2 Dieter Nohlen - Sistemas Electorales y Reforma Electoral

Sistemas electorales
y reforma electoral.
Una introduccin
Sistemas electorales
y reforma electoral.
Una introduccin
Dieter Nohlen
Biblioteca de la Reforma Poltica
N 4
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N 4
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Nohlen, Dieter
Sistemas electorales y reforma electoral. Una introduccin. Lima:
International Idea, Asociacin Civil Transparencia; 2004.73 p.
(Biblioteca de la Reforma Poltica, 4)
ELECCIONES; SISTEMA ELECTORAL; REFORMA ELECTORAL;
PARTIDOS POLTICOS
Contenido
I. Concepto, elementos y tipologa de los sistemas electorales .................. 9
I.1. Concepto e importancia de los sistemas electorales ...................... 9
I.2. Los dos principios de representacin: la representacin
por mayora y la representacin proporcional .................................... 12
I.3. La estructura y los elementos particulares de los
sistemas electorales y sus consecuencias ............................................. 18
I.3.1. La distribucin de las circunscripciones electorales ........... 18
I.3.2. Formas de candidatura y de votacin .............................. 20
I.3.3. La conversin de votos en escaos ................................... 23
I.4. Tipologa de sistemas electorales ............................................... 27
I.4.1. Tipos de sistemas electorales mayoritarios ......................... 27
I.4.2. Tipos de sistemas electorales proporcionales ..................... 29
I.4.3. Sistemas electorales personalizados .................................. 32
II. Acerca de la valoracin de los sistemas electorales ............................... 34
II.1. Reflexiones introductorias ....................................................... 34
II.2. Criterios de valoracin ............................................................ 37
II.3. Un esquema de evaluacin de los sistemas electorales ........... 41
II.4. La comparacin de los seis tipos de sistemas electorales ......... 44
II.5. Evaluacin comparativa de los sistemas electorales
de Amrica Latina ......................................................................... 51
III. Sistemas electorales y su contexto ..................................................... 55
III.1. Estructura de la sociedad......................................................... 56
III.2. Variables polticas ................................................................... 62
III.3. Tipos de diseo institucional ................................................ 64
III.4. Requisitos estratgicos de un debate de reforma ........................ 67
IV. Bibliografa ..................................................................................... 72
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DIETER NOHLEN
9
SISTEMAS ELECTORALES Y REFORMA ELECTORAL. UNA INTRODUCCIN
El siguiente estudio busca introducirse en el campo
especficamente politolgico de los sistemas electorales y de las
opciones respecto a su reforma. Esto significa que se intentar
abarcar toda la gama de cuestiones vinculadas con los distintos
enfoques: normativos y empricos, terico-analticos e histrico-
contextuales, concepcionales y prcticos (o de ingeniera polti-
ca), etc. Al mismo tiempo, se buscar transmitir de manera com-
pacta el estado actual de conocimientos, tal y como se le presenta
al especialista en la materia. Ante los candentes debates sobre el
tema de la reforma electoral en un gran nmero de pases, el ca-
rcter instructivo y la renuncia a confrontaciones cientficas se
corresponden con un objetivo adicional de esta introduccin, cual
es el de satisfacer la demanda respectiva de un amplio pblico en
la ciencia y en la poltica.
I. CONCEPTO, ELEMENTOS Y TIPOLOGA DE LOS SISTEMAS
ELECTORALES
I.1 CONCEPTO E IMPORTANCIA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES
En trminos generales, los sistemas electorales pueden concebirse
en un sentido restringido y en un sentido amplio. En el debate
poltico sobre sistemas electorales especialmente en aquellos
pases que no cuentan con una gran experiencia electoral se
tiende a expandir el concepto en extremo, hasta abarcar todo lo
relacionado con el proceso electoral, partiendo del derecho de
sufragio, pasando por la administracin electoral hasta llegar al
contencioso electoral. Por razones analticas, aqu se prefiere, sin
embargo, una definicin restringida.
Segn esta definicin restringida, los sistemas electorales deter-
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DIETER NOHLEN
minan las reglas a travs de las cuales los electores pueden expre-
sar sus preferencias polticas y a travs de las cuales es posible
convertir votos en escaos parlamentarios (en caso de elecciones
parlamentarias) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones
para presidente, gobernador, alcalde, etc.). Este concepto restrin-
gido se presenta como ms ventajoso, tanto en lo que se refiere al
estudio de las consecuencias polticas de los sistemas electorales
como en cuanto al debate poltico en torno a la introduccin o la
reforma de sistemas electorales.
La importancia del sistema electoral para el desarrollo del sistema
poltico en general, y del sistema de partidos en particular, es un
tema sobre el cual discrepan tanto los politlogos como los polti-
cos. Coexisten enfrentadas posiciones totalmente contrarias: mien-
tras por un lado se asocia el destino de la democracia con la cues-
tin del sistema electoral, por el otro se atribuye al sistema electo-
ral una importancia poltica solamente menor, incluso casi des-
preciable. Ambas posiciones son insostenibles: la primera desco-
noce que, por lo general, los desarrollos polticos no pueden ex-
plicarse de forma monocausal, sino que estn determinados por
varios factores de distinta procedencia. Asimismo, en contra de la
segunda posicin puede traerse a colacin un gran nmero de
pruebas empricas: los sistemas electorales tienen por cierto con-
secuencias sobre el comportamiento electoral y los resultados elec-
torales, influyen sobre la conformacin del sistema de partidos y
as sobre la distribucin del poder en un pas, y pueden tener
tambin gran importancia para la estabilidad poltica.
Tomando en cuenta las acertadas afirmaciones de prominentes
politlogos expertos en sistemas electorales, no hay duda acerca
del papel fundamental desempeado por los sistemas electorales.
De acuerdo a Giovanni Sartori (1994:IX), el sistema electoral es:
a most essential part of the working of political systems. Not only are
electoral systems the most manipulative instrument of politics; they also
11
shape the party system and affect the spectrum of representation. Arend
Lijphart (1994:1) va incluso ms lejos al sostener: the electoral
system is the most fundamental element of representative democracy.
Por el contrario, en las democracias jvenes que luchan por su
consolidacin o mantenimiento, suele prevalecer la opinin, en-
tre los interesados por cuestiones polticas, de que las cuestiones
relativas a los sistemas electorales no son importantes. La calidad
democrtica del sistema poltico vigente dependera en medida
mucho mayor de otras condiciones y factores, como por ejemplo
del nivel de desarrollo y de la estructura de la sociedad, de los
clivajes sociales, de la cultura poltica, de las relaciones de poder
sociopolticas, de los partidos y su constitucin interna, de las
falencias del proceso electoral (por ejemplo, corrupcin electoral)
y de prcticas corruptas, que penetran todo el proceso poltico.
Frente a tales argumentos, se sostiene a menudo que sera ms
importante ocuparse de aquellos problemas que pervierten la
democracia, dado adems que una reforma del sistema electoral
no cambiara nada respecto a los fenmenos polticos criticados.
En efecto, problemas bsicos del desarrollo y la estructura social,
la cultura poltica, las relaciones de poder existentes en una
sociedad, el patrn de comportamiento de las lites polticas, etc.,
hacen relativo el peso del factor sistema electoral. Esto ya se hace
claramente evidente en el campo puramente poltico-institucional:
si no se garantiza elecciones honestas, si los resultados electorales
son susceptibles de falseamiento, el sistema electoral queda reducido
a un papel insignificante. Su relevancia se ve asimismo severamente
coartada si grupos sociales poderosos determinan en ltima
instancia quin gana las elecciones, si el capital y la corrupcin
determinan el comportamiento poltico de los representantes del
pueblo, etc.
En trminos muy generales, no obstante, puede decirse que con
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DIETER NOHLEN
el desarrollo de la democracia en el sentido del Estado de derecho
y de la participacin efectiva de los ciudadanos crece la
importancia del sistema electoral para la democracia. Y los mismos
sistemas electorales pueden brindar una contribucin importante
para este desarrollo. As lo sostiene el enfoque institucionalista del
cambio poltico, base de una consultora poltica prudente. Por el
contrario, una posicin maximalista que afirme que todo depende
de los sistemas electorales, o que con una reforma del sistema
electoral se puede cambiar todo y para bien, es muy poco creble,
obstaculizando incluso la tarea de una ingeniera poltica efectiva.
Conlleva el peligro de ignorar las posibilidades que ofrecen las
reformas de los sistemas electorales (aun cuando sean limitadas)
en el sentido, por ejemplo, de aumentar la legitimidad y eficiencia
del sistema poltico o de fortalecer la gobernabilidad de un pas.
I.2 LOS DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIN: LA REPRESENTACIN
POR MAYORA Y LA REPRESENTACIN PROPORCIONAL
La primera distincin bsica entre sistemas electorales se deriva
del principio de representacin. ste expresa una determinada
comprensin social y/o funcional de la representacin poltica, la
cual, en algunos pases, tiene una tradicin histrica y, con fre-
cuencia se encuentra plasmada en el texto constitucional.
Existen dos principios de representacin poltica, que a su vez
tienen objetivos propios. En el caso del principio de representa-
cin por mayora, el objetivo consiste en producir el gobierno de
un partido o de una coalicin de partidos basado en una mayora
parlamentaria; en el caso de la representacin proporcional se tra-
ta, por el contrario, de reproducir en el Parlamento, de la forma
ms fiel posible, las fuerzas sociales y los grupos polticos existen-
tes en la poblacin. Ambos principios de representacin estn
enfrentados antitticamente y, por cierto, en un sentido histri-
co-ideolgico, poltico y sistemtico:
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a) Histrico-ideolgico: porque el gran debate terico sobre la
representacin, desde mediados del siglo XIX, como por ejemplo
en Inglaterra entre John Stuart Mill y Walter Bagehot, se orienta
en la alternativa representacin por mayora vs. representacin
proporcional;
b) Poltico: porque la lucha por la representacin poltica de
los trabajadores, de las minoras y de los pequeos partidos estuvo
asociada en muchas ocasiones a la demanda de representacin
proporcional y en contra de la representacin por mayora vigen-
te; esta lucha lleg a su fin en un gran nmero de pases tan slo
con la introduccin de un sistema de representacin proporcio-
nal;
c) Sistemtico: porque la mejor forma de clasificar a los siste-
mas electorales es a travs de los principios de representacin; la
representacin por mayora y la representacin proporcional cons-
tituyen las clases bsicas en la tipologa de los sistemas electorales.
Sin embargo, dado que en el nivel de los sistemas electorales con-
cretos predominan las combinaciones cuyos efectos ya no apun-
tan tan claramente en una direccin, como en el caso de los clsi-
cos sistemas electorales mayoritarios y proporcionales, hoy en da
ya no podemos imaginar una clasificacin de los sistemas electo-
rales en trminos excluyentes como una cuestin de todo o nada,
sino, por el contrario, en trminos de ms o menos, como una
cuestin gradual. Para expresar esta idea, en la teora de los siste-
mas electorales suele hablarse de un continuum, cuyos extremos
seran, por un lado, la representacin proporcional (pura) y, por
el otro, la representacin mayoritaria (relativa). Los sistemas elec-
torales mayoritarios son, as, aquellos sistemas que en su efecto
conjunto se aproximan ms al polo de la representacin por mayo-
ra, mientras los sistemas proporcionales se ubican ms cerca del
polo de la representacin proporcional. Los sistemas electorales
combinados, i.e. aquellos sistemas electorales en los que se mez-
14
DIETER NOHLEN
clan los elementos mayoritarios y proporcionales, han dificultado
ciertamente la clasificacin de los sistemas electorales concretos
en trminos de representacin por mayora o representacin pro-
porcional, pero de ninguna manera la han tornado obsoleta. Pues
en lo que concierne a la solucin de las cuestiones bsicas de la
representacin poltica, como por ejemplo la representacin de
minoras o la formacin de mayoras para gobiernos estables, etc.,
los principios de representacin son y seguirn siendo los
parmetros bsicos de orientacin en el debate poltico y cientfi-
co.
As, todos los sistemas electorales, pese a sus diferencias particula-
res, pueden ser ordenados en base a uno de los dos principios de
representacin bsicos. Por lo tanto, en el nivel de los principios
de representacin no existen los sistemas mixtos. Aun cuando
los sistemas electorales combinen elementos tcnicos que normal-
mente se encuentran en sistemas mayoritarios (por ejemplo cir-
cunscripciones uninominales, candidaturas uninominales, regla
o frmula de decisin mayoritaria) con elementos tcnicos que
suelen hallarse en sistemas proporcionales (circunscripciones
plurinominales, candidaturas por lista, regla o frmula de deci-
sin proporcional), el sistema electoral en su conjunto slo puede
asignarse a uno de los principios de representacin: la representa-
cin por mayora o la representacin proporcional. Por supuesto,
para la clasificacin se requiere contar con suficientes conocimientos
sobre los efectos polticos de los elementos particulares de los sis-
temas electorales y su efecto conjunto (ver Cap. II.3).
Empricamente, el efecto definitorio de ambos sistemas de repre-
sentacin en un caso, la formacin de una mayora para un
partido o coalicin de partidos; en el otro, la representacin ms
exacta posible de todas las fuerzas sociales y polticas puede
desprenderse fundamentalmente de la relacin entre votos y esca-
os. Cuando se emplea un sistema de representacin por mayo-
ra, la desproporcin entre votos y escaos de los respectivos par-
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tidos es tpicamente alta. Por el contrario, cuando se utiliza un
sistema de representacin proporcional, el efecto desproporcional
es tpicamente reducido y, consecuentemente, partidos relativa-
mente pequeos pueden obtener escaos parlamentarios.
Normativamente, el efecto definitorio de ambos sistemas es lo
que conduce a un grupo de cientficos y polticos a preferir o
postular la representacin por mayora y a otro grupo, la repre-
sentacin proporcional como el sistema de representacin ideal.
