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sinopsis CE

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Después de que el artículo 87 establezca los sujetos de la iniciativa legislativa, los artículos 88 y

89 se refieren, respectivamente, a los proyectos y las proposiciones de ley. Manteniendo la
denominación tradicional en nuestro Derecho Parlamentario, el primer término se reserva a las
iniciativas gubernamentales, mientras que el segundo agrupa tanto a las iniciativas de las Cortes
Generales como a las que proceden de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas
o del ejercicio de la iniciativa legislativa popular. Para establecer el régimen de las proposiciones de
ley se remite a los Reglamentos del Congreso de los Diputados y el Senado. Y, reconociendo la
prioridad de la que deben gozar los proyectos de ley la limita, sin embargo, a unos términos en que
no impida el ejercicio de este derecho a los sujetos a quienes se lo concede el artículo 87. Además,
establece el procedimiento que deben seguir las proposiciones de ley que se aprueben en el Senado,
de forma que se remiten al Congreso para su trámite como el resto de las proposiciones de ley, una
vez que han sido tomadas en consideración en la Cámara Alta.

Precedentes y Derecho Comparado

No es frecuente la inclusión de preceptos como éste en los textos constitucionales, ya que se trata
de cuestiones normalmente relegadas a la regulación reglamentaria. Por esta razón no existen
precedentes en nuestro constitucionalismo histórico. Asimismo, no es fácil encontrar artículos
similares en el Derecho comparado, aunque sí se pueden citar distintos preceptos donde se recoge la
iniciativa legislativa que da lugar a las proposiciones de ley, como los artículos 75 de la
Constitución belga, 73 de la griega, 47 de la de Luxemburgo y 82 de la de los Países Bajos, que
reconocen esta facultad a las Cámaras; o los artículos 41 de la Constitución danesa y 39 de la
francesa que se la atribuyen a los parlamentarios de forma individual.
Algunos textos recogen también otros supuestos de iniciativas distintas de la del Gobierno que
pueden dar lugar a la presentación de proposiciones de ley por las entidades territoriales, como las
Regiones en Italia, según el artículo 71 de la Constitución de 1947, o las Regiones autónomas en
Portugal, de acuerdo con el artículo 170 de su Constitución; o por los electores en ejercicio de la
iniciativa legislativa popular como en Italia y en Austria (artículo 41.2 de la Constitución Federal).
El texto más cercano que puede encontrarse es la referencia a la tramitación en el Consejo Federal
y la Dieta Federal de los proyectos de Ley presentados por el Gobierno en Alemania, de acuerdo
con el artículo76.2 de la Ley Fundamental de Bonn.

Elaboración del proyecto

Por lo que se refiere a la redacción del precepto durante su elaboración, debe señalarse que el
artículo 82 del Anteproyecto contenía un único apartado correspondiente al apartado primero actual,
que tan sólo fue modificado para sustituir la expresión "proyectos del Gobierno" por la de
"proyectos de Ley". La Comisión de Constitución del Senado fue la que introdujo un apartado
segundo con el texto actualmente vigente sobre el destino de las proposiciones de Ley tomadas en
consideración en la Cámara Alta.

Desarrollo legislativo y jurisprudencia constitucional

Las proposiciones de ley pueden ser de origen parlamentario, las que surgen en el seno de las
Cortes Generales y también las que proceden de cualquiera de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas. O de origen popular, las presentadas por los promotores de una iniciativa
legislativa popular según lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de
dicha iniciativa, modificada por la Ley Orgánica 4/2006, de 26 de mayo. Los requisitos para su
presentación en cada caso son examinados con detalle en la sinopsis del artículo 87 de la
Constitución, pero dado que, una vez admitidas a trámite, siguen el mismo procedimiento, nos
referiremos al desarrollo legislativo común que se contiene en los Reglamentos de las Cámaras,
señalando las especialidades cuando las hubiere.
El Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, dedica a las
proposiciones de Ley la Sección Segunda del Capítulo Segundo del Título V, relativo al
procedimiento legislativo (artículos 124 a 127, estableciendo en el artículo 129 las condiciones de
su retirada). Por su parte, el Reglamento del Senado, cuyo texto refundido fue aprobado por la Mesa

