APROXIMACIÓN CONCEPTUAL A LA POLÍTICA EXTERIOR

Es imposible elaborar una teoría general de la política exterior que sea válida para todos
los países con independencia de su potencia y de su régimen político. De ahí, el que no
se vaya a hacer un intento de elaborar una teoría general que podamos aplicar en todo
momento histórico y en cualquier lugar geográfico. Sino, que se vaya a realizar un
acercamiento a la misma con relación a un país específico. Lo que se busca es una
explicación conceptual en la cual se tengan en cuentan tanto las variables consideradas
de ámbito doméstico, como las internacionales. Y ello, al entender que la Política que es
objeto de este análisis, tiene una característica que la distingue del resto de las Políticas
Públicas del Estado: su proyección natural hacia el exterior. Y se enfatiza en el rasgo de
natural, por cuanto, hoy día debido a la evolución de la sociedad internacional,
especialmente dentro del ámbito de la globalización, y en relación con aquellas políticas
que son objeto del pilar de integración, es difícil por no decir imposible, encontrar
alguna política pública que no tenga ramificaciones hacia el exterior. A.

DELIMITACIÓN CONCEPTUAL.

Lo primero que hay que precisar, es qué vamos a entender por Política, como una serie
de medidas llevadas a cabo por un individuo o una organización frente a un problema o
situación concreta. Por tanto, entenderíamos que este concepto se refiere al conjunto de
conductas, medidas, acciones, decisiones y posiciones que un ente social tiene con el
propósito de resolver un asunto específico. Nuestro objetivo a lo largo de este análisis,
sería acercarnos a este concepto en cuanto a la actividad realizada por el Presidente de
La República, pero no en general, sino en un ámbito concreto, el exterior. De ahí, que el
siguiente paso, sea aclarar qué se va a entender por política exterior, dato que nos
permitirá establecer una diferenciación con otros conceptos tales, como:

1. Relaciones Exteriores.

2. Acción Exterior.

3. Relaciones Internacionales.

4. Política Internacional.
 Es decir, la razón de ser de esta conceptualización, no será tanto exponer quiénes y
cómo han explorado este campo teórico, sino concretar qué es para la Ciencia Política y
no para el Derecho Internacional Público o la Historia, la política exterior de un Estado.
Se entraría aquí en el controvertido y antiguo, pero no por ello superado, debate sobe la
delimitación de las Ciencias Sociales. Es decir ¿Es la política exterior campo de estudio
y análisis de la Ciencia Política? O bien ¿Es éste, objeto propio y concepto único del
Derecho Internacional Público o de la Relaciones Internacionales? Lo cual, a su vez,
nos llevaría a plantearnos varias posibilidades: Una podría ser que la Ciencia Política y
las Relaciones Internacionales fueran una misma disciplina que al tratar objetos
diferentes diera lugar, a su vez, a denominaciones diferentes, o bien, que las Relaciones
Internacionales fueran parte sustancial de la Ciencia Política pero que buscara su
distanciamiento de la misma. O, por último, podríamos estar ante disciplinas diferentes
con elementos afines. Como ya se mencionó este análisis se realiza desde los
presupuestos de la Ciencia Política y, por tanto, entendiendo a la política exterior como
una política pública más dentro del ámbito estatal, aunque rodeada de unas
características que la dotan de cierta peculiaridad, tanto en la manera de encarar su
estudio, como en los elementos para llevarlo a cabo.

