MÁS MERCADO Y MÁS ESTADO.

NOTAS SOBRE
UNA POSIBLE REFORMA PETROLERA
Adrián Lajous
En los 35 años que he trabajado en la industria petrolera en México y en el extranjero, ha cambiado sustancialmente la visión que he tenido sobre su reforma y sobre la resolución de sus problemas estructurales, estratégicos y coyunturales. Nuevas circunstancias externas e internas, así como una creciente frustración respecto a nuestra incapacidad para transformar el patrón de desarrollo de Pemex, me han llevado a pensar en la necesidad de abrir esta industria a la competencia y a la inversión privada, bajo un marco regulatorio fuerte y eficaz. Mantengo la firme convicción de que podemos preservar a Pemex como una empresa pe trolera integrada, de carácter dominante, manejada con criterios eminentemente comerciales y empresariales, y con una identidad nacional inequívoca. Para ello deberá someterse a una profunda renovación institucional. El cambio de mi postura fue un proceso amargo, pero no era inevitable. Siempre hubo opciones alternativas y oportunidades que no fuimos capaces de reconocer y tampoco actuamos en consecuencia. Una industria que extrae y procesa recursos naturales finitos tiene, necesariamente, que renovarse p ara evitar su declinación. Hoy, ante una situación que considero insostenible, la industria requiere más mercado y más Estado. Habrá que transitar de una intervención estatal directa a una indirecta, que mediante la regulación establezca las reglas del jue go con las que podrán desenvolverse mercados vigorosos, que alienten una mayor eficiencia y movilicen mayores recursos. Sin embargo, debemos mantener un escepticismo vigilante frente a soluciones de mercado, dados sus recurrentes fracasos cuando se debilita la regulación estatal. Mis comentarios se enfocan, exclusivamente, a la extracción de hidrocarburos. En este artículo abordo, en primer lugar, las reticencias históricas y contemporáneas a la apertura a la inversión privada en la industria petrolera. Po steriormente, planteo algunas consideraciones de carácter táctico respecto a los cambios constitucionales que la harían posible. La parte central del texto esboza los principales aspectos de una posible reforma petrolera. Termino con una breve exposición sobre la necesidad de transformar a Pemex para que esta empresa del Estado continúe jugando un papel fundamental en el desarrollo de la industria petrolera mexicana. Aspiro a transmitir lo mucho que se tiene que hacer, la complejidad de las tareas que hay q ue emprender y la apremiante necesidad de actuar con determinación para modernizar esta industria. Reticencias a la reforma Si bien hay múltiples diagnósticos en torno a la problemática de la industria petrolera mexicana, carecemos de un diagnóstico crítico compartido. Con lenguaje diplomático complaciente se alude a problemas específicos, sin enmarcarlos en un

y concentrándose en su aportación neta de recursos al fisco y. corrupción y abandono administrativo. Por largo tiempo el gobierno ha dado señales contradict orias al privilegiar objetivos de corto plazo. La privatización de la industria petrolera tiene dos acepciones: la venta de activo s de una entidad estatal y la apertura de sus actividades sustantivas a la inversión privada. Los extremos antagónicos se radicalizaron aún más. Entre nosotros hay una corriente de op inión que ve al sector energético como una isla soberana y autárquica que debe escapar a la lógica del desarrollo capitalista del resto de la economía mexicana. que sería . La nación es la propietaria de las reservas y Pemex sólo tiene el derecho exclusivo de explotar estas reservas por cuenta y orden del Estado. construir cinco refinería s simples que permitan dejar de importar productos destilados. Las partes expresaron con certeza principios y convicciones. mientras que otros más tienden a agotar sus energías en la denuncia de los males que nos aquejan y de su supuesto origen. La mas iva renta económica generada se dispersó parcialmente a través de formas toleradas de ineficiencia. que en la mayoría de las veces se refleja en el registro de las reservas como activos de empresas particulares. dado que los hidrocarburos continuarán siendo de la nación o porque no se venderán activos propiedad de Pemex. continuó el deterioro de Pemex y se malograron esfuerzos limitados de reforma. De ahí viene la propuesta de dejar de exportar petróleo. Hay también una clara preferencia por llamar la atención sobre supuestos éxitos parciales y subrayar que ya se avanza en la solución de deficiencias evidentes. en menor grado. Mientras se ha sostenido esta guerra ideológica.contexto general y sin explicar sus causas. Insistir en que no se privatizará la industria petrolera