Partiendo de las consecuencias directas de los distintos sistemas
electorales sobre la relacin entre votos y escaos, en el debate
terico se sostiene una serie de supuestos sobre los efectos polti-
cos de la representacin por mayora y de la representacin pro-
porcional que son evaluados como positivos
correspondientemente por los respectivos bandos, supuestos
que tocan los temas de la formacin de la voluntad poltica, la
estructura de la competencia partidaria, el sistema de partidos y/
o el sistema poltico en general.
En principio, no se puede decir nada en contra de esta evaluacin
divergente, ya que varan los parmetros segn los cuales se juzga
a los sistemas electorales. Desde un punto de vista terico, los
parmetros ms importantes tienen su fundamento en posiciones
divergentes en la teora de la democracia; desde un punto de vista
prctico, los criterios de primer orden son las condiciones sociales
y polticas de pases individuales o de grupos de pases.
A la representacin por mayora se le atribuyen las siguientes ven-
tajas:
Prevencin de la fragmentacin partidaria. Las oportuni-
dades de obtener escaos parlamentarios para los partidos
pequeos son reducidas;
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DIETER NOHLEN
Fomento de la concentracin partidaria en el sentido de la
formacin de un sistema bipartidario;
Fomento de gobiernos estables bajo la forma de mayoras
de gobierno unipartidarias;
Fomento de la moderacin poltica, puesto que los parti-
dos polticos ms grandes luchan por el electorado mode-
rado del centro y tienen que tomar la responsabilidad po-
ltica en el caso de una victoria electoral. As, los partidos
tienen que dirigir su programa al electorado moderado y
limitarlo a lo realizable;
Fomento de la alternancia en el ejercicio del poder, ya que
variaciones pequeas en las relaciones de fuerza de los par-
tidos en trminos de votos pueden resultar en grandes va-
riaciones en trminos de escaos;
Facultad de decisin directa del gobierno a travs de los
votantes y no a travs de los partidos mediante negociacio-
nes de coalicin post-electorales.
Contrariamente, a la representacin proporcional se le atribuyen
las siguientes ventajas:
Representacin lo ms fiel posible de todas las opiniones e
intereses en el parlamento en relacin a su fuerza en el
electorado;
Impedimento de mayoras polticas excesivamente artifi-
ciales que no reflejan una mayora real en el electorado y
slo surgen cuando instituciones se inmiscuyen en el pro-
ceso de formacin de la voluntad poltica;
Fomento de mayoras acordadas a travs de negociaciones
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y compromisos, en las que participan distintas fuerzas so-
ciales y grupos tnicos/religiosos;
Impedimento de oscilaciones polticas extremas que tie-
nen menos que ver con variaciones fundamentales en las
actitudes polticas del electorado que con el efecto
distorsionante del sistema electoral;
Consideracin de evoluciones sociales y del surgimiento
de nuevas corrientes polticas en la conversin de votos en
escaos;
Impedimento de la formacin de un cartel de los partidos
establecidos o de los as llamados sistemas de partido do-
minante, en los que un partido debe su posicin domi-
nante esencialmente al sistema electoral, dificultndo o
incluso impidiendo una alternancia democrtica en el po-
der.
Tales supuestos tericos sobre los efectos de los sistemas electora-
les suelen jugar un gran papel en los debates sobre la materia. Sin
embargo, empricamente, son ciertos slo bajo determinadas con-
diciones sociales y polticas. De este modo, ciertamente se puede
citar muchas pruebas histricas que muestren que la representa-
cin por mayora y la representacin proporcional manifiestan
tendencialmente los efectos que les fueron atribuidos arriba, pero
tambin abundan los ejemplos histricos opuestos. La represen-
tacin por mayora tambin puede conducir a sistemas
pluripartidistas y a la inestabilidad poltica, y la representacin
proporcional, a la concentracin partidaria y a la estabilidad pol-
tica. Esto no desautoriza totalmente los supuestos citados arriba,
pero muestra con claridad que los efectos polticos de la represen-
tacin por mayora y de la representacin proporcional dependen
en gran medida de las condiciones sociales y polticas del pas en
cuestin, o de su correspondiente estructura sociopoltica. A esto
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DIETER NOHLEN
se suma el hecho de que, de acuerdo a la combinacin de los
distintos elementos tcnicos, los distintos tipos de sistemas elec-
torales mayoritarios y proporcionales tienen distintos efectos po-
lticos. Por consiguiente, la determinacin (y evaluacin) de las
consecuencias polticas de los sistemas electorales no debe reali-
zarse nicamente en el nivel general de los principios de represen-
tacin. En resumen, existen dos instancias que restringen la co-
rrespondencia de los supuestos tericos con los efectos reales de
los sistemas de representacin: se trata de tomar en cuenta, por
un lado, la composicin tcnica concreta de los sistemas electora-
les individuales y los diferentes tipos de sistemas electorales y, por
otro lado, el contexto social y poltico en el que stos operan.
I.3 LA ESTRUCTURA Y LOS ELEMENTOS PARTICULARES DE LOS SISTE-
MAS ELECTORALES Y SUS CONSECUENCIAS
Los sistemas electorales son estructuras complejas. Se componen
de diferentes elementos tcnicos que pueden agruparse en cuatro
reas: la distribucin de las circunscripciones electorales, la forma
de la candidatura y la votacin, y la transformacin de votos en
escaos. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce
efectos muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el
resultado de una eleccin. Los efectos polticos de un sistema elec-
toral en su conjunto dependen de la combinacin de los distintos
elementos particulares, los cuales pueden ser reforzados, elimina-
dos o neutralizados a travs de su combinacin. A continuacin
nos ocuparemos de los efectos de los elementos particulares, siem-
pre bajo las condiciones de la clusula ceteris paribus.
I.3.1 LA DISTRIBUCIN DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES
La distribucin de las circunscripciones electorales se refiere al
proceso de determinacin del nmero y tamao de las circuns-
cripciones electorales. El tamao de la circunscripcin electoral
no alude por lo tanto a su extensin territorial, sino al nmero de
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escaos que se adjudican en la circunscripcin. La distincin b-
sica radica aqu entre las circunscripciones uninominales (single-
member districts) y las plurinominales (multi-member district). Las
ltimas pueden diferenciarse a su vez en circunscripciones
plurinominales pequeas (de dos a cinco escaos), medianas (de
seis a diez) y grandes (por encima de diez).
El tamao de la circunscripcin es de gran importancia para los
efectos del sistema electoral; primero, para la relacin entre votos
y escaos y, segundo, para las oportunidades electorales de los
partidos polticos. Si se observa el tamao de las circunscripciones
en s, es vlida la siguiente regla (utilizando la regla de decisin
proporcional): cuanto ms pequea la circunscripcin electoral,
menor el efecto proporcional del sistema electoral y general-
mente tambin las oportunidades de que partidos pequeos acce-
dan al parlamento. Esta regla se apoya exclusivamente en la mate-
mtica: el porcentaje de votos que necesita un partido para obte-
ner un escao es matemticamente tanto mayor cuanto menor
sea el nmero de escaos que se adjudique en la circunscripcin.
Esta simple regla tiene empero una gran importancia poltica.
Mediante el tamao de la circunscripcin puede ejercerse influencia
sobre la representacin poltica, la estructura del sistema de parti-
dos y las relaciones de poder. Por este motivo, la distribucin de
las circunscripciones electorales suele ser el origen de debates po-
lticos. El gerrymandering, es decir, el intento de alterar las opor-
tunidades electorales de los candidatos a travs de la delimitacin
de las circunscripciones de acuerdo a criterios polticos, demues-
tra que la distribucin de las circunscripciones puede ser objeto
de manipulaciones.
Adems, el tamao de las circunscripciones influye tambin la
relacin entre elector y elegido. Se puede suponer que en una
circunscripcin uninominal es ms factible la formacin de una
relacin entre elector y candidato o diputado basada en el conoci-
miento del candidato, la confianza y la responsabilidad que en
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DIETER NOHLEN
1
una circunscripcin plurinominal. Mientras en las circunscrip-
ciones plurinominales el elector otorga su voto por lo general a
una lista de partido, en las circunscripciones uninominales elige
entre candidatos individuales (que normalmente representan a la
lista de un determinado partido). Sin embargo, se pasa a menudo
por alto que tambin en circunscripciones plurinominales existe
la posibilidad de instrumentar formas de candidatura y votacin
que le permiten al votante hacer una seleccin precisa en trmi-
nos personales.
I.3.2 FORMAS DE CANDIDATURA Y DE VOTACIN
En el caso de la candidatura, la distincin bsica es entre la candi-
datura individual y la lista. Respecto a la lista se puede diferenciar
tres formas distintas:
a) La lista bloqueada le permite al votante dar su voto a una
lista en bloque. El elector tiene que ceirse al orden de aparicin
de los candidatos en la lista, tal y como fue dispuesto por los
gremios partidarios; no puede alterarlo;
b) La lista cerrada y no bloqueada brinda al elector la oportu-
nidad de alterar la disposicin de los candidatos en la lista del
partido, dejando en sus manos la decisin de quin debe repre-
sentar al partido. Los gremios partidarios slo preestructuran di-
cha decisin;
c) La lista abierta (es decir, no cerrada y no bloqueada) le ofre-
ce al elector la oportunidad de ir ms all de los lmites partida-
rios y elegir candidatos de listas diferentes, conformando as su
propia lista. Las listas de los partidos slo constituyen aqu una
propuesta.
La forma de votacin est relacionada estrechamente con la forma
de la candidatura. Consecuentemente, la distincin bsica con-
21
siste en el voto por un candidato individual y el voto por una lista
de partido. En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el elector
dispone nicamente de un voto mediante el cual elige una lista
en su conjunto. En el caso de las otras formas de lista, el elector
tiene varios votos mediante los cuales expresa sus preferencias por
un candidato: en el caso de la lista cerrada y no bloqueada, tiene
por lo menos dos votos (uno para la lista y otro para el candidato)
o tantos votos como diputados a elegir en la circunscripcin. En
algunos casos, puede dar incluso varios votos a un mismo candi-
dato (cumulacin). En el caso de la lista abierta puede confeccio-
nar su propia lista a partir de las propuestas de los partidos
(panachage). Formas especiales de votacin son la votacin limita-
da a un nmero variable de votos, en la que el elector tiene menos
votos que los cargos que se elige en la circunscripcin, as como la
votacin alternativa en la cual el elector puede manifestar segun-
das, terceras, cuartas y sucesivas preferencias.
Las formas de candidatura y de votacin tienen una gran impor-
tancia, especialmente en tres sentidos:
a) Para la relacin entre elector y candidato/diputado. Es ob-
vio que en el caso de candidaturas individuales la persona juega
un papel importante, aun cuando en sistemas de partidos bien
estructurados el candidato sea mucho menos determinante que el
partido al que representa en el voto. Pero desde que esta relacin
ganara importancia en las concepciones de la representacin pol-
tica (como consecuencia de la crtica a las annimas listas cerradas
y bloqueadas en sistemas electorales proporcionales), se han tor-
nado ms atractivos los sistemas electorales en los que la candida-
tura individual se combina con la representacin proporcional
como principio de representacin. As, la circunscripcin
uninominal se introdujo en sistemas de representacin propor-
cional, eliminando el efecto que sta tiene en los sistemas electo-
rales mayoritarios, i.e. producir una desproporcin entre votos y
escaos a favor del partido ms fuerte. Slo permanece el efecto de
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DIETER NOHLEN
una relacin estrecha entre electores y elegidos;
b) Para la relacin entre los candidatos/diputados y su respec-
tivo partido. Las distintas formas de candidatura y votacin le
permiten al elector ejercer una mayor o menor influencia sobre la
seleccin de candidatos dentro del partido. Las candidaturas in-
dividuales fomentan en cierta forma la independencia del candi-
dato frente al partido. En el caso de las listas de partidos, segn
sea su forma, puede fortalecerse (lista cerrada y bloqueada) o de-
bilitarse (lista cerrada y no bloqueada, lista abierta) la dependen-
cia del candidato frente a su partido. En el caso de las listas cerra-
das y bloqueadas, el candidato est atado a la nominacin del
partido; pero no as en el caso de las listas cerradas y no bloquea-
das y de las listas abiertas, como hemos apuntado anteriormente;
c) En cuanto a la posibilidad de los partidos de planear la
composicin de los grupos polticos en el parlamento. Sobre todo
con listas cerradas y bloqueadas, los partidos pueden nominar por
ejemplo a especialistas, mujeres o representantes de determina-
dos grupos sociales en lugares seguros en la lista. Esta
estructuracin de la representacin poltica segn criterios socia-
les y/o funcionales es ms difcil en el caso de candidaturas indivi-
duales y otras formas de listas.
Las distintas formas de candidatura y votacin puede ser emplea-
das para mejorar la representacin poltica. Si se critica por ejem-
plo la debilidad de los partidos y la frecuente excesiva indepen-
dencia de los diputados bajo el sistema de mayora relativa en
circunscripciones uninominales, entonces parece recomendable
pensar en la introduccin de la eleccin por lista y, en particular,
la lista cerrada y bloqueada. En otros pases, se critica, por el
contrario, la partidocracia, la frecuente gran concentracin de po-
der de los partidos y en los partidos a menudo como probable
efecto de la lista cerrada y bloqueada. En este caso, es recomenda-
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ble encarar una reforma en direccin de introducir las circuns-
cripciones uninominales o listas no bloqueadas. Sin embargo, es
bien posible contrarrestar las falencias sealadas en la representa-
cin poltica con la ayuda de los sistemas electorales. Vale recor-
dar aqu nuestra advertencia de no alentar expectativas de tipo
maximalista, como si fuera posible superar todos los dficits de la
representacin poltica criticados mediante los medios de la siste-
mtica electoral, independientemente de las circunstancias rei-
nantes.
Con respecto a las relaciones de fuerza de los partidos, las formas
de candidatura y votacin son menos importantes. Las ventajas y
desventajas de las diferentes formas se reparten en principio de
manera igual entre los partidos, sin importar su tamao. Al me-
nos, es posible realizar las reformas de tal forma que se comporten
de manera neutral con respecto a la competencia de los partidos
por el poder.
