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Modelo Abierto de Gestin para Resultados en el Sector Pblico

BID Banco Interamericano de Desarrollo PRODEV

CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

BID Banco Interamericano de Desarrollo PRODEV

CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library

Modelo abierto de Gestin Para Resultados en el sector pblico. p. cm. Includes bibliographical references. ISBN: 9789806125490 1. Public administration--Management. 2. Government productivity. 3. Administrative agencies-Management. I. Inter-American Development Bank. Institutional Capacity and Finance Sector. PRODEV. II. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. JF1352 .S44 2007 350 S44--------dc22 Julio 2007
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 1300 New York Ave. N.W. Washington, D.C. 20577, Estados Unidos Tel.: (1202) 623 1154 Fax: (1202) 623 3567 E-mail: PRODEV@iadb.org http://www.iadb.org/PRODEV Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela Tel.:(58212) 9922395/3297/5953/4064/9937277 Fax:(58212) 9918427 e-mail: cedai@clad.org.ve http://www.clad.org.ve

ISBN 978-980-6125-49-0 Depsito Legal lf86020073503183 Las ideas y pensamientos contenidos en el documento no representan necesariamente los criterios del BID ni del CLAD. No se permite la reproduccin total o parcial de este documento, ni su almacenamiento en un sistema informtico, ni su transmisin en cualquier forma o por cualquier medio, electrnico, mecnico, fotocopia u otros mtodos, sin el permiso previo del BID y del CLAD.

Crditos El documento fue elaborado por Albert Serra (consultor) con la colaboracin de Vernica Figueroa y ngel Saz y se nutri con el aporte de los siguientes funcionarios y consultores del BID: Nora Berretta, Manuel Fernando Castro, Mauricio Garca Moreno y Ariel Pares (consultores) y Ernesto Castagnino, Xavier Comas, Koldo Echebarria y Carlos Pimenta (BID). La coordinacin general estuvo a cargo de Roberto Garca Lpez del BID y de Nuria Cunill Grau del CLAD.

ndice Presentacin Introduccin I. La Gestin Para Resultados en el mbito Pblico 1. La modernizacin de la gestin pblica y la GpR 2. La Nueva Gestin Pblica como marco de la GpR 3. Los aportes de la Gestin para Resultados en la administracin pblica 4. La Gestin por Resultados o la Gestin para Resultados? 5. La GpR en Amrica Latina: principales experiencias II. Concepto y Definicin de la GpR 1. Dimensiones de la GpR 2. Objeto de trabajo y objetivo de la GpR 3. Trminos asociados a la GpR 4. Definicin de Gestin para Resultados y mbito de aplicacin 5. Hacia un modelo abierto de GpR III. Estructura y Elementos de la GpR 1. Estructura de la GpR 2. Componentes del proceso de creacin de valor 3. Interacciones entre los componentes 4. Herramientas 5. Agentes involucrados en la GpR IV. Integracin Organizativa 1. Factores para promover la integracin organizativa 2. Sntesis del modelo de GpR V. Requerimientos para la Implementacin de la GpR 1. Democracia 2. Entorno institucional estable 3. Seguridad jurdica 4. Control social 5. Cultura de valor pblico 6. Estabilidad institucional 7. Reconocimiento de la funcin de gestin 8. Reconocimiento y aceptacin del modelo 9. Valores institucionales y profesionales 10. Sistema de sanciones e incentivos 11. Disponibilidad y uso de la informacin 12. Desarrollo sostenido de la GpR VI. La Implementacin de la GpR 1. Factores de xito 2. La percepcin subjetiva Bibliografa Anexo 1: Evaluacin de las capacidades institucionales de Gestin para Resultados. Gua de referencia para el diagnstico de situacin 1. Introduccin 2. Gua de referencia 3. Procesamiento de la informacin Anexo 2: Definiciones de GpR

Presentacin
En el mbito de la modernizacin del sector pblico, toma cuerpo la necesidad de identificar, valorar y dar a conocer, con creciente rigor y transparencia, el valor pblico creado por la accin del Estado. Por otra parte, la sociedad demanda insistentemente la necesidad de promover un crecimiento constante de la productividad en el mbito pblico, planteando el reto de reducir la presin fiscal e incrementar, al mismo tiempo, la produccin de bienes pblicos. El resultado pblico deviene as en un instrumento clave de valoracin de la accin pblica, y la gestin para resultados y del resultado aflora como instrumento y objetivo de la mejora y modernizacin de la gestin pblica. Este trabajo se enmarca en los esfuerzos del BID asociados a la promocin de un nuevo marco de efectividad para el desarrollo, procurando contribuir al entendimiento de los factores y procesos que hacen al xito en la instauracin de un sistema de gestin para resultados. Hace parte, adems, de los trabajos que el CLAD viene desarrollando desde hace algunos aos para contribuir a orientar la gestin hacia resultados tiles a la sociedad. El documento que se presenta aspira a aportar un marco conceptual y analtico que facilite una amplia comprensin de la Gestin para Resultados (GpR), a partir de la revisin y clarificacin de los principales trminos relacionados. Contiene, adems, entre sus anexos, una metodologa de referencia para la realizacin de diagnsticos sobre la situacin de GpR en los gobiernos y en las organizaciones pblicas. La metodologa que se ha utilizado para la realizacin de este trabajo estuvo basada en la aportacin sucesiva de cuatro documentos de trabajo; la realizacin de tres talleres con funcionarios del BID, del CLAD y de distintos gobiernos; as como en consultas con expertos. Todo esto orientado a la contrastacin de los desarrollos realizados, revisiones crticas y validacin de propuestas y formulaciones. Cabe destacar, en todo caso, que no se aspira a ofrecer un resultado cerrado, y menos aun definitivo, a la cuestin planteada como objeto de trabajo. Las especificidades nacionales, la naturaleza omnicomprensiva del concepto gestin para resultados, derivada de su propia lgica integradora del proceso de gestin, y la enorme cantidad de produccin terica, conceptual, operativa y experiencial existente sobre el tema, invitan y obligan a la ms absoluta humildad en cualquier aproximacin. Se espera, en cambio, que este trabajo aporte elementos que ayuden a la clarificacin conceptual y al desarrollo operativo, tomando en consideracin que una de las caractersticas que parece acompaar, de forma sistemtica, a la gestin para resultados y, en general, a la evaluacin de la accin pblica es la enorme distancia que tiende a existir en el sector pblico entre la relevancia formal y el desarrollo conceptual del tema y, la prctica real. Roberto Garca Lpez Coordinador del Programa para la Implementacin del Pilar Externo del Plan de Accin a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo (PRODEV) Departamento de Capacidad Institucional y Finanzas Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Julio Csar Fernndez Toro Secretario General Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD)

Introduccin
Este documento presenta una propuesta de un modelo integrador de Gestin para Resultados (GpR) que pueda adaptarse a las necesidades de las instituciones y organismos pblicos. A partir de la revisin de la bibliografa existente sobre el tema y de la explicacin de los principales trminos relacionados con la GpR, se busca entregar un marco conceptual que facilite su comprensin como herramienta para promover una administracin pblica ms eficiente. El texto contiene los siguientes captulos: En el primer captulo se examina el aporte de la GpR en el sector pblico identificando los principales procesos de modernizacin que han facilitado y promovido su utilizacin. Asimismo, se describen algunas aproximaciones tericas y se revisan las principales experiencias de aplicacin en Amrica Latina. En el segundo captulo se esclarece el concepto de GpR a partir de sus distintas dimensiones y se identifica su objeto. En el tercer captulo se describen la estructura de la GpR y los elementos que la componen, resaltando las interacciones que se producen entre ellos y las herramientas que facilitan su implementacin. En el cuarto captulo se revisa el aporte de la GpR como instrumento de integracin organizativa del proceso de creacin de valor pblico y se propone un anlisis de cmo operan y qu papel juegan sus distintos componentes. En el quinto captulo se perfilan los lmites que presenta la GpR para mejorar la gestin pblica y para la modernizacin del Estado, y se propone algunas condiciones que debe tener el entorno a fin de implantar el modelo. En el sexto captulo se presentan estrategias de gestin para la implementacin de la GpR. Como anexos al documento se incluyen una gua de referencia para la evaluacin de las capacidades institucionales de GpR (Anexo 1), un conjunto de definiciones sobre GpR, as como una revisin de las definiciones de GpR que se han considerado en este documento (Anexo 2). Asimismo, se incluye una resea de las referencias bibliogrficas consultadas.

I. La Gestin Para Resultados en el mbito pblico


1. La modernizacin de la gestin pblica y la GpR

Durante las ltimas dcadas, el Estado ha pasado a desempear un papel clave como productor de valor pblico, y en tanto tal, ha priorizado la creacin de condiciones para el desarrollo y bienestar social y la produccin de servicios e infraestructura. Este cambio en la funcin del Estado, exigido cada vez con ms contundencia por ciudadanos que ocupan el rol de usuarios de servicios, ha transformado varios frentes de la administracin pblica. La crisis fiscal del modelo anterior, una vez agotado el perodo de esplendor del Estado de Bienestar, ha planteado nuevos problemas. Destacan, entre ellos, la creciente necesidad de atender una demanda imparable de bienes pblicos de calidad, tpica del Estado de Bienestar, acompaada ahora de la exigencia por disminuir la presin fiscal, incluso en aquellos casos en que an persiste un modelo de Estado anterior al de bienestar. Este cambio de misin ha planteado muchos desafos al Estado, entre ellos, la redefinicin de conceptos como los de administracin, gestin pblica y valor pblico. Tambin ha afectado profundamente las prcticas de los directivos pblicos (polticos y gerentes) y la teora en la que han fundamentado sus acciones. Este cambio tambin ha afectado al sistema de control de la accin del Estado. De la exigencia de rigor en los procedimientos, se est migrando hacia la exigencia de resultados, inherente a un Estado que se presenta como proveedor de servicios y capacidades de desarrollo y de bienestar. De este cambio de misin se deriva una variacin en la posicin del ciudadano en relacin con el Estado. El ciudadano regulado se preocupa por asegurarse una correcta y burocrtica (homognea, idntica y no discrecional) aplicacin de la ley y de la norma. El ciudadano usuario se preocupa por conseguir el mejor retorno fiscal, en cuanto a bienes colectivos. Por lo visto, el Estado debe desplazar su atencin, colocada anteriormente en el procedimiento como producto principal de su actividad, hacia el servicio y el bienestar. La gestin por resultados es uno de los lemas que mejor recoge el nuevo reto. Ello no significa que no interese ahora cmo se hagan las cosas, sino que empieza a ser mucho ms relevante qu se hace en bien de la comunidad.

2.

La Nueva Gestin Pblica como marco de la GpR

En los ltimos tiempos, la Gestin Pblica -como disciplina- se ha planteado enfrentar estos nuevos retos mediante el refuerzo de la lgica gerencial, es decir, de la racionalidad econmica que busca conseguir eficacia y eficiencia. Esta lgica comparte, ms o menos explcitamente, tres objetivos principales: Asegurar la constante optimizacin del uso de los recursos pblicos en la produccin y distribucin de bienes pblicos como respuesta a las exigencias de ms servicios, menos impuestos, ms eficacia, ms eficiencia, ms equidad y ms calidad. Asegurar que el proceso de produccin de bienes y servicios pblicos, incluidas las fases de asignacin y distribucin, as como las medidas para mejorar la productividad, sean transparentes, equitativas y controlables. Promover y desarrollar mecanismos internos para mejorar el desempeo de los dirigentes y trabajadores pblicos, y con ello promover la efectividad de los organismos pblicos, en miras a posibilitar los dos objetivos anteriores.

Estos propsitos presentes en las actuales demandas ciudadanas y a los que se orienta la GpR, son, junto con la democracia, la base principal de legitimidad del Estado actual. De esta forma, la Nueva Gestin Pblica aporta los elementos necesarios para mejorar la capacidad de gestin de la administracin pblica, as como para elevar el grado de gobernabilidad del sistema poltico.

3.

Los aportes de la Gestin para Resultados en la administracin pblica

El concepto y la prctica de GpR en el sector pblico tienen un grado de desarrollo y consolidacin relativamente bajo. El trmino gestin para resultados ha recorrido un largo camino y es una de las variantes de la Direccin por Objetivos cuyo origen se encuentra en el libro de Peter Drucker La Prctica del Management, publicado en ingls en 1954. Drucker complement posteriormente sus ideas (1964) en la obra Managing for Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisions1, en la que utiliza, por primera vez, este trmino. En sus inicios, la GpR se us principalmente en el sector privado. Aunque el gobierno federal de los Estados Unidos comenz a utilizar algunos de sus planteamientos en el manejo de diferentes organismos pblicos (Gibson y Tesone, 2001), slo durante la presidencia de Nixon, a partir de lo que se conoce como la Nueva Gestin Pblica, empez a implantarse en el conjunto de la administracin pblica. Esta nueva filosofa sugiere el paso de una gestin burocrtica a una de tipo gerencial (Ospina Bozzi, 2000). En la base de estas nuevas ideas se encontraba una preocupacin generalizada sobre los cambios que el entorno exiga y sobre la necesidad imperiosa de repensar el papel del Estado; mejorar la eficiencia,

En espaol esta obra fue traducida como La Gerencia Efectiva.

eficacia y calidad de los servicios pblicos; y optimizar el desempeo de los empleados pblicos y de las organizaciones en las que trabajaban. Diversos estudiosos y expertos de la gestin pblica plantearon los beneficios que el enfoque de la GpR podra traer a este nuevo escenario. De acuerdo con Emery (2005), la GpR conlleva tres tipos de consideraciones para la administracin del sector pblico. Constitucionales: la mayora de las constituciones regula el uso de los fondos pblicos por parte de las autoridades en el cumplimiento de su mandato. Polticas: las autoridades deben responder sobre sus acciones y sobre los contenidos de sus programas electorales, de acuerdo al principio de la responsabilidad en el cargo. Ciudadanas: de acuerdo al principio de delegacin democrtica, los ciudadanos confan en las autoridades electas y les delegan la gestin de los fondos pblicos, producto del pago de sus impuestos. Si bien existen muchos documentos que tratan sobre la GpR, no hay una definicin nica. La mayora de textos usan este trmino como una nocin paraguas. En la literatura en espaol es comn encontrar un uso indistinto de conceptos, como control de gestin, gestin del desempeo, gestin por resultados, gestin para resultados, gestin por objetivos, evaluacin del desempeo, evaluacin de resultados (Sann, 1999), sin una clara diferenciacin. En el mbito anglosajn tambin existe una diversidad de expresiones para referirse a la GpR, tales como performance management, performance based-management, governing for results, management results, results-based management, y otras. Managing for results, probablemente el trmino ms utilizado en ingls, acompa al programa Reinventing Government liderado por Al Gore durante las dos presidencias de Clinton. Se trata, por tanto, de un concepto de uso, interpretacin y definicin muy amplios. La heterogeneidad de la expresin y del concepto tambin se observa en su aplicacin operativa; los pases implementan la GpR segn su propia perspectiva. Un estudio para identificar el significado que le atribuyen los gestores pblicos de diferentes pases comprob que frecuentemente utilizan los mismos trminos con sentidos distintos (Proulx y Machiavelli, 2005). Es as como el concepto de resultados vara notablemente entre las distintas instituciones pblicas. Ello no ocurre en la empresa privada, donde los indicadores clave de xito se conocen claramente (rentabilidad, beneficios, cuotas de mercado, etc.). Muchos autores destacan la dificultad de determinar y evaluar los resultados de la accin estatal como una de las caractersticas que diferencian la gestin del sector pblico de la del privado (Emery, 2005).
Algunas definiciones de GpR La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) ha sido uno de los principales medios de difusin del trmino resultados en el mbito de la administracin pblica. En 1995, la publicacin Governance in Transition utiliza por primera vez el trmino performance management. Posteriormente, en 1997, se hizo una referencia al tema en la publicacin Enqute de resultats. Practiques de gestion des performances, y en 2002 se edit un glosario especfico sobre la GpR. El mismo ao, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) trata sobre la gestin basada en resultados en su Manual de Monitoreo y Evaluacin para Resultados. El Banco Mundial, por su parte, tambin ha impulsado la GpR a travs de sus informes. En el 2004, edit el documento Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System: a Handbook for Development Practitioners, donde utiliza tambin el trmino results-based management. Para la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), la GpR conlleva la priorizacin del

logro de los objetivos estratgicos generales y especficos en el proceso de gestin de los recursos pblicos. La evaluacin de los resultados se gua, en general, por criterios de eficacia, eficiencia, economa y calidad de la intervencin del Estado (CEPAL, 1998). Por su parte, la literatura procedente del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) tambin se refiere constantemente a la GpR, particularmente los trabajos de las autoras Cunill y Ospina (2003). En el mbito del sector pblico, el gobierno de Estados Unidos ha publicado una serie de manuales destinados a implantar la GpR en distintos organismos pblicos; entre ellos destaca el Departamento Federal de Energa, que utiliza el trmino performance-based management, a travs del Performance-Based Management Special Interest Group (PBM SIG). Asimismo, la Global Accounting Office (GAO) aplica la expresin performance management para proponer mejoras en la gestin de los organismos federales. En el mbito de los gobiernos subnacionales tambin se encuentran usos y referencias similares. El gobierno francs, a partir de la implantacin en 2001 de la Ley Orgnica de Finanzas (LOLF), tambin ha publicado algunos informes refirindose a la dmarche de performance y a gestion par resultats. El gobierno canadiense, a su vez, ha realizado varios manuales para guiar a los gestores pblicos en la implantacin de la GpR, a travs de su iniciativa Environment Canada. En algunos documentos del gobierno de Australia (Departamento de Finanzas y Administracin) se habla de output-based management. El trmino gestin pblica orientada a resultados (Wirkungsorientierte Verwaltungsfhrung) es utilizado por el gobierno de Suiza para referirse a las reformas administrativas que se estn implementando en ese pas desde 1996. En este caso, los productos y los resultados son los principales componentes de los acuerdos de gestin, que se combinan con un presupuesto asignado por cada unidad de desempeo. Por ello, en Suiza se han impulsado tambin importantes reformas presupuestarias (Schedler, 2000).

4.

La Gestin por Resultados o la Gestin para Resultados?

Ante tal confusin e imprecisin terminolgica cabe exponer en este trabajo un punto de vista claro con respecto a la palabra que debera usarse en espaol. Aunque la expresin ms difundida es Gestin por Resultados, desde un punto de vista semntico sta tiene poco sentido, pues parece contradictorio gestionar por resultados cuando los resultados se obtienen al final del proceso. Por ello es ms apropiado usar el trmino para, denotando as una gestin orientada a conseguir unos resultados determinados, predefinidos y esperados. El trmino acuado por Peter Drucker (1954 y 1964) ayuda a esclarecer el tema. En el contexto de la disciplina del management (gestin), Peter Drucker formula dos expresiones: managing BY objectives y managing FOR results. Su traduccin al espaol es gestin (direccin) por objetivos y gestin para resultados. En este trabajo se adopta la idea de dirigir por objetivos para conseguir resultados. El modelo conceptual que se propone a continuacin, aspira a dar consistencia a la expresin Gestin para Resultados en la perspectiva de fortalecer la accin de los organismos pblicos para mejorar el efecto de su accin en beneficio de los ciudadanos y de la sociedad.

5.

La GpR en Amrica Latina: principales experiencias

En la medida en que este documento tiene un enfoque aplicado, es conveniente partir de una revisin de los principales casos de la cultura de gestin pblica en los que se observa una priorizacin de los resultados sobre los procesos. Esta revisin permite observar que la GpR adopta distintos enfoques en contextos diferentes.

