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ENSAYO. Sobre Plusvalía Wilson Arredondo

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Cortesía de Wilson Arredondo S.

LA PLUSVALIA COMO INSTRUMENTO DE GESTION DEL DESARROLLO URBANO Por: WILSON ARREDONDO SANCHEZ
Participante del Diplomado en Derecho Urbanístico e Inmobiliario. Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Antioquia. Medellín, 2009.

INTRODUCCION Con la expedición de la Ley 388 de 1997, se creo la participación en plusvalías como una herramienta de financiación del desarrollo de la ciudad, a fin de que los municipios como entidades territoriales obtengan participación de los beneficios económicos que perciben los agentes particulares, producto de las decisiones y acciones acometidas dentro de los planes de ordenamiento territorial. Esta participación tiene como propósito reinvertir estos beneficios en proyectos que contribuyan al desarrollo y calidad de vida de la población del territorio. La participación en plusvalías es una herramienta claramente definida y reglamentada por la normatividad vigente, pero muy poco aplicada por las entidades territoriales. Este documento, tiene como propósito ilustrar el origen de esta herramienta, el modo de aplicarla, así como identificar los factores a favor y en contra de este mecanismo de financiación del desarrollo de la ciudad, y evaluar algunas experiencias que se conocen sobre el tema en Colombia. 1. ORIGEN Y EVOLUCION DE LA PLUSVALIA El concepto de plusvalía urbana o territorial, entendido como el mayor valor que adquiere el suelo en virtud de acciones y decisiones públicas, tiene su origen en el articulo 82 de la Constitución Política de Colombia de 1991, el cual es ampliamente desarrollado con la expedición de la Ley 388 de 1997, que constituye el marco normativo del desarrollo territorial en nuestro país. Este concepto revoluciono la manera de entender el desarrollo de la ciudad, toda vez que trasciende el concepto paternalista de desarrollo en el que la ciudad crece y mejora la calidad de vida de sus pobladores sin la participación efectiva del ciudadano. La incorporación del concepto de plusvalía en nuestra legislación, establece una nueva dimensión del desarrollo territorial, en la cual el ciudadano se convierte en un actor fundamental que percibe en forma pasiva beneficios como el mayor valor del suelo por decisiones y acciones estatales, pero a su vez transfiere una

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parte como aporte a la ciudad, generando una distribución equitativa de los beneficios. El concepto de plusvalía incorporado en nuestro ordenamiento jurídico, procede de la amplia experiencia de otras naciones como España, con una larga tradición en la aplicación de esta herramienta de financiación del desarrollo territorial. Esta basta experiencia, ha demostrado a todas luces las bondades y beneficios para el desarrollo armónico de la ciudad, sustentada en el principio de la equidad. Bajo este precepto, la ciudad debe crecer, desarrollarse y elevar la calidad de vida de sus pobladores, reduciendo la marginalidad y la exclusión, recuperando parte del valor socialmente creado para el beneficio de todos los ciudadanos.

2. LA PLUSVALIA COMO HERRAMIENTA DE FINANCIACION La recuperación de una parte de la plusvalía generada por la ciudad, se ha constituido para los entes territoriales que la han aplicado en una herramienta complementaria de gran importancia para obtener los recursos adicionales que la ciudad requiere para financiar su desarrollo. La dependencia exclusiva de los tributos tradicionales ante la demanda creciente de servicios se hace insuficiente. Así mismo, la disminución progresiva de las transferencias de la Nación hacia los municipios debido a los cambios normativos que se han producido en los últimos años, esta exigiendo a los entes territoriales explorar nuevas fuentes de financiación para apalancar el desarrollo local. El impuesto predial que representa un gravamen directo a la propiedad inmobiliaria, es sin duda la principal fuente de recursos tributarios para los municipios de Colombia, pero insuficiente para financiar el desarrollo del territorio. Este tributo tiene limitaciones que no permiten la progresividad deseada, toda vez que la formación catastral que establece la base gravable tiene en la mayoría de los municipios serias deficiencias que se traducen en muchos casos en pagos inequitativos del tributo. Es el caso de grandes extensiones o latifundios que su avalúo catastral no refleja ni el 30% del valor comercial por el que se transan, afectando sensiblemente el valor de los impuestos que correspondería pagar para mejorar las finanzas municipales. A su vez, este tributo es bastante rígido y estático, pues depende de la actualización de la formación catastral que se realiza cada cinco años, atando la base gravable del impuesto al comportamiento anual del índice de inflación. Esta situación, conlleva a que el impuesto predial como fuente de financiación permanezca casi estático para muchos municipios, en contraste con el crecimiento progresivo de las necesidades

