Cdigo: 04 Instrumento: Operaciones Urbanas

Consorciadas e
Interligadas

Pas: Brasil
Objetivos:

Viabilizar transformaciones urbansticas en un rea urbana determinada, con la
participacin de inversionistas privados.

Descripcin:
Operacin Urbana Consorciada es el conjunto de intervenciones y medidas coordinadas por
el Poder Pblico municipal (pero no necesariamente realizadas y financiadas por ste), con la
participacin de los propietarios, habitantes, usuarios permanentes e inversionistas privados,
con el objetivo de lograr en una determinada rea transformaciones urbansticas
estructurales, mejoramientos sociales y valorizacin ambiental. Este instrumento contempla
siempre la ejecucin de un plano de renovacin, cuyo potencial de desarrollo es ampliado en
razn de inversiones pblicas, ejecutados o planificados, y tambin donde exista inters del
Poder Pblico Municipal y de agentes privados en su promocin.
El concepto ya se encontraba vigente, pero obtuvo su institucionalizacin a travs de la Ley
Federal 10.257/01 - Estatuto de la Ciudad.
En las operaciones consorciadas es posible prever la modificacin de ndices y caractersticas
de parcelamiento; uso y ocupacin del suelo y subsuelo; y modificaciones de las normas de
construccin. Como forma excepcional, es posible admitir la regularizacin de
construcciones, reformas o ampliaciones ejecutadas en desacuerdo con la legislacin
entonces vigente.

Captacin de Rentas y Redistribucin:
En la ciudad de Sao Paulo, las Operaciones Urbanas Consorciadas fueron precedidas por las
denominadas "Operaciones Interligadas. Estas fueron concebidas por la Ley Municipal
10.209/86. Segn tal concepcin, las operaciones interligadas introduciran una nueva forma
de ejecucin de acciones urbansticas que generaran retorno a la Municipalidad. Se trat
bsicamente de la obtencin de parte de la valorizacin inmobiliaria, impulsada por la ley,
por el Poder Pblico Municipal, que asignaba mayor potencial constructivo para ciertos
inmuebles, recibiendo a cambio obras retornadas a la vivienda de inters social.
Entretanto, la Operacin Interligada era hecha predio a predio. En otras palabras, si algn
emprendedor inmobiliario desease obtener beneficios de la legislacin regular de
zonificacin, podra hacerlo, en la medida que efectuase un pago (contrapartida) consistente
en edificar un cierto nmero de viviedas de inters social, destinadas a la poblacin residente
en favelas.
La contrapartida es en funcin de la valorizacin del inmueble, producto de los beneficios
concedidos, a semejanza de la "contribucin de mejoras. Este mecanismo propici para el
Municipio un instrumento de redistribucin de la renta, en la medida en que posibilit
levantar recursos de la produccin inmobiliaria para la construccin de viviendas destinadas
a la poblacin de bajos ingresos.
De acuerdo con la legislacin municipal y basada en la Ley Federal 10.257/01, las
Operaciones Urbanas permitirn al Poder Pblico recuperar para s, la valorizacin apropiada
por los inmuebles localizados en el rea, obtenida con el aumento de coeficientes de
aprovechamiento de suelo, que es, de cierta forma, inducida por el mismo Poder Pblico.
El coeficiente de aprovechamiento que significa la relacin entre el rea edificable y el rea
del terreno, es fijado especialmente para el rea de la Operacin y debe ser objeto de
disposicin legal. Esto porque la fijacin de los coeficientes de aprovechamiento de los
inmuebles es normalmente hecha a travs de la ley de zonificacin. Cualquier modificacin
de estos patrones solamente podr ser hecha a travs de otra ley.
De esta forma, tenemos que el rea de intervencin urbana donde ser implementada la
Operacin Consorciada debe ser una excepcin a la zonificacin ya existente y que, cabe
destacar, a diferencia de la zonificacin, la valorizacin de los inmuebles obtenida a travs
de mayor potencial constructivo es apropiada por el Poder Pblico y no por el propietario
exclusivamente, como sucede en la zonificacin.
Esto es asi porque el aumento de ndices de aprovechamiento de los inmuebles depender de
la contrapartida a ser pagada por su propietario al Poder Pblico en cambio de esa
concesin.
En este sentido escribi Diana Di Giuseppe
1
: "Este mecanismo de reversin de recursos a los
municipios confiere a las Operaciones Urbanas un carcter redistributivo, en la medida en
que los ingresos del sector privado sean aplicados en obras, mejoramientos, equipamientos o
programas de inters de la colectividad. Adems de esto, ms flexible que la zonificacin -
que es un instrumento ms genrico - permite adecuar la utilizacin del lote a las
condiciones especficas de su localizacin.

