Equilibrio de poder entre el ejecutivo y el legislativo - Payne El pesimismo sobre la viabilidad del presidencialismo tena su raz en tres objeciones

generales. La primera era que la separacin de las elecciones presidenciales de las legislativas, muchas veces conduce a un estancamiento poltico. En el contexto del presidencialismo, la conduccin gubernamental puede verse obstaculizada cuando el partido oficialista carece de mayora, ya que los partidos de oposicin tienen pocos incentivos para cooperar. Como consecuencia, el presidente puede verse ante la dificultad de obtener el apoyo de sus propios copartidarios. La segunda preocupacin en cuanto al presidencialismo era que los perodos fijos de mandato para el presidente y los legisladores pudieran generar mayor inestabilidad, pues esto significaba que el sistema poda caer en una parlisis poltica durante perodos muy extensos, o estancarse por causa de un jefe de Estado incompetente o impopular. Era posible que la misma estabilidad del orden constitucional se viera amenazada por la rigidez del sistema para superar parlisis polticas o para revocar el mandato de un presidente inoperante e ineficiente. Por ltimo, los crticos objetaban la naturaleza de el ganador se lo lleva todo de las elecciones presidenciales: aunque por lo general los presidentes resultan elegidos con el apoyo de una ajustada mayora del electorado, adquieren posesin exclusiva del puesto poltico de ms prestigio e influencia durante un perodo de tiempo definido. Por su parte, observadores polticos ms moderados destacaban que los regmenes presidencialistas tambin ofrecen ventajas, en tanto los parlamentarios no estn libres de fallas. En primer lugar, los regmenes presidencialistas ofrecen al votante ms alternativas electorales, permitindole escoger un jefe de Estado y representantes que reflejen mejor sus preferencias especficas. En segundo lugar, los regmenes presidencialistas ofrecen a la ciudadana un mecanismo ms directo para exigir que sus gobernantes rindan cuentas y expresar sus preferencias en cuanto a polticas gubernamentales. En contextos parlamentarios multipartidistas los ciudadanos muchas veces no pueden saber cmo se reflejar su voto en la composicin partidista del gobierno, mientras que en el presidencialismo pueden recompensar o sancionar al presidente electo y al partido gobernante mediante su voto e indicar directamente su preferencia por un programa de gobierno determinado. En tercer lugar, los regmenes presidencialistas dan a los legisladores mayor libertad para discutir diferentes opciones polticas, ya que la oposicin no pone en peligro la supervivencia del gobierno, ni este corre el riesgo de una nueva convocatoria a elecciones. El cuarto argumento a favor del presidencialismo es que, al establecer mandatos presidenciales fijos, este rgimen podra resultar ms estable que el parlamentario, en el que en ciertas ocasiones un gobierno de coalicin viable puede ser difcil de sostener. Por ltimo, podra decirse que el presidencialismo tiende en menor medida que el parlamentarismo a alentar actitudes de juego suma cero. El diseo del equilibrio de poderes en los sistemas presidencialistas debera impedir que el ganador en la eleccin presidencial acapare de hecho todo el poder. En la prctica, entre las elites y la poblacin de Amrica Latina en general el parlamentarismo tampoco logr obtener apoyo suficiente para ser adoptado como sistema de gobierno. La eficiencia y estabilidad de las democracias presidencialistas se ve en gran medida influida por la forma en que se resuelve la tensin entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Esa tensin no existe en los sistemas parlamentarios, ya que 1

