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BIBLIOGRAFÍA

El proceso especial en materia de Derechos Fundamentales en el


ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Por Marcos SÁNCHEZ ADSUAR


Abogado. Técnico de Administración General del Excmo. Ayuntamiento de Elche.
Jefe de Sección Tributaria. Instructor de la Unidad de Sanciones de Tráfico de
Elche
 El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 5, Quincena 15 - 29
Mar. 2002, ref.ª 861/2002, p. 861, Tomo 1

El presente trabajo trata de dar una visión histórica y preconstitucional como antecedente de la
actual regulación de la protección de los derechos fundamentales derivada del art. 53 de nuestro
texto constitucional. Además se hace un recorrido por los tres campos básicos de la protección
de los derechos fundamentales en el ámbito penal, laboral y civil, con referencias expresas de la
legislación aplicable al quedar sin efecto la Ley 62/78, por las derogaciones operadas por la Ley
de Enjuiciamiento Civil 1/2000, y la Ley de Procedimiento Laboral, aprobada por Real Decreto
Legislativo 2/1995. Quedando el trabajo completamente dedicado al nuevo cauce procesal que
para la defensa de los derechos fundamentales ha establecido la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa 29/98, con referencia a sus antecedentes, concordancias y jurisprudencia recaída,
para su mejor aplicación y comprensión

I.  Introducción. Precedentes, Derecho comparado y elaboración


constitucional
(1)
Como título puramente aclaratorio, señalare con Javier SALAS que por protec-
ción judicial ordinaria se entiende aquella protección suministrada por jueces y
Tribunales ordinarios (penales, sociales, civiles o contencioso-administrativos) en
base a uno de los procedimientos regulados actualmente en la Ley 62/78, de 26
de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, que
otros han preferido denominar amparo ordinario por contraposición al amparo
constitucional.
En cuanto a su fundamento constitucional, lo encontramos en el art. 53.2 de la
Constitución que señala: «Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las liber-
tades y derechos reconocidos en el art. 14 y la Sección Primera del capítulo se-
gundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios
(1) Javier SALAS HERNÁNDEZ: «La protección judicial ordinaria y recurso de amparo frente a violaciones de liber-
tades públicas», en Revista Española de Derecho Administrativo(REDA), número 27.

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de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante


el Tribunal Constitucional».
En cuanto a los antecedentes, debería señalarse la Constitución de 1931, que en
su art. 121 señalaba: «Se establece, con jurisdicción en todo el territorio de la
República, un Tribunal de Garantías Constitucionales, que tendrá competencia
para conocer de:
b) el recurso de amparo de garantías individuales, cuando hubiere sido ineficaz
la reclamación ante otras autoridades».
En cuanto al Derecho comparado, es de señalar la influencia de la Constitución
Italiana de 1947 y la Ley Fundamental de Bonn de 1949. La primera de ellas
señala en su art. 113 «Que contra los actos de la Administración Publica se admitirá
siempre la tutela jurisdiccional de los derechos y de los intereses legítimos, ejercida
ante los órganos de la jurisdicción ordinaria y administrativa».
En el mismo sentido, la Constitución de la República Federal Alemana de 1949
establece en su art. 19.4 «Toda persona cuyos derechos sean vulnerados por el
Poder Público podrá recurrir a la vía judicial. Si no hubiese otra jurisdicción com-
petente para conocer del recurso, la vía será la de los Tribunales ordinarios».
Tratada de forma breve la referencia al Derecho Comparado, procede entrar en
la elaboración y exégesis del art. 53.2 de nuestra Constitución. Ya el Anteproyecto
Constitucional (BOC de 5 de enero de 1978) disponía en su art. 45.2, prácticamente
el mismo tenor que el actual 53.2, salvo la referencia a través del recurso extraor-
dinario de amparo ante el TC. Sin embargo la Ponencia Constitucional, BOC de
17 de abril de 1978, suprime la referencia de extraordinario para el recurso de
amparo.
La comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, BOC de 1 de julio de
1978, establece la definitiva redacción, que será ratificada por el Pleno del Con-
greso de los Diputados, BOC de 24 de julio de 1978, así como la Comisión
Constitucional y Pleno del Senado, BOC, respectivamente, de 6 y 13 de octubre
de 1978, siendo ratificada por la redacción final puesto que la comisión Mixta
Congreso-Senado no la alteró.
El art. 53 de la CE 1978 encabeza el Capítulo IV del Título I de la Constitución,
que lleva la rubrica «De las garantías de las libertades y derechos fundamentales».
Como señala el Profesor GARRIDO FALLA, si damos por supuesto que un sistema
que declare derechos y libertades sólo merece el calificativo jurídico, si al mismo
tiempo establece las garantías para su efectividad, se comprenderá la importancia
(2)
nuclear que este precepto tiene .

(2) Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución», en REDA.

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Dentro de las garantías constitucionalmente establecidas, destaca la tutela ante


los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de prefe-
rencia y sumariedad, la ejecución del precepto constitucional no se hizo esperar:
antes de que se publicase en el Boletín Oficial del Estado de fecha 28 de diciembre
de 1978 la Constitución, ya habían aprobado las Cortes la Ley 62/78, de 26 de
diciembre, sobre protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la
persona que incluye expresamente en su ámbito los derechos y libertades de ex-
presión, reunión y asociación, libertad y secreto de la correspondencia, libertad
religiosa, de residencia, inviolabilidad de domicilio, detenciones ilegales y sanciones
impuestas en materia de orden público. La Disposición Final de la Ley 62/78 au-
torizaba al Gobierno para, por Decreto Legislativo, incorporar al ámbito de esta
Ley nuevos derechos constitucionales. Y efectivamente, por Real Decreto
342/1979, de 20 de febrero (BOE de 27 de febrero de 1979), se incluyeron en la
Ley los derechos al honor, intimidad familiar y personal y a la propia imagen, se-
creto de las comunicaciones telefónicas y telegráficas, libre circulación, libertad
de cátedra y libertad sindical.

II.  La Ley 62/78, de protección jurisdiccional de los Derechos


Fundamentales
La Ley 62/78, que se dictó como ley provisional de conformidad con su disposición
final, está dividida en tres secciones que se ocupan sucesivamente de la garantía
jurisdiccional penal, contencioso-administrativa y civil.
Por lo que se refiere a la garantía jurisdiccional penal, hay una remisión en bloque
al Capítulo III del Título III del libro IV de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, con
las siguientes modificaciones:
-- Los artículos de previo pronunciamiento se propondrán en el escrito de cali-
ficación provisional y serán resueltos en la sentencia definitiva.
-- El plazo para instrucción y calificación que concede el art. 797 de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal, se entenderá común y será de cinco días para todas
las partes acusadoras y otro tanto para las acusadas (art. 2).
-- En los delitos cometidos a través de la imprenta, grabado o cualesquiera
otros medios de publicación o difusión, sólo los jueces serán competentes para
ordenar, en su caso, secuestro de la publicación o la prohibición de la difusión
(art. 3).
-- A los delitos de injuria o calumnia se les suprime el acto de conciliación (art.
4).
Como señala el prof. GARRIDO FALLA, la hipótesis legal está fundamentalmente
pensada para delitos cometidos por particulares, sorprende que ni siquiera se

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haya contemplado el supuesto de la defensa ante la jurisdicción penal de la vulne-


(3)
ración de tales derechos por actuaciones gubernativas ilegales .
Por lo que respecta a la Sección tercera de la Ley 62/78, ésta regulaba la garantía
jurisdiccional civil. Ni la ley configuraba cuáles eran las hipótesis, ni decía si se
trataba de una garantía contra actuaciones del Estado o de los particulares. La
lectura del art. 11.1 deja perplejo al intérprete, como bien señala GARRIDO FALLA
(4)
. El art. 12 añadía la legitimación como demandantes al Ministerio Fiscal y a las
personas jurídicas titulares del derecho subjetivo «que les facultaba para obtener
la declaración judicial pretendida».
La Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil en su disposición derogatoria
única establece, en su punto 2.3, que quedan derogados los arts. 11, 12, 13, 14
y 15 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los
Derechos Fundamentales de la Persona. La anterior ley remite a su art. 249, que
establece «Se decidirán en el juicio ordinario cualquiera que sea su cuantía: 2.º
Las demandas que pretendan la tutela del derecho al honor, a la intimidad y a la
propia imagen, y las que pidan la tutela judicial civil de cualquier otro derecho
fundamental, salvo las que se refieran al derecho de rectificación. En estos proce-
sos, será siempre parte el Ministerio Fiscal y su tramitación tendrá carácter prefe-
rente».
Mención especial debe realizase para la protección de los derechos fundamentales
en la rama social del Derecho, la regulación específica se encuentra en la Ley de
Procedimiento Laboral, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/1995.
Conocerán en esta materia, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica
del Poder Judicial y la Ley de Procedimiento Laboral, los Juzgados de lo Social,
las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia, y la Sala de lo
Social de la Audiencia Nacional.
La Ley de Procedimiento Laboral regula en el libro II, Capítulo XI, un procedimiento
ad hoc, para la tutela de los derechos y libertades públicas, incluida la prohibición
de tratamiento discriminatorio que se suscite en el ámbito de las relaciones jurídicas
atribuidas al conocimiento del orden jurisdiccional social, exigiéndose por lo tanto
que en las respectivas demandas se expresaran el derecho o derechos fundamen-
tales que se estimen vulnerados (arts. 175 y 181 LPL), sin perjuicio de las limita-
ciones del art. 182 de la LPL.
Estarán legitimados activamente cualquier trabajador o sindicato que invocando
un derecho o interés legítimo consideren lesionados los derechos de libertad sin-
dical.
(3) Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución», en REDA.

(4) Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución» en REDA.

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Se reconoce, de conformidad con el art. 175.2 LPL, legitimación activa, el sindicato


podrá personarse en el procedimiento como coadyuvante. El Ministerio Fiscal es
siempre parte en estos procesos.
El objeto de este procedimiento queda limitado al conocimiento de la lesión de la
libertad sindical, sin posibilidad de acumulación de acciones de otra naturaleza,
o idéntica pretensión basada en títulos distintos a la libertad sindical.
La tramitación de estos procesos tendrá carácter urgente a todos los efectos
procesales, siendo preferente respecto de todos los que sigan en el Juzgado o
Sala (art. 177 LPL).
La demanda, además de los requisitos generales de la Ley de Procedimiento La-
boral, deberá expresar con claridad los hechos constitutivos de la vulneración
alegada; y podrá asimismo solicitar la suspensión de los efectos del acto impug-
nado, cuando se trata de presuntas lesiones que impidan la participación de can-
didatos en el proceso electoral o el ejercicio de la función representativa o sindical
respecto de la negociación colectiva, reestructuración de plantillas u otras cuestio-
nes de importancia trascendental que afecten al interés general de los trabajadores
y que puedan causar daños de imposible reparación; así, el art. 178 de la Ley de
Procedimiento Laboral, por lo que poseen un régimen específico de suspensión,
al contrario que lo establecido en el proceso especial de la Ley 29/98, donde rigen
las medidas cautelares del proceso ordinario, de conformidad con los arts. 129 y
ss. de la Ley 29/98.
El incidente de suspensión se ajustara a lo previsto en el art. 178, citando a las
partes y al Ministerio Publico, para comparecencia a una audiencia preliminar, en
la que sólo cabrán alegaciones y pruebas sobre la suspensión solicitada.
El órgano jurisdiccional de lo Social competente resolverá mediante auto in voce,
adoptando en su caso las medidas adecuadas.
Admitida la demanda (art. 179 LPL), el juez o Tribunal citará a las partes para los
actos de conciliación procesal y juicio.
La sentencia declarará o no la vulneración denunciada y ordenará en su caso el
cese inmediato del comportamiento antisindical y la reposición a la situación ante-
rior a producirse el mismo.

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Contra la sentencia podrá interponerse recurso de suplicación [art. 189.1 f)], y


casación de conformidad con los arts. 2.k), 7 y 203 de la Ley de Procedimiento
Laboral.

