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LlnLAMlLn1CS

uL ÞCLl1lCA
LCCnCMlCA, SCClAL
? uL SLCu8luAu
ÞA8A CuA1LMALA
2011-2021

8LSuMLn uL LAS Þ8CÞuLS1AS



Centro de Invest|gac|ones Lconóm|cas Nac|ona|es
- CILN -








LlnLAMlLn1CS
uL ÞCLl1lCA
LCCnCMlCA, SCClAL
? uL SLCu8luAu
ÞA8A CuA1LMALA
2012-2021

8LSuMLn uL LAS Þ8CÞuLS1AS










Guatema|a, [u||o 2011

































Þrlmera edlclón
CuaLemala, [ullo 2011

Se permlLe la reproducclón LoLal o parclal de esLa obra, lncluyendo el dlseno Llpográflco y de
porLada, por cualquler medlo, elecLrónlco o mecánlco, slempre que se clLe la fuenLe.

ulseno de porLada: 1LCulLA \ CuaLemala



Al documenLo puede accederse a Lraves de la dlrecclón web:

www.clen.org.gL























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Beclaiacion ue piopositos


ue cara al presenLe proceso de Llecclones
Cenerales 2011, CuaLemala se encuenLra en un
momenLo proplclo para lmpulsar una propuesLa
de Lransformaclón que busque de manera
perLlnenLe el desarrollo económlco, soclal y de
segurldad del pals y de sus hablLanLes. Ls declr,
es un momenLo favorable para afronLar los
desaflos que hoy lasLlman profundamenLe a su
poblaclón.

Ll proyecLo LlneamlenLos es una propuesLa que
de forma lnLegral suglere camblos para la
próxlma decada en las áreas económlca, soclal y
segurldad Lomando en cuenLa la slLuaclón acLual
del pals, a fln de que los dlsLlnLos acLores,
especlalmenLe los funclonarlos publlcos, focallcen
sus esfuerzos en acclones que se Lraduzcan en
me[oras senslbles de la calldad de vlda de Lodos
los guaLemalLecos, alrededor de Lres ob[eLlvos: a)
acelerar y me[orar el creclmlenLo económlco, b)
promover el desarrollo soclal, y, c) me[orar la
segurldad cludadana.

Ll Lraba[o se llevó a cabo en dos fases que se
dlsenaron luego de revlsar experlenclas
anLerlores, consulLar experLos, esLudlar oLros
palses, comparLlr las propuesLas con llderes de
dlsLlnLos secLores y dlscuLlr con profeslonales y la
poblaclón en general. }ueseamos lnvolucrar a los
guaLemalLecos a ser parLe de la soluclón!

La prlmera consLó en reallzar un dlagnósLlco
comparLldo sobre los problemas de lnLeres
publlco prlorlLarlos en 20 campos de esLudlo, en
Lres áreas dlsLlnLas.

La segunda fase lnlcló Lras una valldaclón lnLerna
de la lnformaclón medlanLe un proceso de
consulLa en espaclos de dlscuslón denomlnados
ºComlslones de 1raba[o". CLra modalldad de
consulLa empleada, en algunos campos, fueron
reunlones de Lraba[o ºcara a cara" con
especlallsLas que reallzaron aporLes Lecnlcos de
mayor profundldad. ulscuLlmos y conversamos a
parLlr de nuesLros anállsls con los equlpos
Lecnlcos de los parLldos pollLlcos.

La meLodologla Lamblen lncluyó el apoyo de
experLos lnLernaclonales y de oLros Lecnlcos
locales, para deflnlr los llneamlenLos de pollLlca
publlca a lmplemenLar duranLe los slgulenLes dlez
anos. llnalmenLe, comparLlmos nuesLros
conoclmlenLos con los medlos de comunlcaclón.

LsLe deseo por marcar un rumbo sobre las
reformas necesarlas para el pals no es un
e[erclclo nuevo. Ln sepLlembre de 1990 el ClLn
publlcó, por prlmera vez, sus ºLlneamlenLos de
pollLlca económlca y soclal". Con leves varlanLes
en el LlLulo, en los moLlvos y en la posLura, el
hecho se replLló en 1993, en 1999 y en 2003. Los
cuaLro documenLos anLerlores esLaban unldos
por una mlsma columna verLebral, algunas de
cuyas verLebras fundamenLales son esLas: a) se
Lraba[a de cara a unas elecclones próxlmas, b) se
plensa en una perspecLlva de largo plazo, c) se
reconoce una slLuaclón de pobreza y se apuesLa
por el desarrollo económlco, en lgualdad de
oporLunldades, para superarla, d) se lnvlLa a cada
guaLemalLeco a parLlclpar en la consLrucclón de
una CuaLemala próspera y paclflca. Ln esLa
edlclón se formulan un con[unLo de
recomendaclones y llneas de acclón para
desarrollar aspecLos fundamenLales de la pollLlca
económlca, soclal y de segurldad del pals en el
perlodo 2011-2021, y que corresponden a un
resumen de los 20 campos anallzados.

LsLa es nuesLra qulnLa enLrega de LlneamlenLos.
sl la Lerquedad es un vlclo, la Lenacldad es una
vlrLud: fe y esperanza, lluslón y ganas de segulr
luchando.

Cuando más arrecla la Lurbulencla es cuando más
se neceslLa Lener el pulso flrme, la vlslón clara y el
rumbo deflnldo. no será fácll, pero sl poslble con
la colaboraclón de Lodos. }Lo lnvlLamos a
consLrulr una CuaLemala próspera y segura en la
que Lodos nos slnLamos reallzados, orgullosos y
fellces!

Ínuice


1. ¸Cue es ClLn? ..................................................................................................................................... 13
1.1. Þrlnclplos que nos lnsplran ......................................................................................................... 13
1.2. 8ases para el desarrollo .............................................................................................................. 14
2. Ll heroe, la prlncesa y el dragón ......................................................................................................... 13
3. Ll dano que han causado los dragones ............................................................................................... 17
3.1. Se ha vulnerado la vlda y la propledad de los guaLemalLecos .................................................... 17
3.2. Se han vulnerado los suenos de los guaLemalLecos de un fuLuro me[or .................................... 18
3.3. Se ha vulnerado la esperanza de los guaLemalLecos por ser duenos de su desLlno .................. 18
4. Ll fuLuro que Lendremos sl no acLuamos ............................................................................................ 19
4.1. Sl no enconLramos guaLemalLecos con cora[e ............................................................................ 19
4.2. Sl no enconLramos guaLemalLecos solldarlos ............................................................................. 20
4.3. Sl no enconLramos guaLemalLecos con deLermlnaclón .............................................................. 22
3. Llamando a los guaLemalLecos: el fuLuro que podemos crear ........................................................... 23
3.1. un llamado a los guaLemalLecos ................................................................................................. 23
3.2. La CuaLemala que queremos ...................................................................................................... 23
6. Conoclendo a nuesLros dragones, nuesLros desaflos a superar ......................................................... 29
6.1. MeLodologla de ulagnósLlcos de CreclmlenLo ............................................................................ 29
6.2. MeLodologla de ulagnósLlcos de CreclmlenLo para CuaLemala ................................................. 30
7. Con cora[e: logrando la segurldad cludadana en CuaLemala ............................................................. 33
7.1. lncremenLando la prevenclón de la vlolencla ............................................................................. 33
7.2. lmpulsando la resoluclón paclflca de confllcLos ......................................................................... 46
7.3. 8enovando la Þollcla naclonal Clvll ............................................................................................ 33
7.4. Þreclsando el rol del e[erclLo ...................................................................................................... 64
7.3. Me[orando el slsLema penlLenclarlo ........................................................................................... 72
7.6. Modernlzando la gesLlón admlnlsLraLlva del MlnlsLerlo de Cobernaclón .................................. 79
8. Con solldarldad: lncremenLando el caplLal humano en CuaLemala ................................................... 83
8.1. Me[orando la calldad educaLlva en CuaLemala .......................................................................... 86



8.2. Me[orando la salud en CuaLemala .............................................................................................. 99
8.3. Me[orando la provlslón de agua poLable y saneamlenLo ......................................................... 109
8.4. 8educlendo la pobreza en CuaLemala ...................................................................................... 112
8.3. Me[orando las vlvlendas de los guaLemalLecos ........................................................................ 119
8.6. Þrevlendo para el fuLuro ........................................................................................................... 123
9. Con [usLlcla: creando un LsLado para Lodos los guaLemalLecos ....................................................... 133
9.1. ALrayendo y manLenlendo servldores publlcos de alLo nlvel ................................................... 134
9.2. Me[orando las compras y conLraLaclones del LsLado ............................................................... 141
9.3. Creando lgualdad de oporLunldades enLre guaLemalLecos de dlsLlnLas culLuras .................... 148
9.4. Me[orando la provlslón de servlclos de forma descenLrallzada ............................................... 134
9.3. Me[orando los órganos de conLrol ............................................................................................ 162
10. Con deLermlnaclón: generando empresarlos y empleados formales en CuaLemala ................... 167
10.1. 8eformando el mercado laboral ........................................................................................... 167
10.2. lncremenLando la producLlvldad de las MlÞ?MLS ................................................................ 178
10.3. Cenerando una economla globallzada y compeLlLlva .......................................................... 187
10.4. lncremenLando la compeLlLlvldad rural y me[orando el mane[o de cuencas ....................... 196
10.3. Me[orando y ampllando la lnfraesLrucLura loglsLlca ............................................................. 203
10.6. Me[orando la provlslón y coberLura del servlclo elecLrlco ................................................... 209
11. Con responsabllldad: haclendo un esfuerzo colecLlvo para aumenLar los recursos flscales ........ 213
11.1. SlLuaclón acLual ..................................................................................................................... 216
11.2. uesaflos a superar ................................................................................................................. 223
11.3. LlneamlenLos para una pollLlca LrlbuLarla ............................................................................. 226
12. ConsLruyendo LlneamlenLos ......................................................................................................... 231
12.1. Cb[eLlvos de LlneamlenLos 2011-2021 ................................................................................. 232
12.2. MeLodologla de LlneamlenLos .............................................................................................. 233
13. Lqulpo de Lraba[o .......................................................................................................................... 241



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1. ¿Qué es CIEN.


Ll CenLro de lnvesLlgaclones Lconómlcas naclonales -ClLn- es una enLldad prlvada, no lucraLlva, pollLlca
pero no parLldlsLa, fundada en 1981.

Su mlslón es me[orar las condlclones de vlda de las personas, medlanLe propuesLas basadas en el
esLudlo Lecnlco, anallLlco y rlguroso de los desaflos relaclonados con la promoclón del blenesLar en su
debldo conLexLo.

Ll ClLn Llene como propóslLo |mpu|sar e| desarro||o de Guatema|a medlanLe:

Ll esLudlo Lecnlco de los problemas económlcos y soclales de CuaLemala.
Ll conoclmlenLo y anállsls de los mlsmos.
Ll planLeamlenLo de soluclones concreLas, congruenLes con la realldad naclonal.

1.1. $%&'(&)&*+ ,-. '*+ &'+)&%/'

L| ser humano es e| pr|nc|p|o y f|n de todos |os esfuerzos. Ll ser humano es el acLor y la razón de ser
del desarrollo económlco y soclal. Aslmlsmo, es a qulen se dlrlgen las acclones y pollLlcas del esLado. La
persona Llene derechos conLra los que nadle puede aLenLar, y que deben ser reconocldos y respeLados
por Lodos. Ll más lmporLanLe de ellos es el respeLo a su vlda e lnLegrldad personal. un reglmen que no
garanLlza la vlda e lnLegrldad personal de los cludadanos o que aLenLa consclenLemenLe conLra ellos esLá
en flagranLe conLradlcclón conLra los prlnclplos en los que se ha fundado una socledad.

La ||bertad es un derecho bás|co de toda persona. Al hombre sólo se le conclbe como ser llbre. Ll
hombre se reallza como lndlvlduo y como ser soclal en el e[erclclo responsable de su llberLad. 1odos
esLamos llamados a responder por nuesLros acLos y por las consecuenclas que se derlven de ellos. Ll
e[erclclo de la llberLad en sus dlferenLes faceLas (llberLad de asoclaclón, de empresa, de expreslón) es un
derecho lnherenLe a cada persona, y no Llene más llmlLes que la prohlblclón moral de no hacer a oLros lo
que no se qulere para sl mlsmo y las prohlblclones lmpuesLas por el marco [urldlco de un LsLado de
uerecho.

L| derecho a |a prop|edad es |nherente a |a cond|c|ón de| hombre. Ll respeLo a la propledad prlvada es
condlclón necesarla para Lener un orden soclal [usLo, para preservar la armonla enLre los hombres y para
Lraba[ar eflclenLemenLe en la admlnlsLraclón de los blenes. Las personas Llenen derecho a poseer y usar
lo que en [usLlcla hayan adqulrldo. Þara garanLlzar el derecho a la propledad es necesarlo que el LsLado
Lenga los mecanlsmos para preservarlo y procure el cumpllmlenLo de los conLraLos.

L| b|en común es e| resu|tado de |a ||bertad |nd|v|dua| y de |a soc|edad. La busqueda del blen comun es
un permanenLe desaflo para el LsLado. Ll ldeal de Loda socledad es la consecuclón del blen comun, que
podrla deflnlrse como el con[unLo de condlclones soclales que permlLan a Lodos los mlembros de la
socledad alcanzar su plena reallzaclón personal. Ln prlnclplo, el e[erclclo del la llberLad denLro de un
marco lnsLlLuclonal [usLo, en el que prevalece un LsLado de uerecho le permlLlrla a los lndlvlduos


"0


alcanzar el blen comun por su cuenLa. Þero exlsLen personas que no Llenen las oporLunldades para
desarrollarse plenamenLe por sl mlsmas, asl como Lareas que no pueden reallzarse lndlvldualmenLe. Ln
ese senLldo, la consecuclón del blen comun requlere del e[erclclo de la llberLad lndlvldual y de un LsLado
que garanLlce el orden lnsLlLuclonal y la lgualdad de oporLunldades para Lodos los cludadanos. La
lgualdad de oporLunldades lmpllca, necesarlamenLe, una vlslón solldarla de la socledad.

L| pape| de| Lstado debe tener un carácter subs|d|ar|o. Þara lograr el desarrollo de los lndlvlduos y de
la socledad mlsma, el papel del LsLado debe Lener un carácLer subsldlarlo. LsLo lmpllca que el LsLado
desarrollará las acLlvldades que los lndlvlduos como Lales, o llbremenLe asoclados, no puedan
desarrollar. La apllcaclón del prlnclplo de subsldlarledad permlLe llberar la creaLlvldad humana, asl
como Lener un LsLado que apoya en la consecuclón del blen comun. uebe haber LanLa lnlclaLlva
lndlvldual como sea poslble y solamenLe LanLo LsLado como sea necesarlo.


1.2. 1/+.+ )/%/ .2 3.+/%%*22*

8asado en que el ser humano es el prlnclplo y fln de Lodos nuesLros esfuerzos, creemos que el desarrollo
del pals deblera basarse en:

L|bertad Ind|v|dua|. Se consldera la llberLad lndlvldual como la unlca forma en que cada persona,
someLlda a normas de conducLa, desarrolla sus capacldades, orlenLadas a la consecuclón de sus flnes
parLlculares. LsLo lmpllca la reducclón de la coacclón arblLrarla, parLlcularmenLe del LsLado.

Lstado de Derecho. ConslsLe en la vlgencla de un orden consLlLuclonal, con leyes esLables, generales e
lguales para Lodos, que el LsLado debe respeLar, en la reducclón al mlnlmo poslble de la coerclón de los
cludadanos por parLe del LsLado, en el respeLo a la propledad prlvada y en la llberLad para produclr,
comerclar y consumlr sln prlvlleglos.

Lconom|a de Mercado. Ls una forma soclal de dlvlslón del Lraba[o, que busca el blen comun a Lraves de
la cooperaclón llbre de las personas. Se fundamenLa en un slsLema de preclos como fuenLe báslca de
lnformaclón, exlge la llbre manlfesLaclón de la compeLencla, enLlende el papel del LsLado sobre la base
del prlnclplo de subsldlarledad, y permlLe el me[or aprovechamlenLo de los recursos producLlvos
medlanLe el lnLercamblo llbre de la propledad.

Lstado Subs|d|ar|o. Ll rol del LsLado debe ser subsldlarlo, es declr el LsLado no debe arrogarse
funclones que pueden ser e[ecuLadas por los cludadanos, como lndlvlduos llbremenLe asoclados. Ll
LsLado no es el prlnclpal promoLor y agenLe del progreso colecLlvo. Su papel debe ser de apoyo a las
condlclones que permlLan la me[or reallzaclón de los esfuerzos lndlvlduales y comunlLarlos.

Soc|edad So||dar|a. La busqueda del blenesLar lnLegral de las personas lmpllca una esLraLegla de
desarrollo económlco, que debe Lraduclrse en la parLlclpaclón de un mayor numero de guaLemalLecos
en el proceso producLlvo. La esLraLegla soclal perslgue la ellmlnaclón progreslva de la exLrema pobreza,
sln que reduzca la oporLunldad del creclmlenLo y desarrollo lnLegral.




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2. El héioe, la piincesa y el uiagon


Ll anLropólogo !ames u. SexLon cuenLa, en su recopllaclón de cuenLos populares en los alrededores del
lago de ALlLlán,
1
la hlsLorla de un heroe cuyas buenas acclones le permlLleron casarse con la prlncesa del
relno, llena de vlrLudes, belleza y poderes máglcos. 1ras casarse, ambos, con determ|nac|ón, decldleron
buscar su forLuna en oLro lugar. Asl que, luego de pensarlo, declden buscar un pueblo a la orllla del mar
donde vlvlr fellces.

vla[aron duranLe muchas semanas. Cuando enconLraron un pueblo que promeLla ser el de sus suenos
se enLeraron que un dragón aparecla Lodos los dlas para devorar a los lugarenos. Þara calmar el hambre
del monsLruo y evlLar mayores desasLres, en el pueblo se habla decldldo que cada dla una de las famlllas
del pueblo debla de[ar en la arena a uno de sus hl[os o hl[as para que fuese devorado.

Cuando nuesLro heroe y la prlncesa llegaron al pueblo, lo hacen de noche. Conocen y cenan con la
famllla que, casualmenLe, era la que debla sacrlflcar a su hl[o, el ulLlmo que les quedaba. Lo Lráglco de la
slLuaclón lmpreslonó a la pare[a, asl que se compromeLleron a ayudar, decldleron ser so||dar|os. Þero
no sólo decldleron acLuar por ser solldarlos, slno Lamblen por ser responsab|es: sl sus hl[os vlvlrlan en
dlcho pueblo, deblan proLegerlos del dragón. Þor ello, le dl[eron a la famllla que el hl[o no debla lr a la
playa. Ln su lugar, planlflcaron una nueva esLraLegla con dos perros llenos de cora[e para desaflar al
dragón.

Cuando el dragón llegó a la playa, era Lal su hambre que, al no enconLrar a nlngun [oven para comer,
decldló comerse a los perros. Þero esLos perros no eran comunes. LnLre los perros y el heroe hablan
planlflcado desLrulr al dragón. Þara lograrlo, los perros se de[arlan comer y, una vez adenLro
aprovecharlan a comerse las Lrlpas e lnLesLlnos del dragón. Asl que de esa manera, los perros lograron
derroLar al dragón y salleron llesos a conLarle a la pare[a lo que hablan logrado. ue esa manera, el
pueblo declde que lo [usto es ofrecerle al heroe, a la prlncesa y a los perros la forLuna de vlvlr blen,
rodeados de alegrla.

Al lgual que el heroe y la prlncesa, los guaLemalLecos esLán buscando su buena forLuna en un mundo de
bosques y selvas frondosas, de rlos, mares y lagos que fecundan su Llerra, de oporLunldades por
descubrlr. Þero, al lgual que ellos, deben afronLar una serle de obsLáculos, una serle de dragones que
dla a dla reclaman un sacrlflclo en la forma de su pobreza, de su hambre, de su falLa de oporLunldades y,
al flnal, de su vlda. La slLuaclón no es sencllla. Los dragones ya han hecho mucho dano en el pals. ?, sln
embargo, el dano que pueden causar en el fuLuro es aun mayor.

Þor lo mlsmo, al lgual que el heroe, la prlncesa y el pueblo, los guaLemalLecos neceslLan Lener cora[e, ser
so||dar|os, ser responsab|es, ser [ustos y Lener la determ|nac|ón para desaflar los dragones que Llenen
frenLe y poder vencerlos de una vez y para slempre.



1
SexLon (1992). Mayan lolkLales. lolklore from Lake ALlLlán, CuaLemala. unlverslLy of new Mexlco Þress. La hlsLorla, que se
ha abrevlado aqul Llene el LlLulo slgulenLe: º1he man who changed lnLo a Cod".


"5


S. El uaño que han causauo los uiagones


CuaLemala ha sufrldo el dano de una serle de dragones que, con sus largos dlenLes y su allenLo de fuego,
han desLruldo la vlda, los suenos y las esperanzas de muchos nlnos, [óvenes y adulLos. 1ener en claro el
dano no es ser peslmlsLa o auLo-flagelarnos. Al conLrarlo, es necesarlo para rendlrles LrlbuLo, para
asumlr la responsabllldad de lo que ha ocurrldo y, por lo mlsmo, reconocer la lmporLancla de ver al
fuLuro. ver al fuLuro con o[os dlsLlnLos, con los o[os de que hemos aprendldo la lecclón que el pasado
nos ofrece.

S.1. 6. 7/ 8-2'.%/3* 2/ 8&3/ 9 2/ )%*)&.3/3 3. 2*+ :-/;.</2;.(*+

La lnsegurldad y vlolencla se han converLldo en la preocupaclón más grande de los guaLemalLecos. Ln el
ano 2011, dlsLlnLas encuesLas de oplnlón senalan que sleLe de cada dlez personas conslderan que es el
problema más lmporLanLe por resolver.

ulcha preocupaclón es leglLlma. Ln los ulLlmos clnco anos, la Lasa de homlcldlos ha esLado alrededor de
los 43 homlcldlos por cada 100,000 hablLanLes. Ls declr, un 80° mayor de lo que era en el ano 1999.

La slLuaclón de segurldad en CuaLemala es preocupanLe cuando se compara con el resLo del mundo.
Segun el documenLo LsLado de la naclón (2008), CuaLemala muesLra una alLa Lasa de homlcldlos, de
homlcldlos reallzados con armas de fuego, y, de robos (ver 1ab|a 3.1). A nlvel reglonal, segun lCCAL
(2010), CuaLemala es el cuarLo pals con la Lasa de homlcldlos más alLa, deLrás de Ponduras (67), Ll
Salvador (33), y venezuela (48).

1ab|a 3.1 Lstad|st|cas comparat|vas de cr|men (2006)
Ind|cadores de
|nsegur|dad
ob[et|va)
Muy
a|to
keferenc|a A|to Þromed|o 8a[o
Muy
ba[o
keferenc|a
Guatema|a
2006
Guatema|a
2009
1asa de hom|c|d|os
por 100,000
hab|tantes (2006)
>30 Sudáfrlca 30>x>30 30>x>18 18>x>2 <2
Canadá,
8elno
unldo
47 46
Þorcenta[e de
hom|c|d|os con
armas de fuego
(200S)
>80
ÞuerLo
8lco
80>x>63 63>x>30 30>x>33 <33
Canadá,
Alemanla
71 83
1asa de robos por
100,000 hab|tantes
(2006)
>100
8usla,
lLalla
100>x>68 68>x>37 37>x>3 <3
Albanla,
Azerbalyán
103 111
luenLe: LsLado de la naclón (2008), acLuallzado con lnformaclón de la Þollcla naclonal Clvll (2010) y ÞuP (2009).



"=


S.2. 6. 7/' 8-2'.%/3* 2*+ +-.>*+ 3. 2*+ :-/;.</2;.(*+ 3. -' ?-;-%* <.@*%

no Lodos los guaLemalLecos han podldo sonar con un me[or fuLuro, porque no Lodos los guaLemalLecos
cuenLan con las mlsmas oporLunldades para alcanzar su desarrollo y compeLlr. Algunos daLos llusLran
esLa slLuaclón:

No todos t|enen |a sa|ud para |ograr un me[or n|ve| de v|da. La desnuLrlclón en los prlmeros
dos anos de vlda Llene efecLos desasLrosos e lrremedlables en las capacldades menLales de las
personas. La Lasa de desnuLrlclón crónlca de nlnos enLre 0 a 3 anos es de 43° lo que slLua
CuaLemala denLro de los 20 palses del mundo con mayor desnuLrlclón.
No todos t|enen |os conoc|m|entos para |ograr un me[or n|ve| de v|da. Ll promedlo de
escolarldad es de 3.6 anos y sólo de 3.8 en el área rural (LnLl, 2010). Sl blen en las ulLlmas dos
decadas los anos de escolarldad se lncremenLaron un 41°, con la mlsma Lendencla Lomará 60
anos para llegar al promedlo de escolarldad que alcanzó LaLlnoamerlca y el Carlbe en el ano
2010.
No todos están en capac|dad f|nanc|era para |ograr un me[or n|ve| de v|da. Alrededor del 31°
de la poblaclón se encuenLra deba[o de la llnea de pobreza y el 13° en pobreza exLrema
(LnCCvl, 2006).

S.S. 6. 7/ 8-2'.%/3* 2/ .+).%/'A/ 3. 2*+ :-/;.</2;.(*+ )*% +.% 3-.>*+ 3. +-
3.+;&'*

CuaLemala esLá desperdlclando las oporLunldades que el mundo le ofrece para que sus cludadanos sean
prósperos. Ll ÞroducLo lnLerno 8ruLo -Þl8- apenas ha logrado manLener un creclmlenLo de
aproxlmadamenLe 3°, escasamenLe por arrlba de la Lasa de creclmlenLo de la poblaclón de 2.6° y muy
por deba[o de la meLa de 6° esLableclda en los acuerdos de paz. A esLe rlLmo de creclmlenLo
económlco, el pals requerlrla más de 20 anos para dupllcar sus lngresos, mlenLras oLros palses en
desarrollo, como lndla, Chlna e lncluso Þeru o Þanamá, lo esLarlan haclendo en menos de una decada.

CuaLemala ha Lenldo oporLunldades para crecer a un mayor rlLmo. Ln LrelnLa anos, CuaLemala pasó de
represenLar 13° del Þl8 per cáplLa de LsLados unldos a menos de 11°. LsLo muesLra que lncluso
Lenlendo las oporLunldades de crecer [unLo con su prlnclpal soclo comerclal, CuaLemala no ha podldo
hacerlo.

MlenLras esas oporLunldades se desaprovechan, los guaLemalLecos Llenen que resolver cómo generan
los lngresos suflclenLes para culdar de sus famlllas. AnLe ello, el 68.0° de la Þoblaclón LconómlcamenLe
AcLlva (ÞLA) labora en el secLor lnformal. uel LoLal de la ÞLA en el secLor lnformal, 49.3° son empleados
en un enLorno en donde no exlsLen beneflclos laborales, salarlo mlnlmo o esLabllldad laboral. Ll resLo,
69.7°, son auLo-empleados, muchos de los cuales no cuenLa con la educaclón o la capaclLaclón Lecnlca
2

para admlnlsLrar exlLosamenLe una empresa.




2
Los auLoempleados del secLor lnformal Llenen 8.9 anos de escolarldad y un 9° ha reclbldo capaclLaclón en los ulLlmos 12
meses (LnCCvl, 2006).


"B


4. El futuio que tenuiemos si no
actuamos

º567,$ &+ ,0%+ '* '03+4#*% +1 '$& 01%080%)$& 9 +1 '$& /)+3'$&: ;$4 '* 4+&0&#+1-0*
<)+ =*9 <)+ 8+1-+4. /$4 +' +&>)+4?$ <)+ -)+&#* ,*1#+1+4&+ *4403*@ !' #0/$ ,2&
+'+8*%$ %+ =$,34+ '034+ =*9 <)+ 3)&-*4'$ *''A %$1%+ -$1&#*1#+,+1#+ =*9 <)+
8+1-+4 '* ,*9$4 /*4#+ %+ '*& 4+&0&#+1-0*&B * %$& /*&$& %+ '* #04*1A*. +1 +' 'A,0#+
Jel pellqto Je coet eo lo esclovltoJ´.

lrledrlch nleLzsche.
Ll ocaso de los ldolos


Los dragones slguen al acecho. Ll dano que han causado se queda chlqulLo con el dano que ellos
pueden llegar a causar.

neceslLamos Lener claro que ocurrlrá sl no acLuamos, sl de[amos que el Llempo pase. ue lo conLrarlo,
caeremos en un opLlmlsmo clego, lgnoranLes del reLo que Lenemos. neceslLamos Lener claro que, en la
ausencla de un camblo en la dlrecclón y en la lmplemenLaclón de las pollLlcas publlcas en CuaLemala,
esLamos arrlesgando nuesLro fuLuro y el de nuesLros hl[os. neceslLamos Lener claro que, sln
guaLemalLecos vallenLes dlspuesLos a camblar el fuLuro, los dragones segulrán desLruyendo la vlda, los
suenos y las esperanzas de muchos nlnos, [óvenes y adulLos.


4.1. 6& '* .'(*';%/<*+ :-/;.</2;.(*+ (*' (*%/@.
#


Ln la ausencla de guaLemalLecos con cora[e, los dragones segulrán aLacando:

nom|c|d|os. LnLre los anos 2011 y el 2021 habrán sldo aseslnados 84,060 guaLemalLecos.
4
LsLo
slgnlflca que, sl al ano 2010 era aseslnada 1 persona cada 79 mlnuLos, al ano 2021 será
aseslnada 1 cada 62 mlnuLos.
nom|c|d|os v|o|entos. LnLre los anos 2011 y el 2021 habrán muerLo 66,803 guaLemalLecos por
arma de fuego.
3

kobos. LnLre los anos 2011 y el 2021, 789,923 guaLemalLecos habrán sldo vlcLlmas de algun
robo.
6
LsLo equlvale a que en el ano 2021 un guaLemalLeco sea vlcLlma de robo cada 7 mlnuLos.

3
LsLos no son Lodos los efecLos, slno algunos que lndlcan la gravedad de manLener el sLaLus quo.
4
Asumlendo que se manLlene la Lasa de 46 homlcldlos por cada 100,000 hablLanLes, el promedlo del perlodo 2006-2010,
usando lnformaclón provenlenLe de Mendoza (2011), qulen usa de fuenLe la ÞnC. La proyecclón de creclmlenLo poblaclonal
provlene de lnL.
3
Asumlendo que se manLlene el promedlo de homlcldlos por arma de fuego como proporclón del LoLal de homlcldlos (79°),
como sucedló para el perlodo 2006-2010, usando lnformaclón provenlenLe de Mendoza (2011), qulen usa de fuenLe la ÞnC.
6
Asumlendo que se manLlene la Lasa promedlo de robos de 106 por cada 100,000 hablLanLes, como sucedló para el perlodo
2006-2009. Además, que sólo un 73.3° de los robos no se denunclan, como fue el promedlo en las encuesLas de vlcLlmlzaclón
para el perlodo 2003-2007 (Þnuu, 2007).


CD



Þor ulLlmo, esLa slLuaclón de vlolencla lmpllcará que en el ano 2021 los guaLemalLecos gasLarán
C.36,333 mlllones
7
producLo de la vlolencla y la lnsegurldad.
8
LsLe monLo equlvale al 76° del
presupuesLo general de la naclón e[ecuLado en el 2010. Ln un perlodo de 10 anos (2011-2021) la facLura
acumulada de la vlolencla será de C.341,308 mlllones,
9
equlvalenLe a 1.6 veces el Lamano de la
economla guaLemalLeca en el ano 2010.


4.2. 6& '* .'(*';%/<*+ :-/;.</2;.(*+ +*2&3/%&*+
"D


Ln la ausencla de guaLemalLecos solldarlos los dragones segulrán aLacando:

Desnutr|c|ón. LnLre los anos 2011 y el 2021 sufrlrán desnuLrlclón más de ochoclenLos mll nlnos
menores de 3 anos
11
, a pesar que podemos prevenlrlo.
12

La proporclón acLual de desnuLrlclón crónlca para CuaLemala es del 43.4°, mlenLras que denLro
de los Cb[eLlvos de uesarrollo del Mllenlo -CuM- para el 2013 esLa Lasa deberla llegar al 29°.
Sln embargo, la Lendencla acLual es demaslado lenLa para alcanzar la meLa, nl en clnco, nl en los
próxlmos velnLe anos, pues muesLra una Lasa de reducclón de la desnuLrlclón de -1.14° por ano.
Como se puede observar en la Gráf|ca 4.1, sl se reallzaran los esfuerzos necesarlos para cumpllr
con el CuM, para el 2021 se habrá logrado que 618,807 nlnos que no sufran desnuLrlclón
crónlca.
Muertes |nfant||es. LnLre los anos 2011 y el 2021 habrán muerLo 869 mll nlnos menores de 3
anos,
13
a pesar que podemos prevenlrlo.
14

AcLualmenLe la Lasa de morLandad lnfanLll, para nlnos menores de 3 anos, es de 39.8 por cada
mll nacldos vlvos, mlenLras que denLro de los CuM esLa Lasa debe llegar a 23 para el 2013. Sln
embargo, como se observa en la Gráf|ca 4.2, el rlLmo acLual de la pollLlca no es suflclenLe para
lograr la meLa, nl slqulera para el ano 2021. Þor ello, con me[ores pollLlcas, serla poslble salvar
clenLos de mlles de nlnos en los próxlmos anos.



7
CueLzales del 2010.
8
Suponlendo que el cosLo de la vlolencla segulrá represenLando el 7.7° del Þl8 (8anco Mundlal, 2011), que la economla
crecerá a un 3.43°, que es el rlLmo promedlo al que ha crecldo los ulLlmos 10 anos (1999-2009).
9
CueLzales del 2010.
10
LsLos no son Lodos los efecLos, slno algunos que lndlcan la gravedad de manLener el sLaLus quo.
11
Asumlendo que la Lasa de desnuLrlclón se reduce al rlLmo promedlo en que se ha reducldo en los ulLlmos 22 anos, esLo es una
Lasa de creclmlenLo anual del -1.14°. Lo que lmpllca que para el 2021 se espera una Lasa de desnuLrlclón crónlca lnfanLll del
37.8 para menores de 3 anos (proyecclones a parLlr de la lnformaclón publlcada en LnSMl, 2008-2009).
12
CrlenLando los esfuerzos para que los Cb[eLlvos de uesarrollo del Mllenlo (CuM) se cumplan al ano 2021.
13
Asumlendo que la Lasa de morLandad lnfanLll se reduce al rlLmo promedlo de los ulLlmos 19 anos, esLo es una Lasa de
creclmlenLo del -3.3°. Lo que lmpllca que para el 2021 la Lasa de morLandad de nlnos menores de 3 anos por cada mll nacldos
vlvos será de 26.3 (CLÞALS1A1, 2011).
14
CrlenLando los esfuerzos para que los Cb[eLlvos de uesarrollo del Mllenlo (CuM) se cumplan al ano 2021.


C"


Gráf|ca 4.1. Comparac|ón entre |a evo|uc|ón de| |nd|cador de desnutr|c|ón |nfant||

luenLe: Llaboraclón propla con esLlmaclones a parLlr de la lnformaclón presenLada en la LnSMl 2008-2009.

Gráf|ca 4.2. Comparac|ón entre |a evo|uc|ón de| |nd|cador de mortandad |nfant||

luenLe: Llaboraclón propla con esLlmaclones a parLlr de la lnformaclón presenLada en CLÞALS1A1, 2011.

Muertes maternas. LnLre los anos 2011 y el 2021 habrán muerLo 1,429 madres, a pesar que
podemos prevenlrlo.
13

Ln la acLualldad la Lasa de morLandad maLerna por cada 100,000 hablLanLes en CuaLemala es de
110. uenLro de los CuM para el 2013, CuaLemala se compromeLló a reduclr la Lasa de
morLalldad maLerna al 33. Sln embargo, de segulr el rlLmo acLual de la pollLlca, la Lasa sólo se
habrá reducldo a 93 al ano 2021 (ver Gráf|ca 4.3).



13
Asumlendo que la Lasa de morLandad maLerna se reduce al rlLmo promedlo de los ulLlmos 18 anos, esLo es una Lasa de
creclmlenLo del -1.19°. Lo que lmpllca que para el 2021 la Lasa de muerLes maLernas por cada 100,000 nacldos vlvos será de
94.1 (CLÞALS1A1, 2011).


CC


Gráf|ca 4.3. Comparac|ón entre |a evo|uc|ón de| |nd|cador de mortandad materna

luenLe: Llaboraclón propla con esLlmaclones a parLlr de la lnformaclón presenLada en CLÞALS1A1, 2011.


4.S. 6& '* .'(*';%/<*+ :-/;.</2;.(*+ (*' 3.;.%<&'/(&E'
"F


Ln la ausencla de guaLemalLecos con deLermlnaclón los dragones segulrán aLacando:

N|ve| de v|da. Þara el 2021 el nlvel de vlda de los guaLemalLecos habrá me[orado unlcamenLe
en un 7.3°.
17
Ls declr, en 10 anos segulremos slendo un pals con lngresos medlanos ba[os,
segun la claslflcaclón económlca del 8anco Mundlal. uenLro de dlez anos el Þl8 per cáplLa de
CuaLemala será parecldo al que acLualmenLe Llene kosovo ($2,983) y Lodavla será lnferlor al que
posee Ll Salvador ($3,424). A esLe rlLmo, mlenLras a Chlna le Lomarán 7.3
18
anos dupllcar su Þl8
per cáplLa a CuaLemala le Lomarán 96 anos.
keducc|ón de |a pobreza extrema. Sl en los próxlmos dlez anos la economla de CuaLemala
crece a una Lasa del 3.43°,
19
no se logrará cumpllr con el Cb[eLlvo de uesarrollo del Mllenlo -
CuM-, de llevar la Lasa acLual de pobreza exLrema (13°) a una Lasa del 9°.
20
Segun SLCLÞLAn
(2003), a esLe rlLmo de creclmlenLo la Lasa de pobreza exLrema en dlez anos será del 14.8°.
Þara alcanzar la meLa del CuM es necesarlo que duranLe los próxlmos 10 anos CuaLemala crezca
a un rlLmo sosLenldo no menor del 4.3° (8lu, 2003).


16
LsLos no son Lodos los efecLos, slno algunos que lndlcan la gravedad de manLener el sLaLus quo.
17
Suponlendo que la Lasa de creclmlenLo económlco será del 3.43° al ano (que es la Lasa de creclmlenLo económlco promedlo
de los ulLlmos dlez anos) y que cada ano la poblaclón económlcamenLe acLlva crecerá a un rlLmo del 2.7°.
18
1omando como referencla la Lasa de creclmlenLo per cáplLa de los ulLlmos dlez anos de Chlna (8anco Mundlal, 2011).
19
1asa de creclmlenLo económlco promedlo experlmenLada duranLe los ulLlmos 10 anos.
20
Ln ausencla de pollLlcas orlenLadas a la reducclón del coeflclenLe Clnl.


C#


Lmp|eo forma|. Sl duranLe los próxlmos anos la economla crece a una Lasa del 3.43°, y el
mercado laboral manLlene la dlcoLomla que le caracLerlza enLre empleos formales e lnformales,
para el 2021 la canLldad de Lraba[adores empleados lnformales será de 3,246,133 personas. Lo
cual lmpllca que sl no hacemos nada por me[orar la slLuaclón del mercado laboral, la canLldad de
personas empleadas denLro de la lnformalldad se lncremenLará en un 30°.
21




21
Þara hacer dlchas proyecclones se conslderan los slgulenLes parámeLros: la elasLlcldad enLre la ÞLA y el creclmlenLo
económlco es de 1 (Cl1, 2009), elasLlcldad enLre los Lraba[adores que coLlzan en el lCSS y el creclmlenLo económlco es de
0.6318 (Maul eL al, 2007), para el 2010 el Lamano de la ÞLA es de 4,389,293 personas (LnLl, 2010) y el numero de empleados
que coLlzan en el lCSS es de 1,107,192 personas (8AnCuA1, 2011).


C4


S. Llamanuo a los guatemaltecos: el
futuio que pouemos cieai


S.1. G' 22/</3* / 2*+ :-/;.</2;.(*+

}Pacemos un llamado a los guaLemalLecos vallenLes!


}Pacemos un llamado a los guaLemalLecos que esLen dlspuesLos a comprender CuaLemala!


1an vallenLes que esLen dlspuesLos a comprender su pasado.


}Pacemos un llamado a los guaLemalLecos que esLen dlspuesLos a me[orar CuaLemala!


1an vallenLes que esLen dlspuesLos a responsablllzarse de su fuLuro.


1an vallenLes que esLen dlspuesLos a sonar y a segulr sus suenos.


S.2. H/ I-/;.</2/ ,-. ,-.%.<*+

CuaLeAmala Lraba[ó en el ano 2008 los ulálogos naclonales con Acclón. Su ob[eLlvo era camblar la
acLlLud de los guaLemalLecos, e lr más allá: lnvolucrarlos en acclones para me[orar el pals. Þara ello, se
reallzó una serle de dlálogos alrededor del pals (22 deparLamenLos, 110 Lalleres, 2,376 parLlclpanLes),
orlenLados a º-$,/*4#04 ,+#*& 9 +&#4*#+(0*& -$,)1+& -$,$ -0)%*%*1$& (.teoleoJo) -'*4$ '$& /4$3'+,*&
<)+ &)>40,$&. /+4$ #*,30C1 -)2'+& &$1 +&*& >$4#*'+?*& <)+ /$&++,$& 9 <)+ 1$& /)+%+1 *9)%*4 *
,+D$4*4". Con ello, se lmpulsó que los parLlclpanLes resolvleran los problemas de sus comunldades.

Ln esLos Lalleres se recogló la vlslón de la CuaLemala que desean Lener el fuLuro. Conslderamos que
dlcha vlslón es lo suflclenLemenLe lnsplradora como para que los guaLemalLecos responsab|es, con
cora[e, so||dar|os, [ustos, y con determ|nac|ón, esLen dlspuesLos a Lraba[ar por el pals.

Çueremos una Guatema|a con va|ores. unlda. Con amor. Con respeLo. Con solldarldad. Con
paz. Con Lolerancla. Con suenos comunes. Con respeLo por la dlversldad. Con ldenLldad
naclonal. Con lgualdad de oporLunldades. Con respeLo a las dlsLlnLas rellglones. Con Lraba[o en
equlpo. Con alLa auLoesLlma. Con famlllas unldas. Con famlllas lnvolucradas en educar a sus
hl[os. Con la comunldad lnvolucrada.


CF



Çueremos una Guatema|a pac|f|ca y segura. Cueremos vlvlr sln Lemor. Ln armonla. Con
Lolerancla. Con respeLo de genero, eLnla y grupo soclal. Sln armas. Con paz. Con deporLe. Con
acLlvldades exLracurrlculares. Con fuenLes de Lraba[o. Con programas de prevenclón de la
vlolencla. Con pollcla profeslonallzada. Con goblerno LransparenLes. Con cludadanos que
respeLan la ley. Con [usLlcla.

Çueremos una Guatema|a con ca||dad de v|da. uonde los cludadanos podamos me[orar.
uonde podamos darle una vlda dlgna a nuesLras famlllas. uonde se respeLen nuesLras culLuras y
Lradlclones.

Çueremos una Guatema|a educada. Con educaclón de calldad. Con programas de moLlvaclón y
capaclLaclón para los docenLes. Con padres de famllla lnvolucrados. Con coberLura LoLal. Con
Lecnologla. Con educaclón en valores. Con fomenLo al deporLe. Con formaclón de llderes. Con
conoclmlenLo de las dlferenLes culLuras. Con pensum de esLudlo adapLado a la realldad. Con
pensum de esLudlo orlenLado a la compeLlLlvldad. Con programas de aslsLencla Lecnlca para la
agrlculLura. Cue slrva para un Lraba[o dlgno.

Çueremos una Guatema|a sa|udab|e. Con desnuLrlclón lnfanLll erradlcada. Con acceso,
coberLura y calldad en Lodos los deparLamenLos. Con programas de prevenclón de
enfermedades. Con programas de prevenclón de alcohollsmo y drogadlcclón. Con buena
lnfraesLrucLura. Con hosplLales y cenLros de salud equlpados. Con planlflcaclón famlllar. Con
acceso a medlclnas.

Çueremos una Guatema|a con adm|n|strac|ón púb||ca descentra||zada, transparente,
ef|c|ente. Con gobernanLes capaces, profeslonales y enLregados. Con ÞnC honesLa, capaz y
LransparenLe. Con conLroles eflclenLes. Cue cumple con la ley. Con esLado de derecho. Con
admlnlsLraclón publlca ópLlma. Con personas capaces en puesLos publlcos. Con cludadanos que
pagan lmpuesLos. Con proyecLos de beneflclo comunlLarlo. Con cludadanos organlzados. Con
garanLla de derechos. Con pollLlcas lncluyenLes. Con pollLlcos que cumplen. Con cludadanos
que se lnvolucran. Con parLlclpaclón de las comunldades. Con dlálogo y consenso.

Çueremos una Guatema|a con c|udadanos part|c|pat|vos. Con cludadanos lnformados y con
voz. Con cludadanos que voLan. Con llderes. Con lnsLlLuclones fuerLes. uescenLrallzada. Con
acLlvldades comunlLarlas. Con clvlsmo. ComparLlr valores. ulalogar sobre nuesLras dlferenclas.
Con lnLegrldad. Con parLlclpaclón cludadana. Con apreclo a los llderes comunlLarlos. Con
espaclos de reflexlón y generaclón de proyecLos. Con organlzaclón.

Çueremos una Guatema|a con un med|o amb|ente sano. Llmpla. Con un uso adecuado de los
recursos naLurales. Con consumo amlgable al amblenLe. Con háblLos de ahorro de energla.
Con reforesLaclón. Con mane[o correcLo de la basura y los desechos sólldos. Cue evlLa la
conLamlnaclón. Cue conserva el amblenLe. Cue reclcla. Cue culda al medlo amblenLe.

Çueremos una Guatema|a próspera. Con economla compeLlLlva y desarrollada. Con agllldad
para adapLarse al camblo. Con la sabldurla de los mayores y la fuerza de la [uvenLud para crear
soluclones. Con oporLunldades de empleo. Con salarlos compeLlLlvos. Con empleados
apreclados y moLlvados. Con culLura emprendedora. Con capaclLaclón consLanLe. Con acceso a


C5


Lecnologla. Con allanzas enLre producLores. Con lnfraesLrucLura. Con lnverslón exLran[era. Con
vlslón de largo plazo. Con desarrollo rural. Con desarrollo de mlcro, pequena y medlana
empresa. Con compeLlLlvldad en agrolndusLrla y Lurlsmo. Cue culda el medlo amblenLe. Cue
promueve el Lurlsmo local y exLran[ero.

Çueremos una Guatema|a |nnovadora. CreaLlva. ÞoslLlva. ÞroposlLlva. uonde parLlclpamos
unldos.




CB


6. Conocienuo a nuestios uiagones,
nuestios uesafios a supeiai


LnLre los guaLemalLecos y sus deseos por un me[or pals se yerguen una serle de obsLáculos, de
dragones. Sln embargo, no Lodos son lgual de fuerLes, nl pellgrosos. Þor lo LanLo, es necesarlo que
prlorlcemos y ell[amos adecuadamenLe conLra cuáles debemos enfrenLarnos. Þara ello, el ClLn
conslderó que la me[or esLraLegla es Lomar en cuenLa la MeLodologla de ulagnósLlcos de CreclmlenLo
(MuC) desarrollada por Pausmann, 8odrlk y velasco (2003). Þara el caso de CuaLemala, dlcha
meLodologla ha sldo apllcada por ArLana, AugusLe y Cuevas (2009) y posLerlormenLe ampllada por SLeln
(2008).
22


Claro, el creclmlenLo económlco es condlclón necesarla, pero no suflclenLe para resolver Lodos los
problemas que CuaLemala esLá sufrlendo. Aun sl la desnuLrlclón lnfanLll o la Lasa de homlcldlos no
afecLaran la Lasa de creclmlenLo económlco, dlchos Lemas debleran de resolverse.

Ln Lodo caso, la lmporLancla de uLlllzar el creclmlenLo económlco como prlnclpal varlable ob[eLlvo es
que permlLe garanLlzarse la generaclón de recursos económlcos para poder manLener el flnanclamlenLo
de las acclones que sean necesarlas para poder afronLar a los dragones. llnanclamlenLo que se genera
desde el secLor prlvado, al generarse más empleo y acLlvldades económlcas, pero Lamblen con el
creclmlenLo de la recaudaclón LrlbuLarla y, por ende, de una mayor lnverslón soclal. ue esLa manera,
podemos ordenar la dlscuslón y hacer propuesLas que sean flnancleramenLe responsables, evlLando las
crlsls macroeconómlcas que han causado LanLos desasLres en el pasado.

6.1. J.;*3*2*:K/ 3. L&/:'E+;&(*+ 3. M%.(&<&.';*

Como senala ClLn (2009), la MuC no se enfoca en los facLores que generan creclmlenLo slno en los
facLores que esLán llmlLando el creclmlenLo. Ln ese senLldo, reconoce que las reformas no slempre son
susLlLuLas enLre sl, debldo a que exlsLen facLores que esLán llmlLando más el creclmlenLo que oLros, al
esLllo de un cuello de boLella. Þara ldenLlflcar esLos cuellos de boLella, Pausmann eL al (2003) han
reconocldo una serle de resLrlcclones que afecLan el creclmlenLo de una economla, separando en dos el
problema.

Ln la 1ab|a 6.1 se aprecla el desglose de dlchos problemas. Þor un lado, la resLrlcclón podrla provenlr de
los cosLos para flnanclar el proyecLo producLlvo, por lo cual se anallzan las resLrlcclones al
flnanclamlenLo. Þor el oLro lado, la resLrlcclón podrla provenlr de llmlLes a la renLabllldad de la lnverslón
(a[usLada por rlesgo). Ls a parLlr de la evaluaclón de dlchas resLrlcclones que se llegan a deLermlnar las
prlnclpales resLrlcclones al creclmlenLo económlco, lo que a su vez permlLe esLablecer las reformas
prlorlLarlas.



22
Ln el pasado, ClLn ha apllcado dlcha meLodologla para el secLor agrlcopecuarlo (ClLn, 2009).


#D


1ab|a 6.1. kestr|cc|ones a| crec|m|ento económ|co
8a[o crec|m|ento económ|co y ba[a Invers|ón como proporc|ón de| ÞI8
Lx|sten barreras a |a |nvers|ón
(endeudam|ento es costoso)
La rentab|||dad de |a |nvers|ón es ba[a
(pocas oportun|dades de |nvers|ón)
Costoso f|nanc|am|ento
|nternac|ona|
Costoso f|nanc|am|ento
|oca|
8a[a aprop|ac|ón de |os
retornos
8a[os retornos soc|a|es
Condlclones no
aLracLlvas para la
lnverslón ulrecLa
LxLran[era
Þobre lnLermedlaclón
(spreads elevados)
Þoca compeLencla
uebll regulaclón
Mercados domesLlcos
poco profundos
8lesgo alLo a nlvel macro
Þobres regulaclones
bancarlas (alLo rlesgo de
crlsls bancarlas)
8lesgo de crlsls flnancleras
o flscales
8lesgos del Llpo de camblo
8a[a compeLlLlvldad debldo
a:
1lpo de camblo
apreclado (Mal
holandes, problema
generado por las
remesas)
lalLa de acceso a
mercados
lnLernaclonales
Mala gesLlón de la
deuda publlca
Ahorros domesLlcos
ba[os
SlsLema flnanclero
debll
Marco lnaproplado
para lmpulsar el
ahorro
8lesgo alLo a nlvel mlcro
8lesgo de exproplaclón
lnesLabllldad legal
Corrupclón
8a[a oferLa de lnsumos
complemenLarlos:
CaplLal humano
Þobre lnfraesLrucLura
ConLrol de caplLales
LxLernalldades,
lnLerdependencla y fallas de
coordlnaclón
AlLos cosLos de LransporLe,
Lelecomunlcaclones, o
envlo.

AlLas Lasas o lneflclenLe
esLrucLura de lmpuesLos
lalLa de lnvesLlgaclón y
uesarrollo

uerechos de propledad mal
deflnldos o dlflclles de cumpllr
Þoco auLodescubrlmlenLo
lnformalldad
luenLe: elaboraclón propla a parLlr de ArLana eL al (2003).

6.2. J.;*3*2*:K/ 3. L&/:'E+;&(*+ 3. M%.(&<&.';* )/%/ I-/;.</2/

Ll anállsls reallzado por ArLana eL al. (2009) mosLró que las prlnclpales resLrlcclones a las que se enfrenLa
CuaLemala esLán del lado de la ba[a renLabllldad de las lnverslones, es declr, hay pocas oporLunldades
de lnverslón:

´Aoopoe boy ptoblemos eo los metcoJos flooocletos, estos oo soo vlocolootes poto lo
018+4&071 >$4,*'. 9 /$4 '$ #*1#$ /*4* +' -4+-0,0+1#$@ !%+,2&. +&#2 -'*4$ <)+ '$& >')D$&
*3)1%*1#+& %+ 4+,+&*& &$1 -$1&),0%$& +1 &) ,*9$4A* 9 1$ 018+4#0%$&@ ;$4 '$ #*1#$ '$&
018+4&$4+& /408*%$& 1$ +&#21 +1-$1#4*1%$ ,)-=*& $/$4#)10%*%+& &)>0-0+1#+,+1#+
teotobles poto lovettlt eo Cootemolo´ EArLana eL al., 2009)@

LsLo provlene de dos problemas (ver 1ab|a 6.2). Ll prlmero, los proyecLos de lnverslón no logran
complemenLarse con el amblenLe soclal, económlco y pollLlco del pals. Ln especlflco, muchas
lnverslones que podrlan ser renLables no encuenLran el suflclenLe personal capaclLado para poder
operarlas y e[ecuLarlas LsLe problema Llene ralces hlsLórlcas e lnsLlLuclonales:


#"



´lo ptlmeto poe boy poe eoteoJet Je Cootemolo es poe los ttes JécoJos Je qoetto clvll
=*1 #+10%$ +>+-#$& *%8+4&$& &$34+ '* *-),)'*-071 %+ -*/0#*' =),*1$ 9 &$-0*'@ F$&
01%0-*%$4+& %+ +&-$'*40%*% &$1 ,)9 /$34+&. '* -*'0%*% %+ '* +1&+G*1?* +& *H1 /+$4. 9 '*
/40,* &*'*40*' %+ '* (+1#+ +%)-*%* +& +I#4+,*%*,+1#+ *'#*. %+,$&#4*1%$ <)+ +' -*/0#*'
=),*1$ +& +&-*&$@ F* %0&#403)-071 %+' 01(4+&$ +1 +' /*A& +& ,)9 %+&0()*'. '* /$34+?* +&#2
,)9 +I#+1%0%* 9 '* #*&* %+ *1*'>*3+#0&,$ +& '* ,2& *'#* +1 !,étlco lotloo´ EArLana eL
al., 2009)@

Además, los alLos grados de lnformalldad (empresarlal y laboral) generan una serle de problemas. La
vlslón Lradlclonal se preocupa de la lnformalldad por los problemas de evaslón flscal, lo cual: a) genera
compeLencla desleal, dlsmlnuyendo los márgenes de renLabllldad de la lndusLrla orlenLada al mercado
local, y, b) dlsmlnuye los recursos flscales para programas orlenLados a me[orar la lnsegurldad [urldlca y
el ba[o caplLal humano. una vlslón más moderna del fenómeno de la lnformalldad reconoce que la
mlsma, como un fenómeno lnsLlLuclonal, no se le ha doLado de los mecanlsmos para lnLegrarse a los
procesos de globallzaclón, y, por lo LanLo, se le dlflculLa a grandes porclones de la poblaclón el poder
lncremenLar su producLlvldad al parLlclpar de los mercados lnLernaclonales.

Ll segundo problema es la dlflculLad para que los lnverslonlsLas puedan aproplarse de la renLabllldad de
sus lnverslones. Ls declr, sus lnverslones son renLables, el problema es que no es poslble para ellos
aproplarse de los mlsmos debldo a problemas de lnsegurldad [urldlca (vlolencla, lnsegurldad, derechos
de propledad dlflclles de cumpllr, eLc.) y corrupclón, lo cual lmpllca que la renLabllldad real decae:

´J' *12'0&0& #*,30C1 &)(0+4+ <)+ K)*#+,*'* 1+-+&0#* ,+D$4*4 '* ($3+41*30'0%*% 9
>$4#*'+-+4 +' J&#*%$ %+ L+4+-=$. -$,3*#04 '* -$44)/-071 9 =*-+4 >4+1#+ * '* 80$'+1-0* 9
-40,+1 $4(*10?*%$´ EArLana eL al., 2009)@

Þor ulLlmo, el anállsls reallzado por SLeln (2008) senala que, deLrás de esLas resLrlcclones al creclmlenLo
económlco, hay una resLrlcclón que esLá llmlLando su resoluclón: la pollLlca LrlbuLarla:

´F* 4+&$')-071 %+ '$& /4$3'+,*& %+ +&#$& %0>+4+1#+& &+-#$4+& 1$ 4*%0-* +1#+4*,+1#+ *'
01#+40$4 %+ '$& /4$/0$& &+-#$4+&@ M+&$'8+4 +&#$& /4$3'+,*&. +1 '* ,*9$4A* %+ '$& -*&$&.
4+<)0+4+ %+ 4+-)4&$& >0&-*'+& *%0-0$1*'+&@ J1 +&#+ &+1#0%$. '* 01-*/*-0%*% %+ (+1+4*4
&)>0-0+1#+& 4+-)4&$& >0&-*'+& &+ -$180+4#+ +1 )1* 4+&#40--071 ,2& /4$>)1%* %+'
-4+-0,0+1#$. )1* 8+4%*%+4* 4+&#40--071 <)+ +&#2 %+#42& %+ *<)+''*& 0%+1#0>0-*%*&
*1#+40$4,+1#+@ J&#$. /$4 &)/)+&#$. 1$ %+3+4A* &$4/4+1%+4. %*%$ <)+ '* 1+-+&0%*% %+
*),+1#*4 '$& 4+-)4&$& >0&-*'+& >)+ )1$ %+ '$& #+,*& >)1%*,+1#*'+& <)+ &+ *-$4%7 +1 +'
,*4-$ %+ '$& !-)+4%$& %+ ;*?´ (ArLana eL al., 2009)@

1ab|a 6.2. kestr|cc|ones a| crec|m|ento económ|co en Guatema|a
8a[o crec|m|ento económ|co y ba[a Invers|ón como proporc|ón de| ÞI8
La rentab|||dad de |a |nvers|ón es ba[a
(pocas oportun|dades de |nvers|ón)
8a[a aprop|ac|ón de |os retornos 8a[os retornos soc|a|es
lnsegurldad flslca y [urldlca 8a[o caplLal humano
Corrupclón lnformalldad
luenLe: elaboraclón propla a parLlr de ArLana eL al (2003).



#C


Þara responder a las resLrlcclones al creclmlenLo económlco en CuaLemala, y Lomando en cuenLa los
campos de esLudlos reallzados para LlneamlenLos, los slgulenLes caplLulos responderán se lnsplran en la
necesldad de conLar con guaLemalLecos que comparLan los slgulenLes valores:

1. Con cora[e: logrando la segurldad cludadana en CuaLemala.
2. Con solldarldad: lncremenLando el caplLal humano en CuaLemala.
3. Con [usLlcla: creando un LsLado para Lodos los guaLemalLecos.
4. Con deLermlnaclón: generando empresarlos y empleados formales en CuaLemala.
3. Con responsabllldad: haclendo un esfuerzo colecLlvo: una propuesLa de recursos flscales.




##


7. Con coiaje: logianuo la seguiiuau
ciuuauana en uuatemala


Se neceslLan guaLemalLecos con cora[e para abordar los problemas de segurldad en CuaLemala. Cora[e,
una gran capacldad para sobreponerse a los obsLáculos, al mledo, a las excusas. Cora[e para lnlclar
programas de prevenclón de la vlolencla con [óvenes, a pesar que muchos guaLemalLecos no creen que
la prevenclón sea el camlno a segulr. Þero, Lamblen cora[e para lnlclar la reforma en lnsLlLuclones que ,
anLe anos de haber sldo coopLadas y abandonadas, no cumplen con sus funclones para lograr ofrecer
segurldad cludadana a los guaLemalLecos.

Ll Lema de lnsegurldad y vlolencla se han converLldo en la preocupaclón más grande de los
guaLemalLecos. Ln el ano 2011, dlsLlnLas encuesLas de oplnlón senalan que 7 de cada 10 personas
conslderan que es el problema más lmporLanLe por resolver. LsLe desaflo no sólo es de CuaLemala. Ln
general muchos palses de LaLlnoamerlca, en especlal los de CenLro Amerlca, presenLan la mlsma
lnquleLud.

Los LlneamlenLos de ÞollLlca Lconómlca, Soclal y de Segurldad 2011-2021 proponen en esLa área
me[orar la segurldad cludadana y generar Lranqullldad en la poblaclón, basado en clnco prlnclplos: 1)
acaLar el LsLado de uerecho, 2) respeLar los uerechos Pumanos, 3) generar oporLunldades para Lodos,
4) forLalecer las lnsLlLuclones de segurldad, y 3) lograr slnergla enLre los acLores e lnsLlLuclones.

Þara hacer un anállsls y propuesLas conslsLenLes en el Area de Segurldad, se Lraba[ó una pollLlca lnLegral
de convlvencla y segurldad cludadana (ver Gráf|ca 7.1) que aborda, por medlo de un marco concepLual,
un enfoque por campo y planLeamlenLo que lncluye: 1) prevenclón de la vlolencla, 2) resoluclón paclflca
de confllcLos, 3) la Þollcla naclonal Clvll, y, 4) slsLema penlLenclarlo. Además, se esLudló el rol del
e[erclLo en epocas de paz y la gesLlón del MlnlsLerlo de Cobernaclón.

7.1. N'(%.<.';/'3* 2/ )%.8.'(&E' 3. 2/ 8&*2.'(&/

Ln la reglón laLlnoamerlcana, y en especlflco en CuaLemala, se han prlvlleglado las medldas represlvas al
momenLo de afronLar la vlolencla, especlalmenLe la de carácLer [uvenll. Las pollLlcas de represlón del
crlmen no solo no han funclonado como se esperaba, slno que muchas veces han reforzado el
comporLamlenLo negaLlvo que esperaban ellmlnar.






Gráf|ca 7.1. Þo||t|ca |ntegra| de conv|venc|a y segur|dad c|udadana

luenLe: Acero 2008.
Prevenci ó n,
Y disuasi ó n
Control de
riesgos
(Alcohol,
drogas, armas)
Atenci ó n a
grupos
vulnerables
(j ó venes,
indigentes,
prostituci ó n)
Recuperaci ó n
de entornos
urbanos
deteriorados.
Atenci ó n de
emergencias
Disuasi ó n
Resoluci ó n
pac í fica de
conflictos
Coerci ó n
Derechos
humanos.
Cultura de
mediaci ó n y
resoluci ó n
pacifica de
conflictos
familiares,
comunitarios e
interpersonales
Fortalecimiento de
las instituciones de
seguridad y justicia
en t é rminos de:
Instalaciones,
Movilidad,
Comunicaciones,
Recurso humano.
Investigaci ó n
e inst rucci ó n
Fortalecimiento
de las
instituciones
que desarrollan
labores de:
Investigaci ó n
criminal.
Inteligencia
Judicialización
Fortalecimiento
de la Rama
Judicial
Penalización
y resocialización
Fortalecimiento
de:
C á rceles,
Penitenciarias,
Centros de
atenci ó n de
menores
infractores.
Los programas
de
resocializaci ó n y
reinserci ó n
social.
Prevenci ó n Coerci ó n
Cultura ciudadana


#4


Al respecLo, Acena, 8olanos y Þlneda (2009) recogen una serle de ldeas que ayudan a pensar en la
lmporLancla de generar esLraLeglas de prevenclón para afronLar los problemas de lnsegurldad en el pals:

1. La persecuclón y encarcelamlenLo han sldo las prlnclpales esLraLeglas con las cuales se ha
buscado abordar la dellncuencla, especlalmenLe la [uvenll.
2. ulchas esLraLeglas hacen reacclonar a las pandlllas: en lugar de hacerlas desaparecer, las hace
adapLarse. no sólo no logran dlsmlnulr la vlolencla,
23
slno que en el peor de los casos, logran
mayores nlveles de organlzaclón lnLerna y soflsLlcaclón operaLlva.
24

3. Ll encarcelamlenLo Llene un efecLo negaLlvo en el [oven. Ln lugar de darse un proceso de
readapLaclón soclal, el [oven consollda su relaclón con la pandllla.
4. MlenLras permanezcan sln camblos drásLlcos el funclonamlenLo del slsLema educaLlvo, del
mercado laboral y las condlclones de las áreas perlurbanas, será cada vez más grande el caldo de
culLlvo de [óvenes crlmlnales.
3. uado que los vlcLlmarlos suelen ser [óvenes, hay que reconocer la necesldad de lmplemenLar
esLraLeglas de prevenclón adecuadas a ellos. ºN*-#$4+& -$,$ '* /4+&071 %+ (4)/$. '* >$4,*-071
%+ '* 0%+1#0%*% 9 '* 1+-+&0%*% %+ 01%+/+1%0?*4&+ #0+1+1 ,*9$4 01-0%+1-0* +1 '$& D78+1+& <)+ +1
'$& 10G$& $ *%)'#$&", los cuales deben Lomarse en cuenLa al momenLo de dlsenar las respuesLas
de prevenclón.

7.1.1. S|tuac|ón actua|
Se ha desbordado |a v|o|enc|a hom|c|da. La manlfesLaclón más preocupanLe de la vlolencla en
CuaLemala son los homlcldlos. uesde 1999, cuando la Lasa homlcldlos era de 26 por cada clen mll
hablLanLes, esLe lndlcador ha experlmenLado una Lendencla ascendenLe. ue los anos 2006 al 2009, la
Lasa de homlcldlos se manLuvo en 43.3 personas por cada clen mll hablLanLes, una clfra que qulnLupllca
el promedlo mundlal y casl dupllca el de Amerlca LaLlna.
23
uuranLe el ano 2010, la Lasa se redu[o a 41
homlcldlos por cada clen mll hablLanLes, lo cual fue poslLlvo para el pals, dado el esLancamlenLo que
habla sufrldo la clfra.
26
Sln embargo, la lncógnlLa que falLa resolver es sl se LraLa de un camblo de
Lendencla o sl sólo es una varlaclón Lemporal para luego volver al ºpromedlo esLable" de 43.3
homlcldlos por cada clen mll hablLanLes, como ya habla ocurrldo en el ano 2007.

Los hom|c|d|os están a|tamente concentrados. ue acuerdo a daLos de 2009, el 73° de los homlcldlos
se concenLraron en 8 deparLamenLos: CuaLemala, LsculnLla, ÞeLen, lzabal, Chlqulmula, !uLlapa, SanLa
8osa y CueLzalLenango
27
. Ln el 2010, los clnco deparLamenLos más vlolenLos fueron CuaLemala,
Chlqulmula, LsculnLla, Zacapa y SanLa 8osa, con Lasas que superaron los 63 homlcldlos por cada clen mll
hablLanLes. Ln el mlsmo ano, las munlclpalldades con la mayor Lasa de homlcldlos fueron: CuaLemala
(127), ÞuerLo 8arrlos (127), Chlqulmula 8103) y LsculnLla (103) (ver 1ab|a 7.1). Cabe anadlr, que la

23
ºLn el ano 2003 se puso en marcha el ºÞlan Lscoba", orlenLado al conLrol y represlón de las pandlllas [uvenlles, cuyas
acLlvldades fueron conslderadas como la mayor fuenLe de lnsegurldad cludadana, por enclma del crlmen organlzado y el
narcoLráflco. LsLe plan conLempló el despllegue con[unLo de fuerzas pollclales y mlllLares, y capLuras maslvas de [óvenes
sospechosos de perLenecer a dlversas maras. uos anos despues, en 2003, se e[ecuLó un nuevo plan, llamado ºCuaLemala
Segura", apllcado por los servlclos pollclales y 1.900 mlllLares. nlnguna de las dos lnLervenclones Luvo un lmpacLo dlscernlble
sobre la vlolencla dellcLlva y la percepclón de lnsegurldad en la cludadanla". LsLado de la naclón (2008).
24
La experlencla salvadorena senala que la lmplemenLaclón de pollLlcas de ºmano dura", el numero de homlcldlos se
lncremenLó, asl como se lncremenLó el numero de denunclas de llegalldades por parLe de las fuerzas pollclacas. Además,
forLalece a las pandlllas, las cuales se ven en la necesldad de unlrse (organlzarse) para reslsLlr a la pollcla. uSAlu (2006).
23
Pomlcldlos a parLlr de Þnuu (2007). Þara los anos 2008 y 2009 la lnformaclón se obLuvo a Lraves de la Þrocuradurla de
uerechos Pumanos (2009) y ÞnC (2010).
26
unldad de lnformaclón Þubllca, MlnlsLerlo de Cobernaclón.
27
lnL/Mendoza (2009).


#F


dlsLrlbuclón geográflca del crlmen en CuaLemala no esLá correlaclonada con pobreza y poblaclón
lndlgena
28
. Þor lo mlsmo, Culche, Sololá y 1oLonlcapán son los deparLamenLos más paclflcos, con menos
de 10 homlcldlos por cada clen mll hablLanLes.

1ab|a 7.1. Los d|ez mun|c|p|os más v|o|entos (2010)
Mun|c|p|o nom|c|d|os
nom|c|d|os por cada
100,000 hab|tantes
Guatema|a 1,233 127
Þuerto 8arr|os 127 127
Ch|qu|mu|a 93 103
Lscu|nt|a 149 101
Amat|t|án 93 88
V|||a Cana|es 116 83
Coatepeque 94 76
M|xco 294 62
San M|gue| Þetapa 87 33
V|||a Nueva 277 33
luenLe: unldad de lnformaclón Þubllca, MlnCC8.

La v|o|enc|a hom|c|da se comete con armas de fuego. La mayorla de los homlcldlos son comeLldos con
arma de fuego (81.3° en el perlodo 2003-2009). Ll uso de armas blancas se ublca en un le[ano 10.9°.
29


Las pr|nc|pa|es v|ct|mas de |a v|o|enc|a son |os [óvenes. Las prlnclpales vlcLlmas de los homlcldlos y de
cualquler crlmen en general son los [óvenes (Þnuu, 2007 y Acena, 2009). Segun clfras del 2007, el 37.7°
de las vlcLlmas Llenen enLre 11 y 30 anos.
30
A nlvel reglonal, CuaLemala muesLra una elevada Lasa de
homlcldlo por cada 100 mll [óvenes (33.4), Lan sólo superada por Ll Salvador, Ponduras y venezuela.
31


La mayor|a de |os v|ct|mar|os son hombres [óvenes y de áreas urbanas. Segun encuesLas de
vlcLlmlzaclón efecLuadas por Þnuu (2007), la mayorla de los vlcLlmarlos son de sexo mascullno (73° de
los casos, versus el 4° en que son mu[eres). Se LraLa de [óvenes enLre 18 y 33 anos (89° de los casos) y
de áreas urbanas.

La mayor|a de v|ct|mar|os no son pand|||eros o narcotraf|cantes. Segun las encuesLas de vlcLlmlzaclón
de Þnuu (2007) los vlcLlmarlos son de Lres Llpos: 1) ladrones comunes, qulenes son el prlnclpal grupo,
comeLlendo el 39° de los crlmenes para el ano 2007, 2) pandllleros o mareros, responsables del 31° de
los crlmenes, son grupos de [óvenes, dependlenLes de robos, exLorslones, slcarlaLo y el menudeo de
drogas, los cuales comparLen una ºculLura de reslsLencla" frenLe a la socledad, y, 3) narcoLraflcanLes,
qulenes represenLan el menor numero de crlmenes (10°), pero que represenLan la mayor amenaza a la
segurldad del pals en Lermlnos loglsLlcos, flnancleros y mlllLares.

nay factores de r|esgo que refuerzan |os comportam|entos v|o|entos y que t|enen que ver con
carenc|as en |a fam|||a, |a escue|a y e| vec|ndar|o.
32
Se ha enconLrado que exlsLen algunos elemenLos
que proplclan o refuerzan los comporLamlenLos vlolenLos, enLre esLos facLores de rlesgo esLán: alLos
nlveles de vlolencla lnLrafamlllar, dlrlglda prlnclpalmenLe conLra las mu[eres, consumo de drogas,

28
Þnuu (2007)
29
Acena eL al. (2009) y ÞuP (2010)
30
ÞuP en Acena (2009)
31
Walselflsz en Acena (2009)
32
uSAlu (2006), uemoscopla (2007), Þnuu (2009) y Acena (2009)


#5


especlalmenLe alcohol, Lener famlllares en prlslón o amlsLades en pandlllas, haber vlvldo eplsodlos
anLerlores de vlolencla, esLar en unlón llbre y Lener hl[os, o vlvlr en hogares mono-parenLales.

A lo anLerlor se unen una serle de caracLerlsLlcas del enLorno de los vlcLlmarlos como: acceso a
educaclón de ba[a calldad, alLas Lasas de deserclón escolar, creclmlenLo urbano desordenado que
genera haclnamlenLo en los hogares y falLa de acceso a servlclos publlcos adecuados, abundancla de
armas de fuego, pobreza relaLlva y una culLura que opLa por la vlolencla para resolver los confllcLos.

Ln cuanLo a la educaclón, las alLas Lasas de fracaso escolar Lamblen lnclden en generar enLornos de
rlesgo para nlnos y [óvenes. A pesar que la mayorla de nlnos Llenen acceso a prlmarla, muy pocos la
flnallzan en el Llempo esLlpulado. ue acuerdo a daLos de 2009, se esLlma que solo el 49° Lermlna la
prlmarla a Llempo y solo un 27° Lermlna el clclo báslco a Llempo.
33
Se esLlma que en 2009 alrededor del
40° de los [óvenes enLre 13 a 18 anos se enconLraba fuera de las aulas (ver Gráf|ca 7.2). Sl no se
generan alLernaLlvas para que dlchos [óvenes reLornen a las aulas o adquleran algun Llpo de capaclLaclón
laboral, se acenLua el rlesgo de que calgan en las redes de la vlolencla y el crlmen.

Gráf|ca 7.2. Þorcenta[e (¼) de [óvenes fuera de| au|a, según edad (2008)

luenLe: MlnLuuC (2008)

L| pa|s carece de una po||t|ca púb||ca d|señada espec|f|camente para |a prevenc|ón de| de||to. Ln
CuaLemala no exlsLe una pollLlca publlca expllclLa, coherenLe y enLeramenLe consagrada a la prevenclón
del dellLo.
34
Ln el 2003 se emlLló la ÞollLlca naclonal de Þrevenclón de la vlolencla !uvenll, que moLlvó
algunas acclones gubernamenLales, sln embargo, carecló de conLlnuldad.
33
AcLualmenLe, lo más
cercano a una pollLlca de prevenclón es la ÞollLlca de !uvenLud 2010-2013 emlLlda en agosLo 2010 por la
admlnlsLraclón Colom. Sln embargo, sl blen la mlsma Llene algunos elemenLos que colnclden con una

33
SlsLema lnLegrado de lnformaclón Soclal, 8uslness Cb[ecLs, uSAlu
34
SaganL (2009)
33
La ÞollLlca aprobada conLenla los slgulenLes prlnclplos y esLraLeglas de prevenclón: a) uesarrollar una nueva conclencla
cludadana responsable y compromeLlda con su pals, b) Acceso al Lraba[o a los y las adolescenLes y [óvenes, c) uso poslLlvo del
Llempo llbre, d) uesarrollo y aprovechamlenLo aproplado de la lnfraesLrucLura, e) Senslblllzaclón de las auLorldades, e)
ÞarLlclpaclón responsable de los medlos de comunlcaclón y senslblllzaclón de la oplnlón publlca, f) Lrradlcar la vlolencla
lnLrafamlllar, g) ÞarLlclpaclón acLlva de la comunldad, y h) AcLuallzaclón de la leglslaclón naclonal.


#=


pollLlca de prevenclón, la mlsma es mucho más general, no enfocada en aLender a los [óvenes en rlesgo,
como lo requerlrla una pollLlca de prevenclón.

no obsLanLe, exlsLen leyes que, aunque fueron concebldas y promulgadas de manera alslada, esLán más
o menos relaclonadas con la prevenclón del dellLo. una de ellas es la Ley de Armas y Munlclones, que
lmpone algunas resLrlcclones y conLroles a la adqulslclón y uLlllzaclón de armas de fuego. 1amblen la Ley
de Servlclo Clvlco que busca lnvolucrar volunLarlamenLe a la poblaclón [oven, enLre 18 y 24 anos de
edad, en acLlvldades de servlclo a la comunldad, por un perlodo no mayor a los 18 meses y con una
remuneraclón slmbóllca.

Þara llenar el vaclo que ha exlsLldo en maLerla de prevenclón, han surgldo dos propuesLas de pollLlcas de
prevenclón, por parLe de la socledad clvll, que han buscando el abanderamlenLo del Coblerno. una
propuesLa se denomlna º8ecomendaclones de ÞollLlca Þubllca para la Þrevenclón de la vlolencla
!uvenll", planLeada por la Coallclón por una vlda ulgna para la !uvenLud y el movlmlenLo !óvenes conLra
la vlolencla. La segunda es º12 esLraLeglas para prevenlr la vlolencla que afecLa a la adolescencla y la
[uvenLud", elaborada por lnLerpeace y el lnsLlLuLo de LsLudlos Comparados en Clenclas Þenales de
CuaLemala. Ambas propuesLas hacen enfasls en la lmporLancla de la permanencla de nlnos y [óvenes en
la escuela, educaclón en valores denLro y fuera de la famllla, programas de capaclLaclón y servlclos de
empleo para la lnserclón laboral de [óvenes.

Cferta de programas de prevenc|ón de |a v|o|enc|a. Slgulendo el modelo del Þnuu (2009),
36
y
slgulendo a Acena eL al (2009), se Llene la claslflcaclón del Llpo de lnLervenclones reallzadas por la el
goblerno y la socledad clvll:

La prevenc|ón cu|tura|, enfocada en promover la convlvencla paclflca, esLá slendo lmpulsada desde
el programa de Lscuelas AblerLas, a cargo del Conse[o de Coheslón Soclal (CCS). AdlclonalmenLe, se
puede menclonar la Ley de Servlclo Clvlco, ba[o la dlrecclón del vlcemlnlsLerlo de Apoyo
ComunlLarlo, dependlenLe de la carLera de Cobernaclón. Þor parLe de la socledad clvll se han
efecLuado esfuerzos, enLre los cuales desLacan: 1) la Asoclaclón para la Þrevenclón del uellLo
(AÞ8LuL), 2) la Socledad para el uesarrollo de la !uvenLud y la lundaclón para la !uvenLud (SCuL!u-
lunuA!u), y, 3) los CenLros de Alcance ºÞor Ml 8arrlo," desarrollados por el Þrograma uesaflo !oven
de uSAlu.
La prevenc|ón soc|a|, que busca lncldlr en la poblaclón en rlesgo de ser vlcLlmarlo medlanLe
programas educaLlvos y laborales, no ha Lenldo el lmpulso necesarlo. Algunas lnlclaLlvas
gubernamenLales que se podrlan menclonar son: la aperLura de una Casa !oven (de reclenLe
creaclón en Þeronla), a cargo de la SecreLarla de 8lenesLar Soclal de la Þresldencla de la 8epubllca, el
Þrograma de Lscuelas Seguras, y el programa de capaclLaclón Lecnlco-laboral ºCuaLemala !oven",
aunque nlnguna de ellas ha alcanzado las clfras de Lscuelas AblerLas. Ln esLe Llpo de proyecLos hay
experlencla vallosa generada por la socledad clvll, graclas a lnsLlLuclones como: Crupo Celba, la
lglesla 1lerra ueseable y el programa Allanza !oven 8eglonal uSAlu/SlCA, Þrograma uesaflo !oven de
uSAlu, y AÞ8LuL.

36
Þnuu (2009) aborda el subslsLema de prevenclón de acuerdo a cuaLro funclones que esLe deblera cumpllr: 1) Þrevenc|ón
cu|tura|: lomenLar la convlvencla, la culLura de paz, el cumpllmlenLo volunLarlo de normas, el respeLo a la dlversldad en la
famllla y en la escuela. 2) Þrevenc|ón soc|a|: lnLervenlr sobre poblaclones en rlesgo de caer o relncldlr en dellncuencla. Lllo
lmpllca afronLar la slLuaclón de [óvenes sln Lraba[o y educaclón. 3) Þrevenc|ón |nstrumenta|: ConLrolar los facLores que
proplclan la comlslón de dellLos (drogas, alcohol y armas). 4) Þrevenc|ón s|tuac|ona|: LsLlmular el uso y la aproplaclón poslLlva
del espaclo publlco, y senslblllzar a las vlcLlmas poLenclales.


#B


La prevenc|ón |nstrumenta|, cuyo propóslLo es conLrolar el acceso a drogas, alcohol y armas, en
CuaLemala esLá enfocada prlnclpalmenLe en el consumo de drogas. ulcha responsabllldad recae en
la SecreLarla L[ecuLlva de la Comlslón ConLra las Adlcclones y el 1ráflco lllclLo de urogas (SLCCA1lu).
8eclenLemenLe fue creada la Comlslón para la Þrevenclón y 8educclón de la vlolencla Armada, que
apoyará en la maLerla al MlnlsLerlo de Cobernaclón.
La prevenc|ón s|tuac|ona|, la cual esLlmula el uso y aproplaclón poslLlva del espaclo publlco, es
prlnclpalmenLe una labor del MlnlsLerlo de CulLura y ueporLes y de las munlclpalldades. Ln el caso
de la cludad de CuaLemala sobresalen proyecLos munlclpales como: Þasos y Þedales, 8enueva Lu
8arrlo y Clne en Lu 8arrlo, sumado a la recuperaclón de calles y parques como el CerrlLo del
Carmen, el 8arrlo San SebasLlán y la SexLa Avenlda de la zona 1.

7.1.2. Desaf|os a superar
Ln Guatema|a no ex|ste una po||t|ca púb||ca exp||c|ta, coherente y consagrada a |a prevenc|ón de|
de||to. Ln el 2003 se emlLló la ÞollLlca naclonal de Þrevenclón de la vlolencla !uvenll, que aunque
moLlvó algunas acclones gubernamenLales, carecló de conLlnuldad. Þara llenar el vaclo que ha exlsLldo
en maLerla de prevenclón, han surgldo dos propuesLas de pollLlcas de prevenclón, por parLe de la
socledad clvll, que han buscando el abanderamlenLo del Coblerno. una propuesLa fue planLeada por la
Coallclón por una vlda ulgna para la !uvenLud y el movlmlenLo !óvenes conLra la vlolencla. La segunda
fue elaborada por lnLerpeace y el lnsLlLuLo de LsLudlos Comparados en Clenclas Þenales de CuaLemala.

Los esfuerzos púb||cos de prevenc|ón de| de||to no están a |a a|tura de |as neces|dades. La gesLlón de
los escasos programas y proyecLos gubernamenLales ha sldo fragmenLada,
37
ha esLado dlsLrlbulda en
dlversas oflclnas y dependenclas, y ha Lenldo llmlLada conLlnuldad enLre un goblerno y oLro. un e[emplo
es el senalado por LsLado de la naclón (2007): la falllda experlencla del Conse[o naclonal de Þrevenclón
de la vlolencla y Þromoclón de valores lnLegrales de Convlvencla, el cual fuera creado en el ano 2003,
pero que nunca operó.

Ctros programas, no se |es ha apoyado de forma constante. Ll MlnlsLerlo de Cobernaclón, por medlo
del vlcemlnlsLerlo de Apoyo ComunlLarlo (vAC), se ha lnvolucrado en la prevenclón de la dellncuencla,
medlanLe charlas, ornaLo, culLura, arLe, deporLe y senslblllzaclón, enLre oLras. Ll mlsmo, lnlclado en el
Coblerno de la CAnA, no Luvo conLlnuldad cuando Salvador Cándara ocupó dlcha carLera en el Coblerno
de la unL (Acena, 2009). Lo cual resulLaba preocupanLe pues, como senalaba el 8lu, el vAC
represenLaba º#4*1&0-071 01&#0#)-0$1*' #+1%0+1#+ * +8$')-0$1*4 %+ )1* /$'A#0-* +I-')&08*,+1#+ 4+/4+&08*
%+ '* 80$'+1-0* * )1* +&#4*#+(0* -$1 +1>$<)+ /4+8+1#08$ %+ '*4($ /'*?$. '* <)+ 4+<)0+4+ %+ */$9$ /*4* +'
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-*/*-0%*% %+ /'*10>0-*-071 +&#4*#C(0-* 9 ,+D$4*,0+1#$ %+ &) (+&#071 $4(*10?*-0$1*'".
38
Sln embargo,
dlcho vlcemlnlsLerlo se ha reacLlvado con el acLual MlnlsLro, Carlos Menocal.
39


L| traba[o de prevenc|ón rea||zado por |a soc|edad c|v|| podr|a perderse. ulversas organlzaclones
soclales (fundaclones, asoclaclones, lnsLlLuclones basadas en la fe, eLc.) han reallzado noLables esfuerzos
en maLerla de prevenclón de la vlolencla [uvenll y han adqulrldo experlencla en el Lraba[o con
adolescenLes y [óvenes en rlesgo, los cuales deben aprovecharse y poLenclarse. Ln la ausencla de una

37
8lu - 8anco lnLeramerlcano de uesarrollo (2006). Þrograma de prevenclón de la vlolencla (Cu-0163). ÞropuesLa de
presLamo. Þag: 8. hLLp://www.ocavl.com/docs_flles/flle_493.pdf
38
lbld.
39
noLlclas de CuaLemala (2010). hLLp://noLlclas.com.gL/naclonales/20100811-lndlces-de-crlmlnalldad-decrecleron-aseguran-
menocal-y-colom.hLml


0D


pollLlca que lnLegre dlchos esfuerzos, se perderá dlcho conoclmlenLo, o el lmpacLo de las mlsmas Lendrá
un lmpacLo geográflco muy llmlLado.

7.1.3. L|neam|entos para preven|r |a v|o|enc|a [uven||
Cb[et|vo genera|: Þrevenlr la vlolencla en los [óvenes.

Cb[et|vo espec|f|co 1. AdopLar una pollLlca de prevenclón con presupuesLo e lnsLlLuclonalldad publlca
claramenLe deflnldos.
La exlsLencla de un modelo de prevenclón asumldo por el LsLado y comparLldo por la socledad es el
prlmer paso en la lucha conLra la vlolencla [uvenll y un requlslLo fundamenLal para la conLlnuldad. ulcho
modelo debe Lraduclrse en una pollLlca publlca de prevenclón, con lnsLlLuclonalldad y respaldo
presupuesLarlo.

1.1. ueflnlr una pollLlca publlca para la prevenclón de la vlolencla [uvenll.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
ueflnlr el modelo de prevenclón que orlenLará la pollLlca del LsLado en la maLerla. Se suglere
lncorporar los concepLos aporLados por Þnuu (2009), donde se esLablece que el subslsLema de
prevenclón debe abarcar cuaLro funclones: la prevenclón culLural, la prevenclón soclal, la prevenclón
lnsLrumenLal y la prevenclón slLuaclonal. Luego, se deben anallzar las propuesLas de prevenclón que
han surgldo desde la socledad clvll o desde lnsLanclas publlcas. Se propone rescaLar de ellas los
elemenLos relaclonados con los ámblLos de la famllla, la educaclón y el veclndarlo, ldenLlflcando
mecanlsmos de coordlnaclón enLre ellos y con el secLor publlco. Ll slgulenLe paso serla elaborar la
pollLlca publlca de prevenclón de la vlolencla y, por ulLlmo, hacerla publlca. LsLo ulLlmo es
lmpresclndlble para lanzar un mensa[e a la socledad de que se Lraba[a en el Lema y para allnear los
dlversos esfuerzos en prevenclón.

1.2. LsLablecer el soporLe lnsLlLuclonal y flnanclero para la pollLlca de prevenclón.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
Ll paso lnmedlaLo es deflnlr el enLe recLor de la pollLlca de prevenclón, la cual se suglere de[ar en
manos del MlnlsLerlo de Lducaclón, dado que la mayor parLe de las acclones de prevenclón Llenen
que ver con el campo de educaclón. La coordlnaclón enLre el MlnLuuC y las oLras carLeras
lnvolucradas en la esLraLegla de prevenclón (Cobernaclón, Salud y CulLura y ueporLes), deberla
darse a nlvel de vlcemlnlsLerlos. ÞosLerlormenLe, se deben preclsar con clarldad las lnsLlLuclones
publlcas que e[ecuLarán la pollLlca de prevenclón. Además de los mlnlsLerlos de Lducaclón,
Cobernaclón, Salud, y CulLura y ueporLes, se espera que parLlclpen las slgulenLes dependenclas
esLaLales: 1. MlnlsLerlo de Comunlcaclones, lnfraesLrucLura y vlvlenda, 2. londo naclonal para la
Þaz, 3. londo naclonal de Solldarldad, 4. SecreLarla de 8lenesLar Soclal, 3. Comlslón Þresldenclal de
SegulmlenLo a la ÞollLlca del L[ecuLlvo en maLerla de uerechos Pumanos CCÞ8LuLP, y 6. Conse[o
naclonal de la !uvenLud.

CorLo plazo (de 180 dlas a 2 anos):
Ls lmporLanLe Lamblen que en un plazo que no sobrepase los 363 dlas, se aslgne el presupuesLo
correspondlenLe. Þara ello es preclso senalar las fuenLes y las parLldas presupuesLarlas denLro de los
mlnlsLerlos, secreLarlas o fondos soclales.



0"


Cb[et|vo espec|f|co 2. Llevar a cabo programas y proyecLos en poblaclones en rlesgo, que se encuenLran
en edad escolar
LxperLos sugleren que una de las pollLlcas más efecLlvas para evlLar que los adolescenLes y [óvenes se
lnlclen en acLlvldades dellcLlvas es manLenerlos denLro de la escuela
40
. ?, además, por LraLarse muchos
casos de enLornos urbanos marglnales donde la mayorla de madres Lraba[an y de[an a sus hl[os
pequenos en casa, es oporLuno presLar aLenclón a la educaclón desde la prlmera lnfancla. Ln esLe
senLldo, en CuaLemala es necesarlo:

2.1 Ampllar la coberLura de programas de prlmera lnfancla y secundarla en áreas vulnerables.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
Lvaluar la coberLura educaLlva, lnfraesLrucLura y personal docenLe. LsLe anállsls lnlclal ayudarla a
conocer la oferLa educaLlva real en secLores vulnerables, especlflcamenLe en cuanLo a la aLenclón de
la prlmera lnfancla, el clclo báslco y el clclo dlverslflcado. Asl Lamblen debe arro[ar lnformaclón
sobre el esLado de la lnfraesLrucLura.
Þlanlflcar la lnverslón y aslgnaclón de personal, donde se deflnan las meLas de coberLura para la
prlmera lnfancla y la secundarla en las áreas vulnerables prlorlzadas, el numero de esLableclmlenLos
a hablllLar, asl como el personal que se esLarla conLraLando en los próxlmos dlez anos.

CorLo plazo (de 180 dlas a 2 anos):
Abrlr [ornadas vesperLlna y nocLurna donde sea poslble y se ldenLlflque demanda lnsaLlsfecha. LsLa
consLlLuye una esLraLegla de un presupuesLo moderado, donde los cosLos lncremenLales
mayorlLarlamenLe lo consLlLuye el personal docenLe que se debe aslgnar. Ln algunas zonas será
necesarlo remozar y rehablllLar algunas aulas, en oLras, será lmpresclndlble sumar nuevas aulas a los
edlflclos ya exlsLenLes.

Medlano y largo plazo (de 2 a 10 anos):
Crear una red de guarderlas lnfanLlles en áreas vulnerables. Se recomlenda aprovechar la
experlencla de los CenLros de ALenclón lnLegral (CAl), a cargo de la SecreLarla de 8lenesLar Soclal de
la Þresldencla. Ln el mlsmo plazo es lmpresclndlble acLuar en dar manLenlmlenLo a edlflclos
escolares y consLrulr nuevos edlflclos.

2.2 Me[orar la permanencla en el aula de nlnos y [óvenes en rlesgo en prlmarla y secundarla.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
Crear meLodologlas para deLecLar rlesgos de abandono escolar y capaclLar a maesLros para la
ldenLlflcaclón de poblaclón en rlesgo de abandono escolar.

CorLo plazo (de 180 dlas a 2 anos):
lmplemenLar programas para reduclr el abandono escolar, las becas o Lransferenclas condlclonadas
pueden ser funclonales. A Lraves de programas de LuLorlas y refuerzo escolar, los maesLros pueden
ayudar a los alumnos que muesLran dlflculLades en el aprendlza[e, lo cual puede Lraba[arse en apoyo
con organlzaclones de [óvenes de la socledad clvll. La exLenslón del horarlo escolar podrla ser una
esLraLegla efecLlva para reduclr los rlesgos de que los [óvenes se lnvolucren en acLos dellcLlvos. Þor
ello se suglere Lamblen lmplemenLar un plan plloLo de [ornada doble en áreas vulnerables.


40
Comlslón de experLos guaLemalLecos, cuya oplnlón fue Lomada en cuenLa denLro del dlagnósLlco.


0C


Largo plazo (de 4 a 10 anos):
lmplemenLar esquemas de calldad y perLlnencla, para lograr que la educaclón aporLe conoclmlenLos
uLlles y adecuados al conLexLo en que vlven los esLudlanLes.

2.3 ulsenar e lmplemenLar programas supervlsados fuera del horarlo escolar.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
Lvaluar el programa Lscuelas Seguras y el programa Lscuelas AblerLas, orlenLando dlcha evaluaclón
a me[orar su supervlslón.
Llaborar un currlculo para Lscuelas AblerLas, me[orar la supervlslón y dlsenar el perfll de los
orlenLadores de vlda.

CorLo plazo (de 180 dlas a 2 anos):
8ecluLar a los orlenLadores de vlda, de acuerdo al perfll dlsenado prevlamenLe. Luego se deben
aslgnar a los esLableclmlenLos donde funclonan las Lscuelas AblerLas.

2.4 Þoner en marcha programas de servlclo [uvenll que brlnden experlenclas de cludadanla y Lraba[o.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
Modlflcar la Ley de Servlclo Clvlco y su reglamenLo para permlLlr que los [óvenes puedan reallzar su
servlclo clvlco en lnsLlLuclones no gubernamenLales como fundaclones, asoclaclones [uvenlles, eLc.
Ls declr, debe darse a los [óvenes la poslbllldad de eleglr el me[or lugar de acuerdo a sus lnLereses.

CorLo y medlano plazo (de 180 dlas a 4 anos):
Þromover la parLlclpaclón [uvenll en acLlvldades de volunLarlado. Los maesLros pueden [ugar un rol
lmporLanLe al promover la parLlclpaclón de los esLudlanLes en organlzaclones clvlcas denLro de la
comunldad.
ManLener y profundlzar el enfoque del semlnarlo de ulLlmo ano de dlverslflcado hacla acLlvldades
de servlclo a la comunldad y al pals.

2.3 uesarrollar programas de educaclón en valores, dlrlgldos a adolescenLes y [óvenes, asl como a
padres de famllla.
La formaclón en valores no debe enLenderse como una lnsLrucclón absLracLa, slno sobre valores del
dlarlo vlvlr, que favorezcan la convlvencla paclflca y la vlda en socledad. Se deben aslmlsmo, desarrollar
programas sobre educaclón sexual, prevenclón del uso de drogas y el consumo de alcohol. ulcha
ensenanza debe hacerse de la manera más prácLlca poslble, uLlllzando mecanlsmos Lradlclonales como
la escuela y no Lradlclonales como las lgleslas y las organlzaclones [uvenlles de base.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
uesarrollar conLenldos y dlsenar programas sobre educaclón en valores, educaclón sexual y
orlenLaclón sobre drogas y alcohol, para adolescenLes y [óvenes en rlesgo. ÞosLerlormenLe,
desarrollar el maLerlal para los programas. Luego se debe capaclLar a maesLros y llderes [uvenlles,
esLa capaclLaclón deberla esLar a cargo del MlnLuuC.




0#


CorLo y medlano plazo (de 180 dlas a 4 anos):
lmplemenLar acLlvldades de educaclón en valores para adolescenLes y [óvenes en esLableclmlenLos
educaLlvos. CLra alLernaLlva es esLablecer allanzas con lgleslas y organlzaclones soclales para la
formaclón en valores fuera de la escuela, dlrlglda a adolescenLes y [óvenes, asl como a sus padres.

Cb[et|vo espec|f|co 3. lnLervenlr en poblaclones en rlesgo que esLán fuera de la escuela.
La aLenclón a la poblaclón que ha quedado fuera de la escuela debe ser una prlorldad denLro de la
esLraLegla de prevenclón. Þara lograrlo se requlere dlsenar programas de educaclón exLraescolar que se
adapLen especlalmenLe a [óvenes y adolescenLes que vlven en áreas marglnales urbanas, zonas donde se
agudlzan los lndlces de vlolencla.

3.1 lorLalecer los programas de educaclón exLraescolar para [óvenes en rlesgo, que funclonan denLro de
la ulrecclón Ceneral de Lducaclón LxLraescolar (ulCLLx) del MlnLuuC.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
Lvaluar y forLalecer los programas de Þrlmarla Acelerada, nucleos lamlllares para el uesarrollo
nulLu (báslcos por alLernancla) y CenLros Munlclpales de CapaclLaclón y lormaclón Pumana
CLMuCAl, que forman parLe de la ulCLLx.

3.2 uesarrollar un modelo de cenLro de aLenclón lnLegral para [óvenes, en áreas marglnales.
La aLenclón de [óvenes en áreas urbano marglnales preclsa de espaclos e lnfraesLrucLura publlca, por lo
que es necesarlo desarrollar un modelo de cenLro para la aLenclón de los [óvenes de manera lnLegral,
que cuenLe con: lnfraesLrucLura propla, menLores, pslcólogos, blblloLeca, capaclLaclón Lecnlco laboral,
oflclna de empleo y acLlvldades de recreaclón. ulchos cenLros deberlan ser flnanclados con recursos
publlcos, pero gesLlonados por organlzaclones soclales con experlencla en el ramo. La ad[udlcaclón de la
gesLlón se reallzarla a Lraves de un proceso de llclLaclón publlca.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
recopllar y slsLemaLlzar experlenclas de socledad clvll en la aLenclón lnLegral para [óvenes. Algunas
experlenclas que se suglere revlsar son: los CenLros de Alcance por Ml 8arrlo, lmpulsados por
Allanza !oven, o el modelo de Casa !oven, planLeado por la Asoclaclón para la Þrevenclón del uellLo
(AÞ8LuL). CLras organlzaclones, como Crupo Celba y algunas lgleslas, Lamblen han lmpulsado
lnlclaLlvas para la aLenclón lnLegral de adolescenLes y [óvenes en rlesgo.
dlsenar un modelo esLándar de cenLro de aLenclón lnLegral, que slrva de referencla para efecLuar las
llclLaclones y para evaluar la gesLlón de los cenLros.
LsLablecer allanzas con Munlclpalldades, fundaclones y cooperaclón lnLernaclonal para el
flnanclamlenLo y gesLlón de los cenLros.

CorLo y medlano plazo (de 1 a 4 anos):
Crear y equlpar los cenLros de aLenclón lnLegral para [óvenes y adolescenLes en áreas vulnerables.

Cb[et|vo espec|f|co 4. ConLrolar los facLores que proplclan la comlslón de dellLos (armas, drogas y
alcohol).
Más del 80° de los homlcldlos se comeLen con armas de fuego. Þor LanLo, se consldera necesarlo
conLrolar el acceso de los cludadanos a las armas, ya sean esLas legales o llegales. Ln cuanLo a las drogas,
se propone lmplemenLar medldas para reduclr la comerclallzaclón y el consumo de drogas en áreas
vulnerables, y, además, apllcar medldas para reduclr el consumo de alcohol.



00


4.1 ConLrolar el acceso de los cludadanos a las armas legales e llegales.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
uemandar a los palses producLores de armas un mayor conLrol sobre el mercado llegal. Se deben
aprovechar los mecanlsmos lnsLlLuclonales de coordlnaclón reglonal, para acLuar como bloque
cenLroamerlcano y obLener un mayor peso. Los encuenLros presldenclales o las cumbres
laLlnoamerlcanas brlndan Lamblen un espaclo ldeal para hacerse escuchar.

CorLo y medlano plazo (de 180 dlas a 4 anos):
lorLalecer la ulrecclón Ceneral para el ConLrol de Armas y Munlclones (ulCLCAM), esenclalmenLe
en Lecnologla y mecanlsmos anLl-corrupclón. Se debe verlflcar que el Lraslado de la ulCLCAM del
MlnlsLerlo de la uefensa al MlnlsLerlo de Cobernaclón no deblllLe sus capacldades de supervlslón.
Además, en un plazo que no supere los 4 anos, CuaLemala debe efecLuar acclones para conLrolar el
Lraslego y uso de armas llegales. Þara ello se suglere dlsenar y poner en marcha una pollLlca
naclonal, la cual es poslble elaborar e lmplemenLar en un perlodo de goblerno.

Medlano y largo plazo (de 4 a 10 anos):
Llderar la lmplemenLaclón de una pollLlca reglonal de conLrol de las armas llegales en con[unLo con
los demás palses de CenLroamerlca. ulcha pollLlca deberla poner en comun los esfuerzos de los
LsLados cenLroamerlcanos, especlalmenLe en la segurldad de las fronLeras.

4.2 lmplemenLar medldas para reduclr la comerclallzaclón y el consumo de drogas en áreas vulnerables.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
lncremenLar el conLrol sobre los expendedores de droga en barrlos vulnerables a Lraves de la Þollcla
naclonal Clvll. La lnformaclón sobre la ublcaclón de los expendlos suele esLar a dlsposlclón de las
auLorldades y es ampllamenLe conoclda por la poblaclón resldenLe.

