La nueva ley de infancia. Aportes para su interpretacin e implementacin.

SILVIA STUCHLIK Miembro del Equipo de Polticas Publicas del CASACIDN

COMIT ARGENTINO DE SEGUIMIENTO DE LA APLICACIN DE LA CONVENCIN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIO

Diciembre 2005

ndice
1. 2. Consideraciones previas. Antecedentes 3 8 9 11 14 17 18 21 22 29 37 38

3. Problemas centrales a superar con la nueva legislacin 3.1 La judicializacin e institucionalizacin de nios y nias. 3.2 La cuestin institucional de la intersectorialidad y de la interjurisdiccionalidad 4. El diseo del sistema. 4.1 Las instancias del sistema 4.1.1 Medida de Proteccin Integral de Derechos 4.1.2 Medida excepcional de proteccin de derechos 5. 6. 6.1 La institucionalidad que promueve la ley. Algunos lineamientos para la implementacin El perodo de transicin .

1. Consideraciones previas.

El objetivo de este documento es presentar a la Ley 26.061 desde la perspectiva de un proceso de construccin de una poltica pblica, en el marco de una discusin muy ardua que llev casi 15 aos, desde que se suscribi la Convencin Sobre los Derechos del Nio ( CIDN ), en la que participaron distintos actores: organizaciones sociales, acadmicos, juristas, operadores del sistema, legisladores, funcionarios, organizaciones sindicales, integrantes de la justicia, la Iglesia y otros credos todos ellos con diversos niveles de compromiso y distintos intereses.

La CIDN est incorporada a la Constitucin Art. 75. inc. 22. La propia CIDN reconoce que es un piso y establece en su Art. 4 la necesidad tomar medidas en el plano legislativo, administrativo, judicial y de otra ndole, como lo es el de las prcticas. Tomar medidas, es realizar acciones concretas. Tomar medidas en el plano legislativo de ninguna manera significa abandonar o resignar el campo de las prcticas. Por el contrario, no son caminos contradictorios, son caminos que se complementan. Ambas cuestiones son necesarias y tiles para mejorar la calidad de vida de las nias, nios y adolescentes. Eso lo hemos aprendido, porque muchos profesionales, equipos, programas tienen intervenciones totalmente acordes al criterio de derechos o el de construccin de ciudadana, pero gran parte de sus intervenciones estn destinadas a jaquear a las estructuras institucionales perimidas, perdiendo la posibilidad de centrar su mirada en facilitar el desarrollo y la calidad de vida de chicas y chicos. La reforma o las reformas se disparan en alguna instancia, en algn lugar, en algn momento, puede empezar superestructuralmente o desde la base, el

punto es que hay un momento que hay que articularlas con el objetivo de lograr un buen impacto y resultados concretos.

La ley nace como un instrumento, en ningn momento se pretendi que fuera la primera y ltima ley que de respuesta a todos y cada uno de los problemas de la infancia. Esta ley no es un cdigo, tampoco es perfecta, ni pretende serlo, la vocacin es que no se cristalice a lo largo de 100 aos como la de patronato; debe ser revisada simplemente porque debe ser sensible a los cambios sociales.

Con el correr del tiempo las primeras versiones de los proyectos mezclaban el aspecto proteccional de derechos con el patronato; la proteccin integral de derechos con las cuestiones penales. Incluso, el efecto Blumberg hizo correr el riesgo que se debatiera nuevamente el problema de la infancia desde la ptica de la seguridad, pero el acuerdo sostenido entre el Gobierno Nacional y el Congreso para sancionar primero la ley marco y posteriormente la normativa sobre responsabilidad penal juvenil, disip esa posibilidad.

La vocacin fue crear un marco y un piso desde donde empezar a construir. Por lo que a partir de esta ley se compromete la revisin de todo el andamiaje jurdico: hay que poner en concordancia el resto de las leyes conexas, entre otras, el sistema de responsabilidad penal juvenil, la modificacin de la mayora de edad ( con media sancin en el Senado), las modificaciones en los cdigos, e ir por otras an no contempladas: la asignacin universal para la infancia, ley que operara como coseguro de acceso a las polticas pblicas. Pero adems de las cuestiones jurdicas tambin compromete la revisin absoluta del sistema estatal para con la infancia, la relacin del nio con las instituciones, la relacin del nio con su familia y la relacin los nios con la sociedad en conjunto.

La pretensin de esta ley es sencillamente reconocer y dotar de capacidad en todas sus dimensiones a los nios, nias y adolescentes, reconocindoles sus derechos y garantas como ciudadanos, su condicin especfica por ser personas en desarrollo, su situacin absolutamente personal teniendo en cuenta su dimensin personal y social.

Para ello se estim necesario crear un Sistema de Proteccin Integral de Derechos, dotarlo de una institucionalidad, otorgarle una dinmica de articulacin para facilitar su funcionamiento y crear las herramientas necesarias para que no slo las chicas y los chicos hagan exigibles sus derechos sino que todos los habitantes puedan hacerlo. Esto no es slo una expresin de deseo, ya que se encuentra evidenciado desde su Art. 1.

Si lo homologramos a un momento histrico, ste es tan impactante como cuando las mujeres logramos el reconocimiento de tener la misma capacidad que los hombres, y empezamos a transitar el largo camino que an hoy no abandonamos.

Como toda ley tiene limitaciones, algunas de ellas exceden al tema de niez y adolescencia. Son las limitaciones inherentes a todas las leyes que expresan polticas pblicas o aquellas por el tipo de regla pretenden ser una poltica de estado. Sus principales cualidades marcan tambin su lmite, las leyes que construyen ciudadana y son de alta calidad democrtica terminan de jugar su viabilidad en un proyecto de pas inclusivo, con polticas econmicas redistributivas y un andamiaje institucional fortalecido, donde lo lgico sera que se considere a la niez y a la adolescencia una prioridad ineludible y estratgica. Mary Beloff, quien trabaj numerosas reformas latinoamericanas, siempre nos recuerda que las modificaciones de las legislaciones de infancia en nuestro continente poco cambiaron las realidades de los nios y nias. Y esto es cierto. 5

La pregunta de rigor es entonces, si las reformas legislativas de infancia fueron el problema o en realidad han sido los macro sistemas donde las leyes se han plasmado. Podramos preguntarnos adems si esta situacin fue una total responsabilidad de las reformas, o en todo caso han sido los criterios y los modos de gestin de las polticas sociales- asistenciales, clientelares y focalizadas- subsidiarios a las polticas econmicas. En las dcadas del setenta y del ochenta, los pases de la regin, ms all de algunos interregnos, estuvieron subsumidos en regmenes dictatoriales: pocos se atrevieron a hablar de derechos, qu hablar de derechos humanos. En la dcada del noventa el sistema poltico se impregn de ideologas neoliberales que desarticularon el estado, y con l la responsabilidad y su rol garante de los derechos ciudadanos, dejando a nuestro continente en la situacin de ser el ms desigual y ms inequitativo del planeta. En el mundo de la infancia mucho discutimos sobre los paradigmas, las convenciones, las leyes y las prcticas, hasta flagelarnos, pero humildemente creo que la responsabilidad no estuvo tanto en las reformas, sino en la falta de calidad institucional tan necesaria en todos los poderes del estado para sostener criterios de ciudadana e instrumentar dichas reformas. La discusin entonces no se agota en las polticas pblicas de infancia, debemos comprometernos en temas macro, y el de la calidad institucional es uno de ellos, debe ser una preocupacin que gue nuestra intervencin cotidiana.

