Reforma Petrolera

MÁS MERCADO Y MÁS ESTADO.

NOTAS SOBRE
UNA POSIBLE REFORMA PETROLERA
Adrián Lajous
En los 35 años que he trabajado en la industria petrolera en México y en el extranjero, ha cambiado sustancialmente la visión que he tenido sobre su reforma y sobre la resolución de sus problemas estructurales, estratégicos y coyunturales. Nuevas circunstancias externas e internas, así como una creciente frustración respecto a nuestra incapacidad para transformar el patrón de desarrollo de Pemex, me han llevado a pensar en la necesidad de abrir esta industria a la competencia y a la inversión privada, bajo un marco regulatorio fuerte y eficaz. Mantengo la firme convicción de que podemos preservar a Pemex como una empresa pe trolera integrada, de carácter dominante, manejada con criterios eminentemente comerciales y empresariales, y con una identidad nacional inequívoca. Para ello deberá someterse a una profunda renovación institucional. El cambio de mi postura fue un proceso amargo, pero no era inevitable. Siempre hubo opciones alternativas y oportunidades que no fuimos capaces de reconocer y tampoco actuamos en consecuencia. Una industria que extrae y procesa recursos naturales finitos tiene, necesariamente, que renovarse p ara evitar su declinación. Hoy, ante una situación que considero insostenible, la industria requiere más mercado y más Estado. Habrá que transitar de una intervención estatal directa a una indirecta, que mediante la regulación establezca las reglas del jue go con las que podrán desenvolverse mercados vigorosos, que alienten una mayor eficiencia y movilicen mayores recursos. Sin embargo, debemos mantener un escepticismo vigilante frente a soluciones de mercado, dados sus recurrentes fracasos cuando se debilita la regulación estatal. Mis comentarios se enfocan, exclusivamente, a la extracción de hidrocarburos. En este artículo abordo, en primer lugar, las reticencias históricas y contemporáneas a la apertura a la inversión privada en la industria petrolera. Po steriormente, planteo algunas consideraciones de carácter táctico respecto a los cambios constitucionales que la harían posible. La parte central del texto esboza los principales aspectos de una posible reforma petrolera. Termino con una breve exposición sobre la necesidad de transformar a Pemex para que esta empresa del Estado continúe jugando un papel fundamental en el desarrollo de la industria petrolera mexicana. Aspiro a transmitir lo mucho que se tiene que hacer, la complejidad de las tareas que hay q ue emprender y la apremiante necesidad de actuar con determinación para modernizar esta industria. Reticencias a la reforma Si bien hay múltiples diagnósticos en torno a la problemática de la industria petrolera mexicana, carecemos de un diagnóstico crítico compartido. Con lenguaje diplomático complaciente se alude a problemas específicos, sin enmarcarlos en un

confunde a la opinión pública. prometiendo soluciones sin costos económicos y sociales. su contribución al financiamiento de la balanza comercial. mientras que otros más tienden a agotar sus energías en la denuncia de los males que nos aquejan y de su supuesto origen. dado que los hidrocarburos continuarán siendo de la nación o porque no se venderán activos propiedad de Pemex. corrupción y abandono administrativo. y concentrándose en su aportación neta de recursos al fisco y. Los extremos antagónicos se radicalizaron aún más. que sería . Abrir a la inversión privada la extracción de petróleo y gas natural es. desatendiendo problemas estructurales de la industria petrolera. Las partes expresaron con certeza principios y convicciones. Insistir en que no se privatizará la industria petrolera mexicana. subsidios. así como ignorancia técnica y desconocimiento de la operación y la administración de la industria petrolera. La nación es la propietaria de las reservas y Pemex sólo tiene el derecho exclusivo de explotar estas reservas por cuenta y orden del Estado. construir cinco refinería s simples que permitan dejar de importar productos destilados. continuó el deterioro de Pemex y se malograron esfuerzos limitados de reforma. Desde esta perspectiva es también deseable aislarlas de los efectos corrosivos del comercio internacional. El arreglo institucional del sector no favoreció la realización de un análisis integral del paradigma petrolero dominante ni alentó el reconocimiento de las disyuntivas y los dilemas que enfrenta la reforma petrolera. Mientras se ha sostenido esta guerra ideológica. De ahí viene la propuesta de dejar de exportar petróleo. que en la mayoría de las veces se refleja en el registro de las reservas como activos de empresas particulares. Por largo tiempo el gobierno ha dado señales contradict orias al privilegiar objetivos de corto plazo. Hay también una clara preferencia por llamar la atención sobre supuestos éxitos parciales y subrayar que ya se avanza en la solución de deficiencias evidentes. en menor grado. La mas iva renta económica generada se dispersó parcialmente a través de formas toleradas de ineficiencia. en todas partes. así como gas natural. Entre nosotros hay una corriente de op inión que ve al sector energético como una isla soberana y autárquica que debe escapar a la lógica del desarrollo capitalista del resto de la economía mexicana. La polarización de posiciones respecto al desarrollo de la industria petrolera y de la participación privada en la misma ha generado más calor que luz. así como sus riesgos y los problemas que entraña. Algunos piensan que con sólo anunciar una nueva política pública se resolverán añejos problemas. alimentándose mutuamente de la desconfianza que se profesan.contexto general y sin explicar sus causas. una forma de privatización. La privatización de la industria petrolera tiene dos acepciones: la venta de activo s de una entidad estatal y la apertura de sus actividades sustantivas a la inversión privada. Cree que para lograrlo conviene integrar defensivamente al sector energético en una sola entida d que abarque a las empresas estatales de electricidad y petróleo.

