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sinopsis CE

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1. Rasgos definitorios de la cuestión de confianza

En un sistema de gobierno parlamentario las relaciones entre el ejecutivo y las asambleas
representativas están presididas por una relación de confianza, que supone que el primero sólo
puede mantenerse en el poder en la medida que cuente con el respaldo mayoritario de las segundas.
Consiguientemente, el Gobierno cesa cuando se rompe esta relación de confianza. La caída
gubernamental puede deberse a causas diversas, pero todas ellas con el común denominador de
implicar la falta de apoyo mayoritario en las cámaras. Tal es el caso, en primer lugar, de las
mociones de censura y de las cuestiones de confianza, como medios directos de verificación de esta
confianza. Pero, también puede ocurrir a través de medios indirectos, que tácitamente implican la
desaparición de esta relación de afinidad política, como la aprobación de una moción ordinaria
descalificando al Gobierno en algún aspecto importante, o la desaprobación de alguna ley o de
algún crédito considerado esencial para su política.
Sin embargo, en los sistemas de parlamentarismo racionalizado, como el español, la exigencia de
responsabilidad política tiene cauces específicos. En particular, existen dos: la moción de censura y
la cuestión de confianza. Ambas están dotadas de los mismos efectos: la destitución del Gobierno.
La aprobación de la primera y la desaprobación de la segunda determinan por imperativo
constitucional (artículo 114) la caída del ejecutivo.
La cuestión de confianza es un instrumento para la exigencia directa de responsabilidad política
que se debe a la iniciativa del propio Gobierno. De hecho, es su distinto origen lo que la diferencia
esencialmente de la moción de censura: ésta es una iniciativa parlamentaria y aquélla lo es
gubernamental.

La cuestión de confianza surgió históricamente como un medio de sacar adelante un proyecto de
ley en los términos deseados por el Gobierno, sustrayendo al Parlamento su capacidad de discusión
y enmienda, citándose en este sentido la cuestión de confianza solicitada por Mendizábal en 1835
en torno a la ley de desamortización. Y surgió por vía de hecho, sin regulación legal que la
respaldase.

Esta iniciativa suponía que el gobierno hacía de la aprobación de un texto legal una cuestión de
confianza, de tal modo que o se aprobaba éste en los términos presentados o se abría una crisis
gubernamental y la posible convocatoria anticipada de elecciones.
De este modo, la cuestión de confianza, aunque formalmente un procedimiento de
responsabilidad gubernamental, acaba convirtiéndose en un instrumento de refuerzo del Gobierno
frente al Parlamento. La cuestión de confianza permite al Gobierno bloquear cualquier retraso o
enmienda en la aprobación de una ley. La perspectiva de desencadenar una crisis política en caso de
denegar la confianza solicitada, con el consiguiente riesgo de provocar una disolución anticipada de
las asambleas y unas nuevas elecciones, de resultado no siempre seguro, impulsa a muchos
parlamentarios a someterse con mayor o menor agrado a la demanda gubernamental.
La cuestión de confianza se mantiene y llega hasta nuestros días, en determinados países incluso
asociada a la aprobación de un texto legislativo. Así, la vigente Constitución francesa de 1958 la
regula expresamente con este alcance. En Italia, donde la Constitución calla al respecto, la praxis ha
sido claramente tolerante con esta modalidad de responsabilidad política y hubo que esperar al
Reglamento de la Cámara de Diputados de 1971 para llegar a un mínimo de reconocimiento formal
(el Reglamento del Senado del mismo año seguiría guardando silencio).
Esta figura se entendía muy bien en el parlamentarismo que podríamos bautizar como clásico. Se
corresponde con sistemas de mayorías más bien débiles, con grupos parlamentarios relativamente
disciplinados e integrados. Pues la cuestión de confianza no afronta el peligro de las críticas o
iniciativas de la oposición, por definición minoritaria, sino el de la debilidad de la mayoría. Cuando
en las filas de ésta aparecen fisuras o vacilaciones, la cuestión de confianza actúa como un elemento
reintegrador, que fuerza a la misma a mantenerse como tal, prolongando su apoyo al Gobierno.
Por lo mismo, este procedimiento ocupa un lugar menos destacado en los actuales sistemas
parlamentarios, de fuerte disciplina de partido, donde la cohesión de la mayoría impide que surja el
supuesto de hecho que lo justifica. La seguridad con que cuenta el Gobierno de que sus propuestas
y medidas serán respaldadas en términos generales por la mayoría disminuye en medida apreciable,
la necesidad de recurrir a este expediente. Este es el caso de España, como luego se comenta. Pero
también de Alemania. El artículo 68 de la Ley Fundamental sólo se ha aplicado tres veces, y dos de
ellas para un fin absolutamente atípico, distinto de la exigencia de responsabilidad política:
posibilitar la disolución anticipada de la Asamblea federal (Bundestag), de otro modo inviable en
dicho país. La mayoría que apoya al canciller vota conscientemente en contra de su cuestión de
confianza, para permitir la aplicación de la disolución prevista en el artículo 68.1. La sentencia del
Tribunal Constitucional Federal, de 16 de febrero de 1983, dio por buena esta práctica saldando así
la polémica que suscitó.