CorLo plazo (de 180 dlas a 2 anos):
lmplemenLar medldas sanlLarlas para el LraLamlenLo de los consumldores de droga. ulchas acclones
deberlan esLar a cargo del MlnlsLerlo de Salud en coordlnaclón con la SLCCA1lu. una esLraLegla
conLra las drogas no puede afecLar solo a la oferLa, slno que debe lnclulr medldas para reduclr el
consumo.

4.3 Apllcar medldas para reduclr el consumo de alcohol en barrlos vulnerables.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
A Lraves del MlnlsLerlo de Salud se debe vlgllar el cumpllmlenLo de la normaLlva que prohlbe la
venLa de alcohol a menores de edad, a Lraves de lnspecclones a Llendas de barrlo, canLlnas y oLros
expendlos de alcohol. Se suglere lmponer una especle de sanclón soclal a los esLableclmlenLos que
lncumplen la ley, por medlo de roLulaclones que los senale como lnfracLores de la ley.

Cb[et|vo espec|f|co S. LsLlmular la lnverslón munlclpal en enLornos urbanos deLerlorados.
Se propone generar una allanza enLre las dependenclas del Coblerno cenLral con los Alcaldes de los
munlclplos con alLos lndlces de crlmlnalldad, con el fln de favorecer la lnverslón munlclpal en áreas
marglnales que muesLran un mayor deLerloro.



04


3.1 LsLablecer allanzas con los Alcaldes de los dlez munlclplos más vlolenLos,
41
para lnverLlr en servlclos
e lnfraesLrucLura báslca, y en espaclos publlcos y deporLlvos, en áreas marglnales.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
Þromover un encuenLro con los Alcaldes de los dlez munlclplos con mayores lndlces de vlolencla,
con el propóslLo de deflnlr un plan con[unLo para la lnverslón en servlclos e lnfraesLrucLura báslca,
asl como en espaclos publlcos y deporLlvos. Se deben ldenLlflcar los barrlos y colonlas con alLas
Lasas de crlmen en las cuales se cenLrarlan los esfuerzos en lnverslón soclal. Se deberla sallr con un
plan de lnverslones en las cuales se senalen claramenLe las responsabllldades en lnverslón de la
munlclpalldad que corresponda y las del Coblerno cenLral, a Lraves de sus mlnlsLerlos, secreLarlas o
fondos soclales. Ll plan de lnverslón debe conslderar acclones de corLo, medlano y largo plazo.

CorLo plazo (de 180 dlas a 2 anos):
Canallzar recursos para me[orar la llumlnaclón de las calles en los barrlos marglnales selecclonados,
conslderando que en esLos slLlos ya exlsLe el Lendldo elecLrlco y lo que usualmenLe se requlere son
camblos de bomblllas o reparaclones en algunas llneas.
lnverLlr en me[orar el esLado de las calles, a Lraves de Lraba[os de bacheo o adoqulnamlenLo. Los
gesLos son lmporLanLes en la gesLlón publlca, por lo que oLra medlda que se propone lmplemenLar
en el corLo plazo es la recuperaclón de slLlos o espaclos publlcos emblemáLlcos como las canchas
más concurrldas, las esqulnas donde los veclnos sueles reunlrse por las Lardes o por la noche, o
edlflclos publlcos con gran slmbollsmo.

Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
lnverLlr en la lnLroducclón de servlclos de agua poLable y saneamlenLo báslco en áreas marglnales,
esLa acclón corresponde, nuevamenLe, a las munlclpalldades con el apoyo de fondos soclales. La
ampllaclón y me[ora de los servlclos de salud en barrlos vulnerables debe ser oLra prlorldad de la
lnverslón soclal a Lraves del MlnlsLerlo de Salud.

Medlano y largo plazo (de 4 a 10 anos):
ulsenar y consLrulr nuevos espaclos para el deporLe, la convlvencla y el aprendlza[e (parques,
canchas deporLlvas y blblloLecas).

3.2 lmplemenLar un programa permanenLe de de uso de los espaclos publlcos

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
Llaborar e lmplemenLar programas de acLlvldades para ser puesLos en prácLlca en enLornos urbanos
marglnales, ba[o el llderazgo de la munlclpalldad del área y con la orlenLaclón del MlnlsLerlo de
CulLura y ueporLes. ulchas acLlvldades deben consLlLulr una alLernaLlva de sano enLreLenlmlenLo y
buen uso del Llempo llbre para adolescenLes y [óvenes en rlesgo, asl como para las famlllas. uenLro
de las acclones se deberlan lnclulr acLlvldades deporLlvas, arLlsLlcas y culLurales. Aslmlsmo, se
pueden lncorporar espaclos de formaclón arLlsLlca o muslcal. LsLas acclones pueden reallzarse en
allanza con organlzaclones soclales con experlencla e lnLeres en los Lemas, slempre ba[o el llderazgo
de los Alcaldes.



41
Ln el 2010 los dlez munlclplos con mayor vlolencla homlclda fueron: CuaLemala, ÞuerLo 8arrlos, Chlqulmula, LsculnLla,
AmaLlLlán, vllla Canales, CoaLepeque, Mlxco, San Mlguel ÞeLapa y vllla nueva.


0F


7.2. N<)-2+/'3* 2/ %.+*2-(&E' )/(K?&(/ 3. (*'?2&(;*+

Ll Lema de medlaclón y resoluclón de confllcLos se apllca en aquellas slLuaclones donde las parLes
lnvolucradas en un caso parLlcular perclben que son afecLadas en sus lnLereses. Al momenLo que las
parLes perclben esLa slLuaclón se debe emplear los mecanlsmos de medlaclón y resoluclón alLernaLlva
de confllcLos a fln de que esLas percepclones no preslonen a las parLes a LraLar de soluclonarlos a Lraves
de medldas coerclLlvas de forma dlrecLa o a Lraves del enLramado [urldlco naclonal. Þor conslgulenLe, la
medlaclón y resoluclón alLernaLlva de confllcLos busca los slgulenLes ob[eLlvos:

1. Aglllzar la soluclón de confllcLos coLldlanos.
2. LvlLar cargar al slsLema [urldlco naclonal con casos de ba[a lnLensldad.
42

3. ues[udlclallzar casos de ba[a lnLensldad en la medlda de lo poslble.

7.2.1. S|tuac|ón actua|
keso|ver e| conf||cto antes que sur[a |a conf||ct|v|dad. La resoluclón de confllcLos debe ser una Larea
permanenLe de Lodos los secLores del pals. Þor deflnlclón, la falLa de aLenclón a los confllcLos hace que
esLos aumenLen, camblen, se vuelvan dlnámlcos, Llenden a evoluclonar y se reallmenLan muLuamenLe.
43

un confllcLo no aLendldo en el Llempo puede volverse en una confllcLlvldad. La cual vlene a ser una
resulLanLe hlsLórlca de confllcLos mulLldlmenslonales y mulLlcausales que al correr de los anos no
lograron resolverse en sus ralces más profundas y por conslgulenLe se arralgaron.
44
CeneralmenLe la
confllcLlvldad soclal provlene de confllcLos nunca soluclonados o aLendldos lnadecuadamenLe en su
momenLo.

L| a|cance de |os mecan|smos de |a reso|uc|ón a|ternat|va de conf||ctos. LxlsLen confllcLos que con
segurldad rebasan fácllmenLe la capacldad de apllcaclón de los meLodos de resoluclón alLernaLlva de
confllcLos. LsLos confllcLos más comple[os o de mayor lnLensldad, por su mlsma naLuraleza, será
necesarlo de ser LraLados con la esLrucLura [urldlca naclonal. Ls declr, será lnevlLable llegar a lnsLanclas
[urldlcas para su soluclón. LsLos confllcLos no deben nl pueden ser facLlbles de resolverse con los
meLodos de resoluclón alLernaLlva de confllcLos.

Cond|c|ones m|n|mas para |a reso|uc|ón de conf||ctos. Ls lmporLanLe deLermlnar que el alcance del uso
de los mecanlsmos de la resoluclón alLernaLlva de confllcLos se clrcunscrlbe, como ya se anoLó, en la
aLenclón a aquellos confllcLos de ba[a lnLensldad, en aquellos confllcLos coLldlanos que se dan
prlnclpalmenLe en los ámblLos famlllares, lnLerpersonales y comunlLarlos. La naLuraleza de esLos
confllcLos permlLe su resoluclón sln llegar a la necesldad de recurrlr a Lemas [udlclales. Sln embargo, sl se
hace necesarlo condlclones mlnlmas para su apllcaclón, por e[emplo: volunLad o dlsposlclón de las
parLes en resolverlo, respeLo y compromlso de las parLes en las eLapas de negoclaclón y por ulLlmo,
acepLaclón y respeLo a los acuerdos logrados.

Contexto de |os conf||ctos en |a reg|ón centroamer|cana. Ln la decada de 1994 al 2004, la reglón
cenLroamerlcana promedló slmllares confllcLos. Cada unos de ellos fue desapareclendo o acenLuándose
segun las capacldades de cada pals en aLenderlos (ver 1ab|a 7.2).

42
Los casos de ba[a lnLensldad son aquellos confllcLos coLldlanos que pueden resolverse sln nlngun lnconvenlenLe enLre las
parLes, sln que medle necesarlamenLe el slsLema de [usLlcla naclonal.
43
SarLl, Carlos AlberLo y Agullar, lsabel (2006). F* -$1>'0-#080%*% ()*#+,*'#+-* 9 &) *3$4%*D+ -$1&#4)-#08$. CuaLemala, lundaclón
Þropaz.
44
ldem.


05



1ab|a 7.2. C|as|f|cac|ón de conf||ctos en Centroamór|ca entre 1994-2004
Natura|eza Conten|do
Segur|dad
8emanenLes armados de guerras lnLernas
ConfllcLos lnLer-LsLaLales
Crlmen lnLernaclonal organlzado
Crlmlnalldad comun y [uvenll
1errorlsmo
Soc|o económ|cos
uemandas derlvadas de guerras lnLernas
Laborales, agrarlos, de vlvlenda, salud, educaclón, agua,
LerrlLorlales.
Ltn|cos ldenLldad y derechos
Þo||t|cos Lspaclos de poder
Þart|c|pac|ón ÞollLlcas publlcas. (ÞrlvaLlzaclones, Þlan Þuebla Þanamá, 1LC)
luenLe: CenLro lnLernaclonal de lnvesLlgaclones para el uesarrollo, lu8C(2007). Þaz, confllcLo y socledad clvll en Amerlca LaLlna
y el Carlbe. Canadá: lcarla.

Sln embargo, a nlvel reglonal se ldenLlflcan oLras formas dellncuenclales organlzadas cuyas acclones se
comparan con empresas con alLa dlsponlbllldad de acLlvos, mulLlfunclonales, lnLeroperables y una
esLrucLura ya para capacldad de operaclón a nlvel reglonal e lnLernaclonal
OP
. LnLre esLas formas
dellncuenclales organlzadas se encuenLran los senalados en la 1ab|a 7.3.

1ab|a 7.3. Ctras formas de||ncuenc|a|es organ|zadas a n|ve| |nternac|ona| detectadas
entre 1994-2004
Iormas de||ncuenc|a|es organ|zadas a n|ve| |nternac|ona|
narcoacLlvldad: Lráflco de esLupefaclenLes, lavado de acLlvos, comerclo
llegal de precursores qulmlcos, lnclLaclón al consumo
1ráflco de armas pequenas y llgeras
8obo de auLomóvlles
1ráflco de mlgranLes y de blancas
lndusLrla del secuesLro
luenLe: CenLro lnLernaclonal de lnvesLlgaclones para el uesarrollo, lu8C(2007). Þaz, confllcLo y socledad clvll en Amerlca LaLlna
y el Carlbe. Canadá: lcarla.

Conf||ct|v|dad en Guatema|a. Ln el caso parLlcular de CuaLemala, fue en la decada de 1990 donde se
vlvló la ulLlma eLapa de la guerra lnLerna e lnlclo de la epoca posL-confllcLo o epoca de paz. JsLa eLapa no
conLempló medldas adecuadas y cerLeras de e[ecuclón en cuanLo a la desmovlllzaclón y desarme LanLo
del e[erclLo naclonal como de las fuerzas guerrllleras, de lo cual ha derlvado en parLe, el nlvel de
dellncuencla en el pals
OQ
.

varlos de los confllcLos senalados se lnlclan o acenLuan para CuaLemala en esLos anos. Aunque algunos
oLros son más ane[os que el confllcLo armado. LnLre esLos confllcLos se pueden senalar, la confllcLlvldad
agrarla, lnequldad económlca, el pobre desarrollo lnsLlLuclonal resulLado de goblernos con lnsLlLuclones
deblles y de lneflclenLe Lraba[o. LsLo se deduce debldo º*' %08$4-0$ +1#4+ '$& /$%+4+& 01&#0#)-0$1*'+& 9 '$&
/$%+4+& >2-#0-$& +1 !,C40-* F*#01*@ R* <)+ +' /$%+4 &)+'+ 4+&0%04 +1 01&#0#)-0$1+& -$,$ '*& >)+4?*&
*4,*%*& $ +1 (4)/$& <)+ 1$ >$4,*1 /*4#+ %+' $4%+1 /$'A#0-$S01&#0#)-0$1*' -$,$ >*,0'0*& #4*%0-0$1*'+&.

43
CenLro lnLernaclonal de lnvesLlgaclones para el uesarrollo, lu8CETUUVW@ ;*?. -$1>'0-#$ 9 &$-0+%*% -080' +1 !,C40-* F*#01* 9 +'
6*403+@ 6*1*%2B X-*40*@
46
LnLrevlsLa a Marlel Agullar (2010). Lx SubsecreLarla de resoluclón de confllcLos. SecreLarla de AsunLos Agrarlos.


0=


(4)/$& +-$17,0-$ 9 $#4$&"
47
. ue ahl la lmporLancla del forLaleclmlenLo de las lnsLlLuclones del esLado y
el rol de los parLldos pollLlcos.

Marco |nst|tuc|ona| de |a reso|uc|ón de conf||ctos. A parLlr de la flrma de los Acuerdos de Þaz en 1996,
el Lema de resoluclón de confllcLos lnlcló a flgurar de manera slsLemáLlca en el pals. AnLes de esLa
fecha, prácLlcamenLe no exlsLla nlnguna lnsLancla que Lraba[ara el Lema.

lnsLlLuclones como el Þrocurador de uerechos Pumanos (ÞuP), la unldad Þresldenclal para la 8esoluclón
de ConfllcLos (uÞ8LCC) ya desapareclda, la SecreLarla de AsunLos Agrarlos (SAA), la oflclnas de
8esoluclón AlLernaLlva de ConfllcLos (8ACs) del Crganlsmo !udlclal, la Comlslón Þresldenclal
Coordlnadora de la ÞollLlca del L[ecuLlvo en maLerla de uerechos Pumanos (CCÞ8LuLP) son
lnsLlLuclones del secLor publlco que hacen es fuerzo lmporLanLe por LraLar resolver confllcLos a nlvel
naclonal. Claro esLá, con unas con mayor exlLo que oLras. Þodrá noLarse el Crganlsmo LeglslaLlvo no
cuenLa con nlnguna lnsLancla que promueva la resoluclón paclflca de confllcLos, a pesar de ser el órgano
publlco de negoclaclón por excelencla y donde se encuenLra represenLado Lodo el pals en sus
concepclones de necesldades, demandas y desarrollo.

luera del secLor publlco, exlsLen las slgulenLes lnsLlLuclones que Lraba[an el Lema de resoluclón de
confllcLos como, lundaclón Þropaz, el lnsLlLuLo de 1ransformaclón de ConfllcLos para la ConsLrucclón de
la Þaz, lnLrapaz, la Comlslón de vesLuarlo y 1exLlles (vesLex) de la Asoclaclón CuaLemalLeca de
LxporLadores (AgexporL), la Cámara de Comerclo y la Cámara de la lndusLrla. Aunque exlsLen oLras
lnsLlLuclones no gubernamenLales y prlvadas han apoyado el Lraba[o de resoluclón de confllcLos,
aunque de manera lnLermlLenLe. LnLre ellas esLán MercyCorps, lundaclón Celba y C1Z.

Ll ÞuP, senala que los confllcLos que se perclben como los más crlLlcos y que aque[an a la mayor
canLldad de deparLamenLos en CuaLemala en los ulLlmos dos anos son en prlmer lugar, la vlolencla e
lnsegurldad, seguldo por la vlolencla lnLrafamlllar (ver Gráf|ca 7.3). 1amblen la falLa de medlcamenLos y
escases de agua son problemas laLenLes en los guaLemalLecos. Sln embargo, aunque el ÞuP ldenLlflcó la
percepclón de la confllcLlvldad en el 2010 y 2011, la Cflclna de Medlaclón y 8esoluclón AlLernaLlva de
ConfllcLos de esLa lnsLlLuclón, aLendló una serle de casos que no necesarlamenLe colnclden con los
confllcLos perclbldos (ver 1ab|a 7.4).

Þor oLra parLe, es el ÞuP y las oflclnas 8ACs, las lnsLlLuclones que mayor canLldad de confllcLos aLlenden
en el secLor publlco. A conLlnuaclón se lndlcan los casos aLendldo por el ÞuP en los ulLlmos dos anos (ver
1ab|a 7.S).

Aslmlsmo, son las oflclnas 8ACs del C!, las que mayor coberLura Llenen en el pals para aLender los
confllcLos. Sus 78 delegaclones en Lodo el pals han aLendldo cerca de 30 mll casos en los ulLlmos Lres
anos. Aunque su nlvel de exlLo en medlaclón o de resulLados poslLlvos es de casl el 30° (ver 1ab|a 7.6),
es lmporLanLe su labor en el senLldo que promueve y hace del conoclmlenLo publlco las opclones de
resoluclón de confllcLos por medlos paclflcos sln necesldad de llegar a los [uzgados.



47
Þrograma de naclones unldas para el uesarrollo (2004). La uemocracla en Amerlca LaLlna. Pacla una democracla de
cludadanas y cludadanos. ArgenLlna: Þnuu.


0B


Gráf|ca 7.3. Þercepc|ón de conf||ct|v|dad en Guatema|a según |a ÞDn
(2010-2011)

luenLe: Þrocurador de uerechos Pumanos, ÞuP (2010-2011). Mapa de confllcLlvldad naclonal.

1ab|a 7.4. Natura|eza de casos atend|dos por e| ÞDn en e| 2009 y 2010 y sus resu|tados
Año 2009 Año 2010
Segur|dad e |ntegr|dad 23° 1raba[o 18°
Lconóm|co 22° Lconóm|co 12°
V|v|enda 17° Segur|dad e |ntegr|dad 11°
1raba[o 11°
Med|o amb|ente, ||bre
|ocomoc|ón y v|v|enda

Lducac|ón 8° Ámb|to pr|vado 4°
luenLe: Þrocurador de uerechos Pumanos, ÞuP (2010-2011).

1ab|a 7.S. Casos atend|dos por e| ÞDn en e| 2009 y 2010 y sus resu|tados
Casos
Año 2009 Año 2010
Cant|dad (¼) Cant|dad (¼)
Casos con acuerdo 277 44° 209 47°
S|n acuerdo
133 23° 43 9°
Des|st|ó o fa|ta de |nterós
73 12° 33 12°
1rám|te
81 13° 100 22°
Lxped|ente en competenc|a
32 6° 43 10°
1ota|
618 100¼ 4S0 100¼
luenLeB Þrocurador de uerechos Pumanos (2009 y 2010). lnformes Anuales ClrcunsLanclados. CuaLemala: AuLor.



4D


1ab|a 7.6. Casos atend|dos por |as of|c|nas kACs, en e| 2009 y 2010 y sus resu|tados
Casos
Año 2009 Año 2010
Cant|dad (¼) Cant|dad (¼)
Casos con acuerdo
6,136 39° 8,037 41°
S|n acuerdo
1,411 9° 1,807 9°
Des|st|ó o fa|ta de |nterós
6,676 42° 8,932 46°
1rám|te
1,306 10° 444 4°
1ota|
1S,749 100¼ 19,240 100¼
luenLe: Cflclna de 8esoluclón AlLernaLlva de ConfllcLos, 8AC, del Crganlsmo !udlclal.

A nlvel naclonal, esLas dos lnsLanclas de carácLer publlco se desLacan en el Lraba[o de resoluclón de
confllcLos. CLras lnsLlLuclones como la SAA, se enfoca en el LraLamlenLo de resoluclón de confllcLos
agrarlos excluslvamenLe, mlenLras CCÞ8LuLP se enfoca en Lemas de uerechos Pumanos pero su Lraba[o
es poco vlslble y carece de una adecuada slsLemaLlzaclón de los casos que ha aLendldo.

7.2.2. Desaf|os a superar
Los mótodos a|ternat|vos reso|uc|ón de conf||ctos ag|||zan so|uc|ones de prob|emas cot|d|anos. LxlsLen
confllcLos en que las parLes lnvolucradas pueden llegar a acuerdos y soluclones sln acudlr al slsLema
[udlclal naclonal. LsLos confllcLos generalmenLe son coLldlanos, de ba[a lnLensldad y no requleren más
que la buena volunLad de las parLes para la negoclar la soluclón. LsLas acclones favorecen
prlnclpalmenLe a aglllzar respuesLas que el slsLema de [usLlcla Lardarla más Llempo en resolver y darla
paso a que el mlsmo slsLema de [usLlcla se enfoque y prlorlce confllcLos de mayor lnLensldad que
conllevan mayores recursos en su soluclón.

1ema s|n |nst|tuc|ones de referenc|a. no hay nlnguna lnsLlLuclón que asuma el llderazgo del Lema a
nlvel LsLado y por conslgulenLe cada lnsLlLuclón hace lo que más cree convenlenLe segun sus proplos
crlLerlos.

Ia|ta coord|nac|ón entre |nst|tuc|ones. Las lnsLlLuclones que Lraba[an el Lema referldo no se coordlnan
enLre sl. Pay carencla de comunlcaclón, de esfuerzos en con[unLo, no se Lrasladan lnformaclón, no hay
una orlenLaclón de LsLado comparLlda enLre las lnsLlLuclones que Lraba[an el Lema.

Ia|ta de eva|uac|ón de |os ||neam|entos púb||cos en e| tema. Las dlferenLes lnsLlLuclones publlcas
Lraba[an agendas parLlculares, uLlllzan meLodologlas dlferenLes y no Llenen llneamlenLos comunes que
busquen un fln naclonal. Aunque, esLos llneamlenLos por sl mlsmos no sean el problema, lo más
lmporLanLe es la falLa de evaluaclón de esLa serle de esfuerzos parLlculares. LsLa evaluaclón de las
meLodologlas uLlllzadas podrla proveer respuesLas del nlvel de lmpacLo que poseen los dlsLlnLos
mecanlsmos de resoluclón de confllcLos uLlllzados por las dlferenLes lnsLlLuclones del pals.




4"


7.2.3. L|neam|entos para promover |a med|ac|ón y reso|uc|ón pac|f|ca de conf||ctos
Cb[et|vo genera|. Þromover la medlaclón y resoluclón paclflca de confllcLos en los ámblLos famlllares,
lnLerpersonales y comunlLarlos.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Þromover para que sea la SecreLarla de la Þaz, SLÞAZ, el enLe coordlnador a nlvel
naclonal en maLerla de medlaclón y resoluclón de confllcLos.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
1raba[ar con la SLÞAZ en la propuesLa de un dlseno de un plan de coordlnaclón que conLenga
esLrucLura y funclonamlenLo de la mesa de dlálogo y coordlnaclón.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lorLalecer el slsLema de dlálogo enLre las lnsLlLuclones que lnLegren la mesa de dlálogo
lnLerlnsLlLuclonal.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Apoyar la consolldaclón de la SLÞAZ, como coordlnadora del Lema de resoluclón de confllcLos a
nlvel naclonal.

d. Largo plazo (4 a 10 anos):
Coordlnar eflclenLe y efecLlvamenLe los esfuerzos lnLerlnsLlLuclonales para que se cuenLe con
capacldades de lnLeracclón lnmedlaLa y que se mane[e lnformaclón cerLera ba[o la dlrecclón de
una lnsLlLuclón fuerLe y compromeLlda con la reducclón de los confllcLos naclonales.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Þromover en el dlseno e lmplemenLaclón de un SlsLema naclonal para el uso de
mecanlsmos alLernaLlvos de resoluclón de confllcLos con acLores mulLlpllcadores de la socledad.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
lnvlLar a Lodas las lnsLlLuclones publlcas y prlvadas para el anállsls de las experlenclas exlLosas y
lecclones aprendldas en medlaclón y resoluclón de confllcLos.
ulsenar un slsLema de lmplemenLaclón de meLodos alLernaLlvos de resoluclón de confllcLos para
ser lmplemenLado en Lodo el pals.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
ulsenar una gula meLodológlca báslca o gula de lnlclaclón, de donde parLa la apllcaclón de los
mecanlsmos para la Medlaclón y 8esoluclón de ConfllcLos.
lmplemenLar el slsLema de resoluclón de confllcLos con los llderes soclales y oflclnas publlcas
que Lraba[an el Lema de confllcLlvldad.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Lxpandlr la coberLura LerrlLorlal de aLenclón y promoclón.

d. Largo plazo (4 a 10 anos):
lmplemenLar y me[orar consLanLemenLe el SlsLema de medlaclón y resoluclón de confllcLos
funclonando en Lodo el pals.




4C


Cb[et|vo espec|f|co 3. Crear de una red de lnformaclón y aLenclón de la confllcLlvldad a nlvel naclonal
con lnsLlLuclones publlcas y prlvadas.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
ulsenar un plan de esLrucLura y funclonamlenLo para lmplemenLar una red lnsLlLuclonal
lnformaclón de confllcLlvldad a nlvel naclonal.
ldenLlflcar personas o lnsLlLuclones a nlvel naclonal que esLen dlspuesLas a lnLegrar la red (crear
una base de daLos de lnsLlLuclones.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
ulsenar de un slsLema de lnformaclón eflclenLe para la comunlcaclón lnLerlnsLlLuclonal (denLro
de la 8ed), hacla las lnsLlLuclones publlcas y cludadanla.
ulsenar un slsLema de alerLa Lemprana en el Lema de confllcLos.
MonlLorear consLanLemenLe, a Lraves de las lnsLlLuclones mlembro, el comporLamlenLo de los
confllcLos a nlvel naclonal.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
ulsenar e lmplemenLar un slsLema de prevenclón de confllcLlvldad.
MonlLorear consLanLemenLe, a Lraves de las lnsLlLuclones mlembro, el comporLamlenLo de los
confllcLos a nlvel naclonal.

d. Largo plazo (4 a 10 anos):
Consolldar un slsLema comunlcaclón que faclllLe la lnformaclón y soluclones de los confllcLos
naclonales.
Consolldar un programa de prevenclón naclonal de los confllcLos a nlvel naclonal.
Alcanzar un funclonamlenLo eflclenLe de la red naclonal de lnsLlLuclones en maLerla de
lnformaclón, lnLercamblo, segulmlenLo, comunlcaclón de los confllcLos naclonales.
MonlLorear consLanLemenLe, a Lraves de las lnsLlLuclones mlembro, el comporLamlenLo de los
confllcLos a nlvel naclonal.

Cb[et|vo espec|f|co 4. lorLalecer la aLenclón a la problemáLlca de la vlolencla lnLrafamlllar.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
ulsenar un plan de lnLervenclón lnmedlaLa para la promoclón de la Ley para Þrevenlr, Sanclonar
y Lrradlcar la vlolencla lnLrafamlllar y la Ley conLra el lemlnlcldlo y oLras formas de vlolencla
conLra la mu[er.
ulsenar una esLraLegla de lnLervenclón de acuerdo a las caracLerlsLlcas de cada lugar. Ln esLe
plan debe deLallarse el aborda[e que se le debe dar al Llpo de agreslón que se conoce que en su
mayorla son hombres y convlvlenLes.
8uscar coordlnaclón y apoyo con las lnsLanclas publlcas y prlvadas que han venldo Lraba[ando el
Lema.
Þromover la denuncla en caso de vlolencla lnLrafamlllar.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lnclulr al SlsLema de Conse[os de uesarrollo en la mulLlpllcaclón meLodológlca de la esLraLegla
de dlsmlnuclón de la vlolencla lnLrafamlllar.


4#


lorLalecer las Cflclnas Munlclpales de la Mu[er, las comlslones munlclpales de la mu[er del
Conce[o Munlclpal y del Conse[o de uesarrollo Munlclpal, en el marco de la esLraLegla de
dlsmlnuclón de la vlolencla lnLrafamlllar.
uesarrollar o forLalecer el marco [urldlco ópLlmo donde prevalezca la lgual en derechos denLro
del hogar.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
8eallzar evaluaclones de lmpacLo de la apllcaclón de la esLraLegla de dlsmlnuclón de la vlolencla
lnLrafamlllar.
Lvaluar la expanslón de la esLraLegla.
Ampllar (segun su evaluaclón) la esLraLegla de dlsmlnuclón de la vlolencla lnLrafamlllar a nlvel
naclonal.

d. Largo plazo (4 a 10 anos):
8edlseno de una esLraLegla para manLener ba[o los lndlces de vlolencla lnLrafamlllar.


7.S. O.'*8/'3* 2/ $*2&(K/ P/(&*'/2 M&8&2

Ln la ulLlma decada el aumenLo en los lndlces dellncuenclales y de la vlolencla homlclda han converLldo
a CuaLemala en uno de los palses más vlolenLos y pellgrosos de CccldenLe. Con una Lasa de 46
homlcldlos por cada 100,000 hablLanLes, en 2010,
48
CuaLemala es dos veces más vlolenLo que el
promedlo de Amerlca LaLlna, la reglón más vlolenLa del mundo, con 23 homlcldlos por cada 100,000
hablLanLes. Además, a nlvel local, CuaLemala cuenLa con 4 munlclplos donde la Lasa de homlcldlos
supera los 100 por cada 100,000 hablLanLes -CuaLemala (127), ÞuerLo 8arrlos (127), Chlqulmula (103) y
LsculnLla (101)-, Lasas que son equlvalenLes a las de las 10 cludades más pellgrosas de Amerlca LaLlna.
49


LsLa slLuaclón no ha pasado desaperclblda para los guaLemalLecos, para qulenes en los ulLlmos 2
procesos elecLorales la segurldad se ha vuelLo el Lema más lmporLanLe (Þrensa Llbre, 2007-2011), luego
del cosLo de la vlda y el empleo. A esLo se agrega que segun una encuesLa reallzada por el Þnuu
(2010), el 67° de los encuesLados conflan poco o nada en que los pollclas van a aLrapar a los culpables.
Más aun, la lnsegurldad que aque[a a la mayorla de los cludadanos se ha vuelLo en un cosLo que esLá
agravando el desarrollo económlco y soclal del pals.
30


Ln esLe senLldo, se ha hecho relevanLe anallzar la capacldad de respuesLa de la Þollcla para cumpllr con
su funclón legal de prevenlr, lnvesLlgar y combaLlr la crlmlnalldad y de ayudar a manLener el orden
publlco en el pals.



48
LsLa Lasa es dos veces mayor a la Lasa de homlcldlos de 1999, la cual era de 24 personas por cada 100,000 hablLanLes, y que
fue la más ba[a luego de flrmados los Acuerdos de Þaz enLre la guerrllla y el goblerno de CuaLemala.
49
Llaboraclón propla a parLlr de daLos de homlcldlos provlsLos por la Þollcla naclonal Clvll de CuaLemala, para 2010, de
proyecclones de poblaclón del lnsLlLuLo naclonal de LsLadlsLlca de CuaLemala -lnL-, y de daLos elaborados por el Conse[o
Cludadano para la Segurldad Þubllca y la !usLlcla Þenal, para 2010.
30
Þrograma de naclones unldas para el uesarrollo. 2006. Ll CosLo Lconómlco de la vlolencla en CuaLemala.


40


7.3.1. S|tuac|ón actua|
Cant|dad y desp||egue de po||c|as es |nadecuado. Ln los ulLlmos 8 anos la canLldad neLa de pollclas en
CuaLemala ha aumenLado de 19,919 en 2002 a 24,748 en 2010. Sln embargo, ello ha sldo lnsuflclenLe
para llegar a los esLándares laLlnoamerlcanos, especlalmenLe los de aquellos palses con mayor
lncldencla del narcoLráflco, como Colombla, Þeru y Mexlco (ver 1ab|a 7.7). MlenLras que en esLos palses
el promedlo de pollclas por cada 100,000 hablLanLes era de 3.4, en CuaLemala, para 2010, habla 1.7
pollclas por cada 100,000.

Þor oLra parLe, el despllegue de fuerzas pollclales no es equlLaLlvo en funclón de la canLldad de dellLos
que se comeLen en los mlsmos. ue Lal cuenLa, munlclplos como vllla nueva, con 33 homlcldlos por cada
100,000 hablLanLes, Llene LanLos pollclas como vllla Canales o AmaLlLlán, que Llenen 8 y 83 homlcldlos
por cada 100,000 hablLanLes respecLlvamenLe-.

1ab|a 7.7. Cant|dad de po||c|a por cada 10 m|| hab|tantes para e| per|odo 2009-2010
Þa|s Þob|ac|ón Þo||c|as
Þo||c|as*100 m||
hab|tantes
Costa k|ca 4,382,000 12,333 286
L| Sa|vador 7,326,898 21,000 287
nonduras 8,143,364 8,887 109
Guatema|a 14,700,000 24,700 168
N|caragua 3,666,000 9,223 163
Þanamá 3,460,300 17,113 493
Amór|ca Centra| 43,678,962 93,478 214
Co|omb|a (C|) 44,992,226 147,000 327
Móx|co (Mx) 112,337,000 409,336 363
Þerú (Þr) 29,883,340 102,627 343
Mx, C| y Þr 187,214,366 639,163 332
luenLe: Llaboraclón propla en base a daLos de poblaclón de cada pals, para 2010, obLenldos de sus lnsLlLuclones esLadlsLlcas
naclonales y del ClA World lacLbook, y daLos de la fuerza pollclal obLenldos del lnforme de uesarrollo Pumano para CenLro
Amerlca: 2009-2010 (2010) y de lnLerneL.

Carrera profes|ona| y mando de |a ÞNC. La carrera pollclal es [erarqulzada y a la mlsma se lngresa por
medlo de la Academla de la ÞnC, como agenLe. Þara ello se Llene que ser guaLemalLeco, mayor de edad,
con dlverslflcado compleLo y no esLar embarazada, en el caso de las mu[eres, enLre oLros. Al comprar
esLos requlslLos mlnlmos con los de palses como Colombla, Þeru y Chlle, se encuenLra que el esLándar
guaLemalLeco es slmllar al de ellos.
31


Þor oLra parLe, para ascender en la escala [erárqulca se Llene que pasar por requlslLos academlcos -8
pensa dlsLlnLos-, de experlencla -un mlnlmo de anos en cada puesLo-, flslcos y pslcológlcos. Ln esLe
aspecLo, las fuerzas pollclacas de CuaLemala sl dlfleren con los esLándares laLlnoamerlcanos, pues en
palses como Colombla, Chlle, ArgenLlna y Þeru, exlsLen escuelas especlallzadas en formar suboflclales,

31
8equlslLos para converLlrse en paLrullero de la Þollclas naclonal de Colombla
(hLLp://oasporLal.pollcla.gov.co/porLal/page/porLal/unluAuLS_ÞCLlClALLS/ulrecclones_Apoyo_servlclo/ulrecclon_lncorporacl
on/lnformaclon_general/convocaLorla_nlvel_e[ecuLlvo), requlslLos para posLularse a la Þollcla naclonal de Þeru
(hLLp://prepolLarapoLo.blogspoL.com/2009/03/requlslLos-para-posLular-la-pnp.hLml) y requlslLos para lncorporarse a los
carablneros de Chlle (hLLp://www.escuelacarablneros.cl/requlslLos).


44


oflclales, Lecnlcos y especlallsLas, con lo cual faclllLan una fuerza pollclal me[or capaclLada que la
guaLemalLeca.
32


La mayor auLorldad denLro de la Þollcla es el ulrecLor Ceneral, qulen es un Comlsarlo Ceneral, y que se
apoya en los subdlrecLores y [efes de las dlsLlnLas unldades para la labor admlnlsLraLlva y operaLlva de la
lnsLlLuclón. Sln embargo, se han hecho excepclones a la regla que solo oflclales de carrera puedan
e[ercer la ulrecclón Ceneral de la ÞnC, como fue el caso de Lrwln Sperlsen, qulen fungló como ulrecLor
Ceneral de la ÞnC sln haber sldo pollcla. Sl blen esLa puede ser una soluclón a problemas que surgen a
lo lnLerno de la Þollcla, en el largo plazo es un dano para la moral y la lnsLlLuclonalldad de la Þollcla. Lllo
porque por un lado ellmlna la opclón a oflclales de carrera de acceder al máxlmo puesLo denLro de su
lnsLlLuclón, a pesar de haber cumplldo con los requlslLos que exlge su profeslón, y por oLro lado porque
es conLrarlo al cumpllmlenLo de una normaLlva en maLerla de ascensos.

Þor oLra parLe, el mando de la ÞnC ha mosLrado alLa lnesLabllldad en los ulLlmos 2 goblernos. Asl, ha
habldo alrededor de un MlnlsLro de Cobernaclón y un ulrecLor Ceneral de la ÞnC por cada uno de los 8
anos anLerlores. LsLe problema ha surgldo prlnclpalmenLe porque la mayorla de esLos 7 dlrecLores,
excepLo 1, han sldo acusados de haber parLlclpado en acLos de corrupclón o de haber comeLldo falLas
graves en la lnsLlLuclón. Lllo es negaLlvo para la lnsLlLuclón pollclal, pues dlflculLa darle segulmlenLo a
una llnea de pollLlcas publlcas, además que se desaprovechan los conoclmlenLos y capacldades de
mando adqulrldas en el e[erclclo de la dlrecclón pollclal.

llnalmenLe, la falLa de regulaclones y requlslLos ob[eLlvos para opLar a condecoraclones oflclales no ha
favorecldo a me[orar la moral de la lnsLlLuclón. Þues en la acLualldad lo procesos para obLener
condecoraclones pueden ser largos, comple[os y su[eLos al arblLrlo de las auLorldades superlores y no de
un marco reglamenLarlo.

Ingresos de |os po||c|as. Los lngresos de los pollclas guaLemalLecos son superlores al salarlo mlnlmo. ue
hecho, a nlvel naclonal un agenLe de pollcla, con dlverslflcado compleLo y su curso báslco pollclal
Lermlnado, gana C 4,434.00 mlenLras que el promedlo naclonal de personas con dlverslflcado compleLo
gana C 2,219.00.
33
A nlvel lnLernaclonal, un agenLe de la ÞnC Lenla un salarlo base, para 2010,
equlvalenLe a uS$ 494.12, que era casl la mlLad del salarlo base de un paLrullero colomblano, qulen para
la mlsma fecha Lenla un salarlo base de uS$ 968.31.
34
Þero al Lomar en cuenLa las bonlflcaclones que
reclbe un agenLe pollclal en CuaLemala, y sln Lomar en cuenLa sus presLaclones laborales, el mlsmo Llene
un salarlo de uS$ 934.93 dólares al mes, que es equlvalenLe al 96.6° del salarlo base de un paLrullero
colomblano.
33


Contro|es |nternos. La lmplemenLaclón del slsLema dlsclpllnarlo pollclal esLá al mando del lnspecLor
Ceneral de la ÞnC. Sln embargo, dado que el cargo de lnspecLor Ceneral de la ÞnC lo Llene un pollcla
con rango de lnspecLor, el mlsmo Llene llmlLada su auLorldad para e[ercer su funclón dlsclpllnarla sobre
los oflclales Lerceros, segundos, prlmeros, subcomlsarlos, comlsarlos y comlsarlos generales, qulenes
Llenen un rango superlor a el.

32
ÞorLal web de la Þollcla naclonal de Colombla, de los Carablneros de Chlle, de la Þollcla naclonal del Þeru y de la Cendarmerla
de ArgenLlna.
33
Llaboraclón propla en base a la LncuesLa de Condlclones vlLales de CuaLemala, 2011.
34
Llaboraclón propla en base a lnformaclón de la Subdlrecclón de Þersonal de la ÞnC, del 8anco CenLral de Colombla y del
8anco CenLral de CuaLemala, del londo MoneLarlo lnLernaclonal y de la leglslaclón colomblana en maLerla de escalas salarlales
para mlembros no clvlles, del MlnlsLerlo de la uefensa, para 2010.
33
Cabe senalar que no se lncluye aqul lnformaclón de beneflclos no salarlales relevanLes, como seguros de vlda o penslones.


4F



Þor oLra parLe, el reglamenLo dlsclpllnarlo de la Þollcla no permlLe la sanclón a pollclas a qulenes aun no
se les ha probado que hayan comeLldo falLas admlnlsLraLlvas, lo cual puede ser uLlllzado como
lnsLrumenLo de chanLa[e por parLe de superlores a sus subalLernos. Además, el mlsmo reglamenLo no
esLablece parámeLros ob[eLlvos que claramenLe ldenLlflquen que acLlLudes o acclones podrlan ser
conslderadas falLas a los reglamenLos y leyes de la ÞnC y del pals.

Además, LanLo la debllldad del lnspecLor Ceneral de la ÞnC para conLrolar a Lodo el personal pollclal,
como la falLa de un slsLema dlsclpllnarlo conflable que prevenga, deLecLe y casLlgue las falLas a la
lnsLlLuclonalldad pollclal y sus prlnclplos recLores, puede faclllLar la corrupclón denLro de las fllas
pollclales. ue Lal cuenLa, 6 de los ulLlmos 7 ulrecLores Cenerales de la ÞnC han salldo de la lnsLlLuclón
por haber su presunLa parLlclpaclón en acLos que aLenLan conLra los uerechos Pumanos,
enrlqueclmlenLo lllclLo y parLlclpaclón en acLos crlmlnales. ?, Lamblen, más de 3 mll pollclas, en Lodos
los nlveles de la lnsLlLuclón, fueron denunclados por falLas o acLos dellcLlvos enLre 2007 y 2010, lo cual
habla de un malesLar slsLemlco denLro de la lnsLlLuclón.
36


Þresupuesto. Ll presupuesLo anual de la ÞnC ha sldo de alrededor de C 2,000 mlllones en los ulLlmos 4
anos, de los cuales cerca del 73° se ha usado para pagar al personal, 20° para gasLos de
funclonamlenLo de la lnsLlLuclón y un 3° para lnverslón, como se observa en la Gráf|ca 7.4.

Gráf|ca 7.4. Comparac|ón de| gasto en |nvers|ón, func|onam|ento y persona| de |a ÞNC de 2008 a 2011
(m|||ones de quetza|es)

luenLe: Llaboraclón propla en base a los presupuesLos aprobados y aslgnados, publlcados por el MlnlsLerlo de llnanzas de
CuaLemala.

Þ|an|f|cac|ón y e[ecuc|ón. Cabe senalar que los Þlanes CperaLlvos Anuales -ÞCA's-, hechos en las
comlsarlas, son reallzados por formalldad, no por ser elemenLo lmporLanLe para el presupuesLo. Ln
enLrevlsLas reallzadas por el ClLn (2010), auLorldades de la ÞnC menclonan que la aslgnaclón de
recursos a la lnsLlLuclón no depende de lo que se esLlpule en los ÞCA's LsLo ha ocurrldo debldo a la
cenLrallzaclón de los procesos de compras y conLraLaclones a nlvel del MlnlsLro de Cobernaclón y a la

36
8arreno, 8aul. uenunclan a más de 3 mll agenLes de la ÞnC. Þrensa Llbre, 18 de dlclembre de 2010.
1337 1383
1716
1663
193
622
480 396
91
208
37
13
-300
300
1300
2300
2008 2009 2010 2011
8ecurso Pumano AdmlnlsLraclón lnverslón


45


necesldad de que sus presupuesLos sean aprobados por el MlnlsLro de llnanzas Þubllcas de la naclón.
1odo esLo resLa capacldad a la operaLlvldad de la ÞnC, pues esLa esLá su[eLa a lo que se declda a nlvel
mlnlsLerlal.

Infraestructura. La ÞnC cuenLa con 477 lnmuebles, de los cuales el 46° son arrendados y el 34°
resLanLe son proplos (ver 1ab|a 7.8). Los lnmuebles que ocupan las unldades especlales -como
lnvesLlgaclones crlmlnales, la ulvlslón de Anállsls de lnformaclón AnLlnarcóLlcas, y oLros- son 20°
proplos y el 80° resLanLe son alqullados. Segun lnformaclón de esLas unldades, esLa lnfraesLrucLura es
lnsuflclenLe para albergar a su personal y neceslLa ser renovada y remodelada. ue acuerdo con el Þnuu
(2006) parece que nlnguna de esLas lnsLalaclones responde un despllegue, dlseno y manLenlmlenLo
relaclonado con la funclón pollclal.

1ab|a 7.8. Cant|dad de |nmueb|es prop|os y arrendados por |a ÞNC, para 2011
1|po de Sede Inmueb|es arrendados Inmueb|es prop|os
Com|sar|a 16 10
Lstac|ón 14 30
Subestac|ón 140 181
Un|dades espec|a|es 32 14
1ota| 222 2SS
luenLe: Llaboraclón propla en base a daLos provlsLos por la Subdlrecclón Ceneral de Apoyo y LoglsLlca, para 2011.

1e|ecomun|cac|ones. La ÞnC cuenLa con un slsLema de radlo L18 -Loglc 1runked 8adlo- que permlLe
llamadas lndlvlduales, grupales y por Lelefono, el cual puede ser usado por radlos fabrlcados por
dlsLlnLas companlas. Ll mlsmo es adecuado para la Þollcla pues conLlene mulLlples caracLerlsLlcas
necesarlas para la funclón pollclal, como segurldad de las comunlcaclones, reglsLro de la lnformaclón
LransmlLlda, mulLlples bandas de uso y radlofrecuenclas prlvadas, enLre oLros. Sln embargo, dado que
las radlofrecuenclas son uLlllzadas para LransmlLlr lnformaclón admlnlsLraLlva y operaLlva esLas se
saLuran y obllgan a los pollclas a comunlcarse por medlo de sus Lelefonos celulares personales y lAx.

La lnsLlLuclón Llene 6,723 radlos, de los cuales funclonan 6,078. LsLo da una Lasa del alrededor de 1
radlo para 4 pollclas, cuando lo recomendable (Þnuu, 2006) es al menos 1 radlo por cada pare[a de
pollclas paLrullando las calles.

Com|s|ón para |a keforma Þo||c|a|. La Comlslón para la 8eforma Þollclal fue creada en enero de 2011
por el ÞresldenLe de la 8epubllca, con el ob[eLlvo de me[orar la ÞnC. La Comlslón es la unlca lnsLancla
oflclal encargada de me[orar a la ÞnC. La mlsma aborda 3 e[es especlflcos: 1) lnvesLlgaclón crlmlnal, 2)
Þrevenclón del dellLo, 3) CesLlón y profeslonallzaclón del recurso humano, 4) Þlanlflcaclón lnsLlLuclonal,
y 3) ConLroles lnLernos. Además, la Comlslón cuenLa con experLos naclonales e lnLernaclonales, en
Lemas pollclales, encargados de la lnvesLlgaclón y generaclón de propuesLas del proyecLo.

Sln embargo, a pesar que el acLual goblerno oflclallzó la Comlslón, esLa no ha reclbldo el apoyo
requerldo al L[ecuLlvo y al Congreso de la 8epubllca.
37
ue Lal cuenLa, a pesar que la Comlslón puede ser
una herramlenLa uLll para darle segulmlenLo a la lmplemenLaclón de las reformas necesarlas para el
buen funclonamlenLo de la Þollcla, la mlsma ha Lenldo poca capacldad operaLlva hasLa el momenLo.



37
Lara, 8aquel. 8eforma Þollclal aun no surLe el efecLo deseado. Þrensa Llbre, 17 de enero de 2011.


4=


7.3.2. Desaf|os a superar
No hay estab|||dad en |a gest|ón po||c|a|. La lnesLabllldad en el mando de la ÞnC es una gran debllldad
de la lnsLlLuclón debldo a que dlflculLa crear, lmplemenLar y darle segulmlenLo a las pollLlcas de
segurldad de la lnsLlLuclón ya que afecLa negaLlvamenLe el desempeno de la mlsma. Pa habldo
alrededor de un MlnlsLro de Cobernaclón y un ulrecLor Ceneral de la ÞnC por cada uno de los 8 anos
anLerlores.

La pos|b|||dad de corrupc|ón es un prob|ema para |a gest|ón. Las acusaclones de corrupclón o el
comeLlmlenLo de oLras falLas graves han sldo los prlnclpales moLlvos de lnesLabllldad en los alLos
mandos de la ÞnC. LsLo afecLa la esLabllldad de sus pollLlcas, pero Lamblen afecLa el cumpllmlenLo de su
mlslón y la conflanza de la poblaclón a los mlsmos.

L| s|stema de educac|ón, capac|tac|ón y profes|ona||zac|ón po||c|a| es |nadecuado. La ausencla de
escuelas de suboflclales, de oflclales, de especlalldades -como lnvesLlgaclón crlmlnal, lnLellgencla y/o
fuerzas especlales- y de escuelas Lecnlcas ha favorecldo a una mala gesLlón, planlflcaclón y desempeno
pollclal. Lllo debldo a que la Academla de la ÞnC y los cursos que la mlsma da no cumplen con
esLándares lnLernaclonales en maLerla de educaclón pollclal, y en segundo lugar porque la mlsma no
faclllLa el desarrollo de conoclmlenLo y habllldades especlallzadas para cada nlvel de mando de la pollcla
y para cada Larea especlflca de la mlsma.

Cant|dad y desp||egue de po||c|as es |nadecuado. Ln los ulLlmos 8 anos la canLldad neLa de pollclas en
CuaLemala ha aumenLado de 19,919 en 2002 a 24,748 en 2010. Sln embargo, ello ha sldo lnsuflclenLe
para llegar a los esLándares laLlnoamerlcanos, especlalmenLe los de aquellos palses con mayor
lncldencla del narcoLráflco, como Colombla, Þeru y Mexlco.

La as|gnac|ón de recursos po||c|acos no es congruente con |a e[ecuc|ón rea|. uno de los grandes
problemas de la Þollcla naclonal Clvll es que la planlflcaclón admlnlsLraLlva y operaLlva que se reallza
denLro de la lnsLlLuclón se ha vuelLo unlcamenLe un formallsmo. Þor e[emplo, en el caso de la Comlsarla
11, se planlflcaron 236,249 paLrulla[es moLorlzados en su Þlanlflcaclón CperaLlva Anual para 2010, de los
cuales apenas se reallzaron 1,296, o en el caso de aLenclón a vlcLlmas, se esperaban 364,330, pero solo
se reallzaron 213. Aunque son las unldades operaLlvas y admlnlsLraLlvas más pequenas las que saben
cuáles son sus necesldades en recursos humanos y loglsLlcos, sus planlflcaclones anuales y esLraLeglcas
Lermlnan slendo cambladas y reevaluadas a nlvel mlnlsLerlal, afecLando negaLlvamenLe a las mlsmas.

La |nfraestructura po||c|a| está ma| desp|egada y constru|da. La lnfraesLrucLura pollclal no responde a
las necesldades de la funclón pollclal en maLerla de despllegue, consLrucclón y dlsposlclón de los
espaclos. ue Lal cuenLa las comlsarlas, esLaclones, subesLaclones y serenazgos pollclales no han sldo
consLruldos con requlslLos mlnlmos de segurldad anLe desasLres naLurales o anLe aLaques armados.
1ampoco cuenLan con espaclos adecuados para aLenclón a vlcLlmas, Lareas admlnlsLraLlvas, de descanso
y recreaclón. Lllo aumenLa la vulnerabllldad de los agenLes pollclales, no les permlLe Lener espaclos
dlgnos de descanso y recreaclón y dlflculLa la aLenclón al publlco.

Los contro|es d|sc|p||nar|os de |a Þo||c|a no son adecuados. Ll rango del lnspecLor Ceneral de la ÞnC,
qulen es el encargado de lmplemenLar el reglmen dlsclpllnarlo, de oflclo y anLe denuncla, lo slLua en una
debll slLuaclón para pedlr rendlclón de cuenLas a pollclas con rangos superlores. Además, la ausencla de
un slsLema dlsclpllnarlo pollclal conflable y efecLlvo ha sldo una de las prlnclpales causas que podrlan
esLar faclllLando la corrupclón, un pobre desempeno pollclal y una carrera profeslonal que se basa poco
en el merlLo. LsLo ha ocurrldo en parLe porque el 8eglamenLo ulsclpllnarlo de la ÞnC no esLablece


4B


procedlmlenLos ob[eLlvos, expedlLos y apegados a un debldo proceso y a los derechos de los pollclas,
para comenzar procesos de lnvesLlgaclón, para desesLlmar dlchos procesos y para sanclonar al personal.

7.3.3. L|neam|entos para me[orar |a Þo||c|a Nac|ona| C|v||
Cb[et|vo Genera|. 8educlr la crlmlnalldad y manLener el orden publlco.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Modernlzar la Þollcla naclonal Clvll de CuaLemala.
LsLe ob[eLlvo se reflere a la necesldad de me[orar y forLalecer las capacldades lnLernas de la Þollcla
naclonal Clvll, por medlo de la modernlzaclón de sus procesos de selecclón, formaclón, ascensos y
conLrol, asl como por medlo del forLaleclmlenLo de sus capacldades de gesLlón, planlflcaclón y
operaLlvldad.

1.1. Modernlzar la carrera pollclal (recluLamlenLo, formaclón y promoclón).
Modernlzar la carrera pollclal lmpllca crear e lmplemenLar nuevos y me[ores modelos de recluLamlenLo,
desempeno, evaluaclón y ascenso pollclal, asl como manuales de uso de la fuerza y de comporLamlenLo
pollclal.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Llaborar e lmplemenLar la docLrlna pollclal, manuales del uso de la fuerza, un modelo de
desempeno profeslonal y evaluar los slsLemas de recluLamlenLo, formaclón y promoclón de los
pollclas.
ldenLlflcar oporLunldades y lograr allanzas esLraLeglcas lnLernaclonales para apoyar la reforma
pollclal.
ldenLlflcar las carreras Lecnlcas y superlores de uLllldad para el slsLema pollclal y cuanLo personal
se neceslLa en cada una de ellas.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Me[orar el slsLema de recluLamlenLo pollclal para me[orar el perfll de los nuevos agenLes
pollclales y reduclr la lncldencla de nepoLlsmo en la mlsma.
Crear un nuevo slsLema de evaluaclón para ascensos en funclón del modelo de desempeno
profeslonal y de la docLrlna pollclal.
8eformular el slsLema de Lurnos de la ÞnC para faclllLar profeslonallzaclón de los pollclas.
LsLablecer allanzas publlco-prlvadas para la profeslonallzaclón superlor y Lecnlca de los pollclas.

c. Medlano Þlazo (2 a 4 anos):
Lvaluar la ldoneldad de los modelos de desempeno profeslonal, de los slsLemas de
recluLamlenLo y de ascensos de los pollclas.
ManLener una acLuallzaclón consLanLe de las necesldades profeslonales de la Þollcla.

1.2. Me[orar la gesLlón pollclal.
Me[orar la gesLlón pollclal lmpllca forLalecer las capacldades de gesLlón y planlflcaclón de los mandos
medlos y alLos de la ÞnC, por medlo de procesos de formaclón y acompanamlenLo profeslonal.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Crear una ÞollLlca de Segurldad Cludadana clara en maLerla de modernlzaclón pollclal,
forLaleclmlenLo de sus recursos operaLlvos y admlnlsLraLlvos, asl como de dlsuaslón, prevenclón,
combaLe e lnvesLlgaclón de las prlnclpales amenazas crlmlnales para los guaLemalLecos, y que


FD


esLablezca los ob[eLlvos, parámeLros de evaluaclón y recursos necesarlos que la Þollcla deba
gesLlonar.
lmplemenLar una pollLlca de acompanamlenLo de profeslonales en gesLlón pollclal, para los
mandos medlos y alLos de la ÞnC, mlenLras se les forLalecen y me[oran sus proplas capacldades.
Crear comlslones de planlflcaclón pollclal con el enLe flnanclero, [urldlco y Lecnológlco de la ÞnC,
para reallzar planlflcaclones esLraLeglcas, admlnlsLraLlvas y operaLlvas vlables en cada uno de
esLos ámblLos.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Crear un CbservaLorlo Cludadano permanenLe de la gesLlón pollclal, que se encargue de proveer
lnsumos en el proceso de evaluaclón del desempeno y gesLlón de la lnsLlLuclón.
Þlanlflcar los procesos de compras y conLraLaclones de Lodas las unldades de la ÞnC Lomando en
cuenLa los requerlmlenLos de los ÞCA's, de las subdlrecclones pollclales y de la !efaLura de
Þlanlflcaclón LsLraLeglca.
CapaclLar a las nuevas auLorldades pollclales en gesLlón pollclal.
8eallzar allanzas con lnsLlLuclones academlcas naclonales y exLran[eras para capaclLar en Lemas
gerenclales a mandos medlos y alLos pollclales.
lmplemenLar mecanlsmos de evaluaclón consLanLes de los resulLados de las pollLlcas de
segurldad cludadana.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Crear un cuerpo de oflclales con educaclón superlor en gesLlón pollclal y regular los perflles de
los puesLos que los mlsmos Llenen que llenar, Lal como las subdlrecclones, dlvlslones, unldades y
[efaLuras de la lnsLlLuclón.

d. Largo plazo (4 a 10 anos):
Crear procesos de compras y conLraLaclones eflclenLes y LransparenLes.

1.3. Modernlzar la Academla de la Þollcla naclonal Clvll
Modernlzar la Academla de la ÞnC lmpllca modernlzar sus meLodologlas de ensenanza, el conLenldo de
los cursos, sus áreas currlculares y su gesLlón.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Lvaluar los programas educaLlvos y procesos de compras y conLraLaclones de la Academla de la
Þollcla naclonal Clvll.
Þlanlflcar una reforma de los programas educaLlvos y gesLlón de la Academla de la ÞnC.
ConLraLar lnsLrucLores exLran[eros para la Academla de la ÞnC y capaclLar a los lnsLrucLores
naclonales.
ldenLlflcar a los me[ores pollclas y capaclLarlos para que sean lnsLrucLores.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Me[orar la planlflcaclón y gesLlón de la Academla de la ÞnC por medlo de la capaclLaclón de sus
mandos.
normallzar los procesos de compras y conLraLaclones de Academla con resLo de unldades de
ÞnC.




F"


c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Crear un cenLro de lnvesLlgaclones crlmlnales a cargo de la Academla de la Þollcla.

1. 4. lorLalecer la lnspecLorla Ceneral de la ÞnC.
Þara forLalecer la lnspecLorla general se neceslLa crear e lmplemenLar una docLrlna pollclal, un Códlgo de
8uena ConducLa y me[orar el rango del lnspecLor Ceneral. Con ello se busca reduclr la poslble lncldencla
de corrupclón en la lnsLlLuclón pollclal en Lodos sus rangos y acLlvldades.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Crear un Códlgo de 8uena ConducLa del Þollcla.
8eformar los procesos dlsclpllnarlos de la ÞnC para que sean conflable, expedlLos y apegados al
debldo proceso y al Códlgo de 8uena ConducLa del Þollcla.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
AumenLar el nlvel [erárqulco del lnspecLor Ceneral para que sea el segundo oflclal en
anLlguedad despues del ulrecLor Ceneral y Lenga auLorldad sobre Lodos los demás mlembros de
la lnsLlLuclón.
Crear un slsLema de monlLoreo dlsclpllnarlo permanenLe en Lodas las comlsarlas del pals,
dependlenLe del lnspecLor Ceneral.
CapaclLar a [ueces y flscales sobre los llmlLes y obllgaclones de la funclón pollclal.
ulsenar un slsLema de rendlclón de cuenLas hacla la comunldad.
Þoner en prácLlca las reformas a normaLlva de conLraLaclones del LsLado en la ÞnC, a parLlr de lo
senalado en la secclón de Compras y contratac|ones de| Lstado.

1.3. ulgnlflcar al Þollcla.
La modernlzaclón de la ÞnC lmpllca me[orar el amblenLe de Lraba[o, la segurldad y prevlslón soclal de los
pollclas y sus famlllas.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
8eallzar un esLudlo de programas y beneflclos para dlgnlflcar al pollcla y escoger los que Lengan
mayor cosLos/beneflclo.
8eglamenLar el slsLema de condecoraclones pollclal y slmpllflcar los procesos.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Lvaluar el lmpacLo de las medldas beneflclos y programa lmplemenLados.

1.6. lorLalecer la lnLellgencla pollclal.
Con esLe ob[eLlvo se espera crear una unldad de lnLellgencla pollclal y profeslonallzar a su personal.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Crear allanzas lnLernaclonales para especlallzar al personal de la ÞnC.
LsLablecer mecanlsmos de coordlnaclón con oLras agenclas de lnLellgencla del LsLado, para
comparLlr lnformaclón.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
LsLablecer un programa de capaclLaclón y formaclón en lnLellgencla.
uoLar de recursos suflclenLes a la lnLellgencla pollclal, para su funclonamlenLo.


FC



c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
LsLablecer mecanlsmos de comunlcaclón con oLros palses.
8eglamenLar la carrera en lnLellgencla pollclal y crear las lnsLanclas de educaclón y capaclLaclón
para profeslonallzar al personal de lnLellgencla pollclal.

1.7. lorLalecer la lnvesLlgaclón crlmlnal.
lorLalecer la lnvesLlgaclón crlmlnal se basa en me[orar la carrera profeslonal de los lnvesLlgadores y
profeslonallzarlos.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Crear allanzas lnLernaclonales (evaluar: Chlle, Colombla y Lspana) para especlallzar al personal
de la ÞnC en especlalldades y cursos de suboflclales y oflclales.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lmplemenLar un programa Lecnlco de lnvesLlgaclón crlmlnal denLro de la Academla de la ÞnC.
Modernlzar la lnfraesLrucLura y los recursos maLerlales de las unldades de lnvesLlgaclón crlmlnal,
Lomando en cuenLa prácLlcas lnLernaclonales como referencla.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
8eglamenLar la carrera en lnvesLlgaclón crlmlnal y crear las lnsLanclas de educaclón y
capaclLaclón para profeslonallzar al personal de lnLellgencla pollclal.

1.8. lorLalecer el proceso de reforma pollclal
Ll forLaleclmlenLo de la reforma pollclal lmpllca crear e lmplemenLar marcos de planlflcaclón y
evaluaclón.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Lvaluar los avances de la Comlslón para la 8eforma pollclal y coordlnar, con base en la
evaluaclón, los esfuerzos de la Cooperaclón lnLernaclonal para me[orar la ÞnC.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Crear mecanlsmos de evaluaclón de las reformas y comenzar su lmplemenLaclón de lnmedlaLo,
corLo, medlano y largo plazo.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Me[orar la provlslón de recursos de la Þollcla naclonal Clvll.
Þara me[orar la gesLlón pollclal es necesarlo ampllar la coberLura pollclal, me[orar su despllegue y
me[orar los recursos loglsLlcos de la lnsLlLuclón.

2.1. AumenLar los efecLlvos de la ÞnC.
Þara me[orar la coberLura pollclal se neceslLan aumenLar el numero de efecLlvos pollclales de 17 por
cada 10,000 como es en la acLualldad a 34 por cada 10,000 en 10 anos, para llegar al promedlo
laLlnoamerlcano de los palses con más lncldencla de narcoLráflco y amenazas crlmlnales slmllares a las
de CuaLemala -Mexlco, Þeru y Colombla-.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
lncremenLar en 2,000 la canLldad neLa de efecLlvos pollclales.


F#



b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lncremenLar en 3,000 la canLldad neLa de efecLlvos pollclales.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lncremenLar en 7,000 la canLldad neLa de efecLlvos pollclales, con respecLo al aumenLo anLerlor.

d. Largo plazo (4 a 10 anos):
lncremenLar en alrededor de 23,000 la canLldad neLa de efecLlvos pollclales, con respecLo a los
aumenLos anLerlores.

2.2. Me[orar la lnfraesLrucLura de la ÞnC.
Se neceslLa me[orar el despllegue, la consLrucclón y la dlsposlclón de espaclos de las lnsLalaclones
pollclales.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Lvaluar las condlclones LoLales de Loda la lnfraesLrucLura pollclal.
Crear modelos y parámeLros para la consLrucclón de comlsarlas, esLaclones y subesLaclones de
la ÞnC, conslderando prácLlcas lnLernaclonales.
Pacer una propuesLa de lnverslón a 10 anos plazo que Lome en cuenLa me[orar la
lnfraesLrucLura acLual y nuevas lnverslones en lnfraesLrucLura.

CorLo Þlazo (180 dlas a 2 anos)
lnlclar la renovaclón de la lnfraesLrucLura pollclal, comenzando en los munlclplos prlorlLarlos en
funclón de los ob[eLlvos de dlsuaslón, prevenclón y combaLe de la crlmlnalldad y manLenlmlenLo
del orden publlco.

2.3. Me[orar la movllldad de la ÞnC.
Þara faclllLar e lncremenLar la velocldad de aLenclón a vlcLlmas o escenas del crlmen es necesarlo
me[orar, renovar y reparar el parque vehlcular de la Þollcla.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Lvaluar las necesldades de LransporLe de la ÞnC en funclón de la ÞollLlca de Segurldad.
8eparar y comprar vehlculos para lmplemenLar la ÞollLlca de Segurldad de la ÞnC.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Crear slsLemas expedlLos y LransparenLes de manLenlmlenLo y reparaclón del parque vehlcular.

2.4. Me[orar las Lelecomunlcaclones de la ÞnC.
Con esLa pollLlca se busca manLener los equlpos de Lelecomunlcaclones en buenas condlclones y en
canLldad suflclenLe para las necesldades operaLlvas de la ÞnC.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Lvaluar el slsLema de Lelecomunlcaclones y planlflcar su manLenlmlenLo y/o acLuallzaclón.
Soclallzar el 110 de la Þollcla para lncremenLar su uso por parLe de la poblaclón.




F0


b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
8eparar y renovar el equlpo de Lelecomunlcaclones de los pollclas.
Crear un ueparLamenLo o unldad de 1elemáLlca para conLar con slsLemas dlglLales y de
comunlcaclones lnLegrados.


7.4. $%.(&+/'3* .2 %*2 3.2 .@Q%(&;*

Ln la acLualldad se cuenLa con una serle de amenazas que demandan una aLenclón slmulLánea LanLo de
dlferenLes lnsLlLuclones del LsLado, como de la cooperaclón enLre los esLados mlsmos, ya que esLas
acLuan de forma Lransversal a Lraves de ellos. Sln embargo, acLualmenLe el rol del e[erclLo guaLemalLeco
anLe dlchos reLos esLá en enLredlcho. no esLá claro su papel debldo a dlferenclas enLre lo esLablecldo
por la ConsLlLuclón ÞollLlca y el ºAcuerdo sobre el lorLaleclmlenLo del Þoder clvll y funclón del L[erclLo
en una Socledad uemocráLlca", especlflcamenLe sobre su parLlclpaclón en la segurldad lnLerna. La
slLuaclón acLual obllga a evaluar sus funclones, para Lomar en cuenLa esLas amenazas: el narcoLráflco, las
acLlvldades del Lerrorlsmo, narcoacLlvldad, mlgraclones llegales, conLrabando y crlmen organlzado.

7.4.1. S|tuac|ón actua|
Caracter|zando a| cr|men organ|zado. Segun el ueparLamenLo de !usLlcla de los LsLados unldos, las
esLrucLuras de los cárLeles lmlLan a las de los negoclos leglLlmos, con dlrecLores e[ecuLlvos, programas
de expanslón, acLlvldades de recluLamlenLo y allanzas esLraLeglcas. Aslmlsmo, cuando el producLo son
las drogas llegales, los cárLeles complLen unos con oLros en sangrlenLas luchas LerrlLorlales, dado que
esLe producLo se claslflca como una de las mercanclas más renLables del mundo, lncluso más que el
peLróleo. 1anLo es asl, que se calcula que alrededor de 230 mlllones de personas las consumen y se
presume que las venLas a nlvel mundlal generan hasLa $320 mlllardos de dólares anuales
S8
. LsLo sln
Lomar en cuenLa que, para flnanclar sus operaclones, los cárLeles muchas veces se lnvolucran en
exLorslón, Lráflco de armas y LraLa de personas.

una de las dlflculLades para conLrolar las acLlvldades lllclLas conslsLe en que su campo de acclón se da en
varlas naclones: Llenen sus operaclones denLro de una organlzaclón que Lrasclende las fronLeras y que, a
consecuencla de esLo, Llenen algunas facllldades para formar redes de lavado de acLlvos y formas de
evaslón flscal. Además, a Lraves de esLa organlzaclón, cuenLan con elemenLos para proferlr amenazas,
aseslnar y secuesLrar. 1amblen, como el oLro lado de una mlsma moneda, Llenen la pollLlca de
peneLraclón de las esLrucLuras del LsLado a Lraves de sobornos y de flnanclamlenLo a parLldos pollLlcos.

Ll crlmen organlzado, por medlo del flnanclamlenLo obLenldo en sus acLlvldades lllclLas, ha logrado
conLar con equlpo moderno y eflcaz en Lermlnos de maLerlal bellco. Su nlvel de organlzaclón le da la
poslbllldad de selecclonar y ublcar en me[or forma los ob[eLlvos a qulenes van dlrlgldas las acclones
dellncuenclales. Aslmlsmo, cuenLan con una buena comunlcaclón y acceso a la más moderna Lecnologla,
lo que les faclllLa la coordlnaclón de sus operaclones en Lodo el LerrlLorlo. Su capacldad económlca, casl
lllmlLada, les permlLe Lrasladar sus operaclones a lugares donde pueden Lener colaboradores que les
apoyan a camblo de algun blenesLar. Además, cuenLa con suflclenLes medlos para aprovechar espaclos
LerrlLorlales de poca o nlnguna presencla de las lnsLlLuclones del esLado. llnalmenLe, se consLlLuye en
un elemenLo corrupLor a Lodo nlvel, para garanLlzarse lmpunldad.


38
Cflclna de naclones unldas conLra la droga y el dellLo (Cnuuu). 2010.


F4


Cr|men organ|zado en Amór|ca Lat|na. LaLlnoamerlca ha demosLrado ser especlalmenLe vulnerable al
surglmlenLo del crlmen organlzado y de las pandlllas [uvenlles. Segun un arLlculo del noLlclarlo World
ÞollLlcs 8evlew, de [unlo del 2009, º'* 4+(071 #0+1+ >4$1#+4*& /$4$&*& 9 1),+4$&$& ,+4-*%$& 0'+(*'+&. 9
+&#2 /'*(*%* %+ *4,*& -#$%$& >*-#$4+& <)+ >*8$4+-+1 +' -40,+1 $4(*10?*%$@ F* -$44)/-071 +& +1%C,0-*.
9 '*& 01&#0#)-0$1+& +&#*#*'+& &$1 %C30'+&@ F* /$34+?* (+1+4*'0?*%* 9 '* *'0+1*-071 &$-0*' *&+()4*1 * '*&
/*1%0''*& )1* >)+1#+ -$1&#*1#+ %+ 4+-')#*& D78+1+&". LsLe ºcaldo de culLlvo" ha permlLldo que el
fenómeno del crlmen organlzado evoluclone. Como se puede observar en la 1ab|a 7.9, la amenaza en la
reglón ha ldo varlando duranLe cada decada, especlalmenLe en los ulLlmos 20 anos.

1ab|a 7.9. Lvo|uc|ón de |a amenaza en |a reg|ón Centroamer|cana
1960-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010
ÞuenLe ÞuenLe ÞuenLe ÞuenLe
Consumo Consumo Consumo
Acoplo Acoplo
Þroducclón Þroducclón
Lavado de dlnero Lavado de dlnero
Crlmen Crganlzado
Soclallzaclón
ulspuLa 1errlLorlal y de ruLas
luenLe: LsLado Mayor de la uefensa naclonal, 2011.

Cr|men organ|zado en Guatema|a. Ll crlmen organlzado, en Lodas sus manlfesLaclones, pero
prlnclpalmenLe en lo que respecLa al narcoLráflco y al Lráflco de armas, por el monLo, represenLa
acLualmenLe la mayor y más vlslble amenaza para CuaLemala. ÞarLe del problema radlca en la debllldad
(o permlslvldad) del proplo slsLema pollLlco y de [usLlcla del pals, lo que ha generado un mercado
clandesLlno que hace poslble la promoclón y poLenclaclón del Lraslego llegal de Lodo Llpo de armas y
munlclones, personas, y mercaderla, en general.

Como una muesLra del Lamano del problema en CuaLemala, el MlnlsLerlo de Cobernaclón deLalla que
del 1 de enero al 22 de novlembre del 2010, se decomlsaron drogas, armas y dlnero al narcoLráflco por
un valor superlor a los C17,000 mlllones (ver 1ab|a 7.10), lo cual represenLa aproxlmadamenLe 30° del
presupuesLo de la naclón de ese mlsmo ano. Además, se arresLaron 1,667 personas vlnculadas a esLe
lllclLo. Ln el caso de CuaLemala, la carencla de medlos de lnLellgencla, deLecclón de vuelos y una fuerza
de respuesLa ráplda, conLundenLe y efecLlva, permlLe que esLe Llpo de acLlvldades sean cada vez más
frecuenLes.

La d|syunt|va de |as fuerzas armadas guatema|tecas. Como resulLado del Þroceso de Þaz y la
suscrlpclón del Acuerdo de Þaz llrme y uuradera, el 19 de SepLlembre de 1996 se alcanza en la cludad
de Mexlco el acuerdo sobre el ºlorLaleclmlenLo del Þoder Clvll y lunclón del L[erclLo en una Socledad
uemocráLlca". Su aporLe con relaclón a la segurldad fue abordar el concepLo de una manera lnLegral,
ºconcepLo ampllo que no se llmlLa a la proLecclón conLra las amenazas armadas exLernas, a cargo del
L[erclLo, o a la proLecclón conLra las amenazas al orden publlco y a la segurldad lnLerna, a cargo de la
Þollcla naclonal Clvll"
39
.



39
Acuerdo de Þaz llrme y uuradera, SepLlembre 1996.


FF


1ab|a 7.10. Incautac|ones de| 01 de enero a| 22 de Nov|embre de| año 2010
Droga |ncautada a| narcotráf|co
No. Droga |ncautada Cant|dad Ava|úo en quetza|es
1 Lfedrlna kllos 13 C 1,300,000
2 Perolna kllos 19 C 7,836,000
3 Cocalna kllos 1,411 C 141,120,423
4 Þseudoefedrlna kllos 988 C 14,832,900
3 Crack gramos 3,163 C 387,412
6 Marlhuana maLas 8,687,947 C 3,237,980,123
7 Marlhuana procesada lb 4,488 C 1,683,237
8 Marlhuana semllla lbs 66 C 84,822
9 Amapola maLas 346,013,494 C 13,630,387,330
10 Amapola semllla lbs 22 C 183,249
11 Þseudoefedrlna LableLas 23,823 C 387,373
8ILNLS INCAU1ADCS AL NAkCC1kAIICC
No. 8ILNLS INCAU1ADCS CAN1IDAD AVALUC LN ÇUL12ALLS
12 vehlculos 144 C 4,320,000
13 Aeronaves 1 C 2,000,000
14 Lmbarcaclones 2 C 200,000
13 Armas de fuego 183 C 923,000
16 Munlclones 12930 C 38,830
17 1olvas 693 C 207,900
18 Cranadas 47 C 14,100
DINLkC CCNIISCADC AL NAkCC1kAIICC
No. DINLkC INCAU1ADC CAN1IDAD AVALUC LN ÇUL12ALLS
19 CueLzales C 967,909 C 967,909
20 uólares $ 2,282,974 C 18,263,793
21 Þesos mexlcanos $ 3,294 C 3,781
22 Colones ¢ 36 C 46
23 Lemplras L. 38 C 19
24 Luros t 4,743 C 43,633
23 Þesos colomblanos $ 638,300 C 2,073
DL1LNIDCS
26 Þersonas deLenldas 1,667

1C1AL GLNLkAL DL AVALUCS: Ç 17,103,392,048
luenLe: MlnlsLerlo de Cobernaclón.

Segun los acuerdos de paz, en relaclón a la segurldad lnLerna
60
, el L[erclLo de[arla de Lener dlcha
responsabllldad de manera lnmedlaLa, lnLervlnlendo sólo de manera excepclonal cuando los medlos
ordlnarlos resulLaren rebasados y a sollclLud del ÞresldenLe de la 8epubllca. LsLo generó dos procesos.
Ll prlmer proceso, la reducclón de efecLlvos mlllLares, la reorganlzaclón del despllegue mlllLar y la
desacLlvaclón de bases y comandos mlllLares. Al respecLo, la reducclón que se ha reallzado, a la fecha
(ver 1ab|a 7.11), lncumple conslderablemenLe con lo acordado lnlclalmenLe ya que se excedló en la
dlsmlnuclón de los mlembros del e[erclLo en un 38° (39,373 elemenLos equlvalenLe a 71.73°).



60
1raLado Marco de Segurldad uemocráLlca en CenLro Amerlca.


F5


1ab|a 7.11. L| proceso de reducc|ón de efect|vos de| e[órc|to
Iecha keducc|ón Lfect|vos de|
L[órc|to
Lne 1996 ----- 34,873
Sep 1996 4,713 30,160
CcL 1997 3,260 46,900
ulc 1997 13,293 33,607
Lne 1998 2,184 31,423
CcL 2003 4,209 27,214
Lne 2004 11,714 13,300
luenLe: LsLado Mayor de la uefensa naclonal.2006
1oLal 8educclón 1996-2004 = 39,373 efecLlvos (71.73 °)

Ll segundo proceso ha sldo el reconoclmlenLo del Coblerno que los medlos ordlnarlos para proveer
segurldad lnLerna han sldo rebasados. Ls asl cómo, en base a esLe concepLo y en apoyo a la ÞnC
61
, se
efecLuó, en el ano 2006, una movlllzaclón de la reserva para organlzar el Cuerpo Lspeclal de 8eservas
para la Segurldad Cludadana, conformado por 3,000 elemenLos, para cooperar en el ámblLo de la
segurldad cludadana.

kecursos humanos a d|spos|c|ón de| e[órc|to. Al 2010, el L[erclLo naclonal LoLallza 13,300 efecLlvos,
organlzados en 6 8rlgadas de lnfanLerla, 1 8rlgada de lnfanLerla AeroLransporLada, 2 reglmlenLos de
caballerla 8llndada, 1 8rlgada de ArLlllerla, 1 8rlgada dlsmlnulda de luerzas Lspeclales, 1 8rlgada de
pollcla mlllLar, 1 8rlgadaLsLraLeglca,18aLallóndelngenleros, y una 8eserva de más de 60,000 cludadanos.

La canLldad de soldados por cada 10,000 hablLanLes en CuaLemala es de 10.3, mlenLras en el Salvador
26, nlcaragua 17, y Ponduras 11. LsLe monLo resulLa lnsuflclenLe para una coberLura geográflca del
LerrlLorlo naclonal. Segun esLe crlLerlo, las fuerzas armadas deberlan lnclulr aproxlmadamenLe 23,000
efecLlvos, slmllar a las fuerzas efecLlvas en el ano 2003. Sln embargo, sl se Loma como referencla
Colombla, un pals con problemas slmllares de crlmlnalldad y que, además, ha logrado enfrenLarlos se
deberla procurar 22 soldados por cada 10,000, esLo elevarla los efecLlvos por arrlba de 33,000.

Al 2010, en maLerla de recursos humanos, en el caso de la Lscuela ÞollLecnlca, como cenLro de
formaclón de oflclales del L[erclLo se presenLan alrededor de 700 cludadanos para opLar a 200 plazas
(180 hombres y 20 mu[eres aprox.) de los cuales se graduan un promedlo de 70 como Cflclales del
L[erclLo. ¸ Slgulendo esLándares lnLernaclonales, el LsLado Mayor de la uefensa reallzó, en el 2006,
reallzó una evaluaclón de sus capacldades o apresLo (ver Gráf|ca 7.S), Lomando en cuenLa el
enLrenamlenLo, la dlsponlbllldad de personal y sus capacldades loglsLlcas. Ln general, el enLrenamlenLo
y la dlsponlbllldad de personal se conslderaban al menos ópLlmo, aunque no necesarlamenLe ldeal. Sln
embargo, es lmporLanLe recordar que esLa medlclón Lamblen se reallzó anLes de la ulLlma reducclón de
personal del e[erclLo y, por lo LanLo, no se puede conclulr que en la acLualldad se manLenga la
callflcaclón en la caLegorla de personal.

kecursos f|s|cos y f|nanc|eros a d|spos|c|ón de| e[órc|to. ?a desde el 2006, los medlos maLerlales
(loglsLlca) que dlspone el L[erclLo de CuaLemala se enconLraban, en general, en condlclones muy ba[as
de operaLlvldad. Aunque no se enconLró una evaluaclón más reclenLe, en el Lema de loglsLlca se ha vlsLo
que el deLerloro ha conLlnuado, en Lermlnos de que cada vez son menos las unldades dlsponlbles para la
movllldad (vehlculos bllndados, aeronaves y barcos). LsLa slLuaclón se puede aLrlbulr prlnclpalmenLe a

61
Acuerdo CubernaLlvo 40-2000, CuaLemala 2000.


F=


la reducclón de presupuesLo y las condlclones económlcas del pals que no han permlLldo cumpllr con la
modernlzaclón que se planLeó despues de la ulLlma reducclón de efecLlvos, la cual conslsLla en reduclr el
personal a camblo de una mayor lnverslón en loglsLlca, especlalmenLe para movllldad, y para lo cual se
lnverLlrla 0.1° del Þl8.

Ll presupuesLo de defensa se encuenLra llmlLado a parLlr del ºAcuerdo sobre forLaleclmlenLo del poder
clvll y el rol del e[erclLo en una socledad democráLlca", esLableclendo un llmlLe del 0.66° del Þl8.
ÞosLerlormenLe, el acuerdo gubernaLlvo 178-2004, relaLlvo a la reducclón y modernlzaclón de la
lnsLlLuclón armada, modlflcó los monLos esLablecldos (0.33° del Þl8, deslgnando un 0.10 del Þl8 para
modernlzaclón). A parLlr de esLo ha glrado en alrededor de uSu 190 mlllones, lo que es 0.4 ° del Þl8.

Gráf|ca 7.S. S|tuac|ón de apresto de| L[órc|to de Guatema|a*

luenLe: LsLado Mayor de la uefensa naclonal, 2006.
* Slgulendo esLándares lnLernaclonales, el apresLo refle[a que Lan preparado esLá para acLuar, segun sus dlsLlnLas fuerzas. Þara
lo cual se mlde, segun esLándares lnLernaclonales, que Lan blen esLá enLrenado, la canLldad de personal es suflclenLe y su
capacldad de loglsLlca (o movllldad). LsLos, a su vez, se claslflcan como ldeal, ópLlmo, acepLable o crlLlco, segun se alcancen
dlchos esLándares o no.

7.4.2. Desaf|os a superar
Lx|ste una crec|ente amenaza a |a segur|dad |nter|or y exter|or de Guatema|a. Ll crlmen organlzado ha
desarrollado un me[or nlvel de organlzaclón, además de que a Lraves del flnanclamlenLo obLenldo en
sus acLlvldades lllclLas ha logrado un me[or nlvel de equlpamlenLo que le ha permlLldo hacerse de lo más
moderno y eflcaz que se encuenLra en el mercado de maLerlal bellco, por lo que se hace necesarlo que
el LsLado me[ore las acLuales condlclones de sus fuerzas de segurldad, en general, y del L[erclLo, en
parLlcular.

L| marco de acc|ón de |as amenazas es de t|po |nternac|ona|, no só|o |oca|. una de las dlflculLades para
conLrolar las acLlvldades lllclLas del crlmen organlzado conslsLe en que su campo de acclón se da en
varlas naclones. un esLudlo de luACP (2010) senala que en los ulLlmos 6 anos unlcamenLe nlcaragua
manLuvo esLable su Lasa de crlmlnalldad, los oLros sels palses mosLraron un ascenso conslderable. Se
senala que nuesLros palses son Lan fráglles debldo a que cuenLan con facLores de rlesgo como la
ublcaclón geográflca, que los hace apeLeclbles para el crlmen organlzado y el narcoLráflco. Ln las ulLlmas
0
10
20
30
40
30
60
70
80
90
100
1lerra Alre Mar
LnLrenamlenLo Þersonal LoglsLlco CrlLlco
AcepLable CpLlmo ldeal


FB


decadas CenLro Amerlca se ha converLldo en el prlnclpal corredor de droga, LraLa de blancas, mlgranLes
y pandllleros provenlenLes del Sur, con rumbo al norLe y vlceversa. Además, la facllldad para comeLer
acLos de corrupclón de los operadores de [usLlca ublcados en los cruces fronLerlzos, podrlan hacer más
vulnerable a la reglón para combaLlr la vlolencla. Aslmlsmo, la poca lnverslón de los goblernos en
maLerla de segurldad cludadana y la deflclenLe educaclón y salud de sus hablLanLes los hace más
vulnerables.

A consecuencla de esLo, las organlzaclones crlmlnales Llenen facllldades para formar redes de lavado de
acLlvos, evaslón flscal, y oLros crlmenes, como amenazas, aseslnaLo y secuesLro. Además, Llenen la
pollLlca de peneLraclón de las esLrucLuras del esLado a Lraves de sobornos y flnanclamlenLo de parLldos
pollLlcos y de sus llderes. Con ello, logran lnflulr negaLlvamenLe y e[ercer algun conLrol sobre las fuerzas
de segurldad con la flnalldad de coparlas y mlnar de esLa manera su volunLad de acclonar para hacer
cumpllr la ley.

Las fuerzas de segur|dad c|v|| no son capaces de afrontar por s| so|as d|cha amenaza y requ|eren de|
apoyo de| L[órc|to. AcLualmenLe, CuaLemala es uno de los palses más vlolenLos de LaLlnoamerlca. La
presencla reglonal del crlmen organlzado, especlalmenLe el narcoLráflco, es una de las mayores
amenazas que expllca esLa slLuaclón. Þor un lado, esLas organlzaclones crlmlnales ocupan LerrlLorlos sln
presencla del LsLado y, por oLro, corrompen a la lnsLlLuclonalldad exlsLenLe, para poder acLuar en la
lmpunldad.

Las fuerzas armadas no cuentan actua|mente con |a capac|dad para afrontar |os retos de segur|dad. Ll
problema es que, acLualmenLe, el e[erclLo Lampoco Llene la capacldad suflclenLe para afronLar esLe
problema, ya que, a parLlr de la flrma de los Acuerdos de Þaz, ha sldo dlsmlnuldo slsLemáLlcamenLe,
LanLo lnsLlLuclonal como en personal y presupuesLo. Ln Lermlnos lnsLlLuclonales, la prlnclpal debllldad
esLá en la falLa de clarldad en los alcances de las funclones que, en segurldad lnLerna, le aslgna la
ConsLlLuclón ÞollLlca de la 8epubllca al L[erclLo de CuaLemala. Ln lo referenLe al apresLo, en Lermlnos de
loglsLlca es donde se encuenLran las prlnclpales debllldades.

Ll acuerdo de ºlorLaleclmlenLo del Þoder Clvll y lunclón del L[erclLo en una Socledad uemocráLlca",
llevó a la desmovlllzaclón de personal, LanLo de oflclales Cenerales, Superlores y SubalLernos,
especlallsLas y Lropa, la reducclón de presupuesLo al 0.66° del Þl8 y el consecuenLe clerre de
lnsLalaclones mlllLares que albergaban las dlferenLes zonas y reglones mlllLares, con lo cual se de[aron
ampllas reglones del pals sln presencla mlllLar, lo que dlo espaclo a una mayor lmplanLaclón del crlmen
organlzado y narcoLráflco.

ÞosLerlormenLe, el acuerdo de modernlzaclón 178-2004, reallzó oLra reducclón del L[erclLo y su
presupuesLo. Ll mlsmo esLablecló 0.33° del Þl8 para presupuesLo del e[erclLo y el 0.10 ° del Þl8 para
modernlzaclón, lo cual no se ha cumplldo. SupuesLamenLe la Lransformaclón de la fuerza lmpllcaba el
esfuerzo lnsLlLuclonal por manLener los nlveles de eflcacla esLraLeglca, eflclencla operaclonal y el
equlpamlenLo aproplado, Lodo esLo para supllr canLldad por calldad.

La poca capacldad esLraLeglca de la fuerza y falLa de presencla operaLlva se puede observar en Lodo el
pals. Sln embargo, e[emplo especlal lo consLlLuye el ueparLamenLo del ÞeLen, que Llene una exLenslón
de 33,000 km
2
. y exLensa llnea fronLerlza con Mexlco, donde el despllegue acLual conslsLe en una
8rlgada de lnfanLerla.




5D


7.4.3. L|neam|entos para que e| L[órc|to cump|a con su ro| de segur|dad |nterna
Cb[et|vo Genera|. Me[orar la segurldad lnLerna.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Ll L[erclLo de CuaLemala debe asumlr su rol consLlLuclonal en maLerla de
segurldad lnLerlor y exLerlor. Þara ello, Lomará en cuenLa la ConsLlLuclón ÞollLlca de la 8epubllca de
CuaLemala y en el Acuerdo CubernaLlvo 40-2000
62
.

1.1 CapaclLar al personal del e[erclLo.
lorLalecer a Lraves de procesos de capaclLaclón y formaclón en maLerla de Convlvencla y Segurldad
Cludadana al personal del L[erclLo de CuaLemala, para que apoyen esa acLlvldad en el marco del LsLado
de uerecho.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
lnLenslflcar en el corLo plazo la dlfuslón, anLe la cludadanla, sobre la parLlclpaclón más lnLensa
del L[erclLo en segurldad lnLegral.
Llaborar un plan de capaclLaclón (especlalmenLe en segurldad cludadana), organlzaclón y
empleo LanLo del personal ya enLrenado como el de reclenLe lngreso, para que el L[erclLo a
apoye a la Þollcla naclonal Clvll en el manLenlmlenLo de la segurldad cludadana en Lodo el
LerrlLorlo naclonal.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
CapaclLar e lncorporar al personal mlllLar en la lmplemenLaclón de acclones con[unLas, con la
Þollcla naclonal Clvll y oLras organlzaclones del SlsLema naclonal de Segurldad, para me[orar la
segurldad cludadana.

1.2. AumenLar la canLldad de personal del L[erclLo de CuaLemala.
Þara cumpllr en me[or forma con el apoyo a la segurldad lnLegral de CuaLemala, lncremenLar el personal
del e[erclLo me[orará la presencla operaLlva en Lodos aquellos deparLamenLos del lnLerlor que
demandan mayor aLenclón de segurldad por la presencla del crlmen organlzado.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Se preLende alcanzar a dlez anos plazo una Lasa de 20 efecLlvos mlllLares por cada 100,00
hablLanLes, canLldad slmllar a oLros palses laLlnoamerlcanos, como Colombla. Þara lo cual, en el
lnmedlaLo plazo, se propone aumenLar el personal de las fuerzas del L[erclLo naclonal, para lo
cual se propone que en el lnmedlaLo plazo se haga la convocaLorla cludadana para el servlclo
mlllLar, con el fln de lograr el lncremenLo de 3,000 soldados en el 2012. Se calcula que se
neceslLan C300 mlllones al ano para los prlmeros 3,000 soldados, que lncluyen salarlos,
allmenLaclón, unlformes, enLrenamlenLo, equlpo y condlclones de vlda adecuada.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lncremenLar el numero de efecLlvos en 2,300 soldados en el corLo plazo (2013).

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lncremenLar el numero de efecLlvos en 2,300 soldados en el medlano plazo (2013) hasLa
compleLar 10,000, los cuales deberán ser dlsLrlbuldos a las 8rlgadas MlllLares para que esLas a la

62
uebe Lenerse en cuenLa que el rol del e[erclLo no debe verse como un susLlLuLo, slno como un complemenLo de la Þollcla
naclonal Clvll en maLerla de segurldad lnLerna.


5"


vez los organlcen en unldades especlales con capacldad para conLrarresLar las acLlvldades
crlmlnales. LsLos lncremenLos de personal lmpllcarlan aumenLar el presupuesLo del L[erclLo de
0.44° del Þl8 en el 2011 a 0.62° del Þl8 en el 2013.

1.3 uoLar al e[erclLo de los recursos suflclenLes para que pueda lograr los ob[eLlvos en maLerla de
segurldad lnLerlor. Ln cuanLo al L[erclLo de CuaLemala, se Llene la vlslón lnsLlLuclonal de conLar con un
e[erclLo defenslvo, moderno, dlsuaslvo, con unldades de alLa movllldad y despllegue rápldo.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Se propone que el presupuesLo de la uefensa naclonal sea calculado sobre lo acordado en los
Acuerdos de Þaz (0.66° del Þl8) a parLlr del ano 2011 y que en concepLo de modernlzaclón sea
proporclonado a dlcho MlnlsLerlo la canLldad de C.200 mlllones en el 2012.
8epoLenclar los medlos aereos y navales que esLen en condlclones de poder ser recuperados.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Se propone que el presupuesLo de la uefensa naclonal sea calculado sobre lo acordado en los
Acuerdos de Þaz (0.66° del Þl8) y que en concepLo de modernlzaclón sea proporclonado a dlcho
MlnlsLerlo la canLldad de C.200 mlllones en el 2013 y 400 mlllones el ano 2014.
Adqulrlr medlos de LransporLe y comunlcaclones para la luerza de 1lerra, equlpamlenLo y
me[ora de la calldad de vlda de Lodo el personal.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Se propone que el presupuesLo de la uefensa naclonal sea calculado sobre lo acordado en los
Acuerdos de Þaz (0.66° del Þl8) y que en concepLo de modernlzaclón sea proporclonado a dlcho
MlnlsLerlo la canLldad de C.400 mlllones para los anos subslgulenLes.
Adqulrlr medlos LerresLres, aereos y navales, para con esLo llegar a Lener las capacldades de
reduclr las amenazas que lmpllcan las acLlvldades del crlmen organlzado y narcoLráflco.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Ll ÞresldenLe de la 8epubllca asume la coordlnaclón de las lnsLlLuclones
responsables de Convlvencla y Segurldad Cludadana.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Convocar al Conse[o de Segurldad naclonal (lncluyendo la parLlclpaclón de la CorLe Suprema de
!usLlcla) para darles los llneamlenLos que corresponden a las acLlvldades de organlzaclón de las
luerzas de 1area, planlflcaclón de los secLores donde acLuarán segun los anállsls de lnLellgencla
(SlsLema naclonal de lnLellgencla) y proceder a la e[ecuclón de las operaclones conLra la
crlmlnalldad.
! Con esLa acclón se busca aumenLar el recurso humano para operaclones con[unLas,
lnLegrándolas como una unldad concepLual ba[o una mlsma vlslón de LsLado y logrando
al máxlmo la cooperaclón lnLerlnsLlLuclonal para propóslLos comunes.
! LsLo debe llevarse a cabo en forma con[unLa con esfuerzos dlplomáLlcos dlrlgldos a
me[orar la profeslonallzaclón y enLrenamlenLo de los mlllLares y la pollcla naclonal clvll.
! ueben lnclulrse Lamblen condlclones de respeLo por los derechos humanos y los
mecanlsmos de monlLoreo correspondlenLes, a fln de asegurar que las fuerzas de
segurldad cumplan sus leglLlmas funclones de responder a Lodos los acLores vlolenLos
llegales de CuaLemala.


5C


A fln de mlnlmlzar los efecLos del desplazamlenLo del problema del crlmen organlzado de un
punLo a oLro de la reglón cenLroamerlcana, resulLa crlLlco conLar con un enfoque mulLllaLeral
más ampllo, con enfasls en una mayor coordlnaclón y conLrol, y en medldas soclales e
lnsLlLuclonales de carácLer prevenLlvo enLre los palses afecLados.
uenLro del marco del SlsLema naclonal de Segurldad, organlzar y convocar a fuerzas de Larea
conLra la dellncuencla, con mlslones deLermlnadas, LerrlLorlos focallzados y Llempos especlflcos
para que la causa que las moLlva desaparezca o de[e de ser un obsLáculo para el llbre desarrollo
del LerrlLorlo escogldo.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
uar segulmlenLo a las fuerzas de Larea conLra la dellncuencla y aslgnar nuevos ob[eLlvos, segun
sea necesarlo y acorde a su mlslón, asl como la consLanLe supervlslón para la correcLa y
coordlnada e[ecuclón de los planes esLraLeglcos.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
verlflcar resulLados Langlbles y hacer las correcclones que sean necesarlas, segun lo reallzado
por las fuerzas de Larea que se hayan organlzado.

Cb[et|vo espec|f|co 3. Adecuar |a |eg|s|ac|ón nac|ona| de manera que se ac|are e| ro| de| L[órc|to de
Guatema|a, según su mandato const|tuc|ona|.
Los flnes esLablecldos para el L[erclLo de CuaLemala en el arLlculo 244 de la ConsLlLuclón ÞollLlca de la
8epubllca de CuaLemala lncluyen el manLenlmlenLo de la soberanla, la lnLegrldad del LerrlLorlo, la paz y
la segurldad lnLerlor. 1odos esos aspecLos lmpllcan obllgaclones del L[erclLo en maLerla de segurldad
lnLerlor. Sln embargo, en la leglslaclón ordlnarla se han enconLrado una serle de debllldades, que
lncluso se pueden senalar de lnconsLlLuclonalldades. Ln vlrLud de las mlsmas se proponen reformas a
Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo, la Ley de la Þollcla naclonal Clvll y la Ley Marco del SlsLema naclonal de
Segurldad. 1amblen se proponen clerLas reformas a la Ley ConsLlLuLlva del L[erclLo para lnclulr en una
forma más expresa y deLallada la funclón del L[erclLo en maLerla de segurldad lnLerna.


7.S. J.@*%/'3* .2 +&+;.</ ).'&;.'(&/%&*

La funclón del SlsLema ÞenlLenclarlo (SÞ) es la cusLodla de los prlvados de llberLad para evlLar que se
fuguen, obsLruyan procesos [udlclales o parLlclpen en nuevos dellLos conLra la cludadanla. Aslmlsmo
velar por la segurldad y los derechos humanos de los reclusos y proporclonarles condlclones para una
rehablllLaclón efecLlva. Ln esLe senLldo el SlsLema ÞenlLenclarlo cumple un fln prlmordlal en el slsLema
de segurldad cludadana ya que es una herramlenLa clave para dlsuadlr y prevenlr la crlmlnalldad.

7.S.1. S|tuac|ón actua|
No se cump|e con e| ob[et|vo. AcLualmenLe el SÞ no logra evlLar que los presos slgan comeLlendo
dellLos adenLro y hacla fuera de las cárceles. Ll e[emplo de las exLorslones demuesLra esLe hecho
claramenLe. Ll MlnlsLerlo Þubllco esLlma que en el ano 2010 un 60° de las exLorslones provenlan de
algun cenLro carcelarlo. no se logran romper los vlnculos enLre el recluso y su mundo exLerlor, lo cual
ayuda a reallzar los acLos dellcLlvos. Además, la rehablllLaclón de los presos es lnsuflclenLe por no ser
conslderada prlorlLarla.



5#


Guatema|a t|ene una pequeña pob|ac|ón pr|vada de ||bertad. CuaLemala cuenLa con una poblaclón
prlvada de llberLad (Lasa de 77 reclusos por 100'000 hablLanLes) relaLlvamenLe pequena comparando a
nlvel mundlal (ver Gráf|ca 7.6), a pesar de presenLar un alLo lndlce de vlolencla. A nlvel mundlal, la Lasa
de CuaLemala es muy ba[a y el pals ocupa el puesLo 163 de 213 palses. Ls la Lasa más ba[a de Amerlca
LaLlna, los unlcos oLros palses con nlveles cercanos son 8ollvla y Lcuador, pero ambos muesLran nlveles
de crlmlnalldad mucho más ba[os.
63
Los oLros palses cenLroamerlcanos han dupllcado o Lrlpllcado su
Lasa en la ulLlma decada, y el promedlo cenLroamerlcano esLá un poco arrlba de 200 por cada 100,000
hablLanLes.

Gráf|ca 7.6. Comparac|ón |nternac|ona| de |a tasa de rec|usos por cada 100,000 hab|tantes
(1992-2007)

luenLe: llacso, ºLa cárcel: problemas y desaflos para Amerlca laLlna", 8oy Walmsley, World Þrlson ÞopulaLlon LlsL 2009, uk
Pome Cfflce 8esearch, cálculos del auLor.

ue acuerdo a los daLos reclbldos por la ulrecclón Ceneral del SÞ, los dellLos más frecuenLes de los
prlvados de llberLad son: homlcldlos y aseslnaLos (casl 30°), robo y robo agravado (un 23°), y vlolaclón
y vlolaclón agravada (un 8°). únlcamenLe el 3° de los reclusos perLenecen a una pandllla, en su
mayorla son mlembros de la mara 18.

7.S.2. Desaf|os a superar
La |mp|ementac|ón de |a |ey ha s|do parc|a|. La ley del 8eglmen ÞenlLenclarlo (uecreLo 33-2006) es una
ley moderna con un enfoque fuerLe hacla la resoclallzaclón de los reclusos. Sln embargo, para poder
lmplemenLar esLa ley se requlere de una lnfraesLrucLura báslca que funclona, lo cual no es el caso
acLualmenLe. Además, sl blen se han hecho avances en la lmplemenLaclón de la ley lnLenLando de
cumpllr con los plazos esLablecldos, aspecLos báslcos, como la emlslón de reglamenLos, aun no se han
llevado a cabo. Ll plazo para la emlslón del reglamenLo general era de 3 meses y para los oLros
reglamenLos de 6 meses. La ausencla de los mlsmos dlflculLa la lmplemenLaclón y apllcaclón de la ley.


63
Ambos palses Llenen Lasas menores a 20 homlcldlos por 100'000 hablLanLes.
0 100 200 300 400 300 600 700 800
CuaLemala
u. Luropea
Ponduras
CosLa 8lca
Mexlco
Ll Salvador
Þanamá
8usla
uSA
1992 2004 2007
Þresos por 100,000 hab.


