INTRODUCCIN

Una correcta poltica fiscal es elemento clave para el desarrollo de los pases emergentes como en el caso de Ecuador, por lo tanto a acaparado el inters de polticos, economistas, y en general de los representantes de la sociedad civil. En este sentido existen diferentes posturas. Hay quienes creen que la mejor poltica fiscal es la que tiene como tarea principal la distribucin de la riqueza, por lo tanto estiman necesario impuestos altos y castigadores a los ciudadanos ms prsperos para financiar as los gastos en inversin social (educacin, salud, subsidios, transferencias directas o crditos estatales para sectores de alto riesgo, etc.). Por otro lado hay quienes creemos que la poltica fiscal debe tener 2 tareas bsicas. La primera es brindar el ambiente adecuado para que los empresarios puedan invertir, aumenten sus demandas por recursos humanos incentivando el empleo y disminuyendo la pobreza. Para esto se necesita una estructura no castigadora de impuestos, que mas bien genere mayores niveles de inversin productiva y en este ambiente de expansin econmica y obviamente de la base tributaria-, el Estado tendr mayores recursos para gastar en los sectores ms vulnerables de la sociedad. Y la segunda tarea de la polticas fiscal es la de administrar y gastar eficientemente los recursos, de forma tal que los dineros que el estado toma de los ciudadanos regrese a nosotros mediante obras y servicios de calidad que beneficien a todos y preferentemente a los que menos tienen. Por lo tanto este ensayo tiene como objetivo analizar imparcialmente un segmento del principal destino del gasto publico, es decir los principales subsidios, reconociendo los costos que implica mantener esta estructura de transferencias, y lo ms importante, observar si se est cumpliendo con el objetivo de beneficiar a los sectores de menores recursos reduciendo as la pobreza o si slo se los est utilizando para beneficio de unos pocos en desmedro de todos. Cabe recalcar que este ensayo se centra en los subsidios que ms recursos consumen del total del presupuesto del Estado, y no se ha tomado en consideracin algunos otros de menor cuanta, como los subsidios al crdito que otorgan las financieras nacionales, ni otros de reciente creacin, como los subsidios a la urea o a la harina, por no contar con suficiente informacin. Pero para todos ellos el anlisis final debera ser el mismo que para los que analizaremos, pues parten del mismo principio e igual escenario.

Anlisis terico de los Subsidios Los orgenes tericos de los subsidios del gobierno parten desde la concepcin misma del Estado. Con el surgimiento de naciones libres con gobiernos que ejercan funciones bsicas cmo garantizar la vida, la libertad y la propiedad privada de las personas se generaron y propiciaron enormes avances para el bienestar de la sociedad. Sin embargo esta generacin de riqueza no fue uniforme. Algunos individuos tienen ms capacidades, mejores habilidades o ms propensin al trabajo y a la innovacin que otros. El sistema de libre mercado es sin lugar a dudas meritocratico, pues los individuos que mayor xito tienen son aquellos que emplean de mejor manera sus recursos satisfaciendo las necesidades de los consumidores, aunque en algunos casos la buena fortuna juega cierto rol.

En ese sentido tambin existen quienes son menos previsores, laboriosos o fsicamente ms dbiles, son creadores de menor nivel de riqueza. Tambin, a veces la mala fortuna hace lo suyo. El sistema de mercado es un proceso dinmico donde no puede observarse con facilidad los ganadores y perdedores. Solo mediante anlisis estticos en el tiempo, se puede saber quien tiene un ingreso ms elevado que otro. En el tiempo la comparacin es necesariamente arbitraria pues el dinamismo y las circunstancias hacen que las fortunas cambien. El problema de la distribucin del ingreso surge como el resultado de la contemplacin de un observador imparcial. Dicho sujeto (gobernante, legislador, analista, o poltico) observa una fotografa. Un instante de la sociedad donde hay gente ms rica que otra. Donde hay personas que producen muchos de los bienes que necesitan y otros que no llegan a un mnimo de subsistencia. El asombro ante tal situacin incentiva promover polticas correctivas. Tales medidas, en su base conceptual, consisten en instrumentar mecanismos de transferencias involuntarias desde aquellos que ms tienen hacia aquellos que tienen menos. As surgen los subsidios o transferencias directas. La idea bsica es cobrar un impuesto a los que ms tienen para distribuirlo entre los que menos tienen. Esta nocin responde a lo que los tericos de la poltica fiscal denominan funcin de redistribucin de ingresos por parte del Estado, es decir para quienes promueven estas polticas errneas la riqueza ya est dada y por lo tanto lo nico que hay que hacer es repartirla. Estos subsidios que otorga el gobierno, pueden canalizarse a travs de la oferta o la demanda. En el primer caso, la subvencin permite cubrir parte de los costos de produccin, y por lo tanto, la gente puede adquirir un bien o servicio por un valor inferior al precio de mercado. En el caso de los subsidios a la demanda, se incrementan los ingresos del receptor para que ste financie la adquisicin de ese bien al precio de mercado. Los subsidios en nuestro pas ya llevan algunas dcadas de ser utilizados con el nombre de inversin social y como veremos ms adelante estos han venido aumentando de forma sistemtica cada ao, sin embargo no hay una disminucin verificable de la pobreza. Al contrario, se han constituido en una forma de perpetuar la miseria y una manera de aumentar la corrupcin y los abusos presupuestales al servicio de la burocracia moderna, todo esto bajo la excusa de aumentar la inversin social. El problema que pasan por alto quienes promueven este tipo de polticas redistributivas es que esta no genera riqueza, al contrario en el mediano y largo plazo la disminuye. El hecho es que para destinar recursos hacia estas actividades es necesario primero retirarlos de los sectores ms prsperos y eficientes de la sociedad, lo que implica una reduccin de parte del capital de estas personas, el mismo que no estar disponible para ser reinvertido, ahorrado o consumido, es decir obstaculizando el crecimiento de la produccin, que es en ltima instancia lo nico puede mejorar la situacin de los ciudadanos.