2. La cuestión de confianza en el sistema constitucional español

Son varias las determinaciones con que el artículo glosado enmarca la cuestión de confianza. Por
un lado, la potestad para plantearla se reconoce al presidente del Gobierno, y no al Gobierno como
órgano colegiado. Requisito enteramente congruente con los artículos 99 y 113, pues siendo el
presidente el único que recibe la confianza del Congreso de los Diputados mal se comprendería la
intervención decisiva de otro sujeto. También es congruente con el acusado liderazgo con que está
concebido el presidente en nuestro sistema.
Ciertamente, se dispone que el planteamiento de la cuestión de confianza tiene que hacerse
"previa deliberación del Consejo de Ministros". Se trata de una medida de enfriamiento, típica del
parlamentarismo racionalizado de nuestra ley fundamental, con la que se trata de evitar cualquier
decisión impremeditada, haciendo que el presidente se informe a través de personas tan cualificadas
como sus ministros de todas las consecuencias posibles.
La intervención del Consejo de Ministros es preceptiva, pero no vinculante. En modo alguno el
presidente está obligado a seguir su criterio. Y, además, el presidente es enteramente libre - puede,

dice el artículo - para iniciar o no este procedimiento.
La cuestión de confianza se somete y resuelve por el Congreso, sin participación del Senado, lo
que resulta coherente con los artículos 99 y 108.
Los supuestos que habilitan para presentar esta iniciativa son dos: sobre el programa y sobre una
declaración de política general. Conscientemente, se deja al margen la posibilidad de su
planteamiento en relación con un proyecto legislativo, de tal modo que su aprobación implique,
como en el pasado, la de este último. No sólo no se menciona sino que un voto particular presentado
con este fin no fue considerado, lo que revela el deseo del constituyente contrario a esta posibilidad.
La cuestión sobre su programa parece referirse a la rectificación del programa inicial, cuya
aprobación ya fue conferida al amparo del artículo 99.3 o, en su caso, del artículo 113. Más
imprecisa es la referencia a una declaración de política general. Pero debe entenderse como
expresiva de aquellas adiciones o declaraciones que, sin afectar al programa originario, tienen una
importancia política considerable. En este sentido, puede imaginarse el acaecimiento de un suceso
inesperado (catástrofe natural, ataque bélico, rebelión interna, repentina crisis económica) que exige
una toma de postura del Gobierno cara a la opinión pública.
La trascendencia de uno de estos supuestos -rectificación del programa inicial y declaración
sobre una situación inesperada y grave- explica que el Gobierno pueda sentirse forzado a presentar
una cuestión de confianza. En cualquier caso, este deber será político o moral pero nunca jurídico.
Desde la perspectiva legal, el Presidente del Gobierno estará actuando discrecionalmente al obrar
así.