La reticencia a la privatización petrolera obedece también a riesgos reales que ésta entraña. La propiedad estatal de las actividades productivas era vista como la esencia del socialismo. Sus soluciones de libro de texto no requieren de un conocimiento detallado del sector. Petrobras y Saudi Aramco es inequívoca. a una corriente ultraliberal le interesa desmantelar a Pemex. pero rápido. Aceptan que esto se haga mal. lo que implica la privatización de sus empresas estatales. pues aborrece la intervención directa del Estado en la economía y cree que la transferencia de estos activos a particulares resuelve todos sus problemas. Basta recordar la historia contemporánea de la banca comercial y de las telecomunicaciones. La crisis económica de 1982 y sus repercusiones políticas erosionaron el papel del Estado en la vida económica del país. Sin embargo. Sobresalen dos: la eventual desnacionalización de esta industria y la formación de empresas privadas con poderes monopólicos. A un Estado pobre correspondía una empresa petrolera estatal pobre. Esta escuela tiene una fe ciega en el funcionamiento libre del mercado en el sector energético. es importante comprender la renuencia mexicana a la privatización de la industria petrolera.sustituido por combustóleo para cubrir los requerimientos de centrales eléctricas. Para evitar que la privatización se convierta en desnacionalización es necesario modernizar a Pemex y . el capitalismo burocrático mexicano utilizó de manera eficaz el poder político para alentar el desarrollo. ¿quién duda que Exxon y Chevron sean empresas estadunidenses. El abandono de principios socialistas. nuestra vigorosa tradición nacionalista hizo hincapié en la soberanía sobre los recursos naturales como sostén fundamental de la autonomía económica. Históricamente puede explicarse en torno a tres procesos profundos: nuestra revolución social. Por otra parte. Hacen caso omiso a las implicaciones económicas y ambientales de su propuesta. entre otras. el debilitamiento del nacionalismo mexicano y la globalización han creado un vacío ideológico en el que se desarrolla la política de apertura a la participación privada del sector energético. añoran una edad de oro que nunca existió y aspiran a un futuro que en muy pocos países existe. Hay quienes no consideran importante la nacionalidad de la propiedad de las empresas en un régimen internacional de Estados -nación. y el deterioro de las finanzas públicas afectó de manera inevitable las finanzas de las empresas estatales. A su vez. Quienes así piensan recuerdan una historia heroica. para crear los intereses particulares que eviten cualquier reversión. la apertura plena a la inversión extranjera directa y una regulación económica mínima. Finalmente. que Total sea francesa y BP británica? La nacionalidad de Statoil. Estos fenómenos se han producido en otros sectores de la economía. el nacionalismo revolucionario y el capitalismo burocrático que caracterizó gran parte de la historia del siglo XX y que culminó a finales de los años cincuenta con lo que se consideró como el perfeccionamiento del monopolio petrolero estatal y la mexicani zación de la industria eléctrica. Todas estas empresas son verdaderos campeones nacionales. Sin embargo. Su predominio en las cumbres dominantes de la estructura económica fue un precepto leninista ampliamente adoptado en países en desarrollo.