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de la población y el desplazamiento y expulsión de muchos pobladores del campo a la ciudad. A diferencia del impuesto predial, la participación en plusvalía tiene un carácter dinámico y mas progresivo, pues su ocurrencia y generación esta ligada a hechos y decisiones urbanísticas que no tienen una temporalidad rígida, sino que esta ligada a la dinámica social y urbana, y al horizonte de planeaciòn del desarrollo del territorio que se logre concertar entre el Estado y la ciudadanía. Producto de ello, los recursos necesarios para la financiación de proyectos estratégicos pueden obtenerse en periodos de tiempo más cortos y en las proporciones que se ajusten al valor de los mismos. La progresividad de la participación en plusvalías, se sustenta en que la contribución de los ciudadanos será siempre proporcional a los beneficios recibidos, distinto a la tarifa plana del impuesto predial que permanece casi estática por largos periodos de tiempo, aun percibiendo los ciudadanos grandes beneficios. La participación en plusvalías, se constituye en una fuente adicional de gran relevancia para financiar el desarrollo urbano de los municipios y tendrá sin duda un gran protagonismo en los próximos años. Su esencia y gran virtud se sustenta en gravar parte de la riqueza generada por la ciudad para el beneficio de todos.

3. FUENTES DE GENERACION DE PLUSVALIA Entendida la plusvalía como el mayor valor que adquiere el suelo, sin que su propietario haya hecho nada para lograrlo, sino que este mayor valor se produce por decisiones, acciones y hechos urbanísticos generados por el Estado, da lugar a lo que la normatividad vigente ha denominado los hechos generadores del efecto plusvalía, en virtud de los cuales es importante hacer algunas reflexiones. En primer lugar, la incorporación del suelo rural al suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano cuando se adopta el plan de ordenamiento territorial-P.O.T, constituye una primera fuente de generación de plusvalía, toda vez que el suelo adquiere una nueva vocación de uso y un potencial de desarrollo que no le era viable bajo la condición rural. La incorporación de suelo rural a la dinámica urbana y suburbana, conlleva sin duda a la elevación de los precios del suelo para sus propietarios, generando una riqueza pasiva a favor de unos pocos. Una vez se reconoce por la entidad territorial el efecto plusvalía por esta decisión político administrativa, puede recuperar parte de la misma

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para el beneficio de todos los ciudadanos. He aquí entonces, una primera fuente de recursos que muchos municipios han dejado escapar, pues la necesidad de suelo urbanizado y urbanizable ha hecho que las ciudades hagan importantes esfuerzos e inversiones en infraestructuras para habilitar suelo que permita ampliar los perímetros urbanos, a fin de facilitar nuevos asentamientos humanos y equipamientos para mejorar la calidad de vida de miles de ciudadanos expulsados del campo a la ciudad, en un país cada vez mas urbano. Esta incorporación de nuevo suelo urbano ha generado una importante riqueza, que en la mayoría de veces ha sido apropiada por unos cuantos particulares sin haber hecho ningún esfuerzo. En segundo lugar, el cambio de uso del suelo a uno mas rentable producto de la dinámica urbana, constituye otra fuente de generación de plusvalía de gran importancia en las ciudades grandes e intermedias. Esta decisión político administrativa que conlleva una nueva clasificación de los usos del suelo, del reordenamiento de la ciudad en zonas en las que puede haber un mayor potencial económico, conduce a la elevación de los precios del suelo, creando una riqueza adicional en la que la municipalidad puede apropiarse una parte de ella para el beneficio de todos. La asignación de uso industrial a grandes extensiones de suelo rural; la transformación de zonas residenciales en corredores de comercio y servicios, establecen nuevos fenómenos urbanos generadores de plusvalía, en los que muchos municipios han actuado pasivamente, enriqueciendo a unos pocos. En tercer lugar, el mayor aprovechamiento del suelo, ha representado el hecho generador de plusvalía más evidente y dinámico, creador por excelencia de riqueza debido al acelerado crecimiento de las ciudades. El otorgamiento de mayores índices de construcción y ocupación y la alta densificación en detrimento de la calidad de vida de la población, ha enriquecido unos pocos sin que los municipios hayan percibido participación alguna, exigiéndole por el contrario mas recursos e inversión pública para construir los equipamientos que compensen los efectos nocivos del proceso de conurbación y mejoren la calidad de vida. Sin duda, la gran mayoría de los municipios y ciudades intermedias que experimentan un crecimiento constate, en muchos casos con un potencial enorme de suelo urbanizable, han dejado a unos pocos la riqueza generada por los mayores precios de la propiedad inmobiliaria, gracias a las benévolas decisiones que han otorgado un mayor aprovechamiento del suelo. Finalmente, el efecto plusvalía no solo se presenta en los hechos generadores antes descritos, sino por la ejecución de grandes obras