I.3.3 LA CONVERSIN DE VOTOS EN ESCAOS
En lo referido a la conversin de votos en escaos es de importan-
cia, en primer lugar, la frmula o regla de decisin, es decir, el
mtodo segn el cual se decide quines son los vencedores y los
vencidos en una eleccin. Respecto a la frmula de decisin, hay
que distinguir entre la frmula mayoritaria (majority formula) y la
proporcional (proportional formula).
En el caso de la frmula mayoritaria, la adjudicacin de los esca-
os depende de que un candidato pueda reunir la mayora exigi-
da relativa o absoluta de los votos. De acuerdo a esta frmu-
la, slo se toma en cuenta en la adjudicacin de los escaos a los
vencedores en las circunscripciones respectivas. Se considera como
una ventaja de la frmula mayoritaria como frmula de decisin
el hecho de que el elector enfrenta una decisin clara y est en
condiciones de comprender qu sucede con su voto. Esto es as
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DIETER NOHLEN
debido a que de acuerdo a la frmula mayoritaria los votos depo-
sitados a favor de un candidato conducen al xito, mientras que
los votos para el perdedor simplemente se pierden. Esto puede no
obstante tener como consecuencia que en las circunscripciones,
en las que un partido es decididamente dominante, la utilizacin
de la frmula mayoritaria lleve a que la oposicin poltica se vea
desalentada completamente o al menos en parte a presentar
candidatos. En el caso de los baluartes partidarios se presenta, por
lo tanto, el peligro de un achatamiento del paisaje partidario y de
una disminucin de la participacin electoral. Por otra parte, tam-
bin se derrochan aquellos votos para el candidato ganador que
van ms all de la mayora requerida en la circunscripcin, lo cual
puede resultar en una desventaja para aquellos partidos que tie-
nen concentrado su electorado en unos pocos baluartes electora-
les.
El requerimiento de la mayora absoluta puede conllevar un efec-
to poltico particular, dado que conduce a una segunda vuelta
electoral si ningn candidato alcanza la mayora absoluta en la
primera. Las consecuencias polticas de la segunda vuelta radican
en la importancia que adquieren los partidos pequeos. stos
pueden tornarse interesantes para los partidos grandes que com-
piten por la mayora en la circunscripcin e intentar obtener a
travs de alianzas electorales algunos mandatos uninominales a
cambio del apoyo de los candidatos de uno de los partidos gran-
des en otras circunscripciones.
En el caso de la frmula proporcional, la adjudicacin de escaos
resulta del porcentaje de votos que obtienen los distintos candi-
datos o partidos. A diferencia de la frmula mayoritaria, aqu se
da al menos de manera aproximada un mismo valor de xito
a cada voto. Una proporcin mucho mayor del electorado ve su
participacin coronada con el xito, puesto que sus votos contri-
buyeron a la obtencin de escaos por parte de un partido. Para
los candidatos y simpatizantes de los partidos polticos vale la
25
pena luchar por cada voto, lo cual puede significar adems una
mayor vitalidad en la competencia partidaria y la participacin
electoral.
En cuanto a la conversin de los votos en escaos, en el caso de
aplicar la frmula proporcional existe una multiplicidad de pro-
cedimientos que en parte son verdaderamente complicados y que
le hacen muy difcil al elector saber qu sucede realmente con su
voto.
Los dos tipos ms importantes de procedimientos de conversin
de votos en escaos son los procedimientos de divisor y los proce-
dimientos de cociente. Los procedimientos de divisor se conocen
asimismo como frmulas del promedio mayor. stos se caracteri-
zan por dividir a travs de distintos divisores los totales de los
votos obtenidos por los diferentes partidos (por ejemplo en el
caso del mtodo dHondt: 1, 2, 3, 4, 5, etc.), lo cual produce
secuencias de cocientes decrecientes para cada partido. Los esca-
os se asignan entonces a los promedios ms altos. En los proce-
dimientos de cociente se establece un cociente electoral o cuota
mnima de votos para obtener un escao (que resulta por ejemplo
en el caso del mtodo del cociente simple de la divisin de los
votos vlidos emitidos por el nmero de escaos en la circunscrip-
cin). Los partidos obtienen tantos escaos como veces quepa el
cociente en el nmero de votos obtenidos. Dado que los procedi-
mientos de cocientes se caracterizan por el hecho de que, en gene-
ral, no todos los escaos disponibles se pueden asignar en una
nica operacin, los escaos restantes deben ser asignados en una
segunda operacin. Los escaos restantes ofrecen la oportunidad
de mejorar (o limitar) la proporcionalidad entre votos y escaos.
Los procedimientos de cociente se emplean en general en siste-
mas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad bastante
exacta entre votos y escaos.
Hay que tener en cuenta que los escaos se pueden adjudicar en
26
DIETER NOHLEN
varios niveles: en el nivel de la circunscripcin, en el de agrupa-
ciones de circunscripciones y/o en el nivel nacional. As es posible
que un sistema electoral combine distintos procedimientos de
conversin de votos en escaos; por ejemplo la adjudicacin de
escaos directos en circunscripciones uninominales segn la fr-
mula de decisin mayoritaria y la adjudicacin de escaos adicio-
nales o compensatorios en el nivel regional o nacional segn la
frmula proporcional. Los diferentes procedimientos de conver-
sin en los respectivos niveles exhiben a su vez efectos polticos
que pueden reforzarse o debilitarse en su juego conjunto, y gene-
ralmente se los combina de tal forma que en su conjunto se man-
tengan dentro del principio de representacin poltica buscado.
Las as llamadas barreras legales (thresholds) tienen una importan-
cia especial en la conversin de votos en escaos. Se habla de ba-
rreras legales cuando los partidos tienen que alcanzar un determi-
nado procentaje de votos o un determinado nmero de mandatos
(directos) para ser tomados en cuenta en la distribucin de esca-
os en el nivel de la circunscripcin plurinominal o nacional. Las
barreras legales se refieren solamente al partido en cuestin, no al
candidato individual (de un partido), que en el caso de una victo-
ria en su circunscripcin electoral (por ejemplo en el caso de la
adjudicacin de un determinado nmero de escaos directos se-
gn el mtodo de mayora relativa en circunscripciones
uninominales) conserva su banca, independientemente de que su
partido en conjunto haya podido superar la barrera legal. A dife-
rencia de las barreras fcticas naturales que surgen por y varan
segn el tamao de las circunscripciones, las barreras legales se
establecen artificialmente. Se pueden diferenciar de acuerdo al
rea de utilizacin y a su altura. Las barreras legales pueden refe-
rirse a todo el territorio nacional, a agrupaciones de circunscrip-
ciones o a circunscripciones individuales. Adems, pueden ser
aplicadas en la primera o en la segunda fase de la conversin de
votos en escaos. Y finalmente, pueden variar mucho en su altu-
ra. En la prctica, existen barreras legales de 1% hasta 5% a nivel
27
nacional y de hasta 12,5% a nivel de la circunscripcin. Mientras
que hasta no hace demasiado tiempo nicamente unos pocos pa-
ses empleaban barreras legales, stas han sido introducidas en va-
rios pases al cabo de reformas electorales recientes (por ejemplo
Italia, Japn, Mozambique, Nueva Zelanda).
La nica funcin de las barreras legales consiste en excluir a pe-
queos partidos polticos de la distribucin de escaos y, por con-
siguiente, de la representacin parlamentaria con el fin de ejercer
un efecto concentrador sobre el sistema de partidos. Hasta qu
punto se cumple esta funcin, depende naturalmente de forma
decisiva del mbito de aplicacin y de la altura de la barrera legal
as como del contexto sociopoltico del pas en cuestin.
I.4 TIPOLOGA DE SISTEMAS ELECTORALES
Los distintos elementos tcnicos distribucin de las circuns-
cripciones electorales, forma de la candidatura, votacin y proce-
dimiento de conversin de votos en escaos se pueden, como se
dijo anteriormente, combinar de mltiples formas entre s. Segn
se combinen los elementos y segn sean los efectos polticos as
producidos, pueden construirse tipos muy distintos de sistemas
electorales al interior de los dos principios de representacin. En
base a los efectos de los sistemas electorales sobre la relacin entre
votos y escaos y, adems, en base a determinados aspectos de su
composicin (por ejemplo tamao de las circunscripciones, ba-
rrera legal) pueden distinguirse diez tipos de sistemas electorales:
I.4.1 TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES MAYORITARIOS
Dentro del principio de representacin por mayora distingui-
mos:
a) El sistema de mayora relativa en circunscripciones
uninominales. Se trata del sistema clsico correspondiente al
28
DIETER NOHLEN
principio de representacin por mayora. Se aplica en Gran Breta-
a y en el mundo de influencia poltico-cultural anglosajona, por
ejemplo en varios pases africanos, en la India y en Pakistn. Su
efecto desproporcional favorece por lo general al partido ms vo-
tado.
b) El sistema de mayora absoluta en circunscripciones
uninominales (con segunda vuelta). Se trata de un sistema electo-
ral con mucha historia, que en la actualidad se emplea en Francia
(con voto alternativo tambin en Australia). Su efecto
desproporcional favorece al partido o alianza de partidos con ms
votos.
c) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales
con representacin de minoras. El ejemplo clsico es aqu el sis-
tema de voto limitado en el que, en circunscripciones
plurinominales, el elector dispone de menos votos que diputados
a elegir en la circunscripcin.
d) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales
pequeas: se trata de sistemas electorales que emplean la frmula
de decisin proporcional en circunscripciones de hasta cinco es-
caos. Este tipo se denomina sistema formador de mayoras, de-
bido a los efectos desproporcionales de las circunscripciones pe-
queas.
e) El sistema mayoritario con lista proporcional adicional. En
este sistema se adjudica una gran parte de los escaos en circuns-
cripciones uninominales y en forma separada un determinado
nmero de escaos adicionales en varias circunscripciones
plurinominales o en una nica circunscripcin plurinominal (es
decir, nacional) a travs de listas de partido segn la frmula de
decisin proporcional. Este sistema puede cumplir funciones como
la de dar representacin a los partidos de la oposicin (por sobre
todo, en sistemas de partido dominante) o la de contrabalancear
29
el efecto de la uninominalidad (independencia del diputado fren-
te al partido) y fortalecer a los partidos polticos a travs de la
lista.
I.4.2 TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES PROPORCIONALES
En el mbito de los sistemas de representacin proporcional dis-
tinguimos:
a) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales.
Segn sea el tamao de las circunscripciones, es decir, la altura de
la barrera natural, este sistema puede producir una considerable
desproporcionalidad entre votos y escaos.
b) El sistema proporcional compensatorio, en ocasiones con
barrera legal. En este sistema electoral se adjudica, en una prime-
ra fase de la conversin de votos en escaos, una determinada
cantidad de escaos (directos) en circunscripciones uninominales
segn una de las frmulas mayoritarias. En una segunda (o terce-
ra) fase de la conversin de votos, se compensa, al menos aproxi-
madamente, el efecto desproporcional resultante de las circuns-
cripciones uninominales a travs de la adjudicacin de escaos de
lista segn la frmula proporcional. Para este fin, por lo general se
desfavorece o excluye directamente de la distribucin de escaos,
en las fases siguientes de la conversin de votos en escaos, a los
partidos (grandes) que resultaron exitosos en las circunscripcio-
nes uninominales. Adems, la barrera legal dificulta o impide que
partidos demasiado pequeos accedan a escaos parlamentarios.
c) El sistema proporcional personalizado con barrera legal. Se
combina la adjudicacin de un determinado nmero de escaos
(directos) en circunscripciones uninominales con el principio de
representacin proporcional. El porcentaje de escaos de cada
partido se determina exclusivamente (a excepcin de algunos es-
caos excedentes, ver infra) segn el porcentaje de votos propor-
30
DIETER NOHLEN
cional en el nivel nacional (o en el nivel de la agrupacin de cir-
cunscripciones). El nmero de escaos alcanzados en la circuns-
cripcin uninominal por el partido en cuestin se sustrae del por-
centaje de escaos que le corresponden segn la frmula propor-
cional. (Si un partido recibe ms escaos que lo que le correspon-
de proporcionalmente, surgen los as llamados escaos exceden-
tes). La proporcionalidad entre votos y escaos es - tras dejar afue-
ra de la adjudicacin de escaos a aquellos pequeos partidos que
no han superado la barrera legal - muy elevado.
d) El single transferable vote (el sistema del voto transferible).
Se trata aqu del sistema proporcional clsico en el mundo anglo-
sajn. Dado que este sistema no por ltimo debido a su com-
plejidad se utiliza mayormente en circunscripciones pequeas,
su grado de desproporcionalidad en comparacin con otros siste-
mas proporcionales debera resultar relativamente elevado. En
general, el voto transferible opera sin embargo en la direccin
opuesta.
e) La representacin proporcional pura. Este sistema aspira a
una proporcionalidad muy alta y lo ms exacta posible, excluyen-
do el uso de barreras naturales o legales de una altura que pueda
impedir alcanzar tal grado de proporcionalidad.