III.  La garantía jurisdiccional contencioso-administrativa en la Ley


62/78
El art. 43.1, in fine, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante,
LOTC), exige como requisito previo al recurso de amparo el agotamiento de la
vía judicial previa, de conformidad con el art. 53.2 de la Constitución. Las vías ju-
risdiccionales para la protección de los derechos fundamentales que cumplimenten
el requisito de la vía judicial procedente a que se refiere el art. 43.1 de la LOTC,
son dos: la contencioso-administrativa ordinaria y la configurada en la Sección 2.ª
de la Ley 62/78.
Como bien señala el Auto de 27/7/98 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña,
Sala de lo Contencioso, Sección 2.ª RJCA 1998/2,994, Ponente Moya Garrido,
«un mismo acto o disposición administrativa puede ser enjuiciado bajo dos prismas
diferentes: a) el general de su ilegalidad frente al ordenamiento jurídico, que co-
rresponde al control de la legalidad ordinaria, y b) el especial, urgente y sumario
de violación de derechos fundamentales constitucionalmente protegidos, objeto
de protección por el procedimiento de la Ley 62/78, exclusivamente establecido
para tutelar la violación de tales derechos y libertades, con exclusión del examen
de cuestiones de estricta legalidad de los actos o disposiciones (Sentencia del
Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987, RJ 1987/11).
En primer lugar, habría que hacer referencia a la naturaleza del proceso especial
contencioso-administrativo de la Ley 62/78, que reside en la nota de sumariedad;
la doctrina entiende unánimemente que tal expresión no se utiliza en el sentido
de estrictamente procesal de sumario o de cognición limitada, sino que hace refe-
rencia al carácter abreviado o rápido de los procesos; carácter al que obviamente
responde, en ese sentido de abreviación y rapidez, la garantía contencioso-admi-
nistrativa de la Ley 62/78.
La jurisprudencia menor, RJCA 1998/3669 TSJ de País Vasco, señala la natura-
leza jurídica, indicando que el proceso de la Sección segunda de la Ley 62/78
tiene un carácter excepcional, sumario y urgente en atención, precisamente, a su
finalidad estricta y, en tal sentido, ha de puntualizarse que las notas que delimitan
y conforman su naturaleza son las ya destacadas por la jurisprudencia del Tribunal
Supremo, entre otras, en Sentencias: RJ 1980/1392, 1980/3401, 1981/2070,
1981/3238, 1982/5, 1982/3, 1983/273, 1983/3294, en el sentido de que se trata
de un proceso que no supone, ni requiere para su adecuado tratamiento, el estudio
y análisis de la legalidad ordinaria, sino que se centra exclusivamente en la deter-

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minación de si el acto o resolución recurrida vulnera el contenido constitucional


de los derechos y libertades establecidos en los arts. 14 a 30 de la Constitución.
El recurso contencioso-administrativo especial establecido en la Sección 2.ª, de
(5)
la Ley 62/78, es como señala José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA un proceso
plenario rápido dotado por ende de las características propias de dicho proceso,
especialmente en lo que respecta a los efectos de cosa juzgada que tienen las
sentencias dictadas en dicho procedimiento especial, respecto de otros litigios o
recursos.
En segundo lugar, habría que señalar que el ámbito o alcance del proceso especial
de la Ley 62/78 está limitado a la protección de los derechos fundamentales sus-
ceptibles de amparo constitucional. Sin embargo, tanto el TS, como el TC, han
ratificado el objeto limitado o el carácter específico de la Ley 62/78, circunscrito
a la protección de los derechos fundamentales susceptibles de amparo constitu-
cional, sin que sea disponible para el particular salvo cuando concurra la afectación
de tales derechos, ni sean propias de este proceso especial las cuestiones refe-
rentes a la legalidad ordinaria.
Así se puede señalar la sentencia del TSJ Baleares 1998/3020, donde se recoge
la doctrina del TC sobre la facultad de disposición del proceso especial por los
particulares (RTC 1982/37), por la que se establece que no puede admitirse la
existencia de una facultad del ciudadano para disponer del procedimiento especial
sin más que la invocación de derechos fundamentales supuestamente vulnerados.
Ratificándose esta doctrina en los autos del Tribunal Supremo: RJ 1995/3002,
1998/4914, y el más reciente de abril de 1999, RJ 1999/4203.
En tercer lugar, el proceso especial de la Ley 62/78 supone, de conformidad con
el art. 43.1 de la LOTC, una de las vías para agotar la vía judicial procedente en
el recurso de amparo, pero no la única, de conformidad con el art. 44 de la LOTC.
Agotar la vía judicial previa, como señala SANTAMARÍA PASTOR, no puede en-
tenderse en un sentido puramente formal, sino con un significado material, esto
es, que la decisión concreta y por los motivos concretos contra los que se recurre
(6)
hayan sido planteados y resueltos por el fallo del órgano judicial .
Para RAZQUIN LIZARRAGA, J.A., el agotamiento de la vía judicial previa requiere,
en principio, que el órgano judicial haya podido pronunciarse sobre la cuestión de

(5) José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA: «Agotamiento de la vía judicial previa y coexistente del proceso especial
de la Ley 62/78 y el Contencioso-Administrativo Ordinario», publicado en REDA n.º 67.

(6) J.A. SANTAMARÍA PASTOR, en Revista de Administración Pública, número 95.

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fondo de la pretensión, es decir, la existencia o no de los derechos fundamentales


(7)
.
Para el agotamiento de la vía judicial previa hay que tener en cuenta las siguientes
consideraciones:
1.º) El amparo constitucional no es un recurso directo, sino que tiene naturaleza
subsidiaria, por lo que no puede acudirse directamente al mismo.
2.º) El agotamiento de la vía contencioso-administrativa ordinaria exigiría la
interposición, en los supuestos que proceda, del recurso de apelación, por lo
que normalmente deberá cubrirse la doble instancia para acceder posterior-
mente al amparo constitucional. No precisando la interposición de los recursos
extraordinarios previstos en la ley jurisdiccional, como el de interés de ley, y
el de revisión.
Cuando en el art. 43.1 de la LOTC se exige el agotamiento de la vía judicial previa,
ésta no puede ser cualquier vía, sino que ha de seguirse la procedente, que puede
ser tanto la contencioso-administrativa ordinaria como la establecida por la Ley
62/78. En este sentido, para agotar la vía procedente ha de seguirse el proceso
que sea conforme y adecuado según la ley procesal, por lo que si se sigue un
procedimiento judicial considerado inadecuado procesalmente no se agota la vía
judicial previa, siendo inadmisible el amparo constitucional. Así el TC --STC, Pleno,
12/1982, de 31 de marzo--, siendo el Ponente el Profesor Díez-Picazo precisó:
«cuando la vía judicial realmente emprendida no es la legalmente procedente,
tiene el interesado, en línea de principio, que volver atrás en el camino procesal,
abrir la vía procedente y seguirla hasta el final, de modo que sólo cuando así lo
haya hecho podrá utilizar el amparo». Así en el supuesto de inadmisión que impli-
que pronunciamiento implícito en cuanto al fondo se ha cumplimentado el requisito
de agotamiento de la vía judicial previa, pudiendo ejercitarse el amparo constitu-
cional en cuanto al fondo por la vía del art. 43.1 y no del art. 44 de la LOTC, ésta
es la solución adoptada por las sentencias del TC 12/82 de 31 de marzo y 31/1984
de 7 de marzo, supuestos en los que no se había decretado propiamente la
inadmisión, sino ordenado el cambio de procedimiento, que el Tribunal Constitu-
cional equipara a la inadmisión.
Pero que sucede en los supuestos en que existe duplicidad o coexistencias de
vías, al ejercitarse conjuntamente el recurso ordinario y especial, y en qué medida
se da cumplimiento a la exigencia del agotamiento de la vía judicial previa, la
(8)
respuesta siguiendo a RAZQUIN LIZARRA, J.A. , es que, agotado el proceso
especial y aun pendiente contra el mismo el recurso ordinario, se ha cumplido con
(7) José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA, en la anterior obra citada.

(8) José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA, en la anterior obra citada.

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el requisito del art. 43.1 de la LOTC, habiéndose agotado la vía judicial procedente.
Así lo entiende la STC, Sala 1.ª, 23/1984, de 20 de febrero (Ponente: Gomez-
Ferrer), confirmada por la STC, Sala 2.ª, 84/1987, de 29 de mayo. Pero para tener
cumplido el requisito de agotamiento de la vía judicial procedente, no basta sólo
con los dos requisitos enunciados sino que debemos adicionar el de existencia
de una perfecta correlación entre el amparo judicial y el amparo constitucional,
correlación que deriva de la configuración constitucional y legal del amparo como
un remedio subsidiario y está relacionada con el también requisito constitucional
de la invocación en la vía judicial previa del derecho fundamental cuya protección
se pretende; en definitiva, no cabe alterar el objeto de la pretensión, así la STC,
Sala 2.ª, 45/1982, de 12 de julio, Ponente: Truyol Serra. Por lo tanto, el amparo
constitucional debe acotarse a los actos, causa de pedir y pretensiones debatidas
en el proceso previo, por lo que la falta de correlación entre la vía judicial proce-
dente y el amparo constitucional implica el incumplimiento del requisito del art.
43.1 in fine de la LOTC.
Merece la pena detenerse en el análisis de la compatibilidad y simultaneidad entre
el recurso contencioso-administrativo especial de la Ley 62/78 y el proceso con-
tencioso-administrativo ordinario, que ha sido objeto de atención por la jurispru-
dencia del Tribunal Constitucional, en concreto las sentencias 42/1989 de 16 de
febrero y 48/1989 de 21 de febrero, Ponente: García-Mon.
-- Una primera cuestión es la relativa a la existencia de litispendencia entre
ambos recursos en los supuestos de duplicidad de vías judiciales previas,
tempranamente R. GÓMEZ-FERRER MORANT, señaló la improcedencia de
tal excepción procesal como causa de inadmisibilidad o como suspensión de
la tramitación del proceso ordinario posterior.
-- Una segunda cuestión serían los efectos de las sentencias, el efecto de cosa
juzgada. Si se trata de sentencia estimatoria del recurso especial, al anular el
acto impugnado, deja sin contenido el recurso contencioso ordinario, por falta
de acto impugnable u objeto del recurso contencioso-administrativo [art. 82 c)
de la LJCA 1956].
Si la sentencia es desestimatoria del recurso especial, operará como cosa juzgada
parcial respecto del recurso contencioso-administrativo ordinario, dando lugar a
la inadmisibilidad parcial de éste respecto de las infracciones que de los mismos
derechos fundamentales se aleguen en la vía contencioso-administrativa ordinaria,
en virtud de la causa prevista en el art. 82 d) de la LJCA 1956, por concurrir las
identidades a que se refiere el art. 1252 del Código Civil.
Si la sentencia es de inadmisión del recurso especial, habría que distinguir entre
la inadmisibilidad que no suponga pronunciamiento sobre el fondo, es decir, por
motivos formales que no comportaría efectos de cosa juzgada respecto al fondo
del asunto, Vg. Extemporaneidad.

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De la inadmisibilidad que implica pronunciamiento sobre el derecho fundamental


alegado o fondo del asunto, que para RAZQUIN LIZARRAGA, J. A., tampoco
(9)
produce efectos de cosa juzgada .
Pero en todo caso para finalizar este epígrafe indicar que esta duplicidad de vías
especial y ordinaria produce efectos negativos tanto para el recurrente que le hace
dividir sus esfuerzos y la duplicación de gastos y honorarios, como para los órganos
judiciales, al incrementarse el número de asuntos y por tanto sobrecarga de los
órganos judiciales.

IV.  Estudio del procedimiento especial para la protección de los


derechos fundamentales en la nueva Ley 29/98 de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa

1.  El procedimiento especial. Ámbito y características generales


La Ley 29/98, de Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) trae al texto de
la misma la regulación del proceso especial en materia de derechos fundamentales
con el mismo carácter de preferente y urgente, que ya tenía con la anterior regu-
lación de la Ley 62/78, pero introduciendo variaciones fruto de la praxis judicial y
de la doctrina jurídica surgida de la interpretación de los arts. 6 a 10 de la Ley
62/78, preceptos que ahora quedan derogados en virtud de lo dispuesto en la
disposición derogatoria segunda de la Ley 29/98 de LJCA. En palabras de MARTÍN
RETORTILLO, «la nueva ley dedica título ad hoc, apartándose en esto de la Ley
de 1956, representando la incorporación al tronco común de la Ley de Jurisdicción
de la novedosa y temprana respuesta que quiso darse en la transición política al
(10)
problema de la garantía de los derechos fundamentales» .
En cuanto al objeto del procedimiento, lo constituyen los actos de las Administra-
ciones Publicas, sujetas al Derecho administrativo en cuanto afecte a los derechos
fundamentales del art. 53.2 de la Constitución, por lo que destaca el carácter limi-
tado de las pretensiones que pueden deducirse a través del citado procedimiento,
que ya se reconoció por la doctrina establecida por el Tribunal Supremo desde
su antigua sentencia de 14 de agosto de 1979, en el sentido de que esta garantía
contencioso-administrativa envuelve un proceso excepcional, sumario y urgente,
cuyo objeto es limitado, pues no puede extenderse a otros temas que no sea la
comprobación de la afectación de los derechos fundamentales, y posteriormente
acogida dicha doctrina por el Tribunal Constitucional en la sentencia 37/82.

(9) José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA, en la anterior obra citada.

