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TEORAS DE LA TRANSICIN

Por JOSEP M. COLOMER

SUMARIO
I . ESTRUCTURALISMO. I I . L A ELECCIN. I I I . NUEVOS DESARROLLOS.

La naturaleza y las causas de las transiciones a la democracia han sido objeto de interpretaciones variadas en la ciencia poltica de los ltimos cuarenta aos. Los diversos enfoques metodolgicos y los consiguientes desarrollos analticos pueden ser comparados a dos niveles: 1) por su coherencia y rigor explicativo, y 2) por su relacin con el contexto histrico. Cabe as observar que los sucesivos desarrollos han ido dando respuestas a las crticas realizadas a planteamientos anteriores, las cuales estaban basadas bien en inconsistencias internas, bien en su aparente refutacin por nuevos procesos reales de cambio poltico. En conjunto, la sucesin de planteamientos analticos e interpretativos ha ido acompaando a las diversas fases de expansin o retirada de la democracia en diversas reas del mundo. A grosso modo pueden distinguirse dos enfoques bsicos que han tenido diversos momentos de atractivo intelectual y que cabe denominar: 1) estructuralismo, y 2) eleccin.

I.

ESTRUCTURALISMO

En este enfoque genrico cabe agrupar diversas aportaciones, no siempre coincidentes, pero intelectualmente compatibles y en buena medida complementarias, aparecidas entre los aos cincuenta y sesenta. Cabe entender que el trasfondo histrico de las mismas est constituido por la larga estabilidad
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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca) Nm. 86. Oclubre-Diciembre 1994

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de las democracias del mundo de habla inglesa y escandinavo y por la instauracin o restauracin de regmenes democrticos en otros pases de Europa y Asia despus de la Segunda Guerra Mundial. La teora del totalitarismo (elaborada, entre otros, por Arendt, 1951; Friedrich y Brzezinski, 1956) propuso una distincin analtica entre totalitarismo y autoritarismo de la que se extrajeron implicaciones para las posibilidades de cambio a la democracia. De acuerdo con ello, los regmenes totalitarios tpicamente basados en la dominacin de un partido nico habran debilitado los tejidos sociales, formados por los lazos familiares, religiosos, profesionales, etc., y habran sometido las actividades econmicas y culturales al control del poder poltico, de modo que habra quedado bloqueada toda posibilidad de movilizacin social contra el rgimen. Ello les diferenciaba de los regmenes en los que el autoritarismo poltico ms frecuentemente basados en el Ejrcito o en el poder personal del dictador no impeda la libertad econmica ni una cierta iniciativa de la sociedad civil. Una implicacin frecuentemente deducida de esta distincin fue que las dictaduras del Partido Comunista, como antes las del Partido Nacional-Socialista, fueran consideradas incapaces de una evolucin autopropulsada hacia formas ms suaves de gobierno. Pero en realidad esta tesis no se derivaba necesariamente de la distincin analtica entre totalitarismo y autoritarismo, sino de su combinacin con otras tesis de tipo funcionalista en las que se haca nfasis en las precondiciones econmicas, sociales y culturales de la democracia poltica. Se sita claramente en esta lnea la influyente contribucin de Seymour M. Lipset, quien identific unos requisitos sociales y unas condiciones de eficacia poltica para la pervivencia de la democracia. Concretamente, la eficacia gubernamental fue concebida como una fuente de legitimidad, y sta, de estabilidad de los regmenes representativos (Lipset, 1959, 1960). Pudo as interpretarse que la fragilidad de los regmenes democrticos en muchos pases en la primera mitad del siglo era resultado de unas estructuras socioeconmicas insuficientemente avanzadas. Ello permita inferir, por un lado, que los pases sometidos a regmenes totalitarios, y los dominados por el Partido Comunista en particular, carecan de condiciones para que la democracia se instaurara en ellos, mientras que, por otro lado, algunos regmenes autoritarios capitalistas, en la medida en que actuaban como modernizadores de las estructuras econmico-sociales de sus pases, preparaban las condiciones para una futura democracia estable. En una variante de este enfoque sobre las condiciones de la democracia, Gabriel Almond y Sidney Verba introdujeron una mediacin cultural entre los procesos de socializacin bsicos, como la familia y la escuela, y el nivel po244