31
Sistemas Mayoritarios Sistemas Proporcionales
De pluralidad en circunscripciones
uninominales
Proporcional en circunscripciones
plurinominales variables
Proporcional compensatorio
De mayora absoluta en circunscrip-
ciones uninominales
De mayora en circunscripciones
plurinominales con representacin
de minoras
Mayoritario en circunscripciones
plurinominales pequeas
Mayoritario con lista proporcional
adicional o sistema segmentado
Personalizado con barrera legal
Single transferable vote
Proporcional puro
CUADRO2: CARACTERSTICAS DE COMPOSICIN DE LOS TIPOS DE SISTEMAS ELECTO-
RALES
Tipos Circunscripcin Candidatura Principio de decisin Tipo de barrera
Votacin
uninominal
uninominal
uninominal
uninominal
uninominal
uninominal
uninominal
uninominal
uninominal
uninominal
individual
personal
individual
personal
lista
personal
individual
personal
individual
personal y de lista
de lista
individual
personal y de lista
individual personal
preferencial
individual
y de lista
de lista
mayora relativa
mayora absoluta
mayoritario
proporcional
mayoritario y
proporcional separados
proporcional
mayoritario y
proporcional combinados
proporcional
proporcional
mayoritario y
proporcional combinados
natural
natural
natural
natural limitado
natural y artificial
natural y artificial
natural
artificial
natural
sin barrera
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
CUADRO 1: TIPOLOGA DE SISTEMAS ELECTORALES
32
DIETER NOHLEN
I.4.3 SISTEMAS ELECTORALES PERSONALIZADOS
A continuacin nos referiremos a la forma de combinacin de los
elementos de los sistemas electorales tal como se dio por primera
vez en la Repblica Federal de Alemania, i.e. la combinacin de la
circunscripcin uninominal con la frmula proporcional. sta
puede encararse de distintas maneras, algo que no est libre de
controversias en la literatura sobre la materia.
Como muestra la tipologa presentada arriba, existen en trminos
sistemticos esencialmente tres posibilidades de asociar las cir-
cunscripciones uninominales, que tradicionalmente se presenta-
ban en la representacin por mayora, con la representacin pro-
porcional: 1. bajo la forma de la representacin por mayora con
una lista adicional proporcional (o sistemas segmentados), o
incluso con el principio de representacin proporcional bajo la
forma de 2. la representacin proporcional compensatoria, o 3. la
representacin proporcional personalizada (con barrera legal res-
pectivamente). Todos estos sistemas electorales, que se pueden
abarcar con el concepto de sistemas electorales personalizados,
cumplen de igual modo con el objetivo de fortalecer la relacin
entre electores y candidatos/diputados, aunque se distinguen en-
tre s por el grado de proporcionalidad o desproporcionalidad
entre votos y escaos.
En el caso de la representacin proporcional personalizada con
barrera legal no se produce al menos tras la eliminacin de los
pequeos partidos ninguna distorsin significativa entre el por-
centaje de votos y escaos. El sistema es altamente proporcional.
En el caso de la representacin proporcional compensatoria (con
barrera legal), el efecto desproporcional resultante de las circuns-
cripciones uninominales se ve al menos compensado aproximada-
mente. El sistema tiende tambin por tanto a producir resultados
33
proporcionales. El grado de proporcionalidad puede ser aqu ms
alto que en el caso de la representacin proporcional en circuns-
cripciones plurinominales de tamao mediano y grande.
En el caso de la representacin por mayora con lista adicional
proporcional o sistema segmentado, el resultado total de la elec-
cin se conforma a partir de dos resultados parciales separados,
uno desproporcional y otro proporcional. Los sistemas segmentados
se ubican en una zona gris entre la representacin por mayora y
la representacin proporcional. El efecto desproporcional depen-
de aqu de manera decisiva de la relacin numrica entre los esca-
os adjudicados segn la frmula mayoritaria en circunscripcio-
nes uninominales y los escaos adjudicados mediante una lista de
partido segn la frmula proporcional (mitad-mitad; dos tercios-
un tercio; etc.). Los sistemas segmentados muestran ciertamente
un efecto desproporcional menor que los sistemas mayoritarios
clsicos. Pero dado que respecto a sus consecuencias sobre la pro-
porcionalidad entre votos y escaos se acercan ms a la represen-
tacin por mayora que a la proporcional, pueden ser general-
mente ordenados dentro del principio de representacin por ma-
yora. En el cuadro 3 se presentan algunos sistemas electorales
combinados.
34
DIETER NOHLEN
* Todos los escaos disponibles se adjudican en una primera instancia a los
partidos polticos. Recin en el transcurso del procedimiento de adjudicacin se
toman en cuenta los escaos directos obtenidos por los partidos en las circuns-
cripciones y se los suma a los escaos proporcionales que le corresponden a los
partidos.
II. ACERCA DE LA VALORACIN DE LOS SISTEMAS ELECTO-
RALES
II.1 REFLEXIONES INTRODUCTORIAS
Dcadas atrs, el debate sobre la representacin por mayora y la
CUADRO 3: FORMAS DE COMBINACIN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES
PERSONALIZADOS
Total
escaos
Uninominales
Por
lista
Lista
nacional
Barrera
legal
Tipo bsico
de sistema
electoral
Alemania
Bolivia
Nueva
Zelanda
Venezuela
Italia
Hungra
Mxico
Japn
598
130
120
182
630
386
500
500
299
65
64
92
475
176
300
300
299
65
56
90
155
210
200
200
598*
130*
120*
155
58
200
5%
5%
4%
1,5%
3%
proporcional
compensatorio
segmentado
5%
proporcional
proporcional
proporcional
compensatorio
segmentado
---
---
---
---
35
representacin proporcional se llevaba a cabo en base a argumen-
tos terico-normativos generales sobre el buen gobierno y se orien-
taba en el modelo de la forma de gobierno parlamentario. Hoy
da, fluyen en la discusin crecientemente las experiencias emp-
ricas concretas con los sistemas electorales, las cuales constituyen
instancias de control obligatorias para la evaluacin de los siste-
mas electorales. Desde el punto de vista cientfico, la opcin por
un sistema electoral se basa en un conocimiento emprico funda-
do del campo de los sistemas electorales comparados.
A partir de una visin conjunta de la teora y la prctica se des-
prenden ciertas reflexiones sistemticas que tienen que ser consi-
deradas para una valoracin adecuada de los sistemas electorales:
a) No existe ningn sistema electoral ideal. Los parmetros de
opcin son, sin lugar a duda, los supuestos o probables efectos de
los sistemas electorales. stos, sin embargo, dependen de diferen-
tes factores histrico-contingentes. Debido a esta dependencia,
tiempo y espacio tienen que ser sistemticamente considerados
en el proceso de opcin por un sistema electoral. Se trata de en-
contrar o disear el sistema electoral que mejor se adapte a las
circunstancias concretas.
b) A los sistemas electorales se les plantean distintas demandas
funcionales. En el debate sobre los pros y los contras de los dife-
rentes sistemas electorales los participantes a menudo se limitan a
considerar o enfatizar un slo objetivo, una nica funcin, por
ejemplo, la funcin de la representacin justa o la de la estabili-
dad poltica. Una teora u opcin que slo se base en una nica
demanda no va, generalmente, lo suficientemente lejos como para
concebir un sistema electoral que satisfaga las expectativas funcio-
nales del sistema democrtico-representativo.
c) La existencia de varias y distintas demandas funcionales exi-
ge que se haga una evaluacin y establezcan prioridades (por ejem-
36
DIETER NOHLEN
plo, prioridad de la participacin por sobre la estabilidad polti-
ca). La opcin por una de las distintas demandas o su priorizacin
depende en gran medida de consideraciones que se basan en posi-
ciones ancladas en teoras de la democracia y, por supuesto, en
clculos de poder. Dependen tambin y tendran que depen-
der ms de consideraciones que tomen en cuenta las circuns-
tancias de contingencia histrica, especialmente las condiciones
societales. De hecho, esta ltima dependencia crece y se refleja
ms que nunca en el debate sobre reforma electoral de igual modo
que los intentos de equilibrar distintas demandas y de percibirlas
como coincidentes en el tiempo.
d) Sin embargo, es difcil que los sistemas electorales satisfa-
gan simultneamente y en forma completa las distintas deman-
das funcionales. Ningn sistema electoral rinde ptimamente en
todos y cada uno de los aspectos a tomarse en cuenta. Adems, los
conflictos en cuanto a los objetivos constituyen la regla, por ejem-
plo entre ms participacin y mayor estabilidad. Un aumento de
la capacidad funcional de un sistema electoral en un respecto sig-
nifica obligatoriamente la prdida de capacidad funcional en otro.
Por tanto, los sistemas electorales satisfacen algunas demandas
mejor que otras.
e) Las opciones entre sistemas electorales casi siempre expre-
san cules demandas se consideran como importantes y cules
como menos importantes. Naturalmente, determinadas opciones
testimonian una falta de conocimiento en la materia. O son la
expresin de visiones ingenuas que suponen que el aumento de la
capacidad de un sistema electoral en una direccin puede reali-
zarse sin costos en otras direcciones.
f ) Vale recalcar que existe manera de establecer un cierto equi-
librio entre los diversos objetivos. Sin embargo, los sistemas elec-
torales que intentan cumplir al mismo tiempo con distintas fun-
ciones de forma equilibrada son en general complejos. Esto signi-
37
fica que se componen de varios elementos tcnicos, en parte con-
tradictorios, que actan complejamente en su conjunto. En mu-
chos casos no es fcil comprender su forma de funcionamiento y
sus consecuencias.
El ltimo punto pone en claro cun difcil puede ser cumplir con
las demandas funcionales que se les plantean a los sistemas electo-
rales. Tomemos un ejemplo: a menudo se espera que un sistema
electoral fomente un alto grado de participacin y garantice, al
mismo tiempo, la estabilidad del sistema poltico; una exigencia
que de por s es difcil de satisfacer. Si adems se exige que el
sistema electoral no sea demasiado complicado y que sea posible
comprender fcilmente su funcionamiento, casi ningn sistema
electoral podr cumplir con todas estas demandas. Tales conflic-
tos sobre los objetivos son muy frecuentes. Los sistemas electora-
les ms simples cumplen prcticamente slo una funcin de ma-
nera adecuada. Los sistemas electorales que satisfacen mltiples
demandas son de naturaleza compleja. Una reforma que le agre-
gue una lista proporcional a la representacin por mayora relati-
va en circunscripciones uninominales (sistema segmentado), si-
gue siendo fcil de comprender. Entre los sistemas electorales
personalizados, los ms complicados son generalmente los siste-
mas electorales compensatorios (ver infra).
II.2 CRITERIOS DE VALORACIN
Si nos preguntamos sobre las demandas funcionales que se le plan-
tean generalmente a los sistemas electorales y dejamos de lado
expectativas irrealistas as como puras consideraciones de poder,
tenemos esencialmente cinco demandas funcionales que juegan
un papel importante en los debates sobre sistemas electorales en
el nivel internacional:
a) Representacin: este criterio se entiende en un doble senti-
do: por un lado, representacin para todos en trminos de que se
38
DIETER NOHLEN
vean representados los distintos grupos de personas, fundamen-
talmente, las minoras y las mujeres; por otro lado, respresentacin
justa, es decir, una representacin ms o menos proporcional de
las fuerzas sociales y polticas, equivalente a una relacin equili-
brada entre votos y escaos. El parmetro de medicin emprica
de una representacin adecuada es el grado de proporcionalidad
entre votos y escaos. Desviaciones demasiado pronunciadas de la
proporcionalidad suelen considerarse problemticas.
b) Concentracin y efectividad: en el proceso electoral se trata
de la agregacin de intereses sociales y opiniones polticas de tal
manera que de ellas resulten decisiones polticas y que la colecti-
vidad adquiera capacidad de accin poltica. Las elecciones son
comprendidas como un acto de formacin de la voluntad polti-
ca, y no slo como una forma de copiar o de medir las opiniones
presentes en la poblacin. Los parmetros de la adecuada capaci-
dad de concentracin de un sistema electoral son: a) el nmero o,
mejor dicho, la reduccin del nmero de los partidos que obtie-
nen mandatos en el parlamento; b) la formacin de una mayora
partidaria o de una coalicin que tengan carcter estable en el
parlamento, base de un gobierno estable. Los sistemas
multipartidistas que a menudo coinciden con gobiernos inesta-
bles, son vistos normalmente como problemticos. Por consiguien-
te, este criterio abarca asimismo el de la efectividad del sistema
electoral. El parmetro de la efectividad de un sistema electoral es
si ste contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del
sistema poltico. A menudo se teme que una reforma del sistema
electoral en direccin de la representacin proporcional conlleve
inestabilidad poltica. Esto no sucede necesariamente. La intro-
duccin de elementos proporcionales en el sistema electoral exis-
tente puede instrumentarse de tal forma que no slo no se reduz-
ca la estabilidad gubernamental, sino que se incremente a travs
suyo la legitimidad de la representacin poltica y as la estabili-
dad poltica del sistema democrtico. En todo caso, la estabilidad
gubernamental es un valor en s. Por supuesto, no todo gobierno
39
estable es un buen gobierno, pero es altamente improbable que la
inestabilidad poltica genere un buen gobierno.
c) Participacin: aqu no se trata de la participacin en el sen-
tido comn del trmino pues las elecciones son en s un acto de
participacin poltica, sino de un ms o un menos en la posibi-
lidad de expresar la voluntad poltica por parte del elector y, por
cierto, en el marco de la alternativa voto personalizado-voto de
partido o de lista. Esta alternativa se asocia con un ms o un
menos en relacin, en conocimiento, en responsabilidad y en iden-
tificacin entre electores y elegidos. El parmetro para medir una
adecuada participacin (en el sentido restringido) permitida por
un sistema electoral, es la forma de votacin personalizada. Si sta
se halla totalmente descartada, como por ejemplo bajo la forma
de la lista cerrada y bloqueada, ello es interpretado como proble-
mtico.
d) Simplicidad: esta demanda constituye ms bien un requisi-
to orientativo, ya que todo intento de cumplir simultneamente
con los criterios de representacin, efectividad y participacin,
conduce inevitablemente a un sistema electoral ms complicado
que el del tipo que resultara si uno tratara de satisfacer slo uno
de los criterios. Sin embargo, es vlido el criterio de que el electo-
rado pueda comprender cmo opera el sistema el electoral y pue-
da hasta cierto punto prever cules sern los efectos de su voto.
e) Legitimidad: este ltimo criterio engloba a todos los dems,
en el sentido de que se refiere a la aceptacin general del resultado
de las elecciones y del sistema electoral; aun ms: a la legitimidad
de las reglas de juego de la democracia. Un parmetro para juzgar
el sistema electoral de acuerdo con este criterio, puede ser el de
observar si el sistema electoral sirve para unir o, por el contrario,
para desunir a una sociedad.
