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sinopsis CE

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Es sabido que el principio general en cuanto a la constitución de las Comunidades Autónomas es
el de voluntariedad, como queda reflejado en el art. 143.1 CE. Ahora bien, este principio no es
incondicionado ni exclusivo. Dada la voluntad expresada en los primeros momentos, tras la
celebración de las elecciones de 15 de junio de 1977, de generalizar el hecho autonómico después
del reconocimiento de las peculiaridades catalana y vasca y el restablecimiento de sus antiguos
regímenes preautonómicos, es lógico que el constituyente incorporase un artículo como el 144 que
significa la intervención parlamentaria para completar el mapa autonómico si se comprobase que
algún territorio quedaba fuera de las distintas Comunidades que se fueran constituyendo. El caso
especial de Ceuta y Melilla estaba también en el horizonte de este artículo. Es importante resaltar el
hecho de que la intervención parlamentaria podía llegar incluso a sustituir la iniciativa de las
Corporaciones locales que se contempla en el art. 143.2 CE.
Teniendo en cuenta el propósito que subyacía en este artículo es fácil colegir que carece de
precedentes en nuestra historial constitucional. Del mismo modo tampoco podemos encontrar
verdaderos antecedentes del mismo en Derecho comparado. En este sentido sólo podemos hacer
referencia al artículo 132 de la Constitución italiana de 1947 que si bien se refiere a la posibilidad
de que por ley constitucional se puedan fusionar Regiones existentes o se creen otras nuevas, el
mismo artículo exige requisitos adicionales como la audiencia previa a los Consejos Regionales y la
solicitud de un número de Consejos municipales que representen determinada población y además
referéndum afirmativo en la mayoría de las poblaciones afectadas. Ninguno de esos requisitos se
encuentran en nuestro art. 144.
El espíritu del definitivo art. 144 estaba presente desde el inicio del proceso constituyente. En
efecto, el art. 129.3 del Anteproyecto redactado por la Ponencia decía ya que "Las Cortes Generales,
a propuesta del Gobierno y mediante ley orgánica, podrán sustituir la iniciativa de los
Ayuntamientos cuando razones de interés general lo aconsejen para un territorio determinado". Tras
el estudio y aceptación de determinadas enmiendas, la misma Ponencia, en su Informe de 17 de
abril de 1978, diferenciaba ya tres supuestos en los cuales las Cortes Generales podían intervenir en
la constitución de las Comunidades Autónomas con un criterio similar al definitivo aunque en otro
orden de colocación. La redacción del contenido definitivo del art. 144 se debió a una enmienda in
voce defendida por el diputado Meilán Gil en nombre de Unión de Centro Democrático en la
Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados, si bien
los párrafos b) y c) de aquella enmienda fueron invertidos finalmente. En efecto, el texto aprobado
en aquel momento lo fue también en el Pleno del Congreso, en la Comisión de Constitución del
Senado y en el Pleno del Senado. Finalmente, hay que decir que la Comisión Mixta alteró el orden
de los párrafos b) y c) hasta la redacción definitiva. El cambio de orden era lógico ya que el
entonces párrafo b) referido a la sustitución por las Cortes Generales de la iniciativa de las
Corporaciones locales debía, con buen criterio, pasar a ser el c) porque implicaba un contenido