las nuevas leyes tenderí an a ser más escuetas. se inició una amplia discusión que desembocó en una sobrelegislación desordenada a la que todas las partes contribuyeron. tiene que elegir entre diversas alternativas respecto al alcance. evitando la tentación de abundar en detalles que las abrirían a extensas discusiones y a la introducción de múltiples salvaguardas. a excluir de la Constitución las restricciones que impiden la inversión privada en el sector energético. En primer lugar. A su vez. La información mínima requerida sería suficiente para abrir el debate que se busca eludir.establecer las debidas salvaguardas en relación a la participación privada en la industria petrolera. dejando para más adelante detalles que se especificarían en le yes reglamentarias y decretos. Concedido este asunto capital. Sería necesario. La triste historia de la reforma de 2008 ha llevado a algunos a proponer que la nueva propuesta se limite. Además. La falta de un claro sentido de dirección abrió la posibilidad de que se aprobara una reforma cuya paternidad todos terminaron desconociendo. Este posicionamiento táctico minimalista se basa en supuestos discutibles. que en el pasado tendía evitarse mediante actos de autoridad. No revelarla ocasionaría todo tipo de suspicacias. que reflejaba suspicacias mutuas respecto a las intenciones de largo plazo de cada uno de los actores principales. Una buena parte de dichas precisiones se ubicaría en el marco regulatorio. Aun si esta maniobra tuviera éxito en el corto plazo. no se necesita pasar por el Congreso. Una de ellas es que la decisión de evitar una reforma constitucional la emasculó. En otras partes del mundo ha suscitado un amplio e intenso debate público. La fallida reforma petrolera de 2008 ofrece diversas lecciones. la profundidad. donde las mayorías exigidas son menores o. dado que algunos de los principales asuntos energéticos dejarían de estar en el ámbito constitucional. no es un asunto político y económico menor. Consideraciones tácticas El gobierno mexicano tendrá que resolver complejos dilemas estr atégicos y tácticos que envuelven a una posible propuesta de reforma energética. la secuencia y el calendario de la reforma. donde predominarían discus iones técnicas mejor delimitadas. Tiene también que definir la rut a que seguirá para lograr su aprobación en el Congreso y los pasos que tomará para su instrumentación. cuando menos. la monopolización privada sólo puede evitarse mediante un régimen regulatorio que esté en plenas funciones antes de que se dé la apertura a la inversión privada. sus costos a más largo plazo podrían ser elevados. por ahora. . Pensar que es factible solicitar al Congreso y a la opinión pública un cheque en blanco en relación a temas de esta importancia es poco realista. esbozar los elementos propositivos más importantes respecto a las modalidades que asumiría la reforma y justificarlos. La cultura política actual exige una mayor deliberación sobre políticas públicas. incluso. La reforma del sector energético. particularmente del petróleo. La reforma de 2008 fue el producto de una profunda desconfianza estratégica.

corriendo el riesgo de cometer errores importantes de alto costo. más no suficiente. que abrió los gasoductos a la inversión privada. provocar consecuencias no buscadas y reducir el poder de negociación del Estado. Antes de que esto suceda el gobierno tendrá que diseñar los cambios constitucionales y legales que propondrá. Desafortunadamente. esta posibilidad está restringida por las declaraciones reiteradas de que se enviará al Congreso una iniciativa de reforma energética en septiembre de 2013. Entonces. Sin embargo. el país va de un recorte de suministro a otro por falta de capacidad de transporte de gas. La reforma de 1995. identifique los principales instrumentos de cambio disponibles y estructure estrategias. describa los problemas que espera poder resolver. Algunos intercambiarán su apoyo por concesiones sustanciales en otros asuntos que se ventilan en el Congreso. Una posible reforma El diseño e implementación de las reformas en materia de petróleo y gas natural tomarán tiempo en madurar y sus principales resultados económicos no se . cuyas expectativas podrían diferir significativamente de lo que eventualmente se acordara. La fragmentación política de los partidos de oposición dificulta lo obtención de la mayoría necesaria para aprobar reformas constitucionales. Tuvo un efecto limitado sobre la construcción de los ductos requeridos. reflejando conflictos al interior de su fracción parlamentaria. es un buen ejemplo que hay que recordar. debido a una polít ica inapropiada y al fracaso en torno a cuestiones regulatorias y de organización industrial. reconozca pragmáticamente las restricciones que enfrenta. los términos de los cambios al marco regulatorio. se