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Informativo Caballero Bustamante

NOVEDADES WEB En qu momento concluye el Procedimiento de Cobranza Coactiva?


RTF N 20904-1-2012 Expedientes N Procedencia Fecha : 11704-2012 y 11751-2012 : Lima : 19.12.2012 cho artculo, que considere necesarias. Adems, agrega, podr adoptar otras medidas no contempladas en el mismo artculo, siempre que asegure de la forma ms adecuada el pago de la deuda tributaria materia de la cobranza. En ese sentido, podemos concluir que el Procedimiento de Cobranza Coactiva es un procedimiento administrativo, consistente en un conjunto de actos y diligencias conducentes a la emisin de un acto administrativo que produzca efectos jurdicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados. En este caso concreto, el propsito de este procedimiento administrativo iniciado de oficio es lograr la ejecucin del patrimonio del deudor debido a la falta de pago de una deuda que es exigible coactivamente. Sin embargo, cabe hacer la precisin que el Cdigo Tributario en sus artculos 114 al 123 y la Resolucin de Superintendencia N 216-2004-SUNAT, Reglamento del Procedimiento de Ejecucin Coactiva, regulan el Procedimiento de Ejecucin Coactiva para las deudas y obligaciones tributarias con el Gobierno Central administradas y recaudadas por la SUNAT; y el TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, Decreto Supremo N 018-2008-JUS, y su Reglamento, Decreto Supremo N 069-2003-EF regulan el Procedimiento de Ejecucin Coactiva de obligaciones no tributarias y el Procedimiento de Cobranza Coactiva para obligaciones tributarias de los gobiernos locales. de ser el caso contrario, con la ejecucin del patrimonio del ejecutado a fin de hacerse cobro de las deudas exigibles pendientes de pago. Sin embargo, cuando en la ejecucin del mismo, el ejecutor coactivo no ha verificado el cumplimiento de los requisitos y las normas que regulan dicha accin o el procedimiento se ejecuta violentando el debido procedimiento y los derechos del contribuyente, proceder la presentacin de remedios y medios de defensa administrativos y judiciales para la cautela y defensa de los derechos del ejecutado. De ese modo, proceder la interposicin de una queja o la apelacin o interposicin de un recurso de revisin cuando corresponda. As, el artculo 155 del TUO del Cdigo Tributario dispone que la queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en dicho Cdigo, en la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera; as como en las dems normas que atribuyan competencia al Tribunal Fiscal. Asimismo, el artculo 122 del Cdigo Tributario dispone que slo despus de terminado el Procedimiento de Cobranza Coactiva, el ejecutado podr interponer recurso de apelacin ante la Corte Superior dentro de un plazo de 20 das hbiles de notificada la resolucin que pone fin al Procedimiento de Cobranza Coactiva. Al respecto, en concordancia con la norma anterior, en el caso de cobranzas iniciadas por la SUNAT, el artculo 34 del Reglamento de Procedimiento de Cobranza Coactiva, aprobado por Resolucin de Superintendencia N 216-2004-SUNAT, establece que notificada la resolucin coactiva que pone fin al procedimiento, el deudor podr interponer, dentro de los 20 das hbiles siguientes, el recurso de apelacin ante la Sala correspondiente de la Corte Superior. Adems, se dispone que se entiende concluido el procedimiento cuando

I. Criterio adoptado por el Tribunal Fiscal


Se entiende que el procedimiento coactivo concluye mediante la notificacin debidamente efectuada de la resolucin que le pone fin. En tal sentido, procede que el Tribunal Fiscal emita pronunciamiento en la va de la queja sobre la legalidad del procedimiento de cobranza coactiva en el que se ha producido la ejecucin de medidas cautelares o cuando se produzca la extincin de la deuda por pago efectuado en el marco de dicho procedimiento, siempre que la queja se presente antes de la mencionada notificacin.