(10) Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, en número 100 de REDA.

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Pero vamos a detenernos en el estudio de la doctrina del Tribunal Supremo, sobre


el objeto del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales,
y en concreto en varias resoluciones recientes que a continuación se reseñan:
-- Sentencia de 1 de octubre de 1998, de la Sala de lo Contencioso, Sección
7.º, RJ n.º 1198/7844, sobre la impugnación de un acuerdo de embargo de
pensiones del Instituto Nacional de Seguridad Social, adoptado por la Depen-
dencia de Recaudación de la Delegación Especial de Madrid de la Agencia
Estatal de Administración Tributaria. Declarando la misma Sala que para la
apertura del proceso especial de la Ley 62/78 se exige un planteamiento razo-
nable de que la petición ejercitada versa sobre un derecho fundamental, sin
que se trate de justificar plenamente su efectiva violación que deberá hacerse
a lo largo del proceso pero sin poner de manifiesto que se está ante una apa-
riencia razonable de una violación constitucional, no siendo, en consecuencia,
suficiente la mera invocación formal de un derecho fundamental (Sentencia
31/10/97, Repert. Jurisprudencia 1997/7793).
-- En los Autos de 6/4/1999, RJ 1999/4203. Se señala la Doctrina reiterada por
la Sala (por todos, Auto 2 de octubre de 1998/9262), que procede la inadmisión
del recurso de casación por su carencia manifiesta de fundamento, cuando la
invocación del art. 24.1 de la Constitución Española es meramente formal y la
elección del procedimiento especial no se hace sobre la base del contenido
institucional del mismo, sino al interés del recurrente, en acceder a un régimen
especial de suspensión del acto recurrido que resultaba más ventajoso para
sus pretensiones.
-- El Auto de 13/05/98, RJ 1998/4914, donde se invoca la afectación de los
arts. 14 y 23.2, por entender que no respeta el acto impugnado el sorteo al
que se remite el Reglamento 1/95 de la Carrera Judicial, para determinar el
orden de actuación de los opositores. La Sala señala que es inadecuado el
procedimiento especial, preferente y sumario limitado a tenor de lo que resulta
del art. 53.2 de la CE, a supuestos en que se pretenda la tutela de las libertades
y derechos reconocidos en los preceptos que cita, al no explicarse, al menos
de modo indiciario, que esa invocada infracción ostente trascendencia consti-
tucional por vulnerar o limitar derechos fundamentales, máxime cuando el art.
23.2 de la CE es de configuración legal, lo que significa que a dicha legalidad
ordinaria habrá de acudirse por la vía del procedimiento idóneo para decidir si
el acto recurrido es o no conforme a Derecho.
-- El Auto de 4/4/1995, RJ 1995/3992. Recuerda desde sus primeras declara-
ciones en la materia [cfr. STC 37/1982, de 16 de junio (RTC 1982/37), F.2]),
la doctrina constitucional y la que de esta Sala del Tribunal Supremo tiene
respecto a la limitación del objeto del proceso especial contencioso-administra-
tivo, da lugar a que sea inadecuada para tramitar pretensiones que no tengan
relación con los derechos fundamentales que se recogen en el art. 53.2 CE,

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El proceso especial en materia de Derechos Fundamentales en el ámbito de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

lo que determina que no pueda admitirse la existencia de una facultad del


ciudadano para disponer del proceso especial sin más que la invocación de
un derecho fundamental. La consecuencia a que se llega es que la de la viabi-
lidad del proceso especial debe ser examinada por las Salas de lo Contencioso-
administrativo, partiendo de la facultad que les corresponde y, con carácter
más destacado, en un proceso tan ligado al interés público de velar por el
cumplimiento de los presupuestos exigidos para cada tipo especial de proceso.
De ahí que, cuando el recurrente en vía contenciosa acude al proceso especial,
apartándose de modo manifiesto, claro e irrazonado de la vía ordinaria, por
sostener que existe una lesión de los derechos fundamentales, cuando prima
facie pueda afirmarse sin duda alguna que el acto impugnado no ha percutido
en el ámbito de los derechos fundamentales alegados, la consecuencia puede
ser la inadmisión del recurso tal y como viene estableciendo reiteradamente
la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
En cuanto a la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, se pueden
señalar a modo de ejemplo las siguientes resoluciones:
-- Sentencia 16/6/98 del TSJ de Baleares, RJCA 1998/3020, ante la impugna-
ción por un consejero de la resolución del Consell Insular de Menorca, en rela-
ción al acceso de documentación y datos que no son los relativos a asuntos
a tratar en el Consell, planteando la posible vulneración del art. 23 de la CE.
Indica en su fundamento segundo, «El procedimiento elegido por la parte actora,
que se extiende y limita a la protección de los derechos fundamentales y liber-
tades públicas. Cabe recordar que no existe facultad del ciudadano para dis-
poner de este procedimiento con la mera invocación del derecho fundamental,
porque no resulta admisible jurídicamente la fuerza expansiva del proceso es-
pecial por la simple voluntad de aquél, tal como viene señalando el Tribunal
Constitucional desde su Sentencia 37/82 (RTC 1982/37). Por tanto, si el recu-
rrente acude a esta vía procesal apartándose de modo manifiesto e irrazonable,
la declaración de inadmisión es consecuencia obligada».
-- Sentencia de 26/11/98, del TSJ Castilla y León, RJCA 1998/4403, con relación
a una denegación de solicitud de medios materiales para Grupos Municipales.
Se recuerda por la sentencia que la jurisprudencia ha señalado, STS 10 enero
1992 [RJ 1992/563], que el proceso especial viene limitado «sólo a temas que
afecten a la tutela de los derechos fundamentales, sin que tengan cabida en
él cuestiones de legalidad ordinaria», pues en este proceso no se trata de va-
lorar la legalidad de un acto administrativo, sino si con su aplicación se viola
un derecho fundamental de los específicamente enumerados en los arts. 14
a 29 de nuestra Ley Fundamental (STS 23/09/1991, RJ 1991/7683).
Con relación al objeto de este procedimiento especial, lo más novedoso de la
nueva Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es la ampliación del objeto
del recurso contencioso-administrativo tanto ordinario como del especial objeto

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

del presente estudio, a los supuestos de vía de hecho y a la inactividad de la Ad-


ministración Publica de conformidad a lo señalado en el art. 25.2 de la Ley juris-
diccional. Por lo tanto, es enjuiciable toda actuación administrativa sometida al
Derecho Administrativo, y no lo es, en cambio, la actuación privada de la Adminis-
tración Pública enjuiciable a través de la jurisdicción civil, ni la que corresponde
al orden social. De conformidad con la Disposición Adicional Quinta de la LJCA
29/98, se ha establecido una delimitación de competencias en el orden contencioso-
administrativo y social; así se modifica el art. 3 del Texto Refundido de la Ley de
Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/95 de 7 de abril,
que implica atribuir a los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-adminis-
trativo, y no a los del orden social, la tutela de los derechos de la libertad sindical
y del derecho de huelga de los funcionarios públicos o del personal incluido en el
art. 1.3 a) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
Al tratarse de un procedimiento especial, será de aplicación supletoria la Ley de
Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/98, lo que supone que en cuanto pro-
ceso especial para la defensa de los derechos fundamentales, que se diferencie,
como más adelante se expondrá con la Ley 62/78, en no establecer un régimen
especial en materia de suspensión de la ejecución de los actos administrativos
impugnados, ni tampoco en cuanto al régimen de costas procesales, por lo que
han de aplicarse los principios de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administra-
tiva 29/98.
A. Características del proceso especial
1.-- Preferencia y Sumariedad, pero entendiendo la sumariedad desde una
doble vía como rapidez y acortamiento en los plazos procesales y como
carácter especial del proceso por razones jurídico-materiales, en la medida en
que su objeto se limita a las vulneraciones de los Derechos Fundamentales.
2.-- La Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/98 recoge la espe-
cialidad de que el mes de agosto es hábil tanto para la realización de actuacio-
nes procesales, como para el transcurso de los plazos de interposición de re-
curso. De conformidad con lo establecido en el art. 128.2 LJCA 29/98, «Durante
el mes de agosto no correrá el plazo para interponer recurso contencioso-ad-
ministrativo ni ningún otro plazo de los previstos en esta ley, salvo para el
procedimiento para la protección de los derechos fundamentales en el que el
mes de agosto tendrá carácter de hábil». Así pues, con carácter general, se
suspende ahora durante el mes de agosto el cómputo de todos los plazos, in-
cluidos los de interposición de recurso contencioso-administrativo; en coherencia
con lo dispuesto con el art. 183 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, siendo
la única excepción el proceso especial de protección de los derechos funda-
mentales, como indica Luis CALVO SÁNCHEZ, excepción no prevista, por

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cierto, en el Proyecto de Ley, sino incorporada por el Informe de Ponencia al


(11)
aceptarse la enmienda número 88 del Grupo de Coalición Canaria .
3.-- Constituye la vía judicial previa al recurso de amparo, de conformidad con
la Disposición Transitoria 2.2 y el art. 44.1 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, donde establece claramente «que se hayan agotado todos los
recursos utilizables dentro de la vía judicial». Todo ello adicionado con la enco-
mienda que la Ley Orgánica del Poder Judicial realiza a todos los Jueces y
Tribunales para la garantía y tutela efectiva de los derechos y libertades funda-
mentales (art. 7.1), del mismo tenor el art. 41.1 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional.
4.-- Desaparece la afirmación de que no será necesaria la reposición, ni la
utilización de cualquier recurso previo administrativo (art. 115.1).
5.-- Dificultad en cuanto al cómputo de los plazos para la interposición del re-
curso, cuando la Administración Pública no haya respondido (115.1).
6.-- Posibilidad de solicitar por la Administración o los demandados la inadmisión
del recurso, interesando la correspondiente comparecencia (116.3).
7.-- Como señala el art. 114.3 de la LJCA, estos procedimientos para la defensa
de los derechos fundamentales tendrán tramitación preferente a todos los
efectos procesales.

2.  El escrito de interposición. Plazos y procedimiento


El art. 115.2 de la LJCA establece que en el escrito de interposición se expresará
con precisión y claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende y, de ma-
nera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso. Como
señala GÓNZALEZ PÉREZ, el escrito de interposición del recurso contencioso o
demanda en sentido técnico es un acto procesal de la parte demandante por la
(12)
que solicita la iniciación del proceso .
Que se caracteriza porque no se limita sólo a indicar el acto, disposición u actuación
impugnada y tener por solicitado en tiempo y forma la interposición del recurso
contencioso, sino que además deberá expresar con precisión y claridad el derecho
o derechos cuya tutela se pretende y los argumentos que le den fundamento.

(11) Luis CALVO SÁNCHEZ, en número 100 de REDA.

(12) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Segunda Edición
de 1994.

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Como indica el auto de 10-07-1993 (RJ 1993/5651) del TS, la posibilidad de de-
clarar ad liminem litis la inadecuación de los recursos interpuestos en el procedi-
miento especial sobre protección de los derechos fundamentales de la persona,
cuando en el escrito inicial se omite totalmente la cita del derecho o libertad fun-
damental supuestamente vulnerados o se hace una cita meramente formularia,
pero no cuando, como ocurre en este caso, se hace en dicho escrito de interposi-
ción una exposición lo suficientemente amplia y razonada de los derechos funda-
mentales supuestamente vulnerados, pues lo contrario supondría trasladar a la
fase inicial del procedimiento la resolución de cuestiones que deben serlo, en el
sentido procedente, al final del mismo.
La actual regulación supone una novedad respecto de la contenida en la Ley
62/78, pues en ella no se establecía como requisito de admisión del recurso la
fundamentación del escrito de interposición; no obstante, a pesar de la ausencia
normativa indicada, la jurisprudencia la había exigido, imponiendo con ello un
análisis previo e inicial de la pretendida vulneración de los derechos fundamentales
alegados en el escrito de interposición con objeto de fiscalizar la adecuación del
procedimiento a la pretensión, pudiendo el órgano judicial pronunciarse sobre la
admisión antes de impulsar su tramitación; así se ha pronunciado tanto en el auto
anteriormente enunciado como en el de fecha 29 de abril de 1991.
Una vez analizado el escrito de interposición, corresponde entrar en el estudio de
los plazos de interposición que recoge el art. 115 de la LJCA.
Artículo 115. 1. El plazo para interponer este recurso será de diez días que se
computarán, según los casos, desde el día siguiente al de la notificación del acto,
publicación de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de la vía de
hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites. Cuando
la lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa
o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, o, tratándose
de una actuación en vía de hecho, no se hubiere formulado requerimiento, el
plazo de días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación, la presen-
tación del recurso o el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho, res-
pectivamente.
La preferencia y sumariedad conlleva la no necesidad de agotar la vía administra-
tiva previa, mediante la interposición de los recursos administrativos, así como
acortamiento en los plazos. No obstante, no es óbice para que sea posible la in-
terposición potestativa de recursos administrativos, en este sentido las sentencias
del TS de 15 de junio de 1993 y 26 de octubre de 1994, RJ 1993/4594, RJ
1994/8233, al declarar la última de ellas «que la no necesaria del recurso de repo-
sición y demás recursos administrativos, así como la denuncia de mora, a que se
refiere la Ley 62/78, debe interpretarse en el sentido de que la previa interposición
de aquellos recursos administrativos, cuando así proceda de acuerdo con las reglas
del proceso contencioso-administrativo, tiene carácter potestativo para el actor»;