tendría que actuar con mayor premura. No sería l a primera vez que la aprobación de una reforma se sujete a la de otra. Resultaría difícil coordinar la acción de los principales agentes económicos en condiciones de incertidumbre. la reestructuración de Pemex y otras cuestiones estratégicas. si éste fuera el caso. La reforma supone. La reforma constitucional es una condición necesaria. A 18 años de distancia.El vacío que se crearía entre una apertura legislativa a secas y la formulación normativa secundaria entraña importantes riesgos. necesariamente. De no proponerse o si no pudieran lograrse. cambios constitucionales importantes. sería mejor esperar un momento más propicio. Es posible que algunos legisladores sostengan posiciones irreductibles. un nuevo sistema de regalías e impuestos petroleros y la identificación de los desarrollos institucionales requer idos. el gobierno tendrá que formular un documento de política energética que plantee de manera clara sus principales objetivos. abriendo el espacio a las presiones de múltiples grupos de interés. Tendrá también que lidiar con los conflictos que surjan entre los esfuerzos dirigidos a la reforma. La reforma de nuestra industria del petróleo y del gas exige un esfuerzo sostenido. no hay arreglos fáciles ni soluciones sencillas a la compleja gama de problemas que enfrenta. En primera instancia. En cualquier caso el ejercicio de la disciplina partidista no puede darse por descontada. Otros más podrán actuar de manera oportunista. del cambio. mucha paciencia y disciplina.

sin derivar los principales ben eficios de la reforma. por ejemplo. la reducción de la contaminación local y la mitigación de las emisiones de carbono. Lo único que estará a discusión será la modificación de las actuales restricciones constitucionales en relación a los contratos y concesiones para la extracción de hidrocarburos. El diseño y el desarrollo de estos regímenes requieren un cuidado meticuloso de detalles técnicos. estas áreas estratégicas. también se dan en Arabia Saudita y Kuwait. en las que no se otorgarán concesiones ni contratos. En nuestro país los contratos de riesgo se permitieron hasta 1958. se requiere una verdadera visión de Estado para tomar estas decisiones. La fase de diseño puede tardar más de un año. 28 y 25 constitucionales. Los cambios propuestos tienen que encuadrar en el contexto de cuestiones más amplias de la industria petrolera. aunque son poco frecuentes. Las restricciones con respecto a las concesiones y los contratos de producción compartida (CPC) no son exclusivas a Méxi co y. La reforma que propondrá el gobierno reafirmará. la descarbonización de la matriz energética. y que ésta llevará a cabo la explotación de dicho s productos. el marco regulatorio y la organización estatal de actividades petroleras y gasíferas. y en las leyes secundarias que de ellos se derivan. económicos y legales. En estas circunstancias. el interés financiero directo del Estado en proyectos privados. donde se establece que corresponde a la nación el dominio directo del petróleo y demás hidrocarburos. Una perspectiva más amplia y de largo plazo es esencial. Deberá incluir temas como la adminis tración de la demanda de energía. entre otros. incluyendo la petroquímica básica. El gobierno actual tendrá que asumir sus costos políticos. usualmente el propietario de la tierra en los que se encuentran. En el resto del mundo estos derechos de propiedad pertenecen a la nación. No sólo deberá abordar asuntos relativos a la expansión de la oferta petrolera y medir el éxito en términos de la inversión extranjera directa que podría desencadenar. el sector público tendrá a su cargo. inequívocamente. Pemex ha utilizado diversas formas contractuales de servicios en sus actividades . Podría también plantear el regreso al marco constitucional y legal previo a 1958. Los derechos de propiedad del subsuelo están inequívocamente especificados en la Constitución. La nueva plataforma económica y jurídica del sector extractivo de la industria petrolera tendría que incluir cinco regímenes básicos: el sistema de licencias o de contratos y el de derechos e impuestos. de manera exclusiva. Solamente en Estados Unidos los particulares pueden disfrutar estos derechos.obtendrán en este periodo gubernamental. este principio básico en relación a los derechos de propiedad. los procesos de licitación y la suscripción de contratos podría tomar un año más. los regímenes a los que se ha aludido difícilmente estarán en su lugar antes de 2016. la corona o el Estado. poner en marcha y ampliar las actividades de exploración y desarrollo será relativamente lento. así como mantener precios competitivos y accesibles. dado que la inversión privada directa en la exploración y producción de petróleo y gas natural supone cambios en los artículos 27.