II. Nuestros comentarios


2.1. El Procedimiento de Cobranza Coactiva y sus alcances El artculo 117 del TUO del Cdigo Tributario, aprobado por Decreto Supremo N 135-99-EF, dispone que el Procedimiento de Cobranza Coactiva es iniciado por el Ejecutor Coactivo mediante la notificacin al deudor tributario de la Resolucin de Ejecucin Coactiva, que contiene un mandato de cancelacin de las Ordenes de Pago o Resoluciones en Cobranza, dentro de 7 das hbiles, bajo apercibimiento de dictarse medidas cautelares o de iniciarse la ejecucin forzada de las mismas, en caso que stas ya se hubieran dictado. Adicionalmente, el inciso a) del artculo 118 de la misma norma establece que vencido el plazo de 7 das, el Ejecutor Coactivo podr disponer se trabe las medidas cautelares previstas en di-

2.2. Los medios de defensa, remedios, recursos y otros para revisar la legalidad de los Procedimientos de Ejecucin Coactiva Evidentemente, si el Procedimiento de Cobranza Coactiva es procedente y cumple con todos los requisitos dispuestos por las normas aplicables, respecto de cualquier deuda, el mismo debe de concluir con el pago voluntario de la misma por parte del ejecutado o,

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no exista deuda exigible, de conformidad con el artculo 115 del Cdigo Tributario y/o se notifique al deudor la resolucin con este efecto. Por su parte, el artculo 38 del TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, Decreto Supremo N 0182008-JUS, establece que el Obligado podr interponer recurso de queja ante el Tribunal Fiscal contra las actuaciones o procedimientos del Ejecutor o Auxiliar que lo afecten directamente e infrinjan lo establecido en el presente captulo. De igual modo, el artculo 23 del TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva prev la posibilidad de presentar una demanda ante la Corte Superior, con la finalidad de que se lleve a cabo la revisin de la legalidad del Procedimiento de Ejecucin Coactiva, en cualquiera de los siguientes casos:

a) Cuando iniciado un Procedimiento de Ejecucin Coactiva, se hubiera ordenado mediante embargo, la retencin de bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depsitos, custodia y otros, as como los derechos de crdito de los cuales el obligado o el responsable solidario sea titular y que se encuentren en poder de terceros, as como cualquiera de las medidas cautelares previstas en el artculo 33 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva. b) Despus de concluido el Procedimiento de Ejecucin Coactiva, dentro de un plazo de 15 das hbiles de notificada la resolucin que pone fin al procedimiento. De ese modo, lo sealado anteriormente se puede resumir del siguiente modo:

en el que se ha producido la ejecucin de medidas cautelares o cuando se produzca la extincin de la deuda por pago efectuado en el marco de dicho procedimiento, siempre que la queja se presente antes de la mencionada notificacin. Sin embargo, tal conclusin genera incoherencias en la aplicacin de los medios de defensa con los que cuenta el contribuyente ante procedimientos de ejecucin coactiva por deudas tributarias ante los gobiernos locales.

COMPETENCIA DE LA REVISION DE LA LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE EJECUCION COACTIVA ORGANO O INSTANCIA Tribunal Fiscal Queja MEDIO O VIA OPORTUNIDAD En cualquier oportunidad del Procedimiento de Cobranza Coactiva hasta su conclusin; esto es, con anterioridad a la debida notificacin de la resolucin que da por concluido el procedimiento. En el plazo de 20 das hbiles de notificada la resolucin que pone fin al Procedimiento de Cobranza Coactiva.

Corte Superior del Poder Recurso de apelacin Judicial

Corte Superior del Poder Demanda de revisin ju- 1. Cuando iniciado un Procedimiento de EjeJudicial dicial tramitada mediante cucin Coactiva, se hubiera ordenado meProceso Contencioso Addiante embargo, la retencin de bienes, ministrativo valores, etc., as como cualquiera de las medidas cautelares previstas en el artculo 33 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva. 2. Despus de concluido el Procedimiento de Ejecucin Coactiva, dentro de un plazo de 15 das hbiles de notificada la resolucin que pone fin al procedimiento.

En ese sentido, se puede concluir que de las normas citadas, se advierte que con el fin de determinar la competencia del Tribunal Fiscal o el Poder Judicial para emitir pronunciamiento sobre la legalidad de un procedimiento coactivo respecto de deudas y obligaciones tributarias y no tributarias, es importante definir el momento en el que ste ha concluido. En efecto, en tanto se encuentre en trmite el Procedimiento de Cobranza Coactiva ser competente el Tribunal Fiscal para que en la va de la Queja se pronuncie respecto de la legalidad del procedimiento; una vez que concluya el procedimiento, el Tribunal Fiscal carecer de competencia para realizar la mencionada revisin, la cual deber ser realizada por el Poder Judicial. Sin embargo, tambin se observa que

respecto de las deudas tributarias de los gobiernos locales, el ejecutado tiene una doble opcin, aun cuando se est desarrollando el Procedimiento de Ejecucin Coactiva, podr acudir al Tribunal Fiscal va una Queja o al Poder Judicial mediante una demanda de revisin judicial la misma que se tramita a travs del Proceso Contencioso Administrativo. Es en ese marco, que el Tribunal Fiscal en la resolucin materia de comentario, a fin de determinar su competencia ha estimado que: Se entiende que el procedimiento coactivo concluye mediante la notificacin debidamente efectuada de la resolucin que le pone fin. En tal sentido, procede que el Tribunal Fiscal emita pronunciamiento en la va de la queja sobre la legalidad del procedimiento de cobranza coactiva