De ahí, que este breve análisis nos sirva para indicar que no se van a utilizar las
teorías clásicas de las Relaciones Internacionales para su realización. Siendo consciente
de la riqueza que la multidisciplinariedad da a los análisis de estas características. Sobre
todo, en los últimos años, donde entendemos que la naturaleza de los fenómenos
analizados convierte la posibilidad de recurrir a esta amplitud de campos científicos, en
algo no sólo interesante, sino necesario para el investigador que lo realiza. Lo cual tiene
lugar tanto desde el punto de vista teórico como metodológico. Derivándose de ello el
abogar por la multidisciplinariedad y, no tanto, por cerrar fronteras académicas como si
de una fortaleza se tratara, en aras de la defensa de la pureza de la disciplina. Como dice
Marcel Merle, todo análisis que alza barreras en lugar de tender puentes corre el riesgo
de caer muy rápidamente en la obsolescencia. Aunque siempre, siendo conscientes de
dónde nos encontramos y a dónde se quiere llegar. De ahí, que afirmamos de inicio que
la misma no es un estudio de Relaciones Internacionales, sino de las acciones de un
actor de la política exterior en un país determinado, analizadas desde los presupuestos
de la Ciencia Política. Multidisciplinariedad, sí, confusión, no. Posteriormente
volveremos a incidir en el tema de los enfoques para realizar el análisis propuesto.
 Retomando la delimitación conceptual, si se buscara una definición única sobre
dicho concepto, encontraríamos tantas como autores han tratado el tema o incluso nos
encontraríamos con algunos que niegan que tal concepto exista dentro de la Ciencia
Política. Lo cual, se vería complicado en exceso, si consideramos que en muchas
ocasiones los conceptos anteriormente mencionados han sido utilizados indistintamente,
sin diferenciar incluso a qué realidad se estaban aplicando y en qué momento histórico.

Debiéndose de tener en cuenta, la problemática que se deriva del hecho de que, en

su mayor parte, los estudios que existen sobre esta materia, siempre y cuando hablemos
de aproximaciones teóricas y no estudios de caso, están realizados desde la óptica
académica y política norteamericana y centrados en su mayor parte en su propia
realidad. Con las implicaciones que ello conlleva para nuestra investigación, por la
dificultad y la inexactitud de traspasar términos teóricos a realidades prácticas
diferentes. Y teniendo en cuenta, además, que el objetivo de este apartado es buscar un
andamiaje teórico firme en donde asentar el estudio de caso.

A continuación se expondrán algunas de las conceptualizaciones que se han

considerado más acertadas conforme a nuestro presente análisis. No se pretende con ello
hacer una enumeración exhaustiva de este concepto, sino mostrar algunos de los
intentos teóricos realizados para llegar a delimitar en este tipo de estudio el marco
central de la investigación. Ello nos mostrará cómo, al menos en este caso, la
conceptualización o mejor dicho la confusa conceptualización existente, es un
“hándicap” más en el momento de abordar desde la Ciencia Política la política exterior
de un Estado. Permitiéndonos, al mismo tiempo, ir descubriendo cuáles son los
elementos que van a configurar a este ámbito de estudio.

Según Juan Carlos Pereira, la política exterior sería la acción que cada Estado desarrolla
fuera de sus fronteras, mediante una serie de órganos concretos, con unos instrumentos
y técnicas determinadas, con unos objetivos definidos e influida por toda una serie de
elementos que la condicionan en la consecución de sus fines. La misma, se catalogaría
como tal si sus características se adecuaran a una serie de rasgos, a saber:

1. Necesidad de coherencia y continuidad en sus fines y acciones.

2. Ser firme y decidida, lo cual se conseguirá siempre y cuando el Estado sea
auténticamente soberano de sus actos.

3. Mayor o menor importancia en función del grado de gravitación e influencia en los

asuntos internacionales.

4. Su mayor importancia debido a la interdependencia de las actividades llevadas a

cabo.

Serían estos los elementos, por tanto, que deberíamos analizar con relación al
estudio de caso, para comprobar si las acciones que el Presidente de un Gobierno
emprende en los distintos países, responden a una Política de Estado o bien únicamente
son la concreción de unas ideas propias en una materia exterior. Es decir, buscamos
diferenciar entre lo que se considera una acción puntual, en un momento concreto, de un
actor del sistema político, de aquellas otras acciones que forman parte de un programa
coherente y conforme a unas líneas de acción prefijadas de antemano. Ello, en caso de
darse, va a venir definido por la existencia de Soberanía o no del Estado. Soberanía que
a su vez estaría en función de los otros actores que interactúan en la sociedad
internacional. Y cuya influencia -en caso de tenerla- va a venir conformada por la
evolución de la problemática internacional en la cual tome parte dicho Estado.