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ltico: unas actitudes, conformadoras de una cultura poltica que, en su variante cvica o participativa, tenderan a apuntalar la democracia (Almond y Verba, 1963, 1989). De hecho, la afirmacin de estas precondiciones culturales haca todava ms difcil la perspectiva de democratizacin, ya que ahora ya no bastaba con la modernizacin econmico-social, que poda ser impulsada incluso por un rgimen autoritario, sino que se requera la difusin y arraigo de unos valores que eran tpicamente contradictorios con todo autoritarismo, por lo que su logro slo poda esperarse de una ardua supervivencia de tradiciones histricas o, ms probablemente, de un adiestramiento exterior. Algunas interpretaciones del modelo de Lipset como una afirmacin de precondiciones necesarias para la democracia y aportaciones como la de Samuel Huntington, centrada en un concepto de desarrollo y modernizacin identificado con niveles cuantitativos de industrializacin y urbanizacin, acentuaron el mecanicismo de toda esta orientacin (Huntington, 1968). Lo que haba de determinismo estructural en algunas elaboraciones de este enfoque le permiti una conexin analtica con algunas elaboraciones marxistas, aunque, obviamente, ambas diferan drsticamente en la orientacin normativa. Se desarroll as la llamada sociologa histrica, en la que los niveles de desarrollo econmico y la cultura poltica eran tomados como bases de una estructura de clases en la que se localizaban los actores principales. La eventual emergencia de los regmenes democrticos liberales se situaba, pues, en el conflicto y el relativo predominio o subordinacin de los agrarios, la burguesa y los trabajadores, pero siempre sobre la base de unas condiciones socioeconmicas de tipo estructural (en esta lnea hay que mencionar, al menos, a Moore, 1965, y Scockpol, 1979). Entre las crticas a las producciones intelectuales del enfoque estructuralista cabe sealar las siguientes: En primer lugar, el uso de una nocin premoderna (prehumeana y prenewtoniana, segn algunos la llamaron) de causalidad, en la que la gnesis se identifica con la funcin, de modo que las llamadas precondiciones de la democracia son consideradas causa de su estabilidad. En segundo lugar, una interpretacin de las correlaciones estadsticas como causalidades, a menudo eludiendo la verosmil relacin causal inversa: desde la democracia hacia la escolaridad, la industrializacin y la cultura cvica. Finalmente, la existencia de evidencias contrarias: el caso ejemplar de la India una democracia estable en un pas subdesarrollado y, de hecho, las propias observaciones de Almond y Verba, que haban atribuido mayores niveles de cultura cvica a pases como Estados Unidos y Gran Bretaa, en los que los niveles de participacin electoral eran y son ms bajos que los de otros
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de los pases analizados (para estas y otras crticas, vanse las brillantes aportaciones de Rustow, 1970, y Barry, 1970). Eludiendo algunas de estas crticas, aunque sin abandonar algunos de los conceptos bsicos antes mencionados, Juan J. Linz trat de disociar la legitimidad poltica de un rgimen de su eficacia. Linz aport, entre otros argumentos, la ausencia de correlacin entre los niveles de paro forzoso y de inestabilidad democrtica en diversos pases en el perodo entreguerras (en el que son de sealar, por ejemplo, las notables estabilidades de las democracias noruega y holandesa, pese a las graves depresiones econmicas que sufrieron esos pases). Reflexionando sobre todo a partir de la quiebra de las democracias en Alemania y en Espaa en los aos treinta, Linz seal la importancia de factores estrictamente polticos, como el liderazgo innovador, la fuerza o la debilidad organizativas, la ideologa y las configuraciones institucionales, de modo que las estructuras econmico-sociales aparecieron como condiciones necesarias pero no suficientes de la estabilidad democrtica (Linz y Stepan, 1978). En los aos setenta, la instauracin de dictaduras militares en algunos de los pases ms modernizados y desarrollados de Amrica Latina permiti poner en cuestin de un modo an ms drstico la relacin causal entre las variables econmico-sociales y las variables polticas antes establecidas por el enfoque estructural. Guillermo O'Donnell formul una tesis que vena a invertir los trminos de anteriores interpretaciones, pero reproduciendo el mismo tipo de determinismo estructural por el que unas estructuras econmico-sociales tratan de ser presentadas como causa de unas estructuras polticas. En vez de contemplar la modernizacin econmica como factor de democracia, O'Donnell sostuvo que eran los propios procesos de industrializacin los que tendan a producir regmenes autoritarios, como instrumentos para hacer frente a los levantamientos populares que aquellas mismas transformaciones econmicas suscitaban. De este modo, en un cierto estadio de crecimiento econmico, los pases ms desarrollados podan ser sometidos a mayores presiones hacia el autoritarismo que los pases intermedios o menos desarrollados (O'Donnell, 1973 y 1978).

II.