Pero a pesar de estos desafos, no deberamos amedrentarnos y debemos darnos la posibilidad de creer en que es importante dar la batalla: la del cambio cultural y poltico. Porque lo que bsicamente la ley propone y esta es la cuestin de fondo, es un cambio en las relaciones de poder: cambiar la relacin del nio con el adulto, del nio con su familia, del nio con el estado, del nio con la sociedad y para ello tenemos que estar claros: necesitamos cortos, medianos y largos plazos.

Por ltimo estamos aqu para presentar la ley, pero estamos tambin con un objetivo intencional que no queremos ocultarles: sumar nuevos actores en favor de estos cambios que creemos que deben tener como punto de partida el reconocimiento de los derechos y de su pleno ejercicio, y como meta: la mejor calidad de vida para toda la infancia y adolescencia.

2. Antecedentes Para comenzar sera til recordar algunos antecedentes que tuvieron influencia en la ley 26.061:
1989. La CIDN fue adoptada por la Asamblea de las Naciones Unidas. 1990. El Congreso argentino la ratific instituyndola como Ley nacional 23.849. 1994. La Convencin Constituyente la incorpora al Art.75 inc. 22 de la Constitucin Nacional. 1995. Sancin de la primera ley provincial en Mendoza. Posteriormente otras provincias hicieron lo propio: Chubut, Ciudad de Buenos Aires, Neuqun, Tierra de Fuego, Jujuy, Misiones.1 1997. Encuentro Federal Sobre Polticas de Infancia Considerado el punto de inflexin de oposicin unnime al patronato. Convocado por UNICEF Argentina, con el apoyo del Poder Ejecutivo Nacional ( Sec. Desarrollo Social ) y los Poderes Ejecutivos Provinciales a travs del Consejo Federal de Desarrollo Social Poder Judicial, Asociacin Argentina de Magistrados y Funcionarios de la Justicia de Menores y Familia, Poder legislativo, Organizaciones de la Sociedad Civil encabezadas por el Comit Argentino de Seguimiento y Aplicacin de la Convencin de los Derechos del Nio y el Secretariado Nacional para la Familia de la Conferencia Episcopal Argentina.2 1998. Media Sancin en Cmara de Diputados. Reproduce Paradigma Situacin Irregular. Pierde estado parlamentario. 2001. Media Sancin en Cmara Diputados. (D-3041-01) Primer proyecto que toma como base al Paradigma Proteccin Integral. Pierde estado parlamentario en el Senado por resistencia a los artculos de Salud Reproductiva. 2004. Media Sancin Cmaras Diputados. El dictamen de la mayora Reproduce el Paradigma Situacin irregular. Tres dictmenes en disidencia. 2005. Media sancin en el Senado de la Nacin. Rectifica sancin Diputados por unanimidad. Adhiere al Paradigma de la Proteccin Integral. 2005. Sancin definitiva de la Ley 21061 en Cmara de Diputados el 28 de septiembre de 2005.

Las sanciones de las leyes provinciales no son indicativas en todos los casos de su aplicacin. Es interesante reparar en el proceso de adhesin al mandato constitucional, siendo las provincias las que comenzaron a modificar las legislaciones, mientras que la Nacin ejerci una significativa resistencia a la reforma, especialmente en la dcada del 90. La asistencia tcnica a las provincias de la Agencia UNICEF Argentina fue decisiva en la transformacin de las leyes provinciales.
1

Encuentro Federal Sobre Polticas de Infancia y Adolescencia. Mendoza, 5 al 9 de agosto de 1997. (1997). Anlisis de las conclusiones. Publicado por UNICEF.
2

3. Problemas centrales a superar con la nueva legislacin

La ley tiene un conjunto de disposiciones generales, derechos y garantas que ameritan un anlisis en diferentes dimensiones. Este documento pretende realizar un anlisis desde la perspectiva de la construccin de una poltica pblica, partiendo de lo que a nuestro entender constituyen los problemas centrales que la nueva legislacin debe superar, para posteriormente analizar entonces, cmo se dise el sistema de proteccin de derechos, la creacin de una institucionalidad acorde al mismo y por ltimo el marco que se establece para la implementacin de la ley. Al analizar los problemas actuales relativos a la situacin de la infancia respecto de los criterios aplicados del patronato, el primer problema que observamos es el de la judicializacin e institucionalizacin de chicos y chicas. El fenmeno de la judicializacin desde la perspectiva del patronato se expresa como la respuesta estatal a llevar a la justicia los problemas no resueltos por las polticas sociales para la infancia, en el que paradjicamente no se reconoce los principios generales del derecho, empezando por la falta de reconocimiento del ciudadano como sujeto activo de derechos. A los fines del presente documento solo abordaremos el aspecto de la institucionalizacin acotado a la dimensin que afecta en forma directa a las polticas pblicas de infancia, es decir al modelo de intervencin basado en la internacin de nias, nios y adolescentes que utiliza como mecanismo la privacin de libertad en distintas modalidades -siendo la ms conocida el encierro en institutos- y que se sustenta en la tendencia a homologar la pobreza con el delito y a la patologizacin de situaciones de origen estructural. Una perspectiva ms abarcativa del tema de institucionalizacin no slo ameritara el anlisis de otros grupos vunerables, sino que debera observar la intromisin discresional e ilimitada de las instituciones en la vida privada de las personas, tanto por decisin estatal como por voluntad del ciudadano. Este ltimo aspecto est ms ligado a las

cuestiones inherentes de las polticas pblicas sociales en general y los esquemas asistenciales y clientelares que operan como resorte del control social.

Por lo tanto la cuestin de la judicializacin y la institucionalizacin de nios, nias y adolescentes es un problema inherente a las polticas pblicas de infancia.

El segundo problema es de carcter institucional, corresponde observar la cuestin de la intersectorialidad y el de la interjurisdiccionalidad, ya que impactan neurlgicamente en el diseo y la implementacin de las polticas. La cuestin institucional de la intersectorialidad podramos definirla como la relacin entre los poderes del Estado y la articulacin de las distintas reas de gobierno. La interjurisdiccionalidad es la relacin entre los diferentes niveles de gobierno. Es decir es la relacin entre la Nacin, las provincias y los municipios en un marco federal. Este problema, a diferencia del anterior, es inherente a las polticas pblicas en general, es decir que excede a las polticas de infancia, y que en principio podramos decir que se genera a partir del esquema propio del sistema federal argentino.

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PROBLEMAS CENTRALES A SUPERAR

Institucionalizacin

y judicializacin de nias,
POLITICAS DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA

nios y adolescentes
El

sistema y su institucionalidad : la cuestin de la intersectorialidad y la POLITICAS PUBLICAS interjurisdiccionalidad

3.1 La judicializacin e institucionalizacin de nios y nias.

Veamos el siguiente cuadro. Estos datos oficiales surgen de un informe preliminar de la Secretara de Derechos Humanos de la Nacin del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que da cuenta de la cantidad de nias, nios y adolescentes institucionalizados en cada jurisdiccin, segn el tipo de establecimiento: penal, asistencial o mixto, es decir que tienen ambos tipos de poblacin. Corresponde aclarar que estas cifras incluyen a establecimientos pblicos estatales y organizaciones sociales.