2.3. En qu momento se tiene por concluido el Procedimiento de Cobranza Coactiva? Como ya lo sealamos, el artculo 122 del Cdigo Tributario prev la posibilidad de apelar ante la Corte Superior, slo despus determinado el procedimiento en un plazo de veinte das hbiles de notificada la resolucin que pone fin al Procedimiento de Cobranza Coactiva. En tal sentido, de acuerdo con el citado artculo 122, es necesario que exista una resolucin que ponga fin al procedimiento y que sta sea notificada conforme a Ley para poder considerar que ste ha concluido. De otro lado, el artculo 34 del Reglamento de Procedimiento de Cobranza Coactiva, dispone que notificada la resolucin coactiva que pone fin al procedimiento, se podr interponer la referida apelacin dentro de un plazo de veinte das y que se entiende concluido el procedimiento cuando no exista deuda exigible, de conformidad con el artculo 115 del Cdigo Tributario y/o se notifique al deudor la resolucin con este efecto. A ello se agrega que si el procedimiento no hubiera concluido, el deudor podr presentar la queja a que se refiere el artculo 155 del Cdigo Tributario cuando considere que no se ha seguido el procedimiento de acuerdo a lo sealado en ste y en el referido Reglamento. De lo anterior se desprende que el uso de las conjunciones y/o lleva a concluir que para que se tenga por concluido el Procedimiento de Ejecucin Coactiva basta que no exista deuda exigible, esto es, que no es necesario que se notifique al deudor la resolucin que ponga fin al procedimiento. Sin embargo, a partir de una interpretacin conjunta del Cdigo Tributario y del citado Reglamento, considerando la jerarqua normativa de ambas, debe prevalecer lo dispuesto por el Cdigo Tributario y, de ese modo, en todo caso es necesario que se produzca la notifi-

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al Tribunal Fiscal mientras que ste no haya concluido con la notificacin (debidamente realizada) de la resolucin que le ponga fin. Habiendo concluido ste, no podr acudirse en la va de la queja sino a la va judicial.

cacin de acuerdo a Ley de la resolucin que pone fin al procedimiento para que sea considerado concluido. En ese caso, argumenta el Tribunal Fiscal que: En efecto, si bien el ci tado reglamento seala que se en tiende concluido el procedimiento cuando no exista deuda exigible, de conformidad con el artculo 115 del Cdigo Tributario y/o se notifique al deudor la resolucin con este efec to, el Cdigo Tributario hace refe rencia a la posibilidad de presentar apelacin cuando haya terminado el procedimiento coactivo, otorgando para ello un plazo de veinte das que se cuentan desde que se notifica la resolucin que le pone fin, esto es, de acuerdo con el artculo 122 del mencionado cdigo, se considera terminado el procedimiento cuando se produce la indicada notificacin y mientras ello no suceda, proceder el anlisis de su legalidad en la va de la queja. De igual modo, en el m bito de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva, el artculo 23 de dicha norma dispone que la revisin judicial del procedimiento proceder despus de su conclusin, dentro de un plazo de quince das hbiles de notificada la resolucin que le pone fin. De ese modo, el procedimiento administrativo debe concluir con la emisin de una resolucin en la que se exprese si la relacin obligatoria entre la Administracin y el administrado se ha extinguido, esto es, un acto formal que as lo establezca y que sea debidamente notificado. As, es imprescindible que la Administracin emita y notifique (para que sea eficaz) una resolucin que d por concluido el procedimiento. La extincin de una deuda va ejecucin forzosa de una medida cautelar o por su pago en el marco de una cobranza coactiva constituye un hecho que amerita la conclusin del procedimiento pero que no lo concluye por s mismo sino que conforma parte del fundamento de la resolucin que le pone fin. Asimismo, debe considerarse que el primer prrafo del artculo 119 del Cdigo Tributario establece que ninguna autoridad nirgano administrativo, poltico, ni judicial podr suspender o concluir el Procedimiento de Cobranza Coactiva en trmite con excepcin del ejecutor coactivo quien deber actuar conforme a los supuestos regulados en dicho artculo, por lo que la decisin de ste sobre la conclusin del procedimiento se ve materializada en la resolucin

