Bases PND 2010-2014 V

JefeGrupodeProyectosEspeciales ClaudiaAlejandraGlvezRamrez AsesoraDireccinGeneralProgramaPRAP PaolaGmezCampos AsesorProgramaPRAP JuanPabloGiraldoOspino SubdirectordeDesarrolloAmbiental CarolinaUrrutiaVsquez SubdirectoradeCrdito NataliaBargansBallesteros JefeOficinaAsesoraJurdica LeonardoArturoPazosGalindo JefeOficinadeInformtica MarcelaRamrezVlez CoordinacinVisin2019
in2019 MarthaBeatrizDelgadoBarrera BasesdelPlanNacionaldeDesarrollo20102014: Prosperidadparatodos Coordinacineditorial DepartamentoNacionaldePlaneacin GrupodeComunicacionesyRelacionesPblicas GiovanniCelisSarmiento Coordinador CarmenElisaVillamizarCamargo CorrectoradeEstilo ElizabethOspinaMartnez EvelynRedondo DiseadoresyDiagramadores GloriaElenaUribeVillada ApoyoalaCoordinacinPND DepartamentoNacionaldePlaneacin,2011 Calle26Nm.1319 PBX:3815000 BogotD.C.,Colombia
DireccinGeneral HernandoJosGmezRestrepo SubdireccinGeneral JuanMauricioRamrezCorts SecretaraGeneral TatianaMilenaMendozaLara CoordinadoresdelPND JosLeibovichGoldenberg OlgaLucaAcostaNavarro AsesoresdeDireccinGeneral JuanitaParraPulido DanielMitchellRestrepo scarLeonardoCadenaPlata JuanSebastinTobnBruggisser AsesorasdeSubdireccinGeneral JohannaCastelblancoMuoz MaraFernandaTllez DireccindeRegalas AmparoGarcaMontaa DireccindeDesarrolloTerritorialSostenible OswaldoAharnPorrasVallejo DireccindeEstudiosEconmicos GabrielArmandoPiraquiveGaleano DireccindeInversionesyFinanzasPblicas DianaMargaritaQuinteroCuello DireccindeEvaluacindePolticasPblicas DiegoDoradoHernndez DireccindeInfraestructurayEnergaSostenible JeanPhilippePeningGaviria DireccindeDesarrolloSocial JosFernandoAriasDuarte DireccindeDesarrolloRuralSostenible NicolsPrezMarulanda DireccindeDesarrolloEmpresarial lvarodgarBalczarAcero DireccindeJusticia,SeguridadyGobierno SoniaJulianaGarcaVargas DireccindeDesarrolloUrbano JosAlejandroBayonaChaparro
CONTENIDO
I. II. A. B. HACIALAPROSPERIDADDEMOCRTICA:VISIN20102014............................................................19 CONVERGENCIAYDESARROLLOREGIONALCARACTERIZACIN,DINMICAYDESAFOS................23 ENFOQUEDELDESARROLLOREGIONAL.......................................................................................................... 24 CARACTERIZACINDELPASPORDEPARTAMENTOS......................................................................................... 25 Datosgeneralesycomparativosentredepartamentos ...........................................................................25 C. LINEAMIENTOSESTRATGICOSPARALAFORMULACINDEPOLTICASYESTRATEGIASREGIONALESDIFERENCIADAS.......33 D. RETOSDELDESARROLLOREGIONAL.............................................................................................................. 39 1. Retosdecortoymedianoplazo(cuatroaos)................................................................................ 39 2. Retosdelargoplazo(msdecuatroaos)..................................................................................... 39 E. ESTRATEGIA,RUTAYESQUEMAOPERATIVOPARACONFORMARREASDEDESARROLLOTERRITORIAL(ADT)..............40 1. Estrategia........................................................................................................................................40 2. Rutaparapromoverreasdedesarrolloterritorial........................................................................45 3. Esquemaoperativo......................................................................................................................... 47 4. Metasdeproceso............................................................................................................................ 47 III. CRECIMIENTOSOSTENIBLEYCOMPETITIVIDAD...............................................................................49 A. INNOVACINPARALAPROSPERIDAD............................................................................................................ 54 1. Conocimientoeinnovacin............................................................................................................. 56
a) b) c) Diagnstico.................................................................................................................................................56 Lineamientosestratgicos.......................................................................................................................... 59 Metas..........................................................................................................................................................65
2.
a) b) c)
Emprendimientoempresarial .......................................................................................................... 65
Diagnstico.................................................................................................................................................65 Lineamientosestratgicos.......................................................................................................................... 67 Metas..........................................................................................................................................................70
3.
a) b) c)
Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin.........................................................................71
Diagnstico.................................................................................................................................................71 Lineamientosestratgicos.......................................................................................................................... 74 Metas..........................................................................................................................................................78
4.
a) b)
Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados.........................................................79
Diagnstico.................................................................................................................................................79 Lineamientosestratgicos.......................................................................................................................... 81
B. 1. 2.
COMPETITIVIDADYCRECIMIENTODELAPRODUCTIVIDAD .................................................................................. 83 Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad..................................................85

a) b) a) b) MejoramientodelacalidaddelaEducacinydesarrollodecompetencias..............................................85 Formalizacinlaboralyempresarial......................................................................................................... 100
Infraestructuraparalacompetitividad......................................................................................... 111
Serviciosdetransporteylogstica............................................................................................................. 111 Tecnologasdelainformacinylascomunicaciones................................................................................ 119
3.
a) b) c) d)
Apoyostransversalesalacompetitividad..................................................................................... 130
Accesoaserviciosfinancieros................................................................................................................... 130 Desarrollodelmercadodecapitales ......................................................................................................... 140 Mejoramientodelentornodenegocios................................................................................................... 147 Participacinprivadaenlaofertadebienespblicos.............................................................................. 156
C. 1.
LOCOMOTORASPARAELCRECIMIENTOYLAGENERACINDEEMPLEO...............................................................161 Nuevossectoresbasadosenlainnovacin................................................................................... 164

a) b) c) Introduccin..............................................................................................................................................164 Diagnstico...............................................................................................................................................166 Lineamientosestratgicos........................................................................................................................ 172
2.
Agropecuariaydesarrollorural.................................................................................................... 178
3
a) b) c) d)
Diagnstico...............................................................................................................................................178 Enfoquedepoltica:sectoragropecuarioydesarrolloruralLocomotoradelcrecimiento .....................183 Lineamientosestratgicos........................................................................................................................ 185 Metas........................................................................................................................................................194
3.
a) b) c) d) e) f) g) h) i)
Infraestructuradetransporte....................................................................................................... 195
Visinsectorialyprincipiosdebuengobierno.......................................................................................... 198 Fortalecimientoinstitucionaldelsectortransporte................................................................................. 199 Polticayregulacindeserviciosdetransporte ........................................................................................ 201 Infraestructuraparalacompetitividadylaintegracinregional..............................................................204 Mejoramientodelascondicionesdeaccesibilidadeintermodalidad......................................................205 Consolidacindenodosdetransferenciaymejoramientodelagestinareayportuaria.....................210 EstrategiasectorialparalaatencindelaOlaInvernal............................................................................ 212 Promocindemecanismosalternativosdefinanciacindeinfraestructura............................................214 Metaslocomotora....................................................................................................................................215
4.
Desarrollomineroyexpansinenergtica.................................................................................... 216
a) Fortalecimiento,consolidacinyexpansindelsectorelctrico.............................................................219 b) Actividadexploratoriadehidrocarburosyconfiabilidadenlossistemas,conaprovechamientosostenible delosrecursos....................................................................................................................................................222 c) Fortalecimientoinstitucionalmineroparasudesarrollosostenible.........................................................226 d) Interrelacinconejestransversales......................................................................................................... 228 e) Metas........................................................................................................................................................232
5.
a) b) c) d) e)
Viviendayciudadesamables........................................................................................................ 232
Diagnstico...............................................................................................................................................233 Objetivos...................................................................................................................................................237 Lineamientosyaccionesestratgicas....................................................................................................... 238 Articulacinyencadenamientoconotrossectores.................................................................................. 246 Metasyfinanciacin.................................................................................................................................247
IV. A. 1. 2.
IGUALDADDEOPORTUNIDADESPARALAPROSPERIDADSOCIAL..............................................249 POLTICAINTEGRALDEDESARROLLOYPROTECCINSOCIAL ............................................................................254 Primerainfancia............................................................................................................................ 254

a) b) a) b) c) Diagnstico...............................................................................................................................................255 Lineamientos,accionesyestrategias........................................................................................................ 257
Niez,adolescenciayjuventud.................................................................................................... 262
Diagnstico...............................................................................................................................................263 Lineamientos,accionesyestrategias........................................................................................................ 264 Metas........................................................................................................................................................269
3.
a) b) c)
Formacindecapitalhumano...................................................................................................... 270
Diagnstico...............................................................................................................................................271 Lineamientosyaccionesestratgicas....................................................................................................... 276 Metas........................................................................................................................................................286
4.
a) b) c)
Accesoycalidadensalud:universalysostenible ..........................................................................288
Diagnsticoyproblemtica...................................................................................................................... 289 Estrategias.................................................................................................................................................293 Metas........................................................................................................................................................301
5.
a) b) c)
Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos..........................................................304
Diagnstico...............................................................................................................................................304 Lneasestratgicas....................................................................................................................................306 Metas........................................................................................................................................................311
6.
a) b) c)
PromocindelaCultura................................................................................................................ 311
7.
a) b) c)
Deporteyrecreacin..................................................................................................................... 318
B. 1.
PROMOCINSOCIAL............................................................................................................................... 323 RedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema(JUNTOS)...............................................................323

a) Diagnsticoyproblemtica...................................................................................................................... 323 b) Estrategiadereduccindelapobreza...................................................................................................... 329 c) Mejorarlafocalizacindelgastosocialeimplementarcondicionesdesalidaalosprogramassociales.330 d) ConsolidarlaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtremaJUNTOSypotenciarlacomoestrategiade manejosocialdelriesgo.....................................................................................................................................331
2.
a) b)
PolticaparalaPoblacinVctimadelDesplazamientoForzadoporlaViolencia........................344
Diagnstico...............................................................................................................................................345 Lineamientosestratgicos........................................................................................................................ 348
C.POLTICASDIFERENCIADASPARALAINCLUSINSOCIAL........................................................................................ 363 1. Grupostnicos.............................................................................................................................. 363

a) Lineamientosyobjetivos.......................................................................................................................... 366 b) Accionesgeneralesparagrupostnicos................................................................................................... 367 c) Accionesespecficasporgrupotnico...................................................................................................... 371 d) AccionesadelantadasyrutasacordadasparaadelantarlaConsultaPreviadelPlanNacionaldeDesarrollo 20102014conGrupostnicos........................................................................................................................... 374 e) Metas........................................................................................................................................................377
2.
a) b) c)
Gnero ...........................................................................................................................................377
Diagnsticoyproblemtica...................................................................................................................... 378 Estrategias.................................................................................................................................................383 Metas........................................................................................................................................................386
3. V. A. 1. 2.
Discapacidad.................................................................................................................................387
CONSOLIDACINDELAPAZ..........................................................................................................389 SEGURIDADORDENPBLICOYSEGURIDADCIUDADANA................................................................................ 392 Diagnstico...................................................................................................................................392 LineamientosestratgicosOrdenpblico................................................................................... 394

a) b) c) d) e) Seguridadparalaprosperidad.................................................................................................................. 394 ConsolidacindelaseguridadyluchacontralosGAML........................................................................... 395 Luchacontraelnarcotrficoylailegalidad ............................................................................................... 396 Capacidadesestratgicas.......................................................................................................................... 396 ModernizacindelSectorSeguridadyDefensa........................................................................................ 397
3. 4.
a) b) c) d) e)
IntroduccinyprincipiosSeguridadyconvivenciaciudadana....................................................399
Principios............................................................................................................................................................399 CriteriosdeIntervencin....................................................................................................................................399
EjesestratgicosSeguridadyconvivenciaciudadana................................................................400
Prevencinsocialysituacional................................................................................................................. 400 Presenciaycontrolpolicial....................................................................................................................... 401 Justiciaydenuncia....................................................................................................................................401 Culturadelegalidadyconvivencia............................................................................................................ 402 Ciudadanaactivayresponsable............................................................................................................... 403
ComponentestransversalesdelaPSCC......................................................................................... 403 Metasdeseguridadydefensanacional........................................................................................ 404 Metasdeseguridadyconvivenciaciudadana.............................................................................. 404 B. JUSTICIA...............................................................................................................................................405 1. Diagnstico...................................................................................................................................405 2. Lineamientos.................................................................................................................................406

a) Justiciaformal,oralidadydescongestin................................................................................................. 406 b) Tecnologasdelainformacin(ejusticeysistemasdeinformacinjudicial)...........................................407 c) OptimizacinenlaadministracindeJusticia.......................................................................................... 407 d) Participacinpblicoprivadaeninfraestructura...................................................................................... 407 e) Prevencindeldaoantijurdico(defensajudicialdelEstado)................................................................407 f) AccesoalaJusticiayjusticianoformalcomoherramientadedescongestin.........................................408 g) MecanismosAlternativosdeSolucindeConflictos(MASC)comoherramientadedescongestin yacceso..............................................................................................................................................................408
5. 6. 7.
h) i) j) k) l)
EnfoqueregionaldelaJusticia.................................................................................................................. 408 Polticacriminalcoherenteyeficazcontraelcrimen............................................................................... 408 ArticulacindelEstadoyestructurainstitucionaleficiente...................................................................... 410 Fortalecimientodelacapacidadinvestigativaytcnicocientfica...........................................................410 PolticaPenitenciaria................................................................................................................................412
3. C.
Metas............................................................................................................................................413 DERECHOSHUMANOS,DERECHOINTERNACIONALHUMANITARIOYJUSTICIATRANSICIONAL..................................413 1. Diagnstico...................................................................................................................................413 2. Lineamientosestratgicos............................................................................................................ 414

a) b) DerechosHumanosyDerechoInternacionalHumanitario....................................................................... 414 Justiciatransicionalcomoherramientaparalograrlareconciliacinnacional .........................................418
3.Metas.................................................................................................................................................421 VI. A. 1. SOSTENIBILIDADAMBIENTALYPREVENCINDELRIESGO.........................................................423 GESTINAMBIENTALINTEGRADAYCOMPARTIDA.......................................................................................... 426 Diagnstico...................................................................................................................................429

a) b) c) d) e) Biodiversidadysusserviciosecosistmicos.............................................................................................. 429 Gestinintegraldelrecursohdrico.......................................................................................................... 430 Gestinambientalsectorialyurbana....................................................................................................... 432 Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyadaptacinyestrategiadedesarrollobajoencarbono 434 Buengobiernoparalagestinambiental................................................................................................. 435
2.
a) b) c) d) e)
Lineamientosyaccionesestratgicas........................................................................................... 436
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos.............................................................................................. 436 GestinIntegraldelRecursoHdrico........................................................................................................ 438 Gestinambientalsectorialyurbana....................................................................................................... 439 Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyadaptacinyestrategiadedesarrollobajoencarbono 442 Buengobiernoparalagestinambiental................................................................................................. 442
Metas............................................................................................................................................445 GESTINDELRIESGODEDESASTRES:BUENGOBIERNOPARACOMUNIDADESSEGURAS..........................................447 1. Diagnstico...................................................................................................................................448 2. Lineamientosyaccionesestratgicas........................................................................................... 449 3. Metas............................................................................................................................................452 C. RESPUESTAALAOLAINVERNAL20102011.............................................................................................. 453 1. Diagnstico...................................................................................................................................454 2. Lineamientosyaccionesestratgicas........................................................................................... 456 B.
a) b) c) Fasesdeintervencinysectoresestratgicos.......................................................................................... 456 Esquemainstitucional............................................................................................................................... 459 Financiamiento.........................................................................................................................................460
3.
D. CANASTAYEFICIENCIAENERGTICA............................................................................................................ 460 1. Combustibleslquidosybiocombustiblescomoinsumoparaeltransporte..................................462 2. Provisindelserviciodeenergaelctrica.................................................................................... 463 3. Abastecimientodegascombustible............................................................................................. 465 4. Energaygasparaunaindustriacompetitiva.............................................................................. 465 5. Usosalternativosparaelcarbn.................................................................................................. 466 6. Eficienciaenlaformacindeprecios............................................................................................ 466 VII. A. 1. SOPORTESTRANSVERSALESDELAPROSPERIDADDEMOCRTICA..............................................469 BUENGOBIERNO,PARTICIPACINCIUDADANAYLUCHACONTRALACORRUPCIN...............................................470 Buengobierno............................................................................................................................... 471
a) b) c) d) Transparenciayrendicindecuentas...................................................................................................... 475 Gestinpblicaefectiva ............................................................................................................................ 478 ProgramasestratgicosparaelBuenGobierno ........................................................................................ 485 Vocacinporelserviciopblico............................................................................................................... 489
2.
a) b) c) d) e) f) g) h) i) j)
Estrategiascontralacorrupcin................................................................................................... 491
Diagnstico...............................................................................................................................................491 Estrategiasparalaluchacontralacorrupcin.......................................................................................... 494 PolticaIntegralcontralaCorrupcin....................................................................................................... 495 Fortalecimientoinstitucionaldelasentidadesterritoriales..................................................................... 497 Instrumentosdecontrolypunitivos......................................................................................................... 497 Fortalecimientoymodernizacindelosrganosdecontrol.................................................................... 497 Medidasdirigidasalsectorprivado.......................................................................................................... 498 Rendicindecuentasytransparencia...................................................................................................... 498 Responsabilidadenelusodelosrecursos................................................................................................ 499 Metas........................................................................................................................................................499
3.
a) b) c)
Participacinciudadanaycapitalsocial....................................................................................... 499
Antecedentesconceptualesynormativos................................................................................................ 499 Lineamientosestratgicos........................................................................................................................ 504 Metaseindicadores..................................................................................................................................507
B. 1.
RELEVANCIAINTERNACIONAL.................................................................................................................... 508 Insercinproductivaalosmercadosinternacionales...................................................................509

a) b) c) Diagnstico...............................................................................................................................................509 Lineamientosestratgicos........................................................................................................................ 512 Metas........................................................................................................................................................517
2.
a) b) c)
Polticainternacional.................................................................................................................... 517
Diagnstico...............................................................................................................................................517 Lineamientosestratgicos........................................................................................................................ 518 Metas........................................................................................................................................................523
3.
a) b) c) d)
Polticasdedesarrollofronterizo.................................................................................................. 523
Diagnstico...............................................................................................................................................523 Objetivogeneralyprincipiosrectoresdelapoltica................................................................................. 530 Lineamientosyaccionesestratgicas....................................................................................................... 530 Metasdeproceso.....................................................................................................................................535
C. 1.
APOYOSTRANSVERSALESALDESARROLLOREGIONAL ...................................................................................... 536 FortalecimientoinstitucionaldelasentidadesterritorialesyrelacinNacinterritorio.............538

a) b) c) Antecedentesydiagnstico...................................................................................................................... 539 Objetivosylineamientosestratgicos...................................................................................................... 544 Principalesmetas......................................................................................................................................551
2.
a) b) c) d)
Consolidacindelsistemadeciudades......................................................................................... 552
Diagnstico...............................................................................................................................................553 Objetivos...................................................................................................................................................554 Lineamientosyaccionesestratgicas....................................................................................................... 554 Metasdeprocesos....................................................................................................................................558
3.
a) b)
Planesdeconsolidacin................................................................................................................ 559
Diagnstico...............................................................................................................................................559 Lineamientosestratgicos........................................................................................................................ 561
4.
a) b) c) d)
Turismocomomotordeldesarrolloregional................................................................................ 565
Introduccin..............................................................................................................................................565 Diagnstico...............................................................................................................................................565 Lineamientosestratgicos........................................................................................................................ 566 Metas........................................................................................................................................................569
VIII. A. B.
CONSISTENCIADELPLANNACIONALDEDESARROLLO20102014..............................................571 DIAGNSTICO........................................................................................................................................572 ELEMENTOSQUEAFECTANELCRECIMIENTOECONMICO............................................................................... 573 1. Costodeusodelcapital(CUC)...................................................................................................... 573 2. Factortrabajoycapitalhumano................................................................................................... 574

a) b) TransicindemogrficaenColombia........................................................................................................ 576 Retosdepolticaeconmicayefectosenelcrecimientoeconmico......................................................579
3. 4.
Productividad................................................................................................................................580 Productividadenelsectorservicios.............................................................................................. 583

7
5. Efectosmacroeconmicosparaelcrecimientoyelempleodelapuestaenmarchadelas locomotoras. .......................................................................................................................................583 6. Ahorroinversinyconsolidacinmacroeconmica....................................................................585

a) b) Crecimientoeconmicopotencial............................................................................................................ 586 Crecimientodelaeconomaporelladodelademanda ........................................................................... 587
7.
c) d)
Consistenciamacroeconmica...................................................................................................... 588
PolticaFiscalBalancedelSectorPblicoConsolidadoSPCyGobiernoNacionalCentral....................590 Efectosfiscalesdelaatencindelaemergenciainvernal........................................................................ 592
8.
Principalesmedidasquesustentanlapolticafiscal.....................................................................592
a) ReglaFiscal................................................................................................................................................594 b) ReformaalrgimendeRegalas............................................................................................................... 594 c) Racionalizacindebeneficiostributariosycontribuciones...................................................................... 594 d) SistemaGeneraldePensiones,reinstitucionalizacindelRgimendePrimaMediaconPrestacin DefinidaymedidascontralaevasinderecursosdefinanciacindelaProteccinSocial ................................595 e) Accionesdemanejodeladeudapblica,reglasdeoptimizacindelaadministracindelosactivosdela Nacin,eficienciaenelmanejodelriesgoyadministracineficientedelosrecursosdelpresupuesto nacional..............................................................................................................................................................596 f) ReglaparalapresupuestacindelPlanPlurianualdeInversiones...........................................................597 g) Formalizacinparareducirlaevasinenlosimpuestosnacionales.........................................................597
IX. PLANPLURIANUALDEINVERSIONES20112014............................................................................601 X. INDICADORESPARAELSEGUIMIENTODELPLANNACIONALDEDESARROLLO................................615
ANEXOSDELPLANNACIONALDEDESARROLLO20102014..................................................................621
SIGLASYACRNIMOS
ACPEM ACTI ADAM ADD ADEL ADT ADT AEROCIVIL AGRONET AHE AI AICMA AIEPI AII AIPI AIS ALADI ANH ANI APEC APP APPs APSICOS ATI AVC AVISA BACRIM BANCOLDEX BdO BDUA BEP BICN BID BIPM BPD BPED BPEDC BPO&O BRIC BSA CAF CALC CAN CAN CAR CCAI CCE AltaConsejeraPresidencialparalaEquidaddelaMujer ActividadesCientficasTecnolgicasydeInnovacin reasdeDesarrolloAlternativoMunicipal partedelProgramadeUSAID(AgenciadeEstadosUnidos paraelDesarrolloInternacional)enColombia reasdeDistribucin AgenciasdeDesarrolloEconmicoyLocal reasdeDesarrolloTerritorial Losacuerdosdedobletributacin UnidadAdministrativaEspecialdeAeronuticaCivil ReddeInformacinyComunicacinEstratgicadelSectorAgropecuario AtencinHumanitariadeEmergencia AyudaInmediata AccinIntegralcontraMinasAntipersonal AtencinIntegralalasEnfermedadesPrevalentesdelaInfancia AcuerdosInternacionalesdeInversin AtencinIntegralalaPrimeraInfancia AgroIngresoSeguro AsociacinLatinoamericanadeIntegracin AgenciaNacionaldeHidrocarburos AgenciaNacionaldeInfraestructura ForodeCooperacinEconmicaAsiaPacfico AsociacionesPblicoPrivadas AlianzasPblicoPrivadas AtencinPsicosocial Asistenciatcnicaintegral AhorroVoluntarioContractual AosdeVidaSaludable BandasCriminales BancodeComercioExteriordeColombia ProgramaBancadelasOportunidades BasedeDatosnicadeAfiliados BeneficiosEconmicosPeridicos BienesdeIntersCulturaldelmbitonacional BancoInteramericanodeDesarrollo BureauInternacionaldepesasymedidas Barrilespordacalendario BarrilesdePetrleoEquivalenteDa ProduccindePetrleoyGas BusinessProcessOutsourcing&Offshoring. Brasil,Rusia,IndiayChina BusinessSoftwareAlliance CorporacinAndinadeFomento CumbredeAmricaLatinaydelCaribe CentroAdministrativoNacional ComunidadAndinadeNaciones CorporacionesAutnomasRegionales CentrodeCoordinacindeAccinIntegral ComisinColombianadelEspacio
CCR CDA CDB CDN CDT CEA CEBAF CENAF CEPAL CERES CERLALC CGE CGR CIA CIAT CIF CIF CIF CIGERH CIIDEF CIPI CISA CISAN CIVETS CLOPAD CNA CNB CNC CNK CNL CNO CNTV CODECYT COINFO COLCIENCIAS COLPENSIONES CONCECOL CONPES CORPOICA CPC CPL CPNCyT CRA CRC CRC CRC CREG CREPAD CTeI CTF CUC
CentrosdeCoordinacinRegionales CentrosdeDiagnsticoAutomotriz ConveniodeDiversidadBiolgica ContentDeliveryNetwork CertificadosdeDepsitoaTrmino CentrosdeEnseanzaAutomovilstica CentroBinacionaldeAtencindeFrontera CentrosNacionalesdeAtencinenFrontera ComisinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribe CentrosRegionalesdeEducacinSuperior CentroRegionalparaelFomentodelLibroenAmricaLatinayelCaribe Equilibriogeneralcomputable ContraloraGeneraldelaRepblica CentrosIntegralesdeAtencin ConsejoInterinstitucionaldeAlertasTempranas ComisinIntersectorialparalaFormalizacin ClimateInvestmnetFunds Certificadodeincentivoforestal ComisinInterinstitucionalparalaGestindelRecursoHumano ComisinIntersectorialdeIntegracinyDesarrolloFronterizo ComisinIntersectorialdePropiedadIntelectual CentraldeInversionesS.A. ComisinIntersectorialdeSeguridadAlimentariayNutricional Colombia,Indonesia,Vietnam,Egipto,TurquaySudfrica ComitLocalparalaPrevencinyAtencindeDesastre ConsejoNacionaldeAcreditacin CorresponsalesNoBancarios ComisinNacionaldeCompetitividad CorporacinNasaKiwe ComitNacionaldeLogsticadeTransporte ConsejoNacionaldeOperacindegas ComisinNacionaldeTelevisin ConsejosDepartamentalesdeCienciayTecnologa ComisinIntersectorialdePolticasydeGestindelaInformacindelaAdministracinPblica DepartamentoAdministrativodeCiencia,TecnolgaeInnovacin AdministradoraColombianadePensiones ComisinNacionaldeCertificacindeCompetenciasLaborales ConsejoNacionaldePolticaEconmicaySocial CorporacincolombianadeInvestigacinAgropecuaria ConsejoPrivadodeCompetitividad CoordinacinProgramticadeLogstica ConsejosdelosProgramasNacionalesdeCienciayTecnologa ComisindeRegulacindeAguapotableySaneamientoBsico ComisionesRegionalesdeCompetitividad CentrodeReconocimientodeConductores ComisindeRegulacindeComunicaciones ComisindeRegulacindeEnergayGas ComitRegionalparalaPrevencinyAtencindeDesastre CienciaTecnologaeInnovacin CleanTechnologyFund Costodeusodelcapital 10
DANE DAS DDE DDHH DDTS DEPP DGCPTN DGR DIAN DIES DIFP DIH DNDA DNP DNPDDRS DNPDDE DPI ECI ECM ECNT ECV EDA EDA EDITIII EEVV EGERH ELN ENDE ENDS ENETI ENS ENSIN EPS EPSS ERC FAER FAMI FAO FARC FASECOLDA FAZNI FDC FE FECF FEM FEM FEPC FFMM FIC
DepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadstica DepartamentoAdministrativodeSeguridad DireccindeDesarrolloEmpresarial DerechosHumanos DireccindeDesarrolloTerritorialSostenible DireccindeEvaluacindePolticasPblicas DireccinGeneraldeCrditoPblicoyTesoroNacional DireccindeGestindelRiesgo DireccindeImpuestosyAduanasNacionales DireccindeInfraestructurayEnergaSostenible DireccindeInversionesyFinanzasPblicas DerechoInternacionalHumanitario DireccinNacionaldeDerechodeAutor DepartamentoNacionaldePlaneacin DepartamentoNacionaldePlaneacinDireccindeDesarrolloRuralSostenible DepartamentoNacionaldePlaneacinDireccindeDesarrolloEmpresarial DerechosdePropiedadIntelectual EstadodeCosasInconstitucional EvitarCambiarMejorar EnfermedadesCrnicasNoTransmisibles EncuestadeCalidaddeVida EnfermedadDiarreicaAguda EstructurasIntegralesdeApoyo EncuestadeDesarrolloeInnovacinTecnolgica(VersinIII) EstadsticasVitales EstrategiadeGestindelRecursoHumanoenColombia EjrcitodeLiberacinNacional EncuestaNacionaldeDesercinEscolar EncuestaNacionaldeDemografaySalud EstrategiaNacionalParaPreveniryErradicarlasPeoresFormasdeTrabajoInfantilyProtegeralJoven Trabajador,20082015 EncuestaNacionaldeSalud EncuestaNacionaldelaSituacinNutricional EntidadesPromotorasdeSalud EntidadesPromotorasdeSaluddelRgimenSubsidiado EnfermedadRenalCrnica FondodeApoyoFinancieroparalaEnergizacindelasZonasRuralesInterconectadas Familia,MujereInfancia FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations(OrganizacindelasNacionesUnidasparala AgriculturaylaAlimentacin) FuerzasArmadasRevolucionariasdeColombia FederacindeAseguradoresColombianos FondodeApoyoFinancieroparalaEnergizacindelasZonasNoInterconectadas FondoparaelDesarrolloCinematogrfico FondoEmprender FondoEspecialdeCuotadeFomento ForoEconmicoMundial FondodeFomentoalaEducacinMedia FondodeEstabilizacindePreciosdelosCombustibles FuerzasMilitares FondoNacionaldeFormacinProfesionaldelaIndustriadelaConstruccin
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FINAGRO FINDETER FNA FNCE FNG FOB FOES FOMIPYME FONEDE FONIEZ FONSECON FOSYGA FTIC GAML GCC GED GEF GEI GEIH GEM GLP GN GNC GNV GPOR GSED HCB HTA I+D IBC ICA ICA ICBF ICETEX ICL ICR ICTC IDEAM IED IENDOG IES IGAC IGED IIRSA ILE IMC IMFs INCO INCODER INGEOMINAS
FondoparaelfinanciamientodelSectorAgropecuario FinancieradeDesarrolloTerritorial FondoNacionaldelAhorro Fuentesnoconvencionalesdeenerga FondoNacionaldeGarantas FreeOnBoard(elpreciodelamercancanoincluyeflete,niotroscargos) FondodeEnergaSocial FondoColombianodeModernizacinyDesarrolloTecnolgicodelasMicro,PequeasyMedianas Empresas FondodeFomentoalEmpleoyProteccinalDesempleo FondoparalaAtencinIntegraldelaNiezyJornadaEscolarComplementaria FondoNacionaldeConvivenciaySeguridadCiudadana FondodeSolidaridadyGaranta FondodeTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones GruposArmadosalMargendelaLey ConsejodeCooperacindelGolfo(porsussiglaseningls) GoceEfectivodelosDerechos GlobalEnvironmentFacility GasesEfectoInvernadero GranEncuestaIntegradadeHogares GlobalEntrepreneurshipMonitor GaslicuadodePetrleo GasNatural GobiernoNacionalCentral GasNaturalVehicular GestinPblicaOrientadaaResultados GrupoSocialyEmpresarialdelaDefensa HogaresComunitariosdeBienestar HipertensinArterial Investigacinydesarrollo IntersBancarioCorriente ImpuestodeIndustria,ComercioyAvisos InstitutoColombianoAgropecuario InstitutoColombianodeBienestarFamiliar InstitutoColombianodeCrditoyEstudiosTcnicosenelExterior ndicedeCostosLogsticos Incentivoalacapitalizacinrural ndicedeCostosdeTransportedeCarga InstitutodeHidrologa,MeteorologayEstudiosAmbientales InversinExtranjeraDirecta IndicadordeCapacidadesdeDesarrolloEndgeno Institucionesdeeducacinsuperior InstitutoGeogrficoAgustnCodazzi IndicadoresquemidenelGoceEfectivodelosDerechos IniciativaparalaintegracindelaInfraestructuraRegionalSuramericana InfraestructurasLogsticasEspecializadas ndicedeMasaCorporal InstitucionesMicrofinancieras InstitutoNacionaldeConcesiones InstitutoColombianodeDesarrolloRural InstitutoColombianodeGeologayMinera
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INM INPEC INS INT INTEGRASPA INVEMAR INVIAS INVIMA IOH IPCC IPM IPS IPSE ISEP ITS IVA IVC JUNTOS LEC LOOT LP MADR MASC MAVDT MBBL MBPE MC MCIT MDN MEM MEN MFMP MHCP MIB MIDAS MIJ MINTIC MIPYMES MISN MIT MME MNC MPCD MPS MT MUISCA MYPES MW NAMA NBI
InstitutoNacionaldeMetrologa InstitutoNacionalPenitenciarioyCarcelario InstitutoNacionaldeSalud Integridad Sistemadeatencinintegralalconsumodesustanciaspsicoactivas InstitutodeInvestigacionesMarinasyCosteras InstitutoNacionaldeVas InstitutoNacionaldeVigilanciadeMedicamentosyAlimentos ndicedeOportunidadHumana IntergovernmentalPanelonClimateChange ndicedePobrezaMultidimensional InstitucionesPrestadorasdeServiciosdeSalud InstitutoparalaPlanificacinyPromocindeSolucionesEnergticas Iniciativasdeinclusinsocialconenfoquepsicosocial SistemasInteligentesdeTransporte ImpuestoalValorAgregado Inspeccin,VigilanciayControl RedJuntosparalaSuperacindelaPobrezaExtrema LneaEspecialdeCrdito LeyOrgnicadeOrdenamientoTerritorial LneadePobreza MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural MecanismosAlternativosdeSolucindeConflictos MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial MillonesdeBarriles MillonesdeBarrilesdePetrleoEquivalentes MinisteriodeCultura MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo MinisteriodeDefensaNacional MercadodeEnergaMayorista MinisteriodeEducacinNacional MarcoFiscaldeMedianoPlazo MinisteriodeHaciendayCrditoPblico Mejoramientointegraldebarrios MsInversinparaelDesarrolloAlternativoSostenible partedelProgramadeUSAID(Agenciade EstadosUnidosparaelDesarrolloInternacional)enColombia MinisteriodelInteriorydeJusticia MinisteriodeTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones Micro,pequeasymedianasempresas MacroproyectosdeIntersSocialNacional MinisteriodeInfraestructurayTransporte MinisteriodeMinasyEnerga MarcoNacionaldeCualificaciones MillonesdePiesCbicosalDa MinisteriodelaProteccinSocial MinisteriodeTransporte ModelonicodeIngresos,ServicioyControlAutomatizado MicroypequeasEmpresas MegaVatios NationalAppropiatedMitigationActions NecesidadesBsicasInsatisfechas
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NoNaA OACNUDH OCDE OCYT ODM OEC OECD OIML OLE OMC OMPI ONAC ONLC OVOP PAI PAICMA PAIPI PVDFV PDA PDI PDP PEA PEC PEER PEI PET PGAR PGI PGIRS PGN PI PIB PIGA PILA PIU PLANEDH PNA PNA PNCT PND PNL PNTU POMCA PONAL POS POT PPED PPI PPSAM PRAP
Nios,niasyadolescentes OficinadelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHumano OrganizacinparalaCooperacinyelDesarrolloEconmico ObservatoriodeCienciayTecnologa ObjetivosdeDesarrollodelMilenio OrganismosEvaluadoresdelaConformidad OrganisationforEconomicCoOperationandDevelopment(OrganizacinparalaCooperacinyel DesarrolloEconmico) OrganizacinInternacionaldeMetrologaLegal ObservatorioLaboralparalaEducacin OrganizacinMundialdeComercio OrganizacinMundialdePropiedadIntelectual OrganismoNacionaldeAcreditacin ObservatorioNacionaldeLogsticadeCargas OneVillage,OneProduct,locualtraduceUnavilla,unproducto ProgramaAmpliadodeInmunizaciones ProgramaAtencinIntegralContraMinasAntipersonal ProgramadeAtencinIntegralalaPrimeraInfancia PoblacinVictimadelDesplazamientoForzado PlanesDepartamentalesdeAguaySaneamiento ProgramadeDesarrolloInstitucional ProgramasRegionalesdeDesarrolloyPaz poblacineconmicamenteactiva PlanesEducativosComunitarios PlanesEstratgicosdeEmprendimientoRegional ProyectosEducativosInstitucionales Poblacinenedaddetrabajar PlandeGestinAmbientalRegional PolticadeGeneracindeIngresos PlanesdeGestinIntegraldeResiduosSlidos PresupuestoGeneraldelaNacin PropiedadIntelectual ProductoInternoBruto PlanInstitucionaldeGestinAmbiental PlanillaIntegradadeLiquidacindeAporte PlanIntegralnico PlanNacionaldeEducacinenDerechosHumanos PlanNacionaldeAccin PlandeNavegacinArea PlanNacionaldeConsolidacinTerritorial PlanNacionaldeDesarrollo PolticaNacionalLogstica PolticaNacionaldeTrasporteUrbano PlanesdeOrdenamientoyManejodeCuencasHidrogrficas PolicaNacional PlanObligatoriodeSalud PlandeOrdenamientoTerritorial PoblacinPobreExtremayDesplazada PlanPlurianualdeInversiones ProgramadeProteccinSocialalAdultoMayor ProgramaparalaRenovacindelaAdministracinPblica
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PRC PRONE PROURE PSAP PSCC PTA PTB PTF PVPD RAC RC RCM REDD RESA REUNIF RIPS RNDC RNE RNEC RRE RS RU RUA RUAF RUB RUE RUNT RUPD RUPTA SACES SAE SAT SATB SCAFT SECOP SEG SEGIB SEIP SEN SENA SETP SFC SFCH SFM SFV SGP SGR SGSSS SIMINERO SIAC SIC
PlanesRegionalesdeCompetitividad ProgramadeNormalizacindeRedesElctricas ProgramaparaelUsoEficientedeEnerga ProgramadeSubsidioalAporteenPensin PolticadeSeguridadyConvivenciaCiudadana ProyectodeTransicindelaAgricultura PhysikalishTechnischenBundesanstalt Productividadtotaldelosfactores PolticadeViviendaparaPoblacinenSituacindeDesplazamiento ReglamentoAeronuticoColombiano RentasCedidas RedColombianadeMetrologa ReduccindeEmisionesporDeforestacinyDegradacin ReddeSeguridadAlimentaria Reunificacinfamiliar RegistrosIndividualesdePrestacindeServicios RegistroNacionaldeDespachodeCarga RedNacionaldeEmprendimiento RegistraduraNacionaldelEstadoCivil RedesRegionalesdeEmprendimiento RgimenSubsidiado RenovacinUrbana RegistronicoAmbiental RegistronicodeAfiliados RegistronicodeBeneficiarios RegistronicoEmpresarial RegistronicoNacionaldeTrnsito RegistronicodePoblacinDesplazada RegistronicodePrediosyTerritoriosAbandonados SistemadeAseguramientodelaCalidadparalaEducacinSuperior SociedaddeActivosEspeciales SistemadeAlertasTempranas SistemaAmbientaldeTransporteBinacional SistemadeCalidaddeFormacinparaelTrabajo SistemaElectrnicodeContratacinPblica Seguridad SecretaraGeneralIberoamericana SistemaEducativoIndgenaPropio SistemaEstadsticoNacional ServicioNacionaldeAprendizaje SistemasEstratgicosdeTransportePblico SuperintendenciaFinancieradeColombia SistemadeFormacindeCapitalHumano ServiciosFinancierosMviles SubsidioFamiliardeVivienda SistemaGeneraldeParticipaciones SistemaGeneraldeRegalas SistemaGeneraldeSeguridadSocialenSalud SistemaNacionaldeInformacinMinero SistemadeInformacinAmbientaldeColombia SuperintendenciadeIndustriayComercio 15
SICECOL SICOM SIDEPAR SIES SIET SIGA SIGH SIIF SIMCI SIMPADE SIN SINA SINAP SINC SINEB SIPI SIRH SIRITI SISBEN SISCONPES SISDEVAL SISIPEC SISMEG SISTEMAMSF SIT SITM SITP SITR SIUST SIVIGILA SMLM SMN SMS SNAIPD SNBF SNC SNCA SNCTeI SND SND SNFT SNIL SNPAD SNS SOAT SOGC SPC SPE SPI
SistemaNacionaldeCertificacindeCompetenciasLaborales SistemadeInformacindelaCadenadeDistribucindeCombustiblesLquidosyderivadosdel Petrleo SistemadeInformacinparalapromocindelaparticipacinciudadanaycomunitaria SistemasIntegradosdeEmergenciasySeguridad SistemadeInformacindelaEducacinparaelTrabajo SistemadeGestindeActivos SistemasdeInformacinGeogrficaparaelSectordeHidrocarburos SistemaIntegradodeInformacinFinanciera SistemaIntegradodeMonitoreodeCultivosIlcitos SistemadeMonitoreoparalaPrevencinyAnlisisdelaDesercinEscolarenEducacinPreescolar, BsicayMedia SistemaInterconectadoNacional SistemaNacionalAmbiental SistemaNacionaldereasProtegidas SistemaIntegradoNacionaldeCarreteras SistemadeInformacinNacionaldeEducacinBsicayMedia SistemadeInformacinalaPrimeraInfancia SistemadeInformacindelRecursoHdrico. SistemadeRegistroIntegradodeTrabajoInfantil SistemadeIdentificacindePotencialesBeneficiariosparalosProgramasSociales SistemadeSeguimientoaDocumentosConpes SistemaNacionaldeEvaluaciones SistematizacinIntegraldelSistemaPenitenciarioyCarcelario (antiguoSIGOB)SistemadeSeguimientoaMetasdeGobierno SistemaNacionaldeMedidasSanitariasyFitosanitarias SistemasInteligentesdeTransporte SistemasIntegradosdeTransporteMasivo SistemaIntegradodeTransportePblico SistemaIntegradodeTransporteInterregional SistemadeInformacinUnificadodelSectordelasTelecomunicaciones SistemadeVigilanciaenSaludPublica Salariosmnimoslegalesmensuales SistemaMetrolgicoNacional MensajesCortosdeTexto SistemaNacionaldeAtencinIntegralalapoblacindesplazada SistemaNacionaldeBienestarFamiliar SistemaNacionaldeCompetitividad SubsistemaNacionaldelaCalidad SistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin SistemaNacionaldeDiscapacidad SistemaNacionaldelDeporte SistemadeNacionaldeFormacinparaelTrabajo SistemaNacionaldeIntermediacinLaboral SistemaNacionalparalaPrevencinyAtencindeDesastres SuperintendenciaNacionaldeSalud SeguroObligatoriodeAccidentesdeTrnsito SistemaObligatoriodeGarantadelaCalidad SistemaPenitenciarioyCarcelario ServicioPblicodeEmpleo SistemaAdministrativoNacionaldePropiedadIntelectual
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SPOA SPS SPS SPT SRPA SSPD SSR SUI SUIFP TD TDT TEAS TEP TGP TIC TIEM TLC TO TV UAF UGPP UMUS UNASUR UNHABITAT UPC UPME UR URE UTEL VBG VIH VIS VISR VIV VUCE ZAL ZEIKY ZIF ZNI

SistemaPenalOralAcusatorio SistemadePromocinSocial SistemadeProteccinSocial SuperintendenciadePuertosyTransporte SistemadeResponsabilidadPenalparaAdolescentes SuperintendenciadeServiciosPblicosDomiciliarios SistemaSocialdeRiesgo SistemanicodeInformacindeServiciosPblicos SistemaUnificadodeInversionesyFinanzasPblicas TasadedeDesempleo TelevisinDigitalTerrestre ContratosdeAsistenciaTcnicaporsussiglaseningls(TechnicalEvaluationAgreement) TerritoriostnicosProductivos TasaGlobaldeParticipacin TecnologasdelaInformacinylasComunicaciones TasaImpositivaEfectivaMarginal TratadodeLibreComercio TasadeOcupacin Televisin UnidadAgrcolaFamiliar UnidadAdministrativaEspecialdeGestinPensionalyContribucionesParafiscalesdelaProteccin Social UnidaddeMovilidadUrbanaSostenible UnindeNacionesSuramericanas ProgramadeNacionesparalosAsentamientosHumanos UnidaddePagoporCapitacin UnidaddePlaneacinMineroEnergtica UniversidaddelRosario UsoRacionaldeEnerga UnidadTcnicadeEjecucinLogstica Violenciabasadaengnero VirusdeInmunodeficienciaHumana Viviendadeinterssocial Viviendadeinterssocialrural Vivienda VentanillanicadeComercioExterior Zonasdeactividadlogsticaportuaria CentrodeInformacinyAsesoraenComercioExterior ZonasdeIntegracinFronteriza ZonasNoInterconectadas
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I. Hacialaprosperidad democrtica:Visin2010 2014
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El contexto histrico que enmarca este Plan Nacional de Desarrollo es diferente al de otras administraciones. Estamos frente a un optimismo autntico en nuestro futuro, una confianza incomparable en las potencialidades del pas y una imagen en el exterior que es claramente positiva. De ser percibidos en el mundo como un Estado fallido nos convertimos en una economa emergente, atractiva para la inversin y para el turismo. Pasamos adems a formar parte, desde hace poco, de un selecto grupo de naciones, los CIVETS Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y Surfrica, percibidas en el planeta como economas con grandes expectativas de crecimientoparalasprximasdcadas.Adicionalmente,hemosiniciadoelprocesoparaingresara la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE); algo impensable hace tan slounosaos. Si bien todava enfrentamos grandes retos como los de consolidar la seguridad, disminuir el desempleo, eliminar la pobreza, y enfrentar los desafos del cambio climtico, es indudable que hemos sobrepasado unas barreras que parecan inquebrantables hace unos aos, y el camino hacia la prosperidad, no obstante difcil, parece ahora ms despejado en el contexto histrico del pas. Enestecaminohacialaprosperidad,esindiscutiblequeascomounasbarrerassevansuperando, otros obstculos van apareciendo. En este sentido, una barrera que su puso al frente del pas y que oblig a modificar la visin de Gobierno y a adaptar, reformular y reforzar componentes esenciales del Plan Nacional de Desarrollo, es la fuerte ola invernal que azot a gran parte del territorio desde la segunda mitad de 2010, y que ha dejado consecuencias devastadoras sobre la poblacinylasactividadeseconmicas. Ahora bien, ms que un desafo, la emergencia invernal representa una oportunidad. La oportunidad de mejorar las condiciones de vida de las familias afectadas, de generar empleo, inversin y crecimiento con las obras de rehabilitacin y reconstruccin, y de adelantar los proyectos de inversin y ajustes institucionales y normativos necesarios para que las consecuencias del cambio climtico, y el riesgo de desastres, en los prximos aos y para las prximasgeneracionessepuedanprevenir,mitigar,oalmenosreducir. Dada esta coyuntura, es evidente que nos encontramos en un momento especial de nuestra historia que no podemos desaprovechar. Estamos ante la oportunidad de superar adversidades comunes y recientes, empinarnos por encima de la inercia, y proponer y encarrilar al pas hacia la prosperidaddemocrtica.Unacircunstanciaquenospermitesoarcondaresegransaltoquenos dlaentrada,enunfuturonomuylejano,alselectoclubdelospasesdesarrollados. El sueo de un pas seguro y en paz, con bajos ndices de pobreza y con una poblacin educada y trabajando. Elsueodeunpasconempresaspujantes,socialyambientalmenteresponsables,queconquistan los mercados internacionales con bienes y servicios de alto valor agregado e innovacin. Un pas integrado a la economa mundial con una infraestructura y un entorno de competitividad que transforma las ideas en negocios, los negocios en empleo, el empleo en ms ingresos, y por ende, enmenorpobrezaymayorbienestaryprogresosocial. UnpasqueconfaysienteorgulloporlasinstitucionesdelEstado.Unasinstitucionesguiadasbajo los postulados del Buen Gobierno que cumplen a cabalidad compromisos ineludibles de gestin pblicacomolatransparencia,laequidad,elpluralismo,laeficiencia,laeficacia,laausteridad,yla intoleranciaabsolutaconlacorrupcin.Unestadoqueprocuralaconvergenciadelascapacidades
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de desarrollo regional y abre y consolida espacios en que los ciudadanos participan en la construccindelbienestardelasociedad. Ensntesis,elsueodeserunpasconprosperidadparatodos:conmsempleo,menorpobrezay msseguridad. Con esta gran oportunidad de llevar a Colombia a cumplir el sueo de ser un pas ms prspero, viene atada inevitablemente una enorme responsabilidad. La responsabilidad de disear y seguir una hoja de ruta que nos lleve a cumplir este sueo. Esta hoja de ruta es el Plan Nacional de Desarrollo. El Plan Nacional de Desarrollo 20102014, presentado a consideracin de toda la sociedad colombiana y sus distintos estamentos, es el mapa y la brjula para abordar y resolver las necesidades apremiantes de la nacin y aprovechar sus potencialidades, pero sobre todo para sentar las bases que nos permitan alcanzar las metas y garantizar el cumplimiento de la visin de pasyloscompromisosdelprogramadegobiernoconelcualelpueblocolombianoeligi,conuna votacinhistrica,alpresidenteJuanManuelSantos. Paracumpliresteobjetivo,sehanidentificadoochograndesejesqueseresumenenlafigura1.En primer lugar, unos ejes transversales que deben estar presentes en todas las esferas del quehacer nacional: Necesitamos innovacin en las actividades productivas nuevas y existentes, en los procesos socialesdecolaboracinentreelsectorpblicoyelsectorprivado,eneldiseoyeldesarrollo institucional,enlaadaptacinalcambioclimticoylagestindeldesarrollosostenible. Necesitamos buen gobierno como principio rector en la ejecucin de las polticas pblicas, en laejecucindelosprogramassociales,yenlarelacinentreelGobiernoyelciudadano. Necesitamos una mayor relevancia internacional de Colombia en los mercados internacionales, en las relaciones internacionales, y en la agenda multilateral del desarrollo y delacooperacin. Necesitamos una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental sea una prioridad y una prctica como elemento esencial del bienestar y como principio de equidad con las futuras generaciones. As mismo, necesitamos un Estado que abogue por el desarrollo sostenible y queantecedaypreparealasociedadparaenfrentarlasconsecuenciasdelcambioclimtico.
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FiguraI1.EjesdelPlanNacionaldeDesarrollo20102014
Crecimientoy competitividad
Igualdad de oportunidades
PROSPERIDAD DEMOCRTICA
Consolidacin delapaz
Con base en los anteriores ejes transversales, el camino a la Prosperidad Democrtica, a la ProsperidadparaTodos,debebasarseentrespilares: Un crecimiento sostenido basado en una economa ms competitiva, ms productiva y ms innovadora,yconsectoresdinmicosquejalonenelcrecimiento. Una estrategia de igualdad de oportunidades que nivele el terreno de juego, que garantice que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que le permitirn labrar su propiodestino,independientementedesugnero,etnia,posicinsocialolugardeorigen. Unaestrategiaparaconsolidarlapazentodoelterritorio,conlaconsolidacindelaSeguridad,la plenavigenciadelosDerechosHumanosyelfuncionamientoeficazdelaJusticia. Finalmente, el camino hacia la prosperidad para todos pasa, necesariamente, por una reduccin de las desigualdades regionales y de las brechas de oportunidades que existen en Colombia, es decir, por una mayor convergencia regional. La prosperidad debe llegar a cada uno de los colombianos, y a cada uno de los municipios, departamentos y regiones donde viven. La prosperidadesparatodos. El xito de las estrategias incluidas en cada uno de los ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014 depender de la efectividad de la ejecucin de las entidades del Estado, pero tambin del papelcrucialquejugarelsectorprivadoylasociedadcivil.ElEstadoesquiendespejaelcamino fija las reglas de juego y dirime los conflictos, pero el sector privado y la sociedad en general son quienesloconstruyenylorecorren. ComolohadichoelpresidenteSantos,elobjetivoesestablecerungobiernodeTerceraVaquese resume en un principio fundamental: el mercado hasta donde sea posible y el Estado hasta donde sea necesario. Un gobierno que prioriza las polticas que maximizan el impacto social, independientemente de su origen ideolgico. Polticas que conducen a una mayor cohesin social a travs de la generacin de empleo, la educacin y la igualdad de oportunidades, y que tambin promuevenlaparticipacinciudadanaylaresponsabilidadsocial.
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II. Convergenciay desarrolloregional Caracterizacin,dinmicay desafos