mexicana. así como ignorancia técnica y desconocimiento de la operación y la administración de la industria petrolera. El arreglo institucional del sector no favoreció la realización de un análisis integral del paradigma petrolero dominante ni alentó el reconocimiento de las disyuntivas y los dilemas que enfrenta la reforma petrolera. Algunos piensan que con sólo anunciar una nueva política pública se resolverán añejos problemas. Abrir a la inversión privada la extracción de petróleo y gas natural es. así como gas natural. desatendiendo problemas estructurales de la industria petrolera. así como sus riesgos y los problemas que entraña. La polarización de posiciones respecto al desarrollo de la industria petrolera y de la participación privada en la misma ha generado más calor que luz. Cree que para lograrlo conviene integrar defensivamente al sector energético en una sola entida d que abarque a las empresas estatales de electricidad y petróleo. alimentándose mutuamente de la desconfianza que se profesan. en todas partes. subsidios. Desde esta perspectiva es también deseable aislarlas de los efectos corrosivos del comercio internacional. prometiendo soluciones sin costos económicos y sociales. confunde a la opinión pública. una forma de privatización. su contribución al financiamiento de la balanza comercial.

A un Estado pobre correspondía una empresa petrolera estatal pobre. Para evitar que la privatización se convierta en desnacionalización es necesario modernizar a Pemex y . Por otra parte. Sus soluciones de libro de texto no requieren de un conocimiento detallado del sector. que Total sea francesa y BP británica? La nacionalidad de Statoil. Hacen caso omiso a las implicaciones económicas y ambientales de su propuesta. La propiedad estatal de las actividades productivas era vista como la esencia del socialismo. ¿quién duda que Exxon y Chevron sean empresas estadunidenses. Petrobras y Saudi Aramco es inequívoca. Basta recordar la historia contemporánea de la banca comercial y de las telecomunicaciones. Esta escuela tiene una fe ciega en el funcionamiento libre del mercado en el sector energético. el capitalismo burocrático mexicano utilizó de manera eficaz el poder político para alentar el desarrollo. y el deterioro de las finanzas públicas afectó de manera inevitable las finanzas de las empresas estatales. Quienes así piensan recuerdan una historia heroica. pues aborrece la intervención directa del Estado en la economía y cree que la transferencia de estos activos a particulares resuelve todos sus problemas. para crear los intereses particulares que eviten cualquier reversión. pero rápido. la apertura plena a la inversión extranjera directa y una regulación económica mínima. el debilitamiento del nacionalismo mexicano y la globalización han creado un vacío ideológico en el que se desarrolla la política de apertura a la participación privada del sector energético. La crisis económica de 1982 y sus repercusiones políticas erosionaron el papel del Estado en la vida económica del país. lo que implica la privatización de sus empresas estatales. La reticencia a la privatización petrolera obedece también a riesgos reales que ésta entraña. añoran una edad de oro que nunca existió y aspiran a un futuro que en muy pocos países existe. Todas estas empresas son verdaderos campeones nacionales. nuestra vigorosa tradición nacionalista hizo hincapié en la soberanía sobre los recursos naturales como sostén fundamental de la autonomía económica. El abandono de principios socialistas.sustituido por combustóleo para cubrir los requerimientos de centrales eléctricas. a una corriente ultraliberal le interesa desmantelar a Pemex. Estos fenómenos se han producido en otros sectores de la economía. A su vez. Finalmente. Hay quienes no consideran importante la nacionalidad de la propiedad de las empresas en un régimen internacional de Estados -nación. Sin embargo. el nacionalismo revolucionario y el capitalismo burocrático que caracterizó gran parte de la historia del siglo XX y que culminó a finales de los años cincuenta con lo que se consideró como el perfeccionamiento del monopolio petrolero estatal y la mexicani zación de la industria eléctrica. Históricamente puede explicarse en torno a tres procesos profundos: nuestra revolución social. entre otras. Su predominio en las cumbres dominantes de la estructura económica fue un precepto leninista ampliamente adoptado en países en desarrollo. Sobresalen dos: la eventual desnacionalización de esta industria y la formación de empresas privadas con poderes monopólicos. Aceptan que esto se haga mal. es importante comprender la renuencia mexicana a la privatización de la industria petrolera. Sin embargo.