distinto a los párrafos a) y b) que contemplaban la autorización ya fuera para constituir una
Comunidad Autónoma o para la aprobación de un Estatuto de Autonomía en ciertos casos, mientras
que el otro supuesto significaba una excepción al principio de voluntariedad en el ejercicio del
derecho de acceso a la autonomía de aquellas corporaciones locales que no lo habían utilizado.
La importancia teórica del art. 144 se ha ido comprobando en estos años pues ha sido pieza
fundamental para completar el mapa autonómico español. En efecto, en primer lugar su párrafo a)
que permite a las Cortes Generales autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando
su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del
artículo 143, fue utilizado en el caso de Madrid, de tal forma que por Ley Orgánica 6/1982, de 7 de
julio se autorizó a la provincia de Madrid, por razones de interés nacional, para constituirse en
Comunidad Autónoma (art. 1). El Preámbulo de la citada norma destacaba el hecho de que en la
provincia de Madrid "se encuentra la capital de España y sede de las Instituciones democráticas del
Estado y del Gobierno de la Nación", lo cual implicaba "en el futuro el tratamiento legal adecuado
para dar respuesta al especial status que concurre en la villa de Madrid".
En segundo término, hay que resaltar que el párrafo b), cuando dice que las Cortes Generales
pueden autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén
integrados en la organización territorial, estaba sin duda pensando en los casos especiales de Ceuta
y Melilla y, en efecto, dicho párrafo ha sido utilizado en su momento dando lugar a la aprobación de
la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta y de la Ley Orgánica
2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla. Con la aprobación de esos Estatutos
se cierra el diseño del mapa autonómico español.
Por último, es preciso destacar la utilización de párrafo c) que permite a las Cortes Generales
sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del art. 143. Este
párrafo ha sido utilizado en los casos de Almería y Segovia. En cuanto al primero de ellos, hay que
recordar que el art. 151.1 CE establece un procedimiento para acceder a la autonomía plena que
exige, entre otras cosas, que la iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo
de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. En el caso andaluz, el referéndum
celebrado el 28 de febrero de 1980 supuso que la iniciativa fuera aprobada en todas las provincias
salvo en la de Almería. Para solventar el problema de la paralización de la iniciativa y consiguiente
acceso de Andalucía a la autonomía por la vía del art. 151 se aprobó primeramente la Ley Orgánica
12/1980, de 16 de diciembre, de modificación del párrafo cuarto del artículo 8 de la Ley Orgánica
2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de Referéndum. En su virtud,
"previa solicitud de la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia o provincias en las que
no se hubiera obtenido la ratificación de la iniciativa, las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica,
podrán sustituir la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151 siempre que concurran los
requisitos previstos en el párrafo anterior". Tras esa modificación, se aprobó la Ley Orgánica
13/1980, de 16 de diciembre, de sustitución en la provincia de Almería de la iniciativa autonómica.
Por lo que se refiere a Segovia, esta provincia había manifestado su voluntad de no incorporarse al
régimen preautonómico de Castilla-León y su deseo incluso de formar una Comunidad
uniprovincial. Dado que dicha provincia podía quedarse como la única sujeta a un régimen común
al margen del diseño del Estado autonómico, en aplicación del art. 144.c) se aprobó la Ley Orgánica
5/1983, de 1 de marzo, de incorporación de Segovia al proceso autonómico de Castilla y León.
El carácter peculiar del art. 144 CE y las ocasiones en las que se ha utilizado justifican los
pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el particular. Primeramente en la STC 89/1984,
de 28 de septiembre, se aclara que la Ley Orgánica a que se refiere el artículo "si bien el precepto
no lo dice expresamente, está claro que ha de tratarse de Ley aprobada precisamente al amparo de
dicho precepto sin que pueda considerarse que se ha cumplido el requisito, y ejercida la facultad
por él condicionada, al aprobarse un Estatuto de Autonomía como Ley Orgánica, según exige la
norma constitucional, porque de ser así no tendría sentido alguno la iniciativa de las Corporaciones,
cuya eventual ausencia resultaría siempre automáticamente suplida por la voluntad de las Cortes
manifestada en el solo hecho de aprobar un Estatuto que las abarcase" (FJ 4). La citada Ley

Orgánica 5/1983, de 1 de marzo, fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad resuelto por STC
100/1984, de 8 de noviembre. En ella, el Tribunal Constitucional afirma que "la facultad conferida
por la Constitución a las Cortes, representes del pueblo español, titular indiviso de la soberanía, para
sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del 143.2 de la CE, no debe entenderse limitada
sólo a los supuestos en que no haya habido tal iniciativa o cuando ésta haya sido impulsada pero se
haya frustrado en cualquiera de sus fases, sino que debe considerarse extensible también a la
hipótesis en que las Corporaciones del 143.2 CE excluyeran en algún caso una iniciativa
autonómica que las Cortes entiendan de interés nacional. La facultad del 144,c) de la CE es así,
como en otro contexto dijimos con referencia al 150.3 de la CE, [STC 76/1983, FJ3.a)], esto es, una
cláusula que cumple una función de garantía respecto a la viabilidad misma del resultado del
proceso autonómico. La Constitución, que no configura el mapa autonómico, no ha dejado su
concreción tan sólo a la disposición de los titulares de iniciativa autonómica, sino que ha querido
dejar en manos de las Cortes un mecanismo de cierre para la eventual primacía del interés nacional.
Bien entendido que tampoco esta facultad del 144,c) de la CE es ilimitada, pues en el juego de
contrapesos propio de la regulación de la autonomía este mecanismo tiene también sus límites, ya
que sólo cabe que las Cortes lo ejerzan respecto a las Corporaciones del 143.2 de la CE, esto es, no
respecto a los territorios citados en las Disposiciones transitorias 2ª, 4ª y 5ª, y sólo por motivos de
interés nacional" (FJ 3).

En cuanto a la bibliografía sobre este artículo, además de la general sobre el Estado autonómico,
pueden señalarse los trabajos de Alvarez Conde, Entrena Cuesta o Arroyo y Calonge.

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