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Un examen breve de las tendencias en Europa muestra que en pases como Francia, Alemania o Irlanda el foco de atencin es la reforma de los procesos presupuestarios. En otros pases como Dinamarca, Holanda, Noruega y Suecia el nfasis se coloca en el monitoreo de actividades y productos. Adems, la Unin Europea, y en alguna medida Espaa, intentan incrementar sus capacidades para la evaluacin de las polticas, los resultados y los servicios pblicos sin trabajar necesariamente con indicadores de productos. Por otra parte, Australia, Estados Unidos y el Reino Unido estn comprometidos tanto con el monitoreo de los productos como con la evaluacin de los resultados (Ruffner, 2002). Una revisin de las principales experiencias de GpR en Amrica Latina muestra que esta herramienta ha sido aplicada en diferentes mbitos de gestin. Cada pas ha adaptado el marco general a sus propias caractersticas institucionales. Segn Makn (2000), la GpR no constituye un modelo nico que se aplica de una manera predeterminada utilizando un mismo conjunto de instrumentos. Existen, ms bien, distintas vas para ponerla en prctica. La opcin que se elige depende de las herramientas que se utilizan, del contexto poltico, social y econmico de cada pas, y de los objetivos que se persigan. Un estudio de Nuria Cunill y Sonia Ospina (2003), aunque centra su atencin en los sistemas de evaluacin y no de gestin para resultados, permite extraer interesantes conclusiones sobre los casos de Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay. El estudio sugiere que la introduccin de la evaluacin, como prctica sistemtica en el sector pblico, no slo no ha trado conflictos a la gobernabilidad del Estado, sino que, en dos de los cuatro casos analizados, ha incidido positivamente en el incremento de la participacin ciudadana y la profundizacin de la democracia representativa. En los cuatro casos analizados, la introduccin de sistemas de evaluacin se fundament en la necesidad de aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestin pblica y de posibilitar la asuncin de responsabilidad por parte de los funcionarios pblicos. Estos dos objetivos generales fueron abordados desde dos enfoques distintos. En Chile y Uruguay se adopt el modelo presupuesto, que da prioridad a la planificacin estratgica y a la toma de decisiones, y que promueve la responsabilidad administrativa de los funcionarios e instituciones pblicos. La mayora de los mecanismos de evaluacin de ambos pases se estructur en torno al proceso presupuestario con el fin de apuntalarlo con informacin considerada clave para orientar la asignacin de los recursos del fisco. En contraste con el anterior, se encuentra el llamado modelo plan, adoptado originalmente por Colombia y Costa Rica. Este enfoque combina la bsqueda de mejoras en el proceso de formulacin de polticas y en la gestin del sector pblico, con el objetivo de aumentar el protagonismo de la ciudadana en el control y la fiscalizacin del gobierno para as potenciar el carcter democrtico del Estado. En este caso, la denominacin del modelo alude al papel central desempeado por los planes nacionales de desarrollo de cada uno de estos pases en el funcionamiento de sus respectivos sistemas de evaluacin. Ariel Zaltsman (2003), siguiendo a Cunill y Ospina, sostiene que las diferencias entre los dos modelos son las siguientes: La ubicacin de las iniciativas de evaluacin dentro de la estructura institucional del Estado: el modelo presupuesto, en la rbita de la programacin presupuestaria; y el modelo plan, en la rbita de la planificacin. El modelo presupuesto evala los resultados de la accin de instituciones y programas especficos, mientras el modelo plan tiende a evaluar, adems, los resultados de las polticas sectoriales (educacin, salud, vivienda, empleo).

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Al parecer, los pases basados en el modelo presupuesto habran tenido mayor xito que los del modelo plan en vincular los resultados de la evaluacin con el proceso de programacin presupuestaria. Zaltsman plantea que, aun en los casos en los que la evaluacin de resultados no fue concebida como una herramienta para la profundizacin de la democracia, actualmente se aplica con el fin de mejorar la gestin y la adquisicin de responsabilidad en reas como el empleo y la educacin, que suelen contar a los sectores de menores ingresos como sus principales beneficiarios. Siguiendo esta lgica de razonamiento, de tener xito en su cometido, el uso de la evaluacin en estas reas podra contribuir tambin a mejorar la equidad distributiva.

II. Concepto y definicin de la GpR


1. Dimensiones de la GpR

Siguiendo su evolucin conceptual, desde los puntos de vista de su definicin y de su prctica, se puede observar que la GpR tiene las siguientes dimensiones. Es un marco conceptual de gestin organizativa, pblica o privada, en el que el factor resultado, aplicado a todo el proceso de gestin, se convierte en la referencia clave. Es un marco de adquisicin de responsabilidad de la gestin a travs de la vinculacin de los directivos al resultado obtenido. Es un marco de referencia capaz de integrar los distintos componentes del proceso de gestin ya que se propone interconectarlos para optimizar su funcionamiento. Finalmente, y especialmente en el mbito del sector pblico, la GpR se presenta como una propuesta de cultura organizativa, directiva y de gestin, a travs de la cual se pone nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos. Todas estas dimensiones sitan a la GpR como una herramienta cultural, conceptual y operativa que se orienta a priorizar el resultado en todas las acciones, y capacita para conseguir la optimizacin del desempeo gubernamental. As pues, se trata de un ejercicio de direccin de los organismos pblicos que busca conocer y actuar sobre todos aquellos aspectos que afecten o modulen los resultados de la organizacin. La GpR tiene, por tanto, una dimensin de control organizativo que conviene aclarar, pues el concepto de control en el sector pblico tiene connotaciones particulares derivadas, fundamentalmente, del sistema de auditora externa que domina en el Estado. La herramienta GpR no forma parte de esta concepcin de control sino de otro universo, el de la gestin y direccin estratgica y operativa, ya que permite y facilita a los directivos de la administracin pblica el mejor conocimiento y la mayor capacidad de anlisis, diseo de alternativas y toma de decisiones para que logren los mejores resultados posibles, de acuerdo con los objetivos que se hubiesen fijado. Es importante sealar esta diferencia porque, si bien la GpR es una buena base para una mejor rendicin de cuentas y una mayor transparencia, su funcin principal no es la de servir como instrumento de control de la actuacin de los directivos pblicos, sino ms bien, la de proporcionarles a ellos un medio de monitoreo y regulacin para garantizar que ejerzan sus responsabilidades. Cabra considerar aqu que slo si dispone del derecho a la GpR, la dirigencia estar en capacidad de rendir cuentas apropiadamente.

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Figura 2. La Gestin para Resultados en el mbito pblico

La GpR como instrumento de gestin Concepto de Gestin para Resultados

CONTROL EXTERNO

Control social de la gestin pblica

PROCESO DE CREACIN DE VALOR PBLICO

Gestin y control del proceso de creacin de valor pblico

RENDICIN DE CUENTAS

ACCOUNTABILITY
NIVEL SOCIAL Y POLTICO

CICLO DE GESTIN Y CONTROL DE GESTIN


NIVEL ORGANIZATIVO

Fuente: Elaboracin propia.

Por lo visto hasta aqu, la GpR tiene que ver con los instrumentos de gestin y el ejercicio de la funcin directiva. Ello no es obstculo, sin embargo, para que tal y como parecen mostrar algunas experiencias ya comentadas, contribuya a la participacin social, a la transparencia y a la rendicin de cuentas en el sector pblico.

2.

Objeto de trabajo y objetivo de la GpR

Dada la diversidad de aspectos para los que se propone el uso de la GpR y las mltiples prcticas existentes, la denominacin de esta herramienta parecera ser suficiente para resolver el interrogante sobre cul es su objeto de trabajo. As, sera lgico pensar que si el objetivo de la GpR es el resultado, su objeto de atencin debera ser tambin el resultado. Sin embargo, cabe no confundir el propsito de esta herramienta (mejorar el resultado) con el objeto de su accin, es decir, el fenmeno sobre el que interviene. Para aclarar esta cuestin, cabe reflexionar previamente sobre lo que significa un resultado en el mbito de la administracin pblica. Desde un punto de vista semntico, el resultado es el efecto y consecuencia de cualquier accin. As, el resultado de un ajuste presupuestario ser el grado de aproximacin que se alcance entre ingresos y gastos. En un plan de reduccin de personal, ser la disminucin que se consiga en el nmero de empleados. En la gestin, tanto pblica como privada, toda accin realizada en cualquier nivel y sobre cualquier situacin o factor, produce un resultado. La

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GpR toma en cuenta esta premisa en la medida en que busca que las acciones pblicas logren un buen o el mejor resultado. Desde el punto de vista estratgico de la administracin de empresas, resultado es la creacin de mayor valor para el accionista. Esta acepcin puede trasladarse a la administracin pblica, auxiliados por Moore (1995), sealando que el resultado que busca un gobierno es la maximizacin de la creacin de valor pblico. Para que esta afirmacin adquiera su pleno sentido, tal y como lo propone Moore, es imprescindible aclarar qu se entiende por valor pblico. Segn este autor, el valor pblico se crea cuando se realizan actividades capaces de aportar respuestas efectivas y tiles a necesidades o demandas que: sean polticamente deseables como consecuencia de un proceso de legitimacin democrtica; su propiedad sea colectiva, caracterizando as su naturaleza pblica; requieran la generacin de cambios sociales (resultados) que modifiquen ciertos aspectos del conjunto de la sociedad o de algunos grupos especficos reconocidos como destinatarios legtimos de bienes pblicos. Estas condiciones plantean considerables dificultades de gestin, sin duda muy superiores a las que enfrenta la gestin empresarial centrada exclusivamente en la generacin de excedente econmico, y ayudan a precisar el objeto de trabajo al que debe prestar atencin la GpR en el mbito pblico. ste puede resumirse como el proceso que asegure la creacin de valor pblico, siempre en el contexto de un rgimen democrtico, nica garanta de que el valor identificado como deseable sea realmente pblico. As pues, el objeto de trabajo de la GpR no se halla en ninguno de los componentes, de las interacciones, de los factores o de los agentes que forman parte del proceso de creacin de valor pblico, sino, tal y como apuntaban Cunill y Ospina (2003), en todos ellos en su conjunto. Son relevantes tanto el plan (definicin de los objetivos de gobierno) como el presupuesto (asignacin de recursos al proceso de creacin de valor). Son importantes los costos de produccin y los bienes que se realicen. Sin embargo, no es posible obtener resultados sin el concurso de todos estos factores y otros relacionados con la administracin pblica. Una vez definido el objeto de trabajo de la GpR, es posible ahora establecer el aporte que se espera de ella para la accin del gobierno y de los organismos pblicos. La literatura existente y la prctica de la administracin pblica coinciden en sealar que los objetivos de este instrumento son los que se describen a continuacin. Ofrecer a los responsables de la administracin pblica los elementos de informacin, conocimiento e intervencin que les permitan controlar y optimizar el proceso de creacin de valor a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se espera de la accin del gobierno. Contribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos pblicos para que puedan rendir cuentas y as permitir que la ciudadana, los rganos de control y la comunidad internacional puedan evaluar su gestin. Contribuir a la asignacin descentralizada de objetivos y responsabilidades, y a la evaluacin del desempeo de quienes ejerzan funciones directivas, con su correspondiente manejo de incentivos y sanciones.

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Figura 3. Aporte de la Gestin para Resultados


La misin y el objetivo en el mbito pblico

VALOR PBLICO
RECURSOS INPUT PROCESOS PRODUCTOS OUTPUT

VALOR PBLICO

RESULTADO OUTCOME

MERCADO

Fuente: Elaboracin propia.

Estos objetivos conllevan la integracin de diversos conceptos y herramientas administrativas como el control de gestin, la direccin por objetivos, la gestin estratgica, la gestin del desempeo, la evaluacin y el monitoreo, y la medicin de los resultados. Se trata, por tanto, de un instrumento de gestin poltica y gerencial cuyo eje son los resultados que el gobierno legtimamente desea lograr. El objetivo ltimo de la GpR en el sector pblico es generar capacidad en sus organizaciones para que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor pblico, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno.

3.

Trminos asociados a la GpR

No es fcil construir una definicin de GpR ni establecer, como ya se ha comentado, cierta universalidad del trmino. La literatura consultada y las experiencias de gestin en los mbitos anglosajn, francfono e iberoamericano presentan una amplia diversidad de trminos asociados a lo que aqu se denomina GpR. Al revisar tales trminos, recogidos en el anexo 2 de este documento, se pueden observar dos aspectos relevantes. La mayor parte de los enunciados recogidos se orienta, fundamentalmente, a resaltar la necesidad de mejorar la capacidad de la gestin pblica para alcanzar sus objetivos y optimizar el logro de resultados. La variedad de trminos y definiciones existentes han creado un lenguaje confuso en desmedro de la claridad conceptual. El segundo punto obliga a plantear una revisin de los trminos asociados a la GpR que, sin nimo de cerrar la discusin, permita un uso ms homogneo de ellos y as contribuya a clarificar los conceptos. En la Tabla 1 se presenta un glosario de tales trminos con sus correspondientes equivalencias en ingls y francs.

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Tabla 1. Glosario de trminos relacionados con la Gestin para Resultados


Espaol Actividad Actuacin, desempeo Actores involucrados Cambio social Cliente Eficacia Eficiencia Efectividad Estndar Evaluacin Impacto Indicador Insumos, recursos Medicin del desempeo Medida Medida de producto Medida de resultado Meta Misin Norma de referencia Objetivo Presupuesto Proceso Productividad Producto Programa Rendicin de cuentas Ingls Activity Performance Stakeholders Outcome change Client, Customer Efficacy Efficiency Effectiveness Standard Evaluation, Assessment Impact Indicator Inputs Performance Measurement Measurement Output measure Result Measure Goal Mission Benchmark Objective Budget Process Productivity Output Program Accountability Portugus Atividade Desempenho Partes interessadas Cmbio social Cliente Eficcia Eficincia Efetividade Padro Avaliao Impacto Indicador Recursos (entradas) Avaliao de Desempenho Medida Medida do produto Medida do resultado Meta Misso Ponto de referncia Objetivo Oramento Processo Produtividade Produto (sadas) Programa Prestao de contas Francs Activit Performance Parties prenantes Changement social Client Efficacit (Succs, russite) Efficience Effectivit Norme, talon valuation Impact Indicateur Intrants, Ressources, Moyens Mesure de performance Mesure Extrant, Produit mesure Mesure de resultat Finalit Mission Rfrence Objectif Budget Processus Productivit Extrant, Produit Programme Responsabilit de rendre compte, Redevabilit, Accountability Resultat Resultats de governement Resultat final Ralisation intermdiaire Situation social initial Ralisation (Effet direct) Utilisater Tche

Resultado Resultados de gobierno Resultado final Resultado intermedio Situacin social inicial Efecto Directo (en la situacin social) Usuario Tarea

Result Government results Final result Intermediate results Initial outcome Outcome User Task

Resultado Resultados do governo Resultado final Resultado a meio percurso Situao social inicial Efeito direto (na situao social) Usurio Tarefa

Es necesario precisar el significado de algunos de estos trminos debido al uso confuso que se hace de ellos. As, la palabra inglesa performance no debera traducirse como resultado sino como desempeo (cumplir con las obligaciones inherentes a una profesin, cargo u oficio). Traducir performance como resultado es un equvoco y lleva a confusin. La siguiente consideracin afecta al ncleo duro del tema que se aborda en el presente trabajo: el mismo concepto de resultado y la identificacin que se le atribuye con el de outcome. Puede que ste sea el tema de mayor inters por las razones que se sealan a continuacin.

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Outcome es situacin. El objetivo de la accin de gobierno busca, por lo general, modificar outcomes, o sea, situaciones sociales. El resultado del gobierno no es el outcome sino el grado conseguido de modificacin del outcome. La tasa de infeccin por SIDA, un outcome, no es en s misma el resultado de la accin de gobierno. Quizs, el resultado de la accin o de la no accin de gobierno sea su variacin al alza o a la baja. El trmino resultado no es aplicable exclusivamente al resultado final de la accin de gobierno (la modificacin conseguida en situaciones sociales/outcomes), sino a cualquier actuacin que se produzca a lo largo de la gestin del proceso de creacin de valor. Aparecen resultados en la satisfaccin de los usuarios; de tipo presupuestario, en la gestin de costos; en la formacin, desarrollo y capacitacin de capital humano, etc. Toda actuacin en GpR, o simplemente en gestin, presupone un objetivo definido y explcito y concluye con algn resultado. La accin de gobierno se plantea sus objetivos y persigue resultados orientados a la modificacin de la situacin social (outcomes). El director financiero de una municipalidad colabora en este escenario pero con actuaciones, objetivos y resultados que no tienen que ver, directamente, con la situacin social. La GpR conduce a que todos los resultados parciales, que aparecen en el proceso de creacin de valor, sean relevantes y no slo el resultado final. El ltimo tema que se comenta se refiere a la propuesta de incorporacin, que se utilizar ms adelante de forma explcita, del trmino efectividad en las cuatro lenguas, pero de forma diferenciada de eficacia y eficiencia. Algunas traducciones utilizan effectiveness por eficiencia o eficacia. Se propone, en este trabajo, un uso especfico y aplicable a la gestin pblica para el trmino efectividad como relacin entre producto conseguido y cambio social generado (capacidad de modificacin de la situacin social previa), propuesta que se desarrolla ms adelante. Sin duda, hay algunos otros trminos que pueden someterse a discusin (cliente-usuario, por ejemplo, como tambin meta, objetivo, goal, objective,) tanto o ms que los que se han tratado aqu. Los que se han comentado en detalle han sido los que se consideran de mayor relevancia, desde el punto de vista conceptual y para este trabajo.

4.

Definicin de Gestin para Resultados y mbito de aplicacin

Sin dar por cerrado el debate planteado en lneas anteriores sobre lo que se entiende por GpR, se propone aqu una definicin que recoge los elementos comunes presentes en el debate conceptual sobre este tema. De este modo, la GpR est caracterizada por: una estrategia en la que se definen los resultados esperados por un organismo pblico en cuanto al cambio social y a la produccin de bienes y servicios; una cultura y un instrumental de gestin orientados a mejorar la eficacia, eficiencia, productividad y efectividad en el uso de los recursos del Estado para mejorar los resultados del desempeo de las organizaciones y funcionarios pblicos; sistemas de informacin que permitan monitorear la accin pblica, informar a la ciudadana e identificar y evaluar el aporte realizado; promocin de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos a travs de un proceso de mejoramiento continuo;

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sistemas de contratacin de los funcionarios de direccin pblica con miras a profundizar su responsabilidad, compromiso y capacidad de accin; sistemas de informacin que favorezcan la toma de decisiones de los actores que participan en estos procesos. Con base en estos elementos, se sugiere la siguiente definicin para la GpR. La Gestin para Resultados es un marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones. El mbito de aplicacin de la GpR es tanto el sector pblico en general como las organizaciones que lo componen.

5.