50


La |nfraestructura f|s|ca es def|c|ente. no exlsLe nlnguna cárcel de alLa segurldad que reune los
requlslLos necesarlos. Además, la mayorla de los cenLros de deLenclón Llene una lnfraesLrucLura
deLerlorada que no da abasLo para LanLas personas, mosLrando un haclnamlenLo del 66°. La falLa de
espaclo no permlLe una deblda separaclón de los reclusos, lo cual dlflculLa el conLrol lnLerno y la
rehablllLaclón de los mlsmos. Además, casl la mlLad de los cenLros fueron consLruldos hace más de 30
anos, con un panorama dellncuenclal y soclal dlsLlnLo al de hoy.

Þor oLro lado, cabe menclonar que aparLe de los 11,100 reclusos en los cenLros carcelarlos a cargo del
SÞ, hay unas 1,200 personas recluldas en cárceles en las comlsarlas de la Þollcla naclonal Clvll (ÞnC).
LsLa slLuaclón es lnconforme con el marco legal, ya que el SÞ es la unlca lnsLlLuclón encargada de los
prlvados de llberLad. Además, las cárceles de la ÞnC no reunen los requlslLos de segurldad, no cuenLan
con suflclenLe espaclo y no se les brlnda aLenclón de rehablllLaclón a los reclusos como en los oLros
cenLros carcelarlos.

La fa|ta de contro| para ev|tar |a corrupc|ón deb|||ta toda |a |nst|tuc|ón. La poslbllldad de corrupclón
permlLe que los reclusos cuenLen con herramlenLas que les permlLen dellnqulr desde y adenLro de las
cárceles. Los conLroles lnLernos son deblles e lnsuflclenLes. ue la mano de esLe problema va la ausencla
de una carrera penlLenclarla, que genere una claslflcaclón [erárqulca de puesLos, oporLunldades de
ascenso y una formaclón lnLegral y conLlnua. Al conLar con la mlsma remuneraclón para Lodos los
agenLes penlLenclarlos no se lncenLlva al personal y se hace dlflcll recluLar y reLener personal
debldamenLe callflcado con valores eLlcos.

Þara poder me[orar el conLrol lnLerno es fundamenLal conLar con el Lraba[o de la lnspecLorla y de
lnLellgencla, asl como con el equlpo Lecnológlco adecuado. Los órganos de conLrol son elemenLos claves
en el SlsLema ÞenlLenclarlo, sln embargo no cuenLan con suflclenLe capacldad para combaLlr la
corrupclón. 8especLo al equlpo Lecnológlco cabe menclonar la ausencla de bloqueadores de senal de
Lelefonla que funclonan debldamenLe, deLecLores de meLal en buen esLado, cámaras de vlgllancla y
proLocolos de segurldad lnLerna. Sln embargo, con lnlclaLlva y volunLad se puede me[orar la segurldad
lnLerna con medldas slmples, como lo muesLra el e[emplo exlLoso del ÞrevenLlvo para hombres z.18, en
donde despues de haber corLado la energla elecLrlca en el secLor 11, reforzado los proLocolos de
segurldad y la vlgllancla del personal se reglsLró una marcada dlsmlnuclón de denunclas de exLorslones.

No se ha |nvert|do suf|c|ente en e| persona|. Ll esLándar lnLernaclonal recomendado es de clnco
reclusos por funclonarlo. Ln CuaLemala, para el 2010 se conLaban 1,902 agenLes penlLenclarlos, lo cual
lndlca un promedlo de 12 reclusos por cada guardla de Lurno.

Los guardlas Lraba[an Lurnos de sleLe dlas seguldos, el área del personal esLá en malas condlclones,
Llenen lnesLabllldad laboral porque pueden ser roLados a oLro cenLro en cualquler momenLo, corren a
menudo rlesgo de segurldad personal y esLán alLamenLe expuesLos al problema de la corrupclón. La
remuneraclón es lgual para Lodos los agenLes penlLenclarlos, ya que no exlsLe nlnguna claslflcaclón de
puesLos o [erarqula. LsLo lndlca una grave deflclencla, porque no exlsLe nlngun slsLema de ascenso y
merlLo que permlLa una carrera penlLenclarla.

uesde el 2006 los agenLes penlLenclarlos son formados por la Lscuela de LsLudlos ÞenlLenclarlos y se
graduan aproxlmadamenLe unos 400 agenLes anualmenLe. La formaclón conLlnua es muy escasa, por el
momenLo, se cuenLa con un programa de la Secclón de AsunLos narcóLlcos (nAS) para una
especlallzaclón en LsLados unldos. LxlsLen varlos proyecLos para Lecnlcos, llcenclaLuras y maesLrlas en
admlnlsLraclón penlLenclarla, pero Lodavla falLa concreLarlos.


54



No cuentan con suf|c|ente presupuesto. no se han aslgnado los fondos necesarlos para poder cumpllr
con la ley. La ley norma la reducclón del haclnamlenLo y la adecuaclón de la lnfraesLrucLura en un plazo
de 10 anos, asl como la lmplemenLaclón compleLa del reglmen progreslvo. LsLas son meLas amblclosas,
ya que en el caso del reglmen progreslvo se neceslLa que la lnfraesLrucLura báslca esLe funclonando para
poderse dedlcar a la rehablllLaclón soclal. 8especLo a la lnfraesLrucLura, la ley requlere una lnverslón
muy fuerLe y fondos adlclonales que el Congreso no ha aslgnado. AcLualmenLe el SÞ dlspone de un
presupuesLo anual de C.243 mlllones, lo cual alcanza báslcamenLe para cubrlr los gasLos de
funclonamlenLo, pero no de[a para reallzar lnverslones, para conLraLar personal adlclonal o lmplemenLar
programas para los reclusos, como lo esLablece la ley.

Los programas de resoc|a||zac|ón han quedado abandonados. AnLe los problemas de segurldad, los
programas de resoclallzaclón no han sldo prlorlLarlos. Cada recluso reclbe aLenclón por parLe del equlpo
mulLldlsclpllnarlo, el cual es conformado por un medlco, pslcólogo, Lraba[ador soclal, pedagogo y
encargado laboral. Sln embargo, por la gran canLldad de reclusos a aLender se dlflculLa una aLenclón
personallzada y muchas veces se reallzan Leraplas de grupo.

La slLuaclón acLual de los programas laborales es lnsaLlsfacLorla, prlnclpalmenLe por su escasez.
únlcamenLe un 10° de dlchas acLlvldades son lmpulsados por el SÞ (se cuenLa con una panaderla, una
maqulla y una empacadora de granos), el oLro 90° son acLlvldades a lnlclaLlva del prlvado de llberLad. Ll
slsLema de los negoclos adenLro de los cenLros ha susLlLuldo los programas laborales gulados por la
lnsLlLuclón y de[a lnLerroganLes respecLo a la segurldad, el orden y el mandaLo orlglnal de desarrollar
habllldades de Lraba[o. Las acLlvldades comerclales se permlLen LanLo en cenLros de condena como en
cenLros prevenLlvos, lo cual no deberla ser asl.

7.S.3. L|neam|entos para me[orar e| s|stema pen|tenc|ar|o
Cb[et|vo Genera|. Cue el SlsLema ÞenlLenclarlo puede cumpllr su propóslLo.

Cb[et|vo espec|f|co 1. ulsmlnulr la poslbllldad de acLos de corrupclón y evlLar acLos dellcLlvos.

1.1. lorLalecer la gesLlón de la ulrecclón Ceneral del SlsLema ÞenlLenclarlo.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
lnLegraclón de la Comlslón naclonal del SÞ que a la fecha no esLá en funclones. Se debe conLar
con los mecanlsmos necesarlos y el llderazgo a nlvel mlnlsLerlal para que la comlslón cumpla sus
funclones. LsLa comlslón permlLe la coordlnaclón lnLerlnsLlLuclonal necesarla y esLá a cargo de
las pollLlcas penlLenclarlas, el lncremenLo del presupuesLo y el forLaleclmlenLo de la Lscuela de
LsLudlos ÞenlLenclarlos.
Llaboraclón de un plan de lnLervenclón urgenLe para recuperar el conLrol en los cenLros
carcelarlos y aLender las necesldades más urgenLes. Se debe crear una unldad a cargo de la
elaboraclón e lmplemenLaclón de esLe plan, para darle conLlnuldad. Se suglere prlorlzar los
slgulenLes cenLros: a. ÞrevenLlvo para hombres z.18, b. ÞrevenLlvo el 8oquerón, c. Cárcel de alLa
segurldad LsculnLla, d. Cran[a de LsculnLla y e. Cran[a Þavón. LsLo por ser los más
problemáLlcos en Lermlnos de la poblaclón reclulda, la canLldad grande de genLe que mane[an,
la lnfraesLrucLura deflclenLe y la canLldad de dellLos que son comeLldos desde ahl.
Los órganos de conLrol lnLerno (lnspecLorla, unldad de Anállsls lnLerno y unldad de Anállsls de
lnformaclón ÞenlLenclarla) neceslLan ser forLalecldos para lograr un Lraba[o más eflcaz en el
combaLe a la corrupclón y Lraba[o de lnLellgencla. Se requlere elaborar los manuales de dlchas


5F


unldades para esLablecer los procesos a segulr y sus llmlLes para lnLervenlr. Además habrá que
desarrollar una esLraLegla concreLa con experLos en esLa maLerla para el combaLe a la
corrupclón y la recuperaclón del conLrol lnLerno de los cenLros carcelarlos.
8eallzar un lnvenLarlo general de manuales vlgenLes para deLermlnar en donde haya necesldad
de regulaclones lnLernas. LsLo permlLe avanzar con la slsLemaLlzaclón de los procesos lnLernos,
LanLo admlnlsLraLlvos como operaLlvos. LsLe Lraba[o puede ser coordlnado por la Subdlrecclón
de Þlanlflcaclón del SÞ. Además se debe reallzar una evaluaclón de la reorganlzaclón lnLerna
que se hlzo en el 2008, para esLablecer sl el esLado acLual es ópLlmo o requlere a[usLes.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lmplemenLar las medldas planlflcadas en el lnmedlaLo plazo.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lmplemenLar un slsLema lnformáLlco consolldado, el cual conLlene un servldor cenLral que
permlLe acceder a la lnformaclón desde Lodos los cenLros carcelarlos. ue Lal manera se garanLlza
un me[or flu[o de lnformaclón y me[or conLrol de expedlenLes.

1.2. lorLalecer el 8ecurso Pumano

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Lvaluaclón y depuraclón del personal en puesLos claves, concreLamenLe los dlrecLores,
subdlrecLores y alcaldes /recLoras de cada cenLro carcelarlo.
8eadecuar la nómlna del SÞ con la Ley del Servlclo Clvll y el modelo de carrera que se
lmplemenLará, para conLar con las plazas lndlcadas que se neceslLan.
8evlsar las propuesLas de la carrera penlLenclarla que ya exlsLen para evaluar cual se puede
lmplemenLar. Ls necesarlo que el SÞ cuenLa con un slsLema de claslflcaclón de puesLos con
dlsLlnLos grados de [erarqula y exlgenclas, desde el nlvel más báslco (agenLe presldlos l) hasLa el
nlvel más alLo (dlrecLor general), asl como las condlclones para los ascensos y los perflles y
remuneraclón de cada puesLo.
1raba[ar el pensum de los programas de esLudlos de la Lscuela, para que sean compaLlbles con
la carrera. Se han hecho propuesLas y Lraba[os en esLe campo, pero es necesarlo concreLlzarlos,
formallzarlos e lmplemenLarlos, ya que el plazo para lmplemenLar la carrera vencló esLe ano.

b. CorLo, medlano y largo plazo (180 dlas a 10 anos):
Segulr con la evaluaclón y depuraclón del personal enLero de la lnsLlLuclón.
lmplemenLar la carrera penlLenclarla a corLo plazo para conclulrla a medlano plazo y que
enLonces la Lscuela Lendrá Loda la auLorldad sobre a conLraLaclón, evaluaclón y promoclón del
personal. Será necesarlo aslgnarle los fondos necesarlos a la Lscuela de LsLudlos ÞenlLenclarlos
para poder cumpllr con esLa responsabllldad.
AumenLar la canLldad de agenLes penlLenclarlos graduados anualmenLe, para empezar a cerrar
la brecha enLre la canLldad acLual y la canLldad ópLlma de personal de cusLodla. Además será
necesarlo absorber el aumenLo de la poblaclón carcelarla, asl como aLender nueva
lnfraesLrucLura. Segun cálculos reallzados, será necesarlo graduar unos 600 agenLes
anualmenLe hasLa el ano 2013, posLerlormenLe lncremenLarlo aun más, a 800.
8uscar allanzas con esLableclmlenLos academlcos para opLlmlzar los esLudlos y la carrera.




55


1.3. 8ecuperaclón del conLrol lnLerno en los cenLros carcelarlos.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
lmplemenLar las prlmeras medldas del plan de lnLervenclón urgenLe (menclonado arrlba) para
avanzar en la recuperaclón del conLrol lnLerno y la me[ora de lnfraesLrucLura de los cenLros
carcelarlos. Se suglere en un prlnclplo segulr lmplemenLando medldas slmllares a las que se
lmplemenLaron en el cenLro prevenLlvo de la z. 18 en oLros cenLros carcelarlos.
Se neceslLa efecLuar una evaluaclón del slsLema de bloqueadores de senal para deLermlnar por
que no funclona debldamenLe y cuál serla la Lecnologla adecuada para lnsLalar. Ls necesarlo
que Lodos los cenLros carcelarlos cuenLan con bloqueadores de senal de Lelefonla como una
esLraLegla general para prevenlr que los prlvados pueden reallzar llamadas.
ConLar con mecanlsmos legales que faclllLen la escucha Lelefónlca en cenLros carcelarlos. LsLa
acclón funclonarla como esLraLegla complemenLarla al punLo anLerlor, en caso que la medlda
anLerlor falla por razones de corrupclón y deflclenLe conLrol de lngreso. Además, la mlsma
puede servlr en slLuaclones especlales para faclllLar lnvesLlgaclones.
Llaborar dlrecLrlces para la apllcaclón del reglmen dlsclpllnarlo de los prlvados de llberLad e
lnsLrulr a los dlrecLores y subdlrecLores.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Lograr una deblda separaclón de los prlvados de llberLad, conforme haya nueva lnfraesLrucLura
dlsponlble. Los crlLerlos deben ser: a) prlslón prevenLlva o cumpllendo senLencla, b) perfll
crlmlnológlco, c) mlembro de pandllla, y, d) prlmer lngreso o relncldenLe.
Lllmlnar las acLlvldades comerclales en las cárceles conforme se esLá empezando a usar la nueva
lnfraesLrucLura carcelarla.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Adecuar la lnfraesLrucLura carcelarla.

a. lnmedlaLo y corLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Llaboraclón de un plan de lnfraesLrucLura carcelarla, en donde se evalua la lnfraesLrucLura
exlsLenLe y las me[oras necesarlas, asl como espaclos para nuevas consLrucclones. Ls lmperaLlvo
que esLa evaluaclón sea reallzada por experLos en el Lema carcelarlo. A corLo plazo se deben
reallzar los LrámlLes e lnlclos para las prlmeras dos consLrucclones.

b. Medlano y largo plazo (2 a 10 anos):
Þoner en funclonamlenLo las prlmeras nuevas cárceles y reublcar los prlvados de llberLad.
Cerrar las cárceles de la ÞnC y Lrasladar a los prlvados a un cenLro a cargo de la uCSÞ.
LsLudlo de medldas alLernaLlvas al encarcelamlenLo.
Segulr consLruyendo nueva lnfraesLrucLura para ellmlnar el haclnamlenLo. Segun cálculos
reallzados, se neceslLan unos 30,000 espaclos carcelarlos hasLa el ano 2021, asumlendo una Lasa
de creclmlenLo de la poblaclón prlvada de llberLad del 10° anual, para poder ellmlnar el
haclnamlenLo y absorber el aumenLo de la poblaclón reclusa.




5=


Cb[et|vo espec|f|co 3. Pacer operaLlvo el marco legal.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Se debe revlsar el marco legal basado en el marco lnsLlLuclonal y flnanclero, asl como los plazos
esLlpulados para el cumpllmlenLo de la ley. Ln especlal, es necesarlo revlsar los slgulenLes
aspecLos de la ley acLual: a) los vaclos legales que de[ó la derogaclón de la Ley de 8edenclón de
Þenas, b) la dualldad de la Ley del 8eglmen ÞenlLenclarlo y oLros cuerpos legales que regulan la
mlsma maLerla, c) los plazos esLablecldos para emlLlr los reglamenLos, d) las responsabllldades
del Lqulpo MulLldlsclpllnarlo, y, e) la lnfraesLrucLura carcelarla que requlere la ley
8evlsar y aprobar el 8eglamenLo Ceneral, cuyo borrador ya exlsLe. Ls necesarlo revlsar que el
borrador del reglamenLo esLá congruenLe con la ley y posLerlormenLe aprobarlo.
8edacLar y aprobar los oLros reglamenLos que requlere la ley, Lales como los de cada cenLro de
deLenclón. Se esLaban Lraba[ando unos reglamenLos Llplflcados para los cenLros de condena y
los cenLros prevenLlvos, para slsLemaLlzar las reglas de los cenLros carcelarlos. L s lmporLanLe
Lermlnar esLe Lraba[o para que cada cenLro cuenLa con su proplo reglamenLo.
8edacLar y aprobar el 8eglamenLo ulsclpllnarlo para el personal del SÞ, el cual a la fecha esLá
su[eLo unlcamenLe a la Ley del Servlclo Clvll. Sln embargo hay necesldad de conLar con un
proplo reglamenLo por las parLlcularldades de la lnsLlLuclón.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Ll Congreso de la 8epubllca debe aprobar poslbles reformas legales y aslgnar los recursos que
requlere la ley.

Cb[et|vo espec|f|co 4. 8eevaluar y me[orar la resoclallzaclón de los reclusos.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
ueflnlr un modelo pedagóglco para presos no perLeneclenLes a una pandllla y deflnlr un modelo
de aLenclón para pandllleros. LxperLos en esLe Lema resalLan que los pandllleros neceslLan
aLenclón especlal.
Llaborar un manual para el Lqulpo MulLldlsclpllnarlo, en donde se slsLemaLlza su Lraba[o.
Me[orar el desempeno de la Comlslón naclonal de Salud lnLegral, Lducaclón y 1raba[o, ya que
esLa comlslón esLá a cargo de proponer pollLlca en el Lema de la rehablllLaclón soclal. Se suglere
que la comlslón se reuna más frecuenLemenLe para poder Lraba[ar los Lemas que le compeLe y
que dlsponga de suflclenLe personal de apoyo.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lmplemenLaclón de un programa de deslnLoxlcaclón en allanza con SLCCA1lu o alguna CnC
como Alcohóllcos Anónlmos o lundaclón nlcky Cruz.
Llaborar propuesLas para me[orar los programas laborales del SÞ, Lenlendo en cuenLa que la
lnsLlLuclón debe asumlr un rol más acLlvo en esLe campo.
Lvaluar al personal del Lqulpo MulLldlsclpllnarlo e lnlclar un clclo de capaclLaclón respecLo a las
parLlcularldades del SÞ y del 8eglmen Þrogreslvo.

c. Medlano y largo plazo (2 a 10 anos):
lmplemenLar un programa de dlgnlflcaclón del reo, para que ellos como personas se slenLen
dlgnos y esLlmular su acepLaclón en la socledad.



5B



7.6. J*3.%'&A/'3* 2/ :.+;&E' /3<&'&+;%/;&8/ 3.2 J&'&+;.%&* 3. I*R.%'/(&E'

Þara formular recomendaclones y llneas de acclón ob[eLlvas para los aspecLos susLanLlvos de segurldad
del pals - prevenclón, resoluclón de confllcLos, coerclón y penallzaclón - es fundamenLal anallzar las
lnsLlLuclones desde el punLo de vlsLa de gesLlón de los procesos admlnlsLraLlvos o de apoyo. LsLe
componenLe de la lnvesLlgaclón aborda el MlnlsLerlo de Cobernaclón -MlnCC8 - desde un enfoque
organlzaclonal y de gesLlón, que permlLe evaluar al MlnCC8 desde las slgulenLes dlmenslones:
esLraLegla, procesos, esLrucLura y presupuesLo. Su lmporLancla radlca en que el MlnlsLerlo de
Cobernaclón Llene ln[erencla en dlsLlnLas eLapas de la provlslón de segurldad, desde Lemas de
prevenclón comunlLarla hasLa el mane[o del slsLema penlLenclarlo.

La meLodologla con que se aborda el anállsls responde al clclo ÞPvA
64
, acrónlmo para planlflcar, hacer
(e[ecuLar), verlflcar (conLrol y segulmlenLo) y acLuar (Lomar acclones correcLlvas anLe desvlaclones y
garanLlzar la me[ora conLlnua). Þor ello, para enLender cómo funclona el MlnlsLerlo de Cobernaclón
desde el punLo de vlsLa organlzaclonal, el anállsls se lnlcla abordando los procesos de planlflcaclón y se
valldó la allneaclón de la mlslón y vlslón del MlnlsLerlo de Cobernaclón con el mapa de procesos
levanLado. ÞosLerlormenLe, se anallza la parLe de e[ecuclón, seguldo de los procesos de evaluaclón (sl
exlsLe algun Llpo de medlclón y conLrol para segulmlenLo de la e[ecuclón).

7.6.1. S|tuac|ón actua|
Crgan|grama of|c|a| y func|ona| de| M|n|ster|o de Gobernac|ón no co|nc|den. Ll anállsls evldencló
dlferenclas enLre el organlgrama oflclal y el funclonal. Ln el organlgrama funclonal no exlsLe el
vlcemlnlsLerlo de Segurldad de ÞeLen y se observa un desbalance en cuanLo a esLrucLura de los
vlcemlnlsLerlos de Apoyo ComunlLarlo y el de Apoyo al SecLor !usLlcla. Ll prlmero con unlcamenLe una
unldad a su cargo y el oLro con nlnguna.
63


La organ|zac|ón de |a p|an|f|cac|ón. Ll proceso de planlflcaclón esLá coordlnado por la ulrecclón de
Þlanlflcaclón (ulÞLAn). Ln el MlnlsLerlo de Cobernaclón, la ulÞLAn reporLa al vlcedespacho
AdmlnlsLraLlvo y se observa un grado de alslamlenLo de la ulÞLAn, especlalmenLe en lo concernlenLe al
proceso de planlflcaclón. Ls lmporLanLe menclonar que la ulÞLAn Llene denLro de su esLrucLura
funclones que en la prácLlca no esLán ba[o su responsabllldad, como la Coordlnaclón de Cooperaclón
lnLernaclonal y la Coordlnaclón de lnfraesLrucLura. Ln el equlpo de la ulÞLAn no exlsLe clarldad sobre
qulen coordlna la cooperaclón lnLernaclonal denLro del MlnlsLerlo de Cobernaclón. Se observó que
exlsLlan esfuerzos hacla la creaclón de una unldad que se encargara de la cooperaclón lnLernaclonal,
pero segun manlfesLaron en las enLrevlsLas, se deLuvo el proceso. Además, se manlfesLó que no hay
segulmlenLo a la cooperaclón lnLernaclonal y que por lo LanLo, no hay una llnea fuerLe de allneaclón de
la mlsma. AcLualmenLe, la cooperaclón lnLernaclonal la coordlna una asesorla, lnLenLando organlzar y
allnear a los cooperanLes y dando segulmlenLo llmlLado a la creaclón de una unldad especlal con esLas
responsabllldades.

Þrob|emas de t|po organ|zac|ona| d|f|cu|tan |a coord|nac|ón de |a |nfraestructura. La Coordlnaclón de
lnfraesLrucLura y Coordlnaclón de ÞroyecLos dupllca sus funclones con el ueparLamenLo de

64
Ll clclo ÞPvA, es Lamblen conocldo como clclo de uemlng (uemlng, 1930) y se reflere a las fases de un slsLema de gesLlón por
procesos en una organlzaclón.
63
no obsLanLe, el Acuerdo CubernaLlvo 633-2007, arLlculo 9, lnclso 4, menclona que el vlcemlnlsLerlo de Apoyo al SecLor
!usLlcla debe supervlsar las funclones y acLlvldades de la ulrecclón Ceneral del SlsLema ÞenlLenclarlo.


=D


lnfraesLrucLura de la Subdlrecclón Ceneral de Apoyo y LoglsLlca de la ulrecclón Ceneral de la Þollcla
naclonal Clvll, con la unldad de lnfraesLrucLura de CenLros de ueLenclón de la ulrecclón Ceneral del
SlsLema ÞenlLenclarlo, asl como con oLras unldades de lnfraesLrucLura denLro del MlnCC8 e lnlclaLlvas
que provlenen de la cooperaclón lnLernaclonal u oLras lnsLanclas como organlzaclones no
gubernamenLales y fundaclones. Ll mlsmo equlpo de la ulÞLAn lndlca que aunque lnLenLan esLar en
coordlnaclón con esLas oLras lnsLanclas, el hecho de Lener sus proplas unldades de lnfraesLrucLura
dlflculLa la coordlnaclón de propuesLa y elaboraclón de proyecLos.

Las unldades e[ecuLoras denLro de una dlrecclón, se conslderan lnsLanclas lndependlenLes de qulenes
son sus [efes lnmedlaLos denLro de la esLrucLura. Þor e[emplo, la Academla de la Þollcla naclonal
elabora su ÞCA y lo auLorlza el ulrecLor de la Þollcla naclonal Clvll, no lo auLorlza la Subdlrecclón Ceneral
de Þersonal, la lnsLancla que [erárqulcamenLe supervlsa a la Academla.

Ln las dlrecclones generales del MlnlsLerlo de Cobernaclón exlsLen las unldades organlzaclonales que les
denomlnan !efaLuras de Þlanlflcaclón LsLraLeglca y uesarrollo lnsLlLuclonal -!LÞLul-. Los !LÞLul, enLre
oLras funclones, asesoran al ulrecLor Ceneral en la planlflcaclón esLraLeglca e lnsLlLuclonal de cada
ulrecclón. Sln embargo, se observó la presencla de !LÞLul en Lodas las dlrecclones generales denLro del
MlnCC8, por lo que sl cada !LÞLul Llene un rol ºesLraLeglco" se corre el rlesgo de fragmenLar la
esLraLegla lnsLlLuclonal. Ln ese orden, no se observa coordlnaclón enLre !LÞLul más que en
llneamlenLos de forma emanados de la ulÞLAn y que no necesarlamenLe son acaLados.

Ln cuanLo a la funclón de organlzaclón y meLodos lnsLlLuclonal, esLa esLá desconcenLrada en cada
ulrecclón y unlcamenLe reclben llneamlenLos de forma de la Coordlnaclón de Crganlzaclón y MeLodos.
Cada ulrecclón elabora su manual de procedlmlenLos y luego lo aprueba a Lraves de resoluclón. Se
observó que la coordlnaclón no Llene nlnguna auLorldad sobre la elaboraclón de manuales, Llempos de
enLrega, conLenldos, conLrol de los documenLos, archlvo, eLc.

Þ|an|f|cac|ón no soporta |a gest|ón. Ln cuanLo al proceso de planlflcaclón se lleva a cabo para llenar los
requlslLos del MlnlsLerlo de llnanzas en el proceso presupuesLarlo. Ls declr, la planlflcaclón para efecLos
de gesLlón es prácLlcamenLe lnexlsLenLe.

no obsLanLe se pudo observar que meLodológlcamenLe sl se slgue el cronograma y los llneamlenLos
generales de la elaboraclón de un ÞCA, sln embargo, el conLenldo del documenLo no es adecuado
porque no soporLa la gesLlón (los lndlcadores de gesLlón no exlsLen). 1anLo los ob[eLlvos como las meLas
son operaLlvos, como e[emplos de meLas enconLradas podemos menclonar canLldad de papel
comprado, llanLas compradas, cuánLos acuerdos se elaboraron, y al momenLo de reporLar e[ecuclón
mensual, se reporLa exacLamenLe una canLldad relaclonada con acclones. Ls declr, aunque sl se
evldenclan en el ÞCA ob[eLlvos y meLas, esLos no esLán asoclados con la mlslón de cada unldad
e[ecuLora. La ulrecclón de la Þollcla naclonal Clvll posee el SlsLema de lnformaclón Þollclal - SlÞCL-, en
Leorla deblera proveer esLos lndlcadores de gesLlón, pero segun lo expresado por ulÞLAn, no lo hace.

Þor oLro lado, como las acLlvldades denLro del ÞCA no esLán cosLeadas, es prácLlcamenLe lmposlble
conclulr en un Þlan Anual de Adqulslclones y ConLraLaclones (ÞAAC). Þor lo LanLo, las unldades
e[ecuLoras no cuenLa con el plan y como consecuencla la e[ecuclón del presupuesLo se hace en base a
compras sln planlflcaclón.

Aunado a lo anLerlor, denLro de la ulrecclón Ceneral de la Þollcla naclonal Clvll exlsLen 4 unldades
e[ecuLoras, esLas son: la Academla de la Þollcla naclonal, la ulrecclón de 1ránslLo, el PosplLal y la


="


ulrecclón de la Þollcla naclonal Clvll. Cada una de esLas unldades e[ecuLoras Llene aslgnaclón
presupuesLarla propla y una unldad de planlflcaclón y admlnlsLraclón flnanclera (uÞAl). Þor lo LanLo,
cada una de ellas esLá obllgada a presenLar un ÞCA, y esLo compllca la consolldaclón de los ÞCA por
dlrecclón, desa[usLa la [erarqula de los nlveles denLro de la esLrucLura y dlflculLa el proceso de e[ecuclón
(compras). Aun asl, lo que se observa es un esfuerzo hacla la consolldaclón de la desconcenLraclón de
los procesos de formulaclón y e[ecuclón presupuesLarla, conoclda como la ºdescenLrallzaclón y
desconcenLraclón admlnlsLraLlva y flnanclera"
66
.

No hay coord|nac|ón de |as adqu|s|c|ones y contratac|ones. Ln el MlnlsLerlo de Cobernaclón no exlsLe
una lnsLancla denLro de la esLrucLura organlzaclonal a cargo de adqulslclones y conLraLaclones. Ln la
acLualldad, exlsLen unldades de Þlanlflcaclón y AdmlnlsLraclón llnanclera -uÞAl-, cuya funclón es la
e[ecuclón del presupuesLo, y flguran en Lodas la unldades e[ecuLoras del MlnlsLerlo. Las uÞAl son
responsables del presupuesLo, compras, Lesorerla, conLabllldad, lnvenLarlos y almacen. La
admlnlsLraclón acLual ha lmplemenLado una lnsLancla que revlsa los procesos de compras de coLlzaclón
y llclLaclón, anLes de la flrma de las auLorldades, que conslsLe en un asesor y dos consulLores del
vlcedespacho admlnlsLraLlvo, que revlsan expedlenLe por expedlenLe de cada proceso provenlenLe de al
menos 36 uÞAl
67
denLro del MlnlsLerlo de Cobernaclón. La lmplemenLaclón de la Asesorla de
Adqulslclones es una muesLra de la necesldad de esLablecer un conLrol cenLral de los procesos de
coLlzaclón y llclLaclón.

Se observa que en el caso del PosplLal y de la Academla de la ulrecclón de la ÞnC, en donde ambas
unldades dependen [erárqulcamenLe de la Subdlrecclón Ceneral de Þersonal, Llenen auLonomla para
elaborar su ÞCA, ÞAAC y la e[ecuclón de las compras. Ls declr, el SubdlrecLor Ceneral de Þersonal es
[efe del ulrecLor de la Academla pero no Llene auLorldad sobre sus procesos de planlflcaclón y e[ecuclón
del presupuesLo de la Academla. LsLo conlleva mulLlples desaflos de Llpo gerenclal, ya que no hay
clarldad sl esLas unldades e[ecuLoras Llenen auLonomla y exacLamenLe en que áreas.

Ln un proceso de admlnlsLraclón flnanclera desconcenLrado como el que observamos en la ulrecclón de
la ÞnC y la ulrecclón del SlsLema ÞenlLenclarlo, no es claro el rol recLor y de conLrol que debleran Lener
la uuAl y ulÞLAn cenLrales. uebldo a ello, en las unldades L[ecuLoras se han sobredlmenslonado los
equlpos de Lraba[o a cargo de los procesos de presupuesLo, compras, Lesorerla y conLabllldad. Ln la
uuAl cenLral cuenLan con 27 colaboradores, en comparaclón con la uÞAl de la ulrecclón de la ÞnC, que
cuenLa con aproxlmadamenLe 40 personas y 12 personas encargadas de compras.

Las moda||dades de adqu|s|c|ones. La e[ecuclón de los procesos de compras esLá desconcenLrada en las
uÞAl de cada unldad e[ecuLora. Lllo dlflculLa generallzar. Ln Lodo caso, de una muesLra Lomada de
compras reallzadas en 2010 por la ulrecclón Ceneral de la Þollcla naclonal Clvll
68
, el 89° de las compras
fueron compras dlrecLas, 6° por coLlzaclón y 3° por llclLaclón. Las compras dlrecLas las reallzan las
uÞAl sólo con flrma de la auLorldad superlor de la unldad e[ecuLora, slgulendo lo lndlcado en la
normaLlva
69
(compras menores de C90,000.00). Las compras por coLlzaclón y llclLaclón las requleren las
unldades y los procesos los e[ecuLan las uÞAl de cada ulrecclón. Ln ambos casos, la auLorlzaclón flnal la

66
Manual de Crganlzaclón y lunclones, ulrecclón Ceneral de la Þollcla naclonal Clvll. Þáglna WL8, MlnlsLerlo de Cobernaclón,
lebrero, 2011.
67
Conslderando que cada Cobernaclón deparLamenLal es una unldad e[ecuLora, y hay 14 unldades en el nlvel cenLral.
68
La ulrecclón Ceneral de la Þollcla naclonal Clvll, a Lraves de su uÞAl, e[ecuLan el 93° del presupuesLo aslgnado a la ÞnC, el
oLro 3° esLá aslgnado a las oLras 3 unldades e[ecuLoras denLro de la ÞnC (Academla, PosplLal y ueparLamenLo de 1ránslLo).
69
Ley de Compras y ConLraLaclones del LsLado


=C


da el MlnlsLro de Cobernaclón, con refrenda de un vlcemlnlsLro y con la respecLlva revlslón de la
asesorla de adqulslclones.

L| proceso de compras por cot|zac|ón es |argo y comp|e[o. Se levanLó el flu[o de un proceso de compras
por coLlzaclón y se observó que, en LoLal, el proceso lleva 90 pasos, 4 flrmas del vlcemlnlsLro
admlnlsLraLlvo, 4 aprobaclones del MlnlsLro, 6 Lraslados a la Asesorla de Adqulslclones y 3 dlcLamenes.

Ln los procesos de compras, se slguen observando compllcadas ruLas de Lraba[o, reprocesos, Llempos de
enLrega largos, errores admlnlsLraLlvos, enLre oLros. La gesLlón desconcenLrada del proceso de compras
no ha garanLlzado la enLrega de los producLos y servlclos de forma oporLuna.

Þodr|an estarse desaprovechando econom|as de esca|a. no hay evldencla de economlas de escala en
compras comunes a Lodas las unldades L[ecuLoras, por e[emplo sumlnlsLros de oflclna, o de llmpleza. Se
ldenLlflcaron algunos procesos de compra por conLraLo ablerLo para compra de vehlculos y
manLenlmlenLo de vehlculos, pero se hace la observaclón que en un esquema desconcenLrado, puede
resulLar muy compllcado el aprovechamlenLo de economlas de escala para clerLos producLos o servlclos
comunes y asl aprovechar slnerglas.

No hay po||t|ca |ntegra| de gest|ón de| recurso humano. Ll proceso de recursos humanos esLá
desconcenLrado en las dlferenLes dlrecclones generales. Þor ende, los procesos de recluLamlenLo y
selecclón Lamblen esLán desconcenLrados en las dlrecclones generales. La nómlna Lamblen esLá
desconcenLrada, pero la coordlnaclón de sueldos y salarlos es responsabllldad de la ulrecclón de
8ecursos Pumanos del nlvel cenLral.

Cada ulrecclón Ceneral cuenLa con una unldad de 8ecursos Pumanos, además de la ulrecclón de
8ecursos Pumanos del nlvel cenLral. Las declslones de recluLamlenLo y selecclón se Loman en esas
unldades, con aprobaclón de los dlrecLores generales. Las conLraLaclones para puesLos admlnlsLraLlvos
las aprueba el vlcemlnlsLro admlnlsLraLlvo.

Al lgual que para oLras dlrecclones generales, la papelerla de los candldaLos llega a la ulrecclón de
8ecursos Pumanos del nlvel cenLral para revlslón, elaboraclón del Acuerdo MlnlsLerlal de nombramlenLo
y posLerlor flrma del vlcemlnlsLro. Ln el nlvel cenLral puede no aprobarse la conLraLaclón, cuando ha
Lranscurrldo ya más de un ano de lnlclado el proceso
70
, lncluyendo dlez meses de formaclón academlca.

1amblen esLá desconcenLrado lo relaclonado a pollLlcas de compensaclones, lncenLlvos y
remuneraclones en las dlferenLes [efaLuras de recursos humanos, o sea que no hay una pollLlca lnLegral,
que pueda ser desagregada segun la especlalldad (agenLe de pollcla, personal admlnlsLraLlvo, eLc.). La
responsabllldad de archlvo de expedlenLes Lamblen esLá ba[o la responsabllldad de cada unldad de
recursos humanos.

Aná||s|s de presupuesto. Ll presupuesLo general del MlnlsLerlo de Cobernaclón aslgnado para 2010 fue
de C3,273 mlllones. Luego de un LoLal de modlflcaclones de C367 mlllones el presupuesLo vlgenLe al 31
de dlclembre de 2010 se redu[o a un LoLal de C2,708 mlllones, mlenLras que el presupuesLo e[ecuLado
fue C2,629 mlllones, cerca de un 97° de e[ecuclón. Las modlflcaclones presupuesLarlas
prlmordlalmenLe se refleren a deducclones en el programa 11, servlclo de segurldad cludadana, y en el
programa 13, conLrol mlgraLorlo. Ln los unlcos casos en que el presupuesLo aslgnado se ve aumenLado

70
Þlazo lndlcado por la ulrecLora de 8ecursos Pumanos del nlvel cenLral.


=#


es el programa 13, acclones de prevenclón comunlLarla, y el programa 17, servlclo de goblerno
deparLamenLal.

La dlvlslón por programa del presupuesLo del MlnlsLerlo de Cobernaclón muesLra que el 74° esLá
aslgnado al programa 11, servlclo de segurldad cludadana, fundamenLalmenLe orlenLado al
funclonamlenLo de la ulrecclón Ceneral de la Þollcla naclonal Clvll y sus subdlrecclones. Sln embargo, al
sumar Lodos los rubros relaclonados con segurldad cludadana, que lncluyen lnLellgencla clvll (programa
03), programa de cusLodla de prlvados de llberLad (programa 12), conLrol mlgraLorlo (programa 13) y
acclones de prevenclón comunlLarla (programa 13), el porcenLa[e aumenLa a un 91°. LsLo evldencla
enLonces que el 91° del presupuesLo del MlnlsLerlo de Cobernaclón esLá aslgnado a funclones de
segurldad, y el resLo de funclones Llenen aslgnado el 9° del presupuesLo.

Anallzando en deLalle el presupuesLo de la ulrecclón Ceneral de la Þollcla naclonal Clvll y sus unldades
e[ecuLoras, el 93° del presupuesLo se consume en la Subdlrecclón Ceneral de Apoyo y LoglsLlca. La
Academla (Subdlrecclón Ceneral de LsLudlos) reclbe el 4° del presupuesLo, y el PosplLal (Subdlrecclón
Ceneral de Salud Þollclal) y el ueparLamenLo de 1ránslLo reclben 1° respecLlvamenLe.

7.6.2. Desaf|os a superar
Þ|an|f|cac|ón no soporta |a gest|ón. Ln cuanLo al proceso de planlflcaclón se lleva a cabo para llenar los
requlslLos del MlnlsLerlo de llnanzas en el proceso presupuesLarlo. Ls declr, la planlflcaclón para efecLos
de gesLlón es prácLlcamenLe lnexlsLenLe. La mlsma se reallza para cumpllr con los requlslLos del
MlnlsLerlo de llnanzas Þubllcas. Þor lo mlsmo, aunque sl se evldenclan en el ÞCA ob[eLlvos y meLas,
esLos no esLán asoclados con la mlslón de cada unldad e[ecuLora. Þor oLro lado, como las acLlvldades
denLro del ÞCA no esLán cosLeadas, es prácLlcamenLe lmposlble conclulr en un Þlan Anual de
Adqulslclones y ConLraLaclones (ÞAAC). Aunado a lo anLerlor, denLro de la ulrecclón Ceneral de la
Þollcla naclonal Clvll exlsLen 4 unldades e[ecuLoras, cada una de ellas esLá obllgada a presenLar un ÞCA,
y esLo compllca la consolldaclón de los ÞCA por dlrecclón.

Las d|recc|ones adm|n|strat|vas no e[ercen su ro|. no proveen llneamlenLos, coordlnar, dar segulmlenLo
y evaluar lo que las ulrecclones Cenerales reallzan relaclonado con funclones admlnlsLraLlvas. Ln las
ulrecclones Cenerales se encuenLran esLrucLuras que repllcan las ulrecclones admlnlsLraLlvas del nlvel
cenLral, pero no se evldencla coordlnaclón nl allneaclón de ellas con pollLlcas y procedlmlenLos del nlvel
cenLral.

La desconcentrac|ón de procesos no es efect|va. Los esfuerzos de lmplemenLar procesos
admlnlsLraLlvos desconcenLrados han generado poca clarldad en las llneas de supervlslón denLro de la
esLrucLura y no hay evldencla que esLa desconcenLraclón garanLlce la calldad y oporLunldad de los
servlclos. Þor Lener procesos desconcenLrados y unldades e[ecuLoras denLro de oLras unldades
e[ecuLoras, los procesos pasan de un nlvel al nlvel superlor sln conLar con la supervlslón que
corresponde por [erarqula denLro de la esLrucLura.

L| proceso de compras desconcentrado es |argo y ||eva pasos de rev|s|ón y tras|ado que no agregan
va|or. Ln el MlnlsLerlo de Cobernaclón no exlsLe una lnsLancla denLro de la esLrucLura organlzaclonal a
cargo de adqulslclones y conLraLaclones, slno se evldencla un modelo desconcenLrado, sln llneamlenLos
y dlrecLrlces más que lo dlcLado por normaLlva
71
. La asesorla de adqulslclones, a cargo del
vlcemlnlsLerlo AdmlnlsLraLlvo, ahora revlsa procesos de coLlzaclón y llclLaclón y fllLra Lodo aquello que

71
Ley de Compras y ConLraLaclones del LsLado


=0


no esLe blen denLro del proceso. Sln embargo, no es una lnsLancla permanenLe. LvldenLemenLe el
dlseno del procesos responde a una normaLlva, pero debe revlsarse para deLermlnar sl se conLlnua con
el esquema de e[ecuclón descenLrallzada o se podrla proveer un me[or servlclo con oLros modelos de
gesLlón de compras.

L| proceso de recursos humanos está desconcentrado |o cua| no agrega va|or. Se enconLraron por lo
menos sleLe lnsLanclas que reallzan procesos de 8ecursos Pumanos denLro del MlnCC8, lo cual genera
confuslón y ausencla de esLandarlzaclón en pollLlcas y procedlmlenLos. Ln esa llnea, esLá
desconcenLrado lo relaclonado a pollLlcas de compensaclones, lncenLlvos y remuneraclones en las
dlferenLes [efaLuras de recursos humanos, o sea que no hay una pollLlca lnLegral, que pueda ser
desagregada segun la especlalldad (agenLe de pollcla, personal admlnlsLraLlvo, eLc.).

7.6.3. L|neam|entos para me[orar |a gest|ón de| M|n|ster|o de Gobernac|ón
uebldo a la especlflco de esLe campo de Lraba[o, se deflnló solamenLe un ob[eLlvo, aLado a una serle de
acclones que deberán lmplemenLarse.

Cb[et|vo genera|. CaranLlzar la agllldad, oporLunldad y calldad en la e[ecuclón de los procesos del
MlnlsLerlo de Cobernaclón, y que a su vez permlLa esLablecer conLroles y medlclones para evaluar
slsLemáLlcamenLe los resulLados.

ueflnlr una esLrucLura de prlmer nlvel que deflna un responsable de la parLe Lecnlca (segurldad)
y un responsable de la parLe de apoyo (admlnlsLraLlvo).
Anallzar y redlsenar los procesos para que las dlrecclones cenLrales sean las recLoras de cada
proceso.
8eesLrucLurar los nlveles de auLonomla en la planlflcaclón y e[ecuclón del presupuesLo para que
haya clarldad en la llnea de mando y supervlslón.
ConcenLrar el proceso de compras de producLos comunes y especlallzar equlpos para que esLen
al servlclo de las áreas susLanLlvas, Lodo esLo en una esLrucLura encargada excluslvamenLe de
adqulslclones y conLraLaclones.
8eesLrucLurar al MlnCC8 para que se concenLre en el desempeno oporLuno y de calldad de sus
procesos susLanLlvos.





=4


8. Con soliuaiiuau: inciementanuo el
capital humano en uuatemala


Se neceslLan guaLemalLecos solldarlos para abordar los problemas de ba[o caplLal humano que exlsLen
en CuaLemala. Solldarldad, para comprender a los menos favorecldos. Solldarldad, para hermanarse
anLe la necesldad. Solldarldad, para afronLar las amenazas comunes.

Lsos guaLemalLecos serán relevanLes para resolver los reLos pendlenLes del desarrollo soclal en
CuaLemala. La prevalencla de pobreza y pobreza exLrema conLlnua slendo alLa en el pals. Además, los
guaLemalLecos aun afronLan problemas prevenlbles de salud desde su naclmlenLo y desaflos
lmporLanLes para la generaclón de capacldades que les permlLan superar la slLuaclón de pobreza. Ahora
blen, sl blen los lndlcadores soclales han me[orado en las ulLlmas decadas, no lo han hecho al rlLmo
esperado. Þor e[emplo, en el perlodo 1990-2010 se lncremenLaron los anos de escolarldad en alrededor
de 41°,
72
empero, a ese rlLmo de creclmlenLo se requerlrán alrededor de 60 anos para llegar al
promedlo de escolarldad que alcanzó LaLlnoamerlca y el Carlbe en el ano 2010. LsLe rlLmo hace que
muchas oporLunldades que los guaLemalLecos podrlan aprovechar para su beneflclo se desperdlclen,
pues la lnverslón en caplLal humano conLrlbuye a elevar la producLlvldad, la me[ora de los salarlos, la
promoclón de la lnverslón y en la me[ora de la calldad de vlda y blenesLar para las famlllas.

Ahora blen, esLa es una hlsLorla que corre en ambos senLldos: el desarrollo soclal se alcanza medlanLe la
promoclón del creclmlenLo económlco sosLenldo y el creclmlenLo económlco sosLenldo se poLencla por
el desarrollo soclal (ver Gráf|ca 8.1). Þara lograr el desarrollo del pals se requlere elevar la producLlvldad
y fomenLo de la compeLlLlvldad, para lo cual, la formaclón de caplLal humano (personas con
capacldades) es una Larea prlmordlal.

La pollLlca soclal Llene como Larea apoyar al desarrollo de capacldades, especlalmenLe en las personas
más vulnerables para que puedan parLlclpar de forma acLlva en la economla y en la socledad. Las
personas más educadas y con un me[or esLado de salud Llenen mayor probabllldad de Lener acceso a
me[ores empleos o de formar negoclos exlLosos y a su vez generar empleo a oLras personas. Þor lo
LanLo la lnverslón en caplLal humano conLrlbuye al creclmlenLo económlco y el creclmlenLo económlco
genera mayor blenesLar soclal (me[or salud, mayor ahorro para evenLualldades, mayor blenesLar).

Þor su parLe el acceso a me[ores oporLunldades permlLe conLrlbulr a la prevenclón del dellLo, ya que los
[óvenes que se encuenLran denLro de la escuela Llenen menor probabllldad de dellnqulr que aquellos
que esLán en las calles. Además, Lendrán me[ores oporLunldades a fuLuro. La promoclón de lgualdad de
oporLunldades para Lodos Lamblen conLrlbuye a lograr gobernabllldad.

La pollLlca soclal por lo LanLo debe esLar desLlnada a reduclr la Lransmlslón lnLergeneraclonal de la
pobreza medlanLe el desarrollo de capacldades que permlLan a las personas obLener su proplo blenesLar
y el de la socledad. La esLraLegla soclal debe Lener como prlnclpal ob[eLlvo el lnLegrar a los más pobres

72
8arro y Lee (2010)


=F


en el clrculo vlrLuoso del creclmlenLo económlco, sln dlscrlmlnaclón alguna y debe esLar dlsenada acorde
al clclo de vlda de las personas (desde la gesLaclón hasLa la ve[ez).

Los LlneamlenLos de ÞollLlca Lconómlca, Soclal y de Segurldad 2011-2021 proponen que, para
lncremenLar el caplLal humano en CuaLemala se Lraba[e en las slgulenLes áreas: 1) lncremenLar la
calldad educaLlva para Lodos, 2) me[orar la salud, especlalmenLe la salud maLerno lnfanLll y la reducclón
de la desnuLrlclón crónlca, y, 3) me[orar la provlslón de agua poLable y saneamlenLo, 4) reduclr la
pobreza, 3) me[orar las vlvlendas, y, 6) reduclr los rlesgos asoclados a la lnvalldez, vludez y
sobrevlvencla, por medlo de un slsLema eflclenLe de prevlslón soclal.

Gráf|ca 8.1. C|rcu|o v|rtuoso de| desarro||o

luenLe: Llaboraclón propla


8.1. J.@*%/'3* 2/ (/2&3/3 .3-(/;&8/ .' I-/;.</2/

Ln la ulLlma decada se ha acenLuado la convlcclón de que la educaclón es lmporLanLe para apunLalar el
creclmlenLo económlco, alcanzar el desarrollo soclal de las personas, brlndar oporLunldades de
superaclón para qulenes esLán en condlclón de pobreza o pobreza exLrema, ya que Llene efecLos
lmporLanLes sobre los lngresos de las personas. Además, conLrlbuye a una mayor parLlclpaclón
cludadana y al forLaleclmlenLo de la lnsLlLuclonalldad democráLlca. La educaclón proporclona
conoclmlenLos y habllldades a las personas para acceder a empleos de buena calldad y puede reduclr la
deslgualdad
73
.

La formaclón de las personas es uno de los reLos prlnclpales que enfrenLa el pals. La lnverslón en caplLal
humano conLrlbulrá a elevar la compeLlLlvldad y ayudará a me[orar los salarlos, que a su vez, generarán
una mayor calldad de vlda y blenesLar para las famlllas. Ll aumenLo de uno por clenLo en los anos de

73
8anco Mundlal, Me[ores empleos en CuaLemala: Ll rol del caplLal humano, abrll de 2011.


=5


escolarldad conLrlbuye a elevar la producLlvldad de la economla en 0.33°
74
. A pesar de los avances en
educaclón en las ulLlmas decadas, CuaLemala afronLa rezagos lmporLanLes. Los guaLemalLecos Llenen,
en promedlo, 3 anos de escolarldad, aun no se cuenLa con la prlmarla compleLa. Ln oLros palses
cercanos como Ponduras y nlcaragua, el promedlo es de cerca de 6 anos de esLudlo, en Ll Salvador es
de 7 anos, en CosLa 8lca es de 8 y en Þanamá de 9
73
. CLros palses dan un me[or LesLlmonlo de las
oporLunldades que no hemos aprovechado: algunos palses de Asla, que en 1960 Lenlan un nlvel slmllar
de pobreza y de escolarldad que CuaLemala, hoy esLán más adelanLados: Chlna reporLa 8 anos de
escolarldad, Corea del Sur reporLa 12 y Slngapur 13 anos (el Lrlple que CuaLemala). Las pollLlcas de largo
plazo enfocadas adecuadamenLe han Lenldo en esos palses resulLados poslLlvos.

8.1.1. S|tuac|ón actua|
Muchos de |os n|ños que |ngresan a| s|stema educat|vo ||egan con carenc|as que d|f|cu|tan su
desempeño. La pobreza lnclde en la desnuLrlclón crónlca y esLa, a su vez, repercuLe negaLlvamenLe en el
aprendlza[e a lo largo de la vlda. CuaLro de cada dlez nlnos que esLudlan en la prlmarla padecen
desnuLrlclón. Þor oLro lado, la mlLad de los nlnos en la edad correspondlenLe no aslsLen nl slqulera a un
grado de la preprlmarla, lo que dlflculLa su desempeno en prlmer grado y expllca los nlveles ba[os en la
Lasa de promoclón a lo largo de la prlmarla.

A pesar que han ex|st|do avances, aún ex|sten muchas personas que no saben |eer y escr|b|r. Ll ComlLe
naclonal de AlfabeLlzaclón, CCnALlA, creado en 1986 para la e[ecuclón del proceso de alfabeLlzaclón, se
planLeó como poblaclón ob[eLlvo a las personas de 13 anos y más anos que no sablan leer y escrlblr
76
.
A parLlr de los Acuerdos de Þaz se raLlflcó el mandaLo de la alfabeLlzaclón y se lnsLó a ampllar los
programas a Lodos los ldlomas que fueran LecnlcamenLe poslbles.

Ll LsLado se compromeLló a ampllar la Lasa de alfabeLlsmo a 70° para el ano 2000. Ln 2002 la Lasa
habla alcanzado el 69.1°. Ln 2009 la Lasa era de 80.3°. Los avances en alfabeLlzaclón en los ulLlmos 23
anos son aLrlbulbles a la Ley naclonal de Lducaclón, a la conformaclón bl-secLorlal (publlco-prlvada) de
CCnALlA, a la conLlnuldad en las pollLlcas de alfabeLlzaclón lmplemenLadas y a la ampllaclón de
coberLura en el nlvel prlmarlo lmpulsado por el MlnlsLerlo de Lducaclón, Lras la flrma de los Acuerdos de
Þaz
77
.

Se han Lenldo avances lmporLanLes, pero aun esLamos rezagados con respecLo a los palses
cenLroamerlcanos
78
, especlalmenLe sl se revlsa el lndlcador para las mu[eres del área rural e lndlgenas.
Además, hay dlferenclas lmporLanLes en la Lasa de analfabeLlsmo enLre los dlsLlnLos deparLamenLos.
MlenLras en el deparLamenLo de CuaLemala la Lasa de analfabeLlsmo era alrededor del 7° en el
deparLamenLo de Culche aun era del 37.3°, slendo aun mayor el analfabeLlsmo en las mu[eres (42.9°)
y la brecha se amplla sl son lndlgenas.

La cobertura educat|va en otros n|ve|es d|st|ntos a |a pr|mar|a es |nsuf|c|ente. Ln preprlmarla se ha
logrado que más de la mlLad de los nlnos en la edad correspondlenLe se encuenLren en las escuelas. La
1asa neLa de Lscolarldad -1nL
79
para preprlmarla fue de 36.3° en 2009. La educaclón lnlclal y

74
Loenlng (2003).
73
8anco Mundlal (2011).
76
Ley de AlfabeLlzaclón, uecreLo 43-86 y sus reformas, uecreLo 34-99.
77
Þnuu, lnforme naclonal de desarrollo humano, lnuP 2009/2010, CuaLemala, 2010.
78
Þnuu, lnforme naclonal de desarrollo humano,lnuP- 2009/2010, CuaLemala, 2010.
79
La 1asa neLa de Lscolarldad se calcula dlvldlendo el numero de alumnos lnscrlLos en un grado o nlvel educaLlvo enLre la
poblaclón LoLal de la edad correspondlenLe para dlcho grado o nlvel referldo.


==


preprlmarla apoya la sobrevlvencla, el creclmlenLo, el desarrollo y el aprendlza[e -lncluyendo la salud,
nuLrlclón, hlglene y desarrollo cognlLlvo, soclal, flslco y emoclonal- desde el naclmlenLo hasLa el lngreso
a la escuela prlmarla en amblenLes formales, lnformales y no formales
80
.

Þor su parLe, la coberLura unlversal en educaclón prlmarla es casl un hecho, se ha pasado de una 1nL-
del 80° al 98.3° enLre los anos 1999 y 2009. Sln embargo, no Lodos los nlnos logran Lermlnar la
prlmarla, algunos abandonan la escuela, mlenLras oLros replLen el grado. Ll aumenLo de la coberLura en
prlmarla es uno de los grandes logros de la ulLlma decada en el slsLema educaLlvo. Ll prlnclpal medlo
para alcanzar esLe logro fue el Þrograma naclonal de AuLogesLlón LducaLlva -Þ8CnAuL-, que lncorporó
a más de 400 mll nlnos en un perlodo de Lres anos (1997-1999). Ln 2008 llegó a conLar con 464,972
esLudlanLes, aLendldos por cerca de 14,667 maesLros, en 4,688 escuelas
81
. La mayorla de escuelas de
auLogesLlón esLaban ublcadas en los deparLamenLos de mayor rezago en coberLura, como Culche,
PuehueLenango, San Marcos y AlLa verapaz. LsLe programa fue suspendldo a parLlr de flnales de 2008.

Þor oLro lado, la elevada replLencla, especlalmenLe en prlmer grado de prlmarla, hace que muy pocos
esLudlanLes logren Lermlnar en Llempo la prlmarla. SolamenLe la mlLad de los que se lnscrlben en
prlmer grado logran Lermlnar la prlmarla en Llempo, y de ellos, sólo el 20° flnallza la secundarla. La
slLuaclón es preocupanLe, ya que la mlLad de los esLudlanLes lnscrlLos Llene una edad mayor a la edad
del grado que le corresponde. Los esLudlanLes rezagados Llenen menores probabllldades de Lermlnar
sus esLudlos. Se esLlma que los cosLos de la replLencla en la prlmarla superan los 1,000 mlllones de
queLzales
82
.

La Lasa de coberLura y Lermlnaclón en secundarla es ba[a. Las Lasas de promoclón
83
Lamblen son ba[as
en secundarla. Ln el nlvel de báslcos se dlo un lncremenLo en el nlvel de coberLura de 21° a 39° en los
dlez anos anallzados, pero aun hay muchos [óvenes que no esLán esLudlando en la secundarla.
SolamenLe 4 de cada dlez [óvenes de la edad correspondlenLe se encuenLra esLudlando en el clclo
báslco. Ln el nlvel de dlverslflcado, con una 1nL de 20.8° en el ano 2009, el desaflo de lncorporar a los
[óvenes para que concluyan una carrera del nlvel medlo es muy grande.

La coberLura de los programas lncluldos en el subslsLema exLraescolar y no formal es muy ba[a, de[ando
sln poslbllldades de adqulrlr formaclón a los [óvenes y adulLos que deserLaron del slsLema escolar o
nunca aslsLleron. Se esLlma que en 2009 alrededor del 40° de los [óvenes enLre 13 a 18 anos se
enconLraba fuera de las aulas. Sl se anallza la proporclón de [óvenes enLre 13 a 18 anos, el porcenLa[e
sube a cerca del 60°. LsLa slLuaclón lmpllca desaflos lmporLanLes y urgenLes para el slsLema educaLlvo,
que debe brlndar opclones de educaclón exLraescolar y no formal para los [óvenes que esLán fuera del
slsLema y que Lampoco se encuenLran Lraba[ando. Los [óvenes fuera de los cenLros educaLlvos corren el
rlesgo de caer en la dellncuencla y la vlolencla, ya que carecen de la preparaclón necesarla para poder
superarse y conLar con un empleo.

La capaclLaclón Lecnlca abarca un porcenLa[e muy pequeno de la poblaclón. Segun LnCCvl (2006)
unlcamenLe el dlez por clenLo de la fuerza laboral la reclbe. La mlsma es lmporLanLe porque por medlo

80
LducaLlon for All Clobal MonlLorlng 8eporL (2007), Larly Chlldhood, Cxford, uk. unesco Þubllshlng /Cxford unlverslLy Þress.
(ClLado por ArLlles, Alfredo !., Lducaclón lnlclal y preprlmarla, slnLesls de la evldencla lnLernaclonal, uSAlu-8eforma LducaLlva
en el Aula, CuaLemala 2011.)
81
MlnlsLerlo de Lducaclón, lnforme de Labores, 2008.
82
luenLe: cálculos proplos a parLlr de daLos de SlAl y censos de maLrlcula del MlnLuuC.
83
La Lasa de promoclón se reflere al porcenLa[e de los alumnos que pasan de grado en relaclón al LoLal de alumnos que hablan
lnlclado dlcho grado.


=B


de esLa se logra vlncular los conoclmlenLos generales aprendldos en el slsLema educaLlvo y la apllcaclón
de los mlsmos en una acLlvldad producLlva especlflca. La poca capaclLaclón laboral puede represenLar
una debllldad al momenLo de fomenLar acLlvldades producLlvas que apoyen el desarrollo económlco.
Los recursos del presupuesLo del LsLado desLlnados a la capaclLaclón laboral son muy llmlLados. Su
prlnclpal flnanclamlenLo se da por medlo de las conLrlbuclones del secLor laboral formal, lo cual
resLrlnge su acceso a personas que ya Llenen un Lraba[o.

La ca||dad educat|va es def|c|ente. Los esLudlanLes no esLán adqulrlendo las desLrezas y compeLenclas
que les permlLen enfrenLarse con exlLo a los desaflos del slglo xxl. LnLre esLas compeLenclas báslcas se
encuenLran los conoclmlenLos báslcos en maLemáLlca y comunlcaclón y lengua[e, la capacldad de
aprender por sl mlsmo, la lnlclaLlva personal, el llderazgo, la capacldad de Lraba[ar en equlpo y de ser
flexlble para adapLarse a los camblos, asl como Lamblen el domlnlo de la Lecnologla y los ldlomas
exLran[eros (prlnclpalmenLe el lngles)
84
.

Las evaluaclones de aprendlza[e conocldas como las pruebas naclonales mlden el nlvel de logro en la
adqulslclón de conoclmlenLos báslcos que se espera cada esLudlanLe domlne en cada grado o al conclulr
un nlvel. LsLos resulLados son solamenLe un lndlcador o medlda mlnlma que puede lndlcar sl las
compeLenclas se esLán alcanzando. Ln prlmarla una alLa proporclón de los esLudlanLes no esLán
alcanzando las desLrezas báslcas en maLemáLlca y lengua[e. Ln 2008, solamenLe el 33° de los nlnos de
sexLo de prlmarla alcanzó el nlvel de logro en la prueba de lecLura y el 33° de los esLudlanLes lo alcanzó
en la de maLemáLlca
83
.

Los nlveles de logro en las pruebas fueron más ba[os para el clclo báslco de la secundarla comparados
con los de los alumnos de prlmarla en 2008. Los esLudlanLes de Lercero báslco Luvleron 27° de logro en
lecLura y 21° en maLemáLlca
86
. ue los graduandos, unlcamenLe 11 de cada 100 puede leer conforme a
lo esperado y solamenLe 3 de cada 100 puede resolver los problemas maLemáLlcos conforme el
esLándar, lo que slgnlflca que muy pocos salen preparados para poder lngresar a la unlversldad.

AdlclonalmenLe, CuaLemala parLlclpó en el esLudlo SL8CL, promovldo por unLSCC y los resulLados
lndlcan que el nlvel de aprendlza[e en maLemáLlca y en lecLura de nuesLros alumnos de sexLo prlmarla es
slgnlflcaLlvamenLe menor que el de los alumnos del grupo de palses que aparecen en el prlmer grupo,
en donde se encuenLran Cuba, CosLa 8lca, Chlle y Mexlco. Los resulLados de los esLudlanLes
guaLemalLecos son slmllares a los de los alumnos de palses como Þaraguay y Lcuador (ver Gráf|ca 8.2.)

Ll problema de la calldad esLá relaclonado dlrecLamenLe con la formaclón que reclben los docenLes. Ln
CuaLemala no se esLá preparando adecuadamenLe a los docenLes, pues aun se forman en las escuelas
normales (la carrera de maglsLerlo se cursa en Lres anos en el clclo dlverslflcado de la secundarla), es
uno de los pocos palses de LaLlnoamerlca que no forma a sus docenLes a nlvel superlor. Ln palses que
cuenLan con me[ores lndlcadores educaLlvos, como Chlle, CosLa 8lca o Colombla, forman a sus docenLes
a nlvel unlverslLarlo.


84
ÞroyecLo de LsLándares y Lvaluaclón LducaLlva - MlnLuuC, CompeLenclas báslcas para la vlda.
83
MlnLuuC, lnformes de ulCLuuCA.
86
MlnLuuC, lnformes de ulCLuuCA.


BD


La ba[a calldad educaLlva se manlflesLa Lamblen en que los docenLes no domlnan los conoclmlenLos que
deben ensenar en la prlmarla. Ln las pruebas que se reallzan a los asplranLes a una plaza, solamenLe un
Lerclo (1/3) mosLró domlnlo en maLemáLlca y un poco más de la mlLad en lengua[e (2008)
87
.


Gráf|ca 8.2. Desempeño a|umnos de Sexto Þr|mar|a en |ectura

luenLe: Serce, 2008.

Þor oLra parLe, los procedlmlenLos acLuales de conLraLaclón no garanLlzan que se oLorguen las plazas a
los me[ores apllcanLes. Ll numero de maesLros ha aumenLado en la ulLlma decada, prácLlcamenLe se ha
dupllcado el numero de docenLes conLraLados para los esLableclmlenLos oflclales, pero ello no se ha
refle[ado en mayores aprendlza[es.

Se cuenLa con un programa de profeslonallzaclón docenLe, denomlnado ÞAuLÞ-u
88
, que es e[ecuLado
por la Lscuela de lormaclón de Þrofesores de Lnsenanza Medla, LlÞLM, de la unlversldad de San Carlos
y que ha venldo capaclLando en los dos ulLlmos anos a dos grupos (o cohorLes). Ll prlmer grupo
consLlLuldo por cerca de 2,900 docenLes y el segundo por cerca de 3,000 docenLes. Ll resulLado del
lmpacLo del programa aun no se conoce, aunque la exlsLencla del elemenLo de acompanamlenLo
pedagóglco en el aula podrla ser un elemenLo dlferenclador de programas anLerlores.

La Lducaclón 8lllngue lnLerculLural -L8l- aun conLlnua slendo un desaflo lmporLanLe. LxlsLe una carencla
de maLerlales blllngues en el pals y no se Llene un llbro de LexLo de espanol como segunda lengua. Lo

87
MlnLuuC, lnformes de ulCLuuCA.
88
Slglas que se refleren al Þrograma Academlco de uesarrollo Þrofeslonal uocenLe, que es un programa de formaclón
unlverslLarla para el personal docenLe en servlclo del secLor oflclal del MlnlsLerlo de Lducaclón, que Llene como propóslLo
elevar el nlvel academlco y me[orar su desempeno laboral en los dlferenLes nlveles y modalldades educaLlvas.


B"


anLerlor aunado a la escasez de docenLes blllngues que domlnen de forma oral y escrlLa el ldloma de la
comunldad.

Ll MlnlsLerlo de Lducaclón, a Lraves de la ulrecclón Ceneral de de Calldad LducaLlva, dlfunde una pollLlca
de lncorporaclón de Lecnologla en el aula, a parLlr de 2004. Los prlnclpales esfuerzos en lnLegraclón de
Lecnologla en el aula se evldenclan de 2004 a 2007. Los proyecLos se focallzaron prlnclpalmenLe en
prlmarla, a Lraves del proyecLo de Lscuelas uemosLraLlvas del luLuro, flnanclado lnlclalmenLe por el
8anco Mundlal. Ln el nlvel medlo, a Lraves de una donaclón [aponesa, se equlpó el 100° de los
lnsLlLuLos de báslcos del pals. ? en el ano 2006, se lanzó el proyecLo Abrlendo luLuro, en donde más del
60° de los docenLes del secLor oflclal del pals adqulrleron una compuLadora con apoyo esLraLeglco y
flnanclero del MlnlsLerlo de Lducaclón. Asl Lamblen, lnsLlLuclonalmenLe se forLalece la unldad de
lnnovaclón LducaLlva, lnnCvA, que asume las funclones de promover y dar segulmlenLo a los
proyecLos
89
. 1amblen se comenzó un proyecLo plloLo de compuLadoras 1:1 en dos escuelas, una en
CueLzalLenango y la oLra en San Marcos. La Lscuela de Aldea Curruchlque, Salca[á, CueLzalLenango, ha
apllcado el modelo con exlLo.

Þara los proyecLos, el MlnlsLerlo de Lducaclón esLablecló Lamblen allanzas con dlferenLes organlzaclones
e lnlclaLlva prlvada que apoyaron prlnclpalmenLe en lnfraesLrucLura escolar y en doLaclón de
compuLadoras. LnLre ellos se conLaba con MlcrosofL, lnLel, 1elgua, Cualcomm, lundaclón Serglo Þalz,
Club 8oLarlos, asl como SCSLÞ, uSAlu, C1Z, ALCl y munlclpalldades.

Ln el acLual perlodo de goblerno se dlo algun segulmlenLo a la lnLroducclón de Lecnologla, aunque en
menor cuanLla y sln ser un programa de relevancla. Se lncorporaron cenLros de cómpuLo en lnsLlLuLos
de secundarla, se doLaron compuLadoras como parLe del programa de Lscuelas AblerLas, y se lnlclaron
proyecLos como Luro Solar, lnLel Lducar, CreaLlve Commons y ÞorLales educaLlvos. Aunque hay avances
la coberLura es muy llmlLada y pocos cenLros educaLlvos cuenLan con conecLlvldad.

L| mode|o de gest|ón es centra||zado y genera |nef|c|enc|as. Ll slsLema de gesLlón Lamblen muesLra
deflclenclas: los recursos correspondlenLes a los programas de apoyo (allmenLaclón escolar, uLlles, vall[a
dldácLlca) no se aslgnan en Llempo nl compleLos a las escuelas, los llbros de LexLo no llegan en Llempo,
aun hay mucha cenLrallzaclón en la Loma de declslones y una parLlclpaclón de los padres de famllla poco
slsLemáLlca que debe ser revlsada para que cumpla realmenLe con su funclón.

Ll acLual slsLema de supervlslón no esLá cumpllendo con su funclón, ya que los supervlsores Llenen a su
cargo muchos cenLros educaLlvos, por lo que dlflcllmenLe los vlslLan una vez al ano. ?, la mayorla de sus
funclones esLán enfocadas a aspecLos admlnlsLraLlvos y operaLlvos. L

l slsLema de apoyo Lecnlco debe me[orarse para lograr el llderazgo educaLlvo por parLe de flguras
especlflcas como los dlrecLores de escuela y supervlsores educaLlvos, dándoles más proLagonlsmo
pedagóglco y acompanamlenLo a los docenLes en la escuela.

L| marco |ega| v|gente está desactua||zado. La Ley de Lducaclón naclonal, creada en 1991, no responde
a los requerlmlenLos de una leglslaclón para el slglo xxl. LsLa ley fue aprobada anLes de los Acuerdos de
Þaz, de la vlgencla de la acLual Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo y del marco legal de la descenLrallzaclón.
Þor Lal moLlvo no lncluye el lnvolucramlenLo de la comunldad educaLlva nl la parLlclpaclón de los padres
en los cenLros educaLlvos. 1ampoco lncluye la educaclón blllngue lnLerculLural, nl esLá adecuada a la

89
uocumenLo de Lmpresarlos por la Lducaclón, presenLado en ocLubre 2010.


BC


acLual esLrucLura del MlnlsLerlo de Lducaclón. Además, una de las mayores deflclenclas es la falLa del
reglamenLo respecLlvo. ue forma anómala se opera con el reglamenLo vlgenLe desde 1977, que fue
creado para la ley anLerlor.

La normaLlva que regula el desempeno docenLe daLa de 1961. Ll uecreLo 1483 referenLe a la
CaLalogaclón y ulgnlflcaclón del MaglsLerlo naclonal regula lo relaclonado al ascenso escalafonarlo del
docenLe y por conslgulenLe los aumenLos de sueldo. Ln la Ley se esLablecen caLegorlas que acorde a su
punLa[e hacen merecedor a un docenLe de ascender de una a oLra caLegorla o nlvel, lo que lmpllca que
va sublendo en el escalafón. LnLre los elemenLos que se Loman en cuenLa para deLermlnar la caLegorla
del docenLe se encuenLran el Llempo de servlclo, la calldad de su labor y la superaclón academlca, enLre
oLros. A pesar de lo anLerlor, en la acLualldad el ascenso escalafonarlo no depende del desempeno, slno
del Llempo de servlclo. Lllo lmpllca que no exlsLen lncenLlvos expllclLos nl allneados para la me[ora
conLlnua del docenLe nl se reallza una evaluaclón del desempeno.

Ll marco legal que regula la educaclón prlvada debe revlsarse, porque no permlLe el desarrollo
adecuado del secLor. Þor un lado, el uecreLo 116-83 y su reglamenLo, que regulan las cuoLas esLá
desfasado e lmplde la lnverslón en programas que me[oren la calldad educaLlva y la lnfraesLrucLura
escolar. Además, genera lncerLldumbre y dlscreclonalldad. uebe Lomarse en cuenLa que es necesarlo
aprobar el reglamenLo de la educaclón prlvada que brlnde un marco legal aproplado para el desarrollo
adecuado de las lnsLlLuclones educaLlvas prlvadas, cuyo rol es fundamenLal para ampllar la coberLura en
la secundarla y elevar la calldad de los aprendlza[es. Ll enfoque debe camblar de una supervlslón de
lnsumos a verlflcar resulLados.

8.1.2. Desaf|os a superar
No se cuenta con una carrera profes|ona| docente que |ncent|ve |a exce|enc|a. Ln la acLualldad no
exlsLe un slsLema que garanLlce que la selecclón del recurso humano, docenLe y no docenLe se reallce
con base en el merlLo. Þor lo conLrarlo exlsLe ln[erencla pollLlca en la conLraLaclón del personal
educaLlvo. Þor oLra parLe, Lampoco exlsLe la evaluaclón slsLemáLlca del desempeno nl procesos de
formaclón/capaclLaclón esLrucLurados y perlódlcos. Los ascensos de los docenLes (aumenLo de
escalafón) se reallzan báslcamenLe en funclón de su anLlguedad y no de su desempeno.

Lx|sten muy pocos mecan|smos de apoyo para |os estud|antes, espec|a|mente para aque||os con
mayor vu|nerab|||dad. Ll alLo fracaso escolar (no promoclón), especlalmenLe en el prlmer grado
evldencla que los docenLes deben de conLar con mayores herramlenLas que les permlLa apoyar a los
esLudlanLes, especlalmenLe a aquellos que Llenen más desaflos (aquellos que no aslsLleron a preprlmarla
o vlven en pobreza) para evlLar que plerdan el grado.

Lx|sten muy pocos mecan|smos de apoyo a |os docentes, para su desempeño adecuado. Los docenLes
de preprlmarla y prlmarla del slsLema educaLlvo se forman en escuelas normales, es declr, mlenLras que
en oLros palses los maesLros se forman en unlversldades, en CuaLemala la formaclón se obLlene a nlvel
de dlverslflcado y además la formaclón es de ba[a calldad. A lo anLerlor debe sumársele el hecho que los
docenLes no poseen acompanamlenLo pedagóglco que les permlLa me[orar la calldad en el aula. Ll
dlrecLor de la escuela deblera ser el prlnclpal soporLe de los maesLros para me[orar la calldad educaLlva.
Sln embargo en CuaLemala el dlrecLor de escuela se dedlca a reallzar Lareas admlnlsLraLlvas de[ando el
apoyo pedagóglco a un lado. Lo mlsmo sucede con el slsLema de supervlslón del MlnLuuC. Los
supervlsores se dedlcan a Lareas admlnlsLraLlvas y no exlsLe apoyo pedagóglco slsLemáLlco al docenLe, lo
cual Llene una lncldencla en la calldad de la educaclón que reclben los alumnos.



B#


No ex|ste pr|or|dad en |a |nvers|ón en |a pr|mera |nfanc|a. La ba[a coberLura de educaclón lnlclal y
preprlmarla evldencla que debe exlsLlr una mayor lnverslón en la prlmera lnfancla ya que, los
esLudlanLes que reclben esLlmulaclón Lemprana Llenen una mayor probabllldad de LranslLar de forma
exlLosa en el slsLema educaLlvo. Sln embargo, la prlorldad del MlnLuuC ha sldo lnverLlr en el nlvel de
prlmarla
90
. Lo anLerlor es enLendlble, debldo que hasLa hace poco, la coberLura en ese nlvel era muy
ba[a. Sln embargo, ahora que se ha logrado la coberLura casl unlversal, es necesarlo que el MlnLuuC
lnvlerLa en los nlveles anLerlores (lnlclal y preprlmarla), lo que permlLlrá reduclr el alLo fracaso escolar en
prlmarla y lograr que más alumnos conLlnuen a la secundarla.

No ex|ste un v|ncu|o estrecho entre e| sector educat|vo y e| sector |abora|. La calldad en el slsLema
educaLlvo es deflclenLe. Los resulLados en las pruebas naclonales e lnLernaclonales, como SL8CL,
lndlcan que los guaLemalLecos no se esLán formando adecuadamenLe para lo que demanda el mundo
laboral del slglo xxl. Ll slsLema educaLlvo deblera ser capaz de brlndar a los esLudlanLes de
compeLenclas para la vlda y el Lraba[o. Sln embargo, esLo no se esLá logrando en la acLualldad. La
carencla de lazos esLrechos enLre el secLor producLlvo, el MlnLuuC y las unlversldades no permlLe la
reLroallmenLaclón necesarla para que el secLor educaLlvo se pueda adapLar acorde a las necesldades de
su enLorno (LanLo a nlvel naclonal como local).

No se fomenta act|vamente e| uso de tecno|og|a en |os mótodos de enseñanza. Aunque se comenzaron
programas de lnLroducclón de Lecnologla en el slsLema educaLlvo, como Lscuelas uemosLraLlvas del
luLuro, Abrlendo luLuro, capaclLaclones para docenLes, o Lecnologla para la secundarla, no se ha
poLenclallzado su uso para el me[oramlenLo de la coberLura nl la calldad de la educaclón. Ls necesarlo
reLomar acclones para forLalecer el uso de la Lecnologla para me[orar los aprendlza[es de los
esLudlanLes. Sln embargo en la acLualldad se conLlnua prlvlleglando los meLodos Lradlclonales de
ensenanza.

L| mode|o de gest|ón de| MINLDUC s|gue s|endo centra||zado. A pesar que han exlsLldo avances, aun
exlsLe cenLrallzaclón en la Loma de declslones y en la presLaclón de los servlclos. Lllo causa problemas en
la enLrega de los recursos a los cenLros educaLlvos correspondlenLes a los programas de apoyo, con
escasa y poco slsLemáLlca parLlclpaclón de los padres de famllla en las escuelas. Ll prlnclpal desaflo es
lograr que los llbros de LexLo lleguen al aula de forma oporLuna, algo que en la acLualldad no se ha
logrado. Ll modelo de gesLlón debe camblar, para lograr un uso eflclenLe de los recursos flslcos,
flnancleros y humanos con que se cuenLa.

L| marco |ega| de| sector educat|vo está desactua||zado. La Ley de Lducaclón anLecede a la Ley del
Crganlsmo L[ecuLlvo que fomenLa la parLlclpaclón de los padres de famllla, al marco legal de la
descenLrallzaclón y a la esLrucLura acLual del MlnLuuC (especlalmenLe a la L8l). Ls necesarlo reallzar
una reforma al mlsmo, para adecuarlo a las necesldades del pals, de los esLudlanLes en el slglo xxl, a la
descenLrallzaclón y a los Acuerdos de Þaz. Se requlere una revlslón a la Ley naclonal de Lducaclón y el
lmpulso a un reglamenLo acorde a la ley, al LsLaLuLo uocenLe, asl como oLra normaLlva que lnclde en
generar cerLeza [urldlca y un marco adecuado para el floreclmlenLo de un slsLema educaLlvo moderno y
acorde a las necesldades acLuales.



90
A manera de e[emplo el presupuesLo desLlnado para la educaclón lnlclal unlcamenLe represenLa el 0.01° del LoLal y
preprlmarla el 13°.


B0


8.1.3. L|neam|entos: Þropuestas de po||t|ca de| sector educac|ón
Cb[et|vo Genera|: Me[orar las desLrezas, habllldades y conoclmlenLos que forLalezcan las compeLenclas
del caplLal humano.

Cb[et|vo espec|f|co 1: Þromover el acceso, la permanencla y la promoclón (reducclón de la replLencla)
de los esLudlanLes en el slsLema educaLlvo.

1.1 uesarrollar esLraLeglas enfocadas en la ampllaclón de la educaclón lnlclal, pre-prlmarla y secundarla.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
Ampllar la coberLura de acLuales programas de educaclón lnlclal y la ampllaclón de pre-prlmarla
con perLlnencla culLural y llngulsLlca medlanLe la lnverslón en lnfraesLrucLura, la parLlclpaclón de
la comunldad y la formaclón y conLraLaclón de docenLes. Los culdados de la prlmera lnfancla
deben vlncularse a programas de nuLrlclón.

1.2 8rlndar servlclos de apoyo a los esLudlanLes para coadyuvar en su permanencla en la escuela.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
8rlndar servlclos de apoyo a los esLudlanLes para coadyuvar en su permanencla en la escuela. Ln
ese senLldo se propone:
! 8rlndar becas con crlLerlos de focallzaclón en prlmarla y secundarla.
! 8rlndar servlclos de apoyo (allmenLaclón escolar y uLlles -llbros-) a nlvel prlmarla.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
Þoner en marcha un plan de lnverslón y manLenlmlenLo de lnfraesLrucLura escolar para conLar
con un amblenLe adecuado para la ensenanza-aprendlza[e. Þara eso se deben reallzar
acLlvldades de coordlnaclón con oLros acLores que Llenen lncldencla en el desarrollo de
lnfraesLrucLura Lales como los fondos soclales y el MlnlsLerlo de Comunlcaclones lnfraesLrucLura
y vlvlenda.

1.3 Lograr que un mayor numero de esLudlanLes alcancen el aprendlza[e mlnlmo de grado para ser
promovldos. Þara ello se neceslLa:
Þroveer a los docenLes de slsLemas de evaluaclón en el aula para poder deLermlnar el progreso
de los alumnos duranLe el ano escolar.
uLlllzar oLros maLerlales pedagóglcos y brlndarles capaclLaclón a los maesLros sobre
meLodologlas de ensenanza acLlva que han mosLrado ser efecLlvos para el aprendlza[e.

1.4 Crear y forLalecer las modalldades de enLrega con perLlnencla eLnlca y culLural. Þara Lal fln se debe:

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
LnLregar maLerlales enfocados para la ensenanza en escuelas mulLlgrado, que es una modalldad
de enLrega que muchas veces presenLa problemas de calldad.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
Þromover la educaclón blllngue lnLerculLural, medlanLe la profeslonallzaclón docenLe, el
desarrollo de maLerlales educaLlvos y capaclLaclón en la meLodologla de acuerdo a las reglones


B4


soclollngulsLlcas y los conLexLos locales, brlndándoles a los padres de famllla la poLesLad de
decldlr los ldlomas que quleren que sus hl[os aprendan slempre que sea perLlnenLe hacerlo.
Þromover el acceso a educaclón secundarla de calldad en modalldades de Lelesecundarla y
oLras. Ln esLe punLo se debe hacer enfasls al flnanclamlenLo de dlsLlnLas modalldades de
enLrega de educaclón, por e[emplo la aslgnaclón a los lnsLlLuLos por cooperaLlva de parLe de las
munlclpalldades.

Cb[et|vo espec|f|co 2: Me[orar la calldad educaLlva medlanLe el fomenLo de procesos efecLlvos de
ensenanza y aprendlza[e.
La calldad educaLlva debe enfocarse en la creaclón de un vlnculo enLre la educaclón reclblda y lo que el
mercado laboral demanda. Como parLe de esLa pollLlca Lamblen se busca que la educaclón sea un
lnsLrumenLo para lograr la convlvencla en socledad y la cludadanla.

2.1 8evlsar y fomenLar la apllcaclón del currlculo basado en compeLenclas.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
Allnear los LexLos y maLerlales educaLlvos con el currlculo basado en compeLenclas, asl como la
promoclón del currlculo local ba[o el mlsmo marco, que debe revlsarse para hacerlo más
apllcable de lo que acLualmenLe es.
lnvolucrar a los docenLes egresados del slsLema educaLlvo en la apllcaclón del Cn8 medlanLe
capaclLaclones para poder apllcarlo segun el nlvel que corresponda. La formaclón de los
docenLes debe responder al Currlculum naclonal 8ase de cada nlvel.
Þromover el desarrollo de los ÞroyecLos LducaLlvos lnsLlLuclonales slempre en base al currlculo
basado en compeLenclas.

2.2 lomenLar slsLemas de aseguramlenLo de la calldad educaLlva en la escuela y en Lodo el slsLema
educaLlvo.

a. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
lorLalecer los esfuerzos de ulCLACL para el desarrollo de un slsLema de acredlLaclón y
cerLlflcaclón escolar
lorLalecer los slsLemas de evaluaclón del MlnLuuC
Þromover el desarrollo y uso de esLándares de desempeno enfocados en la calldad educaLlva
para Lodos los nlveles.

b. Largo plazo (de 4 a 10 anos):
lmplemenLar un slsLema lndependlenLe de acredlLaclón de esLableclmlenLos, mlsmo que esLe
fuera del MlnLuuC. La acredlLaclón puede ser volunLarla para las escuelas publlcas, y obllgaLorla
para los coleglos prlvados. LsLos esLableclmlenLos deberán ser evaluados perlódlcamenLe para
manLener la acredlLaclón. Ll papel del MlnlsLerlo en un slsLema de acredlLaclón es auLorlzar los
programas que se van a evaluar en base a una meLodologla especlflca.

2.3 Crear vlnculos enLre los secLores educaLlvo y laboral con el fln que el slsLema educaLlvo brlnde las
compeLenclas que se neceslLan en el área laboral. Þara ello se neceslLa:

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
ConLlnuar la reforma de la educaclón secundarla basada en las compeLenclas para la vlda.


BF



b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
lorLalecer la coordlnaclón enLre el secLor producLlvo y el MlnLuuC para que la oferLa educaLlva
permlLa a los esLudlanLes adqulrlr compeLenclas que les permlLan desempenarse en el mundo
laboral.
LsLablecer mecanlsmos de comunlcaclón y coordlnaclón enLre el MlnLuuC y las unlversldades.
LsLo no se clrcunscrlbe unlcamenLe a la formaclón de los docenLes (aunque en ese senLldo la
coordlnaclón es vlLal) slno Lamblen en el resLo de las carreras a nlvel superlor.

2.4 Þara la promoclón de la convlvencla en socledad, debe brlndarse educaclón en valores, cludadanla e
lnLerculLuralldad.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
lnLroduclr el enfoque de valores, lnLerculLuralldad, genero y cludadanla en el Þrograma de
Semlnarlo.
lnLroduclr el Lema en Lodos los nlveles del slsLema.

1.3 8eallzar una revlslón del marco legal e lnsLlLuclonal.

a. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
8evlsar y modernlzar el LsLaLuLo uocenLe
lmpulsar la Carrera uocenLe, para armonlzar el desempeno del docenLe con es ascenso
escalafonarlo.
8evlsar La Ley Ceneral de Lducaclón, para crear las condlclones que permlLan adapLar la
educaclón a las necesldades del slglo xxl, Lales como el lnvolucramlenLo de la comunldad
educaLlva, parLlclpaclón de padres, la educaclón blllngue lnLerculLural y adecuarla a la esLrucLura
vlgenLe del MlnlsLerlo de Lducaclón.
lmplemenLar un reglamenLo para la educaclón prlvada, con el fln de promoverla y forLalecer una
oferLa de calldad. Se debe conslderar al slsLema educaLlvo prlvado como un allado y ellmlnar las
resLrlcclones que enfrenLa Lales como el mecanlsmo de lncremenLo en las cuoLas.

Cb[et|vo espec|f|co 3: Cenerar opclones de aprendlza[e conLlnuo para los guaLemalLecos que requleran
educaclón exLra-escolar o que requleran educaclón no formal.
Algunos de los prlnclpales problemas del slsLema educaLlvo son la replLencla, la sobre-edad y la
expulslón del slsLema de aquellos que no logran alcanzar requlslLos mlnlmos de grado, o que deserLan
por condlclones económlcas o de oLro Llpo. LsLas personas muchas veces no logran regresar al slsLema y
acLualmenLe no exlsLen programas desLlnados a su relncorporaclón.

3.1 8rlndar oporLunldades educaLlvas a las personas para que regresen al slsLema educaLlvo formal.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
Lnfocar los programas de prlmarla acelerada de calldad como un mecanlsmo para relnserLar a
los esLudlanLes al slsLema educaLlvo. LsLo Lamblen con el fln de reduclr el rlesgo de que los
[óvenes calgan en problemas de dellncuencla y vlolencla.




B5


3.2 lorLalecer y fomenLar opclones de formaclón Lecnlca-laboral
ue esLa manera se busca responder al hecho que habrá esLudlanLes que por la edad o por falLa de
lnLeres, ya no regresarán al slsLema educaLlvo formal.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
lomenLar la coordlnaclón enLre los secLores producLlvos, ln1LCAÞ, MlnLuuC, MlnlsLerlo de
1raba[o e lncluso unlversldades, para ofrecer programas de formaclón Lecnlca laboral con
calldad y perLlnencla.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
Crear un slsLema de cerLlflcaclón de compeLenclas Lecnlco-laborales con el ob[eLlvo que la
lnsLrucclón Lecnlca no formal sea cerLlflcada y se cuenLe con respaldo legal para la lnsLrucclón
reclblda en lnsLlLuclones que acLualmenLe no cuenLan respaldo legal pero cerLlflcan a [óvenes en
compeLenclas para el Lraba[o.

3.3 Þromover la alfabeLlzaclón enfocada a munlclplos con mayor analfabeLlsmo.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
Þromover la alfabeLlzaclón con el apoyo de las munlclpalldades. Las munlclpalldades deben
[ugar un rol más proLagónlco en programas de alfabeLlzaclón y programas de prlmarla
acelerada, mlsmos que deben complemenLarse con programas de capaclLaclón para el Lraba[o.

Cb[et|vo espec|f|co 4: Þroplclar el llderazgo pedagóglco y admlnlsLraLlvo en el recurso humano
educaLlvo del pals, para enrlquecer su vlda laboral, profeslonal y personal.

4.1 ueflnlr y esLandarlzar los conLenldos de la formaclón docenLe a nlvel unlverslLarlo.

a. Medlano plazo (hasLa 4 anos)
Conflgurar un currlculum base de formaclón docenLe con el fln que la formaclón reclblda por los
docenLes en la unlversldad sea lo más homogenea poslble para cada nlvel de formaclón y no
exlsLan grandes dlsparldades en los conLenldos formaLlvos de una lnsLlLuclón a oLra.
nlvelar los exámenes de admlslón de los esLudlanLes de las carreras de maglsLerlo a nlvel
superlor.
lncremenLar el requlslLo academlco de LlLulo a nlvel medlo a unlverslLarlo para los fuLuros
docenLes. Ln el fuLuro cercano las unlversldades deben ser las proveedoras del recurso humano
docenLe. Las escuelas normales deben de[ar de ser el esLándar educaLlvo de la formaclón
docenLe.
Crear el caplLal humano para que los formadores de formadores esLen en la capacldad de
ensenar a los nuevos docenLes los conoclmlenLos y habllldades necesarlas para hacer frenLe a
los requerlmlenLos de la educaclón en el slglo xxl.




B=


4.2 Crear la carrera docenLe y del personal Lecnlco con lncenLlvos hacla la formaclón, profeslonallzaclón
y acLuallzaclón conLlnua.

a. Largo plazo (hasLa 10 anos):
ConLemplar crlLerlos de acceso a la carrera (formaclón lnlclal), formaclón conLlnua (docenLes en
servlclo), lncenLlvos, acredlLaclón y evaluaclón.
Crear una lnsLancla de acredlLaclón de Lal forma que los docenLes puedan esLar conLlnuamenLe
slendo cerLlflcados para lmparLlr clases y asl verlflcar que posean los conoclmlenLos acLuallzados
sobre las clases lmparLldas.
lormar a los docenLes en servlclo brlndará herramlenLas para que los docenLes puedan lmparLlr
las clases con la calldad requerlda.
lorLalecer al recurso humano Lecnlco en las dlrecclones deparLamenLales para que puedan
responder a las acLlvldades aslgnadas.

4.3 8eformar la fran[a de supervlslón orlenLada al acompanamlenLo pedagóglco.
Ll fln es garanLlzar la me[ora conLlnua de los procesos de ensenanza y el cumpllmlenLo del calendarlo
mlnlmo de dlas de clase medlanLe la vlslLa perlódlca de los supervlsores. La acLlvldad de supervlslón
como hlsLórlcamenLe se ha reallzado debe complemenLarse Lamblen con acompanamlenLo pedagóglco
para me[orar el rendlmlenLo de los docenLes.

a. Medlano plazo (hasLa 4 anos)
ConLar con un slsLema lnsLlLuclonallzado que permlLa a los docenLes de las escuelas Lener esLe
Llpo de acompanamlenLo con la flgura del ulrecLor Lscolar como pleza esenclal del mlsmo.
lmplemenLar un proceso de formaclón en llderazgo educaLlvo a ulrecLores, Supervlsores y
Lecnlcos del MlnLuuC.
lorLalecer la flgura del dlrecLor. Se debe buscar que el cargo de ulrecLor Lscolar sea ocupado
por un llder que faclllLe y proporclone acompanamlenLo pedagóglco. Culen vaya a asumlr la
poslclón debe capaclLársele para el cargo, prlnclpalmenLe para desarrollar el perfll
admlnlsLraLlvo, acLlvldad que requlere asumlr mayores responsabllldades y por lo LanLo un
sueldo dlferenclado al de un maesLro. Ll dlrecLor debe ser el responsable del funclonamlenLo y
rendlmlenLo de la escuela.

Cb[et|vo espec|f|co S: Me[orar la gesLlón del MlnlsLerlo de Lducaclón en Lodos los nlveles
Con ello se busca me[orar el slsLema de gesLlón, a Lraves de darle mayor descenLrallzaclón al slsLema
para que los procesos sean e[ecuLados de la me[or forma a fln que los mlsmos respondan a buenas
prácLlcas admlnlsLraLlvas que ayuden a la efecLlvldad del slsLema.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
ConLar con un slsLema educaLlvo armonlzado en el que cada acLor e[ecuLe el rol que le
corresponde, para eso se debe buscar el empoderamlenLo local medlanLe la parLlclpaclón
comunlLarla y especlalmenLe de los padres de famllla porque es un facLor que lnclde en el
desempeno del alumno.
ulsenar y forLalecer slsLemas de coordlnaclón enLre las unldades del MlnLuuC para la e[ecuclón
de las pollLlcas, para que esLas respondan a las demandas de la comunldad educaLlva. Ll
forLaleclmlenLo de los slsLemas de lnformaclón es una esLraLegla para la planlflcaclón y la
evaluaclón de pollLlcas, programas y proyecLos con el fln de hacer eflclenLe la e[ecuclón efecLlva.
Ll slsLema debe permlLlr acceder a las esLadlsLlcas generadas. Además se neceslLa desarrollar un


BB


slsLema de lndlcadores que permlLa la evaluaclón de programas, proyecLos y pollLlcas de forma
oporLuna. Þor e[emplo, la lnverslón por alumno y sl se esLá prlorlzando el gasLo en los
munlclplos más neceslLados.
LflclenLar la provlslón de maLerlales y recursos educaLlvos para que los mlsmos lleguen de forma
oporLuna a los cenLros educaLlvos. La aslgnaclón efecLlva de maesLros en los lugares donde se
neceslLan es lndlspensable. La reducclón del numero de dlas para la aslgnaclón de un maesLro a
una escuela es un ob[eLlvo a alcanzar, de la mlsma manera que la aslgnaclón a los lugares donde
más se neceslLan.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
lnvolucrar y hacer parLlclpes a los padres de famllla en el proceso ensenanza-aprendlza[e de
manera que los servlclos de apoyo logren llegar al lugar y en el momenLo oporLuno, y la
supervlslón y conLrol puedan e[ercerse adecuadamenLe.


8.2. J.@*%/'3* 2/ +/2-3 .' I-/;.</2/

La salud y el creclmlenLo económlco se encuenLran enLrelazados qulzás más de lo que comunmenLe es
creldo. Þor un lado, los Lraba[adores que Llenen un buen esLado de salud Llenen una mayor
producLlvldad y por lo LanLo, una menor canLldad de horas perdldas de Lraba[o. Además, la salud
conLrlbuye a la generaclón de caplLal humano, ya que al aumenLar la esperanza de vlda se aumenLa la
renLabllldad de la educaclón. ue hecho, algunos esLudlos clLados en el arLlculo de Well (2003) esLlman
que un lncremenLo de un ano en la esperanza de vlda al nacer lncremenLa la producclón en 4°. LsLos
beneflclos son relevanLes para CuaLemala, cuya slLuaclón de salud se encuenLra muy rezagada respecLo
de oLros palses de la reglón.

8.2.1. S|tuac|ón actua|
L|evada morta||dad materna. no aLender de forma adecuada el Lema de la salud maLerno lnfanLll, y
especlalmenLe el Lema de desnuLrlclón, desLruye la acumulaclón de caplLal humano en el pals. Ln ese
senLldo el slsLema de salud debe lograr aLender a las personas duranLe el clclo de vlda, lnlclado desde el
proceso de gesLaclón. Madres saludables con me[or esLado nuLrlclonal darán a luz a nlnez saludable con
menor probabllldad de padecer desnuLrlclón.

La Lasa de morLalldad maLerna es muy elevada, equlvale a 136 muerLes por cada 100,000 nacldos vlvos.
Lllo slLua al pals con una Lasa muy por enclma del promedlo de la reglón LaLlnoamerlcana (83). La
mayorla de las muerLes maLernas se dan en el hogar -46° del LoLal- y en hosplLales -43°
91
. Ll 70° de
Lodas las muerLes ocurre en mu[eres lndlgenas. 1amblen exlsLe una clara relaclón enLre las muerLes
maLernas y el nlvel educaLlvo ya que el 94° de las muerLes ocurre en mu[eres que cuenLan con pocos
anos de educaclón.

uel LoLal de muerLes, alrededor del 33° fue por falLa de reconoclmlenLo oporLuno de las senales de
pellgro, el 30° de las muerLes ocurrló debldo a que se Lomó de forma Lardla la declslón de Lraslado a un
cenLro aslsLenclal y el 23° sucedló debldo a los elevados cosLos de LransporLe y dlsLancla a los cenLros

91
Aunque muchas de esLas muerLes se debleron a compllcaclones que no pudleron ser aLendldas y no necesarlamenLe duranLe
el parLo. ver SLCLÞLAn (2010).


"DD


de aLenclón. Þor su parLe, un 41° de las muerLes se dlo porque el cenLro de aLenclón no pudo aLender a
la paclenLe de forma adecuada en la emergencla
92
.

AproxlmadamenLe la mlLad -48°- de los parLos se aLlenden por una comadrona.
93
uel resLo, el
MlnlsLerlo de Salud Þubllca y AslsLencla Soclal (MSÞAS) aLlende el 33.2° de los parLos, el lnsLlLuLo
CuaLemalLeco de Segurldad Soclal (lCSS) el 8.4° y el 7.6° es aLendldo por las cllnlcas prlvadas (LnSMl,
2008-2009). n la 1ab|a 8.1 se puede observar que son las mu[eres lndlgenas las que Llenen un menor
acceso a aLenclón duranLe el parLo (29.3° conLra 70° de las mu[eres no lndlgenas). Además la aLenclón
posL parLo es muy ba[a (23.6°).

1ab|a 8.1. Atenc|ón pre y post parto (199S-2009)
Año
Þarto Atend|do por Þersona| Mód|co
Contro|
Þostparto
1ota| Urbano kura| Ind|gena No Ind|gena
199S 34.8 63.4 21.1 11.7 31.8 nu
2002
41.4 63.6 29.3 19.1 37.0 20.3
2008]2009
31.3 77.0 36.3 29.3 70.0 23.6
luenLe: LnSMl (2008/2009) y SLCLÞLAn (2010).

un facLor a Lomar en cuenLa es la exposlclón de las mu[eres al embarazo. La Lasa global de fecundldad -
1Cl-
94
para el perlodo 2004-2008 es de 3.6 hl[os por mu[er (LnSMl, 2008-2009). Ls una Lasa elevada sl
se compara respecLo de oLros palses de la reglón (CosLa 8lca 1.9, Ll Salvador 2.3, nlcaragua 2.7 y
Ponduras 3.2
93)
. La 1Cl en el área rural es 44.8° mayor que en el área urbana (4.2 y 2.9)
respecLlvamenLe.

L|evada morta||dad y morb|||dad |nfant|| y de |a n|ñez. La falLa de aLenclón pre y posL parLo y el esLado
nuLrlclonal de la madre lnfluyen en la morLalldad neonaLal (nacldos con menos de 28 dlas de vlda). La
Lasa de morLalldad neonaLal equlvale a 17 por cada mll nacldos vlvos, una Lasa elevada sl se compara
con la de CosLa 8lca (7), la de Colombla (12), o la de Ll Salvador (8). Ln el 2007 alrededor del 44° de las
muerLes fueron evlLables, en cerca de 33° de los casos hubo embarazos premaLuros, y en alrededor del
63° el nlno Luvo ba[o peso al nacer.
96


La Lasa de morLalldad de la nlnez menor de 3 anos es de 42 por cada 1,000 nacldos vlvos. Sl blen la Lasa
ha dlsmlnuldo en los ulLlmos 20 anos (en el ano 1987 equlvalla a 110), aun conLlnua slendo elevada
sobre Lodo sl se compara con CosLa 8lca ( 11), Ll Salvador (18), y Colombla (20). Las prlnclpales causas de
morLalldad en la nlnez son neumonla (34.4°), dlarrea (18.4°) y desnuLrlclón (3°), las cuales esLán
relaclonadas con la falLa de acceso a lnfraesLrucLura báslca. La Lasa de morLalldad de la nlnez lndlgena es
mayor al promedlo (33).