Un parmetro para juzgar el sistema electoral de acuerdo con este
40
DIETER NOHLEN
criterio puede ser el de observar si dicho sistema sirve para unir o,
por lo contrario, para desunir al pas. Los medios de comunica-
cin y algunos miembros de la comunidad acadmica suelen em-
plear el grado de abstencionismo como parmetro para medir la
legitimidad de un sistema poltico; no obstante, el abstencionismo
no es tan buen indicador como se supone, ya que: en primer
trmino, el fenmeno de la legitimidad depende de mltiples y
diferentes variables; en segundo lugar, no hay una correlacin sig-
nificativa entre el grado de participacin de los votantes en las
elecciones y la legitimidad del sistema democrtico y, en tercer
lugar, los sistemas electorales pueden tener un efecto muy limita-
do sobre el abstencionismo.
Otro indicador de la legitimidad puede ser la extensin y la pro-
fundidad de la crtica que recibe el sistema electoral por parte de
la opinin pblica. Aqu puede abrirse un verdadero abismo en-
tre la calidad tcnica del sistema, por un lado, y la intensidad de
la crtica, por el otro. En Venezuela, por ejemplo, en los aos
ochenta, casi todos los especialistas en la materia estaban de acuerdo
respecto a las virtudes del sistema electoral vigente, pero la opinn
pblica clamaba por una reforma. Al final, los candidatos a la
presidencia se hicieron eco de esta solicitud en sus promesas elec-
torales y los partidos polticos acordaron la reforma del sistema
electoral. Pero cuando el sistema est exento de crtica o cuando
sta es mnima, se puede suponer cierta satisfacin con el funcio-
namiento del sistema y un alto grado de legitimidad.
Por ltimo, se puede averiguar el grado de legitimidad del siste-
ma electoral por medio de encuestas. Este indicador puede tener
el inconveniente de que el encuestado est mal informado
sobre el sistema electoral en cuestin. Generalmente, el conoci-
miento al respecto crece cuando se acerca la fecha de las eleccio-
nes, lo que, por otra parte, no constituye el mejor momento para
juzgarlo, pues entonces la apreciacin del sistema electoral se vin-
cula ms con las opciones polticas del elector, lo cual lo lleva a
41
percibir al sistema electoral en trminos de si es o no favorable
para su partido poltico. Asimismo, se presenta la disyuntiva en-
tre un sistema electoral que funciona objetivamente bien y una
mala apreciacin subjetiva. Un buen ejemplo de este caso es el
sistema electoral boliviano, que, pese a haber contribuido de ma-
nera efectiva a la gobernabilidad del pas (vase Nohlen, 1998, p.
369), fue decididamente rechazado por los encuestados.
As, aunque es obvio el requisito de la legitimidad del sistema
electoral, resulta difcil indagar los parmetros de su presencia o
ausencia.
II.3 UN ESQUEMA DE EVALUACIN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES
La intencin de las siguientes reflexiones es desarrollar un esque-
ma general de evaluacin de los sistemas electorales. Se trata de
medir la capacidad funcional de los sistemas electorales, de sus
reformas y propuestas de reforma.
Los criterios para esta medicin constituyen las tres funciones
bsicas de representacin, concentracin o efectividad y partici-
pacin anteriormente desarrollados. Ms tarde, se juntarn las
funciones adicionales, la de la sencillez o transparencia y la de la
legitimidad. Se observa cmo los sistemas electorales cumplen
con cada una de las funciones. Se descarta que exista una solucin
que garantice el cumplimiento mximo de cada una de ellas. Vale
recordar que las tres funciones bsicas estn inversamente
interrelacionadas, de modo que aumentar una funcin puede sig-
nificar bajar el grado de cumplimiento de una o ambas funciones
restantes. Se trata entonces de que todas y cada una alcancen un
cierto grado de realizacin. Eso conlleva a que la evaluacin se
desarrolle con un criterio relativo, difcil de cuantificar, y que se
excluya la posibilidad de expresar razonablemente el resultado de
la medicin por medio de una nica cifra. Se prescinde, por ejem-
plo, de la media, pues esta cifra no permite diferenciar la varia-
42
DIETER NOHLEN
cin entre los extremos, entre situaciones muy diversas que justa-
mente hacen la diferencia. Me refiero a un cumplimiento mxi-
mo de una funcin y mnimo de otra, lo cual tiene la misma
expresin cuantitativa que un cumplimiento mediano de ambas
funciones. El criterio de mayor alcance es entonces el de un cierto
equilibrio en el cumplimiento de las funciones por parte de los
sistemas electorales. Este criterio tampoco es absoluto, pues el
grado aconsejable equivalente al equilibro depende de factores
contextuales. Nuestro esfuerzo entonces est dirigido a la medi-
cin cuantitativa de lo que en principio es una cuestin cuali-
tativa.
A fin de comprender mejor lo expuesto, comencemos con la dico-
toma entre los principios de representacin que se perciben
tambien como tipos bsicos de sistemas electorales: representa-
cin por mayora y representacin proporcional. En el cuadro 1
se observa que estos dos principios se diferencian por perseguir
funciones precisamente opuestas. El plus (+) significa que la fun-
cin se cumple, el menos () lo contrario, que no se cumple (e
incluso no es el objetivo mismo del principio de representacin).
CUADRO 4: COMPARACIN EVALUATIVA A NVEL DE LOS PRINCIPIOS BSICOS DE LA
REPRESENTACIN
Como hemos sealado ms arriba, los principios de representa-
cin constituyen categoras demasiado gruesas para el anlisis pues
integran sistemas electorales que tienen efectos muy diferentes.
Tipo bsico de
sistemas electorales
Representacin
proporcional
Representacin
mayoritaria
Representacin Concentracin Participacin
+
+
-
-
+
-
43
El cuadro 5 demuestra, cmo algunos tipos de sistemas electora-
les que integran una u otra de las categoras bsicas, cumplen de
forma diferente con las funciones claves. Se observa que dos tipos
de sistemas electorales colocados en categorias antagnicas, la re-
presentacin proporcional personalizada y el sistema segmentado,
cumplen en grado similar con las funciones observadas. Se perci-
be asimismo que lo hacen de forma simultnea y equilibrada, de
modo que se impone la idea de diferenciar entre los tipos de siste-
mas electorales segn su capacidad de llegar a un cierto equilibrio
entre las funciones a cumplir.
CUADRO 5: COMPARACIN EVALUATIVA ENTRE TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES
Continuando con el desarrollo del esquema evaluativo, el cuadro
6 demuestra que los sistemas electorales que llamamos clsicos
entre ellos el sistema de mayora relativa y la representacin pro-
porcional pura no llegan ni aspiran a un equilibrio, pues han
sido pensados en funcin de una o a lo mejor dos de las tres
funciones esto se confirma en todo el debate bicentenario sobre
sistemas electorales mientras que los sistemas combinados co-
mnmente llamados mixtos son capaces de lograrlo.
Tipos
bsicos
Tipos Representacin Concentracin
Representacin
proporcional
Representacin
mayoritaria
Proporcional
puro
Proporcional
personalizado
Mayora
relativa
Sistema
segmentado
+
-
+
+
-
+
+
+
-
+
+
+
Participacin
44
DIETER NOHLEN
CUADRO 6: LA FORMA DE CUMPLIMIENTO DE LAS TRES FUNCIONES:
EQUILIBRIO O DESEQUILIBRIO
Esta evaluacin nos lleva a sostener que existen tipos de sistemas
electorales superiores a otros siempre que la comparacin se base
en los argumentos de multifuncionalidad y equilibrio. Entonces,
una posibilidad de evaluacin de los sistemas electorales vigentes
y de las reformas propuestas existira en determinar a qu tipo de
sistema electoral corresponden o conduciran. La interrogante
constituira una primera aproximacin al problema de evaluacin
comparativa relativamente sencilla. Definiendo bien el sistema
electoral segn la tipologa a nuestra disposicin, se determina en
el mismo instante su calidad.
II.4 LA COMPARACIN DE LOS SEIS TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES
A continuacin se comparar solamente algunos de los sistemas
electorales mencionados, sobre todo en cuanto a las tres primeras
demandas funcionales: la representacin, la concentracin y la
participacin.
a) El sistema de mayora relativa en circunscripciones
uninominales cumple bien y mejor que todos los dems con la
exigencia de concentracin. Facilita la formacin de mayoras ab-
solutas monocolores en el parlamento. Este efecto no slo es un
supuesto terico, sino que es un efecto empricamente comproba-
Cumplimientos de
las tres funciones
Desequilibrio
Equilibrio
Grupo de sistemas
Electorales
Tipos de sistemas Electorales
Clasicos
Combinados
Mayora absoluta
Mayora relativa
Proporcional puro
Proporcional en distritos
plurinominales grandes
Proporcional personalizado
Sistema segmentado
Sistema compensatorio
45
do. Ms de la mitad de todas las mayoras absolutas son el resul-
tado del efecto formador de mayoras del sistema de mayora rela-
tiva en circunscripciones uninominales. El otro lado de la meda-
lla es que cumple psimo (y peor que todos los dems) con la
exigencia de una representacin justa. Efectivamente, los partidos
pequeos no tienen posibilidades de representacin. Incluso un
partido que alcance el 20% de los votos, puede quedar, en los
hechos, fuera del parlamento. En cuanto al criterio participacin,
la uninominalidad es uno de los elementos claves en lo que se
percibe como las ventajas del sistema. El voto es personal, pese a
que, en trminos sociolgicos, el voto es primordialmente un voto
de partido. El sistema es de fcil comprensin; su legitimidad
est basada en su vinculacin con una determinada tradicin po-
ltica y en la teora democrtica que se funda especialmente en el
caso clsico del parlamentarismo ingls. La opinin que se trans-
mite sobre el sistema de mayora relativa, a menudo no refleja la
crtica que se articula en los pases donde se aplica este sistema y
que se refiere a la falta de representacin. Surgen dudas respecto a
si el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales,
importado de la antigua potencia colonial, Gran Bretaa, a va-
rios pases de frica y Asia, seguira gozando de real aceptacin en
la opinin pblica, si se presentara la oportunidad de disponer de
informacin sobre sistemas electorales alternativos con efectos dis-
tintos y se pudiera elegir entre stos.
b) El sistema de mayora absoluta en circunscripciones
uninominales comparte algunas caractersticas con el primer tipo
de sistema mayoritario, pero difiere en otras. La
desproporcionalidad puede ser alta, pero no tanto en funcin de
la mayora absoluta de un partido, sino ms bien de una alianza
de partidos que se forma para ganar el ballotage. Este sistema no
reduce tanto la cantidad de partidos, ya que los pequeos parti-
dos se hallan protegidos por su importancia en la conformacin
de alianzas. El sistema es de fcil comprensin, sin embargo, re-
quiere dos elecciones en caso de ballotage. En la primera vuelta,
46
DIETER NOHLEN
permite medir las fuerzas de todos los partidos polticos, de modo
que el voto para los pequeos partidos puede contar en el proceso
de formacin de alianzas en funcin del ballotage. En la medida
en que estas alianzas sean no slo electoralistas, sino de posterior
cooperacin parlamentaria, el sistema electoral de mayora abso-
luta puede contribuir tambin a la concentracin. Vale conside-
rar que este sistema no tiene mucha aplicacin en el mbito de las
elecciones parlamentarias, lo que es un indicador vlido que per-
mite efectuar una valoracin ms bien negativa.
c) El sistema electoral que combina la frmula proporcional
con la circunscripcin pequea tampoco es muy frecuente. La
mayor diferencia con los dos tipos anteriores reside en que la cir-
cunscripcin electoral est representada por diputados de dife-
rentes partidos, de la mayora y de la minora. En esta misma
lnea de comparacin, puede resultar menor el grado de
desproporcionalidad, lo que depender de factores particulares,
como por ejemplo de la cantidad de los escaos por circunscrip-
cin, si el tamao es estable o variable, par o impar, etc. El funcio-
namiento del sistema es simple, salvo que se introduzcan compli-
cados sistemas de votacin y adjudicacin de escaos. El sistema
cumple muy bien con la exigencia de un voto personal, o incluso
de un voto preferencial.
d) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales
variables es un sistema usado muy a menudo. En general, no
consigue una representacin justa en trminos de altos grados de
proporcionalidad. Puede ejercer un efecto concentrador como
consecuencia de la barrera natural que constituyen las circuns-
cripciones para los partidos pequeos. Normalmente, las circuns-
cripciones tienen como base la divisin poltico-administrativa
del pas, y es por lo tanto menos conflictivo que el sistema de
mayora relativa en circunscripciones uninominales, que requiere
una constante redelimitacin de las circunscripciones, dejando
as un margen para la manipulacin poltica en su trazado
47
(gerrymandering). Sin embargo, la relacin entre poblacin/elec-
tores y diputados puede ser sesgada en favor de las pequeas cir-
cunscripciones, lo que constituye el blanco de crticas. Las listas
de partido en el nivel de la circunscripcin son por regla general
cerradas y bloquedas lo que motiva tambin crticas y continuas
propuestas de abrirlas, pese a las desventajas funcionales implica-
das en esta ltima medida en trminos de no fomentar partidos
polticos bien estructurados. El mtodo de conversin de los vo-
tos en escaos puede influir en el grado de proporcionalidad de
los resultados, de modo que puede asimismo suscitar crticas. En
trminos generales, el sistema proporcional en circunscripciones
plurinominales variables es un sistema que en general funciona
bien, pese a no cumplir ni con la exigencia de representacin ni
con la de participacin. Por esto, ciertos malentendidos y la in-
comprensin de buena parte de sus crticos, este sistema se ve
enfrentado frecuentemente con cuestionamientos deslegitimadores.
e) El sistema de representacin proporcional pura es el que
mejor cumple con la exigencia de representacin justa, pero clara-
mente en detrimento de las exigencias de concentracin y tam-
bin de participacin, dado que generalmente est acompaado
de listas cerradas y bloqueadas. La crtica se centra en estos dfi-
cits, y en sus respectivos efectos: fragmentacin del sistema de
partidos polticos, carcter annimo del voto. Sin embargo, vale
destacar que la lista cerrada y bloqueada es, por razones de
funcionalidad mnima del sistema en el nivel de las elecciones
nacionales, un corolario imprescindible de la representacin pro-
porcional pura. La legitimidad del sistema proporcional puro est
muy cuestionada por las experiencias histricas de derrumbe o
mal funcionamiento de las democracias en Europa; no tanto as
en otros lugares, donde la exigencia primordial radica en la repre-
sentacin y donde la unidimensionalidad del enfoque se impone
por la alta heterogenidad de la sociedad y la alta conflictividad de
sus diferentes segmentos.