Hacia un modelo abierto de GpR

En los siguientes prrafos se ensayan algunas hiptesis en torno a cul es el estado de la cuestin de la GpR en el mbito pblico, especialmente en Amrica Latina, y algunas lneas de trabajo que permitirn enrumbar la propuesta que se presentar en los siguientes captulos. La transformacin del Estado decimonnico y de la administracin pblica supuso un cambio en su misin, que pas de situarse en el ejercicio de la autoridad y la polica -entendidas como garanta de la paz interna, del orden y de la defensa exterior del territorio- hacia las funciones de regulador del mercado y de promotor y proveedor de desarrollo y bienestar. Este cambio plantea nuevas exigencias a los modelos de direccin y gestin del Estado y al modelo de relacin entre el Estado y los ciudadanos. Tales exigencias determinan el rol que debera cumplir la GpR en el mbito pblico y que se articula alrededor de tres ejes principales: 1) mejorar el desempeo del gobierno en su proceso de creacin de valor y de produccin de resultados; 2) optimizar su sistema de rendicin de cuentas ante la sociedad y la transparencia de su actuacin; y 3) implantar sistemas de direccin y gestin (asuncin de responsabilidad y derecho a gestionar de parte de los directivos) que promuevan la optimizacin continua del desempeo de los servidores pblicos como herramienta clave al servicio de la consecucin de los ejes anteriores. Durante las dos ltimas dcadas, en la mayor parte de los pases democrticos se han desarrollado experiencias, de distinto alcance en intensidad, tendientes a implantar la GpR. Esto permite resaltar el vnculo, e incluso la sinergia, entre democracia y GpR. Por otro lado, la literatura revisada pone de manifiesto el estado embrionario en que an se encuentra la GpR en la administracin pblica, lo cual hace difcil encontrar conceptos comunes universales. Los modelos de gestin implementados son tan diversos como los marcos conceptuales existentes. Adems de los enfoques plan y presupuesto, identificados en Amrica Latina, en otras regiones se encuentran tendencias que sitan en el centro del modelo otras variables del proceso de creacin de valor como la rendicin de cuentas, la evaluacin del desempeo y la gestin de incentivos, por mencionar slo algunas. Esta diversidad de enfoques puede deberse a dos factores: a) que el centro de la GpR no est claro; y b) que su proceso de implementacin, en el que se debe integrar al conjunto del

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proceso de gestin, sea altamente complejo y obligue a aproximaciones parciales. Probablemente ambos factores influyan al mismo tiempo. La complejidad del proceso de implementacin desempea un papel importante en la GpR del mbito pblico, situacin que puede explicarse por las siguientes razones. En el sector pblico, la organizacin del proceso de creacin de valor y la creacin de valor pblico (Moore, 1995) est orientada al cambio social y no a resultados de rentabilidad econmica, lo cual dificulta su formalizacin y conceptualizacin. La organizacin y estructura del sector pblico son complejas en aspectos importantes como el proceso de toma de decisiones, la construccin de consensos sobre el valor pblico que se pretende crear y la produccin de bienes y servicios. Este ltimo aspecto es particularmente intrincado, pues conlleva generar desde seguridad para los ciudadanos hasta infraestructura vial, pasando por servicios de educacin y salud. La medicin del desempeo de la dirigencia (polticos y gerentes) encargada de gestionar un sistema es ardua, pues el resultado de su gestin en gran medida es un producto colectivo y por tanto es difcil asignar mritos y demritos individualmente. La presencia de la GpR en la mayora de esfuerzos de modernizacin de la administracin pblica ha supuesto una gran produccin de informacin e instrumentos, lo cual ha generado dos efectos contrarios. Por un lado, ha permitido aprehender y captar situaciones que antes no se conocan, pero por otro, ha generado una abrumadora cantidad de datos y material difcil de procesar. A partir de las hiptesis mencionadas, se pretende desarrollar un modelo conceptual de GpR que integre varios elementos bsicos que sean manejados de forma modular y que, a la vez, puedan relacionarse con el arsenal de instrumentos de gestin ya disponibles y suficientemente conocidos (desde la gestin y/o planificacin estratgica, pasando por el presupuesto por programas, hasta la calidad total y la evaluacin de polticas pblicas). Esta propuesta no pretende reformular ni sustituir estos instrumentos, sino integrarlos en una visin sistemtica y comprehensiva de la gestin para resultados en el sector pblico. Esta opcin se justifica porque la GpR, por definicin, es un instrumento integrador de todo el proceso de gestin y, por tanto, requiere del concurso de otros instrumentos que actan sobre componentes o elementos especficos. Adicionalmente, aunque el sector pblico de todos los pases latinoamericanos es comparable en sus aspectos estructurales bsicos, presenta una gran variedad de formas institucionales y normativas que fueron creadas para responder a contextos nacionales o subnacionales especficos. El modelo integrador de GpR que se propone aqu aspira a ser una referencia til para todos los pases y, por tanto, para distintas culturas organizacionales y distintos niveles de desarrollo institucional.

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III. Estructura y Elementos de la GpR


1. Estructura de la GpR

Al definirse como marco de referencia para mejorar el funcionamiento del proceso de creacin de valor pblico, la GpR tiene las caractersticas tpicas de todo proceso de creacin de valor que se articule a travs de una dinmica cclica y circular. Probablemente, el modelo Planificar, Hacer, Evaluar y Reconducir (PDCA, por sus siglas en ingls), formulado inicialmente por Walter Shewhart (1939), es el que mejor plasma este enfoque al identificar los componentes del ciclo de gestin. Figura 4. Modelo PDCA

Fuente: Elaboracin propia con base en el modelo de Walter Shewhart (1939).

Esta forma simple de representacin facilita la construccin de modelos de gestin ms complejos, particularmente en el caso del proceso de creacin de valor en el sector pblico. Con base en l se propone, a continuacin, una versin que se ajusta a las caractersticas especficas del sector pblico y se orienta a suministrar un punto de referencia y un eje articulador de los distintos elementos de GpR para el sector pblico.

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Figura 5. El ciclo de creacin de valor pblico y la GpR

Fuente: Elaboracin propia.

Este esquema refleja lo que se ha definido como el objeto de trabajo de la GpR, que consiste en la creacin de valor pblico. All se recogen los componentes que forman parte de este proceso y sus relaciones dinmicas. El esquema pretende establecer una estructura de referentes-clave para la organizacin de la GpR sin que se pretenda realizar una profundizacin exhaustiva. Con este criterio, y a partir de este esquema bsico, se avanzar en la descripcin de otros elementos que son imprescindibles para la GpR y que se detallan en las lneas que siguen. El proceso de creacin de valor se produce en un mbito organizativo concreto, que mantiene una relacin activa con su entorno. En este mbito, la creacin de valor se realiza mediante un sistema complejo que transforma los recursos en productos y cambios sociales. Los elementos bsicos que integran este proceso de transformacin se configuran en torno a tres categoras principales. Componentes del proceso de creacin de valor. Interacciones entre dichos componentes. Herramientas. Adicionalmente, a estos elementos bsicos se suman los actores involucrados en el sistema. Puesto que la GpR aspira a optimizar el proceso de creacin de valor, debe asegurar la integracin de los componentes y la optimizacin de las interacciones entre ellos como mecanismo apto para obtener los mejores resultados en todos los momentos del proceso. Debe garantizar, adems, la presencia de los actores necesarios y legtimos y crear las condiciones para alcanzar el resultado estratgico previsto en el programa de gobierno.

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Se propone, a continuacin, un anlisis detallado de cada uno de los elementos bsicos identificados.

2.

Componentes del proceso de creacin de valor

Los componentes que forman el esqueleto bsico del proceso de creacin de valor pblico y que son objeto de atencin de la GpR son los siguientes. a) Situacin social inicial

El principal aspecto que diferencia la gestin del sector pblico del privado es que su objetivo estratgico est orientado a producir cambios sociales. As, el proceso de creacin de valor busca generar los productos a fin de provocar dichos cambios. Por tal motivo, el punto de partida de la GpR no puede ser otro que la identificacin y diagnstico precisos de la situacin social que se desea cambiar. b) Objetivos estratgicos (plan de gobierno)

Los objetivos estratgicos dependen de la decisin de cada gobierno y se definen, fundamentalmente, como aspiraciones de cambio social. En general, sta es ya una prctica habitual en el diseo de los planes de gobierno, entre otras causas, porque es all donde su accin se legitima ante la ciudadana. c) Unidades de accin estratgica (instituciones)

Las unidades de accin estratgica son las instituciones encargadas de la creacin de valor, es decir, el gobierno, sus ministerios o departamentos, las empresas pblicas y afines tanto en el mbito nacional como en el subnacional. Este componente es un punto de enlace entre la accin del gobierno y el diseo organizativo. Aunque la estructura institucional del Estado est previamente definida en las leyes, generalmente todos los niveles de gobierno, especialmente aquellos cuyas autoridades son de eleccin popular, disponen de mrgenes de maniobra amplia para el rediseo y reestructuracin de sus unidades de accin estratgica. En efecto, pueden decidir cuntos ministerios, departamentos, reas de gobierno, organismos autnomos van a existir. El diseo de las unidades de accin es una pieza clave en la Gestin para Resultados pues establece la capacidad institucional que el gobierno tendr para ejecutar su programa. De la correspondencia entre ese diseo y el programa de gobierno depender la posibilidad de construir un proceso efectivo de creacin de valor. Como ejemplo de la complejidad que esta correspondencia conlleva, conviene mencionar que con frecuencia el diseo de las unidades de accin estratgica est desconectado del programa de gobierno y se dirige, ms bien, a resolver el problema de la asignacin de las cuotas de poder en el interior de las coaliciones polticas gobernantes. Aunque es lgico que ingredientes polticos como ste formen parte de las consideraciones que incluyen el diseo de las unidades de accin, no deberan primar sobre las necesidades organizativas de la ejecucin del programa de gobierno. d) Cartera de estrategias (programas de gobierno)

Este componente relaciona el plan del gobierno con las unidades de accin estratgica y con el presupuesto. El mecanismo para construir la cartera de acciones estratgicas es la estructura de programas que se convierte, posteriormente, en el presupuesto por programas. Hay que anotar aqu un

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tema clave que est por resolverse: el grado de integracin deseable entre la estructura de las unidades de accin y la de los programas. Se pueden identificar dos opciones extremas. La primera es crear una correspondencia entre ambos componentes, en la que la mayora de programas coinciden con determinadas unidades. La segunda opcin supone que no existe vinculacin lineal entra los dos componentes. En el modelo que aqu se propone, se sugiere la primera opcin. Establecer, aunque sea bsicamente, esquemas claros de responsabilidad institucional y niveles altos de integracin entre programas y estructura organizativa permite una mayor capacidad de accin. En cualquier caso, la responsabilidad sobre los programas, incluso cuando no exista correspondencia lineal con las unidades de accin, debe estar asignada a organizaciones y personas especficas, para que no haya lugar a confusin. Es una norma bsica de la GpR que la asignacin de responsables para cada uno de los resultados sea clara y precisa. e) Cartera de productos (bienes y servicios)

La cartera productiva o de bienes y servicios constituye el punto de contacto entre la institucin pblica y los ciudadanos. El valor pblico producido por el Estado en todos sus niveles cobra un carcter concreto y palpable en los bienes y servicios. Estos son los instrumentos capaces de producir el cambio social deseado. El contenido de la cartera dotar de concrecin -adecuada o inadecuada- a la accin y a los objetivos del gobierno. La gestin de la cartera productiva es clave y compleja por las siguientes razones. En primer lugar, se ejecuta en un nivel relativamente bajo de la estructura organizativa que puede no estar muy calificado. Exige una visin global para asegurar que los productos desarrollados promuevan el impacto esperado en relacin con el cambio social perseguido. En la administracin pblica no suele haber una cultura de trabajo sobre aspectos tales como anlisis de necesidades, diseo de producto, segmentacin de usuarios, clculo de demanda y produccin, asignacin de recursos, establecimiento de precios pblicos, diseo de procesos, cooperacin pblico-privada y gestin de la contratacin. Frecuentemente, lo que produce el Estado presenta cualidades peculiares: regulacin, creacin y transmisin de valores, promocin de comportamientos, prcticas y actitudes imprescindibles para lograr ciertos resultados en el mbito social, pero de difcil manejo y evaluacin. Finalmente, la capacidad de las instituciones pblicas para asegurar la culminacin de su proceso de creacin de valor y la ejecucin de los objetivos del plan de gobierno depende del buen diseo de la cartera productiva. f) Objetivos productivos (volumen de bienes y servicios)

Una vez definida la cartera productiva, que generalmente es vlida para todo el perodo gubernamental, es necesario definir los volmenes de produccin para cada ao fiscal. El volumen deseable (o posible) de produccin es una decisin que debe revisarse en cada asignacin presupuestaria, debido a que la GpR requiere establecer objetivos de produccin como condicin para la asignacin presupuestaria y como elemento clave para la evaluacin posterior del grado de ajuste entre el objetivo fijado, los recursos asignados y utilizados, y los bienes y servicios producidos. Conviene sealar que la eficacia, la eficiencia, la productividad y la calidad del sistema se definen fundamentalmente en este componente.

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g)

Presupuesto y sistema contable

Tal como lo demuestra la experiencia de Amrica Latina, el diseo presupuestario junto con la elaboracin del plan de gobierno, son las piezas clave del sistema pblico de creacin de valor. En el presupuesto se definen los recursos con que las unidades de accin contarn para la produccin de bienes y servicios, y, por tanto, representa la concrecin del plan de gobierno y la sancin definitiva de sus programas. Puesto que no hay productos sin medios econmicos, el presupuesto valida la cartera de estrategias y de productos. Es importante, por tanto, que la asignacin de recursos se realice en el nivel de la cartera de estrategias (programas), aunque con el debido margen de discrecionalidad que una buena direccin requiere y que debe estar formalmente establecida. Tambin es sustancial que el sistema de informacin contable registre el desempeo econmico en ese mismo nivel. De la integracin cartera de estrategias - presupuesto - contabilidad depende, en gran medida, el xito o fracaso de la GpR. De los tres componentes se obtendr informacin vital sobre actividad realizada, gasto vinculado, resultados obtenidos, relacin con el objetivo, costos unitarios (o sea eficiencia y productividad). h) Produccin de bienes y servicios

El siguiente eslabn de la creacin de valor radica en el proceso de produccin propiamente dicho. En la medida en que gran parte de la produccin del Estado desemboca en servicios que generalmente conllevan un bajo control sistmico y fuertes interacciones entre los proveedores y el pblico usuario, su gestin y la de sus variables clave (relacin tiempo, costo, satisfaccin) requieren de un esfuerzo importante. En la prestacin de los servicios concurren, de manera simultnea, los procesos de produccin, distribucin y consumo. ste es el momento de la verdad, cuando los servicios de educacin, salud y seguridad y cualquier otro se ponen a prueba frente a los ciudadanos. i) Resultados estratgicos de la accin de gobierno e impacto

Si el proceso de creacin de valor se cumple siguiendo lo descrito en los componentes anteriores, los productos diseados deberan impactar en la situacin social y provocar los cambios esperados, alcanzndose as los objetivos del plan de gobierno. Sin embargo, la posibilidad de aadir a este proceso otros mtodos de evaluacin (anlisis de polticas, evaluaciones intermedias y finales, evaluacin de impacto) puede contribuir a mejorar la capacidad de reaccin, rediseo, aprendizaje y adaptacin necesaria para encarar un nuevo ciclo. j) Esferas de la GpR

Los componentes mencionados constituyen la estructura bsica del proceso de creacin de valor pblico y son aspectos clave de la GpR. Sin embargo, en un intento por acotar an ms este proceso de creacin de valor en el campo propio de la administracin pblica, conviene identificar cuatro esferas en las que se encuentran estos componentes: las polticas y estrategias, el presupuesto, la ejecucin y la evaluacin. La adscripcin de los componentes a estas esferas se realiza con fines puramente analticos, puesto que en la realidad las fronteras entre unos y otras no estn bien demarcadas. Polticas y estrategias: involucran los procesos de planificacin y programacin de las estrategias y objetivos de la accin de gobierno. En esta esfera se encuentran los componentes: a) situacin social inicial; b) objetivos estratgicos (plan de gobierno); c) unidades de accin estratgica; y d) cartera de estrategias.

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Presupuesto: implica la definicin del escenario macroeconmico, fiscal y financiero y la gestin del ciclo presupuestario. Aqu se encuentran los componentes de: a) cartera de productos y servicios; b) objetivos productivos; y c) presupuesto y sistema contable. Ejecucin: involucra la creacin de los servicios, productos e intangibles generadores de valor pblico. En este mbito podramos encontrar los componentes de: a) cartera de productos; b) objetivos productivos; y c) procesos productivos, produccin realizada, y asignacin y distribucin realizadas. Evaluacin: esta esfera se enlaza con el anlisis del resultado en relacin con los objetivos de gobierno y evaluacin de impactos y consistencia. Aqu encontramos los componentes de: a) procesos productivos y distribucin; y b) resultados estratgicos de la accin de gobierno e impacto. La dinmica de relaciones entre los diferentes componentes y los mbitos sealados puede visualizarse en la Figura 6. Figura 6. Esferas y componentes de la GpR

Fuente: Elaboracin propia.

3.

Interacciones entre los componentes

Segn se enunci anteriormente, el segundo elemento de la GpR es la interaccin entre los componentes ya identificados. Hasta aqu se han comentado la relevancia de cada uno de ellos as como los retos y oportunidades que plantea su gestin. Hay que agregar, sin embargo, que las interacciones entre los componentes, representados en la Figura 7, son tan importantes como sus propias caractersticas.

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Figura 7. Principales interacciones en la GpR

Fuente: Elaboracin propia.

a) Consistencia Se entiende por consistencia la coherencia mutua y la articulacin de los componentes que van desde la formulacin de los objetivos estratgicos (plan) hasta la formulacin del presupuesto. El grado de consistencia del sistema de creacin de valor vendra determinado por la coherencia interna que pudiera establecerse en la siguiente cadena de interacciones: Marco Organizativo-Situacin Social Valorada-Objetivos Estratgicos-Unidades de Accin-Cartera de estrategias-Cartera de Productos-Objetivos de Produccin-Presupuesto La falta de consistencia afectar negativamente la consecucin de los objetivos estratgicos y de los resultados. b) Eficacia Probablemente sea el concepto ms exigido y con ms tradicin en el mbito del buen hacer organizativo. En la acepcin correcta, se trata de conseguir el objetivo sin reparar en los medios. Desde el punto de vista de la GpR, la eficacia es un requerimiento imprescindible pero insuficiente, dada la importancia que est adquiriendo la bsqueda de eficiencia, o sea, la consideracin por el costo. c) Eficiencia La interaccin sobre la que trabaja la eficiencia es aquella entre el bien producido y los recursos consumidos, es decir, entre la produccin realizada y el presupuesto. La variable ms importante para

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dar respuesta a una de las principales exigencias de la ciudadana: hacer ms con menos, es el costo unitario de produccin, aunque su clculo es una de las mayores debilidades de la gestin pblica, especficamente de los sistemas de informacin contable. d) Productividad A pesar de la proximidad de los conceptos productividad y eficiencia, es conveniente remarcar sus diferencias y entender la productividad como uno de los pocos mecanismos que pueden permitir el crecimiento de la produccin pblica sin incrementar el consumo de recursos. Se puede establecer que la productividad se genera en la relacin entre la produccin, la organizacin, los procesos y la cartera de productos. El desarrollo organizacional (mejora organizativa, capacitacin, innovacin tecnolgica, inversin en capital, investigacin y desarrollo de producto o de proceso) puede mejorar la capacidad productiva del sector pblico sin necesidad de acrecentar los recursos presupuestarios ni batallar solamente con los costos. e) Impacto El concepto de impacto es especfico de la gestin pblica. La empresa privada no se interesa hasta ese punto por el resultado de su actuacin. El concepto de impacto permite considerar en el anlisis, y por tanto en el diseo de las polticas pblicas, la relacin causa-efecto entre la produccin realizada y el cambio social provocado. Se trata de uno de los principales retos de la gestin pblica y, especficamente, de la GpR, ya que establecer las relaciones entre el producto y el objetivo de cambio social es difcil. Es importante remarcar, sin embargo, que no siempre es as y que se puede establecer una relacin directa entre el grado de dificultad para valorar el impacto y la distancia causal o temporal entre el producto y los efectos que tiene sobre la situacin social. f) Efectividad El concepto de efectividad complementa el anlisis de impacto y permite establecer cierta categorizacin de productos con respecto al cambio social esperado. Se propone entender por efectividad la relacin existente entre un producto y la variacin provocada en la situacin social (producto-resultado). Se califica como efectivo un servicio o accin de gobierno cuando su incidencia en la consecucin del objetivo de cambio social establecido sea alta. De hecho, sera la medida ltima de la poltica pblica y de la accin de gobierno. g) Satisfaccin Concepto suficientemente conocido, no tiene la relevancia que se le suele conceder en el sector privado, al menos en su acepcin de satisfaccin individual del consumidor. El carcter colectivo del valor pblico, la existencia de limitaciones u obligaciones normativas y la separacin de los roles entre usuario y beneficiario, no permiten conceder el valor que se le otorga al concepto de satisfaccin en el mercado privado. Naturalmente, ello no significa que no se aspire a que la accin del sector pblico genere altos niveles de satisfaccin individualizada de parte de los ciudadanos/usuarios.