el Legislativo es quien elige al gabinete de gobierno y ste debe mantener su confianza. Dado que en el presidencialismo los poderes Ejecutivo y Legislativo se eligen por separado, por lo general mediante procedimientos electorales y circunscripciones diferentes (e incluso en distintos momentos), y por lo tanto con bases distintas de legitimidad, los conflictos entre ambos poderes del Estado son ms evidentes y perjudiciales en los sistemas presidencialistas que en los parlamentarios. En los estudios acadmicos son comunes dos caricaturas de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. En una de ellas, el primero es percibido como el actor dominante y el segundo sirve poco ms que para poner el sello de aprobacin al programa presidencial. Si el Legislativo obstaculiza toda propuesta que provenga del presidente, el primer mandatario recurre a los decretos y a otras facultades para aprobarlas mediante un trmite rpido, sin tener que someterlas a discusin. Desde esta perspectiva, el Legislativo ejerce tambin un papel dbil de supervisin y control de las actividades del Ejecutivo, lo cual allana el camino a las prcticas corruptas y al manejo inadecuado de fondos pblicos. En el segundo caso se caricaturiza a un Poder Ejecutivo carente de apoyo del partido; sus planes se ven constantemente obstaculizados por un Congreso obstruccionista. En ocasiones, es necesario que se desencadene una grave crisis para que el Congreso finalmente ceda su poder de veto y apruebe ciertos aspectos de la agenda presidencial. Estos estereotipos tienen una caracterstica en comn: la relativa falta de una actitud colectiva positiva por parte del Congreso en los procesos de legislacin y fiscalizacin. En la medida en que el Congreso no se comprometa positivamente con los asuntos de poltica nacional, podra ser el responsable de las dificultades particulares del gobierno en caso de que el partido de la oposicin controle el Poder Legislativo. Esto tambin explicara la imposibilidad del Congreso de supervisar efectivamente al Ejecutivo. Si el Congreso est acostumbrado simplemente a oponerse a las iniciativas presidenciales, ser ms probable caer en un estancamiento si el mandatario carece de mayora legislativa. Pero si, por el contrario, el Congreso desempea un papel ms activo, sera suya la responsabilidad de impulsar la aprobacin de una agenda y se solucionara el problema del estancamiento. Tipos de poder presidencial El objetivo es comparar los pases de la regin en funcin de dos conjuntos de factores que podran ejercer influencia directa en las relaciones entre ambos poderes: 1) la naturaleza de los poderes constitucionales del presidente; y 2) el nivel de apoyo partidista al presidente en el mbito legislativo, es decir, los poderes derivados del partido. Ambos influyen en la capacidad del presidente para determinar polticas. Los primeros forman parte de la estructura del sistema presidencial establecida en la Constitucin y slo cambian como resultado de reformas expresas a la normativa constitucional y las leyes relacionadas. Los poderes que la Constitucin confiere al presidente pueden dividirse en dos grupos: sus facultades directas con respecto al proceso legislativo (poderes legislativos) y sus prerrogativas para formar el gabinete y designar otras autoridades polticas (poderes no legislativos). Entre los poderes legislativos conferidos al presidente se encuentran el de vetar proyectos de ley aprobados por el Congreso, promulgar leyes por decreto, el derecho exclusivo de presentar proyectos de ley sobre algunos temas polticos, convocar a referendos o plebiscitos y redactar la ley de presupuesto. Los poderes no legislativos incluyen tanto los poderes presidenciales como los que el Congreso no controla de manera explcita; entre ellos se encuentran la facultad exclusiva de nombrar y destituir a los miembros del gabinete, sin que el Parlamento pueda censurarlos o pedirles la renuncia. 2

Entretanto, los poderes asociados al partido derivan de diversos factores, algunos de ellos institucionales y otros coyunturales y por lo tanto varan con el tiempo. Se refieren al respaldo partidista con el que pueda contar el mandatario en la esfera legislativa y dependen tanto de la participacin del partido o coalicin gobernante en el Congreso como de su disciplina, es decir, la medida en la cual los legisladores se inclinen por votar en bloque y de acuerdo con las instrucciones de sus dirigentes. Poderes presidenciales y gobernabilidad democrtica El concepto de gobernabilidad democrtica abarca la capacidad de tomar y llevar a la prctica decisiones que respondan de manera adecuada a los problemas econmicos y sociales que aquejan a un pas. Sin embargo, la definicin tambin involucra la toma de decisiones mediante procesos legtimos, democrticos y sostenibles, es