Los CPC tienden a ser más intrincados. Esos patrones reflejan la evolución de los derechos de propiedad y de su cumplimiento. dado que éste intenta convertirse en una ley autocontenida. México calificaría entre este grupo de países en la medida en que ha tenido por mucho tiempo un amplio sector privado. los sistemas concesionarios modernos son técnicamente superiores a los CPC. La inclusión de regulaciones como parte del contrato lo hace aún más complicado. una presencia sustantiva de empresas internacionales en otros sectores industriales y de servicios. con la esperanza de que sería el primer paso hacia eventuales contratos de riesgo compartido. como Brasil. política. y e stá en condiciones de desarrollar e instrumentar un moderno régimen de derechos e impuestos petroleros vinculado a la infraestructura del impuesto sobre la renta. Ahora. Noruega. En Gran Bretaña. Otros. Entre menos confiable el régimen legal. En términos generales. un mayor número de cuestiones tienen que ser incorporadas en el CPC. los principales jugadores han s ido las empresas internacionales de servicios petroleros integrados. de gran escala y altos riesgos. Han evolucionado de modelos basados en un trato desigual a otros de carácter más equitativo. Hoy en día se designan como licencias las formas modernas de concesión. suponen un mayor poder discrecional en su elaboración y manejo e involucran una mayor participación de la empresa petrolera estatal. 1 No lograron atraer a las grandes empresas petroleras internacionales. Sin embargo. conforme Pemex se dirige a la exploración en aguas ultraprofundas y a recursos no convencionales. estos contratos de servicios son claramente inapropiados. Evaluar los méritos relativos de regímenes concesionarios y de CPC requiere una comprensión profunda de las condiciones específicas prevalecientes en materia económica. jurídica. La intervención de la empresa petrolera estatal exige un mayor compromiso gerencial en las negociaciones y en la . Los CPC son el resultado de negociaciones contractuales detalladas. En años recientes evolucionó de contratos de servicios puros a otros de servicios de producción integrados y a los de administración incentivada de producción. Su éxito ha sido limitado en términos de los objetivos originales de Pemex.extractivas. la existencia de un Estado de derecho y la credibilidad de compromisos legales. se cuenta con sistemas concesionarios modernos. 2 Los países productores en el mundo desarrollado muestran una clara preferencia por el régimen de licencias. Su complejidad está inversamente rela cionada a la solidez y confiabilidad de la estructura legal de un país. Sólo Repsol y Petrobras respondi eron a la invitación del gobierno a participar. Canadá. la estabilidad del régimen impositivo y la madurez del régimen regulatorio. ahora tienen un sistema dual que incluye CPC en campos presal en adición a concesiones en otras áreas marinas. mientras que en los países en de sarrollo predominan los CPC. Australia y mar adentro en la costa estadunidense del Golfo. Un par de empresas regionales independientes han estado involucradas. y de fortalecer el régimen regulatorio de las actividades extractivas. industria l y geológica. en particular en el caso de proyectos complejos.