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Figura 8. Sntesis del ciclo de gestin e interacciones

Fuente: Elaboracin propia.

4.

Herramientas

El tercer elemento que conforma la estructura de trabajo de la GpR est constituido por las que aqu se han denominado herramientas de gestin. La GpR es, en s misma, una de ellas. Su especificidad principal, sin embargo, radica en su vocacin integradora derivada de su objetivo (asegurar el resultado creando valor pblico) y de su objeto de trabajo (el proceso de creacin de valor). Necesita, por tanto, integrar mltiples instrumentos de gestin. En el caso latinoamericano, sobresalen al menos dos -plan y presupuesto-, cuya principal debilidad radica precisamente, en su bajo nivel de integracin. De acuerdo con el esquema bsico propuesto, se enuncian a continuacin las que se consideran herramientas de gestin adecuadas y necesarias para la construccin de un modelo de GpR. Cabe sealar que es en este punto donde se aprecia con ms claridad la extrema amplitud y el carcter multidimensional del concepto de GpR. Se han ordenado las herramientas disponibles para la GpR en tres grupos: instrumentos de gestin, sistemas de informacin y funcin directiva. En algunos casos, esta distribucin tiene poco sentido ya que la informacin es la base de casi todos los instrumentos de gestin. Sin embargo, la informacin y la capacidad de usarla son factores decisivos para la GpR y, en general, para el desempeo de cualquier institucin. Por ello, se ha optado por enunciar slo aquellos elementos de mayor especificidad en el campo de la informacin.

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a)

Los instrumentos de gestin

Existen varios instrumentos de gestin que la GpR puede usar y cada uno de ellos cuenta con una amplia bibliografa explicativa. Aqu solamente se enuncian los principales: Anlisis, diseo y planificacin estratgica. Diseo organizacional. Diseo de polticas pblicas y desarrollo de programas. Mercadeo estratgico y operativo (anlisis de posicionamiento y segmentacin de mercados, diseo de cartera de productos). Presupuesto, contabilidad y anlisis de costos. Gestin de operaciones, diseo de procesos y diseo de entornos de servicio. Gestin de la produccin de servicios. b) La informacin Los gerentes de las instituciones y la informacin son la materia prima clave de la GpR, e incluso, cada vez con mayor frecuencia, del mismo proceso de creacin de valor. La medicin del desempeo, el conocimiento de la demanda social, la fijacin de los objetivos y su cuantificacin, los costos de produccin, la identificacin de los impactos, y el anlisis de su efectividad, entre muchos otros aspectos, producen informacin que bien puede transformarse en conocimiento y utilizarse para redefinir la cadena de valor. Este ltimo enunciado lleva a plantear los siguientes problemas con respecto a la informacin. El primero de ellos radica en la dificultad de adaptar la generacin de informacin a los requerimientos de los usuarios responsables del proceso de gestin y no a los intereses particulares de quienes reproducen la informacin. Otro problema surge de la carga adicional de trabajo e inversin que supone para el personal de las instituciones el proceso de produccin de informacin, que podra, en ciertos casos, utilizarse en su contra. Un tercero se deriva de la naturaleza gaseosa de la informacin, que se expande por todo el espacio del que pueda disponer, independientemente de su funcionalidad; adems, habitualmente, presenta un bajo costo de produccin. La informacin es barata pero ello no la hace til. El cuarto problema tiene que ver con la complejidad y bajos niveles de automatizacin del proceso informacin-anlisis-conocimiento-aprendizaje-decisin. Suele darse errneamente por sentado que la informacin por s misma aporta conocimiento y capacidad de decisin. Es fundamental incorporar a los instrumentos de la GpR criterios y prcticas de gestin de la informacin extremadamente prudentes y supeditados a sus usuarios y no al criterio de sus productores. Es fundamental, adems, para el conjunto de las actividades relacionadas con la GpR y con el control de gestin, que los sistemas de produccin de informacin y de tratamiento se incrusten progresivamente en la propia cadena de valor y se automaticen para as garantizar tres condiciones importantes: 1) que no exista un proceso paralelo de produccin de informacin, 2) que se produzca en tiempo real, y 3) que se reduzca la distorsin que pueden provocar quienes la producen. Afortunadamente, la informtica permite llegar cada vez ms lejos en esta direccin. Uno de los riesgos principales de la GpR es la facilidad con la que puede desviarse hacia el desarrollo de sistemas de produccin de informacin que, finalmente, se convierten en un objetivo en s mismos debido a la baja capacidad organizativa y directiva para usar esta informacin para la gestin real de la

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cadena de creacin de valor. Producir informacin tiene un costo cada vez menor y no plantea ningn riesgo de gestin. En cambio, usar esa informacin para tomar decisiones s supone riesgos. El criterio para distinguir la utilidad o nulidad de la informacin es simple: los datos que no incidan en la toma de decisiones son innecesarios. En buena medida, el grado de relevancia de la informacin para la gestin depende del modelo que se escoja para la funcin directiva. Por ello se propone guiar la produccin de la informacin mediante el principio de la mayor simplicidad posible y el uso de la menor cantidad de informacin relevante, especialmente en el nivel directivo de la institucin. Es primordial, por tanto, delimitar el tamao de los sistemas de registro de informacin y de indicadores en su etapa inicial, para evitar as que lo que en la teora aparece como una ventaja en la prctica se convierta en un factor de inoperancia. La informacin tambin es til para desarrollar otro elemento de la gestin pblica que, sin embargo, est fuera del mbito de accin principal de la GpR: la rendicin de cuentas. Como se ha planteado anteriormente, la rendicin de cuentas puede apoyarse, entre otros medios, en la gestin para resultados y, especficamente, en su capacidad de registrar el recorrido de los bienes y servicios producidos por el sector pblico, desde su concepcin como parte de un programa que contribuye a lograr un objetivo, hasta su consumo por parte de los ciudadanos. Tal capacidad puede contribuir a la transparencia de la gestin pblica y, por tanto, ser usada para la rendicin de cuentas. c) La funcin directiva Entre las herramientas propias de la gestin directiva se encuentran las siguientes: Reconocimiento formalizado de la funcin de gestin: derecho a gestionar. Sistema de seleccin y contratacin de los directivos vinculado al proceso de creacin de valor. Participacin del directivo en todos los componentes de la GpR. Toma de responsabilidad de parte de la dirigencia con respecto al resultado: sistema de sanciones e incentivos. Sistema de capacitacin para el ejercicio de la funcin directiva. Entorno institucional coherente con la lgica de la GpR. Para concluir este captulo sobre las herramientas, cabe destacar que, a diferencia de los componentes de la GpR que se encuentran incrustados en la propia cadena de valor y que conforman su estructura, las herramientas son elementos transversales que sirven para el desarrollo y consolidacin de una gestin pblica orientada a resultados.

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Tabla 2. Componentes, interacciones y herramientas de la GpR


Marco institucional de referencia Estructura organizativa-mbito territorial Marco competencial-Misin definida-Entorno institucional Componentes Interacciones Herramientas Objetivos estratgicos Unidades de accin estratgica Cartera de estrategias Cartera de productos Recursos asignados Recursos aplicados Procesos Distribucin Uso social Resultados intermedios Resultados finales Fuente: Elaboracin propia. Economa Eficiencia Estrategia Anlisis Diseo Implementacin Diseo organizacional Presupuesto Contabilidad Costos Tiempos Circuitos Control de produccin Control de usuarios Informacin de produccin Informacin social Cambio social

Consistencia

Equidad Eficacia Efectividad

5.

Agentes involucrados en la GpR

La estructura de gestin para resultados propuesta aqu permite identificar a los actores involucrados en cada uno de los ciclos. A continuacin se analiza brevemente el papel que cada uno desempea en la GpR. a) Los ciudadanos

Los ciudadanos son los destinatarios del valor creado por el sector pblico, sea como individuos o como parte de una colectividad. En tanto individuos, los ciudadanos son electores, usuarios, contribuyentes y funcionarios; en tanto miembros de una colectividad, participan en distintas formas organizativas existentes en la sociedad civil. Por su propia condicin, todos los ciudadanos estn involucrados, de manera activa o pasiva, en la produccin de valor pblico. La consolidacin de la GpR, y en general de la administracin pblica moderna, se define en buena medida por el grado y calidad de la inclusin y participacin de los ciudadanos. Son ellos quienes exigen al Estado el cumplimiento de sus obligaciones, y de la madurez de sus convicciones y prcticas democrticas depende la calidad de sus demandas. Aunque los ciudadanos no son los operadores de la GpR s son un factor importante para su desarrollo y consolidacin.

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b) El Poder Legislativo Una parte sustancial del proceso de creacin de valor ocurre en el Parlamento, escenario de validacin de la voluntad ciudadana. Como ya se ha indicado, no es el nico mecanismo ni momento de contacto con los ciudadanos, pero s es un agente fundamental del gobierno y de la creacin de valor pblico. c) Las autoridades del Poder Ejecutivo Las altas autoridades del Poder Ejecutivo son los propietarios de la GpR. Su funcin, sin embargo, se centra ms en validar con la ciudadana la propuesta gubernamental de accin y, por tanto, de creacin de valor, antes que en su ejecucin. d) Los gerentes La GpR es una herramienta de gestin especialmente adecuada para el ejercicio de la gerencia. Los gerentes de todos los niveles de gobierno son quienes conducen y manejan ntegramente el proceso de creacin de valor, desde el anlisis de la situacin social y el diseo estratgico hasta la gestin de los procesos operativos de cualquier organismo pblico. e) Los tcnicos Los funcionarios del nivel tcnico son quienes se encargan de generar el producto as como de asegurar su diseo, su distribucin y entrega. A menudo se confunde esta funcin con la de gestionar; es cada vez ms importante evitar tal confusin, sobre todo porque en la medida que avanza la capacidad para colaborar con el sector privado en la produccin de valor pblico, aumenta la posibilidad de que partes sustanciales del trabajo que realizan los tcnicos del sector pblico las realice el sector privado. Evidentemente, esto no puede ocurrir con las funciones poltica y gerencial del gobierno. Hay que anotar que la calidad y eficiencia de la produccin pblica dependen, en gran medida, de sus funcionarios de nivel tcnico. f) La empresa privada La creciente cooperacin y, a veces, la competencia productiva entre los sectores pblico y privado vigorizan los ya fuertes vnculos que los unen mediante las funciones fiscal, reguladora y de fomento. El rol del sector privado en la produccin de valor pblico adquiere un carcter estratgico cada vez mayor. g) Los evaluadores Como ya se ha comentado, la complejidad de la administracin pblica exige en algunos mbitos (evaluacin de impacto, anlisis de polticas) la realizacin de actividades especficas de evaluacin que no podran resolverse con los mecanismos internos de gestin y control (contabilidad, sistema de objetivos, indicadores de gestin y produccin). h) Los controladores oficiales La voluntad de autocontrol no puede permitir que se pierda de vista que la vigilancia externa es clave para la rendicin de cuentas en el sector pblico. En este sentido, aunque la GpR no es un instrumento

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de rendicin de cuentas, s constituye un soporte y, sobre todo, un sujeto de la evaluacin y de la rendicin de cuentas. i) Los controladores sociales El control social sobre el sector pblico se establece desde muchos mbitos. Es cada vez ms relevante aquel que es promovido por la sociedad civil organizada y por los medios de comunicacin. La gestin de esta actividad es especialmente compleja debido a su legitimidad pblica, no siempre acompaada de neutralidad poltica. A modo de resumen conviene mencionar que el actor principal de la GpR es el directivo pblico gerencial, no slo porque es el mayor usuario, sino porque es el responsable de su implantacin y desarrollo. Sin embargo, hay otros actores que la usan, especialmente como medio para tomar decisiones, como base para la rendicin de cuentas o como instrumento de evaluacin del desempeo. En este captulo se ha visto que la posibilidad de que la GpR se convierta en una cultura de gestin depende de que tambin las autoridades polticas y los ciudadanos la encuentren til y beneficiosa y no sea percibida slo como un instrumento gerencial.

IV. Integracin Organizativa


Los principales retos que la GpR enfrenta en el diseo y manejo de las organizaciones del sector pblico son las tendencias opuestas de los binomios: 1) diferenciacin - integracin y 2) descentralizacin - alineacin. La complejidad creciente de la administracin pblica obliga a promover procesos de diferenciacin organizacional para que las instituciones puedan actuar en diversos mbitos territoriales y temticos. Sin embargo, ello conlleva riesgos de desintegracin en las organizaciones y en el sector pblico en general. Para disminuir el riesgo, se necesita que los procesos de diferenciacin vengan acompaados con sistemas de integracin que aseguren la coherencia y consistencia de la accin gubernamental. El binomio anterior trae aparejado otro aun ms complejo: la descentralizacin - alineacin. Los principios de subsidiaridad y proximidad (cercana del gobierno al ciudadano), propios de las democracias avanzadas, exigen la descentralizacin del Estado. La propia GpR demanda la descentralizacin organizativa y, muy especialmente, la delegacin de responsabilidades a los directivos de todos los niveles. Cabe recordar aqu que la gerencia no es sinnimo de direccin general sino de funcin gerencial. Al igual que la diferenciacin, la descentralizacin, la delegacin de responsabilidades y el empoderamiento tambin generan riesgos de desintegracin. Como contrapeso, es necesario asegurar la alineacin de las instituciones, especialmente de sus directivos, con el plan de gobierno, los valores de la democracia y la ley. El antdoto contra estos riesgos es renunciar al paradigma burocrtico de la dominacin de la norma y el procedimiento, y ceder poder a los directivos (polticos y gerenciales) en miras a promover su responsabilidad y autonoma en la gestin del proceso de creacin de valor. Cabe asignarles objetivos pero admitiendo su facultad para ser creativos en la forma de conseguirlos. El derecho a gestionar no es un juego sin reglas, tiene ms bien reglas distintas y probablemente mucho ms rigurosas y exigentes que las del juego burocrtico. As pues, la GpR debe encontrar la forma de evitar que sus valores devengan en debilidades. Para ello tendr que contribuir con los mecanismos adecuados a la resolucin de las tendencias planteadas y

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compensar la diferenciacin con sistemas y mecanismos integradores, as como asegurar que la descentralizacin y la delegacin de responsabilidades acten alineadas con el mandato general. Para hacerlo, se debe tener en cuenta los siguientes aspectos. Integrar la cadena de valor mediante los sistemas de informacin y de direccin. Integrar horizontalmente las distintas unidades estratgicas de accin para que acten de forma sinrgica y aseguren la consistencia del conjunto. Integrar verticalmente los distintos niveles de trabajo del gobierno y de las instituciones. Integrar la propia cadena de valor de forma que se comporte como tal y no como un mero mecanismo burocrtico y mecnico. La experiencia de los pases de Amrica Latina muestra enormes esfuerzos en el diseo e implementacin de instrumentos orientados a esta integracin, y evidencia, al mismo tiempo, que ste es uno de los principales escollos para el avance de los sistemas que aspiran a constituirse en instrumentos de la GpR. Parece que la integracin del sistema deviene en uno de los principales obstculos para su implantacin y consolidacin. Debe tenerse en cuenta que la GpR es una herramienta de integracin y alineamiento de la gestin organizativa y no un instrumento ms que se aada o sustituya a otros. Por lo tanto, los instrumentos de integracin estn ya dentro de la propia GpR y es esta cualidad la que le permite atenuar los riesgos de las tendencias planteadas anteriormente. 1. Factores para promover la integracin organizativa

El primer factor con que cuenta la GpR para promover la integracin organizativa es su carcter integral y su enfoque comprehensivo de la administracin pblica. As, la GpR es un instrumento universal de gestin que puede ser utilizado por cualquier nivel o institucin pblica y no slo por los gobiernos centrales. En la literatura especializada, particularmente en la que proviene de Amrica Latina, se observa una tendencia a asociar la GpR con el gobierno central, lo cual es errneo pues ningn pas lograra una buena administracin pblica si slo el gobierno central lograra desempearse con calidad. Por otro lado, la GpR cuenta con varios elementos de integracin, que se presentan a continuacin, asociados al proceso de creacin de valor y a su implantacin en la estructura organizativa del sector pblico y de sus instituciones. a) Cultura y valores de la GpR y de la gobernabilidad Un elemento clave de la GpR y de su funcin integradora radica en la creacin de una cultura de administracin pblica orientada hacia la mxima produccin de valor para los ciudadanos, buscando efectividad, eficacia y eficiencia en su desempeo. Este enfoque tiene una clara funcin integradora y adems impulsa la alineacin. A largo plazo, ste es el elemento que da sostenibilidad a la GpR, cuyos principios tambin enriquecen el sistema de valores de la administracin pblica, ya que sitan los objetivos de desarrollo y cambio social y el concepto de responsabilidad en el centro de la accin del Estado. b) Funciones directiva y gerencial El principal factor de integracin y alineacin en los organismos son sus autoridades. De la existencia de una estructura directiva gerencial, complementaria de la direccin poltica y alineada con la cultura de la GpR, depende la gestin ptima del proceso de creacin de valor. La cuestin clave en este tema radica en establecer un marco de contratacin de directivos que asegure: 1) la delegacin de la toma de decisiones y el reconocimiento del derecho a gestionar, y 2) la asuncin de responsabilidades

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profesionales y personales. Para ello se dispone de modelos de contratacin propios de la alta direccin, frmulas de evaluacin del desempeo y del resultado de los directivos, y formas de sancin e incentivos vinculados a esta evaluacin. Todo esto complementado con el establecimiento de sistemas de remuneracin razonablemente competitivos con los del mercado privado. El desarrollo de la funcin directiva tiene un alcance y especificidad que superan en mucho la naturaleza abarcadora de la GpR, que slo puede poner de relieve su importancia, identificar su papel en el ciclo de gestin y evaluar en qu favorece o dificulta al ciclo global de la creacin de valor. El mejoramiento de la funcin directiva depende de instrumentos y conocimientos especializados en ese campo. c) Programa de gobierno El programa de gobierno otorga integracin y alineamiento mediante dos factores de primera importancia: la formulacin cuantificada de los objetivos estratgicos de gobierno establecidos en trminos de objetivos de desarrollo y de cambio social (modificaciones esperadas de los resultados); la definicin de los programas de gobierno (cartera estratgica) que van a articular su accin y que definen los procesos globales y parciales de creacin de valor propuestos para la consecucin de los objetivos de desarrollo y cambio social. Sin esta formulacin clara de este componente, la GpR es inviable, y la diferenciacin y descentralizacin derivaran en desintegracin y atomizacin organizativas. d) Estructura organizativa Las estructuras organizativas de las instituciones pblicas constituyen el sistema de integracin de valores, misin y objetivos y, a su vez, conllevan la capacidad productiva necesaria para asegurar la creacin de valor. Una vez ms se requieren otras herramientas especficas para apoyar el diseo de este elemento; en este documento slo se sealarn algunos criterios clave. La estructura organizativa debe coadyuvar a la integracin vertical y horizontal, para lo cual se requiere tener en cuenta algunas condiciones y efectos, entre los que se destacan los siguientes. En organismos dedicados a la produccin de servicios, lo que supone una fuerte interaccin directa y continua con sus usuarios-beneficiarios, es relevante que la estructura organizativa sea lo ms plana posible para que la distancia entre la alta direccin y el personal de lnea en contacto permanente con el ciudadano sea, a su vez, lo ms corta posible. Los diseos organizativos planos, especialmente en organismos muy diferenciados en sus lneas de producto -como es el caso de la mayora de las instituciones pblicas-, tienden a ampliarse horizontalmente (nmero de ministerios, nmero de reas/departamentos en el gobierno local,). Esta tendencia provoca problemas de integracin vertical y horizontal de forma exponencial, ya que cada nuevo nivel de desagregacin multiplica los puntos de relacin y los costos de transaccin interna. La mayor capacidad de integracin de la cadena de produccin de valor y de aporte de la estructura organizativa a la implementacin de los programas de gobierno, residen en conseguir el mximo ajuste entre el diseo vertical bsico, la estructura organizativa y los programas de gobierno, y reducir al mnimo imprescindible las relaciones horizontales, las cuales tienden a diluir la