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A.
Enfoquedeldesarrolloregional
Colombia se caracteriza por ser un pas heterogneo en su geografa, con diferentes niveles de desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. As mismo, presenta brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos histricos estructurales. En este sentido, uno de los mayores desafos para alcanzar la prosperidad democrtica, es lograr niveles de crecimiento y desarrollo socioeconmico, sostenible y convergente, reconociendo y aprovechando las diferentes capacidades econmicas, sociales, institucionaleseiniciativasdedesarrolloregional. Un plan nacional de desarrollo con enfoque regional parte de reconocer las diferencias regionales como marco de referencia para formular polticas pblicas y programas acordes con las caractersticas y capacidades de cada regin, teniendo en cuenta las particularidades de sus diversos grupos poblacionales1. Desde el punto de vista de la diversidad regional, natural y medio ambiental, las particularidades geogrficas, geolgicas y los variados climas determinan la ocurrencia de diferentes eventos naturales que afectan la vida humana, el funcionamiento de la economa y el desarrollo regional. Importantes zonas del pas estn expuestas a erupciones volcnicas, terremotos, sequas, inundaciones, deslizamientos, etc. Los fenmenos naturales que afectan el desarrollo y amenazan la sustentabilidad tienden a ocurrir con mayor frecuencia e intensidad por efecto del cambio climtico. Para lograr un desarrollo sustentable es necesario articularlosplanesdeordenamientoygestinambientalyen generalincorporarlaplanificaciny gestin de desarrollo territorial, de manera explcita e integral y con visin de largo plazo, previendo la atencin del riesgo por fenmenos naturales, de manera que se reduzcan los impactosdelasamenazasnaturalesylamagnituddelosdesastres. El enfoque regional busca reducir los desequilibrios sociales, mejorando la calidad de vida de la poblacin, y movilizar las capacidades de desarrollo endgeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello, se requiere definir incentivos en materia de localizacin de actividades productivas y de asignacin de inversiones y recursos, y aprovechar de manera sostenible los recursosnaturales. As mismo, el enfoque regional facilita la articulacin de ste y de futuros planes nacionales de desarrollo con los planes y procesos de planificacin y gestin territorial, lo cual a su vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones Nacinterritorio y al logro conjunto de los objetivosdecrecimientoeconmico,ampliacindeoportunidadessocialesybuengobierno. Como marco de referencia para el anlisis territorial se tomar como unidad de anlisis el departamento, precisando que cada uno de ellos no es homogneo en su interior y coexisten por lo tanto municipios con distintos grados de pobreza, condiciones sociales y en general de desarrollo. As mismo, se tomar como variable de diferenciacin territorial, el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, calculadopor el DANE con informacin del Censo 2005. Este anlisis se presenta como lnea de base para identificar condiciones relativas de pobreza, y dinmicas de desarrollo local y regional que guen y permitan articular las decisiones de poltica e
1
En Colombia existen zonas con poblacin tnica significativa, algunas de ellas con predominancia en la titularidad colectiva del territorio que habitan. As mismo, existen particularidades poblacionales en las reas rurales y urbanas as como especificidades de stasenlasdiferentesregiones. 24
inversiones en los territorios,orientadas a garantizar que las dinmicas de crecimiento econmico sereflejentambinenelmejoramientodelascondicionesdevida.
B.
Caracterizacindelpaspordepartamentos
Datosgeneralesycomparativosentredepartamentos
La figura II1 representa en forma espacial el Indicador de Necesidades Bsicas InsatisfechasNBI. Segn los datos, se identifican patrones diferenciados en los niveles de pobreza, tanto a nivel agregado como a nivel de cabeceras y reas rurales. Las heterogeneidades entre departamentos sonevidentesytambinentremunicipiosdecadadepartamento.Losmayoresrezagosenpobreza son evidentes en los departamentos de Choc, Cauca, Nario, Guajira, Crdoba, Sucre, Magdalena,Bolvar,Cesar,Amazonas,Vaups,Vichada,Guaviare,CaquetyGuaina. A su vez, se observan conglomerados de municipios al interior de algunos departamentos con altos niveles de pobreza, tales como el Urab Antioqueo, los municipios costaneros del Pacfico, losmunicipiosdelaMojana,losmunicipiosdelazonaorientaldeBoyac,nororientedeCasanare, SurdeBolvar,laregindelAriarienelMeta,elSurdelTolimaypartedelHuila. En la mayora de los municipios de Cundinamarca, Boyac, Santander, Eje cafetero, Valle del Cauca, Antioquia, Meta, Santander y los petroleros del Piedemonte Llanero, estn los porcentajes de pobreza ms bajos, toda vez que all se concentran importantes actividades industriales, comercialesydeserviciosyseubicanlosprincipalesdesarrollosmineroenergticos.
25
FiguraII1.NBI,2005
Fuente:DANE(CensosyDemografa),clculosDNPDDTS.
De acuerdo con la figura II2, la brecha de pobreza urbana rural es alta en la mayora de departamentos, siendo los casos ms crticos los de Boyac, Santander y Antioquia, donde la pobreza rural es tres veces ms alta que la urbana. Asimismo, la pobreza de 23 departamentos es superior a la pobreza nacional y los casos donde mayor pobreza hay corresponden a Choc,
26
Vichada, Guajira, Guaina, Crdoba, Sucre y Vaups, donde la poblacin pobre supera la mitad de supoblacintotal.
FiguraII2.PIBdepartamental
3.5 3.4 3.0 3.0
4.0
NBI RURAL / NBI URBANO
90 80 70
79.2 67.0 65.2 60.6
3.5 3.0 2.5 2.0
2,7
NBI
60 50 40 30
0.3
0.9
1.5 1.0 0.5 0.0
27,78
15.7 9.2 CHOCO VICHADA LA GUAJIRA GUAINIA CORDOBA SUCRE VAUPES MAGDALENA CAUCA BOLIVAR CESAR AMAZONAS NARIO CAQUETA SANANDRES GUAVIARE PUTUMAYO ARAUCA CASANARE HUILA BOYACA N.DE SANTANDER TOLIMA META ATLANTICO ANTIOQUIA SANTANDER CUNDINAMARCA CALDAS RISARALDA QUINDIO VALLEDEL CAUCA BOGOTA
20 10 0
BOYACA SANTANDER BOGOTA ANTIOQUIA N.DE SANTANDER TOLIMA CAUCA RISARALDA NARIO LAGUAJIRA HUILA CALDAS CASANARE VAUPES META CUNDINAMARCA VICHADA ARAUCA AMAZONAS CESAR VALLEDEL CAUCA GUAVIARE CORDOBA ATLANTICO GUAINIA CAQUETA PUTUMAYO BOLIVAR MAGDALENA SUCRE QUINDIO CHOCO SANANDRES
BrechaRuralUrbana
TOTAL NACIONAL
Propde PersonasenNBI (%)
Totalnacional
Fuente:DANE(CensosyDemografa),clculosDNPDDTS
De acuerdo con la tabla II1, las brechas sociales entre departamentos y al interior de ellos, son altas y, adems, evidentes entre cabeceras municipales y resto del territorio. Los indicadores de poblacin,analfabetismo,ingreso,pobrezaycapacidadesinstitucionalesasloconfirman.
TablaII1.Colombia.IndicadoresclaveporrangosdeNBI
Departamento/Indicador AMAZONAS Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) ANTIOQUIA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) ARAUCA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) ATLNTICO Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) BOGOT Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) BOLVAR Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) NBI<=27 35 12.9 7.5 70.92 15,563 4 20.0 5.5 75.00 11,313 1 9.2 5.7 81.34 17,478 1 26.0 8.3 55.95 17,454 27<NBI<=41 1 37.6 10.1 59.79 10,056 47 34.0 15.7 65.54 4,057 3 33.9 14.8 54.11 16,281 9 35.9 11.7 66.84 1,722 41<NBI<=56 21 48.0 20.6 63.53 3,977 2 42.5 37.4 48.92 25,058 6 50.9 20.8 65.19 980 9 52.8 19.2 38.26 3,395 56<NBI<=76 1 58.3 22.9 11.99 1,201 18 66.4 25.3 58.87 3,288 4 63.2 23.0 47.97 449 24 64.6 27.2 36.20 1,840 NBI>76 4 82.2 26.0 48.74 1,807 2 100.0 11.9 59.71 10,755 12 87.4 30.5 39.11 918 Total 2 44.4 11.0 35.89 8,645 125 23.0 9.2 65.21 12,022 7 35.9 12.9 54.23 16,146 23 24.7 6.3 64.55 9,137 1 9.2 5.2 81.34 17,478 46 46.6 13.9 37.79 9,428
27
Departamento/Indicador BOYAC Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CALDAS Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CAQUET Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CASANARE Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CAUCA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CESAR Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CHOC Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CRDOBA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) CUNDINAMARCA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) GUAINA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) GUAVIARE Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) HUILA Nmerodemunicipios NBITOTAL
NBI<=27 16 13.8 6.5 72.06 15,635 21 16.7 7.6 62.79 9,932 1 26.8 14.4 61.00 9,147 3 25.0 8.0 64.95 43,774 4 18.6 4.9 65.35 11,981 51 16.4 6.7 78.94 12,549 4 18.7
27<NBI<=41 39 34.2 14.8 67.56 9,944 6 31.4 14.7 62.04 3,639 2 37.0 13.9 53.55 3,189 5 32.2 11.4 65.11 68,187 5 34.7 9.2 62.68 6,875 3 33.1 11.8 64.71 9,637 2 31.1 23.0 52.66 1,555 45 33.4 13.7 73.29 7,424 1 28.5 32.3 32.19 2,617 15 34.2
41<NBI<=56 48 47.2 17.6 67.20 4,226 10 49.9 19.6 59.05 3,082 7 49.0 13.7 60.75 40,866 8 50.8 17.4 53.37 6,956 15 49.3 23.8 59.19 8,576 6 48.9 24.2 55.82 1,880 6 47.2 15.6 43.26 10,102 16 47.0 17.9 69.92 3,133 2 42.8 16.5 49.66 5,223 15 45.9
56<NBI<=76 16 64.4 22.6 67.18 3,483 2 63.8 19.2 61.91 3,697 4 63.3 20.6 61.07 45,468 19 65.4 18.5 59.72 2,010 6 64.4 24.8 51.49 6,012 5 63.2 29.1 47.81 1,922 17 64.9 26.1 36.94 4,540 4 64.6 29.9 68.63 1,753 1 57.5 19.3 45.85 9,350 2 64.3
NBI>76 4 81.1 24.7 73.11 2,899 1 100.0 16.8 68.03 2,506 6 90.1 21.3 49.94 2,493 1 83.4 40.7 66.36 1,598 17 89.5 27.2 51.80 4,284 6 82.3 34.3 42.40 3,894 1 100.0 58.0 61.87 3,946 1 100.0
Total 123 30.8 10.9 68.14 10,727 27 17.8 7.1 62.62 9,379 16 41.7 14.8 59.40 5,226 19 35.6 9.0 62.63 48,565 42 46.6 12.9 58.00 6,132 25 44.7 15.5 58.29 8,625 30 79.2 24.2 51.99 3,635 29 59.1 18.2 39.38 7,053 116 21.3 7.7 75.15 11,182 1 60.6 18.2 45.85 9,350 4 39.9 20.5 48.34 4,698 37 32.6
28
Departamento/Indicador Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) LAGUAJIRA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) MAGDALENA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) META Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) NORTEDESANTANDER Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) NARIO Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) PUTUMAYO Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) QUINDO Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) RISARALDA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) SANANDRS Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) SANTANDER Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) SUCRE Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009)
NBI<=27 7.8 70.46 14,351 8 18.4 6.6 60.75 12,123 6 22.7 9.1 73.79 7,804 1 16.2 7.3 76.92 10,591 3 21.6 9.3 46.06 4,985 12 16.2 7.4 72.27 7,759 9 15.4 6.5 67.65 9,981 1 19.7 5.0 39.16 9,043 19 14.3 5.5 70.48 19,368
27<NBI<=41 13.9 67.16 6,658 1 29.0 7.6 38.35 12,156 10 32.6 13.4 55.99 9,844 8 34.6 11.9 68.53 4,307 11 34.7 11.5 70.95 4,149 7 34.6 11.7 40.20 4,365 3 31.0 14.0 67.64 2,824 30 35.0 15.9 66.22 7,162
41<NBI<=56 14.9 60.63 2,892 5 48.5 23.0 45.02 6,625 5 44.8 17.7 50.41 2,882 4 50.3 19.7 52.83 6,123 16 47.1 21.8 70.26 2,216 20 47.8 15.4 69.30 3,442 2 48.8 12.5 43.93 5,401 2 48.5 29.0 68.65 1,491 1 42.5 1.7 69.41 13,634 30 47.2 18.4 67.66 6,209 9 45.9 17.1 43.19 6,697
56<NBI<=76 16.6 61.54 2,314 8 65.7 29.3 38.97 8,520 20 64.0 28.2 44.23 1,584 2 63.4 21.9 60.57 40,427 9 61.9 33.0 64.69 4,459 24 64.3 20.4 70.34 2,701 8 60.6 20.8 60.77 2,972 14 65.1 30.7 38.76 2,388
NBI>76 17.4 66.87 5,380 2 90.1 71.3 44.27 4,116 4 81.6 31.0 48.04 1,438 5 100.0 24.4 56.03 2,430 1 79.2 42.9 53.90 697 8 87.0 29.8 65.96 3,296 1 100.0 14.5 49.50 2,708 3 79.2 29.4 47.71 864
Total 10.2 64.56 8,244 15 65.2 35.6 41.70 6,518 30 47.7 15.3 45.57 5,780 29 25.0 7.8 57.19 11,349 40 30.4 10.6 68.78 6,487 64 43.8 13.9 69.68 5,160 13 36.0 11.4 42.84 4,492 12 16.2 6.1 72.27 7,759 14 17.5 6.4 67.79 9,241 2 40.8 1.5 54.29 13,318 87 21.9 7.5 67.15 15,854 26 54.9 19.1 41.32 4,797
29
Departamento/Indicador TOLIMA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) VALLEDELCAUCA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) VAUPS Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) VICHADA Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009) TOTALNACIONAL Nmerodemunicipios NBITOTAL Analfabetismo(%deadultos) Capacidadinstitucionalmunicipal,2009 Ingresoxhabitante(milesdepesos,2009)
NBI<=27 6 17.0 7.5 70.69 10,719 34 13.5 5.3 65.37 12,949 240 14.4 6.5 70.25 14,524
27<NBI<=41 25 31.6 15.3 62.08 7,593 8 34.6 15.5 61.74 9,984 286 33.5 13.3 65.52 7,985
41<NBI<=56 10 47.5 21.1 67.15 4,946 1 51.8 28.9 41.56 3,037 1 45.6 15.1 39.37 16,913 277 47.8 18.3 61.77 6,091
56<NBI<=76 5 65.5 24.8 65.32 2,428 1 58.4 24.4 37.37 9,078 214 64.7 25.2 52.85 3,827
NBI>76 1 100.0 16.5 62.75 1,109 2 95.7 27.4 57.49 17,659 2 87.3 32.8 35.00 6,573 84 88.8 34.5 51.86 3,393
Total 47 29.9 10.9 64.62 8,157 42 15.7 5.4 64.68 12,642 3 54.8 25.8 52.18 4,889 4 67.0 24.2 36.68 9,096 1,101 27.8 9.6 62.10 11,239
Fuente: DANE Direccin de Sntesis y Cuentas Nacionales Cuentas Departamentales Base 2005, DANE Censo General 2005; MHCP MFMP,2008y2009.ClculosporrangosdeNBIporDNPDireccindeDesarrolloTerritorialSostenible,conbaseenlaparticipacinde larecaudacintributariamunicipalenelagregadodepartamental.
En trminos de ingreso, las disparidades se hacen evidentes. En efecto, Bogot, Antioquia, Valle del Cauca, Santander, Cundinamarca, Atlntico, Bolvar, Casanare, Boyac, Tolima y Crdoba generan el 80% del ingreso nacional. Por su parte, los PIB per cpita de Casanare y Bogot son 4,3 y 1,6 veces el de Choc, cuyo ingreso per cpita es el ms bajo en el pas. Estas diferencias econmicas indican que para lograr la convergencia en las condiciones bsicas para el desarrollo es necesario impulsar ms aceleradamente las potencialidades econmicas de los departamentos rezagados. Las brechas ms significativas entre departamentos se presentan en los procesos productivos, los departamentos ms competitivos del pas se concentran en el centro del pas y ocupan los primeros lugares en el escalafn de competitividad, con excepcin del departamento deAtlntico,enelCaribe,queseubicaenelquintolugar2. Las diferencias y similitudes anteriores pueden ser explicadas por razones diversas, pero principalmente porque las capacidades de desarrollo son desiguales entre territorios y el crecimientohasidodesequilibradoentrezonas.EnalgunasreasdelazonaAndinaydelCaribese handesarrolladoprocesosdeurbanizacinyeconomasdeaglomeracinysecuenta conventajas competitivas, mientras que en otras las actividades econmicas han sido ms bien aisladas, con bajovaloragregadoycondificultadesparalaintegracinconelrestodelterritorio. Las capacidades institucionales son variadas entre municipios y entre departamentos, siendo ms elevadasenBogotylosmunicipiosdeCundinamarca,Quindo,Narioyotros11departamentos, donde las capacidades institucionales se encuentran por encima del promedio nacional. Los casos ms preocupantes ocurren en Guaviare, Guaina, Magdalena, Putumayo, Guajira, Sucre, Crdoba,
2
EscalafndelacompetitividaddelosdepartamentosenColombia2009,JuanCarlosRamrezJ.RafaelIsidroParraPeaS.CEPAL 30
Bolvar, Vichada y Amazonas, donde la calificacin de las capacidades institucionales municipales estn por debajo de 50 puntos de un mximo de 100, lo que indica la necesidad de fortalecerlos, paramejorarlaeficaciayeficienciadelgastopblicoyreducirlasdisparidadesregionales.
FiguraII3.CapacidadesinstitucionalesyNBI,2005
Fuente:DANE(CensosyDemografa)yDDTSDNP,clculosDNPDDTS.
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El anlisis intradepartamental arroja evidencia sobre las disparidades en capacidades institucionales, segn se presenta en la figura II3. Comparados los niveles de pobreza y las capacidadesinstitucionalesanivelnacional,seevidenciaquelosmunicipiosmspobrespresentan menores capacidades institucionales, lo que sugiere fortalecer la institucionalidad en estos municipios como condicin para alcanzar los logros en convergencia social. Las mejores capacidades institucionales municipales se concentran en el centro del pas especialmente en Bogot, y el departamento de Cundinamarca, parte de Antioquia y el sur de Boyac y en los departamentosqueconformanelejecafeteroyeldepartamentodelValle.Igualmenteconmenor grado de concentracin pero con capacidades institucionales altas se encuentran el distrito de Barranquilla y la zona de influencia que ejerce el municipio de Pasto en el departamento de Nario. Estos territorios de mejores capacidades institucionales contrastan con el resto de entidades territoriales del pas, donde el desempeo en el manejo de los planes de desarrollo, las inversiones pblicas, la sostenibilidad financiera, el cumplimiento de los requisitos legales de presupuestacin y ejecucin de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y las capacidadesadministrativas,sevencomprometidos. La mayor parte de los departamentos presentan municipios con capacidades institucionales bajas relacionadas directamente con altos niveles de pobreza. Hay zonas del pas en las cuales las tendencias en los niveles de capacidad institucional municipal son uniformes, caracterizando departamentos donde el comn denominador son indicadores de pobreza preocupantes y niveles de capacidad institucional bajos. Este es el caso en Amazonas, Guaviare, Guaina, Vaups y Vichada, a los cuales se les suma la mayora de municipios de la costa pacfica, especialmente los deldepartamentodelChocyalgunosdelCaucayNario. As mismo, la mayor parte de los municipios del Caribe presentan bajos niveles de capacidad institucional igualmente relacionada con altos indicadores de pobreza, acentundose esta condicin en los municipios del departamento de la Guajira, Magdalena, Sucre, Crdoba, con excepcin de las capitales de departamento que presentan mejores capacidades institucionales y del Distrito de Barranquilla cuya capacidad ya est en un nivel superior, similar al de las grandes ciudadesdelpas. El grado de importancia de municipios que tienen altos niveles de capacidad institucional tales como Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Pasto, Armenia, Pereira y Manizales se extiende a los municipios cercanos a su rea de influencia haciendo que estos igualmente presenten niveles de capacidadinstitucionaligualesosimilaresyquelosdemsindicadoresdeanalfabetismo,eingreso sean equivalentes generando condiciones de desarrollo similares gracias a su proximidad. Ello revela la importancia de aprovechar las relaciones de vecindad geogrficas para irradiar mejores capacidadesinstitucionalesentremunicipioscercanos. Teniendo en cuenta las disparidades regionales del pas, a continuacin se plantean algunos lineamentos estratgicos, segn los ejes del PND, como referente para disear polticas y estrategias de desarrollo regional, que contribuyan a lograr los objetivos de crecimiento sostenible, igualdad de oportunidades de desarrollo e instituciones que garanticen un buen gobierno. Los lineamientos estratgicos identifican departamentos de influencia y buscan orientar el diseo depolticassubregionalesyregionalesporserlosmbitosconmayorpotencialparalaintegracin de acciones transformadoras y la generacin de sinergias entre polticas nacionales, concebidas en funcin de objetivos regionales y locales, y las dinmicas propias de cada territorio. Estos
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lineamientos estratgicos se complementan con la estructuracin y/o consolidacin de ejes y reas de desarrollo territorial (ADT) que vinculan activamente las iniciativas y dinmicas de desarrollo local, buscando movilizar las capacidades de desarrollo endgeno territorial de conjuntos de municipios de uno o varios departamentos ubicados en las reas de influencia de los ejes de articulacin vial o macroproyectos de infraestructura con potencial de conformar reas de desarrollo.
C.
Lineamientosestratgicosparalaformulacin depolticasyestrategiasregionales diferenciadas
A continuacin se presentan de acuerdo a los rasgos y particularidades territoriales departamentales, lineamientos para la definicin de polticas y estrategias regionales diferenciadas,deacuerdoconlosejesdelPND:crecimientosostenible,desarrollosocialeigualdad de oportunidades e institucionalidad y buen gobierno. Adems, se registran algunas dinmicas territoriales que reflejan procesos e iniciativas de articulacin y de asociacin de esfuerzos entre entidades territoriales y de estas con el sector privado, las cuales se constituyen en insumos fundamentales para el ordenamiento territorial y para alcanzar los objetivos de competitividad territorial, generacin de oportunidades locales de desarrollo y gobernabilidad. As mismo, se presentan algunos macroproyectos considerados estratgicos para lograr mayor convergencia y desarrolloregional.
1. Lineamientosestratgicosdiferenciados
TablaII2
Eje Lineamientos Reactivacindemacroproyectosurbanosdeviviendaygestinconcertada NacinEntidadesTerritorialesparagenerarempleoyoportunidadesde accesoalaviviendayserviciospblicos,enelmarcodelaestrategiade viviendayciudadesamables. MejoramientodelanavegabilidaddelroMagdalenaygeneracinde incentivosalsectorprivadoparaqueseconstituyaencorredordetransporte ycomercioexterioryarticuladordelaszonasribereas. Planificacinyordenamientodelusoproductivodelsueloatravsdela implementacindeestrategiasdereconversindelusoparaaumentarla productividadregionalyprotegeryrestaurarlosecosistemas,conespecial atencinalprogramadedesarrollointegralparaLaMojanaydeZonificaciny OrdenacindelaReservaForestalSierraNevadadeSantaMarta. Adopcindemedidasdemitigacinoreduccindelriesgoalosefectosdel cambioclimticoporaumentodelniveldelmaryerosincostera. readeinfluencia Antioquia,Atlntico,Bolvar, Caldas,Cundinamarca,Huila, Nario,Risaralda,Santandery ValledelCauca. Cauca,Huila,Tolima, Cundinamarca,Caldas,Boyac, Antioquia,Santander,Bolvar, Magdalena,Atlntico. Bolvar,Sucre,Crdoba, Antioquia,MagdalenayCesar.
Crecimientosostenible
Atlntico,LaGuajira, Magdalena,Bolvar,Crdoba, Sucre,SanAndrsy Providencia.
33
Eje
Lineamientos ConsolidacinderelacionesconVenezuelamejorandolascondicionesde integracinfronteriza,mediantelaimplementacindeCEBAF3yfortaleciendo corredoresdecomercioexteriorplanteadosenelmarcodelIIRSA4,ascomo propiciandomayoresprocesosdecomerciointerno. Modernizacindelainfraestructuradetransportemineroenergtico, desarrollodeclustermineroenergticoydiversificacindelaestructura econmica. Promocindeeslabonamientosydesarrollodeclustersdealtovalor agregado,paraaprovecharlascrecientesposibilidadesdemayoresingresos, porcuentadelaexpansindelaactividadmineroenergticadelaprxima dcada. Creacindecondicionesparalaproductividadycompetitividadeconmicade laAltillanuraatravsdelmejoramientodelainfraestructuravial,de comunicacionesycomercializacin,promocindelainvestigacinyel impulsodeestrategiasparaasegurarundesarrollosostenible. Promocindelaconstrucciny/omejoramientodelosproyectosde integracinvialregional,nacionalysuramericana,(ejeAmazonas:Tumaco BelemdePar)garantizandoelequilibrioambientalylaformacinde corredoresdedesarrolloregional,parafortalecerlaintegracineconmica fronteriza,facilitarlaformacindeencadenamientosproductivosyclustersy elevarlacompetitividad. Articulacinsubregionalyregionaldelosplanesdeordenamientoterritorial municipaleincorporacindelagestindelriesgonaturalenlaplanificacin, pararegularyorientarelaprovechamientosostenibledelaecorreginMacizo Colombiano,preservandosupotencialhdrico,controlandolaspresiones extractivasypropiciandoeldesarrolloecoturstico,considerandolos derechosdelospueblosindgenas. Preservacinyaprovechamientosostenibledelecosistemaamaznico, mediantelaregulacinycontroldelaexpansindelafronteraagrcola,el impulsodelainvestigacineinnovacinparaaprovechareconmicamentela biodiversidad,yelconocimientoyprcticasculturalestnicas. FortalecimientodelaintegracinyeldesarrollofronterizoconBrasilyPer (EjeAmaznicoIIRSA),mejorandolaconexinfluvial,yconsolidacindel municipiodeLeticiaysureadeinfluenciacomocentrocomercial,destino tursticoamaznicoyprincipalcentrodelreatrinacionalColombiaBrasil, Per. Integracinalinteriordelazona,conelrestodelpasyconlacuencadel Pacficoatravsdeldesarrollodeinfraestructuraylogstica,aprovechamiento delasvasfluvialesymartimas,generandocorredoresdedesarrollo,conel findepromoverencadenamientosproductivos,iniciativasdeetnodesarrollo local,aprovechandoculturayvocacinambiental,losrecursosminerosy naturalesyfortaleciendolasrelacionescomercialessubregionales,regionales, nacionaleseinternacionales. Desarrollodelneasdeinvestigacinycapacidaddeinnovacinparagenerar competitividadypatentarproductospropiosdelabiodiversidadregional, garantizandolaproteccinalconocimientotradicionalasociadoala biodiversidadylosderechosdesustitulares,vinculandouniversidadesy centrosdeinvestigacin,especialmentelosregionales. ArticulacinarmnicadeldesarrolloportuariodeBuenaventurayTumaco, conelentornourbanoyregionalparagenerarcrecimientoyequidad territorial.
readeinfluencia LaGuajira,Nortede Santander,Arauca,Vichada. LaGuajira,Nortede Santander,Arauca,Cesar, Casanare,Meta,Boyac LaGuajira,Nortede Santander,Arauca,Cesar, Casanare,Meta,Boyac MetayVichada
Nario,Putumayo,Amazonas
Cauca,HuilayNario
Amazonas,Putumayoy Caquet.
AmazonasyPutumayo
Nario,Cauca,ChocyValle delCauca
Choc,Amazonas,Putumayo, Caquet
ValledelCaucayNario
3 4
CentrosBinacionalesdeAsuntosFronterizos. IniciativaparalaIntegracinRegionalSuramericana. 34
Eje
Lineamientos Ampliacindelacapacidad,profundizacinymantenimientodeloscanales deaccesoalospuertospblicosmartimosdeBuenaventurayTumaco,e implementacindenuevastecnologasparagenerarunamayoreficiencia portuaria.
readeinfluencia ValledelCaucayNario
Desarrollosocial integraleigualdad deoportunidades
ConsolidacindelazonadelCatatumboeimplementacindeprogramasde empleo,viviendaparalapoblacindesplazada,unidoaviviendasaludable, titulacinyrestitucindetierrasdiferenciandoencasodepoblacintnica. Fortalecimientodelasfuncionesurbanasparaeldesarrolloregionalde Quibd,BuenaventurayTumacocomociudadeslderesregionales. Implementacindeunprogramadedesarrolloinstitucionalregionalyparael manejodelterritoriofronterizo,martimo,costeroeinsular.
NortedeSantander
Choc,NarioyValledel Cauca LaGuajira,Cesar,Nortede Santander,Arauca,Boyac, Vichada,Guaina,Vaups, Amazonas,Putumayo,Nario, Cauca,ValledelCauca,Choc, Antioquia,Crdoba,Sucre, Bolvar,Atlntico,Magdalena ySanAndrs. NortedeSantander,Vichada, Arauca
Institucionalidadybuen gobierno
Incrementodelpiedefuerzaenlasbasesmilitaresencargadasdelcontrol fronterizoeincrementodelainteligenciaylasoperacionesdeinterdiccinen lasrutasdeltrficoilegalenelcorredorCatatumboBajoCauca.
Fuente:DNPDDTS.
2.
Dinmicasparalaplanificacinygestindelterritorio
En el pas se han venido consolidando diversas iniciativas nacionales y territoriales de procesos de gestin del territorio de tipo econmico, ambiental, cultural, tnico, que buscan sentar las bases para un adecuado ordenamiento, integracin y desarrollo, atendiendo las particularidades territoriales. Algunas de estas dinmicas han tenido cierta continuidad en el tiempo y otras han sido coyunturales de acuerdo con el liderazgo y voluntad de los actores participantes. No obstante, en ambos casos, dichas iniciativas han generado propuestas de poltica, planes, proyectos y visiones de desarrollo de largo plazo, que son insumo para el diseo de polticas pblicas. Adicionalmente, han generado articulacin de esfuerzos, empoderamiento de actores, y flexibilidad de esquemas deorganizacinygestindelterritorioadiferenteescala. A continuacin se relacionan, a manera de ejemplo, algunas de dichas iniciativas, teniendo en cuentaqueesnecesarioadelantarunaidentificacindeestas,msampliayactualizada,conelfin de caracterizarlas, buscar su complementariedad y retroalimentar las polticas para promover el desarrolloregional.
TablaII3.Procesosydinmicasregionales
EntidadTerritorial (departamentosmunicipios) Sucre,Crdoba,Bolvary Antioquia Procesooiniciativa RegindelaMojana Propsito Trabajarconjuntamenteenelordenamiento ambientalyterritorialdelareginylaregulacinde loscaudaleshdricosydelasaguasexcedentarias delosrosMagdalena(BrazodeLoba),CaucaySan Jorge.
35
EntidadTerritorial (departamentosmunicipios) SanAndrs,LaGuajira, Magdalena,Atlntico,Bolvar, Cesar,Sucre,Crdoba
Procesooiniciativa ReginCaribe
Propsito
Articularycoordinaresfuerzosparalagestin conjuntadeldesarrolloregional,principalmenteen lostemasdecompetitividad,reduccindela pobrezaylaintegracindeochodepartamentos delCaribe,conelfindeconstituirseenRegin Cauca,Choc,Nario,Valledel ReginPacfico Articularycoordinaraccionesdeinterscomn, Cauca principalmenteentemasdeBiodiversidad,tnicosy manejoderecursohdricos.Recientementese suscribielProtocolodeconstitucindelaRegin PacficodeColombiaAcuerdodevoluntades suscritoporlosgobernadoresdelos4 departamentosel9defebrerode2011,conel objetodepromoverlaintegracinenunmarco departamentosdeunidadnacional,paramejorarla calidaddevidadelapoblacineimpactar positivamenteenlosindicadoressocialesy econmicosdeesteterritorio. PRODEPAZ:28municipiosde LaboratoriosdePazI:Hacenparte Promoverprocesosincluyentesdeamplia Antioquia;ASOPATIA: participacinciudadanaconelfindegenerar deRedepazlaCorporacin MunicipiosdeCaucayNario; ProgramaDesarrolloparalaPaz condicionesdedesarrolloypazparalaconstruccin VALLENPAZ:ValledelCauca; conjuntadeunanacinenpaz. PRODEPAZ;AsociacinSupra CONSORNOC:Nortede DepartamentaldeMunicipiosdel Santander;PDPMC:Municipios AltoPataASOPATIA;Corporacin deCaldas,Cundinamarcay DesarrolloyPazMagdalena Boyac;ElAlcaravn:Arauca; Medio;CorporacinDesarrolloy MontesdeMaria:Municipiosde PazVALLENPAZ;Corporacin NuevaSociedadRegin Sucre,Bolvar,Magdalena; NororientalColombiana Cauca;HUIPAZ:Municipiosde CONSORNOC;Corporacin Huila,Caquet;TOLIPAZ: ProgramaDesarrolloParalaPaz MunicipiosdeTolima;Darin: MagdalenaCentroPDPMC; municipiosdeChoco; PROSIERRA:MuniciposdeCesar, FundacinElAlcaravn;Fundacin Magdalena,LaGuajira;SEPAS: RedDesarrolloyPazdeLos MunicipiosdeSantander;Canal MontesdeMaria;Universidad delDique:municipiosde AutnomadeManizalesPazy AtlnticoyMagdalena Competitividad;Corporacinde DesarrolloyPazdelBajo Magdalena;ConsejoRegional IndgenadelCaucaCRIC; ProgramadeDesarrolloyPazdel HuilayPiedemonteAmaznico HUIPAZ;TOLIPAZ;Programade DesarrolloHumanoSostenibledel DarinCaribecolombiano; FundacionPROSIERRA; SecretariadoDiocesanode PastoralSocialSangilSEPAS; CorporacinDesarrolloyPazdel CanaldelDiqueyzonacostera. Antioquia,Bolvar,Cauca,Cesar, LaboratoriosdePazII:Proyecto Nario,NortedeSantander, PazyDesarrollo SantanderySucre 1.AltoPataMacizoColombiano 2.MagdalenaMedio 3.MontesdeMara. Generarcondicionessocialesyeconmicasde mejoramientodelacalidaddevidadecomunidades vulnerablesydeestabilizacinsocioeconmica sostenibledefamiliasdesplazadasporlaviolencia, encincoregionescrticasdelpas.
36
EntidadTerritorial (departamentosmunicipios)
Procesooiniciativa 4.NortedeSantander 5.OrienteAntioqueo LaboratoriosdePazIII: 1.Cordepaz 2.MontesdeMara
Propsito
Fortaleceryapoyariniciativaspolticasdepazy accionesdedesarrolloterritorialyalternativo, comounacontribucinfundamentalparala consolidacindeunestadosocialdederechoms efectivoylareduccindeeconomasilcitas,la violenciayelconflicto,ascomolapromocindeun mayorniveldereconciliacin.Susaccionesse orientaneniniciativasdepazydesarrollolideradas porgrupostnicos(indgenasyafrocolombianos), organizacionesdemujeresyjvenesdelnivellocal yregional. BogotyCundinamarca ReginCapital(Bogot Promovereldesarrolloeconmicoysocialdesu Cundinamarca) territorioyhacermsproductivaycompetitivala regin,atravsdelaformulacineimplementacin delPlanEstratgicoRegionaldeManejodel Territorioyeldesarrollodeproyectosestratgicos conperspectivaregional.Estainiciativacapitaliza losesfuerzosylogrosdelaMesadePlanificacin RegionalBogotCundinamarca. Cundinamarca,Boyac,Tolima, ReginCentral Estableceralianzasdecooperacinsupra Meta,Bogot,Tunja,Ibaguy departamental,encaminadasafortalecerla Villavicencio economa,desarrollareltalentohumanoy propenderporundesarrollosostenible, desconcentrandoeldesarrolloytransfiriendolos beneficiosdesteatodalapoblacin. Caldas,QuindoyRisaralda EcorregindelEjeCafetero Construirunordenamientoterritorialyambiental paralaEcorregindelEjeCafetero,quepermita orientarsucrecimiento,usoyocupacinhaciaun modelodedesarrollosostenible,ycontribuira cohesionarymovilizarasusactoresenfuncinde interesesypropsitoscomunes. Risaralda,QuindoyValle ProyectoPaisajeCulturalCafetero Impulsar,promocionarybeneficiarelturismodela regin,ascomo,entraralalistaculturalde PatrimoniosMundialesdelaHumanidad. Antioquia,Medellnymunicipios Comisintripartitaentreel Desarrollarlneasdeaccinconjuntasendiferentes delreaMetropolitanadelValle DepartamentodeAntioquia,el reastemticasquepermitanavanzarhaciaun deAburr MunicipiodeMedellnyelrea desarrollohumanointegral,mayorequidad MetropolitanadelValledeAburr territorialysocialymejorarlacompetitividad regional.Cabedestacarlaformulacinde LineamientosdeOrdenamientoTerritorialde AntioquiaLOTA,elcualbusca,entreotros,orientar laorganizacinespacialdelterritorio. 35MunicipiosdeCauca,Huilay Asociacindemunicipiosdel DesarrollarintegralysosteniblementeelMacizo Nario macizocolombianoASOMAC colombiano Cauca,Caquet,Huila,Nario, ReginSurcolombiana Procesodeintegracindelosdepartamentosde PutumayoyTolima Cauca,Caquet,Huila,Nario,PutumayoyTolima. AntioquiayChoc Programadereconstrucciny Impulsareldesarrollointegraldelaregin desarrollosostenibledelUrab mediantelaformulacinygestindeproyectosy AntioqueoyChocoanoydelbajo procesosestratgicosdeimpactoregional. yMedioAtrato Meta,Casanare,Arauca, Asociacindedepartamentosde Consolidarnuevasperspectivasdedesarrollopara Guaviare,Vaups,Vichaday laReginOrinoquiaAmazonia laregincomofronteradedesarrolloypotenciade Guaina,Amazonas,Caquety Amazorinoquia recursosnaturalesybiodiversidad Putumayo
DepartamentodelMetaylos MontesdeMaraenlos departamentosdeBolvary Sucre.
37
EntidadTerritorial (departamentosmunicipios) 32departamentos
Procesooiniciativa ComisionesRegionalesde Competitividad
Propsito LasCRCsonmecanismosdearticulacinpblico privadaelmarcodelSistemaadministrativo nacionaldeCompetitividadconelpropsitode discutir,validarypromoverdinmicasque potencieneldesarrolloproductivoygeneren entornoscompetitivoseinnovadoresmediantela implementacindelPlanRegionalde Competitividadencadadepartamento.Sumisines coordinarejerciciosdeplaneacinestratgicaas comoarticularyhacerseguimientoala implementacindeproyectosensusreas geogrficasdeinfluencia.
Fuente:DNPDDTS.
3.
Algunosmacroproyectosconimpactoeneldesarrolloregionalynacional
A continuacin se relacionan algunos macroproyectos que se impulsarn en el cuatrienio, considerados estratgicos para la lograr mayor convergencia y desarrollo Regional, as como para contribuir a alcanzar los objetivos de mayor crecimiento, competitividad e igualdad de oportunidades. Algunos de estos macroproyectos son nuevos y otros, complementarios de programasyproyectosexistentesydelargoplazo.Amodoindicativosesealanlossiguientes: OrdenamientoambientalydesarrolloterritorialdeLaMojana Aprovechamientoproductivo,integracinydesarrollodelaOrinoqua(Altillanura) Segundotneldelalnea(SegundoCentenario) TrendelCarare GestinAmbientalarticuladadelecosistemaMacizoColombiano NavegabilidaddellosrosMagdalena,Caquet,Putumayo,GuaviareyMeta Canalesdeaccesoapuertos Gestinambientaldelosecosistemasmarinoseinsulares ConsolidacinRedFrreadelPacfico ConsolidacindecorredoresvialesMegaproyectosdeTransporte NuevosMacroproyectosdeVivienda DistritodeRancheraFaseII NuevoPuertoAguaDulce ConsolidacincorredorBogotBuenaventura ConsolidacincorredorBogotCcuta ConsolidacincorredorBogotVillavicencio AutopistasdelaMontaa TransversaldelasAmricas RutasdelSol ArteriasdelLlano
38
ConexinSurColombiaEcuador ProgramaNacionaldeObservacindelaTierra
D.
Retosdeldesarrolloregional
La incorporacin del enfoque regional en la planificacin del pas es un proceso gradual que implica retos de poltica de corto, mediano y largo plazo. A continuacin se presentan algunos de ellos.
1.
Retosdecortoymedianoplazo(cuatroaos)
Facilitarlacoordinacinyarticulacindeaccioneseinversionessectorialesenelterritorio,con el fin de estructurar programas y proyectos integrales que atiendan las particularidades regionalesypromuevaneldesarrolloendgeno. Promoverprocesosdeformulacindevisionesdedesarrollodelargoplazodepartamentalesy regionales. Orientar los presupuestos de inversin anual, focalizando el gasto pblico en las regiones de menorescondicionesparaelevarlacalidaddevidadelapoblacinymovilizarsuscapacidades de desarrollo; para ello, se acordarn criterios y ajustes institucionales y normativos que permitan que el Presupuesto General de la Nacin atienda las polticas y estrategias de desarrolloregional. Disminuir las brechas regionales institucionales, a travs de asistencia tcnica diferenciada. Para ello, se disear e implementar un programa nacional de creacin y fortalecimiento de capacidadesinstitucionalesterritoriales. Promover la conformacin de reas de desarrollo territorial, alrededor de los principales ejes vialesymacroproyectosdeinversinquefacilitenlaarticulacin pblicayprivadaypotencien las capacidades de desarrollo local, consolidando los avances de las comisiones regionales de competitividad en el marco del Sistema Nacional de competitividad. Se promovern, entre otras,LaMojana,laAltillanurayelPacfico. Estructurar un sistema de indicadores que permita el anlisis y la planificacin con enfoque territorial,ascomosuseguimientoyevaluacin. Incorporar de manera integral, la atencin y prevencin del riesgo por efecto de fenmenos naturalesenlaplanificacinygestindeldesarrolloterritorial. Brindar lineamientos estratgicos regionales para articular los planes de desarrollo de las entidadesterritorialesconlaspolticasnacionales.
2.
Retosdelargoplazo(msdecuatroaos)
Enellargoplazo,seesperaqueelenfoqueregionalseconviertaenunaprcticapermanentedela planificacinydeformulacindelospresupuestospblicosenelpas,quepermitan: Laformulacinydistribucindelpresupuestoincorporecriteriosregionales.
39
La existencia una institucionalidad fortalecida para el diseo e implementacin de polticas regionalesdiferenciadas. Impulsarestrategiasdedesarrolloregionalconduzcanaacelerarlaconvergenciaregionalenla calidaddevidadelapoblacinyenlascondicionesdedesarrollolocalyregional. Ampliar la conectividad y comunicacin local y regional para reducir las distancias econmicas ysocialesymejorarlamovilidadintraeinterregional. Consolidar un sistema urbano regional, articulado mediante ejes y reas de desarrollo territorial.
E.
1.
Estrategia,rutayesquemaoperativopara conformarreasdeDesarrolloTerritorial(ADT)
Estrategia
El pas se caracteriza por un crecimiento y desarrollo desigual que espacialmente se concentra en los conglomerados urbanos de mayor tamao poblacional y capacidad econmica y en sus reas deinfluenciainmediata;lamayoradetalescentralidadesselocalizaenelcentrodelpas,sobrela zona Andina. La reduccin de los desequilibrios en el desarrollo regional es posible en la medida que se promueva el desarrollo endgeno de las reas de menor desarrollo relativo y que adems stas se articulen con los centros con mayores capacidades funcionales, formando redes y encadenamientos productivos y posibilitando la irradiacin territorial amplia de los potenciales denodosdedesarrollo. La Nueva Geografa Econmica5 ofrece explicaciones sobre la formacin de la gran variedad de aglomeraciones de las actividades econmicas en el espacio geogrfico y sobre la tendencia a concentrarse en determinadas zonas estratgicas tomando en cuenta la accesibilidad con los mercados nacionales y globales. Con el propsito de lograr un crecimiento espacial ms equilibrado, es estratgico consolidar las reas de mayor desarrollo relativo, promover el desarrollo local de las reas de menor desarrollo y articular dichas reas, para aprovechar las capacidades funcionales y externalidades positivas de las primeras, de manera que irradien crecimiento y desarrollo en su rea de influencia. Esto significa reducir las distancias fsicas entre loscentrosurbanosyentreestosysusreasdeinfluenciaysuperarlasdeficienciasinstitucionales ybarrerasadministrativasqueimpidenoquenofavorecenlaasociatividadylaunindeesfuerzos pblicoprivadosparaemprenderproyectosintegralesdedesarrolloterritorialsupramunicipalesy supradepartamentales.Paraelefecto, unaestrategiaterritorialpotenteeselaprovechamientode los ejes de integracin fsicas la constitucin de ejes y reas de desarrollo territorial alrededor de las infraestructuras viales y de comunicacin, impulsando procesos de desarrollo regional en sus zonasdeinfluencia. Laestructuracindelsistemaurbanoregionalatravsdereasdedesarrolloterritorial,sesoporta en la articulacin intra e interregional por medio de la infraestructura vial y de comunicaciones intermodal, buscando generar desarrollo regional y local alrededor de las zonas de influencia de
Informe sobre el desarrollo mundial 2009.Una nueva geografa econmica. BANCO MUNDIAL. Washington, D.C. Un desarrollo ms ampliodeestetemapuedeverseenelcaptuloVIIdelPND:Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica. 40
5
dichas infraestructuras, e integrando las reas de mayor y menor desarrollo relativo, con el propsitodereducirlaselevadasdisparidadesdedesarrolloregionalquecaracterizanalpas. Losmedios,instrumentosy/oprocesosquesepondrneninteraccinparafacilitarlaarticulacin regionalyladifusindelcrecimientosonlasredesdeinfraestructurasyequipamientos,elsistema logstico nacional, la red de ciudades, los encadenamientos productivos, los clster territoriales, las iniciativas regionales y subregionales de desarrollo y de ordenamiento territorial; las agencias de desarrollo local y regional, ADEL y las Comisiones Regionales de Competitividad y las polticas parapromovereldesarrolloempresarialyterritorial. En este contexto, y para estructurar las reas de desarrollo, es necesario entender la infraestructura vial y de comunicaciones y los equipamientos regionales como ejes o nodos articuladores que movilizan y conectan los polos de desarrollo y facilitan la creacin de entornos territoriales competitivos, vinculando activamente los territorios adyacentes de manera que aprovechen tales infraestructuras y eleven la accesibilidad a los diversos puntos situados en el rea de influencia del eje. La articulacin territorial al interior de los departamentos y entre departamentos, a travs de los ejes de desarrollo, posibilitar que las zonas de mayor desarrollo relativo se integren y complementen con las de menor desarrollo, elevando en general la competitividadeconmicaylacalidaddevida. La consolidacin y/o formacin de estructuras territoriales regionales, tipo reas de desarrollo requerir adelantar procesos de planificacin y gestin del desarrollo a travs de programas y proyectos integrales que promuevan y articulen infraestructuras, equipamientos, encadenamientos productivos, clster territoriales y red de ciudades. Estos procesos logran sus objetivos implementando acciones de corto, mediano y largo plazo, por lo tanto requieren accionesinstitucionalespblicasyprivadascontinuas,durantemsdeunperiododegobierno. La caracterizacin departamental que presenta este captulo, muestra la gran heterogeneidad existente con respecto a las condiciones territoriales, especialmente en las variables sociales. Los departamentos de mayor desarrollo relativo se ubican al interior del pas y principalmente en la zona Andina. En efecto, Bogot D.C., Cundinamarca, Antioquia, Valle del Cauca y los departamentosdelEjeCafeteroconcentran62%dePIByposeenunNBIde17%inferioralamedia nacional de 28%. Estos departamentos son los que se encuentran ms integrados fsica y funcionalmente, poseen una mejor cobertura y calidad vial y de comunicaciones y en ellos se localizan las principales reas Metropolitanas y ciudades intermedias (50% de la poblacin urbana), por lo cual sus densidades urbanas tienen mayor potencial de crecimiento y desarrollo. Las zonas departamentales perifricas en la mayora de departamentos, poseen niveles de desarrollosimilaresalaszonasmsrezagadasdelpas. El pas ha venido mejorando gradualmente su sistema de vas y comunicaciones y actualmente se cuenta con una red vial troncal nacional donde se destacan importantes vas para la prosperidad que posibilitarn que las diversas zonas del pas se articulen a su interior, con las reas de mayor desarrollo relativo y con el exterior. Las reas de desarrollo se estructurarn en zonas estratgicas alrededordelosprincipalesejesdecomunicacin.
41
FiguraII4.Mapadeejesdeintegracinydesarrollopotencialesparalaconformacin dereasdeDesarrolloTerritorial
El eje occidental que comunica el norte y sur del pas, paralelo a la costa del Pacfico, presenta un eje de desarrollo en la zona intermedia en proceso de consolidacin, entre Manizales, Pereira, Armenia,Cartago(EjeCafetero),quepermitearticularlaseconomasagrcola,industrial,comercial y el turismo de losdepartamentos de Caldas, Quindo y Risaralda. En la va Cali Buenaventura, se encuentran el eje de desarrollo: Cartago Buga, que se bifurca hacia Popayn, vinculando la produccineconmicadelnoroccidentedeldepartamentodeCauca.
42
El eje occidental se intercepta con el eje Bogot Buenaventura y all convergen los principales flujos de importaciones y exportaciones del pas, observndose la importancia de conformar un readedesarrolloalrededordelejevialBugaBuenaventura,quefacilitelacomunicacinhaciala Cuenca del Pacfico y dinamice el desarrollo regional del Pacfico colombiano. Hacia el norte del pas, el eje occidental articula los flujos econmicos del departamento de Antioquia con el Eje Cafetero y con el Caribe colombiano, posibilitando el acceso a los puertos del ocano Atlntico. EseejeseabrehaciaelgolfodeMorrosquillo,conectandoaMedellnconelpuertodeTurboycon lazonaproductivadeUrabypermitiendoelaccesodeAntioquiaalaCuencadelCaribe. En la parte norte del eje vial de occidente que conecta a Antioquia con el Caribe, pasando por Caucasia y Montera, se destaca la regin de la Mojana, ecosistema vital para la regulacin hidrogrfica delosrosCauca,SanJorgeyMagdalenayconimportantepotencialproductivo.Con el propsito de articular interna y externamente la Mojana y promover el desarrollo sustentable de esta regin se promover la conformacin de reas de desarrollo alrededor de los ejes que comunicanSanMarcos,MajagualAchyAchNechyeldiquemultipropsitoAchNech6. Haciaelsurdelpas,elejeoccidentalposibilitaintegrareldesarrolloproductivodeldepartamento de Cauca y Nario y conectarse con el corredor Panamericano IIRSA7 que vincula al pas con Ecuador,PerylospasesdelMercosur. Porotraparte,laRutadelSolyelprincipalejehdricodelpas,elroMagdalena,permitenvincular el centro del pas por el oriente, con las zonas portuarias y corredores logsticos central y del Caribe, posibilitando adems la comercializacin de los recursos martimos hacia el interior del pas,integrarlassubregionesnorteysurdelCaribeyfortalecerlareddeciudadesdedichaszonas. Bogot D.C., los departamentos de Cundinamarca, Boyac, Santander, Santander del Norte, Cesar yMagdalenatienencomoejevertebrallaRutadelSolyelejevialBogotBucaramangaCcuta; ste ltimo facilita el intercambio comercial con Venezuela, constituyndose tambin en uno de los tramos prioritarios del sistema andino de IIRSA. En esta va se destaca la formacin avanzada delejededesarrolloeconmicoBogotTunjaSogamoso. En general, la costa Caribe Colombiana est articulada alrededor del eje vial Barranquilla Cartagena y Santa Marta y Riohacha8, lo cual posibilita un desarrollo econmico destacado del norte de los departamentos de Atlntico, Magdalena, Bolvar y en alguna medida de las zonas de influencia inmediata de Sincelejo y Montera, en los departamentos de Sucre y Crdoba. Las principales centralidades urbanas se localizan al norte de la regin Caribe y tienden a estructurar un eje de de desarrollo costero junto con la formacin de una regin metropolitana a partir de las reasmetropolitanasdetrescentrosprincipales:Barranquilla,CartagenaySantaMarta. Alrededor del eje Bogot Buenaventura existen condiciones para la formacin de un rea de desarrollo que dinamice los flujos econmicos entre Bogot D.C. y los departamentos de Cundinamarca, Tolima, Huila, Eje cafetero y el Valle del Cauca. Esta rea es estratgica para las
ParapromovereldesarrollodeestareginsecuentaconunapropuestadePlandeAccionesPrioritariasparaeldesarrollosustentable de La Mojana, elaborado en 2008 con la participacin de las administraciones departamentales y municipales de la regin y en agosto de 2010. El Gobierno nacional cre una gerencia pblicoprivada para adelantar las acciones que se impulsen para el desarrollo de dicharegin. 7 La Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) busca impulsar la integracin y modernizacin de lainfraestructurafsicabajounaconcepcinregionaldelespacioSuramericano. 8 AlrededordeBarranquillaCartagenaySantaMartaydelejevialqueuneestoscentrosseestestructuraruncorredordedesarrollo costerojuntoconlaformacindeunareginmetropolitana. 43
6
exportacioneseimportacionesdelcentrodelpasydelosdepartamentosquerequierenaccedera losmercadosdelaCuencadelPacfico. En los departamentos del centro del pas, junto con Meta, Casanare, Arauca, Vichada y Guaviare es posible constituir reas de desarrollo alrededor del eje Bogot Villavicencio (Principal centro regional de la Orinoquia colombiana) considerando tres ejes: Villavicencio Yopal Arauca; Villavicencio Puerto Lpez Puerto Gaitn Puerto Carreo y, Villavicencio San Jos de Guaviare. El eje de integracin Villavicencio Puerto Gaitn Ro Meta Ro Orinoco permitira articular los flujos econmicos de Venezuela y Colombia y facilitar el acceso a la Cuenca del Pacfico,porBuenaventura9.Esteejeademsesimportanteporqueposibilitacrearlascondiciones necesarias,desdeelpuntodevistadelasinfraestructuras,comunicaciones,accesoatecnologasy manejoambientalsostenible,paraaprovecharlospotencialeseconmicosdelaAltillanura10. EnelejeBogotVillavicencioArauca,eneltrayectoYopalVillavicencio,estsurgiendounared de ciudades menores con funciones urbanas de apoyo al desarrollo rural y regional. Este eje econmico est sustentado por una base econmica petrolera y por el surgimiento de emprendimientos agroindustriales y pecuarios que estn creando condiciones para el desarrollo localylacompetitividad. Por otra parte, la articulacin entre Meta y Guaviare se proyecta a travs del eje de integracin Bogot Villavicencio San Jos de Guaviare. Este eje tiene potencial para la formacin de encadenamientos productivos agroindustriales y de rutas ecotursticas, considerando las caractersticasdereservaambientaldelazonadetransicinentrelaOrinoquiaylaAmazonia. Hacia el sur del pas, la articulacin entre los departamentos de Cauca, Putumayo, Nario, y entre stos y el centro del pas, se facilita a travs del eje vial: Espinal Neiva Pitalito Florencia Mocoa San Miguel. Este eje permite estructurar un sistema de centros urbanos en el rea de influencia del Macizo Colombiano y afianza la integracin con la frontera ecuatoriana, contribuyendo adems a la consolidacin de la gobernabilidad y creacin de condiciones favorables para la competitividad regional. Adicionalmente, permite aprovechar los recursos mineroenergticos (petrleo gas), la riqueza hdrica y biodiversidad, los potenciales agropecuariosyforestales,losatractivostursticosylaculturatnica. Lazonasuroccidentaldelpas,enlosdepartamentosdeCaucayNario,searticulaatravsdeleje PopaynPasto Ipiales, facilitando la integracin nacional de laeconoma andina del sur del pas y consolidando el papel funcional de centros regionales y subregionales como Pasto e Ipiales, respectivamente.DesdeelpuntodevistadelaarticulacindePutumayoyNarioesimportanteel eje Puerto Ass Mocoa Tumaco, como parte del Eje de Integracin Amaznico IIRSA, que en el futuroconectarelAtlnticoconelPacfico,ycontribuirafortalecerlaintegracinyeldesarrollo fronterizoconPeryEcuador.
EsteejehacepartedeunodelosejesAndinosdeIIRSA. LaAltillanuraabarcaentreonceadocemillonesdehectreasdelosdepartamentosdelVichadayMeta.ElpropsitodelGobiernoes transformar entre cinco a seis millones de hectreas de esta zona en una especie del Cerrado Brasileo que contribuy a convertir a ese pas es una potencia agrcola mundial. Entre los productos que se buscan desarrollar se encuentra el cacao, mazsoya, los correspondientes a la avicultura y porcicultura, la ganadera intensiva, el caucho forestal y la palma. Ministerio de Agricultura y DesarrolloRural.Diciembrede2010.
10 9
44
2.
Rutaparapromoverreasdedesarrolloterritorial
Laconformacindeejesyreasdedesarrolloterritorial,comolosdescritosanteriormente,tienen el potencial para constituirse no slo en ejes de integracin espacial sino tambin en plataformas impulsorasdeunmayorcrecimientoregionalydesarrolloequilibradoysostenible,asserposible alcanzarlossiguientesobjetivos: Integracin de las principales centralidades del pas (Bogot Medelln y Cali), buscando complementariedades econmicas competitivas, impulsando el desarrollo de subregiones alrededordelosejesparareducirlosdesequilibrios. Integracin del interior del pas y la zona occidental con los puertos y zonas fronterizas de acceso a mercados internacionales como la Cuenca del Pacfico, Cuenca del Caribe y Suramrica. Articulacin de regiones de mayor y menor desarrollo relativo para promover desarrollo ms equilibradoyaprovecharcomplementariedades. Integrar la gran densidad urbana regional del centro del pas con las zonas perifricas, procurando dos objetivos complementarios: facilidades y reduccin de los costos de exportacin y, simultneamente, el desarrollo de las zonas intermedias, propiciando encadenamientosproductivosyeldesarrolloendgenoterritorialdelaszonasaledaas. Articulacinyaprovechamientodezonascongranpotencialproductivo(ejemplo:Altillanura) La seleccin de los ejes y reas de desarrollo territorial que se promovern para alcanzar dichos propsitos se realizar teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes componentes para estructurarlaestrategiademaneraintegral: 1. La existencia de macroproyectos de infraestructura y equipamientos con elevado impacto regional y que se podrn constituir en ejes de integracin entre centros urbanos y zonas de inters econmico, social y ambiental (redes viales, ferrovas, infraestructuras, transportes, comunicaciones,redeslogsticas,hidrovas,etc.). 2. Lasdinmicasdeprocesosurbanoregionalesexistentesypotenciales. Procesosmetropolitanos,institucionalizadosydehecho. Iniciativas de ciudad regin o regiones metropolitanas, entre ellos Eje Cafetero, Regin Capital,ReginMetropolitanaCostaCaribe. Procesos subregionales de desarrollo sustentable e integracin regional, entre ellos, La Mojana11,MontesdeMara,MagdalenaMedio. 3. La red de conglomerados urbanos con capacidad funcional para proveer servicios y equipamientosenelreadeinfluenciadelosejesdeintegracin. 4. Las iniciativas de procesos productivos y encadenamientos econmicos existentes y posibles dedesarrollarenelreadeinfluenciadeleje. 5. Los programas y proyectos impulsados por las entidades territoriales, las comisiones regionales de competitividad, o las agencias de desarrollo local o regional que se localizan alrededordelosejesdearticulacin. 6. La definicin del rea de influencia directa del eje de desarrollo para conformar el rea de desarrolloterritorial.
ParaatenderlosproblemasestructuralesdelaMojanaylograrsudesarrollososteniblelaGerenciapblicoprivadaconstituidaporel Gobierno nacional promover el diseo e implementacin de un proyecto estratgico territorial, vinculando a los gobernadores, alcaldes,organizacionesypobladoresdelazona. 45
11
En la figura II5 se presentan los ejes de integracin y desarrollo potenciales y su relacin con algunosdeloscomponentesenunciados:clusters,conglomeradosurbanosycentroslogsticos.
FiguraII5.Ejesdeintegracinydesarrollo,clusterycentroslogsticos
Finalmente, estos componentes harn parte de planes estratgicos que se promovern para las reas de desarrollo territorial y que se constituyen en el instrumento que permite la articulacin de acciones sectoriales, pblicas y privadas derivadas de los componentes anteriores, buscando estructurar proyectos integrales de desarrollo regional y la unin de acciones de actores de las principales organizaciones pblicas y privadas, en funcin de propsitos de desarrollo, con visin
46
de largo plazo. As mismo, dicho proceso, se constituye en la base para generar acuerdos o contratosplanentreelgobiernonacionalylasentidadesterritoriales. La promocin de las reas de desarrollo territorial es una iniciativa congruente con los postulados del Proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial 058/10C, presentado al Congreso de la Repblica por el Gobierno nacional el 23 de agosto de 2010. En este proyecto se proponen esquemas asociativos territoriales para promover procesos de desarrollo concertados, alrededor de proyectos integrales y estratgicos de propsito comn, de alcance regional y nacional con el fin de atender fenmenos especficos de carcter econmico, social, cultural, ambiental, urbano regional,ydedesarrollofronterizoycostero. Los esquemas asociativos incluyen las regiones administrativas y de planificacin, las asociaciones dedepartamentos,lasreasmetropolitanas,lasasociacionesdedistritosespeciales,lasprovincias administrativas y de planificacin, las asociaciones de municipios y/o territorios indgenas. Estos esquemas constituyen un instrumento de promocin de la unin de esfuerzos no slo entre el sectorpblico,sinodesteconelsectorprivado,paradeestamanerageneraralianzasysinergias para el desarrollo alrededor de proyectos integrales estratgicos como los que se estaran promoviendomediantelaconformacindereasdedesarrolloalrededordeejesdeintegracin. As mismo el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial 058/10C contempla la figura delconvenioocontratoplancomoelinstrumentoquepermitelaejecucinasociadadeproyectos estratgicosdedesarrolloregional.
3.
Esquemaoperativo
Contar con un sistema urbano regional articulado a partir de ejes y reas de desarrollo territorial, implica desarrollar un proceso de coordinacin institucional entre el Gobierno nacional y las entidades territoriales, que permita integrar los diferentes componentes de la estrategia, a travs de un Programa Nacional para la formacin y/o consolidacin de ejes y reas de desarrollo territorial, mediante el cual se definan los componentes, las fases, recursos e instrumentos para promover e integrar ejes y reas de desarrollo territorial. Una fuente posible para financiar este Programa puede provenir de los recursos del Sistema General de Regalas (Proyecto de Acto Legislativo 13 de 2010 aprobado en plenaria del Senado, el 12 de octubre de 2010), en el cual se estableceunfondodedesarrolloregional,cuyafinalidadeslafinanciacindeproyectosregionales dedesarrollo(artculo2).
4.
1 2
Metasdeproceso
TablaII4
Un documento con el diseo de un Programa de creacin y fortalecimiento de ejes y reas de desarrollo territorial Tres documentos que consignen las acciones adelantadas para la estructuracin de reas de desarrollo en tres casospiloto: LaMojana:reasdedesarrolloalrededordelainfraestructuravial:CaucasiaNechAchMaganguySan MarcosAchLaGloria. La Altillanura: reas de desarrollo alrededor de la infraestructura vial: VillavicencioPuerto Lpez y del Ro Meta. ReginElPacfico:readedesarrolloalrededordelainfraestructuravial:CaliBuenaventura.
47
48
III. Crecimientosostenible ycompetitividad

49
Crecimiento y competitividad
Igualdadde oportunidades
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Consolidacin de lapaz
Si bien el crecimiento econmico no es garanta para alcanzar los objetivos de progreso social, o dereduccindepobrezaeinequidad,sesunrequisitofundamentalparaalcanzarlos.Entre2004y 2007, la economa colombiana creci a las tasas ms altas de las ltimas tres dcadas. Ms importante an, el crecimiento promedio entre 2000 y 2009 (4.01por ciento por ao) es elmayor desde la dcada de los setenta cuando la economa creci el 5,8% por ao. En la prdida de dinamismo econmico de las ltimas dos dcadas del siglo pasado est, sin duda alguna, la presencia devastadora del narcotrfico y la consolidacin de grupos armados ilegales y terroristas en extensas regiones del pas. La falta de dinamismo econmico tambin est asociada, como ya se indic, a una economa poco innovadora, y que, a pesar de las reformas econmicas de principiosdelosnoventa,continusiendorelativamentecerradaencomparacinconotrospases delaregin. La debilidad del crecimiento econmico potencial tambin ha estado asociada histricamente al rezago en la provisin de bienes pblicos esenciales, como la infraestructura, y a otros factores como la baja profundizacin financiera, o el insuficiente desarrollo de competencias laborales que afectan la competitividad de la economa, y sin los cules la iniciativa privada difcilmente se materializaenlacreacinderiquezaydemayorvaloragregado. Colombia necesita garantizar una tasa de crecimiento potencial de 6 por ciento o ms de manera sostenida y sostenible social y ambientalmente. Para lograrlo se requiere avanzar en tres ejes fundamentales: (1) la innovacin; (2) la poltica de competitividad y de mejoramiento de la productividad;y(3)ladinamizacindesectoreslocomotoraqueatravsdesuimpactodirectoe indirectoliderenelcrecimientoylageneracindeempleo. La innovacin constituye el mecanismo ptimo para garantizar la competitividad de un pas en el largo plazo y asegurar que el crecimiento econmico sea sostenible. En un mundo altamente globalizado, la bsqueda permanente de alternativas para producir ms y mejor con menos recursos es un factor crtico que impulsa el crecimiento econmico de los pases y permite transformacioneseconmicasdelargoalcance.
50
El segundo componente es una poltica integral de competitividad que permita a las empresas ser mscompetitivasenlosmercadosinternacionales,ycuyoobjetivoesaumentarlaproductividade incrementarlatasadeinversindelaeconomaacifrasporencimadel30%(figuraIII1). Generar un entorno de competitividad para el desarrollo empresarial comienza por la formalizacin de los trabajadores y las empresas. Est demostrado que los trabajadores formales son entre cinco y siete veces ms productivos que los trabajadores informales. As mismo, se reconoce que el potencial de crecimiento de las empresas informales es prcticamente nulo por noteneraccesoacrditoformalyalnocontar,porlogeneral,contrabajadoresbiencalificados.
FiguraIII1.Evolucinycomparacininternacionaldelatasadeinversin,2008 (porcentajesdelPIB)
26% 24% 22%
Brasil Argentina Colombia Chile Per Mxico Ecuador AsiaSur AsiaEsteyPacfico

T12001 T42001 T32002 T22003 T12004 T42004 T32005 T22006 T12007 T42007 T32008 T22009 T12010
FBKF/PIB
20% 18% 16% 14% 12%
10
20 30 40 Tasadeinversin(%delPIB)
Fuente:DANE,BancoMundial(WorldDevelopmentIndicators2010),clculospropios
Adicional a la formalizacin, el crecimiento de la productividad de las empresas se multiplica en la medida en que exista en entorno de competitividad adecuado, reflejado en: un sistema financiero desarrollado, una regulacin sencilla y un entorno de negocios que sea amigable a los negocios y quefacilitelosprocesosdeinternacionalizacindelasempresas,unapoblacineducadasegnlas competencias laborales que demande el sector productivo, y un fcil y adecuado acceso a tecnologas locales y extranjeras, incluidas las tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Tambin es crucial para la competitividad de las empresas que los servicios de transporte y de logsticaseandecalidadycumplanconlosestndaresinternacionales. En definitiva, el propsito es implementar polticas para aumentar la competitividad de la economa y la productividad de las empresas, en especial en aquellos sectores con alto potencial de impulsar el crecimiento econmico del pas en los prximos aos. En este sentido, se han definido cinco locomotoras de crecimiento que son: nuevos sectores basados en la innovacin, elsectoragropecuario,lavivienda,lainfraestructurayelsectormineroenergtico. Por definicin, las locomotoras son sectores que avanzan ms rpido que el resto de la economa. Encontramosqueelsectormineroenergtico,laviviendaylainfraestructuradetransporteyason sectores con motores prendidos y avanzando a un ritmo mayor que los dems, aunque algunos con ms impulso que otros. Las locomotoras que estn calentando motores para realmente arrancar con fuerza son los sectores basados en la innovacin. Finalmente, el sector agropecuario
51
es una locomotora que se encuentra en movimiento, pero a una velocidad inferior a su verdadero potencial. Se estima que, en los prximos cuatro aos, las cinco locomotoras incrementarn el crecimiento econmicodelpasen1,7puntosporcentualesporao,reducirnlapobrezaduranteelcuatrienio en cerca de un 1,2% y la indigencia en cerca del 1,0%, y adicionalmente disminuirn la tasa de desempleoen26puntosbsicosporao.Ahorabien,notodaslaslocomotorastienenunimpacto equivalentesobreestosindicadores.Unaslocomotorassonmsintensivasenempleooencapital, otrasimpactanenmayormedidaalapoblacinmspobre,yotrassonmssusceptiblesdecrecer a grandes velocidades por causa, por ejemplo, de cambios de coyuntura en el panorama internacional. Por lo tanto, sin desconocer los dems efectos econmicos y sociales que estos sectores generan, cada locomotora cumplir un propsito especial en el desarrollo econmico y socialdelpasdelosprximosaos. Los sectores basados en la innovacin son smbolo de nuestra visin de futuro, nuestra apuesta hacia un mayor desarrollo, y nuestra firme ambicin de competir a la par con pases de mayores ingresos en los mercados internacionales, tanto con bienes y servicios de alto valor agregado, como a travs de la generacin de nuevas tecnologas y conocimiento. Los pases con empresas, sectores, y cadenas productivas con mayor capacidad de innovacin son precisamentelosquealcanzanunmayorcrecimientoeconmicosostenidoypotencialhaciael futuro. El sector agropecuario refleja nuestro deseo y compromiso de aprovechar la riqueza y el enorme potencial del campo colombiano para dar un verdadero salto econmico y social en las zonas rurales del pas a travs de la generacin de empleo formal y el desarrollo de emprendimientos exitosos. Considerando el incremento previsto de la demanda mundial de alimentos y las perspectivas de precios altos de commodities para las prximas dcadas, sumado a las ventajas comparativas que tiene Colombia en este sector, es indudable que nos encontramos ante una oportunidad que no podemos desaprovechar. El paso siguiente ser convertir estas ventajas comparativas del campo colombiano en ventajas competitivas, y de esta manera transitar hacia un sector agropecuario de talla mundial que conduzca a ms empleoymenorpobrezaparalapoblacinrural. La construccin constituye nuestra gran apuesta de aprovechar el incremento en la demanda deviviendaquesegeneraconelmayordinamismoeconmico,paraimpulsarlageneracinde empleo, especialmente en las zonas urbanas del pas. As mismo, el sector de vivienda, dados sus eslabonamientos con mltiples y diversas actividades econmicas, tiene el potencial de dinamizar la economa e impulsar el crecimiento y la generacin de empleo de manera casi transversal. Lo anterior, sin dejar de mencionar el impacto social que implica para los hogares colombianoscontarconmsymejorescondicionesdehabitabilidad. La identificacin de la infraestructura de transporte como locomotora estratgica de crecimientoesunreflejodenuestraobligacinydeudaconlapoblacinyelsectorproductivo deunirelterritorioyllevar,conmayorseguridad,prontitudyamenorescostos,losproductos y las ideas de los colombianos al resto del pas y al mundo. El impulso a la locomotora de transporte no slo genera empleo, dinamiza la economa y fortalece la competitividad del sector productivo en los mercados internacionales, sino tambin mejora la disponibilidad, calidad,ypreciodelosbienesyserviciosque consumela poblacin.Al disminuirloscostos de transporte, se reducen los precios de los alimentos y bienes bsicos, generando de esta maneraunimpactosocialyregionaldegranimportancia.
52
Elsectormineroenergticorepresentalaoportunidadquetenemosdeaprovechardemanera responsable nuestra riqueza de recursos naturales para generar crecimiento sostenible y mayor equidad social, regional e intergeneracional. Las elevadas proyecciones de produccin de petrleo y carbn para los prximos aos, las estimaciones al alza de los precios internacionales de la canasta mineroenergtica y la creciente actividad de exploracin en el territorio nacional, muestran claramente el papel crucial que tendr este sector en la economa colombiana en los prximos aos. Ahora bien, con el desarrollo de los sectores mineroenergticos, viene atada una enorme responsabilidad de gestin ambiental. El desarrollo de esta locomotora no puede ir en contrava del desarrollo sostenible del pas y de suconservacinparalasprximasgeneraciones.
Para que las cinco locomotoras realmente lideren el crecimiento econmico de Colombia en los prximos aos y produzcan impactos significativos en el empleo, ser necesario consolidar los eslabonamientos de estos sectores con los vagones del tren. En especial, con los sectores de servicioscomercio,transporte,sectorfinanciero,entreotros,queconcentranel60%delempleo totaldelpas.Amododeejemplo,parademostrarelpotencialimpactoquepuedengenerarestos eslabonamientos, se encuentra que el sector de vivienda se interrelaciona con 32 actividades econmicas,yenlacadenadepetrleoseidentificanhasta38bienesyserviciosconexos12. Finalmente,elcrecimientoeconmicodeColombiadebesersostenidoytambinsostenible:debe ser un crecimiento fundamentado en la sostenibilidad ambiental. Es necesario, para nuestro bienestar y como responsabilidad con las futuras generaciones, hacer compatibles la agenda productiva y la agenda ambiental, y armonizar el desarrollo productivo con la preservacin del medioambiente.
Fuente: CRU Strategies, Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANDI. (2009). Oportunidades de la cadena de hidrocarburos para la industrianacional20092020. 53
12
A.
Innovacinparalaprosperidad
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Ms que desarrollar estrategias para generar innovacin en el aparato productivo, se requiere fomentar una cultura de innovacin en todas las esferas del Estado incluyendo, por supuesto, el sectorempresarial,lasuniversidades,ylasociedadcivil. La innovacin constituye el mecanismo ptimo para garantizar la sostenibilidad del crecimiento y la competitividad del pas en el largo plazo. A modo de ejemplo, en Estados Unidos, durante la segunda mitad del siglo XX, la innovacin dio cuenta de una tercera parte del crecimiento de la productividad. Innovar no slo significa desarrollar nuevos productos y transformar los productos existentes. Consiste en crear nuevas formas de organizar, gestionar, producir, entregar, comercializar, vender y relacionarse con clientes y proveedores; logrando, en ltima instancia, generar valor agregado a travsdetodalacadenaproductiva.Esporestoquelainnovacinylainversineninvestigaciny desarrollo no son exclusivas a los sectores de alta tecnologa. Por lo contrario, deben ser parte vitaldetodoslossectoreseconmicosyhacerseextensivosatodossuseslabonamientos. En la actualidad, Colombia evidencia un rezago considerable frente a pases de caractersticas similares en el desarrollo de la ciencia, la tecnologa y la innovacin. A modo ilustrativo, la inversintotaleninvestigacinydesarrolloenColombiaesdel0,2%delPIB;unnivel muy bajoen comparacinconpasescomoArgentina,queinvierteel0,5%;Chileel0,7%;Brasilel0,8%;oCorea delSurel3,2%. Ahora bien, la innovacin no slo es pieza central en el desarrollo de las actividades productivas. Es, por lo contrario, parte fundamental de todas las esferas del desarrollo, incluyendo el progreso social, el Buen Gobierno, la consolidacin de la paz y la sostenibilidad ambiental. Por tanto, el primer paso para realmente generar impactos econmicos y sociales de largo alcance a travs de la innovacin, es consolidando una cultura de innovacin en las organizaciones sociales, en las institucionespblicasyterritoriales,enlasfuerzasmilitares,entrelosniosyjvenes,enlaszonas rurales,yengeneral,entodaslasesferasdelasociedad.
54
Para alcanzar este propsito, se requiere, como primera medida, promover la innovacin y el emprendimiento en todas las etapas de formacin; desde la educacin primaria, hasta la educacin superior. En esta ltima, no solo fomentar la innovacin y el emprendimiento empresarial entre estudiantes, sino tambin entre profesores e investigadores. Muchas grandes ideas nacen y mueren en las universidades, debido a la inadecuada alineacin de incentivos, la falta de habilidades empresariales y de gestin de los propios profesores o investigadores universitarios, o la debilidad en las alianzas de las universidades con las empresas o con el sector pblico.
FiguraIII2.Lainnovacinparalaprosperidad
Idea Solucin Habilitado res
Necesidades insatisfechas deusuarios
Invencin aplicada
Movilizado res:modelo deejecucin yseguimiento
INNOVACINPARA elBuen elCrecimiento elDesarrollo Gobierno Sostenible Social laSostenibilidad laConsolidacin Ambiental delaPaz
Un paso fundamental para avanzar hacia una cultura de innovacin, es potenciando los habilitadores de la innovacin, es decir los mecanismos que la facilitan y la promueven. Mecanismos como: (1) el fortalecimiento de los esquemas de proteccin a la propiedad intelectual,(2)ladisponibilidadydiversidaddeinstrumentosfinancieros,(3)elmayorymejoruso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, (4) el establecimiento de un sistema de educacin superior de calidad y con pertinencia, (5) la promocin de esquemas de asociatividad empresarial en torno al desarrollo de clusters basados en la innovacin, y (6) la consolidacin de alianzasproductivasregionalesylocalesentreempresas,universidadesyentidadesdelEstado. Uno de los habilitadores centrales para la generacin de la innovacin es la transferencia tecnolgica. Facilitar y fomentar el uso y adaptacin de tecnologa son requisitos fundamentales paraquelainnovacinenelpasevolucionehacialafronteradelconocimiento.Loanteriorimplica que,paralelamentealageneracindenuevoconocimientoeinnovacindentrodelpas,sedeben establecer mecanismos para transferir y adaptar los desarrollos cientficos e innovadores que se
55
estn generando. Es decir, aprovechar el inmenso desarrollo de nuevo conocimiento que da a da se est dando en todo el planeta, y lentamente y de forma paralela, ir aumentando el aporte propiodeColombiaaestageneracindenuevoconocimiento. Elemprendimientoesotrodeesoshabilitadoresfundamentalesparaavanzarhaciaunaculturade innovacin. Es la manera de transformar la cultura de innovacin en desarrollo basado en innovacin. En este sentido, promover el emprendimiento implica establecer un ambiente regulatorio a favor de la libre competencia en todos los mercados. Un ambiente que incentive la creacindeempresas,peroquetambinfaciliteelcierredelasmismas.Unambienteenelcuallas empresas productivas e innovadoras permanecen en el mercado y las improductivas salen del mismo o se desplacen hacia otras actividades. Un entorno que no castiga los fracasos sino que promueva el aprendizaje de los mismos. Y no solo el aprendizaje por medio de la generacin de nuevasempresas,sinotambindelageneracindenuevosnegocios.Esdecir,quetambinapoya losemprendimientoinnovadoresquerealizanempresasyaestablecidasoconsolidadas. La innovacin es, en definitiva, una piedra angular del Plan Nacional de Desarrollo y ser, en gran medida, la que determine el xito de su implementacin, y el verdadero impacto que tendr en el largoplazo.LanovedaddelenfoquedeinnovacinenelPlannoestensusherramientas,sinoen su enfoque. El enfoque de avanzar hacia una cultura de innovacin y emprendimiento, que se impregne en empresas nuevas y consolidadas, en el sector pblico, privado y acadmico, y en general,entodaslasesferasdelasociedad.
1.
Conocimientoeinnovacin
El conocimiento y la innovacin13 es un apoyo transversal que soportar las locomotoras de Nuevos sectores basados en la innovacin, Agricultura y desarrollo rural, Infraestructura de transporte, Desarrollo minero y expansin energtica y Vivienda y ciudades amables, permitiendo resolver problemas tcnicos, reducir costos, ampliar coberturas y competir en mercados globalizados con una oferta diversificada y sofisticada. De la misma manera, la innovacin es la estrategia para lograr transformar y dinamizar los sectores en que tradicionalmente se ha concentradolaeconoma. Elobjetivodelapolticacontenidaenestecaptuloesidentificar,producir,difundir,usareintegrar el conocimiento para apoyar la transformacin productiva y social del pas. Este objetivo busca atenderproblemasde(1)bajosnivelesdeinversineninnovacindelasempresas;(2)insuficiente recurso humano para la investigacin y la innovacin; (3) dbil institucionalidad en el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI); (4) ausencia de focalizacin en reas estratgicasdelargoplazo,y(5)disparidadesregionalesencapacidadescientficasytecnolgicas.
a)
Diagnstico
Fomentar la innovacin y el uso del conocimiento, en primer lugar, requiere de financiacin adaptada a las caractersticas de los proyectos de investigacin e innovacin as como de la
Lainnovacineslaintroduccindeunnuevo,osignificativamentemejorado,producto(bienoservicio),deunproceso,deunnuevo mtodo de comercializacin o de un nuevo mtodo organizativo, en las prcticas internas de la empresa, la organizacin del lugar del trabajo o las relaciones exteriores (OECD, 2005). La investigacin y el desarrollo experimental (I+D) comprenden el trabajo creativo llevado a cabo de forma sistemtica para incrementar el volumen de conocimientos, incluido el conocimiento del hombre, la cultura y lasociedad,yelusodeesosconocimientosparacrearnuevasaplicaciones(OECD,2005). 56
13
estructura productiva y las necesidades regionales. En segundo lugar, demanda la formacin de capital altamente calificado que pueda transformar ideas y conocimiento en innovaciones. Y finalmente, necesita de una institucionalidad que organice, asesore, acompae y vigile los procesos de identificacin, produccin, difusin, uso e integracin del conocimiento en la transformacinproductivaysocialdelpas.
FiguraIII3.PIBpercpitaygastosenI+D,19962009
Israel
Gasto en I+D como proporcin del PIB (promedio 1996-2009)
Finland Japan United States Korea, Rep. Germany
France Netherlands Canada United Kingdom Singapore Russian F. Spain Australia
Norway Portugal Romania
Italy China
1 0 22
Brazil India Switzerland Argentina Chile Mexico Panama Thailand Uruguay Peru Colombia Bolivia Kuwait Malaysia Paraguay Ecuador Venezuela, RB
24 26 (ln) PIB per cpita (promedio 1996-2009) 28 30
Fuentes:BancoMundialyUnesco.
El conocimiento y la innovacin son factores que han demostrado impactos positivos sobre el crecimiento econmico; particularmente, los pases que registran mayores niveles de inversin en actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico, I+D, presentan altos niveles de crecimiento (figuraIII3). En Colombia, la inversin en actividades relacionadas con la innovacin es baja si se compara con otros pases y se ha mantenido estancada durante los ltimos aos. En 2010, el pas registr una inversin en I+D como proporcin del PIB del 0,16% y en Actividades Cientficas Tecnolgicas y de Innovacin (ACTI) del 0,41%, un nivel bajo en comparacin con estndares internacionales; Israel, Suecia,Brasil,Chile,EstadosUnidosyCanaddestinaronentreel 1%yel4,8%delPIBenI+D(BM, 2010). El sector pblico invierte una mayor proporcin recursos para I+D y ACTI que el sector privado. El primero particip con el 53% de la inversin en ACTI y el 58,1% en I+D en el periodo 20002010, mientrasqueelsectorprivadoparticipconel43,6%yel36,4%respectivamente(OCYT,2010)14.
Elporcentajerestantecorrespondealainversinrealizadaconrecursosdecooperacinprovenientedeotrospases. 57
14
La asignacin de recursos pblicos en I+D y en ACTI se ha promocionado a travs de proyectos de ciencia y tecnologa, y de innovacin. Sin embargo, la asignacin de recursos para este tipo de proyectos es dispersa, de modo que no logra un impacto en trminos de transformacin productiva para una regin o sector. Entre 2004 y 2009 se financiaron aproximadamente 1.778 proyectos de investigacin e innovacin que no dan cuenta de una accin coordinada que respondaaunapolticadeCTeI(Colciencias,2010). Porsuparte,lainversinprivadaenI+DyACTIsehafomentadoatravsdeincentivostributarios; no obstante, el impacto de este tipo de incentivos ha sido limitado debido a su baja cobertura, a su complejidad en el trmite y a que su aplicacin solo tiene en cuenta un nmero restringido de actividadesrelacionadasconlainnovacin(MercerBlackman,2008)(Fedesarrollo,2005). En trminos regionales la inversin en ACTI tiene una alta concentracin, en particular Bogot y Antioquia en conjunto participan con ms del 70% de la inversin nacional en ACTI, siendo as las entidades territoriales con mayor desarrollo de capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin. En contraste, regiones como la Orinoquia o el Pacfico tienen una participacin mnima dentro de la inversin nacional en ACTI; por ejemplo, el departamento del Choc lo hace con apenas el 0,01%(OCyT,2010).PartedelabajainversinenACTIenlosmunicipiosydepartamentosdelpas, se ve reflejada en la falta de innovaciones sociales que permitan evitar y responder oportunamenteadesastresnaturalescomoelquevivielpasdurante2010y2011. La estructura actual de la oferta de educacin superior an no responde adecuadamente a las necesidades del sector productivo. Respecto a la formacin del capital humano altamente calificado, se ha demostrado que ante una mayor dotacin y conocimiento de capital humano se puede acelerar el progreso tecnolgico de los pases (Nelson & Phepls, 1966). As, la mayora de los pases desarrollados con exportaciones de alto nivel tecnolgico dedican un mayor nmero de investigadores a I+D (figura III4). Sin embargo, para que ocurra este tipo de contribucin, los recursos humanos deben estar ubicados dentro de las empresas o vinculados a sus operaciones (BID,2010). EnColombia,elesfuerzoporinnovaryelcapitalhumanoaltamentecalificadoestconcentradoen las grandes y medianas empresas de la industria manufacturera; el 83% del gasto en innovacin y desarrollo empresarial se concentra en ellas. La mitad del personal ocupado en la industria manufacturera tiene formacin secundaria, el 16,2% primaria, el 9% formacin tcnica, el 12,2% educacinprofesionalyel0,3%formacindemaestraydoctorado.Loanteriorsedebe,enparte, a que la oferta del pas en capital humano altamente calificado es limitada. En 2008 Colombia cont con 3,7 doctores por cada milln de habitantes; mientras que este indicador fue de 327 en Estados Unidos. Adems,el pas slo cuenta con 33 programas certificados de doctorado y614 de maestra(MEN,2010).
58
FiguraIII4.ExportacionesconaltoniveltecnolgicoeinvestigadoresdedicadosaI+D, 19992006
Investigadores dedicados a I+D por cada milln de personas(promedio 1999-2006)
8000
Finlandia
6000
Japn Estados Unidos