LA ELECCIN

Pero una nueva oleada democrtica se produjo desde mediados de los aos setenta, con el fin de los regmenes autoritarios en la Europa del sur, y en los aos ochenta, en la mayora de los pases latinoamericanos. Este vaivn produjo la impresin de que las relaciones entre las condiciones econmicas y las formas polticas tenan un carcter evanescente o al 246

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menos cambiante. Como acabamos de ver, en Amrica Latina se haba intentado explicar el autoritarismo como un elemento del proyecto de crecimiento econmico nacional autosostenido. Pero el fracaso global de este modelo y la consecuencia de la enorme deuda externa de los pases que lo haban adoptado tambin pudo ser presentado como un factor clave para la adopcin de polticas de austeridad, las cuales requeran un consenso social superior al que podan construir los regmenes autoritarios (lo cual tambin permita entender que la mayora de las nuevas democracias hubieran seguido un mismo modelo de poltica econmica de estabilizacin). As, pues, pareca que un cierto crecimiento econmico inicial podra favorecer la democracia, pero segn algunos un nivel algo superior de crecimiento induca al autoritarismo, mientras que el fracaso en la va de crecimiento econmico pareca suscitar, paradjicamente, la vuelta a la democracia. Ms concretamente, en el primer estadio, la modernizacin social se conceba como una fuente de pluralismo poltico y competencia entre grupos con intereses diversos que requera un marco democrtico para su pacfico desarrollo; en el segundo estadio, en cambio, la modernizacin era vista como un factor de conflicto social que amenazaba la estabilidad de los regmenes democrticos; pero en el tercer estadio, la democracia era presentada precisamente como una va de conciliacin del conflicto social. Esta variedad de relaciones entre la economa y la poltica y de concepciones de la democracia misma indujo a atribuir un alto grado de autonoma a la poltica con respecto a los factores estructurales antes considerados bsicos o causales, as como una inherente incertidumbre a los procesos de cambio poltico. Estos tendieron entonces a ser caracterizados como una serie de decisiones estratgicas de actores con diversas creencias, preferencias, expectativas, actitudes e intenciones. Este giro interpretativo dio paso a un nuevo enfoque metodolgico, orientado a subrayar los factores subjetivos, mientras que los factores estructurales eran considerados ya no slo insuficientes, sino incluso innecesarios. El exponente ms influyente de esta orientacin fue la obra del mismo O'Donnell, junto con Philippe C. Schmitter y Laurence Whitehead (1986). El hecho de que O'Donnell hubiera usado primero un esquema basado en factores estructurales para explicar la quiebra de las democracias y compartiera despus uno basado en la idea de elecciones voluntarias para explicar la quiebra de los autoritarismos, dio pie a algunos comentarios crticos no slo por aparente incoherencia metodolgica, sino tambin por las implicaciones en favor de una mayor necesidad y estabilidad de los autoritarismos que de ello podan extraerse. Entre otros aspectos, tambin se observ que, en su afn por subrayar las
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decisiones de los propios actores, los autores mencionados haban descartado el impacto de los factores externos, dejando as los procesos de transicin en un vaco internacional. Fue asimismo destacada la imprecisin analtica de las relaciones entre los actores-lites, a los que se atribua el protagonismo principal, y las masas. Poda observarse, en efecto, una cierta asimetra, ya que, mientras que la instauracin de un rgimen dictatorial poda ser explicada, ya lejos de los determinantes estructurales, a partir de la conspiracin de unos pocos, en cambio, en la instauracin de un rgimen democrtico se sola subrayar la movilizacin de masas populares, lo cual situaba en un segundo plano las decisiones de las minoras (para una crtica, vase Levine, 1987). Por otra parte, la notable ampliacin del nmero de democracias en el mundo a finales de los setenta y en los ochenta, en una oleada sin parangn desde la Segunda Posguerra, permiti una nueva revisin del enfoque estructural, ms alejada del determinismo socioeconmico. Larry Diamond y los ya citados Lipset y Linz (1988) devolvieron importancia a la eficacia gubernamental y a las realizaciones democrticas mediante una ms afinada caracterizacin de los intereses de los diversos grupos sociales (en una lnea algo emparentada con el enfoque de la eleccin). Por otro lado, continuaron refirindose a las actitudes como fuentes de legitimidad, sin lograr escapar de un crculo tautolgico en el que resulta difcil distinguir entre el apoyo popular, la legitimidad y la estabilidad del rgimen. Sin embargo, como resultado del menor nfasis estructural, se obtuvo as una definicin minimalista de la consolidacin democrtica, entendida como una situacin en la que ningn actor relevante persigue una alternativa a la democracia ni tiene poder de veto, en la que el desarrollo de una cultura poltica participativa ya no desempea un papel esencial. Dos de los estudios ltimamente mencionados, el de Diamond-Lipset-Linz y el de O'Donnell-Schmitter-Whitehead, son, pues, exponentes significativos de dos enfoques distintos en los que se concibe la democracia, respectivamente como resultado de condiciones estructurales propicias, y de procesos de liderazgo y decisiones estratgicas. En el primer enfoque se atiende sobre todo a los contextos, mientras que en el segundo se estudian bsicamente los procesos. Mientras que el nfasis estructural del primero le ha valido algunas acusaciones de determinismo, el nfasis decisional del segundo le ha ganado otras de voluntarismo. La confrontacin tiene tambin connotaciones normativas, ya que del enfoque originario de las condiciones objetivas se desprenda una idea de la democracia como un rgimen que slo poda consolidarse si se apoyaba en una eficacia y una legitimidad sustantiva aunque, como he dicho, este as248