Asimismo. En el caso de un régimen de licencias. dado la larga existenc ia de un monopolio de exploración y producción. Este modelo. particularmente las que se refieren a la estructura de costos. en particular si Pemex está sobrecargado con sus responsabilidades actuales. En el ánimo de muchos mexicanos las concesiones están inevitablemente ligadas a la explotación predatoria del petróleo mexicano antes de la nacionalización de esta industria. Sus objetivos son maximizar los ingresos estatales derivados del petróleo y el gas. hacer el sistema de recaud ación más robusto. a través de un mecanismo de inversión alternativo. Otro objetivo es lograr un mayor equilibrio entre las empresas internacionales y el Estado. tienen muy diferentes implicaciones respecto a su gobierno. pero no sería el operador. La extraordinaria baja carga fiscal explica. su transparencia y sus salvaguardas. así como las utilidades. Dinamarca y. la participación media de los derechos e impuestos pagados por Pemex . Algunos podrán argumentar que es posible lograr una cierta convergencia en los resultados económicos de regímenes alternativos. Esta responsabilidad s ería asumida por un particular. la estructura de los CPC no cuenta con los pesos y contrapesos que usualmente contiene un régimen de licencias. con algunas variantes. sobre las mismas bases que los demás propietarios. la gestión y las responsabilidades del gobierno están más nítidamente definidas y delimitadas. y la asociación puede darse con una entidad estatal diferente a Pemex. como socios de las empresas internacionales. corrigiendo asimetrías de información. una reforma fiscal que aumente de manera significativa los ingresos de otras fuentes. El Estado puede establecer dos instituciones separadas para garantizar la transparencia.operación. tanto en las licencias de producción. y una pequeña empresa estatal que administraría el fondo. como en coinversiones en oleoductos y gasoductos submarinos. En el caso mexicano. de manera más general. que compartiría los costos de capi tal y operación. El Estado tendría una participación financiera minoritaria. En los últimos seis años. Un fondo que detentaría el interés financiero directo del Estado. La reforma petrolera presupone cambios básicos en el régi men de derechos e impuestos petroleros y. más recientemente. Aun si éste fuera el caso. en que la industria petrolera atravesó por un ciclo completo de precios. Los ejecutivos de Pemex podrían tener la misma preferencia debido a que continuarían invo lucrados en proyectos gestionados bajo esta estructura. 3 Por razones simbólicas funcionarios gubernamentales y personal político pudieran preferir los CPC. Brasil. en gran medida. ha sido adoptado por Noruega. aunque significativa. El Estado también puede participar directamente como inversionista en la industria petrolera. miembro del consorcio responsable. la cómoda dependencia del Estado del petróle o. así como en otras instalaciones. complementar los ingresos gubernamentales por concepto de derechos e impuestos petroleros y. el establecimiento de una entidad estatal adicional puede resultar útil. Podría limitar su inversión a proyectos abiertos a la inversión privada en áreas geográficas bien definidas.

El corpus de regulaciones es a todas luces inadecuado y la Comisión depende. El marco regulatorio de las actividades extractivas tiene que ser transformado y desarrollado plenamente. la Comisión ha sido castigada financieramente. El régimen fiscal petrolero tiene que ser rediseñado completamente. y tampoco con la inversión privada en la industria petrolera. Además. La Secretaría de Energía mantuvo todos los poderes regulatorios y otorgó a la Comisión lo que esencialmente es un papel asesor. en gran medida. claramente. La Comisión Nacional de Hidrocarburos es producto de la reforma petrolera de 2008.3 puntos porcentuales del PIB. es insostenible tanto para el gobierno como para Pemex. Ha realizado trabajo útil dando a conocer información que en el pasado no era de carácter público. 4 De 2007 a 2012. Sus conflictos con Pemex han sido intensos debido a reclamos de que interviene en esferas de cará cter operativo y gerencial. Más importante aún. Transformación de Pemex Un aspecto central de la reforma petrolera es mejorar el desempeño operativo de Pemex y fortalecer su capacidad para manejar. Si la participación gubernamental en los rendimientos de PEP se hubiera reducido en 2012 a 70%. Además. y el regulador deberá contar con mayores recursos técnicos y financieros. Por lo tanto. tendrá que garantizar una participación gubernamental elevada. sin contar con el conocimiento técnico necesario. mayor autonomía respecto al gobiern o y una protección adecuada que impida su captura por parte de Pemex y de eventuales jugadores privados. un monto equivalente a 4. la pérdida de ingresos hubiera sido equivalente a 1. eficaz y eficientemente proyectos .7 puntos porcentuales del PIB. sería difícil que se desempeñara de manera creíble. Esto es fuente de preocupación en actividades mar adentro. y una transición cuidadosa tiene que instrumentarse en el context o de una reforma fiscal a fondo. un nuevo régimen de derechos e impuestos debe ofrecer incentivos positivos y negativos a Pemex para mejorar la eficiencia de las actividades extractivas. En cuestiones de seguridad y medio ambiente no está convergiendo a un ritmo razonable con las mejores prácticas de la industria ni con los estándares estadunidenses. los ingresos petroleros contribuyeron 29% de los ingresos totales del gobierno federal. el fortalecimiento del marco y de las instituciones regulatorias constituye un prerrequisito para la inversión privada en la industria petrolera. En términos generales. aunque razonable. particularmente las que se realizan cerca de la frontera marítima con Estados Unidos.Exploración y Producción (PEP) respecto a sus rendimientos antes de impuestos fue de 96% y 68% de sus ingresos brutos. de atribuírsele poderes de a dministración del sistema de licencias. comenzando por primeros principios. de la autorregulación de Pemex. 5 Este monto hubiera tenido que ser compensado por otros ingresos fiscales. Desde luego no es compatible con costos de exploración y desarrollo más elevados. La situación. En las condiciones actuales. desde su instalación. el cumplimiento de normas es laxo y la capacidad de supervisión e inspección casi inexistente.