4000
Singapur
F. de Rusia
Alemania Corea Reino Unido Lituania Eslovenia Portugal Hungra Irlanda
2000
Colombia
2
Polonia Bulgaria Rumania Argentina Turqua
Croacia China
Italia
10
(ln) Exportaciones productos de alta tecnologa per cpita (promedio 1999-2006)
Fuente:BancoMundialyUnesco.
Un sector productivo que emplea capital humano con este nivel de formacin est lejos de alcanzarmayoresnivelesdeconocimientoeinnovacin. En materia de institucionalidad en CTeI se han obtenido avances significativos, entre los cuales est la aprobacin de la Ley de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Ley 1286, 2009) que permite la consolidacin del Sistema de CTeI, transforma a Colciencias como Departamento Administrativo de CTeI, con lo cual se crea el sector administrativo correspondiente y el Fondo Francisco Jos de Caldas. A pesar de los avances, es necesario fortalecer la capacidad del sector de CTeI para formular poltica y para ejecutar los recursos, e incrementar su institucionalidad pues hasta ahora esunodelosmspequeosdelaAdministracinPblica. En los Consejos de los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa (CPNCyT) es necesaria una participacin ms dinmica del sector pblico y del productivo. Adems, slo algunos Consejos DepartamentalesdeCienciayTecnologa(Codecyt)sonoperativosyparticipanenel desarrollode lasagendasdepartamentalesdeCTeI;raznporlacualesnecesarioempoderaralasautoridadesy empresarioslocalesensupapeldepromocindelaCTeI.
b)
Lineamientosestratgicos
Para incrementar la baja capacidad de innovacin en el sector productivo se propone una estrategia a travs del uso del conocimiento y la innovacin que est sustentada en tres lineamentos:financiar,formaryorganizar.Financiarimplicaincrementarlasinversionespblicasy
59
privadas en CTeI como porcentaje del PIB, formar permite contar con personal con capacidad de llevar innovaciones al sector productivo y organizar permite especializar la institucionalidad para atenderlasdistintasetapasdelprocesodegeneracinyusodelconocimiento.Eltrabajoconjunto y coordinado de estos tres lineamentos y la definicin de reas estratgicas establecida en la seccin III.C.1: Nuevos sectores basados en la innovacin permitirn el desarrollo de la transformacinproductiva,bienestarsocialymayorcrecimientoeconmico. Las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC), como una de las reas estratgicas, son el medio a travs del cual la informacin y el conocimiento fluyen sectorial y regionalmente. Las TIC permiten que, por ejemplo, problemas locales puedan ser abordados por investigadores, consultores tecnolgicos y gestores empresariales ubicados en cualquier parte de Colombia o del mundo, quienes, a su vez, pueden interactuar con sus pares y beneficiarse de la infraestructura existenteenotrasregionesopases.
1. Financiar
Los fondos de CTeI sern dirigidos a la financiacin de proyectos de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin, la creacin y fortalecimiento de unidades de investigacin, desarrollo, y apropiacin del conocimiento y la formacin de investigadores y gestores de ciencia, tecnologa e innovacin, y beneficiarn a los sectores cientfico, tecnolgico y productivo. Su asignacin se realizar en el marco de los planes de mediano y largo plazo en reas estratgicas y, preferiblemente, por convocatoria pblica con evaluacin basada en criterios de calidad y pertinencia. El Gobierno nacional apoyar el desarrollo y la estructuracin de proyectos que atiendanlasreasestratgicas. Los recursos que se destinen al Fondo de Investigacin en Salud, se asignarn a actividades de ciencia,tecnologaeinnovacinatravsdelMinisteriodelaProteccinSocialydeColciencias. En el caso de los recursos de regalas asignados a CTeI, stos se destinarn a la financiacin de megaproyectos que debern ser coherentes con la vocacin productiva y sostenible de las regiones, e involucrarn la coordinacin de esfuerzos interinstitucionales. Su ejecucin ser a travs de alianzas entre el sector productivo y/o investigador teniendo en cuenta las capacidades presentesylasnecesidadesdefortalecimiento. Los incentivos tributarios para promover la inversin privada en actividades relacionadas con la innovacinbuscanestimularelemprendimientosdealtocontenidotecnolgicoylasinnovaciones derivadas de proyectos de investigacin. Por esta razn, se fortalecern los incentivos actuales y se crearn nuevos, de modo que atiendan a cada uno de los eslabones de la cadena de valor del conocimiento. El fortalecimiento de los incentivos tendr en cuenta la agilizacin y la ampliacin de los rubros objetodeladeduccinenlabasegravabledelimpuestoderentaporinversionesodonacionesen proyectos de carcter cientfico, tecnolgico o de innovacin. La ampliacin de la cobertura incluir la formacin dentro del pas de capital humano altamente calificado, as como la vinculacin a unidades de investigacin y desarrollo de personal calificado y acreditado de nivel tcnico y tecnolgico, profesional, magster o doctorado. Los instrumentos se flexibilizarn teniendo en cuenta criterios progresividad en la deduccin segn el tamao de la empresa y se implementarnmecanismosparaqueloscontribuyentesapliquenalosbeneficiosanenperodos posteriores.
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Adems,seimplementarnmedidascomo: Incentivar la participacin privada en proyectos de CTeI calificados por Colciencias y ejecutadospormediodelabancadedesarrolloylasentidadesfinancierasdelEstado,incluido elFondoFranciscoJosdeCaldas,paralocualseutilizarelbeneficiotributariodel125%. Excluir de la definicin de ingreso constitutivo de renta y ganancia ocasional a los recursos percibidosporloscontribuyentescuandostosseanasignadosaproyectosdeCTeI. Beneficiar de la exencin de IVA por la importacin de equipos y elementos que estn destinados al desarrollo de proyectos de carcter cientfico o tecnolgico a las entidades de educacin. Velar por la aplicacin de estos incentivos tributarios basados en principios de celeridad, agilidadyefectividad.
El sector productivo e investigador ser beneficiario de una agenda de cooperacin con sus pares de pases prioritarios, de modo que permita la movilidad de investigadores, la transferencia de tecnologa y la realizacin de proyectos conjuntos de investigacin e innovacin en reas estratgicas.
2. Formar
Este lineamiento promover la formacin de personal altamente calificado, mecanismos que favorezcan la pertinencia y articulacin entre el sector productivo y acadmico, el aprendizaje por indagacinenniosyjvenesylaapropiacinsocialdelaCTeI.Estasestrategiaspermitirnmejor empleoparaloscolombianos.Lasestrategiasencaminadasabuscarlapertinenciadelaeducacin media, tcnica y profesional, y focalizadas al uso del conocimiento y la innovacin, se encuentran relacionadas en la seccin III.B.1.a: Mejoramiento de la calidad de la educacin y desarrollo de competencias. Un nmero creciente de programas de formacin de maestra y doctorado permitir la realizacin de investigaciones que lleven al pas a la frontera del conocimiento en reas estratgicas para su desarrollo. Ello ser posible a travs del incremento de recursos para el Programa de Generacin del Bicentenario que permitir otorgar 1.000 becas doctorales al ao, de las cuales al menos la mitadsernnacionales. Las entidades pblicas implementarn proyectos de inversin para la financiacin de becas para maestra y doctorado de sus empleados, con lo cual se evidenciar el compromiso del Estado por estos niveles de formacin. El ICETEX ser una de las opciones que podrn utilizar las entidades para la administracin de esos recursos y la coordinacin de la inversin se realizar utilizando sistemasdeinformacindelSNCTeI. Lasinstitucionesdeeducacinsuperior,enelmarcodesuautonoma,trabajarnen: Unamayorpertinenciaynfasisenelemprendimientoinnovadoratravsdelaprendizajeeny conlaempresadesdelosprimerosaosdeestudio. La mejora en la calidad de la educacin mediante la vinculacin de un mayor porcentaje de docentes e investigadores con altos niveles de formacin a las instituciones de educacin superior.
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La ampliacin de los acuerdos UniversidadEmpresa para el fortalecimiento de la relacin entreinvestigadoresyempresas. La vinculacin laboral de doctores graduados a travs de proyectos de investigacin e innovacindelasempresasysectorinvestigador. La promocin de las ciencias bsicas, la ingeniera y, en general, de todas las ciencias para incrementarelintersdelosjvenesporelconocimiento.
Para fortalecer las capacidades de investigacin cientfica y tecnolgica en reas que respondan a los intereses estratgicos del pas, se establecern mecanismos de internacionalizacin de la educacinsuperior. El Programa Jvenes Investigadores e Innovadores ampliar su cobertura a 10.000 jvenes al ao financiado en forma conjunta con recursos pblicos y privados, siguiendo criterios de progresividad. Los Contratos de Aprendizaje sern un instrumento que permitir a los estudiantes de formacin tcnica, tecnolgica y profesional acceder a las empresas para lograr experiencia y promover procesos de innovacin. La vinculacin de estudiantes de maestra y doctorado en el sector productivo estar dirigida a la promocin del conocimiento y la innovacin a travs de mecanismos como: (1) herramientas que permitan visibilizar la demanda tecnolgica de las empresas (portal web), y (2) pasantas y trabajos de grado que puedan aplicarse a las necesidades delasempresasconfinanciacincompartidaentresectorpblicoyprivado. Se pondr en marcha un programa de pasantas e intercambios laborales de colombianos y extranjeros que permita la atraccin de personal altamente calificado no residente en el pas y llevar capital humano a las regiones de menor desarrollo en Colombia. En el primer caso, se apoyar la financiacin de pasantas de no residentes por un perodo de al menos seis meses en Colombia. En el mbito regional habr pasantas de tcnicos, tecnlogos y profesionales de las instituciones de educacin superior y centros de investigacin y desarrollo tecnolgico del centro del pas a las dems regiones de menor desarrollo usando apoyos de las entidades territoriales para el sostenimiento de los pasantes. El intercambio de personal altamente calificado se apoyar atravsdeacuerdosdepasapas,demodoquesefavorezcaelingresodeextranjerosaltamente calificados, en el caso de nacionales, se implementarn mecanismos de intercambios de informacinquepermitanidentificarlaofertaylademandadepersonalporreasestratgicas. Se adelantar un programa para generar un proceso de transformacin cultural que permita a los nios y los jvenes vincularse a actividades de CTeI a travs de la educacin por indagacin o por proyectos.Estaserlabaseparalograrladisponibilidaddepersonalcalificadoprofesional,tcnico y tecnolgico con capacidad para transformar ideas y conocimiento en nuevos o significativamentemejoradosproductos,serviciosonuevosprocesosenelmercado. Las competencias bsicas en investigacin en todos los estudiantes ser un objetivo a largo plazo, de modo que se incluirn de manera progresiva modelos pedaggicos por indagacin. El aprendizaje por proyectos ser una estrategia que permitir adquirir destrezas para observar, indagar y buscar soluciones a los problemas productivos y sociales. En el corto plazo, se aprovechar la experiencia en la formacin de las TecnoAcademias del SENA para implementar modelos que articulen los procesos de educacin bsica y media con temas de CTeI y emprendimiento. As mismo, se incrementar la cobertura del Programa Ondas para nios y jvenes,destinandounporcentajedesusrecursosalapoblacinensituacindepobrezaextrema, beneficiariadelProgramaRedJUNTOSyelotroporcentajeparalaformacindeformadores.
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La apropiacin social del conocimiento incluir la divulgacin de los impactos de la investigacin y la innovacin entre la poblacin colombiana a travs de medios impresos, Internet, radio y televisin. Se ampliar la cobertura hacia un mayor nmero de departamentos y municipios de la Semana de la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin, y se seguirn apoyando iniciativas de exposiciones, foros, museos y centros interactivos, buscando construir lenguajes comunes y divulgarcasosexitosossobrelacapacidaddelconocimientoparagenerarvalorybienestarsocial.
3. Organizar
El fortalecimiento de la institucionalidad para la generacin y uso del conocimiento y para el fomento de la innovacin involucra estrategias dirigidas a la especializacin de las entidades del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI) y a la generacin de nueva oferta institucional. Se fortalecer el sector CTeI de modo que cuente con recursos humanos e institucionales para formular la poltica en la materia y cuente con mecanismos diferenciados y especializados de ejecucin de recursos. Colciencias como entidad rectora del sector y de la formulacin de la polticanacionaldeCTeIseapoyarenelmodelotripartitoEstadoSectorprivadoAcademiadelos Consejos de Programa Nacionales para la elaboracin de los planes de mediano y largo plazo en lasreasestratgicas. Se implementar la elaboracin anual del Plan de CTeI como mecanismo de articulacin de los objetivos y prioridades nacionales de investigacin e innovacin y la puesta en marcha de estrategias de ejecucin articuladas, dentro de las cuales podrn incluirse la financiacin y el fortalecimientodecentrosdeinvestigacinydesarrollotecnolgicoparacadasectororegin. As, en el sector agropecuario, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural definir mecanismos para la ejecucin de las Agendas de Innovacin por cadenas productivas. De igual manera, se promoverelfortalecimientoinstitucionaldelICAyelINVIMAysuarticulacinalSistemaNacional deCompetitividad,conelfindepromoverlaentradadeinnovacionesenelmercadoypropiciarun mayor desarrollo de la sanidad y la inocuidad como factor de la competitividad y de la calidad de losalimentosymedicamentos. Se podrn canalizar recursos pblicos y privados para financiar proyectos de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin en el marco de los planes de mediano y largo plazo por reas estratgicashaciendousodelabancadedesarrolloylasentidadesfinancierasdelEstado,incluido el Fondo Francisco Jos de Caldas como instrumento financiero, para lo cual se utilizarn mecanismos que permitan el seguimiento de la ejecucin. As mismo, se establecern alianzas pblicoprivadas para fomentar el desarrollo de innovaciones sociales en concordancia con lo dispuestoenlaseccinIII.C.1:Nuevossectoresbasadosenlainnovacin. El sector defensa formular planes y programas y priorizar recursos en CTeI, definiendo unos objetivos sectoriales en aras de alcanzar la autosuficiencia y la independencia tecnolgica en asuntos de seguridad nacional y favorecer el desarrollo econmico e industrial del pas. Para ello, deber enmarcarse en las reas estratgicas que le sean aplicables, adems de articularse con los otrosactoresinvolucradosypromoverlaalianzauniversidadempresaEstado. En el sector vivienda se promover la formulacin de planes de mediano y largo plazo con la participacin del sector pblico y privado, enfocado en temas de diseo y optimizacin de
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procesos de construccin. Con ello se busca que la locomotora de vivienda fortalezca los procesos deinnovacin,unobjetivoacordealoestablecidoenlaseccinIII.1.C:Nuevossectoresbasadosen lainnovacin. El SENA focalizar sus esfuerzos en ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la formacin tcnica y tecnolgica teniendo en cuenta para ello alianzas con el sector privado y acadmico. El SENA continuar con los programas que permitan al sector CTeI apoyarse en la estructura del SENA para su relacionamiento con las empresas y tras evaluar el programa de creacin de unidades de investigacin e innovacin en las empresas, se establecern las condiciones para su continuidad. Se implementar una poltica de overhead en la financiacin pblica de actividades de CTeI, la creacin y cofinanciacin de oficinas de transferencia tecnolgica y la formacin en competencias en gestin de la innovacin y la investigacin. La financiacin se realizar a travs de la presentacindeproyectospormediodeconvocatoriaspblicasoporfinanciacindirecta. Lanuevaofertainstitucionalincluirla creacin deunainstitucionalidadespecficaparapromover el desarrollo de la biotecnologa, el aprovechamiento comercial de la biodiversidad y los recursos genticos.
4. FomentarelusodeTIC
Las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) son herramientas que apoyan la productividad y la competitividad del pas. Las TIC permiten a los usuarios jugar un papel central enlainnovacin,promoverlageneracindeconocimientoynuevosnegocios. El acceso y uso de las TIC, el despliegue y uso eficiente de la infraestructura, el desarrollo de contenidos y aplicaciones, la proteccin a los usuarios, la formacin de capital humano en estas tecnologas son pilares para la consolidacin de las sociedades de la informacin y del conocimiento. Latransformacindelainformacinenconocimientosepromoveratravsdelaconstruccinde infraestructuraylamasificacindeterminalesenelterritorionacional;sobretodo,setrabajaren la masificacin de banda ancha y el acceso a Internet a travs de redes mviles. El Gobierno nacional trabajar de forma coordinada para promover el uso de las TIC en el sector productivo delpas. Se estimular el uso eficiente de la infraestructura y la oferta de servicios de TIC para aumentar la penetracin y el uso de servicios en la poblacin y los diversos sectores, especialmente aquellos basadosenlainnovacin. Se asegurar la continuidad del programa de Gobierno en Lnea liderado por el Ministerio de TIC y se buscar que las herramientas del programa lleguen a todo el territorio nacional, ofreciendo serviciosqueagilicenlostrmitesparalasempresasylosciudadanosdelpas. Se fortalecern las capacidades en el uso y la adopcin de las TIC por medio de la formacin del capitalhumanoparadesarrollarservicioseinvestigarenelcampodelasTIC.
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Se consolidar a las TIC como plataforma tecnolgica de los procesos educativos mejorando con ellolacobertura,lacalidad,lapertinenciaylageneracindecontenidoseducativos,conlocualse fortalecerlafuerzalaboralenelusodelasTIC. Se mejorarn las capacidades de los profesores de educacin bsica y media en TIC y se promover la incorporacin del uso de estas tecnologas como herramientas acadmicas y educativas. SeincentivarlainnovacinpedaggicayelusodenuevasTICparalaformacindecompetencias laboralesysebuscarque lasTICseintegrenalprocesopedaggicodelosdocentesyestudiantes enlasinstitucioneseducativas. Se articularn las iniciativas existentes en torno al desarrollo de investigacin, desarrollo tecnolgicoeinnovacinenTICsiguiendoparaelloelplanparaelreaestratgicaTICdefinidopor el Ministerio TIC, en conjunto con Colciencias, y se priorizarn recursos otorgando especial relevanciaalimpactoenelsectorproductivo. Las polticas nacionales de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin en el campo de las ciencias y las tecnologas espaciales sern formuladas por miembros de la Comisin Colombiana delEspacio(CCE)consu participacinenlaformulacindelosplanesdemedianoylargoplazode las reas estratgicas en el marco del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI), con lo cual se promover la toma de decisiones en la gestin ambiental, el cambio climticoylagestindelriesgoenmateriadedesastres.
c)
Metas
Las metas esperadas para este Plan Nacional de Desarrollo en materia de conocimiento e innovacinsepuedenobservarenlatablaIII1.
TablaIII1.MetasesperadasparaelPlanNacionaldeDesarrolloenmateriadeconocimiento einnovacin,20112014
Nombreindicador Nuevosbeneficiariosdeformacindoctoral Pymesbeneficiadasporelincentivotributarioala inversinenCiencia,TecnologaeInnovacin Planesdemedianoylargoplazodelasreas estratgicas Unidadde medida Personas Empresas Planes Tipode indicador Resultado Resultado Producto Lneabase 1.632 100 0 Meta cuatrienio 3.000 300 7 Meta2019 55.000
2.
a)
Emprendimientoempresarial
Diagnstico
Cuando el emprendimiento se entiende solamente como un mecanismo para la creacin de empleo o de autoempleo se est ignorando su papel en una economa que busca estar conducida por la innovacin. El emprendimiento por oportunidad provee a las economas la posibilidad de
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convertir ideas en productos y servicios y a su vez en empresas15. Adicionalmente, el surgimiento de este tipo de empresas promueve la productividad debido a que presiona a las empresas ya establecidas a realizar cambios que les permitan responder a la competencia de nuevos participantesenelmercado. Segn el Global Entrepreneurship Monitor (GEM) el 10% de los emprendedores colombianos utilizan tecnologas con menos de un ao de existencia; menos del 10% de emprendimientos cuentan con posibilidades de penetracin significativa en los mercados; y el 30% consideran que su producto es nuevo y no tiene muchos competidores16. Respecto a las caractersticas de la poblacininvolucradaenelprocesoemprendedor,poredadseobservaquelapoblacinentrelos 25 y 44 aos tiene mayor propensin a involucrarse en el proceso de creacin de una nueva empresa, mientras por nivel educativo los bachilleres son quienes reportan el mayor nmero de emprendimientos. Sin embargo, los estudiantes de posgrado son quienes realizan emprendimientos de mejor calidad, pues la mayora de stos estn motivados por oportunidad (90,5%)ynopornecesidad(figuraIII5). Las principales barreras para el desarrollo de emprendimientos por oportunidad son la ausencia de productos y servicios diferenciadores y la escasez de recursos para el financiamiento en las etapas tempranas, especialmente los de capital semilla. Los esfuerzos realizados durante los ltimos aos para superar estas barreras han resultado escasos, aislados y de bajo impacto en la generacindeunadinmicapropiaycontinuaenlacreacindeempresasinnovadoras. La poltica para los emprendimientos por oportunidad est conformada por dos lineamientos: (1) fomento de fuentes alternativas de financiacin para las nuevas empresas por oportunidad, y (2) fortalecimiento institucional de la industria de soporte. En su adecuada coordinacin jugar un rolfundamentalelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo.
FiguraIII5.Motivacinparalacreacindeempresassegnniveleducativo
Nivel educativo
Personas que no son bachilleres Bachilleres Educacion Superior Incompleta Tecnlogos Profesionales Postgrado
Oportunidad 57,7% 56,5% 72,3% 73,1% 66,7% 90,5% 0% 20% 40% 60% Porcentaje
Necesidad 42,3% 43,5% 27,7% 26,9% 33,3% 9,5% 80% 100%
Fuente:GEMColombia,2009
ste se diferencia del emprendimiento por necesidad que surge cuando una persona o un grupo de personas inician una nueva actividad empresarial como mecanismo de autoempleo. En este tipo de emprendimiento no hay una identificacindeunnuevoproductooservicio. 16 EstenivelesbajoencomparacinconotrospasesdelaregincomoChile(47%),Uruguay(43%)yArgentina(40%).
66
15
b)
1. Fomentodefuentesalternativasdefinanciacinparalasnuevas empresasporoportunidad
La dificultad para obtener financiamiento en las etapas tempranas del proceso empresarial incide negativamente en el tamao inicial y el nivel tecnolgico que incorporan los emprendimientos. El estudio Desarrollo Emprendedor realizado por el BID en el ao 2005, muestra que la principal fuente de capital semilla para la creacin de empresas en Amrica Latina proviene de ahorros propios y del apoyo financiero brindado por familiares y amigos. Adicional a esta situacin, el hecho de que la dinmica de los emprendimientos por oportunidad requiera ciclos de inversin recurrente y de mayor tamao mientras madura, hace que el crdito no sea el mecanismo de financiamientomsidneoparaestetipodeemprendimientos. A nivel internacional se ha identificado a la industria de capital privado como el mejor mecanismo parafinanciarempresasconpotencialrealdeexpansinydepenetracinenlosmercados.Sibien en Colombia esta industria ha tenido un crecimiento acelerado, en conjunto cerca del 70% de las iniciativasdecreacindefondosdecapitalprivadoydelosfondosenoperacinapuntanarealizar inversionesderecursossloenempresasenetapasdecrecimientoyconsolidacin17. Por lo anterior, en Colombia la oferta de recursos para emprendimientos por oportunidad es limitada y escasa en trminos de cobertura y alcance, lo cual demanda esfuerzos del Gobierno en el planteamiento de fuentes alternativas de financiamiento y mecanismos especializados de apalancamiento de recursos en las etapas tempranas. Por lo tanto, se desarrollarn las siguientes acciones: IncentivarelfinanciamientodeemprendimientosatravsdengelesInversionistas La promocin de ngeles Inversionistas como instrumento de financiacin de emprendimientos por oportunidad reforzar la participacin de recursos de inversin privada en las etapas tempranas del proceso empresarial. Este mecanismo de financiacin permitir a las empresas apalancarsefinancieramenteyrecibirademstransferenciasdeconocimientoydeexperiencia,as como aprovechar las redes de contacto que esta figura provee, reduciendo losriesgos asociados a lasiniciativasempresarialesincipientes. Con este objetivo, el Gobierno a travs del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: (1) impulsar un programa que financie el diseo y puesta en marcha de redes de ngeles Inversionistas; (2) establecer un marco normativo con incentivos tributarios para esta figura de inversin; y (3) proporcionar directrices relacionadas con la organizacin de las redes para promover buenas prcticas y contribuir con su buen funcionamiento. Estas iniciativas permitirn: (1) reducir los costos de transaccin para la construccin de las redes, (2) aumentar la formalizacin de estos mecanismos de inversin, y (3) crear espacios especializados para la evaluacinyseguimientodelasinversionesqueserealizan.
17
Del ao 2005 al 2010 creci de 2 a 11 el nmero de fondos de capital privado en operacin y durante 2010 se han identificado 19 iniciativasdecapitalprivadoenprocesodeconseguiraportes.
67
Profundizarlaindustriadefondosdecapitalsemillayderiesgoenetapatemprana La industria de fondos de capital privado ha mostrado avances importantes en los ltimos aos con las iniciativas pblicas de fomento a travs del MCIT y la regulacin de la administracin y gestin de carteras colectivas18. No obstante, el avance en este objetivo es an incipiente frente a losrequerimientosdecapitalynecesidadesdeinversinenetapastempranas. El Gobierno promover a travs de la Unidad de Desarrollo de Bancldex la profundizacin de los fondos de capital privado. En el marco de esta Unidad se disear una iniciativa para el financiamiento de emprendimientos en etapa temprana que cuente con las siguientes caractersticas: (1) asignacin de recursos de coinversin; (2) participacin conjunta de capital nacional y extranjero; y (3) estructuracin de una prima de xito para los inversionistas privados a travs de los mecanismos de salida de la inversin pblica. De otra parte, a travs del Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (Fomipyme) se coordinar la participacin de la inversin pblica en fondos de capital semilla. Adicionalmente,elMCITanalizarlascondicioneseincentivosadecuadosparapromoverelacceso afinanciacin(crditoeinversin)en etapatempranayrevisarlasprcticasinternacionalespara eldesarrollodemecanismosdefinanciacin,quepermitanlaparticipacinadecuadadegobiernos locales,personasnaturaleseinversionistasinstitucionales. FortalecerelFondoEmprender(FE) La principal fuente de recursos pblicos de capital semilla es el Fondo Emprender, el cual financia la creacin de empresas procedentes y desarrolladas por aprendices, practicantes universitarios o profesionales. Actualmente, el reglamento del FE est orientado a estudiantes y egresados de los programas impartidos por el SENA, tcnicos, tecnlogos y universitarios que hayan obtenido el ttulo en un perodo menor a dos aos, y de maestra y especializacin que hayan obtenido el ttulo en un perodo menor a un ao19. De esta manera, se restringe la participacin de poblacin con amplia experiencia en el sector productivo o con conocimientos adquiridos en un perodo superioralmencionado. Desde su creacin en el ao 2002, el FE ha realizado nueve convocatorias nacionales y 58 convocatorias regionales en asocio con entes territoriales. En total se han cofinanciado 2.135 proyectosconrecursoscercanosalos$117.000millonesdepesos.
18
ElprogramaBancldexCapitalquefuecreadoenelao2009,tieneporobjetoincentivarlacreacindefondosdecapitalprivadoque en su mayora tienen como poltica realizar inversiones superiores a los $1.000 millones. Adems, el Decreto 2555 de 2010 en su parte 3establecelaadministracinygestindelascarterascolectivas. 19 ElreglamentovigentedelFEestestablecidoporelacuerdo0004de2009ylaresolucin2510de2009delSENA. 68
FiguraIII6.EmpresascreadasporelFondoEmprender
800 700 600
Nmero
500 400 300 200 100 0 2004 2005
2006
2007 Aos
2008
2009
2010
Fuente:SIGOBconcortea31deagostode2010
La tasa de mortalidad de los emprendimientos financiados por el FE es del 16,6% y los recursos otorgadossedistribuyendelasiguienteforma20: 770 microempresas de subsistencia21 que generan menos de 2 empleos con inversiones promediodelFEcorrespondientesa$33millonesporempresa. 610microempresasdeacumulacinsimple22quegeneranentre3y6empleosconinversiones promediodelFEcorrespondientesa$55millonesporempresa. 158 microempresas de acumulacin ampliada23 que generan entre 7 y 10 empleos con inversionespromediodelFEcorrespondientesa$65millonesporempresa. 82 empresas con potencial de crecimiento24 que generan entre 11 y 50 empleos con inversionespromediodelfondoemprendercorrespondientesa$69millonesporempresa.
Lainformacinanteriorrevelaquecercadel85%de iniciativasapoyadasporelFEcorrespondena microempresas que producen bienes o servicios finales con poco valor agregado y generan un nmeroreducidodeempleos.Estoesresultadodelanaturalezadelotorgamientodelosrecursos, donde se priorizan aquellos estudiantes que no cuentan con oportunidades de trabajo y estn motivadosaadelantaremprendimientopornecesidad. De acuerdo con lo anterior, es necesario revisar el alcance del FE como fuente principal de recursos pblicos para la puesta en marcha de iniciativas empresariales incentivadas por oportunidad con el fin de aumentar la cantidad y mejorar la calidad de los planes de negocio que apoya. Como parte de esta estrategia es conveniente revisar los reglamentos en relacin con la focalizacinactualdelprogramaylosmontosmximosdecofinanciacindelosproyectos.
Informacinhasta2008para1620proyectos. Microempresas de subsistencia: unidades productivas que no generan excedentes econmicos, emplean principalmente mano de obra familiar, no tienen una estructura formal, ni capacidad para capitalizarse, poseen tecnologas simples y producen bienes o serviciosdebajacalidad. 22 Microempresas de acumulacin simple: unidades productivas que venden productos en mercados locales, usando tecnologas simples,manodeobrafamiliaronoygeneranexcedenteseconmicosinsuficientes. 23 Microempresas de acumulacin ampliada: unidades productivas que venden productos en mercados locales, usando tecnologas mejoradasymanodeobracapacitadaquelespermitenobtenerexcedentessuficientesperoreducidos. 24 Empresas con potencial de crecimiento: unidades productivas que generan excedentes en montos suficientes para constituir la principalfuentedeingresosdelmicroempresarios,algunasdeestasmicroempresascuentancontecnologamoderna.
21 20
69
Esta estrategia contribuir a la reduccin de la mortalidad de los emprendimientos y a la financiacindeiniciativasempresarialesporoportunidadyconmayorprobabilidaddexito,enlas cualesseintroduzcanprocesosdeinnovacinyseevidencieunpotencialrealdecrecimiento.
2. Fortalecimientoinstitucionaldelaindustriadesoporte
La infraestructura actual de apoyo al emprendimiento no cuenta con instrumentos adecuados para la creacin de empresas con carcter innovador. El instrumento ms representativo es el Programa de Apoyo y Fortalecimiento a las Incubadoras de Empresas de Base Tecnolgica del SENA25, el cual ha destinado recursos a la asociacin y fortalecimiento de incubadoras y a la financiacin deemprendimientos presentadospor stas.Noobstante, este esquemanohatenido los resultados esperados en la formulacin de proyectos innovadores y en los ltimos aos, el nivel de ventas de las empresas creadas se ha reducido significativamente, debido en gran parte a que no se cuenta con asesora calificada ni con un entorno que favorezca el desarrollo de mecanismosespecializados. Experiencias internacionales muestran que los esquemas de aglomeracin como los cluster, los centros de asesora y acompaamiento especializados y la cercana con las unidades de investigacin acadmica facilita la creacin de empresas con carcter innovador. De acuerdo con lo abordado en la locomotora de nuevos sectores basados en innovacin, el Gobierno buscar dinamizar la creacin de empresas de carcter innovador a travs del otorgamiento de incentivos tributarios a los parques tecnolgicos para que gocen de los mismos beneficios permanentes de las zonas francas y cuenten con requisitos ms flexibles de inversin y empleo. El programa ser complementado con acciones en materia de financiamiento de proyectos y fortalecimiento de capacidadesdeinvestigacin. Adicionalmente, con el fin de contribuir a la identificacin, formulacin y acompaamiento de emprendimientos con carcter innovador, el MCIT en conjunto con el DNP, Colciencias y el SENA disear un esquema de aceleracin de empresas que se ajuste a las necesidades del pas en esta materia.
c)
Metas
TablaIII2
Nombreindicador Nuevasredesdengelesinversionistas conformadas Unidaddemedida Nmeroderedes Tipode indicador Resultado Lnea base 2 240 Meta cuatrienio 12 2.350
Nuevasempresasmotivadasporoportunidad Nmerodeempresas Resultado creadasporelFondoEmprender
25
Esteprogramasecreen1999encumplimientodeloestablecidoenelartculo16delaLey344de1996cuyoobjetivo esimplementarprogramasdecompetitividadydesarrollotecnolgicoproductivo.
70
3.
Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin
En la economa actual los sectores basados en la creatividad y la innovacin son los responsables degeneraraltastasasdecrecimientoenvirtuddelageneracinyusodelconocimiento.Secalcula que en 2007 las empresas basadas principalmente en conocimientos y tecnologa fueron responsables del 30% de la produccin mundial (OMPI, 2010). En Colombia, se calcula que las industrias protegidas por el derecho de autor representaron en 2005 un 3,3% del PIB (Castaeda, Cubillos,SarmientoyVallecilla,2008:10),mientrasqueparaEstadosUnidosesteindicadorfuedel 11,12%(Siwek,2006:2). As mismo, la propiedad intelectual, como en el caso de las industrias culturales, contribuye a la transmisin de la identidad cultural, la cohesin social y la calidad de vida de la poblacin (CPC, 2009: 175). La proteccin de los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) tambin crea incentivos a la inversin extranjera directa y confianza en los consumidores, y as contribuye al crecimientoeconmicodelpas.
a)
Diagnstico
Recientemente se organiz el Sistema Administrativo Nacional de Propiedad Intelectual (SPI) con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares para lograr un nivel adecuado de proteccin, uso y promocin de los derechos de propiedad intelectual. As, se espera incrementar el impacto del SPI en la competitividad y productividad del pas, con equilibrio entre los derechos de los titulares, el inters pblico, los intereses de los usuarios del conocimiento, los bienes protegidos y la riqueza cultural nacional. Adems, se cre la Comisin Intersectorial de Propiedad Intelectual (CIPI), como el rgano de coordinacin y orientacin superior del Sistema (Decreto 1162de2010). Sinembargo,lasfuncionesrelacionadasconelregistrodepropiedadindustrialyderechodeautor, laproteccindelosderechosdelosobtentoresdevariedadesvegetalesyelapoyoyproteccinde los derechos colectivos de las comunidades indgenas, afrodescendientes, Rrom (gitanos) y campesinas sobre sus conocimientos tradicionales, son ejercidas por un aparato institucional con limitados recursos financieros y humanos. En el caso del sistema de acceso a los recursos genticos y la distribucin justa y equitativa de beneficios derivados de su utilizacin existen altos costosdetransaccinquedificultansuusoporpartedelossolicitantes. El fortalecimiento institucional, adems de hacer ms eficiente la prestacin de los servicios y avanzar hacia estndares internacionales, debe responder al reto de promover una oferta atractiva, competitiva y de calidad de contenidos para el mercado de productos digitales y no ser simplesconsumidoresdecontenidos(CERLALC,2007:8).
1. Proteccin,usoyaprovechamiento
El sistema de proteccin de los derechos de propiedad intelectual colombiano es percibido como uno de los mejores a nivel regional. No obstante, existen fallas significativas relacionadas con su uso y aprovechamiento, que tienen efectos negativos en el desarrollo econmico del pas (CPC, 2009(a):21).
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Entre los principales impedimentos identificados para la utilizacin efectiva del SPI se encuentran: (1) dificultades en la respuesta oportuna de solicitudes para la proteccin de la propiedad industrial, (2) bajo nivel de solicitudes de patentes por milln de habitantes, (3) brecha entre el nmero de publicaciones en revistas acadmicas y el nmero de investigaciones protegidas a travs del sistema de propiedad intelectual (CPC, 2009: 183), (4) incipiente aprovechamiento del potencial del pas para el uso de indicaciones geogrficas, (5) limitada promocin y aprovechamiento comercial de las creaciones protegidas por el derecho de autor y las industrias culturales, (6) necesidad de modernizacin de los sistemas de informacin y la adecuacin de la legislacin a los retos del entorno digital y las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones, (7) normativa de acceso a recursos genticos y conocimientos tradicionales poco competitiva, y (8) bajo uso del mecanismo de proteccin de variedades vegetales nacionales y desconocimientodeestaformadeproteccin. Propiedadindustrial. En esta materia, las solicitudes de patentes de residentes evidencian el bajo uso del SPI en Colombia: entre 2000 y 2007 se solicitaron tan slo 2 patentes de residentes por milln de habitantes al ao, mientras que pases como Mxico, Chile y Brasil solicitaron 6, 20 y 21, respectivamente. Pases lderes en el uso de los mecanismos de proteccin de la propiedad industrialcomoChinayEstadosUnidossolicitaron116y800patentespormillndehabitantes,en suorden26. La investigacin acadmica no est dando lugar a innovaciones de aplicabilidad industrial y, por consiguiente, a bienes protegidos a travs del sistema de propiedad intelectual (CPC, 2009: 183). As, la relacin entre el nmero de patentes que se otorgan a residentes en Colombia y el nmero depublicacionesacadmicas27fuede0,09entre20052008,enBrasilfuede0,17,mientrasqueen EstadosUnidosfuede0,5828. Respecto a indicaciones geogrficas se est desaprovechando el potencial del pas en la materia. Europa posee 6.021, y es la regin con mayor trayectoria en el uso de este tipo de proteccin, seguidapor EstadosUnidoscon910. EnAmricaLatina,Chilees elpasconmayornmero con82 registros, en especial de productos agroalimentarios, vinos y bebidas espirituosas (Giovannucci, Josling, Kerr, O'Connor, y Yeung, 2009: 12). En Colombia slo se han concedido 4 indicaciones geogrficas: Caf de Colombia, Chulupa del Huila, Cestera en rollo de Guacamayas y Cermica artesanaldeRquiraColombia. Recursosgenticosyconocimientostradicionales Colombia, como uno de los pases ms ricos en biodiversidad del mundo, tiene regiones estratgicascomolaAmazonia,losAndes,laOrinoquia,elCaribeyelChocbiogeogrfico,centros de origen y dispersin de especies los cuales pueden ser utilizados a travs del rgimen de acceso a los recursos genticos y por tanto generar beneficios a distribuir. A su vez, posee alta diversidad tnica y cultural con 102 pueblos indgenas, 64 lenguas y 5 millones de personas identificadas como pertenecientes a comunidades negras, palenqueras y raizales, y la proteccin de sus conocimientos tradicionales provee alternativas de conservacin y uso de la biodiversidad (MAVDT,2010:3).
EstasestadsticasfueronobtenidasconbaseenlainformacindelaOrganizacinMundialdelaPropiedadIntelectual(OMPI),Banco MundialySuperintendenciadeIndustriayComercio(SIC). 27 LaspublicacionesacadmicasdeacuerdoconScienceCitationIndex. 28 Clculos basados en la informacin disponible a 2010 de la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual, y de la Red de IndicadoresdeCienciayTecnologaIberoamericanaeInteramericana. 72
26
Sin embargo, en catorce aos de la Decisin Andina 391 de 1996: Rgimen Comn sobre Acceso a los Recursos Genticos, el pas slo ha concedido 39 contratos y se encuentran en estudio 23 solicitudes (MAVDT, 2010(b): 111). Estas cifras son bajas si se tiene en cuenta que en 2009 el 13,7% de los 957 grupos de investigacin vinculados a los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa que se relacionan con Biologa y afines, podan requerir dentro de sus investigaciones accesoarecursosgenticos(UniversidadNacionaldeColombia,2009:9). Derechodeautor Colombia en 2006 fue el tercer pas de Amrica Latina hispanohablante en la produccin de novedades y reediciones de libros y el cuarto en la produccin de ttulos por cada 100.000 habitantes con 23,7, superada por Uruguay con 70,3, Costa Rica con 53,1 y Argentina con 47,7 (CERLALCGIE, 2008: 5860). As mismo, Colombia fue el pas latinoamericano que ms export libros en el ao 2007 por USD$186.866.153 (CERLALC, 2009: 7). Los colombianos asisten cada vez ms a cine, no slo para ver pelculas extranjeras, sino tambin para ver cine nacional. En efecto, de las 20.669.664 personas que asistieron a cine en 2007, 2.404.998 lo hicieron para ver las pelculascolombianasdeestreno(MC,2008:1). Obtencionesvegetales La competitividad de sectores como el floricultor est asociada al uso de variedades protegidas porderechosdeobtentor.Aesesector,conel12,5%delPIBagropecuarionocafetero(AGRONET, 2009: 2), corresponde el 87% de las 1.402 solicitudes de obtenciones en Colombia ante el ICA hasta 2009, procedentes en su mayora de Holanda, Alemania y Francia. Slo el 8,4% de las solicitudesdeobtencionesvegetalessondecolombianos,especialmentedearrozycaadeazcar (ICA,2010). Las variedades mejoradas impactan positivamente la productividad agrcola. En el caso de la caa de azcar, las investigaciones en nuevas obtenciones vegetales muestran que permiten aumentar el nmero de toneladas de caa por hectrea en valores superiores al 20% respecto de otras variedades utilizadas actualmente (Cenicaa, 2006(a): 4), (Cenicaa, 2007(b): 17), (Cenicaa, 2007(c):10),(ngel,CadavidyVictoria,2010:23). As mismo, existe un desconocimiento por parte de los usuarios sobre la importancia y los beneficios que ofrece la propiedad intelectual. Por ejemplo, en un conjunto de 6.080 empresas manufactureras colombianas, tan slo se solicitaron 89 patentes y 11 modelos de utilidad en el perodo 20052006 (EDITIII, 2007). En el caso de las Mipymes, entre los aspectos ms relevantes para que stas no utilicen efectivamente el SPI se encuentra que desconocen la legislacin sobre propiedadintelectual(DNP,2008).
2. Educacinyfomentodeunaculturadelapropiedadintelectual
La ausencia de una cultura de respeto a los derechos de propiedad intelectual dificulta el accionar de las autoridades encargadas de velar por su cumplimiento. A pesar de los esfuerzos realizados conjuntamente por el sector pblico y el privado, como el Convenio Antipiratera, prevalece una escasaculturaderespetoalosderechosdepropiedadintelectual. Los avances tecnolgicos y el desarrollo del comercio electrnico demandan una mayor difusin y proteccin del derecho de autor: a pesar de los avances realizados en la normativa aplicable al entorno digital, es necesaria una mayor promocin para que sea apropiada por los usuarios, as
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como opciones de autorregulacin destinadas a los Proveedores de Servicios de Internet (DepartamentoNacionaldePlaneacin,2009:2028). Del consumo de libros a los que la poblacin tuvo acceso en 2008 un 13% fue adquirido en ventas ambulantes; en el caso de la msica grabada un 34% fue comprada en ventas ambulantes y un 22%fueobtenidaporInternetdemaneragratuita(DANE,2009).
3. Observancia
Las infracciones a los derechos de propiedad intelectual son uno de los problemas ms importantes para los titulares. Estas infracciones incluyen la usurpacin de marcas y patentes, as comolapiratera;ademsseasocianalbajoalcancedelasaccionesadministrativasyjudicialesde proteccin del Estado, lo mismo que a la escasez de recursos necesarios para combatir dichas infracciones. Los efectos para la produccin son ingentes: se estima, por ejemplo, que en 2009 el valor comercial del software sin licencia en Colombia fue de USD$244 millones, lo que gener prdidasparaestaindustriayafectlageneracindeempleoylarecaudacindeimpuestos(BSA, 2010:14). En cuanto a las medidas de observancia, en 2008 la Polica Nacional registr 17.184 delitos contra los derechos de autor (Polica Nacional, 2010: 26), aunque a la Unidad Nacional de Fiscalas Especializada en Delitos contra la Propiedad Intelectual y las Telecomunicaciones de la Fiscala General ingresaron nicamente 37 procesos en 2008 y la Unidad slo tena dos fiscales a cargo (FiscalaGeneraldelaNacin,2008:77).Esasituacinmuestralaescasezdeloselementosconlos quecuentanlaFiscalaylapolicajudicialpararealizarlasinvestigaciones. A pesar de que el Convenio Antipiratera ha puesto en prctica acciones destinadas a la sensibilizacin y capacitacin de los funcionarios de polica judicial y fiscales, es evidente la necesidad de contar con funcionarios judiciales capacitados en temas de propiedad intelectual (DNP,2008:2930).
b)
ElSPItienelafuncindeproveerincentivosparalageneracinyusodelconocimientoatravsde la proteccin de la innovacin y del trabajo creativo (Besen y Leo, 1991: 36). La propiedad intelectualseconstituyeenunapoyotransversalalaslocomotorasdenuevossectoresbasadosen la innovacin, agricultura y desarrollo rural, infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansin energtica, y vivienda y ciudades amables, en virtud de la generacin y aplicacin del conocimiento. Adicionalmente, la proteccin efectiva de los DPI crea incentivos a la inversin extranjera y a la generacin de empleo, principalmente en sectores de alto desarrollo cientfico y tecnolgico. De igual manera, reduce los costos de transaccin a los consumidores a travs de la provisin de informacin sobre la calidad de los bienes y servicios generada por las marcas y otros signos distintivos (Property Rigths Alliance, 2010: 21). No obstante, debido a sus caractersticas, la proteccin de los DPI plantea grandes desafos para la poltica pblica, ya que la prevencin de su apropiacin indebida es mucho ms compleja que la de los derechos de propiedad sobre bienes tangibles.
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El objetivo de la poltica de propiedad intelectual es impulsar el bienestar de la poblacin a travs del desarrollo econmico, a partir de la promocin y fortalecimiento de los incentivos para la innovacin y la creatividad derivados de la proteccin de la propiedad intelectual. Para este fin se hanestablecidotreslineamientosestratgicosasociadosalageneracindeconocimientoysuuso enelaparatoproductivo:(1)proteccin,usoyaprovechamiento,(2)educacinyfomentodeuna cultura de la propiedad intelectual y (3) observancia. Estos lineamientos guardan relacin con las secciones de Conocimiento e innovacin, Emprendimiento empresarial y Mejoramiento de la calidaddelaeducacinydesarrollodecompetencias.
1. Proteccin,usoyaprovechamiento
Consolidar el Sistema de Propiedad Intelectual requiere fortalecer las capacidades institucionales, tcnicas y financieras de las entidades encargadas de la promocin, registro y gestin de la propiedad intelectual. Es necesario dotar a las entidades de la infraestructura adecuada, capital humano altamente calificado y recursos suficientes para que puedan prestar eficientemente sus servicios.Enlocorrespondientealfortalecimientoinstitucionalsetomarnlassiguientesacciones: La SIC fortalecer su capacidad en materia de propiedad industrial, para ello incrementar paulatinamente el porcentaje del presupuesto que destina a propiedad industrial hasta alcanzarel100%delosrecursosgeneradosporeseconcepto.Adems,seevaluardemanera independiente la labor de la SIC con el objeto de analizar si, en el marco de sus funciones de supervisin y control en materia de competencia y proteccin del consumidor, se limitan esfuerzosoeficienciaenmateriadepropiedadindustrial,enespecialenpromocinyfomento de la proteccin y del cambio tcnico en el aparato productivo a partir del uso de las tecnologasdisponiblesenlosbancosdepatentes. Se pondrn en marcha arreglos institucionales acordes con la normativa en materia de acceso a recursos genticos y conocimientos tradicionales asociados, que garanticen celeridad en los procedimientos y un efectivo ejercicio de seguimiento y control y que aseguren una distribucin justa y equitativa de los beneficios derivados del aprovechamiento de estos recursosyconocimientos. Se fortalecer la Direccin Nacional de Derecho de Autor (DNDA) para el buen ejercicio de sus funciones misionales, especialmente para generar mecanismos que le permitan garantizar la eficaciaytransparenciadelassociedadesdegestincolectiva. Se consolidar la capacidad tcnica y financiera del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) con el fin de agilizar la realizacin de las pruebas tcnicas, e incrementar promocin y divulgacindelaproteccindenuevasvariedadesvegetales. Se promover la simplificacin de trmites ante el ICA y el INVIMA para la entrada al mercado de insumos agrcolas, medicamentos y productos alimenticios protegidos a travs de las distintasformasdelapropiedadintelectual.
As mismo, se fortalecern los espacios de coordinacin y articulacin de polticas de las distintas entidades a travs de la Comisin Intersectorial de Propiedad Intelectual (CIPI), cuya secretara tcnica suministrar informacin continua y pblica para el seguimiento de la poltica de propiedad intelectual. Adems, se trabajar en la coordinacin de polticas del SPI con otros sistemasenelmarcodelaComisinNacionaldeCompetitividad.
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De igual manera, se pondrn en marcha instrumentos transversales de proteccin, de modo que setenganencuentatodosloseslabonesdelacadenadevaloragregadodelconocimiento,as: Con miras a promover el desarrollo de las industrias culturales, creativas y del conocimiento, se ajustar la legislacin tributaria de derechos de propiedad intelectual, e intangibles en general, incluidos los aspectos que afectan tanto a residentes como a no residentes y a la circulacin de los activos intangibles. As mismo, se promover la negociacin y adecuada aplicacindeconveniosparaevitarladobleimposicininternacionalenestamateria. Seaprovecharypotenciarlaexperienciaeintersdelascmarasdecomercioenmateriade difusin de la propiedad intelectual como estrategia de negocios, as como de las redes y consultoriosjurdicosdelasuniversidades,paraincorporarlagestindeactivosintangiblesen eldesarrolloempresarialdelasregiones. Se le dar mayor relevancia a la obtencin y uso de nuevas creaciones protegidas por la propiedad industrial, las obtenciones vegetales, el rgimen de acceso a los recursos genticos y los conocimientos tradicionales en la calificacin de actores del SNCTeI (investigadores, grupos de investigacin o instituciones) realizada por Colciencias, as como en la acreditacin de los programas y las instituciones de educacin superior y en la determinacin de la remuneracindocente. La financiacin pblica de actividades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin incluir los costos deproteccindelosresultadosgenerados,atravsdelapropiedadintelectual. Se promover la adopcin de protocolos dentro de las instituciones de educacin superior y centrosdeinvestigacineinnovacinparadeterminarlaparticipacindelosinvestigadoresen lasregalasobtenidasporlaexplotacindelosDPI. Se crear un programa para las Mipymes y emprendedores innovadores orientado a la proteccin de sus creaciones, innovaciones y signos distintivos, que incluya incentivos y promocin. Para generar seguridad jurdica sobre la propiedad intelectual derivada de contratos de servicios o laborales, se establecern mecanismos de cesin de los derechos de propiedad intelectualafavordelcontratanteodelempleador.
Con el objetivo de incrementar las capacidades de investigacin del sector productivo, el Estado ceder los derechos de propiedad intelectual que le puedan corresponder sobre los resultados de proyectos de ciencia, tecnologa e innovacin financiados con recursos del presupuesto nacional cuandostosseanejecutadospormicro,pequeasymedianasempresas,centrosdeinvestigacin o desarrollo tecnolgico reconocidos por Colciencias, as como por instituciones de educacin bsicaprimaria,secundaria,mediaosuperior. Asmismo,seimplementarnaccionesdiferencialesparacadaunodelostiposdeproteccindela propiedadintelectual,conelobjetivodeincentivarsuusoyaprovechamiento. Enpropiedadindustrial: Se pondr en marcha un programa liderado por la SIC, Colciencias y el SENA, para el uso de la informacin tecnolgica disponible en los bancos de patentes destinado a la transferencia de tecnologa, buscando crear empresas intensivas en conocimiento y una mayor incorporacin de las tecnologas disponibles en las empresas constituidas, de modo que se estimulen procesos de imitacin y cierre de brechas tecnolgicas. Incluir el desarrollo de proyectos de
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innovacin con componentes de transferencia de tecnologa que comprendan la identificacin, valoracin, negociacin y adquisicin de patentes, inventos no patentados, licencias,diseos,marcasypaquetesdesoftware. Se fortalecer el programa de articulacin institucional y de incentivos para la proteccin de productos agrcolas y de la biodiversidad a travs de indicaciones geogrficas. Este programa estar acompaado de un proceso de certificacin, difusin, comercializacin y asociacin de productores de estos bienes. Con ello se espera lograr la generacin de mayor valor agregado atravsdeladiferenciacindetalesproductos.
Enrecursosgenticos: Se reglamentar y/o modificar la legislacin vigente para contar con un sistema de acceso a los recursos genticos que reduzca los costos de transaccin existentes y que contemple trmites giles, de tal manera que se incentive su uso, en especial por parte de centros de investigacin nacionales y de universidades colombianas. La certeza jurdica, unida a procesos giles, el uso de contratos marco de acceso y una apropiada legislacin para la liberacin comercial de productos resultado del aprovechamiento de los recursos genticos y sus derivados, incentivarn los programas y proyectos de investigacin, la explotacin comercial delabiodiversidad,lasalvaguardiadelosecosistemasatravsderegistrosparasuproteccin yladistribucindebeneficiosderivadosdelautilizacindedichosrecursos. Se promover la definicin de un marco normativo y el fortalecimiento de las autoridades nacionales y regionales con el fin de proteger los derechos colectivos de las comunidades indgenas, afro, Rrom (gitanos) y campesinas sobre sus conocimientos tradicionales, especialmente en temas relacionados con el acceso a tales conocimientos y la distribucin justayequitativadelosbeneficiosderivadosdesuuso.Asmismo,sepromoverlaaplicacin del conocimiento tradicional asociado a los recursos genticos, los cuales son fuente para procesos innovadores en sectores como el agrcola y el industrial, reconociendo siempre el papelimportantequejueganesascomunidadesenlaconservacindelabiodiversidad.
Enderechodeautor: Seadecuarlanormatividadvigenteenmateriadederechodeautoryderechosconexosalas nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC), de modo que dicha proteccin sea un incentivo al emprendimiento por oportunidad en las industrias creativas y culturales que desarrollan contenidos y aplicaciones en el entorno digital. De igual forma, se fomentar la oferta y el consumo lcito de bienes protegidos por el derecho de autor y derechosconexosenInternet. Se incentivar la proteccin de obras y software con alto contenido creativo producido en el marco de proyectos acadmicos y de innovacin desarrollados por estudiantes del SENA y de lasinstitucionesdeeducacinsuperior,ademsdeemprendedoresporoportunidad. Para promover la generacin de empleo y riqueza a partir de la creatividad, especialmente en sectores como software, industrias audiovisuales, de la msica y editorial, y dems protegidos por el derecho de autor, se facilitar la transabilidad de los derechos patrimoniales sobre las obras realizadas bajo la relacin laboral y en el marco de contratos de prestacin de servicios, demodoquesebrindeseguridadjurdicaaautoresyempresarios.
Enobtencionesvegetales:
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Se incentivar el proceso de solicitud para la obtencin de ttulos de derechos de obtentor sobrevariedadesvegetalesporpartedelasuniversidadesycentrosdeinvestigacinmediante la destinacin de recursos del SNCTI para su financiacin. As mismo, se apoyar a esas entidadesparalagestinyaprovechamientocomercialdelasobtencionesvegetales.
2. Educacinyfomentodeunaculturadelapropiedadintelectual
El conocimiento de los instrumentos del SPI es un elemento transversal esencial para el fortalecimientodelusoyproteccindelascreacioneseinvenciones.Serequierenaccionesparala divulgacin de las ventajas y oportunidades para las instituciones educativas yempresarios,por lo que se implementarn programas diferenciados de educacin y divulgacin de acuerdo a las necesidadesyelperfildelpblicoalcualestndirigidos.Porejemplo: Se implementar un programa de competencias ciudadanas en respeto del derecho de autor, lapropiedadindustrialylasdemsformasdeproteccinyaprovechamientodelconocimiento y la creatividad. El fomento de una cultura de utilizacin y respeto de los derechos de propiedad intelectual a travs del sistema educativo en sus diferentes niveles de enseanza estar orientado a la consolidacin de acciones para incrementar la oferta y el consumo lcito debienesculturales,especialmenteenlosentornosdigitales(Internet). Se fomentarn en los programas de educacin superior las prcticas en propiedad intelectual conempresasbasadaseninnovacinotrabajocreativoyenlasmismasentidadeseducativas. Se incentivar la cultura del respeto a los derechos de propiedad intelectual a travs de campaas realizadas en forma conjunta entre el sector pblico y privado (Convenio Antipiratera) dirigidas al sector empresarial, las universidades y centros de investigacin, as como la inclusin del tema en escenarios de formulacin de poltica regional y sectorial, como lascomisionesregionalesdecompetitividad.
3. Observancia
Finalmente, se promover la cooperacin entre las ramas Ejecutiva y Judicial en materia de proteccin de los derechos de propiedad intelectual mediante el fortalecimiento de los sistemas de informacin de las entidades y la mejora de la capacidad de respuesta de las autoridades judiciales y de polica. Para ello se capacitar a los operadores de justicia y se dotarn con los recursosnecesariosparacombatirlasinfracciones. Se crear un sistema de informacin nacional que permita el acceso a la informacin sobre propiedad intelectual. Al sistema tendrn acceso (remoto y restringido) los funcionarios encargados del control y vigilancia de productos protegidos, entre ellos los de la DIAN, la Polica FiscalylaFiscalaGeneraldelaNacin.
c)
Metas
Las metas esperadas para este Plan Nacional de Desarrollo en materia de propiedad intelectual se presentanenlatablaIII3.
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TablaIII3.MetasesperadasparaelPNDenmateriadepropiedadintelectual,20112014
Nombredelindicador Contratosdeaccesoarecursosgenticos Gruposdeinvestigacinreconocidospor Colcienciasconpatentes,modelosdeutilidadu obtencionesvegetalesotorgados PorcentajedelPIBderegalasytarifasdelicencia recibidos(balanzadepagos) Unidadde medida Nmero Nmero Tipode indicador Resultado Resultado 30 Porcentaje Resultado 0,004 100 0,016 Lneabase 39 Meta cuatrienio 200
4.
Promocinyproteccindelacompetenciaenlos mercados
De acuerdo con el diseo de la poltica que guiar al pas en los prximos cuatro aos, las locomotoras de vivienda, infraestructura, agricultura y minera, requieren de la innovacin como combustible para su rpido funcionamiento. Puesto que la competencia genera los incentivos que se requieren para la innovacin y el cambio tcnico, es deber del Estado tener una activa participacin en la economa. Esta intervencin debe hacerse a travs de mecanismos que garanticen la constante disputa de los mercados, pero que prohban el abuso de la posicin dominante, las prcticas desleales y aquellas conductas que intenten reducir la oferta o incrementar los precios, afectando el bienestar de los consumidores. Tales mecanismos se agrupanbajounaPolticadeCompetencia.
a)
Diagnstico
1. Arreglosinstitucionales
Dentro del esquema institucional de defensa de la competencia, con la Ley 1340 de 2009 (Ley de Competencia)laSuperintendenciadeIndustriayComercio(SIC)asumilasfuncionesdeAutoridad Nacional de Competencia. Sin embargo, la estructura de la entidad no ha cambiado para responderaestosnuevosretos,loquedificultalaejecucineficazdeesasresponsabilidades. Las limitaciones de recurso humano no le permiten dar la cobertura que requiere la proteccin de la competencia en todos los sectores de la economa nacional y, en consecuencia, restringen su capacidad para promover los niveles de competencia que incentiven la innovacin y garanticen la disputa de los mercados. As, en promedio entre 2007 y 2009 el porcentaje de denuncias atendidas fue de un 40,3% en prcticas comerciales restrictivas y del 60,1% en competencia desleal;trmitesquedurante2008seresolvieroncon20personas,nmeroequivalenteal5,4%de losempleadosdelaentidad(OECDyBID,2009). Otro factor que evidencia la insuficiencia de recursos humanos para cumplir con la proteccin de la competencia, es que la autoridad no dispone de un equipo de investigacin y asesora econmica para apoyar a los grupos operativos en los casos de mayor dificultad (CAF, UR y CPC, 2010). Igualmente, no existe un grupo de tcnicos dedicado a realizar estudios econmicos sectoriales y temticos para la promocin de la competencia, lo que dificulta la estimacin de los niveles de competencia existentes en los sectores ms prioritarios con el fin de iniciar las investigacionespreventivasdeoficioquecorrespondan.
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Este problema podra agravarse con el crecimiento de las denuncias y con la necesidad de asumir nuevas obligaciones sealadas en la normativa; entre 2007 y 2009 las denuncias crecieron un 95,9% en prcticas comerciales restrictivas de la competencia y un 52,5% en competencia desleal. Adems, es necesario fortalecer el cumplimiento de otras obligaciones sealadas en el artculo 47 delDecreto2153de1992,comolavigilanciadelosacuerdoscolusoriosenlicitacionesoconcursos pblicos(CAF,URyCPC,p.cit.). Respecto a los recursos presupuestales las escasas fuentes de financiamiento, que en trminos relativos a sus funciones posee la entidad, hacen que los recursos deban redistribuirse en funciones diferentes a las relacionadas con la defensa de la competencia, por ejemplo, las derivadas de metrologa legal. Actualmente los recursos con que cuenta la SIC se generan principalmente del registro de propiedad industrial y la imposicin de multas. El mecanismo de financiamiento a travs de multas podra representar un incentivo inapropiado para la entidad en lamedida en quese conviertaenunafuentemuy importantedefinanciacinantelalimitacinde recursosprovenientesdeotrasfuentes. Es preciso asegurar que el presupuesto de funcionamiento y de inversin de la entidad no dependa en una proporcin alta de ese tipo de ingresos y, por el contrario, cuente con fuentes establesdefinanciacinporvadelPresupuestoNacionalydetasasporlosserviciosqueprestala entidad. Finalmente, se ha sealado por algunos observadores que la SIC no tiene la suficiente independencia para tomar decisiones sobre las prcticas e integraciones potencialmente restrictivas de la competencia. A pesar de que la entidad cuenta con autonoma e independencia administrativa y financiera, y que sus funciones son las delegadas por el Presidente de la Repblica, esta independencia encuentra un lmite en el hecho de que los cargos de Superintendente de Industria y Comercio y Superintendente Delegado de Proteccin de la Competenciasondelibrenombramientoyremocin.
2. Aspectosregulatorios
A pesar de la expedicin de la Ley de Competencia y de la definicin de la SIC como Autoridad NacionaldeCompetencia,sigueexistiendoalgunadispersinenlalegislacinreferentealrgimen de competencia aplicable en Colombia, lo que genera confusiones en los agentes econmicos y dificulta su aplicacin. Los inconvenientes causados por este tipo de circunstancias se hacen evidentes en sectores donde hay empaquetamiento de servicios y mltiples autoridades de vigilancia y control por ejemplo, en los mercados de telefona, televisin e Internet, que han sufridounareconversintecnolgicahaciaunsectorintegradodetelecomunicaciones. De acuerdo con la OECD y el BID (p. cit.), las disposiciones de la legislacin nacional en relacin con la prohibicin del abuso de posicin dominante y el control de integraciones empresariales estn acordes con las prcticas internacionales. No obstante, por considerarse de especial inters para la economa, la facultad para la evaluacin y aprobacin de proyectos de integracin o reorganizacin empresarial est delegada en la Superintendencia Financiera de Colombia (Ley 1340 de 2009, artculo 8 pargrafo y artculo 9), para las operaciones en las que participen exclusivamente empresas vigiladas por esta entidad. As mismo la Unidad Administrativa Especial de la Aeronutica Civil est facultada para autorizar aquellas operaciones comerciales taxativamente sealadas en la norma, como los contratos de cdigo compartido, explotacin conjunta,utilizacindeaeronavesenfletamento,intercambioybloqueodeespacioenaeronaves.
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Puestoquelasfacultadesparaelcontroldeintegracionesempresarialesnoestncentralizadasen una nica entidad, es necesario garantizar el eficiente funcionamiento de los mecanismos de interlocucin de estas entidades, con el fin de asegurar una evaluacin oportuna e integral de los casosquepuedanafectarlacompetencia. De otra parte, resulta preciso garantizar que la informacin relacionada con el anlisis econmico que realiza la Superintendencia en desarrollo del control de integraciones sea conocida por la comunidad empresarial, guardando la reserva legal. Actualmente, cuando la SIC se pronuncia sobre proyectos de integracin empresarial, no publica versiones no confidenciales de los informesquesustentandichasdecisiones(OECDyBID,p.cit.).Lapublicacindeesainformacin, as como la correspondiente a la normativa vigente y los conceptos y recomendaciones de la SIC, dan mayor seguridad a quienes presentan notificaciones de operaciones de integracin empresarial y pueden facilitar los correspondientes procedimientos de control por parte de la Autoridad. El DNP ha formulado una serie de recomendaciones bajo el Marco conceptual para reformar y consolidar el esquema institucional de la regulacin y control de la actividad empresarial(DNP,2003)quedebenserconsideradasparaabordarestaproblemtica. Lasexcepcionesalrgimendecompetencia(Ley155de1959,artculo1ypargrafo;Decreto1302 de1964,artculo1;Decreto2153de1992,artculo49;yLey1340de2009,artculo5)nohansido reglamentadas en su totalidad en cuanto asu alcance y modo deaplicacin. Esto podra constituir unproblemaparalaSICysuinterlocucinconlasentidadessectoriales. Finalmente el artculo 7 de la Ley 1340 de 2009 faculta a la SIC para abogar por la competencia mediante la emisin de conceptos no vinculantes sobre los proyectos de regulacin estatal que se pretendan expedir bajo la figura de actos administrativos. Dada la importancia de esta nueva facultad asignada a la Autoridad Nacional de Competencia, es necesario que tal facultad no est limitada a los actos administrativos de carcter general sino que sea extensiva a otros actos administrativos, acuerdos y contratos en los cuales el Gobierno tenga participacin y que puedan irendetrimentodelacompetencia.
b)
Con base en los problemas encontrados en la estructura institucional y el rgimen normativo actual para la proteccin de la competencia, a continuacin se presentan los lineamientos estratgicos de esta poltica: (1) fortalecer la capacidad de la Autoridad Nacional de Competencia paracumplirconsusfunciones;(2)redisearelalcancedelrgimenparahacermscomprensivay eficiente la represin de prcticas restrictivas de la competencia; e, (3) implementar una estructura institucional que otorgue mayor independencia a la Autoridad y mejore su comunicacinconotrasentidades.
1. FortalecerlacapacidaddelaAutoridadNacionaldeCompetenciapara cumplirconsusfunciones
Para cumplir con el objetivo de fortalecimiento de la Superintendencia de Industria y Comercio se dotar a esta entidad con los recursos suficientes del Presupuesto General de la Nacin que le permitanasumirlasfuncionesasignadasporlaLeydeCompetencia.
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A nivel de recurso humano, es necesario que la SIC disponga de una Unidad de Estudios Econmicos que le permita monitorear y delinear mtodos y estrategias en el seguimiento del funcionamiento de los mercados ms sensibles de la economa y de esta forma detectar de maneraoportunaaquellosproblemasquepuedanafectarlacompetencia. Para contribuir al fortalecimiento de las capacidades de la autoridad es recomendable la promocin de acuerdos internacionales de cooperacin en materia de investigacin de tal forma quepuedaexistirintercambiodeexperienciasexitosascondiferentesagenciasdecompetenciaen el mundo y acceder a financiacin de instituciones interesadas en fortalecer las iniciativas encaminadas a preservar la competencia en economas como la colombiana. Esta cooperacin promovera adems, la participacin de la SIC en investigaciones en favor de la competencia a nivelsupranacional.
2. Redisearelalcancedelrgimenparahacermscomprensivayeficiente larepresindeprcticasrestrictivasdelacompetencia
Con el fin de lograr un efectivo y eficiente cumplimiento de las funciones de proteccin de la competencia se expedirn lineamientos para el ejercicio de funciones administrativas en materia de competencia desleal y prcticas restrictivas de la competencia, definiendo principalmente los criteriosparadeterminarlasignificatividaddeunaconducta. Con el objetivo de aclarar los vacos existentes respecto a las excepciones del rgimen, particularmente las derivadas del artculo 49 del Decreto 2153 de 1992, la SIC continuar el proceso de reglamentacin de las mismas mediante la publicacin de guas en las que se establezcaelprocedimientoparaquedichasexcepcionesseanaplicables. De otro lado, para fortalecer la facultad de abogaca de la competencia de la SIC y evitar restricciones innecesarias al libre funcionamiento de los mercados es necesario que la Superintendencia de Industria y Comercio tambin conozca previamente sobre los proyectos de regulacin, contratos y convenios de la Administracin Pblica que impliquen ayudas otorgadas por el Estado o mediante fondos estatales, y favorezcan a un sector especfico o un agente econmico en particular. Lo anterior, en la medida que dichos proyectos puedan distorsionar o amenazarcondistorsionarlacompetencia. Para solucionar el problema de dispersin de la normativa jurdica sobre competencia, se promover la elaboracin de un cdigo de competencia que integre las diferentes disposiciones legales que existen en la Ley 155 de 1959, el Decreto 1302 de 1964, el Decreto 1900 de 1990, los Decretos 2122 y 2153 de 1992, el Decreto 663 de 1993, la Leyes 142 y 143 de 1994, la Ley 182 de 1995, la Ley 256 de 1996, la Ley 590 de 2000, las Leyes 1328 y 1340 de 2009, el Decreto 3523 de 2009ylosDecretos1687y2897de2010,entreotrasnormas. Por otro lado, la adecuacin y mejoramiento de los mecanismos para el cumplimiento de las normas sobre promocin y proteccin de la competencia requiere de la suficiente divulgacin de la normativa y el alcance de la vigilancia de la SIC. Con este fin se realizarn foros y eventos de carcter informativo sobre la importancia de la proteccin y la promocin de la competencia y la inclusindeuncaptulodecompetenciaenlanegociacindeacuerdoscomerciales.
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3. Implementarunaestructurainstitucionalqueotorguemayor independenciaalaAutoridadymejoresuinterlocucinconotras entidades