La Operacin Urbana es una accin conjunta de los sectores pblico y privado para la
reurbanizacin de reas urbanas, con incremento de iniciativas y de inversiones particulares
que respondan al inters pblico. Cada Operacin Urbana es un plan especfico, esto es, cada
una presenta el tipo de intervencin pretendida (renovacin, preservacin, restauracin y
otras), previendo tambin las estratgias para despertar el inters del inversionista privado
que financiar la implementacin de las obras, mojoramientos o equipamientos.
La contrapartida que se exigir de los particulares en razn de la utilizacin de ndices
urbansticos diferenciados, puede ser representada por pagos, por obras o, tambin, por
Certificados de Potencial Adicional de Construccin, que son transados en subasta o
utilizados por el Poder Pblico para el pago de obras ejecutadas en la propia operacin.

La implementacin de Operaciones Urbanas depende de la capacidad pblica de inversin
para dotar algunas reas de infraestructura suplementaria, orientadas a intensificar la
utilizacin o neutralizar o suprimir factores de degradacin ambiental. La intervencin debe
considerar el inters de los inversionistas privados en adquirir, junto al Poder Pblico,
derechos diferenciados en relacin a los previstos en la legislacin corriente.
Aunque sea necesario atraer inversionistas privados, es posible que el Poder Pblico tenga
inters en desarrollar sectores que no presenten inters para la iniciativa privada. En este
caso, la Operacin Urbana debe contar con recursos de un Fondo que puede ser creado para
propiciar la redistribucin de todos los ingresos producidos por otras Operaciones. El Fondo
de Desarrollo podra administrar tales recursos, conforme las prioridades establecidas.
Sobre eso, debe observarse que el Estatuto de la Ciudad cre un obstculo para la
pretensin de creacin de un Fondo de carcter redistributivo, pues previ, en su artculo 33,
1, que los recursos obtenidos por el Poder Pblico Municipal en forma de contrapartida
deben ser aplicados exclusivamente en la propia operacin urbana consorciada.

Resultados
En abril de 1998, las operaciones interligadas fueron suspendidas por orden judicial expedida
en accin directa de inconstitucionalidad promovida por el Ministerio Pblico Estadual, que
cuestionaba la ley municipal por entender que la fijacin de criterios para aumento de
potencial constructivo no poda estar sujeta a una Comisin creada en el mbito de la
Prefectura. La atribucin municipal debera estar expresada en la ley que cre la operacin.

Ejemplos de Casos:
Sao Paulo:
El Plano Director de Sao Paulo - Ley Municipal 13.430, de 13 de septiembre de 2002,
establece, como accin estratgica de la Poltica de Urbanizacin y Uso del Suelo, la creacin
de Operaciones Urbanas Consorciadas para la revitalizacin de cuatro reas de la ciudad que
especifca. Establece, adems, que son reas de intervencin urbana las reas de
Operaciones Urbanas Consorciadas, que debern ser establecidas por ley especfica y en los
trminos del Estatuto de la Ciudad.
Las finalidades de las Operaciones Urbanas Consorciadas son, alternativamente, las
siguientes:
Implementacin de equipamientos estratgicos para el desarrollo urbano;
Optimizacin de reas involucradas en intervenciones urbansticas de consideracin y