esta función está desapareciendo. Los trabajadores calificados no están siendo debidamente entrenados y carecen de la supervisión y liderazgo esperado de los cuadros gerenciales medios. por lo que el reemplazo generacional de perso nal experimentado se vuelve imperativo. El sindicato petrolero impone una pesada carga financiera a través del sobreempleo. Las funciones de reclutamiento. Su poder político anacrónico inhibe reformas necesarias y ofende a la sociedad. Esta empresa estatal es demasiad o grande y sus activos demasiado valiosos como para dejarla fracasar. en parte. Además. bajo un régimen más democrático en el que el poder se origina en las urnas. En nuestro pasado autoritario los sindicatos del sector público jugaron un papel importante en la estructura y proceso político del país. está lejos de experimentar un colapso institucional. miembros del sindicato y un grupo de consejeros de tiempo completo que fueron propuestos por sus partidos políticos. Los miemb ros que representan al gobierno tienen una obligación fiduciaria con Pemex y al mismo tiempo deciden. Esto explica. Sin embargo. La complejidad técnica de muchos de sus futuros proyectos exige el acceso a nuevas tecnologías y a un cuerpo gerencial de mayor calibre. Pemex no es la primera opción de empleo de jóvenes talentosos. Sin embargo. Las habilidades de buena parte de su personal técnico de alto nivel y de sus ingenieros no alcanzan los estándares requeridos. una alta proporción de individuos está llegando a la edad de jubilación. Los conflictos de interés son obvios. la frecuencia de accidentes. predominantemente. El sindicato petrolero y su liderazgo plantean múltiples obstáculos al mejoramiento de la eficiencia operativa y a un buen gobierno corporativo. inexistentes. diversos privilegios y múltiples prácticas restrictivas que afectan la productividad. sus intereses políticos y a sus afiliados. Los niveles de remuneración privilegian la sobrevivencia en el empleo. en algunas instancias. cuestiones que pueden afectar a la empresa de manera negativa. El gobierno corporativo y el de la industria también son di sfuncionales. dadas las generosas pensiones y los beneficios postjubilatorios. sus rezagos siguen aumentando. En no pocos casos el comportamiento de los liderazgos sindicales tradicionales ha sido un símbolo de abuso y de corrupción. L a innovación no es premiada y actitudes conservadores adversas al riesgo tienden a prevalecer en todos los niveles. entrenamiento. movilizando a los trabajadores para fines netamente políticos. En el ente corporativo las designaciones tienden a ser de personal externo con escasos conocimientos de la . en su responsabilidad principal.de inversión de gran escala y complejidad. El Consejo de Administración de Pemex está formado por secretarios de Estado. Los principales directivos de Pemex son designados por el presidente de la República. selección. la vida democrática y la obligación de rendir cuentas de los recursos públicos que recibe. El fin de la era de petróleo fácil y de renta económica masiva plantea nuevos retos para los que Pemex está mal preparado. Hoy en día. Los consejeros profesionales no son independientes. las remuneraciones no son necesariamente competitivas en niveles críticos de la escala salarial. Los miembros del sindicato cuidan. Como resultado de ciclos previos de contratación. retención y planeac ión de la carrera de sus ingenieros son débiles y.