Para garantizar el anlisis integral de las decisiones que puedan afectar la competencia, se fortalecern los mecanismos de coordinacin, cooperacin e intercambio de informacin de la Autoridad Nacional de Competencia con las autoridades sectoriales para el control de integracionesempresarialesentodoslossectoresdelaeconoma. Finalmente, la efectiva proteccin de la competencia tambin requiere que la Autoridad cuente con la independencia y las garantas para ejercer sus funciones resolutivas, por lo cual se evaluar la conveniencia de establecer un sistema mediante el cual tales funciones recaigan en un rgano colegiado este tipo de organizacin es semejante al que opera en Chile, Mxico, Per y la Unin Europea, casos de estudio que se analizaron en CAF, UR y CPC, 2010. Este rgano estara integrado por expertos en materias empresariales, econmicas y jurdicas, nombrados por perodos fijos con la misma duracin, pero no coincidentes con el perodo de gobierno del Presidente de la Repblica. La creacin de ese cuerpo colegiado eliminara la necesidad de contar conelConsejoAsesordequehoydisponeelSuperintendentedeIndustriayComercio.
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
B.
Competitividadycrecimientodela productividad
Un pas competitivo es un pas con empresas productivas y pujantes que generan riqueza y empleo de calidad. Es un pas con condiciones econmicas y sociales favorables al crecimiento sistemtico y sostenido de la productividad de los sectores econmicos. Es decir, un pas con un entorno propicio para ingresar en una senda de crecimiento econmico alto por un perodo prolongadodetiempo.
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La productividad no lo es todo, pero, en el largo plazo, es casi todo. La habilidad de un pas de mejorar su nivel de vida en el tiempo depende, casi exclusivamente, de su habilidad de aumentar su producto por trabajador (Krugman 1997)29 En trminos de productividad, Colombia presenta un rezago considerable en todos los sectores econmicos. Frente a Estados Unidos, la productividad laboral promedio es cercana al 24%, y sta es inferior al 20% en sectores que son grandes generadores de empleo como el comercio, la industria y el sector agropecuario (figura III 5). Uno de los fenmenos de mayor impacto sobre la productividad y que explica un porcentaje destacable de esta brecha, es la elevada informalidad laboral y empresarial de la economa colombiana.Lainformalidadtieneefectosnocivossobrelaproductividaddelospasesyafectaala mayora de economas en desarrollo. Se estima que un trabajador formal es entre cinco y siete veces ms productivo que un trabajador informal. En Colombia, casi dos terceras partes de los trabajadoressoninformales.
FiguraIII7.ProductividadrelativadeColombiafrenteaEstadosUnidos(EE.UU.=100%),porsector econmicoagregado,2008
Fuente:ClculospropiosconbaseenDANE,BEA,OIT,McKinseyyConsejoPrivadodeCompetitividad
La ruta hacia la formalizacin pasa por el desarrollo de competencias laborales que aumenten la productividad de los trabajadores y los capacite para el desempeo de un empleo formal. Esto es tanto ms importante en un pas como Colombia donde el salario mnimo es relativamente alto en comparacin con otros pases30, y donde los costos laborales no salariales representan cerca del 58% del salario. Esto implica que los trabajadores que no tengan niveles suficientemente altos de productividad van a enfrentar dificultades para conseguir un empleo formal y se vern abocadosaldesempleoolainformalidad. Enelprocesodedesarrollarcompetenciaslaborales,laformacinparaeltrabajoydelaeducacin superior, son fundamentales. En este frente, es clave aumentar la cobertura de la educacin superior actualmente cercana al 35%, promover una mayor participacin en la educacin
Krugman, P. (1997). "The Age of Diminished Expectations, 3rd Edition: U.S. Economic Policy in the 1990s," MIT Press Books, The MIT Press,edition1,volume1,number0262611341,December. 30 Elsalariomnimorepresentael58%delPIBpercpitaenColombia,mientrasquedichaproporcines37%enBrasilyChile,y11%en Mxico. 84
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tcnica y tecnolgica, y fortalecer la pertinencia de la educacin y la enseanza de competencias laboralesespecficas,talescomoelconocimientosobreelusodelastecnologasdelainformacin ylascomunicacionesolosidiomas. Adicionalalaformalizacinylaformacindelcapitalhumano,existenotroscuellosdebotellaque frenan el crecimiento de la productividad y afectan la competitividad de las empresas. Uno de estos cuellos de botella son los servicios de infraestructura de transporte y logstica que incrementan los costos, y operan, a la postre, como un sobrearancel que disminuye la capacidad decompetirdenuestrosproductosenlosmercadosinternacionales. Ahorabien,enelmundomodernonosloimportaelmovimientodelosbienes,sinoquecadavez cobramsimportanciaelmovimientodelosserviciosydelasideas.Enestesentido,enunmundo globalizado y altamente conectado, el conocimiento, uso y difusin de las tecnologas de la informacin ylascomunicacionesesunrequisitoparacualquiersociedad,noslocomoelemento esencial de los negocios, sino tambin como mecanismo de interaccin social y de generacin de ideas. Finalmente, para que un pas sea competitivo debe contar con un conjunto de apoyos transversales a la competitividad: reglas de juego claras y una regulacin sencilla y predecible que incentiven la generacin y el desarrollo de negocios, complementado con un fcil acceso a un sistema financiero competitivo y profundo. En definitiva, un pas atractivo para los negocios, dondelosemprendedorestienenincentivosdecrearempresasylasempresasdeinvertir,crecery desarrollarseasumximopotencial.
1.
Desarrollodecompetenciasyformalizacinparala prosperidad
a) MejoramientodelacalidaddelaEducacinydesarrollode competencias31
El propsito fundamental de los prximos cuatro aos ser mejorar la calidad de la educacin, considerada el instrumento ms poderoso para reducir la pobreza y el camino ms efectivo para alcanzar la prosperidad. El ciudadano que el pas necesita debe estar en capacidad de contribuir a los procesos de desarrollo cultural, econmico, poltico y social y a la sostenibilidad ambiental; en el ejercicio de una ciudadana activa, reflexiva, crtica y participativa, que conviva pacficamente y enunidad,comopartedeunanacinprspera,democrticaeincluyente. Es usualmente reconocido que el capital humano es un factor decisivo para lograr altos niveles de crecimiento econmico. As, resulta crucial para producir cambios tecnolgicos de carcter exgeno y tambin como factor endgeno del crecimiento32. En este sentido, se realza la necesidad de que los pases adquieran altos niveles de habilidad para que realicen una apropiada insercin en lo que se ha llamado la economa del conocimiento. Las sociedades que han
Este captulo, junto con los captulos Primera Infancia y Niez, (IV.A.1) y Formacin de Capital Humano (IV.A.2) conforman la poltica educativadelPlandeDesarrollo20102014. 32 Documentosreferenciadosenlabibliografarevisada:Nelson,R.R.yE.Phelps(1966).Investmentinhumans,technologicaldiffusion and economic growth, American Economic Review, 56 (2), 6975; Becker, G. S. (1964). Human Capital, a theoretical and empirical analysiswithspecialreferencetoeducation.TheUniversityofChicagoPressyMincer,J.(1974).Schooling,Experience,andEarnings 85
31
alcanzadoaltosnivelesdecrecimientoeconmicobasadoenlaproduccindealtovaloragregado, cuentan con un sistema de formacin ms adecuado a los requerimientos de la economa33. Adicionalmente, los que han favorecido el aprendizaje basado en la prctica han logrado hacer un usoefectivodetecnologasdealtovaloragregado34. Un elemento esencial en el proceso de formacin de capital humano es la pertinencia, no slo en cuanto a su capacidad para desarrollar las competencias laborales especficas y profesionales sino en otras fundamentales que las soportan, como lo son las competencias bsicas matemticas, comunicativas, cientficas y ciudadanas, que incluyen el uso y apropiacin de los medios y las tecnologas de la informacin y la comunicacin y el manejo de una lengua extranjera, que en conjunto, le permiten a los ciudadanos enfrentar los retos y la competitividad propiasdelsigloXXI. Buscar que el Sistema de Formacin de Capital Humano (SFCH) responda de manera pertinente a las necesidades de la sociedad del conocimiento, las diferencias del contexto y los retos actuales, demanda una formacin que considere los estudiantes como sujetos activos y el centro de la accin educativa. Una educacin de calidad centrada en el desarrollo de competencias exige incidir en la transformacin de las prcticas pedaggicas de los docentes con el fin de que los estudiantes mejoren sus conocimientos sobre la forma de tratar una situacin de aprendizaje; es una educacin rigurosa en el planteamiento de los problemas pedaggicos; que potencia las capacidades de los estudiantes para relacionar datos, fuentes de informacin, transferir sus aprendizajes a situaciones nuevas; que estructura los contenidos de la educacin de acuerdo con las caractersticas de la poblacin que se educa, es decir, que hace propuestas educativas flexibles ylosuficientementeretadorasenrelacinconlasproblemticasglobales. Para esto, los procesos de enseanzaaprendizaje basados en competencias tienen el potencial de mejorar el vnculo entre educacin y trabajo, estableciendo nuevas vas desde la educacin hacia el empleo y reduciendo algunas barreras del aprendizaje (aprender haciendo), por ejemplo al utilizar nuevas formas de evaluacin. Estos procesos permiten que las personas estn preparadas para obtener, adaptar y aplicar la informacin en mltiples contextos y redes y transformarla en un conocimiento relevante para la satisfaccin de sus necesidades de manera ms equitativa, respetuosa con el ambiente y las distintas realidades, constituyndose as en miembros productivos de la comunidad y de una sociedad cada vez ms integrada a la economa global, con mayor bienestar. As, desarrollan y fomentan la creacin de mecanismos de certificacin adecuados para que la conexin entre el sistema de formacin y el desarrollo de los perfiles ocupacionalesseaflexibleybidireccional. Por lo tanto, una formacin de capital humano soportada en la pertinencia, que apunte al desarrollo continuo de las competencias y que genere espacios de articulacin, coordinacin y dilogo permanente entre el sector educativo y el sector productivo, permitir a la poblacin ser ms competente y competitiva para alcanzar los objetivos de cerrar las brechas e impulsar el desarrollo nacional. De acuerdo con lo anterior, el pas profundizar el proceso de fortalecimiento del enfoque de competencias con el fin de: (1) fortalecer procesos y programas diferenciados y contextualizados para el desarrollo de competencias bsicas y ciudadanas, de tal manera que los estudiantesestnenlacapacidadderesolverproblemas,buscaralternativas,crearnuevasideas,y de integrarse a la sociedad, conviviendo de manera pacfica, respetando y valorando la pluralidad;
33
Ashton, D. y F. Green (1997). Human Capital and Economic Growth Options Politiques, Julio/Agosto, [en lnea], disponible en: http://www.irpp.org/po/archive/jul97/ashton.pdf.Recuperadoel16deabrilde2010. 34 TraduccinalcastellanodelaexpresinWorkbasedlearning. 86
(2) fortalecer y expandir los programas transversales: educacin para la sexualidad y construccin de ciudadana, educacin ambiental y educacin para el ejercicio de los derechos humanos; (3) garantizaryfortalecereldesarrollodecompetenciasafectivas,cognitivas,fsicasysocialesparala primera infancia; (4) fortalecer el desarrollo de competencias genricas en educacin superior y formacin para el trabajo y desarrollo humano; (5) consolidar el Sistema Nacional de Evaluacin en la medicin por competencias; (6) fomentar la acumulacin de capital humano calificado con una mayor capacidad productiva, acorde con los objetivos trazados en materia de desarrollo econmico;(7)fortalecerelusoyapropiacindelasTICydelbilingismo;(8)fortaleceryexpandir los programas transversales; y (9) consolidar la estrategia de gestin de recurso humano en Colombia.
1. Diagnstico
Conceptualmente, el sistema de formacin debe crear tres tipos de competencias: competencias esenciales habilidades bsicas, comunicativas, aritmticas, uso de tecnologas, dominio de una segunda lengua; competencias genricas comunes a un conjunto de sectores y; competencias especficas conocimientos, destrezas y actitudes para el desempeo de una actividad profesional concreta35.
FiguraIII8.Esquemadecompetencias,pornivelesdeformacin
El SFCH ha adoptado el enfoque de competencias de manera reciente. Dado nuestro contexto, las competencias esenciales se han dividido en competencias bsicas y competencias ciudadanas mientras las competencias genricas y especficas se han agrupado en competencias laborales especficasyprofesionales(figuraIII8). Aunque existen diversas aproximaciones al concepto de competencias laborales, la mayora de los enfoques las asocian a la capacidad de las personas para realizar tareas o al conocimiento, destrezas y aptitudes necesarias para desarrollar un oficio36. El desarrollo de las competencias
35
Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formacin Profesional, Oficina Internacional del Trabajo (OIT). Boletn152. 36 Las competencias laborales generales se refieren a competencias requeridas en cualquier sector econmico y se desarrollan, generalmente, a partir de la educacin secundaria. Las competencias laborales especficas, hacen referencia a la aplicacin de las 87
laborales (especficas y profesionales) se intensifica en la educacin postsecundaria; por lo tanto, son las personas que completan estos niveles las que pueden potenciar el desarrollo econmico del pas por su mayor productividad. Sin embargo, trascienden el sistema de formacin, debido a que stas pueden ser adquiridas en el sector productivo a travs de la combinacin de conocimientoyexperiencias. UncomponentefundamentaldelapolticadecalidaddelpashasidolaconsolidacindelSistema Nacional de Evaluacin37, mediante el cual se valora el desempeo de las competencias de cada uno de los actores que intervienen en la prestacin del servicio educativo: estudiantes, educadores y establecimientos educativos. Igualmente, se establecieron polticas para el aseguramientodelacalidadeneducacinsuperioratravsdelregistrocalificadoparalatotalidad delosprogramas. Los resultados las pruebas SABER 2009, que evaluaron el desempeo por competencias de los estudiantes de los grados 5. y 9., muestran que un alto ndice de estudiantes se ubica en el nivel de desempeo insuficiente en lenguaje, matemticas y ciencias naturales, con porcentajes en el grado 5. del 18%, el 35% y el 18%, y en el 9. del 15%, el 20% y el 14%, respectivamente. Por su parte, SABER 11 (Examen de Estado) muestra que los mejores desempeos de los estudiantes se encuentran en el rea de lenguaje con 46,47 puntos como promedio nacional, mientras reas como filosofa y fsica no alcanzan los 44 puntos. En las pruebas internacionales los logros de los estudiantes an distan de los alcanzados por pases con mayores niveles de desarrollo38. De acuerdolaOECD39,laspruebasPISAindicanquemsdelamitaddelosjvenescolombianosde15 aos de edad no tienen la capacidad de utilizar su conocimiento y habilidades para enfrentar los retos convencionales de la vida real y el sistema se comporta pobremente en formar estudiantes altamentecompetitivos40.
competencias en tipos de conocimiento especializado, y son desarrolladas principalmente en niveles superiores de educacin y en la formacinparaeltrabajoyeldesarrollohumano. 37 Este sistema se entiende como el conjunto de componentes, procesos, estrategias y actores que en una dinmica coordinada permitenavanzarcualitativaycuantitativamenteenelfomentodelacalidaddelaeducacin.Laapropiacindelsistemadeevaluacin en el sector educativo posibilita que en el nivel institucional se consolide una cultura basada en la valoracin, orientada al mejoramiento continuo de los procesos y, por ende, de los resultados. Este sistema contempla en cuanto al proceso de formacin integral de los estudiantes, una educacin de calidad que apunte a que todos los nios, nias y jvenes del pas independientemente de su procedencia, situacin social, econmica o cultural, aprendan lo que deben aprender y lo sepan aplicar y aprovechar, esto es que los estudiantes desarrollen las competencias que les permita enfrentarse exitosamente a las diferentes situaciones que se les presentanalolargodelavida. 38 Sin embargo, el mejoramiento ha sido significativo; por ejemplo en TIMSS, entre 1995 y 2007, el promedio de los estudiantes de octavogradopasde360a380puntosenmatemticasyde393a417puntosenciencias.Estosincrementossonimportantesdebidoa queColombia,despusdeLituania,eselquepresentalosmayoresavancesentrelospasesparticipantes. 39 OECD2010.ColombiaEconomicAssesment. 40 En la prueba PISA, entre 57 pases, Colombia ocup el lugar 51 en las pruebas de lenguaje, el lugar 53 en laspruebas de ciencias y el lugar54enlaspruebasdematemticas. 88
FiguraIII9.Desarrollodecompetenciasdeloseducadores
Anualde desempeo Perodode prueba Ingreso ECAES Competencias paraascenso
COMPETENCIASPROFESIONALES BSICAS
Formacinde pregrado o complementaria
Formacinde postgradoen educ. (incluyeprograma de pedagoga)*
Formacin enperiodo deprueba
Formacinparalaactualizacin y perfeccionamiento (conosintitulacin)
Formacinparaelejercicio de la docencia
En cuanto a los docentes y directivos, cuyo proceso de formacin inicial y continua, se soporta en el desarrollo de sus competencias bsicas y profesionales, se ha fortalecido la cultura de la evaluacin, lo cual se demuestra en el aumento de la participacin de estos educadores en los diferentesprocesos:concursodemritos,periododeprueba,desempeo,ascensoyreubicacin. Enestecontexto,laformacindocenteestplanteadaendiferentesmomentosdeuncontinuode vida profesional, verificados por procesos de evaluacin orientada al mejoramiento, como se observaenlafiguraIII941. En educacin superior, el Sistema de Aseguramiento de la Calidad para la Educacin Superior (SACES) revela que el pas cuenta con 5.481 programas de pregrado y 3.815 de posgrado con registrocalificado;20instituciones(12privadasy8pblicas)y724programas,conacreditacinde Alta Calidad el 7,3% del total. A su vez, el Sistema de Calidad de Formacin para el Trabajo y Desarrollo Humano (SCAFT), logr avanzar en la reglamentacin bsica para el aseguramiento de la calidad de instituciones y programas, asignndole al MEN y, en particular, a las secretaras de Educacin, la competencia de registrar instituciones que ofrecen formacin para el trabajo y sus programas42. As mismo, se avanz en el registro de las instituciones de formacin para el trabajo, a travs del reporte que stas hacen al Sistema de Informacin de la Educacin para el Trabajo (SIET).A30dejuniode2010hansidootorgadas2.392licenciasdefuncionamientoentodoelpas el 86% del total de las instituciones que la han solicitado, y 4.565 programas ya cuentan con registro el 53% del total; y se avanza en la recoleccin de los datos de matrcula. Con esto, el pas an enfrenta grandes retos para el aseguramiento y mejoramiento de la calidad de la formacinentodoelsistemadeformacindecapitalhumano.
Es as como en la primera convocatoria de concurso de mritos para el ingreso, realizada en 2004, se inscribieron 184.000 personas queaspirabanaobtenerunadelas50.000vacantes, mientrasenlaltima,realizadaen2009,losinscritosfueron 240.000para25.000 vacantes. De la misma forma, la evaluacin de competencias que se realiza a travs de la prueba SABER PRO, para el ascenso y la reubicacin en el escalafn docente, fue acogida por 33.490 que se inscribieron y que equivalen al 94,6% de la poblacin total que cumplaconlosrequisitos. 42 Normativavigente:Decreto2566de2003,Decreto2020de2006yLey1188de2008. 89
41
En cuanto a la evaluacin de los estudiantes de Educacin Superior, los ECAES, a partir de la aprobacin de la Ley 1324 de 2009, la prueba se hizo obligatoria y se avanza hacia la construccin de una prueba genrica en educacin superior y pruebas especficas para grupos de programas o reasdeconocimiento43. Frentealascompetencias laborales,el36%dela poblacinenedadde trabajartieneal menos11 aos de educacin, es decir, cerca de 12 millones de colombianos cuentan con diferentes capacidades laborales44. Sin embargo, de este grupo, slo el 67% estn ocupados, y el resto corresponde a desempleados (11%) y poblacin inactiva (22%). En competencias laborales especficas,elmapadelrecursohumano45,muestraquelaconcentracindettulosdepregradose encuentra en la formacin universitaria (62,5%) frente a un 17,9% en formacin tcnica y tecnolgica; que los ttulos otorgados desde 2001 se concentran en el rea de Economa, Administracin, Contadura y afines (31,3%) y que entre 2001 y 2008 se graduaron 517 personas del nivel de doctorado46. Por su parte, en cuanto a condiciones laborales, se observa que actualmente tantoelporcentajedegraduadosvinculadosalsectorformalcomolossalariosdelos empleados,sonmayoresparalosgraduadosuniversitarios. Mientras el 75,9% de los recin graduados de formacin universitaria hacen parte del sector formal de la economa, el 72,8% de los tecnlogos y el 64,8% de los tcnicos lo hace. En cuanto a salarios de los recin graduados que trabajan como empleados, mientras los universitarios perciban en 2009 en promedio $1.378.027, un recin graduado tecnlogo perciba $1.030.724 y untcnico$901.026. En trminos de los programas relacionados con las actividades de los sectores locomotora, los datos permiten establecer que de 2001 a 2009 se graduaron 48.993 personas en Ingeniera Civil y ArquitecturaambasrelacionadasconelsectordeInfraestructurayvivienda,37.929personasen diversos programas relacionados con el sector agropecuario. El sector minero cuenta con 49.162 graduados en programas de educacin superior relacionados con su actividad en los diferentes niveles de formacin y para apoyar la ciencia y la innovacin el pas cuenta con 669 personas con formacindoctoral. En general, se puede establecer que los principales elementos por atender durante los prximos cuatro aos son: (1) bajo nivel de desarrollo de competencias de la poblacin colombiana, lo que impide acompaar de manera dinmica la apuestas productivas y de desarrollo del pas; (2) bajo nivel de penetracin, apropiacin y gestin del modelo de competencias en todo el SFCH, con el que se podra estandarizar y establecer los mnimos requeridos para su desarrollo en cada uno de los niveles y tipos de formacin; (3) la no existencia de mecanismos que faciliten el reconocimiento y certificacin de las competencias, habilidades y conocimientos del capital humano que permitan al sector productivo dar las seales sobre qu necesita para sus requerimientos ocupacionales y se promueva la movilidad dentro del sistema; (4) baja capacidad delsistemadeformacin,paraproporcionarlasherramientasquelepermitanalosnios,jvenes y adultos el desarrollo de las competencias bsicas, ciudadanas y laborales; (5) reducida articulacin del sector productivo y el de formacin, como mecanismo a travs del cual podra
LosECAESseaplicaronen2009apartirdelaspruebasexistentesparalos55ncleosdeconocimiento,juntoconpruebasgenricasa 57.448 estudiantes del total de 223.502 que se presentaron, para los cuales no exista un examen especfico; adicionalmente, se aplicaronpruebasdeinglsypruebasdecompetenciasdelecturayescrituraatodoslosestudiantes. 44 Sloexisteposibilidaddeacercarseasudiagnsticoatravsdelacantidaddepoblacindisponibleencadaniveldeeducacin. 45 ElaboradoapartirdelainformacinreportadaenelObservatorioLaboraldeEgresados(OLE)delMEN(Diciembre,2009). 46 LocualcontrastaconlosnivelesdepasescomoMxico,ArgentinayChilequeenelmismoperiodograduaron19.326,2.840y1.780 doctoresrespectivamente,segnlaReddeIndicadoresdeCienciayTecnologa,www.ricyt.org 90
43
aumentar la pertinencia de la formacin; y (6) baja capacidad del Estado para disear, implementar y hacer seguimiento a polticas que permitan fomentar la formacin de competenciasenlapoblacincolombiana,establecerlosrequerimientosderecursohumanoenel corto,medianoylargoplazo,ygenerarlosincentivospertinentesparalograrqueelsectorprivado participe activamente en la determinacin de las necesidades de formacin y la oferta de la misma.
2. Lineamientosyaccionesestratgicas
La formacin de capital humano, basada en el mejoramiento de la calidad, la pertinencia y el desarrollo de las competencias, tiene el propsito de disminuir las brechas para que los colombianosengeneralpuedanserciudadanosconlascompetenciasnecesariasquelesdemanda elmundohoy,innovadores,creativos,comprometidosconlasociedad,quevalorensuidentidad y desde ella ejerzan sus derechos fundamentales. Para esto, los retos principales de esta lnea del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 sern desarrollar y gestionar un talento humano con las siguientescaractersticas: Nios y nias menores de 5 aos vinculados a una educacin inicial, con el desarrollo apropiado de las habilidades fsicas, sociales, cognitivas y afectivas, y que sea promovido de manera integral a travs de metodologas ldicas que buscan consolidar las bases para aprendizajesposteriores. Nios, nias y adolescentes, de educacin preescolar, bsica y media desarrollando sus competencias bsicas y ciudadanas, con un sistema de evaluacin y con estrategias de mejoramientoyacompaamientoapartirdelosestndaresdecompetenciasestablecidospor elMinisteriodeEducacinNacional. Jvenes, estudiantes de educacin media, con un alto nivel de desarrollo de competencias bsicas, suficiente para enfrentar los esquemas de formacin de educacin superior, de tal manera que la oferta a este nivel no tenga que retroceder para otorgar formacin en estas competencias. Todos los jvenes, especialmente los ms vulnerables, enganchados en la educacinmedia,estarninmersosenunesquemadeformacinquelespermitaeldesarrollo de competencias laborales, con lo cual se facilite su insercin en la educacin superior o en el mercadolaboral. Poblacin con competencias laborales especficas, generadas a travs del sistema de formacin para el trabajo, con el fin de cubrir las necesidades de corto plazo generadas a partir de la puesta en marcha de la estrategia de desarrollo econmico establecida en este documento.Parahacerseguimientoaestepropsitosefomentarelusodelacertificacinde competenciaslaborales. Poblacin en edad de trabajar calificada con ms de 11 aos de educacin, superior en un 20% al nivel actual, concentrado en las reas de formacin que requiera el sector productivo enunaprospectivade5aosyms.
Para alcanzar los objetivos propuestos, la apuesta por la formacin de capital humano, con un enfoquedecompetenciaslaboralesparaelfortalecimientodeldesarrollohumanoyelfomentode la productividad, orientado al desarrollo de los sectores locomotora y las reas estratgicas definidas en el captulo Sectores basados en la innovacin, se trabajar siguiendo la poltica establecida por el Documento CONPES 3674: Lineamientos para el Fortalecimiento del Sistema de Formacin de Capital Humano. Estos lineamientos tendrn en algunos casos resultados de corto
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plazo (cuatrienio 20102014); y en otros, debido a su alto nivel de complejidad, en el mediano y largoplazo. Fortalecimientodeunsistemadeevaluacinentodoslosniveleseducativos Se fortalecer el Sistema de Evaluacin Nacional, en el diseo, aplicacin y evaluacin de la evolucindelaspruebasSABER,mediantelasestrategiasdescritasenlosprrafossiguientes. Consolidacindelsistemadeevaluacindelosestudiantes Se fortalecer el Sistema Nacional de Evaluacin, mediante la alineacin de las tres grandes evaluaciones nacionales de educacin bsica (SABER 5. y 9.), educacin media (SABER 11.) y superior(SABERPRO), diseadasconreferenciaalos estndaresdecompetenciasdefinidosporel MinisteriodeEducacinNacional.Paraesto,serealizarnacciones,entreellas: Fortalecimiento de los instrumentos de evaluacin. Se desarrollarn nuevos modelos y mecanismos de aplicacin de las evaluaciones, desde el momento de la inscripcin y registro, garantizandolainduccinalosestudiantesconloscontenidos,finesymediosdelaspruebas. Difusin y uso de los resultados de las evaluaciones. Se entregarn los resultados de las evaluaciones a las instituciones, establecimientos educativos y secretaras de educacin como insumo para la autoevaluacin y la formulacin y desarrollo de planes de mejoramiento y estarnadisposicindelpblicoparausosdeinformacin. Desarrollo de nuevos instrumentos de evaluacin: (1) Se ajustar el examen de Estado de EducacinMedia(SABER11.)demaneraquepermitaestablecerindicadoresdecalidaddelas instituciones educativas y medir el grado de preparacin de los estudiantes para ingresar a la educacin superior. (2) Se reestructurar la oferta de exmenes de educacin superior, con el propsito de evaluar las competencias genricas comunes a todos los egresados y las competenciasespecficascomunesaconjuntosdefinidosdeprogramasenunaomsreasdel conocimiento. (3) se disearn las aplicaciones en los grados que no han sido evaluados transicin, y formacin para el trabajo y desarrollo humano, homogeneizndolos con los otros niveles de formacin, y contemplando el levantamiento de informacin de factores asociados al logro educativo. (4) Articular los resultados de las investigaciones del campo pedaggico y educativo, los distintos niveles y mbitos en los cuales se lleva a cabo el sistema educativo, quienes se educan y quienes ofrecen educacin, as como la experiencia educativa acumulada en el sector. De esta forma, se espera contar con una mirada integral y complementaria de las evaluaciones aplicadas en los diferentes niveles y mbitos: institucional,nacionaleinternacional.
Consolidacindelsistemadeevaluacindelosdocentes Dado que uno de los factores que mayor importancia tiene en el proceso de enseanza y aprendizaje son los docentes, se integrarn las distintas evaluaciones de seleccin y ascenso que se realizan actualmente a los docentes en la seleccin47 para dar cuenta de la evolucin de sus competencias. Se premiar a travs de distinciones pblicas a los docentes que hayan obtenido mejores resultados en laspruebas desarrollaras en cada regin. El 68% de los docentes que hacen parte del antiguo estatuto docente podrn hacer parte de este proceso. En educacin superior, se incentivarn mecanismos para que la evaluacin de los docentes tenga un efecto en los procesos continuosdemejoramientodelacalidad.
47
Decreto1278de2002. 92
Consolidacindelsistemadeevaluacindetodoslosprogramaseinstitucionesde EducacinSuperiorydeformacinparaeltrabajoydesarrollohumano El sistema de aseguramiento de la calidad de educacin superior ha evaluado el 100% de los programas de pregrado y posgrado, y fomentado la cultura de la autoevaluacin. Para consolidar estesistema enlosnivelesaqureferidos,sedestacanlassiguientesaccionesenconcordanciacon las referidas para el efecto en el captulo de Formacin de Capital Humano, a partir de la articulacin de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la oferta y sobre parmetros de calidadtranparentes:(1)consolidarlaacreditacinvoluntariacomounprocesodecertificacinde excelencia con referenciacin a estndares internacionales; (2) integrar a la evaluacin de programas la informacin de los sistemas de informacin del sector y de las pruebas SABER PRO; (3) consolidar el proceso de evaluacin y certificacin de los programas e instituciones de formacinparaeltrabajoyeldesarrollohumano;(4)secrearnlosincentivosnecesariosparaque las instituciones de educacin superior tcnicas y tecnolgicas principalmente se acojan no slo al proceso de registro calificado, tambin al proceso de acreditacin de alta calidad de sus programasydelamismainstitucin. Evaluacinintegraldelosresultadosdelsistemaeducativo Las estrategias anteriores apuntan a evaluar a los actores del sistema y las competencias adquiridas por los egresados; no obstante, se requiere un evaluacin integral que analice: (1) la insercin de los graduados en el mercado laboral y su impacto en los sectores de la economa, (2) el reconocimiento del sector como motor de desarrollo en las regiones, (3) el posicionamientodelaofertaacadmicaysusegresadosenelmbitointernacional,entreotros. Fortalecerelniveldedesarrollodelascompetenciasbsicasyciudadanasenlosniosy jvenes Fortalecer la formacin de capital humano significa, desde un marco de calidad educativa, disminuir las brechas para que los colombianos en general accedan al sistema educativo, permanezcan en l y puedan ser ciudadanos con las competencias necesarias que les demanda el mundodehoy,innovadores,creativos,comprometidosconlasociedad,quevalorensuidentidady desde ella ejerzan sus derechos fundamentales. Son la calidad y pertinencia de la educacin la base fundamental del desarrollo y el bienestar social. Las polticas dirigidas a la formacin del capital altamente calificado y la pertinencia de la educacin para este tipo de formacin se encuentranenelcaptulodeapoyostransversalesdeConocimientoeinnovacin. Enestesentido,esfundamentalfortalecereldesarrollodecompetenciasbsicasyciudadanascon el fin de aportar a la formacin de sujetos activos de derechos, capaces de resolver sus conflictos demanerapacfica,deaportaralfortalecimientodelademocraciaenelmarcodeunEstadosocial dederechoydefortaleceryvalorarladiversidadylamulticulturalidad. Para este fin se desarrollarn las siguientes estrategias: (1) Fortalecer en educacin preescolar, bsica y media el diseo e implementacin de procesos y programas diferenciales y contextualizados de formacin de docentes y acompaamiento a establecimientos educativos a travs de las secretaras de educacin para el desarrollo de las competencias bsicas matemticas,cientficas,comunicativasyciudadanas,conmirasaquelosestudianteslogrenun adecuado desempeo en la educacin superior, en el mundo laboral, en su plan de vida y en su formacin ciudadana. (2) Establecer procesos de acompaamiento que permitan, no slo enfocar acciones en las instituciones con resultados deficientes, sino establecer rutas de acompaamiento de pares con establecimientos de alto logro y con experiencias destacadas. (3) Fortalecer los
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programas transversales para que, desde los proyectos pedaggicos, mejoren el desarrollo de competencias ciudadanas y bsicas en aspectos fundamentales de la formacin de cualquier ser humano, desde su dimensin humana, socioeconmica48, cultural, natural y biolgica, con sus implicaciones demogrficas, tcnicas, tecnolgicas, y polticas. (4) Producir material virtual para el desarrollo de competencias y procesos de autoformacin de los estudiantes de educacin preescolar,bsicaymedia.(5)Gestionarunprocesointersectorialquellevealaformulacindeun documento CONPES para la promocin de la convivencia escolar y la ciudadana donde se establezcanlascorresponsabilidadesdelosdistintossectoresyactoresdelEstado.(6)Enelmarco del desarrollo de competencias ciudadanas, promover la educacin para el ejercicio de los derechos humanos en el mbito escolar, fortaleciendo alianzas con la Vicepresidencia de la Repblica, la OACNUDH y otras entidades. (7) Adelantar un plan nacional de competencias lectoras, que eleve los niveles de lectura y escritura de los estudiantes y que mejore su comprensin y produccin textual. (8) Fortalecer el desarrollo de las competencias genricas y especficasenlaeducacinsuperior. CompetenciasparafortalecerelusoyapropiacindelasTICybilingismo El uso apropiado de las TIC y el manejo de una segunda lengua, impacta de manera transversal toda la poltica educativa y abre caminos para formar ciudadanos que discuten, reflexionan y hacen construcciones colectivas que contribuyan a los procesos de innovacin y competitividad del pas. Para esto: (1) se crearn Centros de Innovacin a travs de los cuales se desarrollen contenidos educativos en mltiples formatos y plataformas, y en general servicios educativos de calidadquerespondananecesidadesespecficasde lapoblacinaatender;(2)seconsolidarnlos proyectos de investigacin que incluya metodologas flexibles y el uso de las TIC en las regiones, adelantados, por ejemplo, por distintos nodos de la Red RENATA; (3) se garantizar una infraestructura tecnolgica adecuada para desarrollar el trabajo entre pares y los procesos de innovacin; (4) se fortalecer la infraestructura tecnolgica de los CERES; y (5) se continuar la promocindelusodelasTICenlasprcticaspedaggicas. En cuanto al fortalecimiento del bilingismo se desarrollarn las siguientes estrategias: (1) complementar el trabajo de aula para estudiantes de educacin media con el desarrollo de un programa de ingls masivo49; (2) incluir en las pruebas SABER en grados 5. y 9. la evaluacin de competencias en ingls, (3) promover en las en las instituciones de educacin superior proyectos que permitan que los estudiantes alcancen al menos el nivel B1 en las pruebas de competencias de ingls (ECAESPRO); (4) acompaar los procesos de mejoramiento de programa de licenciatura que formen maestros para la enseanza del ingls; (5) fomentar la certificacin de calidad de las instituciones y programas de formacin para el trabajo y desarrollo humano orientada a la enseanzadelingls. Asuvez,parafortalecerlascompetenciascientficas,lacapacidadinvestigativadelasinstituciones deeducacinsuperior,apoyarlaformacinavanzadadeinvestigadores,incentivarlainvestigacin aplicada y articulada con el sector productivo y generar alternativas de intercambio tecno cientfico se requieren las siguientes acciones: (1) realizar un diagnstico inicial de las capacidades de investigacin de las IES y de su articulacin con las estrategias de desarrollo regional y establecer estrategias de actualizacin continua; (2) generar una oferta de programas de maestra y doctorado para la formacin de capital humano en las regiones; (3) fomentar la cooperacin
Incluido el respeto y uso de las distintas formas de proteccin de la propiedad intelectual, en especial, el derecho de autor y la propiedadindustrial. 49 Estopermitaquea2014el40%delosestudiantesdegrado11estnenelnivelpreintermedioB1 94
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tcnica, la movilidad de docentes e investigadores, la adopcin de mejores prcticas en investigacin y el intercambio de carcter tecnocientfico; (4) apoyar estrategias que financien el accesodeestudianteseinvestigadoresalaformacindealtonivelenconcordanciaconloprevisto en el captulo de Conocimiento e Innovacin; (5) implementar estrategias que permitan la absorcin de doctores tanto en las universidades, los centros de investigacin y el sector productivo50. Fomentarlaactualizacinyelfortalecimientodecompetenciasdelosdocentes Se adelantar un plan nacional de formacin docente, para fortalecer las competencias bsicas y laborales. El plan utilizar para su diseo la informacin que brindan las evaluaciones, tanto de docentes como de estudiantes y las experiencias significativas de formacin adelantadas en el pas. De manera puntual se desarrollarn las siguientes estrategias para el desarrollo de competencias especficas: (1) se formar a los directivos, docentes y agentes educativos en el desarrollo de competencias digitales y en el diseo de ambientes virtuales de aprendizaje; (2) fortalecer y extender la estrategia de formacin presencial y virtual en competencias comunicativas y pedaggicas a los docentes de ingls51; y (3) desarrollar una estrategia de formacin y capacitacin docente en competencias cientficas y capacidad investigativa, en especial en las zonas rurales y urbanas marginales en reas que respondan a las necesidades del contexto. El desarrollo de las anteriores estrategias se soportar en los procesos que, en conjunto con las dems entidades responsables, sern considerados y orientarn la certificacin de competencias laborales en la Estrategia de Gestin del Recurso Humano en Colombia (EGERH) a partir de un marco de cualificaciones apropiado, segn reas de conocimiento; as como en modalidades virtuales, presenciales o bimodales. Contar con el apoyo de las facultades de educacin del pas aprovechando, entre otras, instituciones como el SENA, bajo la orientacin y seguimientodelMEN. En educacin superior se continuar el apoyo al desarrollo de competencias de los docentes de educacin superior en bilingismo y el uso didctico de medios y TIC, as como el acceso a programasdemaestraydoctorados. ConsolidacindelaEstrategiadeGestindelRecursoHumanoenColombia(EGERH) Consolidacindelenfoqueporcompetenciasparafomentarlaarticulacinentrela ofertadeformacinyelsectorproductivo Seimplementarnlassiguientesacciones: Diseo e implementacin de un Marco Nacional de Cualificaciones (MNC). El MNC ser un instrumento para: (1) mejorar la comparabilidad de las cualificaciones52, al establecer equivalencias entre las obtenidas en el SFCH y las requeridas en cualquier tipo de ocupacin, precisando lo que una persona sabe y puede hacer; (b) ser un medio de traduccin de las cualificaciones y de comunicacin entre los servicios ofrecidos por el SFCH, promoviendo la validacin de las competencias adquiridas y facilitando a la poblacin continuar con ciclos superiores de formacin; (c) mejorar la pertinencia de los distintos programas de formacin
El nmero de doctores en Colombia es an incipiente; la mayor parte del recurso lo absorbe la academia; el 82% de los trabajos de investigacindecandidatosadoctorseconcentranenestesector. 51 Setratadequea2014el40%estenelnivelidealIntermedioB2yqueun60%logreelnivelpreintermedioB1.Laestrategiadeber asegurarquelasmetodologasdeenseanzadeinglsseancomunicativasyquetenganunaltoyefectivoimpactoenlosestudiantes 52 Entendidas como un conjunto de competencias que permite el desarrollo de una accin o conjunto de acciones especficas en el campolaboral. 95
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relacionando los contenidos curriculares con las competencias laborales y las ocupaciones; y (d)facilitarelcambiodeactividaddelaspersonas,eltrnsitoentrelossistemasdeeducacinyde formacinhaciaelmercadolaboralyviceversa,ascomolosprocesosdereentrenamientolaboral. El Ministerio de la Proteccin Social (MPS), ser encargado de liderar y coordinar las acciones a realizar por el Ministerio de Educacin (MEN), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), Colciencias y el SENA, entre otras; y para el efecto, desarrollar pilotos en los sectores locomotoras para que el pas cuente con las metodologas, procesos, estndares y el desarrollo institucional requerido; as como en el sistema educativo, como parte de la estrategia de formacin en competencias laborales del personal docente en todos los niveles. El MPS, MEN y MCIT publicarn lineamientos y guas que permitan conocer los requerimientos mnimos de cualquier agente privado o pblico para la construccin de normas de competencias laborales y currculos acadmicos basados en competencias, y ser incluidos en el MNC oficial. Igualmente, fomentarn el diseo de normas de competencia laboral en todos los sectores productivos y nivelesdeocupacin,vinculandoalSENAyaotrosagentes. Fomento de la gestin del recurso humano a travs de un modelo de competencias laborales en elsectorproductivoyeldilogoconelsectordeformacin.Aumentarlapenetracindelenfoque de competencias en el mercado laboral implicar iniciar una estrategia agresiva para que los empleadores pblicos y privados ajusten sus esquemas de gestin del recurso humano de manera compatibleconelMNC.ElMPS,apartirdelasexperienciasmsdestacadas,iniciarunprocesode apoyo para la trasformacin, principalmente en Mipymes. El MPS y el MEN, establecern los canales a travs de los cuales el SFCH y el sector productivo podrn: (1) exponer las necesidades derecursohumanoencadaunodelossectores,y(2)encontrarinformacinacercadelaofertade formacin y el stock de recurso humano formado en las reas de su inters. Se evaluar la efectividad de los espacios creados para tal propsito mesas sectoriales del SENA, alianzas regionales, observatorios, con el fin de definir, en el primer ao de ejecucin de este plan, los mecanismos oficiales para su implementacin. En particular, se avanzar de manera prioritaria en el desarrollo de la formacin y exigibilidad de las competencias laborales para los docentes en el sistema educativo en todos los niveles. El MCIT establecer los estndares bajo los cuales los diferentes sectores identificarn a los representantes ms idneos para establecer la mencionada interlocucin, y realizar la evaluacin de la viabilidad de considerar las Comisiones Regionales de Competitividad, los espacios ms aptos para realizar el vnculo formacinempresa a escala regional.Delocontrarioestablecerconaltaprioridadlainstitucionalidadquepuedeconformarse paraestefin. Fomento de la pertinencia de la formacin de capital humano bajo el enfoque de competencias, teniendo en cuenta las necesidades del sector productivo. El MEN implementar una estrategia de incentivos en el sector de formacin para realizar transformaciones en su oferta, ajustndola adecuadamente a los requerimientos de todos los agentes demandantes; mediante estmulos a travs de los crditos del ICETEX, los recursos proporcionados a las universidades pblicas e institutos de formacin tcnica y/o tecnolgica pblicos, los recursos otorgados en los programas de fomento a la formacin de educacin tcnica y tecnolgica, y la formacin para el trabajo y el desarrollo humano, los mecanismos de aseguramiento de la calidad y los convenios de ampliacin de cobertura del SENA. En especial, dar el nfasis y prioridad requeridos en la formacin de competenciasdelosdocentesenelsistemaeducativoentodoslosniveles. Creacin del Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales. Para promover un mayoraccesoamecanismosquepermitanlacertificacinyelreconocimientodelascompetencias
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laborales como requisito idneo para acceder a oportunidades laborales, tanto para la poblacin ocupada como para los desempleados que han adquirido los conocimientos, aptitudes y destrezas a travs del SFCH o por fuera de los mecanismos formales de aprendizaje, se crear el Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales (SICECOL). El sistema articular las acciones que en materia de certificacin se desprendan del programa Colombia Certifica, del programa de certificacin de desempleados del SENA y organismos internacionales, entre otras. Adems, establecer estndares en torno a las metodologas y procedimientos para realizar la evaluacin de las competencias laborales en cada rea, teniendo en cuenta los lineamientos de los organismos internacionales de certificacin y los avances normativos de la Comisin Intersectorial de Calidad. A su vez, establecer lineamientos de poltica sobre las prioridades de certificacin de competencias sectoriales, teniendo en cuenta las del desarrollo productivo del pas, la calidad y seguridad en procedimientos de alto riesgo y el grado de vulnerabilidad de la poblacin demandante, priorizando a la ms vulnerable. As mismo, dar prelacin a la formacin, actualizacin, cualificacin y fortalecimiento de las competencias de los docentes en todos los nivelesdelsistemaeducativo. La coordinacin del SICECOL se har en el marco de la Comisin Nacional de Certificacin de CompetenciasLaborales(CONCECOL)delacualharnpartelosministeriosdelaProteccinSocial, Educacin Nacional, Comercio, Industria y Turismo y Colciencias. La Comisin tendr participacin de representantes del sector educativo en sus diferentes niveles, de los sectores de formacin para el trabajo y desarrollo humano; de los sectores productivos, de los trabajadores y desempleados. Desarrollodesistemasdeinformacinycapacidaddeanlisisparaestablecerelmapa delrecursohumanoenColombiaylasnecesidadesdelsectorempresarial Como los requerimientos de informacin de la EGERH debern ser construidos gradualmente por lasentidadescompetentes,elGobiernoNacionalconcentrarlasaccionesas: Construccin e implementacin de un plan estadstico, que transformar el sistema de encuestas dedemandalaboralyeconmicasdesarrolladasporelDANE,quepermitaneldesarrollodemapas de demanda del recurso humano, indagar al sector productivo sobre sus necesidades de competencias laborales y llevar a cabo pronsticos acertados de las necesidades de recurso humano. As mismo, ajustarn e incorporarn mdulos en la Encuesta de Hogares con el fin de indagar sobre las reas de formacin y capacitacin recibidas por los miembros en edad de trabajar. Diseo e implementacin de metodologas para el seguimiento a las necesidades actuales y futuras de recurso humano, que incorporen elementos dinmicos que permitan detectar cambios tecnolgicos y su relacin con las tendencias de necesidades de recurso humano, las cuales debern ser homologables y seguir parmetros internacionales en trminos de competencias y ocupaciones emergentes. El DNP apoyar a la Secretara Tcnica de la EGERH en el diseo e implementacin de las metodologas, as como en la elaboracin del seguimiento y reporte sistemticodelosresultados. Desarrollo de la red de observatorios y evaluacin y ajuste de las estrategias existentes para el seguimiento al mercado laboral, en el se involucre el observatorio laboral del SENA, el OLE del MEN y la plataforma ScienTI de Colciencias, Observatorios Regionales, encuestas de egresados y encuestasaempresarios,entreotros,bajolacoordinacindelMPSyelMEN.
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Publicacin de resultados de pronstico de necesidades de recurso humano a 2015 y 2020. Los resultados de la implementacin de la EGERH debern ser presentados anualmente por las entidadescompetentes.Loslineamientosgeneralesenmateriadegestinyformacindelrecurso humanoenelcorto,medianoylargoplazo,sernaprobadosporelCONPESperidicamente. ConformacindelesquemainstitucionalparaeldesarrollodelaEGERH Sernecesarioestablecerlainstitucionalidadylascompetenciasdecadaunadelasentidadesque tendrn responsabilidades en la EGERH, de conformidad con el Documento CONPES 3674 de 2010, y destacar que sta deber ser desarrollada en todo el territorio nacional. As se impulsar la creacindelaComisinInterinstitucionalparalaGestindelRecursoHumano(CIGERH),sucomit ejecutivo y subgrupos de trabajo. La CIGERH estar conformada por los ministerios de la ProteccinSocial,EducacinNacional,ComercioIndustriayTurismo;elDepartamentoNacionalde Planeacin, Colciencias y la participacin del sector privado. Tendrn el apoyo ejecutivo de un Comit con funciones de secretara tcnica y de subgrupos de trabajo en temas como: (1) el desarrollo del sistema de informacin del mercado laboral y de demanda del recurso humano; (2) el desarrollo del MNC; (3) el fomento del modelo de gestin del recurso humano por competencias laborales dentro del sector productivo y la determinacin de sus necesidades; y (4) el fomento de la oferta de formacin basada en competencias laborales. En la programacin estratgica de cada uno de los ministerios e instituciones la Comisin tendr la competencia de recomendar las acciones para conocer y analizar la estructura del recurso humano de los sectores a su cargo; recomendar las acciones de poltica necesarias para contribuir al desarrollo de la competitividad, la productividad y el crecimiento, teniendo en cuenta los lineamientos de la EGERH; determinar la participacin de otras entidades del Gobierno nacional, Gobiernos territorialesyrepresentantesdelsectorprivado. DiseoeimplementacindelineamientosdePolticaenmateriademigracinlaboral Como complemento a todos los esfuerzos en materia de ajuste y seguimiento a la dinmica del recurso humano se deber avanzar, conjuntamente entre los ministerios de la Proteccin Social y el de Relaciones Exteriores, en la adecuacin de los lineamientos de la poltica en materia de migracin laboral, de tal manera que se compatibilice la oferta y la demanda de recurso humano, el crecimiento de la inversin extranjera y en nuevas tecnologas y la salida y entrada al pas de trabajadores calificados. Esto deber soportarse en mecanismos de control migratorio eficientes, que sean sensibles a los cambios de la oferta de formacin para el trabajo y que permitan a mediano plazo que el pas cuente con el personal calificado suficiente en las reas donde hoy se evidencianlasgrandesbrechasdeformacin. Para esto, el Ministerio de la Proteccin Social, establecer lineamientos y estrategias de fortalecimiento institucional que permitan la formulacin de una Poltica Migratoria Laboral, encaminadaalmejoramientodelagestinmigratoriayeladecuadoflujodelapoblacinmigrante interna,fronterizaeinternacional.Paratalfin,sedesarrollarnlassiguientesacciones: DiseoyconcertacindeloslineamientosgeneralesdelaPolticaMigratorialaboral. FortalecimientodelaComisinIntersectorialdeMigraciones. Desarrollo de herramientas estadsticas y de anlisis que permitan cuantificar y caracterizar la poblacin migrante interna, fronteriza e internacional. Entre otros, la concertacin y coordinacin interinstitucional para el diseo e implementacin de un sistema de informacin
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estadstico que permita obtener y disponer en lnea de informacin sobre poblacin migrante laboralinternacional. Implementacin de programas y proyectos para la adecuada gestin migratoria y control del flujodelapoblacinmigranteinterna,fronterizaeinternacional,quepermitan,entreotros:el desarrollo de migracin selectiva de personal extranjero altamente calificado y polticas de empleoquefacilitenlainclusinlaboraldelosciudadanoscolombianosqueretornanalpas. El establecimiento de alianzas estratgicas para el mejoramiento de la gestin migratoria laboral y la promocin de negociaciones encaminadas a la suscripcin de convenios y o acuerdosmigratorioslaborales. Adecuacin de la legislacin en materia de control migratorio, a los lineamientos que se establecern en la Poltica Migratoria Laboral, guardando consistencia respecto del Principio de Trato Nacional contenido en los acuerdos internacionales de integracin econmica y todos los acuerdos que el pas establezca con la comunidad internacional respecto a la migracinlaboral.
Implementacindeplandechoqueparalaformacin,enelcortoplazo,de competenciaslaboralesquepermitanelavanceenelniveldeproductividaddelos sectoreslocomotora Los sectores agropecuario, mineroenergtico, infraestructura de transporte y comunicaciones, vivienda y sectores basados en la innovacin, debern definir en 2011 cules son sus necesidades de recurso humano en trminos de perfiles, competencias y programas de formacin requeridos, de tal manera que el MEN como regulador de su formacin, capacitacin y aprendizaje, genere los incentivos a las instituciones de educacin para el trabajo y el desarrollo humano, para priorizar la formacin y el desarrollo de competencias laborales especficas de acuerdo con las necesidades definidas por esos sectores. Los sectores de clase mundial desarrollados por la Poltica de Competitividad seguirn contando con el mismo apoyo, pero con especial nfasis en las mencionadas. Adicionalmente, el SENA ajustar su cobertura en capacitacin de acuerdo con las necesidades de corto plazo de los sectores locomotora, procurando generar un flujo adecuado de egresados, consecuente con la calificacin de los que actualmentehacepartedelafuerzalaboraldeestossectores.
3. Metas
TablaIII4
Desarrollodecompetenciasparalaprosperidad Indicador Nmeropromediodeestudiantesporcomputadorconectado PorcentajedeestudiantesconconexinaInternetdebandaanchalas24horasdesde lasedeeducativa. Porcentajedeestudiantesdemediaarticuladosconlaeducacinsuperioryla educacinparaeltrabajo PorcentajedeestudiantescondominiodelinglsanivelB1 PorcentajededocentesdeinglscondominiodelinglsennivelB2 LneaBase 2009 20 87% 38% 11% 15% Meta2014 12 90% 50% 40% 100%
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Desarrollodecompetenciasparalaprosperidad PorcentajedeestudiantesdelicenciaturaeninglsquealcanzanelnivelB2de competencia Porcentajedeestudiantesuniversitariosdeotrascarrerasdiferentesalaslicenciaturas eninglsquealcanzanelnivelB2decompetencia Programasacadmicosdepregradoypostgradoadistanciaconmsdel80%de virtualidad (acumulado) IncrementodelniveldedesempeodelapoblacinevaluadaenlasPruebasSABER5. y9.,respectoalosresultadosde2009 42% 18%B1 4%B2 194 0% 80% 40%B1 20%B2 300 25%
TablaIII5
Estrategia Indicadores(avances) ImplementacindeunMarcoNacionaldeCualificaciones CreacindelSistemaNacionaldeCertificacinde CompetenciasLaborales Consolidacindel enfoquepor competenciaspara fomentarlaarticulacin entrelaofertade formacinyelsector productivo Programasdeniveluniversitarioimplementadosconel enfoquedecompetenciaslaborales Programasdeniveltcnicoimplementadosconelenfoque decompetenciaslaborales Programasdeniveltecnolgicoimplementadosconel enfoquedecompetenciaslaborales ProgramasdeFormacinparaeltrabajoyeldesarrollo humanoimplementadosconelenfoquedecompetencias laborales Construccineimplementacindeunplanestadstico Desarrollodesistemasde informacinycapacidad deanlisispara establecerelmapadel recursohumanoen Colombiaylas necesidadesdelsector empresarial Conformacindel esquemainstitucional paraeldesarrollodela EGERH Diseoeimplementacindemetodologasparael seguimientoalasnecesidadesactualesyfuturasde recursohumano Desarrollodelareddeobservatoriosyevaluacinyajuste delasestrategiasexistentesparaelseguimientoal mercadolaboral Publicacinderesultadosdepronsticodenecesidadesde recursohumano CreacindelaComisinInterinstitucionalparalaGestin delRecursoHumanoCIREGH Avance Avance indicadoresa estrategias 2014 a2014 44% 100% 25% 50% 50% 50% 100% 44% 61% 100% 0% 53%
100%
100%
b)
Formalizacinlaboralyempresarial
1. Diagnstico
La informalidad, tanto laboral como empresarial, ha sido identificada como una de las principales barreras para alcanzar mayores niveles de crecimiento econmico debido a sus efectos negativos sobre las condiciones de trabajo y su organizacin, la productividad, y la financiacin del Sistema deProteccinSocial(SPS).
100
En la informalidad laboral se concentra la poblacin con una calidad del empleo deficiente, en cuanto a ingresos, jornada laboral, estabilidad, negociacin laboral y vinculacin a la seguridad social. En Colombia, para el ao 2009, los trabajadores informales representaron el 61,1% de los ocupados (11.259.134 personas), concentrados en los sectores de comercio (33%), agricultura (20%)yservicios(18,8%).Poraosdeeducacin,el27%tenaprimariaincompleta,el19%alcanz primaria completa, el 22% tena secundaria incompleta y el mismo porcentaje secundaria completa. Del total, el 41% son mujeres, con un ingreso promedio de $328.554, en tanto que, los hombrestienenuningresopromediode$671.897,cifrasquemuestranquelabrechaentreambos llegaal51,1%(tablaIII6).
TablaIII6.Marcoconceptual:empleoinformal
Unidadesde produccinpor tipo Empleossegnlasituacinenelempleo Trabajadores Empleadores familiaressin Asalariados remuneracin Informal Formal Informal Informal Formal Miembrosde cooperativas deproductores Informal Formal
Trabajadores porcuentapropia
Informal Formal Empresas del 1 2 sectorformal Empresas del 4 5 6 7 8 3 (a) sectorinformal (b) Hogares 9 10 Fuente:OIT.(2003).InformedelaConferencia. (a) Segn la definicin de la Decimoquinta Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo (con exclusin de los hogares que empleanatrabajadoresdomsticosasalariados). (b) Hogares que producen bienes exclusivamente para su propio uso final, y hogares que emplean a trabajadores domsticos asalariados. Nota:Lascasillasengrisoscuroserefierenaempleosque,pordefinicin,noexisteneneltipodeunidadesdeproduccinencuestin. Las casillas en gris claro se refieren a los empleos formales. Las casillas no sombreadas representan los varios tipos de empleos informales. Empleo informal: Casillas 1 a 6 y 8 a 10. Empleo en el sector informal: Casillas 3 a 8. Empleo informal fuera del sector informal:Casillas1,2,9y10.
La informalidad obstaculiza el mejoramiento de la productividad de las empresas, puesto que los trabajadores informales no tienen compromisos vinculantes con sus puestos de trabajo, y su alto nivel de rotacin no permite acumular conocimientos que estimulen el aumento del valor agregado.Adems,creadistorsionesenelmercado,entrelasqueseencuentran:(1)bajorecaudo tributario que crea una mayor carga tributaria sobre las empresas formales; (2) mercados caracterizados por informacin asimtrica, en los cuales compiten productos de mala calidad que no cumplen las normas con los que s las cumplen; (3) incumplimiento de los derechos de propiedad;y(4)debilidadinstitucionaldebidoaquecreaincentivosparalacorrupcin. LainformalidadempresarialenColombiaenlosltimoscincoaos,medidacomoelporcentajede microestablecimientos que no tienen o que no renovaron el registro mercantil53, ha estado en promedioenun55%ynohalogradoreduccionessustanciales(figuraIII10).
53
Esta medicin se sustenta en la observacin emprica de que la informalidad es un fenmeno que caracteriza principalmente a las microempresasyporelloseusacomounindicadordereferenciaparadescribirlainformalidadempresarialdetodalaeconoma. 101
FiguraIII10.Tasadeinformalidadempresarial,20042008
(Porcentajedemicroestablecimientosquenotieneonorenovelregistromercantil)
60
56,3 53,7
55,4
55
%
50 2004 2007 2008
Aos
Fuente:DANEEncuestadeMicroestablecimientos,IVtrimestre.ClculosDNPDDE.
En cuanto a los efectos de la informalidad sobre el Sistema de Proteccin Social (SPS), la evasin y elusin en las cotizaciones afecta la sostenibilidad financiera del rgimen contributivo y los recursos que la Nacin debe destinar para financiar el rgimen subsidiado. De hecho, con base en laEncuestadeCalidaddeVidade2008,seencuentraquedelos7.124.733ocupadosquereportan estarafiliadosalrgimensubsidiado,el14,5%(1.027.229)tieneningresosentreunsalariomnimo y un milln de pesos y, por lo tanto, podran ser sujetos de estar afiliados al rgimen contributivo54. Esta problemtica tambin ocurre en el sistema de pensiones y riesgos profesionales. Este diagnstico seala la importancia de establecer una poltica que ataque los elementos estructurales que generan la informalidad laboral y empresarial. De esta forma, en cuanto a formalizacinlaboralelobjetivoespromovercambiosenlaregulacindelmercadodetrabajoque permitan su adecuada flexibilidad y efectiva regulacin. Se debe buscar garantizar al trabajador estabilidad en el mercado de trabajo, en lugar de estabilidad en el empleo. La estabilidad en el mercado de trabajo estimula la flexibilidad de las relaciones laborales e impulsa una gran movilidadenelmercadolaboraldeactividadesobsoletasaemergentesymodernas. En cuanto a la formalizacin empresarial el objetivo es promover reformas al sistema tributario, y establecer y consolidar programas encaminados a la formalizacin empresarial, que promuevan la competitividad y la sostenibilidad de las empresas, la incorporacin de nuevas tecnologas, y la consolidacin de una cultura de formalizacin empresarial y generacin de empleo formal. Esta estrategia ser complementada con una de simplificacin de trmites que se encuentra en la seccinIII.B.3.c:Mejoramientodelentornodelosnegocios.
54
El8%delosocupadosquereportanestarafiliadosalrgimensubsidiadotienenuningresosuperiora1,5smlmv. 102
2. Lineamientosestratgicos
Cambios normativos para la formalizacin empresarial y la modernizacin del mercado detrabajo. PolticasalarialyComisinIntersectorialparalaFormalizacin El Gobierno nacional disear una poltica salarial que corresponda a los objetivos de creacin de empleo formal, fortalecimiento de las instituciones del mercado de trabajo y de preservacin y mejoramiento de los niveles de productividad y las metas de generacin de empleos del pas. Con el objeto de coordinar la poltica de formalizacin del pas, en la cual confluyen la poltica macroeconmica, la productiva, la de proteccin social y la fiscal, se crear bajo direccionamiento del Ministerio de la Proteccin Social (MPS) la Comisin Intersectorial para la Formalizacin (CIF), la cual integrar a los ministerios y entidades del Gobierno nacional que tengan injerencia en la formalizacin laboral, la generacin de empleo y el funcionamiento del mercado de trabajo. El propsito principal de la CIF ser el de articular y armonizar las polticas sectoriales que impactan la formalizacin laboral, buscando que se ajusten a los lineamientos que sobreformalizacin dicte elMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)oquienhagasusveces. Formasdevinculacinlaboral El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) fomentar las reformas institucionales necesarias para que en el mercado laboral se creen incentivos para la generacin de empleo, al tiempo que se propicielaconstruccinderelacioneslaboralesformalesdelargoplazoqueincidanenelaumento delaproductividad,lareduccindelosestmulosparalarotacindeempleadosylapromocinde una estructura eficiente del mercado de trabajo consistente con las nuevas formas de produccin y la dinmica de trasformacin tecnolgica. As, desarrollar las reformas a los esquemas de contratacin del pas de acuerdo con los objetivos de la poltica de empleo y mercado de trabajo; desarrollar un esquema de financiamiento armonizado y corresponsable de los aportes a la seguridadsocialparadiferentesformasdevinculacinlaboralregidasporelCdigoSustantivodel Trabajo y las de prestacin de servicios, cooperativas de trabajo asociado o los nuevos esquemas de relaciones de trabajo. Adems, propondr la armonizacin entre los costos de vinculacin y de desvinculacin,ylosincentivosdeutilizarcadaunadelasdiferentesmodalidadesdecontratacin. CdigoSustantivodeTrabajo A travs del dilogo con los gremios empresariales y las organizaciones de trabajadores, el Ministerio de la Proteccin Social impulsar la modernizacin de Cdigo Sustantivo del Trabajo de acuerdo con los objetivosde insercin de Colombiaen la economa internacional. En este sentido, se eliminarn trmites y procedimientos innecesarios y se tomar como principio la garanta de la movilidad y proteccin en el mercado de trabajo. As mismo, se propiciar la incorporacin de los avances de la jurisprudencia nacional sobre relaciones y derechos laborales, los convenios internacionales del trabajo, y la proteccin de las condiciones de trabajo. De acuerdo con el artculo 53 de la Constitucin Poltica de Colombia, tanto la estructura de contratacin del pas comoelCdigoSustantivodelTrabajo,sernreguladosporelEstatutodelTrabajo.
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Simplificacintributariaparalaformalizacinempresarial En Colombia la poltica tributaria se ha considerado ms desde el principio de capacidad contributiva que desde el principio de beneficio55; en ese mismo sentido el rgimen tributario se ha desarrollado ms desde un enfoque fiscal que desde un enfoque dinamizador del desarrollo empresarial. Los diagnsticos y estudios han evidenciado que el rgimen tributario colombiano es ineficiente dado que: (1) distorsiona la asignacin de recursos entre actividades; (2) promueve la informalidad; (3) es inequitativo debido a que contribuyentes similares pagan tasas efectivas diferentes; y (4) es poco progresivo por cuanto el gravamen efectivo al ingreso y la riqueza de las personasnaturalesesmuybajo(Perry,2010). Las problemticas anteriormente relacionadas resaltan la necesidad de disear un esquema tributario simplificado que reduzca la complejidad del sistema. En el mbito internacional, los pases con mayor grado de tributacin como Chile y Espaa han generado esquemas simplificados para incrementar el nivel de recaudo tributario y facilitar el desarrollo de las empresas. De este modo, con el propsito de incentivar la formalizacin empresarial el Gobierno nacional disear un esquema de simplificacin tributaria que considere entre otros aspectos los siguientes elementos: (1) reduccin de la complejidad del sistema; (2) automatizacin y virtualizacin de los trmites, procesos y procedimientos; (3) diseo de mecanismos para incentivar el cumplimiento voluntario;y(4)reduccindelasexenciones. En forma complementaria el Gobierno nacional disear un rgimen nico para el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en el cual se incluyan tanto a las personas naturales como jurdicas. Este rgimen nico permitir reducir los costos tanto de administracin como de control y deber reducir las distorsiones econmicas actuales que posee el impuesto relacionadas con la ausencia deunatasanicaylaexistenciadelrgimensimplificado. Mecanismosyestmulosparalaformalizacinlaboralyempresarial Institucionesdelmercadodetrabajoyserviciosdeproteccinsocial En el cuatrienio, el Gobierno nacional bajo el liderazgo y coordinacin del Ministerio de la Proteccin Social, armonizar y precisar las funciones de las instituciones integrantes del mercado de trabajo, y estudiar la factibilidad de modificar el financiamiento de los servicios de Proteccin Social con cargo a la nmina, sin perjuicio en su prestacin. De manera particular, las Cajas de Compensacin Familiar, previo estudio del Ministerio de la Proteccin Social y del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), ajustarn sus funciones a las necesidades del mercado de trabajo del pas, para constituirse como prestadores de servicios de empleo y proteccinsocialregulados(incluidoelsubsidiofamiliar). Primerempleo La regulacin del mercado de trabajo y la armonizacin de las normas y costos que lo rigen, permitir consolidar las reglas de juego de los actores que intervienen en ste, reduciendo los costos de transaccin en las relaciones que se establecen entre trabajadores, empresarios y Gobierno. Adicional a la introduccin de reformas estructurales, en el corto y mediano plazo es necesario desarrollar mecanismos y estmulos que promuevan la formalizacin laboral y empresarialylacreacindeempleo.Sedeberavanzareneldiseodealternativasparareducirla
55
De acuerdo con el principio del beneficio, cada ciudadano debe contribuir al financiamiento de las cargas pblicas en funcin de los bienesyservicios queelEstadoleproporciona.Encambio,elprincipiodecapacidadcontributiva,la contribucinal financiamientodel gastopblicosedeberealizarenfuncindelasposibilidadeseconmicasdecadauno(Hernndez,2009). 104
tasa de desempleo de la poblacin joven. En particular, se promover una poltica activa para el acceso al primer empleo de los trabajadores entre 18 y 28 aos, permitiendo a las empresas descontardelimpuestoderentalosaportesparafiscalesdeestosnuevosempleados. Programasparalaformalizacin El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) promovern un programa de cdigos de conducta que certifique el cumplimiento de los derechos fundamentales del trabajo y la formalizacin laboral. El programa se concentrar en los sectores delaproduccinenprocesodeinsercinofortalecimientoenlosmercadosinternacionales,yser un instrumento de proteccin de los derechos de los trabajadores y de promocin del comercio. Cuando se trate del mercado nacional, el cdigo de conducta permitir visualizar a los compradores las empresas que han ingresado a la ruta de formalizacin laboral y empresarial, convirtindose en un incentivo en la eleccin de sus productos y, por lo tanto, del fomento de la formalizacin. El Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) dentro del Programa de Transformacin Productiva disearn una estrategia de desarrollo de proveedores que le permita a micro y pequeas empresas (Mypes) informales convertirse en proveedoras de empresas de mayor tamao de forma tal que se fomenten relaciones de largo plazo y se promueva la transferencia tecnolgica. La estrategia debe contemplar la formalizacin en un amplio sentido, favoreciendo el cumplimiento de las normas laborales y de la regulacin empresarial. Desdeunaperspectivaintegral,queinvolucrelascaractersticasdelasempresas,delossectoresy del entorno regional en el que stas se desenvuelven, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), en el marco de las Comisiones Regionales de Competitividad crear un programa que identifique sectores con altos niveles de informalidad para desarrollar estrategias especficas con metodologas de sensibilizacin y capacitacin para la formalizacin. Cada estrategia deber partir de la identificacin previa de las barreras u obstculos especficos que enfrentan las empresasdecadasectorparasuformalizacin. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo estar encargado de coordinar con las entidades relacionadas el diseo e implementacin de la estrategia nacional de formalizacin. Bajo esta estrategia disear y promover programas para fomentar la formalizacin empresarial y laboral de acuerdo con lo establecido en el artculo 3 de la Ley 1429 de 2010, dar continuidad al programaRutasparalaFormalizacin56ydesarrollarBrigadasEmpresariales. El Gobierno nacional propondr una regulacin para que las entidades, que por mandato legal deban establecer el cobro de tasas por servicios requeridos para el desarrollo formal de las actividades empresariales, reglamenten de manera especial el pago gradual de estas obligaciones deacuerdoconeltamaodelasempresas. La estrategia de formalizacin empresarial debe tener en cuenta el ciclo econmico y productivo de la empresa (creacin y cierre de empresas). Paraello el Gobierno nacional propondr reformas al cdigo de comercio, con el propsito de generar mecanismos de proteccin flexibles y adecuadosquelepermitanalasempresasreorganizarseconlasposibilidadesdesalvamentodela
El Programa Rutas para la Formalizacin tiene como propsito llevar a las unidades informales a la formalidad mediante un proceso de sensibilizacin, acompaamiento y apoyo a las empresas para que obtengan el registro mercantil y desarrollen su potencial productivo.Actualmente,sehanvinculado19cmarasdecomercioysehatransferidolametodologaaotras33. 105
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actividad productiva y de los empleos o liquidarse rpidamente para que los activos productivos regresenrpidamentealaactividadeconmica. Focalizacindeservicioseincentivosalaformalizacin La regulacin del mercado de trabajo y los mecanismos e incentivos conducentes a la formalizacin empresarial y laboral, sern fortalecidos con una estrategia de acompaamiento y acceso priorizado a los servicios pblicos y privados dirigidos a las Mypes en proceso de formalizacin. Se promover un acceso efectivo a los servicios brindados por las Cajas de CompensacinFamiliary porelSENA, detalformaquelostrabajadoresyempresariospercibanel beneficio del pago de los aportes parafiscales. Dicho acceso afianzar el proceso de reentrenamiento laboral, la optimizacin de la organizacin del trabajo y de la produccin, y el mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores. De la misma manera, en el marco del programa de Responsabilidad Social Empresarial y de los cdigos de conducta, se promover la inclusinenlasredesdecomercializacinformaldelasMypesformalizadas. Herramientas para aumentar la productividad y facilitar la formalizacin laboral y empresarial Intervencionesenelmercadolaboralenperiodosdecrisisparaevitarlainformalidad Para fortalecer la capacidad de respuesta tanto de los hogares como de las empresas para enfrentar los periodos de crisis derivados de choques internos o externos, el Gobierno nacional deber avanzar en medidas reglamentarias que fomenten la flexibilidad en el mercado de trabajo, laexpansindepolticasactivasypasivasdeempleo,yladisponibilidaddeherramientasformales y de mercado para hacer frente a este fenmeno. Dichas medidas incluirn mecanismos que permitan a las empresas dirigir a los trabajadores a procesos de reentrenamiento laboral sin necesidad de desvinculacin laboral. La activacin de estas medidas excepcionales y su vigencia dependern exclusivamente de la duracin de la crisis y deben actuar coordinadamente con la institucionalidadynormativavigente. En el mismo sentido, se deber avanzar en el diseo de alternativas que fomenten la estabilidad del empleo y que controlen la expansin de la informalidad en pocas de crisis globales o sectoriales. En particular, se propone la creacin de un mecanismo que provea herramientas contracclicas para prevenir y mitigar los efectos no deseados en el mercado laboral en estos periodos, que cuente con aportes del Gobierno nacional, los empleadores y los trabajadores. El Gobierno nacional definir el alcance de este mecanismo, as como la articulacin con la Poltica de GeneracindeIngresoscontenida enel presenteplanyconotraslneasde accinorientadasa promover la formalizacin laboral y empresarial. As mismo, el Gobierno nacional podr crear mecanismos de contratacin flexible para responder a los efectos de emergencias naturales, socialesoeconmicasdemaneraquesedinamiceelmercadolaboralyseprotejanlascondiciones devidadelapoblacinvulnerable. SistemadeProteccinalCesante El Gobierno nacional desarrollar un esquema de proteccin a los ingresos para la poblacin trabajadora, que se base en mecanismos de ahorro individual y solidaridad, particularmente para los asalariados formales. As mismo, se definir la factibilidad de que el financiamiento de este esquema est soportado en un redireccionamiento de los aportes a cesantas y a las Cajas de CompensacinFamiliar.EldesarrollodeesteesquemaimplicareldesmontegradualdelFondode Fomento al Empleo y Proteccin al Desempleo (FONEDE), en el marco de la racionalizacin de los
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servicios prestados por las Cajas de Compensacin Familiar. Sin embargo, de la mano de los esfuerzos por formalizar que se han sealado, se considerarn alternativas de proteccin basada en ahorros para los no asalariados e informales. El Gobierno deber definir una poltica que permita profundizar los lineamientos anteriormente expuestos, as como la integracin de este componente con el resto del Sistema de Proteccin al Cesante, el Sistema Nacional de IntermediacinLaboralyelSistemadeFormacindeCapitalHumano. As mismo, se debe avanzar en definir la factibilidad de contar con un pilar subsidiado de desempleo (subsidio al desempleo) para ciertos grupos poblacionales que estaran por fuera del esquema anteriormente propuesto, o, como opcin, definir polticas activas de mercado de trabajocomoalternativadeproteccindelosingresosdelostrabajadores. SistemaGeneraldePensionesyBeneficiosEconmicosPeridicos Es necesario garantizar la disponibilidad de mecanismos de proteccin a la poblacin en edad adulta mayor vulnerable y la poblacin econmicamente activa reconociendo la heterogeneidad delapoblacinocupadaenColombia,ysucapacidaddeahorroalsistema(e.g.BEP,cotizacinpor das). Estas acciones van en paralelo con el proceso de formalizacin de la economa y de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, para lo que es necesario ajustar el diseonormativodelSistema(trasladoentreregmenes)yoptimizarelrecaudodelosrecursos. Adicionalmente, se busca que los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional sean administrados en fiducia por las sociedades fiduciarias de naturaleza pblica o privada, con el fin de favorecer la libertadeconmicaydarleunamayoreficienciaalaadministracindeestosrecursos. En cuanto a los Beneficios Econmicos Peridicos (BEP), conforme a lo dispuesto en el artculo 87 delaLey1328de2009,sedefinirvaCONPESloslineamientosdelfuncionamientodelmecanismo de BEPs para el pas. Al seguir las recomendaciones del CONPES, se deber definir quin ser el operador del mecanismo, la entidad responsable de su funcionamiento, las condiciones de entrada y salida, el esquema de incentivos y el mecanismo de propaganda y masificacin. As mismo, se debern dar facultades a la Superintendencia Financiera para que haga la inspeccin, vigilanciaycontroldeesteinstrumento.Finalmente,sedeberadelantarunaevaluacinoperativa desuimplementacin. ConlaentradaenfuncionamientodelmecanismodeBEP,sehacenecesarioredefinirlaestructura del Sistema General de Pensiones del pas; en particular, se deben definir con claridad los pilares solidario y subsidiado. Esto implica, por un lado, evaluar la conveniencia de continuar con la cuentadesolidaridaddelFondodeSolidaridadPensionalenvirtuddeldesarrollodelosBEP;y,por el otro, establecer una sola gerencia operativa para los programas de proteccin de los ingresos paraeladultomayor. MecanismosdeProteccinalavejez En la ejecucin de la poltica de equidad, es necesario continuar con el desarrollo de los mecanismosdeproteccinfrentealascontingenciasqueafectanalosindividuosensuvejez.Por ello deben revisarse ciertos aspectos puntuales de los regmenes del sistema que estn limitando oimpidiendoelaccesoabeneficiosdemejorcalidad,yqueafectanenalgunoscasoslasolidaridad delSistemaysusostenibilidad.