De igual manera en el Ecuador los subsidios o la inversin social han sido utilizados adems como forma de ganar adeptos polticos a cambio dadivas, pues estas ayudas sociales son bien acogidas por los grupos de inters. Ejemplo de esto lo encontramos a diario, como cuando el Presidente Rafael Correa propone legalizar el consumo del gas pero solo para los taxistas, ofrecimientos que coincidentemente se realizan a pocos das de la eleccin de los miembros de la Asamblea Constituyente en la cual participan los miembros de su movimiento poltico. En todo caso el tema de los subsidios y el papel que desempean en la lucha contra la pobreza es muy controversial. Trataremos de forma imparcial de reconocer los fallos en los que incurren partiendo de este anlisis de su origen, sumado adems a las caractersticas principales, que la teora en materia fiscal asume deben tener los subsidios eficientes. Caractersticas principales de los subsidios eficientes En teora econmica y la literatura emprica, relacionada a los diferentes mecanismos de subsidio, se propone que los subsidios mantengan algunas caractersticas de acuerdo a principios econmicos bsicos, para que puedan ser eficientes y efectivos, de forma que la poblacin demandante de la ayuda sea la ms beneficiada. El primer principio que debera cumplir un subsidio es el de transitoriedad, es decir que los subsidios deben otorgarse solamente mientras dure la condicin que dio origen al subsidio, ya que de otra manera se estaran destinando recursos valiosos a quien ya no los requiere en detrimento de otras necesidades. El segundo principio es la focalizacin, es decir, que los subsidios deben ser canalizados directamente a las personas necesitadas e identificadas como potenciales receptoras. As, se evita que otras personas, no necesariamente las ms pobres, aprovechen el beneficio de la transferencia. La eficiencia es el tercer principio de un subsidio efectivo, lo que implica que las transferencias tienen que ser progresivas, ayudando ms a los ms pobres y menos a los menos pobres. Por otro lado, la eficiencia tambin implica que los subsidios deben contar con mecanismos de administracin y control baratos. Por ejemplo, si se tienen que gastar importantes recursos en el control y la administracin del subsidio, esto podra provocar que el costo total del subsidio, incluyendo la transferencia, sea mayor al beneficio social que este genera, ocasionando as una prdida en el bienestar social. Finalmente, un subsidio eficiente y efectivo debe ser econmicamente factible. Es decir que debe tener en cuenta la escasez de los recursos pblicos y las mltiples necesidades de la poblacin. Por lo tanto, el financiamiento del subsidio no debe afectar la sostenibilidad fiscal ya que esto podra provocar una brecha de financiamiento difcil de cerrar, lo que a su vez reducira las posibilidades de inversin y crecimiento econmico en el mediano plazo.

Los subsidios en el Ecuador La poltica fiscal empleada por nuestros gobernantes desde hace muchos aos, se ha caracterizado por poseer -segn ellos aseguran-, un alto contenido social, frase que les ha servido para poder disponer de mayores recursos para gastar en las diferentes reas del sector pblico, y sobre todo en la ltima dcada se ha producido un alto gasto en subsidios o transferencias. Mucha gente desconoce los montos que se emplean en los subsidios, y no saben tampoco que los mismos crecen significativamente cada ao, por ejemplo en el 2006 el monto de los subsidios en el Ecuador representaron alrededor del 38,57% de los gastos corrientes en el Presupuesto General del Estado. En tanto que del total de la produccin nacional (PIB) se emplearon en subsidios 8,5% ese mismo ao. Estas transferencias del gobierno han experimentado un crecimiento considerable, pues en promedio han crecido 32% anual en los ltimos 6 aos, un aumento importante tomando en cuenta que el desarrollo de la economa ecuatoriana ha sido menor al 3% anual en los ltimos aos. De seguir esta tendencia en el mediano plazo los subsidios absorbern gran parte de presupuesto y no se podrn mantener. Los grandes rubros que componen los subsidios en el pas son los siguientes: Cuadro 1
SUBSIDIOS SUBSIDIOS EN EL ECUADOR (Millones de dlares) 2006 2007 2008* 452,7 343 78,1 31,6 1301,3 487,9 566,2 247,2 230 204 2188 524 579,4 378 416,6 42 48,2 104 114,6 2115 2696 498 547 1266 1615 351 534 30 230 360 374 3029 3879,4 TASA DE CREC. 2007-2008 10,6% 10,2% 14,8% 10,2% 27,5% 9,8% 27,6% 52,1% 666,7% 3,9% 28,1%

PENSIONES IESS ISSPOL ISSFA DERIVADOS DEL PETROLEO GAS DIESEL GASOLINA SECTOR ELCTRICO BONO DE DESARROLLO HUMANO TOTAL
* Proforma presupuestaria para el 2008 Fuente: Ministerio de Finanzas Elaboracin: IEEP

Como podemos observar en el cuadro 1, los subsidios en el Ecuador van en creciente aumento. Segn datos proporcionados por el Ministerio de Finanzas sobre el presupuesto del gobierno central, el crecimiento de los subsidios para el 2007 son superiores al 38%, y se espera que para el 2008 los mismos se eleven un 28% ms. Si a este enorme cifra que bordea los 4000 millones le sumamos el aumento de sueldos prometido al sector pblico por parte del Presidente Rafael Correa, podemos avizorar un volumen de gasto pblico que no se podr mantener en el mediano plazo, y que pondra en peligro la estabilidad de la economa ecuatoriana.