Las enfermedades lnfecclosas resplraLorlas y nuLrlclonales son las prlnclpales causas de morbllldad en la
nlnez enLre uno y cuaLro anos (60° y 33° respecLlvamenLe
97
). Þor su parLe las enfermedades

92
luenLe: SLCLÞLAn (2010).
93
Ll MSÞAS Llene un programa de capaclLaclón de comadronas. Ln la acLualldad se ha capaclLado a alrededor de 14,000.
94
numero de hl[os que en promedlo que en promedlo Lendla una mu[er de una cohorLe hlpoLeLlca de mu[eres que en su vlda
ferLll Luvleran un numero de hl[os acorde a las Lasas de fecundldad por edad.
93
luenLe: 8ase de daLos CMS (2011).
96
uSAlu, 2007.
97
MSÞAS (2008).


"D"


LransmlLldas por vecLores no ocupan acLualmenLe un espaclo preponderanLe denLro del perfll de
morbllldad lnfanLll, aunque debe de manLenerse vlgllancla para su conLrol debldo a que se comporLan
con paLrones de broLes epldemlcos. Þor e[emplo el dengue ocupa alrededor del 1° de las cuasas de
morbllldad lnfanLll. CLra enfermedad LransmlLlda por vecLores es la malarla, la cual Luvo una lncldencla
en el ano 2008 de 7,000 casos.
98


L|evada desnutr|c|ón |nfant||. un nlno con desnuLrlclón, especlalmenLe en sus prlmeros dos anos, sufre
una perdlda lrrecuperable en su desarrollo cognlLlvo, que afecLará su capacldad de aprendlza[e y su
producLlvldad de adulLo. CuaLemala es el pals de LaLlnoamerlca más rezagado y se encuenLra enLre los
20 palses con mayor desnuLrlclón crónlca a nlvel mundlal. La Lasa de desnuLrlclón crónlca (nlnos enLre 0
y 3 anos) a nlvel naclonal es de 43°, mlenLras que en el área rural es de 32°. Ln la poblaclón lndlgena es
de 38.6°.

Þara afronLar dlcha slLuaclón, exlsLen 10 lnsLlLuclones relaclonadas con el Lema nuLrlclonal, que en
con[unLo para el 2010 represenLaron un presupuesLo de más de C.2,000 mlllones. Ahora blen, los
programas de esLas lnsLlLuclones no se encuenLran arLlculados, no se evaluan lnLernamenLe y se
desconoce cómo conLrlbuyen a la desnuLrlclón lnfanLll (como el caso de las penslones del programa del
adulLo mayor, que represenLa alrededor del 27° del LoLal o el de ferLlllzanLes que represenLa el 8°).

Pay evldencla que muesLra que las madres con una mayor escolarldad Llenden a Lener una menor
proporclón de hl[os que padecen de desnuLrlclón. MlenLras que el 13.8° de los nlnos de madres con un
nlvel educaLlvo de secundarla o mayor padecen de desnuLrlclón, el 62.9° de los hl[os de las madres sln
educaclón la sufren (ver 1ab|a 8.2). Aslmlsmo, Llene más prevalencla en el área rural y en la poblaclón
lndlgena.

AdlclonalmenLe, la desnuLrlclón esLá relaclonada con la pobreza,
99
donde es más probable enconLrar
madres con ba[o peso para la Lalla (46.9° en el qulnLll más ba[o versus 10.2° en el más alLo), malas
prácLlcas de hlglene (falLa de acceso a lnfraesLrucLura báslca), además de consumo lnsuflclenLe de
allmenLos y de ba[a calldad y prevalencla de las enfermedades lnfecclosas (dlarrea y resplraLorlas).

1ab|a 8.2. 1endenc|as en |a Desnutr|c|ón Crón|ca (1a||a para |a edad):
N|ños(as) 3-S9 meses de edad
Año Nac|ona|
S|n
educac|ón
Þr|mar|a
Secundar|a
y más
kura| Urbano Ind|gena
No
|nd|gena
1987 37.8 68.6 36.3 30.2 62.1 47.2 71.7 48.2
199S
49.8 63.8 48 14.7 36.6 33.3 67.8 36.7
2002
49.3 63.6 46.4 18.6 33.3 36.3 69.3 33.7
2008]2009
43.4 62.9 43.3 13.8 31.8 28.8 38.6 30.6
luenLe: MSÞAS eL. al (2010)

D|ferenc|as en e| perf|| ep|dem|o|óg|co entre e| área urbana y |a rura|. Las prlnclpales causas de
morLalldad varlan acorde a la perLlnencla eLnlca, el área de resldencla y el sexo. Ls lnLeresanLe observar
cómo, para el secLor mascullno y los resldenLes en el área urbana, las muerLes causadas por armas de

98
Ln 1991 y 1992 los casos de malarla fueron de más de 38,000, enLre 1994 y 1996 dlsmlnuyeron a alrededor de 23,000,
volvlendo a repunLar posLerlormenLe y alcanzando los 34,000 en el ano 2000 (luenLe: Cómez eL al., 2009).
99
Segun SLCLÞLAn 2010 los 10 deparLamenLos con más alLa lncldencla de la pobreza Lamblen lo son con la más alLa lncldencla
de desnuLrlclón crónlca),


"DC


fuego han cobrado mucha lmporLancla. Lllo es lmporLanLe de anallzar debldo a que la vlolencla eleva
los cosLos de aLenclón en el slsLema. Aslmlsmo, las enfermedades crónlcas como la dlabeLes o la
hlperLenslón han cobrado una mayor preponderancla en los perflles de morLalldad y morbllldad de la
poblaclón, las cuales e[ercen una preslón lmporLanLe en el cosLo para el slsLema. uado que esLas
enfermedades Llenen una relaclón lmporLanLe con los esLllos de vlda, lnverLlr en campanas de
prevenclón resulLa ser cosLo efecLlvo.

La Lasa de morLalldad esLlmada es de 311 por cada 100,000 hablLanLes. Las prlnclpales causas de
muerLe esLán relaclonadas con enfermedades cardlacas, pulmonares, armas de fuego, dlabeLes y
dlarrea. Sl se anallzan las casusas de morLalldad por perLlnencla eLnlca, para las prlnclpales causas de
muerLe para la poblaclón lndlgena
100
para el ano 2008 fueron: neumonla -17.1°-, dlarrea y
gasLroenLerlLls -6.3°-, desnuLrlclón -3.2°-, senllldad -3.2°- e lnfarLo -2.9°-. Þor su parLe, las prlnclpales
causas de muerLe para la poblaclón no-lndlgena fue neumonla -10.0°-, agreslón por armas de fuego -
7.3°-, lnfarLo -3.1°-, dlabeLes -4.7°- y dlarrea -3.1°-.

Ln el área urbana las prlnclpales causas de muerLe son la agreslón con dlsparo de armas de fuego,
neumonla, dlabeLes, lnfarLo e hlperLenslón,
101
y en el área rural la neumonla, dlarrea y gasLroenLerlLls,
agreslón con dlsparo de armas de fuego, desnuLrlclón e lnfarLo.
102
La dlferencla enLre el área urbana y la
rural nos muesLra que ha exlsLldo un camblo en el perfll epldemlológlco al que debe hacerle frenLe el
slsLema de salud. Ln el área urbana las prlnclpales causas de muerLe se lnlclan a aseme[ar a las
enfermedades prevaleclenLes en los palses desarrollados, mlenLras que en parea rural aun exlsLe un
paLrón relaclonado con la falLa de lnfraesLrucLura báslca.

CLro aspecLo que debe ser Lomado en cuenLa es la lncldencla de vlP. Segun CÞS -2010- se esLlma que
afecLa dlrecLamenLe a 63,463 personas. Segun LnSMl 2008/2009 solo el 23° de la poblaclón de 13 a 24
anos Llene conoclmlenLos ampllos y correcLos sobre vlP/SluA, y el 88° de las mu[eres enLre 13 a 19
anos que Luvleron más de una pare[a sexual reporLó haber uLlllzado un condón en su ulLlma relaclón.

Lx|ste poca cobertura de| s|stema de sa|ud. Segun esLlmaclones proplas del MSÞAS, el MlnlsLerlo
brlnda coberLura al 80° de la poblaclón. Þor su parLe el lCSS reporLa una coberLura cercana al 18°. Sln
embargo, muy pocas personas que sufren de un eplsodlo de enfermedad reporLa aslsLlr a una lnsLlLuclón
del LsLado. Segun Carces y Carces -2008-, el 31° de los que reporLaron haber sufrldo un eplsodlo de
enfermedad reallzó una consulLa con un profeslonal de la salud. Ll 49.1° decldló auLo medlcarse o
consulLar con un famlllar, o senclllamenLe no hacer nada. Ln el mlsmo esLudlo se lndlca que en el
proceso de consulLa anLe un eplsodlo de enfermedad, la poblaclón aslsLe en su mayorla a una cllnlca
prlvada -40.7°-, segulda por los cenLros de salud -13.1°-, hosplLales publlcos -11.8°-, farmaclas -7.7°-,
puesLos de salud -7.2°- y el lCSS -7.0°-.



100
luenLe: lnL (2010).
101
7.6°, 6.9°, 4.9°, 3.7° y 3.3° respecLlvamenLe.
102
16.8°, 6.6°, 4.8°, 4.2° y 3.9° respecLlvamenLe.


"D#


8.2.2. Desaf|os a superar
No ex|ste ||derazgo |nter|nst|tuc|ona| para e[ecutar po||t|cas |ntegra|es dest|nadas a so|uc|onar |os
pr|nc|pa|es prob|emas de sa|ud de| pa|s (sa|ud materno]|nfant||). La fragmenLaclón del slsLema causa
lneflclencla, lo cual se evldencla en que CuaLemala Llene un gasLo en salud slmllar al de oLros palses
como CosLa 8lca, Colombla o ArgenLlna, pero esLos han logrado obLener me[ores lndlcadores de salud a
su poblaclón. Ll alLo gasLo en medlcamenLos, muchos de ellos auLo-medlcados, y la descoordlnaclón
causan que el gasLo LoLal no sea desLlnado de forma eflclenLe.

La falLa de coordlnaclón enLre los acLores del secLor e lnLersecLorlal es palpable (MSÞAS, lCSS, oLras
enLldades del secLor publlco
103
y secLor prlvado). un e[emplo de ello son los programas desLlnados a la
erradlcaclón de la desnuLrlclón lnfanLll, los cuales son e[ecuLados Muchas lnsLlLuclones los e[ecuLan
pero no exlsLen crlLerlos comunes de focallzaclón nl esLraLeglas que permlLan que los programas
e[ecuLados se complemenLen.

no exlsLe lnLegraclón (nl slqulera a nlvel de base de daLos) enLre los Lres subslsLemas (MSÞAS, lCSS y
Þrlvado). Lo anLerlor dlflculLa el logro de ob[eLlvos prlmordlales (como el cumpllmlenLo de las meLas del
mllenlo) debldo a que los esfuerzos no se encuenLran armonlzados acorde al logro de meLas comunes.
Además debe menclonarse que en el Acuerdo de AspecLos Socloeconómlcos y SlLuaclón Agrarla
esLablece la necesldad de conLar con un slsLema de salud coordlnado de Lodos los acLores (publlcos y
prlvados), ba[o la recLorla del MSÞAS para brlndar acceso a Loda la poblaclón guaLemalLeca a servlclos
lnLegrales de salud, lo cual no sucede en la acLualldad.

Lx|ste escasez y una ma|a organ|zac|ón geográf|ca de |os recursos humanos, f|s|cos y f|nanc|eros. uno
de los llmlLanLes para poder desarrollar lnLervenclones sanlLarlas a gran escala es la falLa de personal
preparado. LsLo represenLa desaflos lmporLanLes para el MSÞAS para proveer de servlclos,
especlalmenLe en las áreas más dlsLanLes del área rural. Además exlsLe una cenLrallzaclón de los
recursos en las áreas urbanas, especlalmenLe derlvado de la preponderancla denLro del presupuesLo del
Lercer nlvel de aLenclón. Sln embargo, los desaflos más lmporLanLes exlsLen en las áreas rurales, donde
se requlere un mayor acceso a servlclos de salud, especlalmenLe para la poblaclón maLerno lnfanLll.

Lo anLerlor lmpllca que los mayores beneflclarlos de la pollLlca de graLuldad son los usuarlos urbanos,
dado que son los que mayor acceso a servlclos Llenen. La pollLlca de graLuldad ellmlnó lngresos
(alrededor del 2° del presupuesLo del MSÞAS) que no se han logrado cubrlr por el presupuesLo general.
Además, la graLuldad Lamblen ha aumenLado la demanda de servlclos: de 2007 a 2009 el numero de
consulLas a la red hosplLalarla de se lncremenLó en alrededor del 29°, mlenLras que en los cenLros de
salud y hosplLales no se cuenLan con suflclenLes lnsumos para poder aLender a los paclenLes de una
forma oporLuna
104
. A esLo hay que sumarle que el 30° de los recursos flnancleros esLán desLlnados al
deparLamenLo de CuaLemala, mlenLras que es en el área rural dónde exlsLen los mayores desaflos.
1amblen alrededor de la mlLad de los recursos se desLlnan en el Lercer nlvel de aLenclón, mlenLras que
los nlveles uno y dos comsumen alrededor del 43° de los recursos (uSAlu y CÞS, 2007).

Þor lo LanLo, exlsLen desaflos para lograr una me[or aslgnaclón geográflca de personal, lncenLlvos y
carrera profeslonal y lograr la parLlclpaclón de personal sanlLarlo no Lradlclonal (como las comadronas y
volunLarlos comunlLarlos) para la enLrega de servlclos, especlalmenLe a la poblaclón más vulnerable.
Segun Þnuu (2010) en 2007 exlsLla un medlco por cada 3,142 hablLanLes, mlenLras que por e[emplo en

103
SLSAn por e[emplo.
104
Ano con ano se hace evldenLe deflclenclas en el modelo de gesLlón a causa de clerres de hosplLales


"D0


CosLa 8lca exlsLe un medlco por cada 319 hablLanLes. La slLuaclón se agrava en el área rural, ya que la
mayor parLe de los recursos, LanLo del MSÞAS como del lCSS, se concenLran en áreas urbanas. Segun el
esLudlo de u8L y CÞS (2009) en el ueparLamenLo de CuaLemala se concenLra el 71° de los medlcos y el
47° de las enfermeras y auxlllares de enfermerla. La ausencla de una carrera profeslonal para el
personal sanlLarlo no lncenLlva la exlsLencla de más personal medlco profeslonal, lo que hace que el pals
Lenga una muy poca densldad de profeslonales sanlLarlos.

L| s|stema y e| gasto en sa|ud son |nef|c|entes y puede ||evar a muchas fam|||as a una reducc|ón
|mportante en su n|ve| de |ngresos. La mayor parLe del gasLo de salud es prlvado, lo cual pone en rlesgo
la sosLenlbllldad flnanclera, especlalmenLe para los más pobres. uebldo a que la proporclón de personas
que poseen seguro de salud es ba[a y los servlclos publlcos muchas veces no se dan a basLo en cuanLo a
acceso y calldad, las famlllas se ven obllgadas a hacer gasLos en salud de su proplo bolslllo. Lllo, anLe un
eplsodlo crónlco, puede poner en alLo rlesgo la sosLenlbllldad flnanclera de las famlllas.

Ll gasLo en medlcamenLos es uno de los gasLos más lmporLanLes en salud. 8epresenLa alrededor de 1/3
del gasLo LoLal en salud y alrededor de la mlLad del gasLo prlvado. Segun MSÞAS (2006) en el ano 2006
el 72° del gasLo LoLal en medlcamenLos fue reallzado por los hogares, el 19° por el lCSS, 4° por el
MSÞAS y 4° por CnC. Segun el esLudlo de uSAlu/ulálogo para la lnverslón Soclal (2008) en el perlodo
1999-2003 el gasLo en medlcamenLos de los hogares se lncremenLó a un rlLmo promedlo de 10° por
ano, mlenLras que el del MSÞAS e lCSS no Luvo mayores flucLuaclones. Las flucLuaclones observadas no
necesarlamenLe slgnlflcan un aumenLo en el volumen adqulrldo, slno Lamblen a aumenLos en preclos.
Þor su parLe, el desabasLeclmlenLo (o en algunos casos sobreabasLeclmlenLo
103
) es una muesLra que aun
exlsLe margen de manlobra para hacer más eflclenLe el proceso de adqulslclones e lnvenLarlo de
medlcamenLos.

La auLomedlcaclón y la preferencla por aslsLlr a cllnlcas prlvadas para reclblr aLenclón causan que el
gasLo prlvado en salud represenLe la mayor parLe del gasLo LoLal de salud del pals. Se lnvlerLe
aproxlmadamenLe 7.3° del Þl8 en salud, canLldad slmllar a la de oLros palses como ArgenLlna -9.6°-,
8rasll -8.4°- y CosLa 8lca -8.2°-, y superlor por e[emplo a la de Ll Salvador -6.0°- y Colombla -3.9°-.
Ahora blen, en CuaLemala la mayor parLe del gasLo es prlvado (72.0° del gasLo LoLal), mlenLras que en
oLros palses esa proporclón es menor (en 8rasll la proporclón es de 36° y en ArgenLlna de 30°). uel
gasLo prlvado, unlcamenLe el 3° se reallza por medlo de seguros, lo que evldencla el poco
aseguramlenLo prlvado de la poblaclón. Þor su parLe, el elevado cosLo de medlcamenLos eleva el gasLo
en salud.

Þor oLro lado, la ba[a coberLura efecLlva del slsLema publlco y la preferencla en opLar por las cllnlcas
prlvadas lncluso cuando el servlclo publlco esLá dlsponlble evldencla además problemas de calldad. Los
slsLemas de gesLlón de la salud publlca no permlLen brlndar capacldad de respuesLa a la poblaclón.
Þrueba de ello son las consLanLes crlsls que afronLa el secLor hosplLalarlo por falLa de lnsumos y
medlcamenLos.

Þor ulLlmo, no se usa adecuadamenLe la organlzaclón de aLenclón del MSÞAS. Ll MSÞAS se organlza por
medlo de Lres nlveles de aLenclón. Ll prlmer nlvel presLa aLenclón báslca por medlo de programas de
aLenclón prlmarla y puesLos de salud. Ln caso de presenLarse una slLuaclón más compllcada, deblera ser
referldo a los slguenLes dos nlveles en los cuales se ofrecen procedlmlenLos más soflsLlcados: el segundo
nlvel lo conforman los cenLros de salud y un Lercer nlvel los hosplLales publlcos. Sln embargo, solo

103
8lu (2011).


"D4


alrededor del 1° de las consulLas son referldas a oLros nlveles. Lllo causa que en los hosplLales lngresan
personas que debleron ser aLendldas en puesLos o cenLros de salud, lo cual genera preslones en sus
recursos dlsponlbles.

8.2.3. L|neam|entos para me[orar |a sa|ud de |os guatema|tecos
Cb[et|vo genera|. Me[orar la salud y la calldad de vlda de las y los guaLemalLecos para que puedan
desempenarse económlca y soclalmenLe en el slglo xxl, aLendlendo en especlal a la poblaclón más
vulnerable (salud maLerno lnfanLll).

Cb[et|vo espec|f|co 1. Me[orar la salud maLerna para reduclr la morLalldad y coadyuvar al naclmlenLo de
nlnos saludables.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
8rlndar enLrenamlenLo, supervlslón profeslonal y regulaclón a las comadronas/parLeras. Las
comadronas, como ya ha sucedldo en oLros palses, pueden converLlrse en el recurso humano
más lmporLanLe del MSÞAS en el área rural. ueben de Lener vlgllancla y asesorla de enfermeras
enLrenadas en culdados obsLeLrlcos báslcos y con slsLemas oporLunos de referencla en el caso
de compllcaclones. ueben reclblr enLrenamlenLo báslco, orlenLado a la compeLencla cllnlca, con
una duraclón de alrededor de 18 a 24 meses
106
. Þara que esLe Llpo de programas funclone debe
exlsLlr:
! LnLrenamlenLo para la adqulslclón de habllldades cllnlcas.
! 8egulaclón y conLrol de las prácLlcas de las comadronas.
! SlsLemas de supervlslon.
! SlsLemas de soporLe y de referencla de emergenclas.
! Credlbllldad de la comunldad, medlcos y hosplLales.
! SlsLemas de lnformaclón para el monlLoreo de naclmlenLos y muerLes maLernas.
lmplemenLar y forLalecer programas en el prlmer nlvel de aLenclón para las mu[eres. uebe
brlndarse: a) Þrogramas de nuLrlclón, acldo fóllco y fluor (pre y mlnlmo Lres meses posL parLo).
b) ueLecclón de preeclampsla. c) Acceslbllldad a sulfaLo de magneslo para LraLamlenLo de la
eclampsla. d) vlslLas prenaLales mensuales para las mu[eres embarazadas con ba[o rlesgo en los
prlmeros sleLe meses de embarazo. e) ConLrol acLlvo en la Lercera eLapa del embarazo. f)
Þrogramas de vacunaclón a la mu[er (LeLanos e lnfluenza) y g) Þrueba vlP para las madres, enLre
oLros.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
8rlndar acceso a servlclos de obsLeLrlcla de forma oporLuna y de calldad. ueben emplear
acclones desLlnadas a:
! Me[orar el conoclmlenLo de de las senales de pellgro de una emergencla obsLeLrlca, por
parLe de la mu[er y su famllla.
! Þromover la declslón de acudlr al cenLro de emergencla. Ln esLe caso han se debe
proveer servlclos con perLlnencla culLural, sln dlscrlmlnaclón y con calldad.
! 8educlr las barreras geográflcas y económlcas para acceder a servlclos. Ls necesarlo que
en el área rural exlsLa acceso a lnfraesLrucLura, slempre Lomando en cuenLa los recursos
llmlLados exlsLenLes. Þor ello mlsmo se vlsuallzan dos Llpos de lnLervenclones:

106
LxlsLe evldencla en oLros palses que el enLrenamlenLo de las parLeras no solo Llene un efecLo en la reducclón de la
morLalldad maLerna, slno Lamblen en la reducclón de los casos de nlnos y nlnas con ba[o peso al nacer. (ver Lll[esLrand y
ÞaLhmanaLhan, 2004)


"DF


uesarrollo y organlzaclón de LransporLe comunlLarlo.
Ln el caso que la dlsLancla geográflca para reclblr servlclos de obsLeLrlcla sea
muy grande, se deberá crear cenLros que presLan servlclos de obsLeLrlcla báslca
e lnLegrales, prlorlzando de forma lnlclal las áreas donde exlsLe una mayor
canLldad de muerLes maLernas.
! lmplemenLar normas y esLándares de calldad y medlr y monlLorear su cumpllmlenLo.
ueben de exlsLlr slsLemas de referencla lnLerlnsLlLuclonal que permlLa el segulmlenLo de
proLocolos comunes, comunlcaclón y reLroallmenLaclón, planlflcaclón, evaluaclón y
me[ora conLlnua.
107

lmplemenLar una pollLlca de salud para la famllla, que consldere el clclo de vlda y aLlenda la
heLerogeneldad de cada uno de los lnLegranLes de la famllla. Lllo lmpllca una capaclLaclón a los
mlembros de la famllla en maLerla de salud, nuLrlclón e hlglene, a fln de lncenLlvar el auLo-
culdado de la salud y el empoderamlenLo a la famllla para organlzar y planlflcar su desarrollo de
forma lnLegral.
108


Cb[et|vo espec|f|co 2. 8educlr la desnuLrlclón y me[orar la salud lnfanLll, para dlsmlnulr su morLalldad y
poLenclar sus capacldades de desarrollo.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
lorLalecer el rol coordlnador en el marco del SlsLema naclonal de Segurldad AllmenLarla y
nuLrlclonal -SlnASAn-. uenLro de esLe marco se hace esenclal e[ecuLar un anállsls funclonal que
permlLa ellmlnar la dupllcldad de funclones y un anállsls programáLlco que permlLa ellmlnar la
conLradlcclón en los programas desLlnados a la segurldad allmenLarla. Þara ello se hace
prlmordlal la necesldad de evaluar y ellmlnar aquellos programas que no conLrlbuyen
susLanclalmenLe a la me[ora de la desnuLrlclón lnfanLll para que sus recursos sean desLlnados a
programas con mayor efecLlvldad.
109
Se recomlenda que se lmpulsen programas de nuLrlclón
enfocados en la nlnez menor de 24 meses. La forma de enLrega de esLas lnLervenclones debe ser
por medlo del prlmer nlvel de aLenclón (Þrograma de LxLenslón de CoberLura -ÞLC- y puesLos de
salud) y con parLlclpaclón acLlva de la comunldad. Los programas deben esLar desLlnados a:
! nuLrlr a las mu[eres embarazadas (llgado con el ob[eLlvo especlflco 1). lncluye conse[erla
sobre lacLancla maLerna y suplemenLo de hlerro y ácldo fóllco al menos duranLe los
prlmeros Lres meses posL parLo.
! Þromover la lacLancla maLerna, para las madres con hl[os enLre 0 y 6 meses. Los
programas deben de lnlclar anLes del parLo y pueden ser e[ecuLados por personas de la
comunldad (volunLarlos y comadronas).
! Þroveer mlcronuLrlenLes y allmenLos forLlflcados.
110
LnLre ellos se encuenLran
programas que ya exlsLen en CuaLemala como la sal yodada, y forLlflcaclón del azucar
con vlLamlna A, y oLros como la forLlflcaclón de la harlna con hlerro.

107
LxlsLe una esLraLegla para la reducclón de la morLalldad maLerna lmpulsada por el MSÞAS con apoyo de uSAlu, denomlnada
Þro-CCnL, la cual cuenLa con llneas de acclón a nlvel comunlLarlo, la llnea de aLenclón báslca y de aLenclón de compllcaclones,
la cual lnlcló en el ueparLamenLo de San Marcos. Las auLorldades enLranLes deben de Lomar en cuenLa esLa experlencla y
conocer las lecclones aprendldas de esLe modelo para su a[usLe y repllca en oLras reglones.
108
lAuLÞ (2011).
109
un buen candldaLo es el programa de ferLlllzanLes el cual ha Lenldo evaluaclones negaLlvas y el programa de 8olsas
Solldarlas y Comedores Solldarlos los cuales no esLán slendo enfocado en la poblaclón con mayores vulnerabllldades (ya que
son programas que son e[ecuLados en el área urbana).
110
ºLl 16° de los nlnos y nlnas en edad preescolar presenLa deflclencla de vlLamlna A (.) Þoco menos de la mlLad de Lodos los
hogares consume sal yodada en CuaLemala" (8anco Mundlal, 2009).


"D5


! Þroveer allmenLos desLlnados especlflcamenLe a las famlllas con rlesgo allmenLarlo. La
lnLervenclón debe ser oporLuna (para aLender el rlesgo) y muy blen focallzada
(unlcamenLe a las famlllas con vulnerabllldad). Þara ello se neceslLa que exlsLan
mecanlsmos de alerLa Lemprana, mecanlsmos eflclenLes de lnvenLarlo y dlsLrlbuclón y
de selecclón.
111

! Þroveer Lransferenclas condlclonadas unlcamenLe desLlnadas a la poblaclón vulnerable y
con corresponsabllldades especlflcas a los componenLes de nuLrlclón y salud lnfanLll
(con garanLla de oferLa del servlclo de calldad). Los programas de esLe Llpo deben ser
culdadosamenLe lmplemenLados para que sean efecLlvos y uLlllzar de crlLerlo de
selecclón a la poblaclón más vulnerable (nlnos enLre 0 y 24 meses).
! Þroveer capaclLaclón, con perLlnencla culLural y aprovechando las lnsLlLuclones
lnformales exlsLenLes en la comunldad, para me[orar el conoclmlenLo y las prácLlcas de
hlglene, nuLrlclón, salud y de desarrollo del nlno
! Þroveer educaclón a la madre y educaclón formal a las nlnas.
112

! lmplemenLar monlLoreo regular del peso y Lalla de los nlnos, el cual puede ser
desarrollado por las mlsmas madres, pero acompanadas de enLrenamlenLo y
supervlslón.
Asegurar que en el prlmer nlvel de aLenclón los lnfanLes Lengan acceso a lnmunlzaclones, las
cuales pueden ser lmplemenLar por medlo de vacunaclón escalonada obllgaLorla para nlnos de 0
a 3 anos y a LraLamlenLos curaLlvos para las prlnclpales causas de morbllldad en la nlnez
(neumonla y dlarrea).

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Ampllar el acceso a servlclos de lnfraesLrucLura báslca. Þara ello es lmporLanLe que los
conse[os de desarrollo, munlclpalldades y fondos soclales prlorlcen brlndar acceso a
servlclos báslcos. ueben crearse por lo LanLo procesos de coordlnaclón que permlLan a
Lodos los acLores lnvolucrados allnear los esfuerzos y lograr el acceso unlversal a servlclos
báslcos.

c. Largo Þlazo
lncremenLar los anos de escolarldad de hombres y mu[eres a un mlnlmo de 9 anos (ver la
secclón de Lducac|ón).
lomenLar el desarrollo rural de las comunldades, para que las famlllas en exLrema pobreza
puedan superar esa slLuaclón (ver la secclón de Compet|t|v|dad rura| y mane[o de cuencas).

Cb[et|vo espec|f|co 3: Þroplclar la salud de la poblaclón guaLemalLeca, fomenLando la salud prevenLlva y
el acceso a medlcamenLos a la poblaclón.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
uesarrollar programas de salud prevenLlva, especlalmenLe relaclonada con esLllos de vlda
poco saludables (mala allmenLaclón, consumo de bebldas alcohóllcas, abuso de drogas y
sedenLarlsmo, enLre oLras). Ls lmporLanLe que se lnvolucre la generaclón de buenos háblLos
en la [uvenLud.

111
ver 8anco Mundlal 2006.
112
no esLá de más recalcar la lmporLancla de brlndar procesos conLlnuados de educaclón para la nlna. La evldencla
lnLernaclonal muesLra que esLe elemenLo ha sldo el prlnclpal en la reducclón de la desnuLrlclón lnfanLll (represenLa el 43° de la
reducclón) ver SmlLh y Paddad (2000).


"D=


8eallzar campanas de sexualldad responsable para evlLar la propagaclón de enfermedades
como el vlP SluA y oLras enfermedades de Lransmlslón sexual, especlalmenLe desLlnados a
la poblaclón en rlesgo.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lorLalecer el programa de conLrol de vecLores del MSÞAS, que permlLa la reducclón de
enfermedades como la malarla, el dengue, chagas y el paludlsmo. Ls lmporLanLe conLar con
un slsLema acLlvo de vlgllancla epldemlológlca y enLomológlca que permlLa el desarrollo
oporLuno de programas de conLrol de vecLores
113
. Además se deben desarrollar campanas
de prevenclón y fomenLar la parLlclpaclón comunlLarla para coadyuvar a Lemas de conLrol
(e[emplo verlflcaclón que el agua en las casas no conLengan larvas) y de abogacla por la
prevenclón.
lomenLar el acceso a medlcamenLos de calldad, especlalmenLe a la poblaclón con menos
recursos a preclos acceslbles. Þara ello se propone el forLaleclmlenLo de del Þrograma de
Acceslbllldad a los MedlcamenLos Þ8CAM, para la ampllaclón de coberLura y crear
mecanlsmos que haga más eflclenLe la compra de medlcamenLos por el MSÞAS y el lCSS.
uebe generarse mecanlsmos de conLrol de calldad del medlcamenLo y campanas (y
leglslaclón) para reduclr la auLomedlcaclón.
lorLalecer el Þrograma de LxLenslón de CoberLura como un pllar lmporLanLe en el prlmer
nlvel de aLenclón, lncorporando mecanlsmos efecLlvos de supervlslón y conLrol de calldad
por parLe del MSÞAS, además de me[orar los mecanlsmos de referencla y conLra-referencla.
8eallzar programas de prevenclón de la vlolencla (ver secclón de Þrevenc|ón de |a
v|o|enc|a).

Cb[et|vo espec|f|co 4. Þromover la lnLegraclón del slsLema de salud que permlLa me[orar la eflclencla y
la Lransparencla en el uso de los recursos de salud.
Ls lmporLanLe que el slsLema de salud permlLa brlndar acceso a las personas que no lo Llene, reduclr el
elevado gasLo de bolslllo y me[orar la calldad de los servlclos. Þara ello el MSÞAS debe reallzar acclones
que le permlLa a la poblaclón, especlalmenLe a la más vulnerable, conLar con un slsLema eflclenLe de
salud que clarlflque los slgulenLes aspecLos
114
:

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
lorLalecer la Lransparencla y la eflclencla en la compra de lnsumos sanlLarlos, medlanLe la
modlflcaclón Lransversal de la Ley de Compras y ConLraLaclones del LsLado y promover la
eflclencla en el conLraLo ablerLo (ver la secclón de Compras y contratac|ones de| Lstado).
lomenLar el uso eflclenLe de los recursos de salud. Þara ello se debe esLablecer, con[unLamenLe
con el lCSS, pollLlcas de lnfraesLrucLura sanlLarla para evlLar dupllcldad de funclones y la
lmplemenLaclón de slsLemas de referencla y conLra referencla que permlLan el uso ópLlmo de
los recursos, con procesos, normas y procedlmlenLos para la aLenclón y Lraslado de usuarlos
denLro del slsLema, Lomando al prlmer nlvel de aLenclón como puerLa de enLrada al slsLema.
Llaborar un plan naclonal de Salud, llderado por el MSÞAS con la parLlclpaclón de oLras
enLldades del secLor y de oLros secLores relaclonados con la Salud. Ll Þlan naclonal de Salud
debe esLablecer cómo se lnLegrarán y coordlnarán los dlferenLes acLores del secLor. Ll MSÞAS
como el enLe recLor, debe ser el encargado de dlcLar las pollLlcas de proLecclón, promoclón y
prevenclón de la salud.

113
ver Lloyd, Llnda, 2003.
114
luenLe: 8arlllas,(2003)


"DB


! Ln el plan se debe deflnlr un paqueLe báslco de servlclos a la que Loda la poblaclón
Lendrá acceso, basado en las prlorldades aslgnadas (y con prlorldad en la salud maLerno
lnfanLll). Ln la presLaclón de los servlclos sanlLarlos, puede forLalecerse la relaclón enLre
el MSÞAS y oLros presLadores a fln de aumenLar la coberLura y los servlclos presLados.
Ll MSÞAS debe ser el encargado de garanLlzar un paqueLe mlnlmo de coberLura de
servlclos de salud en las poblaclones rurales y pobres (forLalecer el ÞLC). Ln el Þlan se
debe elaborar una pollLlca sosLenlda de flnanclamlenLo. uebe exlsLlr un aumenLo de la
proporclón de la poblaclón que reallza un prepago de los servlclos de salud.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
ulsenar y esLablecer la carrera profeslonal del recurso humano en salud. LsLablecer lncenLlvos
para formar una mayor proporclón de personal sanlLarlo, lncenLlvos para su desempeno efecLlvo
y la capacldad de ascender, LanLo horlzonLal como verLlcalmenLe, pollLlcas de organlzaclón
LerrlLorlal del recurso humano, enLre oLras.
ConLar con un slsLema de lnformaclón lnLegrado, que permlLa la evaluaclón de lnLervenclones
sanlLarlas la rendlclón de cuenLas y la Loma de declslones basadas en evldencla. Ll slsLema
lnLegrado debe ser responsabllldad del MSÞAS, al cual el resLo de lnLegranLes debe reporLar sus
esLadlsLlcas perlódlcamenLe.
Þromover la perLlnencla culLural de los servlclos y la parLlclpaclón local en el slsLema de salud.
Þara ello se suglere:
! lomenLar la presLaclón de servlclos de salud en el ldloma de las comunldades.
! Apoyar las prácLlcas sanlLarlas de las comunldades (salud lndlgena).
! ldenLlflcar en el marco del Þlan naclonal de Salud los roles que los acLores locales
[ugarán denLro del slsLema lnLegrado de salud.

c. Largo plazo (4 a 10 anos):
lmplemenLaclón del slsLema de salud lnLegrado en Lodas sus dlmenslones y que brlnde
acceso unlversal a la poblaclón al paqueLe báslco deflnldo, pero slempre prlorlzando en la
poblaclón con mayores necesldades (salud maLerno-lnfanLll).
lmplemenLaclón de la carrera del personal sanlLarlo que permlLa lncremenLar el recurso
humano en salud del pals y fomenLar su desempeno efecLlvo.


8.S. J.@*%/'3* 2/ )%*8&+&E' 3. /:-/ )*;/R2. 9 +/'./<&.';*

Como se menclonó prevlamenLe, el esLado de salud de una persona es un deLermlnanLe lmporLanLe en
su producLlvldad y desempeno. Ahora blen, el agua conLamlnada y el mal mane[o de desechos humanos
son Lrasmlsores de enfermedades, prlnclpalmenLe de enfermedades gasLrolnLesLlnales. A pesar de esLo,
aun exlsLen en CuaLemala enormes carenclas en maLerla de agua poLable y saneamlenLo me[orado,
especlalmenLe en el área rural. Ln ese senLldo, conLar con lnfraesLrucLura de agua poLable y
saneamlenLo puede converLlrse en un mecanlsmo lmporLanLe para la prevenclón de enfermedades.

8.3.1. S|tuac|ón actua|
La cobertura de serv|c|os bás|cos es des|gua|. Sl blen es clerLo CuaLemala es el segundo pals en la
reglón, despues de CosLa 8lca, con la mayor coberLura de servlclos de agua poLable (76° de acuerdo a
Cl8CA, 2008), conLablllza una fuerLe brecha por zonas geográflcas. ÞarLlcularmenLe, hay grandes


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desaflos en las zonas rurales del pals, con Lasas de coberLura cercanas al 61°, en conLrasLe con Lasas
cercanas al 90° en las áreas urbanas (Cl8CA, 2008).

8a[a Invers|ón en e| sector. Segun SLCLÞLAn, para el cumpllmlenLo de las meLas del mllenlo de reduclr
a la mlLad el deflclL de coberLura, se neceslLa lnverLlr anualmenLe uS$ 240 mlllones anuales, el
cuádruplo de lo que a la fecha se dedlca al secLor.

Las aguas res|dua|es no rec|ben tratam|ento adecuado. Ln cuanLo a servlclos de saneamlenLo, la
coberLura del servlclo de saneamlenLo me[orado era de 47° de los hogares a nlvel naclonal (77° en
zonas urbanas y el 17° de hogares en zonas rurales), y de ese 47° solo el 36° conLaba con conexlón a
las redes de drena[es. Además, CuaLemala esLá enLre los palses con menor nlvel de LraLamlenLo de
aguas reslduales, calculándose que unlcamenLe el 3° de las aguas reslduales es LraLado anLes de
verLerlas a los cuerpos de agua, y que de las 87 planLas de LraLamlenLo la mayorla no operan por falLa de
manLenlmlenLo (SLCLÞLAn, 2006).

La sustentab|||dad económ|ca de |os serv|c|os de agua potab|e y saneam|ento están en r|esgo. Salvo
en casos alslados de condomlnlos o barrlos prlvados, las Larlfas no llegan a cubrlr los cosLos de
operaclón y manLenlmlenLo. Lo anLerlor, se ve agravado por la facLuraclón medlanLe un cargo fl[o en la
mayorla de proveedores, anLe la ausencla de medldores que cuanLlflquen el consumo de los hogares
(excepLo en LMÞACuA que es la empresa munlclpal que aLlende el área meLropollLana de la cludad de
CuaLemala). Þor oLro lado, no hay regulaclones que velen por el buen uso y sosLenlbllldad del agua.

8a[a ca||dad de |os serv|c|os de agua potab|e y saneam|ento. Ln cuanLo a calldad del agua, se esLlma
que solo el 13° del agua abasLeclda por los slsLemas de redes es deslnfecLada prevlamenLe de acuerdo
con los parámeLros mlnlmos que exlgen las normas, y que solo el 23° de los munlclplos cuenLan con
algun slsLema de deslnfecclón, desconoclendose el esLado de funclonamlenLo de los mlsmos (Samper,
2008). Ln adlclón, se esLlma que el 80° de los slsLemas opera en forma dlsconLlnua, enLre 6 y 12 horas
al dla, y que 3.6 dlas al mes los usuarlos no cuenLan con el servlclo (losLer y Arau[o, 2004).


8.3.2. Desaf|os a superar
Marco |ega| fragmentado e |ncomp|eto. no se cuenLa con un cuerpo de normas arLlculado, conslsLenLe
e lnLegral, que regule y conLrole de forma coherenLe al secLor. Además hay vaclos legales en cuanLo al
aprovechamlenLo y mane[o del recurso hldrlco, esLándares de calldad en la presLaclón de servlclos,
regulaclón Larlfarla, nl mecanlsmos de subsldlo, y normas Lecnlcas. Las funclones de regulaclón y
conLrol, esLas funclones esLán ausenLes en el horlzonLe secLorlal, y aunado a que hay muy poca
lnLegraclón del agua a los Lemas amblenLales, se vulnera la sosLenlbllldad del recurso hldrlco.

nay un exces|vo número de actores con competenc|as en e| sector, s|n n|nguna coord|nac|ón. uada la
auLonomla munlclpal, se permlLe que cada uno de los 333 munlclplos deflna su propla lnsLlLuclonalldad
para la presLaclón de los servlclos, en ausencla de una vlslón concerLada y clara sobre la lnLervenclón del
Coblerno CenLral
113
. LsLa realldad se Lraduce en la ausencla de pollLlcas expllclLas de flnanclamlenLo y
de lnverslón, que [unLo con la deflclenLe capacldad de admlnlsLraclón, afecLa la calldad de los servlclos.

113
Las modalldades en la presLaclón en las áreas urbanas van desde la presLaclón munlclpal dlrecLa (dependenclas
de las mlsmas alcaldlas), pasando por la gesLlón munlclpal delegada (ya sea a empresas publlcas lndependlenLes)
hasLa las gesLlones prlvadas para condomlnlos o cllenLes lndusLrlales. Ln el área rural, los servlclos son


"""



Þor su parLe, el lnlCM lnLervlene proveyendo aslsLencla Lecnlca a las munlclpalldades para la presLaclón
de servlclos báslcos y mane[a el programa unLÞA8 de acueducLos rurales, los Conse[os de uesarrollos
cumplen un lmporLanLe rol en el proceso de ldenLlflcaclón y selecclón de proyecLos de servlclos de agua
y saneamlenLo, parLlclpando en la aslgnaclón de parLldas del presupuesLo naclonal para la e[ecuclón de
las obras. Además, exlsLen oLros organlsmos e lnsLlLuclones que poseen compeLenclas con relaclón al
secLor: SLCLÞLAn, el MA8n y el MACA, con funclones de planlflcaclón, regulaclón de normaLlvas y
pollLlcas que proplclen el desarrollo susLenLable del recurso.

Þrocurando la coordlnaclón de esfuerzos, la presenLe admlnlsLraclón creó el CablneLe del Agua, pero su
funclonamlenLo esLá llmlLado por la ausencla de normaLlvas coherenLes.

8.3.3. L|neam|entos para me[orar |a prov|s|ón de agua potab|e y saneam|ento
Cb[et|vo Genera|. Asegurar la provlslón de servlclos de agua poLable y saneamlenLo a la poblaclón,
ba[o un esquema de calldad y susLenLabllldad del recurso hldrlco.

Cb[et|vo espec|f|co 1. LsLablecer un nuevo marco legal y regulaLorlo, que promueva la eflclenLe
presLaclón de los servlclos y gobernabllldad del secLor

a. CorLo Þlazo (2 anos):
ueflnlr una esLrucLura de goblerno que pueda funglr como enLe recLor mlenLras se consollda la
reforma y se cuenLan con las lnsLlLuclones especlallzadas.
ulsenar una esLraLegla de reforma en el secLor y gesLlonar los recursos necesarlos

b. Medlano Þlazo (2-4 anos):
Crganlzar a los presLadores con mayor auLonomla de gesLlón, eflclencla y Lransparencla,
normando las obllgaclones que debe cumpllr y responsablllzándolos de su gesLlón.
Crganlzar las esLrucLuras lndependlenLes para las funclones de regulaclón y recLorla en el secLor
Þromover la promulgaclón de una Ley de Servlclos de Agua ÞoLable y SaneamlenLo
lormular planes de lnverslón y planeaclón esLraLeglca del secLor
ueflnlr reglmenes Larlfarlos y esquemas de subsldlos para lograr eflclencla y sosLenlbllldad
flnanclera

Cb[et|vo espec|f|co 2. lncremenLar los recursos desLlnados a lnverslón en el secLor y raclonallzar los
exlsLenLes para lograr un aumenLo de coberLura, especlalmenLe en las áreas rurales.

a. CorLo Þlazo (2 anos):
ÞarLlr de un Þlan de uesarrollo SecLorlal que, congruenLe con oLros esfuerzos como el plan de
gesLlón lnLegrada de recursos hldrlcos, deflna acLores, pollLlcas publlcas e lnLervenclones que
orlenLen el desarrollo secLorlal con una vlslón sosLenlble del secLor en el largo plazo.

b. Medlano Þlazo (2-4 anos):
LsLablecer programas especlflcos para el aborda[e de los servlclos en las áreas rurales,
permlLlendo la parLlclpaclón de las comunldades en la presLaclón de los mlsmos, pero

gesLlonados por las mlsmas comunldades a Lraves de ComlLes, creados con poca parLlclpaclón de la munlclpalldad
local.


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apoyándoles LecnlcamenLe para aumenLar sus capacldades de admlnlsLraclón y eflclencla en el
uso de los recursos.
Coordlnar en forma con[unLa el flnanclamlenLo con los cooperanLes lnLernaclonales y la
planlflcaclón eflclenLe del uso de fondos munlclpales para lograr una mayor eflclencla en el
gasLo

Cb[et|vo espec|f|co 3. Þromover una culLura de raclonallzaclón del uso el agua y mecanlsmos de
lnformaclón sobre el recurso

a. CorLo Þlazo (2 anos):
uesarrollar un slsLema de lnformaclón secLorlal para me[orar la planlflcaclón, conLrol y
Lransparencla.

b. Medlano plazo (2-4 anos):
LsLablecer programas especlflcos de educaclón y comunlcaclón sobre los beneflclos y uso
raclonal de los servlclos


8.4. O.3-(&.'3* 2/ )*R%.A/ .' I-/;.</2/

Sl blen el creclmlenLo económlco es uno de los pllares fundamenLales para reduclr la pobreza, no es
suflclenLe por sl solo. Segun 8ourgulgnon (2004), los efecLos de un deLermlnado rlLmo de creclmlenLo
sobre la reducclón de la pobreza son mayores cuanLo más equlLaLlva es la dlsLrlbuclón del lngreso en el
punLo de parLlda. LsLo se debe a que las barreras al acceso a acLlvos Langlbles e lnLanglbles como la
educaclón, el conoclmlenLo, la Lecnologla, el caplLal y el flnanclamlenLo dlflculLan el aprovechamlenLo de
nuevas oporLunldades, reduclendo el poLenclal de ampllos secLores de la poblaclón y llmlLando por lo
LanLo las poslbllldades de reducclón de la pobreza. Þor ende, la pobreza no sólo llmlLa la lnverslón en
caplLal humano, llmlLando el creclmlenLo económlco, a su vez, ba[os nlveles de creclmlenLo económlco
llmlLan la lnverslón en caplLal humano, favoreclendo los nlveles pobreza. A ello se agrega que la mala
dlsLrlbuclón del lngreso dlflculLa el proceso de desarrollo, ya que puede provocar Lenslones soclales que
pueden, a su vez, acenLuar la lnesLabllldad pollLlca e lnsLlLuclonal, reduclendo los lncenLlvos a la
lnverslón lnLerna y exLerna
116
.

Segun un lnforme sobre los avances en el cumpllmlenLo de los Cb[eLlvos del Mllenlo, para alcanzar la
meLa de reducclón de la pobreza exLrema se requerlrla de una fuerLe redlsLrlbuclón del lngreso. un
creclmlenLo del 3° anual, por e[emplo, neceslLarla ser complemenLado con una calda del coeflclenLe de
Clnl en 6.4°
117
.



116
naclones unldas. !ullo 2006. lnsLlLuclones de la pollLlca soclal: ob[eLlvos, prlnclplos y aLrlbuLos
117
Alcanzando los Cb[eLlvos del Mllenlo en CuaLemala. 2003. unlversldad del Þaclflco


""#


8.4.1. S|tuac|ón actua|
Þobreza y des|gua|dad. Ll nlvel de pobreza exLrema en CuaLemala slgue slendo alarmanLe y sus
lndlcadores soclales slguen slendo ba[os a pesar de haber me[orado en los ulLlmos anos. ue acuerdo a
esLlmaclones del lnsLlLuLo naclonal de LsLadlsLlcas de CuaLemala (lnL), en el perlodo 2000-2006, el nlvel
de pobreza general pasó de 36.2° a 31.0°, lo q represenLa una dlsmlnuclón de 3.2 punLos porcenLuales.
Ll nlvel de pobreza exLrema, en camblo, no varló slgnlflcaLlvamenLe: fue de 13.7° en el ano 2000 y de
13.2° en el ano 2006.

Los nlveles de consumo varlan segun las caracLerlsLlcas soclo-demográflcas de los lndlvlduos. Los nlveles
de consumo más elevados esLán relaclonados con hogares urbanos de la Cludad de CuaLemala, que no
son lndlgenas y cuya [efa de famllla es una mu[er de medlana edad con pocos hl[os, que no Lraba[a en la
agrlculLura y que Lermlnó la unlversldad
118
.

La deslgualdad soclal en CuaLemala se manlflesLa claramenLe en la alLa concenLraclón del lngreso y del
consumo. Ll coeflclenLe de Clnl represenLa 0.36 para el lngreso y el 0.4 para el consumo. LsLo se ve
reforzado cuando se anallza el lndlce de desarrollo humano
119
-luP- de manera desagregada (por
qulnLlles), ya que se observa cómo el esLraLo socloeconómlco ba[o exLremo del pals presenLa un luP
comparable con •frlca subsaharlana, mlenLras el esLraLo alLo esLá, lncluso, por enclma del promedlo de
LaLlnoamerlca y cercano al de Cceanla
120
.

Þob|ac|ón vu|nerab|e. Segun el 8anco Mundlal, en base a daLos de la LnCCvl 2006, los hogares
guaLemalLecos son prlnclpalmenLe vulnerables a los facLores exLernos slgulenLes: la reducclón de las
remesas y los desasLres naLurales.
121


Las remesas lnLernaclonales y locales han doblado su lmporLancla como fuenLe de lngresos en los
hogares: comparado con el ano 2000, en 2006 se dupllcó el numero de hogares que reclben remesas, y
el volumen promedlo de esLas Lransferenclas aumenLó en un 30 por clenLo en Lermlnos reales. Las
remesas se han Lornado especlalmenLe frecuenLes enLre los hogares de ba[o esLaLus socloeconómlco, lo
cual suglere que las remesas han Lenldo un papel lmporLanLe, ayudando a los hogares a sallr de la
pobreza. Ln efecLo, sl blen es clerLo que 46° de la poblaclón que se beneflcla de remesas cuenLa con
un empleo y por lo LanLo con un lngreso mensual, esLe lngreso no supera los C2,000.00, slendo asl
lnsuflclenLe para cubrlr la canasLa báslca de allmenLos (que equlvale a C.2,307.60 al mes de [unlo del
2011). Þor lo LanLo, las remesas vlenen a complemenLar los lngresos de los hogares. ue no reclblr la
remesas, esLas personas se enconLrarlan en slLuaclón de pobreza exLrema. Þor oLro lado, esLo slgnlflca
que se ha lncremenLado la dependencla de los hogares de las remesas, lo cual aumenLa su
vulnerabllldad frenLe a las condlclones exLernas. Las remesas se usan prlnclpalmenLe para el consumo
báslco (49.4°), consumo lnLermedlo (18.4°), lnverslón y ahorro (20.4°) e lnverslón soclal (11.9°), es
declr educaclón y salud. Las remesas conLrlbuyen por lo LanLo a resolver prlmordlalmenLe gasLos del
hogar y permlLen además reallzar algunas lnverslones
122
.


118
8anco Mundlal. 2009. CuaLemala ÞoverLy AssessmenL.
119
lndlce de uesarrollo Pumano (luP) es una medlda slnópLlca del desarrollo humano. Mlde el progreso medlo
conseguldo por un pals en Lres dlmenslones báslcas del desarrollo humano: dlsfruLar de una vlda larga y saludable,
acceso a educaclón y nlvel de vlda dlgno. Ll luP es la medla geomeLrlca de lndlces normallzados que mlden los
logros en cada dlmenslón.
120
lnforme naclonal de uesarrollo Pumano (lnuP) 2009-2010
121
Ll Lercer facLor, dellncuencla y la vlolencla, se anallza proplamenLe en el caplLulo de segurldad flslca y [urldlca.
122
LncuesLa sobre 8emesas 2010, ÞroLecclón de la nlnez y Adolescencla, ClM y unlCLl


""0


CuaLemala es un área expuesLa a fenómenos naLurales. Sln embargo, la poblaclón en slLuaclón de
pobreza es más vulnerable a los desasLres naLurales que el resLo de la poblaclón. Þor e[emplo en el
2006, 23.8° de los hogares guaLemalLecos en slLuaclón de pobreza y pobreza exLrema respondló
aflrmaLlvamenLe a la pregunLa de la LnCCvl º¸Y#*1 0,/*-#7 &) =$(*4?", mlenLras que sólo 16.7° de los
hogares no pobres lo hlzo. LnLre los danos asoclados a SLan, las perdldas de culLlvos son las más
frecuenLes (68.7°), seguldas por las vlvlendas (30.6°), los blenes y los anlmales (13.3° para ambos
casos)
123
.

As|stenc|a soc|a|. AcLualmenLe, se esLá lmplemenLando el prlmer programa de Lransferenclas
moneLarlas condlclonadas en CuaLemala llamado ºMl lamllla Þrogresa", e[ecuLado por el MlnlsLerlo de
Lducaclón y coordlnado por el Conse[o de Coheslón Soclal. LsLe Conse[o
124
se formó por el goblerno
acLual como mecanlsmo de coordlnaclón de reducclón de la pobreza exLrema del pals y se planLeó como
una lnsLancla Lemporal.

Ml lamllla Þrogresa (MllAÞ8C) es el prlnclpal programa de aslsLencla soclal de la admlnlsLraclón acLual.
ConslsLe en oLorgar Lransferenclas moneLarlas a famlllas en pobreza y pobreza exLrema condlclonada a
la aslsLencla escolar y a conLroles de salud de nlnos enLre 0 y 13 anos y madres gesLanLes o lacLanLes. Ln
2010 su presupuesLo e[ecuLado fue de C.1,138.8 mlllones (equlvalenLes al 2.33° del gasLo LoLal). Su
dlseno colnclde en gran medlda con oLras experlenclas de esLe Llpo en Amerlca LaLlna y conslsLe en
mecanlsmo de Lransferenclas moneLarlas condlclonadas.

Además de MllAÞ8C (programa al que el Conse[o desLlna la mayor canLldad de recursos), el Conse[o de
Coordlnaclón Soclal coordlna dlferenLes programas soclales, enfocados en promover la educaclón (8ecas
Solldarlas), faclllLar el acceso a allmenLaclón (Comedores solldarlos y 8olsas Solldarlas), desarrollar
capacldades arLlsLlcas y culLurales para nlnos y [óvenes (Lscuelas AblerLas y 1odos LlsLos ?a!), apoyar a
mu[eres para fomenLar su lnLegraclón en acLlvldades producLlvas (Creclendo Me[or y Pogares
ComunlLarlos) y, flnalmenLe, en apoyar el desarrollo de clerLas áreas (1odos [unLos por el Lago de
ALlLlán). Aslmlsmo, el Conse[o coordlna programas desarrollados para secLores especlales: nlnez y
adolescencla, adulLo mayor, enLre oLros. LsLos programas son e[ecuLados por la SCSLÞ, la S8S y por
lnsLlLuclones especlallzadas, Lales como SLCCA1lu y CCnAul.


123
CuAÞA, 2009, 8anco Mundlal
124
Cuando fue creado, el Conse[o de Coheslón Soclal era coordlnado desde la Þresldencla de la 8epubllca por la Þrlmera uama y
reune al MlnlsLerlo de Lducaclón (MlnLuuC), el MlnlsLerlo de Salud Þubllca y AslsLencla Soclal (MSÞAS), SLSAn y la SecreLarla
de Cbras Soclales del Lsposa del ÞresldenLe (SCSLÞ). Las enLldades e[ecuLoras son la SecreLarla de Coordlnaclón L[ecuLlva de la
Þresldencla (SCLÞ), de la cual dependen admlnlsLraLlvamenLe los programas Ml lamllla Þrogresa, el lnsLlLuLo naclonal de
LlecLrlflcaclón (lnuL) del MlnlsLerlo de Lnergla y Mlnas (MLM), lCnAÞAZ, el MlnlsLerlo de Comunlcaclones, lnfraesLrucLura y
vlvlenda (MlClvl), el MlnlsLerlo de AgrlculLura y Canaderla y el MlnlsLerlo de Lconomla.
ÞosLerlormenLe, el Acuerdo CubernaLlvo del 9 de [unlo de 2009 se hlcleron camblos al Conse[o de Coheslón Soclal: 1) se
esLablecló que su ob[eLo era ºevaluar y deLermlnar slLuaclones que requleran especlal aLenclón del LsLado y canallzar, hacla
qulen corresponda, las sollclLudes respecLlvas para que se adopLen las medldas necesarlas", 2) en su lnLegraclón se agregó a la
esposa del ÞresldenLe de la 8epubllca para presldlr la Comlslón, 3) su plazo de duraclón se fl[ó en cuaLro anos, y 4) se
ellmlnaron dos de sus aLrlbuclones orlglnales (l. Coordlnar con los enLes e lnsLlLuclones compeLenLes, las acclones coherenLes
para la correcLa lnverslón de los fondos publlcos en maLerla soclal, y ll. Apoyar y forLalecer a los enLes recLores que lleven a
cabo acLlvldades de lnverslón soclal, en lo relaclonado con el flnanclamlenLo). Sln embargo, el Acuerdo CubernaLlvo 118-2010,
del 20 de abrll de 2010, modlflca nuevamenLe la lnLegraclón de la Comlslón susLlLuyendo a la esposa del ÞresldenLe de la
8epubllca por el mlsmo ÞresldenLe de la 8epubllca, y agregando a la SecreLarla de 8lenesLar Soclal de la Þresldencla de la
8epubllca y al ulrecLor L[ecuLlvo del londo naclonal para la Þaz. Además, se esLablecló que la Comlslón podrá lnvlLar a
parLlclpar en sus seslones a las personas que consldere necesarlo y convenlenLe para el desarrollo de sus aLrlbuclones.


""4


Þor oLro lado, se encuenLran los programas del MlnlsLerlo de AgrlculLura: el Þrograma naclonal de
lerLlllzanLes, que conslsLe en la enLrega de ferLlllzanLes a las famlllas en condlclones de pobreza y
pobreza exLrema para lncenLlvar la producclón agrlcola, el programa Apoyo a la Segurldad AllmenLarla,
que conslsLe en enLregarles lnsumos agropecuarlos con la flnalldad de produclr allmenLo y el programa
8olsas Solldarlas (e[ecuLado por el MACA pero coordlnado por el Conse[o de Coheslón Soclal) que
conslsLe en la enLrega de bolsas con allmenLos.

llnalmenLe, exlsLen programas de mane[o de rlesgo a desasLres naLurales coordlnados por CCn8Lu. Ll
más reclenLe es el Þrograma naclonal de Þrevenclón y MlLlgaclón anLe uesasLres 2009-2011. Sln
embargo, segun un lnforme reallzado ba[o el marco de acclón de Pyogo (2009-2011), aun cuando
CuaLemala ha reallzado avances lmporLanLes en maLerla de anállsls, valoraclón y evaluaclón de
amenazas, le falLa mucho camlno por recorrer en lo que a evaluaclón de rlesgo se reflere. Los esfuerzos
se han cenLrado en mecanlsmos de aLenclón de emergenclas y no necesarlamenLe mlLlgar el rlesgo
123
.

8.4.2. Desaf|os a superar
L| |mpacto que han ten|do |os programas soc|a|es sobre |os n|ve|es de pobreza es ||m|tado. A pesar
que se han desarrollado mulLlples esLraLeglas para el combaLe a la pobreza, aun exlsLen ampllos desaflos
para lograr el ob[eLlvo de me[orar el nlvel de vlda de los guaLemalLecos con menos oporLunldades. Ll
nlvel de pobreza exLrema no ha dlsmlnuldo de forma slgnlflcaLlva y, en realldad, el nlvel se ha
manLenldo graclas a las remesas lnLernaclonales y no necesarlamenLe graclas a las pollLlcas publlcas. ue
la mlsma manera, la reducclón del nlvel de pobreza general dlsmlnuyó en buena parLe graclas a esLas
Lransferenclas provenlenLes del exLran[ero. 1ales hallazgos vuelven lnmlnenLe la evaluaclón de los
programas soclales.

No ex|ste una verdadera red as|stenc|a| que art|cu|e, coord|ne, eva|úe |mpactos y ev|te dup||cac|ón de
acc|ones. no hay coordlnaclón enLre los dlferenLes acLores de aslsLencla soclal, por lo que sus acclones
son alsladas. Ll slsLema de aslsLencla soclal esLá por lo LanLo fragmenLado y segmenLado. Con en el fln
de coordlnar a los mlnlsLerlos en maLerla soclal, se creó el CablneLe Soclal, ba[o la responsabllldad del
vlcepresldenLe de la 8epubllca. Sln embargo, su lnsLlLuclonalldad se vlo quebranLada con la creaclón del
Conse[o de Coheslón Soclal en el 2008. Ll hecho de Lener dos enLldades coordlnadores dlvlde aun más
la ya basLanLe fragmenLada oferLa soclal de CuaLemala. Þor oLro lado, exlsLe una lmporLanLe
desvlnculaclón enLre los mlnlsLerlos y los fondos soclales, dado que esLos ulLlmos cuenLan muchas veces
con presupuesLos que superan los de los mlnlsLerlos, y con procedlmlenLos menos burocráLlcos. LsLa
separaclón causa dupllcldades e lneflclenclas a nlvel agregado por descoordlnaclones.

La ma|a estructurac|ón de |os programas soc|a|es es una de |as deb|||dades de |a oferta soc|a| en
Guatema|a. no exlsLe en CuaLemala un slsLema aproplado de lnformaclón, asl como de evaluaclón
slsLemáLlca de los programas que permlLa la correcLa Loma de declslones a la hora de lmplemenLar un
programa soclal. ue la mlsma manera, no se sabe con cerLeza el lmpacLo que han Lenldo los programas
sobre los dlferenLes lndlcadores (pobreza, desnuLrlclón, salud, educaclón). Asl, es muy dlflcll saber que
programas deben ser me[orados, reesLrucLurados, ellmlnados, eLc. Þor oLro lado, al no Lener un slsLema
adecuado de lnformaclón, se desconoce a los beneflclarlos de los programas. ue esLa manera, se corre
el rlesgo de que una famllla reclba slmulLáneamenLe muchas ayudas (una bolsa solldarla, una beca
solldarla, Lransferenclas moneLarlas de Ml lamllla Þrogresa), volvlendola asl compleLamenLe
dependlenLe del slsLema aslsLenclal.


123
lnforme naclonal del Þrogreso en la lmplemenLaclón del Marco de Acclón de Pyogo (2009-2011)-lnLermedlarlo


""F


un esLudlo del 8lu reallzado en el 2007
126
, muesLra que aun cuando la dlsLrlbuclón de recursos del llS y
de lCnAÞAZ se enconLraba prlnclpalmenLe en los declles con menores lngresos, la aslgnaclón de
recursos no era preclsamenLe progreslva. ue la mlsma manera, se puede hablar de mala focallzaclón en
el caso de los Comedores Solldarlos. Los comedores esLán ublcados en zonas urbanas producLlvas, por
lo que generalmenLe son los Lraba[adores de la zona los que hacen usos de los mlsmos, y no la poblaclón
en slLuaclón de pobreza y pobreza exLrema.

llnalmenLe, los crlLerlos de sallda de un programa son mlnlmos o lnexlsLenLes. Ll unlco crlLerlo de sallda
de un famllla beneflclarla para el programa Ml lamllla Þrogresa, por e[emplo, es: ºya no Llene nlnos
enLre 0-13 anos"
127
, lo cual es un crlLerlo poco excluyenLe. CLro e[emplo es el Þrograma naclonal de
lerLlllzanLes, que no deflne nlngun crlLerlo de sallda, lo que lmpllca que una famllla puede reclblr
ferLlllzanLes Loda su vlda. Al no esLablecer un Llempo de permanencla especlflco a cada programa, se
deslncenLlva a las famlllas a volverse producLlvas y auLosuflclenLes, y se cae en el aslsLenclallsmo.

La foca||zac|ón de| programa M| Iam|||a Þrogresa podr|a me[orarse. A nlvel lnLernaclonal se ha
demosLrado que los programas de Lransferenclas condlclonadas pueden lncldlr en los lndlcadores de
salud, educaclón e lncluso de pobreza. Lvaluaclones sobre oLros programas de Lransferenclas
moneLarlas condlclonadas, Lales como el de CporLunldades en Mexlco o ÞuenLe en Chlle, han
demosLrado que esLos Llenen efecLos poslLlvos sobre el esLado nuLrlclonal de los nlnos y la maLrlcula.
no obsLanLe, el exlLo de esLos programas recae en su buen dlseno y, más especlflcamenLe, en la
selecclón perLlnenLe de sus beneflclarlos. Þor lo mlsmo, es lmporLanLe en el caso de CuaLemala que
esLe programa esLe blen focallzado a la poblaclón que más lo neceslLa. ue no ser asl, el numero de fugas
puede ser muy lmporLanLe, volvlendo al programa lneflclenLe y flnancleramenLe lnvlable para el LsLado.
ue hecho, un anállsls ex anLe reallzado por el 8anco Mundlal pronosLlcó que un programa de
Lransferenclas condlclonadas como Ml lamllla Þrogresa Llene poLenclal de me[orar susLanclalmenLe el
problema de la pobreza exLrema en CuaLemala a un cosLo relaLlvamenLe ba[o, sl esLuvlese blen
focallzado.

¸Cue ha sucedldo en la prácLlca? Al comparar el llsLado de munlclplos más pobres (a parLlr de la
lncldencla de pobreza exLrema) del mapa de pobreza con el llsLado de munlclplos de la segunda fase del
programa ºMl lamllla Þrogresa" en el orden que fueron lncluldos en 2008 se puede conclulr que el
mapa no fue uLlllzado rlgurosamenLe para escoger los munlclplos beneflclarlos, es declr, la lncluslón
secuenclal de cada munlclplo selecclonado por el programa ºMl lamllla Þrogresa" no slguló el ranklng
del mapa de pobreza. Þor e[emplo, el munlclplo San Þedro Þlnula del deparLamenLo de !alapa
corresponde al munlclplo 82 que se lncorporó al programa ºMl lamllla Þrogresa" y Lenla segun el mapa
de pobreza una lncldencla de pobreza exLrema de 47.3°, mlenLras que San Carlos AlzaLaLe del
deparLamenLo de !alapa fue el munlclplo 48 en lncorporarse al programa pero Lenla una lncldencla de
pobreza exLrema de 32.9°.

Cuando se anallza el presupuesLo vlgenLe para el ano 2011 de cada deparLamenLo, se observan algunas
lncongruenclas. Sl blen los 7 deparLamenLos más pobres se encuenLran enLre los 10 deparLamenLos con
el mayor presupuesLo, Lamblen se encuenLran oLros que no Llenen un lndlce de pobreza Lan elevado,
Lales como Chlqulmula e lzabal, pero más especlflcamenLe CuaLemala. Ll deparLamenLo de CuaLemala
es el deparLamenLo que cuenLa con el presupuesLo vlgenLe más elevado, seguldo por AlLa verapaz. Sln
embargo, la dlferencla enLre los dos es conslderable: el presupuesLo vlgenLe para CuaLemala es 6.4

126
1he welfare lmpacLs of Local lnvesLmenL Þro[ecLs: Lvldence form Lhe CuaLemala llS, agosLo 2007, 8lu
127
8endlclón de CuenLas 2010 Ml lamllla Þrogresa


""5


veces superlor al de AlLa verapaz, CuaLemala slendo el deparLamenLo con los menores lndlces de
pobreza y pobreza exLrema del pals.

8eclenLemenLe el 8anco lnLeramerlcano de uesarrollo 8lu presenLó una evaluaclón del lmpacLo que
hasLa el ano 2010 habla Lenldo MllAÞ8C. Los hallazgos obLenldos se encuenLran en concordancla con el
hallado en oLros palses, enLre los que se encuenLran una reducclón en morbllldad que afecLa a la nlnez
(enfermedades dlarrelcas y resplraLorlas agudas), aumenLo en los conLroles prenaLales y aumenLo en la
escolarldad. Ln dlcha evaluaclón no se evldenclaron problemas de focallzaclón, aunque oLros esLudlos,
como el de uuarLe (2011),
128
lndlcan que no Lodos los munlclplos en exLrema pobreza fueron
selecclonados en la eLapa de lnlclo y expanslón del programa.

La oferta de serv|c|os de sa|ud, nutr|c|ón y educac|ón no ha respond|do a| |ncremento en su demanda.
La organlzaclón Acclón Cludadana presenLó reclenLemenLe una evaluaclón de MllAÞ8C donde desLacan
lo slgulenLe: no exlsLen vlnculos expllclLos de MllAÞ8C con el resLo de la pollLlca soclal, exlsLen desaflos
relaclonados con la oferLa de educaclón y salud para hacer frenLe al aumenLo de la demanda
relaclonado con las Lransferenclas, exlsLen poslbles problemas de excluslón (hogares en exLrema
pobreza no lncluldos en el programa), hay opacldad sobre los crlLerlos y procedlmlenLos de selecclón de
beneflclarlos y opacldad en los mecanlsmos de permanencla y especlalmenLe de sallda del programa,
enLre oLros.

Las evaluaclones anLerlores muesLran que, el programa sl blen Llene poLenclalldades para lograr
ob[eLlvos en la me[ora de lndlcadores de educaclón y salud, Llene varlos desaflos que debe solvenLar
para me[orar la eflclencla del programa. Además, la ráplda expanslón del programa levanLa dudas sobre
su efecLlva focallzaclón.

8.4.3. L|neam|entos para reduc|r |a pobreza
Cb[et|vo Genera|. Þromover la erradlcaclón de la pobreza exLrema.

Cb[et|vo espec|f|co 1. ConLar con un marco lnsLlLuclonal adecuado para la lmplemenLaclón de una
esLraLegla lnLegral de proLecclón soclal enfocada en la exLrema pobreza.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
Crear la lnsLlLuclonalldad adecuada que permlLa la coordlnaclón efecLlva de acclones de
aslsLencla soclal y proLecclón soclal enfocados en el clclo de vlda y con un enfoque de rlesgos
fundamenLales para me[orar las capacldades de caplLal humano y producLlvldad fuLura
(especlalmenLe prlmera lnfancla y desnuLrlclón crónlca, educaclón y desasLres naLurales).
8eallzar una evaluaclón lnsLlLuclonal del LsLado para evlLar la dupllcldad de funclones, que
deflna los roles de los dlferenLes acLores y sus roles en Lorno a la aslsLencla soclal.
Llaborar un slsLema lnLegral de proLecclón soclal ba[o el cual se coordlne y arLlcule a las
lnsLlLuclones e lnLervenclones en busqueda de la reducclón de la pobreza exLrema. LsLe slsLema
debe formar parLe de una esLraLegla de reducclón de pobreza y debe esLar vlnculado con oLros
programas que brlnden capacldades y oporLunldades de desarrollo. Ls lmporLanLe que para
Lodos los componenLes del programa se descrlban procedlmlenLos claros en cuanLo a:
! SlsLema de focallzaclón naclonal LransparenLe que se acLuallce de forma perlódlca
(e[emplo cada Lres anos).

128
ClLado en el esLudlo de Acclón Cludadana (2011).


""=


! un slsLema unlco de ldenLlflcaclón de beneflclarlos que permlLa esLablecer al pals las
personas que callflcan para dlferenLes Llpos de lnLervenclones soclales y como
mecanlsmo de conLrol.
! lmplemenLar un slsLema de cerLlflcaclón y recerLlflcaclón para evaluar sl los beneflclaros
cumplen y conLlnuan cumpllendo con los requlslLos (eleglbllldad) para acceder a cada
programa.
! uesarrollar un slsLema de pago unlco que permlLa, lndependlenLemenLe del programa,
la enLrega del servlclo de forma efecLlva (puede usarse el slsLema flnanclero Lradlclonal
u oLros mecanlsmos exlsLenLes en la acLualldad como lo es por medlo de la red de
celulares
129
).
! Lvaluaclón perlódlca exLerna del cumpllmlenLo de los beneflclarlos de sus
corresponsabllldades.
! SlsLema de evaluaclón y monlLoreo (relaclonado con el ob[eLlvo especlflco 2).
! LspeclflcamenLe para los programas de Lransferenclas por corresponsabllldades se debe
conLemplar: forLalecer la oferLa de servlclos de educaclón y salud de calldad en el área
rural, focallzar de forma efecLlva en la poblaclón en exLrema pobreza, uLlllzando LanLo
crlLerlos geográflcos como a nlvel de hogar, los beneflclarlos del programa deben ser
Lemporales, sl se reparLe un monLo por cada nlno/nlna en el hogar, se debe especlflcar
un monLo máxlmo para no obLener efecLos lndeseados en la ferLllldad, se debe evaluar
perlódlcamenLe el lmpacLo del programa.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lmplemenLaclón del slsLema coordlnado de proLecclón soclal.

Cb[et|vo espec|f|co 2. lmplemenLar un slsLema de monlLoreo y evaluaclón que slrva de lnsLrumenLo
para garanLlzar la Lransparencla y eflclencla del gasLo en aslsLencla soclal.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
LsLablecer mecanlsmos de monlLoreo que permlLan hacer un segulmlenLo conLlnuo del Þlan
lnLegral de ÞroLecclón Soclal y sus elemenLos. Las acLlvldades del monlLoreo deben
programarse con anLerlorldad a la e[ecuclón y operaclón, a ob[eLo de mlnlmlzar las dlflculLades
prácLlcas y maxlmlzar su uLllldad. Ll slsLema de monlLoreo debe allmenLarse de la lnformaclón
que provea cada lnsLlLuclón, y la lnformaclón debe ser cenLrallzada por la SecreLarla 1ecnlca del
CablneLe Soclal.
LsLablecer dlsposlLlvos de evaluaclón como prlnclplo báslco de pollLlcas publlcas eflclenLes que
lnLegren el SlsLema de MonlLoreo y Lvaluaclón. La enLldad encargada de la evaluaclón debe ser
una enLldad Lecnlca y con lndependencla. Se recomlenda forLalecer a SLCLÞLAn y generar
mecanlsmos que le de mayor auLonomla. Se deben esLablecer dlversos Llpos de evaluaclón,
dependlendo del momenLo en que se reallce (ulagnósLlco, llneas de base, evaluaclón
lnLermedla, evaluaclón ex - posL, evaluaclón de lmpacLo).

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lorLalecer el lnL como enLe recLor de la lnformaclón para que garanLlce la calldad de la
lnformaclón generada por los dlferenLes acLores soclales y su capacldad para generar y

129
Ln oLros palses se ha uLlllzado Lamblen esLe Llpo de slsLemas para fomenLar el cumpllmlenLo de corresponsabllldades
(e[emplo envlo de recordaLorlos y segulmlenLo por medlo del celular).


""B


admlnlsLrar lnformaclón necesarla (encuesLas de hogares y censos enLre oLras) para el
monlLoreo y evaluaclón de los programas soclales, asl como para Lomar declslones.
lmplemenLar un slsLema lnLegral de lnformaclón, en coordlnaclón con el SlsLema LsLadlsLlco
naclonal que permlLa la coordlnaclón efecLlva de las pollLlcas soclales.


8.S. J.@*%/'3* 2/+ 8&8&.'3/+ 3. 2*+ :-/;.</2;.(*+

uesde el punLo de vlsLa soclal, la adqulslclón de una vlvlenda dlgna, hlglenlca y segura es una de las
asplraclones fundamenLales de una famllla, y el derecho de propledad es condlclón y garanLla de
segurldad para el ser humano.

ue acuerdo a esLudlos del secLor, en Amerlca LaLlna el promover el desarrollo de soluclones
hablLaclonales de lnLeres soclal ha probado ser una de las maneras más cosLo-efecLlvas para
lncremenLar los acLlvos de los hogares de ba[os lngresos, aumenLando LanLo la equldad como el
creclmlenLo (8lu, 2006). Þor lo desde esLa perspecLlva, el me[orar el desempeno del secLor vlvlenda es
ampllamenLe acepLado como una pollLlca publlca esenclal con enormes lmpacLos soclales y económlcos.

8.S.1. S|tuac|ón actua|
L| prob|ema de v|v|enda en Guatema|a se concentra en e| dóf|c|t cua||tat|vo de |os hogares. €sLe se
concenLra especlalmenLe en la poblaclón en slLuaclón de pobreza o exLrema pobreza. Los daLos que
arro[a el Censo de Þoblaclón del 2002, lndlcaban que de los 2.2 mlllones de hogares guaLemalLecos, más
de 611 mll vlvlan haclnados o en vlvlendas lnadecuadas, y cerca de 410 mll no poselan vlvlenda propla.
Ll creclmlenLo de la demanda anual y la poca respuesLa a las necesldades llevan a que en el 2011 se
calcule un deflclL hablLaclonal de más de 1.3 mlllones de unldades, de los cuales un 60° corresponde a
vlvlendas con carenclas que las callflcan como no hablLables. uel 60° del deflclL cuallLaLlvo anLes
menclonado corresponde en un 80° a hogares en slLuaclón de pobreza y exLrema pobreza, que a su vez
represenLan el 38° del deflclL hablLaclonal LoLal.

L| dóf|c|t cuant|tat|vo tamb|ón está concentrado en fam|||as de escasos recursos. A parLlr del nlvel de
lngresos y su ba[a propenslón al ahorro no pueden acceder a credlLos para comprar vlvlenda. Como
resulLado, la mayorla de los hogares vlven en casas consLruldas por ellos mlsmos, en Lerrenos no
legallzados, que no cumplen con los esLándares esLablecldos, locallzadas ya sea en asenLamlenLos
formales o lnformales, y frecuenLemenLe sln acceso a los servlclos publlcos.

La producclón de vlvlenda nueva crece a un rlLmo mucho menor que la demanda (en los ulLlmos 2 anos,
el promedlo de vlvlendas nuevas es de aproxlmadamenLe 20,000 unldades, en comparaclón con una
demanda de 44,000), por lo que la brecha de vlvlenda se expande rápldamenLe.

Ia||as de mercado d|f|cu|tan e| acceso a cród|to de v|v|enda. Las dlsLorslones en el flnanclamlenLo para
la vlvlenda se orlglnan por una canLldad de fallas de mercado (PorlzonLales y verLlcales) que lnvolucran
rlesgos en los presLamos hlpoLecarlos: a) rlesgos de CredlLo, orlglnados por el ba[o lngreso de la
mayorla de la poblaclón y la alLa lnformalldad del secLor laboral, que repercuLe en una alLa volaLllldad de
los lngresos, b) rlesgos de recuperaclón de garanLla, orlglnado las lmperfecclones de los derechos
propledad, los comple[os procedlmlenLos de hacer efecLlvas las garanLlas y las lneflclenclas del slsLema
[udlclal, hace muy dlflcll la recuperaclón, c) rlesgo de Lasa de lnLeres, causados por la ba[a proporclón
desLlnada al ahorro, agravada por la lnesLabllldad macroeconómlca que no fomenLa el ahorro a largo


"CD


plazo, forzando a los flnanclsLas a flnanclar presLamos de largo plazo con depóslLos de corLo plazo,
provocando un rlesgo de dlscordancla de plazos. Ln la 1ab|a 8.3 se puede apreclar un mayor desglose
de esLas fallas.

1ab|a 8.3. Ia||as de mercado en e| sector v|v|enda
Ia||as nor|zonta|es Ia||as Vert|ca|es
lmperfecclones en los derechos de propledad
lnformalldad en los mercados laborales
volaLllldad de los lngresos
lalLa de lnsLrumenLos de ahorro y servlclos complemenLarlos
AslmeLrlas de lnformaclón credlLlcla
LxLernalldades y fallas de coordlnaclón
Subdesarrollo de los mercados de caplLal
Comple[ldad de los procesos de e[ecuclón de garanLlas
lalLa de un marco adecuado para la qulebra y la reesLrucLuraclón
lmperfecclones en la compeLencla en los mercados flnancleros
Avaluo poco LransparenLe
de las vlvlendas
ulsLorslones lnducldas por
el reglmen LrlbuLarlo
ulsLorslones lnducldas por
el andamla[e del lPA
luenLe: elaboraclón propla.

CLros problemas que agravan las brechas en el secLor vlvlenda son:
Desempeño adverso de |a t|tu|ac|ón de prop|edades y |a cobertura geográf|ca. Se esLlma que
aproxlmadamenLe la mlLad de las vlvlendas carece de LlLulos de propledad formales (lo que
represenLa un problema para poder adqulrlr un credlLo), y casl la mlLad del lnvenLarlo de
vlvlendas se encuenLra slLuado en los alrededores del área meLropollLana de la Cludad de
CuaLemala (AMC), cuando los deflclLs ocurren predomlnanLemenLe en las reglones norLe y
suroccldenLal del pals.
Def|c|enc|as de |a oferta de| mercado cred|t|c|o, que se man|f|estan en brechas de productos,
a|cance geográf|co y r|g|dez en |os prec|os. Þo e[emplo: el mercado credlLlclo esLá concenLrado
en el secLor bancarlo, no hay fuenLes exLernas de largo plazo para el flnanclamlenLo de
vlvlenda, la carLera hlpoLecarla represenLa una pequena proporclón del LoLal, el aseguramlenLo
hlpoLecarlo condlclona los producLos flnancleros, las caracLerlsLlcas de las vlvlendas y domlna la
admlnlsLraclón del rlesgo (por e[emplo, . Ll mlcrocredlLo para vlvlenda no esLá desarrollado por
carecer de lncenLlvos o un marco legal que apoye su desarrollo.
L| prec|o de |a v|v|enda nueva es e|evado en re|ac|ón a |os |ngresos, pr|nc|pa|mente en |as
áreas urbanas. Þor los elevados cosLos de consLrucclón, flnanclamlenLo y urbanlzaclón que
deben enfrenLar los consLrucLores (obLenclón de permlsos es engorroso, largo y oneroso, los
problemas de reglsLro encarecen muchas veces el mercado de Llerra, los lncenLlvos flscales
esLablecldos para las vlvlendas que apllcan a subsldlos no son reallsLas)
Þoco ordenam|ento urbano y terr|tor|a|, debldo a la alLa exlsLencla de zonas marglnales y
Lugurlos, lo que dlflculLa el desarrollo de soluclones hablLaclonales sosLenlbles e lncluslvas.

Marco Lega| e Inst|tuc|ona| de Apoyo a| Sector. Ln CuaLemala, exlsLe un fundamenLo consLlLuclonal
para la lnLervenclón del LsLado en el secLor vlvlenda, expllclLamenLe en los arLlculos 103 y 119, donde se
deLermlna la obllgaclón del LsLado de promover la vlvlenda soclal y la propledad de la vlvlenda. Ln
adlclón, exlsLe la ºLey de vlvlenda y AsenLamlenLos Pumanos" (LvAP), donde no solo esLablece los
prlnclplos recLores y el rol del LsLado en el secLor, slno le lmparLe prlorldad a la poblaclón que vlve en
pobreza exLrema y los hogares sln capacldad de ahorro. La LvAP esLablece al londo CuaLemalLeco para
la vlvlenda (lCCuAvl) como una lnsLlLuclón flnanclera de segundo plso cuya mlslón es aLender esLe


"C"


segmenLo de la poblaclón. Ln rol de recLorla se lo oLorga al MlnlsLerlo de Comunlcaclones,
lnfraesLrucLura y vlvlenda (MClv).

Ll lCCuAvl oLorga el flnanclamlenLo medlanLe: a) aporLe prevlo del beneflclarlo como requlslLo para
sollclLar el subsldlo dlrecLo (puede ser en efecLlvo o en aporLe de maLerlales o mano de obra), b)
Subsldlo dlrecLo, oLorgado por el LsLado, c) presLamo en condlclones de mercado que oLorguen las
lnsLlLuclones lnLermedlarlas que parLlclpen en el slsLema flnanclero, para compleLar el flnanclamlenLo de
la soluclón hablLaclonal.

Además del lCCuAvl, exlsLen oLros programas que lncluyen apoyo para vlvlenda de los secLores
vulnerables, como son el lCnAÞAZ y el londo Soclal de Solldarldad y el Þrograma naclonal de
8esarclmlenLo, y aunque marglnalmenLe, ambos programas no esLán del Lodo lnLegrados a la pollLlca de
vlvlenda.

CLros lnsLrumenLos de apoyo lo consLlLuye el aseguramlenLo hlpoLecarlo, a Lraves del lnsLlLuLo para el
lomenLo de la PlpoLeca Asegurada (lPA), cuyo ob[eLlvo es fomenLar la oferLa de vlvlenda al ofrecer
aseguramlenLo hlpoLecarlo a los acreedores de vlvlendas, dlsmlnuyendo asl el rlesgo. Ll mercado que
aLlende el lPA no es el de hogares de ba[os lngresos, slno hogares que cuenLan con capacldad de
credlLo y el 83° de sus operaclones esLán ublcados en la Cludad de CuaLemala. A pesar de ser un
poderoso lnsLrumenLo en la pollLlca de vlvlenda, el lPA Lamblen acLua con basLanLe lndependencla y
poca coordlnaclón con el MClv.

Ln cuanLo a la pollLlca de vlvlenda, esLa fue promulgada en el ano 2004 y reLomada LáclLamenLe por el
presenLe goblerno, lnLroduclendole algunas modlflcaclones en cuanLo a meLas más amblclosas.
uesaforLunadamenLe, a la fecha, no se cuenLa con una evaluaclón formal de la pollLlca, lo que se
consLlLuye en una brecha de anállsls Lecnlco sobre los lmpacLos de la mlsma.

llnalmenLe, el Códlgo Munlclpal y la LvAP, oLorgan a las munlclpalldades el rol de procurar el desarrollo
de vlvlenda y los asenLamlenLos humanos, lmpulsando acclones para el aprovechamlenLo de los
recursos locales y la organlzaclón comunlLarla en acLlvldades de auLogesLlón y auLoconsLrucclón de
soluclones hablLaclonales.

La normat|va de construcc|ón está poco desarro||ada a nlvel naclonal, el MClv uLlllza las normas de la
munlclpalldad de la cludad de CuaLemala y las de lPA, lo que muchas dlflculLan su apllcaclón en
consLrucclones pequenas en los que no esLán lnvolucrados arqulLecLos e lngenleros.

8.S.2. Desaf|os a superar
L| ente rector de |a po||t|ca es dób||. Ll rol recLor y coordlnador que [uega el vlcemlnlsLerlo de vlvlenda
(vMv) en el secLor es muy debll, en parLe porque no cuenLa con los recursos y herramlenLas que le
permlLan reallzar su labor, y porque la pollLlca de vlvlenda no ha sldo una prlorldad en los ulLlmos anos.
Asl, la aslgnaclón presupuesLarla para el 2008 fue de uS$ 49.43 mlllones, lo que slgnlflcó una reducclón
de 27.2° respecLo al gasLo en el 2007, lo que lnclula los gasLos admlnlsLraLlvos de las lnsLlLuclones del
secLor y la aslgnaclón de subsldlos a Lraves del lCCuAvl.

L| marco de |a po||t|ca púb||ca t|ene vac|os y def|c|enc|as. LnLre ellas: l) hay lncongruenclas enLre el
mapa de fallas de mercado que deben resolverse y los ob[eLlvos de las pollLlcas publlcas, prlnclpalmenLe
porque las fallas de mercado-mayorlLarlamenLe del Llpo horlzonLal-no se esLán abordando
adecuadamenLe (por e[emplo, los Lemas de LlLulaclón de Llerras o la coordlnaclón con los goblernos


"CC


munlclpales que permlLan correglr problemas de coordlnaclón), ll) hay lncongruenclas enLre los
ob[eLlvos de la pollLlca publlca y los lnsLrumenLos selecclonados para alcanzarlos (la pollLlca esLá
orlenLada prlnclpalmenLe a resolver el deflclL cuanLlLaLlvo, por e[emplo), lll) los lnsLrumenLos de la
pollLlca causan ruldo con respecLo a sus proplos ob[eLlvos, lnduclendo dlsLorslones adlclonales o
exLernalldades negaLlvas (por e[emplo las dlsLorslones de los beneflclos LrlbuLarlos, que favorecen a los
acreedores y no se Lrasladan necesarlamenLe a los beneflclarlos .

A|cance ||m|tado de |a po||t|ca. Ln Lermlnos generales se puede aflrmar que el alcance de la pollLlca
publlca es llmlLado, ya que por un lado hay segmenLos de la poblaclón que senclllamenLe esLán
desaLendldos, y por oLro, hay grupos poblaclonales que formalmenLe esLán slendo aLendldos pero que,
debldo a las llmlLaclones de los lnsLrumenLos empleados, en la prácLlca quedan desaLendldos. Þor
e[emplo, el lCCuAvl y lCnAÞAZ aLlende a segmenLos poblaclonales de ba[os lngresos, aunque ambos
hacen enfasls en la poblaclón rural o, cuando menos, en los grupos de poblaclón fuera de las prlnclpales
zonas urbanas. Lo anLerlor suglere que hay una brecha en los servlclos ofrecldos en zonas urbanas a la
poblaclón de menores lngresos. Þor oLro lado, el segmenLo de lngresos medlos-ba[os, no callflca para
subsldlos, pero Lampoco es aLendldo por el aseguramlenLo hlpoLecarlo. (Gráf|ca 8.3).

Graf|ca 8.3 Cobertura nom|na| de |a po||t|ca púb||ca por n|ve| de |ngreso
luenLe: elaboraclón propla.

Atenc|ón no está enfocada a |os grupos pr|or|tar|os. CLro problema deLecLado en la pollLlca es la
coherencla en la lóglca de aLenclón, pues los lnsLrumenLos no guardan proporclón con las necesldades,
LanLo para aLender a los nlveles ba[os de lngreso como a los más alLos. Þor e[emplo, una porclón


"C#


subsLanclal de los recursos publlcos dlsponlbles para vlvlenda son e[ecuLados a Lraves del lPA
(alrededor de 40° en anos reclenLes), aunque la coberLura alcanza una fracclón reduclda del deflclL de
vlvlenda (0.34° del deflclL), slendo los beneflclarlos prlnclpalmenLe hogares de lngresos
comparaLlvamenLe elevados en áreas urbanas cercanas a la reglón meLropollLana.


8.S.3. L|neam|entos para me[orar |a v|v|enda de |os guatema|tecos
Cb[et|vo genera|. ulsmlnulr el deflclL hablLaclonal exlsLenLe, medlanLe la me[ora del desempeno del
mercado de vlvlenda en CuaLemala, procurando una acLlva parLlclpaclón del secLor prlvado en la
provlslón de soluclones y la lnLervenclón faclllLadora y subsldlarla del LsLado, focallzada a famlllas en
slLuaclón de pobreza y exLrema pobreza.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Me[orar las condlclones del lnvenLarlo de vlvlendas exlsLenLe, permlLlendo
reduclr el deflclL cuallLaLlvo.
Se propone hacerlo medlanLe apoyos a la me[ora de condlclones de asenLamlenLos lnformales de
famlllas de escasos recursos, y el apoyo para que las famlllas vayan me[orando las condlclones de sus
vlvlendas para permlLlr cubrlr las dlsLlnLas carenclas exlsLenLes.

a. CorLo plazo ( 2 anos):
Þromover me[oras en la lnfraesLrucLura, ellmlnaclón de los rlesgos amblenLales y regularlzaclón
de la Lenencla de la Llerra, especlalmenLe a famlllas ublcada en asenLamlenLos lnformales.
Þromover [unLo con las munlclpalldades, programas de reublcaclón de asenLamlenLos humanos
en lugares que no presenLen alLo rlesgo y que Lengan acceso a servlclos báslcos.

b. Medlano Þlazo (2 - 4 anos)
Þromover programas de apoyo Lecnlco y flnanclero para el me[oramlenLo de las vlvlendas y
me[oramlenLo de los servlclos soclales en las comunldades beneflcladas, medlanLe programas
de subsldlos dlrecLos o mlcro flnanclamlenLo.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Ampllar el lnvenLarlo de vlvlendas para reduclr el deflclL cuanLlLaLlvo exlsLenLe.
lncluyendo acclones para el me[or funclonamlenLo del mercado de Llerras, pollLlcas de lnfraesLrucLura
de servlclos báslcos, el fomenLo de la parLlclpaclón del secLor prlvado en la consLrucclón y
flnanclamlenLo de vlvlendas, enLre oLros.

CorLo Þlazo (2 anos):
Con[unLamenLe con las munlclpalldades, lmpulsar programas de loLes con servlclo, que puedan
permlLlr reduclr el cosLo de la consLrucclón de vlvlendas y apoyar los esquemas de
auLoconsLrucclón de vlvlenda progreslva, donde las famlllas puedan lr me[orando su vlvlenda en
el Llempo.
Þromover lnsLrumenLos flnancleros para promover la aLenclón de secLores hasLa ahora
desaLendldos, medlanLe fondos de garanLla para el secLor de menores lngresos.
lncenLlvar el acceso a flnanclamlenLo para el me[oramlenLo de vlvlenda a Lraves de mlcro
flnancleras y cooperaLlvas.
8emover las barreras para desarrollar mecanlsmos que puedan lncremenLar la dlsponlbllldad
(llquldez) de recursos de largo plazo (e[: LlLularlzaclón de hlpoLecas).
LxLender los mecanlsmos del lPA a oLros segmenLos, complemenLando sus operaclones con
fondos de garanLla.



"C0


Medlano Þlazo (2-4 anos)
Me[orar las condlclones de reglsLro y caLasLro, asl como promover la me[ora de los procesos
[udlclales en Lemas de derechos de la propledad y acceso a suelo uLll para vlvlenda, que
permlLan forLalecer los derechos de propledad y el mercado de Llerras.

Cb[et|vo espec|f|co 3. lorLalecer y desarrollar el marco lnsLlLuclonal de apoyo al secLor vlvlenda.
no solo en funclón del forLaleclmlenLo del enLe recLor encargado del secLor, slno buscando la eflclenLe
uLlllzaclón de los fondos publlcos, el forLaleclendo las capacldades de planlflcaclón amblenLal efecLlva
(modernlzaclón de la normaLlva exlsLenLe, mecanlsmos de coordlnaclón con goblernos locales), la
slsLemaLlzaclón de mecanlsmos de evaluaclón e lmpacLo, enLre oLros.

a. CorLo Þlazo (2 anos):
lorLalecer el vlcemlnlsLerlo de la vlvlenda, doLándolo de herramlenLas adecuadas para
converLlrle en un verdadero recLor y faclllLador del secLor.
Crear un slsLema de caracLerlzaclón de la demanda y de oLorgamlenLo de subsldlos que sea
LransparenLe y crelble.
8evlsar y acLual la acLual pollLlca de vlvlenda, para lnclulr Lemas que respondan a las fallas de
mercado ldenLlflcadas y corrlglendo fallas que se derlvan de la pollLlca mlsma como son las
dlsLorslones LrlbuLarlas (lvA y luSl).
lorLalecer el lCCuAvl, revlsando sus ob[eLlvos para allnearlos a las necesldades de los grupos
ob[eLlvos, asegurando una aslgnaclón LransparenLe, progreslva, focallzada y neuLra de los
subsldlos para vlvlenda.
8evlsar el marco de acclón del lPA, procurando que sus operaclones no dlsLorslonen el
desarrollo del mercado hlpoLecarlo nl lo condlclone el mercado de la vlvlenda.
8evlsar las operaclones del lPA para que pueda ampllar su nlvel de aLenclón hacla segmenLos
no cublerLos (lngresos medlos, mlcroflnancleras, desarrolladores).

b. Medlano Þlazo (2-4 anos):
Crear un slsLema de lndlcadores que permlLa monlLorear el lmpacLo de las pollLlcas
Þromover la revlslón de normaLlvas por parLe de las munlclpalldades, procurando una
planlflcaclón amblenLal efecLlva para reduclr la vulnerabllldad a las amenazas naLurales a Lraves
de reglamenLos sobre el uso de la Llerra que sean blen dlsenados y apllcables.
Þromover la revlslón de normaLlvas de consLrucclón por parLe del vMv, para asegurar los
esLándares de calldad necesarlos, asl como para ellmlnar procedlmlenLos burocráLlcos que
causan cosLos lnnecesarlos en la obLenclón de permlsos de consLrucclón.

Cb[et|vo espec|f|co 4. Cenerar las condlclones Lransversales para generar más empleos, que permlLan a
las famlllas acceder a recursos para Lener una vlvlenda dlgna.

lomenLar la creaclón de empleo formal, medlanLe acclones dlrlgldas a nuevos emprendlmlenLos
y a la promoclón y aLracclón/expanslón de nuevas lnverslones, asl como a la modernlzaclón de
las regulaclones resLrlcLlvas (ver secclón de Lmp|eo). LsLo permlLlrá a los Lraba[adores
lncremenLar su producLlvldad, y asl acceder a lngresos y credlLos que les permlLan acceder y
me[orar su vlvlenda.
lorLalecer el desarrollo del secLor flnanclero medlanLe: a) la promoclón de un marco legal para
el creclmlenLo sólldo de las organlzaclones de mlcro flnanzas e lnLermedlarlos flnancleros no
bancarlos, que puedan ofrecer nuevas opclones e lnsLrumenLos novedosos para el


"C4


flnanclamlenLo de vlvlenda, b) me[orar la lnfraesLrucLura de lnformaclón credlLlcla para aLender
las aslmeLrlas de lnformaclón exlsLenLes en el mercado credlLlclo, y, c) promover el desarrollo
del mercado de caplLales, para que pueda apoyar el desarrollo de esquemas de LlLularlzaclón en
el secLor vlvlenda (ver secclón de MIÞ¥MLS).


8.6. $%.8&.'3* )/%/ .2 ?-;-%*

La prevlslón soclal o los programas de penslones son respuesLas generadas por la socledad para hacer
frenLe a esLados de necesldad de sus mlembros cuando esLos plerden la capacldad de Lraba[o y, por
conslgulenLe la de generar lngresos, sea por edad o lncapacldad flslca que provenga de enfermedad o
accldenLe.

Ln muchos palses, los slsLemas de penslones se han converLldo en fuenLes de lnesLabllldad
macroeconómlca. Conforme las socledades fueron enfrenLando nuevos reLos, la esLrucLura ba[o la cual
fueron planeados los slsLemas de penslones se ha ldo modlflcando con el fln del darle sosLenlbllldad a
los programas prevlslonales. La Lranslclón demográflca de una poblaclón [oven a una poblaclón que esLá
en enve[eclmlenLo, sumado a deflclenclas en la admlnlsLraclón del slsLema, son facLores que crean un
desbalance flnanclero de los programas, además de e[ercer preslón sobre los presupuesLos
gubernamenLales y crear llmlLaclones al creclmlenLo económlco de los palses.

Þor ello, un slsLema de prevlslón soclal debe responder al ob[eLlvo slgulenLe: combaLlr la pobreza en
personas de edad avanzada medlanLe la provlslón equlLaLlva de lngresos de [ubllaclón, LraLando de
nlvelar el consumo a lo largo del clclo de vlda, pero sln llmlLar el creclmlenLo económlco. CuaLemala
debe prepararse haclendo camblos esLrucLurales en el slsLema de mayor prlorldad.

8.6.1. S|tuac|ón actua|
Las personas no están ahorrando para su ve[ez. Los programas de prevlslón soclal cubren a una cuarLa
parLe de los Lraba[adores y la mlsma ha dlsmlnuldo con el Llempo, es declr, cada vez son menos los
Lraba[adores que ahorran para su reLlro. Las razones por las cuales no se ha podldo lncremenLar el nlvel
de coberLura son dlversas, por e[emplo la predomlnancla de mlcro empresas y de personas que laboran
en el mercado lnformal.

A nlvel agregado la economla guaLemalLeca presenLa ba[as Lasas de ahorro. Ll ahorro en los ulLlmos 20
anos ha esLado lncremenLándose y ha pasado del 10° al 13° del Þl8, gran parLe del mlsmo se expllca
por el lncremenLo en el lngreso de las remesas. Sl de los lngresos de la poblaclón se exLraen las remesas
famlllares, se muesLra una calda del ahorro que pasa a ser el 10° del Þl8 en 1990 a menos del 3° en
2009
130
. CuaLemala cuenLa con nlveles de ahorro ba[os sl se compara con oLros palses. Þor e[emplo, el
ahorro en relaclón al Þl8 para el ano 2007 fue 29.7° en 8ollvla y 28.8° en Chlle y Lcuador, en
CuaLemala el ahorro fue 17.3° (el punLo más alLo en los ulLlmos 33 anos), mlenLras que la relaclón
alcanzó el 23.2 ° en LaLlnoamerlca y Ll Carlbe. LsLo demuesLra que en CuaLemala las personas esLán
ahorrando poco en general, y especlflcamenLe esLán ahorrando poco para la ve[ez.


130
ver el documenLo de LlneamlenLos de ÞollLlca Lconómlca, Soclal y de Segurldad en el campo de conslsLencla
macroeconómlca.


"CF


L| tamaño de| reto.
131
Segun LnCCvl (2006) el 40.7° de las personas mayores de 63 anos vlve en
pobreza, de los cuales 8.2° vlven en exLrema pobreza. Þor su parLe el 38.7° de las personas vludas
132

son pobres (8.9° exLremos pobres). Lo anLerlor lmpllca que exlsLe una alLa lncldencla de pobreza en las
personas anclanas y vludas y, a pesar que esLa lncldencla es menor que en las personas con menor edad,
debe Lomarse en cuenLa que las personas que vlven en pobreza suelen Lener menor acceso a servlclos
báslcos, a educaclón y salud y Llenden a Lener una menor esperanza de vlda que las personas no pobres.

L| s|stema de prev|s|ón soc|a| so|o abarca a una m|nor|a de |a pob|ac|ón, que no son |os más pobres.
no se cuenLa con programas de ahorro prevlslonal para el secLor lnformal nl para los más pobres. Se
esLlma que la lncldencla de la pobreza es del 33° en los Lraba[adores lnformales, mlenLras que en los
Lraba[adores formales la mlsma es del 22°.