Juan Carlos Ramírez Brenes y Rafael A. Sánchez Sánchez, afirman que la política
exterior es un programa o conjunto de acciones, realizadas por los encargados del
proceso de toma de decisiones del Estado en materia de relaciones externas, las cuales
son determinadas tanto por la política doméstica como por factores de índole externo.
Dichas acciones son dirigidas hacia los diferentes actores y entidades internacionales,
mediante las cuales se busca la mejor utilización de todos los recursos disponibles tanto
interna como internacionalmente, para la consecución de determinados fines nacionales.

Por otra parte, Remiro Brotons, introduce un nuevo elemento al definirlo como el cuarto
poder, diferenciado de los otros tres poderes clásicos y caracterizado por proyectar la
soberanía del Estado en las relaciones con otros sujetos de derecho y actores de la vida
internacional. Y para Adolfo Tamayo sería aquella parte de la política interna de un
Estado que va dirigida a los demás Estados y Organizaciones Internacionales y que
puede ser caracterizada por períodos de acuerdo a las actuaciones específicas en materia
del Estado ejecutante con respecto a los Estados u Organizaciones Internacionales
receptores de esa política.

Finalmente, y siguiendo a Rafael Calduch, nos encontraríamos ante aquella parte de la

política general formada por el conjunto de decisiones y actuaciones mediante las cuales
se definen los objetivos y se utilizan los medios de un Estado para generar, modificar o
suspender sus relaciones con otros actores de la sociedad internacional. Según este
autor, existen en las definiciones que se han realizado sobre este concepto, tres
confusiones sobresalientes, a saber:

1. La identificación de la política exterior de un Estado con la política exterior

desarrollada por su Gobierno.

2. Cuando sólo se contempla su acción exterior, sin tener en cuenta el proceso de toma
de decisiones y la evaluación o control de los resultados. Llegándose incluso a equiparar
únicamente con la actividad diplomática y/o armada.

3. El planteamiento de su análisis desligado de la política interna del Estado. Este

último punto será tratado con mayor detalle al analizar los vínculos entre política
interior y exterior. Con relación a los dos anteriores, ya se ha mencionado en algún
apartado anterior, la necesidad de definir esta política pública como una consecuencia y
una causa a la vez del interés nacional del Estado. Y, por tanto, no estaría en función de
las decisiones cambiantes y electoralistas de uno u otro gobierno. La política exterior
expuesta sería, pues, parte de lo que se denominan las Relaciones Exteriores de un
Estado. Entendiendo que estas últimas abarcan temas que pueden ser culturales,
sociales, económicos, etc. mientras que la política exterior sólo se va a referir al tema de
las relaciones que se establecen en el ámbito gubernamental entre gobiernos y con un
contenido claramente político.

Por tanto, las Relaciones Exteriores de un Estado serían todas las transacciones
realizadas a través de las fronteras por funcionarios públicos o personas particulares,
incluidas las políticas pero no sólo éstas.

De ahí que haya de considerarse a la política exterior como un elemento configurador

de las Relaciones Exteriores, pero no el único.
 Por otra parte y siguiendo a Pere Vilanova, también habría que establecer la
diferenciación entre Política Exterior y Acción Exterior, la cual estribaría en que esta
última es la acción que el sistema ejerce hacia su entorno externo, el sistema
internacional. Es un concepto más amplio que el primero y lo engloba, puesto que la
política exterior en sentido estricto sería el conjunto de actos que el sistema político, a
través de las instituciones públicas formalmente adscritas a él, realiza “hacia” el entorno
internacional. Por tanto, podemos comprobar cómo de nuevo el concepto de Acción
Exterior abarcaría al de política exterior. Y ello, porque éste hace referencia a un campo
concreto, en relación con las instituciones que lo personifican y, en última instancia, le
dan significado. Siendo determinante de esta política su adjetivación como pública y el
reconocimiento constitucional-legal de los referidos actores.