Los grandes rubros que componen la estructura de subsidios en el Ecuador los vamos a analizar de a poco, para identificar fallos y recomendar rectificaciones y reformas, que aseguren un correcto y sano manejo de las finanzas pblicas. 1.- Subsidios a los derivados del Petrleo. Hasta hace algunos aos los derivados del petrleo que se comercializan en el pas, representaban una fuente de ingresos para el Estado, pero en los ltimos 5 aos esto a dado un giro de 180 grados y ahora los combustibles se han convertido en un rubro de gastos para el gobierno, pues cada ao se destinan a los combustibles un porcentaje cada vez mayor de los recursos del Estado. En el ao 2006 los subsidios a los combustibles sumaron 1301 millones de dlares, segn datos estimados por Petroecuador y mostrados en el cuadro 2. Los combustibles han experimentado un crecimiento considerable desde el 2003, ao en el que empez el Estado a subsidiarlo, pues estos sufrieron un alza abrupta en su precio, como consecuencia del aumento del precio internacional del crudo, y porqu la produccin interna no abasteca al mercado. Observamos en el cuadro 2 que el producto que ms se subsidia es el diesel, que se emplea tanto para la transportacin como para la generacin elctrica, le sigue el gas licuado de petrleo y por ltimo las naftas empleadas en el sector de la transportacin.

Cuadro 2
SUBSIDIO A DERIVADOS DE PETROLEO. 2006 Producto GLP Diesel Naftas GLP Diesel Naftas GLP Diesel Naftas TOTAL 2006 $ MILLONES Ingreso x Venta Costo Periodo Enero-Septiembre del 2006* 57,3 429,1 317,4 762,6 259,2 447,9 Periodo Octubre-Diciembre del 2006** 18,7 134,6 92,2 213,2 67,7 126,1 Total Enero-Diciembre del 2006 75,9 563,8 409,6 975,8 326,9 574,1 812,4 2113,7 Subsidio -371,8 -445,2 -188,7 -115,9 -121 -58,4 -487,9 -566,2 -247,2 -1301,3

* Ejecucin Real ** Estimado Fuente: Petroecuador

Cabe mencionar adems que la importacin de gas, diesel, nafta y gas, en barriles creci 17% en el ao 2005 y 21% en el 2006, como consecuencia de un crecimiento del parque automotor y, desde luego tambin del aumento del contrabando de combustibles hacia los pases vecinos. De este negocio se benefician unos pocos en desmedro de la mayora de ecuatorianos. En el grfico 1 se ilustra el crecimiento en la demanda de cada uno de los derivados del petrleo, y como se observa las tasas son superiores a los aumentos de la produccin y a los crecimientos poblacionales juntos en los respectivos aos.

Grfico 1

Fuente: Petroecuador

La magnitud de los subsidios se puede apreciar tambin a nivel de unidad de venta al pblico. El cilindro de gas de 15 Kg., es importado a $12 y se vende en $1,6 con un subsidio de $10,4 equivalente a 650% del precio de venta. El galn de diesel se importa a $2,16 y es vendido a $0,9, con un subsidio de 140% del valor de venta o $1,26 por galn. El galn de naftas se vende a $1,31 mientras su costo alcanza $2,26, el subsidio es $0,95 o 72% del precio de venta al pblico (cuadro 3).
Cuadro 3

* Precio de Venta al Pblico ** Incluye costo de importacin y comercializacin Fuente: Petroecuador

El peso de los subsidios a la gasolina. El consumo de gasolinas en el 2006, incluidas Sper y Extra, fue de 14.8 millones de Barriles secos (BBL), es decir 8.3% ms que el ao anterior, de los cuales 6.14 millones, es decir el 41.7%, corresponde a naftas importadas. En tanto que en el ao 1997 el consumo fue de 9.5 millones de BBL, es decir el consumo de gasolina en los ltimos 10 aos se increment en 55.5%, mientras que el crecimiento poblacional fue de tan slo el 13.9% (de 11.8 a 13.4 millones de habitantes) en el mismo periodo de tiempo. Gran parte de este aumento de la demanda se debe al crecimiento del parque automotor, no hay duda, pero tambin es producto de la mayor demanda de combustible que hay en las fronteras, desde donde se fuga el combustible subsidiado para beneficiar el consumo