L| s|stema no está d|señado para cubr|r a toda |a pob|ac|ón. Cabe senalar que dada la forma en que
acLualmenLe esLá dlsenado el slsLema de prevlslón soclal, en el me[or de los escenarlos, el mlsmo sólo
cubrlrla el 30° de la ÞLA sl se cubre a la poblaclón asalarlada, al 34° sl se cubre a las empresas que
Llenen más de 3 empleados y al 28° sl cubre a los Lraba[adores formales. La alLa proporclón de auLo-
empleados afecLa la capacldad del slsLema para cubrlr a la poblaclón Lraba[adora del pals.
133


Las prestac|ones rec|b|das son d|s|m||es. Las penslones promedlo pagadas varlan segun el programa. Ln
el ano 2009 la penslón mensual promedlo en Clases Þaslvas Clvlles del LsLado fue C2,279, en el lÞM fue
C2,178 y en el lvS fue C728. LsLo es el resulLado de los requlslLos dlferenLes en cada uno de los
programas, Lales como las Lasas de coLlzaclón y el cálculo de los beneflclos, pero hay que Lomar en
cuenLa que los aporLes reallzados por los Lraba[adores acLlvos en los slsLemas de reparLo, no alcanzan a
cubrlr los pagos de penslones. A esLo se agrega que hay penslones que exceden el llmlLe legal. Ll
esLudlo acLuarlal de Mellnsky (2006) mosLraba que para ese ano habla 7° de los penslonados por ve[ez
(1,344 personas), 3° de los penslonados por lnvalldez (34 personas), 2° de los penslonados por vludez
(42 personas), y 1° de los penslonados por Crfandad (2 personas), que reclblan penslones por enclma
de máxlmo.

Þor oLro lado, acLualmenLe no exlsLe un mecanlsmo de a[usLe al monLo de las penslones oLorgadas, las
mlsmas son a[usLadas dlscreclonalmenLe. Ln el caso del lvS, es la !unLa ulrecLlva del lCSS la que auLorlza
los lncremenLos. CeneralmenLe el a[usLe ha sldo un lncremenLo de monLo fl[o a Lodos los casos de
penslones o a[usLes a la penslón mlnlma. Ll ulLlmo a[usLe a las penslones se reallzó en novlembre de
2010, cuando la !unLa ulrecLlva del lCSS aprobó un lncremenLo en Lodas las penslones del 3°.

8.6.2. Desaf|os a superar
Iragmentac|ón en |a oferta de s|stemas prev|s|ona|es. Ll slsLema de prevlslón soclal en CuaLemala esLá
compuesLo por Lres programas base: el Þrograma de lnvalldez, ve[ez y Sobrevlvlencla -lvS- del lCSS, que
cubre a la mayor canLldad de Lraba[adores, especlflcamenLe a los del secLor prlvado y a los del secLor
publlco por planllla, el 8eglmen de Clases Þaslvas Clvlles del LsLado -CÞCL-, que cubre a Lraba[adores del
LsLado en planllla, y el lnsLlLuLo de Þrevlslón MlllLar -lÞM-, que oLorga una coberLura especlflca a los
mlembros del L[erclLo de CuaLemala. AdlclonalmenLe exlsLen Lrece programas complemenLarlos y el
Þrograma no conLrlbuLlvo del AdulLo Mayor de reclenLe lmplemenLaclón.

131
no se lncluye en el anállsls daLos sobre guaLemalLecos en esLado de lnvalldez.
132
ÞorcenLa[e que podrla esLar subvalorado debldo a que la claslflcaclón lncluye a las personas dlvorcladas, las cuales pueden
esLar reclblendo penslones de sus cónyuges.
133
Lllo debldo a que la oLra mlLad, compuesLa por Lraba[adores por cuenLa propla, [ornaleros, enLre oLros no esLarlan cublerLos.


"C5



un e[emplo de los problemas de la fragmenLaclón lo presenLa el Þrograma de AporLe Lconómlco del
AdulLo Mayor. LsLe programa es de reclenLe lmplemenLaclón y no fue creado como parLe lnLegral del
slsLema de prevlslón soclal a la vez que se presLa al cllenLellsmo, dado a que se le da prlorldad a algunos
casos presenLados por la SecreLarla de Cbras de la Lsposa del ÞresldenLe -SCSLÞ-, mlnlsLros y
dlpuLados.
134


L| actua| s|stema de prev|s|ón soc|a| no es sosten|b|e en e| t|empo. La forma en la que los programas
esLán dlsenados no permlLe que sean auLoflnanclables en el largo plazo. ulchos programas son de
beneflclo deflnldo es declr, los beneflclos que se reclben esLán conLemplados por ley y no guardan una
relaclón con los aporLes reallzados. Þor lo mlsmo, dependen, en buena medlda, del numero de
coLlzanLes acLlvos (qulenes aporLan) en relaclón a los paslvos (qulenes perclben los beneflclos). LsLa
relaclón sufre alLeraclones con los camblos demográflcos a Lraves del Llempo, lo que hace que esLos
programas deban ser flnanclados medlanLe recursos flscales.

Þor e[emplo, el reglmen de Clases Þaslvas y Clvlles del LsLado cuenLa con aproxlmadamenLe 220,000
coLlzanLes. La relaclón de coLlzanLes acLlvos sobre los paslvos en 2009 fue 2.7, en la medlda que la
relaclón decrece el reglmen se vuelve lnsosLenlble porque lo que un Lraba[ador aporLa es lo que se
uLlllza para pagar las penslones. LsLa relaclón se reduce cuando el numero de Lraba[adores acLlvos no
crece de la mlsma forma que el numero de penslonados. Ll numero de penslonados se ha lncremenLado
86° en 14 anos (perlodo 1996-2009). Þor lo anLerlor, lo que los Lraba[adores aflllados aporLan como
porcenLa[e de coLlzaclón no alcanza para flnanclar los beneflclos. ue los C.2,700 mlllones que egresaron
en el ano 2010, los Lraba[adores pagaron poco más de C.1,000 mlllones. LsLa dlferencla enLre lngresos y
egresos se debe en gran parLe a la generosldad de las presLaclones oLorgadas y a los requlslLos de
acceso poco esLrlcLos.

Ll cosLo del reglmen de Clases Þaslvas se ha dupllcado en los ulLlmos 11 anos, pero los lngresos
represenLaron en ese perlodo enLre 32° y 39° de los egresos LoLales (ver Gráf|ca 8.4). LsLo nos muesLra
que el reglmen no se sosLlene por sl mlsmo y con el paso del Llempo los recursos desLlnados a flnanclar
el cosLo del mlsmo lncremenLan.

un e[emplo puede ayudar a comprender esLa slLuaclón. una persona que comenzó a Lraba[ar a los 18
anos de edad, puede [ubllarse a los 48 anos con el 100° de su sueldo promedlo de los ulLlmos 3 anos
(con 30 anos de servlclo). Segun Þnuu, la esperanza de vlda es 68 anos para los hombres y 73 anos para
las mu[eres. Al llegar a los 60 anos se espera vlvlr en promedlo 20 anos más. uadas esLas condlclones,
puede resulLar que el reglmen se vea obllgado a pagar una penslón por más de 30 anos sl las personas
se [ubllan a los 48. Como esLe reglmen no Llene reservas y los lngresos no alcanzan para pagar las
penslones, cada ano se requleren aporLes flscales.



134
ºSupervlslón Þrograma de AporLe Lconómlco al AdulLo Mayor", Þrocurador de los uerechos Pumanos, 2010.


"C=


Gráf|ca 8.4. Ingresos y Lgresos de |as CÞCL (m|||ones de quetza|es)

luenLe: ÞorLal de 1ransparencla llscal, Mlnlln.

Ll lnsLlLuLo de Þrevlslón MlllLar (lÞM) presenLa una slLuaclón slmllar. Ln esLe programa, la poblaclón
acLlva es menor a los que se encuenLran reclblendo beneflclos. Þara el ano 2009 se hlcleron pagos por
concepLo de presLaclones por un monLo LoLal de C.181.6 mlllones, los cuales provlenen de lngresos por
aporLe de aflllados, lnLereses de las lnverslones y de los aporLes ordlnarlos y exLraordlnarlos aslgnados
en el presupuesLo del MlnlsLerlo de uefensa. Ll aporLe ordlnarlo del ano 2009 fue C33.2 mlllones. Al
lÞM se le hlzo una aslgnaclón exLraordlnarla de C900 mlllones, reparLldos en 13 aporLes anuales de C63
mlllones y un aporLe de C33 mlllones. LsLas aslgnaclones se han reallzado desde el ano 2003 y han sldo
oLorgados a cuenLa del ÞresupuesLo del MlnlsLerlo de uefensa o a cuenLa de Cbllgaclones del LsLado a
Cargo del 1esoro en el ÞresupuesLo Ceneral de lngresos y Lgresos del LsLado.

Ln cuanLo al flnanclamlenLo del programa de lnvalldez, ve[ez y Sobrevlvencla (lvS) del lCSS, es un
esquema de caplLallzaclón colecLlva, especlflcamenLe el denomlnado como prlma medla escalonada. Los
a[usLes que puedan hacerse a los beneflclos o a las Lasas de aporLe son un facLor lmporLanLe en
equlllbrlo de esLe programa.

Ll numero de coLlzanLes en el programa lvS era un mlllón clenLo sleLe mll personas en el ano 2010. La
relaclón enLre los Lraba[adores acLlvos y paslvos ha venldo dlsmlnuyendo y en el ano 2008 la razón era
de 8.16 aflllados por cada penslonado. Los gasLos en penslones en esLe programa consumen un alLo
porcenLa[e de los lngresos por cuoLas. Ln el ano 1999 los egresos fueron el 98° de los lngresos por
cuoLas. Þor ello se hlzo necesarlo lncremenLar la Lasa de coLlzaclón en 1° en el ano 2000, pasando del
4.3° al 3.3° sobre los sueldos, lo cual logró darle un resplro al programa. ulez anos despues esLe
programa esLá llegando nuevamenLe al desequlllbrlo flnanclero (los egresos represenLaron el 90° de los
lngresos por cuoLas en el ano 2010). LsLo lndlca que sl no se hacen a[usLes al slsLema, el desequlllbrlo
flnanclero se puede manlfesLar en pocos anos, Lal como lo muesLra la valuaclón acLuarlal reallzada por el
lCSS en 2009, en la que se senala que en 2014 los lngresos van a ser lguales al pago de las penslones (ver
Gráf|ca 8.S).

Cabe senalar que no Lodas los a[usLes al programa parecen ser vlables. Ln el ano 2000 enLraron en
vlgencla algunas modlflcaclones a los beneflclos: se reallzó un lncremenLo escalonado a la edad de


"CB


[ubllaclón, que conclulrla en 63 anos en el 2008, sln embargo, el mlsmo fue derogado por la CorLe de
ConsLlLuclonalldad aduclendo derechos adqulrldos.

Gráf|ca 8.S. Lqu|||br|o f|nanc|ero IVS.
(m|||ones de quetza|es)

luenLe: lCSS.

A parLlr del ano 2009, segun el decreLo 23-2009, se aslgnan anualmenLe 300 mlllones de queLzales para
el Þrograma del AdulLo Mayor •&),* <)+ %+3+42 01-')04&+ %+1#4$ %+' /4+&)/)+&#$ %+ 01(4+&$& 9 +(4+&$&
%+ -*%* +D+4-0-0$ >0&-*'. -)9* >)+1#+ %+ >01*1-0*,0+1#$ /4$8+1%42 %+ '* */4$3*-071. -$'$-*-071 9
1+($-0*-071 %+ Z$1$& %+' [+&$4$ 01#+41$& 9 +I#+41$& <)+ -*%* *G$ */4)+3+ +' =$1$4*3'+ 6$1(4+&$ %+ '*
M+/H3'0-* %+ K)*#+,*'*. %+ -)9$ */$4#+ &+ /$%42 %+&#01*4 =*&#* +' )1$ /$4 -0+1#$ E\]W /*4* (*&#$& %+
>)1-0$1*,0+1#$ %+' /4$(4*,*•.

Ln el ano 2010 alcanzó a cubrlr 103,117 beneflclarlos. Ll programa es admlnlsLrado por el MlnlsLerlo de
1raba[o y Þrevlslón Soclal, slendo aslgnado por parLlda presupuesLarla y represenLando más del 80° del
presupuesLo del mlsmo. Cabe senalar que esLe programa podrla afronLar problemas de sosLenlbllldad
porque es flnanclado medlanLe la emlslón de deuda. ue conLlnuar el rlLmo de endeudamlenLo acLual, y
de creclmlenLo económlco, esLe programa podrla afronLar problemas de desflnanclamlenLo, al acercarse
el Coblerno al llmlLe de sosLenlbllldad de la deuda.

Def|c|enc|as en |a comprobac|ón de |os aportes y en |a reso|uc|ón de so||c|tud de pens|ón. Ln el lvS la
comprobaclón de los aporLes reallzados al reglmen corren a cargo del aporLanLe y la o las empresas en
que laboró, dlflculLándose muchas veces la comprobaclón de los anos que una persona aporLó el
slsLema. LsLa slLuaclón dlflculLa la resoluclón poslLlva de las penslones aun cuando el Lraba[ador haya
aporLado al programa. Ln 2009 un 60° de los expedlenLes fueron resuelLos enLre 6 y 18 meses. Aunque
se han reallzado esfuerzos por dlsmlnulr los dlas en espera de resoluclón de sollclLudes de penslón, el
perlodo de espera para obLener una penslón conLlnua slendo largo. Ln CÞCL, y en menor medlda el lCSS,
hay dlflculLades para conLrolar fraudes, que se dan en los procesos de deflnlclón de lnvalldez, enLre
oLros.



"#D


Los recursos de |os programas que componen e| s|stema de prev|s|ón soc|a| están s|endo ma|
adm|n|strados comparat|vamente con |os s|stemas de prev|s|ón de otros pa|ses |at|noamer|canos. Al
comparar el programa lvS del lCSS, que es el que cubre a la mayorla de la poblaclón asegurada del pals
con daLos de los slsLemas de penslones de oLros palses se encuenLra un pobre desempeno. Þor
e[emplo, en Ll Salvador y uruguay con una poblaclón menor a la de CuaLemala, y con una coberLura de
la ÞLA llgeramenLe superlor, los fondos suman más de uS$3,000 mlllones cada uno, mlenLras que las
reservas del lvS del lCSS son poco más de uS$1,700 mlllones (ver 1ab|a 8.4). Al medlrlo en relaclón al
Þl8 los fondos represenLan más del 22° del mlsmo en Ll Salvador pero apenas 4.7° en CuaLemala. La
renLabllldad real promedlo de los fondos en CuaLemala en el perlodo 2000-2009 fue 2.6° versus 12.6°
en uruguay y 7° en Chlle. Þara el ano 2009 la mlsma fue 9°, mlenLras en uruguay y Chlle, la
renLabllldad superó el 28°. LsLos lndlcadores nos dlcen que el slsLema provlslonal de CuaLemala Llene
poLenclal para ser admlnlsLrado de una me[or manera, a fln de que el slsLema abarque a mayor numero
de Lraba[adores y que los fondos admlnlsLrados sean suflclenLes para hacer frenLe a las obllgaclones del
pago de penslones.

1ab|a 8.4. Comparac|ón de |nd|cadores entre pa|ses.
Ind|cador L| Sa|vador Uruguay Ch||e Guatema|a
Þoblaclón 6,163,049 3,360,849 16,970,267 14,026,943
ÞLA 2,300,176 1,663,732 7,317,428 3,436,072
CoberLura ÞLA 28.9° 33.4° 60.3° 19.9°
londos 3,013 3,104 118,033 1,740
londos/Þl8 22.7° 14.1° 63.3° 4.7°
8enLabllldad real 2009 3.6° 29.3° 27.7° 9.1°
8enLabllldad real promedlo 2000-2009 3.2° 12.6° 6.9° 2.6°
luenLe: Þoblaclón y ÞLA de esLlmaclones esLadlsLlcas de LA8C8S1A, Cl1. Los demás daLos de llAÞ, lCSS ? 8AnCuA1.
1odos los daLos corresponden al ano 2009
Ll daLo de los fondos esLá en dólares de los LsLados unldos de norLeamerlca.

8.6.3. L|neam|entos para reduc|r |os r|esgos asoc|ados a |a |nva||dez, v|udez y sobrev|venc|a
Cb[et|vo Genera|. Supllr las necesldades económlcas de los mlembros de la socledad cuando esLos
plerden la capacldad de generar lngresos ya sea por enfermedad, lnvalldez o ve[ez.

uespues de haber evaluado el lmpacLo de las reformas de los slsLemas prevlslonales de Asla, Luropa y
Amerlca LaLlna, el 8anco Mundlal 4+-$,0+1%* '* )#0'0?*-071 %+' +1>$<)+ 3*&*%$ +1 /0'*4+& ,H'#0/'+&
-$,$ /)1#$ %+ 4+>+4+1-0*@ F$& &0&#+,*& -$1 ,H'#0/'+& /0'*4+&. &0 &+ 01#4$%)-+1 -$44+-#*,+1#+. %+3+1
$>4+-+4 ,*9$4 &+()40%*% %+ '$& 01(4+&$& +1 '* D)30'*-071 <)+ '$& &0&#+,*& %+ 4+/*4#$. 9* <)+B \W -$1&0()+1
,*9$4+& #*&*& %+ 4+1#*30'0%*% (4*-0*& * '* %08+4&0>0-*-071 %+ '*& 018+4&0$1+&. 9 TW %0&#403)9+1 +' 40+&($
/$'A#0-$ 9 &0&#C,0-$ +1#4+ +' &+-#$4 /H3'0-$ 9 /408*%$@
\^P
Con ese fln deben hacerse reformas para
asegurar la sosLenlbllldad flscal a Lraves de la raclonallzaclón del gasLo y la reforma de los lngresos, es
declr hacer reforma a los parámeLros de los slsLemas de penslones.

Ll 8anco Mundlal Llene sus reservas al recomendar un slsLema unlco de caplLallzaclón lndlvldual, dado
que eo olqooos polses Je Amétlco lotloo, .lo losoflcleoclo Je los tefotmos potométtlcos eo los peoslooes
%+ '* *%,010&#4*-071 /H3'0-* 9 $#4$& /'*1+& %+ 4+/*4#$ /4$8$-7 01&$&#+103'+& %C>0-0#& +1 '*& /+1&0$1+&@ Ll
cosLo de Lranslclón de las reformas como las penslones mlnlmas garanLlzadas y los bonos de
reconoclmlenLo oLorgados en algunas reformas hlcleron cosLoso el Lraspaso, lo cual generó una carga
adlclonal al flsco. La Lranslclón desde un slsLema con reglmenes de reparLo y caplLallzaclón colecLlva

133
8eforma y reesLrucLuraclón de los slsLemas de penslones. Crupo de Lvaluaclón lndependlenLe, 8anco Mundlal, 2006.


"#"


hacla un slsLema con programas plenamenLe flnanclados clerra la brecha enLre lngresos y egresos en el
largo plazo, aunque en el corLo y medlano plazo se debe lncurrlr en cosLos adlclonales que sl no son
mane[ados adecuadamenLe causan desequlllbrlos flscales que qulsleron evlLarse con las reformas. una
forma de mane[ar la Lranslclón es empezarla con un slsLema mulLlpllar. Ln ese senLldo, los pllares que
conforman un slsLema prevlslonal de esLe Llpo son:

Ll pllar cero es el pllar no conLrlbuLlvo. LsLe pllar debe ser flnanclado dlrecLamenLe con
lmpuesLos y debe ser focallzado a personas de edad avanzada que nunca hayan conLrlbuldo al
slsLema de prevlslón soclal y que se encuenLren en slLuaclón de exLrema pobreza. Ll monLo de la
penslón que esLe pllar oLorgue debe ser menor al concedldo por el pllar conLrlbuLlvo con el fln
de no deslncenLlvar los aporLes.
Ll pllar uno se lnLegrarla con los programas exlsLenLes del lvS modlflcados para que los
beneflclos que se oLorguen esLen plenamenLe flnanclados.
Ll pllar dos es el pllar complemenLarlo, flnanclado por una conLrlbuclón obllgaLorla a cargo del
paLrono y el Lraba[ador. LsLe pllar será admlnlsLrado por enLldades flnancleras especlallzadas.
Þor ulLlmo, el pllar Lres conLempla el slsLema volunLarlo de caplLallzaclón lndlvldual que oLorgará
una penslón complemenLarla adlclonal a aquellas personas que deseen conLrlbulr al mlsmo.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Þroplclar la vlabllldad flnanclera de largo plazo del slsLema de prevlslón soclal
Se propone reallzarlo medlanLe la vlnculaclón de los beneflclos reclbldos con los aporLes reallzados al
slsLema. Þara ello se recomlendan las slgulenLes acclones.

1.1 lmplemenLar un slsLema eflclenLe y sosLenlble para los empleados publlcos.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
8eallzar una evaluaclón rlgurosa del cumpllmlenLo de los requlslLos de acceso a la [ubllaclón,
para depurarla de casos que no amerlLan la penslón o que perclben penslones por enclma del
máxlmo permlLldo por la ley.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
LsLablecer una edad mlnlma para acceder a la [ubllaclón que sea homogenea para Lodos los
programas.
lncremenLar la Lasa de coLlzaclón, para que el gasLo flscal en penslones no crezca de manera
desmedlda. Se requlere en el momenLo un aumenLo de las conLrlbuclones lndlvlduales del
orden de sels punLos, es declr pasar del rango efecLlvo acLual de 11° a 13°, a un rango de
17° a 21° como conLrlbuclones lndlvlduales.
136

Þara los fuLuros coLlzanLes: lmplemenLar un slsLema flnancleramenLe sosLenlble con base en
cuenLas lndlvlduales ó lncorporarlos al programa lvS del lCSS reesLrucLurado.

1.2 Pacer camblos en el programa lvS del lCSS.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
lmplemenLar un reglsLro elecLrónlco de cuenLa lndlvldual para el conLrol de los aporLes
reallzados.

136
Pacla la unlversalldad, con solldarldad y eflclencla: el flnanclamlenLo de la proLecclón soclal en palses pobres y deslguales. So[o, Ana. LdlLora.
Mayo 2009.


"#C


8educlr gradualmenLe Lodos aquellos lngresos que perLenecen a la remuneraclón laboral que
no esLán afecLos a las conLrlbuclones para prevlslón soclal, Lales como bonos adlclonales
pagados que no consLlLuyen parLe del salarlo base.
ulverslflcar las lnverslones de los fondos a fln de reduclr los rlesgos de concenLraclón y de
llquldez derlvados de una alLa concenLraclón de carLera con el ob[eLlvo de obLener una
renLabllldad real poslLlva.
b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lmplemenLar el pllar de ahorro complemenLarlo obllgaLorlo, a Lraves de cuenLas lndlvlduales.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Ampllar la coberLura del slsLema de prevlslón soclal.
Se propone reallzarlo a Lraves de programas para el secLor lnformal, para empresas pequenas y auLo
empleados que se encuenLran fuera del reglmen.

a. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lmplemenLar un Llpo modelo de gesLlón de penslones usando el modelo de mlcrocredlLos,
que faclllLe el acceso al servlclo de ahorro para empleados en empresas pequenas y personas
que Lraba[an por cuenLa propla. Pabrla que evaluar el cosLo del modelo.
Crear un programa que lnserLe a las personas que reclben remesas medlanLe la reLenclón de
una proporclón de los lngresos y que esLos se desLlnen para el flnanclamlenLo de una penslón
en el fuLuro. Ll secLor flnanclero ha desarrollado Loda una esLrucLura de admlnlsLraclón de las
remesas que hace fácll la lmplemenLaclón de un programa enfocado en esLe secLor.

Cb[et|vo espec|f|co 3. ConLar con presLaclones adecuadas y oporLunas.
Se propone reallzarlo medlanLe presLaclones debldamenLe flnancladas por medlo del ahorro a lo largo
de la vlda laboral.

a. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Crear una unldad de medlda esLándar que permlLa el a[usLe lndependlenLe del monLo de las
penslones, al margen de crlLerlos dlscreclonales o preslones de Llpo pollLlco.
ConLar con un slsLema gerenclal que faclllLe el proceso de oLorgamlenLo de las penslones
ulverslflcar las lnverslones de los fondos para obLener una renLabllldad real poslLlva que
permlLa manLener el nlvel de compra.
Crear la superlnLendencla de fondos de penslones que reallce la supervlslón de las enLldades
que admlnlsLren los fondos para que esLos sean lnverLldos segun esLándares de rlesgo
adecuados.

Cb[et|vo espec|f|co 4. ConLar con un slsLema de prevlslón soclal que no llmlLe las condlclones
requerldas para promover el creclmlenLo económlco.
Se propone reallzarlo haclendo que los programas sean sosLenlbles flnancleramenLe y no deLerloren la
slLuaclón macroeconómlca al ser una carga para el flsco y evlLando que el slsLema prevlslonal consuma
recursos que Llenen un alLo cosLo de oporLunldad, y podrlan ser lnverLldos en secLores prlorlLarlos como
segurldad, educaclón y salud.


"##


9. Con justicia: cieanuo un Estauo paia
touos los guatemaltecos


neceslLamos guaLemalLecos [usLos para luchar conLra la corrupclón. CuaLemalLecos que esLen
dlspuesLos a reconocer y a dar a cada uno lo que le perLenece. Cue sepan reconocer cuando debe
oLorgarse algo a un Lercero, y, cuando no procede. A veces, lo [usLo es reconocer expresamenLe el
merlLo de funclonarlos publlcos excepclonales, a veces, lo [usLo es oponerse a un negoclo publlco que
beneflcla a un proveedor que ofrece producLos defecLuosos, a veces, lo [usLo es ampllar la provlslón de
servlclos de salud en el área rural a comunldades lndlgenas que han sldo abandonadas por el Coblerno.
neceslLamos guaLemalLecos [usLos para crear un pals para Lodos.

La lmplemenLaclón de las pollLlcas publlcas para Lodos los guaLemalLecos se ve llmlLada por el
funclonamlenLo adecuado del aparaLo gubernamenLal. Ln la medlda que no se reallcen reformas a la
forma en que se hace goblerno, muchos de los beneflclos del acLuar del secLor publlco se segulrán
concenLrando en unos pequenos grupos de la poblaclón. Lllo no sólo resulLa lneflclenLe, pues no se
Lermlnan alcanzando los ob[eLlvos de la pollLlca. Además, perpeLua la corrupclón, una de las
resLrlcclones al creclmlenLo económlco senalada por ArLana eL al (2008): grupos de poder aprovechan
las esLrucLuras de goblerno para llenar sus bolslllos.

Ln ese senLldo la modernlzaclón del LsLado es una Larea pendlenLe, ya que el dlseno y e[ecuclón de
pollLlcas publlcas efecLlvas y de largo plazo se ven mermadas por la carencla de una verdadera carrera
de servlclo clvll
137
, por procesos lneflclenLes (o en ocaslones poco LransparenLes) de compras y
conLraLaclones, por las dlflculLades en la planlflcaclón y evaluaclón y por la escasa parLlclpaclón de la
comunldad.

AdlclonalmenLe, CuaLemala Lodavla Llene desaflos lmporLanLes para lograr proveer servlclos publlcos
con perLlnencla culLural. un e[emplo de ello es la ba[a coberLura de educaclón blllngue lnLerculLural -
L8l-. Los servlclos con perLlnencla culLural reducen las barreras de acceso a las personas. Además, el
pals aun neceslLa Lraba[ar para reduclr la dlscrlmlnaclón y promover la lgualdad de oporLunldades para
Lodos.

Los LlneamlenLos de ÞollLlca Lconómlca, Soclal y de Segurldad 2011-2021 proponen que, para crear un
LsLado para Lodos los guaLemalLecos, se Lraba[e en las slgulenLes áreas: 1) aLraer y manLener servldores
publlcos de alLo nlvel, 2) me[orar las compras y conLraLaclones del LsLado, 3) crear lgualdad de
oporLunldades enLre culLuras, y, 4) me[orar la provlslón de servlclos de forma descenLrallzada.




137
Segun CCÞ8L (2007) el 83° del personal a nlvel gerenclal cambla cada cuaLro anos, el 33° del personal permanenLe es
reublcado o removldo cada camblo de goblerno.


"#0


9.1. S;%/9.'3* 9 </';.'&.'3* +.%8&3*%.+ )TR2&(*+ 3. /2;* '&8.2

Þara crear un LsLado para Lodos los guaLemalLecos, y asl superar la slLuaclón acLual, donde el mlsmo ha
sldo capLurado para el beneflclo excluslvo de unos cuanLos grupos de poder, es necesarlo modernlzarlo.
Ln ese senLldo, debe Lenerse en cuenLa una serle de normas generales que regulan la conLraLaclón de
blenes y servlclos, la conLraLaclón del personal que labora en la admlnlsLraclón publlca, la composlclón y
e[ecuclón del presupuesLo del LsLado, la flscallzaclón del uso de los recursos publlcos, y las funclones
que le compeLen al goblerno cenLral.

Þara que Lodo lo anLerlor funclone es necesarlo conLar con leglslaclón, pollLlcas y procesos orlenLados a
la aLracclón y manLenlmlenLo de servldores publlcos de alLo nlvel. Lllos son los que permlLen la
planlflcaclón, lmplemenLaclón, monlLoreo y evaluaclón de las pollLlcas. Ln ausencla de personal de alLo
nlvel, no hay leyes o slsLemas que puedan funclonar.

9.1.1. S|tuac|ón actua|
Marco normat|vo. La ConsLlLuclón ÞollLlca de la 8epubllca esLablece que •'*& 4+'*-0$1+& %+' J&#*%$ 9 &)&
eotlJoJes JesceottollzoJos o ootóoomos coo sos ttobojoJotes se tlqeo pot lo ley Je 5etvlclo clvll (.)
(arLlculo 108)".

La Ley de Servlclo Clvll, uecreLo 1748 del Congreso, daLa desde 1968 sln haber sldo modlflcada desde
enLonces. 1lene por ob[eLlvo la admlnlsLraclón del personal que labora en la admlnlsLraclón publlca en
vlrLud de nombramlenLo, conLraLo o cualquler oLro vlnculo legalmenLe esLablecldo. LsLa ley es de
observancla obllgaLorla para Lodas las dependenclas del LsLado que no cuenLen con su proplo reglmen
de conLraLaclón, es lnvarlable, y los derechos que conslgna son (*4*1#A*& ,A10,*& 044+1)1-0*3'+& para
los servldores publlcos.

Autor|dades. Ll Servlclo Clvll Llene como máxlma auLorldad al ÞresldenLe de la 8epubllca. La _>0-01*
`*-0$1*' %+ Y+480-0$ 6080' E_`YJ6W, es el órgano e[ecuLlvo encargado de la apllcaclón de esLa ley en Loda
la 8epubllca (no cuenLa con oflclnas reglonales en el lnLerlor del pals, pero reclenLemenLe lmpulsa la
creaclón de oflclnas de recursos humanos -unldades Llpo- en las dlsLlnLas enLldades para desconcenLrar
clerLas funclones). Los ascensos, Lraslados, permuLas y despldos de los empleados publlcos sólo pueden
hacerse con auLorlzaclón de la CnSLC a sollclLud de la auLorldad superlor o del proplo empleado. La ley
norma los derechos, obllgaclones y prohlblclones a que esLán su[eLos los servldores publlcos, lo relaLlvo
a las [ornadas de Lraba[o y los descansos, al reglmen de salarlos, al reglmen dlsclpllnarlo y oLros. Los
Lraba[adores de la admlnlsLraclón publlca esLán garanLlzados conLra despldos que no Lengan como
fundamenLo una causa legal, lo cual ha sldo uLlllzado como argumenLo para lograr más que esLabllldad
laboral, la 01*,$80'0%*% +1 '$& /)+&#$&, aunque esLa no esLá garanLlzada expresamenLe en la ley. Þara
ascender de puesLo hay que Lener un mlnlmo de dos anos de experlencla en el lnmedlaLo anLerlor.

Þor oLra parLe, l* a)1#* `*-0$1*' %+ Y+480-0$ 6080' Llene enLre sus funclones colaborar en la promoclón del
SlsLema naclonal de Servlclo Clvll, asl como lnvesLlgar y resolver admlnlsLraLlvamenLe, las reclamaclones
que sur[an sobre la apllcaclón de esLa ley en cuanLo a recluLamlenLo, selecclón, nombramlenLo,
aslgnaclón o reaslgnaclón de puesLos, Lraslados, suspenslones, cesanLlas y desLlLuclones. Þor
conslgulenLe, las resoluclones Lomadas por la auLorldad nomlnadora, especlalmenLe las que se
concreLan en el despldo, suspenslón, reaslgnaclón, Lraslado del Lraba[ador -que son las más comunes-,
pueden ser lmpugnadas o recurrldas por el Lraba[ador.



"#4


1|pos de puestos. Los puesLos en el servlclo del LsLado comprenden: a) el servlclo exenLo -que no esLá
su[eLo a las dlsposlclones de la ley-, b) el servlclo sln oposlclón -que comprende los puesLos de asesores
[urldlcos, Lecnlcos, dlrecLores de hosplLales-, y c) servlclo por oposlclón -que lncluye los puesLos no
comprendldos en los servlclos exenLos y sln oposlclón, y que aparezcan especlflcamenLe en el SlsLema
de Claslflcaclón de ÞuesLos del Servlclo por Cposlclón-. Ln esLa ulLlma claslflcaclón enLran la mayorla de
los Lraba[adores del LsLado o servldores publlcos guaLemalLecos.

La Cflclna naclonal de Servlclo Clvll cuenLa con su proplo Þlan de Claslflcaclón de ÞuesLos (73 clases de
puesLos -e[emplo: Lraba[ador operaLlvo, Lraba[ador especlallzado, Lecnlco-, dlsLrlbuldos en 12 serles -
e[emplo: serle operaLlva, serle especlallzada, serle Lecnlca-) que admlnlsLra. Þero Lamblen exlsLe una
claslflcaclón de puesLos no cublerLos por el Þlan nl admlnlsLrados por CnSLC (más de 300 puesLos). Ln
los puesLos admlnlsLrados por CnSLC el nlvel academlco requerldo para los puesLos osclla enLre Lercer
grado prlmarla hasLa LlLulo unlverslLarlo a nlvel de llcenclaLura. A novlembre de 2010, exlsLlan 38.886
servldores publlcos comprendldos denLro del Þlan de Claslflcaclón AdmlnlsLrado por la Cflclna naclonal
de Servlclo Clvll.
138


No ex|ste una carrera c|v||. La falLa de una carrera acenLua las deflclenclas del slsLema de admlnlsLraclón
del recurso humano en la admlnlsLraclón publlca vlgenLe. Ll 83° del personal a nlvel gerenclal cambla
cada cuaLro anos, el 33° del personal permanenLe es reublcado o removldo cada camblo de goblerno
(CCÞ8L, 2007), lo cual revela una alLa roLaclón de personal lo que ale[a la poslbllldad de una carrera en
la admlnlsLraclón publlca.

un buen porcenLa[e de los puesLos se obLlenen por referencla de funclonarlos de mayor rango y de
dlsLlnLo organlsmo. no Loda promoclón a puesLos superlores se hace por merlLo (capacldad u
oposlclón), slendo en muchos casos la anLlguedad en el puesLo un elemenLo de peso para efecLos de
aumenLo de salarlo y promoclón a un puesLo superlor.

Ln la mayorla de slsLemas, admlnlsLrados o no ba[o la Ley de Servlclo Clvll, hay ausencla de capaclLaclón,
de evaluaclón y de profeslonallzaclón del funclonarlo publlco: el 70° del personal de goblerno no esLá
capaclLado para el desarrollo de sus funclones, la claslflcaclón de puesLos no se acLuallza a fondo desde
1996.

Los salarlos son poco compeLlLlvos: la escala salarlal Llene una curva 60° menor que los de la lnlclaLlva
prlvada.

Cobertura. La coberLura lnsLlLuclonal del reglmen de servlclo clvll no comprende Lodas las lnsLlLuclones
e lncluso de las que sl, algunas sólo parclalmenLe (ver 1ab|a 9.1). Asl pues, la Ley de Servlclo Clvll no es
una norma que apllca para Loda la admlnlsLraclón publlca, slno solo en el Crganlsmo L[ecuLlvo y en
forma parclal. Þero es una norma que se uLlllza para complemenLar a las normas que regulan reglmenes
parLlculares de las enLldades auLónomas y descenLrallzadas, y se uLlllza como referencla en la deflnlclón
de prlnclplos que lnsplran la admlnlsLraclón del recurso humano en la admlnlsLraclón publlca, o para
llenar vaclos que esLas puedan Lener, por lo que deblera ser ob[eLo de revlslón para su acLuallzaclón.



138
CnSLC, novlembre 2010.


"#F


1ab|a 9.1. Þuestos y sa|ar|os adm|n|strados y no adm|n|strados por CNSLC
Crgan|smo L[ecut|vo Iebrero 2010
Costo tota| sa|ar|os
(en m|||ones Ç.)
numero de puesLos por renglón presupuesLarlo del
Crganlsmo L[ecuLlvo
233,283 9,709.3
numero de puesLos por renglón presupuesLarlo de
enLldades descenLrallzadas cublerLas por CnSLC
3,438 331.6
numero de puesLos por renglón presupuesLarlo de
enLldades descenLrallzadas no cublerLas por CnSLC
8,231 1,213.1
luenLe: elaboraclón propla con lnformaclón de la Cflclna naclonal de Servlclo Clvll, 2010.

La propla ConsLlLuclón ÞollLlca reconoce que la Ley de Servlclo Clvll no apllca en aquellas enLldades que
se rlgen por sus proplas leyes o dlsposlclones, como es el caso, del lnsLlLuLo CuaLemalLeco de Segurldad
Soclal -lCSS-, el 8anco de CuaLemala -8AnCuA1-, el CredlLo PlpoLecarlo naclonal -CPn-, la unlversldad
de San Carlos de CuaLemala uSAC-, las empresas porLuarlas, los fondos soclales. 1amblen el Crganlsmo
!udlclal cuenLa con su propla carrera [udlclal, y el Crganlsmo LeglslaLlvo con sus reglas de conLraLaclón y
promoclón.

Serv|c|o c|v|| Mag|ster|o. Ln el caso del MaglsLerlo naclonal, las relaclones laborales de esLe con el
LsLado esLán reguladas por el CaplLulo de la ulgnlflcaclón y CaLalogaclón del MaglsLerlo naclonal,
uecreLo numero 1483 del Congreso de la 8epubllca (1961), y de forma complemenLarla por la Ley del
Servlclo Clvll. Ll MlnlsLro de Lducaclón es la unlca auLorldad nomlnadora del MlnlsLerlo, lo que lnclde en
las deflclenclas de los procesos de nombramlenLo de docenLes, y Llene lmpllcaclones dlrecLas en el
aula.
139
Ll CaplLulo crea un derecho LuLelar que ampara y proLege a Lodo docenLe caLalogado. LxlsLen
sels clases de caLalogaclón, dependlendo del salarlo que se devenga. La caLalogaclón no lmpllca una
carrera docenLe. Slrve para claslflcar al personal para efecLos del aumenLo al salarlo que devengará.
1amblen lncluye normas para ocupar las vacanLes, la obllgaclón de la capaclLaclón y nlvelaclón, asl como
el procedlmlenLo que debe segulrse anLe la !unLa Callflcadora de Þersonal -!CÞ- para que los maesLros
puedan lr ascendlendo en el escalafón o caLalogaclón, de acuerdo con la evaluaclón de los servlclos de
los docenLes.
140


Serv|c|o c|v|| - Crgan|smo Iud|c|a|. Ln esLe caso, se cuenLa con normas que regulan la relaclón del
LsLado con [ueces y maglsLrados, asl como con los Lraba[adores admlnlsLraLlvos. Þero a dlferencla de la
Ley de Servlclo Clvll o del CaplLulo de la ulgnlflcaclón y CaLalogaclón del MaglsLerlo naclonal, el
Crganlsmo !udlclal Llene regulada la carrera [udlclal conLenldas en dos normas: la Ley de la Carrera
!udlclal (1999)
141
y la Ley de Servlclo Clvll del Crganlsmo !udlclal (1999). La falLa de dlcha normaLlva y de
carrera favorecla que los nombramlenLos para los dlsLlnLos puesLos se hlcleran sln conLrol de calldad y
dlflculLad en la apllcaclón de una sanclón.

139
La cenLrallzaclón y burocraLlzaclón observada en la gesLlón del recurso humano, la cual se debe prlnclpalmenLe a las
rlgldeces que lmpone el marco normaLlvo vlgenLe y oLras leyes conexas, hacen que los docenLes muchas veces no esLen en el
lugar y en el momenLo en que debleran esLar. Þor e[emplo, el Llempo para nombrar un docenLe a una plaza vacanLe demora un
promedlo de 331 dlas. MlnlsLerlo de Lducaclón, ºlnforme lnLegrado del SecLor Lducaclón: lnforme llnal". CuaLemala, dlclembre
2007.
140
La evaluaclón que reallza la !unLa Callflcadora de Þersonal conslsLe en verlflcar que los documenLos que presenLe el maesLro
Lengan alguna valldez a efecLo de poder Lomarlos en cuenLa. Con los documenLos que presenLen los maesLros y los que
obLenga la !unLa a Lraves de los dlrecLores del esLableclmlenLo y de la ulrecclón ueparLamenLal respecLlva, se forma un
expedlenLe por cada maesLro. La !unLa Callflcadora no evalua la calldad profeslonal del maesLro.
141
La promoclón del esLableclmlenLo de la carrera [udlclal fue una obllgaclón asumlda por las parLes en el Acuerdo sobre
lorLaleclmlenLo del Þoder Clvll y lunclón del L[erclLo en una Socledad uemocráLlca, suscrlLo en la Cludad de Mexlco, u.l, en
sepLlembre de 1996.


"#5



La Ley de la Carrera !udlclal esLablece los prlnclplos, normas y procedlmlenLos, asl como los órganos
necesarlos para la admlnlsLraclón y operaclón de la Carrera !udlclal y el SlsLema de la Carrera !udlclal,
que regula el lngreso, permanencla, promoclón, ascenso, capaclLaclón, dlsclpllna y oLras acLlvldades de
los [ueces y maglsLrados, cualqulera que sea su caLegorla o grado, con el fln de garanLlzar su dlgnldad,
lndependencla y excelencla profeslonal en el e[erclclo de su funclón [urlsdlcclonal. Los nombramlenLos
esLán su[eLos a evaluaclones y a la apllcaclón de un reglmen dlsclpllnarlo que faculLa para la remoclón o
suspenslón en el e[erclclo de las funclones a [ueces y maglsLrados, cualqulera que sea su caLegorla o
grado.
142
CLro elemenLo lmporLanLe de la carrera [udlclal es la labor de la Supervlslón Ceneral de
1rlbunales, que Llene a su cargo la funclón lnvesLlgadora a requerlmlenLo de la CorLe Suprema de
!usLlcla, del Conse[o de la Carrera !udlclal o de las !unLas de ulsclpllna !udlclal.

Þor su parLe, la Ley de| Serv|c|o C|v|| de| Crgan|smo Iud|c|a| regula las relaclones laborales enLre el
Crganlsmo !udlclal y sus empleados y funclonarlos (puesLos admlnlsLraLlvos). La Ley lncluye como
aspecLo novedoso el de crear un slsLema de carrera para el personal auxlllar y para los Lraba[adores
admlnlsLraLlvos y Lecnlcos del Crganlsmo !udlclal. La carrera del servlclo clvll cuenLa con dos reglmenes
para el procedlmlenLo de selecclón, nombramlenLo, evaluaclón de desempeno, ascenso y remoclón,
segun sean los puesLos de que se LraLe: a) puesLos de oposlclón, y, b) puesLos llbres de oposlclón
(conLemplados en el slsLema de claslflcaclón de puesLos y salarlos). LnLre los ulLlmos, se lncluyen los
puesLos de apoyo loglsLlco dlrecLo al ÞresldenLe del Crganlsmo !udlclal y MaglsLrados de la CorLe
Suprema de !usLlcla.

Þara garanLlzar la ldoneldad en la selecclón, los concursos deben ser de oposlclón publlca y de
credenclales. Las pruebas pueden ser orales, escrlLas y prácLlcas. Se lncluye un slsLema obllgaLorlo de
evaluaclón del desempeno de los empleados [udlclales, que conslsLe en la callflcaclón de sus servlclos
para deLermlnar su eflclencla y rendlmlenLo laboral, y se lleva a cabo por lo menos una vez al ano. Los
resulLados de la evaluaclón se Loman en cuenLa para los ascensos, Lraslados, lncremenLos salarlales,
cursos de capaclLaclón y remoclones. Þor ulLlmo, en la carrera admlnlsLraLlva [udlclal se complemenLa
con las !unLas de ulsclpllna !udlclal que Llene a su cargo la lmposlclón de sanclones dlsclpllnarlas, con
excepclón del caso de la desLlLuclón que le corresponde a la CorLe Suprema de !usLlcla segun se LraLe de
un [uez o un maglsLrado, por recomendaclón de la !unLa.

Serv|c|o c|v|| 8anco de Guatema|a. CLro slsLema de admlnlsLraclón de personal dlsLlnLo al normado
en la Ley de Servlclo Clvll, es el que apllca el 8anco de CuaLemala, que cuenLa con sus 8eglas lnLernas del
8anco de CuaLemala para la conLraLaclón y despldo del personal, y que no varlan mucho de las normas
que en ese senLldo Llene el Códlgo de 1raba[o. A dlferencla del servlclo clvll, no exlsLe un enLe dlsLlnLo
del empleador o paLrono faculLado para decldlr respecLo de la conLraLaclón o del despldo, slno son
declslones lnLernas que Loman los responsables de conformldad con las normas aprobadas.

Ls conocldo ampllamenLe la formalldad del slsLema de conLraLaclón, y el respeLo que por el mlsmo se
manlflesLa, lo cual obedece, enLre oLros, a la cerLeza de la norma lnLerna y de su apllcaclón, el
conoclmlenLo +I *1#+ de la mlsma, la conLraLaclón sobre la base de calldades deflnldas para cada
puesLo, y la exlsLencla de un reglmen escalafonarlo segun el cual, vlablllza una carrera admlnlsLraLlva en
dlcha enLldad. Ll ascenso se reallza denLro del slsLema de claslflcadores y la esLrucLura de puesLos y

142
Los [ueces y maglsLrados esLán su[eLos a la responsabllldad dlsclpllnarla que devlene de la comlslón de falLas
dlsclpllnarlas. ulcha responsabllldad es lndependlenLes y sln per[ulclo de las que derlven de la responsabllldad
penal y clvll. ver arLlculos 37 y slgulenLes de la Ley de la Carrera !udlclal.


"#=


salarlos de la organlzaclón del 8anco, aprobado por la !unLa MoneLarla, con base en el cumpllmlenLo de
los requlslLos proplos del puesLo, una callflcaclón acumulaLlva del desempeno personal (CAuLÞ) segun
las evaluaclones perlódlcas que se reallzan, y el examen que se pracLlque para el efecLo. A dlferencla de
oLros slsLemas de servlclo clvll, la anLlguedad no es el requlslLo más lmporLanLe o de mayor peso para
ser conslderado en un ascenso de puesLo y, por ende, de salarlo. ue conformldad con las 8eglas lnLernas
del 8anco, la CAuLÞ o punLos acumulados por cada empleado, comprende la evaluaclón perlódlca de los
facLores slgulenLes: anLlguedad (20 punLos), experlencla (13 punLos), escolarldad (20 punLos) y
desempeno (43 punLos). Ll desempeno se evalua cada cuaLro meses.

9.1.2. Desaf|os a superar
La cobertura |nst|tuc|ona| de| róg|men de serv|c|o c|v|| no comprende todas |as |nst|tuc|ones de|
estado. Asl pues, la Ley de Servlclo Clvll no es una norma que apllca para Loda la admlnlsLraclón publlca,
slno solo en el Crganlsmo L[ecuLlvo y en forma parclal. Þero es una norma que se uLlllza para
complemenLar a las normas que regulan reglmenes parLlculares de las enLldades auLónomas y
descenLrallzadas, y se uLlllza como referencla en la deflnlclón de prlnclplos que lnsplran la
admlnlsLraclón del recurso humano en la admlnlsLraclón publlca, o para llenar vaclos que esLas puedan
Lener, por lo que deblera ser ob[eLo de revlslón para su acLuallzaclón.

No ex|ste una carrera c|v||. La falLa de una carrera acenLua las deflclenclas del slsLema de admlnlsLraclón
del recurso humano en la admlnlsLraclón publlca vlgenLe. Segun CCÞ8L (2007) el 83° del personal a
nlvel gerenclal cambla cada cuaLro anos, el 33° del personal permanenLe es reublcado o removldo cada
camblo de goblerno, lo cual revela una alLa roLaclón de personal lo que ale[a la poslbllldad de una
carrera en la admlnlsLraclón publlca. un buen porcenLa[e de los puesLos se obLlenen por referencla de
funclonarlos de mayor rango y de dlsLlnLo organlsmo. no Loda promoclón a puesLos superlores se hace
por merlLo (capacldad u oposlclón), slendo en muchos casos la anLlguedad en el puesLo un elemenLo de
peso para efecLos de aumenLo de salarlo y promoclón a un puesLo superlor. Ln la mayorla de slsLemas,
admlnlsLrados o no ba[o la Ley de Servlclo Clvll, hay ausencla de capaclLaclón, de evaluaclón y de
profeslonallzaclón del funclonarlo publlco: el 70° del personal de goblerno no esLá capaclLado para el
desarrollo de sus funclones, la claslflcaclón de puesLos no se acLuallza a fondo desde 1996. Los salarlos
son poco compeLlLlvos: la escala salarlal Llene una curva 60° menor que los de la lnlclaLlva prlvada
(CCÞ8L, 2007).

9.1.3. L|neam|entos para atraer y mantener serv|dores púb||cos de a|to n|ve|
Cb[et|vo genera|. ConLar con una carrera de servlclo clvll basada en la excelencla

Cb[et|vo espec|f|co 1. Allnear los lncenLlvos de los servldores publlcos

1.1 lorLalecer al enLe recLor.
uada la poslbllldad de que coexlsLan varlos slsLemas de admlnlsLraclón del recurso humano en la
admlnlsLraclón publlca, se requlere de una auLorldad naclonal recLora que faclllLe la unlflcaclón del
slsLema en base a prlnclplos recLores.

a. CorLo Þlazo (hasLa 2 anos)
Llevar la caLegorla de la Cflclna naclonal del Servlclo Clvll a SecreLarla. La nueva enLldad debe
conLar con auLonomla admlnlsLraLlva y Lecnlca, con nuevas funclones y una nueva vlslón de la
admlnlsLraclón del recurso humano en la admlnlsLraclón publlca, es el enLe recLor que norma,
pero no necesarlamenLe e[ecuLa la gesLlón del recurso humano. LsLo requlere una reforma a la
Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo.


"#B



1.2 8eformular la normaLlva para allnear los lncenLlvos de los servldores publlcos a favor de los
cludadanos
LsLo requlere revlsar y aprobar una nueva Ley del Servlclo Clvll que permlLa la creaclón de la carrera clvll
a parLlr de generaclón de los prlnclplos generales báslcos para la conLraLaclón, promoclón y despldo del
funclonarlo publlco. uebe procurar conLar con un esquema que premle la producLlvldad de los
empleados, que pueda penallzar a los que no cumplen adecuadamenLe con sus Lareas y que permlLa
pagar remuneraclones aLracLlvas, de modo Lal de poder manLener un caplLal humano acorde con las
Lareas que le corresponden al goblerno. uado que es más dlflcll medlr la producLlvldad de los
empleados publlcos y que exlsLen menores rlesgos de despldo, debe ponerse mayor enfasls en la
selecclón de los Lraba[adores del LsLado. Al mlsmo Llempo, deben lnLroduclrse meLas a ser cumplldas
que en caso conLrarlo llevan a un menor salarlo o lncluso al despldo de los responsables del área. 1odo
ello debe lr acompanado por una mayor flexlbllldad del superlor para modlflcar el personal a cargo.

a. CorLo Þlazo (hasLa 2 anos)
Sacar a concurso los puesLos gerenclales:
! ueben crearse caLegorlas de puesLos en la admlnlsLraclón publlca (por e[emplo, alLo
nlvel, gerencla y profeslonales, Lecnlcos y el personal subalLerno).
! uebe lnLroduclrse algun Llpo de compeLencla por los puesLos de la admlnlsLraclón
publlca. Ln especlal, deben sacarse a concurso los puesLos gerenclales.
! Los concursos deben darse en forma ablerLa, callflcados por Lernas o [urados lnLegrados
por algun mlnlsLro, academlcos y/o profeslonales del secLor prlvado con conoclmlenLos
del área en que se preLende concursar. LsLe [urado deberla basarse no sólo en los
anLecedenLes profeslonales de los candldaLos, slno Lamblen en pruebas de evaluaclón
sobre su apLlLud profeslonal.
143
no hay razón para que en esLe Llpo de puesLos, asl como
para los puesLos del servlclo sln oposlclón, no se requlera llenar clerLos requlslLos
mlnlmos como una evaluaclón.
uescenLrallzaclón en el proceso de nombramlenLo
! Los puesLos de menor [erarqula (los puesLos del servlclo por oposlclón) requleren
slsLemas más senclllos de nomlnaclón, pero deben llenar clerLos requlslLos referenLes a
conoclmlenLos y habllldades mlnlmas. lncluso, el personal Lecnlco superlor podrla Lener
alguna llberLad para nombrar a sus colaboradores.
! uebe lograrse que en la prácLlca se reallcen los concursos de oposlclón y de
anLecedenLes para Lodos los cargos, en un esquema ablerLo que no favorezca a los que
ya Lraba[an en el secLor publlco para los ascensos u oLro Llpo de cargos.
! La Cflclna naclonal de Servlclo Clvll (o SecreLarla, en caso de elevarse su nlvel) podrla ser
la encargada de esLablecer los requlslLos mlnlmos para callflcar a los asplranLes. Cada
mlnlsLerlo o enLldad publlco deben Lomar en cuenLa dlchos requlslLos al momenLo de
nombrar a sus colaboradores.
CrlLerlos de remuneraclón
! uno de los ob[eLlvos de la reforma es conLar con personal capaclLado y hábll para los
dlsLlnLos puesLos de la admlnlsLraclón publlca, y crear la carrera admlnlsLraLlva. LsLo
lmpllca lnLroduclr crlLerlos flexlbles para deLermlnar la remuneraclón de los empleados
en los dlsLlnLos puesLos, a fln de premlar la capacldad e lncenLlvar al buen empleado.


143
Þor e[emplo, esLe es el slsLema que uLlllza el secLor [usLlcla en el pals -Crganlsmo !udlclal, MlnlsLerlo Þubllco- para Loda clase
de puesLo.


"0D


8emuneraclón relaclonada con la producLlvldad
! Ll reglmen laboral en el secLor publlco debe conLar con un esquema que premle la
producLlvldad de los empleados, que pueda sanclonar a los que no cumplen
adecuadamenLe con sus Lareas, y que permlLa pagar remuneraclones aLracLlvas, de
modo Lal de poder manLener un caplLal humano acorde con las Lareas que le
corresponden al Coblerno.
SlsLemas de evaluaclón del rendlmlenLo
! Sl blen exlsLe un slsLema de evaluaclón para los nombramlenLos de qulenes hayan de
ocupar los nuevos puesLos publlcos -servlclo publlco por y sln oposlclón-, a Lraves del
Þlan de Claslflcaclón que elabore la Cflclna naclonal de Servlclo Clvll, pueden lnclulrse
oLros requlslLos para que verdaderamenLe exlsLa la carrera admlnlsLraLlva en el LsLado.
! uebe lmpulsarse la obllgaclón de hacer evaluaclones ex-posL de la e[ecuclón de las
parLldas presupuesLarlas, enfaLlzando las medlclones de la gesLlón reallzada.
144

! Ln el caso de los empleados publlcos, por lo general no exlsLe una forma slmple de
medlr la calldad de gesLlón de la acLlvldad esLaLal y ello dlflculLa la efecLlvldad de los
pagos por producLlvldad, en la mayorla de las Lareas esLaLales no es fácll hacer esLa
cuanLlflcaclón porque se carece de los lndlcadores ob[eLlvos que exlsLen en la mayorla
de las acLlvldades prlvadas (Wllson, 1989). MlenLras mayor sea la dlflculLad para
esLablecer las meLas con clarldad mayor aLenclón deblera presLársele a la conLraLaclón
del personal.
Carrera admlnlsLraLlva
! Ls lmporLanLe lnLroduclr un slsLema que permlLa al empleado progresar en el Lraba[o o
hacer carrera admlnlsLraLlva Lomando en cuenLa su capacldad y desempeno, y no su
anLlguedad, ya que la permanencla en el cargo no es garanLla de conoclmlenLo nl de
eflclencla.
! Ll ob[eLlvo de crear una carrera admlnlsLraLlva no debe ser alcanzar una lnamovllldad
laboral de hecho
143
, slno la esLabllldad y el me[oramlenLo de la calldad y la eflclencla en
los puesLos publlcos. La carrera admlnlsLraLlva no es compaLlble con el supuesLo
derecho a la lnamovllldad laboral nl al progreso en un Lraba[o por razón de la
anLlguedad.
! uebe descenLrallzarse en cada MlnlsLerlo la poslbllldad de remoclón con procedlmlenLos
claros y expedlLos.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Þrofeslonallzar al servldor publlco

a. Medlano Þlazo (de 2 a 4 anos)
lorLalecer los mecanlsmos de formaclón para los empleados del LsLado y a la vez crear procesos
de evaluaclón del desempeno. LsLo slgnlflca la evaluaclón del lnsLlLuLo naclonal de
AdmlnlsLraclón Þubllca -lnAÞ-, asl como la promoclón de carreras o especlallzaclones en
unlversldades y/o lnsLlLuLos que permlLan aumenLar la oferLa de capaclLaclón (por e[emplo, el
lnsLlLuLo 1ecnlco de CapaclLaclón y ÞroducLlvldad -ln1LCAÞ-).

144
Ln la experlencla lnLernaclonal se ha LraLado de lnLroduclr algunas meLas para cada organlsmo publlco (nueva
Zelandla) afecLando una parLe de la remuneraclón al cumpllmlenLo de las mlsmas e lncluso modlflcando las
condlclones de esLabllldad en el empleo que LradlclonalmenLe caracLerlzaban a la gesLlón publlca. uanlel ArLana,
1999.
143
un punLo relevanLe en esLe aspecLo es sl el rlesgo de ser despedldo exlsLe o no. Ln general, la burocraLlzaclón de los
procesos y la pollLlzaclón reducen noLorlamenLe esLa poslbllldad. uanlel ArLana, 1999.


"0"



Cb[et|vo espec|f|co 3. 8evalorlzar al servldor publlco

b. Medlano Þlazo (de 2 a 4 anos)
8evlsar los salarlos e lncenLlvos moneLarlos y no moneLarlos. La reforma del servlclo clvll
guaLemalLeco pasa por un replanLeamlenLo y revalorlzaclón de los puesLos publlcos. Sl blen la
escala de salarlos para las dlsLlnLas clases de puesLos que comprende el Þlan de Claslflcaclón de
ÞuesLos del Crganlsmo L[ecuLlvo admlnlsLrados por CnSLC se someLe a revlslones perlódlcas
(aprobados por acuerdos gubernaLlvos), esLos responden a una normaLlva de los anos seLenLa -
Ley de Salarlos de la AdmlnlsLraclón Þubllca, uecreLo 11-73- que responde a la realldad de la
epoca y no a las necesldades del slglo xxl. La revlslón de los salarlos Lamblen lmpone la revlslón
y replanLeamlenLo de un slsLema de [ubllaclón para el empleado publlco -regulado por la Ley de
Clases Þaslvas Clvlles del LsLado, uecreLo 63-88).
146


Þor ulLlmo, debe Lomarse en cuenLa que la Lransformaclón del slsLema de admlnlsLraclón del recurso
humano no puede llevarse a cabo de un momenLo a oLro, slno que es un proceso de modernlzaclón que
requlere Llempo. Þor LanLo, debe exlsLlr una eLapa de Lranslclón del slsLema vlgenLe a uno nuevo que
admlnlsLra una carrera del servlclo clvll. Þara esLa Lranslclón debe Lenerse en cuenLa el cosLo de la
lmplemenLaclón de un nuevo modelo, el a[usLe de salarlos de los servldores, el a[usLe en las penslones
vlgenLes y el nuevo slsLema de cálculo de las fuLuras, asl como el cosLo de la Lransformaclón del enLe
recLor, enLre oLros.


9.2. J.@*%/'3* 2/+ (*<)%/+ 9 (*';%/;/(&*'.+ 3.2 U+;/3*

Þara crear un LsLado para Lodos los guaLemalLecos, y asl superar la slLuaclón acLual, donde el mlsmo ha
sldo capLurado para el beneflclo excluslvo de unos cuanLos grupos de poder, es necesarlo modernlzarlo.
Ln ese senLldo, debe Lenerse en cuenLa una serle de normas generales que regulan la conLraLaclón de
blenes y servlclos, la conLraLaclón del personal que labora en la admlnlsLraclón publlca, la composlclón y
e[ecuclón del presupuesLo del LsLado, la flscallzaclón del uso de los recursos publlcos, y las funclones
que le compeLen al goblerno cenLral.

La lmporLancla de me[orar las compras y conLraLaclones del LsLado es que las mlsmas se pueden
converLlr en la puerLa para que la corrupclón enLre a las lnsLlLuclones del LsLado. AnLe la ausencla de
slsLemas que doLen a los servldores publlcos del amblenLe y herramlenLas adecuadas para Lomar las
declslones de compras más convenlenLes para la poblaclón, el servldor puede volverse vulnerable a dos
problemas: a) Lomar declslones lnadecuadas por carecer de las herramlenLas para hacer una me[or
elecclón, o, b) Lomar declslones que, a la sombra de la corrupclón, favorezcan a unos proveedores en
deLrlmenLo del erarlo publlco y la poblaclón.



146
ver el dlagnósLlco y propuesLa que al respecLo se planLea en el documenLo de reforma al SlsLema Þrevlslonal CuaLemalLeco,
elaborado por ClLn. CuaLemala, 2011.


"0C


9.2.1. S|tuac|ón actua|
M|||ardos de quetza|es en contratac|ones se rea||zan en ausenc|a de marco reg|amentar|o. La Ley de
ConLraLaclones del LsLado no es de apllcaclón general. Además de las dlferenLes modalldades de
compra y/o conLraLaclón conLempladas en dlcha Ley (compra dlrecLa, coLlzaclón llclLaclón y conLraLo
ablerLo -ver aba[o-), se cuenLa con la poslbllldad de reallzar adqulslclones y conLraLaclones a Lraves de
procesos que enLran en la caLegorla de Casos de Lxcepclón, prlnclpalmenLe a Lraves de lldelcomlsos.
Los procedlmlenLos de excepclón carecen de marco reglamenLarlo, lo que lleva a cuesLlonar la valldez
del slsLema general normado en la Ley de ConLraLaclones y su reglamenLo, y además evaluar la
perLlnencla y rlesgos de un reglmen de excepclones. LsLo es relevanLe, pues las modalldades de
excepclón represenLan una porclón lmporLanLe del presupuesLo LoLal de las adqulslclones.

1al es el caso de la unldad L[ecuLora de Conservaclón vlal -CCvlAL- del MlnlsLerlo de Comunlcaclones,
cuya e[ecuclón se reallza en un 99° a Lraves de esLa modalldad y el resLanLe 1° a Lraves de las
modalldades normadas en la Ley. ue acuerdo a lnformaclón obLenlda en la páglna de la ulrecclón de
lldelcomlsos del MlnlsLerlo de llnanzas Þubllcas, el LoLal de lldelcomlsos publlcos vlgenLes al 31 de
ulclembre de 2009, era de C.3,823,367,900 para las enLldades de la AdmlnlsLraclón CenLral, y
C.2,208,121,700 para las enLldades AuLónomas y uescenLrallzadas, lo que represenLa, a nlvel general,
un porcenLa[e slgnlflcaLlvo de presupuesLo e[ecuLado ba[o esLa modalldad. Ln ese mlsmo ano, el 84° del
valor de las adqulslclones publlcas se conLraLaron ba[o procedlmlenLos de excepclón.

La |eg|s|ac|ón perm|te cuatro marcos normat|vos para |a contratac|ón. Ll LsLado de CuaLemala, a
Lraves de sus organlsmos (L[ecuLlvo, LeglslaLlvo y !udlclal), sus enLldades descenLrallzadas y auLónomas,
las unldades e[ecuLoras, las munlclpalldades y las empresas publlcas esLaLales o munlclpales, pueden
comprar/vender y conLraLar blenes, sumlnlsLros, obras y servlclos que requleran y de conformldad con
lo que esLablezca la leglslaclón vlgenLe. LxlsLen báslcamenLe cuaLro marcos normaLlvos para
comprar/vender y conLraLar blenes, sumlnlsLros, obras y servlclos:

Apllcando la Ley de ConLraLaclones del LsLado, uecreLo numero 37-92 del Congreso de la
8epubllca y sus modlflcaclones, y su reglamenLo
Apllcando la Ley de Allanzas para el uesarrollo de lnfraesLrucLura Lconómlca, uecreLo numero
16-2010,
147

ConsLlLuyendo fldelcomlsos
Slgulendo las normas que esLablezcan convenlos y LraLados lnLernaclonales.

La Ley de Contratac|ones de| Lstado estab|ece cuatro formas de contratac|ón y adqu|s|c|ón. La Ley de
ConLraLaclones esLablece cuaLro formas de conLraLaclón, dependlendo del monLo de la conLraLaclón o
adqulslclón:

Compra dlrecLa: modalldad de adqulslclón de blenes o servlclos por monLos no mayores a
C.90,000.00. A dlferencla de las oLras Lres modalldades, la adqulslclón se reallza dlrecLamenLe,
sln necesldad de que haya compeLldores.
CoLlzaclón: la modalldad de coLlzaclón se uLlllza cuando el monLo LoLal de la adqulslclón excede
los C.90,000.01 y es menor de C.900,000.00.
LlclLaclón: modalldad que se emplea para cualquler adqulslclón de blenes, obras, sumlnlsLros o
servlclos por monLos que sobrepasen los C. 900,000.01.

147
La Ley de Allanzas para el uesarrollo de lnfraesLrucLura Lconómlca enLró en vlgencla en sepLlembre de 2010 pero a la fecha
de elaboraclón del presenLe documenLo Lodavla no conLaba con un reglamenLo que vlablllce su apllcaclón.


"0#


ConLraLo ablerLo: es el procedlmlenLo que reallza el MlnlsLerlo de llnanzas Þubllcas para
selecclonar proveedores de blenes, sumlnlsLros y servlclos, prevla callflcaclón y ad[udlcaclón de
los dlsLlnLos rubros que se hayan convocado a concurso publlco. La conLraLaclón de los blenes,
sumlnlsLros o servlclos que se reallce medlanLe la celebraclón de conLraLo ablerLo esLá
exonerada de los requlslLos de llclLaclón y coLlzaclón, por lo que las enLldades del LsLado pueden
reallzar la compra dlrecLamenLe con los proveedores selecclonados por el MlnlsLerlo de llnanzas
Þubllcas.

9.2.2. Desaf|os a superar
L| ente coord|nador presenta deb|||dades |mportantes para poder e[ercer su ro|. La ulrecclón
normaLlva de ConLraLaclones y Adqulslclones del LsLado -unCAL-, del MlnlsLerlo de llnanzas, es la
enLldad responsable de coordlnar, orlenLar, supervlsar e lnformar sobre las adqulslclones que se llevan a
cabo. Sln embargo, Llene llmlLaclones de lndole legal, [erárqulca y de recursos para cumpllr con sus
funclones. La unCAL Llene un nlvel [erárqulco que le lmplde Lener auLorldad e[ecuLlva y poder de
recLorla, coordlnaclón y supervlslón del slsLema de adqulslclones y conLraLaclones guaLemalLeco. Carece
de auLonomla y de presupuesLo proplo, lo que le lmplde conLraLar la LoLalldad del equlpo humano
lnLerdlsclpllnarlo y de alLo nlvel que sus Lareas exlgen.

Ln las enLldades no exlsLen perflles de formaclón especlallzada para opLar a puesLos relaclonados con el
slsLema de adqulslclones y conLraLaclones. Los cargos de dlrecclón no son excluslvos para profeslonales
en adqulslclones. 1ampoco se exlge conoclmlenLo especlflco a los funclonarlos que se vlnculan *% =$- en
algunas eLapas de los procesos de adqulslclón nl a qulenes parLlclpan en las !unLas de CoLlzaclón o
LlclLaclón. Aunado a lo anLerlor, por lo general los funclonarlos responsables de las adqulslclones Llenen
escasa capaclLaclón en su área. La unCAL, por e[emplo, carece de una esLraLegla de capaclLaclón de los
funclonarlos que hacen las adqulslclones nl Lampoco de las empresas que parLlclpan como proveedores.
La capaclLaclón ocaslonalmenLe brlndada se concenLra en aspecLos legales y no aborda aspecLos
operaclonales esenclales. no se dlspone de parámeLros para reallzar evaluaclones de desempeno
especlflco del personal responsable de las adqulslclones.

Þor oLra parLe, la ulrecclón Llene funclones que le represenLan confllcLos de lnLeres, pues parLlclpa en la
Loma de declslones de procesos frenLe a los cuales Lamblen Llene responsabllldades de regulaclón y
supervlslón. Adlclonal a lo anLerlor, le corresponde la admlnlsLraclón del slsLema de ConLraLo AblerLo, lo
cual consume un alLo porcenLa[e de sus recursos, quedando poco espaclo para las Lareas de
esLandarlzaclón de procesos, supervlslón, asesorla y capaclLaclón.

La |ey cont|ene vac|os |ega|es. La ley y el reglamenLo hacen enfasls en la conLraLaclón de obras publlcas
más que en la adqulslclón de blenes y servlclos, lo que, a crlLerlo de qulenes apllcan la ley para los
dlsLlnLos procesos de adqulslclones, dlflculLa adecuar la norma a los casos concreLos, pudlendo esLo
orlglnar vaclos en la conLraLaclón, o apllcaclón de crlLerlos sub[eLlvos. Ll reglamenLo de la Ley lncluye
aspecLos no prevlsLos en la mlsma (como por e[emplo deflnlclones que son proplas de la ley).

La normat|va es ap||cada de forma |ncons|stente. Cada enLldad conLraLanLe del LsLado aprueba y
mane[a a su modo el conLraLo publlco, basadas en los dlversos reglamenLos, crlLerlos y prácLlcas de los
enLes conLraLanLes, lo que rompe con la unlcldad del slsLema de adqulslclones publlcas, promueve
lneflclencla en el uso de los recursos, lmplde la deblda coordlnaclón lnLerlnsLlLuclonal, obsLacullza la
parLlclpaclón y selecclón de más proveedores, lnhlbe la vlgllancla cludadana y esLlmula los rlesgos de
corrupclón.



"00


La falLa de unldad en la normaLlva se refle[a la aprobaclón por parLe de las enLldades publlcas de
reglamenLos proplos para los procesos de adqulslclón y conLraLaclones, con lncluslón de procedlmlenLos
y requlslLos que no esLán en la ley báslca o en su reglamenLo general. uebldo que no hay unlformldad
en los procedlmlenLos de conLraLaclón, no exlsLen reglsLros conflables de proveedores, reglsLro de
conLraLos, sanclones apllcables, forma de callflcar las oferLas, calldades que deben Lener las personas
que lnLegran las [unLas, apllcaclón de plazos.

kesponsab|||dades no están adecuadamente def|n|das en |a normat|va. Las normas guaLemalLecas
deflnen los órganos compeLenLes para conLraLar y qulen es el responsable de la aprobaclón flnal de la
ad[udlcaclón, pero no dlsLlnguen responsabllldades especlflcas en el proceso de selecclón de
proveedores y en la gesLlón de conLraLos nl esLablecen sanclones al lncumpllmlenLo de las funclones
correspondlenLes. Los crlLerlos para la delegaclón de responsabllldad de conLraLaclón son heLerogeneos
enLre las enLldades del esLado, pues dependen de los reglamenLos lnLernos de cada enLldad. La
responsabllldad de la declslón flnal no es delegable, por lo cual las responsabllldades lnLermedlas se
dlluyen.

Ia|ta de coord|nac|ón en |a p|an|f|cac|ón de| presupuesto y |a p|an|f|cac|ón de |as adqu|s|c|ones. una
de las prlnclpales debllldades del slsLema de adqulslclones y conLraLaclones del LsLado es la falLa de
coordlnaclón enLre la planlflcaclón del presupuesLo y la planlflcaclón de las adqulslclones. Lllo Llene
efecLos negaLlvos en la gesLlón presupuesLal, el lmpacLo de las adqulslclones y el cumpllmlenLo de los
pagos a los proveedores.
148


Ln cuanLo a la planlflcaclón de las adqulslclones, un obsLáculo a superar es la duraclón lmpredeclble de
los procesos de llclLaclón y coLlzaclón, lo que genera lncenLlvos negaLlvos y perversos en el slsLema. ue
acuerdo con los plazos legales y las prácLlcas corrlenLes, esLos deberlan durar alrededor de 100 dlas
conLados a parLlr del momenLo de avlso de aperLura del proceso hasLa el momenLo de flrma del
conLraLo. Sln embargo, los plazos usuales son de 130 a 230 dlas por causa de lmprevlslones Lecnlcas o
presupuesLales de la enLldad adqulrlenLe y recursos lnLerpuesLos por los poLenclales proveedores. A ello
se suma la ausencla de sanclones por la falLa de cumpllmlenLo en la observancla de los plazos.

1amblen debe resalLarse que, a pesar del mandaLo legal, con frecuencla se lnlclan procesos de selecclón
de proveedores sln los fondos presupuesLarlos necesarlos, lo que conlleva a demoras en la ad[udlcaclón
y en la flrma de los conLraLos. no exlsLen esLándares para la acepLaclón de enLregas y LrámlLes de pago,
de modo que los procesos correspondlenLes varlan enLre enLldades y las declslones dependen del
funclonarlo de Lurno. Los reLrasos en los pagos son generallzados por fallas de gesLlón de las enLldades
conLraLanLes, lnelasLlcldad de los procesos flnancleros y falLa de dlsponlbllldad de 1esorerla.
149


Además, a dlferencla de lo lnLernaclonalmenLe recomendado, en CuaLemala no exlsLen mecanlsmos de
comunlcaclón y coordlnaclón enLre proveedores y el secLor publlco para la gesLlón de las adqulslclones
esLaLales. Ls declr, no exlsLe una capaclLaclón en los procesos a proveedores, no exlsLe comunlcaclón
para acLuallzar reglsLros de proveedores, no se conoce qulenes podrlan ser proveedores, no exlsLe
comunlcaclón que permlLa que parLlclpen o se anlmen a parLlclpar más proveedores. 1ampoco hay

148
MlnlsLerlo de llnanzas Þubllcas, ºLvaluaclón del SlsLema naclonal de Adqulslclones Þubllcas de CuaLemala", ,0,+$.
CuaLemala, 2010.
149
lbld.


"04


concerLaclón esLable en Lorno a Lemas báslcos de convenlencla muLua para superar prácLlcas
anLlcompeLlLlvas, no LrasparenLes o poco eflclenLes.
130


La gest|ón es def|c|ente. La gerencla de conLraLos es deflclenLe y hay muy pocas pauLas generales para
su reallzaclón. Ll monlLoreo de avances es poco esLrucLurado, esporádlco y no esLandarlzado. Los
reLrasos de e[ecuclón son frecuenLes y prolongados. CeneralmenLe las demoras no se reglsLran como
Lales para evlLar [ulclos de responsabllldad. Algunos de los Lemas que generan problemas son los
slgulenLes:

no exlsLe un 8eglsLro de Þroveedores únlco. MlenLras en oLros palses se uLlllza un reglsLro
unlco de proveedores del LsLado, en CuaLemala exlsLen dlversos reglsLros de ºprecallflcados",
que son en la prácLlca una barrera a la parLlclpaclón de muchos proveedores.
ueflclenLes procedlmlenLos especlales. Ln CuaLemala no se uLlllza el procedlmlenLo de
callflcaclón prevla en adqulslclones comple[as nl Lampoco la lncorporaclón obllgaLorla de clerLas
condlclones generales en Lodos los conLraLos.
ueflclenLes crlLerlos de selecclón. no se cuenLa con normas que faclllLen la apreclaclón del
alcance y conLenldo de los documenLos para convocar a procesos de adqulslclón, lo que lmpllca
que muchos de ellos Llenen lnformaclón lnsuflclenLe y aumenLan los rlesgos de amblguedad,
error y corrupclón. no hay pauLas LaxaLlvas en el slsLema de adqulslclones para lmpedlr el
dlrecclonamlenLo de los requerlmlenLos Lecnlcos, las especlflcaclones sollclLadas y los crlLerlos
de evaluaclón de los proponenLes. Se consLaLan debllldades lmporLanLes en los crlLerlos de
callflcaclón de servlclos.
ueflclenLe gesLlón de proLesLas. La leglslaclón preve la poslbllldad de sollclLar la revlslón de un
proceso de llclLaclón. Ln la muesLra de clnco enLldades evaluadas, se enconLró una Lasa de
apelaclón sobre el 16° de los procesos. Son drásLlcos los plazos para presenLar las
lmpugnaclones pero no para resolverlas. La aLenclón de recursos de revocaLorla y reposlclón
anLe la auLorldad [erárqulcamenLe superlor del enLe conLraLanLe puede Lener sesgos puesLo que
se LraLa de la lnsLancla declsorla del proceso apelado. Los recursos anLe el 1rlbunal de lo
ConLencloso AdmlnlsLraLlvo resulLan lenLos y comple[os y Lodavla más la lnsLancla [udlclal. no
exlsLe una lnsLancla admlnlsLraLlva especlallzada lndependlenLe que pueda conocer las
apelaclones a los recursos de revocaLorla y reposlclón.
lalLan gulas y manuales para la lmplemenLaclón de la normaLlva vlgenLe. Con excepclón de las
enLldades publlcas que cuenLan con una callflcaclón lSC, por lo general la admlnlsLraclón publlca
carece de manuales de adqulslclones o de gulas que orlenLen paso a paso la gesLlón de las
adqulslclones en el marco de la ley. LsLo expllca en parLe la prollferaclón de reglamenLos
lnLernos heLerogeneos que se uLlllzan para la adqulslclón blenes y conLraLaclón de servlclos.
1ampoco se cuenLan con modelos esLándar de convocaLorla, de presenLaclón de propuesLas, de
crlLerlos de callflcaclón o de LexLo de conLraLos, lo cual aumenLa la aLomlzaclón del slsLema y
mulLlpllca los rlesgos de corrupclón. no se han lmplanLado audlLorlas operaLlvas especlallzadas
en calldad de adqulslclones para asegurar me[ores prácLlcas.



130
lbld.


"0F


S|stemas de |nformac|ón aún no generan toda |a |nformac|ón necesar|a para eva|uar |as
contratac|ones. CuaLemala enfrenLa el desaflo de conLar con lnformaclón sobre adqulslclones que
permlLa hacer anállsls esLadlsLlcos o valoraclones sobre la calldad, efecLlvldad, eflclencla e lmpacLo de
sus acLlvldades. La falLa de esLándares lmplde que los daLos publlcados sean comparables para poder
hacer anállsls de los cosLos y preclos de las Lransacclones, cosLo-efecLlvldad, eflclencla, eLc. Þor LanLo, no
se reallzan anállsls comparados de lnformaclón que permlLan orlenLar y me[orar la gesLlón.
131


Ll slsLema de CuA1LCCMÞ8AS es un slsLema de lnformaclón que consLlLuye un avance lmporLanLe hacla
la Lransparencla. no obsLanLe, aun carece de herramlenLas que permlLan la lnLeracclón con los usuarlos,
hacer cruces de lnformaclón para hacer anállsls comparaLlvos, y la calldad de la lnformaclón no se vlglla
medlanLe audlLorlas especlflcas y perlódlcas.

La protecc|ón de |a |nformac|ón es def|c|ente. Ln maLerla de lnformaclón es lmporLanLe resalLar lo
relaLlvo a la proLecclón de reglsLros y de documenLos relaclonados con procesos de adqulslclones y
conLraLaclones. La proLecclón de lnformaclón sobre adqulslclones no Llene proLocolos deflnldos de
segurldad. Su guarda y cusLodla depende de los muy varlados procedlmlenLos adopLados
lndlvldualmenLe por cada enLldad y el acceso del publlco generalmenLe no es fácll. Ll pals no cuenLa con
una pollLlca de reLenclón de documenLos compaLlble con los plazos legalmenLe esLablecldos de
prescrlpclón de lnvesLlgaclones por fraude y corrupclón. Ln la muesLra uLlllzada para la evaluaclón, uno
de cada 3 conLraLos almacenados no Lenla reglsLros compleLos. Sólo una parLe de la lnformaclón sobre
conLraLaclones publlcas esLá deposlLada y es acceslble en CuA1LCCMÞ8AS.
132
LsLa deflclencla en la
conservaclón de la lnformaclón dlflculLa el acceso a la lnformaclón publlca, conslderada un derecho
consLlLuclonal del guaLemalLeco, y debldamenLe regulada en la reclenLe Ley de Acceso a la lnformaclón
Þubllca, uecreLo 37-2008 del Congreso de la 8epubllca, que esLablece la obllgaLorledad de salvaguardar
la lnformaclón publlca, sanclonando la falLa de cumpllmlenLo de esLa obllgaclón.

La competenc|a no es un ob[eto en |a Ley de Contratac|ones. La ausencla de crlLerlos de compeLencla
llmlLa la parLlclpaclón a pocos proveedores, lmpldlendo que nos beneflclemos de la compeLencla
ablerLa. Ln Lodo caso, exlsLen llmlLaclones para la parLlclpaclón de más proveedores prlvados en los
procesos de adqulslclones publlcas, Lales como: a) la falLa de conflanza en la Lransparencla de los
procesos hasLa la ad[udlcaclón, b) la falLa de una pollLlca gubernamenLal de fomenLo a la compeLencla,
c) la poslbllldad de aLomlzaclón de las compras publlcas , puesLo que se hacen las mlnl compras con el
mlsmo proveedor., d) las resLrlcclones y cosLos del credlLo, la lncerLldumbre de los plazos de pago, e) la
falLa de segurldad [urldlca que se Lraduce en Lemor a camblos en las condlclones y en los plazos, y, f) las
debllldades de la supervlslón gubernamenLal en la e[ecuclón de conLraLos.

Contro| no es oportuno n| or|entado a preven|r r|esgos. Ll conLrol exLerno e lnLerno de los procesos de
adqulslclones y conLraLaclones corresponde a la ConLralorla Ceneral de CuenLas -CCC-. Ln cuanLo al
conLrol exLerno, la CCC reallza un conLrol numerlco legal de las adqulslclones publlcas pero Llene aun
llmlLaclones para hacer anállsls comparados y reallzar conLroles relaclonados con la eflclencla, calldad y
efecLlvldad de las adqulslclones. Sus hallazgos y recomendaclones suelen ser enLregados con exceslvo
reLraso de modo que su lmpacLo en el me[oramlenLo de la gesLlón es ba[o. Ln cuanLo al conLrol lnLerno
de los procedlmlenLos, la CCC se concenLra en ldenLlflcar lnconslsLenclas o anomallas sobre lo acLuado.
no Llene un enfoque predomlnanLemenLe pedagóglco y de prevenclón de rlesgos, como se recomlenda

131
lbld.
132
lbld.


"05


a nlvel lnLernaclonal. Ln algunas enLldades sus recomendaclones no son adopLadas en plazos
razonables.
133


De||tos s|n t|p|f|car y cast|gar. Ln maLerla de Lransparencla y combaLe a la corrupclón, una debllldad del
slsLema es que la Ley de ConLraLaclones del LsLado no Llplflca los dellLos de fraude, corrupclón y
vlolaclones a la eLlca en el campo de las adqulslclones publlcas, y no es compleLa la normaLlva relaLlva a
los confllcLos de lnLeres y a las prohlblclones de los funclonarlos que laboran en esLe campo. Þor su
parLe, el Códlgo Þenal lncluye penas mlnlmas para las personas que parLlclpen en prácLlcas fraudulenLas
o corrupLas. no exlsLe la obllgaclón de que los conLraLos conLengan cláusulas que hagan referencla al
fraude, la corrupclón, el confllcLo de lnLereses y el comporLamlenLo no eLlco.

A lo anLerlor se suma que exlsLan muy ba[as Lasas de senLenclas frenLe al numero de procesos ablerLos
por dellLos de corrupclón, debldo a debllldades de lnvesLlgaclón, saLuraclón del slsLema [udlclal y falLa
de coordlnaclón enLre los organlsmos que deben parLlclpar en los procesos.

9.2.3. L|neam|entos para me[orar |as compras y contratac|ones de| Lstado
Cb[et|vo genera|. Cenerar un marco lnsLlLuclonal en maLerla de conLraLaclones y adqulslclones del
LsLado que responda a un slsLema LransparenLe y eflclenLe de conLraLaclones, acceslble y monlLoreable.

Cb[et|vo espec|f|co 1. 8eformar el marco legal para las conLraLaclones y adqulslclones publlcas, con el
fln de me[orar los procedlmlenLos pero sln perder la Lransparencla de los mlsmos.

a. CorLo Þlazo (hasLa 2 anos)
8eformar la Ley de ConLraLaclones del LsLado. Ls necesarla la revlslón de dlcha norma para que
se aglllce el procedlmlenLo de compra de lnsumos y esLa pueda reallzarse sln problemas en un
esquema descenLrallzado y con eflclencla. Las conLraLaclones del LsLado debleran responder a
Lres prlnclplos báslcos: eflclencla, Lransparencla e lmpacLo poslLlvo en el desarrollo de un pals.
Sl blen el slsLema de conLraLaclones del LsLado ha ldo sufrlendo modlflcaclones para su me[ora,
aun se perclbe como un slsLema suscepLlble de acLos de corrupclón.
8evlsar y forLalecer el rol de la ulrecclón normaLlva de ConLraLaclones y Adqulslclones del
LsLado -unCAL-, del MlnlsLerlo de llnanzas Þubllcas, y evaluar sl una ulrecclón de un MlnlsLerlo
Llene la capacldad de ser recLor de un Lema Lransversal en el Crganlsmo L[ecuLlvo, o sl blen se
debe conLar con oLra esLrucLura con mayor [erarqula. Þor su parLe se debe forLalecer a las
unldades/dependenclas de compras y adqulslclones de las dlsLlnLas enLldades del LsLado.

Cb[et|vo espec|f|co 2. 8evlsar los procedlmlenLos de conLraLaclones y proponer me[oras a los procesos,
desde el dlseno de un evenLo hasLa su ad[udlcaclón.

a. CorLo Þlazo (hasLa 2 anos)
8egular la flgura del fldelcomlso consLlLuldo con fondos publlcos, para hacer de esLe uLll
mecanlsmo uno más LransparenLe y asl regular los casos de excepclón.
Me[orar los slsLemas de lnformaclón y evaluaclón de proveedores, blenes y preclos, asl como la
lnLegraclón de las [unLas callflcadoras. Ln esa vla se debe aglllzar los pagos a proveedores para
que el reLraso de los mlsmos no cause sobre cosLos al slsLema.



133
lbld.


"0=


9.S. M%./'3* &:-/23/3 3. *)*%;-'&3/3.+ .';%. :-/;.</2;.(*+ 3. 3&+;&';/+
(-2;-%/+

La dlversldad culLural es una caracLerlsLlca esenclal de la humanldad y un facLor clave de su desarrollo.
CuaLemala es un pals reconocldo por su comple[a y rlca dlversldad culLural que se expresa en una gran
pluralldad de ldenLldades y de expreslones culLurales de los pueblos y comunldades que forman la
naclón. CuaLemala se caracLerlza por su dlversldad naLural y socloculLural, donde exlsLen cuaLro
pueblos: el pueblo maya, ladlno, xlnka y el pueblo garlfuna. Segun el ulLlmo censo naclonal de poblaclón
(2002) exlsLen dos pueblos mayorlLarlos: el pueblo ladlno, que consLlLuye 60° y el pueblo maya con
39°. Conforme a daLos de censos anLerlores, de 1973 a 2002 la poblaclón lndlgena ha flucLuado enLre
el 43° y el 40° del LoLal.
134


PlsLórlca dlcha dlversldad ha Lenldo no sólo un lmpacLo en la culLura de la poblaclón, slno Lamblen en
los roles lnsLlLuclonales que cada uno de esLos pueblos ha [ugado.
133
Lllo ha lmpacLado en su acceso a
educaclón, a salud y a su desarrollo económlco. 8econoclendo el peso que las declslones del pasado
Llenen en las lnsLlLuclones,
136
y de cara a las generaclones fuLuras, es necesarlo esfuerzos adlclonales
para garanLlzar la lgualdad de oporLunldades a Lodos los guaLemalLecos, lndependlenLemenLe de su
culLura.


9.3.1. S|tuac|ón actua|
Þarte de| prob|ema: ex|ste d|scr|m|nac|ón, or|entada pr|nc|pa|mente a |nd|genas. La dlscrlmlnaclón es
la dlferenclaclón de las personas y del LraLo que reclben segun sus caracLerlsLlcas personales (genero,
edad, dlscapacldad), su orlgen eLnlco (rasgos flslcos, culLura), su slLuaclón soclal (pobreza), su credo
rellgloso, sus preferenclas pollLlcas, o su orlenLaclón sexual. LaLlnobarómeLro, una corporaclón no-
gubernamenLal especlallzada en el esLudlo de la oplnlón publlca en Amerlca LaLlna, reallzó en 2008 un
esLudlo de las percepclones de dlscrlmlnaclón. Los enLrevlsLados oplnaron que las personas más
dlscrlmlnadas en la reglón son los pobres, seguldos por las personas lndlgenas y las personas negras (ver
Gráf|ca 9.1). Ln CuaLemala sln embargo, exlsLe un mayor porcenLa[e de personas que oplnaron que las
personas más dlscrlmlnadas eran los lndlgenas, seguldo de los pobres
137
.

Þero, |a pobreza no es una caracter|st|ca cu|tura|. LxlsLen resLrlcclones de parLlclpaclón soclal, pollLlca y
económlca, LanLo para los lndlgenas, como para los pobres. no por causas eLnlcas o culLurales
lnLrlnsecas, slno por la coexlsLencla de causas que reproducen la pobreza. Þor e[emplo, segun LnCCvl
(2006), de cada cuaLro lndlgenas, uno no era pobre (ver Gráf|ca 9.2). Con esLa dlsLrlbuclón, los
lndlgenas consLlLulan el 20° de los no pobres del pals.


134
La dlferencla enLre Lendenclas demográflcas y reglsLros censales es la LransculLurlzaclón de las personas. un lndlcador de
LransculLurlzaclón es el camblo de ldloma maLerno.
133
Þnuu (2003) y ClLn (2006).
136
Conocldo en economla lnsLlLuclonal como ºpotb JepeoJooce´.
137
La pregunLa que se hlzo fue la pregunLa ablerLa slgulenLe: ºÞor lo que ud. Sabe o ha oldo, cuáles cree ud. Son las personas
más dlscrlmlnadas que hay en (pals) o cree ud. Cue no hay grupos o personas dlscrlmlnadas en (pals)?" Las respuesLas que
Luvleron más de 2° fueron, en orden creclenLe: dlscapaclLados (2°), vle[os (3°), lnmlgranLes (3°), negros (6°), homosexuales
(7°), oLros (10°), lndlgenas (11°) y pobres 31°).


"0B


Gráf|ca 9.1. Þersonas más d|scr|m|nadas. Þorcenta[e de entrev|stados

luenLe: Llaboraclón propla con base en daLos de LaLlnobarómeLro (2008).

Gráf|ca 9.2. N|ve|es de pobreza. Þor pueb|o y área de res|denc|a (2006)

luenLe: elaboraclón propla con base en daLos lnL (2006).

PablLar en el área rural y dedlcarse prlnclpalmenLe a labores agrlcolas, como Lraba[adores por cuenLa
propla (campeslnos), [ornaleros o empleados prlvados, son facLores que hacen pobres a la mayorla de
lndlgenas en CuaLemala, en parLlcular a los mayas. Þero la pobreza no es necesarlamenLe un aLrlbuLo
culLural, slno esLá relaclonada con falLa de acceso a oporLunldades de desarrollo.

L| n|ve| de |ngreso es des|gua|. Las dlferenclas en los nlveles de lngresos han conducldo a manLener las
deslgualdades socloeconómlcas enLre no lndlgenas e lndlgenas. Ln efecLo, con excepclón del lngreso
laboral agrlcola, los lngresos de los no lndlgenas son superlores a los perclbldos por los lndlgenas. Ll
lngreso promedlo de los no lndlgenas (C 1,738.00) represenLa un poco más del doble del lngreso
promedlo lndlgena (C 816.00). LnLre la poblaclón lndlgena, la poblaclón ocupada C'eqchl' es la que
Llene el menor lngreso promedlo (C 686.00) y la poblaclón kaqchlkel es la que perclbe el mayor
(C.969.00)
138
.


138
ulversldad eLnlco-culLural y desarrollo humano: La cludadanla de un LsLado plural. 2003. lnforme naclonal de uesarrollo
Pumano.
0
10
20
30
40
30
60
70
80
1oLal urbano 8ural lndlgenas no-lndlgenas
Mlserla Þobreza no pobres


"4D


Þarte de| prob|ema: e| acceso a |os serv|c|os púb||cos es des|gua|. Ln maLerla de educaclón y salud es la
poblaclón lndlgena la que muesLra los mayores rezagos. MlenLras que los anos de escolarldad de la
poblaclón lndlgena son de alrededor de 3 anos, para los no lndlgenas son de alrededor de 6 anos
(Þ8LAL, 2008). Sl blen han exlsLldo avances relaclonados con mayor acceso a la poblaclón lndlgena a la
educaclón, especlalmenLe en la prlmarla (donde exlsLe casl coberLura unlversal 98.3°), aun exlsLe
desaflos para que alumnos lndlgenas puedan lnlclar a esLudlar en su ldloma maLerno (alrededor de sólo
23° de las comunldades reclben educaclón blllngue lnLerculLural).

La poblaclón lndlgena Lamblen muesLra los mayores rezagos de salud, donde exlsLen mayores nlveles de
morLalldad maLerna (el 70° de Lodas las muerLes ocurren en mu[eres lndlgenas) mayores nlveles de
desnuLrlclón crónlca en la nlnez (38.6° versus 30.6° para los no lndlgenas) y menor acceso a servlclos
báslcos por resldlr mayorlLarlamenLe en el área rural. Lo anLerlor compllca el desarrollo de capacldades
que les permlLa sallr de la pobreza y exLrema pobreza.

D|vergenc|a entre part|c|pac|ón soc|a| y part|c|pac|ón po||t|ca. un LrlbuLo de cludadanla es la
parLlclpaclón soclal y, sobre Lodo, pollLlca. Ln esLe aspecLo hay dlferenclas enLre los pueblos de
CuaLemala. ue acuerdo con la LnCCvl 2006, es slgnlflcaLlvamenLe mayor la parLlclpaclón soclal de las
personas lndlgenas que de las personas ladlnas. Casl uno de cada Lres lndlgenas parLlclpa en algun Llpo
de organlzaclón, con lndependencla de sus condlclones de vlda.

CLros daLos muesLran las marcadas dlferenclas de parLlclpaclón pollLlca enLre los pueblos de CuaLemala.
Ln las elecclones generales de 2007 sólo hubo una candldaLa lndlgena a la presldencla y, por oLro
parLldo, un candldaLo lndlgena a la vlcepresldencla (1SL, 2007). Þara una leglslaLura lnLegrada por 138
parlamenLarlos, fueron elecLos 13 dlpuLados lndlgenas (ASlLS, 2007). Me[ores resulLados Luvo la
parLlclpaclón lndlgena en la conLlenda por el poder local. CandldaLos lndlgenas Lrlunfaron en las
elecclones de alcaldes en 128 de los 332 munlclplos que Lenla el pals

L| futuro no es ha|agador s| se mant|ene e| status quo. Ln los próxlmos anos las relaclones lnLereLnlcas
en CuaLemala pueden reproduclr el paLrón de coexlsLencla seml-segregada, donde los espaclos soclales
de cada pueblo conLlnuen dlferenclados, lo mlsmo que sus condlclones de vlda, al cosLo de manLener los
nlveles de pobreza, lenLo desarrollo humano, ba[o dlnamlsmo de la economla y creclenLe confllcLlvldad
soclal y raclsmo.

9.3.2. Desaf|os a superar
Las po||t|cas han ten|do un |mpacto ||m|tado. Pace velnLlclnco anos, la ConsLlLuclón de la 8epubllca fue
la prlmera en Amerlca LaLlna en reconocer a las comunldades lndlgenas y ofrecerles derechos que no
han sldo desarrollados en la leglslaclón naclonal. A parLlr de ese anLecedenLe se han emlLldo oLras
normas que reconocen la dlversldad culLural, pero son lnsuflclenLes para regular acclones que
correspondan a Lal reconoclmlenLo. Los esfuerzos publlcos se han concenLrado en crear lnsLlLuclones de
carácLer verLlcal que no han Lenldo lnfluencla en la provlslón de servlclos soclales (especlalmenLe
educaclón y salud), con poca capacldad de lmpacLo real.

Inst|tuc|ona||dad es fragmentada, a|s|ada y dób||. Þara el LraLamlenLo de la mulLlculLuralldad en el pals,
dlsLlnLos goblernos han lnLenLado de dar respuesLas a las demandas de los pueblos lndlgenas, creando
lnsLlLuclones especlflcas en el marco de los MlnlsLerlos y SecreLarlas de LsLado. Las más relevanLes de
esLas lnsLlLuclones son: la ulrecclón Ceneral de Lducaclón 8lllngue lnLerculLural -ulCL8l-, Academla de
Lenguas Mayas de CuaLemala -ALMC-, londo lndlgena CuaLemalLeca -lCulCuA, Comlslón Þresldenclal
conLra la ulscrlmlnaclón y 8aclsmo conLra los Þueblos lndlgenas en CuaLemala -CCulS8A-, y la


"4"


uefensorla de la Mu[er lndlgena -uLMl- y el vlcemlnlsLerlo de Lducaclón 8lllngue lnLerculLural, como
Lercer vlcemlnlsLerlo del MlnlsLerlo de Lducaclón.

uespues de la creaclón de esLas lnsLlLuclones, han surgldo oLras dependenclas poco slgnlflcaLlvas al
lnLerlor de los mlnlsLerlos o dlrecclones generales que en la acLualldad asclende a unas 23
dependenclas. Lo que se puede consLaLar es que las maLerlas o Lemas lmpulsados desde las enLldades
lndlgenas gubernamenLales no han sldo deLermlnanLes en las pollLlcas de goblerno. Ln la prácLlca son
deblles legal y admlnlsLraLlvamenLe, se convlerLen en enLldades coyunLurales que ºasumen" la
responsabllldad de resolver problemas esLrucLurales sln o con poco presupuesLo, dependlenLes de oLras
enLldades [erárqulcamenLe superlores pero, sobre Lodo, apoyando las funclones presldenclales y no las
demandas lndlgenas. La Þollcla naclonal Clvll, por e[emplo, cuenLa con una ulvlslón de
MulLlculLuralldad denLro la Subdlrecclón Ceneral de Þrevenclón del uellLo. Sln embargo, esLa ulLlma es
lrrelevanLe en la Loma de declslones en la cupula de la Þollcla naclonal. Pay más de velnLe unldades o
comlslones en las dlsLlnLas lnsLlLuclones del LsLado que Llenen un ba[o nlvel [erárqulco y con funclones
muy operaLlvas, por lo que no Llenen poder de declslón.

9.3.3. L|neam|entos para crear |gua|dad de oportun|dades entre cu|turas
Cb[et|vo genera|. lomenLar las relaclones de respeLo y la convlvencla armónlca en la socledad
guaLemalLeca.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Þroplclar el reconoclmlenLo, el respeLo y la promoclón de las dlsLlnLas culLuras
que convlven en el pals.

1.1. 8eallzar campanas de lnformaclón y conclenLlzaclón de los valores y prlnclplos que son apllcables a
Lodos los lndlvlduos del pals (derechos humanos, derecho anLe la ley y oLros), y sobre los prlnclplos que
son culLurales/eLnlcos-especlflcos.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
uesarrollar campanas de lnformaclón y conclenLlzaclón sobre los prlnclplos y valores culLurales,
los derechos humanos y los valores unlversales apllcables a Loda la socledad guaLemalLeca.
AdopLar una vlslón prevenLlva, que eduque a la poblaclón a me[orar su LraLo con dlferenLes
culLuras.
ulvulgaclón maslva y esLudlo de la ueclaraclón de naclones unldas de los uerechos de los
Þueblos lndlgenas.
ulvulgar maslvamenLe en la poblaclón guaLemalLeca el ArLlculo 202 8ls., del Códlgo Þrocesal
Þenal, que en dlcho arLlculo se Llplflca que la dlscrlmlnaclón es un dellLo en el pals.
lomenLar relaclones lnLerculLurales a nlvel de aula, en las escuelas del SlsLema LducaLlvo, que
lmpllca la acepLaclón de dlversldad culLural y eLnlca en los espaclos educaLlvos.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
8eallzar fesLlvales lnLerculLurales, donde se manlflesLen las expreslones arLlsLlcas (muslca,
danzas, plnLura, declamaclón, esculLura) de las dlferenLes culLuras que convlven denLro del
LerrlLorlo guaLemalLeco, LanLo naclonales (lndlgenas y no lndlgenas) como lnLernaclonales.
lmplemenLar acclones de formaclón y capaclLaclón al funclonarlo publlco en maLerla de
mulLlculLuralldad e lnLerculLuralldad para que la acclón publlca responda a la realldad soclo
culLural del pals.