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en el mismo sentido la LRJCA prevé expresamente esta circunstancia de tal ma-


nera que será potestativa la utilización del recurso administrativo previo.
Con la nueva LRJCA, el recurso debe interponerse en el plazo de 10 días, desde
que, de acuerdo con las normas que regulen el procedimiento, deba dictarse la
resolución. Habrá que estar por lo tanto al plazo específico de duración de cada
procedimiento, y, si no existe, deberá estarse a la regulación contenida en la Ley
Reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento
Administrativo Común, que se recoge en la Ley 30/1992, reformada por la 4/1999,
y en concreto al art. 42.3 «cuando las normas reguladoras de los procedimientos
no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses».
Por lo tanto, el plazo máximo para resolver y notificar las resoluciones será el fijado
por la norma reguladora de cada procedimiento. Este plazo no podrá exceder de
seis meses, excepto si una ley o la normativa comunitaria señale otro mayor. Por
lo que siguiendo a Tomás COBO OLVERA, el sistema de plazos quedaría así: el
plazo máximo para resolver y notificar un procedimiento cuando lo regule una
norma reglamentaria no puede exceder de seis meses. Una ley, lógicamente,
puede fijar un plazo de conclusión superior a seis meses. Cuando, por último, las
normas reguladoras de los procedimientos no fijen plazo de notificación, esté será
(13)
de tres meses .
(14)
Por consiguiente, como señala Doña Berta SANTILLANA PEDROSA , con la
nueva regulación se demora el acceso al control jurisdiccional, pues con la Ley
62/78, se entendía que se producía el silencio administrativo en 20 días desde la
solicitud o reclamación del interesado, sin que la Administración resolviera al
respecto; en el mismo sentido, Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO, al señalar que
la nueva ley provoca ciertas zozobras en cuanto al cómputo del plazo para inter-
(15)
poner el recurso contencioso cuando la Administración no haya respondido .
En cuanto a la legitimación activa y pasiva, al aplicarse con carácter supletorio la
LJCA, se estará a las estipulaciones de los arts. 19, 20, 21 y 22, si bien precisando
que aquí sólo es legitimado el titular del derecho afectado como señala José
(16)
BERMEJO VERA . Sin embargo, entiendo que cabe con la Ley y la Jurispru-
dencia del TS en la mano, contrariamente a lo señalado por el citado autor, la
habilitación del Ministerio Fiscal, para la legitimación activa en el procedimiento
(13) Tomás COBO OLVERA, Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas, editado por El Consultor 1999.

(14) Berta SANTILLAN PEDROSA, en obra conjunta dirigida por Enrique ARNALDO ALCUBILLA y Rafael
FERNÁNDEZ VALVERDE, Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Comentarios a la Ley 29/98, Editado por
El Consultor 1998.

(15) Lorenzo RETORTILLO BAQUER, en REDA número 100.

(16) José BERMEJO VERA, en REDA, número 100.

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especial para la defensa de los derechos fundamentales; así el Auto de 14 de


mayo de 1997, RJ 1997/3998, que recoge la doctrina sentada al respecto por la
sentencia del TS, RJ 1990/8832, en la que expresamente se pronuncia a favor
de la legitimación activa del Ministerio Fiscal.
La Ley 62/78 establecía un régimen especial en el art. 7, donde se indicaba que
la «Sala acordará la suspensión del cumplimiento del acto impugnado, salvo que
se justifique la existencia o posibilidad de perjuicio grave para el interés grave».
Lo que, a sensu contrario, supone que normalmente se acordaba la suspensión
del acto, lo que provocaba el abuso en la utilización del procedimiento especial
para la defensa de los derechos fundamentales. En ese sentido el Auto del Tribunal
Supremo de fecha 06.04.99, que indica que cuando la invocación del art. 24.1 de
la CE es meramente formal y la elección del procedimiento especial no se hace
sobre la base del contenido institucional del mismo, sino al interés del recurrente,
en acceder a un régimen especial de suspensión del acto recurrido que resultaría
más ventajoso para sus pretensiones. Por lo que procederá la aplicación en está
materia de las disposiciones relativas a las medidas cautelares que se recogen
en los arts. 129 a 136 de la LRJCA de 1998.
Procesalmente la siguiente fase es la de remisión del expediente; así el art. 116
de la LRJCA establece que «en el mismo día de la presentación del recurso o en
el siguiente se requerirá con carácter de urgente al órgano administrativo corres-
pondiente, acompañando copia del escrito de interposición, para que en el plazo
máximo de cinco días, a contar desde la recepción del requerimiento, remita el
expediente acompañado de los informes y datos que estime procedentes, con
apercibimiento de cuanto se establece en el art. 48. «Así el art. 116.1 recalca el
carácter urgente con que se requerirá al órgano administrativo para que remita el
expediente. No dice el precepto quién llevará a cabo tal requerimiento, a diferencia
del art. 6.2 de la Ley de 1978, que indicaba que sería la Sala quien requiriera.
Hoy, de acuerdo con la nueva planta, será la Sala o el titular del Juzgado, pero
no hay duda de que se trata de una función que corresponde al órgano judicial.
En orden al requerimiento para el envío del expediente, el art. 116.1 se remite
expresamente al art. 48, donde se ha dado cabida a las severas medidas para
forzar a los órganos renuentes, entre ellas señaladamente, la multa coercitiva a
la autoridad o funcionario responsable. Como señala MARTÍN RETORTILLO, es
una nueva conexión con el sistema general, aunque aquí, sin duda, se hubiera
exigido una graduación de los plazos para adaptarse a las exigencias de la urgencia
del procedimiento especial: creo, sinceramente, que no valen los mismos criterios
(17)
de la regulación común .
Si las partes, cuando se les dé traslado del expediente, consideran que no está
completo podrán solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contes-
(17) Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, en REDA número 100.

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tación, que se reclamen los antecedentes para completarlo (art. 55.1 LRJCA).
Dicho plazo quedará en suspenso y el Juzgado a la Sala decidirá lo pertinente en
el plazo de tres días (art. 55.2).
Esta regla ya estaba prevista en el art. 70 de la LRJCA de 1956, si bien con la li-
mitación de que la solicitud de completar el expediente sólo se podía presentar
dentro de los diez primeros días para formular la demanda o la contestación. La
Ley de 1998, además de suprimir esta limitación, puntualiza que la Administración,
al remitir de nuevo el expediente, deberá indicar en el índice los documentos que
ha adicionado (art. 55.3).
Como señala Ángel MARTÍNEZ REIXACH, parece lógico que se deba poner en
conocimiento del órgano judicial la entrada del requerimiento, a efectos del
cómputo de los plazos del art. 48 de la LRJCA 1998 para la remisión del expediente
(18)
.
El art. 116 de la LRJCA establece en su punto tercero, una habilitación para que
desde el inicio, ya la Administración o los demás demandados, puedan solicitar
la inadmisión del recurso interesando la correspondiente comparecencia, con lo
que cuando sea oportuno se da lugar a la terminación de la tramitación inmedia-
tamente.
La nueva ley prevé que la falta de envío del expediente administrativo no suspen-
derá el curso de los autos (art. 116.4 LRJCA 1998). Y si se recibiera con posterio-
ridad a los cinco días señalados en el art. 116.1, se pondrá de manifiesto a las
partes por plazo de cuarenta y ocho horas, en el que podrán hacer alegaciones,
y sin alterar el curso de los autos; se trata en definitiva de cautelas para que se
hagan efectivos los principios de preferencia y sumariedad.
El art. 117 de la LRJCA de 1998 establece:
1.º-- Recibido el expediente o transcurrido el plazo para su remisión y, en su
caso, el emplazamiento a los demás interesados, el órgano jurisdiccional,
dentro del día siguiente, dictará acto mandando seguir las actuaciones o comu-
nicará a las partes el motivo en que pudiera fundarse la inadmisión del proce-
dimiento.
2.º-- En el supuesto de posibles motivos de inadmisión del procedimiento se
convocará a las partes y al Ministerio Fiscal a una comparecencia para dar la
tramitación prevista en este capítulo.
3.º-- En el siguiente día, el órgano jurisdiccional dictará auto mandando prose-
guir las actuaciones por esté trámite o acordando su inadmisión por inadecua-
ción del procedimiento.
(18) Ángel MENÉNDEZ REIXACH, en REDA número 100.

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El precepto crea un trámite de admisión inexistente en la Ley 62/78, ya que el art.


8.1 de la misma establecía que, interpuesto el recurso, el mismo día o al siguiente
la Sala requerirá por vía telegráfica y urgente, al órgano administrativo que corres-
ponda, la remisión del expediente; y el 8.4, que, recibido éste, se pondrá de mani-
fiesto el expediente para formalizar la demanda. También era frecuente, como ha
puesto de relieve Manuel CLAVERO ARÉVALO, que incluso sin dicho trámite de
admisión, creando en la práctica y uso judicial, la Administración demandada in-
terpusiera un recurso de Súplica, por inadecuación del procedimiento, contra el
(19)
requerimiento de la Sala para la remisión del expediente .
La nueva regulación exige siempre un pronunciamiento expreso del Juez o Tribunal,
que deberá hacerse mediante Auto que deberá valorar si el cauce procesal esco-
gido es el adecuado. El Auto no es facultativo para la Sala, ya que si los deman-
dados han planteado la inadmisión del recurso, debe tramitarse el incidente. La
convocatoria de la comparecencia podrá acordarse de oficio. El Auto sobre la
admisión o inadmisión del procedimiento debe dictarse en el día siguiente a la
comparecencia. Si el Auto mandara seguir el procedimiento, no sería apelable en
los casos que proceda de un órgano unipersonal, art. 80.1 c). Si emana de un
órgano colegiado, Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o Audiencia
Nacional, no sería susceptible de recurso de casación, de acuerdo con el art. 87.1
a). Si emana de la Sala del Tribunal Supremo, el recurso sería el de Súplica. En
el caso de que el órgano jurisdiccional estime que el recurso no está fundamentado
o que no existen indicios de vulneración de derecho fundamental, la LJCA prevé
una comparecencia en la que el recurrente podrá subsanar con razonamientos
adicionales su iniciativa, sobre la que alegarán tanto el Ministerio Fiscal como el
defensor de la Administración demandada.
El art. 118 de la LRJCA señala «acordada la prosecución del procedimiento espe-
cial de este capítulo, se pondrán de manifiesto al recurrente el expediente y demás
actuaciones para que en el plazo improrrogable de ocho días pueda formalizar la
demanda y acompañar los documentos».
Aporta el anterior artículo pocas novedades en relación con lo dispuesto en el art.
8.4 de la Ley 62/78, donde se establecía que la puesta de manifiesto del expediente
al recurrente debía acordarse dentro del día siguiente a su recepción, o del
transcurso del plazo para su recepción.
No existe la posibilidad de que el recurrente solicite la ampliación del expediente,
ya que el recurso puede tramitarse, incluso, sin que la Administración demandada
lo remita, sin perjuicio de que en la fase probatoria pudiera pedirlo.
Sin embargo, la inexistencia del trámite de ampliación del expediente puede chocar
a veces con las exigencias del derecho de defensa y a la tutela judicial efectiva
(19) Manuel CLAVERO ARÉVALO, en REDA número 100.