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Estos mecanismos deben buscar hacer efectivas las reglas y los principios previstos en el artculo 48 de la Constitucin y en el Acto Legislativo 01 de 2005, en trminos de universalidad, equidad, sostenibilidadysolidaridad. En cuanto a la universalidad y equidad, debe mencionarse que la reforma constitucional de 2005, en concordancia con la Ley 100 de 1993 en esta materia, previ la finalizacin de los regmenes especiales el 31 de julio de 2010 y de los regmenes de transicin pensional hasta el ao 2014. A partir de esta ltima fecha, salvo las excepciones previstas expresamente en la Constitucin Poltica, los colombianos estarn sometidos integralmente al Sistema General de Pensiones. Sin perjuicio de lo anterior, se deber garantizar el pago de las obligaciones adquiridas bajo los regmenesanteriores,deacuerdoconlosmecanismosdenormalizacinpensional. Cobranenestecontextomayorimportancialasreglasquepropendanporunamejorcalidaddelos beneficios pensionales que reciban las personas a la finalizacin de su vida laboral, tratando de asegurarunarelacinrazonableentrelossalariosylapensinfinal,partiendodelsupuestodeque la pensin tiene por finalidad sustituir el ingreso de las personas en la vejez. Para ello se establecern reglas que traten de garantizar una mayor densidad de cotizaciones y a su vez, que garanticen una mayor proporcionalidad entre el salario devengado y la pensin recibida. Estos mecanismos se definirn en coherencia con los principios constitucionales de sostenibilidad y solidaridad. Debetenerseencuentaademsqueloscambiosdemogrficosindicanquelaspersonassonahora ms longevas, lo que implica que requieren de ingresos adicionales y de servicios especficos para subienestarenestaetapadelavida. Para las personas que no alcancen a pertenecer al Rgimen General de Pensiones, deber continuarse en la definicin y desarrollo reglamentario de los beneficios econmicos peridicos, en la forma prevista en la Ley 1328 de 2009. Esta opcin para las personas de escasos recursos y que no alcanzan a conformar una pensin, ser viable con la concurrencia con los recursos que se acumulenenelFondodeSolidaridadPensional.Paraello,esnecesariofortalecerlaadministracin de dicho Fondo en condiciones de eficiencia y en un marco de la libertad econmica y de competencia. Esta alternativa de ahorro para la vejez complementa los incentivos a la bancarizacin de las personas que no tienen acceso por razones de su ingreso al sistema general de pensiones y al sistema financiero en general. Por ello, ser vital que la administracin del ahorrodeestaspersonasenparticularsehagateniendoencuentalasopcionesdemnimocosto. En el mbito del Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad, se deben fortalecer algunos aspectos que afectan el monto de la pensin y deben revisarse disposiciones que afecten los costos de administracin del Sistema. En el caso de la garanta de Fogafin a las administradoras del rgimen de ahorro individual con solidaridad, se considera procedente eliminar esta garanta, pues el sistema cuenta ya con las seguridades y mecanismos de proteccin regulatorios y de supervisin que aseguran un adecuado manejo de este riesgo. En todo caso, de acuerdo con la ley,lagarantageneralafavordelosafiliadosquedaencabezadelaNacin. Adicionalmente, el Gobierno Nacional definir el rgimen de organizacin y administracin del Fondo de Garanta de Pensin Mnima del Rgimen de Ahorro individual con Solidaridad, en concordanciaconloestablecidoenelartculo7delaLey797de2003.
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IntermediacinLaboralyGestindelEmpleo El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) avanzar en el diseo e implementacin de un Sistema que articule los procesos de intermediacin laboral y gestin del empleo, involucrando a actores pblicos y privados, as como la permanente participacin de interlocutores como los sindicatos y organizaciones comunitarias que desarrollen directamente temas de empleo. Este Sistema vincular en su estrategia a las agencias de colocacin o empleo y las empresas de servicios temporales y otros agentes como las universidades, medios escritos y electrnicos. De esta manera, se considerarn alternativas de prestacin de servicios de intermediacin laboral tanto pblica como privada, bajo un esquema de certificacin que incluya requisitos mnimos en trminosdecobertura,serviciosprestadosypoblacinatendida,entreotros. SistemadeRiesgosProfesionales El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) fortalecer el sistema de inspeccin preventiva, vigilancia y control en riesgos profesionales en el territorio nacional, como instrumento fundamental para incentivar la cobertura al sistema. As mismo, se revisarn y ajustarn los procesosylasaccionesdecompensacinporprdidadecapacidadlaboral,causadaporlimitacin funcional en procura del mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores. Finalmente, se debe avanzar en la disminucin de los tiempos de calificacin y la mejora de los procesos de reconocimientos de prestaciones de origen comn o profesional de las personas afiliadas o beneficiarias, con el fin de salvaguardar el derecho de la persona que ve disminuida su capacidad productiva. FortalecimientodelaInspeccin,VigilanciayControldelTrabajo El Sistema de Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo concentrar sus esfuerzos en un modelo de inspeccin preventiva orientado a aquellas actividades econmicas, empresas y regiones geogrficas con mayores niveles de riesgo e ndices de conflictividad laboral. Esto requiere el desarrollo de sistemas de informacin oportunos que permitan adelantar anlisis efectivos de riesgolaboral. Para el sector informal de la economa, se adelantarn acciones de promocin, divulgacin e informacin sobre los beneficios de acogerse a las iniciativas e incentivos de formalizacin laboral promovidos por el Gobierno; desde el punto de vista de control, desarrollar las acciones de control,vigilanciayseguimientoalprocesodeformalizacin. Adems de las acciones de inspeccin preventiva se desarrollarn programas especiales focalizados a las regiones y sectores caracterizados por mayores niveles de conflictividad e incumplimientodelanormativalaboral. Para esto se implementar un Sistema de Informacin de Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajoque permita caracterizarelperfildelaproblemticasociolaboraldelpasyquegenerelos insumos requeridos para la vigilancia de la normativa laboral y de seguridad social integral con nfasisenelcontroldelaevasinylaelusin. Sefortalecerelserviciodeatencinalciudadanoatravsdelaimplementacinyeldesarrollode sistemasvirtualesdeatencinydeautomatizacindeprocesosyeliminacindetrmites. Para el logro de estos propsitos se adelantarn procesos de cualificacin del recurso humano del rea de Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo, mediante acciones permanentes de
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capacitacin en el uso de sistemas de informacin y tecnologas de las comunicaciones, en la legislacinlaboraldelpasyenmetodologasparaelmejoramientodelascondicionesdetrabajo. Finalmente, se promover la conciliacin y concertacin para la resolucin de los conflictos laborales y la divulgacin de la IVC del trabajo a los distintos actores de la sociedad para transformar la cultura de cumplimiento de las normas laborales y de seguridad social integral del pas. Dilogosocialparaelfomentodelaproductividadylaformalizacinlaboral El Gobierno nacional promover el dilogo social con y entre los trabajadores y empresarios. Se dar una mayor relevancia a la Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Salariales y Laborales, en la cual se dialogar y concertar la poltica de mercado de trabajo del pas y las iniciativas de formalizacin laboral y empresarial que se deriven de la CIF. As mismo, esta Comisin contar con una secretara tcnica independiente. Se ampliarn las subcomisiones de concertacin estimulando los acuerdos sectoriales de empleo, los cuales promovern la construccin de relaciones laborales de largo plazo en los sectores dinmicos de la economa, especialmente en los que presenten grados elevados de informalidad o dficit en calidad del empleo. El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) desarrollar un dilogo fluido con los actores intermedios de los gremios empresariales y los sindicatos, y disear mecanismos para la asociacin de los trabajadores y empresarios del sector informale impulsar estrategias mediante programas de actualizacin dirigidos a los trabajadores afiliados a los sindicatos que hagan parte de las confederaciones de trabajadores que tengan representacin en la Comisin Nacional de Concertacin,enelmarcodelaLey278de1996.Finalmente,elMPSelaboraruncensosindicaly promover un nuevo dilogo sobre derecho del trabajo y productividad, en el cual se estimule el fortalecimiento institucional del pas necesario para promover la formalizacin laboral y empresarial.
3. Metas
TablaIII7
Formalizacinlaboralyempresarial Indicador Informalidad Empresarial. (Nmero de empresas formalizadas a travs de programasdecooperacinpblicoprivada) InformalidadLaboral.Totalnacional (Porcentajeinformalessobreeltotaldeocupados) InformalidadLaboral.Total13reas (Porcentajeinformalessobreeltotaldeocupados) BrechadeInformalidad.Total13reas (Ciudadconmayorinformalidad/Ciudadconmenorinformalidad) AfiliadosalSistemadePensiones.Porcentaje SistemadeRiesgosProfesionales.Nmerodeafiliados Porcentajedelosocupadosconalgntipodemecanismodeproteccinalos ingresos Porcentaje desempleados que han sido ubicados laboralmente en el marco delSistemaNacionaldeIntermediacinLaboral LneaBase2009 3.408 61,1% 52,3% 1,50 32,0% 6.766.192 30,0% 4,0% Meta2014 70.000 54,4% 46,0% 1,39 42,0% 8.766.192 40,0% 15,0%
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2.
a)
Infraestructuraparalacompetitividad
Serviciosdetransporteylogstica
1. Desarrollologstico
El continuo crecimiento de los volmenes de comercio exterior, en conjunto con una mayor demanda del mercado nacional, fundamenta la necesidad de promover la utilizacin de la infraestructura de transporte de forma ptima y segura. Es as como la logstica se convierte en la herramienta de gestin efectiva del flujo y almacenamiento de bienes, servicios e informacin. Esta nueva concepcin de optimizacin del transporte, permitir enfrentar adecuadamente el aumento del comercio transfronterizo, fomentar buenas prcticas, consolidar la intermodalidad, y articularplanesambientalmentesostenibles. Enesesentido,yconelobjetivodeapoyareldesarrollodeltransporteylainfraestructuradelpas, se fortalecern las acciones de implantacin de la Poltica Nacional Logstica (PNL), lo cual redundarenunimpactodirectosobrelaproductividaddelaslocomotorasdelcuatrienio. Marcoinstitucionaleinformacinlogstica Sefortalecerelmarcoinstitucionaldelsectorlogstico,creandoalinteriordelComitNacionalde LogsticadeTransporte(CNL)57,laCoordinacinProgramticadeLogstica(CPL)ylaUnidadTcnica de Ejecucin Logstica (UTEL). Esta estructura le permitir al Comit aumentar su operatividad, desarrollar nuevas herramientas de actuacin para la implementacin de la PNL, y mejorar la coordinacindelossectorespblicoyprivadoresponsablesdelapoltica. LaCPLestarcompuestaporrepresentantesdelasmismasentidadesqueconformanelComit58y dar orientaciones operativas y seguimiento a las actividades asociadas a los lineamientos de poltica. Esta Coordinacin se deber articular y estar en continua comunicacin con las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), acompaando y apoyando los ejercicios de planeacin estratgica para la competitividad. Lo anterior, tambin implicar un fortalecimiento institucional y tcnico de las CRC en temas especficos de soluciones de infraestructura y logstica, bajoloslineamientosdelSistemaNacionaldeCompetitividad(SNC). Por su parte, la UTEL estar compuesta por profesionales especializados en temas de transporte y logstica, economa, procesos productivos y ambientales del MIT y del DNP, y tendr como objetivo principal ser la secretara tcnica del CNL, desde donde se estructurarn las actividades paralaimplementacindelaPNL. El equipo de la UTEL servir para conformar las gerencias de corredores logsticos integrales, quienes se encargarn de articular a los actores pblicos y privados en la gestin de todas las acciones que se realicen sobre un corredor estratgico en el que convergen mltiples flujos comerciales. El MIT con el apoyo del DNP conformar la primera gerencia de corredores logsticos articuladaconeldesarrollodeinfraestructuralogsticaespecializada..
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AntesCOMIFAL:ComitparalaFacilitacindelComercioylaLogstica. Sector privado: sector productivo, gremios y transportistas; sector pblico: Alta Consejera para la Competitividad y las Regiones, MinisteriodeInfraestructurayTransporte,MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo,DIAN,ProexportyDNP. 111
Bajo el liderazgo de la UTEL, se pondr en marcha el primer Observatorio Nacional de Logstica de Cargas (ONLC) que consolidar, administrar y procesar informacin del sector, que refleje la evolucin de la logstica del pas, posibilitando el diseo de polticas y la priorizacin de acciones para la eficiencia de las cadenas de abastecimiento, y que con un seguimiento efectivo de las mismas,determinelanecesidaddereorientarlasoreformularlas. Transporteintermodal,plataformasylogsticaurbana La UTEL adelantar las acciones necesarias para impulsar la complementariedad modal, incluyendo estudios especficos sobre la mejora de la navegabilidad del modo fluvial y la operatividad del modo frreo, con recomendaciones para la promocin e integracin de estos modos. Adems, se continuar con los estudios de factibilidad para la construccin de Infraestructuras Logsticas Especializadas (ILE) que tengan un impacto en las dinmicas de comercio, y enfocadas a la generacin de valor agregado en las cadenas logsticas. Los estudios incluirn el anlisis del modelodegestinparasudesarrollo. Con base en parmetros generales de competitividad y generacin de valor agregado en procesos logsticos, el Gobierno nacional trabajar en la reglamentacin especfica de las ILE, definindolas como infraestructura estratgica de inters pblico y nacional, e incluyendo mecanismos de promocin a los puertos secos, zonas de actividad logstica portuaria (ZAL), reas de apoyo logstico en frontera, centros de carga area, zonas de consolidacin y distribucin urbana, plataformas logsticas multimodales59. En ese sentido, esta nueva concepcin de tipologa de infraestructura,implicarlarevisinyajustesnormativosyoperativosentemasdefacilitacindel comercioexterior. As mismo, para fortalecer la productividad de las zonas y terminales portuarios en trminos de servicios logsticos, y su integracin a cadenas de abastecimiento eficientes, los Planes de Expansin Portuaria a los que se refiere la Ley 1 de 1991, incluirn lineamientos especficos para estimularlainversinprivadaenzonasdeactividadlogsticaportuaria. Mediante la consolidacin de modelos de ciudades en trminos logsticos ciudades puerto, ciudades fronterizas, ciudades de consolidacin, ciudades de logstica mixta, etc., el Gobierno nacional, a travs de la UTEL, apoyar a los entes territoriales en la articulacin de sus planes logsticos con sus planes de ordenamiento territorial y de movilidad urbana. En particular, la UTEL asistir en el diseo de herramientas que orienten la gestin logstica, y permitan identificar y aumentar los impactos positivos que estas iniciativas generan en la funcionalidad del transporte y elentornourbanolocal. Todas las iniciativas de constitucin de nodos regionales representan un reto institucional en la medida en que diferentes actores deben funcionar bajo un objetivo comn. Casos como el del Eje Cafetero, la zona Caribe y Cauca Pacfico, plasmados en la PNL, reflejan el potencial de agrupar orientaciones de mercado as como fortalezas industriales. Para ello, la UTEL adelantar los estudios necesarios a nivel de pre factibilidad y factibilidad que permitan determinar diseos bsicosdelainfraestructuralogstica,microlocalizacionesdelamismaymodelosdegestin.
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PolticaNacionalLogstica,DocumentoCONPES3547de2008. 112
PromocindeInfraestructurasLogsticasEspecializadas(ILE) La articulacin del sector pblico y privado se estimular a partir de la conformacin de los espacios adecuados de dilogo y concertacin en los que se integren los esfuerzos de ambas partes para apalancar grandes proyectos. El desarrollo de ILE estar a cargo del sector privado y ser promocionado por el Gobierno nacional. As mismo, se estudiarn las siguientes alternativas de fomento de estos proyectos: (1) adquisicin y concesin de los terrenos identificados como aptos para la construccin de ILE; (2) declaracin de las ILE dentro del rgimen de zonas francas; (3) declaracin de los terrenos aptos para el desarrollo de ILE como de inters nacional y utilidad pblica; (4) cofinanciacin de la inversin necesaria para adelantar el proyecto; (5) participacin pblicadentrodelmodelodegestindelaILE;entreotras. Lo anterior, conlleva a incluir dentro de la reorganizacin y fortalecimiento institucional para el transporte y la logstica, estrategias para identificar y dotar a las entidades involucradas en el tema, de las funciones y herramientas de gestin para la efectiva promocin de este tipo de infraestructuraestratgicaparaelpas. Servicioslogsticosdevaloragregado Con el objetivo de elevar al transporte terrestre automotor de carga como un sector de clase mundial, se transferir la metodologa de transformacin productiva para este sector. Se brindar especial enfoque a planes que motiven la prestacin de servicios logsticos eficientes, que fortalezcanlascadenasproductivasnacionalesdealtovalortransable,incorporndolesestndares decalidadyseguridad. En el marco de las buenas prcticas empresariales que promueve la PNL, se apoyar la formalizacin empresarial de prestadoras de servicios de transporte, en especial para el modo fluvial cuyos beneficios directos se reflejarn en el aumento de la confiabilidad por la prestacin de mejores servicios. De igual manera se incentivar la asociacin de empresas de transporte de carga de los modos frreo, carretero, fluvial y martimo que migren de un esquema empresarial monomodal e independiente, a uno integrado y que promueva la intermodalidad. Este trabajo lo coordinar el MIT como parte de la estrategia de poltica y regulacin de servicios que adelantar para el servicio pblico de transporte de carga, y para lo cual contar con fondos de cooperacin tcnicadebancamultilateral. Comounadelasestrategiasparaimplementarbuenasprcticasenelsectorprivado,seenfocarn esfuerzospara capacitar al capital humano en el sector, fomentar la investigacin y fortalecer los conocimientosengestindelacadenadeabastecimientoylainterrelacinentreeltransporteyla logsticade carga.Igualmente,yapartirdeldesarrollodeunestudiosobrelasprincipalescadenas de abastecimiento, donde se identifiquen cuellos de botella, necesidades logsticas y debilidades competitivas,seincorporarelconceptodelogsticadereversaenlacadenaproductiva. La UTEL gestionar y facilitar la firma de acuerdos y convenios acadmicos entre el Gobierno nacional y entidades nacionales e internacionales, en aras de crear el Programa Nacional de Investigacin en Transporte y Logstica. En el marco del ONLC, se estructurar un plan para integrar al pas con la comunidad logstica regional de Amrica Latina y el Caribe, que incentive el intercambio de conocimiento y experiencias en temticas especficas del sector. As mismo, la UTEL, con apoyo de las autoridades locales, gremios, sector productivo y academia, fomentar la organizacin y desarrollo de foros, congresos y talleres temticos peridicos, que presenten avancesendesarrollostecnolgicosyexponganestrategiasparaeldesarrollodelsector.
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A fin de articular los sistemas de informacin y telecomunicaciones a procesos e infraestructuras logsticas,sellevarnacabolosestudiosquepermitandeterminarelniveldepenetracindeTICe SIT,yladefinicindeaccionesrequeridasparasuuso,masificacinyaprovechamiento,enarasde mejorarlaoperatividadlogsticaygenerarbeneficiosderivadosdelposicionamiento,trazabilidady confiabilidad. El MIT incorporar las mejores prcticas en sistemas de informacin y telecomunicacionesparaprocesoslogsticoseneldiseoydesarrollodelICLeimplementacindel RNDC. Controlyfacilitacindelcomercioexterior Mediante la consecucin de acuerdos entre pases vecinos, se buscar compatibilizar los procesos y requisitos aduaneros de manera que se agilicen los tiempos de paso en los nodos comerciales. As mismo, y a partir de la exitosa experiencia de implementacin de procesos de facilitacin comercial registrada en los puertos, se dar alcance a todos los puntos de ruptura de carga con procesos giles y ptimos de inspeccin y control de aduanas en el marco del nuevo estatuto aduanero. Especficamente, se consolidar la herramienta de Ventanilla nica de Comercio Exterior(VUCE),laimplementacindelsistemadeInspeccinFsicaSimultneaydeInspeccinNo Intrusiva. Adicionalmente, se apoyar la implementacin del Operador Econmico Autorizado, figuraqueofrecerfacilidadesalmovimientodecargatransfronteriza. Todas aquellas estrategias y acciones de facilitacin comercial que se analicen e implementen en los nodos de comercio exterior debern velar por la seguridad del movimiento de carga local y extranjera,incrementandoyasegurandounniveldeconfiabilidadenlacadenadeabastecimiento. Paraesto,seanalizarn,entreotras,todaslasventajasybeneficiosqueelusodeTICofrecesobre el control y monitoreo de los bienes, al igual que la homologacin y alineacin de procesos aduanerosentreelpasysusprincipalessocioscomerciales,especialmentelospasesvecinos. La creacin de la figura de los corredores logsticos, ser complementaria al desarrollo de las gerencias de los corredores, con el fin de brindar una adecuada articulacin entre la infraestructura y los servicios sobre los cuales se presta el transporte. En esencia se buscar al menosdesarrollartrescorredoresquegaranticenunaadecuadaconectividadycompetitividaddel pas. Gestinycontroldeltrnsitoytransporte El Gobierno nacional declara de importancia estratgica para la Nacin el Registro nico Nacional de Trnsito (RUNT). El adecuado funcionamiento del RUNT, y del esquema de ayudas tcnicas y tecnolgicas que el MIT disear para el aprovechamiento del sistema RUNT, es un elemento esencial para el logro de los objetivos de poltica, regulacin y control de los servicios pblicos de transporteydelamovilidadengeneraldecargaypasajerosentodoelterritorionacional.Adems de las ventajas asociadas a realizar funciones de registro, validacin y autorizacin del registro de trnsito en lnea y en tiempo real, se dispondr de informacin altamente desagregada y en tiempo real sobre las caractersticas y comportamiento de la oferta y la demanda del transporte engeneral,incluidaslasinfraccionesylosaccidentesviales. Para lograr este objetivo, el MIT pondr en marcha el RUNT en Movimiento. Esta estrategia consistir en visitas programadas a cada departamento del pas donde se encuentren operando actores del RUNT. Las visitas sern coordinadas por el MIT, y participarn el concesionario e interventor del RUNT, la SIIT y otros organismos de control. Como resultado de cada visita, las entidadesparticipantesdelRUNTenMovimientodefinirnunplandemejorayestandarizacinde
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requisitos de obligatorio cumplimiento para los agentes del RUNT en cada departamento, incluidos los Organismos de Trnsito, los Centros de Diagnstico Automotriz (CDA), Centros de Enseanza Automovilstica (CEA), Centro de Reconocimiento de Conductores (CRC), Centros IntegralesdeAtencin(CIA),entreotros. SeesperaqueconlaentradaenfuncionamientodelosregistrosdetrnsitoytransportedelRUNT y la refrendacin de las licencias de conduccin con el nuevo formato que deber definir el MIT estos sistemas de informacin se consoliden. En este sentido se facilitar al ciudadano la obtencin de la licencia de conduccin en el nuevo formato, eliminando requisitos que para el propsito del cambio no arrojen nueva informacin o que simplemente se puedan cumplir medianteotrotrmite. Este esquema permitir mejorar y hacer ms eficiente y eficaz tanto las funciones de planeacin, regulacin y gestin del MIT, as como las de inspeccin, control y vigilancia de la SIIT y dems organismosdecontrol. El RUNT tambin generar un beneficio institucional estratgico para el MIT, sistematizando la mayora de los trmites y permitiendo que la capacidad organizacional y de capital humano del Ministerio pueda enfocarse a su funcin primordial de planeacin, regulacin y gestin del sector. Los organismos de trnsito de todo el pas tambin se beneficiarn del RUNT, a travs de la integracin con sus plataformas para la gestin integral de la movilidad, y en particular con los sistemasdedeteccinelectrnicadeinfractores. Los beneficios mencionados, podrn ser realizables en la medida en que se desarrolle una ley que permita:(1)circunscribirlajurisdiccindelosCEAyCRCaldelOrganismodeTrnsito;(2)acreditar prueba de domicilio en la jurisdiccin del Organismo de Trnsito donde se realice el registro de vehculos particulares; (3) refrendar las licencias de conduccin de servicio particular cada tres aos y sancionar de la misma forma como la no renovacin de las mismas; y (4) ampliar la figura de solidaridad para la efectividad en la deteccin de infracciones de trnsito y transporte por mediostcnicosytecnolgicosasegurandoelcumplimientodeldebidoproceso. Los Sistemas Inteligentes de Transporte (SIT) harn parte del esquema de ayudas tcnicas y tecnolgicas que el MIT disear para el aprovechamiento del sistema RUNT. Los SIT son un conjunto de soluciones tecnolgicas de las telecomunicaciones y la informtica, diseadas para hacermseficiente,seguro,cmodoysostenibleeltrnsitoylamovilidadengeneral.ElGobierno nacional desarrollar un Plan Maestro de los SIT, adecuado al contexto y a las caractersticas de todos los sistemas de transporte a escala nacional, regional y urbana, y que establezca el marco general y las estrategias para implementar SIT de una manera coordinada, armnica, eficiente e integrada. El Plan Maestro de SIT incluir la coordinacin con otros actores y polticas que se relacionen con el sistema, incluido el Programa Nacional de Seguridad Vial en Carreteras, los sistemas de control y gestin operacional del sistema de transporte de carga y logstica, pasajeros por carretera, los SITM y los SETP, la poltica de gobierno en lnea, el desarrollo de las TIC en Colombia,atencindeemergencias,comercioexterior,programasdecompetitividad,entreotros. El Gobierno nacional, dictar las normas tcnicas, desarrollar y adoptar estndares y protocolos de tecnologa relacionados con componentes tcnicos de los proyectos SIT para Colombia. Los entes territoriales expedirn los actos administrativos correspondientes para garantizar el funcionamiento de los sistemas de gestin de trnsito y transporte de proyectos SIT en sus
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respectivas jurisdicciones, de acuerdo con el marco normativo que establezca para tal fin el Gobiernonacional. Sostenibilidadambientalyestrategiasdemitigacinalcambioclimtico El Gobierno nacional desarrollar una propuesta de transporte sostenible para el Global EnvironmentFacility(GEF).ElGEFdetransportesosteniblebuscaasistiralMITenlaestructuracin y ejecucin de estrategias y acciones que promuevan la sostenibilidad ambiental y contribuyan a mitigarlosefectosdelcambioclimtico,atravsdelareduccindeemisionescontaminantesyde gasesefectoinvernaderoenlosdiferentessistemasdetransporte. Enparticular,sedefinirnestrategiasparalosSITM,SETP,transporteterrestreautomotordecarga y de pasajeros, ILE, y modos logsticos complementarios como el transporte fluvial y frreo. Aunque con el GEF se analizarn diversas estrategias, desde la administracin y gestin de la demandayelfortalecimientoinstitucional,elnfasisdelapropuestaconsistireneldesarrollode estrategias para promover el uso de combustibles limpios y en la reglamentacin de las condiciones y los aspectos que conlleven a la reduccin de gases contaminantes producidos por fuentes mviles buscando tener vehculos de tecnologas limpias que generen menor contaminacin (vehculos hbridos, a gas o elctricos), as como la utilizacin de modos ms eficientes en trminos de emisiones, como el modo frreo y fluvial. El GEF se complementar con un programa de cooperacin tcnica con la banca multilateral para desarrollar una propuesta de National Appropiated Mitigation Actions (NAMA) en el sector transporte as como por estudios especficos por modo de transporte en donde se puedan identificar las acciones encaminadas a reducirlasemisionesdegasesdeefectoinvernadero(GEI). Adicionalmente, como parte de la preparacin de los nuevos programas de prstamo con banca multilateral para financiar los aportes de la Nacin a los SITM y SETP, el Gobierno Nacional estructurar los programas de transporte urbano sostenibles correspondientes al Plan de Inversin del Clean Technology Fund (CTF) para Colombia, aprobado por la comunidad internacionaldepasesdonantesdelosClimateInvestmnetFunds(CIF).Losrecursosconcesionales del CTF atendern componentes de infraestructura, poltica y regulacin que promuevan el transporte no motorizado con infraestructura dedicada para la movilidad en bicicleta y a pie, complementariasalasinversionesyaprogramadasenelSITPyenlosSETP,yparalaincorporacin debusescontecnologalimpiadebajasemisiones. Seguridadvial En 2009, en Colombia hubo 5.634 muertos y ms de 135.000 heridos de gravedad en accidentes de trnsito. Cerca del 70% de las muertes ocurren dentro de permetros urbanos y el resto en carreteras, aunque estos ltimos accidentes suelen ser ms letales. La tasa de muertos por cada 10.000 vehculos en 2009 fue 9,6, mientras que Mxico tiene una tasa de 8,5, Chile 8,1 y Espaa 1,3. Se estima que para 2020 el pas incrementar su parque de vehculos particulares en un 54% y el de motos en un 152% reflejando la necesidad de aunar esfuerzos en materia de poltica de seguridad vial en el pas. En la actualidad la accidentalidad vial es la primera causa de muerte en niosentrelos5y14aos,porencimadecualquierenfermedad;ylasegundacausademuerteen adultos entre los 15 y 44 aos de edad. Es particularmente crtico el incremento en los ltimos aos de la mortalidad de los usuarios de las vas ms vulnerables, como son peatones, ciclistas y motociclistas. Los pagos en siniestros del Seguro Obligatorio de Accidentes de Trnsito (SOAT) por
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accidentes en motocicletas representan ms del 70% del total de pagos de siniestros del SOAT en todo tipo de vehculos. Se estima que los costos asociados a la accidentalidad vial, en un pas de ingresosmedioscomoColombia,puedenserequivalenteal3%delPIB. Ante la problemtica actual de la accidentalidad vial en el pas, y el llamado de toda la comunidad internacional Naciones Unidas, Organizacin Mundial de la Salud, ONG, entidades multilaterales, etc., en declarar sta la dcada de accin en seguridad vial, el Gobierno nacional declara la seguridad vial como una poltica de Estado que trascienda los planes y programas de un perodo de gobierno. La poltica es consecuente con el mandato constitucional y legal que tiene el Estado en garantizar la prestacin del servicio de transporte en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad y ser liderada por el MIT a travs de su Viceministerio especializado en temas de transporteytrnsito,eimplicarunaarticulacininstitucionalanivelpblicoyprivado. La poltica de Estado de seguridad vial tambin se deber reflejar en el rgimen de infracciones y sanciones para todo el sector. La estrategia de poltica de seguridad vial incluir las siguientes acciones. Infraestructuraparaprotegerlaintegridaddelosusuarios El MIT buscar que tanto la infraestructura que se desarrolle a partir del presente Plan de Desarrollo como la que se encuentre en diseo y/o construccin cumpla con criterios mnimos de seguridad vial, tales como sistemas de contencin modernos y adecuados, consistencia en los lmites de velocidad, vas pensadas en los usuarios y en la poblacin discapacitada. Una infraestructura ms humana deber preservar la seguridad de todos los usuarios, privilegiando a los modos no motorizados como la bicicleta y el peatn, as como garantizar la accesibilidad de personas con movilidad reducida. As mismo, el MIT realizar un diagnstico, establecer el inventariodeintervencionesenlainfraestructuraactualyformularunplandetrabajoparalograr su modernizacin y el cumplimiento de estndares mnimos de calidad. En el mismo sentido, impartirlasdirectricesrequeridasparaquelosdemsnivelesdegobiernohaganlopropioensus respectivas competencias, tanto a nivel rural como urbano en coordinacin con otras dependenciasdelGobiernocomoelMAVDTylosministeriosdelaProteccinSocial,deEducacin NacionalydeDefensaNacional. Equipoyvehculosparaunamovilidadsegura El Gobierno nacional promover la existencia de alternativas de transporte pblico y particular seguro en todo el territorio nacional. As mismo, establecer mecanismos para que los vehculos y los elementos de seguridad que los complementan, cumplan con estndares de seguridad internacionalmente aceptados. El MIT definir la normatividad y regulacin del transporte en motocicleta, a partir de un anlisis integral del impacto socioeconmico de esta modalidad, y de losprincipiosdelapolticadeEstadoenseguridadvial. Comportamientodelosusuarios ElGobiernonacionaldisearesquemasdecontrolqueincrementensustancialmentelacapacidad paradetectarinfraccionesysancionarlasdeacuerdoconlanormativavigente.Enestecontexto,el MIT liderar esquemas de coordinacin interinstitucional entre los diferentes niveles de gobierno apartirdelaplataformaRUNTylosesquemasdeSITcomplementarios. El objetivo primordial de la poltica de seguridad vial debe ser la proteccin de todos los actores, enespecialdeberprivilegiarseelmodopeatn,paralocualdebernasegurarsemecanismosque
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permitan tener recorridos seguros en los que tambin se garantice la accesibilidad de personas conmovilidadreducida. Endesarrollodeestapoltica,elMITlideraryelaborarunPlanNacionalde SeguridadVial2011 2015, que busque disminuir la accidentalidad vial en el pas a travs de la definicin de lineamientos de poltica claros. stos incluirn la coordinacin y articulacin de esfuerzos con los diferentes actores, as como la ms adecuada y eficiente utilizacin de los recursos disponibles para seguridad vial, en aspectos relacionados con la infraestructura, la calidad de equipos y vehculos, el comportamiento humano, la institucionalidad, las estrategias y acciones diferenciadasparalapoblacincondiscapacidadylaspersonasde60aosyms. El Plan Nacional de Seguridad Vial 20112015 desarrollar un diagnstico que le permitir la definicin de propuestas de solucin con lnea base, metas e indicadores, financiacin, supervisin, evaluacin de resultados, e incluir mecanismos para promover la formulacin de planeslocalesdeseguridadvialenlosentesterritoriales. El MIT liderar la implementacin de este plan, coordinar las acciones de los distintos niveles de Gobierno, y evaluar la creacin de una Agencia Nacional de Seguridad Vial, que lidere la puesta en marcha del Observatorio Nacional de Seguridad Vial. Este esquema servir de soporte interinstitucional para la generacin, seguimiento y control de las polticas establecidas, as como el fortalecimiento en la planeacin y gestin de la seguridad vial en el pas. La informacin que alimente los anlisis del observatorio deber provenir nica y exclusivamente del RUNT, a travs del Registro Nacional de Accidentes de Trnsito, y ser obligatoria su alimentacin por todas las autoridades locales independientemente si hay o no Organismo de Trnsito en su jurisdiccin. En estesentido eldesarrollodemediostecnolgicosqueimpliquen unmejor controldeinfractoreso que permitan la identificacin de los mismos sern promovidos como estrategias para el desarrollo del presente plan. As mismo se promover el uso responsable del vehculo privado, de tal manera que el propietario del mismo se comprometa con su buen uso ayudando as a una reduccinenlaaccidentalidad. En desarrollo del Plan, el MIT desarrollar y adoptar las polticas y estrategias tendientes a la prevencin de la accidentalidad vial, y propondr los cambios al Cdigo Nacional de Trnsito (Ley 769 de 2002) que se requieran para salvaguardar los principios de la poltica con relacin a las condiciones de seguridad para los usuarios en las diferentes modalidades de transporte y en cualquierdelosmodelosdegestinenqueestasedesarrolle.
2. Metas
TablaIII8
Programa Indicador Nmerodeinfraestructuraslogsticas especializadasendesarrollo(Fase estudiosoconstruccin) Desarrollodecorredoreslogsticos Reduccindecostoslogsticos Unidad Nmero Nmero Porcentaje Lneabase 4 0 0 Meta cuatrienio 6 3 25%
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b)
Tecnologasdelainformacinylascomunicaciones
Las TIC son herramientas indispensables para la transformacin productiva del pas, pues constituyen un apoyo transversal a las locomotoras que jalonarn la economa para generar dinmica e innovacin en diversos sectores, para aumentar la productividad y para mejorar en competitividad. As mismo las TIC contribuyen a generar, transmitir y potenciar la creacin de conocimiento en particular ciencia y tecnologa, de otra parte apoyan la gestin de desastres y laslaboresdereconstruccinenellargoplazo.ElBancoMundial(2009a)estimaqueporcada10% de incremento en la penetracin fija o de incremento en la penetracin mvil se genera un incremento del 0,73% o del 0,81% respectivamente en el Producto Interno Bruto (PIB) de un pas en va de desarrollo. Tambin se estima que el desarrollo de la banda ancha generara un impacto relativo ms alto que aquel generado por la telefona fija o la telefona mvil tanto para pases en vadedesarrollocomoparapasesdesarrollados,alcanzandonivelessimilaresysuperioresal1,2% de incremento en el PIB por un 10% de incremento en la penetracin. De igual forma, las TIC apoyan en situaciones de emergencia como los desastres naturales, por ejemplo, en alarmas tempranas para la gestin de desastres, articulacin de los sistemas de emergencias, localizacin depersonas,informacinalciudadano,laevaluacindedaos,entreotros.
FiguraIII11..ImpactoEconmicodel CrecimientodelasTIC
1,50
FiguraIII12.ImpactoEconmicodelincremento depenetracindelaBandaAnchaMvil
PuntosPorcentuales
1,00
0,50
0,00 Fijo Economas de altos ingresos Mvil Internet Bandaancha
Economas de bajos ymedianos ingresos
Fuente:BancoMundial(2009a). Nota:Losresultadossonestadsticamentesignificativosal1% excepto para los estimados de banda ancha en pases en va dedesarrollo,loscualessonsignificativosal10%.
Fuente:McKinsey&Company,Inc.(2009) Nota: La compaa supone que la banda ancha mvil alcanza hoy los niveles de penetracin de banda ancha fija para Europa Occidental (54%); un incremento del 10% en penetracin de banda ancha genera un incremento del 0,5% en el PIB; la elasticidadlaboralesdel0,5%.
Por su parte, McKinsey&Company, Inc. (2009) estima que la penetracin de la banda ancha sobre redes mviles en economas en va de desarrollo puede producir enormes beneficios econmicos, entre ellos potenciales incrementos en el PIB y generacin de empleo. Por ejemplo, se estima que el desarrollo de la banda ancha mvil en Latinoamrica puede generar incrementos en el PIB regional en aproximadamente USD$60 billones. Adicionalmente, se estima que un incremento del 10% en la penetracin de banda ancha mvil generara incrementos hasta del 1,4% del PIB en un pas tpico de la regin. De esta manera, la banda ancha se convertira en un mecanismo clave de crecimiento econmico y de competitividad de las naciones y puede ser considerada como una solucincostoefectivaparareasgrandesyruralesenpasesenvadedesarrollo.
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En el entorno nacional, el sector TIC en Colombia garantiza la conectividad del pas, es un importante motor de la economa nacional, aporta importantes recursos al PIB y ha presentado crecimientos superiores al promedio de la economa nacional. Adems, en concordancia con las tendencias mundiales, el sector se ha caracterizado por la liberalizacin del mercado de las telecomunicaciones,lasustitucindelatelefonafijaporlatelefonamvil,lasustitucindelavoz por los datos y el desarrollo de nuevas tecnologas y mercados inalmbricos. A continuacin se presentanalgunosindicadoresdelsectorTICduranteelperiodo20062009.
TablaIII9.PrincipalesindicadoresdelsectordeTICenColombia
Indicador CrecimientorealdelPIB(porcentaje) CrecimientorealdelPIBcorreosytelecomunicaciones(porcentaje) IngresosdelsectordeTIC(billonesdepesoscorrientes) InversinprivadaenelsectordeTIC(billonesdepesoscorrientes) InversinpblicaenelsectordeTIC(billonesdepesoscorrientes) Abonadosmviles(millones) Lneasfijasenservicio(millones) SuscriptoresmvilesdeInternet(millones) SuscriptoresfijosdeInternet(millones) SuscriptoresfijosdeInternetDedicado(millones) Usuariosdetelevisinporsuscripcin(millones) Computadoresporcada100habitantes Laptopsimportados(miles) Desktopsimportados(miles) 2006 6,69 21,13 $17,64 29,76 7,72 0,89 0,63 1,57 5,80 168 284 2007 6.91 16,93 $19,96 33,94 7,92 1,38 1,21 2,20 6,25 428 677 2008 2,73 8,43 $21,92 $3,07 $0,40 40,87 7,95 0,16 2,02 1,90 3,16 8,30 674 777 2009 0,83 1,36 $24,03 $3,19 $0,62 42,16 7,73 0,91 2,27 2,21 3,20 14,70 866 700
Fuente:BancodelaRepblica,DANEeInformacinreportadaporlosprestadoresalSUIdelaSSPD,SIUSTdelaCRC,MinisteriodeTIC, SuperintendenciadeSociedadesyCNTV.
Este panorama permite presentar lineamientos de poltica para el sector TIC que permitan la inclusin de toda la poblacin; personas con discapacidad, tercera edad, etnias y dems grupos sociales; dichos lineamientos se enmarcan en una serie de principios de promocin encabezados por la frmula: El mercado hasta donde sea posible, el Estado hasta donde sea necesario dirigidos todos a la superacin de brechas, tanto en el nivel de infraestructura, como en los de disponibilidad de dispositivos y terminales; y a la generacin de aplicaciones y contenidos, buscando la apropiacin generalizada de las TIC, mediante la consolidacin de un marco normativo,institucionalyregulatorioconvergente. Deestamanera,elGobiernonacionalimplementarelPlanViveDigitalColombiaformuladoporel Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, cuyo objeto es impulsar la masificacin y el uso de Internet a travs del desarrollo y uso eficiente de infraestructura y la promocinyapropiacindelosserviciosTIC. Se trata de desarrollar un Ecosistema Digital (infraestructura, servicios, aplicaciones y usuarios) e incentivardeformaintegrallaofertaylademandadeserviciosdigitalesparalainclusinsocialyla disminucindelabrechadigital,ascomoparalainnovacin,laproductividad,lacompetitividady elcontrolsocial.
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1. Desarrolloyusoeficientedeinfraestructura
El Gobierno nacional, a travs del Ministerio de TIC, fomentar el despliegue y uso eficiente de la infraestructura para la provisin de redes de telecomunicaciones y los servicios que sobre ellas se puedan prestar, y promover el ptimo aprovechamiento de los recursos escasos con el nimo de generar competencia, calidad y eficiencia, en beneficio de los usuarios. Se buscar la expansin, y cobertura para zonas de difcil acceso, en especial beneficiando a poblaciones vulnerables, y se incluirenlafasedeplaneacinlaevaluacindelosposiblesriesgosnaturalesquepuedanafectar la infraestructura crtica de TIC con el objeto de ser minimizados en su diseo, instalacin y operacin. Tambin garantizar la neutralidad tecnolgica entendida como la libre adopcin de tecnologas que permitan fomentar la eficiente prestacin de servicios, contenidos y aplicaciones queusenTIC Conectividadinternacional El Ministerio de TIC promover la construccin de nuevas conexiones internacionales, incentivar al sector privado para robustecer la infraestructura de cable submarino, de CDN (Content Delivery Network) y de Hosting en el pas, con el fin de atender la demanda de trfico de Internet proyectada, evitar riesgos de saturacin futura, disminuir la dependencia de conexiones internacionalesexistentes,fomentarunmercadocompetitivoyreducireltrficointernacionalpor visitadepginasWEBenotrospases. Redesdefibraptica Buscando el desarrollo de la masificacin de Internet en el pas, es necesario el mejoramiento de las condiciones de infraestructura existente tanto a nivel de redes de transporte como a nivel de redesdeacceso,siendolasredesdefibrapticaparticularmenteadecuadasparaeltransportepor sus caractersticas tcnicas tales como su capacidad y escalabilidad, lo cual permite implementar soluciones ajustadas a las necesidades de cada municipio. De esta manera, el Ministerio de TIC adelantar una iniciativa para aumentar la cobertura de municipios a travs de fibra ptica y en aquellosqueporrazonesgeogrficasodedensificacinnotenganconectividad,loharpormedio de tecnologas alternativas infraestructura mvil, radioenlaces, satlite u otras disponibles. Adicionalmente, para mejorar las caractersticas de conectividad, se propone el uso de otras infraestructuras,bienseanexistentesoresultadodenuevosproyectosdeserviciospblicos,redes viales o redes elctricas. El Gobierno nacional promover el desarrollo articulado de la infraestructura de conectividad y aprovechar la capilaridad de estas otras infraestructuras para desarrollar proyectos conjuntos para la expansin de redes de fibra ptica. Para efectos de la financiacin de estas iniciativas, el Gobierno nacional destinar recursos del Fondo TIC, buscar mecanismos de financiacin con las regiones a travs del Sistema General de Participaciones y las regalas. Tambin buscar incrementar su participacin en los recursos del Presupuesto General de la Nacin, bajo el entendido que las TIC son factor vital de desarrollo de los sectores productivosdelpaseimpactandirectamenteenlacompetitividad. Redesdetelevisinyradio El Ministerio de TIC definir el modelo eficiente de gestin para el financiamiento, la administracin, la operacin, el mantenimiento y la explotacin de la red pblica de radio y televisin que garantice su sostenibilidad, que reconozca las transformaciones de la industria de televisin y que optimice los recursos de su financiamiento. De manera paralela, se establecern esquemas de generacin de ingresos a partir de la prestacin de servicios como el arrendamiento
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deinfraestructura,laproduccindecontenidos,entreotros.Elmodelodegestindefinido,tendr en cuenta el sostenimiento de la red analgica de televisin y su modernizacin al estndar de Televisin Digital Terrestre (TDT), incluyendo el aprovechamiento de todas las ventajas que la mismapermite.Eldiseoeimplementacindelareddigitaldetelevisinpblicadeberatendera criterios de eficiencia y planificacin idnea, para lo cual integrar las redes de los operadores regionales de televisin. Adems, para asegurar el funcionamiento de la Televisin Digital Terrestre (TDT), quienes en la actualidad estn utilizando las frecuencias destinadas para tal fin, debenliberarlasdeacuerdoconlostiemposestablecidosporelMinisteriodeTIC.Adicionalmente, el Ministerio de TIC acompaar los procesos de modernizacin tecnolgica del servicio de radiodifusinsonora,integrandolosdesarrollosdigitalesquepropicienlaprestacindeunservicio demayorcalidadybeneficiosparalosradioescuchas. Accesouniversal Con el objetivo de lograr el acceso universal a las TIC y promover una cultura de uso y aprovechamiento de las mismas por parte de la sociedad, el Gobierno nacional a travs del MinisteriodeTICpromoverestrategiascomolamasificacindecomputadoresysuusoadecuado alaspotencialidadesynecesidadeseconmicas(productivas,comerciales),educativasyculturales de amplios sectores de la ciudadana y de los pequeos productores y propietarios urbanos y rurales que an no tienen acceso a las TIC. Tambin se promover el establecimiento de Tecnocentros en municipios apartados y zonas perifricas de las ciudades, los cuales brindarn acceso,capacitacin,entretenimientoyserviciosTICalapoblacin.DichosTecnocentrosoperarn bajo un modelo financiero autosostenible que asegure el involucramiento integral de los actores. El Ministerio de TIC coinvierte con entidades territoriales en la construccin, mientras que los operadores, la empresa privada y las entidades territoriales se encargarn de la operacin y mantenimiento de los mismos. Adicionalmente, el Ministerio de TIC disear polticas que permitan generar una cultura digital ciudadana en todo el territorio nacional acorde con las necesidades regionales y deber garantizar la sostenibilidad del acceso universal de las TIC sociales,incluyendoelaccesoyusodelasTICenelsectorpblico. Usoymejoradelainfraestructuradeloperadorpostal El operador postal oficial de Colombia posee una amplia red nacional, lo cual representa para la sociedad en general un instrumento de comunicacin y lo convierte en un facilitador logstico no slo en las ciudades, sino primordialmente en las regiones ms alejadas, ya que 472 Servicios Postales Nacionales, puede apalancar el empaque, la distribucin, el transporte y entrega efectiva de documentos, insumos, productos, kits, materiales y equipos, para el desarrollo de los programas del Gobierno nacional. En cuanto a las mejoras de la infraestructura el operador postal a travs de las TIC, gestionar la creacin de nuevos productos y servicios con un portafolio orientadoacumplirlasexpectativasdesususuarios.
2. Desarrollodecontenidosyaplicaciones
ElMinisteriodeTIC,basadoenlasnecesidadesdecontenidosdigitalesenlosdiversossectoresdel pas, atendiendo las necesidades de sectores como educacin, proteccin social, justicia, comercio, defensa, ambiente as como de los dems sectores estratgicos en materia de productividad y competitividad, formular una poltica nacional de contenidos y aplicaciones con nfasis en la promocin de la industria nacional. La formulacin de esta poltica, evaluar el tipo de aplicaciones necesarias para gestin de desastres e incorporar aquellas que resulten ptimas
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para el pas. As mismo, promover la creacin o fortalecimiento de clsteres de empresas desarrolladoras de aplicaciones y contenidos convergentes en torno a las apuestas productivas regionales. Para esto, identificar las potencialidades y fortalezas de las diferentes regiones del pas, los recursos humanos locales, la infraestructura bsica y el tejido empresarial. En este sentido, realizar un inventario del estado actual de las variables identificadas como relevantes, as como de las iniciativas ya existentes en la materia con el propsito de realizar el diagnstico necesario para la formulacin de los proyectos a implementar. Para el desarrollo de estos clsteres, el Ministerio de TIC buscar las alianzas pblicoprivadas pertinentes para generar un ambiente propicio para la inversin, con el concurso del sector productivo, el sector educativo, el Gobiernonacionalylasentidadesterritoriales. La estrategia de creacin y fortalecimiento de clsteres debe acompaarse tambin de un plan de formacin en capacidades para la generacin de contenidos digitales y de una propuesta de incentivos que atraigan la inversin a esta industria y la haga atractiva. Todo esto con miras a que Colombia se posicione regionalmente como un generador y exportador de contenidos digitales y aplicaciones. La televisin y radio pblica se orientarn a la produccin y difusin de contenidos que fomenten la educacin, la cultura, el entretenimiento y la participacin ciudadana. La prestacin de estos servicios har uso de la convergencia tecnolgica y tendr como base principios de eficiencia y calidad. La televisin se adaptar a los requerimientos tcnicos actuales, ligados a la implementacin de la Televisin Digital Terrestre (TDT) con las implicaciones que ello acarrea en materia del desarrollo de contenidos pertinentes ajustados a los formatos estandarizados y aprovechandolasfacilidadesdeinteractividadymovilidad. La radio pblica fortalecer su parrilla de programacin para satisfacer la demanda de contenidos sociales que no cubre la radio comercial y se implementarn acciones de formacin y fortalecimiento del servicio de Radiodifusin Sonora Comunitaria, promoviendo la generacin de contenidos propios y pertinentes. La promocin de la comunicacin comunitaria y ciudadana, en sus aspectos de gestin, programacin, legislacin, proteccin y estmulo, as como en los aspectos de apoyo y actualizacin tecnolgica, se constituir en una forma de impulsar la participacindemocrticainformada.
3. Promocindeserviciosbajounmarconormativo,institucionaly regulatorioconvergente
El Gobierno nacional consolidar un marco normativo, institucional y regulatorio que promueva la competencia y genere condiciones propicias de inversin, adems de beneficios sociales en trminos de precios, coberturas y calidad de los servicios TIC. Adems que reduzca barreras normativas para el despliegue de infraestructura y oferta de servicios de comunicaciones. Lo anterior, reconociendo la convergencia tecnolgica y la globalizacin, respetando principios de competencia, neutralidad tecnolgica, proteccin al usuario, uso eficiente de infraestructura y de losrecursosescasos. Normativa El Ministerio de TIC y la CRC, en lo que competa a cada entidad, reglamentarn e implementarn la Ley 1341 de 2009 (Ley TIC) y la Ley 1369 de 2009 (Ley Postal), las cuales determinan el marco general para la formulacin de las polticas pblicas que rigen el sector TIC e incluir las
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obligaciones en materia de provisin de los servicios y usos de infraestructura por razones de atencin y prevencin de situaciones de emergencia y seguridad pblica. De igual forma, en el marcodesuscompetencias,elMinisteriodeTICapoyaralMinisteriodelaProteccinSocialenla reglamentacindelTeletrabajo. Institucionalidad El Gobierno nacional adaptar la institucionalidad del sector TIC a la realidad convergente de sus redes, servicios y proveedores. Se buscar una reforma constitucional que permita establecer una institucionalidad regulatoria convergente que garantice la promocin de la inversin, la competencia,elbeneficiodelosusuariosylasalvaguardadelderechoalainformacinyalacceso democrticoalaprestacindeserviciospblicos. Regulacin El Gobierno nacional consolidar un marco regulatorio convergente, haciendo especial nfasis en lossiguientestemas: FomentodeSeguridadinformticayciberseguridad Reconociendo que la seguridad informtica es un factor primordial para la apropiacin de las TIC, el Ministerio de TIC, en conjunto con las dems entidades competentes como el Ministerio de Defensa, e involucrando al sector privado, adelantar la reglamentacin de la seguridad informtica, la cual contemplar los parmetros tcnicos y procedimentales para garantizar el manejo de la informacin. Por su parte, la CRC expedir la regulacin para el sector TIC, relacionada con los parmetros tcnicos mnimos que deben cumplir los proveedores de servicios yredesparalaciberseguridad. Proteccinalusuarioderedesconvergentes Teniendo en cuenta la funcin del Gobierno nacional en relacin con la proteccin del usuario, el MinisteriodeTICadelantarlareglamentacinparaelcontrolsocialdelosproveedoresderedesy servicios de comunicaciones, en cuanto a participacin, funciones y financiacin de las actividades relacionadas con los usuarios de las TIC. De la misma forma, la CRC expedir un rgimen de proteccin al usuario de TIC y de calidad en la prestacin de los servicios, los cuales tendrn en cuentalaofertaconvergentedelosservicios,contenidosyaplicaciones. InfraestructuradeTICeimpactoensaludyambiente Teniendo en cuenta los efectos de la construccin, operacin y mantenimiento de las infraestructuras de TIC, la proteccin del medio ambiente y la salud pblica, el Gobierno nacional propender por la reglamentacin de la instalacin de infraestructuras que considere pertinente, definiendo parmetros tcnicos y procedimientos que minimicen los impactos mencionados. As mismo, se reglamentarn las condiciones tcnicas y econmicas para la instalacin de infraestructura de TIC (antenas, torres, cableado) y se brindarn lineamientos para que exista concordanciaconlosplanesdeordenamientoterritorialydemsreglamentacinrelacionada,con elobjeto,entreotros,quenoseestablezcanbarrerasolimitacionesalainstalacinyeldespliegue de la infraestructura requerida para la prestacin de los servicios TIC, en beneficio de la competenciaylosusuarios.
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Promocindelacompetenciaylainversin LaCRCadelantarlarevisindelalistademercadosrelevantessusceptiblesderegulacinexante y las medidas regulatorias asociadas a los mismos y en el mercado de voz saliente mvil, incentivar los operadores mviles virtuales a partir del marco legal ya establecido en la Ley 1341 de 2009. Finalmente, buscando apoyar la masificacin de banda ancha, la CRC, entre otras lneas deaccin,definirregmenesenmateriadeacceso,usoeinterconexinderedes,deproteccin a los usuarios y de calidad en la prestacin de servicios de telecomunicaciones, en ambiente de convergencia,tomandoespecialconsideracinalaevolucintecnolgicaydelmercado. InstalacinyutilizacindeinfraestructuraparalasTIC El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desarrollar un reglamento tcnico mediante el cual se regule la infraestructura de obra civil de tal manera que permita el aprovechamiento de la misma para el acceso a las telecomunicaciones por parte de los residentes en viviendas, con el fin de que stos se beneficien de la oferta de servicios por parte de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones, para lo cual contar con el acompaamiento tcnico del Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones y la CRC. Las disposiciones normativas sobre la materia propendern por la disminucin de los trmites administrativos necesarios para que un proveedor de redes y servicios de telecomunicacionespuedaofrecersusserviciosalinteriordelasviviendas,deacuerdo conlalibre eleccin del usuario final incentivando de esta manera la competencia efectiva entre los proveedores Sectorpostal El Gobierno nacional adelantar el proceso de estudio de la alternativa ms adecuada para garantizarlacontinuidadenlaprestacindelServicioPostalUniversalporquienostentelacalidad de operador postal oficial o concesionario de correo. Se garantizarn las condiciones para la prestacin de los servicios postales de manera eficiente, particularmente en el caso del Servicio PostalUniversal,ascomolacontinuidad,actualizacinyelmejoramientodelosserviciospostales en el pas. La CRC adelantar la regulacin postal bajo un ambiente de convergencia tecnolgica y deacuerdoconlosrequerimientosdelmercadopostal,enelmarcodelaLey1369de2009.. Planificacinygestineficientedelespectro La demanda de nuevos servicios inalmbricos de datos tales como acceso a Internet a travs de redes mviles, han incrementado el trfico de datos y en consecuencia el uso del espectro. Con el fin de que Colombia pueda dar un salto en conectividad y pueda cerrar la brecha digital mediante la masificacin de banda ancha, la poltica de espectro de Colombia debe mantener facultades para permitir a la industria ofrecer nuevos servicios soportados en el desarrollo de tecnologas inalmbricas. Para ello la autoridad en materia de administracin del espectro radioelctrico debe definir procedimientos particulares para el otorgamiento de permisos para su uso, teniendo en cuenta las necesidades actuales y futuras de continuidad del servicio, disponibilidad del espectro, eliminacindefallasintempestivasointerferenciasperjudiciales,operacindeunapartedelared considerada estratgica que afecte o pueda afectar la prestacin de un servicio de radiocomunicaciones o cuando, como resultado de nuevas atribuciones de espectro resulte necesarialamigracindeoperadoresaotrasbandasdefrecuenciasparaquecontinenprestando susserviciosenfrecuenciasdiferentes.
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GestineficientedeserviciosenlneadelGobierno Definir las polticas y el marco normativo necesario para que las entidades de la administracin pblica pongan a disposicin en forma asequible, segura y con calidad, datos de inters pblico que puedan ser utilizados por terceros para crear nuevos servicios de Gobierno en Lnea para la sociedad y consolidar una oferta y una demanda abierta de servicios en lnea del Gobierno construidoapartirdedichosdatos.
4. ApropiacindelasTICporpartedelosusuarios
Con el fin de facilitar el acceso a Internet y estimular la demanda de los servicios de TIC, el Gobiernonacionalincluirendesuspolticasmecanismosyestrategiasparafacilitarlaadquisicin de terminales tales como computadores, decodificadores de televisin digital o dispositivos mviles de datos, por parte de los ciudadanos. En este sentido, el Gobierno nacional generar un entorno favorable y las condiciones necesarias para el establecimiento y desarrollo de una gran industria de diseo y manufactura tecnolgica de computadores y dispositivos porttiles para que sean accesibles a todos los ciudadanos. En esa medida, se promover la masificacin de estos dispositivos en los sectores estratgicos del pas como educacin, Mipymes, agricultura, salud y justicia. As mismo, se buscarn mecanismos de reduccin o eliminacin de aranceles aplicables a insumosutilizadosenlacadenadeprestacindeserviciosdelsectorTIC. La puesta en marcha de incentivos fiscales como la exencin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en el pago de la suscripcin al servicio de Internet, representa un mecanismo importante de estmulo al crecimiento del nmero de conexiones. En este marco, y tomando en cuenta las repercusiones en una mayor penetracin, la masificacin de dispositivos y servicios adicionales, la recuperacin en el recaudo de impuestos y el efecto positivo en la contribucin al crecimiento del PIBporcuentadeunamayorproductividad,aceleramientodelainnovacinyatraccindeempleo en otras regiones del pas, el Gobierno nacional evaluar la reduccin o eliminacin del IVA en el serviciodeaccesoaInternetaescalanacional. A travs de la estrategia de poltica pblica denominada territorios digitales se promovern iniciativasdeorigenterritorial,oprivadasquefomentenlapromocinyusodelosserviciosTIC,el desarrollo de contenidos digitales, las estrategias de apropiacin de la tecnologa y el uso de GobiernoenLnea.
5. AdopcindelasTICenotrossectores
ElMinisteriodeTICapoyarelprocesodeadopcindelasTICparaeldesarrollonacionalentodos los sectores de la economa educacin, salud, financiero, justicia, comercio, transporte, ambiente, vivienda, relaciones exteriores, defensa, cultura, agricultura, minas y energa, entre otros. Cada sector tendr la responsabilidad del financiamiento y sostenibilidad de sus estrategias. El Gobierno nacional, como usuario y promotor de servicios digitales, dinamizar la capacidad de investigacin, desarrollo e innovacin en TIC, como un punto base para la conformacin del capital humano calificado y el desarrollo de nuevas tecnologas que promuevan lacompetitividadenelpas.
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Educacin ElGobiernonacionalconsolidaralasTICcomoplataformatecnolgicaparamejorarlacobertura, la calidad y la pertinencia de los procesos educativos, fortalecer la fuerza laboral en el uso de las TIC y promover la generacin y uso de contenidos educativos. En este marco, se promover el acceso a las TIC con una estrategia de continuidad en la conectividad de las sedes educativas oficiales,contenidos,reposicinde equipos,ascomodesoporte ymantenimientodelosmismos. Tambin promover la innovacin pedaggica y el uso de nuevas TIC para la formacin de competencias laborales generales y buscar que las TIC se integren al proceso pedaggico de los docentes y estudiantes, a los procesos de mejoramiento de las instituciones educativas, y en general, a la vida cotidiana de la comunidad. Adems, en busca del fortalecimiento del capital humano, y con el objeto que las TIC sean aprovechadas de manera efectiva por el sector productivo, el Gobierno nacional promocionar polticas para fortalecer las capacidades de TIC desdeloscurrculosdelaeducacintcnicaysuperiorencompetenciasdelsectorTIC. Salud El Gobierno nacional buscar altos niveles de calidad y cubrimiento de los servicios de salud, brindando informacin relevante a sus usuarios en lnea, y fortaleciendo el sector a nivel institucional, a partir de la instalacin de infraestructura tecnolgica y la apropiacin y uso eficaz de las TIC en el mismo. De esta manera, se fortalecern los Sistemas de Informacin del sector saludenelpas,facilitandolaatencinalosciudadanos,brindandotransparenciaenelmanejode recursosdeestesector,ybuscandomejorarelmonitoreoycontroldeamenazasdesaludatravs de las TIC. Adicionalmente, las instituciones del Sistema de Proteccin Social mejorarn sus sistemas de informacin, promoviendo la interoperabilidad en los mismos, y brindando una mejor atencin al ciudadano. De otra parte, se promover el uso, apropiacin y generacin de contenidosdeTICenloscurrculosdelsectorsaludytambinlainvestigacinaplicadaadesarrollo decontenidosdeTICparaelmismo. Financiero Los servicios financieros mviles, entendidos como aquellos ofrecidos a travs de dispositivos mviles, tienen un impacto a nivel social, al disminuir los costos mediante el aprovechamiento de la tecnologa mvil asociados a la banca, siendo un potencializador de la promocin de bancarizacin.Enestesentido,el MinisteriodeHaciendayCrditoPblico,el MinisteriodeTIC,el DNP y Banca de las Oportunidades, promovern alianzas entre las entidades bancarias y los proveedores de redes y servicios mviles, con el objeto de aprovechar la experiencia de estos ltimosenlaidentificacinygestindeclientesdebajosrecursosaescalanacional.Asmismo,los entesreguladoressectorialesdefinirnunaregulacinarticuladaquepreciselosmecanismospara promoverlacompetenciaenestetipodeserviciosysuinteroperabilidad. Justicia El Gobierno nacional optimizar la gestin judicial y administrativa, incorporando modernos sistemas tecnolgicos y telemticos que faciliten el acceso gil y oportuno a la informacin de la Rama Judicial, haciendo ms eficientes sus procesos e incentivando, la interaccin con los ciudadanos por medios electrnicos. Como parte de esta estrategia, se pondrn a disposicin de los ciudadanos contenidos relacionados con las normas, las entidades del orden nacional ingresarnsusprocesosenlneaysedesarrollarnexpedientesdigitales.
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Productividadempresarial El Gobierno nacional fomentar el uso y aprovechamiento de las TIC en el sector empresarial, como base para promover la inversin, mejorar la productividad, consolidar empresas ms competitivas,haciendoespecialnfasisenlasMipymesylossectoresdeclasemundial.Secrearn programas para promover el acceso, uso y adopcin de las TIC a las Mipymes, as como para su aprovechamientoenlacapacitacindeempresarios.Adicionalmente,seapoyarlamodernizacin tecnolgica de los procesos productivos que utilizan las Mipymes a travs de recursos pblicos y privados. As mismo, a travs del operador postal oficial, 472 Servicios Postales Nacionales y entidades involucradas, se impulsar la modalidad de exportacin de trfico postal y envos urgentes, buscando incrementar la competitividad de las Mipymes mediante un sistema de exportacinsimplificado,accesibleydebajocosto. Comercioelectrnico Considerando el potencial de expansin de mercados de este tipo de comercio, el Gobierno nacional actualizar de manera integral la Ley 527 de 1999, tomando en cuenta los lineamientos internacionales en materia de firmas electrnicas, la facturacin electrnica como ttulo valor, el rgimen de proteccin al usuario de este tipo de comercio, la responsabilidad de los proveedores de servicios de Internet con el consumidor, y la promocin de mayor competencia en la actividad de certificacin abierta, entre otros. As mismo, reconociendo el factor dinamizador del programa Gobierno en Lnea, el Ministerio de TIC impulsar a los entes pblicos en especial los entes territoriales para que tengan una buena oferta transaccional en sus sitios web y realizar una campaanacionaldedifusindelosprincipalesbeneficiosdeestetipodecomercio.Porotrolado, alineado con el Documento CONPES 3620: Lineamientos de poltica para el desarrollo e impulso del comercio electrnico en Colombia, el Ministerio de TIC a travs de 472 Servicios Postales Nacionales,implementarunaestrategiacomercialdirigidaaprestarlosservicioslogsticosparael desarrollodecomercioelectrnico. Transporte TomandoencuentalaeficienciaqueincorporanlasTICenlostrmitesyelaccesoalainformacin al ciudadano, el Gobierno nacional ofrecer la totalidad de los trmites para el sector transportador en lnea, brindar una poltica de uso de peajes electrnicos, y ofrecer la informacin al ciudadano sobre el estado de las carreteras. Lo anterior, en concordancia con el Plan Maestro ITS (Sistemas Inteligentes de Transporte), que formular el Gobierno nacional como soporte de los servicios de transporte y logstica. As mismo, y en el marco de comparticin de infraestructura sectorial, se desarrollar la priorizacin del desarrollo conjunto de carreteras y redesdefibraptica. Vivienda El aprovechamiento de las TIC en este sector buscar mejorar la conectividad en los hogares y la eficiencia en trmites sectoriales. Tomando en cuenta lo anterior, el Gobierno nacional ejecutar una estrategia que incluir el mejoramiento de la conectividad en los hogares beneficiados por vivienda de inters social en zonas urbanas y la oferta de informacin en lnea relacionada con los trmitesdeasignacinyentregadesubsidiodevivienda. Ambiente En este sector, las TIC apoyarn el manejo y la divulgacin de informacin ambiental del SINA, priorizando en la captura, procesamiento y divulgacin de la informacin ambiental y en el
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Registro nico Ambiental (RUA) en cabeza de los institutos de investigacin ambiental, as como en la gestin de trmites de las autoridades ambientales. En este marco, el Gobierno nacional desarrollar una estrategia que permitir aprovechar estas tecnologas con el fin de facilitar la gestindelasautoridadesambientalesparaelapoyoenlatomadedecisiones. Relacionesexteriores Las TIC son una herramienta para vincular los colombianos en el exterior y fortalecer la presencia del Estado a nivel internacional. En este marco, el Gobierno nacional fortalecer la oferta de informacin y servicios al ciudadano en el exterior, los trmites en lnea incluyendo la fase transaccional, as como a nivel institucional implementar mecanismos de educacin y ambiente detrabajovirtualesparasusfuncionarios. Defensa Las TIC han mostrado ser un instrumento fundamental para la defensa y la seguridad. Por ello, el Ministerio de Defensa Nacional quiere enmarcarse en el Plan Vive Digital con tres iniciativas de impacto. La primera de ellas buscar, a travs de la Telesalud, una intervencin oportuna y ms precisa para los heridos en el teatro de operaciones y durante su evacuacin, as como un mejor servicio para los usuarios del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional. La segunda de Ciberseguridad y Ciberdefensa tiene como objetivo proteger las infraestructuras crticas nacionales de los ataques cibernticos, as como generar capacidades de prevencin, deteccin y respuesta temprana ante este tipo de incidentes. Finalmente, la tercera iniciativa pretende contribuir a la capacitacin del personal de oficiales, suboficiales y civiles mediante la implementacindeeducacinvirtualenzonasdedifcilacceso. Cultura ConelobjetodelaprovechamientodelasTICparalacomunidadylasentidades,enestesector,el Gobierno nacional continuar brindando conectividad en bibliotecas pblicas, contenidos relacionados con el patrimonio bibliogrfico y documental a sus usuarios, y fortalecer la gestin dedocumentoselectrnicosenelEstado. Agricultura Las TIC sern aprovechadas con el objeto de ampliar la base de los usuarios del sector y de que estos puedan acceder a trmites en lnea, oferta de informacin oportuna, inteligencia de mercados y capacitaciones para sus actividades productivas, entre otros. En este marco, la tecnologamvilseraprovechadaparaquelosproductoresrecibaninformacinagropecuariapor mensajescortosdetexto(SMS)yaccesoaserviciosdeFINAGRO,yengenerallasTICpermitirnla trazabilidad del cabezas de ganado, la capacitacin de productores para el fortalecimiento de su actividad, su acceso a servicios financieros, y postulaciones y consultas del trmite de subsidio de viviendaenelsectorrural. Minasyenerga La estrategia de aprovechamiento de las TIC para el sector minero energtico promover laoferta deservicios,trmitesenlneaysistemasdeinformacinconfiableyactualizada. Prevencinyatencindedesastres Las TIC, por su carcter transversal y permanente, apoyan la gestin de todas las entidades parte del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD). En este sentido, el
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Ministerio de TIC, en conjunto con las entidades competentes, fortalecer el apoyo a dicho sistema, permitiendo la optimizacin de captura y consolidacin de informacin oportuna, la activacin de alarmas tempranas y envo de informacin relevante al ciudadano por dispositivos mviles, as como la optimizacin del servicio de emergencias ciudadanas (Lnea 123) para todo el pas. Adicionalmente disear estrategias para el aprovechamiento de las TIC y las redes sociales pararecoleccinderecursoshumanitarios. GobiernoenLnea Todas las entidades de Administracin Pblica de que trata el artculo 39 de la Ley 489 de1998, debern adelantar las acciones para avanzar en la implementacin de la estrategia del Gobierno en Lnea, sujetndose a los lineamientos y estndares que para el efecto disponga el Gobierno nacional a travs del Programa de Gobierno en Lnea del Ministerio de Tecnologas de la InformacinylasComunicaciones.
6. Metas
A continuacin se presentamos los principales indicadores, lnea base y meta cuatrienio en desarrollo de las iniciativas propuestas para el sector de Tecnologas de Informacin y las Comunicaciones.
TablaIII10
Indicador ConexionesdeInternetdebandaancha(millones) Nmerodemunicipiosconectadosatravsderedesdefibraptica HogaresconectadosaInternet(porcentajedeltotaldehogares) MipymesconectadasaInternetporcentajedeltotaldeMipymes Nmero de tecnocentros autosostenibles en operacin (espacios que integran comunidadenacceso,capacitacin,entretenimientoyserviciosTIC) LneaBase 2010 2,2 200 27% 7% 0 Meta2014 8,8 700 50% 50% 800
3.
a)
Apoyostransversalesalacompetitividad
Accesoaserviciosfinancieros
En los ltimos aos se han adoptado medidas de poltica encaminadas a aumentar el acceso de la poblacinalosserviciosfinancierosformales,en concordanciaconmltiples estudioseconmicos y anlisis empricos en los cuales se evidencia la relacin positiva entre el nivel de acceso a servicios financieros formales y el crecimiento econmico, y particularmente sus efectos positivos sobrelareduccindelosnivelesdedesigualdadydepobreza(Claessens,2006). Entre 2006 y 2009, la profundizacin financiera aument del 23,5% al 29,9%, y el nivel de bancarizacindelapoblacinadultapasdel47,1%al57,3%60.Apesardeesosavances,persisten
Laprofundizacinfinancierasedefinecomolarelacinentrelacarteradecrditosdelsistemafinancieroformalalsectorprivadoyel PIB. Para el ao 2010 el valor de la cartera incluye leasing. El nivel de bancarizacin se mide como el porcentaje de poblacin con acceso al menos a un producto financiero (Fuente: Asobancaria). A julio de 2010, la bancarizacin de la poblacin adulta alcanz el 60,2%. 130
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factores que distorsionan y dificultan la prestacin eficiente de servicios financieros a toda la poblacin y condiciones que afectan la permanencia de oferta financiera formal en todo el pas. Adems, desde la demanda existen elementos que desincentivan el acceso a servicios financieros por parte de la poblacin de bajos ingresos, los receptores de remesas, los colombianos en el exteriorylosempresarios. Por lo tanto, se propone implementar estrategias dirigidas a: (1) garantizar la permanencia de oferta financiera formal en aquellos lugares donde se ha logrado ampliar la cobertura; (2) apoyar el acceso al sistema financiero por parte de la poblacin actualmente no bancarizada; (3) profundizar el uso de servicios financieros con la diversificacin de productos financieros adecuados para la atencin de diferentes segmentos poblacionales; e (4) implementar acciones quegaranticeneducacineconmicayfinancieradecalidadparatodalapoblacin.
Garantizarlacoberturadelsistemafinanciero Garantizarqueelsistemafinancierotengacoberturasuficienteparaatenderatodalapoblacines un requisito fundamental para facilitar el acceso y profundizar el uso de servicios financieros formales. La creacin y la reglamentacin de Corresponsales No Bancarios (CNB) para la atencin de zonas alejadas y sin oferta financiera formal permiti, en agosto de 2010, ampliar la cobertura geogrficadelsistemafinancieroal99%delosmunicipiosdeColombia61.Sibien lamayoradelos CNB se ubican en la zona central del pas, en correspondencia con los mayores centros de actividad econmica, su presencia respecto al nmero de habitantes adquiere importancia en departamentos de la zona perifrica sur y la Amazorinoquia que se encontraban desatendidos por elsistemafinancieroformal(figuraIII13). Entre julio de 2007 y septiembre de 2010 los CNB realizaron ms de 44 millones de transacciones, las cuales ascendieron a ms de $8,5 billones. Aunque la reglamentacin actual permite a los CNB adelantar trmites de crdito y gestiones para la apertura de cuentas de ahorro, corrientes o certificados de depsito a trmino (CDT), hasta ahora este canal financiero ha sido utilizado principalmente con carcter transaccional. De acuerdo con la informacin reportada por Banca de las Oportunidades (BdO), los recaudos, transferencias, pagos, depsitos y retiros de dinero en conjunto corresponden al 99% del total de las transacciones realizadas a travs de los CNB y actualmente solamente dos de las once entidades que cuentan con CNB ofrecen servicios de aperturadecuentadeahorrosytrmitesdecrdito.
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Almesdeagostode2010seencontrabaninstalados8.315CNBen31departamentosdelpas. 131
FiguraIII13.Departamentos,segnCNBpornmerodehabitantes
Fuente:BancadelasOportunidadesClculosDDEDNP.
ParaconsolidarlosCNBcomouninstrumentodeampliacindecoberturadel sistemafinancieroy de bancarizacin, es necesario garantizar a largo plazo la permanencia de esos canales en todos los municipios en donde se encuentran instalados, especialmente en los 271 municipios donde constituyen la nica oferta financiera formal. Para ello, el Gobierno nacional, a travs del programa Banca de las Oportunidades desarrollar mecanismos adicionales para incrementar el volumen de transacciones que realizan los CNB como pago de impuestos, pago de nminas del sectorpblico,envoyrecepcindegirosinternacionales,ycompraypagodelaprimadeseguros de baja cuanta, y mecanismos que incrementen la apertura de cuentas de ahorro y trmites de crdito. De otro lado, experiencias internacionales han demostrado que la aplicacin de TIC para la prestacin de Servicios Financieros Mviles (SFM) es una herramienta clave para ampliar la cobertura del sistema financiero y los niveles de inclusin financiera62, por cuanto permiten reducir los costos de la prestacin de los servicios de la banca en zonas apartadas, con lo cual se reportanimpactospositivosenelniveldebienestarsocioeconmicodelapoblacin(BID,2009). EnColombia,laimplementacindeSFMtieneungranpotencialcomoinstrumentoparaaumentar elaccesodelapoblacinalosserviciosfinancierosformalessiseconsideralaampliacoberturade la telefona mvil celular63. En este sentido, se hace necesario avanzar en la implementacin de
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Los SFM se entienden como el canal para la prestacin de servicios financieros que incluye, entre otros, la administracin de productos financieros como cuentas corrientes y de ahorro, la transferencia de recursos, la obtencin de crditos, el envo y recepcin degirosyremesasatravsdeltelfonocelular,locualfavorecelainclusindenuevosclientesalsistemafinanciero. 63 SegnelMTICadiciembrede2009losabonadosmvilesllegaronaser42,2millones. 132
