemble, et, dautre part, ont besoin de dficits ailleurs pour exister. Quant aux fonds financs par les recettes de lexploitation des matires premires, notamment le ptrole, leur importance ne doit pas dissimuler le fait qu terme, il faut bien prparer laprs-ptrole. Ce nest donc pas uniquement, ni peut tre principalement, par les fonds souverains que linfluence des pays mergents va se diffuser, mais bien par la monte en puissance de stratgies internationales encore balbutiantes, mais dont lactivisme chinois en Afrique montre les impacts potentiels sur les relations internationales et sur la gouvernance de la mondialisation.

George Magnus ( Sovereign Wealth Funds and the Rise of the Global South ,31 aot 2007, www.theglobalist.com/DBWeb/StoryId.aspx ?StoryId=6419) voque ce titre le rle de la Compagnie des Indes dans le basculement de la puissance au profit de lEurope il y a quelques sicles.

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