48
DIETER NOHLEN
f ) El sistema proporcional personalizado con barrera legal de
representacin en el nivel nacional es un sistema intermedio: cum-
ple con la exigencia de representacin en la parte que se refiere a la
representacin proporcional entre los partidos polticos que supe-
raron esta barrera, la cual, al mismo tiempo, no es tan alta como
para lesionar el principio de representacin proporcional. De este
modo, la barrera es defendible frente a crticas que se articulan
repetidamente en su contra. El sistema cumple tambin con la
exigencia de concentracin en la parte que se refiere a la exclusin
de los partidos pequeos del parlamento, los cuales podran com-
plicar la formacin de una mayora parlamentaria, base de un
gobierno estable en el rgimen parlamentario. Pero este sistema
no contribuye a constituir mayoras unicolores. En cuanto a la
exigencia de participacin, vale considerar la forma en que se vin-
cula el principio proporcional con la uninominalidad. Si toma-
mos como ejemplo el sistema alemn, esta exigencia se cumple
con el voto personal para la mitad de los escaos parlamentarios.
En referencia al mismo caso alemn, podemos afirmar que el sis-
tema es ms complicado que los dems tipos de sistemas bsicos;
sin embargo, permanece dentro de mrgenes comprensibles. La
mayor complejidad del sistema es el resultado del intento de cum-
plir con las tres primeras exigencias de forma equilibrada y simul-
tneamente. El alto grado de satisfaccin con el sistema electoral
en Alemania y su funcin de modelo en el debate internacional
sobre reformas electorales representan buenos indicadores de la
legitimidad del sistema proporcional personalizado con barrera
legal.
El cuadro 7 resume los resultados de la comparacin de los seis
tipos de sistemas electorales en virtud de las tres primeras expec-
tativas sobre su funcionamiento y sus efectos:
49
CUADRO 7: EL CUMPLIMIENTO DE LAS DEMANDAS FUNCIONALES EN DISTINTOS TIPOS
DE SISTEMAS ELECTORALES
* en el caso de listas bloqueadas y cerradas.
Significativamente, en el debate internacional sobre el desarrollo
de los sistemas electorales es posible observar una tendencia que
se aleja de los extremos sistemas electorales clsicos, basados fun-
damentalmente en una nica funcin (descuidando otras), y va
en direccin de sistemas electorales (personalizados) combinados
que intentan producir una relacin ms equilibrada entre las dis-
tintas funciones. Precisamente la representacin proporcional
personalizada, tal como se la aplica en Alemania, transita una
camino intermedio entre las distintas demandas funcionales. All
radica su carcter modelo. En efecto, en una serie de pases se ha
introducido la representacin proporcional personalizada en el
marco de recientes reformas de los sistemas electorales, por ejem-
plo en Nueva Zelanda y con modificaciones en Venezuela y Boli-
via. En otros pases, se introdujeron sistemas electorales
Sistema electoral
sistema de mayora
relativa
sistema de mayora
absoluta
Representacin Concentracin Participacin
negativo
sistema de frmula proporcional
en circunscripciones pequeas
sistema proporcional en circuns-
cripciones plurinominales
sistema proporcional puro
sistema proporcional
personalizado
negativo
negativo
negativo
positivo
positivo
positivo
positivo
positivo
positivo
positivo
negativo
positivo
positivo
positivo
negativo*
negativo*
positivo
50
DIETER NOHLEN
emparentados con la representacin proporcional personalizada,
como la representacin proporcional compensatoria con barrera
legal (Italia) o tambin sistemas segmentados que en general rom-
pen, sin embargo, con el principio de representacin proporcio-
nal (por ejemplo Japn, Mxico, Rusia). La amplia paleta de com-
binaciones entre la eleccin de personas en circunscripciones
uninominales, por un lado, y la eleccin por listas segn la fr-
mula proporcional, por otro, posibilita que estos tipos de siste-
mas electorales combinados se puedan emplear en pases con con-
diciones sociopolticas harto diferentes. Algo que se comprueba
por la atractividad de los sistemas electorales personalizados en
el marco de los debates recientes sobre reformas en diferentes par-
tes del mundo.
Los ejemplos de Alemania y Nueva Zelanda ponen as de mani-
fiesto que el desarrollo hacia sistemas electorales personalizados
(en estos casos concretamente hacia la representacin proporcio-
nal personalizada) puede tener distintos puntos de partida. En
Alemania (como tambin en otros pases de Europa occidental),
la representacin proporcional pura era vista como el ideal de una
representacin justa. Tras las primeras experiencias con este siste-
ma que haban favorecido la fragmentacin partidaria, y tras ser
relacionado con la quiebra de la Repblica de Weimar y otras
democracias, la idea de una representacin lo ms exacta posible
perdi importancia para la elaboracin de sistemas electorales en
Europa occidental. Basndose en los requisitos funcionales del
gobierno parlamentario, en muchos pases se hicieron correccio-
nes en los sistemas proporcionales en el sentido de aumentar los
efectos concentradores. En este sentido, tras la dictadura
nacionalsocialista en Alemania no se volvi a la representacin
proporcional pura, sino que se introdujo la representacin pro-
porcional personalizada con una barrera legal relativamente alta.
Nueva Zelanda transit en la direccin opuesta. Durante ms de
cien aos, se emple el sistema de mayora relativa en circunscrip-
ciones uninominales. A mediados de los aos ochenta, el gobier-
51
no conform la Royal Commission on the Electoral Reform of
New Zealand, una comisin independiente que, tras evaluar dis-
tintas alternativas, lleg unnimente a la recomendacin de in-
troducir el sistema proporcional personalizado. Con la ayuda de
dos referendos se instaur en 1993 la representacin proporcio-
nal personalizada segn el modelo alemn, bajo la denominacin
de mixed-member-proportional system.
II.5 EVALUACIN COMPARATIVA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES DE
AMRICA LATINA
En el siguiente cuadro hemos desglozado a modo de ejemplo ocho
sistemas electorales actualmente vigentes en Amrica Latina para
la eleccin de una representacin nacional (en caso de
unicameralismo) o bien de la cmara de diputados. Como puede
observarse, los valores asociados al cumplimento de las tres fun-
ciones por parte de los sistemas electorales varan del extremo
superior hacia el inferior de los tipos de sistemas electorales: de
un estado de desequilibrio en favor de la representacin, pasando
por el del equilibrio hasta llegar a un nuevo estado de desequili-
brio que prioriza la participacin. En este cuadro, los dos ms
(++) pretenden enfatizar el extremo en el cumplimiento de la
funcin, mientras que los ms acompaados por el signo me-
nos (+ ) indican que el efecto del sistema respecto a la funcin
en cuestin es ambivalente.
52
DIETER NOHLEN
CUADRO 8: TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES EMPRICOS*
* Argentina, Colombia, Chile, Bolivia, Brasil, Ecuador, Per, Paraguay, Uru-
guay, Venezuela, Mxico
Una vez ms, vale diferenciar debido a que los efectos establecidos
en el cuadro 8 son efectos tericos, de modo que en la empiria
pueden ser alterados por la injerencia de factores estructurales o
coyunturales particulares. Por ejemplo, en el caso del
binominalismo, en Chile se consigue una proporcionalidad bas-
tante alta entre votos y escaos para los partidos que saben formar
alianzas electorales. Entonces, con respecto a este pas, en el rubro
representacin, tendra que aparecer en vez de un un +. As se
podra objetar la evaluacin propuesta. Sin embargo, abstraer el
modelo de evaluacin slo a partir de una nica experiencia no
-
Tipo de sistema
Electoral
Casos Representacin Concentracin
Personalizado
segmentado
Proporcional
puro
Proporcional
personalizado
+ +
+
+ -
-
+
+
+ -
Plurinominal
grandes districtos
Plurinominal no
bloqueado
Binominal
Plurinominal pequeos
districtos
Plurinominal voto
mltiple
Participacin
2
1
2
2
1
1
1
1
+
+
-
-
-
-
-
+
-
-
-
+
+
+
+ -
+ +
Funciones
53
parece conveniente. Vale recordar que la clasificacin de los siste-
mas electorales no se establece en base a sus resultados empricos,
pues ellos cambian segn los contextos en que operan. El proce-
dimiento analtico que proponemos es el de estudiar la diferencia
entre el efecto hipottico del sistema electoral y su efecto real y
averiguar las razones de esta diferencia.
Con relacin a la ingeniera poltica, no nos interesa slo la eva-
luacin de los sistemas electorales, sino tambin la de los elemen-
tos tcnicos que contribuyen a que los sistemas electorales tengan
este u otro efecto e impacto en el cumplimiento de las funciones
de representacin, efectividad y participacin. En el cuadro 5 se
indican los efectos que tienen algunos elementos tcnicos y su
variacin. Empezamos con un dispositivo legal o constitucional,
la simultaneidad o no de las elecciones parlamentarias con las
presidenciales. En otra oportunidad (Nohlen, en Nohlen / Pica-
do / Zovatto 1998, p. 179 y sig.) hemos establecido tres grados
de simultaneidad de los dos tipos de elecciones: su celebracin en
el mismo da, con la misma boleta o con el mismo voto. Aqu nos
referimos slo a la conexin menos estrecha. Esta simultaneidad
de las elecciones aumenta la concentracin o efectividad del voto.
Otra variable ms all de lo que por lo general se incluye en el
mbito de los sistemas electorales es el tamao del parlamento
(una excepcin es Lijphart 1994). A mayor nmero de escaos,
mejora la funcin de representacin. El formato del distrito es la
variable ms importante dentro del sistema electoral propiamen-
te como tal. Cuando aumenta la dimensin de las circunscripcio-
nes, se favorece la funcin de representacin. Obvio que un cam-
bio de tamao en direccin inversa produce mayor concentracin
y efectividad. El ejercicio prctico consiste en recordar nuestros
conocimientos sobre los efectos de los elementos tcnicos de los
sistemas electorales (vase Nohlen, 1998, p. 52 y sig.) y relacio-
narlos con los tres criterios de evaluacin.
54
DIETER NOHLEN
CUADRO 9: EVALUACIN DE LOS ELEMENTOS TCNICOS
Esta evaluacin es muy esquemtica y por ende tiene sus limita-
ciones. Es importante tomar en cuenta tambin la intensidad o el
alcance del efecto, fenmeno gradual que no se presta a una senci-
lla evaluacin clasificatoria.
De todos modos, para los interesados en reformas electorales, es
imperioso manejar el tema de manera de poder pronosticar los
efectos grosso modo. A esto sigue el anlisis emprico-operativo
destinado a estudiar los efectos reales que tendran los elementos
tcnicos, considerando las circunstancias concretas del campo.
Con este instrumento analtico a mano, es posible detectar ten-
dencias generales en el desarrollo de los sistemas electorales en
relacin con los criterios de evaluacin. A modo de ejemplo, ob-
servamos las reformas electorales en Amrica Latina en la dcada
de los noventa. Notificamos reformas del tipo de sistema electoral
Elementos individuales
simultaneidad
mayor nmero de escaos
Representacin Efectividad Participacin
-
mayor tamao de distritos
personalizacin del voto
listas semiabiertas
barreras legales
+
+
0
0
-
+
0
-
0
+
0
0
0
0
+
+
0
Formula dHondt en
lugar de Hare
- +
0
55
en cinco pases que evaluamos en el cuadro 10.
CUADRO 10: REFORMAS ELECTORALES EN CINCO PASES DE AMRICA DEL SUR
En los dems pases latinoamericanos se produjeron cambios en
algunos elementos tcnicos, en la cantidad de escaos, en la
distritacin, en el grado de simultaneidad de las elecciones, carac-
tersticas que no caben ser desglosadas aqu.
Considerando la totalidad de las reformas que tuvieron lugar en la
dcada de los noventa, se podra decir que la legislacin electoral
en Amrica Latina estuvo orientada hacia la profundizacin de la
funcin de representacin. Se observa tambin una mayor aten-
cin al criterio de la participacin. Sin embargo, no se mejor de
forma significativa la funcin de la efectividad del sistema electo-
ral.
III. SISTEMAS ELECTORALES Y SU CONTEXTO
Los sistemas electorales actan en una compleja constelacin de
distintas condiciones sociales, culturales, polticas, etc., que vara
Reformas electorales en
Amrica Latina
Bolivia
Venezuela
Representacin Efectividad Participacin
=
Ecuador
Per
Uruguay
=
+
+
=
=
=
- -
- +
=
+
+
+
- -
+ -
56
DIETER NOHLEN
segn tiempo y lugar. Ante su dependencia contextual, las conse-
cuencias de los sistemas electorales as como las ventajas y desven-
tajas de las diferentes alternativas tienen que investigarse y eva-
luarse siempre en relacin a las respectivas condiciones
sociopolticas. Las condiciones socio-estructurales y las experien-
cias histrico-polticas de los pases o grupos de pases determi-
nan el perfil de exigencias concreto que se le plantea a un sistema
electoral, y son de crucial importancia para tomar una opcin
concreta tanto en el nivel de los principios de representacin como
en el de la elaboracin concreta de los sistemas electorales. Conse-
cuentemente, respecto a la asesora poltica no parece tener senti-
do propagar la opcin por o la transferencia de un sistema electo-
ral de un pas a otro sin considerar las condiciones sociopolticas
especficas.
