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sinopsis CE

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El Pleno de la Cámara es la reunión de todos sus miembros y, por ello, su supremo órgano de
decisión. El texto constitucional lo identifica de hecho en ocasiones con el Congreso de los
Diputados o el Senado, (como por ejemplo cuando alude a la necesidad de la aprobación de las
Leyes Orgánicas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, -81 CE- o exige mayorías
cualificadas de los miembros de cada una de las Cámaras para la elección de los magistrados del
Tribunal Constitucional, 159.1 CE o vocales del Consejo General del Poder Judicial, 122.3 CE)
pero en otras, la referencia al Congreso o al Senado no prejuzga el órgano de la Cámara que habrá
de ejercer la función correspondiente (por ejemplo 74.2 CE).
De forma expresa, la Constitución hace referencia al Pleno, mejor dicho, a sus sesiones, para
prever la publicidad de las mismas (art. 80 CE), reservándole el Reglamento del Congreso los
artículos 54 y 55.

El art. 54 del Reglamento del Congreso de los Diputados otorga al Presidente de la Cámara la
competencia para convocarlo, bien por propia iniciativa o a solicitud, al menos, de dos grupos
parlamentarios o de una quinta parte de sus miembros. En la práctica, la presentación de tal
solicitud lo que conlleva es la necesidad de que la Presidencia convoque una reunión de la Junta de
Portavoces para que resuelva al efecto, dado que es este órgano el encargado de configurar el orden
del día de las sesiones plenarias.
En el art. 55 del Reglamento del Congreso de los Diputados se establece la atribución de escaños
a los Sres. Diputados en función de su adscripción a los grupos, la reserva del banco azul a los
miembros del Gobierno y el acceso al salón de sesiones.
Así, la Mesa de la Cámara, oídos los Sres. Portavoces, acuerda al inicio de cada legislatura la
distribución de escaños en el Hemiciclo entre los grupos parlamentarios, comunicando éstos
posteriormente el escaño que de forma individualizada deseen atribuir a cada uno de sus miembros
(www.congreso.es).

Por lo demás, las funciones del Pleno se definen a lo largo de las disposiciones reglamentarias de
ambas Cámaras, definiéndose su entidad por oposición a la de los restantes órganos y,
singularmente, la Diputación Permanente (véase comentario al art. 78 CE) y las Comisiones.
Así, como señala Elia, si el Parlamento en asamblea (o Pleno) es el tipo de órgano característico
de la dinámica constitucional ochocentista, el Parlamento en Comisión es la figura organizativa
prevalente en el Estado contemporáneo, y ello motivado por la necesidad de racionalizar el trabajo
creciente de las Asambleas Legislativas.
Ahora bien, las Comisiones permanentes, regidas por criterios de especialización y competencia,
no han sido una constante en la historia del parlamentarismo. Así, mientras en los EEUU se
desarrollan desde 1800, en Francia fueron proscritas desde la Constitución del Año III (Directorio),
imponiéndose un sistema de "bureaux" o secciones, en virtud del cual, con ocasión de la
presentación de un proyecto se formaban varias secciones, entre las cuales se distribuían los
miembros de la Cámara por sorteo; posteriormente cada sección nombraba entre sus miembros un
comisario, constituyendo la reunión de todos ellos una comisión central, encargada finalmente de
redactar el informe.

En España se preveía ya en el Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes de 24 de
noviembre de 1810 la diferenciación entre Comisiones permanentes -llamadas "principales"- y las
especiales. Sin embargo, paralelamente a lo ocurrido en Francia, a partir del Reglamento de 1847 se
pasa a un sistema de secciones; en Francia se reinstaura el sistema de Comisiones en 1902, en
España en 1918.

La Constitución actual dispone que las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones, pero
deja libertad a los Reglamentos para determinar su número y entidad, si bien deben existir, en todo