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del art. 24.1 de la CE de 1978. Las menores garantías, como indica CLAVERO
ARÉVALO, sobre todo en el innecesario menor plazo para recurrir, en la imposibi-
lidad de ampliación del expediente y en la falta de entrega del mismo, llaman la
atención en el procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamen-
(20)
tales en comparación con el proceso contencioso-administrativo ordinario .
Para finalizar este comentario indicar que el art. 118 de la LRJCA, al igual que el
art. 8.4 de la Ley 62/78, sustituye la entrega del expediente por la puesta de ma-
nifiesto del mismo. La falta de entrega se explica por ser común el plazo para
contestar para todas las partes y el Ministerio Fiscal, lo que a la brevedad de plazos
se suma la limitación de la puesta de manifiesto del expediente y demás actuacio-
nes.
Procede ahora el análisis de la demanda y su contestación. Lo que la LRJCA llama
demanda o escrito de demanda no es una demanda en sentido técnico --acto de
iniciación del proceso--, sino el escrito en el que el demandante formula la preten-
sión, que así se viene denominando por conservar la terminología de la Ley de
Enjuiciamiento Civil.
Como señala GONZÁLEZ PÉREZ, al contener la pretensión, no es un simple es-
crito de alegaciones de la parte demandante. No es un acto de instrucción del
(21)
proceso, sino el acto básico del mismo . De aquí las consecuencias que de
esta configuración derivan: del mismo depende la existencia del proceso y su ex-
tensión. Por tanto, la no presentación del escrito de demanda dentro del plazo
determina, no la caducidad de un trámite, sino la caducidad del recurso.
La peculiaridad del procedimiento para la defensa de los derechos fundamentales
se caracteriza por el objeto del mismo, al limitarse a asegurar el preservar o res-
tablecer los derechos o libertades que explican esta actuación especial, de con-
formidad con el art. 114.2.
Así el art. 114.2 reenvía en cuanto a la pretensión a las normas generales de los
arts. 31 y 32. Según éstos, nos encontramos con las siguientes alternativas de la
pretensión:
a) Declaración de no ser conforme a Derecho el acto o disposición impugnada.
b) Reconocimiento de una situación jurídica individualizada, así como la
adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma.
c) La indemnización de daños y perjuicios si procede.

(20) Manuel CLAVERO ARÉVALO, en REDA número 100.

(21) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA , ed. 1994.

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d) Para los supuestos de actuación material, constituyendo vía de hecho, pre-


tensión de que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese en dicha
actuación y se adopten, cuando procedan, las medidas adecuadas.
e) Se prevé que para los casos de inactividad, que la pretensión consista en
que el Juez condene a la Administración demandada al cumplimiento de sus
obligaciones.
El escrito de demanda contiene la pretensión. Por tanto, su contenido será la
pretensión delimitada por su petición y fundamentación fáctica y jurídica. La pre-
tensión habrá de formularse con arreglo a unos requisitos formales mínimos (art.
52 LRJCA, en relación con el art. 524 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881),
que la jurisprudencia ha interpretado siempre con un sentido antiformalista, elogiado
por la doctrina. Así la demanda deberá estructurarse en los siguientes apartados:
Encabezamiento, hechos, fundamentos de Derecho y petición.
(22)
Como señala GONZÁLEZ PÉREZ , en el proceso administrativo, como en el
proceso civil, el sujeto frente a quien la pretensión se dirige puede adoptar una
de estas decisiones:
a) No comparecer, posición de inactividad que da lugar a la rebeldía, discutién-
dose si es posible admitir esta figura jurídica en el proceso administrativo,
cualquiera que sea la parte demandada.
b) Comparecer; es decir, constituirse en parte, personarse en el proceso, en
cuyo caso puede ocurrir: que se conforme con la pretensión, dando lugar al
allanamiento, o bien que se defienda, en este caso, el demandado se enfrenta
a la pretensión y tiene lugar la oposición a la misma. Pero como señala
(23)
GONZÁLEZ PÉREZ , no pueden los demandados en el proceso contencioso-
administrativo formular reconvención a diferencia de la jurisdicción ordinaria.
Se ocupa del trámite de la contestación a la demanda el art. 119 de la LRJCA que
dice «Formalizada la demanda, se dará traslado de la misma al Ministerio Fiscal
y a las partes demandadas para que, a vista del expediente, presenten sus alega-
ciones en el plazo común e improrrogable de ocho días y acompañen los docu-
mentos que estimen oportunos».
No contempla el art. 119 la posibilidad de alegar cuestiones previas sobre la ad-
(24)
misibilidad del recurso. En opinión de CLAVERO ARÉVALO , es procedente
(22) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed. 1994.

(23) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed. 1994.

(24) Manuel CLAVERO ARÉVALO, en REDA número 100.

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

que tanto el Ministerio Fiscal, como las partes demandadas, puedan plantear, en
este trámite, cuestiones de inadmisibilidad con tres limitaciones:
1) Que no versen sobre lo ya decidido en el trámite de admisión.
2) Que no tengan carácter de previas.
3) Que se oiga al recurrente sobre tal cuestión, antes de dictar sentencia.
En este sentido la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 31
de julio de 1998, RJCA 1998/2817.
Después de la fase de alegaciones de las partes que pueden y deben realizarse
en un plazo de veinte días en total, procede el recibimiento de la prueba, así el
art. 120 de la LRJCA señala «Evacuado el trámite de alegaciones o transcurrido
el plazo para efectuarlas, el órgano jurisdiccional decidirá en el siguiente día sobre
el recibimiento a prueba, con arreglo a las normas generales establecidas en la
presente ley, y sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 57. El período probatorio no
será en ningún caso superior a veinte días comunes para su proposición y practi-
ca».
(25)
Como señala José Juan SUAY , la nueva regulación de la fase de prueba ya
estaba prevista en la anterior Ley 62/78, aunque en unos términos excesivamente
amplios y generales. Sin embargo la nueva regulación resulta más consistente,
así las cosas, cualesquiera de las partes pueden promover el recibimiento del
proceso a prueba en sus respectivos escritos de demanda y contestación, de
conformidad con el art. 60.1.
Aunque también puede el recurrente pedir que el recurso se resuelva sin proceder
a dicho trámite, lo que deja el pleito concluso para sentencia, si la parte demandada
no se opone (art. 57). En todo caso, el órgano jurisdiccional puede acordar de
oficio el recibimiento a prueba del proceso si lo estima pertinente (art. 61.1).
La única especialidad que recoge el art. 120 es la fijación de un plazo máximo de
veinte días comunes para la proposición y práctica de la prueba, regla a la sazón
que ya se encontraba en la Ley 62/78.
Por lo tanto se deberá estarse al régimen del art. 60 de la Ley en cuanto regula
la prueba en el proceso ordinario, por lo que señalaremos el momento procesal
oportuno para pedir el recibimiento a prueba, y la admisión y práctica de los medios
de prueba propuestos, se determina por las mismas normas que el proceso ordi-
nario.

(25) José Juan SUAY RINCÓN, en REDA número 100.

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Así la petición del recibimiento a prueba ha de ser realizada, en principio, por


medio de otrosí en los escritos de demanda y contestación y, en los de alegaciones
complementarias, haciéndose constar, en tal momento, los puntos de hecho sobre
los cuales haya de versar la misma (art. 60.1). A lo que antecede cabe añadir que,
cuando la petición del recibimiento a prueba se hace en segunda instancia, de
acuerdo con el art. 85.3, ésta ha de solicitarse en el escrito de interposición de la
apelación mediante otrosí señalando las pruebas denegadas o que no se hayan
practicado debidamente en la primera instancia.
Como novedad procesal puesta de relieve por Isidro E. ARCENEGUI, hay otro
momento procesal para solicitar el recibimiento a prueba del proceso, ya que se
le concede al actor el poder pedirlo dentro de los tres días siguientes a recibir la
contestación a su demanda si de esta resultaren nuevos hechos de trascendencia
para la resolución del pleito y, ello, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su
derecho a aportar documentos nuevos conforme al art. 506 de la Ley de Enjuicia-
miento Civil de 1881 o documentos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones
contenidas en la contestación a la demanda que pongan de manifiesto disconfor-
(26)
midad de los hechos (arts. 56.4 y 60.2 de la LRJCA) .
La petición por las partes del recibimiento a prueba ha de ser resuelta por el Juez
o Tribunal mediante auto motivado de acuerdo con lo dispuesto en el art. 369 de
la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, auto que, para el supuesto de denegar el
recibimiento a prueba, tendrá que basarse en el incumplimiento por parte del soli-
citante de lo dispuesto en el art. 60 de la LRJCA.
La resolución denegatoria es recurrible de conformidad con lo establecido en el
art. 79.1, formulando recurso de súplica ante el mismo Juez o Tribunal que la ha
dictado, pudiendo obtenerse, en el caso de haberse denegado el recibimiento a
prueba, la revocación del auto y la subsiguiente admisión de lo suplicado.
El art. 60.4 incorpora la existencia de dos plazos, uno de quince días para proponer
los medios de prueba de que pretende valerse la parte proponente, y otro de
treinta días para practicarla, solución que tiene su antecedente en lo dispuesto
en el art. 553 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881. Además, si la prueba
propuesta y admitida no pudiere practicarse en el término indicado «por causas
no imputables a la parte que las propuso», podrán aportarse al proceso «las
pruebas practicadas fuera de este plazo».
Por lo demás, la supletoriedad de la Ley de Enjuiciamiento Civil (Disposición Final
1.ª) es total en cuanto al desarrollo de la prueba propuesta y admitida como perti-

(26) Isidro E. de ARCENEGUI, en REDA, número 100.

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nente pues en el apartado cuarto del art. 60 se hace una remisión explícita «a las
normas generales establecidas para el proceso civil».

3.  La terminación del procedimiento, la sentencia. Otras formas


de terminación. Recursos y costas procesales
La terminación del procedimiento. La Sentencia.
Esta materia está tratada en parte por el art. 121 que establece:
1. Conclusas las actuaciones, el órgano jurisdiccional dictará sentencia en el
plazo de cinco días.
2. La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el
acto incurran el cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso desviación
de poder, y como consecuencia de la misma vulneren el derecho de los sus-
ceptibles de amparo.
3. Contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo
procederá siempre la apelación en un solo efecto.
El proceso administrativo termina normalmente por el acto del órgano jurisdiccional
en el que se decide acerca de la conformidad o disconformidad de la pretensión
con el ordenamiento jurídico y, en consecuencia, actúa o se niega a actuar la
pretensión. La sentencia es según el art. 245.1 c) LOPJ la resolución judicial que
decide definitivamente el pleito o instancia, en cualquier instancia o recurso, o
cuando, según las leyes procesales, deban revestir esta forma. Siguiendo a
(27)
GONZÁLEZ PÉREZ , se destacan las notas siguientes:
a) La sentencia es una resolución de los Tribunales; un acto procesal que
emana del órgano jurisdiccional. La sentencia se ha dicho es un acto propio y
exclusivo del Poder Judicial, quizás el más importante, pues es a través de
donde se manifiesta, de forma rotunda, el imperio que lo caracteriza.
b) Como nota que diferencia la sentencia de las demás resoluciones de los
Tribunales Administrativos, se señala la de decidir definitivamente las cuestiones
del pleito. De aquí que se haya dicho que la sentencia es la resolución reina
del proceso (S 14/06/77 --Ponente JIMÉNEZ ASENJO--). La sentencia es la
respuesta motivada y fundada en Derecho a todas las cuestiones suscitadas
por las partes a lo largo del proceso (SSTC 5/1986, de 21 de enero, y 169/1988,
de 29 de septiembre).

(27) Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed 1994.

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c) El artículo 245.1 c) LOPJ, en parecidos términos a la Ley de Enjuiciamiento


Civil, añade que decidan «el pleito... en cualquier instancia o recurso». Por lo
que adoptarán está forma las resoluciones que, aunque no sean propiamente
sentencias, aunque no decidan acerca de la conformidad de la pretensión con
el Ordenamiento, deban revestir está forma por imperativo de la Ley.
Si queremos dar una definición sintética de sentencia, podemos decir que se trata
del acto de terminación normal del proceso o, si se quiere, del proceso de cogni-
ción. Y si queremos ampliar esta noción, podemos afirmar, con GUASP, que es
«aquel acto del órgano jurisdiccional en que éste emite su juicio sobre la confor-
midad o disconformidad de la pretensión de la parte con el Derecho objetivo, y,
en su consecuencia, actúa o se niega a actuar dicha pretensión, satisfaciéndola
en todo caso».
En la regulación de la sentencia por la que se pone fin al procedimiento especial
para la protección de los Derechos Fundamentales, se perciben diferencias de
mayor calado con respecto a la regulación establecida en la Ley 62/78.
En primer lugar, el plazo para dictar sentencia se amplía. Frente a los tres días
antes previstos y a la explícita mención de que la sentencia se dicta sin más trá-
mites, pero con citación a las partes, asimismo previsto con anterioridad, el
artículo 121.1 señala que el órgano jurisdiccional dictará sentencia en el plazo de
cinco días, una vez conclusas las actuaciones.
El artículo 121.2 precisa ahora el contenido de la sentencia. De este modo, se
hace coincidir con el de las que se dictan en el ámbito del proceso ordinario (art.
70.2). Ello obedece, como señala José Juan SUAY, en definitiva, al mismo
propósito: confirmar que el proceso especial para la protección jurisdiccional de
los derechos fundamentales asegura una tutela judicial integral y plenaria y que
su carácter especial en nada merma las posibilidades de la tutela judicial que se
(28)
solicita y que se obtiene en dicha sede .
El contenido de la sentencia está íntimamente relacionado con el objeto de este
procedimiento especial. Los órganos judiciales del orden contencioso, al amparo
de la Ley 62/78, han venido entendiendo que a través de esté proceso exclusiva-
mente podía analizarse si el acto impugnado vulneraba alguno de los derechos
fundamentales que constituía su ámbito de protección; cualquier otra infracción
del ordenamiento jurídico determinaba la desestimación del recurso interpuesto
por dicha vía por considerar que se trataba de una cuestión de legalidad ordinaria
y que, por tanto, debía dilucidarse en el procedimiento ordinario y no en el especial
cuyo ámbito de protección era más restrictivo; ello, naturalmente, sin perjuicio de
que muchos derechos fundamentales, al ser de configuración legal (como es el

(28) José Juan SUAY RINCÓN, en REDA número 100.