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INSTITUCIONALIZACION
Cantidad de nios institucionalizados por provincia segn tipo de establecimiento

PROVINCIA

PENAL 1912

NO PENAL 8672

MIXTO

S/D

TOTAL 10584

% 44,1

Buenos Aires Ciudad A. Bs. As. Catamarca Chaco Crdoba Chubut Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn TOTAL

441 8 4 283 27 42 10 74 26
250

1270 430 319 82 586 369 19 88 74 6 25

555

1711 438 323 365 7 14 620 383 61 5 98 153 32 25

805

7,1 1,8 1,3 1,5 2,6 1,6 0,3 0,4 0,6 0,1 0,1
3,4

1267 68 36 31 15 240 25 74 3498 72 126 93 30 219 5839 5 6 209 20398 24 67 20

1267 68 108 157 93 45 219 6079 17 32 307 23983

5,3 0,3 0,5 7,0 0,4 0,2 0,9 25,3 0,1 0,1 1,3 100

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En principio podemos sealar que en la actualidad la Argentina tiene alrededor de 24.000 nios, nias y adolescentes institucionalizados. Debemos advertir que la cifra probablemente aumentara si considerramos a los programas de naturaleza sustitutiva de la identidad familiar. Estos programas promueven situaciones donde los nios prcticamente no establecen vnculos con su grupo familiar de origen, por considerar a ste poco contenedor o en una situacin de riesgo permanente. Programas con el diseo de amas externas o familias sustitutas, son un claro ejemplo de ello, al que debemos diferenciar de las modalidades de acogimiento, en las que las familias contribuyen con la crianza del nio y el fortalecimiento del grupo familiar de origen. Por otra parte, observemos que las zonas de mayor concentracin urbana son las de mayor concentracin de chicos institucionalizados. Las zonas urbanas no son precisamente sinnimo de recursos, pero s reflejan cierto flujo de recursos por lo que genera naturalmente una mayor concentracin de poblacin. Al parecer, el recurso poco utilizado es el de la familia (entendiendo a sta en sentido amplio, como grupo familiar) y el comunitario. Consecuentemente la separacin y la privacin de libertad podra ser el modelo de intervencin que frecuentemente es utilizado por el Estado a travs de las organizaciones pblicas de infancia, tanto de la rbita estatal como las privadas. Posteriormente podemos observar que la concentracin real y el nudo neurlgico del problema se sita en el rea metropolitana. El 51,2 % de nios y nias institucionalizados del pas se encuentran en este rea. Precisamente esta es la regin en la que histricamente se concentr la mayor cantidad de recursos del pas, y en la que adems el rea nacional, actualmente CONNAF, lleg mayoritariamente con programas y servicios de atencin directa para nios, nias y adolescentes. La nueva ley entonces, debera convocar a todos los actores a centrar su mirada en los nios: la primera tarea debera estar destinada a generar un mecanismo que cierre las compuertas para que no ingresen ms vctimas al viejo sistema, e iniciar el arduo proceso de desinstitucionalizacin y desjudicializacin. 13

Esto implica la creacin de equipos especializados en cada distrito y en el mbito nacional, que no tan slo estudie los expedientes administrativos y judiciales, sino que realice adems una revisin concreta de cada situacin, en forma artesanal, para encontrar la salida acorde de cada nio en su contexto psicolgico, familiar, social y comunitario. Al mismo tiempo, se torna imperioso el impulso de polticas pblicas universales y el diseo de un plan integral de fortalecimiento familiar con mltiples modalidades que agilice la salida de los nios y la etapa de la transicin de un sistema a otro.

3.2 La cuestin institucional de la intersectorialidad y de la interjurisdiccionalidad

El segundo problema que planteamos es de carcter institucional: la cuestin de la intersectorialidad y de la interjurisdiccionalidad, abordado oportunamente por Acua y Repetto3 con el objetivo de generar un marco de anlisis de las polticas sociales. Como lo hemos definido anteriormente la cuestin institucional de la

intersectorialidad corresponde a la tensin que se suscita en la relacin entre los poderes del Estado y la articulacin de las distintas reas de gobierno. En el caso de los temas de infancia y adolescencia nos interesa superar la tensin que se genera por la superposicin intersectorial del poder administrativo y judicial en cuanto genera un impacto neurlgico en el diseo y la implementacin de las polticas pblicas del rea. La superposicin de los dos poderes en el viejo sistema se pone en tensin al momento de definir cul es el actor que debe intervenir: el administrativo, a travs de su red programtica, o el juez con un procedimiento judicial.
Acua, Carlos y Repetto, Fabin (2001). Marco de Anlisis de las Polticas Sociales Proyecto sobre Polticas Sociales en Amrica Latina. BID-CEDI, Pg.8
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Tambin cuando se debe definir la norma que aplica cada actor de cada uno de los poderes estatales, porque es posible aplicar indistintamente la CIDN, la Constitucin o la ley de patronato. Existe tambin una clara superposicin en la modelo de intervencin, ya que los chicos pueden ingresar al sistema a travs de los programas universales y/o los alternativos a la institucionalizacin va el sistema administrativo, o pueden ingresar por la disposicin de un juez, quien determina que el programa puede ser un instituto o un lugar de privacin de la libertad como un programa alternativo a la institucionalizacin indistintamente para un mismo chico. Esto evidencia la esquizofrenia en la que est inmerso el viejo sistema de la minoridad en la que se pone de manifiesto no slo una clara superposicin de los poderes estatales sino tambin de reglas, de actores, de programas, de modelos de intervencin. Todo depender entonces de las instituciones y los actores que activen el mecanismo de control social y de cmo azarosamente encuentra la resolucin en la va administrativa o en la judicial . En el mismo sentido, esa superposicin se manifiesta hacia dentro del poder administrativo, ya que los ministerios nacionales o secretaras de cada provincia pueden tener programas que responden a cualquiera de los dos paradigmas, distintos modelos de intervencin para una misma poblacin y hasta incluso, lo que es frecuente, superponer programas o recursos para el mismo grupo poblacional. En consecuencia la nueva ley debe ser un marco que supere este embrollo de superposiciones estatales delimitando las atribuciones y responsabilidades de cada uno de los actores y de las instituciones.

La segunda cuestin que nos ocupa es la interjurisdiccionalidad, como dijimos sta es la relacin entre los diferentes niveles de gobierno, es decir, entre la Nacin, las provincias y los municipios en el marco de un sistema federal. Los modelos de poltica pblica en cada instancia pueden ser diferentes, con reglas o instituciones

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que fijan modelos de intervencin distintos, donde los actores se constituyen con diferentes capacidades y con distintas estrategias. Este problema jurisdiccional genera otro problema neurlgico: el destino del presupuesto del organismo nacional, hoy CONNAF, que histricamente ha ejecutado sus partidas en forma directa en el rea metropolitana, es decir para los programas destinados a chicos y chicas que viven solo en la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires. Esta situacin genera una inequidad tremenda, en primer lugar entre los propios chicos que tienen el privilegio y usufructo de dichos servicios, an cuando stos no sean los adecuados. Pero tambin en las provincias respecto de la distribucin equitativa y justa de los recursos nacionales. La nueva ley debe encontrar un mecanismo para resolver ambas situaciones.