1
Arquiteta (FAU/SP), mestre em Administrao Pblica e Governo (EASP/FGV), Assessora Tcnica de
Planejamento da Secretaria Municipal de Planejamento da Prefeitura Municipal de So Paulo.
de reciclaje de reas consideradas subutilizadas;
Implementacin de Programas de Vivienda de Inters Social;
Ampliacin y mejoramiento de la Red Estructural de Transporte Pblico Colectivo;
Implementacin de espacios pblicos;
Valorizacin y creacin del patrimonio ambiental, histrico, arquitectnico, cultural y
paisajstico;
Mejoramiento y ampliacin de la infraestructura y de la Red Vial Estructural;
Dinamizacin de reas permitiendo la generacin de empleos.

En el caso del Municipio de So Paulo, el Plano Director (art. 226) determin que en las
reas de Operaciones Urbanas Consorciadas (cualesquiera) se deben considerar los
siguientes coeficientes de aprovechamiento:
I - mnimo - 0,2 (dos dcimos)
II - bsico - correspondiente al definido en esta ley para la zona en que se sitan los lotes;
III - mximo - 4,0 (cuatro).

Siendo as, cualquiera que sea la Operacin Urbana, tales coeficientes sern adoptados como
patrn, esto es, no podr haber fijacin de otros que extrapolen tales lmites.
La definicin de potencialidad de densificacin es, en general, dimensionada en forma de un
stock adicional del rea construda, atribudo al conjunto de los lotes abarcados por la
Operacin Urbana y que exceda los lmites establecidos por la legislacin regular de
zonificacin vigente, o mediante la posibilidad de alcanzar coeficientes de aprovechamiento
mayores en cada lote.
Ese potencial es transferido a los interesados que debern realizar el pago bajo la forma de
contrapartida financiera. Los valores sern destinados a costear mejoramientos viales y
obras de mejoramiento urbano, implementacin de equipamientos pblicos o, tambin, a la
recuperacin de la Prefectura por inversiones ya efectuadas en el rea.
Hechos los estudios para establecer los parametros urbansticos de la Operacin y elaborado
el Proyecto de ley, es enviado a la Cmara de Concejales para aprobacin. Aprobada y
sancionada la ley, la Prefectura convoca por publicacin a los interesados en participar de la
Operacin para presentar propuestas referentes a lotes o cuadras, cuya aprobacin deber
estar siempre condicionada a las directrices y parmetros urbansticos definidos en la ley de
creacin y a la realizacin de anlisis tcnico en cada caso.
Muy importante es que, durante todo el desarrollo del proceso, inclusive el de la aprobacin
de las propuestas, sea asegurada su transparencia, que puede ser concretada a travs de
publicacin, en prensa local, de cada una de las propuestas y los respectivos anlisis
tcnicos, a fin de que la comunidad pueda acompaar el desarrollo de los trabajos.