por ahora. la profundidad. particularmente del petróleo. A su vez. incluso. que en el pasado tendía evitarse mediante actos de autoridad. En otras partes del mundo ha suscitado un amplio e intenso debate público. que reflejaba suspicacias mutuas respecto a las intenciones de largo plazo de cada uno de los actores principales. Concedido este asunto capital. Aun si esta maniobra tuviera éxito en el corto plazo. En primer lugar. Una buena parte de dichas precisiones se ubicaría en el marco regulatorio. no es un asunto político y económico menor. a excluir de la Constitución las restricciones que impiden la inversión privada en el sector energético. Una de ellas es que la decisión de evitar una reforma constitucional la emasculó. Tiene también que definir la rut a que seguirá para lograr su aprobación en el Congreso y los pasos que tomará para su instrumentación. la monopolización privada sólo puede evitarse mediante un régimen regulatorio que esté en plenas funciones antes de que se dé la apertura a la inversión privada. La reforma del sector energético. La reforma de 2008 fue el producto de una profunda desconfianza estratégica. donde predominarían discus iones técnicas mejor delimitadas. La cultura política actual exige una mayor deliberación sobre políticas públicas. sus costos a más largo plazo podrían ser elevados. la secuencia y el calendario de la reforma. La falta de un claro sentido de dirección abrió la posibilidad de que se aprobara una reforma cuya paternidad todos terminaron desconociendo. La triste historia de la reforma de 2008 ha llevado a algunos a proponer que la nueva propuesta se limite. . Este posicionamiento táctico minimalista se basa en supuestos discutibles. Además. Pensar que es factible solicitar al Congreso y a la opinión pública un cheque en blanco en relación a temas de esta importancia es poco realista. No revelarla ocasionaría todo tipo de suspicacias. Consideraciones tácticas El gobierno mexicano tendrá que resolver complejos dilemas estr atégicos y tácticos que envuelven a una posible propuesta de reforma energética. esbozar los elementos propositivos más importantes respecto a las modalidades que asumiría la reforma y justificarlos. La información mínima requerida sería suficiente para abrir el debate que se busca eludir. no se necesita pasar por el Congreso.establecer las debidas salvaguardas en relación a la participación privada en la industria petrolera. evitando la tentación de abundar en detalles que las abrirían a extensas discusiones y a la introducción de múltiples salvaguardas. dejando para más adelante detalles que se especificarían en le yes reglamentarias y decretos. La fallida reforma petrolera de 2008 ofrece diversas lecciones. cuando menos. Sería necesario. dado que algunos de los principales asuntos energéticos dejarían de estar en el ámbito constitucional. donde las mayorías exigidas son menores o. las nuevas leyes tenderí an a ser más escuetas. tiene que elegir entre diversas alternativas respecto al alcance. se inició una amplia discusión que desembocó en una sobrelegislación desordenada a la que todas las partes contribuyeron.