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responsabilidad orgnica y a dificultar las relaciones tcnicas de produccin entre sistemas distintos, as como a incrementar los costos internos de transaccin. De acuerdo con todo esto, la estructura organizativa ms adecuada para asegurar un aporte ptimo de la GpR debera articularse alrededor de los siguientes criterios. Establecer estructuras planas y lo ms estrechas posible. En el diseo organizativo, esta tendencia debe llevar a considerar la posibilidad de soltar lastre en la accin de gobierno. Esto supone focalizar la accin del gobierno en los principales centros de creacin de valor que le sean especficos y propios. La interactividad entre diseo organizativo y productivo puede aportar condiciones de creacin de valor pblico altamente eficaces, eficientes y efectivas para el desarrollo social. Asignar la responsabilidad de la direccin poltica y gerencial de los programas de gobierno a un nico ministerio, departamento o rea de gobierno. Cuando ello no sea posible y resulte imprescindible optar por la transversalidad organizativa (distinta de la poltica), es necesario crear rganos de integracin horizontal, sin dejar de definir con claridad el responsable ministerial ltimo del programa. Se evidencia la necesidad creciente de promover una accin de gobierno con mayor integracin horizontal y transversalidad. Sin embargo, no debe confundirse este requerimiento con una exigencia organizativa; la que debe ser transversal es la poltica y no la organizacin. La integracin de la poltica se produce al establecer una adecuada articulacin entre la poltica de gobierno, los objetivos y los programas. Intentar otorgar integracin a la accin gubernamental mediante el diseo organizativo slo debilita su capacidad. e) Cartera de productos La cartera de productos es el conjunto de servicios, actividades, proyectos y regulaciones, as como otros tangibles o intangibles creadores de valor pblico que el sector pblico produce. Permite integrar horizontal y verticalmente la totalidad de la produccin pblica, observar y validar su coherencia y consistencia, estructurar el proceso de produccin y definir la base del sistema de planificacin, ejecucin y control de la produccin. La cartera de productos permite al gobierno exponer con claridad y de forma concreta su oferta; as se establecen derechos y expectativas de la poblacin frente al sector pblico y, con ellos, la capacidad real de los ciudadanos para evaluar la produccin pblica de valor. Sin embargo, son muy pocos los gobiernos y organismos pblicos que exteriorizan sus productos y mucho menos los resultados de su accin. Una vez ms, la GpR remite, en este caso, a las herramientas y tcnicas de gestin de servicios procedentes del mercadeo de servicios y la gestin de operaciones, entre otras. f) Presupuesto y sistema contable Los instrumentos descritos hasta aqu permiten abordar el punto clave del sistema pblico de creacin de valor: el sistema de financiamiento de la produccin y su asignacin a objetivos y programas de gobierno. Este sistema se nutre de los recursos de toda la ciudadana obtenidos a travs del fisco con el objetivo de crear valor pblico por medio de la prestacin de servicios, la redistribucin de rentas y la creacin de condiciones sociales y polticas de desarrollo. El presupuesto y el resto de instrumentos de gestin financiera concretan esta misin en el da a da.

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De acuerdo con el ciclo de creacin de valor propuesto en este documento, la construccin del presupuesto se compone de los siguientes elementos: objetivos estratgicos de gobierno y programas; cartera de productos; estructura organizativa y de responsabilidades. Estos tres elementos permiten una asignacin de recursos ajustada tanto a la poltica como a la organizacin. El presupuesto se alinea, de esta manera, con la concepcin de gestin que propone la GpR. La herramienta que debe usarse es el presupuesto por programas y por productos, y que menciona los responsables institucionales de implementarlos. El presupuesto est vinculado, adems, a un instrumento poco considerado en los anlisis: la contabilidad, herramienta de informacin que permite conocer el presupuesto ejecutado. Con ella se inicia la segunda parte del ciclo que conduce a la evaluacin de los resultados. Para que esta evaluacin sea factible, la contabilidad debe ser un espejo de la formulacin presupuestaria pero tambin de los programas de gobierno y de la cartera productiva. Debe permitir el anlisis del gasto, la produccin y el costo de los bienes y servicios pblicos. Si este instrumento deviene en un mero sistema de registro del gasto, sin vinculacin a la cartera productiva y a la estructura de responsabilidades orgnicas, no es til para la GpR. g) Cuadros de mando La contabilidad no es, evidentemente, el nico sistema de control necesario para la GpR. De hecho, todas las frmulas de trabajo propuestas tienen una dimensin de vigilancia del proceso de creacin de valor. Adems, todas cumplen con un requerimiento creciente para mejorar cualquier gestin: sistemas de informacin que puedan incrustarse en este proceso y que permitan, por tanto, reducir el costo de la informacin y ampliar su uso orgnico y sistemtico adems de su control. Estos sistemas de informacin deben ser, como mnimo, los siguientes: Sistema integrado de objetivos y actividades. Mapas estratgicos. Control de gestin. Una vez ms, la GpR hace uso de los instrumentos de gestin para dar soporte al manejo integrado del proceso de creacin de valor. En este caso, se puede recurrir a dos grupos de herramientas. En primer lugar, se encuentran los sistemas de integracin de objetivos y actividades (cuadros integrales de mando, sistemas en cascada de objetivos, sistemas de planificacin operativa) y los mapas estratgicos (que requerirn una adaptacin a las caractersticas de la gestin pblica) que pueden articular la organizacin de la cartera de productos con el desempeo productivo y los objetivos estratgicos.

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Figura 9. Mapa estratgico

Fuente: Elaboracin propia.

En segundo lugar, se dispone de las herramientas clsicas del control de gestin, cuya funcin consiste en ofrecer informacin sobre los procesos de produccin, sus componentes y sus resultados en todas las dimensiones (produccin, gasto, costo, tiempo, productividad, eficiencia, satisfaccin). Conviene insistir en la conveniencia de vincular estos sistemas de informacin al propio sistema de produccin (sobre este tema se comenta con mayor detalle en el prximo punto). h) Sistemas de monitoreo y evaluacin La complejidad de la gestin pblica exige, desde el punto de vista de la GpR, sistemas de anlisis del desempeo externos al propio proceso de produccin y complementarios con los que operan en tiempo real dentro del sistema de creacin de valor y en el ciclo de gestin. Estos sistemas, que se pueden incluir en lo que tradicionalmente se conoce como monitoreo y evaluacin, se sitan -por lo que concierne a este trabajo- en el marco de la GpR y no del control externo (tribunales de cuentas, control parlamentario, auditoras de proceso o de gestin) o de la rendicin de cuentas. Sin duda, las fronteras son difusas pero interesa esclarecer la funcin de cada sistema de control. Es necesario dedicar recursos al monitoreo y evaluacin, dirigidos especialmente a los siguientes elementos del proceso de creacin de valor: Consistencia. Impacto. Satisfaccin. Oportunidades de mejora continua. Para analizarlos, habr que recurrir a los mecanismos clsicos de evaluacin y monitoreo externos, y a menudo, ex post. El Banco Mundial (2004) sostiene que gran parte de la actividad actual en este campo se produce en el mbito del seguimiento, y que es necesario prestar ms atencin a la evaluacin. En su

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opinin, sta es necesaria para juzgar si las estrategias y los programas siguen siendo pertinentes, y para obtener informacin acerca de los impactos de todo tipo; entre ellos, las consecuencias no buscadas o imprevistas. Mediante la evaluacin se puede determinar, adems, si los objetivos e indicadores utilizados para el seguimiento continan siendo apropiados. La evaluacin es necesaria para demostrar causalidad o atribucin, es decir, determinar si alguno de los resultados documentados se debi efectivamente a la intervencin que se evala. Quiz lo ms importante sea que la evaluacin pueda proporcionar informacin acerca del por qu y del cmo, para entender en qu forma y bajo qu circunstancias funciona o no una poltica, estrategia o programa, y tomar decisiones informadas sobre medidas futuras. i) Instrumentos y sistemas de comunicacin El ltimo elemento de apoyo a la integracin son los sistemas de comunicacin tanto interna como externa. Tambin en este mbito las tecnologas de la informacin, especialmente la Internet, aportan un valor clave en la medida en que permiten que la comunicacin adquiera dos caractersticas relevantes: Bidireccionalidad e interactividad. Asincrona. Estas dos caractersticas multiplican las capacidades de relacin y comunicacin, tanto interna como externa, y favorecen la integracin del proceso de creacin de valor dentro de la organizacin pblica y del conjunto del sector pblico. Si bien se reconoce esta gran capacidad adicional de gestin de la comunicacin, no se debe olvidar que los recursos convencionales, especialmente el papel, seguirn siendo por mucho tiempo -sino para siempre- un soporte clave. No debera olvidarse aqu la elaboracin de la memoria institucional anual dirigida a los ciudadanos. Hay que recordar que la transparencia es importante para asegurar la legitimidad y credibilidad del enfoque que se centra en los resultados. Mostrar y demostrar que el gobierno produce resultados que tienen importancia para la poblacin, es parte esencial del proceso de GpR as como de una administracin pblica democrtica y de calidad.

2.

Sntesis del modelo de GpR

Con el propsito de facilitar la visualizacin del modelo descrito y de sus relaciones bsicas se propone un esquema grfico simplificado de los componentes y relaciones que se plantean para la integracin de la GpR.

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Figura 10. Mapa bsico de la Gestin para Resultados

Fuente: Elaboracin propia.

Es importante recordar que el aporte bsico que puede hacer la GpR a la gestin del proceso de creacin de valor en los organismos pblicos, no se deriva de su capacidad para sustituir a otras herramientas de gestin, sino de su posible contribucin como instrumento capaz de integrar las herramientas de gestin con el resto de elementos clave de la direccin: Programa de gobierno. Organizacin de recursos. Informacin y conocimiento. Instrumental de gestin. La GpR, concebida de esta manera, aporta coherencia, visin global y capacidad integradora al manejo de los organismos pblicos.

V. Requerimientos para la implementacin de la GpR


Tal y como se ha planteado, la GpR opera en un marco organizativo definido, en este caso, las administraciones pblicas. En este captulo se identifican los requisitos y condiciones previas para que la GpR pueda funcionar en este ambiente. La mayora est vinculada al entorno poltico, institucional y social y, en menor medida, al desarrollo organizativo. Como ya se ha mencionado anteriormente, algunas experiencias y analistas sugieren que en el sector pblico, la GpR puede favorecer al desarrollo institucional y la calidad de la accin de gobierno. Aceptando esta posibilidad, debe tambin constatarse que la GpR precisa, para su implantacin, de un entorno institucional y poltico relativamente maduros, en los que se den las siguientes condiciones mnimas.

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1.

Democracia

Desde el punto de vista poltico, el primer requerimiento para la implementacin de la GpR es la existencia de un rgimen democrtico consolidado y estable. Como se ha planteado, esta herramienta de gestin no busca definir un modelo de Estado, sino que presupone un esquema poltico en el que la ciudadana tenga el control. Sin embargo, promueve una determinada manera de entender la accin del Estado compatible slo con la democracia. Los regmenes autoritarios no cuentan con motivos para preocuparse por el proceso de creacin de valor para la ciudadana. Como se ir argumentando enseguida, ni siquiera una democracia dbil est en buenas condiciones para implementar con xito la GpR, si no avanza paralelamente en su desarrollo poltico e institucional. Conviene tomar en cuenta estos condicionantes, pues puede ocurrir que un exceso de expectativas frustre el desarrollo de la GpR en el sector pblico. 2. Entorno institucional estable

El grado de madurez de las democracias se refleja en su solidez institucional. De ella se derivan la coherencia del ordenamiento territorial, jurdico, econmico y administrativo. Se requiere un marco institucional slido para que haya continuidad en la gestin pblica y, por tanto, en la implementacin de la GpR. Como se deduce de lo visto en este documento, desarrollar una gestin orientada a resultados supone invertir esfuerzos sistemticos y continuos a travs de un perodo de tiempo largo, lo cual requiere estabilidad institucional. 3. Seguridad jurdica

Un escenario de seguridad jurdica, quizs un Poder Judicial gestionado desde la lgica de la GpR, es una pieza clave para la buena marcha de los organismos estatales comprometidos con la creacin de valor pblico para la ciudadana. A fin de cuentas, es en el Poder Judicial donde se ventilarn los actos delictivos o de corrupcin administrativa que, en ausencia de un sistema eficaz de administracin de justicia, quedaran impunes. 4. Control social

La existencia de condiciones para el control social de la gestin pblica es un requisito importante para el buen funcionamiento de la GpR. Tal y como se ha planteado aqu, el agente clave para el manejo de la GpR es la ciudadana. Sin un control ciudadano de los organismos del Estado, la posibilidad de creacin de valor pblico disminuye. 5. Cultura de valor pblico

La existencia de una cultura capaz de percibir el valor del sector pblico es otro requerimiento importante para implantar la GpR. Las estructuras de la administracin pblica deben ser percibidas desde fuera y por s mismas como medios para alcanzar los resultados y no como fines. En este sentido, los propios funcionarios deben comprender y promover una cultura de valor pblico, en la que la ciudadana pueda apreciarlos (tanto a ellos como a las instituciones en las que se desempean) como productores de valor ms que como meros administradores o controladores.

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6.

Estabilidad institucional

La estabilidad, tanto estructural como poltica, no slo permitir implantar un sistema de GpR capaz de sostenerse en el tiempo, sino que tambin crear las condiciones necesarias para su desarrollo y aprendizaje. Tal estabilidad debe visualizarse de manera integral, es decir, debe caracterizar a la mayora de los organismos pblicos pues en la implementacin de la GpR interactan distintas instituciones pblicas. 7. Reconocimiento de la funcin de gestin

La administracin pblica moderna requiere de organismos con capacidades para adaptarse rpidamente a los cambios del contexto y a las demandas ciudadanas. Resulta necesario, en consecuencia, introducir cambios en la gestin de las instituciones pblicas para permitir que stas respondan con calidad y efectividad a las nuevas demandas de la sociedad. En este contexto, se requieren cambios estructurales relacionados especialmente con la generacin de mecanismos que den mayor autonoma a la accin de los gestores pblicos. La antigua forma de entender la accin estatal como un proceso sujeto a controles minuciosos poco aporta a la correcta implantacin de la GpR. La rendicin de cuentas se ha convertido en el nuevo mecanismo de que disponen los polticos y los ciudadanos para conseguir que los funcionarios pblicos asuman la responsabilidad de sus acciones. 8. Reconocimiento y aceptacin del modelo

La GpR requiere de la aceptacin consciente y del compromiso de los agentes involucrados en ponerla en prctica. Es necesario, por tanto, promover la adopcin de un enfoque centrado en los resultados como un hecho importante que vale la pena desarrollar. Se necesita un compromiso poltico de alto nivel que promueva la GpR ms all de los lmites temporales de un gobierno, as como tambin acciones especficas orientadas a generar las capacidades necesarias para que los gestores pblicos puedan actuar sobre los procesos de creacin de valor en concordancia con las nuevas demandas ciudadanas. Sin los compromisos y la preparacin adecuados, la GpR puede ser percibida como una amenaza ms que como una oportunidad, o lo que sera peor, como una nueva moda que, como todas, tambin pasar. 9. Valores institucionales y profesionales

Para implementar la GpR es importante contar con un sistema de valores que asegure el desempeo de responsabilidades plenamente comprometido con las ideas de valor pblico y de primaca del inters general. La funcin directiva, como en general la vida pblica, deben regirse por un sistema de valores y de comportamientos institucionales, personales y profesionales, antes que por cualquier otra cosa. El cdigo de normas y deberes de los funcionarios pblicos es el primer instrumento para la gestin y evaluacin del desempeo. La dificultad de medicin del resultado, incluso del proceso, quiz podra ser compensada si se trabajara con la hiptesis de que comportamientos adecuados generarn resultados esperados; afirmacin especialmente vlida en el sector pblico. En este marco se sitan diversas iniciativas que enfocan el desempeo de los directivos hacia un modelo basado en los valores y no slo y

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exclusivamente en los incentivos. Cabe resaltar la prctica britnica de evaluar de forma continua los cdigos de comportamiento de los responsables de la gestin pblica2. 10. Sistema de sanciones e incentivos Una de las tendencias de la GpR, la ms importante segn algunos, es la de desarrollar mecanismos para evaluar y estimular el desempeo directivo. Sin duda, en un escenario de descentralizacin, diferenciacin, delegacin de poder y reconocimiento del derecho a gestionar, como es el de la GpR, el rol de la dirigencia es primordial. Habitualmente, los instrumentos que se usan para trabajar sobre el desempeo de los directivos pertenecen a uno de los siguientes campos: Articulacin de la funcin a compromisos de desempeo. Establecimiento de incentivos relacionados con los resultados. Formalizacin contractual de la responsabilidad directiva y del desempeo de la organizacin. Hay pocas dudas acerca de la necesidad de evaluar y manejar el desempeo directivo como una pieza clave de la GpR. Sin embargo, la realidad demuestra la extrema dificultad de desarrollar, en la prctica, este tipo de estrategias. En el sector privado, la gestin de sistemas de remuneracin diferenciada plantea enormes problemas y ha cosechado continuos fracasos, excepto en los casos de los directivos de primer nivel (mediante la consideracin de resultados globales) y de quienes trabajan en el rea comercial (cuyo resultado puede vincularse fcilmente a ventas). La dificultad en el mbito pblico es an superior dada la naturaleza de sus objetivos. La posibilidad de introducir sistemas de evaluacin y reconocimiento del desempeo depende del nivel de desarrollo de la cadena de produccin de valor pblico y de la estrategia de control de la gestin. Los sistemas con insuficiente conocimiento de su propia actividad y sin una adecuada medicin del desempeo, no pueden crear formas de gestin diferenciadas basadas en la variabilidad de la compensacin y de la remuneracin. 11. Disponibilidad y uso de la informacin Como se ha sealado, la informacin constituye uno de los pilares de la GpR por favorecer la toma de decisiones y el desarrollo del conocimiento; sin embargo, por s sola no sirve a los propsitos del modelo planteado. Para que sea til, la informacin debe ser analizada, interpretada y asimilada. Asimismo, ser necesario seleccionar razonadamente los aspectos del proceso de GpR que se requieran conocer, a travs de la identificacin de reas crticas que garanticen el xito de todo el proceso de creacin de valor pblico. 12. Desarrollo sostenido de la GpR La sostenibilidad y el desarrollo de la GpR estn en directa relacin con las caractersticas del entorno institucional y de las propias instituciones pblicas en las que se pretende aplicarla. Adicionalmente, la participacin de los ciudadanos y el desarrollo de las capacidades gerenciales de los funcionarios pblicos tambin desempean un papel importante. Todos estos elementos deben alinearse con los principios de la GpR. Para ello se requiere que los gobiernos la introduzcan en el interior de las instituciones pblicas y de la sociedad, como un proceso de cambio cultural de mediano y largo plazos.
Como ejemplo, pueden examinarse los principios que rigen la vida del servidor pblico britnico en http://www.publicstandards.gov.uk/about_us/the_seven_principles_of_life.aspx.
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Los requerimientos mencionados constituyen las condiciones bsicas que deben existir a la hora de implantar la GpR como herramienta eficaz al servicio de la administracin pblica. Si no se presentan estas condiciones, difcilmente se alcanzarn los beneficios que supone su utilizacin.