caso, Comisiones Legislativas Permanentes (art. 75.2 CE) y una Comisión Constitucional en el
Congreso (art. 151.2 CE).
Así, el Reglamento del Congreso de los Diputados establece en sus arts. 40 a 45 (en el
Reglamento del Senado 49 a 54 y 61 a 68), las normas generales relativas a su funcionamiento:
composición proporcional a la importancia numérica de los grupos parlamentarios; régimen de
sustitución; asistencia de los miembros del Gobierno; elección de sus Mesas; convocatoria;
competencia; asesoramiento por los Letrados.
El Reglamento del Congreso distingue entre Comisiones permanentes y no permanentes, y
dentro de aquéllas las legislativas (cuyo número y denominación varían cada Legislatura en función
de los Departamentos Ministeriales existentes -actualmente son 14-) y no legislativas: Reglamento,
Estatuto de los Diputados y Peticiones; a las que cabría añadir la Comisión Consultiva de
Nombramientos, creada en virtud de la Resolución de la Presidencia, de 25 de mayo de 2000,
relativa a la intervención de la Cámara en el nombramiento de Autoridades del Estado, y aquellas
creadas en virtud de disposición legal que así lo prevea: Comisión de control parlamentario de
RTVE (art. 26, Ley 4/1980, de 10 de enero, del Estatuto de la Radio y la Televisión, hoy derogada
por la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal), Comisión de
control de los créditos destinados a gastos reservados (art. 7, ley 11/1995, de 11 de mayo,
reguladora de la utilización y control de los créditos destinados a gastos reservados), a esta
Comisión se remite asimismo el art. 11 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro
Nacional de Inteligencia, Comisión que no debe confundirse con los Diputados con acceso a
Secretos Oficiales (Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre secretos
oficiales, de 11 de mayo de 2004) en la medida en que la reunión de los mismos no constituye una
Comisión; Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo (art. 15.3, Ley 23/1998, de 7
de julio, de Cooperación Internacional para el desarrollo), Comisión Mixta para las relaciones con
el Tribunal de Cuentas (disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo,
del Tribunal de Cuentas. Regulada parcialmente por las Normas de Las Mesas del Congreso de los
Diputados y del Senado, de 3 de marzo de 1983, sobre funcionamiento de dicha Comisión Mixta,
modificadas, en su párrafo primero del art. 1, por Resolución de las Mesas de 20 de febrero de
1989; y por las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre tramitación
de la Cuenta General del Estado, de 1 de marzo de 1984), Comisión Mixta de Relaciones con el
Defensor del Pueblo (art. 2.2, Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo,
modificada por Ley Orgánica 2/1992, de 5 de marzo y Resolución de las Mesas del Congreso de los
Diputados y del Senado sobre organización y funcionamiento de la Comisión Mixta de Relaciones
con el Defensor del Pueblo, de 21 de abril de 1992, modificada el 25 de mayo de 2000), Comisión
Mixta para la Unión Europea (Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta
para la Unión Europea y Resolución de Las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado
sobre desarrollo de dicha Ley, de 21 de septiembre de 1995). Finalmente, estarían las Comisiones
Permanentes de Legislatura (art. 50 RCD), es decir, aquéllas que no necesariamente tienen que
constituirse tras la renovación de las Cámaras pero que, de facto, son creadas por las mismas con
vocación de permanencia durante toda la Legislatura, actualmente: las Comisiones Mixtas para el
Estudio del Problema de las Drogas y de los Derechos de la Mujer (creadas por sendos acuerdos del
Pleno del Congreso de los Diputados de 20 de mayo de 2004 y del Senado de 25 de mayo de 2004
(BOCG, Serie Cortes Generales, Serie A, núm. 3, de 27 de mayo). Para la regulación de las mismas
y de todas las Comisiones Mixtas en general, véase la Resolución de las Mesas del Congreso de los
Diputados y del Senado, reunidas en sesión conjunta, de 20 de mayo de 2004, sobre composición de
las Comisiones Mixtas Congreso-Senado). A su vez, dentro de las Comisiones no permanentes
creadas para la ejecución de una tarea concreta y tras cuya finalización se extinguen (art. 51 RCD),
se distinguen en el Congreso, las Comisiones de Investigación (art. 52 RCD) (veáse sinopsis al art.
76 CE) y otras Comisiones no permanentes, cuya creación corresponde a la Mesa, previa audiencia
de la Junta de Portavoces (art. 53 RCD), en la presente legislatura, la Comisión no permanente de
seguimiento y evaluación del Pacto de Toledo, y las Comisiones no permanentes sobre seguridad

vial y prevención de accidentes de tráfico y para las políticas integrales de la discapacidad. Así
mismo, con carácter no permanente ha sido creada la Comisión Mixta de ambas Cámaras sobre
Juventud.

El Reglamento del Senado distingue entre Comisiones Permanentes contituidas para una
Legislatura, y de Investigación o Especiales constituidas hasta finalizar los trabajos para los que
fueron creadas (art. 50 RS). Dentro de las Comisiones Permanentes se enmarcan las Comisiones
Legislativas (actualmente 16, mereciendo destacarse, por su peculiaridad, la Comisión General de
las Comunidades Autónomas); y las no legislativas: Reglamento, Incompatibilidades, Suplicatorios,
Peticiones, Asuntos Iberoamericanos, la Sociedad de la Información y del Conocimiento, de
Nombramientos y de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica (I+D+I). En la
VIII Legislatura existe en el Senado una comisión especial (art. 59 RS) de estudio para erradicar el
racismo y la xenofobia del deporte español.
Junto a las Comisiones Mixtas ya referidas es preciso recordar las que eventualmente se
constituirían en los supuestos previstos en los artículos 74.2 y 167.1 CE.
Por su parte, los apartados 2 y 3 del artículo 75 CE, cuyo contenido parece un tanto desubicado
en la medida en que se refiere más bien a un procedimiento legislativo especial, acoge el
denominado "procedimiento legislativo descentralizado", regulado en el art. 72 de la Constitución
Italiana y que ha provocado una gran disparidad de criterios en la doctrina.
Nuestro texto constitucional prevé la posibilidad de delegar en las Comisiones Legislativas
Permanentes la aprobación definitiva de iniciativas legislativas, exceptuando una serie de materias y
facultando al Pleno para poder recabar en cualquier momento el debate y votación de la iniciativa
delegada; no obstante, distinta ha sido la forma en que ambos Reglamentos han desarrollado tal
precepto.