SFM, para lo cual el programa Banca de las Oportunidades, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), con apoyo de la Superintendencia Financiera, y el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (MINTIC) promovern los ajustes normativos y regulatorios que permitan la implementacindeproductosfinancierosderpidamasificacinporelcanalmvil. As mismo, el programa BdO, el DNP, el MHCP y el MTIC promovern alianzas entre las entidades financieras y los operadores mviles, con el objeto de aprovechar el alcance de la red de distribucin de estos ltimos, y los entes reguladores sectoriales definirn de manera articulada los mecanismos regulatorios para promover la competencia en la prestacin de este tipo de serviciosysuinteroperabilidad. El uso masivo de canales de bajo costo como la telefona mvil y los CNB permitirn, en el mediano plazo, mejorar los ndices de bancarizacin y de profundizacin financiera al ampliar la capacidad que tiene el sistema financiero para atender los segmentos de poblaciones tradicionalmenteexcluidosyaquellosqueyaseencuentranbancarizados. Actualmente el 30% de las cooperativas financieras y de ahorro y crdito se encuentran en municipios con menos de 50.000 habitantes, que representan el 90% del total de los municipios del pas. Como las cooperativas son un intermediario financiero importante para apoyar la cobertura fsica del sistema financiero en ese tipo de municipios, el programa Banca de las Oportunidades continuar apoyando su fortalecimiento estructural con actividad financiera64 y la ampliacin de cobertura del sector cooperativo a travs de la cofinanciacin de la instalacin de sucursales o corresponsales65. Tambin se brindar asistencia tcnica para la diseo de productos demicrocrditoymicroahorroadecuadosparaatenderfamiliasdebajosingresos. Ampliarelaccesoyelusodeserviciosfinancierosformales Ahorro Aunqueloscostosdetenenciadelascuentasdeahorrossonlaprincipalbarreraparaelaccesode la poblacin de menores ingresos y en situacin de desplazamiento, stas son el producto financiero con mayor penetracin entre la poblacin colombiana66. Con el fin de disminuir los costos que tiene este producto para la poblacin de menores ingresos, el programa BdO impuls una cuenta de ahorro con condiciones especiales67 y ha buscado fortalecer la cultura de ahorro formal de las familias pobres, mediante el diseo y la aplicacin de un programa piloto de promocin de ahorro dirigido a madres titulares del Programa Familias en Accin y la
El Programa BdO contrat en 2008 al Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crdito (WOCCU por sus siglas en ingls) para implementar programas de fortalecimiento estructural a cooperativas con actividad financiera, a travs del robustecimiento de sus esquemasdegobernabilidad,desempeofinanciero,gestin,operacin,administracinderiesgoyestrategiacomercial. 65 En 2007 y 2009, el Programa BdO hizo dos convocatorias que permitieron establecer oficinas de cooperativas en 18 municipios de menosde50.000habitantes.Aseptiembrede2010habansidoinstaladosloscuatroprimerosCNBdelsectorcooperativo. 66 En julio de 2010, el 34,8% del total de personas mayores de edad bancarizadas en Colombia (17.787.962) se ha vinculado al sistema financieroexclusivamenteatravsdelatenenciadeunacuentadeahorros(ReportedeBancarizacinMarzode2010,Asobancaria) 67 En el artculo 25 del Decreto 2555 de 2010 se reglamentan las Cuentas de Ahorro Electrnicas para la promocin del acceso a los servicios financieros de las personas de menores ingresos y poblacin desplazada. Segn BdO al mes de agosto de 2010 existan 2,34 millones de cuentas de ahorro electrnicas activas, la mayora abiertas en el Banco Agrario por Familias en Accin para la entrega de subsidioscondicionados. 133
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implementacin de la metodologa para la creacin de Grupos de Ahorro y Crdito Local68. El programaBdO,conelapoyodelDNP,continuarrespaldandolaformacindeGruposdeAhorroy Crdito Local y emprender las acciones necesarias para atender poblacin Red JUNTOS promoviendosuinclusinfuturaalsistemafinancieroformal. En el ltimo ao, el inters del Gobierno en promover el ahorro de poblacin tradicionalmente excluida del sistema financiero formal tambin ha motivado a los oferentes de servicios financieros a crear productos de ahorro con menores costos. Esta situacin plantea la necesidad de que el programa BdO contine apoyando la correcta estructuracin de nuevos productos de ahorro para incentivar la vinculacin de estos segmentos de poblacin al sistema financiero en mejorescondicionesylamovilizacinderecursoshaciafinesproductivos. Adicionalmente,paraqueelsistemafinancieropuedacontinuarofreciendolaaperturadecuentas de trmite simplificado de forma masiva e incrementar sustancialmente el acceso a productos financieros de ahorro para la poblacin en general69, es indispensable que cuente con mecanismoseficientesdeverificacindelaidentidaddelosclientes.Paraello,esnecesarioquela Registradura General de la Nacin logre implementar estrategias de validacin de la informacin pblicadeidentificacindelosciudadanosqueseangilesydebajocosto. Transacciones Conelincrementoenlautilizacindecuentasdeahorroesviablelapromocindemediosdepago quedesestimulenelusodelefectivoyquepermitaneficienciasparatodoslosagenteseconmicos involucrados en el ciclo de transacciones. Para ello, el Gobierno nacional promover los pagos y recaudos a travs de mecanismos electrnicos, al tiempo que revisar la existencia de obstculos paralamasificacindeestetipodemecanismosdemovilizacinderecursos. Tambinemprenderlasaccionesnecesariasparaquetodoslostitularesdecuentasdeahorroy/o corrientes puedan realizar el pago de servicios e impuestos mediante rdenes de dbito automticodesuscuentas.Paraestefin,sedefinirnlosmecanismosadecuados,ylosderechosy deberes de cada una de las partes que intervienen en este modelo, de manera que se genere un esquemadepagosconfiableymasivoquebeneficiealmayornmerodeusuariosposible. Seguros El fenmeno de la Nia 20102011 hizo evidente la necesidad de que el pas cuente con una estrategiaintegraldeproteccin contraeventoscatastrficosque incluyalapromocindelacceso a productos financieros contingentes, en particular seguros. A pesar de que los seguros son un instrumento para la transferencia de riesgos y la mitigacin del impacto de los mismos en el
El programa piloto de ahorro es producto del convenio suscrito en el ao 2008 por Accin Social, DNP y el programa Banca de las Oportunidades con la Fundacin Capital, para el diseo de un proyecto para la movilizacin del ahorro formal de las familias pobres extremasenColombia.Enelao2010inicilaimplementacindeunprogramapilotodedosaosdeduracinen12municipios. Los grupos de ahorro y crdito local son una herramienta que facilita el acceso a servicios financieros de la poblacin en extrema pobreza movilizando ahorros y permitiendo el acceso a prstamos del fondo de recursos aportado por sus miembros. En febrero de 2009, el programa Banca de las Oportunidades inici la implementacin en campo de un plan piloto en 32 municipios de 7 departamentos. Como resultado se formaron 434 grupos con 6.800 participantes, que acumularon activos por $831.501.550 y accedieronaprstamospromediode$89.000poruntotalde$186.248.550. 69 El trmite simplificado no es una modalidad de cuenta o producto de ahorro sino una diligencia abreviada para su apertura. Siguiendo las medidas en materia de administracin del riesgo del lavado de activos y de financiacin del terrorismo los productos de ahorroadquiridosatravsdetrmitesimplificadosuelencontarconlmitesenelniveldeoperacionesdedbitoydesaldopermitido. 134
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bienestar y las finanzas personales, la poblacin Colombia ha mantenido bajos niveles de aseguramiento70. En este sentido, el Gobierno nacional identificar las medidas necesarias para la promocin del diseo de nuevos productos de seguro dirigidos a reducir la vulnerabilidad de la poblacin ante todo tipo de riesgos, y especialmente los asociados al cambio climtico. Al mismo tiempo se implementarnestrategias,comolaeducacinal consumidorfinanciero,parapromoverlacultura del aseguramiento y estimular a la poblacin a buscar su proteccin a travs de los mecanismos queofreceelmercado. Adicionalmente,sebuscareldiseodeotrotipodecoberturascomoinstrumentosderivadosola creacindefondosoreservasqueoperencomoanillosdeseguridadparalaadecuadaatencinde riesgos.Porlotanto,sebuscareldesarrollodelmercadodederivados. Microseguros Lapoblacindemenoresingresostieneunamayorprobabilidaddeverseafectadaporsituaciones tales como enfermedades, accidentes y desastres naturales que la poblacin con mayores niveles deingreso.Enconsecuencia,elaccesolimitadoaserviciosfinancierosformaleslosobligaarecurrir amecanismosinformalesdefinanciamientoquesecaracterizanporteneraltoscostosy/ogenerar prdidaodisminucindeactivos(DocumentoCONPES3616de2009). Segn informacin de lnea base de Red JUNTOS, slo el 5,2% de las familias en situacin de pobreza extrema y/o desplazamiento declaran contar con algn tipo de seguro71. La alta exposicin al riesgo y el uso de mecanismos informales incrementa la vulnerabilidad de esta poblacin y disminuye sus oportunidades de superar la pobreza. Por lo tanto, a partir de la identificacin de sus necesidades, el Programa BdO y Accin Social con el acompaamiento del DNP, avanzarn en el desarrollo e implementacin de productos financieros que permitan a las familiasRedJUNTOSasegurarseparaafrontarlosprincipalesriesgosqueenfrentan. Adicionalmente,elGobiernonacionalatravsdeBdOtrabajarenlaidentificacindelasmedidas necesarias para la promocin del diseo de nuevos productos de seguro dirigidos a reducir la vulnerabilidaddelapoblacin,especialmenteantelosriesgosasociadosaeventosclimticos. Remesas Segn informacin del Banco de la Repblica, en el ao 2009 Colombia recibi remesas por un monto cercano al 2% del PIB, valor 2,7 veces superior a los ingresos por exportaciones de caf. Estos recursos pueden determinar la capacidad de los hogares receptores de generar ingresos y, en consecuencia, sus niveles de calidad de vida en el largo plazo. No obstante ese potencial, las remesas son utilizadas principalmente para financiar gastos recurrentes como renta de vivienda, alimentacinoserviciospblicos,ynocomobaseparacrearotrasfuentesdeingresos.Adems,la participacin laboral de los hogares receptores de remesas es menor a la de los no receptores (Garay, 2005). Los hogares son dependientes de esos recursos y, por lo tanto, altamente vulnerablesantesudesaparicin.
70 De acuerdo con la informacin reportada por Swiss Re (Sigma No.2 2010) para el ao 2009 la penetracin de los seguros en Colombia,medidacomolarelacinentreelvalordelasprimasemitidasyelPIB,fuedel2,3%.Paraelmismoao,elnivelpromediode penetracindesegurosdeAmricaLatinayelCaribefuede2,8%,mientrasparaNorteAmricayEuropafuede8%. 71 Almesdeagostode2010InfoJUNTOScontieneinformacinde599.315familias. 135
TablaIII11.Gastorecurrentetotalfinanciadoconremesas.AMCO*,juliode2004
Porcentajehogares queusanremesasen gastorecurrente 11,9% 65,5% 100,0% Tasadedependencia(Gasto recurrentefinanciadocon remesas/Gastorecurrente total) 6,5% 34,3% 85,9%
Tipodehogar HogaresAMCO Hogaresquerecibenremesas Hogaresquefinanciansugastorecurrente conremesas
Fuente:TomadodeGarayyRodrguez(2005b)pgina61.*AMCO:reaMetropolitanaCentroOccidente.
Los potenciales efectos positivos de las remesas en el bienestar de los hogares receptores, sumadosalanecesidaddereducirsuvulnerabilidad,demandanaccionesqueincentivenofaciliten que las remesas y otros giros de migrantes sean usados de forma productiva. Puesto que tales giros son transacciones entre privados, es aceptado que el camino para incentivar su uso productivo no es mediante polticas directas que fuercen a los hogares a cambiar su decisin de asignacin entre ahorro y gasto (Maimbo y Ratha, 2005). Por el contrario, se recomienda que las polticasseanindirectasyenfocadasenlafacilitacindelosenvosatravsdelsistemafinanciero, la reduccin de costos monetarios y de transaccin, y la mayor oferta de bienes y servicios para receptoresderemesas(OCDE,2009). Para aprovechar el efecto multiplicador de las remesas en el bienestar de los hogares, se proponen dos lneas estratgicas: la primera relacionada con el fortalecimiento de la relacin existente entre los emisores y receptores y el sistema financiero a travs de un marco regulatorio flexible; y la segunda, relacionada con la transparencia del mercado que ayude al proceso de decisindelosemisoresyalareduccindecostosdeenvo. Facilitar el acceso a servicios financieros de colombianos en el exterior y de receptores de remesas. Aunque el 98% de las remesas se transfieren a travs del sistema financiero, el 84% se retiran inmediatamente y se pagan en efectivo, lo que genera una relacin muy dbil de los receptores de remesas y colombianos en el exterior con el sistema financiero. Esto impide el conocimiento del cliente, la trazabilidad de los recursos y, en consecuencia, el acceso al crdito y otros servicios financieros complementarios. Adicionalmente, las decisiones sobre el gasto de las remesas estn en cabeza del receptor y no del emisor, pero se considera que ste da mayor prioridad a las inversiones duraderas y productivas, mientras que los receptores en Colombia las priorizan para el gasto recurrente (Barbat, 2009). No obstante, en Colombia los emisores de remesas enfrentan obstculos para canalizarlas directamente hacia los usos preferidos por ellos debido a restricciones regulatorias sobre el uso de sus depsitos y a la oferta limitada de productosyserviciosparacolombianosenelexterior. Para facilitar el acceso a servicios financieros y la ampliacin de la oferta de servicios de ahorro, inversin, crdito y aseguramiento a receptores y emisores de giros, se debe disear un marco regulatorio que, sin descuidar la seguridad de los servicios financieros, reconozca que las remesas son pagos de valores muy bajos (USD$360 giro promedio). As mismo, es necesario fortalecer el instrumentodeidentificacindelosemigrantesensupasderesidencia. Para ello es necesario que: (1) los colombianos en el exterior puedan tener cuentas en Colombia cuyos depsitos puedan ser utilizados para ahorro, pagos de seguridad social, educacin, salud, vivienda e inversiones productivas, entre otros ; (2) los costos de transaccin de cobro de las
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remesas y otros giros para los receptores y para los prestadores de bienes y servicios sean menores; (3) nuevos canales de distribucin puedan ser utilizados para el pago de remesas (ej. banca mvil); y (4) la reglamentacin de apertura de cuentas y prestacin de servicios financieros sea aplicable, reconociendo las diferencias, tanto para residentes como para colombianos en el exterior. Finalmente, para facilitar la inclusin financiera de los emigrantes en su pas de residencia es necesario promocionar, difundir y fortalecer el uso de la Tarjeta de Registro Consular como un elemento de identificacin de los colombianos en el exterior. Esto es particularmente relevante para los colombianos en situacin de irregularidad, quienes al no poder acceder al sistema financiero en su pas de residencia por la falta de identificacin, ni en Colombia por la regulacin cambiaria, estn totalmente expuestos al riesgo de perderlo todo en caso de deportacinpornotenerunmedioformalparaahorrarsusexcedentesfinancieros. Impulsar la provisin de informacin de costos y canales de envo de remesas y otros giros de migrantes. A pesar de la reduccin de costos de envo de remesas y otros giros, stos an son altos si se comparan con otros pases de la regin. Adems, el emigrante no cuenta con instrumentos que le permitan comparar informacin sobre costos a travs de diferentes operadores.Porello,seimpulsarlaprovisindeinformacinintegralytransparentedeloscostos de envo a travs de diferentes pagadores de remesas y otros giros, de tal forma que los emisores dispongan de la informacin necesaria para que tomen decisiones informadas en el momento de seleccionarelmediodeenvoydepagodelosrecursos. Crdito Revisar el rgimen de garantas inmobiliarias y mobiliarias. Aunque el Fondo Nacional de Garantas (FNG) ha contribuido a la superacin de las barreras de acceso a crdito de personas naturales y de Mipymes72, actualmente el conjunto de garantas est regulado de manera dispersa, limita el uso de diversos bienes muebles e inmuebles como respaldo de obligaciones y dificulta la recuperacin de activos en caso de incumplimiento, lo que incrementa el riesgo de las operaciones de crdito73 y sus costos. Mejorar el sistema actual de garantas tendr efectos positivos sobre la movilizacin de recursos financieros al ofrecer mayores opciones para respaldar obligaciones de crdito y reducir los costos de acceso, una vez los intermediarios financieros percibanladisminucindelosriesgosasociadosalotorgamientoderecursos. Este rgimen ser promovido por el Gobierno nacional y deber: (1) generar nuevos tipos de garantas admisibles, (2) crear mecanismos giles y seguros para la recuperacin de recursos en casodeincumplimiento,y(3)establecerunsistemadeinformacinquefaciliteelconocimientode todas las obligaciones que recaen sobre un bien. Estos elementos favorecern principalmente la participacin delosmicroempresariosylaspersonasdebajosingresosenlademandaderecursos financieros del mercado formal, considerando que son ellos quienes suelen enfrentar las mayores dificultadesparacalificarcomosujetosdecrdito. Adicionalmente, para respaldar la expansin del crdito es necesario que la Nacin fortalezca patrimonialmente el FNG y se encuentren mecanismos complementarios para su fondeo. Al
72
Duranteelao2009,lalneadegarantaempresarialdelFNGrespald192.512operacionesdecrditodeMipymespor$4,8billones; mientras la lnea educativa y de vivienda ofreci garantas para 12.970 operaciones por un valor cercano a $158.000 millones. (FNG, 2009:6). 73 ParaColombia,elndicedeProteccindelosDerechosdelosAcreedoresdelestudioDoingBusiness2010delBancoMundialseubic en5enunaescalade0a10,pordebajodelpromediogeneraldeAmricaLatinayelCaribe(BancoMundial,2010;114). 137
considerar que la capacidad del FNG para respaldar obligaciones financieras est directamente relacionada con su nivel de capital, esta accin permitir apoyar un mayor volumen de solicitudes decrditoparaMipymes,elaccesoaeducacinylaadquisicindeViviendadeIntersSocialante losintermediariosfinancieros. Facilitarlaconstruccindehistorialesdecrditogarantizandoelregistrodelosclientesdetodas las entidades financieras y de las empresas el sector real. La existencia tanto de un marco legal slido para la proteccin de los acreedores como de sistemas de informacin sobre clientes compartidos por todas las instituciones financieras, se asocia con mayores niveles de profundizacin financiera en los pases (Djankov, 2006). Favorecer el poblamiento de las bases de datos de las centrales de riesgo de crdito con informacin positiva y negativa proveniente de todas las entidades que ofrecen algn tipo de servicio de crdito como instituciones microfinancieras (IMF), cooperativas y empresas del sector real, permitir: (1) facilitar la identificacin de clientes potenciales; (2) favorecer los procesos de inclusin financiera de la poblacin con historiales financieros y comerciales, que servirn a futuro de referencia ante otras entidades y eventualmente podran ayudar a compensar la carencia de garantas; y (3) fortalecer alentesupervisorenelmonitoreodelnivelderiesgogeneraldelsistemafinanciero. Por lo tanto, desde el Programa BdO se promover la vinculacin entre las centrales de riesgo de crditoylasdiferentesentidadesfinancierasycomercialesqueofrecencrdito,conelobjetivode garantizar el registro de toda la informacin de sus clientes, incrementando las posibilidades que tendrnstosdeaccederaserviciosfinancierosadicionales. Paraello,yparapreveniryreducirlos niveles de sobreendeudamiento, la informacin que reporten las diferentes entidades a las centralesderiesgo,noincluirlaidentificacindelosacreedoresdecadacliente. Revisindeaspectosregulatoriosrelacionadosconelcrdito Tasa de inters de usura. Con el objetivo de eliminar las restricciones de acceso de los microempresariosalcrditoformal,laLey795de2003introdujolaposibilidaddecertificarlas tasas de Inters Bancario Corriente (IBC) correspondientes a las distintas modalidades de crdito. Mediante el Decreto 519 de 2007 expedido por el MHCP se definieron dos modalidades: (1) microcrdito; y (2) crdito consumo y ordinario, para los cuales la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) debe certificar tasas de inters de referencia conperiodicidadtrimestralyanual,respectivamente. Sibienlacertificacindeunatasadeintersdiferenciadareconocilascondicionesespeciales de cada modalidad crediticia apoyando su expansin, es factible que existan modificaciones posibles para su clculo que logren una mayor dinmica y reconozcan de mejor manera las particularidadesderiesgodelosdiferentestiposdecrdito. Rgimen y prctica de supervisin de las Instituciones Microfinancieras (IMF) vigiladas. En Colombia las IMF han contribuido de manera importante al acceso a crdito formal por parte de la poblacin de bajos ingresos74. La evolucin que ha tenido este tipo de entidades ha llevado a su existencia con diversos niveles de formalizacin y parmetros de regulacin, estndares y prcticas muy variados. Adicionalmente, la competencia que enfrentan por el inters de las entidades financieras vigiladas en desarrollar productos financieros dirigidos a segmentos de poblacin tradicionalmente atendidos por las IMF, las ha llevado convertirse en
Segn Banca de las Oportunidades, al cierre de 2009, las entidades que desarrollaron actividades microfinancieras registraron $7,9 billones de saldo de cartera de crdito a la microempresa, que corresponde al 5,9% de la cartera total intermediada por los establecimientosdecrditovigiladosporlaSuperintendenciaFinancieradeColombia,conuncrecimientodel127,5%desde2006. 138
74
establecimientos de crdito vigilados y con posibilidad de ofrecer servicios adicionales al crdito.LasIMFquesehanfusionadoysehanconvertidoenbancosoqueestnenelproceso de conversin constituyen ms del 90% del mercado de microcrdito lo que indica que en el cortoplazoestesectorestarapredominantemente conformadoporentidadesvigiladasporla SFC. De ese modo, para que las IMF vigiladas tengan polticas adecuadas para el manejo del riesgo y tecnologas de microcrdito y productos que respondan a las necesidades de las microempresas y la poblacin de bajos recursos, se requiere un entorno regulatorio y de supervisin que recoja las particularidades que las tecnologas especializadas de microcrdito utilizancomomitigantesdelriesgo,enlamedidaenquestosresultenefectivos. Supervisin basada en riesgos. Como parte de su misin institucional de preservar la estabilidaddelsistemafinanciero,laSFCavanzarenlaaplicacindeunesquemaeficientede supervisin basada en riesgos. Para el logro de este objetivo, se optimizar el uso de herramientas tecnolgicas y se capacitar el recurso humano para ejercer una supervisin eficiente de todas las entidades de su competencia contribuyendo a mejorar la proteccin de losrecursosdelpblico.
Educacineconmicayfinanciera De acuerdo con el Banco de la Repblica la educacin econmica y financiera es el proceso a travs del cual los individuos desarrollan los valores, los conocimientos, las competencias y los comportamientos necesarios para la toma de decisiones financieras responsables, que requieren la aplicacin de conceptos financieros bsicos y el entendimiento de los efectos que los cambios enlosprincipalesindicadoresmacroeconmicosgeneranensuniveldebienestar. En la actualidad la mayora de la poblacin colombiana desconoce o cuenta con poca informacin sobre conceptos y servicios financieros lo que le impide tomar decisiones adecuadas relacionadas con el manejo de sus recursos y su nivel de endeudamiento. Los resultados del mdulo de educacinfinancieraincluidoporelBancodelaRepblicaenlaEncuestaContinuadeHogaresdel DANE evidencian que ms del 55% de la poblacin encuestada desconoce el funcionamiento del mercadodecapitalesysusdiferentesinstrumentos75. Adicionalmente, en Colombia existen mltiples esfuerzos pblicos y privados para promover la educacin en temas econmicos y financieros76, pero los programas ofrecidos suelen tener una cobertura limitada y objetivos, contenidos, metodologas y audiencias muy variadas debido a la ausencia de lineamientos que sirvan para garantizar la calidad de las ofertas. Esto se debe a que no existe un marco institucional que provea estndares o guas de mejores prcticas para el desarrollo de los programas y evale su verdadera capacidad para lograr que los agentes sean capaces de manejar su dinero, demandar productos que se adecuen a sus necesidades y reducir losriesgosdemaneraeficiente.
Estemduloseaplicen Bogotdurantelosprimerosmesesde2010.Seencuestaron2.577 hogaresbancarizadosqueexpandidos a lapoblacindelaciudadrepresentaninformacinde814.890familiasconrepresentatividadporniveleseconmicos(DANEBancode laRepblica,2010). 76 Accin Social y BdO han desarrollado programas de educacin financiera individualmente y de manera conjunta en una alianza pblicaprivadaconlaFederacindeAseguradoresColombianos(Fasecolda).ElBancodelaRepblicahaidentificadolaexistenciadeal menos 23 entidades pblicas y privadas que cuentan con ofertas de educacin econmica y financiera con contenidos bsicos y avanzados. 139
75
Por lo anterior, el Gobierno y el Banco de la Repblica con la participacin del sector privado crearn una estrategia nacional para brindar educacin econmica y financiera de calidad a la poblacin colombiana de todos los estratos socioeconmicos y niveles de bancarizacin con los siguientes objetivos: (1) desarrollar competencias para mejorar el comportamiento financiero de los hogares a lo largo de su ciclo de vida; (2) potenciar los esfuerzos para incrementar el acceso a servicios financieros y el desarrollo del mercado de capitales con mayor movilizacin de ahorro y crdito hacia actividades productivas; (3) educar sobre oportunidades de inversin y de aseguramiento; (4) brindar educacin que permita a los hogares tomar decisiones sobre la eleccindelesquemadeahorrodepensionesycesantasdecaraalnuevosistemademultifondos; (5) desarrollar programas de educacin financiera para receptores de remesas con el fin de promover el direccionamiento de los recursos hacia fines productivos; y (6) desarrollar el artculo 31 de la Ley 115 de 1994 que postula como obligatorio y fundamental la enseanza de Ciencias Econmicasparaellogrodelosobjetivosdelaeducacinmediaacadmica,yelartculo2numeral f de la Ley 1328 de 2009 que establece la necesidad de procurar una educacin adecuada de los consumidoresfinancierosdentrodelrgimencreadoparasuproteccin. Elprogramaparadesarrollarlaestrategianacionaldeeducacinfinancieradeber: Coordinar y articular iniciativas en materia de educacin econmica y financiera, optimizando losrecursosinvertidosypromoviendolaadopcindelasmejoresprcticas. Desarrollar programas y establecer lineamientos pedaggicos, objetivos, principios, contenidosymetodologasparagarantizarlacalidaddelasofertaseducativas. Definirloscriteriosdeacreditacineidentificarlaentidadencargadadeacreditarprogramasy campaasdeeducacineconmicayfinancieranoformal. Medir y evaluar los resultados de los diferentes programas de educacin econmica y financiera,proponiendolosajustesnecesariosparasuoptimizacin. Crear un sistema de informacin que permita hacer un diagnstico y seguimiento de la situacin de educacin financiera de la poblacin colombiana utilizando indicadores que sean comparablesinternacionalmente. Establecer directrices, en coordinacin con el MEN, que ayuden a las instituciones educativas formales a la incorporacin de contenidos de educacin econmica y financiera en los currculos.
2. Meta
TablaIII12
Nombredelindicador Bancarizacindelapoblacinadulta Unidadde medida Porcentaje Tipode indicador Resultado Lneabase 57,3% Meta cuatrienio 68,0%
b)
Desarrollodelmercadodecapitales
El mercado de capitales es una fuente de financiamiento para el sector productivo, que puede complementar o sustituir el crdito bancario al generar alternativas que incluyen no slo instrumentosdedeudasinootrosmecanismosdeparticipacindelcapital.Sudesarrollobrindaun
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apoyo financiero eficiente a sectores con niveles importantes de productividad e innovacin y a proyectos de gran envergadura. As mismo se constituye en una alternativa de inversin rentable paraelahorrocolombiano.
1. Diagnstico
Actualmentelaofertadeproductosdelmercadodecapitalesestenexpansin,conunaindustria crecientedefondosdecapitalprivadoylallegadapaulatinadenuevosemisoresenelmercadode renta variable; no obstante, el pas an no cuenta con una oferta suficiente de vehculos financierosqueseajustenalasnecesidadesdefinanciacin delsectorproductivo,olosexistentes puedenresultaranmuycostosos,impidiendoqueseconviertanenunaalternativaeficientepara laestructuradecapitalrequeridaporlasempresas. Elmercadodecapitalescuentaanconnivelesde competenciamuybajos.Enlosltimos10aos se han realizado esfuerzos regulatorios para dinamizar segmentos del mercado, en particular a partir de la expedicin de la Ley 964 de 2005 y sus decretos reglamentarios, tales como los decretos del mercado monetario, de proveedura de precios y el de arquitectura del mercado de capitales. En algunos casos la industria no ha desarrollado los productos con la dinmica que se esperaba y en algunos otros faltan aun cambios regulatorios o de otra ndole que permitan dicho dinamismo. Elmercadoburstilderentavariableseencuentralimitadoapocasempresas.Encomparacincon algunos pases latinoamericanos, Colombia presenta una menor actividad en el nmero de sociedades listadas (figura III14). Una proporcin importante de los posibles emisores an no cuenta con los requisitos que se exigen de una entidad que quiera transar sus acciones pblicamente, por lo que es necesario evaluar otros mecanismos de financiacin para potencializarelcrecimientoydesarrollodelasempresas.Laindustriadefondosdecapitalprivado seconstituyenunadelasrespuestasparaestanecesidad,peroesimportantevalidarsisudiseo es el ms adecuado, si el marco regulatorio actual se est utilizando correctamente y si existen otro tipo de vehculos alternativos para la financiacin del sector productivo que deban ser impulsados. En el mercado de deuda la cantidad de emisores de bonos ha aumentado, y comparado con economas de la regin, Colombia presenta el mayor nmero de emisores. Sin embargo, el mercado de deuda corporativa tiene an un gran espacio para desarrollarse. Aunque existen empresas que podran verse mejor servidas en el mercado de capitales que en el mercado bancario, o que podran buscar complementos a ste, muchas an no encuentran canales de acceso para la emisin. Los problemas de liquidez para emisiones pequeas hacen que todava existan potenciales por explotar en este mercado y exigen trabajar sobre formas de mejorar el acceso,losplazos,losesquemasdeformacindeprecio,entreotros.
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FiguraIII14.Sociedadeslistadas(RV)
FiguraIII15.Emisoresdebonos
400 300 200 100 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Ao
Colombia Mexicana BM&FBovespa Lima Santiago
Fuente:FederacinIberoamericanadeBolsas(2010).AnuarioEstadstico2010.
Por su parte, las empresas carecen de la informacin y la formacin necesaria para optimizar sus estructuras de capital. Hay elementos culturales arraigados que impiden que muchas empresas optimicen sus estructuras de capital, por lo que se requiere brindar elementos de asesora que les permitan valorar los beneficios de alternativas de financiacin y los costos de no evaluarlas. Esto es particularmente importante en un mbito en el que habr ms competencia por los recursos locales proveniente de otros pases de la regin, consecuencia del acuerdo de integracin de las bolsasdeChile,PeryColombia. Esto se ve agravado por los bajos niveles de implementacin de estndares internacionales de contabilidad, informacin financiera y aseguramiento de la informacin en las empresas colombianas. La convivencia de una multiplicidad de planes contables y normas tcnicas aumenta los costos de revelacin de informacin de las empresas y genera desconfianza en los inversionistas. AdicionalmentemuchasempresasenColombiadesconocenlasventajasdelmercado,tienenbajos o nulos estndares de gobierno corporativo y son renuentes a revelar informacin comercial. Por otro lado, encomparacin con pases de la regin,Colombia presenta altos costos para la emisin y estructuracin, tiempos largos de aprobacin de emisiones e insuficiencia de vehculos especficos que reconozcan las necesidades y particularidades de diferentes sectores (agricultura, mineroenergtico). Por otro lado, el mercado de deuda pblica, que present un desarrollo muy importante durante la segunda parte de la dcada de los noventa, tiene posibilidades de mejora importantes en su diseo, encaminadas a lograr mayor profundidad y liquidez y constituirse en un apoyo en la formacin de precios para el mercado de deuda privada. Dentro de ese potencial existen ventajas que beneficiaran no slo al emisor soberano, sino tambin al ahorro que en muchos casos busca plazosycondicionesqueconcuerdanconlasnecesidadesdefinanciacindedichoemisor. Por el lado de la demanda la creacin de nuevos o ms eficientes vehculos de financiacin ser insuficiente si no se crean condiciones atractivas para canalizar el ahorro hacia dichos vehculos. En esa medida se deben identificar las restricciones que hoy puedan estar impidiendo que el ahorroparticipemsactivamentedelafinanciacindelaactividadproductiva.
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Cantidad de emisores
Finalmente, a nivel institucional, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) han hecho grandes esfuerzos para emitir la regulacin y mantener la supervisin de los agentes del mercado al ritmo en que ste ltimo se desarrolla. Sin embargo, el diseo institucional actual puede no ser el que mejor se adapte a las necesidades de un mercado financiero. Tener la regulacin inmersa en el MHCP puede tener dos efectos indeseables: (1) limitar los recursos asignados a dicha actividad, que requiere de gran dinamismo y sofisticacin; y (2) generar algunos conflictos de inters, relacionados con el establecimientoderegulacionesfinancierasquepuedenafectarlafinanciacindelGobierno. Por otro lado, la estructura institucional de la SFC debe ser sujeta de revisin para evaluar si cuenta con un adecuado gobierno corporativo e independencia, dado que dicho Superintendente no es nombrado por un perodo fijo, ni existe una estructura de proteccin de riesgo legal a los supervisores, con lo cual pueden existir sesgos en la actividad que realizan. La ausencia de proteccin legal y de un manejo eficiente de sus recursos son algunas de las trabas que pueden llevar al Supervisor a un esquema de incentivos que sesgue sus decisiones e impida que su rol apoye visiones ms innovadoras del mercado para adelantar una estrategia integral de desarrollo del mercado de capitales y de inclusin financiera. El Supervisor financiero que acompae un mercado dinmico e innovador, en el que los agentes profesionales tengan muchas ms responsabilidades por su gestin al igual que libertades para realizarla, debe necesariamente contarconlosrecursosparalograrlasofisticacindesupersonalyelbalanceensusdecisiones.
El mercado de capitales es una herramienta fundamental para el financiamiento del sector productivo, pero an no se encuentra suficientemente desarrollado para ofrecer productos y servicios adaptados a las necesidades de diferentes sectores ni parece haber optimizado el acceso quepodrantenerloshogaresanuevasalternativasdeinversin. Establecerlavisinypolticaintegraldelmercadodecapitalescomoapoyoalsector productivo ElGobiernonacional,lideradoporelMHCP,enconsensoconlasdiferentesindustrias,definiruna visin de largo plazo del mercado de capitales colombiano, y a travs del Conpes, identificar las estrategiasaserdesarrolladasenelcorto,medianoylargoplazo,tantoporelsectorpblicocomo porelprivado,queharnqueestemercadoconverjaalavisinestablecida. En la construccin de dicha visin se debern discutir los elementos que hacen parte esencial del mercado de capitales que necesita la economa colombiana y que se relacionan con la estructura misma del mercado, tales como sus agentes, su infraestructura y sus reglas de proteccin. As mismo, hay elementos por fuera de dicha estructura, como el tipo de educacin financiera que se requiereparaampliarelaccesodelapoblacinaestemercado;olosestndaresdeinformacin y gobierno corporativo que se deben ir creando en el sector productivo que busca financiarse a travsdevehculosmseficientes. El mercado de capitales que requiere el pas debe ser una fuente alternativa de financiacin para el sector productivo. Debe proveer recursos que permitan a las empresas incrementar su competitividad. As mismo, debe permitir el aprovechamiento de los modelos de alianzas publico
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privadas reduciendo la necesidad de invertir recursos pblicos, e incentivando al sector privado a acudiralmercadodecapitales77. Adicionalmente, deben buscarse mecanismos flexibles que faciliten el acceso al mercado de capitales de las empresas de todos los tamaos, tales como el segundo mercado que permitir crear un segmento gil y eficiente y con menores costos de transaccin. Si bien algunas empresas han acudido a este segmento del mercado, la experiencia demuestra que no se est logrando el cometido principal de incentivar el ingreso masivo de nuevas compaas. Es fundamental identificar las trabas que aun existan para el desarrollo del segundo mercado y de otro tipo de formas innovadoras de proveer financiacin en el mercado de renta fija, que puedan ser fondeadasconrecursosdeinversionistassofisticadosconlacapacidadparaasumirlosriesgosque ellasconlleven. En esta misma lnea es necesario explorar el establecimiento de un nuevo mercado o mercado alternativo. Experiencias exitosas como la del Novo Mercado de Brasil, el Mercado Alternativo Burstil de Espaa, o el Segmento de Capital de Riesgo de la Bolsa de Valores de Lima, destinado especialmente a empresas mineras que se encuentren en etapa de exploracin y desarrollo, demuestranlautilidaddelmercadodecapitalescomoalternativadefinanciacineficienteparalas pequeasymedianasempresas,ascomoparaempresasenformacin. Respecto a la deuda pblica es necesario evaluar si se cuenta con una adecuada poltica de financiacin de mediano plazo para el Gobierno que atienda tambin consideraciones de desarrollo del mercado, dada la importancia que sta tiene en la estructura general del mercado de capitales colombiano. La estructura del mercado primario, del esquema de creadores de mercado, los mecanismos de colocacin y distribucin, los plazos de las emisiones, entre otros, son elementos que podran revisarse para identificar oportunidades de mejora en la formacin de preciosyenlasestrategiasdemitigacindelosriesgosdelemisor. Desde el punto de vista de la demanda, es necesario incentivar la competencia en el mercado de capitales. sta es un elemento fundamental para generar dinmicas que permitan mejores transferencias de riesgo al interior de los agentes de la economa hacindola ms eficiente y competitiva. El proceso de formacin de precios de todos los mercados locales debe verse apoyado por la participacin de nuevas fuerzas que tengan dinmicas diferentes a las que tienen los agentes tradicionales, con estrategias de portafolio diferenciadas, que lleven a contrarrestar los crculos viciosos en los que a veces se encuentran ciertos mercados cuando todos los agentes semuevensiempreenlamismadireccin.Unamayoraperturahacialaparticipacinextranjeraen este mercado, como la han generado otros mercados tales como Mjico y Brasil, podra ser una alternativaparafomentardichacompetencia,procurandosiempreequilibrarlabsquedadeestos objetivos, con otros, prudenciales y de estabilidad macroeconmica, que entran dentro de la discusindeunamayoraperturaenelmercadodecapitales. Enestesentido,elprocesodeacuerdodelasbolsasdePer,ColombiayChilequesehainiciadoy que se espera contine avanzando a lo largo de los siguientes aos es un paso en la direccin a aumentar la oferta de valores en nuestro mercado, brindando mayores posibilidades de inversin a los inversionistas colombianos, as como a fomentar la competencia y la transferencia de tecnologadeotrosmercadosyotrosagentes.
Un ejemplo es el caso de la infraestructura, en donde el financiamiento es fundamental mientras los usuarios pagan el usufructo de lasobrasvaconcesiones. 144
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La competencia en el mercado debera traer consigo no slo nuevas estrategias de inversin sino tambin nuevas ofertas al sector productivo para optimizar sus balances y flujos, buscando alternativasenelmercadoparatransarmejorsusriesgos.Lanecesidaddecontarconunmercado de derivados para diversos subyacentes que permita que los diferentes actores puedan transformar sus riesgos para administrarlos de manera eficiente, puede requerir el impulso de las dinmicasytecnologasdeagentesdelexterior. El anlisis del mercado de derivados supone una revisin exhaustiva de la estructura actual del mercadodecommoditiesysuregulacin,puessteeselescenariopropicioparalanegociacinde derivados sobre productos agropecuarios y otros commodities, instrumentos necesarios para el desarrollodelsectoragropecuariocolombiano. As mismo, se debe evaluar el modelo de vehculos de inversin individual y colectiva para optimizar su distribucin que, en conjunto con polticas de educacin financiera, puedan llevar a ms colombianos a participar del mercado. As como se busca la formalizacin en el mercado bancario,paralograrquecadavezmstransaccionesdelaeconomasellevenalsistemaregulado donde los ahorradores cuentan con los adecuados niveles de proteccin, tambin se debe incrementarelaccesodemscolombianosalasalternativasdefinanciacineinversinqueofrece el mercado de capitales. Para ello se debe facilitar el acceso a las posibilidades de inversin, buscandolaformadellevaramiembrosdelapoblacinquecuentanconrecursosdeahorroyque estaran dispuestos a asumir ciertos riesgos, a encontrar vehculos de inversin que se adecuen a susnecesidades. En ese sentido se debe revisar el modelo que hoy existe para evaluar si, por ejemplo, hay eficiencias en la distribucin de los vehculos de inversin que no se estn explotando y revisar si se podra especializar algunas de las actividades del proceso de originacin y distribucin78. Ello permitira que cada agente se concentre en una etapa del proceso, elevando sus estndares y mejorando la proteccin de los inversionistas. Si se discriminan las actividades se puede ser ms preciso en las exigencias a cada miembro de la cadena respecto de los riesgos que enfrenta y que debe mitigar. La especializacin permitira tambin regmenes de autorizacin generales en los que se permita que ciertas competencias sean evaluadas una vez y luego se pueda proceder a la autorizacin automtica, haciendo ms cida la supervisin de las actividades novedosas con requerimientos particulares de gestin del riesgo y ms expedita la autorizacin de rplicas de los modelosyamontados. As mismo se podran generar mejoras en los esquemas de distribucin, aumentando la cobertura de este mercado, siempre y cuando se disee un adecuado sistema de responsabilidades frente al inversionistadepartedecadaunodelosmiembrosdelacadenadevalor. Es fundamental tambin revisar el modelo de otros inversionistas institucionales, que son en ltima instancia quienes canalizan buena parte de los recursos de ahorro al mercado. Los esquemas de proteccin para dichos inversionistas deben ser revisados para determinar si los estndares que se les exigen hoy son los adecuados y si es posible migrar a un esquema de mayor libertad y mayor responsabilidad frente al Supervisor. Es importante evaluar si en la regulacin colombiana se cuenta con una adecuada segmentacin para los inversionistas y la consecuente definicin de las caractersticas que cada segmento debe tener, para luego determinar los
Una posibilidad es un modelo en el que se especialicen las actividades de gestin de activos, de administracin y de distribucin, permitiendo estndares de gestin ms elevados en cada una de las actividades, pero slo para los riesgos propios de la actividad en cuestin. 145
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requerimientos de acceso a los diferentes tipos de mercados e instrumentos segn su nivel de sofisticacin. Dentro de esta revisin se debe incorporar el rol de los inversionistas institucionales que administran recursos pblicos, como los del FONPET, y de las entidades pblicas mismas, los cuales son agentes fundamentales del mercado colombiano a considerar para determinar los objetivosdepolticapblicayoptimizarelmanejodedichosrecursos. Finalmente,paraavanzarenlosnivelesdeeficienciaenelmercadodevaloresesnecesarioquese revise la infraestructura actual del mercado incluyendo aspectos de estructura tecnolgica, sus actores, los aspectos sistmicos relacionados, los planes de contingencia y la normatividad que rigesuorganizacinyfuncionamiento. Consolidarelprocesodeconvergenciaaestndarescontablesinternacionalmente aceptados Avanzar en la convergencia a estndares contables de aceptacin internacional ser un paso fundamental para mejorar las condiciones de las empresas para participar crecientemente de las ventajasdelafinanciacinconcapital. La Ley 1314 de 2009 establece que la accin del Estado se dirigir hacia la convergencia de las normas de contabilidad, de informacin financiera y de aseguramiento de la informacin, con estndaresinternacionalesdeaceptacinmundial.ParaqueesteprocesoseconsolideelGobierno nacionaldebeadelantaraccionestendientesa: Desarrollarelmarcoylosmecanismosparaquelasautoridadesderegulacinynormalizacin, de supervisin y de asesora tcnica, faciliten y promuevan el proceso de convergencia a estndares contables, de informacin financiera y de aseguramiento de la informacin, a travs de un accionar coordinado. Estas entidades deben seguir principios de eficiencia, eficacia, participacin, publicidad y transparencia, y sus actividades, recomendaciones y regulacionesdebenestaralineadasconlosobjetivosdepolticadelGobiernonacional. Divulgar la Ley Contable y sus implicaciones con el sector productivo y establecer herramientas e instrumentos que permitan a los empresarios avanzar en el proceso de preparacinparalaconvergenciacontable. Promover un marco en el cual la profesin contable acte en seguimiento de principios de calidad,publicidad,transparencia,responsabilidadyticadetalformaquestarespondaalas nuevasnecesidadesdelentorno.
Simplificarlostrmitesyloscostosdetransaccinenlapreparacindeemisiones privadas Dadalabajaparticipacin deemisoresenelmercadosedeberevisarelprocesodeemisinconel objetivo ltimo de encontrar un equilibrio entre los costos y tiempos de acceso y la debida proteccindelosinversionistas. Dentro de este proceso se evaluarn propuestas encaminadas a reducir tiempos y costos de transaccindelamanoconlarevisindelmodelodeproteccinalinversionista.
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Fortalecerelesquemainstitucionaldelmercadodecapitales Regulacinysupervisin La independencia del Regulador y el Supervisor de la actividad financiera, burstil y aseguradora para hacer, implementar y supervisar la regulacin es un medio fundamental para poder alcanzar losobjetivospropuestosenlalegislacin. Se debe impulsar la discusin sobre la institucionalidad de regulacin y supervisin de los agentes delmercadodecapitalesevaluandolapertinenciadeimplementarunanuevainstanciareguladora por fuera del MHCP que cuente con los recursos y dinamismo necesario para promover las reformasregulatoriasdemaneragilyconestudiosprofundosyespecializados.Dichainstanciaes fundamental para la adecuada promocin del mercado de capitales y debe contar con gran independencia tcnica y con las herramientas para ejercerla. Es, sin embargo, importante capitalizar las sinergias ganadas con el modelo de regulacin integral que se cre en la Ley 964 de 2005 y que ha permitido contar con una visin integral del mercado financiero y reducir arbitrajes regulatorios. Delamismaformaseestudiarlapertinenciadereformarelesquemadetomadedecisionesdela SFC para dar mayor estabilidad e independencia al Supervisor, y un mejor gobierno corporativo por medio del establecimiento de un cuerpo colegiado que acte como mecanismo de pesos y contrapesos en la toma de decisiones. La proteccin legal de este Supervisor y la agilidad con la que cuente para la administracin de sus recursos sern elementos fundamentales para lograr alcanzarlosnivelesdesofisticacindeseadosylacapacidaddeacompaaralaindustriafinanciera en su proceso de desarrollo, velando por su estabilidad y sostenibilidad. En particular, en la transicin que se inici aos atrs, hacia una supervisin basada en riesgos es necesario tener la capacidaddeinterpretarlasnormaspropendiendoporelcumplimientodesusprincipios. Promocin Se evaluar la necesidad de contar con una institucionalidad pblicoprivada de promocin del mercado de capitales colombiano, que entre otros aspectos se dedique a atraer inversionistas y emisoresextranjeros,proveerinformacinactualizadayadecuadaparalapromocindelmercado y ser el nodo de coordinacin y comunicacin entre los diferentes actores (inversionistas, emisores,intermediarios,reguladores,supervisores,entreotros).
c)
Mejoramientodelentornodenegocios
1. Diagnstico
Para promover un entorno ms competitivo, se requiere de esquemas regulatorios efectivos, eficientes y equilibrados para que las empresas79 entren, operen y salgan del mercado de forma que se reasignen los recursos a las actividades ms rentables. Aunque en Colombia se han realizado importantes avances en este sentido, persisten esquemas de regulacin complejos y redundantes que encarecen los costos de transaccin de las actividades y dejan descubiertos aspectosdeterminantesparalaproductividadycompetitividaddelasempresas.
Por empresa se enciende cualquier forma jurdica relacionada con el cdigo de comercio y las formas jurdicas que hacen parte del sectordelaeconomasolidaria. 147
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Partiendo de la base de que toda la regulacin tiene incidencia sobre el entorno de negocios, en este captulo se aborda la regulacin relativa a los procedimientos que deben surtir los empresariosparadesarrollarsuactividadde maneraeficiente;laregulacinenmateriade calidad y proteccin del consumidor, y los arreglos institucionales de supervisin (control, inspeccin y vigilancia)delaactividadempresarial. Regulacinparafacilitarlainversinprivada La calidad del entorno de negocios depende de cmo se disea y se aplica la regulacin, en particular aquella relacionada con los procesos de creacin y formalizacin de empresas, y los procedimientos para cumplir con ciertas obligaciones propias de la actividad empresarial. En Colombia, la implementacin de la estrategia de simplificacin de trmites y regulaciones relacionadas con el ciclo de vida de la empresa80, se refleja en los avances del pas en el escalafn Doing Business del Banco Mundial, en donde Colombia pas del puesto 76 entre 155 pases en 2005 al 39 entre 183 en 2010. Sin embargo, los grandes esfuerzos realizados con el objeto de simplificar los trmites que aplican a las empresas son insuficientes para proveer al sector privado deunaregulacinempresarialeficazperosimple. An persisten importantes cuellos de botella en el manejo de la documentacin, el tiempo de procesamiento en las entidades, el nmero de visitas de los usuarios a las mismas y la falta de coordinacin entre ellas. Algunos procesos an no han sido intervenidos, como la liquidacin y cierre voluntario de empresas, donde existen trmites y regulaciones poco eficientes que dificultanlareasignacinderecursosentreactividades(DNP,2007:11). En igual sentido, los empresarios deben incurrir en altos costos para formalizarse pero tambin paramantenerseformales;laafiliacinalasdistintasadministradorasdelsistemadelaproteccin social es dispendiosa; la liquidacin, declaracin y el pago de los impuestos es complejo y las tarifas son altas si se comparan con pases de condiciones similares; las tarifas de transporte tambin son elevadas y la coordinacin interinstitucional para el comercio transfronterizo es dispendiosa; existen limitaciones para usar bienes muebles como garanta; no hay incentivos positivos para acceder a la justicia81; y, en los procesos de insolvencia an subsisten barreras para questosfuncioneneficientemente. En aspectos tan determinantes para la dinmica empresarial como la apertura de empresa, el registro de propiedades, el pago de impuestos (nacionales y locales), y la obtencin de permisos de construccin, las empresas perciben una proliferacin de trmites a nivel nacional, regional y sectorial82.LoanteriorseevidenciaenelestudioDoingBusinessenColombia2010quemuestrala heterogeneidadenlaformacomooperalaregulacinempresarialanivelregional83. Comocomplementoaestediagnstico,elusodelcomercioelectrniconoesgeneralizadodebido a la falencia de la normativa general para impulsarlo como un instrumento adicional que estimule la dinmica empresarial. Si bien el pas cuenta con un marco legal para su desarrollo84, y una
Se han implementado acciones en los trmites relacionados con los procesos de apertura de empresas, el registro de la propiedad inmueble,elcomercioexterioryelpagodeimpuestos. 81 De acuerdo con el estudio Doing Business 2010, en Colombia se requieren ms de tres aos para solucionar una disputa comercial simple. 82 Particularmente,sectorescomoalimentos,medicamentos,productosdeaseoytransporte. 83 Realizar todos los trmites para que una empresa pueda iniciar su operacin en Armenia requiere 8 trmites y 12 das, mientras que enTunjasenecesitan15trmitesy43das. 84 Ley527de1999. 148
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amplia normativa en los temas relacionados85, es necesario avanzar en el desarrollo de aspectos tanto transversales como particulares. En el primer grupo se encuentran aspectos como la responsabilidad de intermediarios de informacin o proveedores de infraestructura, la proteccin delconsumidorpormedioselectrnicosylosmecanismosdesolucindeconflictos.Enelsegundo se incluye la reglamentacin de instrumentos como la firma digital y la factura electrnica como ttulovalor. Finalmente,lareglamentacinvigenteparaclasificarlasempresassegnsutamaonorespondea laestructuraempresarialdelpas86.Porunlado,losrangossealadosparaelparmetrodeactivos totalesdejansegmentosdelintervalosindefinir,loquehacequealgunasempresasnopuedanser clasificadasmedianteestecriterio(tablaIII13).Deotraparte,laLeyestablecequelosparmetros (activos totales y trabajadores) se deben aplicar de manera conjunta, generando que buena parte de las empresas queden por fuera de la clasificacin al manejar una intensidad diferente en la relacin capitaltrabajo. Se debe resaltar adems que existe incertidumbre acerca de la informacinsuministradaporlasempresasalnocontarconfuentesdeverificacinconfiables.
TablaIII13.Clasificacinportamaodelasempresas
Activostotales Tamao Unidades Igual 0 Menor 500smlmv Igual 501smlmv Menor 5.000smlmv Igual 100.000UVT Igual 610.000UVT Milesdepesos 2010 0 257.500 258.015 2.575.000 2.455.500 14.978.550 Nmerode empleados 0 10 11 50 51 200
Micro Pequea Mediana Fuente:Ley590de2000ysusmodificaciones.
Calidad,metrologayderechosdelconsumidor Como complemento a la regulacin que facilite el desarrollo de la actividad empresarial, tambin se requiere una adecuada proteccin a los consumidores, y el impulso y facilitacin del cumplimiento de normas y reglamentos tcnicos de calidad por parte de las empresas a travs de unsistemanacionaldelacalidadslido. Actualmente, el Subsistema Nacional de la Calidad (SNCA) presenta falencias en los procesos de reglamentacin tcnica, designacin y vigilancia de los Organismos de Evaluacin de la ConformidadyMetrologa. En el rea de reglamentacin tcnica las entidades competentes trabajan aisladamente y no notifican de forma oportuna al MCIT. Por esta razn, el inventario de reglamentos tcnicos nacionales no es oportunamente actualizado, lo que limita el cumplimiento de los acuerdos internacionales87. El sistema de notificaciones con que cuenta actualmente el Ministerio de
Decreto 1929 de 2007(factura electrnica), Ley 1221 de 2008 (teletrabajo), Ley 1266 de 2008 (bases de datos personales), Ley 1273 de2009(Proteccindelainformacinylosdatosdelaspersonasqueusanunsistemainformticoounareddetelecomunicaciones). 86 LeyMipymes(590de2000)modificadaporlaLey905de2004ylaLey1151de2007. 87 Segnelacuerdo ObstculosTcnicosalComerciode laOMC,losorganismospblicosyprivadosconactividadesde reglamentacin debennotificaralaOMClosproyectosdereglamentos.
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Comercio, Industria y Turismo88 (MCIT) no recoge toda la informacin sobre los reglamentos tcnicosvigentesenelpas,apesardequeelDecreto1112de1996loexige. En cuanto a la evaluacin de la conformidad, no existe un esquema uniforme para la valoracin, homologacin y aceptacin de los resultados de los procedimientos que se realizan en el exterior para establecer el cumplimiento de los reglamentos locales. Adems, no se cuenta con criterios ni lineamientosdepolticaqueformulenunprocedimientotcnicodedesignacinqueestablezcalas condiciones de idoneidad y competencia tcnica del organismo designado. Esta falencia genera desconfianza sobre las actividades que realizan los organismos del Subsistema y aumenta los costosalosempresariosquedebencertificarsefueradelpasoqueestnubicadosenciudadesno capitalesdeColombia. En materia de la evaluacin de la conformidad de las competencias laborales, se identific que actualmente el SENA est facultado para regular, disear, normalizar y certificar las competencias laborales89, y adems participar en el proceso de formacin, lo cual puede generar un conflicto de intereses al interior de la organizacin. Esto puede ir en detrimento de la calidad de los servicios deformacintcnica. En el rea de metrologa90, se observa desarticulacin de la infraestructura de la metrologa cientfica e industrial y debilidad en la institucionalidad para custodiar y desarrollar patrones nacionales de medicin y articularse con las instancias internacionales. Estos problemas afectan la homologacin y trazabilidad de los mtodos nacionales91, la provisin de ciertos servicios metrolgicosdeimportanciaparaelpasyelejerciciodelametrologalegal.Enloreferenteaesta ltima, el marco regulatorio no es consistente con las regulaciones internacionales ni satisface los criterios tcnicos para ejercer el control metrolgico. Adicionalmente, las Oficinas de Pesas y Medidas que realizan la supervisin a nivel local y regional no operan de forma coordinada con el sistemademetrologadelpas. Finalmente, con respecto a la proteccin del consumidor, se evidencia que el actual esquema de proteccin no responde a las condiciones de la economa del pas. De un lado, el Estatuto de Proteccin vigente92 no resulta suficiente para enfrentar dichas condiciones. Este no comprende las nuevas formas de venta de bienes y servicios por canales no presenciales, no establece garantas de proteccin claras, ni est actualizado en aspectos de proteccin contractual tales como los contratos de adhesin, las clusulas abusivas y la resolucin de conflictos, entre otros aspectos. De igual forma, se requiere de la incorporacin de las nuevas tendencias de supervisin y control de los mercados de reglamentos tcnicos, metrologa legal y regulaciones administrativas, entre otros. De otro lado, la estructura institucional actual de proteccin al consumidor se encuentra centralizada, lo cual dificulta la atencin eficiente y oportuna de las solicitudesdelosconsumidoresqueseencuentranenlasregiones.
Sistema Nacional de Informacin sobre Medidas de Normalizacin y Procedimientos de Evaluacin de la Conformidad, creado en el Decreto1112de1996. 89 Decreto 933 de 2003. En 2007 el SENA expidi 85.543 certificaciones de competencia laboral y actualmente cuenta con 69 Mesas sectorialesy2.716normasdecompetencialaboral. 90 Cienciaqueestudialasmedicionesylacredibilidaddelasmismas. 91 El pas no participa en foros internacionales como el BIPM (Bureau Internacional de Pesas y Medidas) y la OIML (Organizacin Internacional de Metrologa Legal), por lo que los mtodos y los procesos de medicin nacionales no tienen trazabilidad directa sino indirectaatravsdelPTBdeAlemania(PhysikalischTechnischeBundesanstalt). 92 Decreto3466de1982. 150
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Coordinacininstitucionaldelasupervisinempresarial En Colombia, la actividad de supervisin realizada por el Estado presenta problemas de coordinacin entre las agencias que la ejercen, lo cual genera altos costos de transaccin para los empresarios. Lafaltadearticulacinentreellasmultiplicaloscostosdeentregadelainformacin, archivo,liquidacinycobrodesanciones.Adems,estasentidadesdesempeanfunciones queno estn directamente relacionadas con la supervisin, generando una carga adicional93, restando recursos para su funcionamiento y ocasionando congestin. Adicionalmente, la ausencia de una red de supervisin en las regiones y la falta de infraestructura no han permitido adelantar de formasatisfactorialafuncionesdevigilanciaycontrolaestenivel.
Con el objetivo de promover un mejor entorno para los negocios, en el que se facilite la entrada, operacin y salida de las empresas del mercado, a travs de unos costos de transaccin bajos y una regulacin eficiente y sencilla, se adelantarn las siguientes estrategias: (1) implementar una nueva generacin de reformas a la regulacin de procedimientos administrativos; (2) impulsar el comercio electrnico; (3) modificar la clasificacin de empresas segn tamao; (4) consolidar el Subsistema Nacional de la Calidad; (5) fortalecer el Sistema Nacional de Metrologa; (6) fortalecer el esquema de control y vigilancia de proteccin de los derechos del consumidor; y, (7) proponer unesquemadefacilidadescomunesparalainstitucionalidaddesupervisinempresarial. Implementarunanuevageneracindereformasparaestimularyfacilitareldesarrollo empresarial Se promovern las reformas regulatorias y administrativas necesarias para reducir costos de transaccinalosempresariosyeliminarbarrerasdeentradaysalidadelosmercados,conelfinde mejorar el clima de inversin en todas aquellas reas que estimulen la actividad empresarial, incrementen la productividad de las empresas y propendan por la generacin de empleo formal, competitivoysostenibletantoanivelnacionalcomoenlasciudades. Como primera medida se requiere impulsar la implementacin de algunas de las reformas incluidas en la primera generacin, relacionadas con la simplificacin en reas transversales que afectan a las empresas en general y cuya implementacin no ha avanzado. En cumplimiento de esto se complementar la Ventanilla nica de Comercio Exterior con la simplificacin en los procesos de inspeccin, se reformar integralmente el proceso de liquidacin y cierre voluntario de empresas y se simplificar el procedimiento de registro de marcas. Asimismo, se continuarn las reformas administrativas en los mbitos de apertura de empresas, procedimientos relacionadosconlaconstruccin,registrodelapropiedadinmueble,pagodeimpuestos,accesoal financiamiento, solucin de disputas comerciales y procedimientos de insolvencia, y se promovernlasbuenasprcticasdegobiernocorporativo. Por su parte, la nueva generacin de reformas comprender la racionalizacin de la regulacin y los trmites sectoriales, as como reformas a nivel regional, incluyendo la implementacin de modelos de simplificacin ya aplicados en algunas ciudades y la creacin de herramientas de divulgacin y transparencia tales como plataformas de informacin sobre la regulacin empresarial y la realizacin de trmites en las ciudades y departamentos. Igualmente, se evaluar laejecucinyelimpactodetodaslasreformas.
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EselcasodelasactividadesdemetrologacientficaeindustrialqueadelantalaSIC. 151
Es preciso que aquellas reformas que se han adelantado en el mbito nacional sean promovidas entrelasciudadesyapoyadasdesdeelnivelcentral.Porlotanto,seapoyarlaimplementacinde Centros de Atencin Empresarial para la creacin de empresas en las ciudades que an lo requieren; se promover el fortalecimiento de herramientas como el portal www.crearempresa.com y el modelo de simplificacin en lo relacionado con los trmites de la construccin, Trmite Fcil Construccin Positiva; se apoyar la implantacin del modelo de Ventanilla nica de Registro en las principales ciudades del pas, y se promover la implementacin en las regiones de un sistema unificado de inspeccin, vigilancia y control de establecimientos de comercio, que permita coordinar la accin de las entidades pblicas con facultades sobre los establecimientos de comercio abiertos al pblico, con el fin de fortalecer el cumplimientodelasnormasquelosrigenysimplificarlostrmitesylasvisitasdeinspeccin. Enlaimplementacindeestasreformasseaprovecharypromoverelusode TICparafacilitarla actividad empresarial, por ejemplo, a travs de la introduccin de libros de contabilidad electrnicos; el registro electrnico para cualquier tipo de empresa; la expedicin de certificados de existencia y representacin legal electrnicos, as como la consulta en lnea del Registro nico Empresarial(RUE);igualmentesecontinuarnlosavancesenmateriadepagodeimpuestos,tasas y contribuciones a travs del MUISCA y la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes, y la implementacindelasolicitudelectrnicadelicenciasdeconstruccin. El xito de las reformas depender de la realizacin de un trabajo interinstitucional en el que participen tanto el sector privado como las diferentes ramas del poder pblico y los diferentes nivelesdeGobierno,lideradasporelDepartamentoAdministrativodelaFuncinPblica. Por ltimo, con el fin de contar con una medicin que permita hacer seguimiento a las reformas, conocer la evolucin de las regiones en materia de ambiente de negocios, divulgar las mejores prcticasderegulacinempresarialregionalyfomentarexperienciasexitosas,secontinuarconla realizacin del estudio Doing Business subnacional. Adicionalmente, el Gobierno Nacional apoyar a las regiones con la realizacin de estudios sobre la viabilidad de la implementacin de reformas paramejorarelambienteregionaldelosnegocios. Impulsaralcomercioelectrnicoparalareduccindecostosdetransaccin Fomentarlautilizacindelcomercioelectrnicoresultadeterminanteparalograrunaltogradode competitividadempresarialymejorarelclimadelosnegocios. Para esto es indispensable hacer una revisin exhaustiva de la normatividad aplicable con una visin amplia de todos los aspectos que seran susceptibles de regulacin, dirigida, de un lado a la consolidacin de un marco general que recoja los aspectos que se encuentran dispersos en diferentes normativas, y de otro, a la disminucin de las barreras que se presentan a la masificacin del comercio electrnico. Es importante desarrollar aspectos relacionados con la proteccin al consumidor; la responsabilidad de los intermediarios de la informacin o proveedores de infraestructura; los mecanismos de solucin de conflictos; la reglamentacin del usodelafirmaelectrnicaydelafirmadigital;ylaimplementacindelafacturaelectrnicacomo ttulovalor. Modificarlaclasificacindeempresassegntamao Se establecer una definicin de rangos de tamaos de empresas ajustada a la realidad empresarial, que contenga las mejores prcticas de parmetros y criterios usados internacionalmenteyqueestandaricelosrecursosdeinformacinparafacilitarlaimplementacin
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de leyes e instrumentos de poltica, que por su naturaleza, requieren tener claridad sobre el tamaodelasempresas. ConsolidarelSubsistemaNacionaldelaCalidad Se fortalecer el SNCA para que sirva como una plataforma slida para el crecimiento econmico, ofrezca confiabilidad, permita el cumplimiento de estndares internacionales, garantice la trazabilidadsobresusmedicionesypromuevalacompetitividaddelossectoresdeclasemundialy loscincosectoresescogidosporelGobiernoNacionalcomolaslocomotorasdeldesarrollo. Enprimerainstancia,paramejorarlacoordinacinentrelosactoresinvolucradosenlaelaboracin de reglamentos tcnicos, se hace obligatorio contar con un marco de referencia que unifique y estandarice los procesos de elaboracin de los mismos. Adems se debe formular un esquema estndaren elquese especifiquenlos requerimientosparaqueexistaun procedimientouniforme de equivalencias de los reglamentos externos con los locales, as como de los mecanismos de aceptacin de resultados de procedimientos de evaluacin de la conformidad realizados en el exterior. Los reglamentos tcnicos que se expidan se basarn en estudios fundamentados en la relacin costobeneficio y en el impacto que pueda generarse en el mercado con su implementacin. Se debern realizar tambin estudios de anlisis de riesgos, as como de la capacidad real de verificacin de su cumplimiento por parte de la autoridad competente. Como complemento, se fortalecer tanto el proceso de identificacin y anlisis de potenciales obstculos tcnicos innecesariosal comercio que puedan surgir como resultado de la expedicin de normas tcnicas y reglamentostcnicos,comoelexamendemedidasquemitiguenelefectodelosmismos. Es necesario adems, que de conformidad con el Decreto 1112 de 1996, se exija a los reguladores que todos los proyectos de reglamentos tcnicos y los vigentes se notifiquen ante el MCIT y de esta forma se mantenga actualizado el inventario de normas y reglamentos tcnicos con el que actualmente cuenta esta entidad94 para que funcione como un medio de informacin confiable y secumplaconloscompromisosdeinformacinynotificacinantelaOMC. En materia de procedimientos de evaluacin de la conformidad, con el fin de generar trazabilidad y confiabilidad de los mismos, se requiere disear un marco de regulacin que especifique los procedimientos, criterios y condiciones para la designacin de los Organismos Evaluadores de la Conformidad (OEC). As mismo las actividades de acreditacin deben articularse en el corto plazo alrededor del Organismo Nacional de Acreditacin (ONAC) y propender porque en el largo plazo esalaborseconsolidenicamenteenesteorganismo. Finalmente, en materia de competencias laborales se requiere separar las funciones de normalizacin, regulacin y certificacin de las actividades de formacin que actualmente adelantaelSENA. FortalecerelSistemaNacionaldeMetrologa Como se reconoce en el documento Conpes 3446 Poltica Nacional de Calidad, la metrologa es un factor clave no slo en trminos del comercio de exportacin, sino tambin de la capacidad de verificacin de la calidad de los productos que se producen o comercializan. As mismo, la
Sistema de notificacin que surgi como recomendacin del CONPES 3446 y que en principio se denomin de alerta exportadora y queoperacomomecanismodenotificacinparareglamentostcnicos. 153
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metrologa proporciona una base tcnica segura para el desarrollo de la ciencia, la tecnologa, el sector productivo y el comercio y para asuntos regulatorios como la defensa y la proteccin del consumidor. Igualmente el CONPES 3582, Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, reconoce el Sistema Metrolgico Nacional (SMN) como un componente primordial de la infraestructuraparalainnovacinyeldesarrollotecnolgico,porloqueresultanecesarioincluirlo enlosprogramasdefortalecimientoinstitucional. Se establecer un marco jurdico slido por medio de una Ley de Metrologa para que se promueva y actualice el SMN, se fortalezcan las actividades vinculadas a la demostracin de la calidad, se desarrolle un esquema uniforme y confiable de medidas y se refuercen las exigencias delDecreto1112de1996. Adems este nuevo marco normativo exigir el control de los instrumentos de medicin (de produccin nacional o extranjera), propender por el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de calidad y permitir formalizar las relaciones entre las entidades, creando una Red Colombiana de Metrologa (RCM), que coordine los laboratorios nacionales, privadosypblicos,paraconcretarydecretarobligacionesycompromisos. Para articular las actividades de metrologa y lograr el reconocimiento de la competencia tcnica del pas en el contexto internacional, se crear el Instituto Nacional de Metrologa (INM) que tendr como funciones ser el nodo articulador de la RCM; integrar la infraestructura, recursos materiales,logsticosyhumanosdelrea;estableceracuerdosparaelreconocimientomutuoyser el interlocutor nico ante los foros internacionales correspondientes; desarrollar actividades de metrologa cientfica e industrial; enlazar y cooperar con instituciones similares en otros pases y especialmente con la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM); vincular a los sectores productivo y acadmico a las actividades metrolgicas; coordinar la implementacin del sistema de trazabilidad y calidad en los laboratorios de referencia metrolgica, custodiar y desarrollar patrones nacionales de medicin, y fortalecer la cadena de trazabilidad metrolgica del pas haciendomseficienteelusodelacapacidadinstalada. El INM ser un establecimiento pblico del orden nacional, con independencia presupuestal, administrativa y tcnica, y dotado de los recursos necesarios para llevar a cabo su misin de maneraeficazyeficiente.ElInstitutosersoporteparaelSistemaNacionaldeCompetitividadysu SubsistemaNacionaldeCalidad. Adicionalmente, para garantizar el aprovechamiento y expansin de la infraestructura metrolgica, se promovern convenios entre diferentes entidades pblicas y entre stas y organizacionesinternacionalesenelmarcodeacuerdosdecooperacin. Por ltimo, se buscar la suscripcin y ratificacin a las convenciones de metrologa con organismos internacionales (BIPM y/o OIML) que son necesarias para obtener el registro de capacidades cientficas de medicin de los laboratorios de metrologa; as como lograr permanente cooperacin internacional cientfica y tecnolgica en estas materias y el adecuado desarrolloeimplementacindelametrologalegalenlasregiones. FortalecerelesquemadeControlyVigilanciadelosderechosdelconsumidor En materia de proteccin al consumidor se hace necesario el desarrollo de sus derechos, consagrados en el artculo 78 de la Constitucin Poltica de Colombia y en el Estatuto del Consumidor. Para ello se fortalecer la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) con
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presencia en el territorio nacional, tanto para mejorar la vigilancia del cumplimiento de los reglamentostcnicoscomoparaevitarlosabusoscontraelconsumidor.Esto,medianteelimpulso de un proyecto de Ley que actualice el Estatuto de Proteccin al Consumidor vigente (Decreto 3466de1982).Elproyectodeleydeberincorporarlasnuevastendenciasdesupervisinycontrol de los mercados en materia de proteccin al consumidor, regular las nuevas formas de venta de bienes y servicios, especialmente por canales electrnicos y no presenciales, evitar los abusos contractuales e implementar procedimientos ms giles, expeditos y econmicos para hacer efectivoslosderechosdelosconsumidoresencualquierpartedelterritorionacional. Igualmente, se unificar en la SIC la proteccin de los derechos de los usuarios de todos los servicios de telecomunicaciones mediante la adecuacin de su estructura organizacional y el incremento de la planta de personal. Lafinanciacin de esta actividad estar acargo del Fondo de TecnologasdelaInformacinylasComunicaciones(FTIC). Para promover el desarrollo econmico y social se apoyar, con recursos tcnicos y financieros, la creacin de las asociaciones y ligas de consumidores, el fortalecimiento del Consejo Nacional de Proteccin al Consumidor y la creacin de los Consejos departamentales y municipales de proteccin al consumidor; se garantizarn los derechos a la representacin, a la proteccin, a la educacin, a informar en sus medios de comunicacin y ser informados, a la indemnizacin, a la libreeleccindebienesyserviciosyaserodosporlospoderespblicos,preservandolosespacios consagrados en la Constitucin y las leyes en defensa de los consumidores. De igual forma, las entidadesdelEstadopropendernporlaaplicacindelaLey1086de2006. Las entidades estatales del orden departamental, distrital y municipal podrn celebrar convenios con las asociaciones y ligas de consumidores para el desarrollo de las acciones requeridas tendientes al cumplimiento de la estrategia de proteccin al consumidor consagrada en el presentedocumento. Tambin se fomentar la creacin de la Red Nacional de Proteccin al Consumidor, la cual estar conformadaporlasalcaldasyloscomitsmunicipalesdeproteccinalconsumidordondeexistan las autoridades administrativas del orden nacional que tengan asignadas funciones de proteccin al consumidor y las ligas y asociaciones de consumidores, con la coordinacin de la SIC. La Red estar encargada de difundir los derechos de los consumidores en todas las regiones del pas, recibirydartrasladoalaautoridadcompetentedetodaslasreclamacionesadministrativasqueen materia de proteccin al consumidor se presenten, y brindar apoyo y asesora a los empresarios, consumidoresyautoridadeslocalesparaelcumplimientodesusobligaciones. En este sentido, se buscar adaptar el marco institucional de la Superintendencia de Industria y Comercio para tener una mayor eficiencia del control de la proteccin de los derechos del consumidor, fortaleciendo la capacidad instalada disponible y apoyando la financiacin de los programas que se adelanten en esta materia con la asignacin de los recursos necesarios a travs delPresupuestoGeneraldelaNacin.
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3. Metas
TablaIII14
Nombre indicador PosicinrelativaenelescalafnDoingBusiness Porcentaje de operaciones monetarias a travs de Internet, banca mvil,dbitoautomticoyACH Participacin nacional en foros internacionales del rea metrolgica Unidad medida Porcentaje Porcentaje Nmero Lnea base 79% 14% 0 Meta cuatrienio 85% 20% 1
d)
Participacinprivadaenlaofertadebienespblicos
El Gobierno nacional reconoce la importancia de vincular de manera activa al sector privado, no slo en materia de inversin, sino tambin en el proceso de conceptualizacin y socializacin de las necesidades que avocan los distintos sectores de infraestructura tanto productiva95 como social96,paraalcanzarlasambiciosasmetasqueseplanteanenmateriadesudesarrollo.Conelfin dedarelimpulsoalossectoreslocomotoradelaeconomanacionalyalsectorsocial,esnecesario implementarestrategiasquepermitanoptimizarelusodelosrecursospblicos;porloqueresulta esencial desarrollar esquemas de Asociaciones Pblico Privadas (APP) y explorar mecanismos alternativos para canalizar inversin y gestin privada eficientes en la modernizacin, construccin,operaciny/omantenimientodeinfraestructurapblica. La vinculacin del sector privado permitir entre otroscomo lo ha hecho hasta ahora en algunos sectores, mantener un elevado ritmo de desarrollo de infraestructura sin impactar la deuda pblica en el corto plazo; ahorrar recursos pblicos en un horizonte de largo plazo va una eficiente transferencia de riesgos; responder a las necesidades de las comunidades y de los distintos niveles de la administracin pblica, tanto del orden nacional como del orden departamental y municipal, en trminos de financiamiento alternativo para la construccin, modernizacin, operacin y mantenimiento de la infraestructura, as como de la prestacin de servicios complementarios; contribuir con el desarrollo del mercado de capitales colombiano; y alcanzar una mayor dinmica en los procesos de innovacin tanto en la construccin, como en la operacinymantenimientodelainfraestructuraysusserviciosrelacionados,generandobienestar econmico y social a la poblacin a travs de una mejor y ms amplia dotacin de infraestructura pblicaysusserviciosasociados. Fuertes sumas de inversin privada se han destinado al desarrollo de infraestructura pblica (figura III16). Sin embargo, pese a los logros alcanzados a travs de estas inversiones, se requiere trabajar sobre una mejor estructuracin de proyectos; desarrollar y fortalecer capacidades institucionalesparaelanlisis,orientacinyevaluacindealternativasdeparticipacinprivadaen el desarrollo de infraestructura; establecer criterios de seleccin de alternativas de provisin de infraestructura; profundizar en el diseo de esquemas de financiamiento que promuevan el uso delmercadodecapitalesporpartedelsectorprivadoparalafinanciacindeproyectos;ampliarel
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Entendida como la infraestructura conformada por todas aquellas obras fsicas que permiten elevar los niveles de produccin y eficienciadelossectoresquecomponenlaofertaproductivadeunpasyquecontribuyenalcrecimientodelaeconoma. 96 Entendida como la infraestructura conformada por las obras y servicios relacionados que permiten incrementar el capital social de unacomunidadysuposibilidaddeaccederamayoresserviciosy/odemejorcalidad. 156
espectro de esquemas de participacin privada para el desarrollo de infraestructura en sectores socialesyparalamodernizacindeinfraestructurapblicadeusoinstitucional.