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caso del art. 23 CE en relación con el status de la función pública), su tutela exi-
giera analizar las normas de desarrollo.
Este criterio jurisprudencial se admite, entre otras, en la sentencia del Tribunal
Supremo de 19 de mayo de 1997 (La Ley 1997, 7674) cuando afirma «que es
necesario empezar advirtiendo la existencia de una jurisprudencia reiterada de
esta Sala que, en salvaguarda de la funcionalidad adecuada del proceso especial
de la Ley 62/78, y en evitación del posible uso abusivo del mismo, aprovechando
incorrectamente las ventajas de su carácter preferente, viene proclamando que
no cabe debatir en el mismo cuestiones de legalidad ordinaria»; que no procede
utilizar el proceso especial «cuando, para determinar la vulneración de un derecho
fundamental, es preciso, previamente, emitir un juicio de legalidad ordinaria»; y
que no existe inconveniente para que se pronuncie una decisión de inadmisión,
incluso en sentencia, cuando se evidencie sin más complejos análisis que un de-
terminado conflicto no afecta a un derecho fundamental, tutelable por el cauce
especial de la Ley 62/78.
En el mismo sentido las siguientes sentencias y autos RJ 1998/7844, RJ
1999/4203, RJ 1995/3002; RJCA 1998/3020; RJCA 1998/4403; RJ 1998/4914,
entre muchas, que mantienen la misma doctrina.
Teniendo en cuenta los principios recogidos en la exposición de motivos de la
LRJCA, se anticipa que va a ser polémica la interpretación de la confusa redacción
del actual art. 121, en su apartado segundo. Efectivamente, la exposición de mo-
tivos de la ley alude «a la necesidad de introducir importantes variaciones sobre
la normativa vigente, cuyo carácter restrictivo ha conducido, en la práctica, a un
importante deterioro de esta vía procesal. La más relevante novedad es el trata-
miento del objeto del recurso --y, por tanto, de la sentencia-- de acuerdo con el
fundamento común de los procesos contencioso-administrativos, esto es, contem-
plando la lesión de los derechos susceptibles de amparo desde la perspectiva del
ordenamiento jurídico. La Ley pretende superar, por tanto, la rígida distinción entre
legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la protección del
derecho fundamental o libertad pública no será factible, en muchos casos, si no
se tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos».
(29)
Como bien señala Berta SANTILLAN PEDROSA , la exposición de motivos
critica la actuación de los Tribunales Contenciosos a la hora de delimitar cuál era
el objeto de debate procesal en el proceso especial de protección de los derechos
fundamentales.
No resulta de recibo criticar una de las características que desde el principio ha
aparecido como específica del procedimiento --que debe mantenerse para no
desvirtuar la esencia de este proceso-- y es que su objeto debe limitarse al análisis
(29) Berta SANTILLAN PEDROSA, en la anterior obra citada.

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de las posibles vulneraciones de derechos fundamentales por parte de la actuación


administrativa impugnada y que, por consiguiente, no está destinado a resolver
problemas de legalidad ordinaria; así los órganos judiciales del orden contencioso-
administrativo no sólo pueden sino que deben conocer y pronunciarse acerca de
todas las cuestiones que se planteen en la demanda, tanto de hecho como de
Derecho, pero exclusivamente relacionadas con el contenido de los derechos
fundamentales invocados, para, previo su enjuiciamiento y fundamentación,
adoptar la resolución que estime procedente. Deben, pues, actuar con plena juris-
dicción, revisando la actuación administrativa en los términos que establecen los
arts. 106.1 y 117.3 CE, sin más limitación que el objeto del recurso que resuelve
responda a los derechos protegidos por la vía de este proceso especial. No obs-
tante, no puede olvidarse que respecto de algunos derechos fundamentales --
piénsese por ejemplo en el art. 23 de la Constitución respecto de la función pública
o el art. 19 respecto a los extranjeros-- los órganos judiciales del orden contencioso-
administrativo deberán examinar las normas legales ordinarias que desarrollan el
contenido de dichos derechos para poder concluir si el acto administrativo impug-
nado vulnera alguna de las garantías constitucionales objeto de protección en
este proceso especial; ello es así, pues son derechos fundamentales y libertades
públicas de configuración legal que obligan a examinar las normas que lo desarro-
llan, pero ello no puede extrapolarse a todos los derechos fundamentales y por
tanto no puede concluirse que los órganos judiciales pueden examinar todas las
cuestiones de legalidad ordinaria.
En cuanto a los efectos de la sentencia dictada en este proceso especial no pro-
duce efectos de cosa juzgada material respecto de un procedimiento ordinario
iniciado simultáneamente o posteriormente, siempre en este segundo caso no se
esgrima la misma causa petendi. Tampoco se producirá este efecto procesal si
en el segundo proceso se alega la vulneración de derechos fundamentales distin-
tos. Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 18/1/1996, RJ 1996/767,
en su fundamento segundo: «Es verdad que la jurisprudencia y la doctrina consti-
tucional no consideran excluyentes ambas vías procesales para la tutela de los
derechos e intereses legítimos, de suerte que cabe un ejercicio simultáneo de las
dos modalidades procesales, la especial y la ordinaria. Esta doctrina fluye tanto
de la Sentencia del TS de 1 de abril de 1986 (RJ 1986/2626), como de la STC de
29 de mayo de 1987 (RTC 1987/84), por lo que el proceso ordinario no puede
fundarse en motivos de inconstitucionalidad (derechos fundamentales), de tal
modo que si este proceso reprodujera la misma fundamentación propia de aquél,
se daría la excepción de litispendencia o bien la de cosa juzgada. No acogiéndose
el motivo porque la cuasi cosa juzgada, no se da en el caso, dado que el ámbito
material del proceso ordinario es más amplio que limitado de la Ley 62/78, y limi-
tado a un único motivo de legalidad ordinaria».
En el mismo sentido la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 16 de enero de
1998, RJ 1998/56 «Cuando se interponen las dos clases de proceso, especial y
ordinario, fundados en todo o parte, en la infracción de los derechos fundamentales

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alegados en el recurso preferente y urgente de la Ley 62/78 y éste ha sido deses-


timado en cuanto al fondo, no cabe una revisión de dicha desestimación, por lo
que el recurso ordinario ha de considerarse ceñido a la resolución de las cuestiones
de mera legalidad o la eventual vulneración de un derecho fundamental no con-
templado en la sentencia recaída en el proceso especial [STC 42/1989 de 16 de
febrero (RTC 1989/42)].
OTRAS FORMAS DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Como bien señala Marcos M. FERNANDO PABLO, desde la idea de que el derecho
subjetivo es, en principio, renunciable, resulta patente que la acción en defensa
del mismo puede ser ejercitada y después abandonada en el curso de un concreto
procedimiento singular. La distinción entre renuncia del derecho y desistimiento
de la acción es matizada por toda la doctrina administrativa, señalando que, a di-
ferencia de las acciones civiles, el fugaz plazo de interposición del recurso conten-
cioso se superpone a los plazos de ejercicio de acciones, de manera que esta
disociación en derecho material y acción procesal no es en el Derecho administra-
tivo de igual forma que en el proceso civil, porque en aquél el desistimiento del
proceso inicialmente emprendido puede llevar a la confirmación del acto recurrido
y a la imposibilidad de reiterar la pretensión en un nuevo proceso. Y cabe señalar
con cierto fundamento de la existencia de alguna diferencia de régimen del desis-
timiento en el proceso contencioso y en el proceso civil.
Así en el proceso civil, según resultaba del art. 848 de la Ley de Enjuiciamiento
Civil de 1881, el desistimiento exigía, cuando menos, audiencia si se había perso-
nado el demandado y aún consentimiento del mismo si, además, había formulado
oposición a la demanda, pues se entiende que en tal caso existe algún interés
(30)
que no puede quedar al arbitrio procesal de la otra parte , ahora se debe estar
a la regulación precisa del art. 20 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil.
El desistimiento que se regula en el art. 74 de la LRJCA, como señala José María
(31)
ÁLVAREZ-CIENFUEGOS SUÁREZ , reproduce el contenido material del antiguo
art. 88 de la Ley de 1956, si bien, respecto del modo de proceder por parte del
Juez o Tribunal, el nuevo precepto presenta una mayor corrección técnica, pues
la decisión del órgano jurisdiccional ha de venir precedida de consulta previa de
las demás partes y, en su caso, del Ministerio Fiscal.
El desistimiento se acentúa como una forma de terminación del procedimiento
derivada de la voluntad unilateral de demandante, si bien, por los efectos que
produce sobre el proceso, requiere la ratificación expresa del recurrente o la
existencia de poder especial al efecto en la persona del representante, no siendo
(30) Marcos M. FERNANDO PABLO, en REDA, número 100.

(31) José María ÁLVAREZ-CIENFUEGOS SUÁREZ, la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada por El
Consultor en 1998.

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suficiente, como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo el poder


general para pleitos.
Se trata, además, de un acto jurídico procesal inequívoco, sólo posible en el seno
de un proceso, puesto que implica abandonar la pretensión procesal.
En el proceso contencioso parece que el desistimiento sólo puede ser expreso,
a diferencia de lo que sucede en el proceso civil, en el que determinadas crisis
procesales se exponen como desistimiento tácito o implícito: así cuando ninguna
parte comparece en el supuesto del art. 691 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de
1881, ahora art. 415 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil y más claramente
cuando el demandante no compareciese en el día y hora señalados para celebra-
ción del juicio previsto en el art. 728 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881,
ahora regulado en el art. 442 de la nueva Ley Procesal Civil.
El desistimiento, en cuanto provoca la extinción del proceso, al menos con relación
a quien lo formula, da lugar, por una parte, al tema de las costas procesales, que
la ley solventa hoy como ayer, separando ambos problemas, al indicar que el de-
sistimiento por sí mismo no conlleva la condena en costas, pero puede evidente-
mente constituir una conducta temeraria que ocasione la condena en costas (art.
139.1 LRJCA); en esto se diferencia la jurisdicción contenciosa y la civil, pues en
el ámbito de ésta, la regla es que, al tener por desistido al actor, se le condene
en costas (art. 396 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000).
El desistimiento, seguido de auto del Tribunal poniendo fin al proceso, lleva con-
sigo, en general, el archivo de los autos y la devolución del expediente a la oficina
de procedencia, como resultado inmediato de la conclusión del proceso.
El allanamiento y el reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones del
demandante son instituciones procesales con un alto grado de similitud en sus
efectos prácticos.
El allanamiento, como dice Demetrio LOPERENA ROTA, presupone un acto ad-
ministrativo previo que ha debido seguir los cauces determinados en el procedi-
miento correspondiente, concluyendo con la decisión del órgano competente por
(32)
la que se resuelve el allanamiento en el proceso judicial .
El art. 74.2 LRJCA, equivalente a estos efectos al antiguo art. 88.2 de la Ley de
1956, exige simplemente «testimonio del acuerdo adoptado por el órgano compe-
tente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos».
Por órgano competente ha de entenderse al autor del acto recurrido, la decisión
de allanarse corresponderá, en definitiva, al órgano sustantivamente competente,
el cual la tomará tras iniciar el procedimiento de oficio o a instancia del Abogado
del Estado. En el caso de Entidades Locales, después de la reforma de la Ley de
(32) Demetrio LOPERENA ROTA, en REDA, número 100.