En consecuencia con el anlisis general de los problemas planteados, el diseo de la nueva ley deba establecer claramente las atribuciones de los poderes del estado y de las responsabilidades de cada institucin y de cada distrito en cada instancia. Para lo cual deba crear un sistema con un procedimiento marco que organizara el accionar estatal con el objeto de evitar la institucionalizacin y judicializacin de chicas y chicos; y que posibilitara instrumentar polticas pblicas para los nios, nias y adolescentes con criterios acordes al paradigma de proteccin integral de derechos.

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4. El diseo del sistema. Con el objeto de resolver los problemas a los que hicimos referencia se dise un sistema con un procedimiento que regulara el accionar pblico respecto de la infancia y adolescencia. El sistema de proteccin integral est conformado por todos aquellos organismos, entidades y servicios que disean, planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervisan intersectorialmente las polticas pblicas de gestin estatal o privada, en todas las instancias: nacional, provincial y municipal, que estn destinados a la promocin, prevencin, asistencia, proteccin, resguardo y reestablecimiento de los derechos de nios, nias y adolescentes. El sistema est integrado por organismos administrativos, judiciales y de control, de acuerdo a la instancia de ejecucin que corresponda. Interviene a travs de polticas, planes y programas de promocin y proteccin de derechos, para lo cual utiliza un procedimiento marco conformado en tres instancias: las polticas pblicas, las medidas de proteccin de derechos, y las medidas excepcionales de proteccin. Para garantizar su funcionamiento utiliza recursos econmicos que deben ser distribuidos equitativamente .

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SISTEMA DE PROTECCION INTEGRAL DE DERECHOS

Acciones intersectoriales, desarrolladas por organismos del sector pblico o privado, de carcter central o descentralizado. Debe contar con: Polticas, planes y programas de proteccin de derechos; Medidas de proteccin de derechos; Medidas de proteccin especial de derechos; Procedimientos; Organismos administrativos y judiciales de proteccin de derechos; Recursos econmicos.

4.1 Las instancias del sistema

El sistema se organiza en tres niveles: polticas pblicas, medidas de proteccin integral y medidas de proteccin excepcional. La primera instancia se sustenta en el andamiaje de las polticas pblicas. Es deber de los ministerios y/ o secretaras nacionales de cada jurisdiccin favorecer el

acceso y permanencia a la polticas pblicas universales para garantizar el ejercicio de los derechos a la educacin, a la salud, al desarrollo humano y a cualquier otro aspecto atinente a los derechos sociales, econmicos y culturales que complementen y apoyen la crianza del nio en su grupo familiar y la vida en su comunidad.

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Es importante recordar que, como lo seala en el estudio realizado en el ao 1999 por la agencia Save de Children4, la doctrina de la situacin irregular se bas en la incapacidad de las polticas pblicas de universalizar los servicios bsicos, de atender a las cuestiones de carcter estructural y colectivo. El diseo de polticas focalizadas, promovi la resolucin de caso por caso, tratando individualmente cada situacin. Esto conllev a la falta de resolucin concreta para el colectivo niez, y la inequidad entre los propios nios, es decir entre los que lograron ejercer sus derechos y aquellos que no, adems de la ineficiencia brutal que signific para el Estado el destino y ejecucin de su gasto con pocos resultados concretos.

La segunda instancia prev aquellas situaciones en las que, por ausencia u omisin de polticas pblicas, se vulneren u omitan cualquiera de los derechos aludidos en los primeros captulos de la ley. La autoridad administrativa de cada ministerio/ secretara es quien tiene la obligacin de restituirlos, pero en el caso que sta no lo hiciera es la autoridad administrativa local competente quien tiene la potestad, a travs de los consejos de proteccin y promocin de derechos, de activar los mecanismos de exigibilidad, instando a las reas que correspondan al cumplimiento de las polticas necesarias para la restitucin inmediata de los derechos vulnerados. El aspecto ms novedoso de la ley es que fija un mecanismo de exigibilidad en sede administrativa. Esto obligar a las reas ejecutivas a realizar una profunda reforma programtica, establecer los nuevos procedimientos de exigibilidad, reasignar de partidas e incluir nuevos recursos para las nuevas funciones.

La tercera instancia slo est prevista para aquellos casos considerados excepcionales, cuando se evala como necesaria la separacin del nio de su
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Save de Children U.K.. Servicios de Proteccin a la niez. Programa para Amrica del Sur. Marzo, 1999. Pg. 25

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familia. En este caso tambin es la autoridad administrativa la que toma la decisin, pero con el deber de fundar la medida en sede judicial. Esta nueva operatoria, permite que la rbita judicial asuma el rol que jams debera haber perdido: administrar justicia y ser garante del sistema. El control de la legalidad en este procedimiento, introduce adems la garanta de un mecanismo de control cruzado, entre el poder administrativo y el judicial, con el objeto de evitar los abusos u omisiones que el patronato facilitaba. El abuso de poder estatal se ha practicado indistintamente en los dos poderes y es ese tipo de situaciones arbitrarias, la ley, las pretende resolver.

LAS INSTANCIAS

MEDIDA EXCEPCIONAL

MEDIDA DE PROTECCION INTEGRAL

POLITICAS PUBLICAS

Ahora bien vamos analizar los dos tipos de medidas de proteccin: la medida de proteccin integral y la medida de proteccin excepcional y posteriormente

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algunos aspectos que se deberan tener reglamentacin.

en cuenta para su posterior

4.1.1 Medida de Proteccin Integral de Derechos La medida de proteccin integral, como hemos explicado corresponde a la segunda instancia de la pirmide que observamos en el grfico anterior y son aquellas que se emanan del rgano administrativo competente local con la finalidad de preservar, restituir, reparar o defender derechos (Art.33). La vulneracin u omisin de un derecho/ s por parte de una institucin estatal o una entidad pblica debera ser reparada automticamente con la sola solicitud de la nia, nio, adolescente o su representante en esa misma instancia. En el caso que esta situacin no fuera resuelta, el rea correspondiente acorde al nivel ministerial de cada jurisdiccin del cual dependa la poltica pblica y sus respectivos programas, deber activar el reclamo administrativo para la restitucin del derecho. Ante la posibilidad de que el rea ministerial de una jurisdiccin no restituya el/ los derechos, el organismo competente local en materia de derechos deber establecer el mecanismo de exigibilidad correspondiente para que el rea pertinente restituya inmediatamente el derecho a travs de un programa. Las medidas que bsicamente se proponen son los programas que promuevan la convivencia con el grupo familiar del nio; becas de estudio, inclusin y permanencia en programas de apoyo escolar; asistencia integral a la embarazada, inclusin de la nia, nio, adolescente y la familia en programas destinados al fortalecimiento y apoyo familiar; cuidado de la nia, nio y adolescente en su propio hogar, orientando y apoyando a los padres, representantes legales o responsables en el cumplimiento de sus obligaciones, conjuntamente con el seguimiento temporal de la familia y de la nia, nio o adolescente a travs de un programa, tratamiento mdico, psicolgico o psiquitrico de la nia, nio o