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públicas que al entrar en servicio elevan de manera significativa los precios del suelo. Esta es una fuente de generación de ingresos por el efecto plusvalía, que desafortunadamente no ha sido aprovechada por la mayoría de los municipios. Las obras públicas que se ejecutan, algunas de gran impacto económico y social como los sistemas de transporte masivo; los grandes equipamientos comunitarios; las infraestructuras que comunican y acortan distancias, producen a veces a corto plazo incrementos desmesurados en el valor del suelo y en general de la propiedad inmobiliaria en las áreas de influencia de las grandes obras, sin que el Estado obtenga participación alguna en la riqueza creada para el beneficio de todos. Si bien en algunas ciudades los pobladores han aportado a la ejecución de grandes obras mediante el esquema de valorización, el efecto plusvalía de las obras públicas ha sido ignorado, pudiéndose haber obtenido mayores recursos que bajo el esquema de valorización. 4. LA DETERMINACION DEL VALOR DE LA PLUSVALIA La determinación del efecto plusvalía se sustenta en la determinación del valor del suelo antes y después del hecho generador, lo cual implica un proceso sistemático de tasación. No solo basta la identificación de los hechos generadores y la delimitaciòn de las zonas donde se pueda crear, sino la concepción de los instrumentos de gestión que permitan su recuperación. A partir de la Ley 388 de 1997 y los desarrollos normativos que existen sobre el tema, las entidades territoriales deben incorporar en la formulación de sus planes de ordenamiento territorial los mecanismos de recuperación de plusvalías. Para el efecto, están a disposición normas de tasación como el decreto reglamentario 1420 de 1998; la Resolución 762 de 1998 promulgada por el IGAC, y en especial la Ley 1788 de 2004, que establece los parámetros de tasación del efecto plusvalía. Es importante destacar que el proceso de tasación para determinar el efecto plusvalía, esta soportado fundamentalmente en los métodos de mercado y en el valor residual del suelo una vez se establezca el mejor y máximo aprovechamiento. Quizás este proceso que reviste cierta complejidad, ha desestimulado a muchos municipios a emprender procesos de recuperación de plusvalía. No obstante, hoy existen diversas instituciones que pueden apoyar a las entidades territoriales para implantar y desarrollar este proceso, siempre que exista la voluntad política de reconocer la plusvalía como una fuente importante de generación de recursos para cofinanciar el desarrollo territorial.

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5. LIMITACIONES A LA APLICACIÓN DEL COBRO DE LA PLUSVALIA El hecho de que muy pocas ciudades del país hayan hecho uso efectivo de la recuperación de plusvalías como una fuente adicional de financiación del desarrollo territorial, deja entrever la existencia de algunas limitaciones que han truncado la aplicación de esta herramienta. En primer lugar, el conflicto de intereses políticos que surge en el proceso de formulación, aprobación y aplicación de los planes de ordenamiento territorial, toda vez que persiste un generalizado temor de la clase política y dirigente en establecer nuevos tributos, a fin de no afectar los intereses de grandes terratenientes y rentistas inmobiliarios que ayudan a financiar las campañas políticas de quienes deben tomar estas decisiones. En segundo lugar, la oposición a la aplicación de esta herramienta que algunos gremios económicos logran mediante grandes esfuerzos de lobby en las esferas políticas y administrativas, en los que participan inmobiliarios y constructores que ven diezmada la rentabilidad de sus proyectos de llegar a aplicarse la medida. En tercer lugar, existe sin duda en muchos municipios de Colombia un desconocimiento de la plusvalía como instrumento de gestión y financiación del desarrollo territorial, y de las herramientas que la pueden desarrollar. Así mismo, el equivoco concepto de que se trata de un impuesto mas, desconociendo su esencia y modo de aplicación, ha sido bandera política de muchos para evitar su implantación. Finalmente, la falta de una adecuada regulación de la plusvalía en la formulación y aprobación de los planes de ordenamiento territorial, ha hecho que parezca mas a “un saludo a la bandera” con muchas limitaciones practicas para aplicarla. Igualmente, los desarrolladores inmobiliarios y constructores ante una inequitativa distribución de las cargas y beneficios que se imponen por los reguladores urbanos, resultan trasladando el costo del pago de la plusvalía al consumidor final de los productos inmobiliarios, generando un efecto contrario al espíritu de esta herramienta creada para el beneficio colectivo de la ciudad. 6. ALGUNAS EXPERIENCIAS EXITOSAS A pesar de que desde la promulgación de la Ley 388 de 1997 mas de diez ciudades capitales de Colombia han incorporado en sus planes de ordenamiento territorial el concepto de plusvalía como herramienta de financiación, pocas ciudades pueden mostrar resultados efectivos.