esta posibilidad está restringida por las declaraciones reiteradas de que se enviará al Congreso una iniciativa de reforma energética en septiembre de 2013. del cambio. corriendo el riesgo de cometer errores importantes de alto costo. Desafortunadamente. debido a una polít ica inapropiada y al fracaso en torno a cuestiones regulatorias y de organización industrial. necesariamente. Antes de que esto suceda el gobierno tendrá que diseñar los cambios constitucionales y legales que propondrá. La reforma supone. A 18 años de distancia. Es posible que algunos legisladores sostengan posiciones irreductibles. reflejando conflictos al interior de su fracción parlamentaria. es un buen ejemplo que hay que recordar. identifique los principales instrumentos de cambio disponibles y estructure estrategias. mucha paciencia y disciplina. se tendría que actuar con mayor premura. Tendrá también que lidiar con los conflictos que surjan entre los esfuerzos dirigidos a la reforma. Otros más podrán actuar de manera oportunista. Algunos intercambiarán su apoyo por concesiones sustanciales en otros asuntos que se ventilan en el Congreso. reconozca pragmáticamente las restricciones que enfrenta. Entonces. el gobierno tendrá que formular un documento de política energética que plantee de manera clara sus principales objetivos. describa los problemas que espera poder resolver. La reforma de 1995. más no suficiente. si éste fuera el caso. los términos de los cambios al marco regulatorio. La reforma de nuestra industria del petróleo y del gas exige un esfuerzo sostenido. Una posible reforma El diseño e implementación de las reformas en materia de petróleo y gas natural tomarán tiempo en madurar y sus principales resultados económicos no se .El vacío que se crearía entre una apertura legislativa a secas y la formulación normativa secundaria entraña importantes riesgos. que abrió los gasoductos a la inversión privada. Resultaría difícil coordinar la acción de los principales agentes económicos en condiciones de incertidumbre. abriendo el espacio a las presiones de múltiples grupos de interés. la reestructuración de Pemex y otras cuestiones estratégicas. un nuevo sistema de regalías e impuestos petroleros y la identificación de los desarrollos institucionales requer idos. no hay arreglos fáciles ni soluciones sencillas a la compleja gama de problemas que enfrenta. En primera instancia. cuyas expectativas podrían diferir significativamente de lo que eventualmente se acordara. provocar consecuencias no buscadas y reducir el poder de negociación del Estado. sería mejor esperar un momento más propicio. De no proponerse o si no pudieran lograrse. Tuvo un efecto limitado sobre la construcción de los ductos requeridos. el país va de un recorte de suministro a otro por falta de capacidad de transporte de gas. Sin embargo. La fragmentación política de los partidos de oposición dificulta lo obtención de la mayoría necesaria para aprobar reformas constitucionales. No sería l a primera vez que la aprobación de una reforma se sujete a la de otra. cambios constitucionales importantes. La reforma constitucional es una condición necesaria. En cualquier caso el ejercicio de la disciplina partidista no puede darse por descontada.

el sector público tendrá a su cargo. y que ésta llevará a cabo la explotación de dicho s productos. y en las leyes secundarias que de ellos se derivan. estas áreas estratégicas. el interés financiero directo del Estado en proyectos privados. donde se establece que corresponde a la nación el dominio directo del petróleo y demás hidrocarburos. por ejemplo. El diseño y el desarrollo de estos regímenes requieren un cuidado meticuloso de detalles técnicos. poner en marcha y ampliar las actividades de exploración y desarrollo será relativamente lento. Lo único que estará a discusión será la modificación de las actuales restricciones constitucionales en relación a los contratos y concesiones para la extracción de hidrocarburos. sin derivar los principales ben eficios de la reforma. entre otros. Solamente en Estados Unidos los particulares pueden disfrutar estos derechos. La fase de diseño puede tardar más de un año. incluyendo la petroquímica básica. Los derechos de propiedad del subsuelo están inequívocamente especificados en la Constitución. usualmente el propietario de la tierra en los que se encuentran. Una perspectiva más amplia y de largo plazo es esencial. Pemex ha utilizado diversas formas contractuales de servicios en sus actividades . en las que no se otorgarán concesiones ni contratos. la descarbonización de la matriz energética. también se dan en Arabia Saudita y Kuwait. la corona o el Estado. La reforma que propondrá el gobierno reafirmará. económicos y legales. los regímenes a los que se ha aludido difícilmente estarán en su lugar antes de 2016. la reducción de la contaminación local y la mitigación de las emisiones de carbono. este principio básico en relación a los derechos de propiedad. Podría también plantear el regreso al marco constitucional y legal previo a 1958. 28 y 25 constitucionales. En el resto del mundo estos derechos de propiedad pertenecen a la nación. En estas circunstancias. el marco regulatorio y la organización estatal de actividades petroleras y gasíferas. se requiere una verdadera visión de Estado para tomar estas decisiones. Deberá incluir temas como la adminis tración de la demanda de energía. aunque son poco frecuentes. El gobierno actual tendrá que asumir sus costos políticos. inequívocamente. La nueva plataforma económica y jurídica del sector extractivo de la industria petrolera tendría que incluir cinco regímenes básicos: el sistema de licencias o de contratos y el de derechos e impuestos. Las restricciones con respecto a las concesiones y los contratos de producción compartida (CPC) no son exclusivas a Méxi co y. así como mantener precios competitivos y accesibles. Los cambios propuestos tienen que encuadrar en el contexto de cuestiones más amplias de la industria petrolera. dado que la inversión privada directa en la exploración y producción de petróleo y gas natural supone cambios en los artículos 27. No sólo deberá abordar asuntos relativos a la expansión de la oferta petrolera y medir el éxito en términos de la inversión extranjera directa que podría desencadenar. En nuestro país los contratos de riesgo se permitieron hasta 1958.obtendrán en este periodo gubernamental. los procesos de licitación y la suscripción de contratos podría tomar un año más. de manera exclusiva.