decir, adoptadas en un proceso participativo abierto. En consecuencia, un aspecto importante de la gobernabilidad democrtica es la efectividad de las polticas: la capacidad de adoptar reformas polticas destinadas a mejorar las condiciones sociales y econmicas. Sin embargo, tambin es requisito indispensable de un gobierno democrtico que sus decisiones respondan a las preferencias e intereses del pblico. De all la complejidad de lograr un equilibrio ptimo, en funcin de la gobernabilidad democrtica, entre los poderes constitucionales del presidente y los poderes asociados al partido. Aparentemente, sera deseable para el buen funcionamiento de una democracia presidencialista que el Legislativo compartiera con el Ejecutivo el poder para elaborar leyes y desarrollara la capacidad de supervisar la ejecucin de los programas gubernamentales y la aplicacin de las normas legales. Facultades legislativas del presidente Poder de veto y resello de la legislacin El poder de veto es la facultad del presidente de bloquear la promulgacin de una ley aprobada por el Congreso a la cual se oponga. Junto con el poder de veto parcial que se describe a continuacin, constituye la nica va formal por la que el mandatario puede incidir directamente en la produccin de leyes por parte del Parlamento. Desde el punto de vista formal, en la mayora de los sistemas presidencialistas recae en el Congreso la responsabilidad de promulgar todas las leyes del pas. En la mayor parte de los casos este poder de veto no es absoluto, ya que el Congreso puede insistir para que se apruebe la legislacin. El poder de veto es dbil cuando el Congreso est facultado para resellar una ley o un paquete de leyes con los votos de una mayora simple o una mayora absoluta. Cuando se necesita mayora absoluta es ms difcil aplicar el resello legislativo dado que es comn que un nmero significativo de legisladores se ausenten o se abstengan de votar. El poder de veto es mayor cuando el resello requiere los votos de una mayora calificada. Si el poder de veto es absoluto o se necesita amplia mayora para resellar una ley, se vuelve muy poderoso, pues muy probablemente impedir que el Poder Legislativo tome cualquier medida con la que el Ejecutivo disienta. El poder de veto permite al presidente defender el statu quo ante los esfuerzos legislativos por modificarlo, aunque no es tan til cuando es el presidente quien desea introducir cambios. Poder de veto parcial 3

El veto parcial es la facultad del presidente de vetar disposiciones particulares de un proyecto de ley que ya ha sido aprobado. Cuando este poder tiene plena vigencia el efecto de la medida presidencial es la promulgacin de la porcin no objetada del proyecto de ley, a menos que el Congreso insista en su versin original con la mayora requerida por la Constitucin. La mayor parte de las constituciones de Amrica Latina contemplan la posibilidad de que el presidente vete un proyecto de ley total o parcialmente. El presidente puede recurrir al poder de veto parcial con el fin de bloquear la modificacin no deseada del statu quo. Sin embargo, tambin puede participar en el proceso de formulacin de polticas, ya que esto le permite interponer sus puntos de vista en el detalle de la legislacin e incidir en su forma final, en lugar de limitarse a emitir una opinin general, positiva o negativa. En la mayora de los pases el umbral mnimo de votos requeridos para sortear el veto parcial es el mismo que se requiere para el veto total. Poder de emisin de decretos y control de la agenda Algunas constituciones facultan a los presidentes de Amrica Latina a legislar directamente mediante la emisin de decretos, lo cual les permite soslayar completamente el paso por el Congreso. En este caso, el presidente tiene una participacin directa en el proceso de formular leyes y alterar el statu quo. Es importante no confundir la atribucin de dictar decretos de carcter regulativo o administrativo con la de legislar por decreto. Asimismo, algunas constituciones permiten explcitamente al Congreso delegar en el presidente la facultad de legislar por decreto. En varios pases el presidente tiene la prerrogativa de legislar por decreto en asuntos particulares, en circunstancias excepcionales o en estados