de los habitantes de los pases vecinos como Colombia y Per. Los contrabandistas aprovechan los altos precios internacionales de los combustibles para comercializar nuestros combustibles subsidiados, es decir gasolina pagada con el sacrificio de todos los ecuatorianos. Todos los controles implementados no han servido de mucho para detener el contrabando, pues los incentivos que tienen los contrabandistas las altas utilidades de este negocio-, los estimulan a querer burlar cualquier forma de control, buscando nuevas e ingeniosas maneras de pasar el producto por la frontera. Mientras existan precios internacionales altos y el subsidio se mantenga habr personas dispuestas a arriesgarse y cruzar todos los controles por las jugosas ganancias de este buen negocio. El Gas Licuado de Petrleo: combustible automotriz y producto de contrabando El mercado ecuatoriano de gas funciona de la siguiente manera: el Estado tiene el monopolio de importacin del gas licuado de petrleo (GLP). Este gas es luego envasado y distribuido por compaas pblicas y privadas. Las compaas privadas envasan y distribuyen la gran mayora del gas que se vende a nivel nacional. Estas compaas estn sujetas a regulaciones estatales que determinan cunto gas pueden vender, a quin, a qu precio, y envasado de qu manera. En otras palabras, a estas compaas de privadas no les queda mucho ms que el nombre. El alto subsidio existente al gas -10,4 dlares por el cilindro de 15 kg.-, sumado a la ausencia de libertad de empresa en la industria, ha generado una sobredemanda del combustible, al mismo tiempo que se ha limitado la oferta del mismo. Lo cual ha producido las ya conocidas escasez de gas que suceden varias veces cada ao en las distintas regiones del pas. La sobredemanda de GLP crece paulatinamente cada ao, por ejemplo el consumo del ao 2006 fue de 10.7 millones BBL, es decir 6% ms alta que el ao anterior. Esto quiere decir que desde 1990 al 2006 el consumo promedio se ha incrementado desde 0.91 hasta 2.04 cilindros/flia/mes. Segn los nmeros fros, el consumo industrial muestra una tendencia decreciente desde el 2000 y representa menos del 4% del consumo total. De acuerdo a estimaciones del departamento de Comercio Exterior de Petroecuador, el Estado subsidia 0.66 dlares/kg; en el 2006, la importacin de GLP fue de 8.2 millones BBL, el 77% del consumo nacional. Asumiendo que el GLP que se produce en el pas tiene el mismo costo de oportunidad que el que importamos, suposicin razonable, que el consumo domstico real por familia es de 1 cilindro/flia/mes y que el porcentaje real de consumo de la industria es el 7% (el del ao 2000), el Estado financia en el consumo de GLP, 297.3 millones de USD para consumos domsticos bsicos de todos los ecuatorianos, 42.5 millones para consumos industriales y 267 millones para servicios principalmente taxis -, consumos suntuarios y contrabando. Diesel: Mayor contrabando y consumo en las generadoras elctricas En el 2006 se consumieron 22.2 millones BBL de diesel 26, la mitad de los cuales fue importado. El 60% de los consumos se destin a las fuentes mviles, 114 mil unidades;

otros consumos relevantes son el industrial (22%), elctrico (13%) y petrolero (4%). Respecto del consumo del 2005, este combustible experimenta un incremento del 8.8%; los consumos de mayor incremento son fuentes mviles y elctrico, 10 y 34% respectivamente. El 10% del parque vehicular del pas es a Diesel. Este peso relativo se ha mantenido prcticamente constante desde el 2001, correspondiendo la mayor parte del incremento absoluto a la fraccin de camionetas y automviles 4x4. Pese a que la tasa media de consumo de Diesel vehicular es 86 gal/vehc/semana, hay consumos provinciales injustificadamente altos7, as: Morona Santiago 240; Napo 203; Zamora 202; El Oro 188; Carchi 185; Sucumbos 172; y, Manab 158. Quiz los consumos de Pichincha 73 o Guayas 70 gal/vehc/semana, se acerquen mejor a los consumos promedio reales, con lo que el contrabando de Diesel 2 de consumo vehicular sera de al menos 18%. Asumiendo como costo de oportunidad del galn los 2 USD que le cuestan al Estado su importacin, el Ecuador estima 418 millones de USD para la movilidad pblica y particular a Diesel del Ecuador; 91.8 millones para la movilidad a Diesel de Per y Colombia, principalmente; 123.3 millones para el consumo termoelctrico 2.- El subsidio elctrico. Se necesitan soluciones de fondo. A la mayora de los ciudadanos ya no les sorprende las ineficiencias existentes en el sector elctrico. Cada ao los ecuatorianos debemos vivir con el fantasma de los apagones, pues la generacin elctrica es insuficiente para cubrir la demanda, en ese sentido una parte de la produccin se genera en plantas termoelctricas, que es energa ms costosa que la hidroelctrica y, la otra parte la proveen pases vecinos. Es por esto que en Ecuador las tarifas elctricas estn por encima del promedio de la regin, es decir es una de las ms altas de Amrica Latina (ver grfico 2).
Grfico 2

Fuente: Organizacin Latinoamericana de Energa

Las ineficiencias del monopolio elctrico han ocasionado que no solo se deba financiar a travs del diesel subsidiado a este sector en el 2006 se destinaron 223 millones en

subsidios al diesel para generacin elctrica-, sino tambin que se les venda combustibles a crdito por $186 millones, valores de difcil recuperacin por la existencia de tarifas subsidiadas, y por las perdidas negras que arrojan cada ao las distribuidoras. Pero no conforme con esto, el sector elctrico resta an ms recursos al presupuesto mediante el subsidio de las tarifas para determinados segmentos de la poblacin, en el 2006 se asign para tal efecto $230 millones y se espera gastar un valor similar para el 2008. Tarifas superiores al promedio de la regin lo que nos resta competitividad-, grandes sumas en subsidios al diesel, ventas a crdito a las elctricas de difcil cobro y subsidios directos para no subir an ms las tarifas, son los principales problemas por los que atraviesa este importante sector, que necesita de un exhaustivo anlisis y requiere de reformas de fondo para acabar con el despilfarro de los recursos de los ecuatorianos.