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pecto ha sido suavizado despus por algunos autores. En cambio, el enfoque de las decisiones subjetivas transmita desde el principio una visin de la democracia con fuerte dependencia del proceso, en la que la ineficiencia gubernamental es ms claramente compatible con una legitimacin que cabe entender como bsicamente procedimental. Pese a lo dicho, hay que tener en cuenta que las dos obras colectivas mencionadas, publicadas en la segunda mitad de los aos ochenta, comparten la caracterstica de ser colecciones de estudios de casos, con ms empirismo que teora. En algunos casos se presentan muchas hiptesis de variables explicativas, y en otros, tipologas en los que llega a haber ms tipos que casos. De ah que ni los fundamentos tericos de sus categoras analticas ni las implicaciones normativas del anlisis hayan sido ampliamente discutidos en ellos (vanse, por ejemplo, los comentarios de Remmer, 1991).

III.

NUEVOS DESARROLLOS

Adam Przeworski fue uno de los primeros en sealar ciertas incoherencias tericas y metodolgicas del enfoque estratgico en su planteamiento inicial. En particular, advirti la incoherencia de que en sus primeros desarrollos, pese a centrarse en el anlisis de las decisiones individuales y sus interacciones, eludiera la adopcin del enfoque individualista inherente a la teora de la eleccin racional, y en particular a la teora de los juegos de estrategia, y reprodujera las categoras del enfoque estructural. En sus palabras, referidas sobre todo a la obra coordinada por O'Donnell y otros y a otras contribuciones de los aos ochenta: Dado que el macrolenguaje de las clases, sus alianzas y los "pactos de dominacin" fue el vocabulario dominante de la poca, el resultado fue un enfoque microintuitivo cubierto a menudo con el ropaje de un lenguaje macro (Przeworski, 1991: 96-97). Este y otros comentarios reflejan una mayor conciencia de las limitaciones tericas de los estudios sobre las transiciones a la democracia. Esta conciencia ha sido agudizada por las dificultades de anlisis del hundimiento de los regmenes de socialismo autoritario en el este y el centro de Europa desde 1989. Sin duda, estos cambios han abierto una nueva etapa en este campo de estudio, en la que resulta obligada, cuanto menos, una ms crtica revisin del patrimonio acumulado. La distincin entre regmenes autoritarios y regmenes totalitarios, segn si su base econmico-social era o no relativamente autnoma del nivel poltico, slo puede recuperar significacin si se disocia de la teora de las precondiciones necesarias de la democracia, ya que en contra de lo predicho 249