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adolescente o de alguno de sus padres, responsables legales o representantes y asistencia econmica ( Art. 37). Las mismas tienen como finalidad la preservacin y fortalecimiento de los vnculos familiares (Art. 35). Deja expresamente establecido que en ningn caso la medida podr ser la privacin de la libertad. Estas medidas podrn ser revocadas al cesar las circunstancias en cualquier momento por la autoridad competente local que las hubiera dispuesto. A modo de ejemplo, un establecimiento educativo no otorga una vacante solicitada por un nio, nia o adolescente en la escuela de su barrio. En ese caso corresponder en primer lugar a la institucin escolar otorgar la vacante. En caso que sta no la otorgara, corresponder a la secretara o ministerio provincial de educacin instar a la institucin escolar la inscripcin del nio. Si esta situacin persistiera, el organismo provincial en materia de derechos/ Consejo provincial de proteccin de derechos, deber arbitrar los mecanismos de exigibilidad

correspondiente en sede administrativa, es decir a la Secretara/ Ministerio para que sta ejecute la medida. La medida entonces ser bsicamente el acceso a la poltica pblica universal o al programa que garantiza el derecho a la educacin o el ingreso a la escuela. Es muy importante que se establezcan los plazos en que se ejecuten las medidas, esto obligar a estipular un criterio comn indicativo a las provincias para que fijen en su propia ley o en su reglamentacin algunos plazos que contribuyan a garantizar el derecho al nio.

4.1.2 Medida excepcional de proteccin de derechos

La medida excepcional de proteccin de derechos es aquella a la que se aspira que tenga el menor grado de ejecucin, ya que esto significara que los derechos se estn garantizando.

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Estas medidas se toman especficamente cuando los nios, nias o adolescentes deban ser separados temporal o permanentemente de su medio familiar o cuyo inters superior as lo exija ( Art. 39). Las medidas excepcionales podrn ser tomadas slo cuando se hayan instrumentados previamente las medidas de proteccin integral. Desde luego que si alguna situacin afectara a la integridad de la vida de un chico, por ejemplo un caso urgente de violencia, la medida excepcional podra instrumentarse con la debida fundamentacin jurdica. La autoridad competente local o municipal/ el servicio de promocin y proteccin de derecho/ la oficina de derechos, debera ser quien determine procedente la medida, la fundamente y establezca la estrategia seguir. La autoridad competente en materia de infancia y adolescencia de cada jurisdiccin (Consejo Provincial de niez), debera ser quien la ratifique y la fundamente jurdicamente. Este acto, estar jurdicamente fundado en base a el / los derechos vulnerados, reconocidos stos como parmetros, ya que se deja de utilizar el peligro moral y material que argumentaba el patronato. La medida que se toma inmediatamente debe ser notificada fehacientemente en el plazo de veinticuatro (24) horas a la autoridad judicial competente en materia de familia de cada distrito. La autoridad judicial de cada jurisdiccin con citacin y audiencia de las partes en los plazos de las setenta y dos (72) horas deber realizar el control de la legalidad de la medida. Resuelta sta debe derivarlo a la autoridad competente administrativa para que sta implemente la medida. Como sabemos estas medidas se toman en algunas oportunidades luego de haber trabajado con el nio y su grupo familiar, pero hay ocasiones en la que no existe esta posibilidad y que ameritan suma urgencia porque se pone en evidencia el peligro que corre la integridad fsica del nio, en este caso la medida podra implementarse an cuando los plazos acordados no hubieran llegado a trmino. Las medidas que se ejecuten deben ser supervisadas por el organismo administrativo local y el judicial interviniente. 23

MEDIDAS DE PROTECCIN EXCEPCIONAL ART. 39 AL 41

Art 39 Se adoptan cuando los n. n y a estuvieran temporal o permanentemente privados de su medio familiar o cuyo inters superior exijan que no permanezcan en ese medio ART40.- PROCEDENCIA DE LAS MEDIDAS EXCEPCIONALES. Slo sern procedentes cuando, previamente, se hayan cumplimentado debidamente las medidas dispuestas en el artculo 33. Declarada procedente esta excepcin, ser la autoridad local de aplicacin quien decida y establezca el procedimiento a seguir, acto que deber estar jurdicamente fundado, debiendo notificar fehacientemente dentro del plazo de VEINTICUATRO (24) horas, la medida adoptada a la autoridad judicial competente en materia de familia de cada jurisdiccin. El funcionario que no d efectivo cumplimiento a esta disposicin, ser pasible de las sanciones previstas en el Captulo IV del Cdigo Penal de la Nacin. La autoridad competente de cada jurisdiccin, en proteccin de los derechos de las nias, nios y adolescentes dentro del plazo de SETENTA Y DOS (72) horas de notificado, con citacin y audiencia de los representantes legales, deber resolver la legalidad de la medida; resuelta sta, la autoridad judicial competente deber derivar el caso a la autoridad local competente de aplicacin para que sta implemente las medidas pertinentes.

Las medidas propuestas en la ley son la permanencia temporal en mbitos familiares considerados alternativos; bsqueda e individualizacin de personas vinculadas a los nios, teniendo en cuenta la opinin de los nios. Es importante para la resolucin de las situaciones tomar como referencia los vnculos de carcter afectivo que el chico pueda haber establecido con otras personas en su vida, como as tambin su entorno, an cuando la medida termine de estipularse a nivel provincial, se deber tener en cuenta las costumbres locales para la definicin de la estrategia y los recursos comunitarios que contribuyan a su instrumentacin. De forma excepcional, cuando no existiera ninguna otra posibilidad, se habilita una forma convivencial a la del grupo familiar. Se propicia el regreso rpido y la continuidad en la educacin como el respeto a su origen tnico, religioso, cultural y lingstico.

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Deja expresa prohibicin de que dichas formas no deben ser sustitutivas del grupo familiar. Remarca nuevamente que las medidas destinadas a grupos de hermanos debern preservar la convivencia y que las alternativas no podrn ser la privacin de la libertad. As como la falta de recursos de los nios y sus familias no puede ser fundamento para la separacin del nio de su familia, tampoco podr ser causante la falta de recursos pblicos (financieros, fsicos, de polticas o programas).

La medida excepcional establece un marco procedimental para su ejecucin. No obstante las jurisdicciones debern establecer los procedimientos especficos que estipulen los aspectos regulatorios de la operatoria a seguir, tanto en el plano administrativo como en el judicial para cada tipo de situaciones. Respecto de este tema, la Nacin podra indicar en la reglamentacin de la 26.061 algunas cuestiones que las provincias deberan establecer en su propia legislacin y reglamentacin. A modo de ejemplo la reglamentacin nacional podra instar a que cada provincia establezca cul es el organismo administrativo en materia de derechos que define la medida, quin es el que la fundamenta jurdicamente y quin la ejecuta. A su vez la reglamentacin podra establecer que la rbita local es quien determina procedente la medida, la fundamenta y establece la estrategia a seguir. Esta instancia en la reglamentacin provincial podra ser definida como el servicio local/ el Consejo Local/ la Oficina de Derechos, tomando como ejemplo las instituciones vigentes de las provincias que ya han adecuado la legislacin. Otra cuestin que podra instarse a las provincias es a que se designe la institucin que ratifica, fundamenta jurdicamente y hace la presentacin judicial ante el juez competente local de la medida. En este caso las provincias podran designar al Consejo Provincial/ Subsecretara de infancia tambin tomando como base las reformas provinciales ya realizadas. Finalmente debera establecerse que ambas instancias,

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tanto la local como la provincial, ejecutan la medida con las atribuciones y competencias claramente definidas.