"4C


1.2. Þromover la educaclón en valores, cludadanla, mulLlculLuralldad e lnLerculLuralldad.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
Crear programas con enfoque en genero, lnLerculLuralldad, cludadanla y valores en Lodos los
nlveles del slsLema educaLlvo, lncluyendo los coleglos prlvados.
lorLalecer el Þrograma de Semlnarlo con enfoque en valores, mulLlculLuralldad,
lnLerculLuralldad, genero y cludadanla en las dlsLlnLas carreras del nlvel medlo del slsLema
educaLlvo naclonal.
lnclulr conLenldos sobre valores humanos y dlversldad culLural y llngulsLlca en la formaclón
lnlclal de maesLros y en la capaclLaclón de maesLros en servlclo.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Crear en los dlsLrlLos escolares escuelas de padres para la recuperaclón de valores desde las
famlllas y el apoyo a la educaclón de sus hl[os en las escuelas publlcas .

c. Largo plazo (4 a 10 anos):
Þroplclar que en las carreras unlverslLarlas se lncluyan enfoques sobre ulversldad CulLural, a
Lraves de las reformas currlculares o los pensa de esLudlos de las dlsLlnLas carreras, lnclulr Lemas
relaclonados a la dlversldad culLural, dlversldad llngulsLlca, pueblos lndlgenas de CuaLemala.

1.3. lomenLar la acLlLud clvlca.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
uesarrollo de campanas de camblo de acLlLud frenLe de la dlversldad culLural en la poblaclón en
general.
lnclulr Lemas de la realldad soclo culLural del pals en los dlsLlnLos nlveles educaLlvos.
lnclulr en los programas de valores de dlsLlnLos nlveles educaLlvos: el respeLo, el dlálogo,
solldarldad, complemenLarledad, culLura de paz, reclprocldad y Lolerancla.

Cb[et|vo espec|f|co 2. lorLalecer la calldad de vlda de Lodos los guaLemalLecos medlanLe mayor acceso
a servlclos con perLlnencla culLural.

2.1. Þroplclar la enLrega de servlclos de salud con calldad y coberLura equlLaLlva con perLlnencla
culLural.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
ueflnlclón de crlLerlos de parLlclpaclón, cerLlflcaclón y responsabllldades de los agenLes de salud,
de Lal manera que los mlsmos sean coherenLes con las prácLlcas Lradlclonales y ofrezcan
aLenclón prlmarla acceslble en Lodas las áreas del pals.
8rlndar formaclón y capaclLaclón permanenLe al personal del MlnlsLerlo de Salud, PosplLales y
CenLros de Salud para conoclmlenLo mulLlculLuralldad y la prácLlca de las relaclones
lnLerculLurales.




"4#


2.2. Crear y forLalecer las modalldades de enLrega educaLlva con perLlnencla eLnlca y culLural.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
Soclallzar las buenas prácLlcas de los maesLros ClLn Þun1CS y de oLras experlenclas exlLosas en
maLerla de Lducaclón 8lllngue lnLerculLural, desarrollados en las escuelas publlcas del pals.
Me[orar la meLodologla de la Lnsenanza de la Lengua MaLerna (L1) y del CasLellano como
segunda lengua (L2) para poblaclón escolar lndlgena medlanLe la creaclón de maLerlales
especlflcos y capaclLaclón de docenLes.
Me[orar las esLraLeglas de apllcaclón del Currlculo naclonal 8ase (Lducaclón lnLerculLural para
Lodos y Lducaclón 8lllngue lnLerculLural para poblaclón escolar lndlgena) medlanLe la formaclón
de docenLes blllngues lnLerculLurales y de recurso humano Lecnlco pedagóglco y la creaclón de
maLerlales blllngues e lnLerculLurales.
Asegurar que los procedlmlenLos herramlenLas y maLerlales uLlllzados para medlr, evaluar o
demosLrar el logro de compeLenclas, crlLerlos, esLándares o desempenos cuenLen con evldencla
de su valldez para los dlsLlnLos grupos de la poblaclón.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Asegurar el acompanamlenLo Lecnlco pedagóglco en Lodos los nlveles educaLlvos y en la
Lducaclón 8lllngue lnLerculLural a nlvel de aula, ad[udlcando puesLo para orlenLadores
pedagóglcos especlallzados en la maLerla.
Crear la Carrera de ulrecLor Lscolar, para que puedan desempenar la funclón Lecnlco
pedagóglco, en el acompanamlenLo de los docenLes en la escuela, asl como la funclón
admlnlsLraLlva de los cenLros educaLlvos.
lorLalecer el Þrograma Academlco de uesarrollo Þrofeslonal uocenLe -ÞAuLÞ- para la
profeslonallzaclón de los docenLes blllngues lnLerculLurales.

c. Largo plazo (4 a 10 anos):
lncremenLar la producclón y enLrega de maLerlales educaLlvos blllngues en las escuelas blllngues
(maya-espanol) del pals.
Me[orar la calldad de la formaclón de maesLros y elevar el nlvel de formaclón a nlvel de
Lducaclón 1erclarla. Ls lmporLanLe superar los Lres anos de formaclón docenLe en el nlvel
medlo.

Cb[et|vo espec|f|co 3. Crear los mecanlsmos que permlLan la parLlclpaclón de Lodos los cludadanos
guaLemalLecos en el aparaLo esLaLal y la gesLlón publlca.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
Crear procesos de lngreso al servlclo publlco basados en la selecclón más aproplada, lncluyendo
crlLerlos geográflcos y soclollngulsLlcos para que los servlclos se perLlnenLes y acordes a la
poblaclón beneflclarla, para que se cumpla la segunda pollLlca propuesLa. Þor eso, se debe
asegurar que los procesos de selecclón y conLraLaclón de personal del LsLado en los cuales los
facLores llngulsLlcos, eLnlcos o culLurales, hayan sldo Lomados en cuenLa de manera aproplada.
Þara darle cumpllmenLo a lo anLerlor, es lmporLanLe desarrollar herramlenLas adecuadas para
lmplemenLar procesos de selecclón y conLraLaclón de personal.
lncremenLar la exposlclón de los guaLemalLecos a perspecLlvas eLnlcas y culLurales dlversas.




"40


b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Þroplclar procesos de aproplaclón de la gesLlón publlca de forma descenLrallzada. Þara ellos se
deben deflnlr cuáles elemenLos de la admlnlsLraclón publlca deben descenLrallzarse de acuerdo
a caracLerlsLlcas geográflcas, eLnlco-culLurales y en base a la capacldad lnsLalada de las
lnsLlLuclones, para que el cludadano pueda lnvolucrarse y parLlclpar en la gesLlón. Þara ello se
deben lmplemenLar programas de fomenLo de la parLlclpaclón cludadana. LsLos programas
deben lnclulr la dlvulgaclón de los derechos y los deberes cludadanos y en la formaclón pollLlca.
Se debe Lamblen promover el conoclmlenLo, la valoraclón y la arLlculaclón de los valores y
procedlmlenLos de convlvencla soclal de la auLorldad local Lradlclonal con las prácLlcas de la
admlnlsLraclón publlca como un facLor de la gobernabllldad.


9.4. J.@*%/'3* 2/ )%*8&+&E' 3. +.%8&(&*+ 3. ?*%</ 3.+(.';%/2&A/3/

Þara que pueda llevarse a cabo la modernlzaclón del Crganlsmo L[ecuLlvo, y una descenLrallzaclón
admlnlsLraLlva coordlnada y eflclenLe, esLa debe cumpllr con los prlnclplos y requerlmlenLos legales que
permlLan la adecuada flscallzaclón del uso de los recursos publlcas y las funclones que le compeLen a los
dlsLlnLos nlveles de goblerno, asl como las delegadas en la socledad organlzada o enLldades de la
admlnlsLraclón publlca.

La descenLrallzaclón no es un fln en sl mlsma, slno un medlo para alcanzar un ob[eLlvo ulLerlor: un
camblo del rol del LsLado que preLenda la modernlzaclón del mlsmo y con ello alcanzar la eflclencla. La
modernlzaclón del LsLado lmpllca fundamenLalmenLe camblar su funclón, lo que hace y la forma de
hacerlo. Ls el proceso medlanLe el cual se Lransforma un esLado burocráLlco en un esLado moderno, lo
que slgnlflca Lransformar un LsLado cenLrallzado, benefacLor y paLernallsLa, que no cree en el lndlvlduo y
en su capacldad para Lomar declslones, en un LsLado subsldlarlo, que apoya al lndlvlduo, garanLlza la
llberLad lndlvldual, proLege el derecho de propledad y promueve el e[erclclo de los derechos
cludadanos. Ln esLe senLldo, la descenLrallzaclón acerca el quehacer publlco a la cludadanla, dando
lugar a una mayor Lransparencla de la labor del empleado publlco, al hacerlo más responsable anLe los
cludadanos que gozan de capacldad para flscallzar la acLlvldad publlca.

9.4.1. S|tuac|ón actua|
Mandato const|tuc|ona|. La descenLrallzaclón no es un fln en sl mlsma, slno un medlo para alcanzar un
ob[eLlvo ulLerlor: un camblo del rol del LsLado que preLenda la modernlzaclón del mlsmo y con ello
alcanzar la eflclencla. La acLual ConsLlLuclón ÞollLlca (1983) conclbe la descenLrallzaclón admlnlsLraLlva
como un mandaLo (arLlculos 119 y 224), por lo que deblera verse como un prlnclplo sobre el cual
descanse la pollLlca de admlnlsLraclón publlca guaLemalLeca. ulcha pollLlca descansa de hecho en las
dlferenLes normas que se han promulgado desde enLonces, lo que obllga a una revlslón de las mlsmas
para conocer sl se cuenLa con una vlslón descenLrallzadora que redeflne el quehacer publlco y la
parLlclpaclón cludadana.

Ley Genera| de Descentra||zac|ón (2002). ulcha Ley conLlene el marco general con el que se preLende
susLenLar un proceso de descenLrallzaclón que se clrcunscrlbe al Crganlsmo L[ecuLlvo, qulen debe
Lrasladar en forma progreslva y regulada compeLenclas admlnlsLraLlvas, económlcas, pollLlcas y soclales
a las munlclpalldades y demás lnsLlLuclones del LsLado, asl como a las comunldades organlzadas
legalmenLe, con parLlclpaclón de las munlclpalldades, conforme a los prlnclplos que lnsplran el proceso
de descenLrallzaclón. Las munlclpalldades deben sollclLar su lncluslón en el proceso descenLrallzador. Sl


"44


blen conLar con procedlmlenLos adecuados de Lransferencla es necesarlo para asegurar que los servlclos
publlcos no se Lornen deflclenLes en el proceso de descenLrallzaclón, no se debleran normar ºbarreras
de enLrada" que deslncenLlve la parLlclpaclón. Al ano 2010 pocas eran las munlclpalldades que hablan
sollclLado la Lransferencla de compeLenclas: menos de dlez lo hlcleron en educaclón, en salud sólo una
fue aprobada y pronLo revocada. Ll unlco caso donde las compeLenclas se han Lransferldo es el de
regulaclón del LránslLo por pollclas munlclpales (en algunos casos la Lransferencla es anLerlor a la Ley
Ceneral de uescenLrallzaclón).

ue conformldad con el reglamenLo de la Ley Ceneral de uescenLrallzaclón, es la SecreLarla de
Coordlnaclón L[ecuLlva de la Þresldencla -SCLÞ- el enLe responsable de la programaclón, dlrecclón y
supervlslón de e[ecuclón de la descenLrallzaclón del Crganlsmo L[ecuLlvo, de la ÞollLlca naclonal de
uescenLrallzaclón del Crganlsmo L[ecuLlvo, y de sus esLraLeglas y programas.

Ln maLerla de descenLrallzaclón, las acclones del SlsLema de Conse[os de uesarrollo urbano y 8ural
esLarlan dlrlgldas desde la Þresldencla de la 8epubllca qulen preslde el Conse[o naclonal, y que es el
enLe que esLablece las esLraLeglas a segulr, enLre las que desLaca aquella que promueva
ºslsLemáLlcamenLe LanLo la descenLrallzaclón de la admlnlsLraclón publlca como la coordlnaclón
lnLerlnsLlLuclonal". no se conoce de dlcha esLraLegla debldo, enLre oLros, a que el Conse[o rara vez se ha
reunldo en los 23 anos de exlsLencla, además de que aun no se comprende el poLenclal de dlcho slsLema
para lmpulsar desde los conse[os comunlLarlos y munlclpales las pollLlcas y acclones de descenLrallzaclón
acordes con la realldad y necesldades locales. Sln embargo, slendo la SCLÞ responsable LanLo de la
coordlnaclón del SlsLema de Conse[os, como la responsable de lmpulsar la pollLlca de descenLrallzaclón
del pals, se esperarla que promueva y coordlne esLo ulLlmo a Lraves, cuando sea vlable, del SlsLema de
Conse[os de uesarrollo.

Þo||t|ca Nac|ona| de Descentra||zac|ón de| Crgan|smo L[ecut|vo.
139
ConslsLe en la deflnlclón y
Lransferencla de compeLenclas y de aLrlbuclones a los goblernos munlclpales. Sln embargo, Lampoco se
conoce de alguna evaluaclón de la lmplemenLaclón de dlcha ÞollLlca, nl de alguna reforma a la mlsma.

Ley de| Crgan|smo L[ecut|vo. LsLa Ley desarrolla los prlnclplos de la admlnlsLraclón publlca, slendo que
cada mlnlsLro es el recLor de las pollLlcas publlcas que correspondan a su despacho, deblendo coordlnar
los esfuerzos de los órganos de la admlnlsLraclón publlca ba[o su responsabllldad, con las gobernaclones
deparLamenLales, las munlclpalldades, el secLor producLlvo, enLldades prlvadas y la comunldad,
respeLando la auLonomla de los goblernos munlclpales.

La descenLrallzaclón admlnlsLraLlva normada en la Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo no guarda relaclón con la
Ley Ceneral de uescenLrallzaclón. La dlferencla radlca en que la descenLrallzaclón del Crganlsmo
L[ecuLlvo segun su ley, abarca a la socledad organlzada además de los deparLamenLos o
munlclpalldades. La descenLrallzaclón conceblda en la Ley Ceneral de uescenLrallzaclón es hacla las
munlclpalldades o hacla la comunldad organlzada con parLlclpaclón munlclpal como condlclón.

Ley de Conse[os de Desarro||o Urbano y kura|. Ln el ano 2002 se promulgó una nueva normaLlva,
suplanLando a la orlglnal de 1987, con la flnalldad de acLuallzar el LexLo a la normaLlva vlgenLe y a los
Acuerdos de Þaz. Asl, se crea el SlsLema de Conse[os de uesarrollo como ºmedlo prlnclpal de
parLlclpaclón de la poblaclón maya, xlnca y garlfuna y la no lndlgena, en la gesLlón publlca para llevar a

139
La ÞollLlca naclonal de uescenLrallzaclón fue aprobada en el ano 2006, medlanLe el Acuerdo CubernaLlvo numero 186-2006.
CuaLemala, 2006


"4F


cabo el proceso de planlflcaclón democráLlca del desarrollo, Lomando en cuenLa prlnclplos de unldad
naclonal, mulLleLnlca, plurlculLural y mulLlllngue de la naclón guaLemalLeca".

Ln esLa nueva ley se reconocen los conse[os comunlLarlos, organlzados en cada una de las comunldades
lnLegranLes del munlclplo. Los Conse[os Munlclpales deben formular las pollLlcas de desarrollo y
proponer la aslgnaclón de recursos de pre-lnverslón e lnverslón del munlclplo, sobre la base del Lraba[o
de los Conse[os ComunlLarlos. Los Conse[os ueparLamenLales deben lnLegrar las propuesLas de los
Conse[os Munlclpales, los reglonales, las de los deparLamenLales, y el naclonal, las de las reglones.

ue conformldad con la ConsLlLuclón ÞollLlca, los Conse[os 8eglonales y los Conse[os ueparLamenLales de
uesarrollo urbano y 8ural deben reclblr el apoyo flnanclero necesarlo para su funclonamlenLo del
Coblerno CenLral. Los fondos aslgnados para flnanclar los programas y proyecLos de lnfraesLrucLura de
los Conse[os ueparLamenLales de uesarrollo provlenen del lmpuesLo al valor Agregado -lvA- (un punLo
porcenLual -1°-). A la fecha, no exlsLen los crlLerlos segun los cuales se enLrega dlcho aporLe a los
Conse[os, no se conocen cuáles son los crlLerlos de lnverslón nl se cuenLa con una evaluaclón del uso de
los recursos, Lampoco se cuenLa con un slsLema adecuado de rendlclón de cuenLas.

L| Cód|go Mun|c|pa|. un prlnclplo báslco que se reLoma en esLa ley es el de la auLonomla munlclpal asl
como el reconoclmlenLo de la mulLleLnlcldad y mulLlculLuralldad, lmporLanLe para la adecuaclón de la
admlnlsLraclón publlca y la eflcacla de sus pollLlcas.

Ln lo que se suponla un avance para la descenLrallzaclón, se le aslgnó a las munlclpalldades, en Lermlnos
de ºcompeLenclas proplas", funclones suscepLlbles de ser comparLldas con el goblerno cenLral, Lales
como velar por el cumpllmlenLo de las normas de conLrol sanlLarlo de allmenLos o la gesLlón de la
educaclón preprlmarla, prlmarla y blllngue, funclones que compeLen al MlnlsLerlo de Salud o al de
Lducaclón segun las normas generales. Ln el ano 2010 se reformó el Códlgo Munlclpal volvlendo la
dlsLrlbuclón de compeLenclas al cenLrallsmo Lradlclonal.

Þor oLro lado, fueron suprlmldas dos compeLenclas proplas, lo que deblllLa a los goblernos munlclpales.
una se referla a la modernlzaclón de sus slsLemas. La oLra, a las llcenclas de consLrucclón que eran un
medlo para el ordenamlenLo LerrlLorlal y para capLar recursos proplos. A camblo se agregaron como
nuevas compeLenclas que le eran proplas Lales como la generaclón de energla elecLrlca -que requlere
de fuerLes lnverslones económlcas- y la auLorlzaclón de esLableclmlenLos al publlco. Ll reformado
arLlculo 110 del Códlgo Munlclpal prohlbe que las munlclpalldades conLraLen flnanclamlenLo cuyo plazo
de amorLlzaclón exceda al perlodo para el cual fue elecLo el Conce[o Munlclpal. Cómo máxlmo, al lnlclo
de un perlodo admlnlsLraLlvo, podrla conLraLarse flnanclamlenLo por cuaLro anos.

Descentra||zac|ón en educac|ón. Ln maLerla educaLlva, no fue slno hasLa el ano 2007 que se logró una
Lasa de escolarldad neLa superlor al 93° en esLe nlvel educaLlvo. La parLlclpaclón comunlLarla a la que
convocó un programa descenLrallzado -el Þrograma naclonal de AuLogesLlón para el uesarrollo
LducaLlvo (Þ8CnAuL), creado en 1997- fue un facLor clave para acelerar la escolarlzaclón de la nlnez.
LnLre 1996 y 2001 la lnscrlpclón de nlnos en las Lscuelas de AuLogesLlón ComunlLarla -LAC- crecló a un
rlLmo doce veces mayor que el del slsLema educaLlvo en su con[unLo. Asl, las LAC llegaron a aLender a 1
de cada 8 esLudlanLes de prlmarla. Þara enLonces, la Lasa neLa de escolarldad en esLe nlvel habla
ascendldo 13 punLos, hasLa 86°. Cada ComlLe LducaLlvo -CCLuuCA- admlnlsLraba flnanclamlenLo para
pagar docenLes, doLar con uLlles escolares a los esLudlanLes, adqulrlr maLerlales dldácLlcos y sufragar los


"45


cosLos de la refacclón escolar. LsLe modelo de descenLrallzaclón se repllcó en las demás escuelas del
pals a parLlr de 1998, con la organlzaclón de !unLas Lscolares.
160


un planLeamlenLo descenLrallzador más amblcloso fue el nuevo modelo de gesLlón educaLlva (nMC),
que deflne Lres ob[eLlvos esLraLeglcos para Lransformar la gesLlón educaLlva en el pals: a) Lransformar las
escuelas publlcas en efecLlvas comunldades de aprendlza[e, b) forLalecer slsLemas de apoyo y
segulmlenLo del desarrollo escolar, c) esLlmular la parLlclpaclón soclal en la Lransformaclón educaLlva,
con compeLenclas claras y procesos eflclenLes.

Con el camblo de auLorldades gubernamenLales en enero de 2008, hubo Lamblen varlaclón de pollLlcas.
Se lmplemenLó una pollLlca no enunclada y conLrapuesLa a la descenLrallzaclón. La pollLlca lmpllclLa de
ºexpanslón del cenLro" condu[o a crear un nuevo vlcemlnlsLerlo (vlcemlnlsLerlo de ulseno y verlflcaclón
de la Calldad), y a la creaclón de ocho (8) nuevas dlrecclones. Se lnLenLó forLalecer enLldades
desconcenLradas con la mlsma esLraLegla de expanslón. Más lmporLanLe aun, el Þ8CnAuL quedó sln
esencla al ellmlnarse la parLlclpaclón de los CCLuuCA en la admlnlsLraclón de las Lscuelas,
especlalmenLe lo relaLlvo a la conLraLaclón del maesLro.
161


Descentra||zac|ón en sa|ud. Ll Þrograma de Me[oramlenLo de los Servlclos de Salud desconcenLró la
admlnlsLraclón de los servlclos de salud a las ulrecclones de •rea de Salud, en su mayorla con
[urlsdlcclón deparLamenLal. ÞrevlamenLe, en 1993, se habla auLorlzado la parLlclpaclón de paLronaLos
para admlnlsLrar, parclal o LoLalmenLe, servlclos de salud perLeneclenLes al MSÞAS. Algunos servlclos
hosplLalarlos funclonaron asl hasLa que en 2003 cuando se suspendló esLa modalldad de
descenLrallzaclón.
162


Ll MlnlsLerlo de Salud Lamblen lmpulsó el Þrograma de Lxpanslón de CoberLura (ÞLC) cuya esLraLegla
cenLral es delegar servlclos de prlmer nlvel a CnC. Ln la acLualldad cubre ya a más de 4 mlllones de
personas, que hablLan en 8,900 comunldades, de 229 munlclplos. LsLán desconcenLradas en las
ulrecclones de •rea de Salud la selecclón, conLraLaclón y monlLoreo de las CnC que parLlclpan en el
ÞLC, segun crlLerlos deflnldos por el MSÞAS. Ln 2010 esLuvleron acLlvos 3 mll faclllLadores comunlLarlos
y 24 mll vlgllanLes de salud. Los problemas de flnanzas publlcas han repercuLldo en el ÞLC. Ln 2010 los
pagos a las CnC se reLrasaron hasLa Lres meses, lo que dlflculLó la presLaclón de servlclos y ha
provocado proLesLas, slendo para las CnC cada vez es menos aLracLlvo parLlclpar en el ÞLC.
163


L|m|tes a |a descentra||zac|ón v|a |as Mun|c|pa||dades. Además de las funclones que esLablece la
ConsLlLuclón ÞollLlca, las munlclpalldades son los moLores de la descenLrallzaclón admlnlsLraLlva del
Crganlsmo L[ecuLlvo de conformldad con la Ley Ceneral de uescenLrallzaclón, segun la cual º/*4* ''+8*4
* -*3$ +' /4$-+&$ %+ %+&-+1#4*'0?*-071. +' _4(*10&,$ JD+-)#08$. /4+80$ *-)+4%$ -$1 '*& ,)10-0/*'0%*%+&. 9
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+&#40-#$ */+($ *' 4+&/+#$ %+ '* *)#$1$,A* ,)10-0/*'. -*%* ,)10-0/*'0%*%. -)*1%$ '$ +&#0,+ -$18+10+1#+.
&$'0-0#*42 &) 01-$4/$4*-071 *' /4$-+&$ %+ %+&-+1#4*'0?*-071 %+' _4(*10&,$ JD+-)#08$. 9 C&#* %+3+42
*#+1%+4&+ &01 %+,$4*".

160
8amlrez Ávlla, Werner, ºulagnósLlco de uescenLrallzaclón en Lducaclón y Salud". CuaLemala, enero 2011.
161
lbld.
162
lbld.
163
lbld.


"4=



Ln la prácLlca, exlsLen lagunas que lmplden la parLlclpaclón de los goblernos locales. Þor e[emplo, los
MlnlsLerlos de Lducaclón y de Salud Þubllca y AslsLencla Soclal Llenen a su cargo la recLorla de la
educaclón y la salud.
164
Sl blen se procura la coordlnaclón de esfuerzos con las munlclpalldades, no esLá
claro que sea hacla ellas hacen qulenes se descenLrallzarán la educaclón y la salud, cuáles son las
compeLenclas y, por LanLo, las responsabllldades que en maLerla de salud y educaclón se Lrasladarán a
los goblernos locales, nl se lndlca el Llpo de coordlnaclón que se qulere esLablecer. Los mlnlsLerlos no
esLán obllgados legalmenLe a elaborar sus pollLlcas en con[unLo con las munlclpalldades, los goblernos
deparLamenLales o los conse[os de desarrollo. Ln Lodo caso, sl blen las munlclpalldades lnvlerLen en
servlclos soclales como educaclón y salud, esLo no slgnlflca que parLlclpen en el dlseno de la presLaclón
del servlclo, en la admlnlsLraclón dlrecLa de los mlsmos, o que sean las responsables de la adecuada
presLaclón de los mlsmos.
163


I|nanzas mun|c|pa|es. Ln los ulLlmos anos los dlsLlnLos goblernos han promovldo algunas reformas para
forLalecer las flnanzas munlclpales. Además de la Lransferencla del 10° consLlLuclonal, el goblerno
cenLral Lransflere a las munlclpalldades el producLo de la recaudaclón de algunos lmpuesLos, enLre las
que se encuenLra el aporLe por lvA-ÞAZ (1.3° de la Lasa, equlvalenLe al 12.3° de lo recaudado) y el
lngreso por oLros lmpuesLos (clrculaclón de vehlculos, a los derlvados del peLróleo y el luSl). A esLo hay
que sumarle las ºLransferenclas" de los fondos soclales para la e[ecuclón de deLermlnadas obras y
proyecLos, más lo lnverLldo dlrecLamenLe por las dlferenLes enLldades del Crganlsmo L[ecuLlvo en cada
uno de los munlclplos. Sln embargo, no se ha forLalecldo la capacldad local de recaudar sus proplos
fondos (ver 1ab|a 9.2). uuranLe el perlodo 2006-2009 los lngresos proplos de las munlclpalldades
represenLan unlcamenLe alrededor del 30° de los lngresos LoLales. Además, debe senalarse que las
munlclpalldades más grandes son las que Llenen mayores lngresos proplos, dlsmlnuyendo
conslderablemenLe en las munlclpalldades pequenas.

1ab|a 9.2. Compos|c|ón de |os |ngresos mun|c|pa|es (2008-2010)
Año Ingresos Þrop|os Ingresos 1ota|es Þrop|os]1ota|es
2008
2,031,068,373.07 6,718,483,673.22 30.2°
2009
2,339,716,303.23 8,270,668,403.08 28.3°
2010
2,338,244,692.29 8,417,847,893.31 30.2°
luenLe: ÞorLal de Coblernos Locales. hLLp://porLagl.mlnfln.gob.gL

9.4.2. Desaf|os a superar
No ex|ste una v|s|ón compart|da y coord|nada de una po||t|ca de descentra||zac|ón. Los goblernos
democráLlcos que se han regldo por la ConsLlLuclón ÞollLlca de 1983 han lncluldo el Lema de la
descenLrallzaclón como parLe de la pollLlca de cada uno. Sln embargo, aunque Lodos la concepLuan
como un proceso, no se ha hecho efecLlvo el mandaLo consLlLuclonal de descenLrallzar la admlnlsLraclón
publlca. Cada goblerno deflne a su manera la descenLrallzaclón, concepLuándola más blen como un
proceso que parLe del goblerno cenLral hacla los goblernos locales. Las acclones descenLrallzadoras se
han dlsenado a lo lnLerno de los mlnlsLerlos e lnsLlLuclones del Crganlsmo L[ecuLlvo, y no con la deblda
coordlnaclón lnLerlnsLlLuclonal, por lo que se corre el rlesgo de que se lmpulsen acclones que respondan
a un parLlcular y Lemporal senLldo de descenLrallzaclón que se mane[e en las lnsLlLuclones del LsLado.


164
ver Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo
163
8amlrez Ávlla, Werner, ºulagnósLlco de uescenLrallzaclón en Lducaclón y Salud". CuaLemala, enero 2011.


"4B


MlenLras la Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo orlenLa la descenLrallzaclón a ºpersonas, comlLes, asoclaclones
o enLldades" (arL. 3), la Ley Ceneral de uescenLrallzaclón orlenLa la descenLrallzaclón a las
munlclpalldades o comunldades organlzadas con parLlclpaclón munlclpal. LsLa dlferencla cambla las
moLlvaclones para descenLrallzar. Ln 1997 el lnLeres prlmordlal era ampllar la coberLura de servlclos
soclales. Clnco anos más Larde lnLeresaba forLalecer la parLlclpaclón. Los resulLados Lamblen fueron
dlsLlnLos. MedlanLe la delegaclón prevlsLa en la Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo, el Þ8CnAuL y el ÞLC
pudleron funclonar para expandlr la coberLura de educaclón prlmarla y en el prlmer nlvel de servlclos de
salud. Ln LanLo que, en salud o educaclón, la Lransferencla de compeLenclas prevlsLa en la Ley Ceneral
de uescenLrallzaclón sólo se efecLuó una vez, por muy breve Llempo, y no se ha vuelLo a dar.

1ras|ado de func|ones no se ha hecho rea||dad. no se ha generallzado enLre los dlsLlnLos goblernos la
prácLlca de Lrasladar el poder de declslón y de admlnlsLraclón hacla las comunldades organlzadas, nl la
de apoyarse en la organlzaclón comunlLarla para la supervlslón en la e[ecuclón de las Lareas
descenLrallzadas en los goblernos locales o los conse[os. Asl pues, no es suflclenLe que la ley esLablezca
que la admlnlsLraclón publlca debe fundamenLarse en los prlnclplos de subsldlarledad, descenLrallzaclón
y desconcenLraclón. Sln una vlslón descenLrallzadora del Crganlsmo L[ecuLlvo, nl pollLlcas y planes
proplos de los mlnlsLerlos para descenLrallzarse y coordlnarse de forma lnLerlnsLlLuclonal, no puede
cumpllrse la ley.

Ln la medlda que no se deflnan las faculLades de los dlsLlnLos enLes que conforman el goblerno cenLral,
nl se esLablezca cuáles de esas funclones se descenLrallzarán, no pueden deflnlrse responsabllldades por
el correcLo proceso descenLrallzador. 1al vez se deba esLo a la forma como se ha concebldo el proceso
de descenLrallzaclón, que no deflne responsables, no obllga a una redeflnlclón de funclones, carece del
prlnclplo de subsldlarledad del LsLado y depende de la volunLad pollLlca del goblerno cenLral.

Ln los casos en los que se ha dlsenado el Lraslado de funclones publlcas, esLo se ha hecho sln deflnlr
anLes cuáles son las compeLenclas que le corresponden a cada nlvel de goblerno y a la poblaclón
organlzada. Sl blen se ha lmpulsado el Lraslado del poder en la Loma de declslones sobre la
admlnlsLraclón de los recursos, no se ha Lrasladado la responsabllldad.

Lfect|v|dad y ef|c|enc|a de |as Mun|c|pa||dades. LnLre las munlclpalldades del pals no exlsLe una
generallzada capacldad para ldenLlflcar las necesldades prlnclpales de las comunldades, para
prlorlzarlas, o para la elaboraclón de perflles y esLudlos de prelnverslón, lo que puede resulLar en una
e[ecuclón lneflclenLe e lneflcaz de las obras publlcas, o para la planlflcaclón a medlano o largo plazo.

Ia|ta de recursos y gest|ón en |as Mun|c|pa||dades. La mayorla de munlclpalldades Llenen deflclenclas
en cada una de las áreas: no cuenLa con el recurso flslco, humano nl flnanclero necesarlo para
admlnlsLrar los servlclos soclales, cuenLan con una organlzaclón que responde a un dlseno de hace más
de cuarenLa anos, las personas que laboran en las munlclpalldades Llenen en promedlo solo educaclón
medla y exlsLen pocas con grado unlverslLarlo en cada munlclpalldad, la capaclLaclón es escasa (en
algunos casos es casl nula), la mayorla no esLá equlpada con la Lecnologla necesarla para la
admlnlsLraclón eflclenLe y efecLlva de la lnformaclón, la coordlnaclón efecLlva con enLes recLores, la
generaclón de esLadlsLlcas, eLceLera.

No ex|ste un s|stema de |nformac|ón. Ll problema que se presenLa al momenLo de querer anallzar el
endeudamlenLo de las munlclpalldades es la calldad y la canLldad de lnformaclón dlsponlble al respecLo,
ya que la mlsma no es suflclenLe para hacer un anállsls profundo, nl conslsLenLe con el Lranscurso del
Llempo. La falLa de lnformaclón llmlLa el anállsls del endeudamlenLo munlclpal a uno de Llpo


"FD


descrlpLlvo. no se cuenLa con lnformaclón que lncluya el endeudamlenLo a Lraves del slsLema flnanclero
o el que las munlclpalldades hayan podldo obLener medlanLe lnsLlLuclones no reguladas, nl el obLenldo
medlanLe bonos emlLldos a nlvel naclonal o lnLernaclonal, en el caso de haberse emlLldo. Lo anLerlor
dlflculLa deduclr la uLllldad o lmpacLo del endeudamlenLo en los munlclplos que lo conLraLan, o sl el
endeudamlenLo Llene alguna relaclón con las necesldades del munlclplo beneflclado.

9.4.3. L|neam|entos para me[orar |a prov|s|ón de serv|c|os de forma descentra||zada
Cb[et|vo genera|. lmpulsar un proceso coordlnado de descenLrallzaclón enLre los dlsLlnLos enLes del
goblerno cenLral hacla la comunldad organlzada y hacla las munlclpalldades que Lengan la capacldad
para ser recepLoras del proceso.

Cb[et|vo espec|f|co 1. ConLar con una vlslón comparLlda y coordlnada de una pollLlca de
descenLrallzaclón

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos)
Cenerar un acuerdo, donde se esLablezca la vlslón de descenLrallzaclón del LsLado, elaborado
enLre los mlnlsLerlo de LsLado recLores de las áreas descenLrallzables conforme la Ley Ceneral
de uescenLrallzaclón, ba[o la coordlnaclón de la SecreLarla de Coordlnaclón L[ecuLlva de la
Þresldencla. ulcha vlslón deblera quedar plasmada en la ÞollLlca naclonal de uescenLrallzaclón.
Algunos prlnclplos recLores que deben Lomarse en cuenLa son:
! La modernlzaclón del LsLado es un proceso de Lransformaclón. Como parLe de esLa
redeflnlclón se lncluye la lmplemenLaclón de los procesos de desconcenLraclón (proceso
organlzaclonal, llmlLado a la esLrucLura lnLerna de una unldad gubernamenLal) y de
descenLrallzaclón (el goblerno cenLral cumple las funclones y obllgaclones que le
compeLen a un esLado moderno, despo[ándose de las que no le compeLen o que pueden
ser desempenadas más eflcazmenLe por oLra lnsLancla que goce de auLonomla y
capacldad de declslón).
! uescenLrallzaclón como plan del pals. uebe reconocerse a la descenLrallzaclón como un
ob[eLlvo comun (LanLo en el ámblLo admlnlsLraLlvo como en el ámblLo pollLlco y culLural)
que es necesarlo alcanzar. La ConsLlLuclón ÞollLlca conLlene un mandaLo al respecLo,
por lo que su lmplemenLaclón debe ser vlsLa como mlslón del LsLado. Ll nuevo papel
del goblerno cenLral deblera llmlLarse a la responsabllldad de normar, planlflcar, deflnlr
pollLlcas generales y supervlsar, pero la e[ecuclón de pollLlcas y programas, asl como la
presLaclón de los servlclos publlcos deben delegarse a la poblaclón organlzada y a
goblernos locales.
! uescenLrallzaclón, un proceso que lleva Llempo. Pay que Lener blen claro que la
descenLrallzaclón es un proceso que lleva Llempo, y que avanza a su proplo rlLmo,
dlferenLe en cada secLor. Ls lmporLanLe que el proceso de descenLrallzaclón sea
acompanado de evaluaclones perlódlcas, para deLermlnar los avances y recLlflcar a
Llempo, sl no se esLá slgulendo el rumbo más aconse[able. Þara esLe fln es prlmordlal
desarrollar lndlcadores de logro. Se debe fomenLar la parLlclpaclón cludadana en el
dlseno y evaluaclón de los procesos de descenLrallzaclón




"F"


Cb[et|vo espec|f|co 2. 8eformar la normaLlva para favorecer la descenLrallzaclón y la coordlnaclón
lnLerlnsLlLuclonal.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos)
8evlsar el marco legal de la descenLrallzaclón para ellmlnar lncongruenclas exlsLenLes y
promover elemenLos denLro de esLe para que se pueda arLlcular correcLamenLe la coordlnaclón
lnLerlnsLlLuclonal. Ll marco legal lncluye: Ley Ceneral de uescenLrallzaclón, Ley de Conse[os de
uesarrollo urbano y 8ural, Ley Þrellmlnar de 8eglonallzaclón, Códlgo Munlclpal, Ley del
Crganlsmo L[ecuLlvo, Ley Crgánlca del ÞresupuesLo, Ley Ceneral de la ConLralorla de CuenLas, y
los respecLlvos reglamenLos, asl como una revlslón de los compromlsos asumldos en los
Acuerdos de Þaz. La evaluaclón perlódlca de los procesos de descenLrallzaclón es fundamenLal
para asegurar su efecLlva lmplemenLaclón,
ueflnlr el rol de la SecreLarla de Coordlnaclón L[ecuLlva de la Þresldencla -SCLÞ- como el enLe
recLor de la descenLrallzaclón con el fln que esLa se lnsLlLuclonallce como pollLlca de LsLado, asl
como la revlslón de las funclones de la SecreLarla Ceneral de Þlanlflcaclón y Þrogramaclón de la
Þresldencla -SLCLÞLAn- en el desarrollo del proceso descenLrallzador. Ll forLaleclmlenLo de
ambas secreLarlas pasa por la revlslón de sus funclones, asl como la reesLrucLuraclón de ambas
enLldades. Ll perfll de los secreLarlos, como de los puesLos clave a lo lnLerno de las secreLarlas,
es lndlspensable para que el replanLeamlenLo por ob[eLlvos de ambas asl como su organlzaclón
lnLerna respondan a ob[eLlvos naclonales.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos)
lnvenLarlar y revlsar la normaLlva menor sobre la cual se desarrolla la lnsLlLuclonalldad publlca
para adecuarla a las necesldades de la descenLrallzaclón admlnlsLraLlva.

Cb[et|vo espec|f|co 3. lmpulsar la parLlclpaclón comunlLarla.

a. Medlano plazo (de 2 a 4 anos)
CerLlflcar la socledad organlzada -CnC‚s-, munlclpalldades y de Conse[os de uesarrollo. La
cerLlflcaclón buscarla que qulenes se sumen al proceso cuenLen con calldades mlnlmas
necesarlas no sólo para ser reclplendarlos de la admlnlsLraclón de un servlclo, slno Lamblen
responsables por el buen uso de los recursos que se le deleguen para su admlnlsLraclón. Þara
ello, cada mlnlsLerlo deblera crear el perfll del reclplendarlo conforme a la esLraLegla de
descenLrallzaclón, y crear un proceso Lecnlco y publlco de cerLlflcaclón. La cerLlflcaclón es para
un plazo fl[o, por lo que los lnLeresados deben someLerse a un proceso de evaluaclón consLanLe
para obLener una renovaclón de la mlsma. Las enLldades cerLlflcadas, especlalmenLe las CnC,
podrlan concursar por el servlclo o blenes que son suscepLlbles de descenLrallzarse.
Þromover mecanlsmos de selecclón, capaclLaclón, flscallzaclón y rendlclón de cuenLas no sólo
hacla la admlnlsLraclón publlca en sus dlsLlnLos nlveles, slno Lamblen hacla la comunldad que
slrve.
ulscuLlr el alcance del Lermlno auLonomla, no sólo en relaclón con las munlclpalldades slno
Lamblen en relaclón con los conse[os de desarrollo. Además, una deflnlclón clara del concepLo y
de los alcances de la auLonomla munlclpal es de uLllldad, no sólo para el buen goblerno
munlclpal, slno Lamblen para la buena coordlnaclón de la descenLrallzaclón admlnlsLraLlva LanLo
del Crganlsmo L[ecuLlvo como del proplo munlclplo. Le corresponde a la CorLe de
ConsLlLuclonalldad emlLlr su oplnlón respecLo del alcance que Llene el Lermlno de ºauLonomla" y
ºauLonomla munlclpal".



"FC



9.S. J.@*%/'3* 2*+ E%:/'*+ 3. (*';%*2

Þara que pueda llevarse a cabo la modernlzaclón del Crganlsmo L[ecuLlvo, y una descenLrallzaclón
admlnlsLraLlva coordlnada y eflclenLe, esLa debe cumpllr con los prlnclplos y requerlmlenLos legales que
permlLan la adecuada flscallzaclón del uso de los recursos publlcas y las funclones que le compeLen a los
dlsLlnLos nlveles de goblerno, asl como las delegadas en la socledad organlzada o enLldades de la
admlnlsLraclón publlca. Ls por ello necesarlo Lener en cuenLa el rol que Llene la ConLralorla Ceneral de
CuenLas y su normaLlva, como el prlnclpal órgano de conLrol de la admlnlsLraclón publlca. La mlsma se
vuelve en una lnsLancla exLerna que deblera permlLlr una vlslón exLerna a la e[ecuclón de pollLlcas, que
genere una reLroallmenLaclón vallosa para la me[ora de los programas publlcos.

9.S.1. S|tuac|ón actua|
La ConsLlLuclón ÞollLlca de la 8epubllca esLablece la forma en que se esLrucLura y organlza el LsLado de
CuaLemala, lncluyendo el 8eglmen de ConLrol y AdmlnlsLraclón del LsLado, cuyo e[e cenLral se basa en la
lnsLlLuclón de la ConLralorla Ceneral de CuenLas (CCC). ue acuerdo con la norma consLlLuclonal, la CCC
es una lnsLlLuclón Lecnlca descenLrallzada, con funclones flscallzadoras de los lngresos, egresos y en
general de Lodo lnLeres hacendarlo de los organlsmos del LsLado, los Munlclplos, enLldades
descenLrallzadas y auLónomas, asl como de cualquler persona que reclba fondos del LsLado o que haga
colecLas publlcas. 1amblen esLán su[eLos a esLa flscallzaclón los conLraLlsLas de obras publlcas y
cualquler oLra persona que, por delegaclón del LsLado, lnvlerLa o admlnlsLre fondos publlcos.

Cobra relevancla la palabra ºflscallzaclón", pues de la lnLerpreLaclón de la mlsma se han derlvado las
funclones que se le han dado y que se esperan de la CCC. Ll reglmen sanclonaLorlo conLempla una llsLa
de 23 lnfracclones con sanclones pecunlarlas que se apllcan a los funclonarlos, empleados publlcos o
personas su[eLas a conLrol, esLableclendose un procedlmlenLo para el cobro y los recursos legales en
conLra de las resoluclones.

Ln el ano 2002 se derogó la hasLa enLonces Ley Crgánlca del 1rlbunal y ConLralorla de CuenLas (que
daLaba del ano 1936), al conslderarse que ya no respondla a las necesldades de flscallzaclón que
requerla el LsLado de CuaLemala. Sln embargo, ocho anos despues de la promulgaclón de la ley, exlsLe
la percepclón que no se han llenado las expecLaLlvas que se fl[aron en la enLldad y la labor del ConLralor
ha sldo desluclda.

ue conformldad con un esLudlo llevado a cabo por kÞMC en el perlodo 2006-2008,
166
exlsLen áreas que
deben ser me[oradas en la CCC para hacerla eflclenLe. Se reallzó un dlagnósLlco lnsLlLuclonal en 2006
para evaluar la efecLlvldad (cumpllmlenLo del mandaLo, efecLlvldad, conLroles, eLc.) de la ConLralorla,
Lomando en cuenLa Lodos los aspecLos anallzados (esLrucLura organlzaclonal, admlnlsLraclón de
personal, adqulslclones, presupuesLo, slsLema conLable, planlflcaclón, audlLorlas gubernamenLales,
audlLorlas lnLernas, enLre oLros). Ll promedlo de eflclencla enconLrado en ese enLonces fue del 61°,
colocando a la ConLralorla en el rango de eflclencla 01+>0-0+1#+@ Al ano 2008, luego de lmplemenLar
recomendaclones para me[ora la eflclencla lnsLlLuclonal, la CCC pasó de esLar en un nlvel de eflclencla
ba[o (ó lneflclenLe), a un nlvel de eflclencla medlo, a excepclón del área de 1ecnologla de la lnformaclón,
que alcanzó 63° de eflclencla. Þor lo que los esfuerzos por lnLroduclr los camblos que conduzcan a una
me[ora lnLegral que forLalezca a la lnsLlLuclón.

166
kÞMC, lnforme llnal, ºlorLaleclmlenLo de la ConLralorla Ceneral de CuenLas" uSAlu. ulclembre 2008. Advlsory.


"F#



Ln el dlagnósLlco
167
Lamblen se anallzó lo eferenLe a la organlzaclón funclonal de la CCC. Al ano 2006 se
enconLró deflclencla en dlsLlnLas áreas que se descrlben a conLlnuaclón:

Ll organlgrama lnsLlLuclonal publlcado en la memorla de labores y el organlgrama legal-funclonal no
respondlan al 8eglamenLo de la Ley Crgánlca de la CCC, lo que genera dudas respecLo de qulen es la
auLorldad compeLenLe, lnadecuada deflnlclón de puesLos y nomenclaLura, enLre oLras. Þor e[emplo, un
34° del personal se encuenLra ba[o renglón 011, generando personal no callflcado o personal
lnnecesarlo con lnamovllldad de sus puesLos. 1ampoco se conLaba con lnformaclón escrlLa compleLa y
esLándar que respalde las acclones y procesos de personal, y los manuales de organlzaclón exlsLenLes no
son conocldos por Lodo el personal, lo que provoca un desconoclmlenLo de la esLrucLura organlzaclonal,
y aLrlbuclones de los puesLos respecLlvos llevando a una dupllcaclón de funclones o lncumpllmlenLo de
las mlsmas.

Þor oLra parLe, los Lres slndlcaLos exlsLenLes Llenen gran lnfluencla en la Loma de declslones y
obsLacullzan la llberLad para la admlnlsLraclón de personal. no exlsLe un proceso de lnducclón reallzado
recurrenLemenLe. uuranLe el 2006 se reallzó unlcamenLe una capaclLaclón de lnducclón e ldenLldad
lnsLlLuclonal dlrlglda excluslvamenLe al personal admlnlsLraLlvo. Su aslsLencla fue de 122 personas de
801 que lnLegraban al personal admlnlsLraLlvo. Ln cuanLo a una carrera admlnlsLraLlva, no exlsLen planes
de carrera claramenLe deflnldos para cada uno de los puesLos de la organlzaclón. no se apllca el proceso
formal, esLandarlzado y perlódlco de evaluaclón del desempeno en sus dependenclas.

A mayo del 2008, se hablan lmplemenLado recomendaclones para me[orar la eflclencla en la
organlzaclón funclonal de la CCC, especlalmenLe en cuanLo a procesos auLomaLlzados y segregaclón de
funclones. Lo referenLe a admlnlsLraclón de personal, monlLoreo, reporLe y conLrol, comunlcaclón,
cumpllmlenLo legal, deflnlclón de puesLo y nomenclaLura la eflclencla aun no es saLlsfacLorla. Sl blen al
segundo semesLre del 2008 se lnlcló un proceso lnLerno de reesLrucLuraclón, aun hay áreas que
requleren de aLenclón para promover o aumenLar su eflclencla.

9.S.2. Desaf|os a superar
Ln el ano 2006 se ldenLlflcaron los prlnclpales desaflos que debe afronLarse para Lransformar a la
ConLralorla Ceneral de CuenLas en un órgano conLralor eflclenLe y eflcaz. Los desaflos conLlnuan
vlgenLes.
168


Iac|||dad para |a com|s|ón de actos de corrupc|ón. Ll marco legal vlgenLe (2002) no es suflclenLe para
asegurar la calldad del gasLo, la Lransparencla y la probldad en las enLldades que recolecLan, lnvlerLen o
admlnlsLran recursos publlcos. La lnLervenclón de la CCC en sus funclones de conLrol gubernamenLal en
maLerla de la calldad del gasLo publlco y de la probldad de los funclonarlos y empleados publlcos, esLá
lnsuflclenLemenLe respaldada por el marco legal vlgenLe. ue Lal manera que se hace necesarlo reformar
la normaLlva acLual especlalmenLe en maLerla de ÞresupuesLo, ConLraLaclones del LsLado, Servlclo Clvll,
lldelcomlsos asl como la Llplflcaclón de nuevos dellLos denLro del Códlgo Þenal Lales como el
enrlqueclmlenLo lllclLo, Lráflco de lnfluenclas, soborno Lransnaclonal, uLlllzaclón de lnformaclón
prlvlleglada, omlslón de declaraclón [urada paLrlmonlal de funclonarlos. 1amblen se consldera
convenlenLe crear una normaLlva especlflca para la flscallzaclón de las denomlnadas enLldades

167
lbld.
168
Coallclón por la 1ransparencla (allanza esLraLeglca conformada por ClLn, Acclón Cludadana y Cámara de Comerclo de
CuaLemala). CuaLemala, ocLubre 2006.


"F0


especlales que lncluye a las organlzaclones no gubernamenLales (CnC), conLraLlsLas prlvados y
fldelcomlsos.

As|gnac|ón de| presupuesto de |a CGC. La aslgnaclón presupuesLarla para la CCC se hace sln los debldos
crlLerlos Lecnlcos. no se cuenLa con una evaluaclón del desempeno lnsLlLuclonal en la audlLorla
gubernamenLal, en el conLrol de la probldad o en la ldenLlflcaclón del enrlqueclmlenLo lllclLo. La CCC
carece de planes esLraLeglcos, con sus respecLlvos lndlcadores, que demuesLren el cumpllmlenLo de sus
ob[eLlvos, meLas programáLlcas y de proyecLos, por lo que no exlsLen elemenLos para asegurar que un
lncremenLo anual de los recursos flnancleros aslgnados en el presupuesLo de la lnsLlLuclón le ha
permlLldo y permlLlrá cumpllr adecuadamenLe sus funclones. Ln la medlda que esLo sucede el
funclonamlenLo de la CCC Lendrá poco lmpacLo y no alenLará la culLura LrlbuLarla, la rendlclón de
cuenLas, la Lransparencla en la funclón publlca.

Insuf|c|ente desarro||o metodo|óg|co para |a aud|tor|a gubernamenta|. LxlsLen algunas debllldades en
los procesos de programaclón, planlflcaclón (lmplemenLaclón, evaluaclón y segulmlenLo), alcance y
e[ecuclón del conLrol gubernamenLal, asl como en la focallzaclón del esfuerzo de audlLorla, en la
lnsLlLuclonallzaclón de normas y procedlmlenLos y en la admlnlsLraclón de la lnformaclón derlvada de
audlLorlas gubernamenLales. Ll e[erclclo de audlLorla gubernamenLal deblera ampllarse hacla una
perspecLlva de calldad del gasLo y no llmlLarse a la audlLorla flnanclera. ue acuerdo con su mandaLo
general, la CCC debe flscallzar al LoLal de enLldades su[eLas de conLrol. Þor oLra parLe, la lnsuflclenLe
lnsLlLuclonallzaclón de normas y procedlmlenLos, la escasa supervlslón, el corLo perlodo de Llempo
aslgnado para la reallzaclón de una audlLorla, hace poslble que puedan darse acclones al margen de las
normas y de los procedlmlenLos esLablecldos duranLe las audlLorlas. 1amblen se hace necesarlo
forLalecer el SlsLema de AudlLorla CubernamenLal (SAC) para que funclone con el nlvel de segurldad
aproplado para los acLlvos de lnformaclón que conLlene.

Aud|tor|a |nterna poco efect|va. Ll slsLema de audlLorla lnLerna de las lnsLlLuclones no conLrlbuye
efecLlvamenLe al proceso de conLrol gubernamenLal y permlLe la e[ecuclón de recursos publlcos al
margen de la normaLlva y conLrol lnLerno requerldo por la CCC. Las unldades de audlLorla lnLerna deben
profundlzar en el conLrol de los lngresos, gasLos y blenes publlcos aslgnados a las enLldades. Sln
embargo, esLas funclones no slempre se e[ercen con la efecLlvldad requerlda y esLo conlleva al deLerloro
de la leglLlmldad de las lnsLlLuclones publlcas por consLanLes denunclas de lneflclencla e lneflcacla.

L|m|tac|ones de| s|stema de contro| de prob|dad. La CCC, a Lraves de la ulrecclón de Þrobldad, no
conoce con preclslón el numero de personas [urldlcas lndlvlduales obllgadas a presenLar la declaraclón
[urada paLrlmonlal, pese a que la Ley de Þrobldad y 8esponsabllldad de lunclonarlos y Lmpleados
Þubllcos esLablece los su[eLos obllgados a presenLar dlcha declaraclón. La ulrecclón de Þrobldad no
Llene capacldad coerclLlva para exlglr el cumpllmlenLo de dlcha obllgaclón.

Ia|ta de |a carrera adm|n|strat|va. La CCC no cuenLa con una pollLlca de recursos humanos nl con
procesos de recluLamlenLo y selecclón que garanLlcen la ldoneldad del personal conLraLado, además
carece de especlallzaclón de los recursos con que cuenLa la lnsLlLuclón, la falLa de procedlmlenLos de
evaluaclón del desempeno y la lnexlsLencla de una carrera del audlLor gubernamenLal. no hay
correspondencla enLre el numero de cargos admlnlsLraLlvos y operaLlvos respecLo del numero de
audlLores gubernamenLales. Ll desarrollo de la carrera admlnlsLraLlva del audlLor gubernamenLal se
consldera una acclón esLraLeglca para forLalecer la esLrucLura y los procesos de gesLlón de los recursos
humanos en cuanLo a remuneraclones, perflles de puesLos, capaclLaclón, aslsLencla Lecnlca y evaluaclón
del desempeno.


"F4



9.S.3. L|neam|entos para me[orar |a prov|s|ón de serv|c|os de forma descentra||zada
Cb[et|vo genera|. Me[orar el conLrol o flscallzaclón del LsLado

Cb[et|vo espec|f|co 1. Leglslar normaLlva general acorde a las funclones que se desea e[ecuLe la
ConLralorla Ceneral de CuenLas
Se debe conLar con un marco normaLlvo que proplcle la efecLlvldad del Lraba[o de la CCC para que
cumpla con eflclencla y eflcacla las funclones encomendadas legalmenLe, desarrollando y normando
conLroles lnLernos que permlLan erradlcar la corrupclón, asegurar la calldad del gasLo, Lransparencla y
probldad en las enLldades que recolecLen, lnvlerLen o admlnlsLran recursos publlcos.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos)
8evlsar y modlflcar la Ley Crgánlca de la ConLralorla de CuenLas. Ln el Congreso de la 8epubllca
se cuenLa con varlas lnlclaLlvas de ley LendlenLes a modlflcar la ley, nlnguna de las cuales ha sldo
aprobada hasLa el momenLo.
169
LnLre oLros, la normaLlva deblera lnclulr el desarrollo de normas
para la flscallzaclón de enLldades especlales que lncluya a organlzaclones no gubernamenLales,
fldelcomlsos, y conLraLlsLas prlvados. 1amblen se deben forLalecer las funclones de conLrol
lnLerno y coordlnar su funclonamlenLo con la CCC medlanLe la esLrucLuraclón de slsLemas y
procedlmlenLos generales de conLrol gubernamenLal.
8evlsar y modlflcar el Códlgo Þenal. La falLa de Llplflcaclón de clerLos dellLos, lmplde que la
ConLralorla pueda lmpulsar acclones para la apllcaclón de sanclones más drásLlcas y dlsuaslvas.
uebe lmpulsarse la reforma del Códlgo para la lncluslón de los dellLos de enrlqueclmlenLo lllclLo,
Lráflco de lnfluenclas, soborno Lransnaclonal, uLlllzaclón de lnformaclón prlvlleglada, omlslón de
declaraclón [urada paLrlmonlal de funclonarlos, obsLrucclón al acceso a la lnformaclón, por
e[emplo.

Cb[et|vo espec|f|co 2. 8ecursos presupuesLales aslgnados conforme a planes operaLlvos anuales de
audlLorla gubernamenLal y probldad.

a. Medlano plazo (de 2 a 4 anos)
lorLaleclmlenLo e lnsLrumenLaclón de los procesos de planlflcaclón, monlLoreo y evaluaclón del
desempeno lnsLlLuclonal. LsLo se logra a Lraves de planes de audlLorla gubernamenLal basado en
gesLlón por resulLados uLlllzando como lnsumo el proceso presupuesLarlo.

Cb[et|vo espec|f|co 3. uesarrollar la capacldad de flscallzaclón
lnsLlLuclonallzar meLodologlas de audlLorla gubernamenLal para un efecLlvo conLrol de la probldad y la
calldad del gasLo publlco medlanLe el forLaleclmlenLo de la audlLorla gubernamenLal.

a. Medlano plazo (de 2 a 4 anos)
uesarrollo de audlLorlas con crlLerlos de focallzaclón, para lo cual se deben desarrollar dlchos
crlLerlos y apllcarlos en Lodas las audlLorlas que se e[ecuLen en un mlsmo perlodo.
un slsLema de audlLorla gubernamenLal con un nlvel de segurldad aproplado para los acLlvos de
lnformaclón que conLlene.



169
A [unlo de 2011 no se ha aprobado nlnguna modlflcaclón a la Ley de la ConLralorla de CuenLas.


"FF


Cb[et|vo espec|f|co 4. uesarrollar el ConLrol gubernamenLal de manera efecLlva y oporLuna sobre la
base de procesos de audlLorla lnLerna deLermlnados por la CCC.

a. Medlano plazo (de 2 a 4 anos)
lorLalecer las unldades de audlLorla lnLerna. LsLo lmpllca llevar a cabo una resLrucLuraclón de las
unldades de audlLorla lnLerna de acuerdo a requerlmlenLos de la CCC, el dlseno y e[ecuclón de
programa de asesorla, capaclLaclón y acLuallzaclón para audlLores lnLernos sobre normas,
manuales y gulas, asl como el dlseno y e[ecuclón de programa de dlfuslón de resulLados de
evaluaclón del desempeno de la audlLorla lnLerna en maLerla de: calldad del gasLo,
lndependencla de la audlLorla lnLerna, esLabllldad de audlLores lnLernos que muesLran
efecLlvldad en el cumpllmlenLo de sus funclones.
MonlLorear el cumpllmlenLo de normas de audlLorla lnLerna.

Cb[et|vo espec|f|co S. Capacldad de prevenclón de prácLlcas corrupLas de empleados y funclonarlos
publlcos con un slsLema de probldad efecLlvo.

a. Medlano plazo (2 a 4 anos)
Modernlzar la SubconLralorla de Þrobldad, con desarrollo de slsLemas de lnformaclón que
faclllLen el anállsls de las declaraclones de probldad y la deLecclón de casos de confllcLos de
lnLeres. La modernlzaclón de los slsLemas requlere la consLanLe acLuallzaclón y capaclLaclón en
los Lemas que se anallzan, asl como el desarrollo de gulas y manuales para la correcLa apllcaclón
de la normaLlva. Asl mlsmo, requlere de un efecLlvo slsLema de lnformaclón hacla las personas
que se encuenLren ba[o la apllcaclón de la ley, de forma que consLlLuya un slsLema de probldad
que acompane el quehacer del funclonarlo y empleado publlco.

Cb[et|vo espec|f|co 6. uesarrollar una carrera admlnlsLraLlva que faclllLe la conLlnuldad y calldad
profeslonal de la e[ecuclón de las pollLlcas, planes y programas de la CCC.

a. Medlano plazo (2 a 4 anos)
ulsenar una pollLlca de recursos humanos e lmplemenLar la carrera admlnlsLraLlva de audlLorla
gubernamenLal. La carrera debe basarse en los slgulenLes prlnclplos: nombramlenLos y ascensos
basados en merlLo, evaluaclón perlódlca del rendlmlenLo en los puesLos, capaclLaclón consLanLe.

Cb[et|vo espec|f|co 7. uesarrollar una culLura de medlclón de desempeno lnsLlLuclonal y de personas.

a. Largo plazo (de 4 a 6 anos)

Cenerar una ºculLura" de la medlclón del desempeno lnsLlLuclonal y de las personas Se debe
conformar un slsLema de gesLlón del secLor publlco en su con[unLo que se desarrolle
progreslvamenLe y reLroallmenLe los camblos lnsLlLuclonales a nlvel de la CCC y oLros
organlsmos. Los camblos leglslaLlvos no son suflclenLes. La verdadera Lransformaclón lmpllca
afecLar las organlzaclones, los procesos, los slsLemas y sobre Lodo, los recursos humanos
responsables de su operaclón. Ll me[oramlenLo de la gesLlón publlca proplcla una gerencla por
resulLados (que llegue a consLlLulr la ºculLura organlzaclonal" domlnanLe) y ello oLorga especlal
relevancla a los Lemas de medlclón del desempeno y conLrol de gesLlón.




"F5


1u. Con ueteiminacion: geneianuo
empiesaiios y empleauos foimales en
uuatemala


neceslLamos guaLemalLecos con deLermlnaclón. CuaLemalLecos con una deLermlnaclón clara, con una
fuerza de volunLad para superar los obsLáculos que se les anLeponen. CuaLemalLecos que, como
empresarlos, Lengan la deLermlnaclón de explorar nuevos mercados, ofrecer nuevos producLos y
servlclos, que hagan crecer sus negoclos. CuaLemalLecos que, como Lraba[adores, sean alLamenLe
producLlvos y Lengan la deLermlnaclón de lncremenLar sus habllldades, desLrezas y conoclmlenLos para
que su Lraba[o sea me[or remunerado. CuaLemalLecos que, como pollLlcos, sepan reconocer las
dlflculLades de hacer negoclos en CuaLemala y Lengan la deLermlnaclón de favorecer la creaclón de más
y me[ores empleos.

uuranLe las ulLlmas dos decadas, el creclmlenLo de CuaLemala ha sldo modesLo. Ll ÞroducLo lnLerno
8ruLo -Þl8- apenas ha logrado manLener un creclmlenLo de aproxlmadamenLe 3°, escasamenLe por
arrlba de la Lasa de creclmlenLo de la poblaclón de 2.6°, a lo que se agrega que ha sldo muy vulnerable
a las condlclones exLernas del pals. A esLe rlLmo de creclmlenLo económlco, el pals dupllcarla sus
lngresos en más de 20 anos, mlenLras oLros palses en desarrollo lo esLán haclendo en menos de una
decada. Þero Lardará muchas decadas más para dupllcar el Þl8 per cáplLa. Además, cuando se compara
esLe creclmlenLo con las Lasas de pobreza y oLras necesldades soclales, el mlsmo resulLa lnsuflclenLe.

Los LlneamlenLos de ÞollLlca Lconómlca, Soclal y de Segurldad 2011-2021 proponen, en el •rea
Lconómlca, como ob[eLlvo prlnclpal ºme[orar el creclmlenLo económlco". no sólo se habla de acelerar
el creclmlenLo, slno Lamblen de me[orar las caracLerlsLlcas del mlsmo, permlLlendo que el mlsmo se
Lraduzca en mayores oporLunldades para la mayor canLldad de guaLemalLecos. Þara ello, se Lraba[ó en
las slgulenLes áreas: a) mercado laboral, b) MlÞ?MLS, c) comerclo exLerlor, d) compeLlLlvldad del área
rural, e) lnfraesLrucLura loglsLlca, y, f) servlclo elecLrlco.

1u.1. O.?*%</'3* .2 <.%(/3* 2/R*%/2

Ll creclmlenLo económlco reclenLe en CuaLemala apenas supera la Lasa de creclmlenLo poblaclonal. A
dlchas Lasa resulLa muy dlflcll resolver los problemas de falLa de empleo y pobreza. A ello se agrega que
dlcho creclmlenLo es expllcado en mayor parLe por la acumulaclón de caplLal flslco. La parLlclpaclón de la
mano de obra en esLe proceso ha venldo reduclendose en el Llempo y represenLa, en promedlo, menos
de la qulnLa parLe de la Lasa de creclmlenLo observada. SlLuaclón que lnclde de manera dlrecLa con la
fracclón del Þl8 que Lermlna llegando a manos de los Lraba[adores. 8econoclendo esLa slLuaclón, la
presenLe secclón aborda la necesldad de replanLear el funclonamlenLo del mercado laboral.



"F=


10.1.1. S|tuac|ón actua|
170


La mayor|a de |os traba[adores son [óvenes. Þara enLender la dlnámlca del mercado laboral
guaLemalLeco hay que parLlr de las caracLerlsLlcas demográflcas del pals. CuaLemala es un pals [oven y
con famlllas numerosas. Las proyecclones demográflcas esLlman que para el 2010 la poblaclón LoLal
alcanzó los 14.4 mlllones de personas, 70° de ella menor de 30 anos y un poco más de la mlLad (33°)
menor de 20 anos (lnL, 2002). Ln el qulnLll más pobre de la poblaclón las famlllas son de 3.3 mlembros,
en el qulnLll más alLo son las famlllas son de 3.3 personas. Además, CuaLemala Llene la Lasa de
creclmlenLo poblaclonal más alLa de CenLroamerlca, 2.46 por cada 100 hablLanLes (CLÞAL, 2009) y una
Lasa de naLalldad de 4.13 hl[os por mu[er.
171


L| tamaño de |a fuerza |abora|. La canLldad LoLal de ocupados asclende a 4.43 mlllones de personas, un
33.6° de la poblaclón LoLal, a esLo se le conoce como la Þoblaclón LconómlcamenLe AcLlva (ÞLA).
172
un
valor relaLlvamenLe ba[o debldo a que la Þoblaclón en Ldad de 1raba[ar (ÞL1) (13 anos o más) equlvale a
un 38° de la poblaclón LoLal. Ls declr, la Lasa de parLlclpaclón, que mlde el porcenLa[e de la ÞL1 es ÞLA,
es de 63°.

Þor ulLlmo, sobresalen dos daLos. Þrlmero, el desempleo es de 3.3° de la ÞLA.
173
Segundo, se esLlma
que cada ano se suman unos 200 mll [óvenes a la fuerza laboral. (LnLl, 2004).

Los traba[adores t|enen ba[os n|ve|es de esco|ar|dad. La ÞLA es mayorlLarlamenLe urbana, mascullna y
con poca educaclón escolar. La ÞLA urbana en el 2004 era de 31.7° (LnLl, 2004). uos Lerceras de la
ÞLA son hombres (64.7° de la ÞLA en el 2004). uenLro qulenes efecLlvamenLe se encuenLran
Lraba[ando, la cuarLa parLe no Llene nlngun nlvel educaLlvo y un 30° adlclonal no concluyó la prlmarla.
SolamenLe el 3° de la poblaclón ocupada Lermlnó la educaclón superlor. ue los que carecen de
escolarldad, 89.7° no sabe leer nl escrlblr (LnLl, 2004).

Los serv|c|os son |a pr|nc|pa| fuente de emp|eo a n|ve| nac|ona| pero |a agr|cu|tura es |a que más
emp|eo genera en e| área rura|. La mlLad de la ÞLA labora en el secLor servlclos, un 36° en acLlvldades
agrlcolas y un 14° en la lndusLrla. no han exlsLldo camblos slgnlflcaLlvos en esLa composlclón duranLe la
ulLlma decada. uenLro del secLor servlclos el 47° de los ocupados laboran en acLlvldades comerclales. Ll
83° de los Lraba[adores que laboran en el secLor agrlcola vlven el área rural, el 28° y 37° de qulenes
laboran en los servlclos y la lndusLrla lo hacen en el área rural.

La mayor|a de guatema|tecos traba[a por cuenta prop|a. Ll 33° de los ocupados en el 2004 laboraban
de manera lndependlenLe (eran duenos de su empresa o Lraba[an por cuenLa propla). Ln el área rural el
46° Lraba[an de manera lndependlenLe, en el área urbana esLe porcenLa[e alcanza el 63°. Ln el área
urbana, 20° de los ocupados labora en empresas enLre 6 y 30 Lraba[adores y oLro 20° en empresas de
más de 30 Lraba[adores, en el área rural los porcenLa[es son 13° y 10° respecLlvamenLe.


170
Las clfras presenLadas en esLe dlagnósLlco provlenen del documenLo LlLulado ºLl Mercado Laboral ConLemporáneo y sus
1endenclas luLuras" Maul, eL al. (2007) y de las LncuesLas naclonales de Lmpleo e lngresos (LnLl).
171
Ponduras Llene una Lasa de creclmlenLo poblaclonal de 1.99°, CosLa 8lca de 1.66ƒ, Ll Salvador de 1.62° y, la más ba[a,
nlcaragua de 1.31°.
172
La ÞLA mlde el numero de personas que esLán Lraba[ando o esLán buscando Lraba[o de forma acLlva
173
Segun la base de daLos del 8anco Mundlal, World uevelopmenL lndlcaLors, CuaLemala Llene la Lasa de desempleo más ba[a
de CenLroamerlca como porcenLa[e de la ÞLA: Ll Salvador (2003) 7°, CosLa 8lca (2003) 7°, Ponduras (2003) 8° y nlcaragua
(2003) 8°.


"FB


La mayor parte de| emp|eo es de t|po |nforma|. Segun la deflnlclón uLlllzada por el lnL, la lnformalldad
laboral alcanzó el 72° en el ano 2006.
174
Ln el área rural esLe porcenLa[e alcanza el 83° de los ocupados
mlenLras que en el área urbana se reduce al 39°. La parLlclpaclón en la economla lnformal no es
lndependlenLe de la edad. La Lasa de lnformalldad enLre los Lraba[adores comprendldos denLro de los 23
a los 34 anos de edad es de 66° aproxlmadamenLe, la Lasa de lnformalldad sube en la medlda que el
Lraba[ador Llene más edad, llegando a nlveles cercanos al 90° a parLlr de los 60 anos de edad.

una medlda alLernaLlva es la parLlclpaclón de los empleados en el seguro soclal. ue los 4.43 mlllones de
personas ocupadas solamenLe 1.1 mlllones de ellas esLá reglsLrada en el lCSS, un 20° del LoLal.

La |nc|denc|a de |a |nforma||dad en e| emp|eo crece con |a fa|ta de educac|ón. Cerca del 90° de Lodos
los Lraba[adores ocupados que carecen de escolarldad se encuenLran en la lnformalldad, cerca del 80°
de Lodos los que carecen de prlmarla compleLa laboran lnformalmenLe, una Lercera parLe de qulenes
compleLaron secundarla laboran en el secLor lnformal.

La |nforma||dad es pr|nc|pa|mente agr|co|a. Ln el 2004 el 93° de los Lraba[adores en acLlvldades
agrlcolas eran lnformales, 63° en servlclos, y, 66° en lndusLrla. LsLe porcenLa[e lncremenLó desde el
2000, cuando la lnformalldad era del 91° en el secLor agrlcola y 61° y 37° para el secLor de servlclos e
lndusLrla respecLlvamenLe.

Los traba[adores comp|ementan sus |ngresos |abora|es con otras fuentes de |ngreso. Ll lngreso laboral
promedlo de los ocupados en el 2004 ascendló a C 1,398 al mes, los lngresos no laborales represenLaron
un 34° del LoLal del lngreso LoLal de los ocupados. ue los lngresos no laborales, el 87° son lngresos de
caplLales o por Lransferenclas, slendo las remesas el rubro de mayor lmporLancla con un valor promedlo
de C.939 al mes.

M|entras más grande sea |a empresa menor es |a |nc|denc|a de pobreza |abora|.
La Lasa de lncldencla de pobreza, medlda como el porcenLa[e de empleados que ganan menos de dos
dólares por dla, supera el 30° de los Lraba[adores en empresas de menos de 10 Lraba[adores. Ln la
medlda que la empresa supera esLe Lamano se reduce la lncldencla de pobreza. La proporclón de
Lraba[adores que ganan menos de dos dólares por dla en empresas de más de 101 Lraba[adores es de
6° del LoLal de Lraba[adores.

Las mayores tasas de |nc|denc|a de pobreza se reportan entre |os traba[adores de| sector agr|co|a. Ll
14.3° de los Lraba[adores en el secLor servlclos ganan menos de dos dólares por dla. Ln la lndusLrla esLe
lndlcador es de 22.1°, en el secLor agrlcola es 47°. Ln el secLor formal la proporclón de personas que
ganan menos de dos dólares por dla es lgual de 3°, en el secLor lnformal es 34.8°.

L| contexto |nst|tuc|ona| es poco conducente para |a sobrev|venc|a de |as empresas. Aunque segun el
MonlLor Clobal de LmprendlmlenLo (CLM por sus slglas en lngles) el 19° de Lodos los adulLos se
encuenLran lnlclando un negoclo, esLos no se Lraducen necesarlamenLe en empresas vlables y longevas.
SolamenLe un 3° de los emprendedores encuesLados por el CLM dl[eron esLar al frenLe de un negoclo
esLablecldo (con más de Lres anos y medlo de operaclón). La mayorla de emprendlmlenLos desaparecen

174
La medlclón lncluye a Lraba[adores por cuenLa propla o Lraba[adores lndependlenLes que cuenLan con un nlvel educaLlvo
ba[o y cuyos negoclos son pequenos, Lraba[adores domesLlcos, Lraba[adores no remunerados y los Lraba[adores dependlenLes
que laboran en esLableclmlenLos prlvados con clnco o menos Lraba[adores. Las esLlmaclones aqul presenLadas dlfleren de las
clfras oflclales ya que se esLá uLlllzando la deflnlclón de la Þoblaclón en Ldad de 1raba[ador como cualquler persona que 13 o
más anos de edad, no la deflnlclón basada en 10 anos o más como se acosLumbra en las clfras oflclales.


"5D


anLes de esLe Llempo, llevándose conslgo los empleos y la fuenLe de lngresos para Lraba[adores y
duenos. lnlclar y manLener un negoclo en CuaLemala no es fácll
173
. Ll CLM Lamblen muesLra que el 64°
de los experLos enLrevlsLados creen que lnlclar negoclos en CuaLemala es compllcado y un 67° que los
LrámlLes y procesos represenLan una dlflculLad lmporLanLe para nuevos negoclos en creclmlenLo.

10.1.1. Desaf|os a superar
Mercado |abora| dua| d|f|c|| de superar. CuaLemala se caracLerlza por la dualldad de su mercado
laboral: un mercado laboral cublerLo por la leglslaclón, formal y organlzado y un mercado lnformal, no
cublerLo por la ley y dlsperso a lo largo del pals. Ln el prlmero se ganan me[ores salarlos, exlsLe
proLecclón de los derechos laborales y se goza de la segurldad soclal, en el segundo los lngresos son
menores, no se cuenLa con proLecclón legal se y carecen de mecanlsmos de aseguramlenLo.

Ln el prlmero la leglslaclón laboral convlerLe al Lraba[ador en un cosLo fl[o para las empresas, lo cual
encarece el cosLo unlLarlo de la mano de obra mayor y genera lncenLlvos para susLlLulr la mano de obra
por caplLal y uLlllzar Lecnologlas ahorradoras de mano de obra. SlLuaclón que se derlva de la poca
relaclón que guarda la leglslaclón laboral en Lorno a salarlos, presLaclones y condlclones laborales con la
producLlvldad de los Lraba[adores. La susLlLuclón de mano de obra por caplLal y la adopclón de
Lecnologlas ahorradoras de Lraba[o hacen del secLor organlzado una ºlsla" de alLos salarlos, esLabllldad
en el Lraba[o y proLecclón de los derechos laborales. Ll secLor lnformal esLá consLlLuldo por un ºoceano"
de Lraba[adores con ba[os lngresos y sln mayor proLecclón de sus derechos laborales. Ll ob[eLlvo global
de largo la pollLlca laboral deberla ser ellmlnar esLa segmenLaclón enLre el secLor organlzado del
mercado y el secLor lnformal.

A pesar de que los Lraba[adores lnformales saldrlan beneflclados de ellmlnar esLa segmenLaclón, en la
prácLlca Llenen pocos lncenLlvos para demandar los camblos. Þrlmero, dado su gran numero y escasa
organlzaclón consLlLuyen un grupo de lnLeres dlfuso. Segundo, dos de lo más poLenLes mecanlsmos que
brlndarlan me[ores oporLunldades a esLos Lraba[adores neceslLan Llempo para dar sus resulLados. Al
unlr el lnLeres dlfuso con horlzonLes corLos de planeaclón no se generan los lncenLlvos necesarlos para
que el secLor lnformal demande un camblo de enfoque en la pollLlca laboral.

L| crec|m|ento económ|co no a|canza para so|uc|onar |a fa|ta de emp|eo. La demanda de empleo es
una demanda derlvada del creclmlenLo económlco. Ahora blen, dado el rlLmo de creclmlenLo
poblaclonal y los mlllones de Lraba[adores en el secLor lnformal del mercado, el creclmlenLo económlco
por sl solo puede resulLar lnsuflclenLe para absorber a Loda esLa poblaclón denLro del secLor organlzado
del mercado laboral. Sl la economla creclera al 10° por ano y el empleo en el secLor organlzado creclera
al mlsmo rlLmo que la economla, en 10 anos se podrla cuadrupllcar el Lamano del secLor organlzado.
Aun asl no Lodos los Lraba[adores Lendrlan un empleo en el secLor formal.

LamenLablemenLe, la realldad es un poco más compllcada. La lnLensldad empleo formal del creclmlenLo
se ha reducldo en las ulLlmas decadas.
176
LnLre los 60‚s y los 80‚s era aproxlmadamenLe de uno a uno,
en las ulLlmas dos decadas esLa Lasa se redu[o, aproxlmadamenLe, a la mlLad de ese valor (por cada 1°
de creclmlenLo en económlco el empleo formal crece, aproxlmadamenLe, un 0.6°)
177
. uada esLa
lnLensldad empleo se requerlrla un creclmlenLo económlco de 17° por ano para cuadrupllcar el Lamano

173
Ln Lermlnos lnLernaclonales, segun el L$01( Z)&01+&& la CuaLemala ocupa hoy la poslclón 134 a nlvel mundlal en esLe
lndlcador.
176
LsLa Lasa mlde el camblo porcenLual en el empleo derlvado por cada punLo porcenLual de creclmlenLo económlco.
177
Maul eL.al, 8olanos (2007)


"5"


del secLor organlzado en 10 anos, una clfra a Lodas luces muy dlflclles de alcanzar. Þor más acelerado
que fuera el creclmlenLo económlco es casl lmposlble pensar que la economla pueda crecer a esas Lasas.

Lllo se puede observar en el slgulenLe daLo. Segun clfras del 8anguaL, en la ulLlma decada el creclmlenLo
ha sldo cercano a 3°, creándose unlcamenLe alrededor de 20,000 empleos formales por ano, el
equlvalenLe al 10° de la canLldad de [óvenes que se suma ano con ano al mercado laboral
178
.

La reducclón en la lnLensldad empleo no debe causar sorpresa. La Lranslclón de la economla global hacla
secLores basados en caplLal, Lecnologla y conoclmlenLo ha dlsmlnuldo la lmporLancla de la mano de obra
para el creclmlenLo. Las rlgldeces en el mercado laboral encarecen el cosLo unlLarlo de la mano de obra
y convlerLen al Lraba[o en un facLor fl[o denLro de la producclón, lo cual genera un sesgo en favor de
procesos producLlvos lnLenslvos en caplLal.

Lmpresas con poca |nvers|ón y traba[adores con poco cap|ta| humano. Los ba[os nlveles de lnverslón
en caplLal flslco y humano dlflculLan la creaclón de empleo. Los ba[os nlveles de lnverslón,
caracLerlsLlcos de una economla abundanLe en mano de obra, expllcan el Llpo de ocupaclones de los
Lraba[adores guaLemalLecos, sus ba[os nlveles de producLlvldad y los ba[os salarlos. La Lasa de lnverslón
en CuaLemala es llgeramenLe mayor al 13° respecLo del Þl8, porcenLa[e menor a la medla
LaLlnoamerlcana que esLá por enclma del 24° segun daLos del 8anco Mundlal y muy por deba[o de la
Lasa de Chlna que alcanza el 48.74 °.
179
LsLa slLuaclón afecLa de manera dlrecLa la capacldad de generar
nuevos puesLos de Lraba[o y aumenLar los nlveles lnverslón por Lraba[ador en el pals.

Ll ba[o nlvel de escolarldad formal de la mayorla de la poblaclón lmplde la movllldad de esLos
Lraba[adores hacla secLores más producLlvos de la economla, obllgándolos a permanecer en la
agrlculLura y la lnformalldad. Ll enLorno soclal de los Lraba[adores guaLemalLecos, caracLerlzado por
alLos nlveles de ruralldad, mala salud y desnuLrlclón, son oLro facLor que lnclden en el Llpo de Lraba[os
dlsponlbles para el guaLemalLeco promedlo. La gran mayorla de Lraba[adores son muy [óvenes, lo que
llmlLa la poslbllldad de compensar la falLa de educaclón con experlencla laboral. La experlencla laboral,
cuando exlsLe, Lampoco es de gran ayuda debldo a que la mayorla de Lraba[adores no Llenen la
oporLunldad de me[orar sus habllldades a Lraves de programas de capaclLaclón en el Lraba[o (ver
Cap|tu|o 8).

Marco |nst|tuc|ona| actua| es poco prop|c|o para |a |nvers|ónV Los nlveles de cerLeza [urldlca y
proLecclón a la lnverslón son ba[os, lo mlsmo que el acceso y cosLo del flnanclamlenLo.
180
Segun los
ulLlmos resulLados del L$01( Z)&01+&& (2011)
181
, el pals ha empeorado en su callflcaclón de proLecclón a
la lnverslón, ublcándose en el puesLo 132 de 183 palses en el 2011. Los peores componenLes callflcados
de esLe lndlce son los relaclonados a la Lransparencla en las Lransacclones y cerLeza [urldlca. Aslmlsmo,
el pals muesLra un deLrlmenLo en el cumpllmlenLo de conLraLos y en el cosLo de clerre de empresas. Ll
lndlce de calldad lnsLlLuclonal al 2011 lndlca que CuaLemala se encuenLra en el puesLo 103 de 183 palses
y obLuvo unlcamenLe el 42° de la punLuaclón máxlma poslble.


178
nóLese que esLe cálculo no consldera a Lodos los Lraba[adores que se encuenLran ya en el subempleo y desempleo, los
cuales asclenden a 22° de los ocupados.
179
uaLos provenlenLes de CLlC y los daLos más reclenLes de cuenLas naclonales (SnA 2008 CuÞ valuaclón a preclos de
mercado).
180
uolng 8uslness (8anco Mundlal 2010)
181
Ll lndlce L$01( Z)&01+&& dlagnosLlca los dlsLlnLos facLores faclllLan el hacer negoclos en una economla, con la flnalldad de
poder reallzar comparaclones enLre palses y a Lraves del Llempo.


"5C


Lmprendedores poco sof|st|cados y empresas ma| adm|n|stradas ||m|tan e| aprovecham|ento de
oportun|dades de negoc|os y para crear emp|eos. Ll 48° de qulenes lnlclan negoclos Llenen una
educaclón lgual o menor a educaclón prlmarla, la mayorla son Lraba[adores por cuenLa propla y
emplean pocas personas. Ll 33° de las personas que lnlclan un negoclo lo por su propla cuenLa, sln
empleados, y el 63° emplean menos de clnco personas (seguramenLe famlllares o personas conocldas)
(CLM, 2010). Segun el CLM dos Lerceras parLes de los negoclos en CuaLemala Llenen un nlvel de
caplLallzaclón menor a C 20 mll, equlvalenLe a un poco más de cuaLro canasLas báslcas, una cuarLa parLe
de los negoclos una caplLallzaclón lnferlor a C3 mll. LsLe conLexLo lnsLlLuclonal hace que el Llpo de
oporLunldades de negoclos, producLlvldad y empleos que ofrecen esLe Llpo de unldades producLlvas sea
muy precarlo.

Lo anLerlor es lmporLanLe porque para la creaclón de empleo se requlere de emprendedores y empresas
vlables. Aunque es obvlo, muchas veces se pasa por alLo que para crear empleos se neceslLan empresas
vlables, que para generar esLabllldad laboral se requlere de empresas que sobrevlvan a lo largo del
Llempo, y, que para generar salarlos más alLos se requleren empresas más grandes y formales. Ln pocas
palabras, sl se qulere generar más empleo hacen falLa más empresas. La poca dlsponlbllldad de
programas de apoyo para consolldar emprendlmlenLos y para me[orar la capacldad admlnlsLraLlva de
los emprendedores lnclde negaLlvamenLe en las probabllldades de sobrevlvencla de las empresas. A lo
que se suma un marco lnsLlLuclonal poco proplclo y amlgable con el emprendedor y su lmporLancla para
el desarrollo económlco y la generaclón de empleo.

La f|[ac|ón de| sa|ar|o m|n|mo no guarda re|ac|ón con |a product|v|dad |abora|. Ll salarlo mlnlmo en
Lermlnos reales aumenLó de manera sosLenlda enLre 1998 y el ano 2004 (ver Gráf|ca 10.1). LnLre el
2003 y el 2007 se observa una leve eroslón del poder adqulslLlvo del salarlo. A parLlr del 2008 el salarlo
reLoma su Lendencla hacla el alza. uesde la perspecLlva de los empleadores el aumenLo en el salarlo en
esLos ulLlmos doce anos puede represenLar un problema de no esLar acompanado por mayor
producLlvldad de la mano de obra. uuranLe el perlodo 1998-2010 la producclón crecló en 3.41° por ano
y el empleo formal en 1.86° por ano, lo cual se Lraduce en una Lasa de creclmlenLo de la producLlvldad
medla del Lraba[o de 1.33° por ano. Ls declr, un creclmlenLo acumulado de 20.27 en la producLlvldad
promedlo duranLe dlcho perlodo mlenLras que el salarlo mlnlmo crecló en 33° en Lermlnos reales
duranLe el mlsmo perlodo.
182


L| sa|ar|o m|n|mo no se cump|e, espec|a|mente en traba[adores vu|nerab|es. uesde la perspecLlva del
desempleo la Lendencla alclsLa en el salarlo mlnlmo represenLa una preslón adlclonal sobre dlcho
fenómeno.
183
La dlsLrlbuclón de los salarlos del pals lndlca que alrededor de un 70° de los ocupados
devengan un salarlo menor al mlnlmo esLablecldo (lnL 2010), suglrlendo que el salarlo mlnlmo en lugar
de ser un llmlLe lnferlor a las reLrlbuclones se convlerLe en una coLa máxlma. Más del 70° de las
mu[eres, los lndlgenas y los [óvenes y más del 80° de la poblaclón en área rural ganaron menos que el
mlnlmo en el 2010.



182
Cálculos reallzados con lnformaclón del 8AnCuA1 relaLlvas al Þl8 y los aflllados al lCSS
183
Suponlendo que los Lraba[adores marglnales que salen desplazados a causa del salarlo mlnlmo no son reemplazados por
Lraba[adores con una producLlvldad que amerlLe el pago más elevado.


"5#


Gráf|ca 10.1: Lvo|uc|ón de| sa|ar|o m|n|mo en tórm|nos rea|es

luenLe: Cálculos proplos lnformaclón del 8anguaL e lnformaclón hlsLórlca de la leglslaclón laboral guaLemalLeca.

Los benef|c|os no sa|ar|a|es son tan |mportantes como e| prop|o sa|ar|o. uno de los Lemas más
lmporLanLes para la creaclón de empleos es el nlvel de remuneraclón de los Lraba[adores, el cual lncluye
LanLo al salarlo como a los beneflclos no salarlales y los lmpuesLos al Lraba[o. Ln CuaLemala esLos pagos
represenLan más del 80° de sobre-cosLo respecLo al salarlo mlnlmo
184
.

La parc|a||zac|ón de |as |nst|tuc|ones encargadas de ve|ar por e| cump||m|ento de |a regu|ac|ón
encarecen |as re|ac|ones |abora|es. La falLa de recursos humanos debldamenLe capaclLados y
remunerados y el enfasls en la proLecclón de los derechos del Lraba[ador proplclan la lnLerpreLaclón
parclallzada de la regulaclón, las cuales comunmenLe gravlLan en conLra de los lnLereses del empleador y
generan lncerLldumbre acerca de la evoluclón fuLura del cosLo de la mano de obra.
183


uenLro de la esLrucLura del mlnlsLerlo es la lnspecLorla Ceneral de 1raba[o -lC1-, el prlnclpal mecanlsmo
de vlgllancla y resoluclón de confllcLos. Aunque se han reallzado esfuerzos por me[orar las capacldades
Lecnlcas de los funclonarlos, aumenLar sueldos, renovar la planLllla, lncremenLar su presencla en el
lnLerlor del pals, el prlnclpal llmlLanLe es el ba[o presupuesLo del MlnlsLerlo de 1raba[o y Þrevlslón
(0.11° del presupuesLo naclonal)
186
. SlLuaclón que llmlLa serlamenLe la poslbllldad de desarrollar
capacldades prevenLlvas, pero Lamblen de casLlgar a qulenes, más allá de lnLerpreLaclones parclallzadas,
lncumplen con la ley.

La |eg|s|ac|ón |abora| guatema|teca no está d|señada para favorecer |a f|ex|b|||dad func|ona| de |as
empresas. La flexlbllldad funclonal de las empresas es vlLal para el proceso de adapLaclón de las
empresas al nuevo enLorno compeLlLlvo global, a la consLanLe preslón por lnnovar y al camblo

184
Ln CosLa 8lca o en Ll Salvador esLos represenLan menos del 64°.
183
Concluslones de las mesas de Lraba[o enLre grupos de experLos laborales.
186
Los recursos con los que cuentan los Ministerios de Trabajo son limitados y los presupuestos dirigidos a los asuntos laborales
propiamente, representan un porcentaje mínimo del Presupuesto Nacional (0,11% en Guatemala, 0,13% en República
Dominicana; 0,15% en Nicaragua; 0,21% en El Salvador; 0,23% en Costa Rica; y 0,30% en Honduras). Estos recursos van desde
los US$2 millones hasta los US$17 millones (Boletín de Trabajo 9: Las inspecciones de trabajo de Centroamérica y República
Dominicana en números, Organización Internacional de Trabajo, 2011).


"50


Lecnológlco. Lmpresas con flexlbllldad funclonal pueden recurrlr a la reorganlzaclón funclonal de la
planLllla laboral anLes de recurrlr al despldo y conLraLaclón de nuevos Lraba[adores.

La leglslaclón laboral guaLemalLeca no le presLa aLenclón a la flexlbllldad funclonal de las empresas pues
lleva como marco lnLerpreLaLlvo una empresa proLeglda de la compeLencla, Llplca de la epoca del
Modelo de SusLlLuclón de lmporLaclones, con un elevado numero de obreros, que exploLa ampllas
economlas de escala y que elabora producLos homogeneos. Al hacerlo, lgnora que la compeLencla
lnLernaclonal demanda de las empresas acLuales suflclenLe flexlbllldad funclonal para ofrecer mayor
calldad, dlversldad de producLos, menores Llempos de enLrega y un me[or servlclo de pre y posL-venLa.

ulchas leyes compllcan la expanslón y supervlvencla de nuevas empresas, MlÞ?MLS, empresas
enfocadas en la calldad del producLo y en dlverslflcar su producclón, empresas que afronLan la
compeLencla lnLernaclonal, y, empresas que cuenLan con lnverslones en caplLal soclal y humano.
Algunos de los problemas ldenLlflcados para la generaclón de empleos e lngresos en esLas empresas
son:
187


AcLualmenLe no se permlLe el Lraba[o por Llempo parclal. Al no permlLlrse esLe Llpo de Lraba[o se
encarece aLender plcos producLlvos.
La esLrucLura de conLraLaclón es rlglda. LxlsLen llmlLaclones para la conLraLaclón por obra
Lermlnada y por plazo fl[o, su[eLas a un proceso dlscreclonal por parLe del MlnlsLerlo de 1raba[o.
Aunque se argumenLa que esLa es una excusa para para evlLar el pago del salarlo mlnlmo,
exlsLen numerosas oporLunldades beneflclosas para Lodas las parLes de poderse uLlllzar
llbremenLe esLa flgura.
A lo anLerlor se agrega que la leglslaclón permlLe que se Lransacclones comerclales conLlnuadas
se aslmllen como una relaclón laboral. La parclallzaclón de la [usLlcla en favor de los
Lraba[adores favorece el oporLunlsmo por parLe de proveedores exLernos de servlclos. Lo cual
llmlLa la poslbllldad encadenamlenLo con mlcro y pequenas empresas, comerclanLes
lndlvlduales y profeslonales.
La obllgaclón de manLener un porcenLa[e mlnlmo de Lraba[adores naclonales Lraba[ando para la
empresa dlsmlnuye las poslbllldades de empresas naclonales de poder compeLlr en el mercado
exLerlor. ue especlal lmporLancla son las resLrlcclones para conLraLar exLran[eros en puesLos
Lecnlcos y de dlrecclón, y las resLrlcclones para remunerar a esLas personas. La norma lgnora la
necesldad de aLraer exLran[eros doLados de un caplLal humano que resulLarlan muy cosLoso de
consLrulr en el pals. Además, que no se reconoce la complemenLarledad que exlsLe enLre los
Lraba[adores exLran[eros alLamenLe capaclLados y los Lraba[adores naclonales con ba[o caplLal
humano.
La leglslaclón laboral dlflculLa la conLraLaclón de Lraba[adores [óvenes, al no conLar con
esquemas de conLraLaclón que moLlven el uso de la flgura del aprendlz. ulcho reglmen laboral
deblera de ser mucho más flexlble para que exlsLa el lnLeres por parLe del empleador para
capaclLar a Lraba[adores de ba[a producLlvldad.
Ll sobre-cosLo de las horas exLras puede converLlrse en un obsLáculo a la compeLlLlvldad de las
empresas guaLemalLecas. LnLre las acLlvldades que más afecLadas se ven por esLas medldas se
encuenLran las empresas que dependen de procesos producLlvos conLlnuos, que neceslLan
resolver plcos producLlvos esLaclonales y las empresas que neceslLan adapLarse a los horarlos de
oLros palses.


187
LsLa secclón se base en Maul, eL.al. (2007) y ClLn (2004).


"54


10.1.1. L|neam|entos para atraer y mantener serv|dores púb||cos de a|to n|ve|
Cb[et|vo genera|: Cenerar las condlclones para que los guaLemalLecos Lengan mayores oporLunldades
de empleo y mayores oporLunldades de lngreso.
Þara lograr esLe ob[eLlvo es necesarlo ellmlnar la segmenLaclón del mercado laboral enLre un el
organlzado y el secLor lnformal. una necesldad soclal frenLe a la globallzaclón, avance Lecnológlco y la
necesldad de brlndar me[ores oporLunldades a los guaLemalLecos.

Cb[et|vo espec|f|co 1. ConsLrulr un nuevo consenso soclal en Lorno a la lmporLancla de la generaclón de
empleo formal en el pals

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos)
La creaclón de empleo de calldad debe ser declarada prlorldad numero uno de la pollLlca
económlca del nuevo goblerno
volver prlorldad de la pollLlca laboral a nlvel naclonal sea que la lC1 vele por la proLecclón de
Lodos los Lraba[adores guaLemalLecos, en el secLor formal e lnformal.
Crear el CablneLe de Lmpleo ba[o la dlrecclón de la Þresldencla para llderar los esfuerzos del
secLor publlco para cumpllr con los dos ob[eLlvos anLerlores.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos)
Ll M1ÞS debe faclllLar un proceso de dlálogo conLlnuo enLre asoclaclones laborales, paLronales y
goblerno desLlnado a consLrulr lazos de conflanza enLre las parLes
Ll M1ÞS debe lnlclar una campana de conclenclaclón enLre los Lraba[adores y empresarlos
acerca de la lmporLancla del cumpllmlenLo de esLándares laborales en el nuevo conLexLo
compeLlLlvo lnLernaclonal.
LsLablecer un mecanlsmo de segulmlenLo del dlagnósLlco y recomendaclones de la fuerza de
Larea del Lema laboral

Cb[et|vo espec|f|co 2. ConsLrucclón de una nueva lnsLlLuclonalldad laboral que permlLa un balance enLre
flexlbllldad, esLabllldad en el empleo y cumpllmlenLo.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
Modlflcar [ornadas laborales. 8aLlflcar el Convenlo 173 de la Cl1.
8eallzar una campana denLro del secLor prlvado para me[orar la lmagen de la lC1 y senslblllzar al
empresarlado sobre la lmporLancla del cumpllmlenLo de las normas laborales en la compeLencla
global.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
lorLalecer la lC1 y los [uzgados laborales medlanLe un programa permanenLe de capaclLaclón de
[ueces e lnspecLores de Lraba[o. AumenLar la aslgnaclón presupuesLas a la lC1 para que pueda
expandlr sus funclones a Lodo el pals, especlalmenLe al área rural.
Crear zonas geográflcas de ºdlspensa parclal" de las regulaclones concernlenLes al salarlo
mlnlmo, duraclón y clase de las [ornadas, [ornadas exLraordlnarlas, formas de pago, condlclones
para el despldo, lndemnlzaclón, Lraba[o de menores, Lraba[o de mu[eres, aprendlces, eLceLera.
LsLe Llpo de zonas se esLablecerán de manera preferenLe en reglones geográflcas pobres del
pals.
Modlflcar los mecanlsmos de fl[aclón del salarlo mlnlmo: Ll salarlo mlnlmo deberá revlsarse muy
ocaslonalmenLe, por e[emplo, cada clnco anos. La revlslón deberá Lomar en cuenLa el cosLo de


"5F


vlda de los Lraba[adores, los salarlos de Lraba[adores en ocupaclones slmllares, y, la capacldad
de las empresas para pagar dlchos salarlos. Ll ob[eLlvo del salarlo mlnlmo no es dlsLorslonar la
esLrucLura de salarlos a Lraves de la fl[aclón de un salarlo por enclma de los que prevalecen en el
mercado, slno valldar los salarlos exlsLenLes en el mercado y evlLar que los paLrones paguen
menos de ese valor. lnLroduclr crlLerlos que permlLan esLablecer dlferenclaclones reglonales y
por Llpo de ocupaclón.
LsLablecer en ley la prohlblclón para que el Crganlsmo L[ecuLlvo no puedan conceder
bonlflcaclones salarlales y no salarlales de manera generallzada.

c. Largo plazo (de 4 a 10 anos):
LsLablecer una dlferenclaclón en las regulaclones laborales segun el Lamano de las empresas.
Las empresas pequenas esLarán su[eLas a una leglslaclón que prlvllegle la llbre negoclaclón enLre
las parLes y que reduzca la LuLela del LsLado sobre los derechos del Lraba[ador en lo relaLlvo a
nlvel de salarlos, formas de pago, duraclón y clase de [ornadas, formas de pago, condlclones
para el despldo, lndemnlzaclón, Lraba[o de menores, mu[eres y aprendlces. LsLa leglslaclón se
apllcarla a unlcamenLe a empresas de menos de 10 Lraba[adores.
LsLablecer un llsLado de ocupaclones y acLlvldades económlcas en donde no apllcan las
regulaclones en cuanLo al nlvel de salarlos, formas de pago, duraclón de [ornadas y condlclones
de conLraLaclón y despldo.
Me[orar la eflcacla de la [usLlcla laboral medlanLe la promoclón del arblLra[e prlvado: una
poslbllldad para acelerar la Loma de declslones del slsLema de [usLlcla serla resolver algunas
dlspuLas en sede admlnlsLraLlva o someLerlas a árblLros. LsLa poslbllldad deberla ser una exlgencla
requerlda por la ley prevlamenLe a recurrlr a la lnsLancla [udlclal correspondlenLe. Þor e[emplo, en
LsLados unldos los casos por accldenLes de Lraba[o se dlscuLen en sede admlnlsLraLlva y menos del
1° Lermlnan en los Lrlbunales. uadas las caracLerlsLlcas de la mayorla de los plelLos laborales que
exlsLen hoy en CuaLemala es dlflcll enconLrar una soluclón clara.
188

LlmlLar el monLo de las lndemnlzaclones por despldo. lnLroduclr un slsLema alLernaLlvo que me[ore
algunos de los problemas de la lndemnlzaclón. LsLe esquema conslsLe en lnLroduclr un ahorro
prevlo para los perlodos de desempleo del Lraba[ador, y es perfecLamenLe conslsLenLe con los
esquemas de prevlslón basados en la caplLallzaclón. no obsLanLe debe lmponerse un llmlLe
máxlmo al monLo de dlnero que las empresas esLán obllgadas a pagar al Lraba[ador. una
poslbllldad es llmlLar el numero de anos que se reconocen legalmenLe como parLe de la obllgaclón.

Cb[et|vo espec|f|co 3. uesarrollar un slsLema desLlnado a me[orar las desLrezas laborales de la poblaclón
para aumenLar su ºempleabllldad" y producLlvldad.

a. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
lnLroduclr en los conLenldos de la educaclón publlca y prlvada una culLura de creaLlvldad e
lnnovaclón para el Lraba[o.
Ampllar la coberLura, Llpo de educaclón vocaclonal y modos de provlslón que ofrece el
MlnLuuC: uesarrollar allanzas empresas-escuelas para el desarrollo de desLrezas para el
Lraba[o. Ll M1ÞS debe elaborar un lnvenLarlo de necesldades de capaclLaclón en los secLores con
mayor poLenclal compeLlLlvo y poslbllldad de generaclón de empleo y hacerlo publlco.
Ll M1ÞS debe reLomar el papel de llderazgo que le corresponde en el desarrollo de una ÞollLlca
naclonal de CapaclLaclón 1ecnlca y Þrofeslonal orlenLada al desarrollo de desLrezas generales

188
La mayorla de los casos son por reclamos de la lndemnlzaclón por despldo.


"55


enfocadas al uso de Lecnologla, compuLaclón, Lraba[o en equlpo, negoclaclón, relaclones
humanas e ldloma lngles.
lorLalecer la flgura del aprendlz como meLodo de capaclLaclón para el Lraba[o ellmlnando las
rlgldeces legales en Lorno a esLa flgura e lnLroduclendo reformas a las conLrlbuclones
obllgaLorlas por concepLo de capaclLaclón y formaclón profeslonal. ue esLablecerse
resLrlcclones, debe Lenerse el culdado que las mlsmas no Lermlnen dlflculLando su uso. uebe
Lenerse en cuenLa que dado que Lodas las acLlvldades económlcas Llenen caracLerlsLlcas
dlsLlnLas, no se puede generallzar la regulaclón para Lodos los aprendlces. Þor LanLo, en la
medlda de lo poslble, debe faclllLarse la negoclaclón enLre las parLes.

b. Largo plazo (de 4 a 10 anos):
Ll M1ÞS debe desarrollar un mecanlsmo permanenLe de evaluaclón del lmpacLo de los
resulLados de los dlsLlnLos programas publlcos de capaclLaclón Lecnlca laboral.
La ulrecclón de CapaclLaclón y lormaclón Þrofeslonal debe desarrollar un slsLema que permlLa
dar a conocer la lnformaclón respecLo de la oferLa prlvada y publlca de capaclLaclón Lecnlco
laboral.
1ransformar el role del ln1LCAÞ de una lnsLlLuclón encargada de la provlslón de servlclos a un
enLe recLor de los servlclos de capaclLaclón laboral.
Abrlr a la parLlclpaclón prlvada en la provlslón de servlclos de capaclLaclón a las empresas,
servlclos que podrán ser flnanclados LoLal o parclalmenLe medlanLe la conLrlbuclón que hoy se
dlrlge al ln1LCAÞ.