Operacin Urbana Faria Lima:
Esta Operacin surgi como propuesta de iniciativa privada en 1990, siendo asumida por el
Gobierno Municipal en 1991 que la transform en un Proyeto de ley enviado a deliberacin
de la Cmara de Concejales en 1993, siendo aprobado slo en 1995, con la Ley 11.732.
El rea de Operacin posee 450 hectreas, situadas en la regin suroeste de la ciudad, que
se constituy como una de las ms dinmicas regiones bajo la ptica del mercado
inmobiliario de alto estandar para usos residenciales y comerciales. El principal objetivo de la
Operacin consisti en la prolongacin de la Avenida Faria Lima para conectarla, de un lado,
con la Av. Bandeirantes (importante avenida que une la marginal Pinheiros a la regin
sur/Aeropuerto) y, del otro lado, con la Av. Pedroso de Morais, situada en la regin oeste
(Alto dos Pinheiros).
Esta obra genera una alternativa de trfico para la saturada marginal Pinheiros y para la
regin suroeste, implementando una va paralela.
La inversin pblica en esta nueva va debera producir gran valorizacin inmobiliaria en el
sector colindante. Por esto, la ley de Operacin Urbana Faria Lima determin dos permetros
distintos: rea Directamente Beneficiada, colindante a la nueva avenida, y rea
Indirectamente Beneficiada, ms extensa. Para la primera, la ley fij las contrapartidas que
fueron exigidas, dependiendo del beneficio obtenido. En el rea Indirectamente Beneficiada,
las propuestas fueron analizadas caso a caso y tambin el valor del beneficio.
Comentan los planificadores que, en la prctica, no hubo mucha diferencia entre las
solicitudes para una y otra rea, dado que los beneficios legales previstos respondan a los
intereses de inversionistas en ambos sectores.
Cierto es que, tanto para una como para otra rea de intervencin, el mximo de coeficiente
de aprovechamiento para cada lote es de hasta 4 veces el rea del terreno. El potencial total
del adicional de construccin ofrecido no puede sobrepasar 1,25 millones de metros
cuadrados en el rea Directamente Beneficiada y 1,0 milln de metros cuadrados en el rea
Indirectamente Beneficiada.
Fue previsto un costo aproximado de 150 millones de dlares para las obras de
implementacin de terminal de omnibus y vivienda de inters social, viviendas
multifamiliares y espacios para plazas y equipamientos institucionales, necesarios para
acoger el aumento poblacional producido por la Operacin.
En la Operacin Faria Lima se destac la utilizacin de un instrumento denominado CEPAC,
que se constituye como un Certificado de Potencial Adicional de Construcin, ttulo
negociable en Bolsa que permite obtener anticipadamente recursos destinados a la
realizacin del programa de inversiones. los ttulos son emitidos por la Prefeitura Municipal y
sus adquirentes pueden utilizar los potenciales, representados por los ttulos, en cualquier
punto del territorio delimitado en la Operacin.
El mecanismo permite que el CEPAC sea permutado por una determinada cantidad de metros
cuadrados de superficie de construccin computable y adicional a la zonificacin regular. La
ley establece una tabla de conversin de los ttulos en superficie construda para cada uno de
los subpermetros de rea definida como directamente beneficiada.
Entretanto, por razones de orden jurdica que consideraba necesaria la publicacin de una
ley federal para permitir la utilizacin del mecanismo, los CEPACs no llegaron a ser usados.
Todava, la Operacin se encuentra en funcionamiento, cuya contrapartida es hecha en pago.
Entendemos que, despus la publicacin de la Ley Federal 10.257/01 - Estatuto da la
Ciudad, no existi ms impedimento para utilizar el mecanismo de los CEPACs, pues la ley
mencionada en su artculo 34 dispone:
"Art. 34 - La ley especfica que al aprobar la operacin urbana consorciada podr prever la
emisin por el Municipio de cantidad determinada de certificados de potencial adicional de
construccin, que sern transados en subasta o utilizados directamente en el pago de las
obras necesarias en la propia operacin.

1 - Los certificados de potencial adicional de construccin sern libremente negociados,
pero convertibles en derecho de construir nicamente en el rea objeto de la operacin.
2 - Presentada la solicitud de permiso para construir, el certificado de potencial adicional
ser utilizado en el pago de la superficie de construccin que supere los patrones
establecidos por la legislacin de uso y ocupacin de suelo, hasta el lmite fijado por la ley
especfica que apruebe la operacin urbana consorciada.