coactiva que le pone fin, la cual debe ser debidamente notificada. En tal sentido, el Tribunal Fiscal concluye que: () mientras la Administracin no notifique la resolucin que pone fin al procedimiento de cobranza coactiva, el Tribunal Fiscal tendr la facultad de pronunciarse sobre su legalidad en tanto stos no hayan concluido. Esto es concordante con la naturaleza de remedio procesal que se predica de la queja pues hasta dicho momento es que se puede corregir las actuaciones de la Administracin y encauzar el procedimiento. En efecto, producida dicha notificacin, existir otra va idnea, esto es, la apelacin ante la Corte Superior, en el caso de las cobranzas coactivas reguladas por el Cdigo Tributario, y de Revisin Judicial en el caso de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva. As, agrega que: () mientras no se lleve a cabo la referida notificacin, se entiende que el procedimiento mantiene sus efectos, en la esfera jurdica de la quejosa y siendo ello as, el Tribunal Fiscal est facultado para emitir pronunciamiento al respecto y ordenar, de ser el caso, la devolucin del dinero indebidamente embargado, en aplicacin de las Resoluciones del Tribunal Fiscal N 10499-3-2008 y N 08879-4-2009. En caso contrario, si se considerara que el Tribunal Fiscal no pudiera analizar el procedimiento por haberse producido la extincin de la deuda, podra presentarse una situacin que afecte el derecho de defensa del administrado pues de acuerdo con las normas citadas, slo se puede acudir al Poder Judicial cuando el procedimiento coactivo ha terminado mediante la resolucin que le pone fin. As, por un lado, el Tribunal Fiscal no analizara un procedimiento en dichas circunstancias y por otro, tampoco podra acudirse a la va judicial por no haberse concluido el procedimiento mediante una resolucin que le ponga fin. Por ello, ante posibles interpretaciones, el Tribunal Fiscal concluye que debe optarse por la que mejor se adecue al derecho constitucional de defensa, esto es, por aquella segn la cual, el administrado no estar en ningn momento en desamparo, pudindose acudir en la va de la queja ante el Tribunal Fiscal en tanto no se produzca la referida notificacin. Por lo tanto, en caso que el contribuyente quiera hacer valer su derecho de defensa frente a actos que lo vulneren o que transgreden las normas que rigen al procedimiento coactivo, podr acudir

III. A modo de conclusin


Consideramos que lo sealado por el Tribunal Fiscal no resulta del todo acertado cuando concluye que mientras la Administracin no notifique la resolucin que pone fin al Procedimiento de Cobranza Coactiva, el Tribunal Fiscal tendr la facultad de pronunciarse sobre su legalidad en tanto stos no hayan concluido. Esto es concordante con la naturaleza de remedio procesal que se predica de la queja pues hasta dicho momento es que se pueden corregir las actuaciones de la Administracin y encauzar el procedimiento. En efecto, producida dicha notificacin, existir otra va idnea, esto es, la apelacin ante la Corte Superior, en el caso de las cobranzas coactivas reguladas por el Cdigo Tributario, y de Revisin Judicial en el caso de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva. Ello en razn de lo siguiente: i) Si bien es cierto que el Tribunal Fiscal tiene competencia para pronunciarse respecto del procedimiento coactivo con anterioridad a la conclusin de este a travs de una notificacin formal, respecto de los tributos administrados por los gobiernos locales, de acuerdo a al artculo 23 de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactivo antes citado, tambin tendr competencia para pronunciarse sobre su legalidad el Poder Judicial va la demanda de revisin judicial, que si es interpuesta en el Procedimiento de Cobranza Coactiva suspende la ejecucin del mismo hasta que la Sala competente emita la resolucin correspondiente. ii) Sealar que slo con la conclusin formal del Procedimiento de Ejecucin Coactiva se inicia la competencia del Poder Judicial en los procesos de revisin judicial es contrario al artculo 23 de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva. iii) En estos casos, como ya lo sealamos, se observa que respecto de las deudas tributarias de los gobiernos locales, el ejecutado tiene una doble opcin, aun cuando se est desarrollando el Procedimiento de Ejecucin Coactiva, podr acudir al Tribunal Fiscal va una queja o al Poder Judicial mediante una demanda de revisin judicial tramitada a travs de un Proceso Contencioso Administrativo. n