Así, los arts. 148 y 149 del Reglamento del Congreso de los Diputados, establecen la presunción
de delegación, de forma que, remitido un proyecto de ley a la Cámara o tomada en consideración
una proposición de ley, la Mesa acuerda su remisión a la Comisión correspondiente para su
tramitación por el procedimiento con competencia legislativa plena, a menos que se trate de alguno
de los supuestos previstos en el art. 75.3 CE: la reforma constitucional; las cuestiones
internacionales -que no se limitaría tan sólo a los Tratados Internacionales, sino que abarca también
todo proyecto de ley que conlleve de algún modo la prestación del consentimiento del Estado para
obligarse internacionalmente (por ejemplo Ley 12/1999, de 21 de abril, por la que se autoriza la
participación de España en la ampliación del capital del BERD); las leyes orgánicas; las leyes de
bases (entendiéndose éstas en su sentido estricto, es decir, las previstas en el art. 82 CE); los
Presupuestos Generales del Estado (y, por extensión, proyectos de ley de créditos extraordinarios o
suplementos de crédito).

Tal delegación no abarca, en todo caso, el debate de totalidad inicial de los proyectos de ley ni la
toma en consideración de las proposiciones de ley. Se prevé la posibilidad de la avocación por el
Pleno de la deliberación y votación final de las iniciativas legislativas, en la sesión plenaria en que
se proceda al debate de totalidad o a la toma en consideración de una proposición de ley y en los
demás casos, y antes de iniciarse el debate en Comisión, el Pleno podrá avocar la aprobación final, a
propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces. En la práctica, y atendiendo a la facultad que la
Constitución otorga al Pleno para recabar el debate en cualquier momento, se interpreta que, haya o
no habido debate de totalidad y, en este caso, cuando se tenga certeza, por no haber sido presentadas
enmiendas a la totalidad, de que no se realizará, la avocación puede plantearse en todo momento
anterior al inicio del debate en la Comisión, que no en la ponencia, por acuerdo de la Mesa, previa
audiencia de la Junta de Portavoces. De otra parte, aunque en la práctica los grupos solicitan la
avocación por escrito presentado en el Registro General, nada obstaría a que tal cuestión fuese
directamente suscitada con ocasión del debate de totalidad o de toma en consideración
correspondientes, siendo por lo demás contados los supuestos en los que una solicitud de avocación
ha sido rechazada por el Pleno (en la VI Legislatura, la Mesa de la Cámara, en su reunión de

05/11/99, y tras oír con carácter previo a la Junta de Portavoces, acordó no proponer al Pleno de la
Cámra la petición de avocación del proyecto de ley sobre el régimen jurídico de la tenencia de
animales potencialmente peligrosos, teniendo en cuenta que la Comisión de Agricultura, Ganadería
y Pesca había sido convocada para tramitar con competencia legislativa plena el citado proyecto de
ley el 8/11/99. Por otro lado, en la VII Legislatura, sometida al Pleno la solicitud de avocación del
proyecto de ley de sanidad vegetal fue rechazada por el Pleno de la Cámara, en su sesión del
05/02/02 (Diario de Sesiones del Pleno del Congreso núm 134), manteniéndose en consecuencia su
tramitación por el procedimiento de Competencia Legislativa Plena). Finalmente, el art. 149.2 del
Reglamento del Congreso de los Diputados dispone que "las Comisiones carecerán de competencia
para conocer con plenitud legislativa de los proyectos o proposiciones de ley que hubieran sido
vetados o enmendados por el Senado, siempre que el veto o las enmiendas hubieran sido aprobados
por el Pleno de dicha Cámara".
El Reglamento del Senado, siguiendo con mayor fidelidad el texto constitucional, establece, en
sus arts. 130 a 132, que tal delegación se acuerde expresamente por el Pleno de la Cámara a
propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, de un grupo parlamentario o de 25 senadores,
debiendo presentarse tal solicitud dentro de los 10 días siguientes a la publicación del texto.
Además, el Pleno podrá decidir, por la misma vía, en cualquier momento la revocación de la
correspondiente delegación de competencia legislativa para que la iniciativa pase a tramitarse por el
procedimiento ordinario, lo que procederá en todo caso si se aprobase alguna propuesta de veto en
Comisión. De otra parte, junto a las materias constitucionalmente excluidas de la delegación, cabe
deducir que tampoco sería aplicable a las iniciativas tramitadas por el procedimiento de urgencia o
el abreviado de un mes, dado que el art. 132 del Reglamento del Senado señala que la Comisión
competente dispondrá del período que reste hasta completar el plazo ordinario de dos meses.
Sobre el contenido de este artículo se pueden consultar, además, ls obras citadas en la
bibliografía básica que se inserta.

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