III.1 ESTRUCTURA DE LA SOCIEDAD
La estructura de la sociedad respectiva constitutye una variable
central en esta relacin; esta variable determina a menudo la op-
cin por, las consecuencias y la valoracin de un sistema electoral.
Con respecto al necesario anlisis de la sociedad para la cual se
piensa el sistema electoral apropiado, el tipo y la profundidad de
las escisiones y de los conflictos societales son de particular inte-
rs. En sociedades heterogneas, escindidas por lneas de conflic-
to (clivajes) tnicos, religiosos, lingsticos, culturales, etc., los
sistemas electorales exhiben otras consecuencias y tienen que sa-
tisfacer, por lo tanto, otras exigencias que en sociedades (relativa-
mente) homogneas. Esto es an ms vlido cuando estos conflic-
tos se encuentran politizados.
La importancia de las variables socio-estructurales se muestra cla-
ramente en aquellos pases y regiones caracterizados por la hetero-
geneidad tnica. El factor tnico desempea por ejemplo un pa-
pel de primera lnea en el marco de los procesos de democratiza-
57
cin en frica. Algunos expertos ven en la etnicidad o en la
politizacin de la etnicidad incluso un factor que puede impedir
el desarrollo de la forma de gobierno democrtica en sociedades
muy heterogneas tnicamente. Este escepticismo se basa tanto
en las experiencias previas con el derrumbe de formas de gobierno
democrticas en pases donde los problemas y conflictos tnicos
tenan una gran importancia como en el carcter
preponderantemente tnico de los regmenes autoritarios en el
continente africano. Ante este trasfondo, se teme asimismo que la
liberalizacin o democratizacin poltica en estos pases podra
abrir las puertas a una lucha poltica basada en categoras tnicas,
la cual es poco compatible con la democracia pluralista.
Bajo las condiciones de sociedades tnicamente heterogneas, la
mayora relativa en circunscripciones uninominales, que es em-
pleada en varios pases africanos y asiticos, tiene otras consecuen-
cias que aqullas que se desprenden del modelo desarrollado en
base al parlamentarismo britnico. Sobre todo las experiencias
africanas prueban la hiptesis originalmente planteada por Alexis
de Tocqueville de que la representacin por mayora requiere so-
ciedades relativamente homogneas para su adecuado funciona-
miento. Los problemas ms graves con la mayora relativa en so-
ciedades tnicamente heterogneas son:
la insuficiente representacin de aquellas minoras tnicas
que no disponen de baluartes electorales regionales;
la acentuacin de hegemonas regionales en el caso del
dominio de grupos tnicos en las respectivas regiones, y
as la transformacin de los baluartes electorales regionales
de los partidos polticos en conflictos con base poltico-
territorial;
la formacin de mayoras parlamentarias
sobredimensionadas en relacin con la reparticin de los
58
DIETER NOHLEN
votos, con la consecuencia que los partidos de la oposicin
son prcticamente eliminados y se fortalece el dominio
tnico en el plano poltico nacional;
el fomento del desarrollo de sistemas de partido dominan-
te debido a las mayoras sobredimensionadas, sin posibili-
dad de un cambio de gobierno o siquiera de una oposicin
poltica efectiva.
La aparicin frecuente de un sistema de partidos dominado por
un nico partido poltico en frica y Asia constituye un factor
que favorece distorsiones extremas en la representacin poltica,
minando as la capacidad del sistema de partidos correspondiente
de llevar adelante el proceso de construccin nacional (nation-
building). Al fin y al cabo, la representacin por mayora no slo
foment una acentuacin de los conflictos tnicos, sino que
incentiv tambin la polarizacin tnico-regional. Los siguientes
son resultados tpicos de la utilizacin de la mayora relativa en
sociedades segmentadas: un partido gana todos los escaos; un
partido gana ms de dos tercios de los escaos; o los distintos
partidos ganan en sus baluartes respectivos de tal forma que la
minoras tnicas se quedan sin representacin poltica en algunas
o en la totalidad de las regiones, logrando imponerse nicamente
all donde representan una mayora debido a su concentracin
regional.
Retomando una vez ms las reflexiones sobre las exigencias fun-
cionales puestas en los sistemas electorales, es preciso recalcar que
la valoracin de las exigencias particulares tiene que realizarse en
funcin de las condiciones sociopolticas del caso en cuestin.
Claro est que, en la prctica, el establecimiento de prioridades,
por ejemplo ms participacin o ms concentracin en el sistema
de partidos, obedece en ltima instancia a criterios polticos. Y en
la valoracin de las distintas exigencias confluyen asimismo, sin
duda, puntos de vista terico-democrticos generales. Segn sean
59
los clculos de poder poltico y la posicin terico-democrtica,
se evaluar consiguientemente como ms importante ya sea la
formacin de mayoras partidarias claras en el parlamento o la
representacin poltica de la mayor cantidad posible de fuerzas
polticas relevantes. As, siempre habr partidarios tanto de la fun-
cin de concentracin como de la de representacin. No obstan-
te, es aconsejable no dejar librado el establecimiento de priorida-
des nicamente al clculo poltico partidista y/o a abstractas re-
flexiones tericas. En la valoracin tienen que confluir tambin
las condiciones sociopolticas, en especial la cuestin de si se trata
de sociedades ms bien homogneas o heterogneas.
Aqu es necesario subrayar que en sociedades segmentadas la fun-
cin de representacin adquiere una importancia crucial. Los di-
ferentes grupos sociales tienen que obtener representacin y de
forma aproximadamente proporcional. Esto se relaciona con la
exigencia muy importante de integracin poltica en sociedades
segmentadas, funcin a la cual tambin tendra que responder el
sistema electoral. En este sentido, el sistema electoral no debe
excluir de ningn modo a las minoras sociales y polticas de la
representacin parlamentaria. La legitimidad del sistema poltico
en sociedades segmentadas se funda en gran medida en la repre-
sentacin y en la integracin poltica de las minoras.
El catlogo siguiente presenta algunos criterios e instancias de
control que juegan un papel importante en la opcin por y en la
valoracin de un sistema electoral respecto de sociedades
segmentadas, tal como se observan sobre todo en frica:
Legitimidad: Se acepta en los diversos grupos societales al
sistema electoral como un medio institucional adecuado
para el gobierno representativo? Aceptan los grupos o
partidos polticos minoritarios perdedores los resultados
de las elecciones?
Integracin poltica: El sistema electoral une o desune al
60
DIETER NOHLEN
pas? Aumenta la polarizacin poltica o la reduce? Ca-
naliza los conflictos polticos en procedimientos que sir-
van para su resolucin pacfica o promueve las soluciones
por la fuerza?
Representacin: Permite el sistema electoral la represen-
tacin de minoras tnicas? Qu tan bien representados
se pueden sentir estos grupos? Permite el sistema electo-
ral que los partidos polticos alcancen una proporcin de
escaos similar a su proporcin de votos?
Partidos polticos: Puede ayudar el sistema electoral a su-
perar la politizacin de las diferencias tnicas, expresadas
bajo la forma de sistemas de partidos de base tnica?
Gobierno representativo: Puede un gobierno elegido a
travs de un sistema electoral particular ser representativo
en el sentido de reflejar los intereses de los diferentes gru-
pos tnicos y especialmente de las minoras tnicas? Pro-
mueve el sistema electoral formas de gobierno
consociacionales, de tal forma que las minoras tomen par-
te del proceso de decisin?
Oposicin poltica: Evita el sistema electoral las mayoras
exageradas, de tal forma que la oposicin poltica pueda
desempear un papel efectivo en el proceso poltico? Puede
el parlamento ser efectivo vis--vis del ejecutivo?
Desde la perspectiva de la sistemtica electoral, los sistemas elec-
torales proporcionales cumplen indudablemente mejor con las
exigencias funcionales especficas en sociedades segmentadas. Esto
resulta an ms vlido si se considera que en sociedades
hetorogneas los sistemas electorales mayoritarios no producen la
misma integracin poltica ni exhiben las mismas consecuencias
para la estabilidad del sistema poltico que en sociedades homo-
gneas. El empleo de la representacin por mayora en sociedades
61
heterogneas significa ms bien exclusin y polarizacin.
La superioridad de la representacin proporcional frente a la re-
presentacin por mayora en sociedades heterogneas se despren-
de entonces de distintas reflexiones: primero, la representacin
por mayora no puede cumplir con importantes exigencias fun-
cionales puestas en los sistemas electorales. Segundo, sus conse-
cuencias naturales respecto a la formacin de mayoras parlamen-
tarias conducen al dominio poltico de grupos tnicos particula-
res y favorecen de este modo la inestabilidad poltica. Tercero, la
representacin proporcional cumple con la exigencia de una re-
presentacin justa de las minoras, a la cual debe drsele priori-
dad en sociedades heterogneas. Otro argumento es de naturaleza
poltica: la representacin por mayora slo puede introducirse en
contra de la voluntad de las minoras tnicas, pues expresa siem-
pre el dominio poltico de una mayora tnica. Dado que la repre-
sentacin proporcional constituye el nico camino para posibili-
tar una representacin justa de las minoras, es algo obvio que la
introduccin de un sistema electoral proporcional refleja el inte-
rs poltico de las minoras que son excluidas de la representacin
poltica bajo las condiciones de la representacin por mayora.
No obstante, pese a lo razonable que sera la introduccin de la
representacin proporcional en trminos sistemtico-electorales
en aquellas sociedades segmentadas que emplean la representa-
cin por mayora, en la realidad poltica las reformas de los siste-
mas electorales tienen que tomar en cuenta las relaciones de po-
der poltico y la tradicin poltica del caso en cuestin. La intro-
duccin de la representacin proporcional en lugar de la repre-
sentacin por mayora no es, en la mayor parte de los casos, una
opcin poltica viable, ya que una reforma tan ambiciosa precisa
del apoyo de los partidos polticos ms importantes, especialmente
del o los partidos de gobierno. En general, estos no estn interesa-
dos en debilitar su poder poltico. Adems, en varios pases africa-
nos y asiticos, las circunscripciones uninominales forman parte
62
DIETER NOHLEN
de la cultura poltica. Ante este trasfondo son recomendables re-
formas limitadas e incrementalistas y sistemas electorales combi-
nados en trminos de las metas perseguidas, dado que, adems,
las circunscripciones uninominales cumplen funciones positivas
en dichos sistemas electorales. Se puede entender la reforma del
sistema electoral tambin como un proceso de adaptacin del sis-
tema electoral a las exigencias funcionales, el cual puede ser diri-
gido de acuerdo a las experiencias hechas con reformas puntuales,
no excluyndose en principio el pasaje de la representacin por
mayora a la proporcional. Un primer paso en el marco de esta
estrategia podra ser la distribucin de escaos adicionales por
una lista proporcional junto a la vigente representacin por ma-
yora en circunscripciones uninominales (representacin por ma-
yora con lista adicional proporcional). Mediante esta reforma se
mantiene la cultura poltica del pas, estrechamente relacionada
con las circunscripciones uninominales, y no obstante se habra
mejorado por lo menos en parte la funcin de la representacin.
De no alcanzar esta reforma para eliminar los dficits de la repre-
sentacin poltica, se podra, a travs de reformas posteriores, ele-
var entonces sucesivamente el nmero de los escaos distribuidos
proporcionalmente a travs de la lista proporcional (en lugar de
un tercio, la mitad de los mandatos proporcionales). O se po-
dran introducir finalmente otras formas de combinacin de cir-
cunscripciones uninominales con elementos proporcionales, como
fue expuesto arriba (representacin proporcional compensatoria,
representacin proporcional personalizada). El espectro de las
posibilidades de combinacin deja margen suficiente para la con-
sideracin de diferentes condiciones sociopolticas y socioculturales,
y para distintas constelaciones de poder poltico.
III.2 VARIABLES POLTICAS
Las reflexiones hechas arriba ya se han referido a la importancia de
las variables genuinamente polticas para la seleccin y la reforma
63
de los sistemas electorales. En ltima instancia, son los actores
polticos quienes deciden si las condiciones socioculturales juga-
rn algn papel en la elaboracin de un sistema electoral. En los
esfuerzos dedicados a introducir un nuevo sistema electoral o a
reformar el existente siempre confluyen los intereses polticos y
las aspiraciones de poder de los actores polticos. Ellos suelen pre-
sentar las propuestas de reformas, y son siempre quienes tienen
en sus manos el poder de aprobarlas. Los polticos tienen una
visin de estas cuestiones ms bien pragmtica, guiada por crite-
rios de poder. Con suma frecuencia, las propuestas de reforma son
analizadas por los actores polticos en trminos de ventajas y des-
ventajas. Sin embargo, dicha valoracin no siempre se basa en una
comprensin adecuada de la forma de funcionamiento y de las
consecuencias de los tipos particulares de sistemas electorales o de
sus elementos componentes. Esto significa que dado que los siste-
mas electorales influyen sobre la distribucin del poder poltico
en un pas, las cuestiones de los sistemas electorales siempre son
cuestiones de poder poltico. Por consiguiente, el tema se halla a
menudo sumamente politizado. La introduccin o la reforma de
los sistemas electorales refleja por lo general las relaciones de po-
der poltico en el momento de la reforma del sistema electoral.
Las modificaciones de los sistemas electorales se imponen en la
mayor parte de los casos desde arriba o se negocian entre el
gobierno y la oposicin. Los compromisos no son algo raro, lo
que, entre otras cosas, lleva a la conformacin de sistemas electo-
rales que desde un punto de vista social-tecnolgico se mues-
tran incoherentes y pobremente diseados.