Por otro lado, es difícil precisar cuál es el momento en que se produce un cambio en el programa
gubernamental, al menos de la importancia que requiera la reiteración de la confianza a través de
esta vía. Lo importante, más que el cambio de programa en sí es que el mismo no despierte ningún
rechazo o crisis en el Congreso. Esto querrá decir que la confianza parlamentaria se mantiene, que
es lo realmente importante. Cada votación en que las propuestas gubernamentales salen adelante
significa una revalidación tácita de la confianza parlamentaria, haciéndose entonces superfluo su
testimonio mediante procedimientos específicos. Circunstancia esta que explica que la cuestión de
confianza sea un instrumento raramente utilizado, como luego se verá.
Otra característica de la cuestión de confianza en la Constitución es la exigencia de mayoría
simple para que pueda entenderse otorgada. Este requisito es congruente con el elemento decisivo
del proceso de investidura, a saber, la mayoría simple en la segunda votación, pues la mayoría
absoluta en primera votación es una exigencia jurídicamente inocua: si no se obtiene, puede
procederse a la segunda votación por mayoría simple, que queda a la postre como trámite decisivo.
Con la fórmula del artículo 112 se ha querido facilitar la estabilidad de los Gobiernos, rebajando
al mínimo posible los requisitos para entender que se sigue manteniendo la confianza parlamentaria.
Es cierto que un presidente del Gobierno que obtuvo la investidura por mayoría absoluta y después
confirma la confianza por mayoría simple demostrará haber perdido parte de sus apoyos originarios,
lo que puede implicar un coste político cara al electorado. Sin embargo, no hay nada reprobable en
ello, ni legal ni políticamente. Es más, debe asumirse como normal que el ejercicio del poder
implique algún desgaste. Si en la cuestión de confianza se alcanza la mayoría simple, se habrá
logrado lo que realmente importa: testimoniar que el presidente conserva la confianza de la
representación popular.

El artículo 174 del Reglamento del Congreso de los Diputados desarrolla las previsiones
constitucionales sobre la cuestión de confianza. Su apartado 1 exige que la cuestión de confianza se
presente en escrito motivado, resultando presumible que dicho escrito pueda contener bien el texto
íntegro del programa o declaración gubernamental, bien, únicamente, una síntesis del mismo, de tal
modo que el grueso del programa o declaración se exponga durante el debate parlamentario. Este
escrito debe aparecer acompañado de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros, lo
que sin duda se refiere al cumplimiento del trámite deliberativo de este órgano.

El escrito debe ser calificado por la Mesa de la cámara, lo que supone la verificación del
cumplimiento de los requisitos formales. El presidente del Congreso debe proceder entonces a
convocar una sesión, pero sin que se fije plazo al efecto (apartado 2).
El debate debe desarrollarse conforme a las mismas normas del de investidura (apartado 3), lo
cual supone, en esencia, la exposición de la cuestión por el presidente del Gobierno, seguida de una
interrupción y posterior discusión con los portavoces de los grupos parlamentarios. Finalizado el
debate, debe someterse a votación la cuestión de confianza, pero siempre que hayan transcurrido
veinticuatro horas desde su presentación (apartado 4), salvaguardia esta última que actúa como un
período de enfriamiento para evitar decisiones impremediatadas.
El artículo 21.4 de la Ley 50/1997, del Gobierno, excluye que el presidente en funciones pueda
someter la cuestión estudiada.

3. la cuestión de confianza en la práctica

Las circunstancias ya aludidas de imposibilidad de presentar esta iniciativa asociada a un texto
legislativo y de fuerte disciplina de los partidos políticos han determinado un uso muy escaso y
acaso también anómalo de esta figura. La falta de ventajas tangibles y la en general estabilidad en
las filas de la mayoría han hecho innecesaria su aplicación.
Tan sólo en dos ocasiones se ha hecho uso de la cuestión de confianza y, en ambas, por
circunstancias que no parecen corresponder a la necesidad de reagrupar las fuerzas de la mayoría en
un momento de crisis. La primera fue sometida por el presidente Suárez en 1980 y se debatió los
días 16, 17 y 18 de septiembre. Según una opinión muy difundida, buscaba contrarrestar ante la
opinión pública el desgaste sufrido meses antes por la moción de censura promovida por la
oposición socialista. La segunda fue presentada por el presidente González el 5 de abril de 1990
para subsanar la atípica votación de investidura al comienzo de la IV legislatura, en la que no
participaron todos los diputados como consecuencia de unos recursos presentados contra los
resultados electorales proclamados.
En definitiva, este uso tan esporádico y atípico de la cuestión de confianza revela que se trata de
una pieza de carácter secundario.
En cuanto a la bibliografía, destacar los trabajos de Fernández Segado. Tomás Villaroya, Sevilla,
Marcuello o Santamaría entre otros.

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