FiguraIII16.InversinprivadaenInfraestructuracomoporcentajedelPIB (Comunicaciones,Transporte,Minas,HidrocarburosyEnerga)
6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% 2007 Comunicaciones MinasHidrocarburosyEnerga 2008 2009 2010 Transporte (incluyeurbano)
Fuente:ClculosDNP.Datosestimadospara2009yproyectadospara2010
En este contexto, el Gobierno se plantea tres ejes de accin, que se detallan en los numerales siguientes.
1. Facilitacinypromocindeinversinprivadaeninfraestructura
Un elemento central para la atraccin de inversin privada es la adecuada estructuracin de proyectos. Con el fin de fortalecer la estructuracin tcnica, legal y financiera de los proyectos a serejecutadosatravsdelsectorprivado,elGobiernoadelantarlosestudiosyanlisisnecesarios para dimensionar su alcance y asegurar la adecuada valoracin de los riesgos asociados a cada proyecto, de manera que adems de facilitar la transferencia de aquellos riesgos que est en mejor capacidad de administrar el inversionista privado, se puedan generar ahorros en los costos de preparacin de propuestas a potenciales oferentes en procesos de licitacin. Dichos estudios permitirn establecer entre otros la factibilidad tcnica, econmica, financiera y legal de los proyectos;estimaradecuadamentesupotencialdemanda;evaluarlosbeneficiossocioeconmicos esperados; establecer posibles contingencias y planes de accin en materia ambiental y predial; e implantar planes ptimos de inversiones pblicas y privadas. Para la estructuracin de transacciones complejas o de gran tamao, se contratarn asesores especializados, que orienten al Gobierno en el diseo de las transacciones y en la promocin de los proyectos con inversionistas, financiadores e interesados en general, para asegurar procesos competitivos que determinenelcostodelasobrasapreciosdemercado. La infraestructura desarrollada a travs del sector privado, es adems un potenciador de los mercados de capitales, por cuanto gran parte de las inversiones involucradas requieren de apalancamiento financiero de largo plazo. En Colombia sin embargo, es necesario trabajar en el fortalecimiento del marco de inversin, en la creacin de un marco normativo que genere las condiciones adecuadas para desarrollar proyectos que vinculen capital privado y en la adecuada estructuracin de los proyectos, de manera que se generen los incentivos correctos para que los inversionistas privados empleen el mercado de capitales como fuente primaria de financiamiento. Sobre esta temtica ser definitivo el trabajo adelantado en materia de asignacin de riesgos en
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los procesos de estructuracin; pero as mismo ser importante propender por generar los incentivos adecuados a travs de mecanismos de pago asociados a la disponibilidad de la infraestructura, a la prestacin de los servicios y al cumplimiento de estndares de calidad en las distintasetapasdelproyecto. Del mismo modo, se mejorarn los mecanismos de interaccin con el sector privado, a travs de procesos de socializacin interactivos, en los cuales se exponga a consideracin de los actores involucrados en el desarrollo y financiamiento de infraestructura, la conceptualizacin de los proyectos y la informacin relevante de los mismos, de tal forma que el sector privado tenga la oportunidad de retroalimentar al Estado sobre el desarrollo de los proyectos para asegurar la competitividad de los procesos y la equidad y transparencia en la distribucin de la informacin. EsteesfuerzodelGobierno,enlasocializacindelosproyectos,debegenerarconcienciasobrelos deberes y derechos de los inversionistas privados, quienes por la va de la adjudicacin de un proyecto,seconvertirnensociosdelEstadoyresponsablesdirectosdeasegurarqueelfinltimo degenerarcompetitividadybienestarsocialalapoblacincolombianasecumpla. Encomplementodeloanterior,sereforzareltrabajoquesevienedesarrollandoenlaactualidad a travs de Proexport y de la oficina de Relaciones con inversionistas del Ministerio de Hacienda y CrditoPblicoenmateriadepromocindeinversinextranjeraparaelsectordeinfraestructura, buscandoaprovecharlametodologayexperienciadepromocinyaexistenteenambasentidades para generar sinergias con las entidades pblicas que promovern y ejecutarn proyectos de infraestructura con participacin privada, con el fin de atraer inversionistas extranjeros de talla mundial que refuercen y complementen la competencia en la financiacin, oferta de construccin,operacinymantenimientodeinfraestructurapblicaysusserviciosconexos.
2. Asociacionespblicoprivadascomomecanismoparaeldesarrollode infraestructurapblica
Las Asociaciones PblicoPrivadas (APP) son esquemas eficientes de colaboracin entre el sector pblicoyelsectorprivadoquepermitenlafinanciacinyprovisinenellargoplazo,porpartedel sector privado, de infraestructura y/o equipamientos pblicos y servicios conexos a stos, a cambio de una remuneracin que se fija de acuerdo con la disponibilidad y el nivel del servicio de la infraestructura y/o servicio; lo que desde luego implica una transferencia total o parcial de riesgos al sector privado, que deber darse en trminos eficientes, de acuerdo con su capacidad de administracin de riesgos, velando siempre por la satisfaccin efectiva de las necesidades pblicas. Ante las restricciones de orden fiscal existentes y la necesidad imperiosa de activar las locomotoras para el crecimiento, el Gobierno impulsar el uso de un nuevo esquema de gestin de proyectos en el marco de las Asociaciones Pblico Privadas, que propenda por el desarrollo de infraestructura, mediante el uso de mejores prcticas internacionales, no slo en los sectores que tradicionalmentesehanbeneficiadodelavinculacindelsectorprivado,sinoenla construccin y desarrollo de infraestructura social y de uso institucional, que permita prestar un mejor servicio a todos los ciudadanos, donde las eficiencias que genere el sector privado repercutan directamente enbeneficiosparalasociedad. Dentro del nuevo enfoque de Asociaciones Pblico Privadas se busca: (1) estructurar los mecanismosdepagodelgobiernoyevaluarlainfraestructuraenfuncindelservicioqueseofrece a los beneficiarios, medido en trminos de desempeo, calidad y disponibilidad; (2) optimizar la
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transferencia y distribucin de riesgos de los proyectos, con base en una valoracin rigurosa de stosyuncuidadosoanlisisentrminosdeeficienciaenlaasignacindelosmismos;(3)explorar fuentes complementarias de ingresos para el inversionista privado, que faciliten el financiamiento de la infraestructura pblica por explotacin comercial, inmobiliaria, etc., y (4) alinear los incentivos del inversionista privado y de los distintos actores involucrados en todas las etapas de desarrollodelproyecto,propendiendoporlaculminacinoportunadelasobras,laejecucindela mejor construccin posible de cara a la optimizacin de los costos de mantenimiento a cargo del privado, y la financiacin de largo plazo de los proyectos; aspectos que sin duda incentivarn la bsquedaderecursosatravsdelmercadodecapitalesporpartedelosinversionistasprivados. Comoelementofundamentaldelprocesodeevaluacinpreviaalaejecucindelosproyectoscon participacin privada que requieran aportes pblicos, se introducir una evaluacin cuantitativa y cualitativa de los beneficios que generara el desarrollo de un proyecto bajo un esquema APP en relacin con su ejecucin bajo un esquema tradicional de obra pblica, incorporando un clculo adecuadodecostosdelproyectoajustadosporriesgosenambasalternativas. Lo anterior, le permitir al Estado seleccionar la modalidad de ejecucin de cada proyecto y la provisin de infraestructura ms apropiada, contribuyendo con la eficiencia en la asignacin del gasto pblico, y procurando generar valor para la sociedad con los recursos invertidos y controlar elgastodentrodeunrigurosomarcodedisciplinafiscal. Para guiar a las entidades pblicas en la implementacin exitosa de proyectos para el desarrollo y/o modernizacin y operacin de la infraestructura a su cargo a travs de esquemas APP, el Gobierno, a travs del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y del Departamento Nacional de Planeacin, continuar trabajando en el desarrollo de procesos y procedimientos, que bajo lineamientos estndares preestablecidos y guas tcnicas, orienten a las entidades pblicas en la evaluacin, preparacin y seguimiento de sus proyectos bajo estos esquemas y faciliten el cumplimientodelosobjetivospropuestos. Asmismo,comoapoyoalasentidadesenlaejecucinefectivadelosprocedimientosdescritos,el Gobierno, conformar una institucionalidad basada en las reas de participacin privada en infraestructura del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, para dar soporte de manera permanente a las entidades, lo que facilitar el flujo constante de conocimiento y de informacin sobre APP, que servir para impulsar y dar continuidadalasiniciativasdemodernizacindeinfraestructurapblicabajoestosesquemas.
4. Continuacinyfortalecimientodeprogramasdeparticipacinprivada eninfraestructura
Desde principios de la dcada del 90, el Gobierno nacional, con el apoyo de la Banca Multilateral, ha venido trabajando en potencializar el desarrollo de la infraestructura del pas con la participacin del sector privado. En este contexto, fueron desarrollados varios programas de participacin privada en infraestructura tendientes a la estructuracin de proyectos y al diseo de polticas orientadas al fortalecimiento institucional y regulatorio de diversos sectores de infraestructura que han permitido crear y mantener un marco propicio para la participacin del sectorprivadoeneldesarrollodelainfraestructurafsicadelpas. Estos programas han contribuido al cumplimiento de las metas trazadas en los Planes de Desarrollo, han servido de insumo para la formulacin de polticas en materia de desarrollo de
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infraestructura a travs del sector privado y han permitido dar asistencia a entidades pblicas en el desarrollo de proyectos estratgicos para Colombia. Gracias al trabajo desarrollado a travs de ellos, ha sido posible atraer fuertes sumas de inversin privada al desarrollo de la infraestructura, con los consecuentes beneficios de desarrollo para el pas, haciendo congruentes los objetivos socialesdelEstadoconlosobjetivoseconmicosdelsectorprivado. Con el objetivo de continuar y robustecer la dinmica de participacin privada en el desarrollo de infraestructura, el Gobierno fortalecer los programas de participacin privada existentes medianteaccionestendientesalograrlossiguientesobjetivos: Trasladar las enseanzas derivadas de la experiencia en vinculacin del sector privado al desarrollo de infraestructura productiva, a los sectores sociales y a instituciones pblicas, que presentan grandes necesidades en materia de instalaciones fsicas e infraestructura y que puedenbeneficiarsedeldesarrollodeesquemasdeparticipacinprivada. Promover nuevos esquemas de participacin privada y optimizar los mecanismos existentes para la provisin de servicios de infraestructura productiva y social en diferentes sectores, como: (1) infraestructura, mantenimiento de equipos y desarrollo de capacidades estratgicas enelsectordefensa;(2)distritosderiegoyadecuacindetierras;(3)infraestructurasocialen educacin, salud y atencin integral a la primera infancia; (4) infraestructura fsica de entidades pblicas; (5) rehabilitacin y mantenimiento vial; y (6) desarrollo de infraestructura logstica,entreotros. Apoyar el desarrollo de las capacidades institucionales especficas, necesarias para el anlisis, orientacin y evaluacin de alternativas de desarrollo de proyectos de infraestructura mediantemecanismosAPPenlosdistintossectores. Dar asistencia tcnica a entes territoriales en la preparacin de proyectos de infraestructura conparticipacinprivadaypreverherramientasinstitucionalestendientesagenerarproyectos exitososanivellocal. ApoyarlaconsolidacindeunmodelodeAsociacionesPblicoPrivadasquerecojalasmejores prcticas en el mbito internacional y facilite el desarrollo de proyectos de infraestructura atractivosparaelsectorprivado. Propiciar condiciones de auto sostenibilidad financiera de los programas, para lo cual se explorarn nuevas fuentes o esquemas de financiacin, tales como fondos rotatorios alimentadosporlosmismosproyectosestructuradosyadjudicados. Fomentar las iniciativas privadas para la ejecucin de proyectos de infraestructura con participacin privada, a travs del fortalecimiento del marco normativo que reglamenta tales iniciativas.
5. Metas
TablaIII15.MetasParticipacinPrivadaenInfraestructura
Indicador Nmerodemanualesyguastcnicasparalaimplementacinde proyectosdeAsociacinPblicoPrivada Billonesdepesoseninversinprivadaeninfraestructura (transporte,telecomunicacionesyminasyenerga)20102014 LneaBase 0 112,7 Meta2014 1 126,7
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C.
Locomotorasparaelcrecimientoylageneracin deempleo
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Las locomotoras de crecimiento son los sectores o actividades econmicas que van a definir el rumbo que tome la economa colombiana en los prximos aos. Sectores con el potencial de mejorar continuamente el uso y la combinacin eficiente de factores como el capital, el trabajo o los recursos naturales. Sectores no slo con la capacidad de generar aumentos continuos y permanentesdeproductividad,sinoconelpotencialdearrastrarelcrecimientoylageneracinde empleo en los dems sectores de la economa, especialmente a travs de sus encadenamientos productivosconactividadesconexas. Las cinco locomotoras de crecimiento identificadas por el gobierno e incluidas en esta seccin del Plan Nacional de Desarrollo son: (1) nuevos sectores basados en la innovacin, (2)agriculturaydesarrollorural(3)viviendayciudadesamables,(4)desarrollomineroyexpansin energtica y (5) infraestructura de transporte. Amerita resaltar, sin embargo, que estos cinco sectoresestratgicos,identificadosconbaseennuestrasaptitudes,destrezas,habilidades,riqueza natural y visin productiva hacia el futuro, si bien se espera que sean grandes impulsores del crecimiento econmico en los prximos aos, no sern los nicos motores de la economa colombiana. Los dems sectores productivos tambin jugarn un papel central en el crecimiento econmico del pas en los prximos aos, ya sea con base a su propia dinmica, o producto de los encadenamientosconotraslocomotoras. Los nuevos sectores basados en innovacin constituyen la primera locomotora, y son los llamados a mantener el impulso cuando las otras locomotoras, ms tradicionales, lo pierdan. Estos nuevos sectoreshacenpartedelpilardeinnovacinquesehasealadocomounadelaspiedrasangulares del presente Plan de Desarrollo. Para incrementar el valor agregado del aparato productivo colombiano es necesario fortalecer la innovacin en los sectores ms tradicionales, y promover el desarrollo de sectores emergentes basados en la innovacin. En este ltimo segmento, cabe resaltar la importancia de sectores estratgicos para el pas como son los servicios tercerizados a distancia con alto valor agregado, las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, la biotecnologa, las industrias creativas y culturales, y la salud, entre otros (figura III5). Tambin
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cabe resaltar la importancia de consolidar iniciativas como el Programa de Transformacin Productiva, cuyo propsito es transformar sectores estratgicos97 nuevos y consolidados en sectoresdetallamundial.
FiguraIII17.reasestratgicaseinnovadorasidentificadashacialascualessepuedemoverelpas
Turismo
TICs
Aplicaciones civilesde desarrollo endefensa
Materialesy electrnica Biotecnologa Logstica
Salud Industrias creativasy culturales
Energay recursos naturales
Diseo
Fuente:MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo
El sector agropecuario la segunda locomotora, tiene una importancia estratgica en el desarrolloeconmicoysocialdeColombiadebidoa suparticipacinen elPIB, suincidencia enlas condicionesdevidadelapoblacinrural,yporsuimportanciacomoproveedordealimentospara lapoblacineinsumosparalaindustria.Asmismo,esunsectorclaveparaelxitodelaspolticas einiciativasdelgobiernorelacionadasconlarestitucindetierrasylareparacinalasvctimasdel desplazamiento forzado por causa de la violencia. As como el retorno de los campesinos a sus tierras fomentar el crecimiento y desarrollo del sector agropecuario, las estrategias para promover el crecimiento de este sector tambin facilitarn la implementacin y el xito de las polticasderestitucinyreparacin. En las prximas dcadas se abre una ventana de oportunidad para el sector agropecuario colombiano como resultado del crecimiento esperado de la demanda de alimentos en todo el mundo, especialmente por parte de pases altamente poblados y con fuerte dinamismo econmicocomoChinaeIndia. El campo colombiano tiene la oportunidad de convertirse en una despensa productiva para el mundo. Para tal fin, el sector agropecuario deber transformarse en un sector ms competitivo, productivo e innovador. Lo anterior implica, entre otros, hacer un mejor uso del suelo. A modo ilustrativo, se encuentra que de 21,5 millones de hectreas de vocacin agrcola y silvoagrcola, tan slo 4,9 millones efectivamente se utilizan para este fin. El sector tambin enfrenta desafos en aspectos como: (1) la restitucin de tierras quienes les fue usurpada, (2) la extincin de
Los sectores hasta el momento incluidos en el Programa de Transformacin Productiva son: (1) Tercerizacin de Procesos de Negocios (BPO&O),(2)Softwareytecnologasdelainformacin,(3)Cosmticos yartculosdeaseo, (4)Turismodesalud, (5)Industria delacomunicacingrfica,(6)Textiles,confecciones,diseoymoda,(7)Energaelctricaysusbienesyserviciosconexos,(8)Industria deautopartesyvehculos,(9)Chocolatera,confiteraysusmateriasprimas,(10)Carnebovina,(11)Palma,aceitesygrasasvegetales,y (12)Camaronicultura. 162
97
dominio quienes la obtuvieron ilcitamente, (3) la posibilidad de desarrollar proyectos a gran escala, (4) el acceso a crdito y a nuevas tecnologas a travs de la investigacin y transferencia a los productores, (5) la ausencia de una cultura para la gestin de los riesgos climticos, y (6) la educacin y apoyo a los emprendedores del campo. As mismo, uno de los grandes retos del sector agropecuario para el prximo cuatrienio ser atender los impactos de la reciente emergenciainvernaleimplementarestrategiasparareducirlavulnerabilidadantefuturoseventos climticos. Para todo lo anterior se requerir, entre otros, fortalecer la institucionalidad en el sector. El sector de vivienda la tercera locomotora, cuenta con el gran compromiso de asegurar que cada vez ms colombianos tengan derecho a condiciones de habitabilidad dignas. En los ltimos aos, el sector de vivienda se ha dinamizado, especialmente a travs de la construccin de proyectos de vivienda de inters social. Sin embargo, existe todava un dficit habitacional considerable y unos retos importantes por mejorar las condiciones de habitabilidad en muchas zonas del pas. A modo de ejemplo, aunque entre 2006 y 2010 se iniciaron en promedio cerca de 140.000viviendasporaoenelmercadoformal,esteavancetansloalcanzacubrirel60%dela formacinanualdehogaresurbanosduranteesteperodo. As mismo, si bien el pas ha recibido reconocimiento internacional por la reduccin de los asentamientos en condiciones precarias en las zonas perifricas de las ciudades, todava cerca de un milln cuatrocientas mil personas viven en estas condiciones. Las consecuencias de la reciente ola invernal sobre muchos de estos asentamientos ubicados en zonas de las ciudades con alto riesgo de derrumbe, son una demostracin de la gran importancia de adoptar estrategias de reubicacin de viviendas, reasentamiento preventivo, y mitigacin del riesgo en asentamientos actuales. Adems de los beneficios en trminos de bienestar y calidad de vida, la vivienda, junto con sus eslabonamientos, es un sector de gran importancia econmica para el pas. Con el objetivo de aprovechar el enorme potencial del sector de vivienda como generador de empleo e impulsor de crecimiento econmico, el Gobierno ha establecido la meta de construir al menos un milln de viviendas nuevas en los prximos cuatro aos, entre otros a travs del desarrollo de macro proyectos de vivienda en las ciudades grandes e intermedias. Dentro de esta meta, sobresale la construccindeviviendasparalasfamiliasmsafectadasporlarecienteemergenciainvernal. En infraestructura la cuarta locomotora, una prioridad ser superar la situacin de rezago de dcadas en la que se encuentra Colombia, tanto en trminos de cantidad como de calidad. Lo anterior es especialmente relevante en el componente de transporte terrestre que representa msdel70%delastoneladasdecargatransportadasanualmenteporelpas. Aunque en los ltimos aos hubo avances importantes en la construccin de infraestructura vial por ejemplo, entre 2006 y 2009, el pas pas de de 440 km de dobles calzadas a ms de 800 km, todava enfrentamos un rezago considerable frente a nuestros competidores internacionales. Por ejemplo Chile, un pas con extensin y poblacin inferiores a las de Colombia, cuenta con ms de 2,400 km de carreteras con doble calzada. As mismo, al comparar la red vial arterial pavimentada como porcentaje de la poblacin total, encontramos que Colombia se encuentra rezagada incluso frente a pases de menores ingresos como Ecuador o Bolivia. Se percibe adems que existen deficiencias en la calidad de las obras de infraestructura, as como una falta de articulacin intermodalentrelasmismas.
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Una infraestructura deficiente implica mayores costos para las empresas y, por tanto, menor competitividad en los mercados internacionales. Considerando que Colombia se encuentra en un proceso de apertura a los mercados internacionales, eliminar los cuellos de botella en infraestructura, logstica y transporte es sin duda una prioridad. Algunos retos para este propsito se centran en acelerar la ejecucin de las obras contratadas, hacer mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura actual y futura, fortalecer institucionalmente al sector, y establecer alianzas pblico privadas e instrumentos que incentiven la participacin de capital privado en la financiacin de las obras. As mismo, una de los grandes desafos del sector durante elpresentecuatrienio,esenfrentarlasconsecuenciasdelaemergenciainvernalensustresfases atencin, rehabilitacin, y reconstruccin y prevencin, y en especial en los modos carretero y fluvial. La quinta locomotora de crecimiento es el sector mineroenergtico. Es innegable que este sector es y ser en los prximos aos uno de los ejes centrales de la economa colombiana. Las actividades de exploracin y explotacin de petrleo en el pas se han disparado en los ltimos aos y contamos con una inmensa riqueza minera, especialmente carbonfera. En 2009, la participacin del sector mineroenergtico en la inversin extranjera directa total fue de casi 80%, yenlasexportacionestotalesstayasuperael50%. La estrategia para potenciar el desarrollo del sector mineroenergtico colombiano en los prximos aos se fundamenta en tres necesidades bsicas. En primer lugar, promover la inversin nacional y extranjera en el sector, con reglas de juego claras y un mejoramiento en el entorno de negocios. En segundo lugar, consolidar el desarrollo de clusters basados en bienes y servicios de alto valor agregado en torno a los recursos mineroenergticos. Y en tercer lugar, disear e implementarpolticasparaenfrentarlosretosquesederivandeunasituacindeaugederecursos naturales. Estos retos son: el manejo ambiental, la gestin y el buen uso de los recursos, y las polticas para enfrentar la volatilidad y tendencia revaluacionista de la tasa de cambio. En relacin con la gestin de recursos, sobresale la importancia de aprovechar los ingresos de regalas para fomentareldesarrolloylaconvergenciaregionalenelpas
1.
a)
Nuevossectoresbasadosenlainnovacin
Introduccin
Si el pas contina haciendo lo que siempre ha hecho, obtendr los mismos resultados que siempre ha obtenido. Hasta ahora Colombia ha basado el crecimiento de su economa en la explotacin de recursos naturales no renovables, en la proteccin de algunos sectores agrcolas, industriales y de servicios, y en una incipiente proyeccin hacia mercados externos. Dicha estrategia no ha generado aumentos significativos de productividad y ha sido insuficiente para mejorarelniveldebienestardelapoblacin,talcomolodemuestranlosindicadoresdepobrezay desempleo. Esta situacin prevalece a pesar de adelantar una apertura comercial e implementar reformasmacroeconmicasestructurales,comolasadoptadasenladcadadelosnoventa. Otros pases que tenan una estructura productiva similar a la colombiana optaron, hace unos aos, por modelos de desarrollo basados en la innovacin y la formacin de capital humano, y lograron transformar sus economas, aumentaron su productividad y obtuvieron tasas de crecimientopositivasysostenidas.
164
Pases como Corea del Sur, Singapur, Finlandia e Irlanda se han involucrado en un proceso de transformacin productiva en el que a partir de sus capacidades, se han movido hacia la produccin de nuevos bienes y servicios con mayores encadenamientos y generacin de valor agregado.Esteprocesofavorecelaasignacineficientederecursosyelcrecimientoeconmico. En el nuevo orden econmico mundial, los sectores basados en innovacin generan valor a travs del uso del conocimiento y se revelan como aquellos capaces de impulsar un cambio en el crecimiento de la economa. La innovacin permite a los sectores tradicionales y no tradicionales, mantenerseycompetireficientementeenunmercado. En este contexto, el Gobierno nacional ejecutar una poltica de desarrollo productivo para los sectores basados en innovacin en la cual se reconozcan las especificidades de cada sector y las diferenciasregionales,medianteunaaccinintegralyfocalizadaquegaranticeelmayorimpactoy rentabilidad social de las intervenciones pblicas. El objetivo de esta poltica es impulsar la transformacin productiva de la economa hacia sectores intensivos en conocimiento, de tal manera que la oferta productiva y exportable del pas se caracterice por su alto valor agregado y suniveldesofisticacintecnolgica. La locomotora de sectores basados en innovacin ha sido concebida a partir del reconocimiento de que la innovacin es un proceso que implica convertir una idea en un producto que sea aceptado por el mercado. Esto implica, en primer lugar, que el pas cuente con la capacidad de generarideas,esdecir,generarconocimientoquepuedaseraplicadoalosprocesosproductivosy a la solucin de problemas que afectan a la comunidad. Esta capacidad requiere formacin de recurso humano, financiacin de proyectos y organizacin de una institucionalidad que promueva la investigacin y la innovacin. Estos tres temas se han desarrollado en el captulo de ConocimientoeInnovacin. Como complemento, en la locomotora de nuevos sectores basados en innovacin se abordan 7 estrategias que apoyan la segunda parte del proceso, de la invencin a la innovacin y adems permitenvincularlageneracindeconocimientoconlageneracindeempleocalificado. La primera estrategia consiste en focalizar los esfuerzos para el desarrollo de capacidades de ciencia,tecnologaeinnovacinenreasestratgicas. Lafocalizacinpermitirlageneracindeconocimientoquepuedaserapropiadoporempresarios yemprendedoresparallevarlasinvencionesalmercado.Paradinamizaresteproceso,elGobierno nacional proveer incentivos a la inversin tales como zonas francas y estabilidad jurdica, con el cumplimiento de criterios que promuevan la transferencia de tecnologa y la generacin de empleocalificadoensectoresintensivosenconocimiento. Adicionalmente, debe reconocerse que en el proceso de convertir una idea en una innovacin surgen costos y barreras difciles para asumir para un empresario individual y que obstaculizan la generacin de conocimiento o su comercializacin. Por esta razn, en la presente locomotora se presenta una estrategia de promocin de la asociatividad y los encadenamientos entre productores con instrumentos como parques tecnolgicos, clusters y fortalecimiento de la institucionalidad regional de competitividad. Todos estos instrumentos deben contribuir a una mejorcoordinacinUniversidadEmpresaEstado. El propsito del Gobierno nacional es apoyar la actividad empresarial e innovadora de las empresasmedianteunconjuntodeinstrumentosdepolticaindustrialmoderna,queseintegrarn
165
a travs de la creacin de la banca de desarrollo. Esta figura permitir articular diferentes instrumentos, financieros y no financieros, ya existentes y el diseo de nuevos instrumentos que tenganencuentalasnecesidadesdelosempresariosylosemprendedores. El surgimiento de nuevos sectores basados en innovacin requiere adicionalmente, eliminar obstculos regulatorios que tienen algunos sectores especficos y que generan costos de transaccin a las empresas y reducen su competitividad. As mismo, los problemas relacionados con la insuficiencia de informacin para tomar decisiones por parte de productores, inversionistas y otros actores, sern abordados con el fin de promover la competencia y el fortalecimiento del mercadointerno. Por ltimo, se ha incluido una estrategia que busca que la innovacin contribuya al desarrollo del pas,noslodesdeunenfoqueeconmico,sinotambinsocialyambiental.
b)
Diagnstico
La estructura productiva colombiana se caracteriza por una importante concentracin en actividades primarias con limitada productividad. Si bien en la ltima dcada Colombia logr revertirlatendencianegativadecrecimientodelaproductividadtotaldelosfactoresdefinalesde los aos noventa, el nivel de crecimiento es bajo comparado con otros pases e insuficiente con respectoasusnecesidadesdedesarrollo.
FiguraIII18.EvolucindelaproductividadtotaldelosfactoresenrelacinconladeEstadosUnidos
1,8
1,6
1,4
1,2
0,8
0,6 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2007 Colombia RegionLatinoamericaCaribe AsiaOriental Gemelo Restodelmundo TipicoLatinoamericaCaribe
Fuente:Pags,C.etal.(2010).Laeradelaproductividad:cmotransformarlaseconomasdesdesuscimientos.
ColombiaaligualquelamayorpartedepasesdeLatinoamrica,registraunrezagoimportanteen crecimiento de la productividad. Entre 1960 y 2005 la productividad total de los factores de los pasesasiticossedisparfrenteaunestancamientoenAmricaLatina(figuraIII7). Colombianofuelaexcepcinfrenteaestatendencia.Enelperiodomencionadoelcrecimientode la productividad de Colombia frente al de Estados Unidos, fue un 20% menor, mientras que en los pasesasiticosfueun80%mayor,generndoseasunabrechasignificativa.Estedesempeodela
166
productividad,puedeserconsecuenciadeunaestructuraproductivaquefavorecelaasignacinde recursos a actividades que tienen una baja capacidad de generacin de valor. De hecho, en los ltimos aos, el sector primario ha aumentado su participacin en la estructura productiva colombiana98debido,principalmente,alaimportanciaquehancobradolossectoresextractivos. Enlaestructuraexportadoradelpaspredominanproductosprimarios,ynoproductosdesectores con mayor capacidad de generacin de valor agregado como las manufacturas con contenido tecnolgico. En este sentido, existe una brecha entre la oferta productiva colombiana y la dinmica del mercado internacional. En 2009, los productos primarios constituan el 56,5% de las exportaciones colombianas, mientras que slo el 17,3% de las importaciones del mundo correspondanatalesproductos(figuraIII19).
FiguraIII19.Composicindelasexportacionescolombianasfrentealasimportacionesdelmundo
100% 80% 60% 40% 20%
Colombia Colombia Colombia Mundo Mundo Mundo
Productosnoclasificados Manufacturasde Alta Tecnologa Manufacturasde TecnologaMedia Manufacturasde Baja Tecnologa Manufacturasbasadasen recursosnaturales ProductosPrimarios 1990 2000 2009
0%
Exp.
Imp.
Imp.
Exp.
Fuente:DivisindeEstadsticasdelasNacionesUnidas.Clculos:DNPDDEsegnclasificacinSajanyaLall.
Este patrn de asignacin de recursos y de oferta exportable podra reforzarse por el aumento continuo de la Inversin Extranjera Directa (IED) en petrleo y minas. En 2009, casi el 80% de la IED se dirigi hacia el sector mineroenergtico (figura III20) y para esta dcada se espera que la produccindepetrleoaumenteencercadeun80%yladecarbnencercadeun70%.
FiguraIII20.ParticipacindelpetrleoyminasenlaIEDtotal
100% 80% 60% 40% 20% 0% 1997 2001 Petrleo
Fuente:BancodelaRepblica.ClculosDNPDDE.
Exp.
2007
Imp.
2008
2009
2010ptrim
Minas(incl.Carbn)
98
LaparticipacindeestesectorenelPIBenelao2007fuedel12,9%,ypasal13,3%en2009.Fuente:DANE. 167
Aunque la estructura productiva y exportadora del pas ha reportado beneficios en el crecimiento de corto plazo, hay un alto riesgo de que no suceda lo mismo con el crecimiento de largo plazo99. Si los ingresos generados por las exportaciones no se aprovechan para la investigacin e innovacin en productos de alto valor agregado, la oferta exportable ser muy limitada en el momentoenqueseagotenlasreservasdelosrecursosnorenovables. ElGobiernonacionalhaejecutadopolticasdedesarrolloempresarialparaestimularlageneracin de valor y mejorar la competitividad. A pesar de los logros en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, an se evidencia la dispersin de esfuerzos por parte de las diferentes entidades pblicas y privadas relacionadas con la competitividad y la innovacin, con multiplicidad de instituciones que tienen objetivos comunes tanto en lo regional como en lo nacional, pero que actandemaneraaislada. Adicionalmente, existe desarticulacin de los empresarios en las diferentes regiones del pas, que impide dar solucin a problemas comunes a pesar de la marcada concentracin geogrfica de la actividadproductiva(figuraIII21).
FiguraIII21.UbicacindelosestablecimientoseconmicosenColombia
Fuente:DANE.ClculosDNPDDE.
99
Hay una relacin positiva entre el grado de productividad incorporado en el bien exportado y el crecimiento econmico de largo plazo,dondelosbienesprimariosestnenlaescalamsbaja(Hausmann,Hwang,Rodrik,2006). 168
ElConsejoPrivadodeCompetitividad(2009)realizunaidentificacindeclustersmediantelacual se hace evidente que ciertas actividades econmicas se han venido concentrando en algunas reas, pero no hay evidencia de un trabajo asociativo que permita aprovechar complementariedades entre empresas, redes comunes de proveedores y de mercados (Figura III 22).
FiguraIII22.ClustersnoagropecuariosenColombia
Fuente:ConsejoPrivadodeCompetitividad(2009).
La falta de coordinacin se refleja en la baja concurrencia de proyectos integrales a los instrumentos de desarrollo empresarial disponibles100. En muchas regiones del pas no se identifican adecuadamente los instrumentos de apoyo para iniciativas, que pueden ser polo de desarrollo local, o no se tiene la capacidad tcnica para aplicar a ellos. Esta situacin se agudiza con la naturaleza diversa de los instrumentos que suelen contar con sus propios procedimientos, criteriosyobjetivos. Existen otros obstculos a la productividad de las empresas que afectan la facilidad para entrar y salir del mercado. El Gobierno nacional ya adelant una estrategia de simplificacin regulatoria que le permiti al pas reducir trmites que limitaban la facilidad para hacer negocios. Sin
El Gobierno nacional provee una serie de bienes pblicos que le permiten a las empresas mejorar su competitividad a travs de un portafoliodeinstrumentosdedesarrolloempresarial,comolosfondosdeapoyoparafinanciarlaestructuracinyrealizacindeplanes denegocioylasnecesidadesparticularesdelasMipymesrelacionadasconproyectosinnovadores. 169
100
embargo,anquedanporremoverobstculosregulatoriosexistentesensectoresespecficosdela economa. De otra parte, an cuando el mercado local es el principal destino para la produccin nacional, los empresarios tienen poca informacin sobre oportunidades de negocios, preferencias de los consumidores y ofertas de productos y servicios en regiones diferentes a las del domicilio de su empresa. Esto limita el aprovechamiento de las oportunidades que puede brindar el mercado en lasdiferentesregionesdelpas. Todoloanteriorevidencialanecesidaddeunenfoqueintegradodeestmuloalacompetitividady la innovacin en donde el Gobierno nacional debe ser el primero en focalizar su accin y dar sealescorrectasparaeldesarrollodereasysectoresestratgicosconmayorproductividad,que incorporen ms valor agregado y permitan asegurar un crecimiento econmico sostenible en el largoplazo.
Enfoquedelapoltica
Lapoltica dedesarrolloproductivoreconocelainnovacincomo unresultado delaincorporacin deconocimientoalaactividadproductivaysucorrespondienteaceptacinporpartedelmercado. De acuerdo con lo anterior, las iniciativas de poltica de desarrollo productivo basadas en innovacin estarn orientadas a (1) sectores existentes que tengan potencial de alcanzar un tamao y eficiencia de clase mundial mediante incrementos de productividad y competitividad; y (2) sectores nuevos intensivos en conocimiento y que permitan altos niveles de valor agregado y sofisticacin. Las intervenciones de poltica pblica desarrolladas en el marco de la poltica de desarrollo productivo para sectores basados en innovacin se justifica por la necesidad de remediar fallas de mercadoyfallasde coordinacin,queimpideneldesarrollodelossectores,la tomadedecisiones porpartedeinversionistasyelencuentroentreofertaydemanda. El paso de actividades de bajo valor agregado a otras de alto valor agregado y sofisticacin, requerir concentrar esfuerzos en las reas estratgicas que el pas prioriz a travs de la Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (DNP, 2009, abril). Esas reas son las siguientes: biotecnologa, energa y recursos naturales, tecnologas de informacin y comunicaciones, materialesyelectrnica,salud,diseoycreatividad,ylogstica. Las reas estratgicas servirn para dar un impulso a aquellos sectores que sean incluidos en la Poltica de Transformacin Productiva (DNP, 2010, julio). Su priorizacin, pretende orientar esfuerzos pblicos y privados, para que se consoliden o conviertan en sectores de clase mundial mediantelaimplementacindeplanesdenegociobasadoseniniciativasagrupadasencuatroejes temticos: desarrollo de capital humano, normativa y regulacin, fortalecimiento de la industria y promocin;einfraestructura. Actualmente los sectores que se encuentran incluidos en la Poltica de Transformacin Productiva son:(1)softwareyserviciosdetecnologasdelainformacinylascomunicaciones;(2)procesosde negociotercerizadosadistancia(BPO&O,porsussiglaseningls);(3)turismodesaludybienestar; (4) textil, confecciones, diseo y modas; (5) industria de la comunicacin grfica; (6) cosmticos y productos de aseo; (7) autopartes y vehculos; (8) energa elctrica, bienes y servicios conexos; y
170
(9) agropecuarios chocolatera, confitera y sus materias primas; carne bovina; palma, aceites y vegetales;ycamaronicultura. Se ha identificado que por su nivel de encadenamiento, estos sectores tienen la capacidad de generar empleo calificado y jalonar el crecimiento econmico, y el desarrollo tecnolgico en otros sectores de la economa101. De esta manera la focalizacin de esfuerzos y recursos en estas reas estratgicas tendr impacto no slo sobre los sectores de transformacin productiva tambin tendr efectos multiplicadores en otros sectores establecidos, creando oportunidades para el permanentedesarrollodenuevossectoresbasadosenlainnovacin. Esta estrategia de focalizacin tambin producir impactos significativos sobre las dems locomotoras de crecimiento econmico del pas. El desarrollo de las tecnologas de informacin y comunicaciones contribuye especialmente a la locomotora de infraestructura. As mismo las reas de diseo y creatividad, logstica y materiales y electrnica redundan en efectos sobre las locomotoras de vivienda e infraestructura y, por ltimo, las reas de biotecnologa y energa y recursos naturales juegan un papel esencial para lograr la buena marcha de las locomotoras agropecuariaymineroenergtica. En la implementacin de la poltica se utilizar como herramienta fundamental de concertacin y buen gobierno, la construccin de alianzas pblicoprivadas de tal manera que las intervenciones de poltica se complementen con decisiones de inversin por parte de los particulares y la implementacin de las apuestas productivas de los departamentos. Esta es la frmula para promoverrelacionesbasadasenlaconfianzayeltrabajodelargoplazo. La poltica de desarrollo productivo se enfocar en proveer un conjunto de instrumentos e instituciones que faciliten la coordinacin y generen los insumos pblicos especficos que requieren sectores existentes y aquellos necesarios para el surgimiento de nuevos sectores. Mediante una accin integral de las entidades pblicas relacionadas con el desarrollo productivo se pondr a disposicin de las empresas y/o productores una oferta amplia de instrumentos complementarios entre s, cuya utilizacin mejore los niveles de productividad. Igualmente, se buscar que los instrumentos de desarrollo tengan capacidad de adaptacin a las necesidades de lasempresasyasucontextosectorialyregional. Para adelantar estas acciones, en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, el Gobierno Nacional crear el Comit de Industria como foro decoordinacin y enlace entre el sector privado y el Gobierno, para el intercambio de ideas, informacin y elaboracin de propuestas sobre programasglobalesyestrategiasdedesarrolloindustrialproductivo. Con este enfoque, el Gobierno nacional presentar al Conpes un conjunto de polticas de desarrollo productivo para implementar de manera integral los lineamientos de la locomotora de sectores basados en innovacin y las estrategias de carcter transversal: (1) conocimiento e innovacin, (2) emprendimiento empresarial, (3) propiedad intelectual, (4) promocin de la competencia,(5)accesoaserviciosfinancieros,(6)pesarrollodemercadodecapitales,insercina losmercadosinternacionalesymejoramientodelentornodelosnegocios.
Recientemente el pas ha logrado atraer inversiones de empresas reconocidas mundialmente en sectores intensivos en mano de obra, generando importantes impactos a nivel local. Un ejemplo de esta dinmica, lo constituye el sector de BPO&O, en el cual se ha experimentadouncrecimientomuyimportantedelempleoylasventas. 171
101
c)
1. Focalizarlascapacidadesdeciencia,tecnologaeinnovacinenreas estratgicas
El objetivo de la estrategia de focalizacin de la accin pblica en las reas estratgicas es garantizar que las capacidades de ciencia y tecnologa brinden respuestas adecuadas a las necesidades de transformacin productiva. Para este propsito se generarn espacios de exploracin conjunta de nuevas oportunidades de negocio, de explotacin de ventajas comparativasydegeneracindeventajascompetitivas. ElGobiernonacionalenalianzaconelsectorprivadoylaacademiaconstruirplanesdemedianoy largo plazo de las reas estratgicas en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI), y de los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa, apoyndose en visiones estratgicas, estudios de prospectiva, de vigilancia tecnolgica y de mercados para la identificacin de oportunidades, tecnologas disponibles y tendencias de mercado. Las entidades del Gobierno darn prioridad a las actividades contenidas en dichos planes y se crearn o ajustarn los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa para quecorrespondanconlasreasestratgicas. Con el liderazgo de Colciencias y el SENA se pondr en marcha un programa de transferencia de tecnologa que permitir aumentar la incorporacin de tecnologas disponibles a las empresas constituidas y generar nuevas empresas intensivas en conocimiento, de modo que se estimulen procesosdeimitacinycierredebrechastecnolgicas. Se incentivar la inversin privada en Investigacin y Desarrollo (I+D) con cofinanciacin segn el nivel de uso de conocimiento en cada una de las reas estratgicas102. Para esto se coordinar la financiacinprivadaypblica,nacionalyterritorial,asociadaaestasreasatravsdemecanismos como el Fondo Francisco Jos de Caldas, que permitan canalizar recursos para el desarrollo de los planesdemedianoylargoplazo. Un reto importante que deber ser abordado desde los planes de mediano y largo plazo de las reas estratgicas es la realizacin de estudios e investigaciones relacionadas con la adaptacin al cambioclimtico.LosdaosyprdidasasociadosalFenmenodelaNia20102011engranparte del territorio nacional resaltan la necesidad de encontrar respuestas a los desafos del cambio climticoysuimpactosobrelasactividadeseconmicasysocialesdeloscolombianos. La disponibilidad de estos instrumentos permitir que el pas tenga la posibilidad de anticiparse a las tendencias y contingencias mediante la generacin de conocimiento. As mismo, en el captulo de emprendimiento empresarial se contempla el fortalecimiento de otros instrumentos de financiamientoquefacilitanlacreacindeempresasconcarcterinnovador.
Cada rea estratgica maneja distintos perfiles de especializacin en el uso intensivo de conocimiento. Por ejemplo, la evidencia internacional muestra que en biotecnologa se invierte cerca del 24% de las ventas en I+D, mientras que en electrnica este monto es aproximadamentedel5%delasventas(CEPAL/SEGIB,2008). 172
102
2. Focalizarlosincentivosalainversinensectoresderivadosdelasreas estratgicas
La inversin ser promovida con criterios de focalizacin sectorial y regional. El rgimen de zonas francas se orientar a promover sectores intensivos en conocimiento, facilitando un entorno para la innovacin y la transformacin productiva. Dentro de los criterios que el Gobierno nacional aplicarparaseleccionarlosproyectosdeinversinqueseanobjetodelbeneficiodelaestabilidad jurdica, tendr especial importancia la transferencia de tecnologa y la generacin de empleo calificadoensectoresintensivosenconocimiento. La agenda de negociaciones internacionales considerar la profundizacin de las relaciones con pases potenciales transmisores de conocimiento aplicado, tecnologa e innovacin, como complementoalostradicionalescriteriosdeconsolidacindemercadosdeexportacin,mercados potenciales, pases con potencial de inversin en Colombia, factibilidad poltica y disposicin al librecomercio.
3. Promoverlaasociatividadylosencadenamientosentreproductores
El pas ha recorrido un importante camino en la construccin de alianzas pblicoprivadas para el diseo e implementacin de polticas de desarrollo productivo. Dentro de la institucionalidad del Sistema Nacional de Competitividad se han registrado avances en la consolidacin de los sectores del Programa de Transformacin Productiva y en la priorizacin de apuestas productivas de las Comisiones Regionales de Competitividad. La presente estrategia continuar construyendo sobre estos avances y promover el mejoramiento de la productividad mediante el refuerzo de la institucionalidaddelacompetitividadylapromocindelaasociatividad103. Refuerzodelainstitucionalidadparapotenciarlasalianzaspblicoprivadas Es necesario reforzar la coordinacin entre las diferentes entidades pblicas y privadas, que ejecutan las polticas en materia de competitividad e innovacin. Esto supone que en el marco de laComisinNacionaldeCompetitividad(CNC)secoordinenlossistemasosubsistemasencargados del diseo e implementacin de las polticas de innovacin y de competitividad, para trabajar de maneraconjuntaycoordinadaenellogrodeobjetivosyestrategiascomunes. Igualmente, es necesario que alguna de las direcciones existentes asuma los temas que se tratan en la CNC en los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, el de Minas y Energa, el de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el de Transporte y el de Tecnologas de la Informacin ylasComunicaciones. Finalmente,dadoquelaCNCcuentaconrepresentatividaddetodoslosdepartamentos,encabeza de las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), ser la instancia encargada de coordinar la implementacin de la poltica de desarrollo productivo para sectores basados en innovacin. Lo anterior supone que en el marco de lasCRC se articulen las diferentes instancias regionales como: las Comisiones Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CODECyT), los Comits UniversidadEstadoEmpresa, los Comits de Biodiversidad, Consejos Ambientales Regionales, las
Segn el Consejo Privado de Competitividad (2009), algunas regiones en Colombia se caracterizan por tener empresas que si bien son pequeas, pueden ser ms productivas que sus contrapartes en otras regiones gracias a aspectos externos como la existencia de complementariedades, redes comunes de proveedores y de mercados, y en general las sinergias y externalidades asociadas con la interaccinentreindustriasrelacionadas.Estosugiere queeldesarrolloasociativoesunasegundafuentedeproductividad,ademsde laseconomasinternasdeescala. 173
103
Redes Regionales de Emprendimiento, los Consejos Regionales de Mipyme y los Comits de SeguimientoalosConveniosdeCompetitividadTurstica.Loanteriorimplicarunretoimportante para las CRC y, a la vez, una gran oportunidad para convertirse en canal de interaccin entre las polticas nacionales y su ejecucin regional. En particular, el Gobierno nacional se apoyar en las CRCpararegionalizariniciativasnacionalestalescomoelProgramadeTransformacinProductiva. Programasdepromocindelaasociatividad Para avanzar hacia la implementacin de una poltica moderna de desarrollo productivo, el Gobierno nacional promover la asociatividad y los encadenamientos productivos como una herramientadecompetitividad. Para ello, se implementarn tres programas de apoyo a la asociatividad: (1) programa de promocin de clusters; (2) programa de desarrollo de proveedores; y (3) programa de apoyo a parquestecnolgicos. El programa de promocin de clusters deber poner a disposicin de las CRC y de los sectores del ProgramadeTransformacinProductiva,unametodologadetrabajoparacrearvnculosdeapoyo entre empresas en particular Mipymes, universidades, centros de formacin e instituciones pblicas, alrededor de proyectos productivos que tengan por objeto incrementar el grado de especializacinyproductividaddelosproductoresdelocalizacionesgeogrficasespecficas. El Gobierno nacional otorgar financiacin a dichos proyectos de acuerdo con una evaluacin de viabilidad y en coordinacin con el programa de banca de desarrollo integral, teniendo en cuenta los diferentes niveles de desarrollo de cada departamento. Adicionalmente, se impulsar la conformacindeclustersmineroenergticosenlaslocalizacionesdondeexistamayorpotencial. El programa de desarrollo de proveedores tendr como objetivo la transformacin tecnolgica de los proveedores de grandes empresas para que puedan dar el salto de usuarios netos de tecnologa a generadores de conocimiento tecnolgico. Para este propsito, el programa incluir un componente de asistencia tcnica para el fortalecimiento de capacidades y para la negociacin decontratosdelargoplazoconlasgrandesempresas. Por la importancia actual de la locomotora del sector mineroenergtico, el programa comenzar con este sector y ser replicado en otros sectores con predominio de grandes empresas y en el sector pblico como demandante importante de bienes y servicios. La implementacin de este programa tendr un importante efecto en la sustitucin de importaciones, y generar capacidad en los proveedores colombianos para que al cubrir satisfactoriamente las necesidades de las grandes empresas, por ejemplo las multinacionales ubicadas en Colombia, tambin puedan hacerloencualquierotrolugardelmundo. El programa de apoyo a parques tecnolgicos es un instrumento de estmulo al trabajo conjunto UniversidadEmpresaEstado con el fin de acercar el conocimiento cientfico desarrollado en las universidades a las necesidades del sector productivo. El eje fundamental del programa ser el otorgamiento de incentivos tributarios a los parques tecnolgicos para que gocen de los mismos beneficios de las zonas francas permanentes con requisitos ms flexibles de inversin y empleo. De esta manera se estimular al sector productivo a instalarse en las infraestructuras dispuestas por las universidades para el funcionamiento de parques tecnolgicos. El programa ser complementado con acciones en materia de financiamiento de proyectos y fortalecimiento de capacidadesdeinvestigacin.
174
Estos tres programas constituyen la forma concreta en la cual la poltica de desarrollo productivo para sectores basados en innovacin operar a escala regional. Para garantizar la pertinencia, coherencia y coordinacin, cualquier iniciativa apoyada por estos programas tendr que haber sidopriorizadaenlosplanesregionalesdecompetitividad.
4. Diseareimplementarunmodelodebancadedesarrollointegral
El Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancldex) migrar a un modelo de banca de desarrollo integral incorporando funciones de agencia de desarrollo y ofreciendo servicios y actividades complementarias al crdito104. Para ello Bancldex acondicionar su estructura para adoptar dos lneas de accin. En la primera continuar desarrollando actividades tendientes a reducir las fallas del mercado en el sector financiero con miras a impulsar el desarrollo de productos y servicios y actuar de forma anticclica ofreciendo lneas de redescuento para empresas.EnlasegundacrearunaUnidaddeDesarrolloque105: 1. Implementar un programa de gestin integral de fondos pblicos y recursos de redescuento orientados a impulsar proyectos estratgicos de competitividad que promuevan la innovacin y la transformacin productiva con enfoque regional. Este programa contar con un grupo de gestoresestructuradores especializados que, en un accionar coordinado con las CRC, prestarn asistencia tcnica mediante asesora en la estructuracin y/o formulacin de proyectosoiniciativasregionalesdedesarrolloproductivo,ascomoenlaidentificacindelos instrumentospblicosdeapoyoempresarialidneosparalosproyectosyenelprocedimiento paraaccederaellos(figuraIII23).
FiguraIII23.Esquemageneraldelprogramadegestinintegralde fondospblicosyrecursosderedescuento
Fuente:ElaboracinpropiaDNPDDE.
Estemodeloseimplementarenelmarcodelascompetenciasactualesdelaentidad,preservandosusostenibilidadfinanciera,bajo criteriosdeadministracinderiesgoydentrodelrgimenlegalyestatutarioqueleesaplicable. 105 La Unidad de Desarrollo podr ser financiada con la participacin del Gobierno nacional en las utilidades deBancldex, con partidas presupuestalesqueasignenelGobiernonacionalolosentesterritorialesmediantelacelebracindeconvenios. 175
104
2. Disear nuevas lneas de redescuento enfocadas a las necesidades de las empresas que hacen parte del proyecto o la iniciativa regional de desarrollo productivo identificada por los gestoresestructuradores. 3. Administrar el Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (Fomipyme). Este Fondo tendr por objeto: (1) aplicar instrumentos financieros, para ello coordinar la participacin de la inversin pblica en fondos de capital semilla; y (2) aplicar instrumentos no financieros, mediante cofinanciacin no reembolsable de programas, proyectos y actividades para el fomento y promocindelasMipymes. 4. Disear una iniciativa para el financiamiento de riesgo de los emprendimientos con carcter innovador en etapa temprana que cuente con las siguientes caractersticas: (1) asignacin de recursos de coinversin; (2) participacin conjunta de capital nacional y extranjero; y (3) estructuracin de una prima de xito para los inversionistas privados a travs delosmecanismosdesalidadelainversinpblica.
5. Removerobstculosquelimitanlaproductividaddesectoresespecficos
Con el fin de hacer ms eficiente la actividad empresarial, eliminando los obstculos que reducen su productividad, se implementar una nueva generacin de reformas regulatorias que comprender la simplificacin de trmites sectoriales, incluyendo los relacionados con la produccin y exportacin de alimentos y medicamentos, la operacin en el sector transporte y la produccin agropecuaria, entre otros. Adems, se impulsar la implementacin de reformas vigentesymodelosdesimplificacinprobadosensectorescomolaconstruccinyelregistrodela propiedadinmueble. En particular, se requiere fortalecer a las instituciones relacionadas con procesos de vigilancia y control, con el propsito de facilitar los trmites para la solicitud del registro sanitario ante el INVIMA,ytrabajarenlahomogenizacindecriteriosparalostrmitesanteelICA,elMinisteriode Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,elINVIMAyelMinisteriodelaProteccinSocial. En materia de exportaciones de hidrocarburos y minerales, es necesario revisar los procedimientos asociados a la inspeccin de las cantidades embarcadas en los puertos y el pago deregalas,conelfindehacerloscompatiblesymejorarsueficiencia. De otra parte, se promover la completa implementacin de las normas que han sido emitidas en funcin de disminuir los tiempos para el otorgamiento de licencias de construccin y se revisarn loscostosasociadosconelfindedisminuirlosdondeseaposible.Sepromoverlaimplementacin de Ventanillas nicas de Registro en las principales ciudades del pas, para facilitar los trmites de compraventadeinmuebles. Para lo anterior, se requerir una articulacin pblicoprivada para que el sector privado desempeeunpapelactivoenlaremocindeobstculosquelimitanlaproductividad desectores especficos.
176
6. Proveerinformacinparafortalecerelmercadointernoyfacilitarel intercambiocomercial
Se llevar a cabo una estrategia de provisin de informacin con el objeto de potencializar la capacidad del mercado local como impulsor del desarrollo empresarial del pas, promoviendo actividades que permitan la realizacin de negocios entre los empresarios de las diferentes regiones. Esta estrategia tendr particular importancia en reas afectadas por el fenmeno de la Nia20102011,dondeel fortalecimientodel mercadointernorequiere desarrollaractividadesde rehabilitacin y reconstruccin de la capacidad productiva, buscando restaurar y mejorar las condicionesparaeladecuadofuncionamientodelmercadointerno. Esto se lograr a travs de las siguientes acciones: (1) la recopilacin de informacin, evaluacin de daos y prdidas ocasionadas por el fenmeno de la Nia 20102011; y (2) el diseo de estrategiasparalarestauracindelaactividadproductivaenlaszonasafectadas. As mismo, es indispensable financiar la realizacin de estudios de identificacin, pre inversin y estructuracin de proyectos de infraestructura y de carcter estratgico, como parte de las accionesdeadaptacinalcambioclimtico106. Adicionalmente,ymsalldelasreasmencionadas,setrabajareneldiseodemecanismosde coordinacin de informacin emitida por entidades pblicas de orden territorial y nacional, cmaras de comercio, gremios y empresarios, y se complementar con los Centros de Desarrollo Empresarial que el MCIT viene consolidando con entidades educativas de todo el pas; la implementacin de un sistema de inteligencia de mercados que ser alimentado de manera conjunta con la informacin que posee Proexport de la oferta exportable regional, las cmaras de comercioylasagremiaciones,aprovechandolasventajasdelasTIC. Adicionalmente, se realizarn ruedas de negocios para poner en contacto a los empresarios de diferentes regiones del pas y as definir planes de negocio que contribuyan al desarrollo del mercado interno. Este tipo de instrumentos se coordinarn con la ejecucin de las estrategias de mejoramiento del entorno de los negocios especialmente calidad, metrologa y derechos del consumidor, ste sera un gran paso hacia la eficiencia y la competitividad de los esquemas de distribucinycomercializacinentreregionesdelterritorionacional.
7. Promoverlainnovacinsocial
La promocin de sectores basados en innovacin incluye la perspectiva social en la cual se resalta la contribucin que pueden tener algunas innovaciones a la solucin de problemas especficos de diferentes individuos, familias y comunidades. Lo que se ha denominado innovacin social, es el proceso de diseo e implementacin de ideas y proyectos que dan solucin a problemas sociales, culturales, econmicos o de medio ambiente. Estas ideas surgen a menudo en condiciones adversas, en entornos en los que el mercado no ha ofrecido alternativas, ni el sector pblico ha respondido a las necesidades y reclamos de la poblacin107; se caracterizan por ser ms efectivos, eficientes y sostenibles que las soluciones existentes generando externalidades positivas a la sociedadensuconjunto.
Para llevar a cabo este objetivo, el Gobierno nacional y sus entidades descentralizadas destinarn recursos canalizados a travs de entidadespblicasdecarcterfinancierodelordennacionaldefinidasporelDepartamentoNacionaldePlaneacin. 107 ClavesdelainnovacinsocialenAmricaLatinayelCaribe(2002),CEPAL. 177
106
Elconceptodeinnovacin socialimplica,deestemodo,eldesarrollodenuevasformasdepensar, operar, coordinar y/o escalar e involucra a muchos actores: la academia, las firmas, las organizaciones de base, los organismos multilaterales y el sector pblico. Por ende, su aplicacin es amplia y no existe una sola forma de implementarla. La innovacin puede requerirse para disearunnuevoproductoquemejorelacalidaddevidadelaspersonas;pararesolverproblemas de distribucin y/o comercializacin; para resolver trabas legales o regulatorias; o para establecer alianzas, generar consensos y capital social. Por ejemplo, las microfinanzas son un ejemplo de innovacin social que ha permitido reducir las barreras de acceso a los servicios financieros por partedelosmspobres. Con el objetivo de fomentar la innovacin social y en lnea con esta definicin, el Gobierno implementar de manera progresiva un arreglo institucional que se encargue de: (1) identificar las fallas delmercado que impiden el acceso de la poblacin de la red de proteccin social para la erradicacin de la pobreza a servicios sociales bsicos; (2) la revisin y anlisis de las soluciones innovadoras potencialmente replicables; (3) su adaptacin al contexto colombiano (cuando sean importadas) y/o a los contextos regionales pertinentes; y (4) estudiar su escalabilidad. As mismo, a travs de Colciencias, se apoyarn las funciones de investigacin y capacitacin queserequieran,tanto parafuncionariospblicos,comoparaorganizaciones,firmas e investigadores; se establecern alianzas con el sector privado y los centros de investigacin para el diseo/desarrollo de modelos, productos y procesos que den solucin a problemas sociales especficos.
8. Metas
TablaIIIIII16
Nombreindicador Planesdemedianoylargoplazoparalasreas estratgicas Exportacionesnoprimarias SectoresenelProgramadeTransformacin Productiva Unidadmedida Nmero USD$millones Nmero Tipode indicador Producto Resultado Gestin Lneabase Meta2014 0 14.318 12 7 21.000 20
2.
a)
Agropecuariaydesarrollorural
Diagnstico
El sector agropecuario colombiano ha sido histricamente uno de los principales sectores productivos del pas tanto por su contribucin al PIB, como por la generacin de empleo, la presencia en el territorio rural y la generacin de divisas va exportaciones, lo que lo convierte en un sector estratgico para el pas. No obstante, tras una profunda crisis a finales de los 90 en la ltima dcada su crecimiento ha estado rezagado frente al crecimiento de la economa en su conjuntoypordebajodesupotencial.Enefecto,enlaltimadcadaelsectorcrecienpromedio un 2% frente al 4% del total de la economa, y por debajo del crecimiento promedio en las agriculturas de Argentina (7,4%), Per (5,6%) o Chile (4,2%). As las cosas, en 2009 la agricultura colombiana lleg a representar el 6,8% del PIB total (figura III24), fue el tercer generador de
178
empleo de la economa con el 18,6%, despus del comercio (25,9%) y los servicios comunales (19,6%), y sus exportaciones representaron el 18% del total despus del petrleo y sus derivados (DANE,2009).
FiguraIII24.TasadecrecimientodelPIBtotalyAgropecuarioyparticipacinenelPIBtotal
8,2% 8,1% 8,0% 8,0% 7,8%
7,7%
7,3%
7,2%
6,9%
6,8%
3,5%
3,6% 2,8% 2,4%
3,5%
0,8%
1,2% 0,7%
0,37%
2009
2000
2001
2002
Participacin
2003
2004
2005
2006
2007
2008
TasadecrecimientodelPIBAgropecuario
Fuente:DANE2009
Es importante resaltar, en todo caso, que durante la ltima dcada el sector agropecuario viene experimentando un proceso importante de recuperacin y de recomposicin de su estructura productiva.Estecambioseexpresaprincipalmenteenlarecuperacindereascultivadas(20,2%), en el incremento del volumen de produccin (20,7%) y en la aparicin de nuevos productos de importancia comercial como los frutales, los cafs especiales, los biocombustibles y las hortalizas, entre otros. Lo anterior ha significado incrementos cercanos al 3,7% en reas y el 21,7% en produccin en los cultivos transitorios108, y del 16,6% y el 20,7% en los cultivos permanentes, respectivamente.109Encuantoalossistemasproductivospecuarios,entrelosaos2002y2009se han observado crecimientos sostenidos en la produccin de la piscicultura (112,9%), carne de pollo (57,1%), porcicultura (55,1%), carne bovina (46,6%), huevos (41,8%) y leche (17,0%). Estos cambios generarn efectos positivos sobre el comportamiento del PIB sectorial, en la medida en queloscultivosdetardorendimientosehanvenidoincorporandopaulatinamentealaproduccin agropecuaria del pas y hoy en da cuentan con una dinmica de renovaciones permanentes que permitirunamayorcontribucinalaofertaagropecuarianacionalenlosprximosaos. Adicionalmente, el sector agropecuario tiene un gran potencial de crecimiento asociado con la disponibilidad de tierras para la agricultura dentro de su frontera agrcola. De acuerdo con informacin de la FAO (2009), se estima que existen en el mundo cerca 2.600 millones de hectreasaprovechablesparaeldesarrollodenuevoscultivosquenoestnsiendoutilizadasenla agricultura.Deestevalor,1.800millonesdehectreasestnubicadasenlospasesendesarrolloy de este ltimo, cerca del 50% se localiza en siete pases Brasil, Repblica Democrtica del Congo, Angola, Sudn, Argentina, Colombia y Bolivia. Adicionalmente, se cuenta con una oferta
108 109
Cultivostransitorios:ajonjol,algodn,arroz,cebada,frjol,hortalizas,maz,papa,sorgo,soya,tabaco,trigo. Cultivos permanentes: arracacha, banano exportacin, cacao, caf, caa de azcar, caa miel, caa panela, cocotero, fique, flores, frutales,ame,palmaafricana,pltano,pltanoexportacin,tabaco,yuca. 179
importante de recursos naturales como agua y biodiversidad110, y con la existencia de condiciones climticas tropicales que favorecen el desarrollo de sistemas productivos ms continuos (produccindurantetodoelao)conunamayorymsrpidaproduccindebiomasa. Sinembargo,estepotencialslopuedeseraprovechadosisesolucionanloscuellosdebotellaque enfrentaelsectoryquesedescribenenlosnumeralessiguientes.
1. Bajacompetitividadyproductividaddealgunosrubrosquetienenuna contribucinimportanteenelPIBSectorial
Sedebeprincipalmentealusoineficientedelosfactoresdeproduccin,particularmentelatierray el agua, al bajo de nivel de innovacin111 en los sistemas productivos y de la productividad de la mano de obra rural, y a los altos costos de produccin. En efecto, existe una subutilizacin de tierras ptimas para la agricultura y una baja cobertura de la infraestructura para riego, lo que se evidencia en que del total de la superficie con vocacin agrcola y silvoagrcola (21,5 millones de hectreas) slo se utilizan 4,9 millones de hectreas (figura III25), y del total de la superficie regablesloel14,3%cuentaconriego112(MADR,2010)
FiguraIII25.Vocacinyusoactualdelsueloenmillonesdehectreas
39,2 21,5 4,9 21,1
20,5 7,1 1,0 0,4
Agrcolay silvoagrcola
Ganadera agrosilvopastoril
Plantaciones Forestales Proteccin Produccin Comerciales (bosquenatural, bosque fragmentadoy plantaciones protectoras) UsoActual 2009
Vocacin Fuente: IGAC2002, MADR, 2009.
Por su parte, la baja innovacin se puede evidenciar en el escaso uso de semilla certificada el 25% del rea sembrada, y en el limitado acceso a servicios de asistencia tcnica y transferencia de tecnologa, donde el 49% de los productores no ha recibido estos servicios en los ltimos dos aos (MIDASIquartil, 2009).En materia de productividad de la mano de obra rural, stasevelimitadaporelbajocapitalhumanoel20,6%delapoblacinenedaddetrabajar (PET) rural alcanza primaria completa, y slo el 9% secundaria completa. La situacin se ve agravada por la informalidad del empleo el 75% de los ocupados son informales, y por el envejecimiento de la PET rural. Entre los ltimos dos censos de poblacin (1993 y 2005) el crecimiento promedio anual de la poblacin rural fue de 0,04% y la tasa de migracin neta fue de 11,8 por mil habitantes.
Incluye los servicios ecosistmicos fundamentales para la sostenibilidad econmica y productiva de las actividades agropecuarias y forestales. 111 La innovacin tecnolgica es el proceso por medio del cual se incorporan nuevas tcnicas, mtodos e insumos, que permitan mejorarlaeficienciaylaproductividaddelossistemasproductivosylacomercializacindelosproductos(Visin2019,2006). 112 Slohacereferencialacoberturadedistritosderiegoconstruida,noseincluyelasrehabilitacionesnilosproyectosenconstruccin. 180
110
En general, se puede afirmar que los altos costos de produccin son una tendencia marcada en la produccinagropecuaria,situacinqueobedecealapocaflexibilidaddelaestructuradecostos113, lo que la hace ms vulnerable a las fluctuaciones de la tasa de cambio y de los precios de los insumos y productos. En ese sentido, si bien la apreciacin del peso en los ltimos aos ha reducido los costos de importacin de algunos insumos agroqumicos, semillas y maquinaria, esto no se ha transmitido de manera directa a los precios al productor, al tiempo que ha encarecido el costo en dlares de la mano de obra, lo cual ha afectado principalmente los cultivos transables intensivos en mano de obra, como caa de azcar, palma de aceite, flores y caf, entre otros.
TablaIII17.Comparacindecostosdeproduccin2009
Producto Palmadeaceite(USD/TON) Mazamarillotecnificado(USD/HA) Algodn(USD/HA) Caadeazcar(USD/TON) Leche(USD/100kg) Colombia 646 1.098 2.324 245 39 Lderenelmercadomundial Malasia:353,89 EE.UU.:584,1 EE.UU.:1706,4 Brasil:176,5 NuevaZelanda:16
Fuente:MADRCCIFedearrozConalgodnFedepalmaAsocaaFEDEGAN.
2. Limitadadisponibilidaddeinfraestructuraparaeltransporteyla comercializacindelosproductosagropecuarios
El pas cuenta con una baja disponibilidad de infraestructura para el transporte y la logstica de comercializacin de la produccin agropecuaria, lo que afecta negativamente la formacin del preciofinal.Estehechodeterminaquebuenapartedelacompetitividadlogradaenfincasepierda en el proceso transporte y comercializacin. Lo anterior se relaciona por un lado, con la insuficiente red de vas de comunicacin para llevar los productos a los centros de acopio, almacenamiento y mercados. Por otro lado, con la limitada infraestructura para el almacenamientoylatransformacindelaproduccinprimaria,ascomoporlaintermediacinen la comercializacin que no genera valor. Por ejemplo, la competitividad del aceite de palma colombiano se ve reducida en los mercados internacionales a causa de los altos costos de transporte, los cuales representan entre el 25% y el 33% de los costos de produccin (CONPES 3477,2006:9).
3. Limitacionesparaampliarydiversificarlosmercados
Los mercados agropecuarios nacionales se caracterizan por la baja diversificacin y capacidad de competir con productos de calidad en los mercados internos y externos. En efecto, el 90% de las exportaciones agropecuarias se concentr en 7 productos114 en 2009, tendencia que se ha mantenido en la ltima dcada. As mismo, aunque se afirma que el pas no tiene problemas de disponibilidad de alimentos a nivel agregado el 90% de la demanda interna es abastecida con la produccin domstica, s los tiene en trminos de acceso a algunos de ellos por parte de la
113
En general, el 58% de los costos de produccin de los cultivos est determinados por los fertilizantes (20%), la maquinaria y los equipos (17%), semillas (11%) y plaguicidas (10%). En el caso de la lechera especializada, los alimentos balanceados explican ms del 30%desuscostosdeproduccin,yenlaavcolael70%.(Visin2019,2006) 114 Caf,flores,frutas,carnebovina,azcar,alimentosprocesados,aceitesygrasas. 181
poblacin de bajos ingresos, situacin que en gran medida est relacionada con los problemas distribucinregional,transporteycomercializacin.
4. Bajacapacidadparaenfrentarfactoresexgenosyestabilizarlas inversionesenelcampo
En el campo colombiano existen una serie de factores que desincentivan las inversiones y ponen en riesgo la estabilidad de los ingresos de los productores, relacionados con: (1) limitaciones para eldesarrollodeinversionesagranescala;(2)ausenciadeunaculturaparalagestindelosriesgos climticos y de mercado propios de las actividades agropecuarias; (3) limitado acceso y uso de informacin; y (4) limitada oferta y dificultades para el acceso a los servicios financieros, principalmente por parte de los pequeos productores. Lo anterior se puede evidenciar, entre cosas, en los impactos que han tenido los fenmenos recientes de variabilidad climtica que han afectado severamente la capacidad productiva del sector. Igualmente, en la profundizacin financiera115 agropecuaria que sigue siendo inferior a la del total de la economa: durante el perodo 20002008 pas del 24,3% al 32,2%, mientras que la del sector agropecuario subi del 8,2%al10,2%implicandouncrecimientodel32,5%ydel24,4%respectivamente.
5. Dificultaddelapoblacinruralparadesarrollarsupotencialproductivo
Laszonasruralestradicionalmentehansidoelescenariodelosprincipalesproblemassocialesyde violencia del pas. A pesar de la mejora que se ha presentado en los ltimos aos en las condiciones de pobreza, la brecha urbanorural se ha incrementado, lo que indica una mayor incidenciadelapobrezaenlaszonasrurales.Enefecto,lapobrezaruralmedidaporingresospas del 69,2% al 64,3% entre 2002 y 2009 mientras la brecha urbanorural116 aument de 1,43 a 1,62 en el mismo perodo. Una caracterstica predominante del campo colombiano, que ha contribuido a esta situacin, es la elevada concentracin de la propiedad de la tierra y, en consecuencia, la predominancia de minifundios con escalas de produccin ineficientes unida a la existencia de grandes latifundios con tierras subutilizadas o inexplotadas. Adicionalmente, por cuenta de los fenmenos de desplazamiento forzado 708.910 hogares entre 2007 y 2010, de despojo de tierras y de cultivos ilcitos, se ha agravado la situacin social del campo. Lo anterior es el resultado de la ausencia de polticas integrales para el desarrollo rural orientadas a mejorar el acceso de los hogares rurales a activos productivos y al mejoramiento de sus capacidades para aprovecharlos, de forma que puedan superar su condicin de pobreza e integrarse en condiciones justasycompetitivasalmercado.
6. Desequilibriosregionales
Elcampocolombianoestambinescenariodelosdesequilibriosregionalescomoconsecuenciade labajacapacidadquetienenciertasregionesparaaprovecharsudotacinnaturalyarticularsecon el mercado nacional e internacional. Esta situacin se refleja, entre otras cosas, en el elevado conflictoenelusodelsueloquesepresentaenlasdiferentesregionesdelpas.Porejemplo,enla reginAndinael44%deltotaldelreapresentaconflictosporsobreutilizacin,mientrasqueenla Caribeel32%porsubutilizacin(figuraIII26).
115 116
MedidacomoproporcindelacarteraagropecuariaenrelacinconelPIBsectorial. Lebrechaesrelacinentrelapobrezaruralylaurbana. 182
FiguraIII26.Mapadeconflictodeusodelsueloporsobreutilizacinysubutilizacin
Conflicto Conflictosporsobreutilizacin Conflictosporsubutilizacin UsoAdecuado Total rea_(Ha) 19.584.769 17.767.918 22.585.466 59.938.153 % 33% 30% 38% 100%
Fuente:IGAC2002,ClculosDNPDDRS. *Conflictosdesubutilizacin:elagroecosistemadominantecorrespondeaunnivelinferiordeintensidaddeuso,sisecomparaconla vocacindeusoprincipalodeusoscompatibles. ** Conflictos de sobreutilizacin: el uso actual es ms intenso en comparacin con la vocacin de uso principal natural asignado a las tierrasdeacuerdoconsuscaractersticasagroecolgicas.
As mismo, la produccin agropecuaria se concentra en la regin Andina (67%), mientras que se evidencia un potencial importante de ampliacin en la Nororiental. Esta situacin se refleja tambin en la distribucin de los recursos sectoriales y la disponibilidad de infraestructura para la comercializacin, los cuales se concentran en las regiones o departamentos donde hay mayor actividad agropecuaria, dificultando as la articulacin de ciertas regiones con los mercados. En efecto, el 40,9% de los recursos del Presupuesto de la Nacin en 2009 para el sector se concentr enlareginAndinayel37,6%enlaCaribe.
b)
Enfoquedepoltica:sectoragropecuarioydesarrollorural Locomotoradelcrecimiento
La locomotora de crecimiento del sector agropecuario acelerar el desarrollo sostenible del pas, contribuir a la reduccin de los desequilibrios regionales y generar encadenamientos
183
econmicos y sociales. En este sentido, por locomotora se entiende que el sector agropecuario y rural alcanzar un crecimiento sostenido de la produccin, por encima del promedio nacional, de formatalquesegenerenriqueza,empleosdecalidadybeneficiosparalaeconomaenmateriade encadenamientosproductivosconotrossectores,profundizacindelosmercados,reduccindela pobreza, seguridad alimentaria y bienestar para la poblacin, con consideraciones ambientales paragarantizarsusostenibilidadenellargoplazo. La competitividad es el determinante fundamental del modelo de crecimiento y desarrollo del sector, en la medida en que es la condicin de viabilidad de los productos en el mercado. Los niveles de competitividad en ltimas dependen de lograr una produccin de calidad a costos que garanticen la rentabilidad de las actividades productivas, para lo cual el mejoramiento de la productividad y la reduccin de los costos de produccin y comercializacin constituyen el eje de la poltica agropecuaria. Para esto, se requiere contar con instrumentos especficos, teniendo como base procesos de investigacin, transferencia e innovacin tecnolgica que permitan hacer un uso ms eficiente de la tierra, del agua y dems factores productivos, los cuales son particulares para cada subsector y deben estar articulados con las acciones del Sistema Nacional deCompetitividad. Complementariamente, es necesario mejorar los esquemas y la infraestructura de transporte y comercializacin del sector para garantizar que los productos agropecuarios lleguen a precios competitivos al mercado. En esa medida, los instrumentos de poltica sectoriales deben estar dirigidos a apoyar temporalmente el proceso de superacin de las barreras identificadas en cada subsector que impiden mejorar los niveles de competitividad, atados a compromisos verificables derivados de agendas de innovacin concertadas, evitando las simples transferencias de ingresos delasociedadaciertosgruposdeparticulares. Dentro de estos objetivos, es importante tambin considerar que, en un contexto de creciente insercin en la economa mundial y apertura de mercados, mejorar la competitividad de la produccinagropecuariatambinrequiereaumentarlasescalasdelaproduccinbajounenfoque de conglomerados productivos que integren vertical y horizontalmente la produccin, transformacin y comercializacin. Adicionalmente, es necesario involucrar a los pequeos productores en esquemas asociativos y de economa solidaria117 que faciliten su incorporacin en procesos de empresarizacin y articulacin con inversionistas privados (negocios inclusivos), que mejoren su productividad y capacidad de negociacin, y de esta manera faciliten su insercin en los mercados. En un contexto de precios internacionales de las materias primas al alza, es fundamental que el sector productivo colombiano sea ms dinmico para que pueda aprovechar estasoportunidades. En todo caso, hay que tener presente que la produccin agropecuaria, por definicin, enfrenta factores exgenos, que se manifiestan en altos riesgos e incertidumbre relacionados principalmenteconlavolatilidaddelospreciosdelosproductoseinsumos,elcomportamientode la tasa de cambio y del clima que pueden poner en riesgo la estabilidad de los ingresos, la permanenciamismadelaproduccinylasinversionesprivadasenelcampo.Paraestoserequiere de instrumentos que busquen una mejor gestin del riesgo y que permitan atraer y mantener la inversin privada buscando un uso ms eficiente de la tierra y otros factores productivos. As
El sector economa solidaria es una alternativa de desarrollo empresarial ya que las empresas que conforman dicho sector, al igual quelasdenaturalezamercantil,funcionanconcriteriosderentabilidad,eficienciayproductividad,alaparquecumplenconestndares contables,financieros,decalidadydegestin. 184
117
mismo, es indispensable impulsar sistemas productivos sostenibles y de servicios de informacin parahacerfrenteafenmenosclimticosextremos A partir del reconocimiento de que las condiciones de pobreza y desigualdad tienen mayor incidencia en el campo colombiano en comparacin con los centros urbanos, situacin que se manifiesta en la baja capacidad de la poblacin pobre del campo para aprovechar las oportunidades que ofrece el crecimiento (trampas de pobreza), es necesario desarrollar acciones especficas que permitan superar dichas trampas y contrarrestar los efectos derivados de la violencia y el narcotrfico. En esa medida, la poltica se debe orientar a garantizar el acceso a activos fsicos (tierra y agua) y financieros, y al mejoramiento de capacidades para aprovechar dichos activos a travs del acceso a servicios de asistencia tcnica integral y a mecanismos que favorezcan el establecimiento de formas asociativas, as como a la provisin de bienes pblicos. Todo lo anterior permitir a la poblacin rural avanzar hacia esquemas productivos con un enfoqueempresarial,insertndolaalmercadoyofreciendoalternativasdignasyatractivasdevida que favorezcan el relevo generacional del campo colombiano. Complementariamente, considerando la magnitud, la sofisticacin y la complejidad del despojo de tierras yterritorios,yla presencia de cultivos ilcitos, se debern tomar medidas particulares que atiendan esta problemticaenmateriaderestitucindetierrasydesarrolloalternativo. Finalmente, reconociendo que en el campo colombiano confluyen buena parte de los desequilibrios regionales, los cuales se expresan en niveles de pobreza ms agudos en algunas regiones y una debilidad institucional relativa de las regiones con menor desarrollo, lo que les impide aprovechar su potencial productivo y vincularse ms eficientemente a los mercados, es necesariocrearinstrumentosparaguiarelordenamientoylaplanificacinsostenibledelterritorio y complementarlos con la creacin de capacidades locales para que las regiones identifiquen sus potencialidades y se articulen en igualdad de condiciones con la oferta institucional del Gobierno central. Considerando lo anterior, esta poltica se organiza en siete grandes lneas estratgicas: (1) incrementar la competitividad de la produccin agropecuaria; (2) promover los encadenamientos productivos y la agregacin de valor; (3) ampliar y diversificar los mercados agropecuarios externos e internos; (4) promover esquemas de gestin del riesgo y mejorar las condiciones para las inversiones en el campo; (5) mejorar la capacidad para generar ingresos por partedelapoblacinrural;(6)promoverlaequidadeneldesarrolloregionalrural;y(7)adecuarla institucionalidadparaeldesarrolloruralylacompetitividad.
c)
1. Incrementarlacompetitividaddelaproduccinagropecuaria
El incremento de la competitividad es el factor crtico para garantizar el crecimiento del sector agropecuario que genere oportunidades sostenibles para todos los habitantes del campo. Lograr incrementos significativos en competitividad depende de las siguientes acciones: (1) aumentar la productividadyreducirloscostosdeproduccin;(2)promoverelusoeficientedelsuelo,delagua, de los recursos pesqueros y de la biodiversidad; (3) mejorar la disponibilidad de infraestructura para el riego; (4) fomentar la produccin y uso de semilla y material reproductivo de calidad; y (5) incrementarlaproductividaddelamanodeobrarural.
185
Para lograr aumentos significativos en la productividad el nfasis de la poltica se centrar en los procesos de innovacin en finca. Estos procesos deben partir de la investigacin encaminada a solucionar problemas puntuales de los sistemas productivos, cuyos resultados se conviertan en productos y servicios que puedan ser incorporados por los productores, complementados por mecanismosdetransferenciadetecnologa,considerando,entreotrascosas,lasrecomendaciones establecidas en la evaluacin a los procesos de convocatorias pblicas para financiar proyectos de investigacin. Adicionalmente, debe estar acompaado de investigacin estratgica sectorial que apoyelosprocesosdemejoramientodelacompetitividadenunmedianoylargoplazo. En materia de reduccin de costos, se fortalecern mecanismos especficos para el uso eficiente de insumos y equipos tecnolgicos, adems del desarrollo de esquemas asociativos para su compra y distribucin. De igual manera, se implementarn instrumentos que garanticen la transparencia de los mercados de insumos agropecuarios, evitando la conformacin de estructuras que impidan una adecuada formacin de los precios y estimulando las importaciones directasporpartedelosproductoresparaconsumopropio. Durante este cuatrienio el Gobierno apoyar el desarrollo y la implementacin de agendas de investigacineinnovacinporsubsectoresproductivos,identificadasconjuntamenteconelsector privado. Como complemento, los instrumentos de apoyo al sector estarn encaminados a promover el desarrollo de las agendas y a garantizar la adopcin de los resultados en los sistemas productivos. En este contexto, la asistencia tcnica integral (ATI) se convierte en el eje articulador de la poltica de competitividad. El concepto de ATI incluye, adems del enfoque tradicional en aspectos tcnicos y productivos, la generacin de capacidades para la gestin de proyectos118 y la comercializacin de los productos, y en el caso de los pequeos productores, la promocin de formascolectivasyasociativasalolargodelproceso. En cuanto el uso eficiente del suelo, se promover la consistencia entre su uso y vocacin incorporando este criterio en la evaluacin de proyectos sujetos de crdito y dems instrumentos de la poltica sectorial. En aquellos casos en que exista un conflicto en el uso del suelo, se deber promover la reconversin productiva hacia actividades ms acordes con la vocacin o mejoramientos en la productividad cuando dicho conflicto se derive de la subutilizacin. Complementario a esto, se apoyar el establecimiento de conglomerados productivos que aprovechen el potencial de las regiones, sobre la base de un ordenamiento y una planificacin adecuada del territorio considerando variables fsicas, sociales, ambientales, institucionales, de infraestructuraymercados. Adicionalmente, se desarrollar una poltica de largo plazo de manejo integral del recurso hdrico, que permita planificar las necesidades de infraestructura de adecuacin de tierras (riego y drenaje) a escala nacional y orientar la inversin pblica y privada para su construccin, rehabilitacin y mantenimiento. En esta lnea, se establecern esquemas de participacin privada en su construccin y mantenimiento, as como instrumentos para la adecuacin de tierras dentro de las fincas. Estos instrumentos estarn articulados con las polticas de conservacin de las cuencasymanejodeaguasservidas. Conrelacinalusoeficientedelrecursopesqueroyaldesarrollodelaacuicultura,sepromoverla evaluacineinvestigacincomosoporteparasuadministracinyaprovechamientosostenible.
118
Formulacindeplanesdenegocio,solicitudesdecrdito,aplicacionesalosprogramasdelaofertainstitucional. 186
Porsuparte,conelfinde contarconmaterialreproductivodecalidad,sepromovereldesarrollo comercial de la biotecnologa y el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, en el marco de lo propuesto en los captulos Sectores Basados en la Innovacin y Gestin Ambiental y del Riesgo deDesastre,paraque,entreotrascosas,sedesarrollenproductosgenricosqueseadaptenmejor a las condiciones ecosistmicas del pas y a la variabilidad y cambio climtico, al tiempo que contribuyan al mejoramiento de los rendimientos en los sistemas productivos agropecuarios. Para este fin, se fortalecern los procesos de bioprospeccin, el biocomercio, los bancos de germoplasmayeldesarrollodeprogramasespecficosdemejoramientogenticoanimalyvegetal, ydemanejodelsuelo. Finalmente, se incrementar la productividad de la mano de obra rural, para lo cual se disearn programas especficos que mejoren las competencias laborales de la poblacin y faciliten la innovacin en los sistemas productivos y la empleabilidad de la poblacin rural. Para esto se debe mejorar el nivel de escolaridad, el acceso a programas de capacitacin en coordinacin con el SENA y el MEN, y la prestacin de servicios de asistencia tcnica integral (Escuelas de Campo, entreotros).Asmismo,secrearnincentivosdiferenciadosparalaformalizacindelempleorural yestrategiasqueestimulenelrelevogeneracionalenzonasrurales.Enelmarcodeestaestrategia seapoyarnloscompromisosestablecidosenelAcuerdoparalaProsperidadCafetera.
2. Promoverlosencadenamientosylaagregacindevalorenlaproduccin agropecuaria,forestalypesquera
Con el nimo de mantener los avances en competitividad alcanzados en la finca y llegar a los mercadosfinalesaprecioscompetitivos,esnecesariodesarrollarunprocesoeficientedelogstica, comercializacinytransportedelaproduccinagropecuariaypesquera. En materia de manejo poscosecha y logstica, se apoyar la conformacin de centros de acopio y redesdefro,yelusoeficientedeloyaexistentes,cumpliendoconlasnormassanitarias,dondese le agregue valor a la produccin primaria y se reduzcan los costos asociados a la transformacin, transporte y comercializacin de los productos. As mismo, se promovern programas de capacitacindelosproductoresenbuenasprcticasdeposcosecha. En cuanto a la comercializacin se propone: (1) fortalecer la integracin vertical y horizontal con miras a promover el desarrollo de economas de escala; (2) reducir la intermediacin en la comercializacindeproductosagropecuariosypesquerosatravsdeldesarrollodeesquemasque aseguren la agregacin de valor y faciliten la comercializacin colectiva de insumos y productos agropecuarios; y (3) promover tanto la vinculacin de la produccin local en los procesos de compras pblicas e institucionales a travs de la Bolsa Mercantil de Colombia y los procesos de compraspblicasdirectas. Enloqueserefierealtransportedelaproduccinserequiere:(1)sedesmontargradualmentela la tabla de fletes en coordinacin con el Ministerio de Transporte; y (2) implementar el marco normativo asociado al transporte de animales vivos y productos que requieren condiciones especialesdetransporte.
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3. Ampliarydiversificarelmercadointernoyexternoconproductosde calidad