de gran escala y altos riesgos. industria l y geológica. los principales jugadores han s ido las empresas internacionales de servicios petroleros integrados. Los CPC son el resultado de negociaciones contractuales detalladas. 2 Los países productores en el mundo desarrollado muestran una clara preferencia por el régimen de licencias. ahora tienen un sistema dual que incluye CPC en campos presal en adición a concesiones en otras áreas marinas.extractivas. dado que éste intenta convertirse en una ley autocontenida. una presencia sustantiva de empresas internacionales en otros sectores industriales y de servicios. Sin embargo. La intervención de la empresa petrolera estatal exige un mayor compromiso gerencial en las negociaciones y en la . Un par de empresas regionales independientes han estado involucradas. conforme Pemex se dirige a la exploración en aguas ultraprofundas y a recursos no convencionales. política. Los CPC tienden a ser más intrincados. En Gran Bretaña. Australia y mar adentro en la costa estadunidense del Golfo. Canadá. Noruega. como Brasil. Ahora. México calificaría entre este grupo de países en la medida en que ha tenido por mucho tiempo un amplio sector privado. Hoy en día se designan como licencias las formas modernas de concesión. se cuenta con sistemas concesionarios modernos. Su complejidad está inversamente rela cionada a la solidez y confiabilidad de la estructura legal de un país. Otros. estos contratos de servicios son claramente inapropiados. En años recientes evolucionó de contratos de servicios puros a otros de servicios de producción integrados y a los de administración incentivada de producción. suponen un mayor poder discrecional en su elaboración y manejo e involucran una mayor participación de la empresa petrolera estatal. en particular en el caso de proyectos complejos. con la esperanza de que sería el primer paso hacia eventuales contratos de riesgo compartido. jurídica. Su éxito ha sido limitado en términos de los objetivos originales de Pemex. y de fortalecer el régimen regulatorio de las actividades extractivas. la existencia de un Estado de derecho y la credibilidad de compromisos legales. Sólo Repsol y Petrobras respondi eron a la invitación del gobierno a participar. mientras que en los países en de sarrollo predominan los CPC. los sistemas concesionarios modernos son técnicamente superiores a los CPC. la estabilidad del régimen impositivo y la madurez del régimen regulatorio. un mayor número de cuestiones tienen que ser incorporadas en el CPC. Evaluar los méritos relativos de regímenes concesionarios y de CPC requiere una comprensión profunda de las condiciones específicas prevalecientes en materia económica. En términos generales. La inclusión de regulaciones como parte del contrato lo hace aún más complicado. y e stá en condiciones de desarrollar e instrumentar un moderno régimen de derechos e impuestos petroleros vinculado a la infraestructura del impuesto sobre la renta. 1 No lograron atraer a las grandes empresas petroleras internacionales. Entre menos confiable el régimen legal. Han evolucionado de modelos basados en un trato desigual a otros de carácter más equitativo. Esos patrones reflejan la evolución de los derechos de propiedad y de su cumplimiento.