Del mismo modo, tendríamos que establecer la diferencia con aquello que se ha
denominado Política Internacional. Mientras que la Política Exterior sería aquella
cuyas decisiones se toman en el ámbito estatal y se proyectan hacia el sistema
internacional, la Internacional es aquella cuyas decisiones se toman en el ámbito
internacional y repercuten en éste. La Política Internacional se encontraría
formando parte de las Relaciones Internacionales, incluso en algunas ocasiones se
utilizan ambos como sinónimos, y en ella los actores pertenecen y constituyen
distintos sistemas estatales. En la Política Internacional existe una multiplicidad de
centros de poder y esto hace que no haya un monopolio de la fuerza física como existe
en el interior de los Estados. El elemento diferenciador es que no podemos encontrar un
gobierno en el sistema internacional tal y como existe en el sistema nacional. Aunque
hoy día los conceptos están viéndose alterados, sobre todo, atendiendo a la realidad que
está surgiendo en relación con los procesos de la Unión Europea por ejemplo.

Dentro de esta delimitación, y retomando el debate mencionado al comienzo de esta

exposición, mencionaremos qué entendemos por Relaciones Internacionales. Y ello, con
vistas a establecer la diferencia entre ambos conceptos. Para el profesor Truyol y Serra,
las Relaciones Internacionales de un Estado serían aquellas relaciones entre
individuos y colectividades humanas que en su génesis y su eficacia no se agotan en
el seno de una comunidad diferenciada y considerada como un todo, que es aunque
no exclusivamente, la comunidad política o Estado, sino que trasciende sus límites.
 Por tanto, la política exterior tiene una estrecha conexión con los conceptos
anteriormente referidos. Incluso podríamos decir que forma parte de éstos, pero no cabe
confundirlos como si fuera o nos encontráramos ante una misma realidad conceptual. Y
ello, porque en el caso de la Política Internacional, abarca un área de generalizaciones y
normas que no se encuentran en las políticas exteriores de los Estados. Así como en el
caso de las Relaciones Internacionales, por su estrecha conexión con la Política
Internacional, se tratarían temas que no se correspondían exclusivamente con los
aspectos políticos de las estrategias internacionales de los Estados. Aunque se deben
considerar como una rama de la Ciencia política, éstas tratarían de discernir los
supuestos fundamentales y duraderos de los supuestos accidentales y efímeros. Además,
difieren en que las Relaciones Internacionales consideran de una manera especial la
estructura de la sociedad internacional y las fuerzas grupales e individuales que actúan
en ella. Mientras que si hablamos de la política exterior, éstas podrían ser el proceso y la
formación de decisiones en materia internacional que tiene un Estado.

Queremos con ello significar, que de acuerdo con los interrogantes que se
planteaban al comienzo de este apartado, consideramos que nos encontramos, al
analizar la política exterior, ante una materia que estudiaría la Ciencia Política. Pero que
a su vez, por las particularidades que hemos mencionado, sería elemento consustancial
de las Relaciones Internacionales. Entendiendo a esta última como un área que se va
abriendo camino, no como área independiente, sino buscando una particularidad
politológica que la aleje en cierto modo del predominio jurídico-formal que le ha
supuesto el estar adscrita, como un apéndice, al Derecho Internacional Público. Como
afirma el Profesor Jeréz Mir, la política exterior en un país se tiende a enmarcar dentro
de las Relaciones Internacionales, y por ende a asociar con el Derecho Internacional
Público, aunque la vinculación con la Ciencia Política sea del todo evidente, tanto desde
planteamientos tradicionales como desde perspectivas más novedosas. Lo cual es
diferente a la escasa o nula atención que desde el área de la Ciencia Política y de la
Administración se la haya prestado, salvando honrosas excepciones.

Podemos afirmar ahora, que de una manera u otra, en la mente de todos está la idea
al hablar de la política exterior de un Estado, que nos referimos al conjunto de
conductas, posiciones, actitudes, decisiones y acciones mediante las cuales cada Estado,
a través de sus instituciones públicas reconocidas legítimamente como tales, promueve
sus intereses nacionales frente a otros Estados, de manera coherente y conforme a unos
objetivos previstos y a unos fines realistas. Nuestro objetivo será partir de este marco de
análisis para indagar en las acciones de un Presidente de Gobierno, en relación con la
corresponden o no con lo que hemos denominado una política exterior de Estado.
Incluso, si la misma responde o no a lo que se ha considerado una política exterior
democrática.