3.- Subsidios a los Seguros Sociales Desde sus inicios en el ao 1928 el seguro social en el Ecuador, que en aquel entonces se lo conoca como la Caja de Pensiones, adquiri como forma de operacin el sistema de reparto, es decir un mtodo de aportaciones en el cul las contribuciones de los trabajadores presentes sirven para pagar a los jubilados actuales. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), como se la conoce desde el ao 1970 a esta Caja de Pensiones, mantiene ese mismo modelo que adolece de muchos fallos. Primero, no ha podido ser administrado eficientemente. En muchos casos los recursos que administra se han convertido en la caja chica de los gobiernos de turno, y esta es una de las principales razones de que las reformas en materia de seguridad social no se hayan dado. Adems en base a este sistema se ha formado una enorme masa burocrtica que consume y dilapida gran parte de este dinero. Estos burcratas tambin se rehsan a dar espacio para que soluciones ms eficientes entren al mercado. Brindan un servicio de mala calidad y pensiones reducidas que no aseguran una renta digna para los jubilados. Pero el principal problema de la Seguro Social no se deriva de su administracin, sino que ste se encuentra en su estructura misma. Este sistema piramidal de reparto ha demostrado en todas partes del mundo que est destinado a la quiebra, pues el modelo funciona mientras ms trabajadores ingresen al sistema y puedan mantener a un determinado y limitado nmero de jubilados, pero lamentablemente cuando el canciller alemn Otto Von Bismark en 1883 ide este modelo, no previ que los avances mdicos de nuestra era aumentaran la esperanza de vida a nivel mundial, en tanto que los aportantes disminuyen, pues la tasa de natalidad se han reducido con los aos y nuestro pas adems ha sufrido de altos niveles de migracin. Es decir este sistema que originalmente avizoraba una gran cantidad de trabajadores financiando a pocos jubilados, se transform en otro diferente donde cada vez hay menos trabajadores que se adhieren al modelo mientras que el nmero de jubilados crece. Vale la pena entonces pensar en una reformar el modelo antes de que el mismo se derrumbe como un castillo de naipes. En la actualidad ya se puede observar el fracaso del modelo, pues la seguridad social no esta cumpliendo de forma eficiente con la tarea de brindar una atencin digna a los

asegurados. Sus hospitales no cuentan con los insumos y la tecnologa adecuada, la atencin al cliente es psima, teniendo el asegurado que sortear largas colas y tiempo de espera largos. Una vez que se han hecho atender por lo general escasean los medicamentos, teniendo que adquirirlos ellos en el sector privado. Por otro lado las pensiones que reciben los jubilados son indignas, pues los recursos que se recaudan resultan no ser suficientes, tanto as que el Estado cada ao dispone de una mayor cantidad de recursos para subsidiar al Seguro. En la proforma del Presupuesto General del Estado para el 2008 se estiman emplear 579,4 millones de dlares para la seguridad social tanto de los trabajadores como de las fuerzas armadas y polica.

Los subsidios en el Ecuador cumplen los principios bsicos que originaron su creacin? Dentro de este estudio, cuando analizamos los principales subsidios tomamos en consideracin adems, si estos cumplan con los principios bsicos sobre los cuales se originaron, lamentablemente en la mayora de casos estos principios no se respetan. El primer principio bsico de un subsidio efectivo cuyo anlisis terico vimos en la primera parte- es la transitoriedad, es decir el subsidio solamente debe perdurar, mientras la condicin inicial por la cual fue implementado an permanezca. En el caso del subsidio a la gasolina, diesel, al GLP y al sector elctrico, la implementacin de esta transferencia fue justificada con el fin de evitar conflictos sociales y polticos, y no as la de corregir una mala asignacin de los recursos. Por lo tanto su vigencia se extingui hace ya tiempo. Otro punto que se advierte durante el periodo de subsidio es que, al distorsionar los precios relativos se impide flexibilizar la bsqueda de bienes sustitutos. Al mantener una estructura energtica que no toma en cuenta la escasez del recurso, se promueve a que las empresas y las familias no racionalicen su consumo y no busquen nuevas fuentes alternativas ms eficientes de energa, que permitan prevenir los shocks de precios a los que estara asociado el consumo de estos bienes. En el caso de las pensiones debera permitrsele alternativas ms eficientes a los afiliados, para no depender as de lo que aporta el Estado y, en este caso mejores alternativas pueden encontrarse en el sector privado. El segundo principio bsico es la focalizacin de las transferencias para ayudar a las personas que realmente lo necesitan. Esta caracterstica tambin esta ligada con la eficiencia econmica, especialmente en la progresividad del subsidio (ayudar en mayor proporcin a quienes requieren mayor ayuda). Como se puede observar en el grfico 2, el 10% ms rico de la poblacin consume el 37% del subsidio al gas, en tanto que el 10% ms pobre solamente participa de un 2% del subsidio. Esta situacin se repite en todos los subsidios a los combustibles y en la electricidad en mayor o menor medida. En resumen quienes ms se benefician de estos subsidios son la gente rica, pues la gente pobre poco consume de ellos, es decir no cumplen con los objetivos de un buen programa de transferencias.

Nuevamente analicemos que sucede en el campo de las pensiones. En todos los casos se beneficia al grupo que esta empleado, ya sean estos trabajadores privados, policas o militares, todos cuentan con empleos formales, en tanto que el monto total de los subsidios los paga la sociedad en su conjunto, es decir se est beneficiando a un segmento menor de la poblacin, que es la que cuenta con un empleo formal, en desmedro de los que no lo poseen, los ms pobres.