tanto en las licencias de producción. y la asociación puede darse con una entidad estatal diferente a Pemex. Esta responsabilidad s ería asumida por un particular. Brasil. en gran medida. Otro objetivo es lograr un mayor equilibrio entre las empresas internacionales y el Estado. particularmente las que se refieren a la estructura de costos. en que la industria petrolera atravesó por un ciclo completo de precios. la gestión y las responsabilidades del gobierno están más nítidamente definidas y delimitadas. Aun si éste fuera el caso. Asimismo. En el caso de un régimen de licencias. así como las utilidades. tienen muy diferentes implicaciones respecto a su gobierno. la estructura de los CPC no cuenta con los pesos y contrapesos que usualmente contiene un régimen de licencias. Un fondo que detentaría el interés financiero directo del Estado. Este modelo. su transparencia y sus salvaguardas. hacer el sistema de recaud ación más robusto. miembro del consorcio responsable. ha sido adoptado por Noruega. la participación media de los derechos e impuestos pagados por Pemex . aunque significativa. El Estado también puede participar directamente como inversionista en la industria petrolera. En los últimos seis años. así como en otras instalaciones. Sus objetivos son maximizar los ingresos estatales derivados del petróleo y el gas. dado la larga existenc ia de un monopolio de exploración y producción. La reforma petrolera presupone cambios básicos en el régi men de derechos e impuestos petroleros y. Algunos podrán argumentar que es posible lograr una cierta convergencia en los resultados económicos de regímenes alternativos. pero no sería el operador. una reforma fiscal que aumente de manera significativa los ingresos de otras fuentes. Podría limitar su inversión a proyectos abiertos a la inversión privada en áreas geográficas bien definidas. el establecimiento de una entidad estatal adicional puede resultar útil. La extraordinaria baja carga fiscal explica. En el ánimo de muchos mexicanos las concesiones están inevitablemente ligadas a la explotación predatoria del petróleo mexicano antes de la nacionalización de esta industria. El Estado puede establecer dos instituciones separadas para garantizar la transparencia. corrigiendo asimetrías de información. Dinamarca y. a través de un mecanismo de inversión alternativo. de manera más general.operación. El Estado tendría una participación financiera minoritaria. la cómoda dependencia del Estado del petróle o. sobre las mismas bases que los demás propietarios. en particular si Pemex está sobrecargado con sus responsabilidades actuales. En el caso mexicano. complementar los ingresos gubernamentales por concepto de derechos e impuestos petroleros y. que compartiría los costos de capi tal y operación. Los ejecutivos de Pemex podrían tener la misma preferencia debido a que continuarían invo lucrados en proyectos gestionados bajo esta estructura. con algunas variantes. más recientemente. como socios de las empresas internacionales. y una pequeña empresa estatal que administraría el fondo. como en coinversiones en oleoductos y gasoductos submarinos. 3 Por razones simbólicas funcionarios gubernamentales y personal político pudieran preferir los CPC.