Cb[et|vo espec|f|co 4. LsLablecer una pollLlca de emprendlmlenLo orlenLada a promover la creaclón de
nuevos negoclos y vlablllzar los exlsLenLes.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
lnlclar una campana de senslblllzaclón respecLo del papel que [uegan los empresarlos en la
creaclón de empleo.
Crear el vlcemlnlsLerlo del LmprendlmlenLo denLro del MlnlsLerlo de Lconomla como lnsLancla
recLora que coordlne y supervlse las pollLlcas y programas publlcos relaLlvos al emprendlmlenLo
y encargada del desarrollo de un plan esLraLeglco para el desarrollo del emprendlmlenLo en
CuaLemala.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
Llaborar un plan esLraLeglco para el desarrollo de secLores económlcos basados en la
lnnovaclón y Lecnologla y fomenLo a empresas con alLa capacldad de creaclón de empleo.
LsLablecer una red reglonal de CenLros de Apoyo Lmpresarlal encargados de proveer servlclos
de aslsLencla Lecnlca-admlnlsLraLlva, apoyo legal a las empresas, programas de desarrollo de
capacldades empresarlales y aslsLencla en el cumpllmlenLo de la normaLlva LrlbuLarla y laboral.
Apoyar la creaclón de lnsLanclas publlco-prlvadas reglonales que aglomeren a unlversldades,
empresas de asesorla empresarlal, formuladores de pollLlca, funclonarlos publlcos, auLorldades
locales y empresarlos locales con el ob[eLo de comparLlr lnformaclón, dlsemlnar buenas
prácLlcas empresarlales e lnflulr en la pollLlca publlca relaLlva a los negoclos.




"5=


c. Largo plazo (de 4 a 10 anos):
Crear el londo 8ural para la lnnovaclón Lmpresarlal enfocado en oLorgar caplLal de rlesgo y
apoyo Lecnlco para el desarrollo de planes de negoclo y creaclón de empresas capaces de
generar empleo manera permanenLe en el campo, apoyar flnanclera y LecnlcamenLe a
graduados unlverslLarlos que quleran regresar a sus comunldades a lnlclar nuevas empresas.
Crear el londo para el uesarrollo Lmpresarlal en •reas de Þobreza con el ob[eLo de fomenLar la
el empleo y la generaclón de lngresos en reglones pobres de CuaLemala, medlanLe la creaclón
de empresas, desarrollo de nuevas formas de comerclallzaclón y Lransferencla Lecnológlca. Ll
fondo esLablecerá un programa de subsldlos focallzados y su[eLos a crlLerlos de desempeno para
apoyar esLas acLlvldades.


1u.2. N'(%.<.';/'3* 2/ )%*3-(;&8&3/3 3. 2/+ JN$WJU6

¸Þor que es necesarlo hablar de MlÞ?MLS?

Pay una alLa proporclón de propleLarlos y Lraba[adores ocupados en esLas empresas y que
perLenecen a hogares de ba[os lngresos. una me[ora de las MlÞ?MLs con poLenclal de mercado,
basada en una mayor producLlvldad, Llene un efecLo lmporLanLe y permanenLe en la me[ora en la
dlsLrlbuclón del lngreso y el blenesLar de los hogares.
Las MlÞ?MLs que se encuenLran lnLegradas a redes empresarlales y muesLran una fuerLe
orlenLaclón de mercado, presenLan gran flexlbllldad para adapLarse a las condlclones camblanLes
de los mercados proplos de una economla ablerLa. La flexlbllldad de las empresas es una
caracLerlsLlca favorable e lndlspensable en el acLual proceso de aperLura comerclal y la necesldad
de generar creclmlenLo y empleos.
La mayorla de las empresas locallzadas en las áreas rurales en el pals son MlÞ?MLs, por lo que
Loda esLraLegla de desconcenLraclón de la acLlvldad económlca, reducclón de la pobreza y
desarrollo rural, debe conslderar la MlÞ?ML.


10.2.1. S|tuac|ón actua|
Caracter|zac|ón y d|mens|onam|ento de| sector. Las mlcro, pequenas y medlanas empresas se
consLlLuyen en un lmporLanLe secLor de la economla guaLemalLeca, no solo porque conLrlbuyen con
cerca del 40° del Þl8, slno por su conLrlbuclón en aproxlmadamenLe 80° en la generaclón de
empleos
189
.

La claslflcaclón exacLa de las MlÞ?MLS es comple[a, por la heLerogeneldad que presenLa el secLor,
exlsLlendo en CuaLemala dlsLlnLas deflnlclones uLlllzadas para su LraLamlenLo en funclón de los ob[eLlvos
perseguldos por las lnsLlLuclones que las apoyan. Ll MlnlsLerlo de Lconomla, como enLe a cargo de las
pollLlcas, cuenLa con una deflnlclón conLenlda en el Acuerdo CubernaLlvo 178-2001, que uLlllza el

189
ue acuerdo a la lLÞ?ML, 2009


"5B


ºnumero de empleados" como crlLerlo para su caLegorlzaclón (ver 1ab|a 10.1)
190
, y que será uLlllzado
para flnes de esLe aparLado.
191


1ab|a 10.1. D|mens|ón de |as MIÞ¥MLS por Segmento
M|croempresas
De 1 a 10 emp|eados
- 93° del LoLal de empresas del pals (ulnLL, 2008)
- Ccupa al 77° de la ÞLA (LnCCvl, 2006)
- 94° son mlcroempresas de subslsLencla
- Ll lngreso promedlo mensual de los ocupados es de C1,268 (LnLl, 2010)
- 39° de las mlcroempresas esLán en el secLor agrlcola, 13° en lndusLrla y 23° en
comerclo
- LsLán organlzadas legalmenLe en su mayorla como propleLarlos lndlvlduales
Þequeñas empresas
de 11 a 2S
emp|eados

- Cenera el 7° de los ocupados (LnCCvl, 2006)
- Los lngresos promedlos de los ocupados en pequenas empresas es de C2,210
mensuales (LnLl, 2010)
- 17° de las empresas esLán en el secLor agro, 13° en lndusLrla y 19° en comerclo
Med|anas empresas
de 26 a 60
emp|eados
- Ceneran el 4° del empleo (LnCCvl, 2006)
- Ll lngreso medlo de los ocupados por esLe secLor es de
C 2,192 (LnLl, 2010)
- Su organlzaclón [urldlca es en su mayorla ba[o una socledad anónlma
luenLe: elaboraclón propla

Como se puede apreclar en la 1ab|a 10.1, el secLor de las MlÞ?MLS presenLa una alLa fragmenLaclón y
una alLa concenLraclón de unldades producLlvas mlcros empresarlales. Además, las MlÞ?MLS esLán
presenLes en Lodos los secLores económlcos, pero las acLlvldades agrlcolas y comerclales predomlnan en
el secLor (con un 34° de parLlclpaclón).

Þor oLro lado, la MlÞ?MLS son alLas generadoras de empleos pero, no necesarlamenLe, empleos de
calldad. ue acuerdo a daLos de la LnCCvl (2006), el secLor ocupa a cerca de 80° de ÞLA, slendo el
secLor de las mlcroempresas el que genera cerca del 77° de esLos empleos. ue acuerdo a la LnLl
(2010), el 68° de los Lraba[adores esLaban ocupados por una Mlcroempresa, y perclblan lngresos
medlos equlvalenLes a C1,268, es declr en nlveles aba[o del salarlo mlnlmo.

Ln adlclón a lo anLerlor, el 38.1° de las empresas MlÞ?MLS son empresas de subslsLencla, y denLro del
segmenLo de las mlcroempresa esLe porcenLa[e sube a 94.4°.
192
LsLe daLo es refle[o de un alLo lndlce
de auLoempleo e lnformalldad, lo que represenLa un reLo enorme de pollLlca en cuanLo a la necesldad
de ampllar la base empresarla para empresas de acumulaclón y a su vez me[orar la calldad de empleo.

Al comparar la conLrlbuclón de esLas empresas al Þl8 (cercano al 40°) con el Lamano del secLor (más del
93° de la esLrucLura empresarlal), se evldencla un reLo grande de producLlvldad, consLlLuyendose esLe
en un reLo adlclonal, de lograr que esLas empresas se puedan lnLegrar a las cadenas de valor en el pals.


190
Se consldera que esLa claslflcaclón no es la más adecuada, y se suglere que a fuLuro se vaya mlgrando hacla una más
avanzada que lncorpore oLros elemenLos, como el nlvel de venLas y el nlvel de acLlvos
191
una de las grandes deflclenclas que se presenLan para la deflnlclón de pollLlcas en esLe secLor, es la lnsuflclenLe lnformaclón
sobre el mlsmo, de forma que se pueda hacer una dlsLlnclón sobre su poLenclal, sl son empresas de subslsLencla o Llenen
capacldad de acumulaclón y creclmlenLo. Þara flnes de esLe documenLo, se uLlllzaron daLos provenlenLes de la LnCCvl, la LnLl
y los Censos de Þoblaclón, pero slendo encuesLas que buscan oLros propóslLos, la caracLerlzaclón de las empresas no es
compleLa.
192
ueflnlendo la º subslsLencla" como aquellas empresas que perclben un lngreso neLo mensual lnferlor al salarlo legal
mulLlpllcado por el numero de Lraba[adores


"=D


L|m|tantes a| desarro||o de |as MIÞ¥MLS. La ba[a producLlvldad no se debe unlcamenLe al Lamano de
sus acLlvos, slno que como resulLado de su acclonar lndlvldual no alcanzan la suflclenLe escala para
dlsmlnulr rlesgos y accesar a me[ores condlclones de flnanclamlenLo, para enfrenLar de me[or forma los
elevados cosLos de lnnovaclón, para cumpllr con los esLándares de calldad que exlgen los mercados
exLernos, para poder negoclar me[ores preclos en lnsumos, eLc.

Aslmlsmo, el secLor enfrenLa reLos derlvados de la elevada concenLraclón de mlcroempresas de
subslsLencla, y por ende de su ba[a capacldad de relnverslón, y de las alLas Lasa de lnformalldad en la
que operan, lo que a su vez aumenLa la compeLencla desleal para las flrmas que operan en la economla
formal.

Las MlÞ?MLS Lamblen se ven llmlLadas en su desarrollo por oLros facLores derlvados del enLorno o
amblenLe de negoclos que las rodea
193
. un reclenLe esLudlo del 8anco Mundlal (ºuesarrollo de las
Þ?MLS en CuaLemala: laclllLando el lloreclmlenLo de 10,000 Lmpresas", 2011), uLlllzando herramlenLas
como encuesLas a empresas, lndlcadores de compeLlLlvldad y la meLodologla
Paussman/8odrlck/velasco para dlagnósLlco del creclmlenLo, ha ldenLlflcado como los mayores
llmlLanLes al desarrollo de las MlÞ?MLS los conLenldos en la 1ab|a 10 2 (caplLal Pumano, lnnovaclón,
rlesgos mlcro (derechos de propledad, lmpuesLos, corrupclón, eLc.).

1ab|a 10 2. Þr|nc|pa|es L|m|tantes de| Desarro||o de |as Þ¥MLS
nerram|enta Ana||t|ca Iuente Áreas Þr|or|tar|as
Lncuestas LncuesLas 8M 2006
ÞrácLlcas lnformales, crlmen, esLabllldad pollLlca
y macro, lnfraesLrucLura (elecLrlcldad).
Corrupclón
Lstud|os comparat|vos
uolng 8usslness (8M)
1rámlLes para lnlclar un negoclo, permlsos de
consLrucclón, comerclo enLre fronLeras
(loglsLlca), proLecclón de lnverslonlsLas
lndlce de CompeLlLlvldad
Cobal (WLl)
lnsLlLuclones, lnfraesLrucLura, esLabllldad macro,
educaclón, flnanzas, lnnovaclón.
D|agnóst|co de|
Crec|m|ento
MeLodologla
Paussman/8odrlck/velasco
CaplLal Pumano. lnnovaclón, rlesgos mlcro
(derechos de propledad, lmpuesLos, corrupclón,
eLc.)
luenLe: 8anco Mundlal (2011).

Ll poco acceso al flnanclamlenLo y oLros lnsLrumenLos flnancleros, se consldera que es uno de los
facLores más crlLlcos para esLe secLor. ue acuerdo al dlagnósLlco del 8M anLes menclonado, hay
debllldades del secLor flnanclero guaLemalLeco, el cual esLá domlnado por los bancos, que manLlenen el
nlvel de credlLo por deba[o de su poLenclal. no obsLanLe, en los ulLlmos anos las lnsLlLuclones mlcro
flnancleras crecleron slgnlflcaLlvamenLe llegando a represenLar un 4° de la carLera credlLlcla del slsLema
bancarlo, prlnclpalmenLe por la dlnámlca de las más de 300 cooperaLlvas de ahorro y credlLo.


193
que se reflere a los facLores exLernos a la empresa que en su con[unLo deLermlnan los beneflclos, cosLos y
rlesgos que condlclonan la Loma de declslón de los agenLes y los efecLos de esas declslones.



"="


La alLa LramlLologla y mulLlpllcldad de las regulaclones para la lnscrlpclón y operaclón de las empresas es
oLro facLor crlLlco para el desarrollo del secLor. CuaLemala presenLa nlveles de lnformalldad -33° del
Þl8 (ClLn, 2006), promedlo que lo slLua por arrlba del reglsLrado en Amerlca LaLlna, que es del 41°. Þor
oLro lado, las empresas han ldenLlflcado un alLo cosLo en el cumpllmlenLo de los exceslvos LrámlLes
burocráLlcos, lncluyendo en el cumpllmlenLo de sus obllgaclones LrlbuLarlas, afecLando su renLabllldad.

CLro problema que llmlLa su desarrollo es la falLa de arLlculaclón enLre empresas en esLe secLor. uados
los cosLos que lmpllca el cumpllmlenLo de esLándares, la Lecnologla e lnformaclón de mercados, las
MlÞ?MLS se vuelven menos producLlvas lndlvldualmenLe pues no alcanzan la suflclenLe escala para
obLener me[ores condlclones. Lo anLerlor se apllca Lamblen a la obLenclón de flnanclamlenLo o lnsumos
a preclos compeLlLlvos.

Inst|tuc|ona||dad y po||t|cas de apoyo a| sector. Ll MlnLCC es el enLe recLor de las pollLlcas de
MlÞ?MLS, a Lraves del vlcemlnlsLerlo de MlÞ?MLS (vM). no obsLanLe, la Þ8CnACCM, que es una
unldad descenLrallzada del mlnlsLerlo creada a parLlr de un presLamo de compeLlLlvldad en el pasado,
Lamblen e[ecuLa acclones relaclonadas a la agenda de apoyo a las MlÞ?LMLS sln nlnguna coordlnaclón
con el vM.

LxlsLen oLras lnsLlLuclones gubernamenLales que Lamblen e[ecuLan programas de apoyo al secLor: el
MACA, a Lraves de su vlcemlnlsLerlo de uesarrollo Lconómlco 8ural (con programas de exLenslón
agrlcola, reconverslón producLlva, desarrollo agrlcola y pecuarlo, y forLaleclmlenLo para la organlzaclón y
comerclallzaclón), el ln1LCAÞ, con programas de formaclón, el SlsLema naclonal de Calldad, a Lraves de
la red CCCuAnC8, CCA y CLSAML, el SlsLema naclonal de Clencla y 1ecnologla, que lncluye un conse[o
superlor y su SecreLarla (el CCnC?1 y SLnC?1). 1odas esLas lnsLlLuclones no Llenen una vlnculaclón
formal con el vM.

Ln cuanLo a la pollLlcas, exlsLe la ºÞollLlca naclonal para el uesarrollo de las Mlcro, Þequenas y Medlanas
Lmpresas: Creando Más y Me[ores CporLunldades", la cual fue promulgada en el goblerno anLerlor.
ulcha pollLlca fue LáclLamenLe adopLada por la acLual admlnlsLraclón, pero su lmplemenLaclón ha sldo
parclal y la pollLlca esLa desacLuallzada. Þor e[emplo, asume una reorganlzaclón del MlnLCC que no ha
sldo lmplemenLada, la descenLrallzaclón del Þrograma naclonal, que Lampoco ha sldo efecLlva, enLro
oLros.

LnLre los programas de apoyo exlsLenLes, el vM a Lraves del Þrograma naclonal (fldelcomlso que oLorga
prlnclpalmenLe flnanclamlenLo) acLua como banca de segundo plso con lnLermedlarlas flnancleras, pero
no cuenLa con un slsLema de evaluaclón y su coberLura es llmlLada. Además, oLorga apoyo con servlclos
de desarrollo empresarlal (SuL) de forma dlrecLa a los beneflclarlos, con una coberLura basLanLe
llmlLada. Þor oLra parLe, exlsLen 3 operaclones de ÞresLamo (dos en e[ecuclón y una en raLlflcaclón en el
Congreso) que lncluyen recursos para apoyar al secLor con SuL, pero el reLo esLará en la coordlnaclón
de esLos recursos.

10.2.2. Desaf|os a superar
Deb|||dades |nst|tuc|ona|es ||m|tan |ncrementos en |a product|v|dad de| sector. La lnsLlLuclonalldad
presenLa serlas deflclenclas que deben ser aLendldas:
a) Ll vM no e[erce su rol de recLor en el secLor, nl e[erce su rol de coordlnador con oLras
lnsLlLuclones publlcas de apoyo al secLor. La esLabllldad del persona clave es fundamenLal para
que se logre una credlbllldad como enLe recLor, los frecuenLes camblos de mlnlsLros (3 en 3
anos), han mlnado la credlbllldad conslderablemenLe. no exlsLe coordlnaclón denLro del mlsmo


"=C


MlnlsLerlo (acLuaclón lndependlenLe de ÞÞ8CnACCn), mucho menos con el resLo de
lnsLlLuclones (MACA, CLnC?1, ln1LCAÞ, eLc.). La ausencla de una pollLlca en el secLor afecLa
Lamblen la coordlnaclón.
b) Ll vM no cuenLa con los recursos flnancleros y humanos adecuados para operar en un prlmer
plso y es deflclenLe en cuanLo a la presLaclón de SuL y servlclos flnancleros. Ll presupuesLo del
vM ha dlsmlnuldo de $1.3 mlllones en 2007 a uS$1 mlllón en 2011, y su acclonar en la provlslón
de SuL no le permlLe escalar a las dlmenslones que se requlere. Además, se vuelve [uez y parLe,
lo que no permlLe el desarrollo de la oferLa de SuL.
c) Se adolece de mecanlsmos de medlclón de lmpacLo. no se cuenLa con slsLemas que permlLan
medlr el lmpacLo que Llenen los recursos lnverLldos en el secLor, lo que se convlerLe en una
brecha Lecnlca lmporLanLe.
d) AlLa dependencla en la cooperaclón lnLernaclonal. La mayorla de programas dependen de
donaclones o presLamos lnLernaclonales, lo cual afecLa en la sosLenlbllldad de los programas y
en la falLa de lnsLlLuclonallzaclón de los mlsmos.
e) lalLa de lnformaclón esLadlsLlca especlallzada. no se cuenLa con un censo económlco o
encuesLas especlallzadas que permlLan caracLerlzar al secLor y deflnlr sus necesldades. La
pollLlca se hace a clegas.

10.2.3. L|neam|entos para me[orar |a product|v|dad de |as MIÞ¥MLS
Con base a la realldad del secLor y su heLerogeneldad, la pollLlca de MlÞ?MLS debe Lener dos ob[eLlvos,
en funclón de la exlsLencla de dos Llpos de empresas: las mlcroempresas de subslsLencla, que no Llene
poLenclal alguno de creclmlenLo, y las MlÞ?LMLS con poLenclal de acumulaclón y creclmlenLo. ver
Gráf|ca 10.2.

Cb[et|vo genera| para MIÞ¥MLS con potenc|a| de acumu|ac|ón y crec|m|ento. Me[orar la producLlvldad
y compeLlLlvldad de las MlÞ?MLS, generando condlclones para que puedan lnLegrarse al proceso de
dlverslflcaclón y creclmlenLo producLlvo de CuaLemala.

Cb[et|vo genera| para m|croempresas de subs|stenc|a. LsLablllzar los lngresos, poslblllLando su
lnserclón a acLlvldades de rápldo creclmlenLo donde su Lraba[o sea más producLlvo.

Gráf|ca 10.2. Los dos ob[et|vos genera|es para e| sector MIÞ¥MLS

luenLe: elaboraclón propla.


Mlcroempresas de
Acumulaclon y Þ?MLS
-Me[orar la producLlvldad y compeLlLlvldad de las MlÞ?MLS,
generando condlclones para que puedan lnLegrarse al proceso de
dlverslflcaclón y creclmlenLo producLlvo de CuaLemala.
Mlcroempresas de
SubslsLencla
-LsLablllzar los lngresos, poslblllLando su lnserclón a acLlvldades de
rápldo creclmlenLo donde su Lraba[o sea más producLlvo.


"=#


Cb[et|vo espec|f|co 1. Me[orar la coordlnaclón, lnLegralldad y efecLlvldad de las pollLlcas de apoyo a las
MlÞ?MLS. LsLe ob[eLlvo esLá orlenLado a me[orar la capacldad de las lnsLlLuclones en la Loma de
declslones de pollLlca que afecLan a la MlÞ?ML, asl como su capacldad de proveer y coordlnar servlclos
que saLlsfagan las necesldades de las empresas.

a. CorLo Þlazo (2 anos):
lorLalecer la capacldad de coordlnaclón y recLorla: en el corLo plazo será necesarlo la deflnlclón de
una vlslón de Largo Þlazo, una ÞollLlca lnLegral y una reforma lnsLlLuclonal. La reforma
lnsLlLuclonal debe persegulr la coordlnaclón lnLerlnsLlLuclonal en la e[ecuclón, esLabllldad en las
fuenLes de lngresos, recursos humanos de alLa calldad, parLlclpaclón del secLor prlvado en su
conse[o dlrecLlvo, descenLrallzaclón y la agllldad en la e[ecuclón.
LsLableclmlenLo de slsLema conflable de recolecclón de esLadlsLlcas báslcas especlallzadas sobre el
secLor MlÞ?MLS. ?a sea a Lraves de encuesLas o un censo económlco, que permlLa esLablecer una
llnea base sobre la slLuaclón del secLor, y una deflnlclón más cerLera de las MlÞ?MLS que
lncorpore crlLerlos como venLas y acLlvos. Ls lmporLanLe asegurar los recursos al lnL para esLa
labor.

b. Medlano Þlazo (2-4 anos)
MonLar un slsLema de evaluaclón de lmpacLo de los programas de apoyo, como elemenLo de
gesLlón en la e[ecuclón de las pollLlcas publlcas. LsLe slsLema pudlese conLar con observaLorlos del
secLor, monlLoreados por enLldades lndependlenLes.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Me[orar el enLorno de negoclos y las regulaclones que afecLan el naclmlenLo y la
operaclón de las empresas.
Se buscara faclllLar la formallzaclón de las empresas, pero Lamblen que las que esLán formallzadas
e[erzan dlcha formalldad, como una esLraLegla de me[oramlenLo compeLlLlvo. Las acclones buscaran la
ellmlnaclón de barreras admlnlsLraLlvas y la promoclón de regulaclones slmples que reduzcan los cosLos
de Lransacclón y operaLlvldad de las empresas.

a. CorLo Þlazo (2 anos):
ÞrocedlmlenLos de lormallzaclón: Se propone reLomar el proyecLo de la venLanllla unlca,
reallzando una revlslón compleLa de sus operaclones y promovlendo su uLlllzaclón. ÞaralelamenLe,
se deberá lnlclar con la deflnlclón de un plan para homogenlzar la lnformaclón que se sollclLa en
las dlsLlnLas lnsLlLuclones lnvolucradas (lCCS, SA1, 8eglsLro MercanLll) y dlglLallzar el 8eglsLro
MercanLll, con la flnalldad de que puedan comparLlr bases de daLos y slmpllflcar la lnformaclón
que se les plde a los usuarlos.
lnlclar una revlslón lnLegral del Códlgo de Comerclo, evaluando enLre oLras cosas: lncorporar
arLlculos de asoclaclón esLándar a las escrlLuras de lnscrlpclón, ellmlnar del caplLal mlnlmo y el
requerlmlenLo de abrlr una cuenLa bancarla para deposlLar el caplLal lnlclal, ellmlnar la compra de
Llmbres flscales, lo que podrla dlsmlnulr un procedlmlenLo en el proceso de reglsLro, hacer
opLaLlvo o ellmlnar el uso de noLarlos, enLre oLras.
ÞrocedlmlenLos relaclonados a la operaclón de las empresas. Se suglere un proceso de revlslón
normaLlva para ellmlnar requlslLos burocráLlcos lnnecesarlos y cosLosos. LsLo podrla hacerse para
las regulaclones exlsLenLes como la revlslón de nuevas dlsposlclones anLes de su lmplemenLaclón.
Pay herramlenLas como el ºAnállsls de lmpacLo 8egulaLorlo" desarrollado por el 8M que podrlan
faclllLar esLa Larea. Se suglere esLablecer una Comlslón especlal, con parLlclpaclón de los secLores
publlcos/prlvados, a fln de llevar a cabo la ldenLlflcaclón, valldaclón y segulmlenLo del proceso de
slmpllflcaclón. Se podrla pasar encuesLas a Lraves de las gremlales empresarlales para apoyar el


"=0


proceso de prlorlzaclón, y se recomlenda lnlclar con normaLlvas que no requleran camblos
leglslaLlvos, para Lener lmpacLos en el corLo plazo. La promoclón de venLanlllas unlcas
descenLrallzadas y el sllenclo admlnlsLraLlvo poslLlvo es deseable.

b. Medlano Þlazo (2-4 anos):
ÞrocedlmlenLos para formallzaclón: Mlgrar la venLanllla unlca hacla los reglsLros con
procedlmlenLos vlrLuales, para lo cual será necesarlo revlsar lo dlspuesLo en el Códlgo de
Comerclo.

Cb[et|vo espec|f|co 3. Ampllar el acceso a flnanclamlenLo e lnsLrumenLos flnancleros adecuados a las
necesldades del secLor.

AdopLar una esLraLegla de lncluslón para lncremenLar el acceso a servlclos flnancleros de los
cllenLes no Lradlclonales (Þ?MLS, mlcroempresas y hogares de ba[os lngreso), ldenLlflcando las
reformas necesarlas para me[orar la lnfraesLrucLura flnanclera dlsponlble, esLableclendo un marco
normaLlvo para la profundlzaclón del slsLema flnanclero, y proveyendo lncenLlvos de corLo plazo y
aslsLencla Lecnlca para el desarrollo de producLos flnancleros, plaLaformas y procesos
especlallzados. L[emplo: Aprobaclón de la Ley de CaranLlas 8eclprocas, revlslón del
funclonamlenLo del reglsLro de blenes muebles y los procedlmlenLos para e[ecuclón de las
prendas, eLc.
Þromover el creclmlenLo sólldo y LransparenLe de lnsLlLuclones mlcro flnancleras con orlenLaclón
comerclal, con un marco legal, normaLlvo y de supervlslón que promueva prácLlcas conLables y
prácLlcas de admlnlsLraclón de rlesgo enLre las lnsLlLuclones más grandes, y ellmlne las
dlsLorslones enLre enLldades flnancleras. Ls lmporLanLe reLomar la dlscuslón de la leglslaclón para
el desarrollo de esLas lnsLlLuclones, sln enLorpecer su creclmlenLo.
Me[orar la lnfraesLrucLura de lnformaclón credlLlcla, lncluyendo: a) un marco legal para la
operaclón de los burós o agenclas de credlLo en CuaLemala, b) un papel más lmporLanLe para la
Sl8 como supervlsor y regulador del mercado de lnformaclón bancarla, c) la faclllLaclón del acceso
del publlco a los reglsLros publlcos, d) la necesldad de que Lodos los parLlclpanLes en el slsLema
flnanclero proporclonen una lnformaclón credlLlcla compleLa, y, e) promover la conclenLlzaclón
enLre el publlco en general y las lnsLlLuclones parLlclpanLes en el slsLema de lnformaclón credlLlcla,
sobre la culLura de credlLo y la uLllldad de la lnformaclón credlLlcla en la valuaclón de los rlesgos
credlLlclos.
Þroveer aslsLencla Lecnlca a los bancos e lnsLlLuclones flnancleras no bancarlas lnLeresadas en
expandlr sus operaclones a las MlÞ?MLS, y fomenLar reformas al slsLema de pagos mlnorlsLa. LsLo
puede lnclulr aslsLencla Lecnlca en Lecnologlas lnnovadores para ampllar el acceso, el soporLe
flnanclero, de ser necesarlo, debe darse a Lraves de lnsLlLuclones de segundo plso y conslderar
lnsLrumenLos que aprovechen los recursos y comparLan rlesgos, como las garanLlas parclales para
rlesgo credlLlclo.
Þromover el desarrollo del mercado de caplLales y oLros lnsLrumenLos flnancleros alLernaLlvos
para las MlÞ?MLS (fondos de caplLal de rlesgo, caplLal semllla, slsLemas de garanLla de credlLo,
eLc.).




"=4


Cb[et|vo espec|f|co 4. Me[orar las capacldades Lecnlcas, admlnlsLraLlvas y empresarlales, medlanLe el
desarrollo y forLaleclmlenLo de los Servlclos de uesarrollo Lmpresarlal (SLu) a dlsposlclón de los
empresarlos.
Se deberá buscar la permanencla, sosLenlbllldad y compeLlLlvldad de los SLu, medlanLe lnsLrumenLos de
desarrollo que abarquen: la capaclLaclón, aslsLencla Lecnlca, consulLorla y asesorla, desarrollo de
enLldades comerclales, lnformaclón, y enlaces de negoclos (subconLraLaclón, franqulcla o redes
empresarlales), buscando la creaclón de capacldades. Lo anLerlor lncluye: servlclos de comerclallzaclón,
asoclaLlvldad y allanzas empresarlales, acceso a mercados de exporLaclón e lnLernos, lnnovaclón
Lecnológlca, calldad, lnLellgencla de mercados, enLre oLros.

Þara el forLaleclmlenLo de los SuL, se recomlenda, por el lado de la oferLa:
! ulfuslón de los servlclos medlanLe el me[oramlenLo de las bases de daLos sobre la oferLa
exlsLenLe, para orlenLar a las empresas sobre el Llpo de oferenLes y servlclos exlsLenLes.
! uesarrollo de un slsLema de callflcaclón o cerLlflcaclón y especlallzaclón de oferenLes de
SuL, que lncluya un slsLema de evaluaclón por parLe de los empresarlos beneflclarlos de
los servlclos.
! lmpulso de un programa de apoyo al desarrollo de la oferLa de servlclos, medlanLe el
forLaleclmlenLo de compeLenclas de las enLldades publlcas y prlvadas, que aseguren la
presLaclón de servlclos de la me[or calldad, medlanLe acclones como la capaclLaclón y la
uLlllzaclón de fondos ºmaLchlng granLs" para la lnnovaclón y me[ora de sus servlclos
Þor el lado de la demanda:
! laclllLaclón del acceso de los empresarlos a los servlclos, medlanLe mecanlsmos de
coflnanclamlenLo sosLenlbles. Þara ellos, asegurar la lmplemenLaclón del fondo de
ºmacLhlng granLs", especlalmenLe los llgados a esLraLeglas de encadenamlenLos
producLlvos, asegurando la exlsLencla de servlclos en dlversos Lemas como:
Lransferencla de Lecnologla, lnLellgencla de mercados, cerLlflcaclón de calldad,
capaclLaclón admlnlsLraLlva, enLre oLros.
! AcercamlenLo de los servlclos a los empresarlos, medlanLe la descenLrallzaclón de los
servlclos
! uesarrollo de campanas de senslblllzaclón y orlenLaclón para acceder a los SuL
! Asegurar la sosLenlbllldad de los servlclos de apoyo, medlanLe la aslgnaclón permanenLe
de fondos

Cb[et|vo espec|f|co S. ÞoLenclar la lnLegraclón de las MlÞ?MLS al desarrollo reglonal y a las cadenas de
valor en los mercados.
La orlenLaclón de las MlÞ?MLS hacla mercados en expanslón exlge la lnLegraclón de allanzas y esquemas
asoclaLlvos que lnLegren los eslabones de las cadenas producLlvas y aumenLen la compeLlLlvldad de los
producLos y servlclos ofrecldos por las MlÞ?MLS guaLemalLecas. LsLe ob[eLlvo preLende lograr una
mayor lnLegraclón de las MlÞ?MLS para que acLuen ba[o esquemas de cooperaclón que les permlLan
soluclonar sus problemas y acceder a servlclos flnancleros y de desarrollo empresarlal a menor cosLo. Se
recomlenda:

Apoyar los mecanlsmos para esLablecer cadenas producLlvas prlorlLarlas a nlvel LerrlLorlal,
basándose en la lnformaclón que SLCLÞLAn ha desarrollado, y esLablecer mecanlsmos de
coordlnaclón con la cooperaclón lnLernaclonal, gremlales empresarlales (ACLxÞC81) y oLras
enLldades (MACA) para el apoyo de los encadenamlenLos.
Þromover el dlseno de herramlenLas de faclllLaclón para la formaclón y desarrollo de grupos
asoclaLlvos, promovlendo el desarrollo de meLodologlas y herramlenLas para faclllLar la


"=F


Lranslclón de la eLapa de moLlvaclón a la consolldaclón y desarrollo de planes de negoclos,
flnallzando en la eLapa de e[ecuclón y auLodeLermlnaclón del grupo
Asegurar que los SuL esLen a dlsposlclón de las empresas que parLlclpen en esLos
encadenamlenLos y llgarlos además con el acceso a servlclos flnancleros adecuados para
e[ecuLar las lnverslones.
Modernlzaclón del marco [urldlco e lnsLlLuclonal para la promoclón de esquemas asoclaLlvos
funclonamlenLo de lnACCÞ y leglslaclón para esquemas asoclaLlvos, como por e[emplo las
cooperaLlvas y oLros esquemas de economlas solldarlas)

Cb[et|vo espec|f|co 6. lorLalecer la culLura empresarlal y el apoyo al emprendedurlsmo
LsLe ob[eLlvo se encuenLra orlenLado del lado de la oferLa de empleo (Lraba[adores) y elevar sus
capacldades producLlvas para lnlclar, manLener y crecer negoclos. Sl blen son dlsLlnLas las capacldades
para ser empleado y ser empleador, en CuaLemala la mayor canLldad de personas Lraba[an por cuenLa
propla o para un famlllar. Ls lmporLanLe una pollLlca para crear valor a Lraves de esLos negoclos y se
propone crear una pollLlca de emprendlmlenLo, faclllLar la formallzaclón y generar capacldades para
emprender.

La mayorla de esfuerzos de emprendlmlenLo emplezan a muy pequena escala y no cuenLan con una
asesorla adecuada para esLablecerse como negoclo. Þor ello se propone lmplemenLar una pollLlca de
emprendlmlenLo que apoye dlrecLamenLe a los empresarlos naclenLes, brlndándoles los slgulenLes
servlclos en el slgulenLe orden de lmporLancla:

!&$-0*#080%*%B crear una red de emprendedores, faclllLando su cooperaclón e lnLeracclón. A
medlda que los emprendedores Llenen lnLeracclón enLre sl, podrán lograr mayores allanzas
comerclales, lo cual apoya dlrecLamenLe los encadenamlenLos producLlvos.
6$1&#4)--0$1 %+ 6*/*-0%*%+& 9 *&+&$4A* #C-10-*B brlndar mecanlsmos para capaclLar y elevar el
caplLal humano de los emprendedores. ÞrlnclpalmenLe, deben generarse slsLemas que lmpulsen
el desarrollo de las habllldades flnancleras de los emprendedores, planlflcaclón, gesLlón y
evaluaclón de resulLados. Ls lmporLanLe enfocarse en elevar la calldad de la producclón de
blenes y de la presLaclón de servlclos.
X1#+'0(+1-0* %+ ,+4-*%$&: a) faclllLar la lnLerconexlón de la carLera de proveedores y cllenLes, b)
dlfundlr lnformaclón sobre consumldores y oporLunldades de negoclos, c) generar espaclos para
ldenLlflcar y dlscuLlr me[ores prácLlcas, y, d) faclllLar el lnLercamblo lnLernaclonal de caplLal
humano para la creaclón de nuevos producLos y proceso.
!/$9$ >01*1-0+4$ /*4* +,/4+1%+%$4+&: darles capaclLaclón en áreas de lnLeres, Lales como de
conLabllldad, pago de lmpuesLos, eLc. ue lgual forma, servlr como faclllLadores para el
oLorgamlenLo de mlcro-credlLos y ayudarlos a cumpllr con los requlslLos legales que requleren
las enLldades flnancleras. Ls de suma lmporLancla me[orar sus habllldades de ahorro, ya que de
esLa forma podrán lnverLlr caplLal humano y flslco.





"=5


1u.S. I.'.%/'3* -'/ .(*'*<K/ :2*R/2&A/3/ 9 (*<).;&;&8/


CuaLemala lleva más de dos decadas aposLando por la aperLura económlca, lo que ha dado como
resulLado una recuperaclón de la economla, Llbla pero sosLenlda desde 1986 hasLa el presenLe. uesde
su lncorporaclón prlmero al CA11
194
y luego a la Crganlzaclón Mundlal de Comerclo CMC (1993),
CuaLemala al lado del resLo de CenLroamerlca, forLalecló la lnLegraclón reglonal e lmplemenLó una
acelerada desgravaclón arancelarla y no arancelarla. ueLrás de esLas acclones el ob[eLlvo ha sldo que los
guaLemalLecos esLen en la poslbllldad de beneflclarse de la dlvlslón del Lraba[o a nlvel mundlal,
permlLlendole acceder a: a) blenes y servlclos más baraLos de los que podrlan produclrse localmenLe, b)
lnverslones, en monLos y a reLornos, me[ores de los ofrecldos en el mercado local, y, c) Lecnologla
producLlva y admlnlsLraLlva e lnsumos más baraLos para me[orar la producclón local, y d) mercados de
consumldores más grandes.

Sln embargo, compeLlr en un mundo globallzado no es senclllo. La globallzaclón lmpone nuevos
esLándares a las empresas mlenLras complLen por la preferencla de consumldores cada vez más
exlgenLes. lncluso a nlvel local, las empresas locales se ven en la necesldad de enfrenLar una mayor
compeLencla (ACLxÞC81, 2006). Þor lo mlsmo, es necesarlo forLalecer las capacldades producLlvas de
los guaLemalLecos para que, me[orando sus esLándares de calldad y de eflclencla, los empresarlos y
empleados guaLemalLecos esLen en la capacldad de compeLlr a nlvel mundlal.

10.3.1. S|tuac|ón actua|
La part|c|pac|ón de |as exportac|ones en e| ÞI8 se han estancado. CuaLemala slgue slendo un pals
relaLlvamenLe cerrado a la economla global, a pesar de esfuerzos enfocados al comerclo exLerlor. Las
exporLaclones LoLales han crecldo, lncluso a Lasas de dos dlglLos por varlos anos. Sln embargo, las
exporLaclones en Lermlnos reales slguen represenLando sólo una cuarLa parLe del ÞroducLo lnLerno
8ruLo Þl8 desde los 80s. A pesar de los 1raLados de Llbre Comerclo, hoy se exporLa apenas 8° más que
en el ano 1996, lo cual nos lndlca que a pesar de flrmar acuerdos los mlsmos no necesarlamenLe son
aprovechados en Lodo su poLenclal.

Las me[oras observadas a la fecha se expllcan por camblos en los reglsLros de las exporLaclones
193
y no
por un me[or aprovechamlenLo de lnsLrumenLos o mercados (ver Gráf|ca 10.3). Þor ello, se puede
conclulr que no se han logrado avances slgnlflcaLlvos en el prlmer ob[eLlvo de lncremenLar las
exporLaclones de producLos guaLemalLecos.



194
Acuerdo Ceneral Sobre Aranceles Aduaneros y Comerclo o CAA1 por sus slglas en lngles (K+1+4*' !(4++,+1# $1 [*40>>& *1%
[4*%+).
193
Pubo un camblo de base de las esLadlsLlcas naclonales reporLadas por el 8anco de CuaLemala. ulcha base cambló del ano
1938 a la base 2001. Sln embargo, al observar los daLos de cada base por separado, se ve que el comporLamlenLo de las
exporLaclones ha permanecldo consLanLe.


"==


Gráf|ca 10.3. Lxportac|ones como porcenta[e de| Þroducto Interno 8ruto.

luenLe: reallzado con lnformaclón del 8anco de CuaLemala.

nemos |ogrado una a|ta d|vers|f|cac|ón de |a oferta exportab|e. la esLrucLura de las exporLaclones ha
camblado slgnlflcaLlvamenLe. Ln 1986, poco más del 70° de las exporLaclones eran producLos
Lradlclonales como cafe, banano, azucar, y oLras maLerlas prlmas. Þara el 2009, ese porcenLa[e se habla
reducldo a 28° y la canasLa de blenes Lradlclonales cambló para lnclulr producLos nuevos, como el
peLróleo por e[emplo (ver Gráf|ca 10.4). LsLe camblo, además, ha lmpllcado una Lranslclón producLlva
hacla secLores de mayor valor agregado.

Gráf|ca 10.4. Lstructura de |as exportac|ones, por t|po de producto (Þorcenta[e)

luenLe: 8anguaL, segun lngreso de dlvlsas.

No se han d|vers|f|cado |os mercados de exportac|ón. CuaLemala slgue exporLando a los mlsmos palses
que en decadas pasadas, sus prlnclpales soclos comerclales slguen slendo LsLados unldos y
CenLroamerlca. Al anallzar el lndlce Perflndahl de concenLraclón del ano 1999 a 2009, se evldencla que
la concenLraclón de desLlnos es levemenLe mayor en anos reclenLes
196
.


196
Þara anallzar la concenLraclón, se uLlllzó el lndlce Perflndahl, el cual mosLró que dlcho lndlce era de 0.24 en 1996, 0.24 en
2000, 0.3 en 2006 y 0.27 en 2009.


"=B


No somos compet|t|vos. CuaLemala cuenLa con condlclones de una economla ablerLa y globallzada,
más aun asl poco compeLlLlva. Al comparar el lndlce de CompeLlLlvldad Clobal (lCC)
197
de CuaLemala
con oLros palses de la reglón para el ano 2010-2011, el pals queda por deba[o de los esLándares
mundlales. Ll 4*1b01( CCl (2010-2011) para CuaLemala fue de 78 de enLre un grupo de 139 palses
198
, de
68 para Colombla, 36 para CosLa 8lca y 30 para Chlle.

Los facLores ldenLlflcados por el lndlce de CompeLlLlvldad Clobal como los más problemáLlcos para
hacer negoclos en CuaLemala fueron la crlmlnalldad y robo, la corrupclón, la lnesLabllldad pollLlca, una
burocracla gubernamenLal e lnfraesLrucLura lneflclenLe y mano de obra con ba[a escolarldad. CLro facLor
de lmporLancla con comporLamlenLo adverso a la compeLlLlvldad del pals ha sldo el desvlo de fondos
publlcos, varlable que ba[ó de la poslclón 98 a la 124 en 2 anos debldo a las Lrasferenclas no flscallzables.
Además, segun el World Lconomlc lorum, CuaLemala se ha converLldo en el pals en el que las empresas
afronLan el cosLo más alLo para proveerse segurldad. ue hecho, la vlolencla e lnsegurldad Llene un cosLo
para la economla guaLemalLeca de 7.3° del Þl8 o uS$2,386 mlllones de dólares (Þnuu, 2009)
199
.

10.3.2. Desaf|os a superar
Carecemos de una v|s|ón def|n|da de |a compet|t|v|dad s|stóm|ca as| como de sus a|cances. Aunque
exlsLe un consenso generallzado, LanLo del secLor prlvado como publlco, sobre la lmporLancla de la
compeLlLlvldad, ha exlsLldo un dlsenso sobre su naLuraleza y alcances, hablendose lmplemenLado
vlslones dlsLlnLas a lo largo del Llempo
200
. LsLa lndeflnlclón concepLual ha repercuLldo en una dlluclón de
esfuerzos y sub-e[ecuclón de su poLenclal.

Lx|sten fa||as de coord|nac|ón entre |os |nstrumentos y po||t|cas actua|es para ||evar a cabo |a
compet|t|v|dad. LsLos lnsLrumenLos no han sldo revaluados y allneados con pollLlcas publlcas enfocadas
a una vlslón de compeLlLlvldad de pals.

Ll 87° del LoLal de recursos aslgnados a la ÞollLlca Comerclal se desLlnan a la promoclón de
exporLaclones, de[ando pocos fondos para que se lleven a cabo oLros ob[eLlvos fundamenLales para
alcanzar una compeLlLlvldad slsLemlca. CuaLemala no ha prlorlzado la aLracclón de lnverslón denLro de
su pollLlca comerclal. Ln la ulLlma decada, la promoclón de lnverslón fue sólo el 0.3° del LoLal de
recursos aslgnados a la ÞollLlca Comerclal y el creclmlenLo de la lnverslón LxLran[era ulrecLa ha sldo

197
La LncuesLa de Cplnlón L[ecuLlva reallzada por el loro Lconómlco Mundlal mlde el lndlce de CompeLlLlvldad
Clobal (CCl) y oLros facLores comerclales que permlLen comparar la compeLlLlvldad de dlsLlnLos palses. La
compeLlLlvldad provlene del con[unLo de lnsLlLuclones, pollLlcas y facLores que deLermlnan la producLlvldad de un
pals. Ll CCl se basa en Lres caLegorlas, las cuales son: 1) requerlmlenLos báslcos (lnsLlLuclones, lnfraesLrucLura,
amblenLe macroeconómlco y salud y educaclón), 2) me[oradores de eflclencla (educaclón superlor, eflclencla del
mercado de blenes, eflclencla del mercado laboral, desarrollo del mercado flnanclero, preparaclón Lecnológlca,
Lamano de mercado), 3) facLores de lnnovaclón y soflsLlcaclón (soflsLlcaclón de negoclos, lnnovaclón).
198
Los facLores que se ldenLlflcaron como los más problemáLlcos para hacer negoclos en CuaLemala fueron la
crlmlnalldad y robo, la corrupclón, la lnesLabllldad pollLlca, una burocracla gubernamenLal e lnfraesLrucLura
lneflclenLe y mano de obra con ba[a escolarldad. Ln cuanLo al cosLo que lmpone a los negoclos el crlmen y la
vlolencla, CuaLemala fue el puesLo más ba[o (139 de 139).
199
La economla no observada: una aproxlmaclón al caso de CuaLemala. Þrograma de las naclones unldas para el
uesarrollo, 2009.
200
LsLa concluslón esLá asoclada a la slgulenLe (esLrucLura organlzaclonal) dado que no exlsLe una esLrucLura organlzaclonal
donde se deflnan claramenLe las funclones y responsabllldades de las enLldades, asl como los conLroles y balances (´cbecks ooJ
bloooces´).


"BD


moderada. Segun el 8anco Mundlal, en proLecclón al lnverslonlsLa, CuaLemala ocupa el puesLo 132 de
183 palses.

No contamos con una estructura def|n|da que art|cu|e |a compet|t|v|dad con ob[et|vos, func|ones e
|ncent|vos de |nst|tuc|ones comerc|a|es. Ln la acLualldad se carece de una esLrucLura deflnlda e
eflclenLe para lmplemenLar la compeLlLlvldad en el pals, asl como el cumpllmlenLo de los ob[eLlvos
comerclales, resulLando en una falLa de llderazgo y problemas de lncenLlvos denLro de las lnsLlLuclones.
AcLualmenLe los esfuerzos de lmplemenLar la compeLlLlvldad han sldo llderados sln exlLo por el
Þ8CnACCM, lo cual refle[a una serle de problemas de lncenLlvos y coordlnaclón que exlsLen con oLras
enLldades, especlalmenLe con el MlnlsLerlo de Lconomla. uenLro de esLos se pueden menclonar falLa de
rendlclón de cuenLas, lnLereses desallneados y fallas de coordlnaclón.

Cuadro 9.1. Compet|t|v|dad s|stóm|ca

luenLe: elaboraclón propla

10.3.3. L|neam|entos para generar una econom|a g|oba||zada y compet|t|va
Cb[et|vo Genera|. Crear las condlclones para proplclar una esLrucLura producLlva capaz de compeLlr a
nlvel global con esLándares mundlales.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Asumlr la compeLlLlvldad como elemenLo fundamenLal de la pollLlca comerclal.

1.1 LsLablecer una vlslón de compeLlLlvldad a largo plazo basada en consensos.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Llevar a cabo dlálogo lnLersecLorlal para dlscuLlr y deflnlr una vlslón comerclal de pals a largo
plazo e ldenLlflcar los ob[eLlvos comerclales y acLores que harán más eflclenLe al aparaLo
producLlvo naclonal. AdlclonalmenLe, es necesarlo llegar a consensos de los alcances e
lmpllcaclones de la compeLlLlvldad slsLemlca (nlvel meLa, macro, meso y mlcro) y esLablecer las
prlorldades que enmarcarán las pollLlcas horlzonLales (de dlsLlnLas áreas) para proplclar un
aparaLo producLlvo compeLlLlvo.

Ln la ulLlma decada el ClLn se apropló del concepLo de compeLlLlvldad slsLemlca como prlnclpal
herramlenLa concepLual para comprender cómo la calldad de vlda de los guaLemalLecos se
relaclona con la globallzaclón. La forma Lradlclonal de comprender que es necesarlo para me[orar la
compeLlLlvldad de una empresa o un pals suele llmlLarse a la lmlLaclón de los ºpalses exlLosos". Sln
embargo, dlcha esLraLegla depende de cuán fácll es coplar dlchas soluclones, dado que el conLexLo y
la lnLerrelaclón de los dlsLlnLos elemenLos de la socledad son dlslmlles. Þara poder resolver esLe
problema, el enfoque de la compeLlLlvldad slsLemlca propone dlvldlrlo en cuaLro esLraLos anallLlcos:
la meLadlmenslón, la macrodlmenslón, la mesodlmenslón y la mlcrodlmenslón (ver Gráf|ca 10.S):

Ll nlvel ºmeLa" se reflere al con[unLo de valoraclones de la socledad sobre la lmporLancla de
la compeLlLlvldad -conclencla colecLlva-
Ll nlvel ºmacro" envuelve las pollLlcas que dan forma a las ºcondlclones generales" de la
economla -leyes y varlables macroeconómlcas-
Ll nlvel ºmeso" es el espaclo en el cual se desarrolla el marco lnsLlLuclonal donde colaboran
el LsLado y la socledad cooperen en la consLrucclón de un adecuado marco lnsLlLuclonal
Ll nlvel ºmlcro", es donde las empresas buscan la eflclencla y la cooperaclón enLre ellas.


"B"


Gráf|ca 10.S. Determ|nantes de |a Compet|t|v|dad S|stóm|ca

luenLe: Lsser, k/ W. Plllebrand/u. Messner/!. Meyer-SLamer (1994).

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
ulvulgar los ob[eLlvos comerclales basados en compeLlLlvldad (prevlamenLe consensuados y
esLablecldos) por medlo de un programa naclonal pro-compeLlLlvldad.
ulalogar de la vlslón de compeLlLlvldad a nlvel reglonal, lo cual requlere el esLableclmlenLo de
ob[eLlvos concreLos y llneas de acclón para e[ecuLar los ob[eLlvos
201
.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
MonlLorear las conLrlbuclones a la compeLlLlvldad reglonal de forma consLanLe, slempre
allneando los esfuerzos con me[orar la compeLlLlvldad lnLerna. no se debe de[ar a un lado la
compeLlLlvldad lnLerna al lncurslonar en el me[oramlenLo de la compeLlLlvldad reglonal, ambas
deben lr de la mano.



201
Þara que esLo sea exlLoso es necesarlo conLar con el apoyo de oLros palses de la reglón para garanLlzar que las
acclones se lmplemenLen de forma con[unLa. AdlclonalmenLe, se requlere de una esLrecha coordlnaclón de
alcance de ob[eLlvos enLre la pollLlca comerclal y la pollLlca de relaclones exLerlores.
La compet|t|v|dad
se rea||za a travós
de |a |nteracc|ón
de
N|ve| Macro
ÞollLlca presupuesLarla
ÞollLlca moneLarla
ÞollLlca flscal
ÞollLlca de compeLencla
ÞollLlca camblarla
ÞollLlca comerclal
N|ve| Meso
ÞollLlca lnfraesLrucLura flslca
ÞollLlca educaclonal
ÞollLlca Lecnológlca
ÞollLlca de lnfraesLrucLura lndusLrlal
ÞollLlca amblenLal
ÞollLlca reglonal
ÞollLlca selecLlva de lmporLaclón
ÞollLlca selecLlva de exporLaclón
N|ve| Meta
lacLores socloculLurales
Lscala de valores
lacLores socloculLurales
ÞaLrones báslcos de organlzaclón pollLlco-
[urldlco-económlca
Capacldad esLraLeglca y pollLlca
N|ve| M|cro
Capacldad de gesLlón
LsLraLeglas empresarlales
CesLlón de la lnnovaclón
lnLegraclón en redes de cooperaclón Lecnológlca
LoglsLlca empresarlal
lnLeracclón enLre proveedores, producLores y usuarlos
Z+&# ;4*-#0-+ en el clclo compleLo de la producclón (desarrollo, producclón, comerclallzaclón)


"BC


1.2 8eevaluar y acLuallzar la Agenda de CompeLlLlvldad.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
A parLlr de la vlslón de compeLlLlvldad revlsada, lnlclar esfuersos para revlsar la Agenda naclonal
de CompeLlLlvldad y reenfocarla hacla una vlslón de compeLlLlvldad slsLemlca, la cual se debe de
consensuar prevlamenLe LanLo por acLores del secLor publlco como del secLor prlvado, donde se
enfaLlce el brlndar las condlclones generales para proplclar un aparaLo producLlvo que pueda
compeLlr a nlvel mundlal con esLándares mundlales.
8evlsar las pollLlcas, lnsLrumenLos y esLrucLuras comerclales para garanLlzar coherencla enLre
ellas, la vlslón de compeLlLlvldad y los ob[eLlvos de la Agenda naclonal de CompeLlLlvldad.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lmplemenLar la nueva Agenda naclonal de CompeLlLlvldad que será elaborada. LsLa debe
responder a los ob[eLlvos a largo plazo que se planLean.
LsLablecer mecanlsmos de segulmlenLo y reLroallmenLaclón a los ob[eLlvos de la Agenda
naclonal de CompeLlLlvldad, de manera que se monlLoreen consLanLemenLe las acclones
reallzadas y el cumpllmlenLo de los ob[eLlvos, a lo largo del Llempo.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Lvaluar los avances de la Agenda de CompeLlLlvldad y los resulLados de lmplemenLar me[oras.
Crear mecanlsmos, denLro de la lnsLlLuclonalldad propuesLa, de manera de que se monlLoreen
los ob[eLlvos de la Agenda naclonal de CompeLlLlvldad y se esLablezcan procesos de me[ora
conLlnua a la mlsma, como parLe de la pollLlca de compeLlLlvldad.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Ampllar ob[eLlvos acLuales para lnclulr Lemas obvlados (lLu, calldad,
encadenamlenLos) y reevaluar lnsLrumenLos exlsLenLes para allnearlos con dlchos ob[eLlvos (ver 1ab|a
10.3).

1ab|a 9.3. Amp||ac|ón de |nstrumentos comerc|a|es de Guatema|a
Iuera de Irontera Ln Irontera Adentro de Irontera
Llaborar una pollLlca de comerclo exLerlor
que responda a la pollLlca de
CompeLlLlvldad
laclllLaclón de comerclo en la
fronLera
(eflclencla loglsLlca y LramlLologla en
puerLos y aduanas)
Þromoclón de mercados lnLernos-
descenLrallzaclón de la economla
Lvaluar, depurar y renovar los lnsLrumenLos
de la promoclón del comerclo
(lnsLrumenLos de Lercera generaclón,
uecreLo 29-89 -draw back-, uecreLo 63-89)
Creaclón de mecanlsmos de soluclón de
conLroverslas prlvados
ÞollLlcas de acceso a mercado
(admlnlsLraclón de LraLados, acuerdos de
alcance parclal, conLlnuldad a CMC,
promover el Mercado Comun
CenLroamerlcano -MCCA- y la unlón
Aduanera CenLroamerlcana, parLlclpaclón
en parques lndusLrlales y corredores
Lecnológlcos, mecanlsmos de resoluclón de
confllcLos comerclales)
Pomologaclón de procesos y
normaLlva comerclal
(reglsLros flLo-zoosanlLarlos,
LrlbuLarlos -SA1-, amblenLales,
esLandarlzaclón de reglsLros)
Crear condlclones para la aLracclón de
lnverslón exLran[era dlrecLa
(lnvesLlgaclón, 8ƒu, l1)
laclllLar encadenamlenLos producLlvos
LsLraLeglas de calldad
(cerLlflcaclones y acredlLaclones)
Þromover mercados exLernos y aLracclón
de lnverslones
Medldas de alcance horlzonLal
(propuesLas separadas)
luenLe: Llaboraclón propla.



"B#


1.1 Ampllar los lnsLrumenLos de lndole de comerclo exLerlor (8order CuL): esLos lnsLrumenLos esLán
orlenLados a la promoclón de mercados exLernos, aLracclón de lnverslón exLran[era, pollLlcas de acceso a
mercados e lnsLrumenLos de promoclón de comerclo.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Llaborar una pollLlca de comerclo exLerlor que sea coherenLe con la vlslón global de
compeLlLlvldad.
ldenLlflcar los elemenLos de un marco lnsLlLuclonal esLraLeglco coherenLe con la compeLlLlvldad.
Anallzar el marco legal y modlflcar leglslaclón relaLlva a la aslgnaclón del presupuesLo comerclal.
Lvaluar, depurar y renovar los lnsLrumenLos para la promoclón de comerclo y reaslgnar
presupuesLo correspondlenLe. Þara ello es necesarlo ldenLlflcar que se ha logrado, es declr, el
lmpacLo que han ocaslonado, y que se ha de[ado de hacer. AdlclonalmenLe, será necesarlo
revlsar el uso de los lnsLrumenLos acLuales, asl como la ldoneldad de adopLar nuevos
lnsLrumenLos, conocldos como ºlnsLrumenLos de Lercera generaclón".
Anallzar la efecLlvldad a nlvel naclonal de acuerdos comerclales flrmados hasLa la fecha por
CuaLemala. Lvaluar las capacldades acLuales de negoclaclón y admlnlsLraclón de acuerdos
comerclales.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
8edlsenar y me[orar los lnsLrumenLos comerclales para orlenLarlos a nuevos ob[eLlvos, en base
al anállsls prevlo. LsLablecer mecanlsmos de evaluaclón conLlnua de los lnsLrumenLos y su
conLrlbuclón al me[oramlenLo de la compeLlLlvldad.
Lvaluar el plan de aLracclón de lnverslones, replanLearlo denLro del marco de la compeLlLlvldad
e lmplemenLarlo. Þuede ser provechoso conslderar subconLraLar el servlclo de aLracclón de
lnverslones a un Lercero y compensarlo segun los resulLados obLenldos.
Me[orar pollLlcas de acceso a mercados (admlnlsLrar LraLados comerclales acLuales, darle
conLlnuldad a las resoluclones y negoclaclones de la CMC, promover MCCA y uA-CA, parLlclpar
en parques lndusLrlales y corredores Lecnológlcos). lmplemenLar una ºrelngenlerla" de
negoclaclón de acuerdos comerclales para un me[or desempeno y adapLaclón a las necesldades
acLuales. lorLalecer las capacldades para lmplemenLar acuerdos comerclales, ya que muchas
veces se le da mayor enfasls a la flrma de los acuerdos y no en su admlnlsLraclón y es alll donde
se uLlllzan las venLa[as comerclales que se acordaron al momenLo de la flrma.
Cenerar lnsLrumenLos para promoclón del comerclo: formaclón de equlpos Lecnlcos para
negoclaclones lnLernaclonales, conLraLar de servlclos de cablldeo y negoclaclones para la
resoluclón de conLroverslas comerclales, y, forLalecer la defensa comerclal y los mecanlsmos de
soluclón de confllcLos. Aslmlsmo, me[orar la capacldad de monlLoreo, prevenclón y reacclón
para prevenlr y neuLrallzar vlolaclones no arancelarlas en Lemas de salud, agrlculLura, laboral,
medlo amblenLe, eLc.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Lvaluar los logros de la pollLlca comerclal y proponer me[oras
ConLlnuar con esfuerzos (de corLo plazo) para forLalecer (en forma flnanclera y capaclLaclón
Lecnlca), las capacldades de las lnsLanclas encargadas de lmplemenLar los acuerdos comerclales
(por e[emplo, MlnLCC, MACA, SA1, MSÞAS, eLc.).




"B0


1.2. Allnear los lnsLrumenLos de faclllLaclón en fronLera (AL 1he 8order) con los ob[eLlvos de comerclo:
enfocados a eflclencla de loglsLlca y LramlLologla en punLos aduanales. Allnear lnsLrumenLos en la
fronLera se reflere a faclllLar la loglsLlca y LramlLologla en el puerLo, al lgual que la homologaclón de los
procesos y la normaLlva comerclal. Lo que se lncluye en esLe ulLlmo son los reglsLros flLo-zoosanlLarlos,
LrlbuLarlos (admlnlsLrados por la SuperlnLendencla de AdmlnlsLraclón 1rlbuLarla- SA1), amblenLales y a la
esLandarlzaclón de reglsLros SlLCA.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
ue forma lnmedlaLa, habrla que evaluar cuáles son los mayores obsLáculos e lneflclenclas
comerclales en las fronLeras y puerLos. LsLas pueden ser de carácLer arancelarlo o no
arancelarlo. 1amblen será necesarlo ldenLlflcar la LramlLologla y normaLlva que sea lnnecesarla
o redundanLe, unlflcar lo que sea convenlenLe y luego slmpllflcar lo que permanecerá, de
manera que sea senclllo cumpllr con la normaLlva.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Comenzar a lmplemenLar algunas de las me[ores prácLlcas mundlales de faclllLaclón de comerclo
en fronLera (comparaclón enLre palses).

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Llevar a cabo la faclllLaclón de requlslLos y LramlLologla comerclal. Será necesarla una
reesLrucLuraclón de normaLlva que afecLe al comerclo (reglsLros flLo-zoosanlLarlos, LrlbuLarlos ƒ
aduaneros (SA1), amblenLales, esLandarlzaclón de reglsLros- vlnculados a lnsLlLuclones como
SlLCA y el SlsLema naclonal de Calldad (SnC).

d. Largo plazo (4 a 10 anos):
LsLandarlzar los reglsLros SlLCA. LsLo requlere que se armonlce la normaLlva producLlva enLre
palses, esLandarlcen los cosLos y los beneflclos de los LrámlLes.

1.3. Crear las condlclones adecuadas en el LerrlLorlo naclonal para alcanzar la compeLlLlvldad, medlanLe
lnsLrumenLos denLro de fronLera (8order ln). LsLa parLe de la propuesLa ha sldo olvldada denLro de la
pollLlca comerclal acLual y consLa del desarrollo de mercados lnLernos y esLá más enfocada en la pollLlca
lndusLrlal naclonal que, enLre oLras cosas conlleva a la descenLrallzaclón de la economla. Se susLenLa en
la creaclón de condlclones para la aLracclón de lnverslón exLran[era dlrecLa (lnnovaclón, lnvesLlgaclón y
uesarrollo 8ƒu, l1), la faclllLaclón de encadenamlenLos producLlvos, esLraLeglas que eleven la calldad
(cerLlflcaclones y acredlLaclones) y medldas de alcance horlzonLal que Llenen que ver con la
compeLlLlvldad (propuesLas separadas del área de economla, segurldad o soclal). Þara apoyar el
desarrollo lnLerno es necesarlo el apoyo a los mecanlsmos de soluclón de conLroverslas prlvadas.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Convocar a los conse[os del slsLema naclonal de calldad y empezar a deflnlr una pollLlca naclonal
de calldad que responda a una agenda naclonal de compeLlLlvldad de enfoque slsLemlco.
1amblen se deberán ldenLlflcar los punLos comerclales esLraLeglcos que podrlan servlr para
descenLrallzar la economla.
Llaborar un plan para la aLracclón de lnverslón al pals y una agenda para me[orar el cllma de
negoclos.
Coordlnar planes de pollLlcas horlzonLales enfocadas en la compeLlLlvldad, lncorporando
dlsLlnLas áreas a la comerclal, como las económlca, educaLlva, salud, lnfraesLrucLura y segurldad.


"B4



b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lorLalecer el SlsLema naclonal de Calldad (SnC), LanLo flnancleramenLe, asl como en su
capacldad para generar slsLemas de lnformaclón para la aLenclón de sus cllenLes.
Þromover mercados lnLernos a Lraves de servlclos de lnformaclón de mercados.
8eacLlvar la aLracclón de lnverslón con modalldades lnnovadoras, enLre las que pudlera ser
poslble el ºootsootcloq´ con compensaclón en base a resulLados (pago segun la canLldad o el
lncremenLo de lnverslón al pals) e lmplemenLar una pollLlca de compeLencla reglonal.
CbLener flnanclamlenLo para la lmplemenLaclón de proyecLos en Lecnologla, asl como de
lnnovaclón y Lecnologla de lnformaclón (l1).

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lmplemenLar esLraLeglas para, especlflcamenLe, me[orar los punLos más deblles senalados por
las callflcadoras lnLernaclonales de negoclos (cosLo de hacer negoclos, cosLo de segurldad,
lnfraesLrucLura, cosLo de hacer valer conLraLos, eLc.).
lorLalecer la lnsLlLuclonalldad de lnlclaLlvas como la ºMesa 8lesgo Þals", para dar segulmlenLo a
las esLraLeglas propuesLas para me[orar las callflcaclones lnLernaclonales del pals.

Cb[et|vo espec|f|co 3. Aclarar ob[eLlvos, funclones e lncenLlvos de lnsLlLuclones comerclales (evaluar rol
de enLldades comerclales exlsLenLes).

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
ldenLlflcar los punLos deblles del slsLema organlzaclonal y deflnlr con clarldad las funclones
(responsabllldades y *--$)1#*30'0#9) de cada lnsLlLuclón.
lmplemenLar esLrucLuras organlzaclonales claras que proponga, vallde, coordlne, e[ecuLe la
pollLlca y acclones para la compeLlLlvldad naclonal (ver Gráf|ca 10.6).
202
Ll slsLema de lncenLlvos
que se elabore debe ser eflclenLe y acorde a la realldad lnsLlLuclonal de cada enLldad. Þara ello,
se evaluarán y reesLrucLurarán organlzaclones y deflnlrán las lnsLlLuclones publlcas (mlnlsLerlos,
secreLarlas, fondos soclales, eLc.) que la llderarán, coordlnarán y e[ecuLarán y la relaclón enLre
ellas.

Gráf|ca 10.6. Þroceso de |mp|ementac|ón de po||t|cas comerc|a|es

luenLe: Llaboraclón propla.


202
una parLe lmporLanLe de esLo es la deLermlnaclón de aquellas funclones que puedan ser subconLraLadas de
forma eflclenLe. Þor e[emplo, una propuesLa para me[orar la aLracclón de lnverslones es conslderar la modalldad
de º$)#&$)4-01(" el servlclo de aLracclón de lnverslones y oLorgar compensaclón en base a rendlmlenLos obLenldos
(porcenLa[e de flu[os anuales adlclonales obLenldos, a[usLados por la lnflaclón y facLores esLaclonales o de
naLuraleza evenLual).


"BF


b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Coordlnar enLldades vlnculadas con aspecLos comerclales (MlnlsLerlo de Salud, MlnlsLerlo de
1raba[o, MACA, ulACC, SA1).

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Asegurar que Lodas las lnsLlLuclones esLen debldamenLe lnscrlLas y que queden claras sus
funclones.
Aslgnar fondos (presupuesLo) de acuerdo a las funclones que cada lnsLlLuclón desempene.
Lvaluar perlódlcamenLe los resulLados obLenldos de cada lnsLlLuclón (lmplemenLando slsLemas
de reLroallmenLaclón).


1u.4. N'(%.<.';/'3* 2/ (*<).;&;&8&3/3 %-%/2 9 <.@*%/'3* .2 </'.@* 3.
(-.'(/+

Como se senaló en la secclón Þroduct|v|dad empresar|a| y |abora|, CuaLemala afronLa mercados
segmenLados. LsLa slLuaclón lleva a que una mlsma pollLlca Lenga resulLados dlslmlles en dos lugares
dlsLlnLos. Ln el caso del área rural, sus mayores lndlces de pobreza, desnuLrlclón y ba[a educaclón, lleva
a que muchas oporLunldades económlcas no se aprovechen. ? sl se aprovechan, es de forma sub-
ópLlma, no sólo por el ba[o nlvel de caplLal humano del empresarlo y del Lraba[ador, slno que Lamblen
debldo a las caracLerlsLlcas de lnformalldad de la acLlvldad económlca no se logran aprovechar muchos
de los beneflclos del mercado lnLernaclonal. Ll reconocer esLa dlvergencla lleva a la necesldad de
esLablecer pollLlcas orlenLadas a me[orar la compeLlLlvldad del área rural.

Sln embargo, para lograr lncremenLar la compeLlLlvldad del área rural, y en general del pals, debe
reconocer que hay un llmlLanLe lmporLanLe: la vulnerabllldad de su slLuaclón amblenLa. Las LormenLas
Lroplcales que han azoLado CuaLemala en los ulLlmos qulnce anos muesLran que, sl no se reconoce las
labores de planlflcaclón y mlLlgaclón como un nucleo lmporLanLe de la gesLlón amblenLal y LerrlLorlal del
pals, muchos avances generados en compeLlLlvldad y dlsmlnuclón de la pobreza pueden borrarse ba[o
varlos cenLlmeLros de agua.

10.4.1. S|tuac|ón actua|
Ln e| área rura| se amp||f|can de manera s|gn|f|cat|va |os prob|emas de pobreza, desnutr|c|ón y ba[a
educac|ón que Guatema|a afronta. LsLos problemas Llenen una relaclón dlrecLa con la lncapacldad de
sus hablLanLes para generar lngresos suflclenLes. LsLo genera aslmeLrlas lmporLanLes en la producLlvldad
de los pobladores rurales.

CuaLemala afronLa dlversos problemas económlcos y soclales, refle[ados en elevados nlveles de:
pobreza (31° de la poblaclón vlve en pobreza, LnCCvl, 2006), desnuLrlclón lnfanLll (43.4° nlnos
menores de 3 anos con reLardo en creclmlenLo, LnSMl, 2008-2009) y ba[os nlveles educaLlvos (la
poblaclón en edad de Lraba[ar Llene en promedlo 6.8 anos de educaclón formal, LnCCvl, 2006).
Þroblemas que se ampllflcan de manera slgnlflcaLlva denLro del área rural, en donde los nlveles de
pobreza se elevan al 70°, la desnuLrlclón lnfanLll llega al 32° y su poblaclón en edad de Lraba[ar Llene
en promedlo 4.6 anos de educaclón formal. Sl a esLa slLuaclón se le agrega el hecho de que más de la
mlLad de la poblaclón (32°) reslde en el área rural, se evldencla porque esLa área requlere especlal
aLenclón.



"B5


La ba[a product|v|dad de| área rura| afecta a sus pob|adores. Muchos de los problemas del área rural,
como la pobreza y la desnuLrlclón, esLán llgados dlrecLamenLe con el enLorno y las acLlvldades
producLlvas, que no les permlLe a sus hablLanLes generar lngresos suflclenLes para saLlsfacer
necesldades báslcas (WlngerL, 2010). Þor e[emplo, el problema de la desnuLrlclón no se debe a la falLa
de allmenLos, en el 2009 la dlsponlbllldad de granos excedló su demanda
203
. La lncapacldad que Llenen
los hablLanLes del área rural de generar lngresos suflclenLes para saLlsfacer sus necesldades báslcas, se
debe en parLe, al lmpacLo llmlLado
204
que Llenen acLualmenLe algunas acLlvldades económlcas denLro
del área y a la ba[a producLlvldad laboral generada por los ba[os nlveles de educaclón formal y
capaclLaclón Lecnlca de sus hablLanLes.

La act|v|dad agropecuar|a es |a más |mportante de| área rura|. Ll secLor agropecuarlo es el cuarLo
secLor
203
que más aporLa al ÞroducLo lnLerno 8ruLo -Þl8-, deLrás de la lndusLrla manufacLurera, los
servlclos prlvados y el comerclo. Ls la acLlvldad que mayor ocupaclón genera denLro del área rural (ver
Gráf|ca 10.7). Aslmlsmo, posee una gran parLlclpaclón denLro de la acLlvldad comerclal del pals, para el
2010, las exporLaclones agropecuarlas represenLaron más del 42° de las exporLaclones LoLales
(8AnCuA1, 2011).

Gráf|ca 10.7. Þob|ac|ón económ|camente act|va ÞLA- de| área rura| por act|v|dad económ|ca

luenLe: LnCCvl, 2006

kestr|cc|ones a| crec|m|ento de| sector agropecuar|o. ClLn (2009) ldenLlflcó una serle de llmlLanLes al
creclmlenLo económlco del secLor:

CapaclLaclón Lecnlca y Lransferencla de Lecnologla. La agrlculLura es la acLlvldad económlca en
donde laboran los Lraba[adores con menos anos de educaclón promedlo
206
. ConLar con una
mano de obra con ba[os nlveles educaLlvos, repercuLe sobre su capacldad de adopLar
Lecnologlas y procesos producLlvos que agreguen valor a la producclón (ClLn, 2009). Aslmlsmo,
el secLor enfrenLa rezagos en cuanLo al desarrollo y Lransferencla de Lecnologla producLlva. Ll

203
Ln el 2009 se enconLraban 1.8 mlllones de Loneladas meLrlcas de granos dlsponlbles para el consumo, en ese ano la
demanda para consumo humano fue de 1.6 mlllones de Loneladas meLrlcas (lAC, 2010).
204
8a[a parLlclpaclón como acLlvldad económlca denLro del Þl8 y poca generaclón de empleo en el área rural.
203
Þara el ano 2010 represenLó el 12.1° del Þl8 (8AnCuA1, 2011).
206
Pan esLudlado en promedlo 4.3 anos, Lraba[adores de oLras acLlvldades como lndusLrla y comerclo han esLudlado en
promedlo 6.6 y 3.6 anos respecLlvamenLe.


"B=


lnsLlLuLo de CapaclLaclón y 1ecnologla Agrlcola -lC1A-, cuya funclón es desarrollar y promover
Lecnologla agropecuarla, en la acLualldad cuenLa unlcamenLe con 13 lnvesLlgadores para
desarrollar Lecnologla y para el 2009 Luvo que uLlllzar fondos desLlnados al desarrollo de
semlllas, para pagar planlllas.
Acceso a lnfraesLrucLura producLlva: Ln CuaLemala exlsLen muchas reglones con poLenclal
producLlvo que no ha sldo aprovechado por la ausencla de una red vlal que faclllLe el LransporLe
de maLerlas prlmas y producLos (lbld.). Aslmlsmo, el poco acceso a agua poLable
207
y a una red
de dlsLrlbuclón de energla elecLrlca
208
encarece el desarrollo de clerLa lnfraesLrucLura
producLlva
209
, como en el caso de slsLemas de rlego, unlcamenLe el 1° de los agrlculLores del
área rural Llenen acceso a un slsLema de rlego (WlngerL, 2010).
LxLernalldades, splllovers y fallas de coordlnaclón: una de las mayores condlclonanLes para el
acceso a los mercados lnLernaclonales de los producLos agrlcolas guaLemalLecos es el
cumpllmlenLo con las normas flLo-zoosanlLarlas, enLre ellas podemos clLar buenas prácLlcas
agrlcolas y de manufacLura. LnLre el perlodo 2002-2006, CuaLemala fue uno de los prlnclpales
palses en lncumpllr con la normaLlva sanlLarla y afronLar deLenclón aduanal de sus producLos,
enfrenLando 102 deLenclones de producLos agropecuarlos para el 2006 (ClLn, 2009).
Acceso a flnanclamlenLo: LxlsLe un problema para poder admlnlsLrar el rlesgo
210
denLro del
secLor agropecuarlo guaLemalLeco que podrla esLar afecLando el acceso al credlLo
211
. LsLo llmlLa
el creclmlenLo de acLlvldades agropecuarlas desempenadas por pequenos y medlanos
producLores con poLenclal en el mercado mundlal. Ln la acLualldad, el vlcemlnlsLerlo de
uesarrollo Lconómlco 8ural del MACA, Llene una dlrecclón de 8econverslón ÞroducLlva,
212
que
se encuenLra recuperando la carLera morosa de los fldelcomlsos exlsLenLes en el MACA
(lCnAC8C y uAC8Lul1C), para asegurar los fondos necesarlos para arLlcular un seguro agrlcola
para el camblo cllmáLlco
213
.

Lx|sten otras act|v|dades económ|cas en e| área rura| que no se han aprovechado adecuadamente.
AcLualmenLe hay cuaLro secLores económlcos, aparLe de la agrlculLura y el comerclo, en el área rural:

ArLesanlas. Ll secLor arLesanal guaLemalLeco esLá conformado por aproxlmadamenLe un mlllón
de personas, en su mayorla lndlgenas, dlspersos en los 22 deparLamenLos de la 8epubllca, con
mayor concenLraclón en la zona occldenLal y cenLral del pals. La mayor parLe de las acLlvldades
de arLesanlas en CuaLemala represenLan mano de obra, prlnclpalmenLe femenlna
(aproxlmadamenLe el 70° son mu[eres)
lndusLrlas manufacLureras. Las lndusLrlas manufacLureras Llenen una gran parLlclpaclón, ya que
denLro de la economla, duranLe los ulLlmos dlez anos ha represenLado el 19° del Þl8. Sln
embargo, denLro del área rural, unlcamenLe el 12° de la ÞLA se ocupa en acLlvldades
relaclonadas con la lndusLrla.

207
37° de los hogares rurales Llene acceso a una red de dlsLrlbuclón de agua (LnCCvl, 2006).
208
37° de los hogares rurales Llenen acceso a energla elecLrlca (LnCCvl, 2006).
209
CuarLos frlos, lnvernaderos, slsLemas de rlego, eLc.
210
Los producLores del secLor agro que reclben credlLos, afronLan rlesgos dlflclles de admlnlsLrar, por e[emplo: la volaLllldad que
Llenen los preclos de los producLos que venden, la ocurrencla de algun desasLre naLural afecLe parclal o permanenLemenLe sus
culLlvos, eLc.
211
uel LoLal de credlLos oLorgados por el secLor bancarlo en 2010, unlcamenLe el 3° se desLlnó para acLlvldades agropecuarlas
(Sl8, 2010).
212
La cual Llene a su cargo enLre oLras funclones, el deparLamenLo de credlLo y seguro rural.
213
Sln embargo, no se ha hecho expllclLa la esLraLegla para arLlcular el seguro agrlcola.


"BB


1urlsmo. Ll Lurlsmo se planLea como una alLernaLlva económlca para la generaclón de lngresos
en el área rural. Sln embargo, duranLe los ulLlmos 8 anos su parLlclpaclón denLro del Þl8 se ha
manLenldo alrededor del 3.3°, menos de un cuarLo de la parLlclpaclón que Llene el secLor
agropecuarlo.
Mlnerla. PasLa el momenLo, las clfras generales de la acLlvldad mlnera, lndlcan que no es una
acLlvldad slgnlflcaLlva para la economla naclonal, en los ulLlmos dlez anos ha represenLado el 2°
del Þl8 y, para el 2006, empleó el 0.1° de la ÞLA del área rural.

kestr|cc|ones a |a d|vers|f|cac|ón product|va. Los ba[os nlveles educaLlvos y el llmlLado acceso a
flnanclamlenLo, son caracLerlsLlcas que llmlLan la dlverslflcaclón económlca de acLlvldades no agrlcolas
denLro del área rural. Muchas poLenclalldades esLán de[ando de ser aprovechadas, debldo a la falLa de
esLas condlclones:
214


Ln cuanLo a capaclLaclón de la mano de obra, a nlvel naclonal las capaclLaclones no llegan a
cubrlr un ampllo grupo de la poblaclón laboral guaLemalLeca. Solo 10.4° de los guaLemalLecos
mayores de 13 anos reclbleron alguna capaclLaclón de Lraba[o. Þara el área urbana esLe
lndlcador es de 14.4°, mlenLras en el área rural apenas alcanza un 6° (LnCCvl, 2006). LsLo
refle[a el lmporLanLe vaclo en la formaclón de Lraba[adores en Lareas concreLas y especlflcas
para el Lraba[o.
La demanda por servlclos flnancleros en el área rural esLá resLrlnglda debldo a: alLos cosLos de
Lransacclón
215
, falLa de garanLlas hlpoLecarlas por parLe de los demandanLes de credlLo y a lo
ba[o que son los monLos sollclLados
216
. Aslmlsmo, denLro de las necesldades de capaclLaclón
menclonadas anLerlormenLe, es necesarlo conslderar la capaclLaclón que requleren los
presLaLarlos para reallzar una buena admlnlsLraclón
217
de los credlLos reclbldos.

La vu|nerab|||dad ante |os efectos de| camb|o c||mát|co (tormentas, |nundac|ones, etc.) afectan de
manera s|gn|f|cat|va |a product|v|dad de| área rura|. La ocurrencla de desasLres naLurales ha
represenLado grandes perdldas para el pals. uenLro de las perdldas conLablllzadas, una buena parLe
perLenece a la acLlvldad agropecuarla, en donde se reglsLraron perdldas en Lermlnos de culLlvos y
cosechas arrasadas compleLamenLe.

Ll camblo cllmáLlco, con Lodos los LrasLornos que lmpllca en el medlo amblenLe (lncremenLo de la
LemperaLura aLmosferlca y del mar, reducclón e lnesLabllldad del reglmen de lluvlas, aumenLo del nlvel
del mar, lnLenslflcaclón de sequlas y huracanes, eLc.), lmpacLa sln duda alguna el aparaLo producLlvo del
área rural. La ocurrencla de dlversos desasLres naLurales ha causado graves danos sobre: lnfraesLrucLura,
vlvlenda y producLlvldad de la Llerra. Þor e[emplo, la LormenLa SLan (2003) represenLó perdldas
aproxlmadas de $988 mlllones, equlvalenLes al 3.6° del Þl8 de ese ano. LsLa LormenLa afecLó un área
aproxlmada de 61,000 hecLáreas de culLlvos. LnLre los más afecLados se enconLraron el malz blanco y

214
LxlsLen oLras resLrlcclones a la dlverslflcaclón económlca como: Acceso a lnfraesLrucLura general y aLracclón de lnverslones.
Sln embargo, esLos son Lemas que exceden el alcance de esLe campo de esLudlo. Þara profundlzar más en esLas resLrlcclones,
consulLar los campos de lnfraesLrucLura y Lconomla Cloballzada y CompeLlLlva.
213
ulsLancla enLre el hogar del lndlvlduo y la ublcaclón de la agencla, dlflculLades de comunlcaclón por el ldloma, dlflculLad por
parLe de la enLldad que oLorga los presLamos para dlverslflcar sus rlesgos, falLa de lnformaclón acerca de los presLaLarlos del
área rural (no Llenen un hlsLorlal credlLlclo), eLc.
216
no resulLa Lan aLracLlvo para el banco presLar en monLos ba[os, cuando el proceso de recobro del credlLo se puede volver
Lan largo y cosLoso (WlngerL, 2010).
217
1anLo en el uso del presLamo reclbldo, como en el cumpllmlenLo de las responsabllldades derlvadas del mlsmo (pago
punLual de lnLereses y amorLlzaclones).


CDD


frl[ol (se perdló el 6° y 3° de la producclón). Ln relaclón a los producLos de exporLaclón, denLro de los
más afecLados se enconLraron: la cana de azucar, el pláLano y la arve[a chlna, cuyas perdldas son en
promedlo el 2.7° de su respecLlva producclón
218
. Þor su parLe, del LoLal de perdldas generadas por el
Puracán MlLch (1998)
219
el 41° se generaron denLro del secLor agropecuarlo, perdldas equlvalenLes al
2° del Þl8 de ese ano.

10.4.2. Desaf|os a superar
Nueva |nst|tuc|ona||dad de| MAGA para atender e| desarro||o rura| s|n recursos. Ll Acuerdo
CubernaLlvo no.338-2010presenLa un nuevo reglamenLo orgánlco lnLerno para el MACA, en donde se
modlflca su esLrucLura lnLerna y sus funclones. Ll propóslLo de esLa reorganlzaclón es responder a las
necesldades de desarrollo rural lnLegral.

La modlflcaclón más slgnlflcaLlva fue la creaclón del vlcemlnlsLerlo de uesarrollo Lconómlco 8ural. Ll
mlsmas posee las funclones relaclonadas con la promoclón del desarrollo rural. uenLro de esLas
podemos menclonar: a) promover programas y proyecLos producLlvos para esLlmular la reacLlvaclón y el
desarrollo económlco rural, b) esLlmular el desarrollo agrlcola y pecuarlo a nlvel naclonal, c) promover
los servlclos de organlzaclón, capaclLaclón y Lransferencla de Lecnologla para la poblaclón rural, para
forLalecer sus capacldades producLlvas y de comerclallzaclón.

A pesar de la nueva lnsLlLuclonalldad esLableclda en el MACA, esLa no se ha vlsLo acompanada con un
lncremenLo en las aslgnaclones presupuesLarlas. Ln el 2008 la aslgnaclón presupuesLarla del MACA era
de C.1,149.8 mlllones (queLzales del 2010), para el 2011 esLa aslgnaclón fue de C.631.4 mlllones
(queLzales del 2010), esLo es una dlsmlnuclón aproxlmada del 30°. Þor lo LanLo, se ha desarrollado Loda
una esLrucLura para aLender el desarrollo rural, pero no se han proporclonado los recursos necesarlos
para que la mlsma pueda causar algun lmpacLo.

Þrogramas y f|de|com|sos de apoyo a| área rura| s|n eva|uac|ón de |mpacto. Además de conLar con los
recursos necesarlos para acLlvar la nueva lnsLlLuclonalldad del MACA (que Llene un enfoque hacla la
economla rural), es necesarlo esLablecer los mecanlsmos de evaluaclón y monlLoreo de resulLados, para
Lodos los programas que se van a desarrollar. PasLa el momenLo, muchos de los programas y
fldelcomlsos e[ecuLados para promover el desarrollo rural, como el Þrograma de lerLlllzanLes, el
fldelcomlso londo naclonal para el uesarrollo -lCnAuLS-, el lldelcomlso para el uesarrollo 8ural
CuaLelnvlerLe (uacredlLo), Ll Þlan de Acclón para la Modernlzaclón y lomenLo de la AgrlculLura 8a[o
8lego -ÞLAMA8-, el londo naclonal para la 8eacLlvaclón y Modernlzaclón de la AcLlvldad Agropecuarla -
lCnAC8C-, enLre oLros, han e[ecuLado una gran canLldad de recursos
220
, sln presenLar lndlcadores de
lmpacLo especlflco, nl Lener mecanlsmos de monlLoreo para evaluar su eflclencla y esLablecer crlLerlos
de me[ora. Sln esLo, es dlflcll garanLlzar un lmpacLo especlflco y eflclenLe para aLender las necesldades
exlsLenLes en el área rural.

Se carece de p|an|f|cac|ón terr|tor|a|. La consLanLe ocurrencla de desasLres naLurales, muesLra la
lmporLancla que Llene la preservaclón y culdado de los recursos naLurales
221
. La admlnlsLraclón
esLraLeglca de cuencas hldrográflcas responde a esLa necesldad, ya que es en una cuenca, donde se
ublcan los recursos naLurales agua, suelo y bosque, recursos que son mane[ados de manera lnLegral,

218
Además de la producclón perdlda, Lamblen se afecLa la capacldad producLlva de la Llerra.
219
uno de los mayores desasLres naLurales ocurrldos, con perdldas LoLales equlvalenLes al 4.3° del Þl8 de ese ano.
220
Þara !ullo del 2011, Lodos esLos fldelcomlsos hablan e[ecuLado más de C 166.4 mlllones (SlCCln, 2011).
221
Su mala admlnlsLraclón proplcla que el lmpacLo de los desasLres naLurales sea mayor. Þor e[emplo, la Lala de bosques y la
exlsLencla de culLlvos, desnudan al suelo de su coberLura vegeLal, agravando los efecLos de las lnundaclones.


CD"


para asegurar la preservaclón de ecoslsLemas, que a su vez generan beneflclos económlcos a los
hablLanLes alrededor de la cuenca, aslmlsmo, genera beneflclos (como la provlslón de agua) a los
hablLanLes aba[o de la mlsma.

Ln la acLualldad no exlsLe nlngun programa lnLegral de admlnlsLraclón de cuencas lmplemenLado por el
MACA, que es la dependencla gubernamenLal responsable de su conservaclón
222
. La admlnlsLraclón de
cuencas se desarrolla de manera especlflca, dependlendo de su Lamano y de la vocaclón producLlva del
suelo a su alrededor, se desarrolla un plan de admlnlsLraclón especlflco. Þara ello, es necesarlo
desarrollar y acLuallzar lnformaclón de las cuencas exlsLenLes, Laxonomla y vocaclón de suelos.

Ln la acLualldad se cuenLa con Ll SlsLema naclonal de Þlanlflcaclón de la subsecreLarla de la SecreLarla
de Þlanlflcaclón y Þrogramaclón de la Þresldencla -SLCLÞLAn-, el cual, se encarga de arLlcular un
slsLema de planlflcaclón a nlvel munlclpal y deparLamenLal. Þlanlflcaclón que Lodavla se encuenLra en
eLapa de elaboraclón.

No ex|sten s|stemas de |nformac|ón actua||zados e |ntegrados. uebldo a la dlversldad de caracLerlsLlcas
(Lopográflcas, cllmáLlcas, soclales, culLurales, eLc.) que se encuenLran a nlvel LerrlLorlal, es necesarlo
desarrollar lnsLrumenLos de lnformaclón para acompanar Lodo Llpo de lnLervenclón. A pesar de la
exlsLencla de varlas lnsLlLuclones que desarrollan slsLemas de lnformaclón, Lodavla no exlsLe una
plaLaforma que lnLegre la mlsma para uLlllzarse de manera con[unLa.

LxlsLen dlversas lnsLlLuclones que Llenen a su cargo el desarrollo de slsLemas de lnformaclón, como el
CenLro de Apoyo a la lnverslón ÞroducLlva y Comerclal del SecLor Agropecuarlo loresLal e
Pldroblológlco, dependencla del MACA, cuyo ob[eLlvo es recopllar y dlfundlr de forma eflclenLe
lnformaclón agropecuarla, foresLal e hldroblológlca relevanLe. Se encuenLra el lnsLlLuLo naclonal de
Slsmologla, vulcanologla, MeLeorologla e Pldrologla -lnSlvuMLP-, qulen se encarga de esLudlar y
monlLorear fenómenos y evenLos aLmosferlcos, geoflslcos e hldrológlcos, para lo cual genera
lnformaclón cllmáLlca. Ll lnsLlLuLo naclonal de LsLadlsLlca -lnL-, Lamblen desarrolla dlsLlnLos slsLemas
de lnformaclón, relaclonados con la demografla y la poblaclón, preclos y economla, enLre oLras.

L| marco normat|vo d|f|cu|ta acceso f|nanc|ero para |a d|vers|f|cac|ón product|va. Þara las
caracLerlsLlcas de los presLaLarlos en el área rural, Lodavla no exlsLen suflclenLes lnsLlLuclones que
puedan oLorgar flnanclamlenLo de manera acceslble, por ello el flnanclamlenLo slgue slendo una
resLrlcclón para llevar a cabo la dlverslflcaclón económlca. Ll marco normaLlvo que rlge la operaclón de
las mlcroflnancleras, les lmplde reclblr depóslLos. Þor lo que la unlca vla para fondearse es a Lraves de
aporLes de caplLal, lo que lncremenLa el cosLo de los fondos que presLan y resLrlnge su creclmlenLo.



222
uenLro del MACA, una de las aLrlbuclones del vlcemlnlsLerlo de uesarrollo Lconómlco 8ural, es promover programas que
conLrlbuyan al desarrollo lnLegral, conservaclón y rehablllLaclón de cuencas hldrográflcas.


CDC


10.4.3. L|neam|entos para |ncrementar |a compet|t|v|dad rura|
Cb[et|vo Genera|. lncremenLar la producLlvldad y compeLlLlvldad del área rural, para me[orar la
capacldad para generar lngresos en sus hablLanLes.

Cb[et|vo espec|f|co 1. lncremenLar la producLlvldad del secLor agropecuarlo.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
ldenLlflcar las necesldades especlflcas que Llenen los producLores del secLor agropecuarlo en
relaclón a: capaclLaclón Lecnlca, Lecnologla producLlva, lnfraesLrucLura producLlva,
flnanclamlenLo y servlclos sanlLarlos y flLosanlLarlos
! uenLro del área rural, exlsLen producLores que vlven en esLado vulnerabllldad
allmenLarla
223
y producLores de medlano Lamano con clerLa capacldad de
organlzaclón
224
. Ll mecanlsmo de lnLervenclón para llberar las resLrlcclones, dependerá
del Llpo de producLor que se esLá aLendlendo. ?a que los producLores en esLado de
vulnerabllldad requerlrán de un mayor acompanamlenLo.
! 1odo proceso de ldenLlflcaclón y prlorlzaclón, se reallzará a parLlr de las condlclones de
vulnerabllldad que enfrenLan dlversos LerrlLorlos. Slendo de mayor prlorldad los
LerrlLorlos con mayor grado de vulnerabllldad. uel lado de los producLores con clerLa
capacldad de organlzaclón, el proceso de ldenLlflcaclón se reallzará a nlvel munlclpal.
Lvaluar la capacldad y desempeno de las lnsLlLuclones encargadas de: ofrecer capaclLaclón
Lecnlca
225
, desarrollar Lecnologla producLlva
226
, reallzar cerLlflcaclones y ofrecer servlclos flLo-
zoosanlLarlos
227
, con el propóslLo de ldenLlflcar coberLura y capacldad de respuesLa a las
necesldades especlflcas ldenLlflcadas en los producLores.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
8esolver las debllldades de las lnsLlLuclones ldenLlflcadas en el plazo anLerlor. Se prlorlzará con
base en su lmpacLo poslLlvo en la saLlsfacclón de las necesldades de los producLores
228
y en el
lncremenLo de la coberLura de los servlclos ofrecldos.
ldenLlflcar y esLablecer allanzas publlco prlvadas para desarrollar lnfraesLrucLura especlflca que
saLlsfaga las necesldades de los producLores ldenLlflcadas en el plazo anLerlor.
locallzar las acclones exLenslonlsLas del MACA
229
, para saLlsfacer las necesldades de los
producLores en esLado de vulnerabllldad que no Llenen la capacldad de pagar el acceso a
capaclLaclón producLlva, Lecnologla producLlva, eLc.



223
un munlclplo en vulnerabllldad allmenLarla es aquel que enfrenLa: amenazas cllmáLlcas, una slLuaclón allmenLarla y
nuLrlclonal desfavorable y poca capacldad de respuesLa para aLender necesldades (ba[a densldad de carreLeras por hablLanLe
por kllómeLro
2
y pocas Llerras agrlcolas dlsponlbles).
224
lorman parLe de gremlales, asoclaclones y cooperaLlvas
223
Lscuela naclonal de AgrlculLura -LnCA-, lnsLlLuLo 1ecnlco de CapaclLaclón y ÞroducLlvldad -ln1LCAÞ-, unlversldades, eLc.
226
lnsLlLuLo de Clencla y 1ecnologla Agrlcola -lC1A, ueparLamenLo de lruLlculLura y AgrolndusLrla del MACA, eLc.
227
Þrograma de la Mosca del MedlLerráneo -MCSCAMLu -, el Crganlsmo lnLernaclonal 8eglonal de Segurldad Agropecuarla -
Cl8SA-, el Þrograma lnLegral de ÞroLecclón Agrlcola y AmblenLal -ÞlÞAA-, eLc.
228
Culenes Llenen clerLa capacldad de pago para proveerse de esLos servlclos por su propla cuenLa.
229
La exLenslón agrlcola, es el proceso medlanLe el cual se lnLroducen nuevas Lecnologlas o Lecnlcas producLlvas en una
comunldad rural deLermlnada. LsLa funclón esLá a cargo de la ulrecclón de Coordlnaclón 8eglonal y LxLenslón 8ural, la cual
perLenece al MACA.


CD#


c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
ConLlnuar con el exLenslonlsmo focallzado del MACA.
Lvaluar el lmpacLo de las lnsLlLuclones forLalecldas. Asegurándose que los producLores
organlzados hayan enconLrado respuesLa a las necesldades ldenLlflcadas prevlamenLe y la
coberLura de las mlsmas se haya lncremenLado.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Þromover la dlverslflcaclón de acLlvldades económlcas en el área rural.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
Lvaluar la coberLura, capacldad de aLenclón y Llpo de cursos ofrecldos por el MlnLuuC,
ln1LCAÞ y oLros oferenLes de capaclLaclón Lecnlca no agrlcola.
ldenLlflcar los marcos regulaLorlos para la supervlslón adecuada de las cooperaLlvas de ahorro y
credlLo, se reLomará el Lema del marco regulaLorlo y prudenclal, que permlLa el desarrollo de
las lnsLlLuclones mlcro-flnancleras, el cual generará mayor conflanza hacla las mlsmas.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lncremenLar la capacldad operaLlva
230
de las lnsLlLuclones oferenLes de capaclLaclón, doLándolas
de los recursos necesarlos para llevar a cabo el proceso de ampllaclón de coberLura y
dlverslflcaclón de cursos ofrecldos.
LsLablecer programas de capaclLaclón para asegurarse de que exlsLa pleno enLendlmlenLo y
aprovechamlenLo del nuevo marco regulaLorlo de lnsLlLuclones mlcro-flnancleras. LsLe
programa de capaclLaclón será promovldo a nlvel naclonal, para que Lodos los pequenos
comerclanLes y producLores puedan acceder al mlsmo.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lmplemenLar un slsLema de evaluaclón y me[oramlenLo conLlnuo del desempeno del nuevo
marco regulaLorlo sobre la acLlvldad de las mlcro-flnancleras y cooperaLlvas de credlLo y ahorro.
Lvaluar coberLura alcanzada y ampllaclón de cursos ofrecldos por parLe de las lnsLlLuclones
oferenLes de capaclLaclón, lmplemenLando las modlflcaclones necesarlas para alcanzar los
ob[eLlvos esLablecldos.

Cb[et|vo espec|f|co 3. MlLlgar el lmpacLo del camblo cllmáLlco sobre cuencas, causes y suelos.
Las LácLlcas prlnclpales se encuenLran enfocadas en promover la admlnlsLraclón de cuencas y causes
esLraLeglcos,
231
y, la lmplemenLaclón de prácLlcas producLlvas sosLenlbles para culdar la ferLllldad del
suelo
232
, mlLlgando los efecLos que conlleva el camblo cllmáLlco en las dlsLlnLas reglones del pals.



230
uenLro de la capacldad operaLlva se conslderan el recurso flnanclero y humano que dlsLlnLas lnsLlLuclones requleren para
ofrecer nuevos cursos de capaclLaclón y para ampllar su coberLura en reglones sln acceso.
231
Þara ello, se sosLlene la vlslón del mane[o del LerrlLorlo Lomando a la cuenca hldrográflca como unldad naLural
para la planlflcaclón LerrlLorlal. lncorporando las conslderaclones amblenLales, económlco-producLlvas y de
proLagonlsmo de los acLores lnvolucrados en el desarrollo. Ln general la calldad y canLldad de agua represenLan
lmporLanLes lndlcadores del esLado de conservaclón de la cuenca.
232
nos referlmos a propledades de ferLllldad del suelo como a las caracLerlsLlcas flslcas (granulomeLrla y porcenLa[e de maLerla
orgánlca), y, qulmlcas (macro y mlcro elemenLos).


CD0


a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
ldenLlflcar las cuencas y causes prlorlLarlos de CuaLemala, para reallzar un dlagnósLlco sobre el
esLado de los mlsmos.
233
.
Lvaluar el lmpacLo del programa de ferLlllzanLes del goblerno, en Lermlnos producLlvos y
amblenLales, para que en el corLo y medlano plazo se pueda focallzar su funclonamlenLo en
producLores en qulenes se logre un mayor nlvel de lncldencla.
ldenLlflcar oLras opclones para lncremenLar la producLlvldad de la Llerra, que su vez sean
amblenLalmenLe sosLenlbles (como el uso de abono orgánlco), para que en el corLo y medlano
plazo puedan ser promovldas como acLlvldades que susLlLuyan en clerLa medlda el programa de
ferLlllzanLes, en reglones en donde no logra mayor lncldencla.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lmplemenLar un programa de admlnlsLraclón de cuencas y dragado de causes, en donde se les
de manLenlmlenLo, lnlclando por aquellas que se encuenLran en condlclones más severas.
locallzar geográflcamenLe el programa de ferLlllzanLes basados en parámeLros Lecnlcos sobre
requerlmlenLos nuLrlclonales de cosecha y suelo, asl como, de slLuaclón de vulnerabllldad
allmenLarla.
Þromover capaclLaclón para que los producLores aprendan a desarrollar prácLlcas de
elaboraclón y uso de abonos orgánlcos.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lmplemenLar un programa de acompanamlenLo Lecnlco, para la producclón de abono orgánlco
e lmplemenLaclón de prácLlcas para el uso sosLenlble del suelo, como susLlLuLo del programa de
ferLlllzanLes.