Grfico 2

Fuente: Banco Mundial Elaboracin: Instituto Ecuatoriano de Economa Poltica

Dentro del principio de la eficiencia econmica se busca adems un manejo eficaz de los costos de administracin y de control de los subsidios. En el caso de Ecuador, las denuncias sobre los casos de corrupcin que rodean a los combustibles se han evidenciado en los diferentes medios de comunicacin quienes muestran que el control de contrabando de estos es cada vez menos eficiente y ms costoso. Segn las propias declaraciones de altos funcionarios del gobierno, se requiere una inversin importante para controlar la salida ilegal de los combustibles por las fronteras. Actualmente se tramita en el congreso un proyecto de ley que busca penalizar el contrabando, fomentando mayores controles que requieren ingentes recursos monetarios y de capital humano policas y militares que deberan estar disponibles para salvaguardar la seguridad ciudadana-. Estas soluciones parche terminarn generando ms burocracia y corrupcin, pues no se ataca al problema de fondo. Finalmente, el ltimo principio bsico de los subsidios efectivos es que, el subsidio no arriesgue la sostenibilidad fiscal. En nuestra economa, esta caracterstica es sumamente preocupante, ya que segn los datos analizados al principio del estudio y, que tienen como fuente el presupuesto elaborado por el Ministerio de Finanzas, el crecimiento para este ao de los subsidios es del 38%. Estos subsidios representan peligrosamente una suma que es muy elevada que crece de forma desproporcionada y pone en riesgo la dbil sostenibilidad fiscal en el corto y mediano plazo. A su vez, la insostenibilidad fiscal acarreara un riesgo enorme a nuestro sistema monetario actual de dolarizacin, pues los dficits fiscales altos tentaran al gobierno a retornar a la emisin local de

dinero, con las nefastas consecuencias que los ciudadanos hemos vivido en el pasado. Adems estos problemas fiscales incrementaran el riesgo pas, lo cul encarecera el costo de financiamiento a la inversin, impactando negativamente en las posibilidades de crecimiento econmico.

Conclusiones y Recomendaciones A lo largo de este estudio hemos realizado un anlisis terico de los subsidios, reconociendo sus orgenes, desde donde parten las percepciones equivocadas de que el Estado debe intervenir para solucionar la situacin de los que menos tienen, redistribuyendo la riqueza como si sta no se creara sino que ya esta dada. Error que como vimos ha significado un retraso en el crecimiento productivo del pas y un aumento generalizado de dependencia hacia el Estado protector cuya consecuencia ha sido la de mayor miseria. La solucin a los problemas de las personas que estn en peor situacin, no vienen dados simplemente por darles dinero para solventar su subsistencia, estas son sin lugar a dudas medidas parche de corto plazo muy populares, pero que en la practica no solucionan el problema de fondo, que es la falta de oportunidades de empleo de estas personas y que solo puede ser corregido generando el clima y la estabilidad necesarias para que las inversiones lleguen y ms empresas se abran. En el argot popular diramos que el Estado no debe darnos el pescado sino ensearnos a pescar. Hemos observado adems la evolucin creciente de los subsidios en el pas, cuya estructura no permite seguirlos manteniendo en el mediano o largo plazo, pues cada ao los mismos consumen una mayor proporcin del Presupuesto General del Estado de forma ineficiente y en la mayora de los casos generando corrupcin. Hemos reconocido que gran parte de estos subsidios generan incentivos para hacer uso ineficiente de los recursos de los ecuatorianos. Cada ao se fugan por las fronteras una mayor cantidad de combustibles, como el gas licuado de petrleo, las gasolinas y el diesel, productos altamente subsidiados. Por otro lado en el mercado interno se ha generado una sobredemanda de estos productos debido a su reducido precio, desincentivando adems la creacin y utilizacin de bienes alternativos o sustitutos mucho ms baratos. De igual manera se ha generado tambin hay una reorientacin de los usos que se les brinda, como es el caso del GLP que en los ltimos aos se ha empleado como combustible alternativo de una gran fraccin del parque automotor del pas. Muchos taxistas en el pas han optado por emplear este combustible de forma habitual, instalando adems sistemas sin ningn criterio tcnico y sin las debidas precauciones, lo que pone en peligro la vida de sus ocupantes. Los usos ineficientes de estos combustibles subsidiados lamentablemente han beneficiado a un pequeo grupo en desmedro de todos los ciudadanos, los cuales financian estos subsidios con mucho esfuerzo. Tambin vimos los principios bsicos que debera cumplir el subsidio para ser beneficioso al pas, que son: transitoriedad, focalizacin, eficiencia y factibilidad financiera. Luego del anlisis, dichas condiciones no se cumplen satisfactoriamente en