de emergencia. Debido a la ambigedad inherente a la interpretacin de lo que constituye un estado de emergencia, esta disposicin abre potencialmente la puerta a una forma bastante extendida de poder por la va del decreto. Adems del derecho explcito de legislar por decreto, en algunos pases la Constitucin permite al presidente declarar urgente la aprobacin de un proyecto de ley, con lo que obliga al Congreso a actuar dentro de un perodo especfico; de lo contrario el proyecto se convierte automticamente en ley. Iniciativa exclusiva La iniciativa exclusiva se relaciona con los casos en que la Constitucin confiere al presidente el derecho de presentar una ley sobre determinadas reas polticas. En la regin es comn que el presidente tenga el derecho exclusivo de presentar la ley de presupuesto por esta va, as como convenciones internacionales y legislaciones sobre aranceles comerciales. Al igual que el poder de veto, el de iniciativa exclusiva permite al presidente evitar que el Congreso cambie el statu quo en ciertas reas. Definicin del presupuesto 4

Debido a la importancia de la ley de presupuesto para el funcionamiento del gobierno y para definir el carcter de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, los poderes presidenciales en este mbito se consideran por separado. En varios sistemas polticos de Amrica Latina las modificaciones que el Poder Legislativo puede introducir a la ley de presupuesto que proponga el Ejecutivo son limitadas. La capacidad del presidente de influir en el presupuesto tambin se ve afectada cuando el Congreso no lo aprueba en la fecha lmite establecida o antes de que se inicie el ao fiscal. Convocatoria a referndum o plebiscito La facultad para convocar a un referndum o un plebiscito permite al mandatario someter a aprobacin de la ciudadana asuntos generales de poltica o leyes particulares, por lo general despus de que el Congreso las ha rechazado. El referndum o plebiscito se encuentra dentro de un grupo ms amplio de instrumentos de democracia directa. Si su aplicacin est sujeta a pocas restricciones, la facultad de convocar a un referndum o plebiscito puede ser un instrumento de presin importante del Ejecutivo sobre los legisladores, a fin de que estos aprueben sus propuestas polticas y reafirmen su mandato y legitimidad popular. Poderes presidenciales no legislativos Formacin del gabinete El presidente tiene la facultad exclusiva de designar y destituir a los miembros de su gabinete en todos los pases de la regin. Los mandatarios de Amrica Latina no necesitan de la asesora y consentimiento del Poder Legislativo para formar su equipo. Destitucin del gabinete En todos los pases de Amrica Latina, as como en Estados Unidos, los presidentes tienen libertad para destituir a los ministros de su gabinete segn su voluntad, sin tener que justificar su decisin ante el Congreso u obtener su aprobacin. Esto les permite garantizar que la formulacin y puesta en prctica de las polticas se ajuste a sus deseos. Voto de censura a los ministros del gabinete Un aspecto en el que se observan diferencias considerables entre los distintos pases es la capacidad del Poder Legislativo para tomar medidas contra los ministros por iniciativa propia. El voto de censura y el poder de destitucin constituyen las modalidades ms importantes; su existencia, y su aplicacin regular, socava el nivel ideal de divisin de poderes propio del presidencialismo. El rgimen asume caractersticas marcadamente parlamentaristas cuando los integrantes del gabinete deben rendir cuentas al Congreso y dependen de su apoyo continuo para mantener sus cargos. El poder de censura potencia las posibilidades de caer en una situacin de estancamiento poltico e inestabilidad, debido a la contradiccin entre el derecho del presidente elegido por el pueblo de designar a su gabinete, y el poder opuesto del Poder Legislativo para censurarlo. Anlisis comparativo de los poderes que la constitucin confiere a los presidentes Poderes para legislar