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Prácticamente la muestra se reduce a ciudades como Bogotá y Pereira que efectivamente están haciendo el cobro de plusvalía, como lo indican estudios realizados por expertos como Harold Ferney Parra Ortiz. En el caso de Pereira, el Acuerdo 65 de 2004 del Concejo Municipal, permitió el desarrollo de planes parciales tan importantes como Ciudad Victoria, en el que participaron grandes superficies como Almacenes Éxito, generando importantes recursos por concepto de plusvalía, además de una adecuada repartición de cargas y beneficios. En el caso de Bogotá, con base en el Acuerdo Distrital 118 de 2003, se facilito el desarrollo de sectores tan importantes como el Nuevo Usme, que permitió el cobro de la plusvalía en especie mediante la adquisición de nuevas tierras que el Distrito pudo destinar para el desarrollo de programas de vivienda de interes social. Estos casos evidencian la efectividad de la herramienta como instrumento de gestión del suelo y fuente de financiación del desarrollo territorial, pudiendo replicarse en muchas ciudades del país, siempre que coexista la voluntad política de hacerlo con las herramientas y criterios para aplicarlo.

CONCLUSIONES La recuperación de plusvalías urbanas fue concebida desde la promulgación de la nueva Constitución Política de Colombia en 1991. Este marco normativo y conceptual, permitió un desarrollo legislativo de alta significación como la Ley 388 de 1997 que establece el marco regulatorio del desarrollo territorial de Colombia. El reconocimiento del efecto plusvalía en el desarrollo de la ciudad y el cobro de una participación, constituye una fuente complementaria de financiación del desarrollo territorial que los municipios no pueden desestimar, a fin de reducir las desigualdades y propender por una mejor distribución de cargas y beneficios en el crecimiento de la ciudad. La participación en la plusvalía que genera la ciudad, instituye una herramienta fiscal de alta progresividad, toda vez que grava la propiedad inmobiliaria en proporción a los beneficios percibidos. Si bien es un tributo directo que afecta la propiedad raíz, tiene un efecto temporal y más equitativo que otros impuestos permanentes que generan importantes recursos, pero que no se traducen en hechos urbanos que mejoren la calidad de vida de los pobladores. La aplicación de la plusvalía como herramienta de gestión del suelo y financiación del desarrollo territorial, depende sensiblemente de la

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voluntad política de los gobernantes. Su incorporación a los planes de ordenamiento territorial y la efectiva aplicación, debe atravesar una serie de obstáculos en el proceso de formulación, aprobación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, toda vez que puede ir en contravia de intereses políticos y económicos de quienes tienen poder en las instancias políticas y administrativas. Bajo este precepto, la recuperación de una parte de las plusvalías que genera la ciudad, debe ser el producto de un gran consenso en el que deberá predominar el interes general sobre el particular.

BIBLIOGRAFIA
A continuación se relacionan algunos documentos consultados. Presento excusas por no reseñarlos tal como lo exige las Normas Icontec. Varios fueron obtenidos de paginas Web. Documentos: • • • • Constitución Política de Colombia de 1991. Fuente: pagina Web Congreso de la Republica. www.senado.gov.co Ley 388 de de 1997. Fuente: Pagina Web Congreso de la Republica. www.senado.gov.co Seminario sobre principios y marco general del Sistema Urbanístico Colombiano, realizado en Medellín en el año 2005. Fuente: Documento de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia. “Participación en plusvalías Vs la Contribución por valorización”. Documento presentado por Juan Guillermo Gómez Roldan- Funcionario del Municipio de Medellín, al Seminario sobre Plusvalía organizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, en marzo de 2005. “Calculo del efecto plusvalía”. Documento presentado por Alexander Guerra Leguizamon- Funcionario del Departamento de Catastro de Bogota, al Seminario sobre Plusvalía organizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, en marzo de 2005. “Las plusvalías y el financiamiento urbano”. Documento presentado por Oscar Borrero al Seminario Internacional de Nuevos Instrumentos de Financiamiento y planificación, organizado por el Instituto Lincoln, Buenos Aires, 2007. Fuente: Pagina Web www.google.com.co “Métodos de avalúo para determinar la plusvalía urbana”. Documento elaborado por Oscar Borrero Ochoa. Fuente: Pagina Web www.google.com.co. “Teoría y realidad de la plusvalía en Colombia”. Documento elaborado por Harold Ferney Parra Ortiz. Fuente: Pagina Web www.google.com.co “Las rentas del suelo”. Documento elaborado por Samuel Jaramillo, 2005. Fuente: Pagina Web www.google.com.co Memorias del Diplomado en Derecho Urbanístico e Inmobiliario. Documento suministrado por la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. 2009.

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