la realidad ecuatoriana ya que, el subsidio tiende a ser regresivo, el costo de control tiende a incrementarse en el tiempo, y la transferencia tiende a cobrar bastante importancia en el erario fiscal poniendo en riesgo la vigencia de la dolarizacin. Finalmente, los recursos destinados al subsidio podran tener una asignacin ms conveniente para toda la sociedad, si es que se buscaran mecanismos para focalizarlos hacia los ms pobres. Ponemos a consideracin algunas recomendaciones: 1. Reduccin y focalizacin de los subsidios a los combustibles Como observamos en el Presupuesto del Estado para el ao 2008, los subsidios a los derivados del petrleo bordearn los 3000 millones de dlares. Cifra que como ya hemos comprobado no est llegando a los sectores de menores ingresos. En el caso del cilindro de gas de 15 Kg., quienes mayoritariamente se benefician son aquellas personas de mayores ingresos, como lo pudimos observar en el grfico 2, es decir los beneficiarios no son aquellas personas a quienes originalmente se pensaba ayudar con el subsidio. En cambio vemos en el mismo grfico 2 que subsidios directos como el Bono de Desarrollo Humano si benefician de alguna manera a los que menos tienen. En ese sentido convendra ms una focalizacin de este subsidio mediante un aumento del Bono en un valor que compense la reduccin del subsidio ($ 10,4 dlares por familia al mes). Segn el programa de proteccin Social, el nmero de beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano asciende a 1,2 millones de personas, por lo tanto el monto necesario para que estas personas obtengan una transferencia directa para la compra de gas, ser de aproximadamente 12,5 millones de dlares. Cabe sealar que esta focalizacin del subsidio al gas que se propone debe cumplir con la caracterstica de todo subsidio eficiente, por lo tanto no debe arriesgar la sostenibilidad fiscal y debe tener carcter transitorio, es decir que debe durar solo el tiempo necesario para que el Estado emprenda en las reformas pertinentes, que brinden al pas el clima de estabilidad para que el emprendimiento surja y se generen nuevos empleos para estas personas en el sector formal. Vale aclarar adems que si la focalizacin se la anuncia que ser permanente, como parece ser la poltica asistencialista del actual gobierno quien actualmente ya habla de aumentos al Bono de Desarrollo Humano-, suceder lo que hemos explicado en prrafos anteriores, es decir, crear dependencia en las personas y su eliminacin al poco tiempo ser polticamente inviable. Considerando que en el presupuesto aprobado para el 2008, se destinar para el subsidio al gas 547 millones de dlares, entonces el ahorro para el Estado estar en el orden de los 534 millones. Estos recursos liberados serviran para que el gobierno emprenda una serie de reformas como al sistema tributario, eliminando y reduciendo impuestos para incentivar inversiones, y que estas ayuden a la generacin de empleo formal y productivo que ayude a reducir la pobreza. Se ha dicho que la reduccin en 2 puntos porcentuales al Impuesto al Valor Agregado (IVA) representara 400 millones menos para el fisco, en virtud de esto, con la sola

eliminacin del subsidio al gas se cubrira esa brecha y an le quedaran recursos adicionales al Estado para emprender en obras de infraestructura. En tanto que este dinero (400 millones del IVA) que se quedaran en manos de los consumidores serviran para que estos les den mejor uso productivo a los mismos. Se beneficiara el consumo de los hogares y se promovera mayores inversiones productivas, todo lo cul sera positivo para nuestra economa. Grupos de inters indudablemente reaccionarn a tal medida, cmo por ejemplo los taxistas que se benefician del gas subsidiado como combustible. Pero ellos y el resto de la ciudadana debern comprender que el dinero de los subsidios no es man del cielo. Lo que los taxistas llaman una ayuda para mantener rentable su negocio, como ya vimos, significa rentabilidad estafando a los ciudadanos. La verdadera competitividad, la econmica, implica ser capaces de brindar sus servicios a precios que los consumidores estn dispuestos a pagar libremente. Si nuestros taxistas privilegiados no pueden hacer esto, dejemos que otros vehculos particulares libremente movilicen a las personas. En general una reduccin y focalizacin de los subsidios a los combustibles (GLP, Gasolinas y diesel) otorgara al Estado de una liquidez adicional a su presupuesto no menor a los 2000 millones de dlares, con lo que no solamente se podra reducir el IVA al 10% sino que se podra emprender una profunda reforma tributaria, eliminado muchos impuestos ineficientes en recaudacin, simplificando los trmites en el pago de impuestos, reduciendo aranceles a una tasa uniforme del 6%, introduciendo el impuesto de tasa nica (flat tax) como forma de pago del Impuesto a la Renta. Todo lo cul generara liberalizacin de recursos en manos privadas para consumo y ahorro, incentivara la inversin local y extranjera, generando nuevos empleos con mejores salarios para los ciudadanos.

2. Liberalizacin del sector elctrico. El monopolio estatal elctrico les cost a los ciudadanos del pas no menos de 500 millones de dlares en el 2006. A pesar de aquello tuvimos las tarifas ms altas de Amrica del Sur. El problema en este sector se debe principalmente a la generacin de energa. En el pas no se invierte en la produccin de electricidad por la falta de garanta al inversor y por la incertidumbre de un sector altamente regulado e intervenido por el Estado. Ecuador a pesar del potencial hidroelctrico que posee (23467 MW) no invierte en la generacin de este tipo de energa, siendo electricidad ms barata que la producida por otros mtodos. Gran parte de la generacin del pas se la obtiene de forma trmica, un mtodo altamente contaminante y mucho ms costoso, manejado por empresarios mercantilistas que utilizan al Estado para obstaculizar la entrada de nuevos oferentes al mercado, lo que ha propiciado mayor corrupcin y escasez de energa que es satisfecha con la adquisicin que se hace a pases vecinos como Colombia y Per, claro a precios elevados.

Reglas claras, respeto a los contratos y un sector libre de la intervencin poltica es una forma de brindar seguridad para que las inversiones se realicen. Los beneficiados al final seremos los ciudadanos, pues gozaremos de menores tarifas elctricas sin necesidad de incurrir en subsidios al sector, los cuales -conforme se vaya avanzando en la nueva generacin elctrica privada- debern ser reducidos y paulatinamente eliminados. Medidas que como la que proponemos que liberen al sector del mal manejo estatal y propicien un verdadero mercado competitivo en el campo elctrico, no solo nos prevern a los ecuatorianos de buenas tarifas, sino que tambin ser un enorme generador de nuevos empleos.