VI. La Implementacin de la GpR


La implementacin de la GpR conlleva un cambio fundamental en las maneras de pensar, actuar y administrar del sector pblico. La naturaleza integradora de todo el ciclo de la gestin que aporta este instrumento afecta a todas las instituciones en todos sus niveles y transforma la cultura de las organizaciones. La experiencia corrobora esta accin integral de la GpR y muestra que los pases que han intentado esta va han observado cambios profundos. Se trata de un proceso de largo plazo con beneficios en el futuro mediato. A partir de las experiencias de implementacin de la gestin por resultados en algunos pases, es posible plantear las siguientes consideraciones. Entre los especialistas en direccin y gestin estratgicas hay consenso acerca de que el fracaso de los sistemas de gestin estratgica se debe ms a una mala implementacin que a un diseo inadecuado. Esta afirmacin es claramente aplicable al desarrollo de la GpR. En este caso, el diseo del modelo plantea importantes retos muchas veces nada fciles de resolver. Sin embargo, de superarse estos escollos, seguir siendo cierto que un buen diseo no asegurar, en ningn caso, una buena implementacin. El modelo es complejo, pero el grado de impacto en la organizacin y la profundidad del cambio que comporta hacen mucho ms difcil su implementacin y, sobre todo, su difusin a lo largo y ancho de los organismos pblicos. Ser necesario, por tanto, que adems de desarrollar un buen modelo, se generen estrategias y mecanismos acertados de implementacin. Adems, no se debe perder de vista que la GpR es un instrumento de gestin que podra denominarse de segundo nivel, ya que su funcin es la de permitir la integracin de un conjunto de herramientas de gestin en un sistema coherente y conectado a lo largo de todo el ciclo, que integre todos sus componentes. Esto significa que su desarrollo depender del proceso de implementacin de los elementos que conformen el conjunto del modelo. La GpR permite identificar con relativa facilidad las debilidades de un sistema de gestin, sin que ello signifique que superarlas sea su responsabilidad exclusiva y que sea una tarea sencilla. Asimismo, tal como se seala en el apartado que aborda los requisitos para su implementacin, ser indispensable que se conjuguen una serie de factores que permitan comprender las posibilidades reales de avance en la implementacin de esta herramienta en un escenario determinado. 1. Factores de xito

Por su misma naturaleza, la implementacin de la GpR debe ser flexible, sin un modelo rgido a seguir, aunque s con una clara estructura del proceso de creacin de valor a producir. Tal y como aqu se concibe, se trata de un sistema abierto, con muchas variables; por tanto, cada aplicacin de la propuesta y cada proceso de implantacin sern distintos y ameritarn un diseo propio. Para que el aporte de la GpR sea efectivo conviene discutir los siguientes factores crticos de xito. a) Compromiso y gestin del cambio

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La implantacin de la GpR comporta un cambio profundo de cultura en el conjunto de la administracin pblica y en cada mbito organizativo que se aplique. Supone, igualmente, la revisin de todo el sistema de gestin y su adaptacin a esta nueva cultura. Se trata de una transformacin profunda y de largo alcance. Independientemente de cualquier otro factor, es necesario iniciar el proceso desde esta perspectiva y con este compromiso. b) Apoyo e implicacin de las autoridades polticas La implantacin de la GpR debe contar con un nivel razonable de apoyo poltico y de implicacin de las autoridades en el proceso. Ella se orienta a mejorar la capacidad de las organizaciones pblicas para alcanzar los objetivos de gobierno, lo cual requiere el apoyo y compromiso de los funcionarios polticos del ms alto nivel, sobre todo, para formular objetivos que sean viables y manejables mediante la GpR. c) Iniciativa y compromiso gerencial Siendo imprescindible el apoyo poltico, la GpR es fundamentalmente una herramienta de gestin. En este sentido, a los directivos les corresponde desarrollar la iniciativa y adquirir el compromiso poltico para su implantacin. Ciertamente, el programa de gobierno es pieza clave del modelo, pero, ya antes de formularlo, las autoridades polticas deberan disponer de un conocimiento cabal de la situacin social para elaborar los objetivos de desarrollo. Disponer de este instrumento, o de cualquier otro de los que se han identificado como componentes de la GpR, incumbe a la gerencia, incluido el asesoramiento para formular adecuadamente la propuesta y los programas de gobierno. d) La gestin del tiempo Los plazos para la implantacin de la GpR como cultura y herramienta de gestin son inevitablemente largos por distintas causas: por la complejidad del tema y la multiplicidad de frentes en los que hay que trabajar; por la naturaleza del cambio que se propone; por su carcter cclico y la lgica de prueba y error que lo acompaan; porque, en el fondo, su implantacin es un proceso sin un final conocido, ya que se enlaza directamente con la necesidad de mejorar continuamente las organizaciones, su gente y sus procesos de creacin de valor. Dicho esto, se vuelve posible identificar dos etapas en la implantacin de este sistema. En un primer momento -etapa de implantacin- se posiciona una primera versin de todos los componentes identificados como esenciales para la GpR. Un segundo momento -etapa de maduracin y mejora continua- se ocupa de profundizar en el desarrollo de todos y cada uno de los instrumentos y de la relacin entre ellos. Es necesario prever que la primera parte de este proceso ser larga y compleja. e) Adaptacin al entorno Cada pas, cada sector pblico y cada administracin tienen sus propias historias, culturas organizativas e identidades. El desarrollo de la GpR debe tener en cuenta no slo la idiosincrasia organizativa, sino que debe partir de ella en su propuesta de desarrollo, convirtiendo este bagaje en oportunidad a la hora de implantar este sistema. Ser necesario, por tanto, verificar culturas, capacidades y habilidades, debilidades y carencias antes de decidir el planteamiento del cambio y la estrategia concreta para su

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desarrollo, lo que significar, fundamentalmente, escoger con quin y por dnde empezar en su revisin y adaptacin a las exigencias del modelo de gestin existente al inicio. f) Visin global, implantacin local El modelo abierto de GpR que aqu se propone, se caracteriza por la integracin en el ciclo de gestin de todo el instrumental estratgico y operativo. Esto posibilita la visin global de la gestin del proceso de creacin de valor, aporte principal de la GpR. Esta virtud, sin embargo, puede convertirse en problema; un instrumento tan abarcador corre el riesgo de no pasar de ser una propuesta terica sin anclaje en la realidad concreta. sta es la razn por la que se ha planteado un modelo integral y a la vez modular; que pueda adaptarse a las caractersticas especficas de un gobierno, un sector o una organizacin, y que permita el uso de las herramientas complementarias de gestin que se consideren ms adecuadas segn un determinado contexto. El modelo propuesto permite mantener la visin global y, al mismo tiempo, aplicarlo en cualquier parte del ciclo de gestin. sta es, en la prctica, la forma como se han implementado las experiencias conocidas de evaluacin por resultados, como, por ejemplo, los modelos Plan y Presupuesto (Cunill y Ospina, 2003). g) Desarrollo equilibrado y sostenido El desarrollo modular que se propone para implementar la GpR puede derivar en un crecimiento desequilibrado donde unas partes crezcan ms que otras, tendencia que se debe evitar. Resulta obvio que la implementacin de las piezas y los recursos que estructuran la GpR plantean distintos niveles de dificultad. No es lo mismo constituir un sistema presupuestario que elaborar un sitio institucional en el Internet; tampoco plantea los mismos retos encargar un estudio de impacto a evaluadores externos que incrustar un sistema de control de gestin que recoja la actividad de los servicios administrativos o de bienestar en tiempo real. La estrategia a seguir consiste en orientar el desarrollo de la GpR hacia aquellas reas en las que se encuentren menos resistencias, se disponga de mejores herramientas o de mayor capacidad de decisin. Hay que tener presente que la caracterstica modular de la propuesta no elimina la necesidad de su aplicacin integral y la bsqueda de equilibrio en sus tres dimensiones principales: entorno institucional y social, desarrollo organizativo y desarrollo productivo.

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Figura 11. Equilibrios y desarrollo de la GpR


Implantacin de la GpR. Equilibrio sostenible

ENTORNO INSTITUCIONAL Y SOCIAL

GESTIN POR RESULTADOS DESARROLLO ORGANIZATIVO DESARROLLO PRODUCTIVO

Fuente: Elaboracin propia.

h) Anlisis y uso de la informacin Conviene recordar aqu la reflexin realizada en un captulo anterior sobre el tema de la informacin. sta es, en general, la materia prima principal de la funcin directiva y de la GpR. La informacin es barata, fcil de conseguir y, si no es utilizada de forma contraria, es inofensiva. Convertir la GpR en un cmulo de informacin sin aplicacin en la toma de decisiones o en la direccin ejecutiva del sistema de creacin de valor, la transformara en una herramienta intil. La estrategia de captura, acumulacin, manejo y uso de la informacin en la GpR busca facilitar la comprensin de los hechos para tomar decisiones. Cualquier informacin que no sirva para tales fines es superflua y tiende a distorsionar todo el sistema de informacin y lo hace poco confiable. i) Aprendizaje organizacional e individual La GpR aporta y se nutre del aprendizaje continuo. No puede implantarse sin un desarrollo paralelo de las capacidades de direccin y gestin y de los instrumentos apropiados para operar, desde el anlisis social pasando por la gestin estratgica y presupuestaria, hasta el mercadeo de servicios y la gestin de la informacin. La cultura del sector pblico generalmente es poco proclive al cambio y al aprendizaje. Es necesario transformar este patrn de conducta y promover formas organizativas que conciban el cambio como progreso y mejoramiento, y el aprendizaje, incluido el que proviene de los errores, como un factor de desarrollo personal e institucional. j) Plan de trabajo por resultados El ltimo factor crtico que se pone a consideracin es la necesidad de disponer de un plan de aplicacin de la GpR, aunque no exista consenso sobre su implantacin. As, la transicin debera ser objeto de examen, evaluacin y revisin peridicos ofreciendo la oportunidad de definir lo que d buen

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resultado y lo que no, y en qu forma se podra mejorar el enfoque. Practicar lo que se predica puede constituir una forma de demostrar el compromiso con la GpR y evidenciar su propia capacidad. 2. La percepcin subjetiva

A estos factores debe aadirse el elemento de la percepcin subjetiva. Los agentes promotores, implicados y afectados por la GpR deben percibir su implantacin como un aporte y en ningn caso como una amenaza. En otros trminos, los agentes relevantes deben poder hacer un anlisis costobeneficio del sistema, que les ofrezca un saldo positivo; caso contrario, el proceso no nacer.

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Anexo 1 Evaluacin de las capacidades institucionales de la Gestin para Resultados. Gua de referencia para el diagnstico de situacin
1. INTRODUCCIN a. Misin y estructura de la gua de referencia La realizacin de una evaluacin del grado de desarrollo de la GpR en un gobierno o en una organizacin pblica afronta los problemas lgicos que se derivan de la naturaleza de la GpR. La integralidad de todo el ciclo de gestin que define el objeto de trabajo de la GpR obliga a un enfoque holstico que debe mantener la visin integral e integrada de su objeto de atencin. Desde este enfoque, se propone una gua de evaluacin del estado de desarrollo de la GpR basada en las siguientes premisas: La evaluacin y diagnstico del grado de desarrollo de la GpR requiere una aproximacin contingente. La prctica y desarrollo de la GpR depende y se debe ajustar a la cultura interna y de entorno, a las condiciones materiales, sociales y tcnicas del sistema social en el que est inmersa. La complejidad del objeto de anlisis hace inviable el desarrollo de un modelo de diagnstico plenamente estandarizado y automatizado. La gua que se propone requiere de ajustes y, sobre todo, del apoyo de expertos para su anlisis. La gua tiene como objetivo principal favorecer la concrecin prctica del marco conceptual propuesto para la GpR, sugiriendo mbitos y aproximaciones focalizados para todos los momentos del ciclo de gestin. Las fuentes de informacin deben ser mltiples. La visin integrativa impide que una nica fuente aporte toda la informacin y, menos aun, con el mismo nivel de calidad y neutralidad. A la imprescindible visin directiva habr que aadir informacin procedente de fuentes fras, habitualmente de carcter documental y preexistentes al propio proceso de anlisis. Desde estas premisas metodolgicas se ha desarrollado la gua de referencia que contiene los siguientes elementos: Un cuestionario de referencia que se propone como gua inicial de trabajo para el analista o analistas responsables de realizar las evaluaciones, anlisis, diagnsticos y recomendaciones. Un sistema de procesamiento de la informacin de carcter cuantitativo. Una estructura del informe final, en la que se recogen los elementos de anlisis, diagnstico y recomendaciones posibles. La estructura que se propone es meramente tentativa. b. Cuestionario La funcin de la gua de referencia es la de facilitar la medicin y evaluacin del grado de orientacin hacia la Gestin para Resultados de un gobierno o administracin pblica. El cuestionario permite recorrer la totalidad del ciclo de gestin y constatar la existencia y nivel de desarrollo y calidad de los componentes, interacciones y herramientas presentes en l. El cuestionario propone tambin elementos de anlisis de los factores de entorno que pueden operar como requisitos o factores de xito o variables crticas. Siguiendo la lgica del modelo conceptual propuesto se han incorporado los mbitos principales que configuran el proceso de creacin de valor y el ciclo de gestin, y para cada uno de estos componentes

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se han identificado una serie de tems destinados a comprobar y evaluar la existencia de los elementos relevantes del ciclo de gestin. Estos tems son valorados mediante una escala ordinal de 0 a 5 que puede ser interpretada cuantitativa y cualitativamente. De acuerdo con el marco conceptual y con el objeto de procurar una mayor claridad analtica, los mbitos que se proponen para analizar el ciclo de gestin y el proceso de creacin de valor pblico se establecen en dos bloques separados. En el primer bloque se propone el anlisis del ciclo de gestin propiamente dicho de una determinada estructura de gobierno (gobierno central, estado, regin, municipalidad, etc.). En el segundo bloque se propone el anlisis de las condiciones de entorno en las que opera la institucionalidad sujeta a evaluacin. Esta estructura asegura la posibilidad de estandarizar un modelo de anlisis que permitir conseguir dos objetivos bsicos: Un grado razonable de universalidad de aplicacin a distintos niveles de gobierno y en distintas realidades sociales. Un nivel de anlisis adaptable y contingente adecuado a la necesidad de encuadrar la dinmica de gestin en las condiciones sociales, institucionales y organizativas especficas de cada caso. c. Procesamiento cuantitativo Por lo que hace referencia a la escala de valoracin que se propone aplicar a los tems correspondientes a cada componente, como se ha indicado, se estructura en un intervalo de 0 a 5. El significado cuantitativo de cada punto de la escala es el mismo y puede convertirse en un sistema de puntaje transferible a una evaluacin en porcentaje sobre el total posible por cada componente. En funcin del tem tratado, el significado de la escala de evaluacin puede variar hasta en cuatro posibilidades: Existe en el sistema o no existe en el sistema el tem valorado. Utilizacin dicotmica de la escala (0, no existe; 5, si existe). Estado de la cuestin tratada en el tem. Evoluciona desde no se ha planteado el tema (0) hasta existe un sistema institucional plenamente operativo (5). Nivel de calidad evaluado del tem tratado. Evoluciona desde nulo/a (0) hasta excelente (5). Situacin de desarrollo o implementacin del tema tratado en el tem. Puede evolucionar desde inexistente (0) hasta consolidado (5).
Escala de evaluacin # 0 1 2 3 4 5 SI Existencia NO Estado de la cuestin No se ha planteado ni tratado en ningn nivel Se ha tratado pero no se ha tomado ninguna decisin Se han diseado actuaciones pendientes de implementacin Se han iniciado acciones parciales de implementacin Existe un proyecto integral en fase de implementacin Existe un sistema institucional plenamente operativo Nivel de desarrollo/calidad NULO/A BAJO/A MEDIO-BAJO/A MEDIO-ALTO/A ALTO/A EXCELENTE Situacin INEXISTENTE PROPUESTO INICIADO DESARROLLADO IMPLEMENTADO CONSOLIDADO

Como se podr observar al leer la propuesta de cuestionario, y con independencia de que se produzcan adaptaciones del mismo (ampliando o reducindose mbitos de anlisis o tems), cada uno de sus mbitos y cada uno de los submbitos que se puedan utilizar en el anlisis ofrece un puntaje mximo.

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La puntuacin obtenida es comparable a este puntaje mximo en forma absoluta o porcentual y es comparable entre los distintos mbitos. De ello se deduce una ordenacin de mejor a peor evaluacin para todos los niveles de la estructura del cuestionario lo cual permite identificar los niveles de desarrollo y los desequilibrios entre mbitos del ciclo de gestin. d. Estructura del informe final de evaluacin Tal y como se ha indicado, el instrumento de evaluacin que se propone no es autoejecutable por parte de los usuarios del anlisis, sino que se concibe y propone como una gua de soporte y homogeneizacin del trabajo de analistas expertos sobre el grado de desarrollo de la GpR en un gobierno, de cualquier nivel, o una organizacin pblica. El producto final esperable del sistema de evaluacin de la GpR propuesto aqu, tiene distintas dimensiones y ser especfico para cada caso analizado. Es razonable esperar, sin embargo, que existan algunos mnimos comunes denominadores presentes en todos los casos. A modo de referencia, se proponen contenidos bsicos que podran dar cuerpo al producto final obtenido en el proceso de aplicacin del cuestionario y del marco conceptual propuestos: 1- Diagnstico sistemtico del nivel de desarrollo de la Gestin para Resultados (estrategias y polticas, presupuesto, ejecucin, evaluacin) existente, con aportacin de niveles relativos de desarrollo. 2- Diagnstico estructurado del Entorno (hbitat institucional, desarrollo organizativo) en el que opera la administracin pblica analizada. 3- Anlisis experto de causalidades existentes entre el Entorno y el desarrollo de la Gestin por Resultados. Identificacin de barreras, lmites y oportunidades para el desarrollo de la GpR. 4- Identificacin de Factores Crticos de xito en el ciclo de gestin y en el entorno a considerar en el diseo de una estrategia de desarrollo de la Gestin por Resultados. 5- Propuesta tentativa de recomendaciones, lneas de accin, prioridades y requerimientos para el desarrollo de la GpR en la administracin pblica analizada. A continuacin se propone una primera versin generalista del cuestionario que, como ya se ha indicado, debe considerarse sujeta a revisiones continuas y a desarrollos especficos adaptados a tipologas de gobierno, a realidades polticas, econmicas y sociales distintas, y a objetivos analticos concretos.