En la regin se aprecian variaciones significativas en cuanto al nivel de poder que la Constitucin confiere al Ejecutivo en materia de legislacin. Al considerar las facultades que les otorga la Constitucin en su conjunto, los mandatarios de Chile, Ecuador, Brasil, Colombia, Per, Argentina y Panam son los que tienen mayor poder, en tanto los ms dbiles pareceran ser los de Mxico, Bolivia, Costa Rica, Paraguay y Nicaragua. Es probable que los poderes ms importantes en lo que concierne a la capacidad del mandatario de poner su sello a la poltica nacional sean el de veto y el de emitir decretos. El primero, de tipo reactivo, determina la efectividad con que el presidente logra bloquear reformas polticas promulgadas por el Congreso. En Estados Unidos, el veto de paquetes de leyes es el nico poder constitucional al que el presidente puede recurrir para definir la direccin de su poltica. El mandatario estadounidense es relativamente fuerte en trminos de sus poderes de reaccin, ya que para que un paquete de leyes vetado por el presidente sea resellado necesita el apoyo de dos terceras partes de los miembros presentes en cada cmara del Congreso. No obstante, la mayor parte de sus homlogos de Amrica Latina estn dotados de ms poderes reactivos. A diferencia del presidente de Estados Unidos, algunos mandatarios de Amrica Latina estn dotados de poderes de accin, es decir, pueden incidir en la adopcin de polticas que signifiquen cambios en el statu quo. Las formas ms relevantes en lo que respecta a este tipo de facultad son la de legislar por decreto y la de controlar la agenda legislativa. Cuando decreta o declara urgentes ciertos aspectos de una ley, el presidente participa directamente en la formulacin de polticas e incluso puede eludir completamente al Poder Legislativo. Otro tipo de poder activo es el que le permite al presidente fijar el monto total de ingresos y gastos en el presupuesto, o establecer los gastos prioritarios sin que el Congreso tenga posibilidad de interferir. El poder de veto parcial podra considerarse activo, en la medida en que puede utilizarse para influir en los detalles de una legislacin ya promulgada. Poderes no legislativos En Amrica Latina no se observan variaciones significativas en cuanto a las facultades del presidente para nombrar y destituir a los ministros de su gabinete. A diferencia de Estados Unidos, los presidentes disfrutan de plenos poderes para designar a los integrantes de su gabinete pero, al igual que en ese pas, no tienen que consultar al Congreso para destituirlos. En trminos de los poderes de nombramiento y destitucin, los pases de la regin se ajustan al modelo arquetpico del presidencialismo en el que el origen y supervivencia de quienes integran ambos poderes de la Repblica son totalmente independientes. Juicio poltico al presidente Otra dimensin institucional de relevancia para las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo es el mecanismo de someter al presidente a un juicio poltico. De conformidad con la estructura de un rgimen presidencialista, la mayora de las constituciones de Amrica Latina intentan que las disposiciones a este respecto sean invocadas slo si se presume que el presidente es culpable de algn delito comn grave, abuso de autoridad o violaciones a la Constitucin o a la ley. El juicio poltico constituye potencialmente un mecanismo para sortear la inflexibilidad de los regmenes presidencialistas, al hacer posible la destitucin de presidentes corruptos o impopulares antes de que concluya su perodo. En los pases de Amrica Latina existen tres modelos principales para someter al presidente a un juicio poltico; los procedimientos varan dependiendo de la naturaleza bicameral o unicameral del Poder Legislativo. 6

1. Modelo parlamentario. Sistema unicameral: la Asamblea Legislativa acta en condicin de acusador y de jurado. Bicameral: la Cmara baja acta en condicin de acusador y la Cmara alta en condicin de jurado. 