Cb[et|vo espec|f|co 4. uesarrollar, forLalecer, coordlnar e lnLegrar slsLemas de lnformaclón LerrlLorlal
como herramlenLas para la Loma de declslones.
LsLe ob[eLlvo operaLlvo busca desarrollar las herramlenLas de lnformaclón necesarlas para llevar a cabo
los procesos de prlorlzaclón y focallzaclón de Loda lnLervenclón publlca
234
ba[o una plaLaforma de
planlflcaclón LerrlLorlal. Þara lo cual es necesarlo conLar con slsLemas de lnformaclón preclsos,
acLuallzados y coordlnados en relaclón a las condlclones cllmáLlcas, soclales y económlcas de Lodo el
LerrlLorlo naclonal@ Ll lnL, será la lnsLlLuclón responsable de verlflcar los esLándares en la producclón,
recolecclón y admlnlsLraclón de la lnformaclón. Ll MACA será el encargado de admlnlsLrar esLa
plaLaforma de lnformaclón. La SLCLÞLAn serla la lnsLlLuclón encargada de promover el uso de esLa
plaLaforma como herramlenLa para la Loma de declslones y para la planlflcaclón operaLlva de dlsLlnLos
mlnlsLerlos e lnsLlLuclones publlcas.



233
Lvaluando su conLamlnaclón e ldenLlflcando rlesgos de desborde a parLlr del lnlclo de la Lemporada de lluvlas.
234
Además de la lnlclaLlva publlca, exlsLen lnlclaLlvas prlvadas y CnC'S que lmplemenLan programas soclales y producLlvos
denLro del LerrlLorlo naclonal y les resulLarla uLll esLa plaLaforma de lnformaclón.


CD4


a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
8eallzar un lnvenLarlo de Lodos los slsLemas de lnformaclón exlsLenLes y que se neceslLan
desarrollar
233
, ldenLlflcando cosLos de acLuallzaclón y desarrollo.
Lvaluar la capacldad
236
del MACA para lnLegrar la lnformaclón generada por los dlsLlnLos
slsLemas (acLuallzados y creados) y admlnlsLrarla. ulsenando un slsLema de coordlnaclón e
lnLercamblo de lnformaclón lnLerlnsLlLuclonal.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
AcLuallzar y desarrollarán los slsLemas de lnformaclón.
lorLalecer
237
la capacldad del MACA, para funglr como lnLegrador y faclllLador de Lodos los
slsLemas de lnformaclón.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Lanzar la plaLaforma en donde se enconLrarán lnLegrados Lodos los slsLemas de lnformaclón
acLuallzados y desarrollados
238
. Ls necesarlo que esLe lanzamlenLo sea acompanado de una
campana de promoclón y uso de la plaLaforma. Þara que se convlerLa en una herramlenLa para
la Loma declslones a nlvel LerrlLorlal.


1u.S. J.@*%/'3* 9 /<)2&/'3* 2/ &'?%/.+;%-(;-%/ 2*:K+;&(/

CuaLemala enfrenLa desaflos de pollLlca publlca relaclonados con lnfraesLrucLura, los cuales lmpacLaran
en la capacldad del pals para reduclr los nlveles de pobreza y avanzar en el camlno del creclmlenLo. Ln
la medlda que se lncremenLe la compeLlLlvldad en su lnfraesLrucLura LerresLre y loglsLlca, se verán
reducldos los cosLos de LransporLar los producLos la mercado local y al exLerlor, con lo cual, los
empresarlos y empleados guaLemalLecos se volverán más compeLlLlvos en la economla mundlal.

uespues de suceslvas olas de reforma duranLe la decada de los novenLa, el LsLado de CuaLemala
comenzó a promover la parLlclpaclón del secLor prlvado en lnfraesLrucLura e lnlcló la modernlzaclón del
marco regulaLorlo para dlcho secLor. Las reformas lmplemenLadas lncluyeron la descenLrallzaclón,
desregulaclón y aperLura del secLor elecLrlco, las Lelecomunlcaclones y el secLor aereo, la conceslón de
la operaclón de los ferrocarrlles y un conLraLo de gesLlón de los servlclos de correos, además de acclones
adlclonales para la llberallzaclón de la lnverslón exLran[era, enLre oLras medldas de reforma esLrucLural.
LsLas reformas Luvleron un fuerLe lmpacLo sobre la economla de CuaLemala y sobre la lnfraesLrucLura en
parLlcular, pero aun quedan lmporLanLes medldas por reallzarse que vendrlan a complemenLar los
procesos prevlamenLe lnlclados.



233
uenLro de los slsLemas de lnformaclón a desarrollar se encuenLran: lnformaclón sobre la Laxonomla de los suelos e
lnformaclón dlarla sobre preclos y volumenes de granos y horLallzas Lransados en dlsLlnLos mercados naclonales.
236
8ecurso humano callflcado y equlpo de Lraba[o (compuLadoras, sofLware, servldores, eLc.) necesarlo para reallzar nuevas
aLrlbuclones relaclonadas con el desarrollo y admlnlsLraclón de la plaLaforma de lnformaclón
237
A parLlr de las necesldades ldenLlflcadas en el plazo anLerlor, se procederá a doLar al MACA del recurso humano callflcado y
del equlpo de Lraba[o necesarlos para desarrollar y admlnlsLrar la nueva plaLaforma de lnformaclón.
238
Ls necesarlo que Lodos los slsLemas de lnformaclón exlsLenLes (soclales, cllmáLlcos, económlcos, eLc.) y los que se
desarrollarán a nlvel LerrlLorlal, se lnLegren ba[o una sola plaLaforma, para ser uLlllzados de manera con[unLa para la Loma
especlflca de declslones.


CDF


10.S.1. S|tuac|ón actua|
Infraestructura para |og|st|ca no es compet|t|va. ue acuerdo al exhausLlvo lndlce de uesempeno
LoglsLlco del 8anco Mundlal, la punLuaclón absoluLa de CuaLemala me[oró enLre 2007 y 2009, pero su
ublcaclón cayó casl 13 lugares, ublcándose en la poslclón 90 de 130 palses para 2009. Se muesLra
preocupaclón en las áreas de servlclos de LransporLe LerresLre, calldad de la lnfraesLrucLura vlal,
capacldad de los puerLos para acomodar barcos de más grande escala y procedlmlenLos engorrosos para
el comerclo lnLernaclonal.

Ln cuanLo a LransporLe marlLlmo, que es el modo de LransporLe más lmporLanLe para el comerclo
exLerlor, CuaLemala Llene la me[or callflcaclón reglonal en el lndlce de ConecLlvldad de Llneas
MarlLlmas (LSCl) de la unC1Au, pero esLá muy por deba[o de compeLldores cercanos como Mexlco. Þor
su ublcaclón geográflca, Llene un gran poLenclal en esLe secLor pues cuenLa con acceso a los dos
oceanos. no obsLanLe, el poLenclal LransporLe marlLlmo-porLuarlo del pals esLá desaprovechado debldo
a deflclenclas en la operaclón de los puerLos y su capacldad para acomodar buques de mayor Lamano,
anLe su poco calado y el Lamano de las gruas exlsLenLes. una de las debllldades de su marco regulaLorlo
en la operaclón auLónoma e lndependlenLe de cada puerLos, que le lmplde una vlslón lnLegral y crea
lncenLlvos para que las gananclas no necesarlamenLe sean desLlnadas a lnverslón.

Ln cuanLo al subsecLor aereo, a pesar de una reclenLe expanslón del aeropuerLo La Aurora, que le
gran[eo la caLegorla 1 por parLe de la lAA, el proyecLo de ampllaclón no ha sldo compleLado. La llmlLada
capacldad de reclblr avlones con mayor capacldad de pasa[eros o mayor numero de vuelos, hacen que el
preclo del pasa[e hacla CuaLemala se manLenga alLo con relaclón a palses como Ll Salvador y CosLa 8lca,
reduclendo asl la compeLlLlvldad del secLor. Aunque esLe medlo de LransporLe es el menos uLlllzado en
el comerclo exLerlor, es fundamenLal para apoyar el Lurlsmo y los negoclos en CuaLemala, y sufre de
algunas debllldades en su marco regulaLorlo, al prevalecer una confuslón enLre regulador y operador
publlco.

Manten|m|ento de |a |nfraestructura es def|c|ente. Ln los ulLlmos anos se ha reallzado un lmporLanLe
esfuerzo para me[orar la red vlal, no obsLanLe el debll manLenlmlenLo apllcado a la red exlsLenLe ha
resulLado en un deLerloro de sus condlclones. Ln el ano 2000, cerca del 60° de la red se enconLraba en
buenas condlclones y un 10° en mal esLado, para 2008, unlcamenLe un Lerclo de la red se enconLraba
en buenas condlclones y las carreLeras en mal esLado hablan lncremenLado a un Lerclo de la red vlal. Ll
CCvlAL ha esLado slendo uLlllzado para expandlr la red vlal e lncremenLar su capacldad, en lugar de
canallzar los recursos unlcamenLe al manLenlmlenLo, lo anLerlor sumado a la vulnerabllldad de la
lnfraesLrucLura a los desasLres naLurales y el lncremenLo del comerclo con su consecuenLe lncremenLo
en el Lráflco, ponen en consLanLe rlesgo la red vlal guaLemalLeca.

llnalmenLe, dado que la red vlal no puede ser vlsuallzada unlcamenLe desde el punLo de vlsLa de
compeLlLlvldad, slno que Lamblen desde su funclón soclal de conecLar e lnLegrar a las comunldades
rurales con servlclos soclales y económlcos, es lmporLanLe senalar que en CuaLemala, exlsLen cerca
19,000 kms de camlnos rurales que consLlLuyen cerca del 70° de la red de camlnos del pals. Sln
embargo, solo un Lerclo de esLa red reclbe manLenlmlenLo y probablemenLe menos del 3° a Lraves de
un programa ruLlnarlo de manLenlmlenLo, lo que Lamblen se consLlLuye en un lmporLanLe reLo para el
secLor, prlnclpalmenLe porque esLos no son eleglbles denLro del CCvlAL.




CD5


10.S.2. Desaf|os a superar
Los marcos |nst|tuc|ones son obso|etos. Ln Lermlnos generales, las deflclenclas del marco lnsLlLuclonal
del secLor de LransporLe y loglsLlca son: a) no exlsLe coordlnaclón enLre los goblernos munlclpales y el
cenLral, b) no se Llene un lnvenLarlo de la exLenslón de la red vlal, c) no exlsLe una acLuallzaclón de
proyecLos prlorlLarlos e lnverslones, d) no se ha lmplemenLado aun la leglslaclón que regula la
parLlclpaclón prlvada en las carreLeras, e) la lnverslón publlca es muy ba[a, f) la responsabllldad en la
consLrucclón de camlnos esLá fragmenLada en dlversas lnsLlLuclones, y, g) no exlsLe una adecuada
coordlnaclón nl recLorla, que lncluye la ausencla de un slsLema de planeaclón esLraLeglca.

Ln el caso del subsecLor puerLos se aprecla la obsolescencla del marco legal e lnsLlLuclonal acompanado
por un ordenamlenLo [urldlco que se muesLra fragmenLado. no hay leyes y pollLlcas especlflcas que
conLemplen Lemas marlLlmos, porLuarlos o caboLa[e, enLre oLros aspecLos. CLras debllldades a desLacar
son: (l) el alLo gasLo operaLlvo y admlnlsLraLlvo, (ll) las resLrlcclones de enLrada a la lnverslón, (lll) la falLa
de lncenLlvos, (lv) la lneflclencla en la gesLlón y exceslva burocracla, y, (v) elevados cosLos de operaclón
(Cuevas, eL al 2006).

L| Lstado carece de |os recursos f|sca|es para amp||ar y me[orar |a |nfraestructura. 1an sólo en
carreLeras, el Þlan de uesarrollo vlal 2008-2017 del MlnlsLerlo de Comunlcaclones, esLlma necesldades
de lnverslón por más de uS$4.3 mlllardos. Ll MlnlsLerlo de Comunlcaclones, en 2009, elaboró el Þlan de
Movllldad LsLraLeglca para el •rea CenLral de CuaLemala y propone esLudlos deLallados para proyecLos
radlales y de anlllos en el área de la Cludad de CuaLemala, con cosLos de lnverslón prellmlnares de uS$4
mlllardos. AcLualmenLe no exlsLen fondos aprobados para programas de camlnos rurales.

Þor su lado, el Þlan MulLlmodal de Cbras de lnfraesLrucLura de 1ransporLe (ÞMCl1)
2S9
ldenLlflcó un
[uego lnLegrado de proyecLos prlorlLarlos desde 2008 hasLa 2013, que requleren una lnverslón LoLal en
ÞuerLos e lnfraesLrucLura loglsLlca de uS$410-470 mlllones, y en AeropuerLos de uS$122-142 mlllones.
Lo anLerlor conLrasLa con los esLrechos márgenes flscales que resLrlngen la poslbllldad de que dlchas
lnverslones sean una realldad.

10.S.3. L|neam|entos para me[orar y amp||ar |a |nfraestructura |og|st|ca
Cb[et|vo Genera|. Me[orar las condlclones de lnfraesLrucLura y la provlslón de servlclos de LransporLe y
loglsLlca en el pals, coadyuvando al lncremenLo de la producLlvldad y la compeLlLlvldad de la producclón
naclonal y las exporLaclones.

Cb[et|vo espec|f|co 1. lmpulsar un enfoque lnLegral de las pollLlcas de lnfraesLrucLura, 1ransporLe y
LoglsLlca.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
LsLablecer un enLe de alLo nlvel (Conse[o naclonal de LoglsLlca) que asegure la coordlnaclón de
acclones y la lmplemenLaclón de una agenda lnLegral.
ueflnlr una Agenda o Þlan de desarrollo de largo plazo, ba[o un enfoque MulLlmodal de
1ransporLe y Servlclos LoglsLlca, lncluyendo lndlcadores que permlLan lr mldlendo su
desempeno.


239
Þlan MulLlmodal de Cbras de lnfraesLrucLura de 1ransporLe (ÞMCl1) lmpulsado por Þ8CnACCM, esLablece los llneamlenLos
para un slsLema de LransporLe mulLlmodal lnLegrado, deLermlnando 10 proyecLos esLraLeglcos en las áreas: vlal, aeroporLuarlo,
porLuarlo y de manLenlmlenLo (2008)


CD=


Cb[et|vo espec|f|co 2. Modernlzar el marco regulaLorlo e lnsLlLuclonal que rlge al secLor, para fomenLar
compeLencla y eflclencla en la presLaclón de servlclos de lnfraesLrucLura.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
ueflnlr un plan para la modernlzaclón del Marco Legal del SecLor ÞuerLos y reorganlzar el marco
lnsLlLuclonal, buscando: l) cenLrallzar la pollLlca naclonal de puerLos y la reorganlzaclón del
mane[o operaLlvo para opLlmlzar la uLlllzaclón de recursos, ll) promover lncenLlvos para la
parLlclpaclón prlvada en proyecLos de lnfraesLrucLura, lll) crear procesos de planlflcaclón a largo
plazo, lv) crear mecanlsmos efecLlvos para la parLlclpaclón de los usurarlos, v) esLablecer un enLe
con capacldades regulaLorlas.

b. Medlano Þlazo (2-4 anos):
ueflnlr un marco lnsLlLuclonal y regulaLorlo que permlLa proLeger y promover compeLencla,
prlnclpalmenLe en servlclos aereos y marlLlmos.
8evlsar el marco legal del secLor LransporLe LerresLre, lncluyendo revlslón de procedlmlenLos
que afecLan el comerclo exLerlor. LnLre esLas revlslones, lnclulr la deflnlclón y claslflcaclón de la
red de carreLeras, con el fln de adecuar su claslflcaclón y ordenar la prlorlzaclón de las
lnverslones.
8evlsar el marco lnsLlLuclonal del secLor aereo. Las auLorldades podrlan conslderar dlsLlnLas
opclones para lmpulsar la separaclón de las funclones de operaclón de la uCAC, ya sea medlanLe
la reallzaclón de asoclaclones publlco-prlvadas (AÞÞ) o blen, medlanLe la creaclón de una
empresa de operaclón publlca. Además, podrla reenfocarse el rol de la uCAC en un enLe publlco
que se encargue de fl[ar pollLlcas y esLraLeglas a largo plazo, asl como de la regulaclón
aeronáuLlca.
Þromover la homologaclón de normaLlva de LransporLe en la reglón, lncluyendo a Mexlco, al
menos para la clrculaclón de Lrálleres en fronLeras.

Cb[et|vo espec|f|co 3. lncremenLar la parLlclpaclón del secLor prlvado en el secLor, buscando una
eflclenLe provlslón de servlclos y asegurar el flnanclamlenLo necesarlo para la ampllaclón y
modernlzaclón de la lnfraesLrucLura en el pals.

a. CorLo plazo (2 anos):
Þoner en operaclón la Ley sobre Allanzas para el desarrollo de lnfraesLrucLura económlca,
empezando con proyecLos plloLo en carreLeras y puerLos, de acuerdo a necesldades loglsLlcas
de me[oramlenLo de corredores comerclales.

b. Medlano Þlazo (2-4 anos):
LsLablecer un programa de modernlzaclón de los servlclos de carga LerresLre, que lncluya la
renovaclón de la floLa de LransporLe
LsLablecer programas de segurldad para el LransporLe LerresLre.

Cb[et|vo espec|f|co 4. Asegurar la sosLenlbllldad de los proyecLos de lnfraesLrucLura.

a. CorLo plazo (2 anos):
8evlsar el funclonamlenLo del CCvlAL para asegurar que los recursos recaudados sean
desLlnados para el manLenlmlenLo de las carreLeras, garanLlzando la sosLenlbllldad de la
lnfraesLrucLura de LransporLe.


CDB


8evlsar el slsLema de supervlslón y monlLoreo de las condlclones de las carreLeras que Llene el
CCvlAL, para asegurar la calldad de las obras y deLecLar necesldades.

b. Medlano Þlazo (2-4 anos):
8evlslón de la normaLlva [urldlca para el derecho de vla en la red vlal y con ella, de los
esLándares de pesos y dlmenslones que faclllLe el LransporLe de cargas más compeLlLlvas sln
danar la esLrucLura de las carreLeras.
8educlr la vulnerabllldad de la lnfraesLrucLura anLe desasLres naLurales y mlnlmlzar sus lmpacLos
flscales, para lo cual será necesarlo modernlzar la normaLlva de consLrucclón de lnfraesLrucLura
lncorporándole crlLerlos de gesLlón de rlesgo y explorar mecanlsmos para mlnlmlzar el lmpacLo
flscal de los efecLos de desasLres naLurales sobre lnfraesLrucLura (seguros de desasLres).


1u.6. J.@*%/'3* 2/ )%*8&+&E' 9 (*R.%;-%/ 3.2 +.%8&(&* .2Q(;%&(*

CuaLemala enfrenLa desaflos de pollLlca publlca relaclonados con lnfraesLrucLura, los cuales lmpacLaran
en la capacldad del pals para reduclr los nlveles de pobreza y avanzar en el camlno del creclmlenLo. Ln
la medlda que se lncremenLe la compeLlLlvldad en el Lema de servlclo elecLrlco, se verán reducldos los
cosLos de producld blenes y servlclos para el mercado local e lnLernaclonal, haclendo asl más
compeLlLlvos a los empresarlos y empleados guaLemalLecos.

uespues de suceslvas olas de reforma duranLe la decada de los novenLa, el LsLado de CuaLemala
comenzó a promover la parLlclpaclón del secLor prlvado en lnfraesLrucLura e lnlcló la modernlzaclón del
marco regulaLorlo para dlcho secLor. Las reformas lmplemenLadas lncluyeron la descenLrallzaclón,
desregulaclón y aperLura del secLor elecLrlco, las Lelecomunlcaclones y el secLor aereo, la conceslón de
la operaclón de los ferrocarrlles y un conLraLo de gesLlón de los servlclos de correos, además de acclones
adlclonales para la llberallzaclón de la lnverslón exLran[era, enLre oLras medldas de reforma esLrucLural.
LsLas reformas Luvleron un fuerLe lmpacLo sobre la economla de CuaLemala y sobre la lnfraesLrucLura en
parLlcular, pero aun quedan lmporLanLes medldas por reallzarse que vendrlan a complemenLar los
procesos prevlamenLe lnlclados.

10.6.1. S|tuac|ón actua|
L| prec|o de |a energ|a e|óctr|ca es a|to. Ll preclo de la energla en CuaLemala es uno de los más
elevados en la reglón (ver Gráf|ca 10.8), en parLe porque las Larlfas en el resLo de palses lncluyen
esquemas de subsldlos que sl blen no son sosLenlbles en el Llempo, afecLan en el corLo plazo la
compeLlLlvldad de las empresas guaLemalLecas, especlalmenLe las MlÞ?MLS.

Þarte de| prob|ema ha reca|do en |a estructura de |a matr|z energót|ca. Ln el 2011, la capacldad
lnsLalada de generaclón en CuaLemala es de 2,181 MW, de los cuales las energlas fóslles represenLan un
62° (bunker, dlesel, gas y carbón) y las renovables un 38° (geoLermlca, hldroelecLrlca y blomasa). La
escalada de preclos del peLróleo de los ulLlmos anos ha lncremenLado los preclos de la energla, a pesar
de que el pals cuenLa con un enorme poLenclal de generaclón con recursos renovables, especlalmenLe
hldrlcos. 8eclenLemenLe ha sldo aprobada una leglslaclón con lncenLlvos para promover los proyecLos
de generaclón con recursos renovables.

Ln relaclón a esLo ulLlmo, uno de los prlnclpales reLos del secLor es lograr admlnlsLrar los confllcLos
soclales derlvados de lnverslones en el secLor rural (hldroelecLrlcas y redes de dlsLrlbuclón) que esLán


C"D


mlnando su poLenclal y la segurldad [urldlca de las lnverslonlsLas. Se neceslLa un rol más fuerLe del
LsLado en la soluclón de esLos confllcLos.

Gráf|ca 10.8. Þrec|os de L|ectr|c|dad,
Sector kes|denc|a| 2007 (US5Ctvs]kWh)

luenLe: 8anco Mundlal (2009).
Þreclos de CuaLemala corresponden a la Larlfa no soclal de la cludad de CuaLemala.

Ls necesar|o garant|zar e| sum|n|stro futuro de energ|a y dar pred|ct|b|||dad a |as |nvers|ones. ue
acuerdo al Þlan de Lxpanslón lndlcaLlvo 2008-2022 de la CnLL, el escenarlo de creclmlenLo de la
demanda denLro del plan esLlma que se neceslLará lnsLalar un promedlo anual de 190 MW duranLe el
perlodo de 13 anos y que sólo duranLe los clnco prlmeros anos se neceslLará agregar 1300 MW para
saLlsfacer la demanda. 1enlendo en cuenLa que las lnverslones en generaclón serán reallzadas por
prlvados, la vlabllldad de esLe plan dependerá del aspecLo económlco de las nuevas planLas, de las
esLraLeglas de lnverslón y de la pollLlca para la Loma de rlesgos de los nuevos lnversores, convlrLlendose
esLe en un lmporLanLe reLo en el secLor. Ln esLe conLexLo, el asegurar la lnLerconexlón elecLrlca de
CuaLemala con la reglón medlanLe el proyecLo SlLÞAC se vuelve fundamenLal, no solo porque permlLlrá
lnLercamblos energeLlcos para cubrlr la demanda, slno porque abre la poslbllldad para lnverslones de
gran escala en CuaLemala (lncluyendo proyecLos renovables) que busquen aLender el mercado reglonal.

ue acuerdo a un reporLe preparado por la llC en 2009, los proyecLos en e[ecuclón para nuevas planLas,
que se preve esLarán dlsponlbles para el 2014, suman 832 MW adlclonales, enLre energla renovable y
Lermlca convenclonal (clfra un LanLo aba[o de las proyecclones lndlcaLlvas del CnLL). Þor su parLe, los
nuevos MW que vendrán a saLlsfacer la demanda, vla lmporLaclones, se calculaban en
aproxlmadamenLe 830 MW (aunque se reglsLran reLrasos en la puesLa en marcha del proyecLo SlLÞAC).
Þor lo anLerlor, será cruclal asegurar la expanslón de nueva generaclón para saLlsfacer la demanda en los
próxlmos anos. Ln esLe marco, la reclenLe llclLaclón con[unLa, lanzada por parLe de las dlsLrlbuldoras
para la compra de 800 MW a parLlr del 2013, es una pleza fundamenLal y un paso en la dlrecclón
correcLa.

Aslmlsmo, para forLalecer la capacldad de la red de Lransmlslón, será cruclal asegurar la lmplemenLaclón
del programa expanslón de la red que la CnLL reclen ha ad[udlcado por medlo de una llclLaclón.

La cobertura de serv|c|os bás|cos es des|gua|. Ln cuanLo a coberLura del servlclo elecLrlco, sl blen es
clerLo que CuaLemala reglsLra nlveles por enclma del promedlo reglonal (84° vrs 82° respecLlvamenLe),
Lamblen es clerLo que afronLa reLos lmporLanLes especlalmenLe en las áreas rurales (68° de coberLura
vrs 93.7° en las áreas urbanas).
0 3 10 13 20
CosLa 8lca
Ponduras
nlcaragua
Þanama
Ll Salvador
CuaLemala


C""



Ll Þrograma de LlecLrlflcaclón 8ural, ÞL8, es un programa que flnancla lncenLlvos para promover la
elecLrlflcaclón rural a Lraves de proyecLos de conexlón de la red elecLrlca, lncluyendo la lnfraesLrucLura
de dlsLrlbuclón y Lransmlslón. 1amblen ayuda a promover y desarrollar proyecLos de elecLrlflcaclón en
slsLemas alslados empleando energla renovable. Los recursos para esLe programa provlenen de
presLamos exLernos.

LxlsLe un esquema de Larlfa soclal para permlLlr el acceso de los secLores más neceslLados al servlclo,
pero dlcho esquema de subsldlo cruzado, Llene serlos errores de lncluslón y excluslón y recarga las
Larlfas para los secLores económlcos.

10.6.2. Desaf|os a superar
Capac|dad de reso|ver conf||ctos soc|a|es. Culzá el reLo más grande del Coblerno es su ba[a capacldad
para resolver los confllcLos soclales de grupos que se oponen a la lnverslón de proyecLos
hldroelecLrlcos.
240


Cump||m|ento de |a normat|va. La normaLlva en el secLor elecLrlco reclenLemenLe fue a[usLada y el
secLor cuenLa con un marco moderno que le permlLe operar con reglas claras, por lo que el mayor reLo
es hacer cumpllr dlcho marco legal.

10.6.3. L|neam|entos para me[orar |a prov|s|ón y cobertura de| serv|c|o e|óctr|co
Cb[et|vo Genera|. Þroveer energla segura, de calldad y a preclos compeLlLlvos, para saLlsfacer las
necesldades báslcas de los guaLemalLecos y conLrlbulr a la compeLlLlvldad del pals.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Asegurar el lncremenLo de lnverslones en el secLor, para saLlsfacer de forma
eflclenLe las necesldades de la creclenLe demanda:

a. CorLo Þlazo (2 anos):
Supervlsar y asegurar la ad[udlcaclón de la llclLaclón para la compra de energla en marcha y dar
segulmlenLo cercano a su lmplemenLaclón.
uar un segulmlenLo cercano a la e[ecuclón de los planes de expanslón de la red de Lrasmlslón y
de las lnverslones en generaclón ad[udlcadas en los conLraLos de largo plazo, para asegurar que
se cumplan los compromlsos

b. Medlando Þlazo (2-4 anos):
Þromover los conLraLos de energla de largo plazo enLre dlsLrlbuldoras y generadoras ba[o
procesos compeLlLlvos.
Þromover y asegurar una sana compeLencla en el secLor de generaclón, medlanLe la promoclón
de un marco lnsLlLuclonal de compeLencla.



240
Sobre esLe Lema, no se ahonda en esLe documenLo. Sln embargo, algunos llneamlenLos de la secclón de 8esoluclón paclflca
de confllcLos pueden resulLar uLlles.


C"C


Cb[et|vo espec|f|co 2. ulverslflcar la maLrlz energeLlca para asegurar la sosLenlbllldad amblenLal,
aprovechar el poLenclal de recursos renovables, dlsmlnulr la dependencla de recursos fóslles y preclos
compeLlLlvos.

a. CorLo Þlazo (2 anos):
8uscar una lnmedlaLa soluclón a los confllcLos soclales que esLán afecLando la lnverslón en
proyecLos hldroelecLrlcos.
8evlsar la propuesLa de a[usLes al reglamenLo de la ley de lncenLlvos para lnverslones en
generaclón con recursos renovables, acLualmenLe en manos del MLM.
lomenLar el desarrollo de proyecLos de energla renovable, asegurando la lmplemenLaclón del
marco de lncenLlvos, proplclando los proyecLos de generaclón medlanLe las llclLaclones de
conLraLos de largo plazo y aglllzando los permlsos necesarlos para esLe Llpo de lnverslones. La
sosLenlbllldad de los proyecLos, especlalmenLe hldroelecLrlcos, requlere presLar la deblda
aLenclón a los problemas que se han presenLado con la gesLlón amblenLal y soclal de los mlsmos

b. Medlano Þlazo (2-4 anos):
Þromover la consLrucclón de pequenas cenLrales hldroelecLrlcas, lo que ayudara Lamblen al
lncremenLo de la coberLura y el sumlnlsLro de servlclo de elecLrlcldad en las áreas rurales.
Þromover proyecLos de energlas renovables dlferenLes a la hldroelecLrlcldad (geoLermla, eóllca,
blomasa), para lo cual será necesarlo lnvesLlgar más sobre los poLenclales e lncenLlvos
especlflcos son necesarlos para aprovechar el poLenclal exlsLenLe.

Cb[et|vo espec|f|co 3. lmpulsar la lnLerconexlón elecLrlca de CuaLemala con la reglón para ampllar la
oferLa y proplclar lnverslones con vlslón reglonal.

a. CorLo Þlazo (2 anos ):
8uscar soluclones lnmedlaLas para resolver las barreras que esLán afecLando el lnLercamblo
energeLlco reglonal.
Asegurar la acLlva parLlclpaclón de CuaLemala en el proyecLo SlLÞAC, medlanLe el desarrollo de
los Lraba[os Lecnlcos necesarlos para poner en lmplemenLaclón el reglamenLo del 1raLado Marco
del ML8CCMún.

b. Medlano Þlazo (4 anos):
Þromover la segurldad [urldlca sobre la llbre enLrada y sallda de energla, de y hacla la reglón,
que permlLa asegurar las lnverslones reglonales.

Cb[et|vo espec|f|co 4. AumenLar la coberLura de los servlclos de elecLrlcldad a las áreas rurales y
asegurar su acceso a los secLores menos favorecldos.

a. CorLo Þlazo (2 anos):
Asegurar los recursos de conLraparLlda necesarlos para la lmplemenLaclón del ÞL8.
Þromover las lnverslones en proyecLos de elecLrlflcaclón rural, lncluyendo proyecLos fuera de
red para comunldades alsladas.




C"#


b. Medlano Þlazo (2 - 4 anos):
8evlsar los esquemas de la Larlfa soclal, para asegurarse que va dlrlglda a los secLores más
neceslLados y que el orlgen de los fondos sea lndependlenLe al lnuL, para no ocaslonar
dlsLorslones en las Larlfas.

Cb[et|vo espec|f|co S. Þromover la eflclencla energeLlca.

a. CorLo Þlazo (2 anos):
Þromover normaLlva especlflca para el consumo de producLos eflclenLes, en la cual el goblerno
debe demosLrar llderazgo.

b. Medlano Þlazo (2-4 anos):
Þromover programas de eflclencla energeLlca en la lndusLrla y en las edlflcaclones (comerclales,
edlflclos publlcos, resldenclales).



C"4


11. Con iesponsabiliuau: hacienuo un
esfueizo colectivo paia aumentai los
iecuisos fiscales


neceslLamos guaLemalLecos responsables. CuaLemalLecos que asuman las consecuenclas de sus acLos.
CuaLemalLecos que reconozcan que su deseo de consLrulr un me[or pals será saLlsfecho solo por ellos
mlsmos, que nlnguna fuerza exLerna va a salvarlos de las amenazas exlsLenLes. CuaLemalLecos que
comparLen, enLre oLras cosas, la responsabllldad de lograr más recursos para la consLrucclón del pals
que anhelan.

uuranLe la ulLlma decada, CuaLemala ha logrado manLener la esLabllldad macroeconómlca, a pesar de
no haberse resuelLo de manera deflnlLlva la problemáLlca flscal, LanLo por el lado de lnsuflclencla de
recursos como de ba[a calldad del gasLo. una slLuaclón que podrla resulLar enganosa sl se consldera que,
a pesar de no resolverse la problemáLlca en cuesLlón, el pals ha sldo capaz de acomodar choques
negaLlvos en los Lermlnos de lnLercamblo, crlsls flnancleras y un llmlLado creclmlenLo económlco. Lo
cual podrla hacer pensar que Lal a[usLe no es necesarlo, o blen, no es urgenLe.

nada más le[ano de la realldad, los prlnclpales desaflos en maLerla soclal requleren que el goblerno
dlsponga de mayores recursos para su aLenclón. LsLa propuesLa esLá condlclonada a una me[ora
susLanclal del desempeno del LsLado, lnlclando por una gesLlón eflclenLe del Crganlsmo L[ecuLlvo (ver
secclón Creando un Lstado para todos |os guatema|tecos). LnLre oLras, debe enfaLlzarse la necesldad
de reallzar reformas susLanclales en los procesos de admlnlsLraclón de recursos humanos, de compras y
conLraLaclones, y de rendlclón de cuenLas.

Þara que las propuesLas en maLerla soclal, lnfraesLrucLura y desarrollo económlco sean sosLenlbles y
crelbles hacen falLa recursos LrlbuLarlos que hoy no exlsLen. un e[emplo de esLo es el creclmlenLo de la
deuda publlca (el endeudamlenLo lnLerno se ha mulLlpllcado más de 7 veces y el exLerno más de 1.6
veces). 8a[o las perspecLlvas de creclmlenLo económlco acLuales y la Lendencla de creclmlenLo del gasLo
publlco, Larde o Lemprano será necesarlo un a[usLe del lado del gasLo o del lado de los lngresos.
llnalmenLe, el slsLema lmposlLlvo guaLemalLeco Lampoco ha respondldo a una dlscuslón serla sobre
cómo debe ser el slsLema LrlbuLarlo para promover la compeLlLlvldad del pals (e[.: la gran lncerLldumbre
respecLo de las reformas flscales).

Ln esLe documenLo se dlscuLen los llneamlenLos prlnclpales que deberlan gular a una reforma LrlbuLarla
LendlenLe a elevar la carga LrlbuLarla y a mlnlmlzar el lmpacLo de la mlsma sobre la esLrucLura
económlca, el slsLema de preclos, el ahorro y la lnverslón y el empleo.




C"F


11.1. 6&;-/(&E' /(;-/2

A conLlnuaclón se presenLan los hechos esLlllzados más lmporLanLes del slsLema LrlbuLarlo. LsLa
lnformaclón resume los aspecLos más relevanLes en Lorno al esLado acLual de la LrlbuLaclón en
CuaLemala y las poslbles vlas para me[orarla en los próxlmos anos.

11.1.1. necho Lst|||zado No. 1: La recaudac|ón tr|butar|a crece re|at|vamente |ento
A ralz de la flrma de los Acuerdos de Þaz y el ÞacLo llscal se esLablecló que, para el 2002, la recaudaclón
LrlbuLarla como porcenLa[e del Þl8 deberla aumenLar un 30° respecLo de su valor de 1993,
aproxlmadamenLe 12° (ÞacLo llscal, 2000). Sl se consldera que la carga LrlbuLarla en 1993 fue de 8.7°
del Þl8, la recaudaclón LrlbuLarla promedlo duranLe la ulLlma decada crecló solamenLe en un 28.7°, con
un máxlmo de 37.8° en el 2007. LsLo se Lraduce en un creclmlenLo de más del 30° en la recaudaclón en
Lermlnos reales, Lal y como se observa en la Gráf|ca 11.1.

Gráf|ca 11.1. kecaudac|ón tr|butar|a 2000-2010
(Lxpresado en m|||ones de Çuetza|es de| 2000)

luenLe: Llaboraclón propla con daLos SA1 (2011).

Ll creclmlenLo acumulado duranLe la prlmera decada del slglo se Lraduce en una Lasa de creclmlenLo
anual de 2.43° por ano. valor que colnclde con la Lasa de creclmlenLo de la poblaclón de 2.46° (CLÞAL
(2009). Ll Þl8, por su parLe, crecló enLre el 2001 y el 2010 a una Lasa promedlo de 3.09°, un 0.64° por
enclma del creclmlenLo de la recaudaclón.
241
Ln concluslón, la recaudaclón crece a un rlLmo menor que
el de la economla y a uno slmllar al de la poblaclón.



241
La recaudaclón nomlnal crecló en más de 143° duranLe el perlodo 2000-2010, de C 14 mll mlllones a más de C 33 mll
mlllones. uel ano 1993 al 2010 el creclmlenLo nomlnal fue de 414°.
0
3,000
10,000
13,000
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23,000
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8
2
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9
2
0
1
0
lmpuesLos lndlrecLos lmpuesLos dlrecLos


C"5


11.1.2. necho Lst|||zado No.2: La carga tr|butar|a de Guatema|a es una de |as más ba[as de
Lat|noamór|ca, aun despuós de contab|||zar |as contr|buc|ones a |a segur|dad soc|a|.
La carga LrlbuLarla en CuaLemala es de las más ba[as de la reglón. LspeclflcamenLe, la qulnLa más ba[a,
solamenLe superando a Lcuador, Mexlco, Þanamá y PalLl. Los prlmeros Lres palses con esLrucLuras para-
LrlbuLarlas muy lmporLanLes (Mexlco y Lcuador a Lraves de los lngresos derlvados del peLróleo y
Þanamá con los lngresos derlvados del Canal). La Gráf|ca 11.2 muesLra esa comparaclón.

Gráf|ca 11.2. Carga tr|butar|a en pa|ses de Amór|ca Lat|na -Þromed|o 2000-2010-
(Lxpresado como ¼ de| ÞI8)

luenLe: Llaboraclón propla con daLos CLÞAL (2011).
*lmpuesLos AdmlnlsLrados por el Coblerno CenLral.

Ls lmporLanLe noLar que la gráflca anLerlor no lncluye las conLrlbuclones a la segurldad soclal, un
lmpuesLo al Lraba[o que generalmenLe es recaudado y admlnlsLrado por los slsLemas de segurldad
soclal. A dlferencla de como se hace en CuaLemala, es comun que esLas conLrlbuclones se lncluyan
denLro de la carga LrlbuLarla en oLros palses. Aun asl, la hlsLorla anLerlor no cambla mayor cosa, ya que
las conLrlbuclones a la segurldad soclal en CuaLemala son de las más ba[as de la reglón. LsLa slLuaclón
no deberla causar nlnguna sorpresa, dado que menos del 20° de la fuerza laboral conLrlbuye al lCSS.

Ll promedlo de las conLrlbuclones soclales en la reglón duranLe el perlodo 2000-2009 fueron de 2.44°
del Þl8, mlenLras que en CuaLemala fueron de 1.39° del Þl8. Al agregar esLas conLrlbuclones a la carga
LrlbuLarla CuaLemala solamenLe supera a Mexlco y Þaraguay en Lermlnos de la recaudaclón LoLal,
empeorando su poslclón respecLo del caso anLerlor. (lCLll (2007), CLÞAL (2011)). Ln concluslón, la
recaudaclón LrlbuLarla en CuaLemala, como porcenLa[e del Þl8, es de las más ba[as de la reglón,
lndependlenLemenLe de la lncluslón o no de las conLrlbuclones a la segurldad soclal.







10°
12°
14°
16°
18°
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C
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M
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C"=


11.1.3. necho Lst|||zado No.3: Ln Guatema|a se tr|buta menos en |mpuestos d|rectos que e|
promed|o |at|noamer|cano.
uuranLe la ulLlma decada, la conLrlbuclón de los lmpuesLos dlrecLos al LoLal de la recaudaclón asclende a
26.3°. A nlvel reglonal esLe lndlcador es de 33°. Sl se lncluyen las conLrlbuclones de la segurldad soclal
como parLe de los lmpuesLos dlrecLos esLos numeros camblan a 33° y 43°, respecLlvamenLe. La
conLrlbuclón de los lmpuesLos dlrecLos al LoLal de la recaudaclón en CuaLemala es un 80° del promedlo
reglonal. Sl se consldera su conLrlbuclón respecLo del Þl8 se replLe el mlsmo paLrón. uuranLe la ulLlma
decada la LrlbuLaclón dlrecLa en CuaLemala fue de un 70° del valor reglonal (3.01° del Þl8 en
CuaLemala y el 4.36° del Þl8 en la reglón). (lCLll (2007), CLÞAL (2011))

11.1.4. necho Lst|||zado No. 4: La contr|buc|ón de |a tr|butac|ón d|recta a |a recaudac|ón tota|
ha me[orado durante |a ú|t|ma dócada.
A pesar de que en Lermlnos comparaLlvos en CuaLemala se pagan menos lmpuesLos dlrecLos que el
promedlo de la reglón, duranLe la ulLlma decada, especlalmenLe a parLlr del 2004, se observa un
lncremenLo en la conLrlbuclón del lS8 a la recaudaclón LoLal. Pace una decada el lS8 conLrlbula con 14°
del LoLal de lngresos LrlbuLarlos, ahora lo hace con más del 21°. Sl se anade la conLrlbuclón de los
lmpuesLos a los acLlvos (lLMA, lL1AAÞ o lSC segun sea el caso), la conLrlbuclón pasó de 23° en el ano
2000 a 28° en el 2010. La Gráf|ca 11.3 muesLra la composlclón de los lngresos LrlbuLarlos como
porcenLa[e de la recaudaclón LoLal duranLe el perlodo 2000-2010.

Gráf|ca 11.3. Compos|c|ón de |ngresos tr|butar|os como ¼ de| tota|
(2000-2010)

luenLe: Llaboraclón propla con daLos SA1 (2011).

La parLlclpaclón del lS8 en la recaudaclón LoLal crecló en un 30°, del 14° al 21° del LoLal, acenLuándose
el camblo de Lendencla a parLlr de la reforma de 2004. uuranLe el mlsmo perlodo, la parLlclpaclón del
lvA crecló 8° (del 49° del LoLal en el 2000 a 33° en el 2010). Ll aumenLo en la conLrlbuclón de esLos
dos lmpuesLos ha servldo para compensar la reducclón en la recaudaclón por concepLo de uAl e

10°
20°
30°
40°
30°
60°
70°
80°
90°
100°
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0
lS8 lLMA/lL1AAÞ/lSC lvA Aranceles CLros


C"B


lmpuesLos selecLlvos al consumo. Los prlmeros redu[eron su parLlclpaclón de 12° a 6° del LoLal y los
segundos del 16° al 12° del LoLal.

11.1.S. necho Lst|||zado No.S: L| ISk es progres|vo pero su capac|dad red|str|but|va es ba[a.
Ln Leorla se supone que el lS8 deberla ser progreslvo, es declr, capLar un porcenLa[e del lngreso cada vez
mayor en la medlda que aumenLa el lngreso de los conLrlbuyenLes. LsLa serla la lnLenclón deLrás del
dlseno legal del lS8 a las personas flslcas, con el esquema de Lasas del lmpuesLo cada vez mayores en la
medlda que aumenLa el lngreso de las personas. Los esLudlos en Lorno a la lncldencla del lS8 a personas
flslcas colnclden en la naLuraleza progreslva del slsLema. Las concluslones de esLos esLudlos se resumen
en la 1ab|a 11.1.

1ab|a 11.1. kesumen de| aná||s|s de |nc|denc|a de| ISk Ind|v|dua|
Lar|os Mann Schenone y de |a
1orre
Auguste y
Artana
Cabrera
lS8 lndlvldual Þrogreslvo Þrogreslvo Þrogreslvo Þrogreslvo Þrogreslvo
luenLe: Maul, ulaz, 2010.

Aunque formalmenLe las Lasas marglnales del lmpuesLo son relaLlvamenLe alLas: 13°, 20°, 23° y 31°,
el lngreso mlnlmo exenLo (C 36 mll) de[a fuera del pago del lmpuesLo al 73° de los asalarlados(vease
1ab|a 11.2). Las Lasas máxlmas del lmpuesLo recaen sobre renLas muy elevadas (16,7 veces el Þl8 per
cáplLa).

1ab|a 11.2. Lsca|a de Impuestos Sobre |a kenta a Þersonas, 2006
1ramos (en Çuetza|es)
1asa marg|na|(en
porcenta[es)
Þercent||es de Ingreso
nasta 36,000 0 1-73 (73°)
36,000 6S,000 13 74-92 (19°)
6S,000 180,000 20 93-99 (7°)
180,000 29S,000 23 100 (1°)
29S,000 en ade|ante 31
luenLe: CLÞAL, 2010

La acredlLaclón del pago del lvA a cuenLa del lS8 acenLua la Lendencla progreslva del lmpuesLo, ya que,
Lras su apllcaclón, unlcamenLe pagan el lS8 el 9,63° de los Lraba[adores, Lodos ellos en el 10° más rlco
de la poblaclón. 1odo esLo hace del lS8 a las personas flslcas un lmpuesLo de ba[a recaudaclón,
concenLrado en un numero muy pequeno de conLrlbuyenLes efecLlvos y con escasa capacldad
redlsLrlbuLlva, pese a su elevada progreslvldad formal (Cepal, 2010).

1odo lo anLerlor planLea una lnLeresanLe parado[a desde una perspecLlva prácLlca: se lncurre en un
grado lmporLanLe de comple[ldad para garanLlzar la progreslvldad del lmpuesLo al cosLo de eroslonar
gravemenLe la base de LrlbuLaclón. Ll lmpuesLo resulLa ser progreslvo, pero Llene muy ba[a capacldad
redlsLrlbuLlva. un lmpuesLo proporclonal sobre una base LrlbuLarla más amplla podrla generar más
recaudaclón y Lener un lmpacLo redlsLrlbuLlvo slmllar.

11.1.6. necho Lst|||zado No.6: L|evadas tasas de evas|ón de| ISk.
uos problemas prácLlcos del funclonamlenLo del lS8 son la evaslón y la eluslón del pago del lmpuesLo
por parLe de los conLrlbuyenLes. LsLo al punLo que, cuando esLos son exceslvos, se desnaLurallza el papel
que el lmpuesLo debe cumpllr denLro de la pollLlca LrlbuLarla. La evaslón se da cuando no se paga a


CCD


caballdad la obllgaclón LrlbuLarla correspondlenLe. Segun el meLodo del ºpoLenclal Leórlco", la Lasa de
evaslón en CuaLemala es relaLlvamenLe alLa para la reglón.
242
La 1ab|a 11.3 muesLra una comparaclón
de las Lasas de evaslón calculadas por esLe meLodo para una muesLra de palses laLlnoamerlcanos.

1ab|a 11.3. Lvas|ón est|mada
Lvas|ón en e| |mpuesto a |a renta de |as personas [ur|d|cas
Þa|s ¼ kecaudac|ón 1eór|ca
CuaLemala (2006) 39.3
Þeru (2006) 31.2
Lcuador (2003) 29.7
Ll Salvador (2003) 13.3
ArgenLlna (2003) 14.7
Mexlco (2004) 14.6
Chlle (2003) 12.3
luenLe: Lvaslón y equldad en Amerlca LaLlna, CLÞAL (2010)

LsLas Lasas de evaslón no pueden aLrlbulrse solamenLe a la falLa de moralldad LrlbuLarla del
conLrlbuyenLe o a la flscallzaclón lneflclenLe de la auLorldad LrlbuLarla. lmpuesLos slmples, con ampllas
bases de LrlbuLaclón, con un numero llmlLado de LraLamlenLos dlferenclados y Lasas ba[as lnducen a
mayores Lasas de cumpllmlenLo por parLe de los conLrlbuyenLes y son más fáclles de flscallzar (CA1C,
2008). Ln Lodo caso, es lmporLanLe noLar que la Lasa de evaslón Leórlca en CuaLemala es Lres veces más
alLa que la de Chlle. Como una mera aproxlmaclón y con puros flnes llusLraLlvos, sl me[orara el nlvel de
cumpllmlenLo en CuaLemala a los nlveles chllenos, la recaudaclón del lS8 de las personas [urldlcas
pasarla de un 2.6° del Þl8 a un 3.77°, lo cual slLuarla a la CuaLemala en el promedlo reglonal de
LrlbuLaclón dlrecLa.
243


Ls lmporLanLe menclonar que, además de la evaslón, Lamblen se da la eluslón. La eluslón se enLlende
como el acLo por el cual un conLrlbuyenLe reallza operaclones para reduclr el pago de lmpuesLos
basándose en amblguedades presenLes en la ley (Madrld, 2011). Como se menclonó anLes, una de las
prlnclpales debllldades de los slsLemas LrlbuLarlos es la mulLlpllcldad de Lasas y LraLamlenLos
dlferenclados a dlsLlnLos Llpos de renLa y gasLo. Ln la medlda que sea más compllcado el dlseno del
lmpuesLo, más probable es se generen áreas ºgrlses" en las cuales esLá del Lodo clara la obllgaclón
LrlbuLarla. LsLos ºagu[eros" son los que dan orlgen a la eluslón flscal. Ll grado de comple[ldad del slsLema
LrlbuLarlo abre las oporLunldades para la evaslón y la eluslón (CLÞAL, 2010).

11.1.7. necho Lst|||zado No.7: La product|v|dad de| IVA es re|at|vamente buena.
Ll uso del lvA se ha generallzado en el mundo enLero por su capacldad recaudaLorla, eflclencla
admlnlsLraLlva y relaLlva neuLralldad. LsLas vlrLudes dependen crlLlca y negaLlvamenLe de la canLldad de
LraLamlenLos dlferenclados que esLablece el marco [urldlco. Ln el caso ldeal Lodos los blenes deberlan
esLar su[eLos a la mlsma Lasa y nlngun blen o secLor deberla quedar fuera de la coberLura del

242
A grandes rasgos el meLodo conslsLe en esLlmar la renLa lmponlble poLenclal a parLlr del LxcedenLe de
LxploLaclón de las CuenLas naclonales, haclendo las deducclones y correcclones necesarlas para que dlcho valor
corresponda a lo que la ley del lS8 especlflca como la base lmponlble del lmpuesLo. (8arra ƒ !orraL, 1999).
243
LsLa exLrapolaclón llneal Llene mulLlples llmlLaclones, para reallzar un cálculo más preclso se requerlrla un anállsls más
profundo del Llpo que se expllca en la noLa de ple anLerlor.


CC"


lmpuesLo.
244
Ln general exlsLen dos problemas fundamenLales en el dlseno del lvA que eroslonan la
base del LrlbuLo, lnducen dlsLorslones en la economla, aLenLan conLra la equldad y dlflculLan la
admlnlsLraclón: exenclones y Lasa cero
245
. A pesar que en CuaLemala, medlanLe el decreLo 117-97 se
derogaron Lodas las exenclones y exoneraclones excepLo las esLablecldas en la ConsLlLuclón y en el
decreLo 27-92 y sus reformas, la recaudaclón no me[oró de forma slgnlflcaLlva.

LsLo se debe a que las exenclones más slgnlflcaLlvas no fueron afecLadas por esLe decreLo y que esLán
conLenldas en los arLlculos 7 y 8 de la Ley del lvA. LsLos arLlculos esLablecen exenclones en funclón de
qulenes lnLervlenen en las Lransacclones (cooperaLlvas, cenLros educaLlvos publlcos y prlvados,
unlversldades, el lnsLlLuLo CuaLemalLeco de Segurldad Soclal, dlplomáLlcos y organlsmos
lnLernaclonales) y oLras en funclón de los blenes ob[eLo de las Lransacclones (exporLaclones, vlvlenda
popular, servlclos flnancleros, venLas por menos de C.100 en mercados canLonales) (Schenone y de la
1orre, 2003).

11.1.8. necho Lst|||zado No. 8: L| IVA es e| |mpuesto actua| con mayor capac|dad de
recaudac|ón.
La lmporLancla del lvA para la recaudaclón LoLal se muesLra en la Gráf|ca 11.4. Más de la mlLad de la
recaudaclón depende de esLe lmpuesLo, slendo el lvA sobre las lmporLaclones el componenLe prlnclpal
de Lodos. La recaudaclón LoLal del lvA alcanzó un 6° del Þl8 duranLe la ulLlma decada, el lvA domesLlco
conLrlbuyó, en promedlo, con un 2° del Þl8, y el lvA sobre lmporLaclones con un 4° (ver Cráflca 10.6).

Ll lvA sobre las lmporLaclones represenLó, en promedlo, el 61° de la recaudaclón LoLal de esLe
lmpuesLo. La mayor parLe de la varlabllldad del lmpuesLo se relaclona con las flucLuaclones de valor de
las lmporLaclones. Ll lvA sobre venLas, o domesLlco, se ha manLenldo relaLlvamenLe consLanLe en la
ulLlma decada.

Ln cuanLo a la Lasa del lmpuesLo, CuaLemala empezó en el ano 1983 con una Lasa de 7° y casl velnLe
anos despues esLá en 12°, la Lasa acLual es una de las Lasas más ba[as de la reglón, slendo más ba[as
unlcamenLe las de Þanamá, Þaraguay y PalLl. La medlana laLlnoamerlcana se encuenLra en un 13° y, en
promedlo, los palses han lncremenLado la Lasa en dlez punLos porcenLuales desde que dlcho lmpuesLo
surgló (8lrd y Þlerre-Þascal 2007). CuaLemala Llene la Lasa más ba[a de CenLroamerlca, Ll Salvador y
CosLa 8lca Llenen una Lasa del 13°, nlcaragua del 13° y Ponduras del 12°. Ponduras Llene una Lasa
especlal de 13° y nlcaragua dos allcuoLas especlales de 3° y 6°. (Agosln, 8arrelx y Machado 2003),
lCLll (2007).



244
Ln la prácLlca, aun en los lvA me[or dlsenados, es dlflcll lograr esLa unlformldad (el caso de los servlclos flnancleros es el
e[emplo más conocldo).
243
Los blenes y servlclos más comunmenLe exenLos del lvA en los palses cenLroamerlcanos son los producLos de la canasLa
báslca de consumo y el LransporLe, los servlclos medlcos y educaLlvos, las Lransacclones flnancleras y de seguros, la energla y
combusLlbles, enLre oLros. Al lgual que en el caso del lS8, aparLe de esLas exoneraclones ob[eLlvas, Lamblen exlsLen
exoneraclones sub[eLlvas sobre dlversos conLrlbuyenLes (CnC, munlclpalldades, lnsLlLuclones sln flnes de lucro, eLc.) y sobre el
secLor agrlcola y empresas esLablecldas en Zonas lrancas (AgosLln, 8arrelx y Machado, 2003).


CCC


Gráf|ca 11.4. IVA como ¼ de| ÞI8
(2000-2010)

luenLe: Llaboraclón propla con daLos SA1 (2011).

Ln cuanLo a la base de LrlbuLaclón, en CuaLemala se pueden conLablllzar 16 Llpos de LraLamlenLos
preferenclales y/o exenclones en el reglmen del lvA, algunos de ellos de naLuraleza consLlLuclonal y
oLros amparados por leyes ordlnarlas. ue Lodos ellos el más lmporLanLe en Lermlnos de sacrlflclo flscal
es el de la exenclón del pago del lmpuesLo a las venLas menores de C 100 en mercados canLonales y
munlclpales, la cual represenLa más del 40° de Lodo el gasLo LrlbuLarlo del lvA.
246
SlLuaclón que parece
grave, pero que debe maLlzarse a la luz de las dlflculLades admlnlsLraLlvas que lmpllcarla cobrar esLe
lmpuesLo a clenLos de mlles de vendedores lnformales dlspersos a lo largo y ancho del pals. Aun asl, la
base LrlbuLarla en CuaLemala esLá mucho menos eroslonada que en el resLo de palses de la reglón
(Agosln, eL al., 2003) (lCLll (2007).

La producLlvldad del lmpuesLo es una buena aproxlmaclón de la bondad del dlseno del lvA en cuanLo a
LraLo generallzado y Lasas unlformes.
247
MlenLras más secLores, blenes y acLlvldades económlcas cubra
el lmpuesLo y menos dlferencladas sean sus Lasas, mucho más amplla será la base de LrlbuLaclón. La
evoluclón de la producLlvldad del lvA en el perlodo 2001-2010 se muesLra en la Gráf|ca 11.S.

Ls noLorla la calda en la producLlvldad del lvA a parLlr del 2007, momenLo desde el cual ha caldo un 17°
esLe lndlcador. Lo cual slLua a CuaLemala con una producLlvldad slmllar a la que Lenla a medlados de la
decada, ano en el cual la producLlvldad promedlo en la reglón era de 43°, la de la CCuL 34° y la de
Chlle 60°. un comporLamlenLo que se expllca en funclón de los LraLamlenLos preferenclales (Lasas
preferenclales y exenclones) o a evaslón.


246
La SA1 publlca cada ano las esLlmaclones del CasLo 1rlbuLarlo en su porLal web (hLLp://www.saL.gob.gL/d)
247
La producLlvldad del lvA se deflne como la razón del lvA neLo recaudado enLre el ÞroducLo lnLerno 8ruLo mulLlpllcado por la
Lasa del lmpuesLo vlgenLe. uado que el Þl8 lncluye las exporLaclones, que esLán exenLas del pago del lmpuesLo, y la lnverslón,
que no forma parLe del valor agregado, esLa medlclón subesLlma la verdadera producLlvldad del lmpuesLo. Þor Lal razón se
uLlllza Lamblen la eflclencla del lvA, la cual susLlLuye al Þl8 por el Consumo 1oLal afecLo al lvA como base de cálculo. (SA1,
2007).
0.0°
1.0°
2.0°
3.0°
4.0°
3.0°
6.0°
7.0°
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
3
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
lvA sobre venLas lvA lmporLaclones


CC#



Gráf|ca 11.S. 1asa de product|v|dad de| IVA
(2000 a| 2010)

luenLe: SA1, 2010 y 8anguaL 2011
1/ÞroducLlvldad del lvA= (lvA neLo 8ecaudado/ ÞroducLo lnLerno 8ruLo)/ 1asa del lvA

CLro de los componenLes esenclales para evaluar el poLenclal de recaudaclón del lvA es su nlvel de
cumpllmlenLo. Ls declr, que LanLo de la recaudaclón poLenclal efecLlvamenLe llega a las ca[as de la
admlnlsLraclón LrlbuLarla. La Gráf|ca 11.6 muesLra la evoluclón de la Lasa de lncumpllmlenLo del lvA
duranLe la ulLlma decada.
248


Los nlveles de lncumpllmlenLo en la segunda mlLad de la decada han me[orado respecLo de la prlmera
mlLad. Ll promedlo de lncumpllmlenLo duranLe la prlmera mlLad fue cercano al 30°, duranLe la segunda
mlLad el promedlo esLuvo alrededor del 23°. Llama la aLenclón el deLerloro de esLe lndlcador duranLe el
ano 2009, lo cual puede ser una muesLra de mayores nlveles de evaslón. ue hecho, más del 43° de los
casos documenLados de evaslón flscal por la SA1 Luvleron su orlgen en algo relaclonado con el lvA (SA1,
2009).

LsLa evldencla muesLra el poLenclal de recaudaclón que el lmpuesLo Lodavla Llene en CuaLemala, sobre
Lodo sl se reducen los LraLamlenLos dlferenclados, se flscallza y admlnlsLra me[or el lmpuesLo y se allnea
la Lasa con el resLo de la reglón.



248
LsLa Lasa se obLlene de mulLlpllcar la base Leórlca del lmpuesLo por la Lasa respecLlva y luego compararla conLra la
recaudaclón efecLlva de lvA. La brecha enLre ambos valores se consldera evaslón. La Lasa de evaslón o de lncumpllmlenLo se
deflne como el coclenLe de ese monLo enLre la recaudaclón poLenclal (Schnelder and LnsLe).
46.36°
32.13°
31.68°
32.77°
48.42°
30.83°
33.22°
30.13°
46.40°
48.71°
40°
42°
44°
46°
48°
30°
32°
34°
36°
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
3
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0


CC0


Gráf|ca 11.6. N|ve| de Incump||m|ento de| IVA (2001-2009)

luenLe: 8lrd y Þlerre-Þascal (2006), kelly y 8lrd (2004), SA1, 8anguaL (2010).

11.1.9. necho Lst|||zado No.9: Los |ngresos no tr|butar|os en Guatema|a no const|tuyen una
fuerte |mportante de |ngresos para e| gob|erno
Los lngresos no LrlbuLarlos han represenLado alrededor del 1° de los lngresos LoLales duranLe la ulLlma
decada. Los rubros que mayor parLlclpaclón Llenen denLro de los lngresos no LrlbuLarlos LoLales son los
derechos consulares y mlgraLorlos, de lnscrlpclón, examen y maLrlculas y oLros, con un parLlclpaclón del
42° del LoLal, las Lasas sobre LransporLe LerresLre y aereo, sobre el comerclo y la lndusLrla y demás Lasas
y llcenclas varlas, con una parLlclpaclón de 36°. Ll Lercer lngreso más lmporLanLe es el arrendamlenLo
de edlflclos, equlpos e lnsLalaclones con una parLlclpaclón del 11°.

Ln oLros palses de la reglón los lngresos no LrlbuLarlos represenLan una fuenLe lmporLanLe de lngresos
para el goblerno. A medlados de la decada anLerlor los lngresos derlvados del peLróleo represenLaban el
66° del lngreso flscal LoLal para venezuela, en Lcuador y Mexlco el 64° y el 37° respecLlvamenLe. Los
lngresos provenlenLes de la exLracclón de cobre y oro en Þeru alcanza el 10° del LoLal de lngresos del
goblerno, en Chlle los lngresos provenlenLes de la exLracclón de cobre fueron equlvalen al 20° de los
lngresos LoLales del goblerno. (Campodónlco, 2008).

11.1.10. necho Lst|||zado No.10: La base de tr|butac|ón de| ISk de |os asa|ar|ados es
dób||.
Menos del 20° de la recaudaclón del lS8 provlene de personas flslcas, alrededor del 96° de los
asalarlados no pagan un solo cenLavo de lmpuesLo Sobre la 8enLa. LsLo se debe, en parLe, por las
generosas exenclones relaLlvas al lngreso per cáplLa del pals, la deducclón unlca anual de C 36 mll hace
que un 73° de Lodos los asalarlados queden fuera del pago del lmpuesLo. Sl a esLo se suma el credlLo
flscal por el lvA pagado en las compras hasLa el 12° de la renLa neLa, solamenLe el 9.63° de los
asalarlados pagan el lmpuesLo. (ulaz 2007)

Þor sl lo anLerlor fuera poco, la ley esLable que los agulnaldos, 8ono 14, lndemnlzaclones por Llempo de
servlclo, penslones, [ubllaclones y monLeplos no forman parLe de la renLa lmponlble. Además, la ley
Lamblen permlLe la deducclón de prlmas de seguro de vlda, gasLos medlcos y donaclones comprobables.
Segun la SA1, el gasLo LrlbuLarlo asoclado con el lS8 ascendló a 3.89° del Þl8 en el 2009 (un 74° del
LoLal del gasLo LrlbuLarlo). Se calcula que un 81° de esLe gasLo LrlbuLarlo se derlva de los rubros anLes
menclonados (SA1 2009).


10°
13°
20°
23°
30°
33°
40°
43°
2001 2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009


CC4



11.2. L.+/?K*+ / +-).%/%

La recaudac|ón tr|butar|a en Guatema|a es de |as más ba[as de |a reg|ón y crece a un r|tmo
re|at|vamente |ento. lndependlenLemenLe de la lncluslón o no de las conLrlbuclones a la segurldad
soclal, la carga LrlbuLarla de CuaLemala es una de las ba[as de Amerlca LaLlna. Con el agravanLe que, a
dlferencla de los palses que Llenen cargas menores, CuaLemala no cuenLa con lngresos no LrlbuLarlos
slgnlflcaLlvos que complemenLen lo que no se obLlene por la vla lmposlLlva. ue conLlnuar la Lendencla
observada duranLe la prlmera decada del slglo, no basLarla con acelerar el creclmlenLo económlco para
me[orar la carga LrlbuLarla en el pals.

A pesar que |a tr|butac|ón d|recta ha crec|do durante |a ú|t|ma dócada se s|gue contr|buyendo menos
que en e| resto de |a reg|ón. Aunque la parLlclpaclón del lmpuesLo Sobre la 8enLa denLro del LoLal de la
recaudaclón me[oró slgnlflcaLlvamenLe duranLe la segunda mlLad de la ulLlma decada (de 14° al 21° del
LoLal), en Lermlnos lnLernaclonales la recaudaclón por lmpuesLos dlrecLos slgue slendo una de las más
ba[as de la reglón. SlLuaclón que lndlca una lmporLanLe poslbllldad de me[ora en caso que CuaLemala
pudlera alcanzar el promedlo reglonal.

L| ISk es progres|vo pero t|ene escaso poder red|str|but|vo. 1odos los esLudlos consulLados colnclden
en que el lS8 es progreslvo, pero su capacldad redlsLrlbuLlva es llmlLada. Ll mlnlmo exenLo de C 36 mll
por ano de[a fuera de la coberLura del lmpuesLo a más del 70° de los conLrlbuyenLes. Aunque las Lasas
más alLas del lS8 recaen sobre personas con renLas muy elevadas respecLo del promedlo, las
poslbllldades redlsLrlbuLlvas son muy ba[as debldo a que no exlsLen muchos conLrlbuyenLes en Lales
rangos de lngreso y que, además, esLas personas son qulenes Llenen más poslbllldad reduclr sus
obllgaclones LrlbuLarlas medlanLe la eluslón del lmpuesLo.

Lx|ste una |mportante tasa de evas|ón de| ISk. Las razones deLrás de las Lasas de evaslón van desde la
falLa de moralldad LrlbuLarla hasLa la comple[ldad del slsLema LrlbuLarlo, pasando por la flscallzaclón y la
facllldad para pagar el lmpuesLo. La reforma del lS8 a las personas [urldlcas en el 2004 es lmporLanLe
para comprender el poderoso papel que Llene la slmpllcldad y facllldad de pago del lmpuesLo sobre la
recaudaclón y, presumlblemenLe, sobre el nlvel de cumpllmlenLo del lmpuesLo. La me[ora en la
recaudaclón del lS8 se debe, en parLe, a la slmpllcldad del reglmen general del lmpuesLo del 3° sobre
lngresos bruLos. CuesLlón que no ocurre con el lS8 a personas flslcas, en donde Lodavla exlsLen Lasas
dlferencladas segun el nlvel y Llpo de renLa, deducclones, pagos a cuenLa, eLceLera.

L| IVA es e| |mpuesto con mayor potenc|a| de recaudac|ón. Más de la mlLad de la recaudaclón LoLal se
orlglna en el lvA, en especlal el que recae sobre las lmporLaclones. A pesar de las exenclones exlsLenLes,
en especlal la de compras de menos de C 100 en mercados canLonales, la base del lmpuesLo no Llene
ºagu[eros" conslderables en donde se de[en de cobrar lmporLanLes sumas de lmpuesLos. Las reformas
lnLroducldas por la Ley AnLl-Lvaslón probaron ser un lnsLrumenLo efecLlvo para me[orar la recaudaclón
del lmpuesLo. Aunque hay un deLerloro en los nlveles de cumpllmlenLo del lmpuesLo, Lodavla no se
conoce a clencla clerLa sl esLo se debe a problemas con el dlseno del lmpuesLo o a un deLerloro de la
capacldad de flscallzaclón de la SA1. Además, aun despues de conslderar dlcho deLerloro, los nlveles de
cumpllmlenLo son mayores que en la prlmera mlLad de la decada anLerlor. La comblnaclón de Lodos
esLos facLores hace del lvA una especle de ºvaca lechera" para el slsLema LrlbuLarlo del pals.



CCF


La recaudac|ón de ISk a |os asa|ar|ados es dób|| deb|do a |a eros|ón de |a base tr|butar|a. La mayorla
de Lraba[adores asalarlados no esLán su[eLos al pago del lS8 debldo a las ampllas deducclones e lngresos
exenLos en el dlseno del lmpuesLo.


11.S. H&'./<&.';*+ )/%/ -'/ )*2K;&(/ ;%&R-;/%&/

Cb[et|vo genera|: AumenLar la recaudaclón LrlbuLarla de forma ráplda, eflcaz y con la menor canLldad de
dlsLorslones a las declslones de ahorro, lnverslón y empleo.

Cb[et|vo espec|f|co 1. 8eLomar los prlnclplos del ÞacLo llscal.
Ll ÞacLo llscal, del 23 de mayo del 2000, es un una declaraclón de prlnclplos flscales que, lgualmenLe,
abarca una serle de compromlsos para lograr un modelo flscal lnLegral y con capacldad de dar respuesLa
a la vlslón de naclón que permlLlón la flrma de los Acuerdos de Þaz llrme y uuradera de 1996. Aunque
muchos de esLos prlnclplos y compromlsos han sldo crlLlcados desde su presenLaclón, en general, los
mlsmos han prevalecldo a lo largo del Llempo como un compromlso soclal reconocldo. Sln embargo,
esLo Lampoco qulere declr que los mlsmos se hayan cumplldo. Þor lo LanLo, se resalLa, sln olvldar la
lnLegralldad de la pollLlca flscal y sln demerlLar los demás prlnclplos de dlcho pacLo, reLomar el
cumpllmlenLo de los prlnclplos slgulenLes, para me[orar la recaudaclón:

Ln el Lema de balance flscal:
Lqulllbrlo enLre los lngresos y egresos del LsLado: Ll equlllbrlo enLre los lngresos y gasLos es uno
de los facLores fundamenLales para asegurar la esLabllldad y el creclmlenLo económlco. Ll
balance flscal debe ser el resulLado de un adecuado mane[o enLre los lngresos LrlbuLarlos y el
gasLo publlco denLro de una vlslón de medlano y largo plazo. Ll equlllbrlo flscal se alcanzará
prlnclpalmenLe como resulLado de un aumenLo de la recaudaclón LrlbuLarla y no de una
dlsmlnuclón del gasLo publlco. Ll gasLo se reglrá ba[o los prlnclplos de raclonallzaclón y
opLlmlzaclón.
SuperávlL flscal anual de la cuenLa corrlenLe: Asegurar el permanenLe exceso de lngresos
corrlenLes sobre gasLos corrlenLes del LsLado, anualmenLe y sln excepclón, es un requlslLo
lndlspensable para alcanzar unas flnanzas publlcas sanas, equlllbradas y sosLenlbles. Ll
superávlL en la cuenLa corrlenLe es la base prlmordlal para promover la lnverslón publlca en los
proyecLos naclonales prlorlLarlos.

Ln el Lema de 8ecaudaclón 1rlbuLarla:
Ll poder LrlbuLarlo es lnherenLe e lnseparable al LsLado. Ll poder LrlbuLarlo es la faculLad del
LsLado de exlglr LrlbuLos a personas que se encuenLran en su [urlsdlcclón y Llene su fundamenLo
en la soberanla del LsLado. Los prlnclplos consLlLuclonales que llmlLan el poder LrlbuLarlo
esLablecen dlrecLrlces para el leglslador y para la admlnlsLraclón publlca.
La suflclencla de recursos. Ll hecho económlco que [usLlflca la LrlbuLaclón es la necesldad de
obLener recursos para el flnanclamlenLo sosLenlble del gasLo publlco desLlnado a asegurar que el
LsLado cumpla con las funclones esLablecldas en la ConsLlLuclón ÞollLlca de la 8epubllca y en los
Acuerdos de Þaz.
La prlorldad de los lngresos LrlbuLarlos del LsLado. uenLro del con[unLo de lngresos del LsLado, el
rubro de LrlbuLos es el que le da vlabllldad al acuerdo de la socledad sobre las funclones del
LsLado, y permlLen flnanclarlas de manera sosLenlda. Los recursos LrlbuLarlos deben consLlLulr la
más alLa proporclón de los lngresos del LsLado.


CC5


Aslgnaclón eflclenLe de recursos. Ll slsLema LrlbuLarlo debe coadyuvar a la eflclencla económlca.
Þara ello debe evlLarse, en lo poslble, el oLorgamlenLo de prlvlleglos, exenclones y
exoneraclones flscales, que dlsLorslonen la aslgnaclón eflclenLe de recursos.
Þrogreslvldad. Ll slsLema LrlbuLarlo debe ser globalmenLe progreslvo.
LsLabllldad y cerLeza. La esLabllldad de las reglas LrlbuLarlas reduce los rlesgos de camblos
lmprevlsLos o arblLrarlos, permlLlendo que los conLrlbuyenLes puedan prever el monLo de sus
obllgaclones LrlbuLarlas, y que el LsLado pueda prever el flu[o de lmpuesLos pagados, con lo que
aumenLa la eflclencla y efecLlvldad de las medldas recaudaLorlas.
Slmpllcldad. La slmpllcldad de un slsLema LrlbuLarlo faclllLa el cumpllmlenLo de las obllgaclones
LrlbuLarlas y conLrlbuye a la coherencla del slsLema lmposlLlvo en su con[unLo.

nuevamenLe, se enfaLlza que cualquler propuesLa para aumenLar la recaudaclón LrlbuLarla debe esLar
acompanada de una propuesLa formal y crelble de me[orar la calldad y producLlvldad del gasLo publlco.

Cb[et|vo espec|f|co 2. AumenLar la recaudaclón LrlbuLarla.
Me[orar la recaudaclón LrlbuLarla ya no sólo es lmporLanLe, Lamblen es urgenLe. Ls necesarlo aumenLar
y me[orar la recaudaclón LrlbuLarla de manera Lal que se logre la suflclencla para que el LsLado cumpla
con cubrlr los servlclos soclales como segurldad, educaclón y salud, con calldad y eflclencla. Aslmlsmo,
el aumenLo en recaudaclón debe ser me[or, en el senLldo de no sólo aumenLar las Lasas slno, Lamblen y
especlalmenLe, ampllando la base LrlbuLarla. Ln esLe senLldo es necesarlo Lener una dlscuslón naclonal
serla y pronLa que permlLa llegar a un consenso pollLlco respecLo a cómo lncremenLar la recaudaclón
flscal de una manera responsable.

Þara moLlvar esLa dlscuslón, el ClLn propone que se le de segulmlenLo a los Lemas slgulenLes:

AumenLar la base LrlbuLarla y reduclr, en lo poslble, las excenclones y exoneraclones de los
lmpuesLos dlrecLos. LsLo lmpllcará modlflcaclones lmporLanLes, LanLo para las personas
lndlvlduales como las [urldlcas, parLlcularmenLe los asalarlados. Como prlnclplo de esLas
reformas es fundamenLal lograr una [usLlcla horlzonLal en la recaudaclón, esLa enLendlda como
que las personas en nlveles equlvalenLes de lngreso conLrlbuyan de manera equlvalenLe al flsco.
lncluso se podrla conslderar susLlLulr el lS8 por un llaL 1ax, el cual es un lmpuesLo sobre
lngresos de Lasa unlca y con una deducclón unlca y ba[a (como la propuesLa por Pall y
8abushka).
Ll llaL 1ax grava a los lngresos una unlca vez evlLando la doble LrlbuLaclón y grava a Lodos los
lngresos con un unlco y ba[o lmpuesLo. una de las mayores venLa[as de esLe Llpo de lmpuesLos
es la slmpllcldad que lmpone al slsLema, dlsmlnuyendo la evaslón flscal y los cosLos de cumpllr
con las obllgaclones LrlbuLarlas. CLra venLa[a es que logra de forma auLomáLlca la neuLralldad y
progreslvldad del lS8. LsLe Llpo de lmpuesLo esLlmula el creclmlenLo económlco dado que
genera un lncenLlvo para la creaclón de caplLal al no gravar la relnverslón de uLllldades.
lorLalecer la capacldad flscallzadora de la SA1 y la producLlvldad del lvA. !unLo con el aumenLo en
la Lasa del lmpuesLo es lmporLanLe avanzar en la ellmlnaclón de exenclones e lnclulr a la
economla lnformal denLro de las redes del lmpuesLo. Con el ánlmo de ampllar la base del
lmpuesLo y reduclr las dlsLorslones se deben ellmlnar las exenclones conferldas a Lraves de leyes
ordlnarlas.
Algunas de esLas dlsposlclones se empezaron a poner en prácLlca con la Ley para el
lorLaleclmlenLo de la AdmlnlsLraclón 1rlbuLarla, uecreLo 20-2006 (Ley AnLl-Lvaslón), oLras
fueron presenLadas por el Crupo ÞromoLor del ulálogo llscal en el 2008. Sobre esLas ulLlmas, ya
exlsLen algunas lnlclaLlvas, desde la socledad clvll, procurando reLomar su dlscuslón.


CC=


AumenLar la Lasa del lvA. Ll lvA se conslderado como la ºvaca lechera" del slsLema LrlbuLarlo
debldo la capacldad del lmpuesLo para generar más lngresos LrlbuLarlos de forma lnmedlaLa. Ln
base a esLo y a las caracLerlsLlcas Lecnlcas del lmpuesLo, se propone elevar la Lasa del lvA a
nlveles slmllares al resLo de palses cenLroamerlcanos, nuesLros prlnclpales soclos comerclales. Sl
se consldera que el lvA en CuaLemala es del ºLlpo consumo", por cada punLo que aumenLe la
Lasa del lvA se puede esperar que la recaudaclón aumenLe 0.6° del Þl8249.

a. lnmedlaLo y corLo plazo (180 dlas a 2 anos):
L[ecuLar un plan de especlflco de flscallzaclón conLra el conLrabando.
LsLablecer un esquema de reLenclones del lvA domesLlco en aduanas: segun los llneamlenLos
conLenldos en la propuesLa orlglnal del Crupo ÞromoLor del ulálogo llscal de 2008 en cuanLo al
esquema de reLenclones.
LsLablecer un esquema de reLenclones del lvA domesLlco a grandes conLrlbuyenLes: segun los
llneamlenLos generales de la propuesLa de Medldas llscales urgenLes de la Comlslón 1ecnlca del
ÞacLo llscal en el 2004.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Modlflcar los Códlgos 1rlbuLarlo, Þenal y de Comerclo para forLalecer las sanclones y
penallzaclón de la evaslón, la defraudaclón y el conLrabando.
CombaLe al conLrabando medlanLe una admlnlsLraclón porLuarla de clase mundlal.

c. Largo plazo (4 a 10 anos):
8evlsar la Ley de la SA1 para forLalecer sus capacldades de flscallzaclón y recaudaclón.

Cb[et|vo espec|f|co 3. Armonlzar la leglslaclón LrlbuLarla respecLo de los esLándares lnLernaclonales.
Aunque no esLa recomendaclón no se desprende dlrecLamenLe del dlagnósLlco, es conocldo que
CuaLemala se encuenLra en una llsLa ºgrls" de palses que la CLCu consldera paralsos flscales (CLCu
2010). una slLuaclón en la que CuaLemala no puede permanecer por mucho más Llempo sln reclblr
sanclones por parLe de organlsmos lnLernaclonales de verlflcaclón, organlsmos flnancleros
lnLernaclonales y soclos comerclales. Los esLándares exlgldos por la CLCu son blen conocldos, enLre las
prlnclpales exlgenclas que CuaLemala debe aun cumpllr se encuenLran los preclos de Lransferencla,
renLa mundlal, acuerdos de doble LrlbuLaclón, eLceLera.

a. lnmedlaLo y corLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Lvaluar sl la leglslaclón reclenLemenLe aprobada respecLo del secreLo bancarlo es suflclenLe para
garanLlzar lo mlnlmo requerldo por la CLCu.
Ampllar de manera crelble la capacldad de flscallzaclón de la SA1.
negoclaclón de LraLados de doble LrlbuLaclón con los prlnclpales soclos comerclales.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Adopclón de los preclos de Lransferencla denLro de la leglslaclón LrlbuLarla.
Adopclón de la renLa mundlal denLro del cálculo de la base lmponlble del lS8.



249
LsLe valor resulLa de mulLlpllcar el aumenLo en la Lasa del lmpuesLo (1°) por la parLlclpaclón del consumo denLro del Þl8 (el
83.3°) y por la Lasa de cumpllmlenLo (suponlendo un 70°)


CCB


c. Largo plazo (4 a 10 anos):
Lvaluar los camblos necesarlos para hacer compaLlble el llaL 1ax con los compromlsos
lnLernaclonales.

Cb[et|vo espec|f|co 4. lorLalecer la AdmlnlsLraclón 1rlbuLarla.
Aunque esLe Lema no se LraLó de manera expllclLa en el dlagnósLlco por esLar fuera de los alcances del
presenLe documenLo, resulLa claro que el forLaleclmlenLo de la SA1 es una condlclón necesarla para que
funclone blen cualquler slsLema LrlbuLarlo. La propuesLa del Crupo ÞromoLor del ulálogo llscal
consLlLuye un buen punLo de parLlda para un con[unLo mlnlmo de reformas en esLe senLldo.

a. lnmedlaLo y corLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Modlflcaclones al Códlgo 1rlbuLarlo para forLalecer la capacldad flscallzadora y recaudaLorla de
la SA1.
lndlvlduallzar la lnformaclón respecLo al lS8 de las personas en relaclón de dependencla.
no oLorgar más amnlsLlas flscales.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Þrohlblr por ley el oLorgamlenLo de nuevos lncenLlvos flscales.
Þerfecclonar y generallzar el uso de la CuenLa CorrlenLe 1rlbuLarla.
lorLaleclmlenLo del conLrol cruzado: La SA1 debe forLalecer dlchos conLroles cruzando
lnformaclón con los operadores de Lar[eLas de credlLo, lCSS, 8eglsLro de la Þropledad lnmueble,
MlnlsLerlo de Lconomla, ulrecclón de CaLasLro del MlÞ, Munlclpalldades, SuperlnLendencla de
8ancos, 8AnCuA1 y oLras.
lorLalecer el lnLercamblo de lnformaclón con admlnlsLraclones LrlbuLarlas de los prlnclpales
soclos comerclales.
LsLablecer mecanlsmos que fomenLen la lnscrlpclón de nuevos conLrlbuyenLes, especlalmenLe
los pequenos y medlanos negoclos.





C#"


12. Constiuyenuo Lineamientos


ue cara al presenLe proceso de Llecclones Cenerales 2011, CuaLemala se encuenLra en un momenLo
proplclo para lmpulsar una propuesLa de Lransformaclón que busque de manera perLlnenLe el desarrollo
económlco, soclal y de segurldad del pals y de sus hablLanLes. Ls declr, es un momenLo favorable para
afronLar los desaflos que hoy lasLlman profundamenLe a su poblaclón.

uesde prlnclplos de la decada de los 90's, y con cada nueva admlnlsLraclón publlca que se ellge, el ClLn
ha lmplemenLado el proyecLo de llneamlenLos de pollLlca económlca y soclal, con leves varlanLes en el
LlLulo. LsLos proyecLos han correspondldo, no por azar, con los dlsLlnLos perlodos presldenclales (ver
1ab|a 12.1), anLe el reLo del desarrollo de nuesLro pals. Ll propóslLo de cada uno ha sldo hacer
propuesLas de pollLlca publlca coherenLes y conslsLenLes, en dlsLlnLas áreas económlcas y soclales
prlorlLarlas, que permlLan a los dlsLlnLos funclonarlos publlcos focallzar sus esfuerzos en acclones que se
Lraduzcan en me[oras senslbles de la calldad de vlda de Lodos los guaLemalLecos.

1ab|a 12.1. n|stor|a de |os L|neam|entos de Þo||t|ca Lconóm|ca y Soc|a|.
L|neam|entos de Þo||t|ca
Lconóm|ca y Soc|a| 1991-199S
un con[unLo de 12 consulLores exLran[eros especlallsLas, coordlnados
por el ur. Arnold Parberger, y el ClLn.
13 documenLos especlflcos.
37 guaLemalLecos en comlslones de Lraba[o en cada campo.
L|neam|entos de Þo||t|ca
Lconóm|ca y Soc|a| 1996-1999
La dlrecclón cenLral esLuvo a cargo del ClLn.
1res consulLores lnLernaclonales.
11 documenLos por área con propuesLas (corLo, medlano y largo
plazo).
30 personas en los grupos Lecnlcos de Lraba[o por campo.
L|neam|entos de Þo||t|ca
Lconóm|ca y Soc|a| para
Guatema|a, 2000-2003
La dlrecclón cenLral esLuvo a cargo del ClLn.
1res consulLores lnLernaclonales por campo (anállsls de conslsLencla
macroeconómlco, mlcroeconómlco y soclal).
14 documenLos de dlsLlnLos campos de acclón.
37 personas en los grupos Lecnlcos.
L|neam|entos de Þo||t|ca
Lconóm|ca y Soc|a| para
Guatema|a, 2004-2008
La dlrecclón cenLral a cargo del ClLn, con consulLores locales.
18 documenLos Lecnlcos.
31 Lecnlcos y 8 comlslones de Lraba[o.
1raba[o Lecnlco dlrecLo con 4 equlpos de Lraba[o del Coblerno.
luenLe: elaboraclón propla.

La meLodologla de lmplemenLaclón ha conslsLldo en coordlnar un equlpo de consulLores locales, de alLo
nlvel academlco, para elaborar dlagnósLlcos en cada área, LanLo de la slLuaclón del momenLo como de
las prlnclpales pollLlcas lmplemenLadas. SeguldamenLe, esLe equlpo, con el apoyo de experLos
lnLernaclonales y de oLros experLos locales, deflne los llneamlenLos de pollLlca publlca a lmplemenLar
duranLe los slgulenLes anos.



C#C


LnLre las caracLerlsLlcas comunes de Lodos esLos proyecLos debe resalLarse:

Se Lraba[a de cara a unas elecclones próxlmas,
Se plensa en una perspecLlva de largo plazo,
Se reconoce una slLuaclón de pobreza y se apuesLa por el desarrollo económlco, en lgualdad de
oporLunldades, para superarla,
Se lnvlLa a cada guaLemalLeco a parLlclpar en la consLrucclón de una CuaLemala próspera y
paclflca.

Ll ClLn ha esLado reallzando esLe e[erclclo por 20 anos, perlodo duranLe el cual se ha formado un equlpo
no sólo con las capacldades Lecnlcas y la experlencla suflclenLe para hacer una propuesLa de pollLlca
publlca capaz de abordar los reLos que enfrenLa CuaLemala y superarlo. Sln embargo, y lo más
lmporLanLe, manLlenen la fe y la esperanza en que los guaLemalLecos nos merecemos un me[or fuLuro y
que Lenemos la capacldad denLro de nosoLros mlsmos para lograrlo.

Consolldar la Lransformaclón de CuaLemala en un pals con llberLad, prosperldad y paz.
Þromover una esLraLegla de desarrollo de largo plazo (10 anos conLados a parLlr del ano 2011 al
2021), sobre la base de la fuerza creadora de las personas, convlvlendo paclflca y dlgnamenLe en
un LsLado de uerecho. Ll marco de referencla para las recomendaclones será el próxlmo
perlodo presldenclal (2012-2016).
lormular un con[unLo de recomendaclones y llneas de acclón para desarrollar aspecLos
fundamenLales de la pollLlca económlca, soclal y de segurldad del pals para el próxlmo perlodo
de Coblerno (2012-2016) con vlslón de largo plazo (2021).
Þromover una mayor parLlclpaclón en la elaboraclón de las llneas de acclón de la pollLlca
económlca, soclal, y de segurldad de CuaLemala para el próxlmo perlodo de Coblerno (2012-
2016) con vlslón de largo plazo (2021).
lorLalecer equlpos de Lraba[o por medlo de lncubadoras de Lecnlcos para el goblerno.

12.1. XR@.;&8*+ 3. H&'./<&.';*+ CD""YCDC"

12.1.1. Genera|
Consolldar el creclmlenLo económlco, con desarrollo soclal y segurldad cludadana.

12.1.2. Þor área de traba[o

1) Acelerar y me[orar el creclmlenLo económlco.
2) Þromover el desarrollo soclal.
3) Me[orar la segurldad cludadana.




C##


12.2. J.;*3*2*:K/ 3. H&'./<&.';*+

12.2.1. Áreas de traba[o

Ll proyecLo de LlneamlenLos de ÞollLlca Lconómlca, Soclal y de Segurldad 2011-2021, para alcanzar sus
ob[eLlvos, Lraba[ó en Lres áreas, de las cuales se desglosaron 20 campos de anállsls (ver 1ab|a 12.2).

1ab|a 12.2. Áreas de traba[o y campos ana||zados
Crec|m|ento económ|co Desarro||o Soc|a| Segur|dad C|udadana
Macroeconomla
Laboral
MlÞ?MLS
Lconomla Cloballzada y
CompeLlLlva
Lconomla 8ural y Mane[o
de Cuencas
lnfraesLrucLura
vlvlenda
llscal
AslsLencla Soclal
Þrevlslón Soclal
Lducaclón
Salud
Þrevenclón y uesarrollo
8esoluclón de confllcLos y
slsLemas alLernaLlvos
luerzas de Segurldad
! Þollcla naclonal Clvll
! L[erclLo de
CuaLemala
SlsLema Þenal
SlsLema ÞenlLenclarlo
CesLlón del MlnlsLerlo de
Cobernaclón y coordlnaclón
lnLerlnsLlLuclonal
1ransversa|. Modernlzaclón del LsLado / MulLlculLuralldad
luenLe: elaboraclón propla.

12.2.2. Iase I: Actua||zac|ón y d|agnóst|co

Ll punLo de parLlda en el clclo del proceso de desarrollo de las pollLlcas publlcas es conLar con un
dlagnósLlco comparLldo sobre los problemas de lnLeres publlco prlorlLarlos. Se buscó lnlclar el proceso
de formulaclón de las pollLlcas con una base Lecnlca sóllda con una orlenLaclón a responder las
slgulenLes pregunLas: ¸Cuál es la slLuaclón acLual?, ¸Cuáles son los problemas?, ¸Cuál es la lmporLancla
relaLlva de los dlferenLes problemas?, ¸Cue esLá causando los problemas?, ¸Cómo se esLán afronLando
acLualmenLe los problemas?, ¸Cómo esLán resulLado las esLraLeglas acLuales para afronLar los
problemas?, ¸Cue podemos aprender de oLros lugares?, ¸Cómo se espera que la slLuaclón camble en el
fuLuro?

Los consulLores lnlclaron su Lraba[o revlsando las propuesLas y reformas que se han llevado a cabo en el
pals en los campos de esLudlo Lomando como punLo de parLlda los Acuerdos de Þaz, el proyecLo Þlan
vlslón de Þals, y los anLerlores proyecLos de LlneamlenLos e[ecuLados por el ClLn. ÞosLerlormenLe
redacLaron un lndlce de conLenldo para el lnforme con el dlagnósLlco del campo ba[o su responsabllldad
que fue dlscuLldo y aprobado por parLe del ulrecLor del •rea correspondlenLe. Ll slgulenLe paso
conslsLló en colecLar la lnformaclón relevanLe en sus campos de esLudlo (planes de Lraba[o, memorlas de
labores, esLudlos de enLldades naclonales e lnLernaclonales, marcos legales, lnformaclón esLadlsLlca,
eLc.). Además, los consulLores reallzaron vlslLas a las enLldades perLlnenLes en su campo de esLudlo para
reallzar enLrevlsLas y/o sollclLudes de lnformaclón que permlLleron compleLar algunos de los vaclos de
lnformaclón ldenLlflcados a lo largo de la lnvesLlgaclón.




C#0


12.2.3. Iase II: Iormu|ac|ón de |os ||neam|entos de po||t|ca

1ras un proceso de valldaclón lnLerna de la lnformaclón se reallzó un proceso de consulLa a Lraves de
espaclos de dlscuslón denomlnados ºComlslones de 1raba[o"

(ver 1ab|a 12.3 y 1ab|a 12.4). CLra
modalldad de consulLa empleada, en algunos campos, fueron reunlones de Lraba[o ºcara a cara" con
especlallsLas que reallzaron aporLes Lecnlcos de mayor profundldad. 1amblen se celebraron reunlones
lndlvlduales con algunos mlembros de las Comlslones de 1raba[o que por alguna razón no pudleron
parLlclpar el dla en que se reunló la comlslón.

A conLlnuaclón se presenLa el llsLado de las comlslones de Lraba[o lnLegradas duranLe esLa fase [unLo con
las personas que parLlclparon en las mlsmas.

1ab|a 12.3. Þart|c|pantes de |as Com|s|ones de 1raba[o
Com|s|ón Þart|c|pante
Lducac|ón
verónlca Spross de 8lvera (Coordlnadora)
ulana Canella de Luna
Mlrlam CasLaneda
Marla LsLer CrLega
Possy Crozco
Carollna 8oca
lernando 8ublo
Sa|ud
8lsmarck Þlneda (Coordlnador)
Lnrlque Agullar
lrls Casall
WalLer llores
Alexander Puschke
Alfredo Þrlvado
Marla Lugenla Saravla de MaLa
Marco 1ullo Sosa
Þrev|s|ón Soc|a|
verónlca Spross de 8lvera (Coordlnadora)
Mlchel Andrade
lederlco 8auer
Carlos Lnrlquez
Luls Lara
Luls Llnares
!uan Carlos Samayoa
!uan lranclsco Sandoval
Lduardo velásquez



C#4


Com|s|ón Þart|c|pante
As|stenc|a Soc|a|
8lsmarck Þlneda (Coordlnador)
Marla CasLro
Ldna de Morales
Þamela Lscobar
lredy Cómez
8oberLo CuLlerrez
Mlguel von Poegen
Modern|zac|ón de|
Lstado
Marla lsabel 8onllla (Coordlnadora)
!orge Marlo Andrlno
!ullo Asenslo
nelson uávlla
!orge LscoLo
Pugo Maul llgueroa
karlna Þosadas
Parrls WhlLbeck
Mu|t|cu|tura||dad
Celso Chaclán (Coordlnador)
MarLa Caballeros
Marla CaLarlna Carcla
8asllla López
Manuel Salazar
Pugo us
Lucla verdugo
Þrevenc|ón de| De||to
Ldwln xol (Coordlnador)
8oberLo Agullar
Marco AnLonlo CasLlllo
Celso Chaclán
!uan !ose LsLrada
Wllfredo Conzález
Lugenla 8odrlguez
Aura 1eleguarlo
MonLserraL vldal



C#F


Com|s|ón Þart|c|pante
keso|uc|ón de
Conf||ctos
nesLor López (Coordlnador)
MarLln Arevalo
Þedro 8al
Manuel Conde
Marla Cabrlela nunez
norma CulxLán
Culdo 8lccl
Segur|dad y Defensa
8onaldo Lelva y !avler Calderón (Coordlnadores)
Carlos •vlla
•ngel Cuevas
Luls llgueroa
Luls Cálvez
!uan Cuevara
Cabrlel !uárez
Luls novoa
Sllvla vásquez
S|stema Þen|tenc|ar|o
Corlnne uedlk (Coordlnadora)
Alvaro Arrlaza
Lldla Chlnchllla
uavld uávlla
!aneL llllppl
Þrlsclla Mendez
!uan Carlos Mollna
vlcLor 8osales
Cswaldo Samayoa
Desarro||o kura|
Lrasmo Sánchez (Coordlnador)
CLLo 8ecker
!alme 8usLamanLe
8ernardo López
SebasLlán Marcuccl
Armando Þalomo
Alfredo 1re[o
Comerc|o
Lrasmo Sánchez (Coordlnador)
vlrglllo Cordón
Marclo Cuevas
Lnrlque Lacs
úrsula CulnLana


C#5


Com|s|ón Þart|c|pante
Med|o Amb|ente
Lrasmo Sánchez (Coordlnador)
!ose Calvez
!uan Codoy
MarLln keller
!ullo López
!ose 8oman
Infraestructura
Marlo Cuevas y ?olanda Mayora (Coordlnadores)
Carlos de la Cerda
!ullo PecLor LsLrada
Luls lernando Lavarreda
Alvaro Zepeda
V|v|enda
Marlo Cuevas y ?olanda Mayora (Coordlnadores)
Carlos AnzueLo
Ana 8arrlos
Marclo Canek
Mlldred Cumes
Þablo 8odrlguez
1r|butar|o
Pugo Maul 8. (Coordlnador)
!ose Ale[andro Arevalo
Manfredo Chocano
!ose 8aul Conzález
Carlos Þrera
Carlos 8alón
Carollna 8oca
8aquel Zelaya
Labora|
!alme ulaz (Coordlnador)
Ale[andro Ceballos
vlrglllo Cordón
Luls Cscar LsLrada
Luls lernández Mollna
8olando llgueroa
!ose Angel López
!ullo 8eyes
Ayleen 8odrlguez



C#=


Com|s|ón Þart|c|pante
Macroeconom|a
Pugo Maul 8.(Coordlnador)
Cabrlel 8lgurla
lernando Carrera
Marla AnLonleLa de 8onllla
Carlos Conzález
lederlco Llnares
Max Culrln
MIÞ¥MLS
?olanda Mayora (Coordlnadora)
Paroldo Saldlvar
8yronAyala
8oberL CasLlllo
Llgla CranLes
8odolfo CasLlllo
luenLe: elaboraclón propla.

Ln el caso del •rea de Segurldad se conLraLó a un experLo lnLernaclonal (Pugo Acero) qulen proporclonó
un marco concepLual de la denomlnada ºÞollLlca lnLegral de convlvencla y segurldad cludadana" que
orlenLó en deflnlr los ob[eLlvos generales para el área y parLlclpó senalando los grandes llneamlenLos por
campo. uuranLe la segunda vlslLa el consulLor lnLernaclonal asesoró dlrecLamenLe a cada lnvesLlgador
responsable por campo. AdlclonalmenLe se esLudló el marco legal del slsLema de segurldad relaclonado
con el MlnlsLerlo de Cobernaclón, un anállsls de la ConsLlLuclón ÞollLlca y la normaLlva de segurldad
cludadana, y un esLudlo del SlsLema naclonal de Segurldad.

Ln el •rea Soclal se decldló concepLuallzar con un enfoque Lransversal LanLo el campo de la
ºMulLlculLuralldad" como el de ºModernlzaclón del LsLado".

Ln el •rea Lconómlca se conLraLó a una experLa lnLernaclonal (?olanda Mayora) para desarrollar las
propuesLas de los campos ºMlÞ?MLs", ºlnfraesLrucLura" y ºvlvlenda", y reLroallmenLar el Lraba[o de los
campos orlglnalmenLe denomlnados ºuesarrollo rural" y ºComerclo exLerlor".

una vez ldenLlflcados los problemas prlorlLarlos comparLldos
230
se llevó a cabo el proceso de
formulaclón de los llneamlenLos de pollLlca con el acompanamlenLo de las Comlslones de 1raba[o. Los
lnformes Lecnlcos que respaldan las propuesLas de llneamlenLos de pollLlca lncluyen: ob[eLlvos
generales, ob[eLlvos especlflcos y llneas de acclón esLraLeglcas que se claslflcaron en corLo, medlano y
largo plazos, y se vlncularon a los problemas que preLenden resolver. Cuando se ldenLlflcaron
resLrlcclones (legales, Lecnlcas, flnancleras, pollLlcas) lmporLanLes para llevar a cabo las propuesLas se
expllclLaron.



230
Cabe desLacar que duranLe esLa fase, en algunos campos, se conLlnuó enrlqueclendo los dlagnósLlcos y/o recabando
lnformaclón y esLudlos relevanLes.


C#B


1ab|a 12.4. Com|s|ones de 1raba[o
Cb[et|vos
espec|f|cos
lnserLar oLras propuesLas e ldeas que sur[an de la mesa para su esLudlo.
ConLar con los conoclmlenLos y experlencla de personas conocedoras de la realldad naclonal.
8eclblr reLroallmenLaclón del dlagnósLlco y la propuesLa del ClLn.
Þromover la unlflcaclón de LalenLos e ldeas.
Descr|pc|ón
Son un espaclo para el anállsls, profundlzaclón y reLroallmenLaclón de los dlagnósLlcos y las
propuesLas de pollLlca publlca.
Ln promedlo parLlclpan clnco personas en al menos Lres reunlones de 2-3 horas de duraclón.
luenLe: elaboraclón propla.



C0"


1S. Equipo ue tiabajo


Coordlnador Ceneral !orge Lavarreda
LdlLor Llsardo 8olanos lleLes

Área Lconóm|ca
ulrecLor de •rea Marlo Cuevas / Pugo Maul
ConsulLor LxLran[ero ?olanda Mayora
ConsulLores Locales Slgfrldo Lee
uavld Casasola
Macarena Corlazzoll
Wendy ue León
!alme ulaz
8odrlgo Mendez
Lrasmo Sánchez
Lduardo Splegeler

Área Soc|a|
ulrecLor de •rea •lvaro lorLln / 8lsmarck Þlneda
ConsulLores Locales verónlca Spross
Marla lsabel 8onllla
Ana Cabrlela Chlnchllla
Celso Chaclán
8uLh Pernández
Þablo !lmenez
WalLer Menchu
Susana Merlda
Werner 8amlrez

Área de Segur|dad
ulrecLor de •rea Marla del Carmen Acena / Slgfrldo Lee
ConsulLor LxLran[ero Pugo Acero
ConsulLores Locales !avler Calderón
8oberLo Alonzo
CllberLo Chacón
Corlnne uedlk
8onaldo Lelva
nesLor López
8ella Meneses
lranclsco Cuezada
Luz 8odrlguez
Ldwln xol




C0C


Apoyo Comunlcaclón Llza Alvarado
lablola 8odrlguez

AdmlnlsLraclón y LoglsLlca 8lanca López
Leocadla López
8lanca Carzaro
vanessa Þaz
Marlana 8egll