3. Reemplazar el sistema de reparto por el de capitalizacin individual Como ya explicamos en prrafos anteriores, los problemas estructurales del actual sistema de reparto, sumado a los incentivos errneos que acompaan a la administracin estatal de los recursos del seguro social, llevarn al IESS inevitablemente a la bancarrota en el mediano o largo plazo. Cabe sealar que actualmente el gobierno interviene para mantener el sistema, como ya explicamos, mediante transferencias directas a fin de mantener las pensiones artificialmente altas, es decir sin ese subsidio el sistema posiblemente ya hubiera colapsado, perjudicando a miles de trabajadores y jubilados. Los afiliados no tienen libertad para decidir cmo se van a utilizar sus contribuciones, como sucede cuando el gobierno presiona al IESS para que adquiera bonos del estado con los ahorros de los afiliados. Por este concepto, se dice que el estado adeuda al IESS $2.500 millones, aunque el monto total est en disputa por desacuerdos contables con el gobierno. En 1980, Chile se convirti en un pionero mundial al reemplazar el Sistema Gubernamental de Reparto con uno de Cuentas de Ahorro para jubilados, de propiedad individual, y manejado por el sector privado. Bajo este sistema, las contribuciones de la pensiones no se entregan al estado, sino que son administradas en forma privada mediante cuentas individuales que pertenecen a cada trabajador. El rol del gobierno en este nuevo sistema es vigilar a las compaas privadas que administran los fondos de pensiones mediante una Superintendencia Tcnica, estableciendo lmites prudentes en los instrumentos de inversin de los fondos. Al cabo de ms de 20 aos de vigencia del sistema privado chileno los resultados son impresionantes, el 94% de los trabajadores participan en el sistema privado de pensiones. El jubilado promedio recibe cerca del 78 por ciento de su promedio actual de ingresos sobre los ltimos 10 aos de su vida productiva. Las tasas de retorno de las cuentas de ahorro de los jubilados promedian 11.1 %. Se estima que el afiliado a un sistema privado aumenta sus beneficios en 3 a 5 veces con relacin al sistema de reparto administrado por el estado1. El sistema privado de pensiones se est emulando en todo el mundo. En Amrica Latina, Mxico, Bolivia y El Salvador han establecido programas completos de pensiones privadas,7 mientras que Per, Colombia, Argentina y Uruguay han establecidos sistemas parciales de privatizacin que coexisten con el sistema de reparto del gobierno. Cuando se adoptan
1

Reformas Necesarias para Impulsar el Desarrollo Econmico del Ecuador. Instituto Ecuatoriano de Economa Poltica, ao 2006.

estas modalidades los afiliados no pueden capturar todos los beneficios de un sistema completamente privado de pensiones. Con un sistema de capitalizacin individual, como el que se ha implementado en Chile, nuestros trabajadores sabrn cuanto poseen, cuanto inters han ganado y con ello ganarn cierto control sobre cmo se invierte su dinero, de manera tal que podrn incluso proyectar a cuanto ascendern sus ingresos futuros. Al mismo tiempo la competencia que existir en el sistema de pensiones generar un manejo ms eficiente de los recursos, lo cual contribuir a la consolidacin del mercado de capitales incentivando la produccin. Adems alejaremos el dinero de los trabajadores del manejo poltico que ha convertido al IESS en la caja chica de los gobiernos de turno. Existen muchas correcciones por hacer y un duro camino por transitar en cuanto a subsidios y transferencias del gobierno se refiere, para que la ayuda verdaderamente vaya en beneficio de las personas en peor situacin y que los recursos no sean mal empleados a favor de un pequeo grupo de oportunistas. Sabemos que lastimosamente la tarea por cumplir no es nada fcil, pues se requiere de una enorme voluntad y un determinante deseo de cambiar las cosas, aun sabiendo que muchos estarn en contra de los cambios y a pesar del duro desafo que supondr una disminucin de la popularidad poltica. La recompensa vendr luego cuando los ciudadanos se den cuenta de lo conveniente de las medidas y cuanto tengamos un manejo fiscal ordenado, equilibrado y sostenible a largo plazo. Por lo tanto, nosotros los ciudadanos debemos poner en la agenda de nuestros gobernantes la adopcin de los primeros cambios, reduciendo y focalizando los subsidios, estamos seguros que las nuevas generaciones se lo agradecern.

Bibliografa

Asuntos Pblicos. 2007. GLP, Diesel Ol, Contrabando y Subsidios: Qu Debemos Hacer?: Polticas Pblicas para la Libertad. Bolivia. Banco Central del Ecuador. (Mensual) Informacin estadstica mensual. Quito: Banco Central del Ecuador. 2007 Benavides, Juan y Pantanali Carla. 2006. Subsidios elctricos en Amrica Latina y el Caribe: Banco Interamericano de Desarrollo. Rothbard, Murray. 2004. " El Hombre, la Economa y el Estado un Tratado sobre Principios de Economa Vol. I: ESEADE. Argentina. Buchanan, James. 1987. El Poder Fiscal: Unin Editorial. Madrid. Hayek, Friedrich von. 1975. Los Fundamentos de la Libertad: Unin Editorial. Madrid. Lee, Dwigt. 1998. The Power of Incentives. The Freeman: Ideas on Liberty, Vol. 48 No. 6. EE.UU. Ministerio de Energia y Minas. 2007. Informacin estadstica de hidrocarburos y electrificacin. Disponible en www.menergia.gov.ec. North, D.C. 1990a. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press. Rutherford, M. 1994. Institutions in Economics. Cambridge: Cambridge University Press. Petroecuador. 2007. Informacin www.petroecuador.com.ec. Estadstica. Quito. Disponible en

Sabino, Carlos. 1994. De como un Estado Rico nos llev a la Pobreza. CEDICE. Venezuela. Tambin han sido utilizados gran cantidad de recursos de pginas web, como:

Instituto CATO: www.cato.org Instituto de Libre Empresa Per: www.ileperu.net Instituto Ecuatoriano de Economa Poltica: www.ieep.org.ec Libertad y Desarrollo (Chile): www.lyd.com