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2. GUA DE REFERENCIA BLOQUE 1- CICLO DE GESTIN mbito 1: Polticas y Estrategias El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar el estado de presencia y desarrollo de los componentes del ciclo de gestin vinculados a la formulacin del programa de gobierno, la fijacin de objetivos de gobierno, el diseo estratgico y organizativo, la poltica econmica estructural y la cartera de programas que estructuran el presupuesto y la accin de gobierno. Los componentes a analizar que se proponen son:
1. 2. 3. 4. 5. 6. La informacin y anlisis econmico y social El programa y los objetivos de gobierno La estructura orgnica y las unidades estratgicas de actuacin Las estrategias bsicas de intervencin La consistencia del programa de gobierno La transferencia de la estrategia al nivel operativo

1.1. Informacin y anlisis econmico y social


Existe un sistema pblico de informacin que permita formular y monitorear el plan Existen mecanismos que aseguran la recoleccin fiable y continuada de la informacin La informacin es utilizada para la toma de decisiones La informacin se entrega desagregada por sectores y territorio La informacin permite la comparabilidad temporal La informacin es accesible a los agentes pblicos y sociales La informacin se sostiene en un sistema estable Existe un sistema de registro de resultados de administraciones anteriores que permita conformar una lnea de base para la evaluacin

1.2. Programa y objetivos de gobierno


Existe un plan institucional / sectorial El plan contempla objetivos y metas de mediano plazo El plan establece programas definidos de acuerdo a un anlisis de necesidades sociales El plan fija objetivos medibles en todos los mbitos de actuacin con referencias cuantitativas y considerando una lnea de base Los objetivos se refieren a outcomes Los objetivos se refieren a outputs Los objetivos transversales implican explcitamente a determinados departamentos Los objetivos se asignan a unidades organizativas o departamentales de forma explcita Se explicitan objetivos estratgicos que superan el perodo de gobierno Se explicitan mecanismos de continuidad para los objetivos del gobierno anterior

1.3. Estructura orgnica y unidades estratgicas de actuacin


La estructura organizativa se fija de acuerdo a los requerimientos del programa de gobierno

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Existen instrumentos que verifiquen la coherencia entre el diseo orgnico en funcin de las prioridades del plan y de sus programas Los programas se asignan a los Centros de Responsabilidad La responsabilidad de los programas transversales est claramente identificada y definida con anterioridad Se especifica el compromiso de los responsables gerenciales y polticos de los Centros de Responsabilidad con los objetivos institucionales / sectoriales

1.4. Estrategias bsicas de intervencin


Se explicitan los mbitos de intervencin pblica que sern prioritarios para la accin institucional Las estrategias de provisin y produccin de los servicios pblicos son explcitas Las estrategias de provisin y produccin de los servicios pblicos son sostenibles Existen modelos explcitos de cooperacin pblico privada para reas definidas como estratgicas en la produccin de bienes y servicios pblicos Existe un sistema de regulacin explcito para la cooperacin pblico privada en la produccin de bienes y servicios pblicos Existen estrategias y reglas de cooperacin con la sociedad civil La capacidad institucional es adecuada para la formulacin y ejecucin de las estrategias de intervencin

1.5. Consistencia del programa de gobierno


El plan institucional es coherente con las condiciones de entorno e incluye anlisis de viabilidad Los objetivos del plan son consistentes y sostenibles Los objetivos del plan son consistentes con los objetivos departamentales El plan y su objetivos son consistentes con el marco econmico y fiscal Es posible leer el plan en trmino de objetivos y metas

1.6. Transferencia de la estrategia al nivel operativo


Hay alineacin de las acciones departamentales con los programas y los objetivos institucionales Existen mecanismos explcitos de cascadeo y fijacin de objetivos Las unidades operativas establecen vinculaciones entre objetivos de produccin y los objetivos institucionales Todas las actividades estn vinculadas a objetivos institucionales La asignacin presupuestaria se adapta a las prioridades del plan institucional

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mbito 2: Presupuesto El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar el estado de presencia y desarrollo de los componentes del ciclo de gestin vinculados a la formulacin de la estrategia econmica, de la estructuracin y proceso de construccin del presupuesto, del proceso de ejecucin presupuestario, el sistema de registro contable, los sistemas de apoyo a la gestin aportados por el sistema de informacin econmica y el sistema de responsabilizacin y contractualizacin de la ejecucin presupuestaria. Los componentes a analizar que se proponen son:
1. 2. 3. 4. 5. 6. La estrategia econmica y financiera El sistema presupuestario y programa de gobierno El procedimiento de ejecucin presupuestaria El sistema contable y gestin operativa La contractualizacin de la gestin presupuestaria (interna y externa) El seguimiento de la ejecucin presupuestaria y rendicin de cuentas

2.1. Estrategia econmica y financiera


Se dispone de un sistema de control financiero Se cumple con las previsiones presupuestarias establecidas El incumplimiento de las previsiones presupuestarias supone la exigencia de revisiones para el ajuste La gestin financiera est vinculada a indicadores externos de referencia Existen auditoras financieras independientes y homologadas internacionalmente La deuda es transparente, conocida y cumple los lmites legales establecidos

2.2. Sistema presupuestario y programa de gobierno


El presupuesto financiero integra inversin y funcionamiento en torno a programas Existe correspondencia entre los programas del presupuesto y los programas del plan institucional No hay programas presupuestarios o institucionales sin correspondencia respectiva El presupuesto permite identificar la asignacin por centros orgnicos de responsabilidad a lo largo de toda la cadena de mando El presupuesto incluye elementos de anlisis de costos de los principales servicios pblicos

2.3. Procedimiento de ejecucin presupuestaria


Existe un sistema procedimental que regula la ejecucin presupuestaria definido en una normativa de carcter legal La ejecucin presupuestaria est sometida a control de regularidad ex ante La ejecucin presupuestaria est sometida a control de regularidad ex post La autorizacin de la ejecucin presupuestaria corresponde al nivel poltico La ejecucin presupuestaria est delegada en el nivel gerencial La ejecucin presupuestaria est distribuida en funcin de lmites cuantitativos La contratacin de personal est sometida a regulacin y transparencia Existen sistemas de auditora interna efectivos y eficientes Existen procedimientos de compras y contrataciones estatales estandarizados con sistemas de publicacin en Internet de productos, precios, proveedor y comprados.

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2.4. Sistema contable y gestin operativa


La normativa contable publica es de uso obligado Se utiliza el sistema contable homologado Las prcticas contables cumplen los requerimientos generalmente aceptados en la prctica contable La contabilidad se ajusta a la cartera de servicios y productos La contabilidad es accesible para los directivos La contabilidad suministra informacin de gestin a los directivos (gasto unitario, costes,..) La contabilidad se ajusta a los programas presupuestarios La contabilidad opera en tiempo real La gestin operativa est vinculada al proceso econmico y contable

2.5. Contractualizacin de la gestin presupuestaria (interna y externa)


Existe vinculacin de la gestin presupuestaria con los objetivos institucionales asignados por unidades La responsabilidad directiva se vincula a objetivos y presupuesto La remuneracin directiva est vinculada a los objetivos Se usan sistemas de sancin e incentivos en la evaluacin de la responsabilidad directiva

2.6. Sistema de seguimiento de la ejecucin presupuestaria y rendicin de 0 cuentas


Existen sistemas estables de informacin de control de gestin presupuestaria Se dispone mensualmente de un sistema de control de gestin econmico-financiero para los directivos El control de gestin se utiliza como instrumento habitual de toma de decisiones El proceso de inversin dispone de un sistema de seguimiento de ejecucin Se auditan externamente cada ao las cuentas Existen instancias previstas explcitamente para el anlisis de la gestin y se difunden sus conclusiones Existe un sistema de seguimiento financiero con indicadores de resultados del gasto para la inversin y el funcionamiento

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mbito 3: Ejecucin El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar el estado de presencia y desarrollo de los componentes del ciclo de gestin vinculados a la ejecucin del programa de gobierno y de la formulacin presupuestaria revisando en profundidad la estructura del ciclo productivo propiamente dicho. En esta revisin se toman en consideracin, entre otras cosas, el catlogo o cartera de servicios, proyectos y actuaciones comprometidos, tangibles e intangibles, el sistema de fijacin de objetivos operativos y de produccin, la gestin de procesos internos y externos, los sistemas de organizacin de la actividad, el anlisis de costes y la capacidad de gestionar la eficiencia y los sistemas de distribucin y relacin con la ciudadana destinataria de la produccin pblica de valor. Los componentes a analizar que se proponen son:
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Las estrategias de provisin y produccin Los bienes y servicios pblicos Los objetivos productivos Los procesos productivos Los sistemas de informacin de soporte a la produccin La comunicacin de la oferta pblica La gestin de la entrega del servicio La participacin social

3.1. Estrategias de provisin y produccin


Las estrategias de provisin de servicios pblicos a la ciudadana definen prioridades con criterios de equidad social Los servicios y bienes pblicos tienen una definicin clara de los derechos y condiciones de acceso de la ciudadana La ciudadana dispone de mecanismos para ejercer sus derechos de acceso a los bienes y servicios pblicos La produccin privada de servicios pblicos est regulada y garantiza la naturaleza pblica de estos servicios Se dispone de sistemas de aseguramiento de la produccin privada de servicios pblicos

3.2. Bienes y servicios pblicos


Todos los servicios disponen de informacin estndar a disposicin de la ciudadana que incluye los compromisos de provisin de la organizacin pblica Los servicios y bienes ofertados responden a los compromisos legales establecidos La oferta de bienes y servicios se revisa con base en las evaluaciones de resultado realizadas Se desarrollan actividades de I+D orientadas a mejorar los servicios y a innovar en nuevos modos de atender ms eficaz y eficientemente a la ciudadana Se establecen metas de provisin de bienes y servicios anuales o plurianuales

3.3. Objetivos productivos


Se fijan objetivos de produccin para los bienes y servicios y se toma en consideracin la evaluacin del ciclo anterior de gestin Los objetivos de produccin se corresponden con los compromisos legales y del programa de gobierno Se conocen, monitorean y gestionan los desajustes existentes entre la capacidad de produccin y los compromisos adquiridos Se establecen criterios de prioridad pblicos para gestionar los desajustes de oferta y demanda efectiva de servicios y bienes pblicos Los objetivos productivos consideran todas las variables relevantes desde el punto de vista de la eficacia y la eficiencia (output, input, coste, proceso, calidad,)

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Se dispone de sistemas de informacin que permiten conocer las variables relevantes del proceso de produccin Se dispone de sistemas de gestin de los objetivos de la produccin de bienes colectivos Se dispone de sistemas de fijacin de objetivos para la gestin del ejercicio de autoridad y la regulacin

3.4. Procesos productivos


Los procesos productivos internos estn protocolizados y son conocidos Los procesos estn asignados a responsables Los procesos se ajustan a especificaciones de eficacia y eficiencia Se dispone de referencias y estndares para la fijacin de los procesos internos Se dispone de sistemas de gestin para asegurar la calidad, eficiencia y eficacia de los procesos de produccin de bienes y servicios pblicos La gestin de suministros tiene requisitos para la adquisicin de bienes y servicios y evala, por intermedio de indicadores, el grado de atencin a esos requisitos

3.5. Sistemas de informacin de soporte a la produccin


Existen sistemas de informacin sobre la produccin de bienes y servicios pblicos La informacin de produccin est desagregada a nivel de producto y permite gestionar costes y procesos Los directivos disponen de informacin continua y estable sobre el proceso de produccin La recoleccin y procesamiento de la informacin de produccin est automatizada La informacin de produccin se traslada al sistema de evaluacin La informacin de produccin es considerada estratgica en la organizacin Se brinda informacin sobre la produccin promedio para que cada unidad pueda compararse y conocer su situacin relativa Existen niveles de produccin que operan como gua del desempeo Existe informacin sobre el gasto ejecutado por producto con el fin de posibilitar la elaboracin de indicadores de eficiencia

3.6. Comunicacin de la oferta pblica


Se dispone de una estrategia explcita de comunicacin de la actividad y oferta Existen canales de informacin y comunicacin de fcil acceso para todos los servicios pblicos La comunicacin est planteada con una clara orientacin a la comprensin ciudadana La informacin es exhaustiva y cubre toda la accin institucional Se utilizan las tecnologas de la informacin como medio de facilitar el acceso a la informacin pblica Se evalan la calidad de la comunicacin e informacin de forma peridica La informacin prescriptiva es considerada prioritaria Existe un esfuerzo sistemtico por mantener informados a los sectores socialmente vulnerables de sus posibilidades de acceso a bienes pblicos

3.7. Gestin de la entrega del servicio


Existen criterios explcitos para la atencin al ciudadano en todos los servicios El compromiso de entrega del servicio pblico es explcito Las quejas por incumplimiento del compromiso de servicio estn reconocidas y generan reaccin de correccin

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El tiempo se toma en cuenta como una variable clave en la entrega del servicio Se dispone de mecanismos de gestin para situaciones de emergencia o imprevistos en todos los servicios

3.8. Participacin social


Existen sistemas estables de participacin social que aportan criterios en la definicin de la oferta de servicio Se dispone de sistemas de participacin colectiva o individual que permiten detectar necesidades emergentes Se utilizan mecanismos activos y equilibrados de colaboracin en la produccin de los servicios (coproduccin) Se utilizan mecanismos de consulta directa para elaborar planes de mejora de la gestin Existen relaciones estables con las organizaciones de la sociedad civil Existen regulaciones formales sobre las consultas pblicas obligatorias Se conforman redes pblico privados que permiten analizar y gestionar la generacin y distribucin de bienes pblicos

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mbito 4: Evaluacin El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar el estado de presencia y desarrollo de los componentes del ciclo de gestin vinculados al proceso de evaluacin de la accin de gobierno y de la actuacin de la organizacin pblica. En este mbito se toman en consideracin los sistemas de evaluacin de la satisfaccin de los ciudadanos, los mtodos de evaluacin y control de la generacin de outputs y sus condiciones de obtencin, el anlisis de los resultados estratgicos de la accin de gobierno, la capacidad para establecer el grado de consistencia de la accin de gobierno con los cambios sociales producidos (output-outcome) y los instrumentos y mtodos que permiten monitorear el cambio social. Los componentes a analizar que se proponen son:
1. La evaluacin de la produccin y asignacin de valor pblico 2. El anlisis de satisfaccin 3. El anlisis de los resultados estratgicos y de impactos y cambios intermedios de la accin de gobierno 4. La rendicin de cuentas 5. La responsabilizacin de la accin de gobierno 6. La participacin en y utilizacin de las evaluaciones 7. El anlisis de la realidad social

4.1. Evaluacin de la produccin y asignacin de valor pblico


Existe evaluacin de los objetivos de produccin establecidos Existe evaluacin de los niveles de cobertura de la demanda social alcanzada Las variables de eficacia, eficiencia, costo-efectividad, procesos, se evalan para toda la produccin de servicios Existe evaluacin de la produccin normativa y reguladora y de sus impactos sociales Existe evaluacin del proceso de entrega de los bienes pblicos a la ciudadana Hay seguimiento a los resultados obtenidos versus las metas previstas Se incluyen anlisis cualitativos en las evaluaciones Existe capacidad institucional para hacer seguimiento y evaluar los resultados

4.2. Anlisis de satisfaccin


Se evala el grado de satisfaccin de los destinatarios de servicios directos por cada servicio Se evala la satisfaccin de la ciudadana respecto de los servicios pblicos con independencia de su nivel de uso Los sistemas de evaluacin de la satisfaccin ciudadana son regulares y permiten la comparacin temporal La informacin sobre el grado de satisfaccin se puede desagregar territorialmente y socialmente La informacin sobre satisfaccin se puede analizar sectorizadamente por unidades de gestin Existe un sistema transparente de quejas Las quejas de la ciudadana son atendidas y ocasionan acciones de mejora

4.3. Resultados estratgicos y de impactos y cambios intermedios de la 0 accin de gobierno


La aportacin de los programas institucionales al cambio social es evaluada Se dispone de sistemas de evaluacin del impacto de la produccin realizada en los cambios ocurridos Las evaluaciones influyen directa y explcitamente las decisiones de poltica del gobierno

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Se toman en consideracin las evaluaciones sistemticas para la toma de decisiones Se analizan los cambios sociales que han podido ser causa de desajuste en el resultado Existe un sistema peridico de indicadores de seguimiento de los objetivos institucionales Se realizan anlisis de impacto de las acciones reguladoras Se desarrollan medidas de aproximacin (outcomes intermedios) que facilitan la evaluacin de los impactos de la accin pblica Existen instrumentos para evaluar el impacto de los intangibles producidos por la accin pblica (clima, confianza econmica, seguridad percibida, expectativas) Se desarrollan evaluaciones de procesos y de la gestin operativa de los programas y polticas La evaluacin contribuye a articular los procesos de planeacin y presupuestacin

4.4. Rendicin de cuentas


La informacin sobre cambios sociales est apoyada por metodologas generalmente aceptadas y conocidas El sistema estadstico es independiente y opera bajo requerimientos de fiabilidad La informacin estadstica es homologable a nivel internacional Las evaluaciones ad hoc de la accin institucional son pblicas Se rinde cuentas a la ciudadana sobre los resultados de la gestin La rendicin de cuentas incluye metas productivas, de desarrollo y presupuestarias

4.5. Responsabilizacin de la accin de gobierno


Existen sistemas formalizados de sanciones o incentivos vinculados a los resultados obtenidos Hay voluntad de hacer y utilizar los resultados de las evaluaciones desde el ms alto nivel Las organizaciones disponen de mecanismos internos de responsabilizacin Existen sistemas de incentivos monetarios individuales o colectivos vinculados al desempeo (incentivos por resultados).

4.6. Participacin en y utilizacin de las evaluaciones


Las evaluaciones se realizan con garantas de independencia de juicio Las evaluaciones son accesibles a la direccin de las organizaciones Las evaluaciones se utilizan en la toma de decisiones Las evaluaciones estn en la base del rediseo de los programas de gobierno Las carteras y catlogos de servicios se revisan de acuerdo al resultado de las evaluaciones Se discuten o conocen pblicamente los resultados de las evaluaciones Hay estndares de calidad para las evaluaciones

4.7. Anlisis de la realidad social


Se dispone de sistemas de anlisis social Los sistemas de anlisis social se utilizan para la evaluacin de la accin institucional Los sistemas de informacin permiten evaluar las demandas y necesidades sociales Los sistemas de informacin permiten conocer los niveles de cobertura de la accin institucional de las demandas sociales

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BLOQUE 2 - ENTORNO mbito 1: Hbitat Institucional El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar las condiciones de entorno institucional en el que opera la institucionalidad pblica analizada con el objetivo de conocer los factores crticos y los elementos de apoyo que aporta este entorno institucional al desarrollo de la GpR. Los componentes a analizar que se proponen son:
1. 2. 3. 4. 5. 6. La democracia poltica La seguridad jurdica El control social La cultura de valor pblico El reconocimiento de la funcin gestin La orientacin a resultados

1.1 Democracia poltica


La fiabilidad, solidez, y periodicidad del sistema electoral democrtico es El nivel de evaluacin de la accin gubernamental va el proceso electoral es La transparencia del proceso electoral es La libertad de expresin sobre todos los asuntos pblicos de los ciudadanos es La independencia (econmica y poltica) de los medios de comunicacin es... La separacin de poderes entre el legislativo y el ejecutivo es La coherencia entre el diseo de las estructuras pblicas con el modelo de estado democrtico es

1.2 Seguridad jurdica


El sometimiento de las organizaciones pblicas a la ley es El desarrollo de un marco competencial bsico regulado y estable en todos los niveles gubernamentales es La independencia del poder judicial es El sometimiento de los responsables de la gestin pblica a la ley y a los tribunales de justicia es El desarrollo del sistema jurdico y judicial que regula la actuacin de las organizaciones pblicas es

1.3 Control social


La informacin que disponen los ciudadanos sobre las actuaciones de las organizaciones pblicas es El desarrollo de mecanismos de consulta y participacin de los ciudadanos en las polticas pblicas es El desarrollo de programas destinados a proveer a los ciudadanos informacin sobre la calidad de la gestin es El desarrollo de instrumentos que faciliten a los ciudadanos ser agentes activos de control de gestin es

1.4 Cultura de valor pblico


La financiacin de la accin pblica proveniente de la ciudadana a travs del sistema fiscal es La orientacin de los gestores y funcionarios pblicos a la obtencin de beneficios pblicos es La independencia entre los fines de la gestin pblica y los poderes econmicos es

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El conocimiento por parte de los ciudadanos de la misin y los objetivos de los organismos pblicos es El desarrollo de espacios de actuacin dentro de las estructuras pblicas que faciliten y promuevan la participacin es La voluntad poltica de crear y mantener estructuras pblicas flexibles y coherentes con los fines buscados es El desarrollo de cdigos de conducta explcitos en los organismos pblicos es