sería difícil que se desempeñara de manera creíble. Esto es fuente de preocupación en actividades mar adentro. Además. y una transición cuidadosa tiene que instrumentarse en el context o de una reforma fiscal a fondo. claramente. La situación. La Comisión Nacional de Hidrocarburos es producto de la reforma petrolera de 2008. es insostenible tanto para el gobierno como para Pemex. En las condiciones actuales. mayor autonomía respecto al gobiern o y una protección adecuada que impida su captura por parte de Pemex y de eventuales jugadores privados. En términos generales. Sus conflictos con Pemex han sido intensos debido a reclamos de que interviene en esferas de cará cter operativo y gerencial. un nuevo régimen de derechos e impuestos debe ofrecer incentivos positivos y negativos a Pemex para mejorar la eficiencia de las actividades extractivas. el fortalecimiento del marco y de las instituciones regulatorias constituye un prerrequisito para la inversión privada en la industria petrolera. en gran medida. El corpus de regulaciones es a todas luces inadecuado y la Comisión depende. tendrá que garantizar una participación gubernamental elevada. 4 De 2007 a 2012. y tampoco con la inversión privada en la industria petrolera. Más importante aún.Exploración y Producción (PEP) respecto a sus rendimientos antes de impuestos fue de 96% y 68% de sus ingresos brutos. aunque razonable. sin contar con el conocimiento técnico necesario. de la autorregulación de Pemex. Además. comenzando por primeros principios. particularmente las que se realizan cerca de la frontera marítima con Estados Unidos. y el regulador deberá contar con mayores recursos técnicos y financieros. En cuestiones de seguridad y medio ambiente no está convergiendo a un ritmo razonable con las mejores prácticas de la industria ni con los estándares estadunidenses. 5 Este monto hubiera tenido que ser compensado por otros ingresos fiscales. la Comisión ha sido castigada financieramente. Si la participación gubernamental en los rendimientos de PEP se hubiera reducido en 2012 a 70%. el cumplimiento de normas es laxo y la capacidad de supervisión e inspección casi inexistente. de atribuírsele poderes de a dministración del sistema de licencias. Por lo tanto.7 puntos porcentuales del PIB. un monto equivalente a 4.3 puntos porcentuales del PIB. La Secretaría de Energía mantuvo todos los poderes regulatorios y otorgó a la Comisión lo que esencialmente es un papel asesor. Desde luego no es compatible con costos de exploración y desarrollo más elevados. la pérdida de ingresos hubiera sido equivalente a 1. El régimen fiscal petrolero tiene que ser rediseñado completamente. Ha realizado trabajo útil dando a conocer información que en el pasado no era de carácter público. los ingresos petroleros contribuyeron 29% de los ingresos totales del gobierno federal. eficaz y eficientemente proyectos . El marco regulatorio de las actividades extractivas tiene que ser transformado y desarrollado plenamente. desde su instalación. Transformación de Pemex Un aspecto central de la reforma petrolera es mejorar el desempeño operativo de Pemex y fortalecer su capacidad para manejar.

En no pocos casos el comportamiento de los liderazgos sindicales tradicionales ha sido un símbolo de abuso y de corrupción. miembros del sindicato y un grupo de consejeros de tiempo completo que fueron propuestos por sus partidos políticos. Los conflictos de interés son obvios. bajo un régimen más democrático en el que el poder se origina en las urnas. está lejos de experimentar un colapso institucional. Sin embargo. El fin de la era de petróleo fácil y de renta económica masiva plantea nuevos retos para los que Pemex está mal preparado. Los consejeros profesionales no son independientes. en su responsabilidad principal. Sin embargo. dadas las generosas pensiones y los beneficios postjubilatorios. predominantemente. Las habilidades de buena parte de su personal técnico de alto nivel y de sus ingenieros no alcanzan los estándares requeridos. Esta empresa estatal es demasiad o grande y sus activos demasiado valiosos como para dejarla fracasar. En el ente corporativo las designaciones tienden a ser de personal externo con escasos conocimientos de la . en parte. Hoy en día. Los principales directivos de Pemex son designados por el presidente de la República. El sindicato petrolero y su liderazgo plantean múltiples obstáculos al mejoramiento de la eficiencia operativa y a un buen gobierno corporativo. movilizando a los trabajadores para fines netamente políticos. Los trabajadores calificados no están siendo debidamente entrenados y carecen de la supervisión y liderazgo esperado de los cuadros gerenciales medios. La complejidad técnica de muchos de sus futuros proyectos exige el acceso a nuevas tecnologías y a un cuerpo gerencial de mayor calibre. Además. la vida democrática y la obligación de rendir cuentas de los recursos públicos que recibe. la frecuencia de accidentes. cuestiones que pueden afectar a la empresa de manera negativa. en algunas instancias. El Consejo de Administración de Pemex está formado por secretarios de Estado. por lo que el reemplazo generacional de perso nal experimentado se vuelve imperativo. En nuestro pasado autoritario los sindicatos del sector público jugaron un papel importante en la estructura y proceso político del país.de inversión de gran escala y complejidad. L a innovación no es premiada y actitudes conservadores adversas al riesgo tienden a prevalecer en todos los niveles. Como resultado de ciclos previos de contratación. El gobierno corporativo y el de la industria también son di sfuncionales. Los niveles de remuneración privilegian la sobrevivencia en el empleo. retención y planeac ión de la carrera de sus ingenieros son débiles y. inexistentes. Esto explica. diversos privilegios y múltiples prácticas restrictivas que afectan la productividad. sus rezagos siguen aumentando. El sindicato petrolero impone una pesada carga financiera a través del sobreempleo. selección. Pemex no es la primera opción de empleo de jóvenes talentosos. Las funciones de reclutamiento. las remuneraciones no son necesariamente competitivas en niveles críticos de la escala salarial. esta función está desapareciendo. Los miembros del sindicato cuidan. una alta proporción de individuos está llegando a la edad de jubilación. Los miemb ros que representan al gobierno tienen una obligación fiduciaria con Pemex y al mismo tiempo deciden. Su poder político anacrónico inhibe reformas necesarias y ofende a la sociedad. sus intereses políticos y a sus afiliados. entrenamiento.