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Bases de Régimen Local 7/1985 operada por la Ley 11/99, como el allanamiento
es equivalente al ejercicio de acciones judiciales, corresponderá al Pleno o al Al-
calde de conformidad con la nueva dicción de los arts. 21 y 22 de la Ley de Bases
de Régimen Local 7/1985.
El momento procesal para presentar el allanamiento ha sido objeto de debates
doctrinales. Pero parece que en ningún caso cabe admitir un allanamiento tras
haberse desestimado la pretensión en primera instancia mediante sentencia.
En cuanto al reconocimiento total en la vía administrativa de las pretensiones del
demandante, comentando la Ley de 1956, los profesores GARCÍA DE ENTERRÍA
(33)
y T. R. FERNÁNDEZ se quejaban de que el sistema legal permitía un recono-
cimiento con caracteres de finalizador del procedimiento que otro acto ulterior
podría enervar, viéndose el particular con la carga de volver a iniciar el contencioso,
satisfacer al demandante extraprocesalmente y reproducir luego el acto litigioso
y así indefinidamente. En iguales términos se expresa el profesor GIMENO SEN-
DRA, aunque con más radicalidad, reclamando la naturaleza de cosa juzgada
para esta satisfacción extraprocesal a la que denomina autocomposición adminis-
(34)
trativa . Para este profesor nos encontramos ante un supuesto equivalente al
allanamiento, por lo que tiene que tener idénticas consecuencias.
Una de las novedades de la LRJCA, en este apartado, es el establecimiento de
un breve procedimiento contradictorio antes de dictar el auto, así el juez debe
comprobar la conformidad del demandado con el nuevo acto y su apreciación de
que se trata de un reconocimiento total de la pretensión. Igualmente habrá que
escuchar la posición de la Administración, y una vez que se complete este incidente
podrá dictarse ya el auto pertinente.
Sin embargo la nueva ley contempla una nueva exigencia al juez: comprobar que
el acto no infrinja manifiestamente la ley (art. 76 LRJCA). Se encuentra recogida
la satisfacción extraprocesal en la jurisprudencia del Tribunal Supremo --RJ
1993/7261--, en el ámbito de la jurisprudencia menor encontramos la sentencia
del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha --RJCA 1998/2422--,ésta
dictada en un procedimiento especial de la Ley 62/78.
Para terminar con los modos de terminación del proceso, nos resta el análisis del
art. 77 de la LRJCA, que no sólo regula uno de los modos de terminación del
proceso distinto de la sentencia, sino que introduce una técnica de autocomposición
--la conciliación-- a fin de que lleguen a conseguir las partes un acuerdo transac-
cional que implique la desaparición de la controversia. Desde una perspectiva
general, el art. 77, como dice Alfonso PÉREZ MORENO, es una ventana abierta
(33) GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid
1993.

(34) Vicente GIMENO SENDRA, Derecho Procesal Administrativo, Valencia 1993.

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

(35)
en la Ley a los denominados «equivalentes jurisdiccionales» . Las formas de
alternativas o equivalentes jurisdiccionales posibles no están expresamente con-
templadas en la LRJCA. Cabe plantearse si el art. 77 hay que interpretarlo como
un todo referido a la conciliación o como consagrador de una diversidad de técnicas
de composición que confluyan en un acuerdo transaccional. En sus tres apartados
utiliza los términos acuerdo, transacción, conciliación. El art. 113, regulador de la
ejecución, se refiere únicamente a acuerdo. El art. 77 no implanta una conciliación
preventiva o previa al proceso, sino únicamente una conciliación intraprocesal,
es decir, dentro de un proceso iniciado y con la finalidad de ponerse fin.
La realidad es que la norma sólo está previniendo una fórmula de autocomposición
a instancia del Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, para que los litigan-
tes intenten la conciliación mediante un acuerdo que implique desaparición de la
controversia. Conciliación intraprocesal a semejanza de la establecida por el art.
692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, ahora art. 415 de la Ley 1/2000 de
Enjuiciamiento Civil, en la comparecencia en el juicio de menor cuantía, si bien
con importantes diferencias, entre las que son las más importantes, que en el
procedimiento contencioso-administrativo no es trámite preceptivo la comparecen-
cia para intentar el acuerdo; y que si las partes no secundan la propuesta del ór-
gano judicial sigue siempre el procedimiento. Tampoco se plantea la sugerencia
de este órgano como una exhortación ni, en ningún caso, cabe pensar que se
contemple una autocomposición con mediación judicial. En esta materia se debe
tener en cuenta la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, sobre Asistencia Jurídica
del Estado, en su art. 5 contempla la posibilidad de que pueda proponerse una
solución extrajudicial del litigio, de ser ésta posible. El art. 9 señala la posibilidad
de que los Abogados del Estado asuman la representación y defensa en los pro-
cedimientos arbitrales de la naturaleza nacional o internacional, con el requisito
de autorización del titular del Departamento u Organismo Público afectado y con
el informe de la Dirección General del Servicio. Y el art. 7 señala, para desistir o
allanarse o apartarse de querellas, el requisito necesario es la autorización expresa
de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado.
Una vez analizadas las formas de terminación del proceso, procede el estudio de
los recursos contra los autos y sentencias en el procedimiento especial.
De conformidad con lo establecido en el art. 81.2 b), y siguiendo a Fernando LÓ-
(36)
PEZ RAMÓN , indicar que la específica consideración de este supuesto, que
se reitera en el art. 121.3, pudiera parecer innecesaria, habida cuenta de que los
asuntos relativos a derechos fundamentales, por su propia lógica, deben conside-
rarse de cuantía indeterminada y, en consecuencia, las sentencias dictadas en
los mismos susceptibles de apelación conforme al criterio general derivado del
(35) Alfonso PÉREZ MORENO, en REDA número 100.

(36) Fernando LÓPEZ RAMÓN, en REDA número 100.

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

art. 81.1 a) de la nueva ley. Sin embargo, considérese como señala el citado autor,
que el criterio de la cuantía no es tenido en cuenta, al excluirse de la apelación
las sentencias de los Juzgados en materia contencioso electoral [art. 81.2 b)],
parece haya de permitirse la apelación.
Al margen del anterior problema, el argumento de la cuantía indeterminada de los
asuntos relativos a derechos fundamentales y libertades públicas sirve para concluir
que las correspondientes sentencias de los Juzgados han de considerarse sus-
ceptibles de apelación, aunque hayan sido dictadas en el procedimiento conten-
cioso-administrativo ordinario y no en el procedimiento especial de defensa de
los derechos fundamentales.
Pero el Tribunal Constitucional en la STC 188/1994, de 20 de junio, dictada en
recurso de amparo deducido frente a la inadmisión de la apelación contra la sen-
tencia dictada conforme al procedimiento especial de la Ley 62/78 por la que se
acordaba la inadmisión de la apelación al considerar que el proceso especial no
alcanzaba la cuantía establecida en el art. 94.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956.
Frente a esta postura el Tribunal Constitucional va a esgrimir, primero, un razona-
miento difícilmente criticable cual es la lógica consideración de los procesos rela-
tivos a los derechos fundamentales como procesos de cuantía indeterminada, lo
que se traducía en la posibilidad de recurrir en apelación. Y en segundo lugar,
que toda inadmisión de un recurso debía ser razonable, criterio que requería a su
vez tener en cuenta la naturaleza y finalidad del proceso en que se pretende el
ejercicio del recurso inadmitido.
Introduciendo así como señala Fernando LÓPEZ RAMÓN, un sorprendente criterio
de razonabilidad de las previsiones legales sobre apelación de las sentencias
dictadas en el procedimiento especial.
Criterio que el TC consideró infringido en el caso examinado, porque «siendo el
de la Ley 62/78 un procedimiento especialmente ideado para la defensa judicial
de los derechos fundamentales, no es razonable que, a los efectos de la apelación,
se esté mecánicamente al criterio y exigencias establecidas para el caso de los
recursos intentados en un procedimiento ordinario que, como es el caso del con-
tencioso-administrativo, aparece informado por el principio de la única instancia».
La regulación originaria contenida en la Ley 62/78 incorporaba un recurso de
apelación, como ahora, en un solo efecto, aunque ante el Tribunal Supremo y lo
que es más importante, solamente en su caso (art. 9.1). Lo que vino a entenderse
en el sentido de que el recurso de apelación sólo era posible si estaba previsto,
para el mismo caso, el recurso ordinario, esto es, no siempre, sólo si reúne los
requisitos relativos a la cuantía o la materia que son exigibles con carácter general
[STS de 26 de mayo de 1987].
La Ley 29/1998 rescata ahora el recurso de apelación. Y lo hace, además, con
carácter general, esto es, el recurso de apelación procede siempre, como literal-

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mente afirma el art. 121, y se dispone en su apartado 3 la posibilidad de recurrir


en apelación y ante los Tribunales Superiores la sentencias dictadas por los Jueces
Unipersonales de lo Contencioso, y se debe admitir en un solo efecto, devolutivo
y no suspensivo, como modo de garantizar la eficacia de las sentencias en la
materia.
(37)
Sin duda, como indica Juan José SUAY , ésta es la determinación más impor-
tante: la implicación en el litigio de los derechos fundamentales prevalece por
encima de cualquier otro aspecto y, a los efectos de promover recurso de apelación,
no importa la materia, como tampoco la cuantía del recurso de tener éste asignada
alguna.
La nueva ley establece la posibilidad, según el art. 121.3, de promover recurso
de apelación contra la sentencia en un solo efecto. Realmente ésta es la única
regla específica dispuesta para dicho recurso, a diferencia de la regulación conte-
nida en la Ley 62/78. Para todo lo demás procede remitirse a la normativa general
de la LRJCA (arts. 82 y ss.), y, en particular, para la concreción del procedimiento
por el que han de tramitarse estos recursos (arts. 85 y 86). Por supuesto que la
interposición del recurso de apelación es también recurso necesario para poder
promover después recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, a fin de dar
satisfacción a la exigencia de agotar la vía judicial procedente, impuesta por el
art. 43.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 1979.
Es una importante novedad que cabe recurso de casación frente a todas las
sentencias dictadas en dicho proceso, independientemente de cuál sea la cuantía
del recurso contencioso-administrativo interpuesto, dado que según dispone la
letra b) del art. 86 «cuando se trate del procedimiento especial para la defensa
de los derechos fundamentales, en cuyo caso procederá el recurso cualquiera
que sea la cuantía del asunto».
Una vez terminado el estudio de la sentencia y de los recursos, procede la mención
de las costas procesales, que supone el abandono del criterio objetivo del venci-
miento en materia de proceso especial de los derechos fundamentales, que esta-
blecía la Ley 62/78.
La materia viene regulada por el art. 139 que establece:
1.-- En primera instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resol-
ver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieran, im-
pondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su ac-
ción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad.No obstante lo dispues-
to en el párrafo anterior, se impondrán las costas a la parte cuyas pretensiones
hayan sido desestimadas cuando de otra manera se haría perder al recurso
su finalidad.
(37) Juan José SUAY RINCÓN, en REDA número 100.

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2.-- En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se deses-


tima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo de-
bidamente, aprecie la concurrencia que justifique su no imposición.
3.-- La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas
o hasta una cifra máxima.
4.-- Para la exacción de las costas impuestas a particulares, la Administración
acreedora utilizará el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario.
5.-- En ningún caso se impondrán las costas al Ministerio Fiscal.
6.-- Las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo
dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil.
(38)
Siguiendo a Antonio MARTÍNEZ MARÍN , podemos hacer las siguientes obser-
vaciones:
La Ley 29/98 regula las costas procesales en el artículo anteriormente transcrito,
en cuanto al número 1, párrafo primero, mantiene el criterio subjetivo basado en
el principio sancionador para la imposición de las costas, pues éstas se impondrán
sólo a la parte recurrente o recurrida, demandante o demandada, cuando su ac-
tuación judicial esté presidida por mala fe o temeridad.
El párrafo segundo de este mismo número 1 es el texto de una enmienda presen-
tada por Convergencia i Unió en la fase senatorial que definitivamente queda in-
corporada a la nueva Ley. Como puede deducirse supone una quiebra imperativa
al propio principio subjetivo, y pretende garantizar a la parte vencedora que
cuando el importe de las costas propias le supongan un coste extrajudicial alguno
y que sea la parte vencida quien pague el importe de sus costas. Dicho en expre-
sión popular, se pretende conseguir que el remedio no sea peor que la enfermedad.
El número 2 establece para la imposición de costas el criterio objetivo basado en
el criterio del vencimiento para la segunda instancia.
El número 3 generaliza, para toda instancia, que la imposición de costas podrá
ser a su totalidad, a parte o limitada a una cifra máxima.
El número 4 reitera la inveterada potestad administrativa de exaccionar a los
particulares las costas, a través del procedimiento de apremio y en defecto de
pago voluntario.
El número 5 dispone que en ningún caso se impondrán costas al Ministerio Fiscal.
Debe destacarse la novedad como el alcance de esta excepción expresa en la
nueva Ley, pues en los textos de 1894, 1952 y 1956 no lo encontramos.
(38) Antonio MARTÍNEZ MARÍN, en REDA, número 100.