2. Modelo dual. De acuerdo con la naturaleza del delito, el Senado o la Corte Suprema actan como jurado para considerar la acusacin de la Cmara baja. 3. Modelo judicial. Sistema unicameral: la Asamblea Legislativa hace las veces de acusador y la Corte Suprema de jurado. Bicameral: una o ambas cmaras del Congreso presentan la acusacin y la Corte Suprema acta como jurado. En varios pases de la regin, la constitucin contempla la revocatoria del mandato presidencial en caso de incapacidad fsica o mental. Poderes presidenciales derivados del partido Adems de los poderes constitucionales conferidos al presidente, la naturaleza del sistema de partidos juega un papel importante para determinar el funcionamiento de los regmenes presidencialistas. Tanto el nmero de partidos significativos como su grado de cohesin y disciplina influyen en las posibilidades de lograr armona funcional entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Cuando el sistema de partidos se encuentra altamente fragmentado, es improbable que la agrupacin gobernante llegue a controlar algo ms que una reducida porcin del total de escaos. Debido a los incentivos propios del presidencialismo, en este escenario difcilmente el presidente logre conformar y mantener una coalicin gobernante confiable. Sin embargo, esto no significa necesariamente que sea deseable que el control del gobierno quede en manos del presidente y un partido mayoritario jerrquicamente organizado. Es probable que en el contexto de sistemas de partidos fragmentados el gobierno sea ineficaz, lo que en un momento dado podra debilitar la legitimidad de las instituciones democrticas e incrementar el riesgo de inestabilidad del rgimen. Por otra parte, cuando el control se encuentra en manos de un partido mayoritario, las restricciones a los abusos de autoridad inherentes al presidencialismo se ven sustancialmente disminuidas y el gobierno puede tornarse menos representativo y ms propenso a los malos manejos y prcticas corruptas. Es ms probable que un trmino medio en que el partido gobernante no tenga el dominio completo ni observe una disciplina rgida, le depare mayor respaldo en el Congreso, limitando a la vez las posibilidades de que el presidente caiga en la tentacin de actuar en forma unilateral y abusar de la confianza de la ciudadana. Cuando la unidad y la disciplina del partido se encuentran muy debilitadas, el presidente no tiene garanta de contar con el apoyo necesario, aun disponiendo de la mayora de los escaos. Sumado a una escasa disciplina de partido, la fragmentacin del sistema tiende a dificultar especialmente al mandatario la posibilidad de contar con una mayora que apruebe su programa poltico. En el marco del presidencialismo las coaliciones por lo general no llegan a formalizarse, as como tampoco son duraderas ni vinculantes para los legisladores, como ocurre en los sistemas parlamentarios. Cuando el presidente y los legisladores son elegidos al mismo tiempo, el perodo corresponde sencillamente al del mandato del presidente y el de los legisladores, a menos que el mandatario sea sustituido por causa de muerte o por alguna otra forma irregular de sucesin. Cuando las elecciones presidenciales y las legislativas no son concurrentes, la eleccin de un nuevo presidente o un nuevo Congreso marca el inicio de un nuevo perodo.

Como consecuencia de la tendencia a la creciente divisin dentro del sistema de partidos, y en algunos casos el debilitamiento de las agrupaciones, la formacin de coaliciones podra adquirir an ms relevancia en el futuro. El descenso continuo en el porcentaje de gobiernos de mayora unipartidista ha ido a la par del incremento en el nmero de gobiernos respaldados por coaliciones. El resultado de estas tendencias paralelas es una disminucin modesta en el porcentaje de gobiernos con mayora en el Congreso cuando se consideran los integrantes de la coalicin oficialista. Anlisis comparativo entre los poderes conferidos al presidente por la constitucin y los de origen partidista En pases con sistemas de partidos fragmentados, el presidente por lo general cuenta con poderes constitucionales de mayor alcance, en especial los de accin, es decir, poderes presupuestarios y de decreto. En todos los pases donde el presidente dispone de escasos poderes derivados del partido, la Constitucin contempla poderes de accin al menos moderados. La necesidad de generar bienes que favorezcan a sus electores y clientes induce a los congresistas a otorgar al presidente un poder considerable si saben que no pueden hacer las cosas por s mismos. Compensar la divisin del sistema de partidos dotando al presidente de poderes de accin en el Poder Legislativo podra no ser el mejor modo de construir un sistema slido de pesos y contrapesos, y un sistema legtimo de representacin. Nada