Sin estos cambios la posición financiera de Pemex continuará deteriorándose. si ha de explorar y desarrollar los recursos localizados en aguas ultraprofundas y en depósitos de lutitas y. Los riesgos que estos nuevos proyectos suponen. PEP tendrá que mejorar su desempeño para justificar la asignación de los cuantiosos recursos que utiliza. Liberar a Pemex de una parte de esta pesada carga financiera y gerencial permitiría a la empresa mejorar su desempeño en áreas donde su experiencia e infraestructura ofrecen mayores ventajas comparativas. En cualquier caso. al mismo tiempo. formal e informal. aumentarán los requerimientos de capital de la industria petrolera. sino que también aprueba el presupuesto anual de Pemex. o una combinación de ambas. La Secretaría de Hacienda no sólo fija los derechos y los impuestos. En la práctica el papel del cuerpo directivo. al depender de cuadros internos para manejar la empresa. Sin embargo. sostener la producción de sus activos maduros. los consejeros. Deberá estar más consciente que no es lo mismo gastar que invertir. 6 Adicionalmente. reservas no fondeadas para pensiones y obligaciones laborales postjubilatorias ascienden a 99 mil millones de dólares. 7 Una opción es reducir la carga fiscal de Pemex y otra es abrir la industria a la inversión privada. Pemex enfrenta flujos de efectivo negativos que tienen que ser financiados con fondos presupuestales del gobierno federal y que llevan a una dependencia creciente respecto del endeudamiento externo. A los dueños de los recursos del subsuelo no nos queda más remedio que pagar por ver. plantean retos adicionales. La secretaría de Estado que supervisa a la industria petrolera tiene múltiples funciones: desarrolla e instrumenta políticas públicas. así como los precios de sus productos. línea por línea. Esto debilita su liderazgo. Es necesario invertir montos sustanciales y desplegar intensas actividades para identificar y verificar la existencia de recursos que aún están por descubrirse. entre el gobierno y la empresa petrolera milita en contra de la autonomía de gestión. En t odos estos asuntos el gobierno y Pemex están lejos de operar de acuerdo a las mejores prácticas. aunque desconfíen de ellos.industria. La ambigua demarcación. dado que es una parte central del presupuesto federal. El proceso de control privilegia procedimientos y no se basa en resultados. los funcionarios públicos y los reguladores no está claramente determinado ni las fronteras de sus respectivas responsabilidades establecidas con precisión. financieros e institucionales suficientes para desempeñar estas funciones. limitando aún más sus presupuestos de inversión. Además. ejerce los derechos de propiedad del Estado respecto al subsuelo y al monopolio petrolero estatal. y la incertidumbre respecto a su tamaño y su perfil temporal. Si . A fines de 2012 el endeudamiento total aumentó a cerca de 60 mil millones de dólares. Las prerrogativas del Consejo y de los directivos de Pemex están mal definidas. por lo que se necesita reducir con prontitud el monto de los derechos e impuestos. Esto implica una reforma fiscal exitosa que permita sustituir ingresos petroleros. Los flujos de inversión privada tardarán tiempo en ampliarse. y regula a la industria. no cuenta con los recursos humanos.

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