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El número 6 de nuevo reitera, como ya lo hicieran los textos de 1894, 1952 y 1956
y los proyectos de 1995 y 1997, la fórmula remisiva de que las costas causadas
en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la LEC. La remisión
a la Ley de Enjuiciamiento Civil la hace aplicable en nuestro proceso en la tasación
de costas.
Sin perjuicio de lo establecido en el art. 424 de la Ley de 1881 de Enjuiciamiento
Civil, de incluir sólo los honorarios de Letrado cuando su intervención resulta
preceptiva no siempre es regla cumplida. El Auto del Tribunal Constitucional
24/1993, dictada en recurso de amparo impugnatorio de la adjunción de la minuta
de letrado en un juicio de faltas, cuya actuación no es preceptiva, mantiene la in-
clusión valorada por la Audiencia, apoyándose en que la complejidad real del
asunto demandaba la presencia de letrado y, fundamenta esta decisión anómala,
además, en el art. 240 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal deja un amplio margen
de libertad a los Tribunales en esta materia.

V.  El procedimiento del artículo 122 de la LJCA


Para finalizar el presente trabajo vamos a estudiar el procedimiento ad hoc previsto
en el art. 122 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El contenido del anterior artículo constituye una especialidad y su singularidad
radica en el objeto protegido, el derecho de reunión y manifestación, y en el modo
de tramitación del proceso, basado en los principios de preferencia, sumariedad,
celeridad, urgencia y oralidad.
Nos hallamos ante un derecho cuya peculiar naturaleza condiciona la forma de
su ejercicio y el subsiguiente sistema de defensa jurídica. Tal circunstancia ya fue
apreciada por el legislador anterior, que se ocupó de dar salida expeditiva a la
protección jurisdiccional del derecho a través del procedimiento especial regulado
en el art. 7.6 de la Ley de 62/78.
La nueva Ley no ha supuesto cambios señalables, la redacción definitiva del
artículo se forjó en el proyecto de 1995 que pasaría al proyecto de 1997 y después
a la Ley vigente.
El art. 21 de la CE reconoce el derecho de reunión y manifestación a favor de todos
los ciudadanos. Su párrafo primero regula genéricamente el derecho estableciendo
una cláusula general habilitante para su ejercicio:
«Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este de-
recho no necesitará autorización previa. En los casos de reuniones en lugares de
transito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad,
que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden
público, con peligro para las personas o bienes.»

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La restricción a la libertad que preside el ejercicio de este derecho afecta única-


mente a una subespecie de las reuniones públicas, pacíficas y sin armas: las
reuniones en lugares de tránsito público. Y a dos modalidades de reunión. Las
reuniones en sentido estricto, entendidas como la concurrencia concertada y
temporal de más de 20 personas con finalidad determinada [art. 1.2 de la Ley
Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión LODR]. Y las
manifestaciones, caracterizadas por el dato de la movilidad o desplazamiento del
grupo reunido.
Las razones de limitación se justifican, a tenor de la doctrina constitucional, en la
mayor incidencia que el ejercicio de este derecho tiene en tales lugares sobre las
personas y los bienes, tanto públicos como privados. Para solventar los posibles
inconvenientes, se requerirá de los promotores u organizadores la comunicación
previa a la Administración, a fin de informarla y/o desautorizar la reunión o mani-
festación si fuere procedente.
La imposición a los interesados de este requisito no implica, como advierte SO-
RIANO DÍAZ, un sistema de habilitación previo. Pero sí supone el ejercicio de un
potencial poder de limitación del derecho fundamental que desemboca en la
prohibición o modificación de su ejercicio por parte de las autoridades gubernativas.
Según el art. 21.2 CE, sólo cabrá la desautorización cuando existan razones fun-
dadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.
El Tribunal Constitucional entiende que se trata de dos requisitos y no acumulativos
que obligan a un tratamiento diferente en su apreciación. En concreto la sentencia
del TC 66/1995, de 8 de mayo, señala que la alegación de la primera de las causas,
existencia de razones fundadas, implica que la resolución administrativa debe
basarse en datos objetivos y antecedentes que permitan deducir indubitadamente
un grave riesgo para el orden público. En cuanto a la segunda causa, la alteración
del orden público, con peligro para las personas o bienes, supone un examen de
fondo sobre la peligrosidad de la reunión o manifestación. Como dice GAVARA
DE CARA, el bien protegido debe ser el orden público en sentido material, cuya
observancia obliga a efectuar un examen sobre la posible infracción de normas
jurídicas y penales y, dentro de este contexto específico, un examen de la licitud
de la reunión o manifestación.
(39)
Como señala M.ª Teresa CARBALLEIRA RIVERA , de lo expuesto se desprende
que la resolución administrativa dictada por la autoridad gubernativa debe reunir
una serie de requisitos legales so pena de su invalidación por los Tribunales
Contencioso-Administrativos:

(39) M.ª Teresa CARBALLEIRA RIVERA, en REDA número 100.

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

a) El contenido sólo puede versar sobre dos aspectos: la prohibición o la mo-
dificación de las circunstancias de la reunión-lugar, tiempo, duración e itinerario,
siendo criterio preferente este último de acuerdo con el favor libertatis.
b) Debe dictarse por la autoridad competente. Dicha facultad de conformidad
con la LOFAGE, corresponde al Delegado del Gobierno, sin perjuicio de las
delegaciones que pudiera realizar a favor del Subdelegado del Gobierno.
c) De conformidad con la Ley 9/99 de reforma de la LODR, se requiere informe
del Ayuntamiento afectado, excepto cuando se trate de una convocatoria ur-
gente, a fin de que la Entidad Local informe en un plazo de 24 horas, sobre
las circunstancias del recorrido propuesto. En caso de no recibirse el informe
en plazo, se entenderá favorable. En todo caso, el informe no tendrá carácter
vinculante y deberá ser motivado.
d) Debe estar perfectamente motivada.
e) Por último, ha de notificarse a las partes en el plazo de cuarenta y ocho
horas.
Cuando los promotores de la reunión estén en desacuerdo con el contenido de
la resolución administrativa o aprecien defectos formales en su tramitación podrán
acogerse al procedimiento especial que regula el art. 122 LRJCA, constituye uno
de los procesos más eficientes y breves de los contemplados en el sistema de
control judicial.
De ahí que se utilice con carácter preferente al procedimiento especial de protec-
ción de derechos fundamentales cuya duración mínima, está calculada en ocho
meses. Y es la posibilidad que brinda actualmente la nueva regulación de la de-
fensa jurisdiccional de los derechos fundamentales, al permitir alegar cuestiones
de legalidad ordinaria y de constitucionalidad del acto en el mismo proceso.
Son competentes para su conocimiento las Salas de lo Contencioso-Administrativo
de los Tribunales Superiores de Justicia de la Comunidad Autónoma [art. 10.1 h)].
Están legitimados activamente para iniciar este proceso los promotores u organi-
zadores de la reunión. En cuanto a la legitimación pasiva, sólo se prevé a favor
de la Administración autora de la resolución en cuya representación acudirá el
Abogado del Estado.
Tampoco se requiere postulación, excepcionándose así la regla general impuesta
en el art. 23.2 de la LRJCA.
El procedimiento se inicia con la interposición del recurso contencioso-administra-
tivo ante el Tribunal competente. El plazo estipulado para ello es de 48 horas
desde la notificación de la resolución administrativa.

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

El emplazamiento de la Administración se producirá con el envío de la copia del


recurso debidamente registrada por la Secretaria de la Sala. Una vez realizada
la comunicación, la autoridad administrativa deberá remitir inmediatamente el ex-
pediente. Caso de no hacerlo, se seguirán las actuaciones sin más problema.
Tampoco podrán alegarse posibles motivos de inadmisión con el envío del expe-
diente por no contemplarse tal trámite en el precepto comentado.
Efectuado el emplazamiento, el Tribunal deberá, en el plazo improrrogable de
cuatro días, convocar a las partes para la vista oral. También se convocará al MF,
que actuará como amicus fori en defensa de la legalidad.
La oralidad del proceso se manifiesta en que el Tribunal, en el día señalado, oirá
a todos los personados, garantizando el principio de contradicción. Cabe igualmente
en el acto de audiencia apreciar las pruebas que se presenten. En suma, y al igual
que en las restantes fases, prima aquí el principio de celeridad y urgencia respecto
de cualquier otro, por lo que han de sacrificarse en su favor muchos de los actos
obligados en otros procedimientos.
Para finalizar la sentencia, la Ley no fija plazo para dictar sentencia, aunque se
efectuará siempre y en todo caso antes de la celebración de la manifestación. Su
contenido versará únicamente sobre el mantenimiento o revocación de la prohibi-
ción o modificación propuesta. Y su ejecución será inmediata.
Se niega por lo tanto cualquier pronunciamiento alternativo de los Tribunales, como
pudiera ser la alteración de las modificaciones establecidas por la Administración.
Por lo demás, y como bien dice el párrafo segundo del precepto, no cabe ulterior
recurso contra el fallo judicial. Extremo corroborado, a su vez, por el art. 86.2 c)
de la LRJCA, en cuanto lo exceptúa del recurso de casación. No parece al contrario
que sea obstáculo para interponer otros recursos extraordinarios, como el recurso
de casación en interés de Ley (art. 100) o el de revisión (art. 102).
En todo caso estamos ante el único derecho fundamental que no se acoge a la
doctrina sentada por el TC, que recomienda la doble instancia, en materia de de-
fensa de los derechos fundamentales (STC 188/1994, de 20 de junio). Lo que
impide consolidar una jurisprudencia del TS en esta materia.
(1)
Javier SALAS HERNÁNDEZ: «La protección judicial ordinaria y recurso de amparo
frente a violaciones de libertades públicas», en Revista Española de Derecho
Administrativo(REDA), número 27.
(2)
Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución», en REDA.
(3)

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución», en REDA.


(4)
Fernando GARRIDO FALLA: «El art. 53 de la Constitución» en REDA.
(5)
José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA: «Agotamiento de la vía judicial previa y
coexistente del proceso especial de la Ley 62/78 y el Contencioso-Administrativo
Ordinario», publicado en REDA n.º 67.
(6)
J.A. SANTAMARÍA PASTOR, en Revista de Administración Pública, número 95.
(7)
José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA, en la anterior obra citada.
(8)
José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA, en la anterior obra citada.
(9)
José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA, en la anterior obra citada.
(10)
Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, en número 100 de REDA.
(11)
Luis CALVO SÁNCHEZ, en número 100 de REDA.
(12)
Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la Ley de Jurisdicción Contencioso-
Administrativa, Segunda Edición de 1994.
(13)
Tomás COBO OLVERA, Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas,
editado por El Consultor 1999.
(14)
Berta SANTILLAN PEDROSA, en obra conjunta dirigida por Enrique ARNALDO
ALCUBILLA y Rafael FERNÁNDEZ VALVERDE, Jurisdicción Contencioso-Admi-
nistrativa, Comentarios a la Ley 29/98, Editado por El Consultor 1998.
(15)
Lorenzo RETORTILLO BAQUER, en REDA número 100.
(16)
José BERMEJO VERA, en REDA, número 100.
(17)

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, en REDA número 100.


(18)
Ángel MENÉNDEZ REIXACH, en REDA número 100.
(19)
Manuel CLAVERO ARÉVALO, en REDA número 100.
(20)
Manuel CLAVERO ARÉVALO, en REDA número 100.
(21)
Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA , ed. 1994.
(22)
Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed. 1994.
(23)
Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed. 1994.
(24)
Manuel CLAVERO ARÉVALO, en REDA número 100.
(25)
José Juan SUAY RINCÓN, en REDA número 100.
(26)
Isidro E. de ARCENEGUI, en REDA, número 100.
(27)
Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la LJCA, ed 1994.
(28)
José Juan SUAY RINCÓN, en REDA número 100.
(29)
Berta SANTILLAN PEDROSA, en la anterior obra citada.
(30)
Marcos M. FERNANDO PABLO, en REDA, número 100.
(31)
José María ÁLVAREZ-CIENFUEGOS SUÁREZ, la Jurisdicción Contencioso Ad-
ministrativa, publicada por El Consultor en 1998.
(32)
Demetrio LOPERENA ROTA, en REDA, número 100.

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

(33)
GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, Curso de Derecho
Administrativo, Tomo II, Madrid 1993.
(34)
Vicente GIMENO SENDRA, Derecho Procesal Administrativo, Valencia 1993.
(35)
Alfonso PÉREZ MORENO, en REDA número 100.
(36)
Fernando LÓPEZ RAMÓN, en REDA número 100.
(37)
Juan José SUAY RINCÓN, en REDA número 100.
(38)
Antonio MARTÍNEZ MARÍN, en REDA, número 100.
(39)
M.ª Teresa CARBALLEIRA RIVERA, en REDA número 100.

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