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en varios pases se ha alcanzado la democratizacin mediante procesos desde el totalitarismo. En otras palabras, la prediccin de una imposibilidad de evolucin interna y de cambio pacfico de los regmenes dominados por el Partido Comunista, formulada en los aos de la guerra fra, ha sido refutada. Esta refutacin no desaparece con la afirmacin retrospectiva, presentada por algunos autores de aquella corriente, de que los regmenes del este de Europa ya eran postotalitarios desde los aos sesenta, ya que, si bien as cabra encajar el cambio reciente en las categoras antes citadas, quedara entonces por explicar cmo los regmenes antes totalitarios habran podido evolucionar hacia tal estadio postotalitario en algn momento anterior. Desligada de la teora de las precondiciones socioeconmicas, la distincin entre totalitarismo y autoritarismo tal vez podra ser relevante en mi opinin para explicar las distintas interacciones entre actores estratgicos en distintos pases. Cabra as formular la hiptesis de que en los pases ms tpicamente totalitarios, como la Unin Sovitica, las interacciones estratgicas del proceso de democratizacin han estado casi exclusivamente protagonizadas por facciones e individuos procedentes del Partido Comunista (y han sido, por tanto, un asunto casi exclusivo de lites). En cambio, en regmenes autoritarios con pluralismo limitado en los que haba otros partidos legales, la Iglesia conservaba una gran influencia social, caban ciertas movilizaciones sociales e incluso el Ejrcito no estaba completamente subordinado al poder poltico, como, por ejemplo, en Polonia, las interacciones estratgicas han incluido la participacin de la oposicin democrtica formada fuera de las filas del partido gobernante (es decir, ha cabido cierta participacin de las masas). Sin embargo, tampoco en esta nueva formulacin la relacin entre formas de rgimen y modelos de transicin tendra un carcter necesario o determinante, ya que tambin en regmenes autoritarios no totalitarios la iniciativa hbil de ciertos sectores procedentes del grupo gobernante puede conseguir la marginacin de la oposicin en las interacciones decisivas. Las interacciones entre los actores aparecen, pues, como un objeto primordial de estudio (y no ya como mera sobreestructura). Si se presta atencin a la formacin de las preferencias de los actores y a la influencia relativa de cada uno de stos es posible resituar el papel de las viejas estructuras econmico-sociales y polticas como origen o trasfondo de las decisiones e interacciones estratgicas en el proceso de cambio. Sin embargo, el resultado colectivo del procesola nueva estructura poltica democrtica y, eventualmente, las polticas econmicas que contribuyen a cambiar las antiguas estructuras econmico-sociales slo puede ser explicado realmente como derivado de aquellos comportamientos estratgicos. Queda as olvidado un esquema explicativo que iba de estructuras a estructuras, y se adopta uno ms
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complejo, que va de estructuras a decisiones de los actores, de stas a interacciones entre actores que a menudo producen consecuencias colectivas no intencionadas y de stas a resultados estructurales. En coherencia con el supuesto metodolgico de individualismo y con fundamentos tomados de la microeconoma, las interacciones decisivas pueden ser ms apropiadamente modeladas mediante el uso de las herramientas analticas proporcionadas por la teora de juegos, incluyendo aspectos como amenazas y promesas, pactos fundamentados en la carencia de informacin y la asuncin de riesgos y garantas para el futuro. En numerosas aportaciones, este instrumental terico, que se ocupa sobre todo de elecciones y estrategias, se ha mostrado ya muy adecuado para analizar procesos que se caracterizan por una gran incertidumbre de los actores acerca del futuro, un predominio de comportamientos estratgicos y significativos problemas de estabilidad del resultado. Este es particularmente el caso de la fase entre la liberalizacin, que permite la definicin de posiciones y la identificacin de los actores, y las primeras elecciones libres, que suelen establecer una relacin de fuerzas ms precisa y tienden a trasladar la interaccin de los grupos al interior de las instituciones estatales. Este enfoque tambin permite repensar las caractersticas del resultado, es decir, de la democracia que es establecida a partir de transiciones guiadas por comportamientos estratgicos de los actores. Se observa mejor ahora que las caractersticas del marco institucional democrtico que no es ms que un producto del proceso estratgico de cambio dependen del camino emprendido para alcanzarlo ms que de los factores estructurales de la sociedad en la que se asienta, y suelen quedar marcados por su herencia. Esta llamada de atencin enlaza con el nfasis del nuevo institucionalismo, en el que se conciben las instituciones como marcos constrictivos y condicionantes de las elecciones de los actores polticos en una situacin estable. Por una parte, el papel de las instituciones en democracia vuelve a ser realzado. Por otra parte, el anlisis estratgico de las transiciones a la democracia muestra que la estructuracin concreta de las instituciones democrticas en cada pas es elegida ms por clculos de los actores en su propio inters que por su eficacia comprobada, y a menudo se consolida, ms que por su adaptacin al contexto social, por el alto coste de transaccin que tendra cambiarlas y por sus propios mecanismos de autorreforzamiento (vase North, 1990). Existen ya numerosas aportaciones en los enfoques sealados que permiten pensar que en los aos noventa se ha abierto una nueva poca en los estudios sobre la transicin (a modo de ejemplo, vanse Przeworski, 1991; Kuran, 1991;Geddes, 1991; Lijphart, 1992;Elster, 1993;Cohen, 1994,y tambin Colomer, 1990, 1991, 1994, 1995; Colomer y Pascual, 1994). 251

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