de la Cámara el 3 de mayo de 1994, se refiere a ellas en los artículos 108 y 109. En ambos casos
estas referencias específicas deben completarse con las previsiones sobre el procedimiento
legislativo ordinario o, en su caso, los procedimientos especiales que correspondan.
En el caso del Congreso, las proposiciones de ley pueden ser adoptadas a iniciativa de un
Diputado, con la firma de otros 14 miembros de la Cámara, o por un Grupo Parlamentario con la
sola firma de su Portavoz (artículo 126.1 del Reglamento). En el Senado por un Grupo
Parlamentario ó 25 Senadores (artículo 108.1). Además, la reforma del Reglamento de 1994,
dirigida a potenciar las funciones del Senado como Cámara de representación territorial, vino a
permitir que la Comisión General de las Comunidades Autónomas, entre sus muchas funciones
pudiese también "ejercer la iniciativa legislativa, mediante proposiciones de ley, en cuya
tramitación se atendrá a lo previsto en el artículo 108 de este Reglamento" (artículo 56 s)). Sin
embargo, esta posibilidad, muy novedosa en nuestro Derecho Parlamentario, ha quedado inédita
hasta el momento.

En cuanto a los requisitos formales, el Reglamento del Congreso establece, en paralelo a lo que
dispone el artículo 88 de la Constitución para los proyectos de ley, que las proposiciones de ley se
presentarán acompañadas de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para
pronunciarse sobre ellas (artículo 124).
En el Reglamento del Senado el artículo 108 señala que deberán ser formuladas en un texto
articulado acompañado de una exposición justificativa y, además, en su caso, de una Memoria en la
que se evalúe su coste económico.
Presentada la proposición de ley y admitida a trámite, la Mesa del Congreso ordenará su
publicación y su remisión al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a aquélla, así como
su conformidad o no a la tramitación si la iniciativa supone aumento de los créditos o disminución
de los ingresos presupuestarios (artículos 126.2 del Reglamento del Congreso y 151.1 del
Reglamento del Senado). Este extremo resulta del artículo 134.6 de la Constitución que, en el marco
del procedimiento de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, dispone que: "Toda
proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos
presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación".
Si el Gobierno no manifiesta reparos presupuestarios en un plazo de 10 días, en el caso del
Senado, y de 30 en el del Congreso, se estima que otorga su conformidad y que la proposición de
ley puede someterse a la toma en consideración que en el Congreso implica un debate ajustado a las
reglas de los debates de totalidad que sufren los proyectos de ley (artículo 126. 4 del Reglamento),
mientras que en el Senado cabe que se presenten distintas proposiciones de ley sobre la misma
materia dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la original, votándose después de su
debate, cada una de ellas en su totalidad o bien mediante la agrupación de artículos, en cuyo caso
puede resultar tomada en consideración una proposición de ley formada por agrupaciones sucesivas
de artículos procedentes de distintas de las presentadas, conforme al procedimiento previsto en el
artículo 108 del Reglamento de la Cámara Alta.
Las proposiciones de ley tomadas en consideración en el Congreso siguen los trámites del
procedimiento legislativo ordinario previsto para los proyectos de ley, salvo lo relativo a las
enmiendas de totalidad que no podrán presentarse. Las que tome en consideración el Senado según
dispone el apartado 2 del artículo 89 de la Constitución y reiteran los artículos 125 del Reglamento
del Congreso y 108.5 del Reglamento del Senado, se remiten al Congreso de los Diputados para su
tramitación como tales proposiciones de ley, excluyendo la toma en consideración que ya se ha
producido en la otra Cámara. Con ello, según ha señalado la doctrina, se mantiene el predominio de
la Cámara Baja en el procedimiento legislativo, puesto que sigue siendo la que efectúa la primera
lectura de los textos que están llamados a convertirse en leyes, pero al tiempo se respeta el ejercicio
de la iniciativa legislativa senatorial, ya que ésta no se somete al juicio del Congreso mediante una
nueva toma en consideración. De esta forma, a las proposiciones de ley del Senado se les aplica una
suerte de sistema de lanzadera, ya que, tras ser tomadas en consideración en esta Cámara, se

remiten al Congreso que, tras su debate y aprobación, en su caso, las devuelve a la Cámara Alta
para que en ella se realice un estudio en profundidad agotando las fases de Ponencia, Comisión y
Pleno.

Por otro lado, el Reglamento del Congreso obvia la cuestión de la prioridad que debe tener la
tramitación de los proyectos respecto a la de las proposiciones de ley. Y el Reglamento del Senado
se limita a disponer en su artículo 105 que: "Los proyectos del Gobierno recibirán tramitación
prioritaria sobre las proposiciones de ley". La virtualidad de este principio es difícil de ponderar en
la medida en que la ordenación de los trabajos de las Cámaras, y en especial los legislativos,
depende de un voluntarismo, en no pocas ocasiones ajeno a ellas, y conformado con arreglo a
criterios políticos de oportunidad. Sólo en una situación de excesiva acumulación de iniciativas
pendientes, o de coincidencia de las mismas, cabe pensar que la tramitación de una proposición de
ley deba ceder su lugar a la de un proyecto de ley. En todo caso, por mandato constitucional, esta
prioridad no podrá imponerse de tal modo que se evite finalmente el debate de las proposiciones de
ley.