reemplaza a un Congreso capacitado para la accin colectiva y que desarrolle las competencias profesionales que le permitan coparticipar en el proceso de formulacin de polticas y en la supervisin del Poder Ejecutivo. Aun en ese caso, los poderes constitucionales pueden resultar tiles en momentos de crisis extremas, pero para la institucionalizacin del sistema de pesos y contrapesos es valioso que el presidente desarrolle polticas alcanzando consensos entre los distintos partidos representados en el Poder Legislativo, independientemente de cun difcil resulte esta tarea. Conclusiones La gobernabilidad de las democracias presidencialistas se encuentra estrechamente ligada a la forma en que se resuelven las tensiones inherentes en la relacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y las responsabilidades que le competen a cada uno de ellos. Por una parte, el gobierno debe estar en capacidad de actuar, de responder con eficacia y eficiencia ante los problemas sociales y econmicos urgentes para el pas y adoptar polticas dirigidas a promover el mayor bienestar de la sociedad en el largo plazo. Por otra parte, la necesidad de que las polticas gubernamentales respondan a los puntos de vista e intereses de la ciudadana y que los funcionarios que ostentan cargos de eleccin popular sean responsabilizados por el ejercicio del cargo y el uso de los fondos pblicos son aspectos inherentes a la nocin de democracia. Tambin es fundamental que el Poder Legislativo cumpla de manera efectiva con sus responsabilidades de representacin y supervisin del Poder Ejecutivo. Para que el Congreso desarrolle sus capacidades de representacin y vigilancia, los poderes de accin del presidente en el mbito legislativo no deberan ser tantos como para permitirle desarrollar polticas en relativo aislamiento y en ocasiones sortear totalmente al Congreso. Adems, las fuerzas de oposicin deben tener voz en el Congreso y los legisladores que apoyan al gobierno, suficiente independencia de la jerarqua del partido e incentivos electorales adecuados. El desarrollo de la capacidad legislativa de formulacin de polticas y fiscalizacin se ve obstaculizado si la distribucin de escaos se encuentra excesivamente fragmentada entre los distintos partidos polticos. Un Poder Legislativo fuertemente dividido en trminos de partidos podra bloquear acciones polticas positivas propuestas por el Ejecutivo. El

Legislativo podra, al mismo tiempo, ser incapaz de una accin colectiva orientada al desarrollo de enfoques alternativos, o de supervisar eficazmente al Ejecutivo. La evidencia analizada en este captulo sugiere que en varios pases la gobernabilidad democrtica se complica a causa de un sistema de partidos excesivamente fragmentado, un fenmeno que podra tener sus races, al menos en parte, en ciertas caractersticas del sistema electoral. Adems, durante las ltimas dos dcadas el grado de fragmentacin del sistema de partidos ha aumentado en forma paulatina, lo cual podra obstaculizar una formulacin efectiva de polticas y reforzar los incentivos para que el presidente se aproveche de sus poderes activos de legislacin y limite el papel del Legislativo. En una clara reaccin a la fragmentacin del sistema de partidos, los presidentes han evidenciado una creciente tendencia a forjar coaliciones con otros partidos con el fin de facilitar una conduccin gubernamental ms efectiva. En ciertos casos, otorgar a los presidentes excesivos poderes en el mbito legislativo ha impedido al Congreso desarrollar la capacidad de participar eficazmente en el proceso de formulacin de polticas y de supervisin del Ejecutivo. El Poder Legislativo se ha debilitado en ciertos casos debido al elevado ndice de rotacin entre los legisladores, a causa de lmites establecidos al perodo de su mandato, procedimientos de designacin dentro de sus partidos o la falta de prestigio y de recompensas. Si los diputados tienen poca motivacin o posibilidades de forjar una carrera en el Legislativo y mantener su cargo, tambin tendrn pocos alicientes para responder a las demandas e intereses de sus electores, o de invertir en el desarrollo de conocimientos y capacidades necesarias para desempear un papel ms activo en la vigilancia y en la formulacin de polticas.