La politizacin de las cuestiones relacionadas con los sistemas elec-
torales establece por lo tanto lmites a la ingeniera poltica. La
realidad histrico-poltica est marcada por una libertad de op-
cin mucho ms reducida que lo que dejan translucir los debates
acadmicos. En muchos de los debates sobre reformas polticas a
los sistemas electorales ya no se plantea la opcin bsica entre
representacin por mayora y representacin proporcional. A me-
64
DIETER NOHLEN
nudo se le ha dado solucin a esta decisin histricamente y/o
constitucionalmente. Empricamente, la mayora de las reformas
a los sistemas electorales se limitan a hacer cambios dentro del
principio de representacin vigente. Slo en pocas ocasiones, ge-
neralmente en tiempos de crisis poltica o de cambios de gran
magnitud, las lites polticas tratan la cuestin del sistema electo-
ral empezando de cero, aunque naturalmente de tales debates
reformistas no siempre surge una reforma fundamental del siste-
ma electoral en cuestin. El gran cambio es raro. Las reformas
pequeas e incrementalistas, concebidas en adecuacin al contex-
to histrico-poltico, son ms capaces de imponerse. Por el con-
trario, las discusiones abstractas en trminos de la gran alternativa
entre la representacin por mayora y la representacin propor-
cional no suelen conducir a una reforma concreta.
III.3 TIPOS DE DISEO INSTITUCIONAL
La idea del constitutional engineering pese al escepticismo cre-
ciente respecto a la capacidad de poder intervenir en la poltica
desde fuera ha cobrado mucha fuerza en el contexto que consti-
tuye la tercera ola de democratizacin. Esta nueva corriente de
pensamiento ha ido acompaada, sin embargo, de un nuevo auge
del enfoque normativo, como mejor lo demuestran en el reciente
debate mismo las contribuciones de Arend Lijphart (1991) sobre
Institutional Choices for New Democracies.
As, es oportuno y til distinguir, dentro del diseo institucional,
dos posturas, una normativo-abstracta y otra histrico-emprica,
diferencia que se expresa en varias dimensiones. La primera se
refiere a la gnesis de las instituciones polticas. Por un lado, una
postura asociada a un pensamiento socialtecnolgico que entien-
de a las instituciones como el resultado de un diseo racional
materializado a travs de una intervencin ms artificial o ad hoc.
Por el otro, una postura relacionada a un entendimiento ms
evolucionista de la gnesis y el desarrollo institucional,
65
influenciados ambos procesos por un sinnmero de factores (ex-
periencias histricas, intereses, relaciones de poder, etc.) que im-
ponen resistencias y limitaciones a la implementacin de diseos
cientficos por ms excelentes y recomendables que stos sean.
La segunda dimensin se refiere al tipo de argumento. La postura
normativo-abstracta intenta crear el escenario de alternativas
institucionales a grandes rasgos, sistematizando las preferencias
de forma dicotmica. Esta postura involucra una confrontacin
axiolgica a nivel lgico-racional de las opciones institucionales
que suele desembocar en la conclusin de una supuesta superiori-
dad en principio de una alternativa sobre la otra, por ejemplo del
parlamentarismo sobre el presidencialismo o del sistema propor-
cional sobre el sistema mayoritario o al revs. La postura histri-
co-emprica se contrapone y destaca las siguientes ideas bsicas:
Primero, repetimos: No existe ningn best system (sistema ideal).
Como dijo una vez Giovanni Sartori: el mejor sistema es aqul
que mejor se adeca / adapta.
Segundo: Por lo tanto no hay ninguna solucin institucional ge-
neral. Como afirm Robert A. Dahl (1996): Every solution will
need to be custom tailored to the features of each country. Toda
solucin tiene que ser confeccionada conforme a las caractersticas
de cada pas.
Tercero: An cuando existiera un best system, no hay forma de
imponer una solucin institucional. Pues las instituciones son el
resultado de procesos de toma de decisin en los que intervienen
valores en conflicto. Las instituciones son el resultado de estos
conflictos, de negociacin y acuerdo entre actores polticos.
La diferencia entre las posturas se pueden resumir de manera que
corresponden a dos niveles de diseo institucional: uno general y
otro particular. Observando el debate internacional, se desprende
que se ha llevado a cabo por sobre todo a nivel general. Vale
considerar los aportes de Juan J. Linz y Arend Lijphart (entre
66
DIETER NOHLEN
otros en Linz / Valenzuela, 1994) respecto a las grandes opciones
institucionales que se refieren precisamente a la forma de gobierno
y al sistema electoral. A ese nivel de las grandes alternativas, el
diseo institucional se maneja con categoras demasiado amplias
y, por ende, de gran heterogeneidad interna. Dentro de las
alternativas hay subtipos con decisivos efectos diferentes, de tal
forma que las afirmaciones generalizadoras al nivel ms alto de
abstraccin resultan poco convincentes. Repetimos: En la prctica
poltica de la consultara, la opcin viable radica ms bien entre
las variantes dentro de cada uno de las grandes opciones
dicotomizadas. Por lo dems, el diseo institucional abstracto se
basa en el supuesto de ceteris paribus. Un buen ejemplo de esta
tendencia es el ya mencionado artculo de Arend Lijphart sobre
Institutional Choices for New Democracies(1991) que resume
las experiencias en gobierno comparado, tomando como base
emprica democracias consolidadas del mundo, excluyendo
explcitamente de su muestra de casos a las democracias jvenes,
pero dirigiendo su mensaje, sus recomendaciones institucionales
precisamente a ellas. No se toma en cuenta la gran heterogeneidad
contextual, incluso creciente en la medida en que surgen nuevas
democracias en frica y Asia, lo que impide pensar en que las
instituciones tengan los mismos efectos viajando de un pas
(desarrollado) a otro (en vas de desarrollo). Qu posibilidades
de xito tiene una institucionalidad en un entorno diferente al
que ha sido su base constituyente? All donde la postura bsica de
la gente y de los actores polticos consiste en una profunda
desconfianza frente a todo lo que sea pblico como es el caso de
Amrica Latina, la solucin no puede radicar en el transplante
de instituciones que provienen de pases en los que la confianza
en lo pblico es una predisposicin ampliamente compartida
como es el caso de Europa.
Desde nuestra perspectiva histrico-emprica, todo diseo tiene
que considerarse ms bin a nivel particular. El diseo comienza
con los problemas de representacin o de gobierno concretos que
67
se presentan en contextos sociopolticos determinados. No nos
parece acertado el supuesto de que la lgica de una
institucionalidad que se introduce imprimira la realidad de las
democracias jvenes con su sello, por ejemplo que el
parlamentarismo creara el sistema de partidos que funcionalmente
necesita, o que el sistema de pluralidad creara un sistema
bipartidista. En este sentido vale ser escptico y advertir
oportunamente el riesgo que corre un pas cuando se lo expone a
determinadas reformas institucionales cuyos resultados no son de
ninguna forma previsibles. Reconocemos en el contexto una co-
variable independiente a menudo decisiva respecto a los efectos
que tengan las instituciones (ver Nohlen 2003).
La pregunta clave en el diseo institucional a nivel particular es,
cul de los elementos institucionales resulta ser la opcin ms
recomendable para el caso concreto. Un diseo institucional
descontextualizado nos parece poco exitoso para la ingeniera
poltica aplicada o en su terreno. De lo dicho anteriormente se
deduce que el institucionalismo contextualizado presupone, junto
a grandes experiencias en cuestiones institucionales, un gran
conocimiento del medio en que las institutiones deben funcionar.
A fin de poder realizar recomendaciones institucionales adecuadas
se debe conocer bien el pas o el grupo de pases en cuestin.
III.4 REQUISITOS ESTRATGICOS DE UN DEBATE DE REFORMA
A continuacin se presentan finalmente algunos requisitos estra-
tgicos de importancia para un debate serio polticamente via-
ble sobre reformas a los sistemas electorales:
a) El primer requisito estratgico es de tipo analtico y reside
en un buen diagnstico integral del sistema electoral vigente.
Cmo funciona? Cules son sus elementos? Qu efectos tiene?
Cmo cumple con las exigencias funcionales que se les plantean?
68
DIETER NOHLEN
En qu medida se adapta al contexto socio-cultural y poltico-
institucional? Tras este primer paso, el anlisis arrojara una pri-
mera pista respecto de si hay razones fundadas para entrar en un
debate de reforma electoral. En tal sentido resulta importante
comprobar si los supuestos deficits funcionales del sistema electo-
ral existente tal y como son sostenidos en crculos acadmicos,
sectores polticos y/o en la opinin pblica, estn conectados
causalmente. El mtodo ms apropiado para determinar la rele-
vancia o contribucin del sistema electoral respecto de los fen-
menos en discusin es el mtodo comparado, aplicado de acuerdo
a tiempo y lugar.
Una indagacin de tipo comparativo podra arrojar, por ejemplo,
algunos de los siguientes resultados que invalidan ciertas crticas
al sistema electoral vigente: primero, el fenmeno criticado es
universal, es decir, aparece en democracias en lugares y tiempos
diferentes, independientemente del tipo de sistema electoral; se-
gundo, el fenmeno criticado tiene varias causas, y, entre ellas, la
importancia del sistema electoral es reducida; tercero, el fenme-
no criticado es de naturaleza coyuntural y no estructural. Natu-
ralmente, a travs del mtodo comparado se puede llegar al resul-
tado de que el sistema electoral es el causante principal del fen-
meno criticado. En este caso, se puede comprobar con la ayuda
del mtodo comparado hasta qu punto (y con qu costos) los
sistemas electorales alternativos o las reformas avanzadas pueden
eliminar los dficits funcionales del viejo sistema electoral.
b) El segundo requisito estratgico en el debate sobre la refor-
ma electoral consiste en determinar con exactitud los objetivos de
dicha reforma. Normalmente, la crtica al sistema vigente consta
de ms de un punto. Muchas veces, se presenta como la enumera-
cin de una serie de cuestiones especficas sometidas a la crtica.
Sin embargo, rara vez se toma en cuenta si las cuestiones critica-
das estn interrelacionadas, o si, en trminos sistemticos, existe
una relacin lgica entre ellas, o si son mutuamente excluyentes.
69
El supuesto implcito, muchas veces, es el de una coherencia in-
terna entre los aspectos criticados, cuando sta en la prctica no
existe. Puede llegar a haber antagonismos, lo que significara en
el nivel de las propuestas de reforma que una determinada
modificacin no lograra cambiar la situacin criticada en su tota-
lidad y tendra efecto slo en algunos puntos, comportndose
neutralmente respecto a otros o, incluso, empeorando otros tan-
tos.
Una vez percibida la complejidad del tema, es imprescindible
definir primero los objetivos de la reforma y luego lograr consenso
al respecto. Qu se quiere mejorar? sta tiene que ser la pregunta
orientadora en el debate sobre la reforma de un sistema electoral.
El camino opuesto i.e., que polticos y expertos presenten un
sinnmero de propuestas de sistemas electorales (sistemas idea-
les incluidos) es la forma ms segura para no alcanzar ningn
resultado concreto, pues el debate se agotar en la polmica y la
confrontacin.
En cuanto al establecimiento de los objetivos de las reformas de
los sistemas electorales, es necesario sealar una vez ms que las
reformas no slo pueden apuntar a modificar el grado de propor-
cionalidad entre votos y escaos y as la medida de inclusin o
exclusin de los partidos polticos. Adems, deberan, entre otras
cosas, considerar la cuestin de si el elector podr elegir nica-
mente entre partidos polticos o tambin entre candidatos indivi-
duales. Asimismo, es importante aclarar hasta qu punto el au-
mento de la capacidad de un sistema electoral en una direccin
permite la prdida de capacidades en otras direcciones. Si la refor-
ma del sistema electoral apunta por ejemplo a mejorar la relacin
entre el elector y el diputado, entonces es de gran importancia si
esto puede efectuarse al costo de la funcin de representacin, o si
se trata justamente de evitar este efecto.
c) El tercer requisito estratgico reside en escoger en un ni-
70
DIETER NOHLEN
vel tcnico algunos de los tantos mecanismos que tenemos a
disposicin para alterar un sistema electoral y modificar sus efec-
tos polticos. Obviamente, para ello se precisa un buen conoci-
miento de la sistemtica electoral. Muy a menudo, se observan
flagrantes discrepancias entre los objetivos de una propuesta de
reforma y los medios tcnicos para su materializacin. Asimismo,
ocurre que el elemento tcnico escogido no se limita en sus
efectos al rea donde se ubica el objetivo, sino que ejerce efectos
en otras: es el fenmeno de los efectos no buscados. En conse-
cuencia, el trabajo de los expertos consiste en hacer corresponder
los elementos tcnicos de una reforma con su objetivo y, en fun-
cin de esto, escoger el elemento tcnico que mejor se adapte,
limitanto sus efectos al mbito en cuestin y evitando efectos no
buscados.
d) El cuarto requisito estratgico va ms all del campo estric-
tamente tcnico. Ahora se trata de pensar las alternativas tcnicas
de reforma teniendo en cuenta las condiciones sociopolticas es-
pecficas del pas en cuestin para as poder determinar sus pro-
bables consecuencias polticas. Dado que los efectos de los siste-
mas electorales dependen del contexto, es imperioso realizar un
anlisis a fondo del pas en cuestin, que investigue, entre otras
cosas, la distribucin geogrfica del electorado, el comportamien-
to electoral, la estructura del sistema de partidos, las estructuras
polticas generales, etc. Asimismo, es muy necesaria una evalua-
cin global de los efectos de una reforma electoral que, normal-
mente, tendr sus puntos de referencia en el buen funcionamien-
to del sistema poltico y, en los pases de reciente democratiza-
cin, en la consolidacin de la democracia.
As cerramos el crculo de las reflexiones generales formuladas en
esta introduccin, recordando una observacin hecha arriba que
es compartida por los especialistas en sistemas electorales: los sis-
temas electorales son elementos constitucionales importantes de
la poltica en su dimensin normativa (polity), procedimental
71
(politics) y orientada hacia resultados (policy outcomes).
72
DIETER NOHLEN
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