De acuerdo con el artículo 127 del Reglamento del Congreso, las proposiciones de ley de las
Comunidades Autónomas y de iniciativa popular serán examinadas a efectos de verificar el
cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Si los cumplen, su tramitación se ajustará a
lo previsto para las proposiciones de ley del Congreso y del Senado, con la única especialidad de
que en las de iniciativa de una Asamblea de una Comunidad Autónoma la defensa de la proposición
en el trámite de toma en consideración corresponderá a la Delegación de aquélla que, según el
artículo 87.2 tendrá un máximo de tres miembros. Asimismo, debe recordarse la particularidad de
que las iniciativas legislativas populares que estuvieran en tramitación en alguna de las Cámaras no
decaerá al disolverse ésta, aunque pueda retrotraerse al trámite que decida la Mesa correspondiente,
sin que sea preciso en ningún caso presentar nueva certificación acreditativa de haberse reunido el
mínimo de firmas exigidas, tal y como dispone el artículo 14 de la Ley Orgánica 3/1984. En el caso
de las proposiciones de ley, conforme a los usos parlamentarios que han ido consolidando los
criterios de caducidad, no caducan al llegar el fin de la Legislatura si han sido admitidas a trámite y
todavía no se han tomado en consideración, siendo trasladadas a la nueva Cámara. Si han sido
tomadas en consideración, como sucede con las del Congreso y el Senado estén en la fase que estén,
caducarán y habrán de ser presentadas de nuevo en la siguiente Legislatura si se quiere su discusión.
En cuanto a la retirada, el artículo 129 del Reglamento del Congreso dispone que la iniciativa de
la retirada de una proposición de ley por su proponente tendrá pleno efecto por sí sola, si se produce
antes del acuerdo de la toma en consideración. Adoptado éste, la retirada solo será efectiva si la
acepta el Pleno de la Cámara. Con ello se sigue la tesis lógica de que la Cámara, al tomar en
consideración una proposición de ley, hace suya la iniciativa legislativa en cuestión, de forma que
ya no pertenece al sujeto original.
En cualquier caso, los datos que ofrece la estadística parlamentaria en cuanto al ejercicio de uno
y otro tipo de iniciativa son bastante elocuentes. Nos centraremos en las proposiciones de ley de las
Cortes Generales, puesto que las autonómicas y las procedentes de la iniciativa legislativa popular,
muy inferiores en número, son analizadas en el comentario al artículo 87. En primer término, se
aprecia un notable incremento en la presentación de proposiciones de ley durante las dos últimas
legislaturas. Así, frente a las 139 de la III Legislatura, las 162 de la IV y las 140 de la V, se
presentaron 300 en la VI y 318 en la VII Legislaturas. En todos los casos este número ha sido
mayor que el de proyectos de ley presentados por el Gobierno. Naturalmente, este dato no impide
que, tras la correspondiente tramitación, se haya aprobado un número considerablemente superior
de éstos frente al de aquéllas. Uno y otro resultado de la comparación responden a la lógica de un
sistema parlamentario contemporáneo en el que el Gobierno desempeña el papel de primer motor de
la función legislativa. Frente a las 9 proposiciones de ley aprobadas en la III Legislatura, se
aprobaron 108 proyectos de ley; en la IV fueron 16 proposiciones y 109 proyectos; 17
proposiciones y 112 proyectos en la V; 28 proposiciones de ley y 172 proyectos del Gobierno en la
VI; y en la VII y última Legislatura se han aprobado 16 proposiciones y 173 proyectos de ley.