Apesar de esto, la Operacin Faria Lima puede ser considerada de xito, pues las
contrapartidas de las primeras 25 propuestas aprobadas en el primer ao y medio de
operacin proporcionaron ms de 42 millones de dlares, que fueron suficientes para cubrir
los costos de implementacin del sistema vial.
Un asunto importante para la Operacin Urbana es su base legal, esto es, el conjunto de
normas que componen la legislacin ordenadora de intervencin. Esto porque el principio de
legalidad para el Derecho Pblico es fundamento de validez para que el Poder Pblico pueda
actuar. En el caso de la Operacin Faria Lima fue varias veces cuestionada por el Ministerio
Pblico Estadual que vea, en algunos puntos, trasgresin a ese principio lo que determin la
interposicin de acciones judiciales. Algunas de ellas resultaron en paralizaciones de las
intervenciones, hechos que determinaron el retraso de la inversin privada, esencial para el
xito de la operacin.
Superados estos impases, en 1999 el inters de participacin volvi a crecer, l que se
mantiene en la actualidad.
Otro asunto crucial en la Operacin Consorciada, donde los potenciales de construccin son
transados por medio de los CEPACs y de la valoracin de estos instrumentos. En la Operacin
Urbana Faria Lima, despus de varios estudios, una Comisin de "expertos especialmente
constituda para valorizar los CEPACs concluy que deberan ser diferenciados para poder ser
instrumentos flexibles de poltica urbana.
Significa que el valor de los CEPAC sirven de estmulo a ciertas actividades que se pretende
ver realizadas en el permetro o subpermetro de la Operacin. Asi, cuanto mayor es el valor
del CEPAC, el estmulo sera para los usos comercial y de servicios, desestimulando el uso
residencial.
Lo ms correcto es buscar verificar cual es el objetivo mayor de la Operacin Urbana y
logralo, no solamente con las actividades urbansticas de intervencin, sino ms con la
definicin de los valores de las contrapartidas, sea por medio de los Cepac sea por entrega
de pago. Es importante considerar que la densificacin debe tener sus lmites, pues el
nmero de metros cuadrados de potencial de construccin a disposicin debe ser compatible
con la posibilidad de absorcin del rea.
Sobre el aspecto urbanstico, la Operacin Urbana Faria Lima alcanz buenos resultados,
especialmente en lo que se refiere al objetivo de ampliacin de las reas abiertas al pblico
para circulacin peatonal, incentivada por la ley. Este objetivo es logrado por la concesin
gratuita de rea computable contra el 20% del rea del lote, para los casos en que haya
reserva, para el pavimento, de espacios destinados a circulacin y a actividades de uso
abierto al pblico.

Con este mecanismo, fue posible proporcionar al rea un usufructuo total de,
aproximadamente, 10.000 m2, adems de haber sido exigido de los emprendedores
arborizacin.
El beneficio pblico con la implementacin de la Operacin Faria Lima es visible, pues en
pocos aos de operacin, result en mejoramientos para la regin y, principalmente, trajo,
para las arcas municipales, recursos provenientes de la iniciativa privada suficientes para
costear las obras viales y gastos de expropiaciones, aunque la Operacin no tenga, todava,
implementada definitivamente la utilizacin de los CEPACs.

Fuentes y Bibliografa:
-Di Giuseppe, Diana, "Operaes Urbanas Consorciadas, in "Estatuto da Cidade, Mariana
Moreira (coord.), Fundao Prefeito Faria Lima - Cepam, So Paulo, 2001.
-Lomar, Paulo Jos Vilella, "Operao Urbana Consorciada, in "Estatuto da Cidade -
comentrios Lei Federal n 10. 257, de 10 de julho de 2001, Adilson Abeu Dallari e Srgio
Ferraz (coord.), Editora Malheiros, 2002, SP.

Otras fuentes:
-Ley Municipal n 13. 430, de 13 de setembro de 2002 que dispone sobre el Plan Director
Estratgico do Municipio de So Paulo.
-"Operao urbana Faria Lima, Secretaria Municipal do Planeamiento, Prefectura del
Municipio de So Paulo, 2000
-Ley Federal n 10.257, de 10 de julio de 2001 - "Estatuto da Cidade