La Nacin debera estipular en la reglamentacin que cada provincia debe establecer la autoridad en materia judicial, es decir que recociendo la organizacin judicial de cada distrito, slo le indica que la provincia determine cul es la competente. Incluso, en algunas provincias esta definicin podra llegar a favorecer la creacin de un fuero especializado en materia de infancia y adolescencia.

Las denuncias, las decisiones y las estrategias a seguir deben estar claramente consignadas, por lo tanto la reglamentacin nacional debera invitar a las provincias a fijar los protocolos correspondientes. Por un lado el protocolo para fijar la denuncia de la institucin ( escuela, hospital, etc) en sede administrativa. En segundo lugar el protocolo que realice el organismo administrativo provincial para fundamentar la medida jurdicamente en sede judicial. Estandarizar los instrumentos permite unificar los criterios de intervencin de los agentes participantes en cada una de las instancias del proceso y documenta las decisiones tomadas, al mismo tiempo que agiliza las prestaciones que los organismos deben brindar. El establecimiento de los plazos para la revisin de las medidas y su nueva fundamentacin jurdica es otras de las cuestiones que la reglamentacin de la ley debera definir con las provincias. Esta regulacin junto con las garantas de procedimiento ( el derecho a ser odo por ejemplo), mejorara notablemente las decisiones de los funcionarios de la administracin pblica. Una forma que podra promover el uso adecuado de la medida y su operatoria, es regular los procedimientos a travs de resoluciones, en cada organismo del ejecutivo tanto provincial como local, enlazndolos de manera de crear circuitos administrativos que contribuyan a articular los roles y las acciones de los agentes intervinientes de las distintas reas de la administracin. Estos circuitos a su vez 26

podran ser legitimados va ordenanza o decretos, segn la instancia que corresponda. Esta serie de cuestiones podra ser fortalecida en la reglamentacin nacional a travs de una clusula que inste a la provincias a la revisin de toda la normativa y los circuitos tanto administrativos como judiciales que estn en coalicin con la nueva ley. La obligatoriedad del registro de la medida es una cuestin que la reglamentacin nacional debera establecer. La instancia provincial podra indicar el formato: expediente, planilla, soporte informtico, de acuerdo a las posibilidades de cada jurisdiccin. No se trata de realizar un prontuario de cada chica, chico o familia, por el contrario el inters debera concentrarse en la posibilidad de hacer un exhaustivo seguimiento de la gestin estatal, la cual posteriormente desde las reas de monitoreo y evaluacin de polticas serviran como un insumo para los diversos anlisis, con la salvaguarda de la identidad de cada ciudadano. El objetivo de la rigurosidad del registro se basa tambin en la necesidad de tener informacin para el posterior diseo de nuevos programas o componentes y la mejora de la gestin pblica.

Asimismo un criterio que podra adoptarse en la reglamentacin nacional es el carcter interdisciplinario de la intervencin del equipo profesional, con el objeto de facilitar tanto la evaluacin como la adopcin de la decisin de las medidas de proteccin y de las medidas excepcionales. Otro aspecto no menos relevante para la reglamentacin es el establecimiento de la forma en que se comunica al nio, nia y adolescente y a su familia la medida tanto de proteccin integral como las excepcionales. Especialmente de stas ltimas, ya que en algunos casos en los que existiera una negativa de llevar a cabo la medida, debera contemplarse la necesidad de tener, previa autorizacin judicial a solicitud del organismo administrativo interviniente con la debida

fundamentacin jurdica, el apoyo de personal de seguridad a los operadores que instrumenten la medida. Tambin el propio organismo podra solicitar el apoyo de personal especializado a otras reas gubernamentales con la sola fundamentacin 27

de la medida, sin necesidad de presentacin judicial, como por ejemplo el pedido al servicio psiquitrico del rea de salud.

PROCEDIMIENTO PARA LA MEDIDA EXCEPCIONAL

CUESTIONES GENERALES QUE DEBERIA ESTABLECER LA REGLAMENTACION: Establecer el organimo Organismo competente administrativo Establecer el organismo competente en materia judicial Disear un protocolo para unificar los criterios de fijacin de la medida y el formato de la presentacin en sede administrativa. Establecer los plazos de la revisin de la medida en sede adminitrativa teniendo en cuenta las garantas de procedimiento. Establecer el mecanismo de intervencin para comunicar la medida al nio y su familia .

PROCEDIMIENTO PARA LA MEDIDA EXCEPCIONAL

CUESTIONES GENERALES QUE DEBERIA ESTABLECER LA REGLAMENTACION La comunicacin por va administrativa (resoluciones) a las reas para poner en conocimiento de la operatoria y modificar aquellas que estn en contradicin. Establecer un registro de la medida en sede administrativa ( expediente, planilla, etc)

CADA PROVINCIA DEBERA AVANZAR CON LA ADECUACIN DE LA LEGISLACIN Y LA REGLAMENTACIN DE ESTAS CUESTIONES

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5. La institucionalidad que promueve la ley.

Para que este sistema funcione se crean las instituciones propias de un esquema federal y descentralizado. Estipula la autoridades de aplicacin responsabilidades en todos los niveles: y articula las

INSTITUCIONALIDAD
Organismos que integran el Sistema
Consejo Federal Secretara Nacional Organismos Provinciales Organismo Municipal/Local Defensor de los Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes Organizaciones No Gubernamentales

. En primer lugar, el sistema se crea el Consejo Federal de Niez Adolescencia y Familia, como espacio real de articulacin multilateral entre la Nacin y las provincias, con el objeto de debatir, consensuar, establecer prioridades y distribuir en forma equitativa los recursos estatales en esta materia. Presidido por quien ejerza la Secretara Nacional e integrado por los organismos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. En un pas con un esquema federal, en realidad estos consejos son el nico espacio para producir los consensos necesarios y la unificacin de criterios desde esta ptica.

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En los aos 1982, 1992 y 2001 hubo intentos de creacin de consejos federales en materia de infancia con diversos criterios, otros antecedentes que se tuvieron en cuenta fueron las estructuras vigentes de instituciones como el Consejo Federal de Educacin (CFCE), el Consejo Federal de Salud (COFESA), el Consejo Federal de Desarrollo Social (COFEDESO). Si tomramos a modo de ejemplo el Consejo Federal de Educacin creado por decreto en el ao 1972, en 1992 con la Ley Federal de Educacin5, gran parte de su accionar en la primera etapa fue destinado a instrumentar la reforma educativa y en la actualidad ha utilizado estos consensos para revisar la ley y avanzar en la ley de financiamiento educativo de reciente aprobacin. Es decir que este tipo de instituciones pueden ser un instrumento vlido para acuerdos trascendentes. Los espacios regionales no han sido contemplados en el texto de la Ley 26.061, cuestin que podra contemplar la reglamentacin. A modo de ejemplo, Italia, que tiene un sistema unitario, tiene prevista una instancia regional formalmente en su ley de infancia y la de servicios sociales, desde all se disean los planes regionales que son el sustento de el Plan Nacional para la infancia. En la Argentina ha habido experiencias de espacios regionales, por ejemplo los llamados consorcios que han funcionado como un buen mbito de consensos y resoluciones que permiten que el tema de infancia se desarrolle en mbitos locales. Todos conocemos que los perodos electorales son los momentos de mayor dificultad para el funcionamiento de espacios como el federal o el regional, esto es debido al grado de debilidad institucional a los que hacamos referencia al comienzo. Dichas dificultades podran en parte superarse estableciendo plazos reglamentarios de funcionamiento fuera de los perodos electorales con el objeto de resaltar la estatidad de los mximos acuerdos logrados a favor de la infancia por estas instancias.