El Tribunal Constitucional se ha manifestado sobre la naturaleza de las proposiciones de Ley de
origen parlamentario, destacando en la Sentencia 124/1995, de 18 de julio, que se trata de una
forma de participación de los parlamentarios en la potestad legislativa de las Cámaras y un
instrumento al servicio de la función representativa característica de todo Parlamento, operando
como un instrumento eficaz en manos de los distintos grupos políticos que les permite utilizar "una
vía adecuada para forzar el debate político y obligar a que los distintos grupos políticos tengan que
tomar expreso partido sobre la oportunidad de regular mediante Ley una determinada materia". De
ahí se deriva "la exigencia de que la Mesa, en tanto que órgano de administración y gobierno
interior, limite sus facultades de calificación y admisión de las mismas al exclusivo examen del
cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente exigidos, pues, de lo contrario, no sólo
estaría asumiendo bajo un pretendido juicio técnico una decisión política que sólo al Pleno
corresponde, sino que, además, y desde la óptica de la representación democrática, estaría
obstaculizando la posibilidad de que se celebre un debate público entre las distintas fuerzas políticas
con representación parlamentaria". Por esta razón, el Tribunal entiende que la indebida inadmisión a
trámite de una proposición no de Ley, no sólo vulnera el artículo 23.2 de la Constitución, en tanto
que impide a los parlamentarios el lícito ejercicio de su derecho a la participación política, sino
también el derecho de los ciudadanos a verse representados y participar indirectamente en los
asuntos públicos (ex) artículo 23.1 de la Constitución mediante el conocimiento de la opinión
política de sus representantes sobre la materia objeto de la iniciativa y la conveniencia de su
regulación legal.

Esta facultad de control, según las Sentencias, entre otras, 277/2002, de 14 de octubre y
208/2003, de 1 de diciembre, debe ejercerse motivando "expresa, suficiente y adecuadamente la
aplicación de las normas cuando puede resultar de la misma una limitación al ejercicio de aquellos
derechos y facultades que integran el estatuto constitucionalmente relevante de los representantes
políticos". Además, el Alto Tribunal afirma en la STC 205/1990, de 13 de diciembre, que a la Mesa
le compete, por estar sujeta al ordenamiento jurídico, en particular a la Constitución y a los
Reglamentos Parlamentarios que regulan sus atribuciones y funcionamiento, y en aras de la
mencionada eficiencia del trabajo parlamentario, verificar la regularidad jurídica y la viabilidad
procesal de la iniciativa, esto es, examinar si la iniciativa cumple con los requisitos formales
exigidos por la norma parlamentaria. Pero dicho examen no debe suplantar las funciones que le
corresponden a la Asamblea legislativa y, en particular, como dice en la Sentencia 38/1999, de 22 de
marzo, no puede suponer un juicio sobre la oportunidad política de una iniciativa legislativa, en los
casos en los que ese juicio esté atribuido a la Cámara parlamentaria en el correspondiente trámite de
toma en consideración o en el debate primario. Y más adelante señala que tratándose de una
iniciativa legislativa de origen parlamentario, "dada su relevancia constitucional en punto al
desempeño por los representantes de los ciudadanos de su cargo", debe hacerse una interpretación y
aplicación restrictivas de los artículos del Reglamento que establecen la facultad de la Mesa
"constriñendo su examen a la regularidad formal de la iniciativa"
En cambio, el Tribunal ha defendido las facultades calificatorias de la Mesa respecto de las
enmiendas presentadas a una proposición de ley autonómica en el Parlamento de donde procedía.
En la STC 23/1990, de 15 de febrero, avaló el rechazo de una enmienda que ampliaba la reforma
estatutaria propuesta por entender que desvirtuaba lo que era una auténtica enmienda y se convertía
en "un escrito que contiene otro proyecto de modificación del Estatuto de mucha mayor
envergadura". Doctrina esta que, por otra parte, parece difícil de cohonestar con la relativa a la
inexistencia de delimitación material entre enmienda y proposición o proyecto de ley sostenida
reiteradamente desde la STC 99/1987, de 11 de junio, por la que resolvía el recurso de
inconstitucionalidad planteado contra la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma
de la Función Pública. En ella afirma que: "no existe ni en la Constitución ni en los Reglamentos de
las Cámaras norma alguna que establezca una delimitación material entre enmienda y proposición
de ley. Ni por su objeto, ni por su contenido, hay límite alguno a la facultad que los miembros de las
Cámaras tienen para presentar enmiendas, exceptuados los que, tanto para las enmiendas como para

las proposiciones de ley, fijan los artículos 84 y 134.6 de la Constitución para asegurar un ámbito de
acción propia al Gobierno". Y aplica esta misma doctrina respecto de la delimitación material entre
enmienda y proyecto de ley en la STC 194/2000, por la que resolvía el recurso de
inconstitucionalidad contra la Ley de Tasas y Precios Públicos.
En cuanto a la iniciativa legislativa autonómica y popular, debemos remitirnos al comentario
efectuado en el artículo 87 y citar el Auto del Tribunal Constitucional 428/1989 de 21 de junio, y la
Sentencia 76/1994, de 14 de marzo, respectivamente.
Sobre el contenido de este artículo se pueden consultar, además, las obras citadas en la
bibliografía que se inserta.

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