La Secretaría de Hacienda no sólo fija los derechos y los impuestos. al depender de cuadros internos para manejar la empresa. línea por línea. Liberar a Pemex de una parte de esta pesada carga financiera y gerencial permitiría a la empresa mejorar su desempeño en áreas donde su experiencia e infraestructura ofrecen mayores ventajas comparativas. Esto debilita su liderazgo. Si . La secretaría de Estado que supervisa a la industria petrolera tiene múltiples funciones: desarrolla e instrumenta políticas públicas. por lo que se necesita reducir con prontitud el monto de los derechos e impuestos. o una combinación de ambas. y regula a la industria. entre el gobierno y la empresa petrolera milita en contra de la autonomía de gestión. Deberá estar más consciente que no es lo mismo gastar que invertir. 7 Una opción es reducir la carga fiscal de Pemex y otra es abrir la industria a la inversión privada. Esto implica una reforma fiscal exitosa que permita sustituir ingresos petroleros. sino que también aprueba el presupuesto anual de Pemex. y la incertidumbre respecto a su tamaño y su perfil temporal. A los dueños de los recursos del subsuelo no nos queda más remedio que pagar por ver. En la práctica el papel del cuerpo directivo. no cuenta con los recursos humanos. ejerce los derechos de propiedad del Estado respecto al subsuelo y al monopolio petrolero estatal. aumentarán los requerimientos de capital de la industria petrolera. aunque desconfíen de ellos. Es necesario invertir montos sustanciales y desplegar intensas actividades para identificar y verificar la existencia de recursos que aún están por descubrirse. financieros e institucionales suficientes para desempeñar estas funciones. PEP tendrá que mejorar su desempeño para justificar la asignación de los cuantiosos recursos que utiliza. Los flujos de inversión privada tardarán tiempo en ampliarse. reservas no fondeadas para pensiones y obligaciones laborales postjubilatorias ascienden a 99 mil millones de dólares. los funcionarios públicos y los reguladores no está claramente determinado ni las fronteras de sus respectivas responsabilidades establecidas con precisión. 6 Adicionalmente. En t odos estos asuntos el gobierno y Pemex están lejos de operar de acuerdo a las mejores prácticas. En cualquier caso. dado que es una parte central del presupuesto federal. los consejeros. Pemex enfrenta flujos de efectivo negativos que tienen que ser financiados con fondos presupuestales del gobierno federal y que llevan a una dependencia creciente respecto del endeudamiento externo. si ha de explorar y desarrollar los recursos localizados en aguas ultraprofundas y en depósitos de lutitas y. formal e informal. La ambigua demarcación. Los riesgos que estos nuevos proyectos suponen. limitando aún más sus presupuestos de inversión.industria. El proceso de control privilegia procedimientos y no se basa en resultados. al mismo tiempo. plantean retos adicionales. Sin embargo. Además. así como los precios de sus productos. A fines de 2012 el endeudamiento total aumentó a cerca de 60 mil millones de dólares. Las prerrogativas del Consejo y de los directivos de Pemex están mal definidas. Sin estos cambios la posición financiera de Pemex continuará deteriorándose. sostener la producción de sus activos maduros.

. Estados financieros auditados. El futuro de la industria petrolera y de Pemex depende de ello.cfm?action=content& sectionID=17&catID=12159 5 SHCP. reportes anuales. Vol. Núm. Form 20-F. “How to Negotiate an Oil Agreements”.aspx 6 Fitch Ratings. 13. New York: Columbia University Press. http://www. Stiglitz (eds. 2 J. Securities and Exchange Commission . Adrián Lajous. El prolongado debate entre estatistas y desreguladores plantea una falsa dicotomía entre Estado y mercado. http://www.D. Situación financiera del gobierno federal. Humphreys. 2007.com/files/content/ VotoRazonadoRGN_Anexo%20ContratosIncentiva dos.gob. J.bien hay indicios de mayores volúmenes de hidrocarburos. 2009. www. p. Transnational Corporations. 3 4 Pemex. 2013. Annual Report to the U. 18. en M. Radon.shcp. La introducción de la competencia y el fin del monopolio estatal exigen formas nuevas y más eficaces de intervención estatal y el desarrollo de estructuras de mercado más robustas.pemex. De lo que no hay duda es que hoy carecemos de las bases para iniciar un verdadero renacimiento de la industria petrolera. 1 Rogelio Gasca. Fue director general de Pemex entre 1994 y 1999. El tiempo se nos agota. 1. Escaping the Resource Curse .S. Voto razonado en el consejo de administración de Pemex. la proporción económicamente recuperable de ellos y la magnitud de su eventual costo. 2012. que no recoge ni responde a la complejidad de los problemas de la industria petrole ra. la realidad es que poco sabemos de su tamaño. 7 Pemex. “Contracting and regulatory issues in oil and gas and metallic minerals industries”.com/index.pemex.E.). 17 de junio. Sachs and J.pdf Michael Likovsky. Presidente de la Junta de Gobierno del Oxford Institute for Energy Studies. comunicado de prensa. abril.ri.mx/ POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/ Informacion_mensual/Paginas/finanzas_publicas.

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