Potenza Dal Masetto, M. Fernanda. Federalismo y Polticas Sociales. Una aproximacin desde la experiencia de los Consejos Federales en las reas de Educacin y Salud. Fundacin PENT. Abril, 2005. Pg. 5

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Por su parte, la Secretaria Nacional, como organismo tcnico especializado en materia de derechos, deber disear, planificar, monitorear, evaluar y crear los instrumentos para la capacitacin en polticas pblicas. El debate se centr en la necesidad o no de la existencia de esta Secretara. El dictamen por unanimidad del Senado no tena previsto esta instancia, ya que se quera evitar generar un mbito nacional de atencin directa de nios, que volvera a reproducir el problema que analizamos en la cuestin interjurisdiccional. La forma de resolucin adoptada en consenso con la Cmara de Diputados fue la incorporacin de esta instancia, haciendo hincapi en las funciones de diseo, planificacin, monitoreo, evaluacin y capacitacin como observamos en las funciones especficas que establece la ley. La Secretara tendr una representacin interministerial, en la debera incluirse por reglamentacin las reas con ejecucin de programas que impacten directamente sobre la infancia y adolescencia, sin descuidar la participacin del rea de economa, quien no slo deber disponer nuevos recursos del tesoro para posibilitar una rpida implementacin de la reforma, sino quien deber tener un rol activo en materia de transferencias a las provincias de acuerdo a lo decidido en la instancia del Consejo Federal. La representacin de la organizaciones de la sociedad civil en la Secretara es otro resorte de valor, stas son parte integrante del propio sistema de proteccin integral. Ms all de su rol como prestadoras, deberan realizar las acciones de incidencia en favor de la aplicacin de la ley y el resguardo en del funcionamiento del sistema. Para su incorporacin se debera establecer una reglamentacin, que podra elaborarse con la participacin de la propia sociedad civil, para facilitar un mecanismo de eleccin transparente y garantizar un rol vinculante en las decisiones dentro del nuevo organismo.

La coherencia y la articulacin con las polticas consensuadas en el Consejo Federal, elaboradas por la Secretara Nacional, adems de la participacin activa en el desarrollo del Plan Nacional de Accin, no invalida que las provincias 31

elaboren su propia planificacin y diseo de sus programas atendiendo a sus problemticas concretas. Tampoco va en detrimento de las acciones regionales. A modo de ejemplo regionalmente se podra trabajar el fenmeno del suicidio de jvenes en el sur del pas, los problemas de nutricin en el NOA, o trfico de nios en el NEA.

En este nuevo esquema las Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires deben planificar sus propias polticas a travs las respectivas reas ministeriales, en concordancia con el criterio federal y ejecutarlas a travs de su red institucional, sin contar ms con la asistencia directa de nias, nios y adolescentes del rea nacional.

La ley prev la creacin de los organismos de infancia , consejos provinciales que intervengan con una lgica de articulacin y exigibilidad a las secretaras o ministerios provinciales.

En esta instancia es importante la adecuacin de las leyes provinciales a la ley nacional. La norma provincial puede incluir nuevos aspectos, o reforzar otros, pero nunca podr disearse sin tener en cuenta la dimensin nacional que opera como un piso y no como un techo. El establecimiento de los procedimientos especficos de la ley se realiza en la instancia provincial. Esta tarea ardua es la que fija concretamente la operatoria de la ley. En primer lugar no debe contradecirse el espritu de la norma, ni estar sujeta a interpretaciones con frceps, porque podra generar un marco de confusiones ms que constituirse en una herramienta til de trabajo para los operadores del sistema. Por ello, es de suma dutilidad que en la redaccin de dichas operatorias participen no slo abogados administrativistas que integran habitualmente las reas legales de los ministerios, sino adems los expertos y operadores del sistema para tener una visin interdisciplinaria e integral de las situaciones que habitualmente se transitan. 32

Adems es importante generar una serie de instrumentos que permitan realizar un seguimiento de la gestin en materia de promocin, proteccin, defensa y restitucin de derechos, que a su vez sern invalorables a la hora de nuevos diseos.

Los Municipios, ltimo eslabn de la institucionalidad, primeros como instancia administrativa cercana al ciudadano, sern la unidad de desarrollo local donde se cristalizar la gestin y se percibir la calidad de los servicios educativos, sanitarios y sociales. En esta instancia se crean los organismos locales, servicios locales de promocin y proteccin de derechos, consejos locales, oficinas de derechos o defensoras administrativas de derechos. Es un mbito rico porque se nutre de la red comunitaria que integran las instituciones barriales junto con la participacin activa de los vecinos.

La ley incorpora la figura del Defensor de los Derechos de los Nios, Nias, y Adolescentes como garante del sistema, siendo adems quien controla la efectiva aplicacin de la norma en las instituciones tanto pblicas como privadas. Lo interesante de esta figura, es su especificidad tcnica y su calidad de institucin externa al Poder Ejecutivo, al tener independencia se promueve la no contaminacin de intereses polticos o de gestin. La figura fue incorporada en numerosos proyectos, adems de los ya presentados especficamente slo para crear esta institucin. En ambos casos la justificacin fue la necesidad de dar cumplimiento con la recomendacin realizada por el Comit de Ginebra. Se present la discusin acerca de la inclusin del Defensor/a como adjunto del Defensor general de Pueblo para evitar crear una nueva estructura que implique mayor erogacin presupuestaria, pero el consenso lo defini como un mbito separado del mismo.

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Esta figura se complementa con dos defensores adjuntos y se insta a la creacin de esta institucin en las reas provinciales.

Al jerarquizar la participacin ciudadana establece las pautas de trabajo para las Organizaciones de la Sociedad Civil, incorpora el plus de la organizacin comunitaria en la promocin, proteccin y defensa de los derechos, sin resignar el rol indelegable del Estado en la fijacin de polticas, recursos y garantas. Las organizaciones comparten los criterios que se establecen para todas las instancias y adems algunas cuestiones especficas que reafirma las obligaciones estipuladas en el Art. 41.

El cuadro siguiente finalmente da cuenta de la articulacin del Sistema de Proteccin Integral de Derechos y la institucionalidad que se dise para su funcionamiento.