1.5 Reconocimiento de la funcin gestin


El desarrollo de un estatuto profesional que reconoce la funcin de gestores pblicos es El desarrollo de mecanismos de control de la gestin que privilegian la obtencin de resultados es El reconocimiento de los gestores pblicos como agentes agregadores de valor al logro de los resultados es El desarrollo de mecanismos que aseguren la profesionalizacin de la alta gerencia pblica es El desarrollo de recursos asignados especficamente a la formacin de capacidades y habilidades de los gestores pblicos es La visualizacin por parte de los gestores pblicos de la gestin por resultados como una oportunidad (ms que como una amenaza) es El desarrollo de un sistema integral de incentivos y sanciones para los gestores pblicos es El desarrollo de sistemas de contractualizacin de la responsabilidad directiva y de la actuacin (performance) organizativa es

1.6 Orientacin a resultados


El reconocimiento por parte de los actores econmicos y sociales de la importancia de una gestin pblica orientada a resultados es La aceptacin explcita del modelo es La publicacin de los resultados obtenidos por los organismos pblicos es La utilizacin de las lecciones aprendidas para promover cambios en los organismos pblicos orientados a la mejora de la eficacia y la eficiencia es La voluntad poltica de los gobiernos para promover el logro de resultados es La institucionalidad, constitucin y leyes promueven la cultura de gestin para resultados

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mbito 2: Desarrollo Organizativo El objetivo de anlisis en este mbito es el de identificar las condiciones de desarrollo internas de la propia organizacin las cuales van a establecer las condiciones de desarrollo de la GpR y tambin sus lmites. Es relevante en este mbito considerar la estabilidad organizativa e institucional, el apoyo interno a la GpR, el grado de consolidacin de la funcin directiva, el arsenal de gestin existente y su nivel de desarrollo y consolidacin, la tecnologa disponible, la capacidad de gestin de procesos complejos, y de forma especial, el nivel de cualificacin de los recursos humanos. As, los componentes a analizar que se proponen son:
1. 2. 3. 4. 5. 6. La estabilidad organizativa El apoyo al desarrollo de la gestin por resultados La funcin directiva Las herramientas de gestin La implantacin de la GpR La coordinacin intra-administrativa

2.1 Estabilidad organizativa


La estabilidad de la estructura jurdica y econmica de la organizacin pblica es El reconocimiento jurdico de la misin y el marco de competencias de la administracin es... El respaldo poltico y la legitimidad de la gerencia pblica es La independencia del servicio civil de los procesos electorales es

2.2 Apoyo al desarrollo de la gestin por resultados


El apoyo de la direccin poltica a la implantacin de la GpR es La implicacin de la direccin poltica en el proceso de implementacin de la GpR es El desarrollo de estrategias orientadas a modificar las estructuras y la cultura organizativa en funcin de la GpR es El conocimiento de los beneficios de la GpR por parte de los directivos gerenciales es El compromiso de los directivos gerenciales con la implantacin de la GpR es La implicacin de los niveles intermedios en la implantacin de la GpR es La adaptacin de las estructuras organizativas a las necesidades de la GpR es La coherencia de la cultura organizativa con los valores propios de la GpR es La inclusin del aprendizaje como elemento dinamizador del cambio cultural es La promocin del aprendizaje en todos los niveles de gestin es La capacitacin continua sobre GpR es El desarrollo de estrategias para la aplicacin de cambios graduales en pos de mejorar el proceso de GpR es La comprensin por parte de los niveles tcnicos de las ventajas de la GpR es

2.3 Funcin directiva


El reconocimiento formalizado de la funcin gerencial es La identificacin de los niveles de responsabilidad gerencial es La descentralizacin en la toma de decisiones de gestin es

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La vinculacin de la seleccin y contractualizacin de los directivos gerenciales con el proceso de creacin de valor es El desarrollo de mecanismos de responsabilizacin de los directivos respecto del resultado es El nivel de evaluacin del desempeo, tanto cuantitativo como cualitativo, es La objetividad e independencia poltica de los sistemas de reclutamiento de directivos gerenciales es La objetividad e independencia poltica de los sistemas de reclutamiento de todos los niveles es La capacitacin continua para el ejercicio de la funcin directiva es La percepcin por parte de los directivos pblicos de la GpR como una oportunidad es

2.4 Herramientas de gestin


La disponibilidad de sistemas de informacin social y organizativa consolidados es La informatizacin de la informacin econmica, contable y presupuestaria es La accesibilidad de la informacin a toda la organizacin es La disponibilidad de tecnologas de la informacin consolidadas es La integracin de las tecnologas de la informacin en los procesos de produccin y gestin es La capacitacin del personal en el manejo y la gestin de los sistemas de informacin es La utilizacin de herramientas de gestin es La elaboracin del plan estratgico es La utilizacin de herramientas de gestin contable y presupuestaria para la gestin es La utilizacin de herramientas de gestin de servicios (marketing, segmentacin, posicionamiento, investigacin de demandas sociales, anlisis de opinin) es La capacidad para el manejo de ingeniera y arquitectura de procesos de forma continuada es La utilizacin de la informacin de gestin en la toma de decisiones es Existen metodologas adecuadas para implementar la GpR Hay acciones explcitas para capacitar a funcionarios e instituciones en la GpR

2.5 La implantacin de la GpR


La correspondencia del proceso de implantacin a lineamientos estratgicos claros y definidos es El liderazgo poltico de la implantacin de la GpR es La definicin del plan que gua la implementacin de la GpR es El desarrollo de mecanismos de revisin constante acerca de la adecuacin del proceso de GpR a la realidad organizativa es La correspondencia de la GpR con el desarrollo del entorno institucional es La adecuacin del perodo de prueba para la implementacin de la GpR es La visualizacin de la GpR como una herramienta que aumenta la credibilidad en las organizaciones pblicas en el largo plazo es La gradualidad e incrementalidad del proceso de implantacin la GpR es La posibilidad de participacin a todos los niveles en el proceso de implantacin es El monitoreo del proceso de implantacin es

2.6 Coordinacin intra-administrativa


La coordinacin entre las unidades de actuacin y los rganos encargados de disear las polticas es El equilibrio de poder entre las unidades de planificacin y las de actuacin es

66

La coordinacin entre las unidades de actuacin sectoriales es La coordinacin entre los rganos de diseo de polticas y los de presupuestacin es El equilibrio de poder entre las unidades de planificacin y las de presupuestacin es El equilibrio en la toma de decisiones referentes al plan institucional entre las unidades de planificacin y de presupuestacin es

67

3. Procesamiento de la informacin El procesamiento de la informacin obtenida mediante la gua, como ya se ha indicado, no es mecnico. La inclusin de un mtodo de anlisis cuantitativo no supone, dada la complejidad del tema, que sea la nica manera de procesar la informacin recopilada. De hecho, y conviene insistir en ello una vez ms, esta cuantificacin no puede ser considerada ms que como un elemento que debe ser analizado e interpretado a travs de un anlisis cualitativo apoyndose en otras fuentes y en un conocimiento experto previo de los analistas. As, pues, el proceso de anlisis se inicia con un mtodo cuantitativo con el apoyo de la gua, pero no termina all. Se propone que el proceso completo incluya las siguientes actividades: 1. Procesamiento de la informacin obtenida en las entrevistas realizadas y apoyadas en la gua. Comparacin y validacin de la informacin mediante el uso de otras fuentes ajenas al proceso. 2. Interpretacin de los datos cuantitativos y comparacin interna entre componentes y mbitos. 3. Anlisis de las condiciones del entorno. 4. Identificacin de interacciones entre las condiciones del entorno y la situacin de la GpR. Identificacin de causas, barreras, limitaciones y factores condicionantes. 5. Conclusiones finales acerca de las posibilidades y lmites de la aplicacin de la gestin por resultados. a. Sugerencias sobre alternativas y estrategias para implantar la GpR Este proceso de trabajo, se inicia con el procesamiento del Bloque 1 de la gua mediante una estructura que ofrece el siguiente resultado para cada una de los elementos incluidos en el anlisis. Puntaje por componente 1.1. Informacin y anlisis
Existe un sistema pblico de informacin que permita formular y monitorear el plan Existen mecanismos que aseguran la recoleccin fiable y continuada de la informacin La informacin es utilizada para la toma de decisiones La informacin se entrega desagregada por sectores y territorio La informacin permite la comparabilidad temporal La informacin es accesible a los agentes pblicos y sociales La informacin se sostiene en un sistema estable Existe un sistema de registro de resultados de administraciones anteriores que permita conformar una lnea de base para la evaluacin

1 1

2 2

3 3 1 2 1 1
14

Puntaje total del componente

68

Anlisis por componente y mbito


1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 mbito 1-POLITICAS Y ESTRATEGIAS Informacin y anlisis econmico y social Programa y objetivos de gobierno Estructura orgnica y unidades estratgicas de actuacin Estrategias bsicas de intervencin Consistencia del programa de gobierno Transferencia de la estrategia al nivel operativo Total Mximo Porcentaje Puntaje 14 6 11 16 6 22 75 185 41% Mximo Porcentaje 30 47% 30 20% 35 31% 30 30 30 53% 20% 73%

b. Instrumentos de anlisis complementarios y presentacin grfica La dimensin analtica final deseable no es contradictoria con la aportacin de visualizaciones sencillas que facilitan primeras aproximaciones, sntesis y visiones globales de la situacin analizada as como elementos de comparacin y comunicacin. En esta lnea, se aade al sistema de procesamiento cuantitativo, una propuesta de presentacin grfica de los resultados que se ofrece, de momento, solamente para los mbitos bsicos de anlisis, aunque se puede considerar la posibilidad de desarrollar el mismo instrumento para el anlisis del entorno. GRFICOS DE SNTESIS DEL NIVEL DE DESARROLLO DE LA GpR
PLAN PLAN

PRESUPUESTO

PRESUPUESTO

EVALUACI N

PRODUCCI N

EVALUACIN

PRODUCCIN

69

PLAN

PRESUPUESTO

EVALUACIN

PRODUCCIN

Este nivel de anlisis se puede detallar incorporando al grfico los ndices ordinales transferidos a base 100 y proporcionados por las seis bateras de cuestiones planteadas para cada mbito de anlisis. Este segundo procesamiento grfico del cuestionario, ms detallado, se inscribira en el modelo que se muestra a continuacin.

PLAN

30

30

40

40

50

50

60

60

70

70

80

80

90

90

10

10

PRESUPUESTO

EVALUACIN

10

10 10 20

20

10

20 30

20

30

40

40

50

50

60

60

70

70

80

80

90

90

10

10 0

PRODUCCIN

70

Anexo 2 Definiciones de GpR


El trmino gestin para resultados aparece, por primera vez, en el ttulo del libro de Peter Drucker Managing for Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisions. Cabe poner en evidencia, en primer lugar, que la traduccin correcta correspondera con Gestin para Resultados. Tambin que el propio P. Drucker utiliza Management by Objectives para definir la Direccin por Objetivos, lo cual elimina cualquier duda acerca de la intencin del autor al utilizar la preposicin for. Probablemente, aunque es conocido que la cosa hace al nombre y no al revs, sera ms propio, como parece que estn pensando en proponer algunos autores, que de lo que realmente se trate es de gestionar para conseguir los mejores resultados. Pasando a pocas ms recientes, se ofrecen, a continuacin, algunas definiciones vinculadas al tema:

Performance Management: performance management covers corporate management, performance information, evaluation, performance monitoring, assessment and performance reporting. In the context of the new performance trend however, a stricter definition is a management cycle under which programme performance objectives and targets are determined, managers have flexibility to achieve them, actual performance is measured and reported, and this information feeds into decisions about programme funding, design, operations and rewards or penalties. Governance in Transition. OECD, 1995.
Performance Management: the ongoing monitoring and reporting of program accomplishments, particularly progress towards preestablished goals. It is typically conducted by program or agency management. Performance measures may address the type or level of program activities conducted (process), the direct products and services delivered by a program (outputs), and/or the results of those products and services (outcomes). Results-Oriented Cultures: Using Balanced Expectations to Manage Senior Executive Performance. GAO, 2002.

Performance Management: performance management is the use of performance measurement information to help set performance goals, allocate and prioritize resources, inform managers to either confirm or change current policy or program directions to meet those goals, and report on the success of meeting those goals. Manages for Results: a Guide to Advanced Performance Measurement. Fairfax County, 2000.

Performance Management: A system, integrated with corporate management, of performance information, evaluation, performance monitoring, assessment and performance reporting. Australian Budget Glossary. Australian Government Department of Finance and Administration, 2005.

Performance Management: Performance management is the systems, processes, cultures and behaviours that turn an organisations ambition in to delivery. Transformation in Performance Management. Horton, Martin A., 2005. Gestin por Resultados: Priorizacin del logro de los objetivos estratgicos generales y especficos en el proceso de gestin de los recursos pblicos.

71

El pacto fiscal: fortalezas, debilidades y desafos. CEPAL, 1998.

Gestin por Resultados: Modelo que propone la administracin de los recursos pblicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratgicas definidas en el plan de gobierno, en un perodo de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la accin de las organizaciones del Estado con relacin a las polticas pblicas definidas para atender las demandas de la sociedad. El modelo de gestin por resultados en los organismos de la administracin pblica nacional. Makn, M., 2000. Gestin por Resultados: Estrategia de gestin que se centra en el desempeo y el logro de productos, efectos e impacto. Glosario de los principales trminos sobre evaluacin y gestin basada en resultados. OCDE, 2002.

Gestin por Resultados: Orientar la gestin a resultados implica supeditar las estructuras, los procedimientos y la administracin de los recursos con los que cuenta un organismo a resultados establecidos y comprometidos previamente entre las instancias de decisin y control intervinientes. Sistema de gestin por resultados y planificacin estratgica en el sector pblico. Ossorio, Alfredo [et al], 2005. Gestin por Resultados: La gestin por resultados es una orientacin gerencial que promueve e incentiva el inters de un grupo de trabajo para que su labor se oriente a generar resultados concretos. Monitoreo y evaluacin para la gestin por resultados. Ospina Bozzi, Sonia, 2006.

Gestin del Desempeo: El desempeo est asociado con los logros individuales o colectivos al interior de una organizacin, y al alineamiento de la gestin con las metas y objetivos de la organizacin. Por lo tanto el desempeo es una magnitud de los logros de una organizacin. Diseo de un sistema de medicin de desempeo para evaluar la gestin municipal: una propuesta metodolgica. Arriagada, R., 2002.
Results-Based Management: a management strategy or approach by which an organization ensures that its processes, products and services contribute to the achievement of clearly stated results. Results-based management provides a coherent framework for strategic planning and management by improving learning and accountability. It is also a broad management strategy aimed at achieving important changes in the way agencies operate, with improving performance and achieving results as the central orientation, by defining realistic expected results, monitoring progress towards the achievement of expected results, integrating lessons learned into management decisions and reporting on performance. Handbook on Monitoring and Evaluating for Results. UNDP, 2002.

Results-Based Management: A management strategy focusing on performance and achievement of outputs, outcomes and impacts. Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System: a Handbook for Development Practitioners. Kusek, J. y Rist, R., 2004.

Performance Based-Management: Performance-based management is a systematic approach to performance improvement through an ongoing process of establishing strategic performance

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objectives; measuring performance; collecting, analyzing, reviewing, and reporting performance data; and using that data to drive performance improvement. The Performance-Based Management Handbook. PBM SIG, 2001. Performance Based-Management: In a government setting, this implies that the expected results to be achieved through various programs, policies and services should be clearly articulated, that meaningful measures of success are selected and that accomplishments achieved are reported in a fair and credible manner. Performance information can be used to monitor the progress of a program, policy or service as well as to make decisions about their strategic objectives and resource allocations. Managers Guide to Implementing Performance Based-Management. GOC, 2005. Managing for Results: Managing for Results is a business system that links people, dollars, and resources to the results customers and citizens expect from City services. The system integrates strategic planning with budgeting, performance measurement and decision-making. The goal of Managing for Results is to have an effective performance management system that is accountable to citizens for achieving results. Managing for Results: Business Planning Guide. COA, 2005. Managing for Results: MFR systems set objectives that direct public managers to focus on goal achievement and provide information on the level of success in doing so. In the mind of managers, it creates a general awareness of performance as the goal to which processes are directed toward. It provides leaders with a means to set policy priorities, maintain oversight on the achievement of programs, allocate resources, and hold managers accountable. Integrative Leadership in the Public Sector: a Model of Performance-Information Use. Moynihan, D. y Wallace, P., 2005.

Managing for Results: The ideas behind MFR are basic: to identify the needs a government is trying to address; to develop an overall plan (mission, goals, objectives, and strategies) for addressing those needs; to come up with policies, programs, and services to meet those needs; to organize and implement budgeting, accounting, and management systems that support the strategies, goals, and objectives laid out in the overall plan; and finally to develop and track cost and performance data that allow the government to gauge its progress in reaching its goals and objectives, and tweaking (or changing) strategies, programs, policies, management systems, or budgets when it is necessary. Managing for Results: an Overview. Walters, J.; Abrahams, M.; y Fountain, J., 2003.

Governing for Results: Refers to the system of spending and measuring results of spending whereby a government, both the executive and legislative branches, focuses decisions and activities on the benefits, as well as costs, and outputs, of government activities and actions. This means maximizing the quality of services and programs to the governments citizens and developing proper ways to measure outcomes of those services and programs, especially in the opinion of customers. State Approaches to Governing-for-Results and Accountability. Liner, B.; Dusenbury, P.; y Vinson, E., 2000. Output-Based Management: A management approach designed to assist government and agencies in resourcing the outputs (goods and services) required to achieve planned outcomes. Outputbased management focuses on identifying planned outcomes, determining which outputs are required to achieve the outcomes, and purchasing those outputs from the most cost-efficient and effective

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producer from the public or private sector. This approach is intended to emphasise the relationship between what agencies produce and the impact on society. Notes on Public Sector Reform and Performance Management: Australia, GOA, 2005. Dmarche de Performance: La dmarche de performance ou dmarche de pilotage par les performances est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif damliorer lefficacit de la dpense publique en orientant la gestion vers latteinte de rsultats (ou performances) prdfinis, en matire defficacit socio-conomique, de qualit de service ou defficience, dans le cadre de moyens prdtermins. Les objectifs atteindre dfinis au niveau stratgique sont dclins pour chaque chelon oprationnel. Ces objectifs laissent chaque chelon libre du choix des moyens employer pour les raliser, afin de lui permettre dallouer au mieux les moyens disponibles et de choisir les modalits daction les plus appropries. La dmarche de performance: stratgie, objectifs, indicateurs. GOF, 2004.

Gestion la Performance: La gestion la performance concerne dabord le volet budgtaire travers la budgtisation par programmes, traduction des objectifs stratgiques des gouvernements. Elle a t le catalyseur dune gestion plus stratgique et rationnelle dpassant le simple cadre financier et concernant tous les niveaux de ladministration: mise plat des missions et des activits; dfinition dobjectifs, hirarchisation des priorits, identification des ressources et des processus concerns; mise en place des outils de suivi, mesure et contrle. France: le pari dune rforme systmique. Waintrop, F. y Chol, C., 2004.

Results-Oriented Public Management: (Wirkungsorientierte Verwaltungsfhrung) es utilizado por el gobierno de Suiza para referirse a las reformas que se estn implementando en ese pas desde 1996. En este sentido, los productos y los resultados son los principales componentes de los acuerdos de gestin, que son combinados con un presupuesto asignado por cada unidad de desempeo. Por ello han impulsado tambin importantes reformas en trminos presupuestarios. Performance Measurements Challenges in Switzerland: Lessons from Implementation. Schedler, K., 2000.

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