SISTEMA DE PROTECCION INTEGRAL

Organismo administrativo
MEDIDA local EXCEPCIONAL

/ Organismo Judicial

Defensor/a Local de los Derechos

MEDIDA DE PROTECCION INTEGRAL

Organismo administrativo local

Ejecutivo provincial /

POLITICAS PUBLICAS
Defensor/a Nacional de los Derechos

Local. Ministerio/Secretaria

POLITICAS PUBLICAS
MINISTERIOS NACIONALES PLANES NACIONALES SECRETARIA NACIONAL CONSEJO FEDERAL PLAN NACIONAL DE ACCION

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En la base del esquema se encuentra el gran rea de promocin y proteccin de derechos a travs de la que se promueven los grandes lineamientos de polticas universales y planes especficos consensuados a nivel federal que son considerados prioritarios. Esta funcin la desarrolla la instancia nacional a travs de ministerios/ secretaras nacionales, la Secretara Nacional y el Consejo Federal a travs del Plan Nacional de Accin en favor de la infancia como instancia de planificacin conjunta de los dos organismos. A esto se le suma la primera instancia de la pirmide de cada jurisdiccin con sus respectivas polticas y sus programas de atencin directa e indirecta nios a travs de las instituciones provinciales y locales: ministerios, secretaras provinciales y las direcciones municipales y las organizaciones sociales. Un segundo rea de proteccin de derechos con sus respectivas medidas (proteccin integral y excepcional) a travs de los consejos provinciales y locales y sus programas especficos de atencin directa en de cada direccin/ secretara de cada jurisdiccin. Los programas no deberan ejecutarse desde los consejos, deberan situarse en las direcciones provinciales y municipales bajo la supervisin de los primeros. Situarle el recurso a quien lo debe hacer exigible es tautolgico. Es decir, que el consejo tenga el recurso/ programa y deba hacerlo exigible a l mismo, generara un marco de posible discrecionalidad emparentada con situaciones de abuso de poder, que es lo que se debe evitar. Esta distorsin del sistema le restara la importancia fundamental que tiene el mecanismo de exigibilidad. No se trata slo de una cuestin de efectividad, sino de una cuestin que atenta directamente contra el espritu de la norma. Si bien la ley otorga al poder administrador la facultad de tomar medidas, stas deben ser cumplimentadas y recurridas en ese mismo mbito con el objeto de generar una instancia de absoluta garanta para el ciudadano y de autocontrol gubernamental.

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Las dos grandes reas de promocin y proteccin de derechos son instancias dinmicas e interactuantes, ya que la sola vulneracin u omisin de un derecho/ s hace que se activen los mecanismos necesarios para que se restituyan y se vuelva a la situacin de promocin de derechos.

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6. Algunos lineamientos para la implementacin

La Nacin deber adems realizar las transferencias de los programas de atencin directa con sus respectivos recursos a las jurisdicciones correspondientes en la que actualmente se est ejecutando, con el apoyo tcnico necesario. Cabe sealar aqu, que la mayor parte de las mismas estarn destinadas a la Ciudad de Buenos Aires y a la Provincia de Buenos Aires, que son histricamente las nicas dos jurisdicciones donde CONNAF ha ejecutado sus servicios y programas de atencin directa.

Para dar solucin a este problema de inequidad entre el rea metropolitana y las provinciales se deber generar un mecanismo tcnico que equipare la distribucin de los recursos en el marco de una decisin federal. Lo lgico sera promover incentivos a las provincias para agilizar las trasformaciones institucionales y no continuar o realizar nuevas erogaciones que sean utilizadas para sostener las prestaciones del viejo sistema tutelar.

El criterio y la metodologa que se utilice para realizar las transferencias permitirn evaluar no slo la superacin del esquema utilizado en la dcada del 90, sino tambin los avances respecto de la cuestin interjurisdiccional que hacamos referencia al principio del documento.

Por otro lado todos aquellos programas que no tengan competencia en materia de niez y adolescencia deberan ser transferidos a las dependencias nacionales que entiendan en esos aspectos, a modo de ejemplo los programas de tercera edad, de no videntes, que actualmente integran la oferta programtica del CONNAF.

El financiamiento debern establecerlo en forma conjunta y coordinada entre la Secretara Nacional y el Consejo Federal con el objeto de garantizar la distribucin

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justa y equitativa de todas las partidas presupuestarias y de todos los recursos nacionales e internacionales destinados a la efectivizacin de los objetivos de esta ley. La referencia a las partidas presupuestarias no es slo vinculante a las actuales partidas del CONNAF, sino a todas aquellas que se destinan a programas ministeriales en los que directamente estn involucrados nias, nios y adolescentes. En ese sentido, la Comisin Interministerial que integra la Secretara Nacional sera un espacio concreto para la discusin no slo de poltica, sino de asignaciones presupuestarias de acuerdo con las necesidades consensuadas.

En el tema de los Fondos se estipula que la previsin presupuestaria en ningn caso podr ser inferior a la mayor previsin o ejecucin de ejercicios anteriores. Se dispone la intangibilidad de los fondos destinados a la infancia, adolescencia y familia establecidos en el presupuesto nacional y en este sentido replica el criterio de establecido con carcter vinculante a todos los ministerios.

6.1 El perodo de transicin.

El plazo que se estipula para transicin de un sistema a otro es de ciento ochenta (180) das corridos prorrogables por igual plazo y por nica vez. El Poder Ejecutivo Nacional ser quien arbitre las medidas necesarias de transferencias incluidas las afectaciones presupuestarias y edilicias.

Sin embargo, el reciente Decreto N 1293/05, que deja vigente la existencia sin plazos del CONNAF -bajo el argumento de la necesidad de continuidad jurdica del organismo para proseguir con gestiones operativas pendientes (erogacin presupuestaria, causas judiciales de nias y nios), atenta directamente contra la aplicacin de la ley. Recientemente en un seminario organizado por la Fundacin

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Sur y UNICEF Argentina, el Dr. Daniel Sabsay, quien fuera invitado como panelista, argument terminantemente que este decreto tena caractersticas de

inconstitucionalidad. La continuidad jurdica est garantizada de hecho por ser el CONNAF un organismo descentralizado con dependencia funcional del Ministerio de Desarrollo Social. Hubiera bastado generar una unidad transitoria en ese Ministerio, para ejecutar los programas residuales, y constituir rpidamente las nuevas instituciones que empezarn a operar con el nuevo marco regulatorio, asegurando la fuente de trabajo de los profesionales y operadores del sistema con el lgico cambio de funciones acompaados de una capacitacin. El objeto de acelerar este proceso se centra en la necesidad de no generar una reforma en las instituciones existentes que pueda quedar visualizada como un mero cambio de gestin. La reforma, acorde a la envergadura que determina la ley, es la construccin de una nueva institucionalidad. Adems se deber realizar el trabajo de adecuacin y de reglamentacin de cada jurisdiccin. Sera conveniente recordar que muchas de la provincias tienen su legislacin adecuada a los preceptos constitucionales, algunas debern realizar la adecuacin a los nuevos avances que la ley 26.061 establece respecto de la ley fundamental. Otras jurisdicciones debern levantar las suspensiones que han impuesto y mientras que otras debern contar con la voluntad poltica para implementarla. Un grupo de provincias recin comenzar a modificar su legislacin teniendo como marco la ley nacional y las legislaciones provinciales y las experiencias de implementacin. Pero en todos los casos es importante tener en cuenta que la ley cuenta con el respaldo del Congreso Nacional, por lo que fuera votada por los representantes de las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires como as tambin por el Poder Ejecutivo Nacional quien la promulgara y el que tiene la atribucin de la reglamentacin.

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La Nacin debera abandonar definitivamente su rol de patronato para coordinar efectivamente un Plan Nacional de polticas pblicas para la infancia, dejando las tareas de ejecucin de programas a las instancias administrativas provinciales y municipales. Las jurisdicciones debern, no slo recibir los recursos y/o servicios sino readecuarlos al nuevo paradigma y potenciar el financiamiento y las acciones para construir sus propios sistemas de proteccin y promocin derechos teniendo en el centro de su mirada a los chico y chicas de la Argentina.

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