Para lograr crecimientos sostenidos del sector se buscar ampliar y diversificar los mercados destino de la produccin agropecuaria y pesquera. En el caso del mercado interno, se buscar garantizar la disponibilidad de alimentos prioritarios para la seguridad alimentaria en condiciones decalidadyprecioscompetitivos,especialmenteenlosterritoriosconlasmayoresdificultades,en elmarcodelopropuestoenlaPolticadeSeguridadAlimentariayNutricionalyenelPlanNacional de Seguridad Alimentaria. Adicionalmente, se buscar la profundizacin de los mercados de alimentosatravsdelaumentoenelconsumopercpitadealimentosclavesenlanutricin. Por su parte, con el propsito de aprovechar las oportunidades que ofrecen los mercados internacionales, se buscarn nuevos destinos de exportacin de la produccin nacional al tiempo que se diversificar la oferta exportable. Para esto se debe lograr el acceso real en condiciones preferenciales de los productos colombianos con el fin de asegurar su posicionamiento y expansin, para lo cual ser necesario: (1) establecer agendas estratgicas de exportaciones para nuevos productos y mercados con mayor valor agregado en coordinacin con las agendas de investigacin e innovacin; (2) avanzar en la negociacin e implementacin de acuerdos comerciales en concordancia con las oportunidades de mercado identificadas en las agendas; (3) consolidar y desarrollar sectores de talla mundial en el mbito agropecuario, forestal, pesquero, acucola, y de biocombustibles; (4) revisar los instrumentos de poltica comercial con miras a apoyar el proceso de apertura y consolidacin de mercados; y (5) promover la adopcin de certificaciones encaminadas a diferenciar los productos en los mercados asociados con la incorporacin de prcticas sostenibles en el empleo, produccin, transformacin y comercializacin. Como complemento esencial de la poltica de ampliacin y diversificacin de los mercados internos y externos, se deber continuar con el proceso de consolidacin de la Poltica de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos, haciendo nfasis en el mejoramiento del estatus sanitario erradicacin y control de enfermedades y plagas restrictivas para el comercio internacional, y en la inocuidad de los alimentos, mediante la implementacin de buenas prcticas en la produccin primaria y la transformacin, y el fortalecimiento de los sistemas de inspeccin,vigilanciaycontrolenlaproduccinagroalimentaria.
4. Promoveresquemasdegestindelriesgoymejorarlascondicionespara lasinversionesenelcampo
Con el propsito de solucionar las fallas propias de los mercados agropecuarios que ponen en riesgo la estabilidad de los ingresos de los productores y las inversiones en el campo se propone: (1) promover el uso productivo de la tierra; (2) desarrollar una cultura de gestin del riesgo; (3) consolidarelsistemadeinformacinypromoverelusodeTIC;y(4)incrementarelfinanciamiento paraelsectorydesarrollarelsistemafinancierorural. Encuantoalusoproductivodelatierra,sernecesarioalinearlosinstrumentossectorialesconlos objetivosdecompetitividad,conelfindequeelEstadopromuevaelusoeficientedelatierra,para lograr as la expansin de la produccin y cuando sea necesario, la reconversin en equilibrio con el medio ambiente. De la misma manera, se desarrollarn mecanismos que faciliten la inversin privada en proyectos agroindustriales, complementados con esquemas de negocios inclusivos que
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incorporen las tierras y la mano de obra de los pequeos productores a proyectos sostenibles, sin que esto implique necesariamente la transferencia de la propiedad. Para esto se deben revisar las restricciones asociadas con la Unidad Agrcola Familiar (UAF), buscando un balance entre la correccin de la concentracin de la propiedad rural y la incorporacin de tierras y pequeos propietarios al desarrollo de proyectos agroindustriales asociativos y/o liderados por inversin privada,evitandocomprometerlasoberananacionalyelcontrolsobreelterritorio.Paraestoser necesario, entre otras cosas, desarrollar el derecho real de superficie y promover el establecimiento de contratos de arrendamiento de largo plazo que ofrezcan seguridad jurdica a los campesinos propietarios de la tierra y a los inversionistas. Como complemento, se consolidar elprocesodeformacinyactualizacindelcatastroruralysepondrnenmarchaestrategiaspara laformalizacindelapropiedadruralyelmejoramientoenlagestindelimpuestopredial(tarifas yrecaudo). Enloqueserefierealagestindelriesgo,seimplementaruna polticaquepromuevauncambio de cultura encaminado a la gestin preventiva y a tomar medidas que permitan anticipar y enfrentar los efectos adversos de los fenmenos de variabilidad y cambio climtico. En este sentido, se desarrollar una estrategia sectorial de adaptacin al cambio climtico, en la que se identifiquen las amenazas, vulnerabilidades y medidas de adaptacin que deban ser implementadas, con informacin regionalizada y para subsectores productivos priorizados. Igualmenteseavanzarenmedidasdemitigacindelcambioclimtico,porlossubsectoresquese identifiquen como prioritarios. En el marco de estas acciones se buscarn alternativas para continuarconlosprogramasdereforestacinespecialmenteenelMacizoColombiano. Adicionalmente, se fortalecer el mercado de seguros agropecuarios, promoviendo el uso de seguros climticos y catastrficos, y se actualizar el mapa de riesgos agropecuarios con el propsito de identificar la probabilidad de ocurrencia de fenmenos climticos en las distintas regiones. En cuanto a los riesgos de mercado, se fortalecer la difusin y uso de mecanismos de cobertura disponibles en el sistema financiero por parte de los productores (precios de insumos y productos,ytasadecambio). En materia de informacin sectorial, se reglamentar e impulsar el artculo 61 de la Ley 1429 de 2010, a travs del cual se crea el registro rural colombiano, con el propsito de contar con una base de informacin actualizada que facilite la interaccin entre el sector pblico y el privado y la pertinencia de un censo agropecuario. As mismo, se implementar un sistema de informacin peridica de costos en finca, precios de primer mercado y precios finales. Complementario a esto, se establecern canales apropiados de difusin y captura de informacin a travs de TIC y un sistema de pronstico de cosechas y expectativa de siembras georreferenciados, incentivando el uso de la informacin sobre el clima en la planificacin y decisin de siembras. As mismo, se promover, por parte del sector privado, el establecimiento de sistemas de trazabilidad para el sectoragropecuario,forestalypesqueroapartirdelosdesarrollosrecientes. En trminos de financiamiento, se mejorar el acceso a los servicios financieros, especialmente porpartedelospequeosproductores,atravsdelacreacindecapacidadesbajoelesquemade asistenciatcnicaintegral(formulacindeplanesdenegocioysolicitudesdecrdito)yseapoyar el diseo de servicios financieros como el ahorro, los seguros y las microfinanzas rurales. As mismo, se promover la mayor participacin del sector financiero privado a travs de un mejor entendimiento de las oportunidades y riesgos inherentes al sector agropecuario, as como el desarrollo de instrumentos financieros que apoyen inversiones de largo plazo y alto riesgo (mercadodecapitalesycapitalderiesgo).
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5. Mejorarlacapacidadparageneraringresosporpartedelapoblacin rural
La poblacin rural, particularmente los campesinos y pequeos productores pobres, requiere mejorarelaccesoalosactivosfsicos(tierra,agua)yfinancieros,ascomodesarrollarlacapacidad de aprovechamiento de stos a travs del impulso a la asociatividad y a la asistencia tcnica integral. De modo complementario, se fortalecern los programas que promuevan el autoconsumo como una estrategia para aumentar el ingreso disponible, reducir la vulnerabilidad de la poblacin frente a choques externos y facilitar su participacin en proyectos de gran escala. Enltimas,sebuscargenerarunarutadecreacindecapacidadesparalageneracindeingresos para la poblacin rural, que garantice que el apoyo transitorio del estado a las poblaciones ms vulnerables culmine con la formacin de productores en capacidad de producir competitivamente y articularse a los mercados. Esto necesariamente tiene que enmarcarse, bajo el enfoque de la seccin: Igualdad de oportunidades para la prosperidad social, en un sistema de proteccin social quecontribuyaeficazmenteafortaleceryprotegerelcapitalhumano,elingresodeloshogaresya reducir su vulnerabilidad. Adems, se fortalecern los esquemas de atencin educativa en la zona ruralencoordinacinconelMinisteriodeEducacinNacional. En este orden de ideas, es necesario incrementar el acceso, en calidad y cantidad, a tierra con vocacin agropecuaria, a travs de: (1) agilizar el proceso de redistribucin de tierras resultantes delaextincindedominio119;(2)simplificaryagilizarlasconvocatoriasparaelsubsidiointegralde tierras, dando prioridad a la poblacin ms pobre (Poblacin JUNTOS); (3) adjudicar los baldos nacionales de clara vocacin agropecuaria; y (4) fortalecer Zonas de Reserva Campesina para estabilizar la poblacin cercana a la frontera agropecuaria y mejorar el acceso a mercados de los campesinos. Lo anterior debe estar enmarcado en una poltica integral de tierras que facilite el desempeo eficiente de estos mercados, as como la seguridad en los derechosdepropiedad. En cuanto a la adecuacin de tierras, partiendo de la base de que ste constituye un elemento esencial del mejoramiento de la competitividad de los pequeos productores, se apoyar el establecimiento del riego intrapredial a travs de la focalizacin de los instrumentos de apoyo existentesparaestaactividad. En materia de financiamiento, apoyados en procesos de empresarizacin para la poblacin pobre, se favorecer el establecimiento de servicios financieros (microfinanzas) oportunos y pertinentes quepotencienlageneracindeingresos.Paraestosecontinuarconlosesfuerzosencaminadosa incrementar la oferta de estos servicios a travs de nuevos canales y a desarrollar tecnologas que faciliten el acceso. As mismo, se promover la educacin financiera de la poblacin rural, de forma que sta pueda vincularse al sistema financiero tomando como punto de partida el microahorroyelmicroseguro. Adicionalmente, se promover el establecimiento de esquemas asociativos que mejoren la capacidad de negociacin, articulacin e integracin de esta poblacin a los mercados agropecuarios, a travs del fortalecimiento a los entes territoriales para su promocin, el desarrollo de programas a partir de las experiencias existentes (Oportunidades Rurales, Alianzas Productivas) y la orientacin de los incentivos de desarrollo rural al favorecimiento de proyectos bajo estos esquemas. As mismo, con el esquema de asistencia tcnica integral para pequeos
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Diferenteaaquellatierradeextincindedominioquehayaquerestituir. 190
productores se apoyar el desarrollo de capacidades alrededor de planes de negocios sostenibles. Unido a lo anterior, se promover el desarrollo de prcticas de autoconsumo en las fincas como una estrategia alternativa de ahorro y de seguridad alimentaria, en coordinacin con el Programa ReSA,aligualque mecanismosespecficosquefacilitenel desarrollodeestetipoprcticas cuando los campesinos bajo esquemas asociativos se vinculen con proyectos productivos de gran escala y tardorendimiento,especialmente. En materia de adjudicacin de tierras, se completar el inventario de tierras baldas de la Nacin conmirasaagilizarlosprocesosdetitulacindelosprediosconvocacinproductiva.Porsuparte, en materia de restitucin de tierras y territorios, se pondr en marcha la poltica de Gestin IntegraldelaRestitucin,quetienecomopropsitocrearunajusticiatransicionalparalasvctimas del despojo y el abandono, con el fin de que puedan recuperar los derechos sobre la tierra territorio que perdieron a causa de la violencia generalizada. La restitucin ser la medida preferente de la reparacin integral, la cual se articular y coordinar con otras polticas, especialmente las de seguridad y desarrollo rural, buscando el goce efectivo de los derechos y la reconstruccin de los proyectos de vida de las vctimas. Esta poltica deber complementarse con laestrategiadepromocindenegociosinclusivosyeldesarrollodeconglomeradosproductivos. Enrelacinconeldesarrolloalternativo120,seimplementarunaestrategiaintegraldeintervencin para consolidar zonas libres de ilcitos, en articulacin con el Plan Nacional de Consolidacin Territorial. Lo anterior, permitir promover acciones de desarrollo rural, que involucren alternativas productivas y ambientales, en donde se considerar la reubicacin de la poblacin asentada en reas ambientalmente estratgicas, cuando sea el caso. Adems, se buscarn alternativas que permitan aprovechar la expansin de las actividades agropecuarias para reubicar familiasquehanrecurridoalasactividadesilcitas. Finalmente, en coordinacin con las estrategias de la seccin Igualdad de oportunidades para la prosperidad social, y la Locomotora de Vivienda, se ampliar la cobertura de Vivienda de Inters Social Rural (VISR), focalizando en la poblacin ms pobre del campo y buscando complementariedad con otros instrumentos de poltica, a travs del fortalecimiento de los esquemas de asignacin y ejecucin del subsidio, y de la implementacin de mecanismos alternativosquefacilitenelaccesoalaviviendamediantecrdito.
6. Promoverlaequidadeneldesarrolloregionalrural
Conelfindecontribuirareducirlosdesequilibriosregionalesyaprovecharelpotencialproductivo delasdiferentesregionesdelpas,sepromover:(1)elordenamientoyplanificacindelterritorio para los usos agropecuarios y rurales a partir del potencial productivo de las regiones; (2) la planificacin delasnecesidadesdeadecuacin detierrasaescalaregional;(3) laarticulacindela oferta de infraestructura regional para la logstica y comercializacin de productos; y (4) el mejoramiento de la capacidad de los entes territoriales para acceder a la oferta institucional del Gobiernocentral. Para contribuir al ordenamiento y planificacin del territorio se debern culminar los mapas de vocacin de uso del suelo a escala 1:100.000, as como actualizar las zonas agroecolgicas
Procesoquehacepartedelasestrategiasdereduccindelaofertadedrogasilegales,quebuscalaconsolidacindereaslibresde cultivos ilcitos mediante la implementacin de opciones socioeconmicas lcitas y sostenibles para las comunidades y poblaciones que han recurrido a dichos cultivos como un medio para generar ingresos, con el fin de afianzar la cultura de la legalidad y, a largo plazo, contribuiralaerradicacindelapobrezaenlaszonasrurales. 191
120
relativamentehomogneasylasreasdedesarrollopesquero.Igualmente,esfundamentalquese incorporen criteriosquerelacionadosconlosfenmenosdevariabilidadycambioclimtico,sobre todo los anlisis de vulnerabilidad regionales. As mismo, se identificarn y establecern reas de desarrollo rural en las que se focalizarn acciones para atender integralmente el desarrollo del territorioylapoblacin. Tambin, con el fin de desarrollar conglomerados productivos y aprovechar el potencial de las regiones, se implementarn instrumentos que incentiven la localizacin de la produccin de acuerdoconelpotencialproductivodedichasregionesyconloscriteriosdefocalizacinderivados del Programa de Transformacin Productiva, entre otros. Esto se complementar con la creacin de cadenas regionales agroindustriales que identifiquen las necesidades en aspectos como investigacin, asistencia tcnica, infraestructura, y estatus sanitario, entre otras cosas, que requiera la regin para su desarrollo, comenzando por la Orinoquia (Altillanura). Conjuntamente, se deber desarrollar un plan de adecuacin de tierras considerando la oferta hdrica y la localizacin de los cultivos a escala regional. Lo anterior se integrar con el desarrollo de programas especficos de planificacin de la produccin agropecuaria en regiones en donde haya posibilidad de expansin de reas de manera sostenible (Orinoquia y La Guajira), as como programas de reconversin productiva hacia actividades ms acordes con la vocacin del suelo (ReginCaribeyAndina). Deacuerdoconlascondicionesdecadaunadelasregionesylalocalizacinde losconglomerados y en conjunto con los entes territoriales, se establecer un mapa de necesidades de infraestructura regional para la logstica y la comercializacin de productos. Sobre la base de este mapa, se debern priorizar recursos nacionales y regionales, pblicos y privados, de forma que se puedan atender oportunamente estas necesidades en coordinacin con la Comisiones Regionales deCompetitividad. En particular, se implementar un Programa de Desarrollo Integral para La Mojana y otras zonas que as lo ameriten, que involucre un ordenamiento territorial con el cual se regulen los asentamientos de la poblacin y los usos de la tierra y el agua, considerando medidas que minimicenelimpactosocialyeconmicoenlapoblacin. Finalmente, se crear un mecanismo especfico, complementario a los de la oferta institucional nacional, operado por los entes territoriales, que permita apalancar nuevos recursos regionales y as avanzar en el mejoramiento de la productividad y competitividad de la produccin agropecuaria, por lo cual es necesario asistir tcnicamente a los entes territoriales con miras a facilitar el acompaamiento de sus poblaciones en el acceso a los instrumentos del Gobierno nacional. Los diversos mecanismos de planificacin territorial se articularn entre s en beneficio deldesarrollorural.
7. Adecuacindelainstitucionalidadparaeldesarrolloruralyla competitividad
Conelfindequeelsectoragropecuarioylaszonasruralespuedanavanzarenelmejoramientode la competitividad y de las condiciones sociales se hace necesario contar con una institucionalidad adecuada y confiable que responda con eficiencia a las necesidades del sector. Para esto se debe: (1) crear la institucionalidad para la poltica de tierras y fortalecer la del desarrollo rural; (2) consolidar el Sistema Nacional de Medidas Sanitaria y Fitosanitarias (Sistema MSF); (3) adecuar el sistema de ciencia, tecnologa e innovacin; (4) fortalecer la institucionalidad para el uso
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sostenible de la biodiversidad; (5) fortalecer el sistema de financiamiento rural; y (6) crear la institucionalidadparalagestinderiesgosagropecuarios. Enmateriadedesarrollorural,sepresentarunproyectodeleyconloslineamientosdelapoltica integral de tierras y desarrollo rural, y con la institucionalidad requerida para implementar dicha poltica, particularmente la Unidad Nacional de Tierras y Adecuacin. Adems, se crear el Viceministerio de Desarrollo Rural y se reformar el INCODER para convertirlo en una institucin que opere y articule todos los instrumentos de desarrollo rural orientados a la atencin de los pequeos productores rurales. As mismo, se fortalecer la institucionalidad para el manejo integralyelaprovechamientosostenibledelosrecursospesqueros,ascomolarelacionadaconel aprovechamientodelrecursoforestal. En lo que se refiere a la restitucin de tierras, se crear una Unidad Administrativa que integre, coordine y gestione a escala nacional y territorial todas las reclamaciones de manera centralizada, orientada y gratuita. Al mismo tiempo, se fortalecer la administracin y operacin de la justicia paratramitarlasreclamacionesporvajudicial. En materia sanitaria se consolidar el Sistema Nacional de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias a travs del mejoramiento de la capacidad institucional de las autoridades sanitarias para evaluar, gestionarycomunicarelriesgo. En cuanto al sistema de ciencia, tecnologa e innovacin, se revisar el modelo de CORPOICA con miras a convertirlo en el motor de la poltica de innovacin y transferencia de tecnologa del sector, en coordinacin con Colciencias y articulando redes de conocimiento con agentes pblicos y privados, CENIS, universidades, etc. Para tal efecto, se fortalecern sus capacidades en investigacin y desarrollo, y se convertir en operador de las agendas de innovacin del MADR, al tiempo que coordinar los recursos para financiar investigacin estratgica haciendo uso del FondoFranciscoJosdeCaldas. En lo que se refiere a la biodiversidad se fortalecern las actividades de para su uso comercial sostenible, incluyendo la biotecnologa y el biocomercio, entre otras. Para esto ser necesario crear una institucionalidad especfica, que articule acciones entre el MAVDT, el MCIT, el MADR, MPS,laCancillerayDACTI(Colciencias). En el campo del financiamiento se finalizar el proceso de modernizacin del Banco Agrario y sus filiales, y se definir el papel de Finagro como una banca de desarrollo, promotor de la ampliacin de la cobertura y diversificacin de servicios por parte del sector financiero privado y del acceso porpartedeloshabitantesrurales. Con el fin de poder implementar la poltica de gestin de riesgos agropecuarios, se crear la Direccin Nacional de Riesgos Agropecuarios como una dependencia del MADR, que tendr entre otras las siguientes funciones: (1) desarrollar, analizar y difundir herramientas de evaluacin del riesgo agropecuario, con el propsito de ampliar y diversificar los mercados de seguros e instrumentos de cobertura para el sector; (2) cuantificar y evaluar el impacto y frecuencia de los fenmenos climticos adversos para diversas actividades productivas; (3) elaborar los mapas de riesgoclimticossectoriales.
193
d)
Metas
TablaIII18.Metasderesultado
Variable 2010 4.423.420 364.080 38.708.639 30.588.362 2011 4.535.039 425.747 38.234.617 31.861.202 2012 4.633.166 483.320 37.766.468 33.227.308 2013 4.751.401 539.546 37.304.129 34.697.209 2014 4.882.891 596.330 36.847.537 36.283.568 2019 5.351.061 1.382.064 28.010.000 48.581.239 Var. 2010 2014 10,4% 63,8% 4,8% 18,6% 10,8% Var. 2014 2019 9,6% 131,8% 24,0% 33,9% 46,9%
reaagrcola(ha) reaforestal(ha) reapecuaria(ha) Produccin(ton)
Empleos(No) 3.078.368 3.193.392 3.251.497 3.329.734 3.411.185 5.011.845 Fuente:DNPDDRS. *EstasproyeccionespodrnserrevisadasalaluzdelosefectosdelfenmenodelaNia.20102011.
TablaIII19.Metasporestrategia
Estrategia Producto Renovacindepaquetestecnolgicos Aumentarlaproductividady reduccindecostos. Usoeficientedelrecursohdrico Nuevasvariedadesliberadascomercialmente Crditosotorgadosparacomercializaciny Promoverlosencadenamientosy transformacinproductivaagropecuaria laagregacindevalorenla produccinagropecuaria,forestaly pesquera. Proyectosproductivosasociativos Accesorealdelaproduccinagropecuariade Ampliarydiversificarlosmercados losdiferentesmercados agropecuariosinternosyexternos. Mejoramientodelestatussanitarioyla innocuidaddealimentos Mayorcontroldelosriesgosasociadosalas Promoveresquemasdegestindel actividadesagropecuarias riesgoymejorarlascondiciones Sistemadeexpectativasdesiembrasy paralasinversionesenelcampo. pronsticodecosechas Mayoraccesoalatierraporpartedela poblacinruralpobrePolticaIntegralde Tierra Lograrlaformalizacindelapropiedaddela tierra Mejorarlacapacidadparagenerar ingresosporpartedelapoblacin pobrerural. Procesoderestitucinculminado Mayoraccesodepequeosproductoresa serviciosfinancierosrurales Mayoraccesoaserviciosdeasistenciatcnica porpartedepequeosproductores Disminuireldficitcuantitativoycualitativode viviendarural Establecimientodereasconpotencialparael desarrollodeconglomeradosproductivos Programasespecficosparalaplanificacindela expansinagropecuaria Metacuatrienio 20paquetestecnolgicosrenovados 101.610haadecuadasy5.000harehabilitadas 26variedades,hbridosyclonesliberadas comercialmente Otorgar4.911crditosenelcuatrienioparala lneadecomercializacinytransformacin productivaagropecuaria. 641proyectosestablecidosadicionalesbajoel esquemadealianzasproductivas 40protocolosfirmados 27zonasoreaslibresdeenfermedadesyplagas 12zonasdebajaprevalencia Alcanzar80.000hasdecultivosasegurados 4productosimplementadosenelsistemade pronsticodecosechasyexpectativasdesiembras 7.500familiascampesinasbeneficiadascon subsidiointegraldetierra 7.600familiasdesplazadasatendidasconsubsidio integraldetierra 1.200.000hectreasformalizadas 160.000familiasrestituidas 78.400microcrditosapequeosproductores 350.588beneficiarios(pequeosproductores) 47.200solucionesdevivienda 11.800solucionesdeviviendaparapoblacin desplazada 9planesdeaccinparaladefinicinde conglomerados Aprovechamientoproductivo,integraciny desarrollodelaOrinoqua
Promoverlaequidadendesarrollo ruralregional.
194
3.
Infraestructuradetransporte121
Los grandes retos de la infraestructura de transporte en Colombia dependen en gran medida de laspolticasdelnivelcentralydelasdisposicionesinstitucionales,regulatoriasypresupuestalesen elsector,ascomodelageografaysusefectos. La evolucin histrica de la institucionalidad del sector transporte se puede resumir como la constante intencin de construir una base tcnica para soportar el desarrollo alejado de la influencia poltica. Sin embargo, esta insistente bsqueda, ha redundado en repetidos fracasos queapesardelasleccionesaprendidas,sesiguenpresentando. Instituciones cuya funcin debera centrarse exclusivamente en la estructuracin de proyectos se encuentran a cargo de la ejecucin, supervisin y vigilancia, lo que redunda en un conflicto de intereses que afectan la maduracin de los proyectos y la asignacin de riesgos asociados a la construccin,operacinymantenimientodelainfraestructura.Estasineficienciasnoslogeneran sobrecostos para el Estado sino tambin una falta de confiabilidad y de garantas para el inversionista privado, disminuyendo el potencial de su participacin como patrocinador de grandesproyectos. Aunadoaesto,losorganismosdecontrol,supervisinyvigilancia,tienendificultadesoperativaslo quesignificaenalgunoscasosinsuficienciatcnicaparagarantizarelcumplimientodesufuncin. La falta de diferenciacin en la administracin del sector no ha permitido dar un tratamiento particular y especializado al componente de infraestructura fsica y al de los servicios de transporte y logstica, cuya importancia hasta el momento no haba sido plenamente dimensionadayenfocadahacialacalidaddelosmismos. Enestesentido,sehacenecesarioplantearunainstitucionalidadparaapoyareimpulsariniciativas que busquen el desarrollo del sistema logstico y de servicios del pas, ayudando a superar los sobrecostoshistricosenlaproduccin,distribucinycomercializacindemercancasenelpas. En lo regulatorio, a pesar de existir un ambiente competitivo en el sector, persiste una serie de reglas econmicas que distorsionan el mercado y que obligan a posteriores intervenciones que buscanequilibrarlasdinmicasentrelosagentes,alterandolasostenibilidaddelsectorenellargo plazoylacalidadbrindadaalusuariofinal. Adicional a ello, en aras de mejorar la normativa en el sector, se han adelantado cerca de 14 reformas al cdigo de trnsito, lo que ha resultado en obligaciones tales como la refrendacin, recategorizacin o incluso un nuevo formato para todas las licencias de trnsito, condiciones y cambiosenlascualesnoseidentificaunarelacinbeneficiocostopositiva. Losserviciosdetransportedepasajerosintermunicipalestienenlibertadesexcesivasenitinerarios y tarifas con incentivos perversos. Por su lado el servicio de transporte de pasajeros rural ha crecido de manera espontnea lo que implica, para formalizarlo y vigilarlo, el montaje de un controladecuadodelascondicionesylugaresdondesepresta. Para algunos tipos de carga, en especial la de granel, la integracin entre servicios carreteros y transporte frreo, martimo o fluvial, podra viabilizar el intercambio modal en algunos
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BasadoelPlanMaestrodeTransporte,componenteRegulacinyServicios(Maiguashca,2010). 195
corredores, pero tambin podra significar un conflicto de inters cuando otros sectores quieran acceder a dichos servicios y no se hubiese establecido la condicin de uso por parte de esos terceros; por lo cual se requiere de una regulacin por parte del Estado que establezca las condiciones, infraestructura y servicios para aquellos que desarrollen corredores multimodales orientados un tipo especfico de carga, promoviendo la asociacin entre diferentes usuarios y garantizando,hastadondeseaposible,atodoslaoportunidaddetenerunservicioeficiente. Las acciones en el campo de la seguridad vial han estado encaminadas bsicamente hacia el fortalecimiento de los programas de defensa y seguridad ciudadana en las carreteras nacionales, conunaescasapriorizacinderecursos,quenogarantizanlareduccindelaaccidentalidadenlas vas del pas, limitan la evaluacin y cumplimiento de la normativa vigente y evidencian la necesidad de una interaccin coordinada entre las diferentes dependencias del Gobierno, competentesenestatemtica. De otra parte, la geografa y la dispersin poblacional del pas constituyen otro gran reto del sector, responsable de garantizar la conectividad entre los centros de produccin y de consumo. Lo anterior, demanda obras de gran complejidad en todos los modos que no necesariamente cuentan con altos flujos que viabilicen esquemas financieros auto sostenibles, dependiendo en gran medida de recursos pblicos asignados sin criterios tcnicos, sociales o econmicos, que conllevanaldesarrollodepequeosproyectosdispersos,nonecesariamenteestratgicos. A pesar de las ventajas estratgicas que supone la oferta en modos como el fluvial y el frreo, stasalternativasnosehanpotenciadoadecuadamente,debidoalaausenciadeunapolticaclara que defina, a partir de diagnsticos precisos, las acciones necesarias para contar con redes intermodalesenptimascondiciones. Como resultado de lo anterior, gran parte de los servicios de transporte se realizan por el modo carretero. Esta realidad ha causado que ms del 80% de la carga se transporte por este modo, lo queharesultadoenundelicadoequilibrioentregeneradoresyprestadoresdeestosservicios. El sistema de carreteras, presenta diferentes debilidades, por un lado su orientacin, histricamente en sentido longitudinal, significa una dbil articulacin de la red y un bajo nivel de intervencin de vas estratgicas en sentido transversal, limitando la competitividad y la accesibilidaddelasregionesalaredtroncal. Deigualmanera,yapesardelosesfuerzosrealizadospordesarrollaresquemasdemantenimiento de la red vial existente, hoy en da menos del 50% se encuentra en buen estado, con los consecuentescostosqueestoconlleva,tantoparaelEstadocomoparalosusuarios. Lo anterior lleva a pensar que, pese a las mltiples reformas institucionales y de los recursos destinados al sector, especialmente en los ltimos aos, el pas an est rezagado en materia de infraestructura. Los indicadores de calidad, calculados por el Foro Econmico Mundial (FEM) para 133 pases, presentan a Colombia en el puesto 79 con una calificacin inferior a la de pases como Chile, Uruguay y Brasil, y superando a algunos pases de la regin como son Ecuador (96), Venezuela (108), Per (88), Bolivia (100) y Paraguay (125)122. Aunque entre 2006 y 2010 se mejoraron 4.724 km de la red vial nacional entre el INCO y el Invas (SIGOB, 2010), y que entre 2002 y 2009 de acuerdo con la Cmara Colombia de la Infraestructura, la extensin de las dobles
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Para la estimacin de este indicador, el FEM realiza una encuesta entre empresarios de cada pas, quienes clasifican la calidad de la infraestructuraentreuno(pobrementedesarrollada)ysiete(entrelasmejoresdelmundo). 196
calzadas pas de 52 km a 726 km, el pas an cuenta con bajos niveles de modernizacin de infraestructuravial. Adicional a esto, las implicaciones del cambio climtico sobre la infraestructura de transporte, exigen necesariamente un nuevo desarrollo de estrategias de alto impacto para atender de manera inmediata las emergencias y la solucin definitiva de los puntos en los cuales recurrentemente la red vial se ve afectada por fenmenos como crecientes, derrumbes, flujos de lodos,movimientoenmasaoinundaciones. Aunque, en principio, el primer objetivo es restablecer las condiciones de transito en la va, el objetivo final deber ser acometer acciones para mitigar a mediano y largo plazo los riesgos recurrentes en puntos crticos del territorio y redes modales. Por ello se har necesario realizar estudios que permitan identificar las soluciones tcnicas como primera fase para las soluciones definitivas. En las vas terciarias, que en general tienen menores especificaciones y recursos de mantenimiento limitados, se hace necesario invertiren el manejo de las aguassuperficiales, obras comocunetas,descolesoalcantarillas,debernpriorizarseenconjuntoconobrasdeestabilizacin comomurosdegaviones,trinchosocortacorrientes.Encualquiercaso,elobjetivodeconectividad que tiene la red terciaria al unir los espacios rurales y los desarrollos urbanos, debe ser la razn fundamentalparamantenerlaoperatividadendichasvas. Fenmenos como la ola invernal (2010) requieren de un esfuerzo por parte del Gobierno nacional en la elaboracin de los estudios necesarios para la priorizacin de proyectos y estrategias para la obtencin de recursos de la nacin como por ejemplo: el cobro transitorio de impuestos, el accesosarecursosdelFondoNacionaldeRegalasyrecursosdecrditooventadeactivos. Con respecto a la relacin climasector, se prev que una nueva ola invernal dificulte la planificacin y la operacin de la logstica (especialmente en los modos areo, fluvial y terrestre); los cambios extremos en el rgimen de precipitaciones, podran afectar especialmente al transporte terrestre123, aumentando la accidentalidad, congestin y degradacin de la infraestructuraincluyendoelaumentodelaportedesedimentosalosrosycanalesnavegables. En contraste, la disminucin de las precipitaciones podra perjudicar principalmente al transporte fluvial, al disponer de un menor calado en los puertos y al dificultar su navegabilidad. El aumento delatemperaturaporsuparte,generaraelabatimientoaceleradodelnivelfretico,loquepodra afectar la malla vial, debido a posibles hundimientos. Por ltimo, el aumento del nivel del mar podra agudizar los procesos erosivos o incluso generar dificultades en los canales de acceso a los diferentespuertos. Finalmente, para que exista un verdadero cambio en la situacin presentada, se debe conformar un conjunto de instituciones robustas tcnicamente independientes y nuevos marcos de financiamiento que recojan las lecciones aprendidas para la construccin exitosa, mantenimiento, operacinyconservacindeinfraestructuraplenamenteintegradaconlaprestacindelservicioal usuario.
El impacto ms grave lo causan las inundaciones; el costo en concepto de retrasos y de cancelaciones de viajes es relativamente pequeoencomparacinconeldaoocasionadoalainfraestructura(PNUMA2008). 197
123
a)
Visinsectorialyprincipiosdebuengobierno
La consolidacin del sector transporte como locomotora de prosperidad se evidencia en su participacin en la produccin nacional, representando en un promedio anual del 7,23%124 del PIB durante los ltimos cinco aos y soportando la competitividad de otros sectores estratgicos. Del total de su contribucin a la economa, los servicios de transporte aportan el 60% de la participacin total y presentaron un crecimiento promedio anual de 4,3%. Por su lado, la construccin de obras civiles se destaca por su crecimiento promedio anual de 13,1% para el mismoperiodo125. As mismo, la inversin en infraestructura de transporte medida como porcentaje del PIB nacional aument del 0,66% en 2002 al 1,73% en 2010. Del total de inversin, cerca de un 35% provino de la participacin privada, lo que le ha permitido al Estado apalancar recursos financieros. Sin embargo, esta inversin en infraestructura que deriva en la ampliacin de la capacidad portuaria, elmejoramientodeterminalesaeroportuariasyelaumentoenelnmerodekilmetrosdevasen doble calzada, no ha sido suficiente frente a la movilizacin de pasajeros y carga, y deber adaptarsealimportantecrecimientoesperadodelainversinylaeconomaenlosprximosaos. A pesar de los avances, se hace necesario trabajar en aumentar los niveles de inversin en el sector, los cuales estn an muy por debajo de lo recomendable para un pas de ingreso medio como Colombia (3% del PIB), y que de acuerdo con comparativos internacionales, se encuentra rezagadoentrminosdecoberturaycalidaddeinfraestructuradetransportefrenteaotrospases de la regin como Chile, Mxico y Brasil. Lo anterior, permitir el desarrollo de los diferentes modos de transporte y su potencial articulacin en pro de la complementariedad modal y la prestacindeserviciosdevaloragregado. Por todo lo anterior, las nuevas directrices sectoriales estarn basadas en una concepcin gerencial del sector transporte, su carcter intermodal y de facilitacin logstica, su sostenibilidad, as como del manejo de los recursos pblicos, lo que permitir mejorar la eficiencia de la gestin pblica, orientada a fortalecer la gobernabilidad y la transparencia, desde los siguientes principios generalesdebuengobierno:(1)realizacindemejoresestudiosdepreinversin,quecontemplen la variable de riesgo, estimada con base en la evolucin del cambio climtico, buscando la funcionalidaddelosproyectos,anen condicionesextremas causadasporfenmenosnaturaleso antrpicos, y el diseo de esquemas de financiacin, garantizando excelencia tcnica, (2) gestin contractual orientada a los resultados, (3) diseo de polticas y de un marco regulatorio que promuevan servicios de transporte y logstica en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad,y(4)fortalecimientojurdicoenlamejorgestindeladefensadelEstado. Por ltimo, como estrategia para asegurar la integridad de la infraestructura las entidades estatales, concesionarios y entidades territoriales, debern prever la adquisicin de seguros para la proteccin de la infraestructura de transporte tanto en su etapa de construccin como una vez terminada, como lineamiento de buen gobierno para contrarrestar los efectos del cambio climtico. El objeto de estos seguros ser cubrir el costo de los daos producidos por eventos naturalessbitoseimprevistos,ajenosalavoluntaddeltomador,aseguradoobeneficiario.
El porcentaje del PIB transporte correspondiente a obras civiles, incluye obras en otras sectores diferentes al transporte. Por la estructuradeesteindicadornohasidoposibledesagregarlo. 125 AnlisisMinisteriodeInfraestructurayTransporteconbaseendatosnoestacionalizadosdelDANE. 198
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En este sentido ser muy importante impulsar los sistemas de informacin y control sobre los actores que conforman el sector transporte. Un objetivo estratgico ser consolidar el sistema RUNT, Registro nico Nacional del Transporte; para ello, cumplir el mandato del legislador al impulsar un nuevo formato de la licencia de conduccin, ser determinante en la modernizacin del sector, sin embargo ser igualmente importante facilitar las condiciones de este cambio a todos los ciudadanos, por ello se buscar disminuir los requisitos en el proceso de tal manera que nosegenerenprocedimientosredundantesysetengalosmenorescostosparaelEstado.
b)
Fortalecimientoinstitucionaldelsectortransporte
Conelobjetivodearticularlasnuevasdirectricessectorialesyhacermseficientelaactuacindel Gobierno nacional se revisarn y actualizarn las disposiciones normativas del sector, la distribucin de competencias entre la Nacin y las Entidades Territoriales, la planeacin y gestin en el sector, lo que implicar un rediseo organizacional de sus instituciones, la formulacin de unaleydeconcesiones,quemejorelasfuncionesyactividadesestatalesdeplaneacin,regulacin tcnica y econmica, gestin contractual, supervisin, inspeccin, control y vigilancia e incorporando la funcin de gestin de riesgo en sus distintas fases. Una nueva ley de concesiones permitir diferenciar este modelo de actividades comnmente asociadas a la adquisicin de bienesyservicios. En la actualidad, el diseo organizacional del sector comprende instituciones con competencias, funciones y mbitos de actuacin que requieren ser redefinidas y adecuadas a la evolucin y nuevos retos en el desarrollo y financiacin de la infraestructura. Tambin, a los impactos derivadosdelcambioclimtico,ascomoalademandadenuevosnivelesdeservicioyalosplanes yestrategiasdeGobierno. Para cumplir este objetivo, el Ministerio de Transporte (MT) pasar a llamarse Ministerio de InfraestructurayTransporte(MIT),ytransformarsuViceministeriogeneralendosviceministerios tcnicos especializados, uno enfocado al desarrollo de infraestructura y otro a la regulacin de los servicios de transporte. Este cambio permitir establecer y asignar funciones especficas para la formulacin y adopcin de las polticas, planes, programas, y lineamientos de regulacin econmicaytcnicaenmateriadetransporte,trnsitoeinfraestructuraentodoslosmodos. As mismo, se consolidar la institucionalidad sectorial para la regulacin econmica, para posteriormente evaluar la necesidad de su independencia en la toma de decisiones, que en cualquier caso incentivar la prestacin de servicios de calidad, y permitir realizar una mejor inspeccin,vigilanciaycontrol. En el mismo sentido, se hace necesario fortalecer tcnica, institucional y financieramente a la Superintendencia de Puertos y Transporte (SPT) que pasar a llamarse Superintendencia de la Infraestructura y el Transporte (SIIT), otorgndole la personera jurdica y garantizando su sostenibilidad financiera a travs del cobro de cuota de vigilancia a todos los agentes vigilados. El fortalecimiento incluir una reforma de su estructura, funciones, procesos y procedimientos internos, una revisin de competencias y su interrelacin con las dems entidades, lo que deber estar acompaado por una reforma del rgimen de infracciones y sanciones. La SPT tambin proteger los intereses y derechos de los usuarios con mecanismos de recepcin y tramitacin de quejasoreclamos,dentrodelmarcolegalyregulatoriovigente.
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Con esta supervisin efectiva, el pas lograr, entre otros, (1) detectar y corregir deficiencias productodelainsolvenciaeconmicadealgunasconcesiones,evitandoatrasosyencarecimientos injustificados en las obras que se adelanten, (2) impulsar medidas encaminadas a que los puertos martimos, fluviales y areos sean mucho ms eficientes, y as generar mayores rendimientos en materia de comercio exterior, (3) promover la legalidad y el fortalecimiento del sector transporte, en todos los modos, lo que impactar en la disminucin de los costos de bienes y servicios, pudiendoassergarantedelacadenalogsticaquealimentaanuestraeconoma. Con la intencin de construir una base tcnica para soportar el desarrollo del transporte; armonizar los intereses de la sociedad, el Estado y los actores privados del sector; as como de buscar fuentes alternativas de financiacin y una mayor vinculacin del sector privado, se transformar el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) en la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), como un ente especializado en la estructuracin, promocin y definicin de mecanismos de financiacin para proyectos, que en una etapa inicial se enfocar a todos los modos de transporte. En cuanto a la gestin contractual de los proyectos, el MIT determinar los mecanismosmseficientesparasudesarrollo. Como complemento, se explorar la conformacin de alianzas estratgicas con el sector privado y/o entidades multilaterales, con el fin de generar valor mediante el diseo, promocin y administracin de proyectos de infraestructura. Estas alianzas debern propender por atraer recursosprivadosalmejoramientoyconstruccindeinfraestructura. Por otro lado, la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil (Aerocivil) optimizar la gestinyeficienciaenlaadministracindelespacioareoymejorarlascondicionesdeseguridad operativaenelladoaireytierra.Paraello,fortalecersuinstitucionalidadeninspeccinycontrol, para que pueda responder ante las expectativas de crecimiento de la industria y el cumplimiento deestndaresytratadosinternacionales. En cuanto a la gestin contractual de los proyectos, el MIT determinar los mecanismos ms eficientes para su desarrollo, fortaleciendo las labores que en la materia cumplen entidades como elInstitutoNacionaldeVas(Invas)ylaAerocivil. Todas las entidades del sector incluido el DNP, debern establecer nuevas dinmicas institucionales que les permitan dar un tratamiento diferencial a las decisiones y priorizaciones que se hagan en materia de infraestructura y servicios y que se encuentra relacionada con el cambio climtico y la adaptacin a este. Desde el MIT se promover el diseo de un Plan Integral del Gestin de Riesgos del sector, que retome como lecciones aprendidas todas aquellas medidas aprobadas desde el Gobierno nacional y que contribuyeron a la atencin de la reciente Ola Invernal(2010). Para las dems entidades adscritas al MIT, ser fundamental la definicin de protocolos por modo de transporte que permitan identificar la disponibilidad de corredores alternos, de manera que cuando una va se vea afectada se pueda garantizar el acceso por cualquiera de las modalidades, area,frrea,fluvial,martimay/ocarretera. Bajo este precepto, se analizarn entre otras medidas, la intervencin a las tarifas o la posible extensin de horarios para la prestacin de servicios que sobre la infraestructura de transporte se realicen,demaneraqueseaminorenlosimpactossobrelosusuarios.
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c)
Polticayregulacindeserviciosdetransporte
ElMIT,formularyadoptarlapolticayregulacinenmateriadeserviciosdetransporte,logstica y trnsito para todos los modos. Tanto los lineamentos de poltica, como la regulacin que se adopte para el sector, deber salvaguardar los principios constitucionales y legales que le otorgan al transporte el carcter de servicio pblico esencial y la prelacin del inters general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garanta de la prestacin del servicio en condicionesdelibertaddeacceso,calidad,continuidadyseguridadparalosusuarios. La formulacin de polticas y regulacin deber estar enmarcada en polticas de Estado, como son laformalizacinlaboral;elaprovechamientodelmercadoylacompetenciaascomolainnovacin en servicios tecnolgicos y de informacin. En este sentido, el Estado intervendr donde se presenten fallas de mercado e impulsar la construccin de un acuerdo nacional a partir de acuerdosregionalesquepromuevanelmandatoconstitucionaldedescentralizacin. En transporte terrestre automotor, y como principio para promover la competencia, se tomarn medidasparamodificarlasbarrerasdeentradaalaprestacindelservicio.Estasmedidasincluirn la revisin de los requisitos de capital o patrimonio necesarios para la habilitacin de empresas formalesbajolosprincipiosdelapolticasectorial. Para estas empresas tambin se promover, la desregulacin de la capacidad transportadora y desvinculacin administrativa de los vehculos que prestan el servicio pblico de transporte de pasajeros,ydelasplizasderenovacindelparqueautomotorenelserviciopblicodetransporte decarga.Parafavorecerlaformalizacindelospropietarios,desestimularlasobreofertaymejorar los esquemas empresariales del servicio pblico de transporte de carga, el Gobierno nacional podrestablecermecanismosdeapoyocomofondosparaladesintegracinfsicayrenovacinde los equipos. Los mecanismos, la organizacin y la definicin de los recursos de los cuales se alimentar dicho fondo, podrn ser reglamentados una vez se establezcan las dinmicas y los procesos de mejoramiento del sector promoviendo la conformacin de un sector de clase mundial. En este contexto, el MIT y el DNP asistirn y acompaarn al gremio de transportadores (propietariosyconductoresdevehculos)enelfomentodelaasociacinempresarial,facilitandola conformacin de empresas con escala ptima segn mercados relevantes y localizacin geogrfica, conservando la propiedad democrtica, con prcticas corporativas eficientes y sostenibles, con capacidad de financiamiento para la modernizacin e inversin en equipos, administradoras integrales de la flota de vehculos y del recurso humano con modelos de optimizacin operacional, y con capacidad negociadora de contratos de servicio pblico de transportecongeneradoresdecarga. El MIT evaluar la necesidad de definir un Decreto por modalidad de transporte, donde se consoliden los objetivos de poltica y la estrategia sectorial. Los nuevos decretos buscarn, por un lado, una racionalizacin normativa y regulatoria, generando incentivos para el mejoramiento contino de la prestacin del servicio, y por el otro, garantizar la seguridad jurdica de las inversiones y de la actividad transportadora por parte del sector privado con empresas formales cumplidorasdelaley. El MIT ejecutar recursos de cooperacin tcnica de la banca multilateral para asistir al gremio en esta transformacin, la cual a su vez contar con el esfuerzo del gremio a travs de la formacin
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de centros regionales de despacho de carga, los cuales constituirn el primer paso para la conformacin de nuevas empresas, asegurando un desarrollo regional equitativo del sector. Esta transformacin del mercado permitir resolver uno de los principales problemas estructurales del sector, consolidando nuevamente el concepto de propietarios y conductores como parte integral deempresasformalesdetransportepblicoterrestreautomotordecarga.Comocomplementode lo anterior, el MIT en coordinacin con el SENA, y otras entidades relacionadas con la formacin de capital humano, fomentar la profesionalizacin de los conductores de servicio pblico de transporte,comoelementoestructuralparamejorarlaseguridadvial. Para el transporte de carga por carretera se revisar la tabla de fletes a partir de un modelo de costoseficientescalibradoyvalidadoporelMIT,queseactualizarapartirdelndicedeCostosde Transporte de Carga (ICTC) que desarrolla el DANE, y que tenga una correspondencia con los incentivosquesebuscangenerar:(1)quereflejelasmejoresprcticasdeempresasformales;y(2) que promuevan la renovacin e innovacin tecnolgica en equipos. A partir del ICTC, de la informacin del RUNT, de los esquemas tecnolgicos de gestin de flota vehicular, y de informacin operacional y de gestin otros agentes de la cadena logstica de abastecimiento, el MIT,conapoyodelDNP,disearydesarrollarelndicedeCostosLogsticos(ICL)quealimentar alObservatorioNacionaldeLogsticadeCargas. Conforme con lo anterior, el Gobierno nacional reglamentar la prestacin del servicio pblico de transporte terrestre automotor de carga, posibilitando esquemas de contratacin de mediano y largoplazoqueflexibilicenlaregulacineconmicatransitoriadelEstado,siempreycuandoexista un acuerdo mutuo entre todos los agentes de la cadena. Todas estas acciones estratgicas conducirnaundesmontevigiladodelatabladefletes. Parareducirlasasimetrasdeinformacin,elMITdiseareimplementarelRegistroNacionalde Despacho de Carga (RNDC), como parte del sistema RUNT y como mejora del manifiesto de carga electrnico. El RNDC complementar un mercado virtual (bolsas de carga) donde los generadores y las empresas formales transarn contratos, bajo un esquema de iniciativa privada que el Gobiernonacionalayudarapromover.ElRNDCylasbolsasdecargalepermitirnalasempresas realizar una planificacin operacional y optimizar la utilizacin de la capacidad de su flota de vehculos, en particular para los centros regionales de despacho de carga que iniciarn la transformacin estructural del mercado. Los agentes de la cadena de abastecimiento alimentarn elRNDC,queacompaadodeayudastcnicasytecnolgicas,lepermitiralMITconstruirelICL. En el transporte pblico terrestre automotor de pasajeros, el MIT evaluar los estudios y propuestas de reorganizacin de rutas y servicios, y constatar si la demanda actual de pasajeros ha tenido cambios importantes con respecto a los existentes en el momento que se adjudicaron los permisos originales de las rutas. A partir de este anlisis, se propondrn mejoras al servicio acorde con las necesidades de movilidad actuales en todo el territorio nacional. As mismo, se revisar la estructura y el nivel de las tarifas mnimas actuales para el transporte de pasajeros por carretera, y se evaluar la conveniencia de ajustarlas, asegurando una correspondencia con los incentivos que se buscan generar: (1) que refleje las mejores prcticas de empresas formales que cumplanconlaformalizacinlaboralintegralylosdemsprincipiosdelapolticasectorial;(2)que promuevan la renovacin e innovacin tecnolgica en equipos. Se promover el desarrollo de observatorios de movilidad, que faciliten la construccin del ndice de Costos de transporte de pasajeros, para lo cual se podr contar con la colaboracin de Departamento Nacional de Estadsticas (DANE); (3) en los casos que se considere necesario el MIT podr otorgar permisos
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temporales, con el fin de formalizar servicios de transporte que en la actualidad se presten hasta tantosedefinayseotorgueelnuevoesquemadeprestacindeservicios. Para promover la sana competencia en el transporte por carretera de pasajeros de media y larga distancia, el MIT ajustar la normativa y reglamentacin de las terminales de transporte, aumentando su cobertura, e introduciendo mecanismos novedosos para reducir las asimetras de informacin del usuario sobre el nivel de servicio, incluyendo aprovechamiento de TIC y servicios web,entreotros.Losmecanismosincluirneldesarrollodeunndicesobreel confort,antigedad y seguridad de los vehculos, cumplimiento de horarios y servicios de valor agregado de la empresa,loscualesdebernserpublicadosenterminalesymediosdedifusin. Se promover la descentralizacin de las competencias sobre la autorizacin de la prestacin del servicio pblico de transporte de pasajeros por carretera en rutas de influencia y de corta distancia, a travs de los gobiernos departamentales y las reas metropolitanas. Igualmente, el MIT apoyar acuerdos y convenios entre autoridades municipales, distritales y metropolitanas para la coordinacin de la planeacin, gestin e integracin de los subsistemas de transporte de pasajeros. As mismo, se realizar control y vigilancia de la prestacin del servicio interurbano de pasajeros de corta y media distancia, para que los mismos no compitan, ni presten el servicio urbano, en especial en aquellas ciudades que cuenten con sistemas de transporte tales como SITM y SETP. Paraello,sepodrnestablecerterminalesdeintegracininterurbanaquemejorenlaconectividad de la regin, evaluando la posibilidad de contar con la participacin de las sociedades de las terminalesdecadaciudadybuscandointegrartarifariamentetodoslosservicios. Se revisar la normativa y reglamentacin del servicio especial, con un tratamiento diferencial para cada modalidad, y en particular para el transporte escolar. El MIT, en coordinacin con el Ministerio de Educacin, evaluar la conveniencia de un programa de ayudas que garanticen el transporte escolar rural en zonas aisladas, que asegure condiciones mnimas de cobertura y seguridad para el transporte escolar. Se deber asegurar la vinculacin de vehculos accesibles paratodalapoblacin,incluidalapoblacinconmovilidadreducida,yquecumplanconlavidatil definidaenlaley. El MIT, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa (MME), Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), y el DNP, desarrollarn una poltica de combustibles limpios para el sector transporte y de incentivos a la importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologa limpia. La operacin del transporte con vehculos a gas, elctricos o hbridos permitir reducir la volatilidad y la alta incidencia de los combustiblesfsilesenlaestructuradecostosdeltransporteterrestreautomotor. Adicionalmente, la poltica de renovacin de la oferta e innovacin tecnolgica de equipos (modernizacin) estar soportada por incentivos de mercado y la reglamentacin de la vida til segn las disposiciones legales. As mismo, el Gobierno nacional disear y estructurar un programa nacional, con la participacin del sector pblico y privado, para ofrecer facilidades y mecanismos expeditos para la desintegracin fsica total de vehculos que presten servicio pblico o particular. Para el servicio pblico de transporte terrestre automotor de carga, el Gobierno nacional crear un fondo transitorio para financiar la desintegracin fsica total y reposicin de
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vehculos, as como para asistir y acompaar al gremio en el fomento de la formalizacin empresarial. Para los modos frreo, fluvial, martimo y areo, el MIT reanudar el Consejo Consultivo de Transporte126, en el cual se analizar el marco normativo y regulatorio de los diferentes modos en aspectos relacionados con nivel de servicio, barreras de acceso, integracin con los diferentes actoresdelacadenalogsticadetransporte,requerimientosparalostratadosdelibrecomercio,la facilitacin de las operaciones de transporte multimodal y otros temas que se consideren relevantes. De acuerdo con lo anterior, se buscar la estrategia para lograr un mejor desarrollo en laprestacindelserviciopblicodetransportedecargaypasajerosentodoslosmodos. La SIIT inspeccionar, controlar y vigilar que las condiciones de habilitacin de las empresas se mantengan en el tiempo, y en particular, que las empresas cumplan con el mandato legal de vincular formalmente su fuerza laboral con seguridad social integral para todos los trabajadores vinculadosenlaprestacindelservicioenlasdiferentesmodalidades. El rgimen de infracciones y sanciones deber incluir incentivos para que las empresas de servicio pblico de transporte administren integralmente su flota y su recurso humano. La racionalidad y gradualidad de las infracciones deber estar dada, en parte, ante la falta de garantas para que el servicio se preste en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad para los usuarios. En el caso particular del transporte por carretera, el fortalecimiento tcnico e institucional de la SIIT, soportado con el esquema de ayudas tcnicas y tecnolgicas que el MIT disear e implantar para el aprovechamiento del sistema RUNT, permitir el monitoreo permanente de la operacin, mejorando sustancialmente el control de la ilegalidad en la prestacin de servicios pblicos de transporte garantizando la seguridad jurdica de las inversiones y de la actividad transportadora porpartedelsectorprivado.
d)
Infraestructuraparalacompetitividadylaintegracin regional
La poltica de infraestructura de transporte estar enmarcada en procesos integrales de planificacin con un nivel avanzado de los estudios tcnicos para la toma de decisiones; en la definicin de lineamientos estratgicos para el sector en materia de adaptacin y mitigacin del riesgofrenteadesastresnaturales;eneldesarrollodeprogramasquerespondanycomplementen las apuestas productivas y sectoriales; en la adopcin de nuevos y mejores mecanismos de financiacin;yenlaintegracinydesarrolloregional. En el proceso de planificacin se estructurar la poltica de maduracin de proyectos, cuyo objetivo principal ser el cumplimiento del ciclo de vida de los proyectos de inversin, para que estos de manera previa a su ejecucin, cuenten con estudios de factibilidad, estructuracin financiera,diseosdeingenieraygestinambiental,social,predialydelriesgo,quepermitanun adecuado esquema de asignacin de responsabilidades asociadas a la construccin, operacin y mantenimientodelainfraestructura. Para financiar los estudios de preinversin de los proyectos, el Gobierno nacional destinar un capital semilla que sumado a otro tipo de aportes generen la base para un mecanismo de
Decreto 2172 de 1997, artculo 2, por medio del cual se reglamenta la conformacin y funcionamiento del Consejo Consultivo de Transporte. 204
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autofinanciacin de estructuracin y desarrollo de proyectos, que alivien las restricciones de financiamientodentrodelPresupuestoGeneraldelaNacin. Sobre estos principios, las grandes estrategias estarn encaminadas a: (1) el mejoramiento de las condiciones de accesibilidad favoreciendo la intermodalidad, a travs de corredores de transporte viales, frreos, martimos y fluviales; (2) la consolidacin de nodos de transferencia competitivos que mejoren las condiciones para el transporte de carga y pasajeros, (3) la promocin de mecanismos alternativos de financiacin de infraestructura; y (4) la adaptacin de la infraestructuraactualyproyectadaalosrecurrentesimpactosambientales. Por otro lado, la innovacin ser parte del desarrollo y planificacin del sector transporte. El MIT en coordinacin con Colciencias y en el marco de un Programa Nacional de Innovacin e Investigacin en Transporte y Logstica, promover proyectos aplicando nuevos mtodos constructivos, materiales y tecnologas en la construccin de redes de transporte que minimicen lavulnerabilidaddeestaantetodotipoderiesgo. En lo relacionado con el flujo y disponibilidad de informacin, se contar con procedimientos estndarparalaconsolidacindel:(1)SistemaIntegradodeInformacindelSectorTransporte,(2) el Sistema Integrado Nacional de Carreteras (SINC) y (3) Sistema de seguimiento a las inversiones que se realicen para la atencin de Ola Invernal u otros estados de emergencia. En este sentido, las entidades adscritas al Ministerio proveern de manera sistemtica la informacin actualizada quelescompeteydarnlasostenibilidaddedichoproceso.
e)
Mejoramientodelascondicionesdeaccesibilidade intermodalidad
A continuacin se expondrn las acciones para el desarrollo y fortalecimiento de cada uno de los modosdetransporte.
1. Corredoresviales
El mejoramiento de la capacidad de la infraestructura vial es un importante aporte al fortalecimiento de la competitividad, por lo cual se impulsar la consolidacin de corredores que soportan carga de comercio exterior y que conectan los principales centros de produccin y consumo con los puertos martimos, aeropuertos y pasos de frontera a travs del programa Dobles Calzadas para la Prosperidad. En ese sentido, se dar prioridad a la terminacin de proyectos,promoviendolahomogenizacindelacapacidadvial. Para sto, y considerando que el Gobierno nacional tiene contratada la construccin de cerca de 2.000 km de carreteras de doble calzada, se adoptarn mecanismos para asegurar su eficaz ejecucin y se implementarn acciones para contar de manera rpida con la infraestructura en servicio que, adicionalmente, ofrezca condiciones de seguridad y durabilidad frente a situaciones de vulnerabilidad ambiental o fenmenos de remocin en masa tales como deslizamientos, flujos de lodos o cada de rocas. En este sentido, se espera incrementar la construccin del nmero de kilmetros por ao, aumentando la capacidad de los corredores troncales por donde se moviliza un80%delacarga.
205
En esta misma lnea, y con el propsito de mejorar la conectividad transversal de la configuracin vial del pas, el MIT a travs del Invas, implementar el programa Corredores Prioritarios para la Prosperidad, que articule los corredores troncales, facilite la conectividad y garantice la accesibilidad regional, con base en la revisin, culminacin y experiencia adquirida en programas endesarrollo127. En relacin con la conservacin de la infraestructura, de acuerdo con el Plan Maestro de Transporte, componente Infraestructura se aprecia que desde el punto de vista fiscal la reconstruccindeunkilmetrodecarreterapuedecostarenvalorpresentehasta5veceselcosto de realizar un buen mantenimiento preventivo. As mismo, para los usuarios, los mayores gastos en que incurren en una va en mal estado tiempo de viaje, combustible, repuestos, etc., son mayoresqueelaportequesetendraquedestinarparacubrirlosgastosdelmismo. Para ello, el Invas, ejecut entre el 2005 y 2010 un Programa de Mantenimiento Integral de corredores (PIRM) que abarc cerca de 2,000 Km y moviliz 1,14 billones de pesos constantes de 2009.Laevaluacinejecutivaaesteprogramademostrelxitodelmismo,porloqueelgobierno buscarextendersucobertura. Teniendo en consideracin lo anterior, el Gobierno nacional fortalecer los programas de rehabilitacin y mantenimiento peridico y rutinario en la red vial nacional incluyendo puentes, duplicando el total de kilmetros bajo este esquema a cerca de 4.000 km Para esto, el MIT evaluar nuevas alternativas y fuentes de financiacin, promover asociaciones pblico privadas con visin de largo plazo, esquemas y contratos que respondan a niveles de servicio de la infraestructura, as como la posibilidad de instalar nuevas estaciones de peaje, ampliar la base de cobro del mismo a los usuarios de la infraestructura, as como la captura del aumento en el valor delosprediosadyacentesennuevosproyectosdetransporte. Con base en los anteriores lineamientos, el MIT en coordinacin con sus entidades adscritas desarrollar los planes de expansin vial de acuerdo con los anlisis de funcionalidad de la red existente y teniendo como herramienta, los resultados de la modelacin de la demanda de transporte realizados para el Plan Maestro de Transporte Componente Infraestructura, con el objetivo de establecer condiciones generales para el ordenamiento y desarrollo integral de la red vial nacional, basados en criterios tcnicos o de nivel de servicio, sociales y econmicos asociados alaintegracinregionalyalacompetitividad.Laincorporacinoexclusindevasespecficasalos departamentos o municipios, deber estar acompaada por la viabilidad financiera para que el enteresponsableseencarguedelmantenimientoyconservacindelainfraestructura. EsimportantemencionarqueelPlanMaestrodeTransportedeberincorporarcomounasegunda fase la priorizacin de proyectos de infraestructura buscando extender el mbito de anlisis para considerar tambin la infraestructura de transporte del nivel regional con nfasis en las nuevas demandas que generan los sectores minero energtico, agricultura, y Accin Social mediante el Plan Nacional de Consolidacin, constituyndose como una herramienta que las entidades territoriales podrn tener en cuenta para la asignacin de los recursos que para este fin se destinenyqueprovengandelSistemaGeneraldeRegalas. Para la red vial terciaria, responsabilidad del Invas y de los entes territoriales, se implementar el programa Caminos para la prosperidad como un eje estructural de Gobierno a travsdelcualse
127
Este programa contempla en su integridad la intervencin de 19 de 38 corredores de la red vial nacional de acuerdo con el DocumentoCONPES3536de2008. 206
darapoyotcnicoyapalancamientofinancieroparalaconservacindelaredterciaria,buscando intervenircercade50.000kmduranteelcuatrienio. Con este programa se espera: mejorar las condiciones de accesibilidad de municipios en donde la salida de los productos agrcolas se convierte en un pilar base de su economa y consolidar esquemas de ejecucin para fomentar la generacin de empleo en dichas regiones. De acuerdo con lo anterior, el Gobierno nacional en aras de maximizar el alcance de la iniciativa, promover acuerdos para cofinanciacin del programa con entes territoriales, agremiaciones y otros sectores productivos que como usuarios, estn interesados en un mejoramiento generalizado de la infraestructuraregional. ElProgramaCaminosparalaProsperidad,podrhacerpartedeuncontratooconvenioplanentre laNacinylasentidadesoasociacionesterritoriales,conelobjetivodedinamizarycomplementar la ejecucin de los proyectos estratgicos, lo que permitir tambin, hacer seguimiento de su ejecucinconformealoplanteadoenelconvenio. Dentro de los alcances de este programa se analizar su posible articulacin con el programa de Enganche laboral en oportunidades ofrecidas mediante la construccin de infraestructura y vivienda,delaRedJUNTOS. De la misma manera, el gobierno impulsar estrategias de apoyo para el diseo y aplicacin de metodologas de priorizacin128 y de esquemas de financiacin de los proyectos con impacto regional, en el marco del programa de Asistencia Tcnica Crdito a Municipios y aprovechando la experiencia adquirida del Plan Vial Regional. El objetivo de las metodologas de priorizacin, ser promover la eficiencia fiscal mediante la correcta inversin de recursos as como aumentar la sinergiaentrelasinversionesaescalanacionalconlasregionales.
2. Mecanismosparalaarticulacinregionalysectorial
Considerando que en los prximos aos se adelantarn grandes inversiones no slo en el sector transporte, sino en otros sectores estratgicos del pas como la minera, la agricultura y los servicios pblicos, que requieren infraestructuras modales de mayores especificaciones, se consolidarnaccionesconjuntasquefaciliteneldesarrolloordenadodelsectoryelterritorio. Para ello, el MIT, analizar la conveniencia de las iniciativas desde la perspectiva econmica y social, definir la viabilidad de proyectos y establecer el ente o entidades que quedaran a cargo del mantenimiento y operacin de tal manera que se garantice a futuro la sostenibilidad de los mismos. Enestalnea,elGobiernonacional: 5. En el marco de la Ley 1228 y su Decreto Reglamentario 2976, se adelantar un proceso de concertacin entre el Ministerio de Minas y Energa, el MAVDT y el Ministerio de las TIC, y de ser necesario las entidades territoriales involucradas; con el MIT, para consolidar una estrategiaquedefinalaresponsabilidadsectorialenelpagodeloscostosasociadosaltraslado de las redes de servicios pblicos, en donde se adelanten nuevos desarrollos viales. Para esto, se tendr en cuenta el costo remanente para recuperar la inversin por parte de los operadoresdeserviciospblicos.
128
Kilmetrosdevaporcada100.000hab,kmdevasporkm derea,estadodelared. 207
6. En cuanto a los proyectos que adelante el sector minero y de hidrocarburos, se disear un reglamentoentreelMITyelMinisteriodeMinasyEnerga,endondesedefinalascondiciones para asignar a los inversionistas privados su responsabilidad en el mantenimiento y conservacindelasvasafectadasporsuaccionar. 7. Para el desarrollo del sector agropecuario, el MIT en coordinacin con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, priorizar proyectos de impacto regional, que contribuyan a la reconversin del uso del suelo agrcola delpasatravsdelareddevassecundariasyterciarias. 8. En el mbito territorial, teniendo en cuenta la especulacin del valor de los predios rurales y urbanos en donde se tiene prevista la construccin de infraestructura vial, se promover la expedicin de una ley que facilite los procesos de expropiacin de predios para los proyectos de inters nacional y de utilidad pblica, que responda a los valores comerciales que defina el mercadoylosparmetrosdevalorizacinrespectivos. 9. Paralagestinambientalysocial,sepromovernacuerdosinterinstitucionalesquefacilitenla expedicin de licencias ambientales con criterios de sostenibilidad y consultas previas con comunidadesentrminosdeequidad.
3. Corredoresfrreos
Los corredores frreos se constituyen en ejes estratgicos para el transporte de carga, dada su eficiencia en la movilizacin de grandes volmenes; para el transporte de pasajeros, por la integracin que genera en el contexto urbanoregional; y ambientalmente por su produccin en trminosdeemisionesefectoinvernadero. Por lo anterior, se incrementarn los kilmetros frreos en operacin con la posibilidad de transferirlos a entes territoriales para su aprovechamiento. La transferencia a las entidades territoriales estar acompaada por la viabilidad financiera para que el ente responsable se encarguedelmantenimientoyconservacindelainfraestructura. De manera articulada con el sector privado, se desarrollarn nuevos tramos que permitan fortalecer la conectividad de zonas de produccin y nodos de transferencia con los puertos martimos y fluviales, bajo estndares operacionales y de accesibilidad a la infraestructura que respondanalasnecesidadesdelospotencialesusuarios.Deestamanera,estemodoseconvertir en una alternativa competitiva en costos. Por otra parte, se implementarn medidas para la recuperacindecorredoresfrreos,rehabilitacinparcialyposteriorconservacindelaredfrrea inactivaacargodelInvas. Encuantoalamovilizacindepasajerosydecarga,seacompaaralasentidadesterritorialesen eldesarrollodelosestudiosparadeterminarlafactibilidaddeproyectosfrreosquepromuevanel desarrollo e integracin regional. En este sentido, los sistemas frreos para transporte de pasajeros y de carga debern considerar entre sus alternativas, la opcin de energa elctrica por las caractersticas de precio del mercado, disponibilidad y confiabilidad de suministro, bajas emisionesefectoinvernaderoyaltaeficienciaenergtica.
208
4. Corredoresfluviales
En el modo fluvial, se definir la poltica nacional para impulsar el transporte de carga, la movilizacin de pasajeros en la red fluvial del pas y promover la intermodalidad. Para esto, se adelantar el Plan Maestro de desarrollo de navegacin fluvial y su accesibilidad terrestre para combinaciones intermodales; que complemente los anlisis del actual Plan Maestro de de Transporte para este modo. Esto incluir un estudio de centros de transferencia, plataformas logsticas(existentesypotenciales)multimodales,ypercepcindelsectorprivado. Adicionalmente, mediante mecanismos de cooperacin internacional y en el marco de iniciativas de integracin regional como IIRSA, se definir a travs de estudios, el potencial y vocacin comercial de las principales cuencas hidrogrficas, con el fin de establecer las acciones que las consolidencomocorredoresalternativosdemovilizacin. En cuanto a las obras requeridas en la red fluvial nacional, se implementarn acciones para la adecuacin, rehabilitacin, construccin y mantenimiento de muelles, encausamiento de las vas navegables,ademsdelainstalacin,implementacinymantenimientodesealizacinybalizaje. De la misma manera se promovern sistemas de navegacin satelital. As mismo, el Gobierno nacional evaluar mecanismos para definir el mejor modelo de gestin y consolidacin del Ro Magdalenacomouncorredorlogsticoqueincentivelaentradadenuevosoperadoresfluviales,as como generar el entorno para el desarrollo de servicios fluviales y la entrada de flota. Por otra parte, se promovern acciones que generen sostenibilidad ambiental y mejores condiciones de navegacin en el ro Magdalena y el Canal del Dique, as como el control de la sedimentacin, considerando dentro de los criterios de formulacin de dichas acciones, la afectacin de la Ola Invernalsobrelosmunicipiosribereos. Los recursos sectoriales del Presupuesto General de la Nacin que son ejecutados a travs de Cormagdalena, sern priorizados en la adecuacin del canal navegable, y de la infraestructura portuaria, fomentando y orientando la utilizacin de esta va fluvial como una alternativa competitiva de transporte. Adicional a esto, se buscar fortalecer la gestin y obtencin de recursosdeestaentidad,actualizandolastarifasporlosdiferentesconceptosreglamentadosenla Ley 161 de 1994, con base en los inventarios elaborados por Cormagdalena lo que le permitir aumentarsusrecursosdeinversin. El mantenimiento de cinagas, y el desarrollo de obras para el control de inundacin en la ribera del ro, as como otras actividades de adecuacin de tierras, saneamiento, produccin minera y energtica, se desarrollarn en coordinacin con las respectivas Corporaciones Autnomas Regionales, municipios, gobernaciones ribereas y los ministerios correspondientes. Para ello, se identificarnfactorescrticosderiesgo,medidasdemitigacinyprevencindecalamidadesenlas zonas afectadas por la Ola Invernal. Por tal motivo, se garantizar que los recursos que sean transferidos por la Nacin a los municipios ribereos sean ejecutados en proyectos contemplados enelPlandeManejodelaCuenca. Por ltimo, al igual que en el modo carretero, los corredores con vocacin comercial que conforman la Red Fluvial Nacional debern incorporarse en el modelo de Gerencia de Corredores ancuandolaoperatividaddelrosedesarrolleporfases.
209
f)
Consolidacindenodosdetransferenciaymejoramientodela gestinareayportuaria
Para fortalecer los principales nodos sobre los que confluyen flujos comerciales con alto impacto sobre el comercio exterior y la distribucin interna de mercancas, se promover la diversificacin enlaofertadeinfraestructuraendiferentesmodosylaconsolidacindelaexistente,dadoquese observa una concentracin predominante en el modo carretero, que exige complementar, mejorar, ampliar e integrar la cobertura, la accesibilidad, la seguridad y la calidad con los dems modosdetransporte. Por otro lado, es necesario fomentar acuerdos internacionales para incrementar el transporte de pasajeros y carga en todos los modos de transporte, desde y hacia el pas, con el objeto de dinamizar la economa nacional en beneficio del sector y capitalizar la localizacin geogrfica de Colombia.
1. Infraestructuraportuariayactividadesmartimas
Atravsdelospuertosmartimos,en 2009semovilizel63% delasexportacionesendlaresyel equivalente al 95% de la carga total de comercio exterior colombiano. Por otra parte, las inversiones que vienen desarrollando los grandes puertos del mundo exigen la puesta a punto de la infraestructura portuaria nacional. Desde el punto de vista geogrfico, se aprecia que las inversiones en la ampliacin del canal de Panam implicarn un cambio en los parmetros logsticos mundiales y de transporte martimo internacional, que representarn retos y oportunidades para los puertos en Colombia, en trminos de prestacin de servicios de valor agregado a lneas navieras, de atencin a barcos de mayor capacidad y de generar economas de escalaenfletesparalacargadomstica. Dado lo anterior, se promover la adecuacin de la infraestructura portuaria, y se buscar su eficiencia operativa, teniendo en cuenta las especificidades de instalaciones y servicios que requierecadatipodecarga.Paraesto,elGobiernonacionaladelantarlassiguientesacciones: 1. La ampliacin de la capacidad, profundizacin y mantenimiento de los canales de acceso a los puertos pblicos martimos de propiedad de la Nacin Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, Buenaventura, Tumaco y San Andrs. Para esto se evaluar entre otras fuentes de financiacin la inversin privada, cargos a los usuarios por paso en los canales, y recursos pblicosyprivadosprovenientesdeactoreslocalesyregionales. 2. En coordinacin con las Sociedades Portuarias Regionales, se har seguimiento, actualizacin delosindicadoresoperativoseinversionesestablecidasenloscontratosdelospuertosdeuso pblico,paracontarconlosestndaresinternacionalesqueserequieren. 3. De manera conjunta con las entidades responsables en la facilitacin de trmites para el comercio exterior como el MCIT, la DIAN y Polica Antinarcticos, se implementarn nuevas tecnologas para la inspeccin de la carga y se optimizarn los procesos respectivos de tal maneraquegenerenmayoreficienciaportuaria. De igual manera y con el propsito de mantener la eficiencia de los servicios en los puertos, se fomentar la iniciativa privada y la inversin extranjera en el sector. Para ello, se promover la actualizacin del Estatuto de Puertos Martimos consagrado en la Ley 1 de 1991, orientando los ajustes a (1) la simplificacin de trmites para la solicitud de concesiones, (2) la flexibilizacin de
210
los plazos de las concesiones, respondiendo a criterios tcnicos y a esquemas financieros acordes con el desarrollo de la industria, (3) la revisin del esquema de contraprestacin portuaria procurando una justa participacin del Estado en los beneficios econmicos de la actividad portuaria, y (4) la ampliacin del plazo de la formulacin de planes estratgicos como el Plan de ExpansinPortuaria,entreotros. En este mismo sentido, en el marco del procedimiento de otorgamiento de las concesiones portuarias, se incorporar criterios de planificacin como la accesibilidad, la pertinencia del proyecto en funcin de la demanda de servicios portuarios y la sostenibilidad ambiental. De la misma manera, el MIT con el apoyo del DNP y el MHCP definir las condiciones para la reversin de las concesiones, de tal forma que se logre el mximo aprovechamiento de la infraestructura revertida. Por ltimo, teniendo en cuenta que los puertos ejercen una influencia directa en la economa, el empleo y el desarrollo de las comunidades vecinas, se hace necesario extender los beneficios de estos nodos de negocios a los ciudadanos menos favorecidos, que logre un efecto inductor de riqueza, solidaridad y estabilidad social. En este sentido, se buscar que las Sociedades Portuarias inicien,contineny/oamplensusprogramasdeayudaeintegracinsocialalascomunidadesms desfavorecidasdesuentorno.
2. Infraestructuraaeroportuariaygestindelespacioareo
La infraestructura aeroportuaria con mayor movilizacin de pasajeros y carga est siendo intervenida para mejorar su nivel de servicio. Dado lo anterior, le corresponder al Gobierno nacional velar por el buen desempeo tcnico, legal y financiero de los ocho129 contratos de concesin en marcha y los que en un futuro se celebren. Adicionalmente, implementar un programa para mejorar la infraestructura de 17 aeropuertos que representan una operacin regular de pasajeros en las capitales de departamento y puntos estratgicos identificados por la Aerocivil. En los restantes 32, se implementar un programa para mantener las condiciones bsicas de operacin. En aquellas regiones apartadas donde el transporte areo se presenta como la mejor alternativa de comunicacin, se adelantarn las labores de mejoramiento y mantenimiento de los Aeropuertos Comunitarios, incorporando la variable de riesgo en la definicin de las acciones programadas. Para atender el crecimiento del transporte areo, la Aeronutica Civil modernizar la infraestructura aeronutica como los sistemas de tecnologa satelital y los sistemas de comunicacin, navegacin y vigilancia del espacio areo que se establecen en el Plan de Navegacin Area130 (PNA COL). Tambin, se buscar ampliar la cobertura nocturna de la operacin de las terminales areas que sirvan de nodos de comercio y permitir el aterrizaje y despeguesimultneoenaeropuertoscomoElDorado. Encuantoalagestindelespacioareo,elReglamentoAeronuticoColombiano(RAC)deberser actualizable y flexible para adaptarlo al entorno econmico del sector aeronutico y el
129 130
Entotalhay18aeropuertosconcesionados El PNA COL formula de manera detallada los requerimientos operacionales en el espacio areo colombiano, orientada por el Plan MundialdeNavegacinAreadelaOrganizacindeAviacinCivilInternacionalOACI(Fuente:PNA.Aerocivil). 211
cumplimiento de estndares y tratados internacionales, con el propsito de incentivar an ms la competenciaenelmercadonacional. Se buscarn espacios para viabilizar la entrada de nuevos operadores, tomando en consideracin la evolucin del mercado areo, el comportamiento de los indicadores financieros de la industria, los niveles de ocupacin, la concentracin del mercado y los efectos del comportamiento de los precios del petrleo. A nivel internacional, se analizarn espacios para la entrada de nuevos operadores,fomentadolalibrecompetenciadelosmercadosdepasajerosycarga. Por ltimo, se buscar mejorar la gestin en cobro y en el servicio de navegacin area, con el fin de incrementar los ingresos en aspectos tales como: Sobrevuelos, servicios de proteccin al vuelo nacional e internacional, ayudas meteorolgicas, publicaciones, autorizacin de obstculos, entre otros.
3. Pasosdefrontera
Durante el periodo 20102014 el Gobierno trabajar por el fortalecimiento de las relaciones binacionales, para lo cual atender el desarrollo de los proyectos de infraestructura en las zonas de integracin fronteriza que sean consideradas de inters nacional (captulo de Poltica Fronteriza). Para el eficiente ejercicio del servicio y control migratorio sobre estos nodos, considerado como actividad esencial en las labores del Estado colombiano, y en atencin a los compromisos adquiridos en los instrumentos internacionales suscritos por Colombia, se requiere contar con la planta fsica adecuada para desarrollar esta actividad en puertos internacionales areos, terrestres, martimos y fluviales; por lo cual, en desarrollo de los proyectos ejecutados directamente por el MIT o en los concesionados a los particulares, se debe garantizar la disponibilidaddeestainfraestructura.
g)
EstrategiasectorialparalaatencindelaOlaInvernal131
EnelmarcodeladeclaracindelosDecretos4579:Porelcualsedeclaralasituacindedesastre nacional en el territorio colombiano y 4580: Por el cual se declara el estado de emergencia econmica, social y ecolgica por razn de grave calamidad pblica, las entidades del sector transporteencoordinacinconelDNPylaPresidenciadelaRepblica,vienenformulandounPlan deAccinparalaatencindeemergenciasocasionadasporlaOlaInvernal20102011. Este plan incluye una serie de iniciativas para disminuir los riesgos que enfrenta el sector ante desastres naturales y est conformado por un diagnstico de las afectaciones, seguido por la cuantificacin de las necesidades para atenderlas en tres fases de intervencin: (1) Atencin Humanitaria de Emergencias, (2) Rehabilitacin y (3) Prevencin y mitigacin del riesgo; as como delasposiblesfuentesdefinanciacinyentidadesresponsablesydeapoyo. La Fase I, actualmente en ejecucin, incluye las intervenciones de carcter urgente para permitir transito por los corredores afectados ofreciendo seguridad a los usuarios. Las operaciones consisten principalmente en el levantamiento de escombros e instalacin de estructuras provisionales, recuperacin de la banca y reconformacin del terreno. En algunos casos se
131
Laevaluacinaqupresentadacorrespondealinventarioefectuadoalda28deenerode2011. 212
aprovechlapresenciadeempresasquetrabajanenlareginparadarconmayoragilidadpaso en la infraestructura afectada, el inventario de dichas acciones as como el presupuesto de los mismos se elaborar por parte del Invas, para el reconocimiento por parte del Fondo de Calamidades. Conforme con lo anterior, la Fase I tiene en consideracin para la infraestructura de la Red Vial, cuatro lneas de accin, teniendo en cuenta la prioridad de atencin de las afectaciones y la disponibilidadderecursos: Atencinentramosconcierretotal Atencinentramosconpasorestringido Atencinentramosvulnerables Desarrollodeestudiosydiseosparalafasederehabilitacin(estudiosfaseII)
Enelmodofluvial,lasobrasdecontencindeloscanalesyrospresentaronfallascomoeselcaso del Canal del Dique, Urr y La Mojana requiriendo construccin de diques temporales, obras de contencin y cierre de brazos o simplemente la limpieza de caos para facilitar el drenaje de algunosterritorios. La emergencia ocasionada por la ola invernal, en algunos casos implic que la nica va para acceder a algunas regiones fuese el modo areo, por ello se dispusieron facilidades tales como aumento en frecuencias o intervencin en las tarifas para facilitar el uso de este modo en situacionescrticasdelaredvial. En la fase II, se busca rehabilitar en el corto plazo (20112014) los corredores viales, alcanzando el nivel de servicio ofrecido antes de que ocurrieran las emergencias. Adicionalmente, esta fase incluir la recuperacin de las ayudas de aeronavegacin, encausamiento de vas fluviales, dragadodecanalesnavegables,construccindejarillonesydiquesmarginales. Porltimo,lafaseIII,actualmenteenestructuracin,permitircorregirdemaneraintegralpuntos crticos y vulnerables para cada modo a travs de la ejecucin de proyectos estratgicos tendientes a dar una solucin definitiva. Se han determinado al menos 20 sitios crticos en los cuales debe desarrollarse infraestructura que permita disminuir la vulnerabilidad ante eventos climticos,estospuntostendrnsolucionesintegralesqueasegurarneltrnsitoconmenorriesgo en2.400km. La Fase III se convertir en una oportunidad para hacer rectificacin de trazados, diseo y construccin de tramos nuevos viales y frreos, desarrollo del Plan de Navegacin Area y recuperacindelanavegabilidadenlasprincipalescuencasfluviales. Como parte de la metodologa de cuantificacin de recursos para esta fase, se ha tenido como insumo el Plan Maestro de Transporte liderado por el MIT y el DNP, as como los programas que conformanlasbasesdelpresentePlanNacionaldeDesarrollo20102014. Los proyectos que comprendern la fase III, se caracterizan por ser obras de ingeniera de mayor duracin, complejidad y diseadas para disminuir la vulnerabilidad para afrontar los futuros impactos derivados del cambio climtico. Esta fase, podr extenderse hasta el 2018 con la posibilidaddeiniciarsufasedemaduracindesdeel2011.
213
Demaneracomplementaria,losrecursosdestinadosparalafaseIIInoslopermitirnlaejecucin y finalizacin de megaproyectos, sino la culminacin de obras que actualmente se desarrollan en elmarcodelProgramaCorredoresArterialesComplementariosdeCompetitividad(CACC)ascomo otrosproyectosdeimpactoregional. Los recursos para la puesta en marcha de las acciones mencionadas en las tres fases, provendrn del Fondo de Calamidades132 como una cuenta especial de la Nacin con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadstica, con fines de inters pblico y asistencia social, dedicado a la atencin de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar (Fase I y II) y el Fondo de Adaptacin, creado mediante el Decreto 4819 de 2010 cuyo objeto ser la recuperacin, construccin y reconstruccin de las zonasafectadasporelfenmenodelaNia(FaseIII).
h)
Promocindemecanismosalternativosdefinanciacinde infraestructura
ElGobiernonacionalrevisarlanormativavigentequeenmarcalosmecanismosdevinculacindel sectorprivadoparaeldesarrollodeinfraestructurapblica,adelantandolasaccionesquedesdela perspectiva normativa y presupuestal deban aplicarse para crear un nuevo marco atractivo, estable y claro, rector de los procesos y procedimientos de seleccin y contratacin de inversionistasprivados.ParaelpasserunaprioridadeldesarrollodelMercadodeCapitaleslocal y la participacin de los inversionistas institucionales para el financiamiento de las necesidades de infraestructura. Para ello, el Gobierno nacional definir mecanismos para la adecuada asignacin de riesgos y una definicin del alcance de los mismos, y fomentar mecanismos de pago de largo plazo asociados a contratos que se orienten a la prestacin de servicios de calidad para los usuariosdelainfraestructura. El Gobierno nacional,enarasdefortalecereincentivarlaparticipacinprivadaeneldesarrollode proyectos viales, ha logrado avances importantes en el diseo de los contratos de concesin. Sobre la base de estos avances y lecciones aprendidas, se evolucionar hacia una nueva generacin de concesiones viales en Colombia, para la que entre otros aspectos: (1) se analice la viabilidad de adoptar mecanismos eficientes de adjudicacin de los proyectos que involucren el concepto de asegurabilidad de las obras y de la operacin de la infraestructura; (2) se garantice contar con estudios tcnicos que permitan minimizar la incertidumbre en la ejecucin de los proyectos; (3) se establezcan esquemas de pago que favorezcan los incentivos del inversionista privado para la adecuada ejecucin de sus responsabilidades en las distintas etapas del contrato y estimulen la financiacin de las inversiones privadas a travs del mercado de capitales; (4) se aproveche la capacidad de innovacin y gestin por parte del sector privado; y (5) se minimice la volatilidaddelpresupuestopblicoorientadoaldesarrollodelosproyectos. ElGobiernonacionaltrabajarsobrepolticastendientesamaximizarlosbeneficiosdelaNaciny a asegurar el adecuado mantenimiento y operacin de la infraestructura, as como la complementacindeobrasnecesariasenaquelloscontratosdeconcesinquereviertanalEstado, de igual manera se fomentarn las estrategias que faciliten la movilidad urbana, por ejemplo a partir de autopistas urbanas con estrategias como peajes electrnicos, para ello el Gobierno nacionalfacilitarlascondicionesparaeldesarrollodeestosproyectos.
132
Decreto4702del21dediciembrede2010. 214
Para ello, se analizarn entre otros, previo a la finalizacin de los contratos de concesin vigente: (1) los requerimientos de nuevas inversiones y las necesidades en materia de operacin y mantenimiento inherentes a la infraestructura para la prestacin de un adecuado servicio a sus usuarios, (2) el mtodo ms apropiado de provisin de la infraestructura nueva y el mantenimientoyoperacindelaexistente,y(3)lasfuentesdefinanciamiento.
i)
Metaslocomotora133
TablaIII20
Programa Indicador Aeropuertosconmejorasen elniveldeservicio Concesionesaeroportuarias Incrementodepasajeros movilizadosporelmodo areo Incrementodecarga movilizadaporelmodo areo(ton.) MantenimientodelCanal NavegabledelRoMagdalena Cargamovilizadaporlared fluvial Kilmetrosdecanal navegableprofundizados Viaductos(Puentes)enla redvialprimariaconstruidos Kilmetrosderedvial construidos Kilmetrosde MantenimientoRutinariode laredterciaria Empleosdirectosgenerados anualesdemanodeobrano calificada Mantenimientoy profundizacincanalesde acceso Viaductosenlaredvial primariaconstruidos Puentesenlaredvial primariaconstruidos Puentesconstruidosen zonasdefrontera Kilmetrosde mantenimientointegral Kilmetrosdedobles Unidad Nmero Pasajeros Lnea base 6 23.353.337 Meta cuatrienio 10 30.000.000
Toneladas Toneladas Kilmetros Nmero Kilmetros Kilmetros
1.475.638 2.383.780 200 1 150 0
1.652.715 6.000.000 600 27 740 50.000
CorredoresPrioritariosparala Prosperidad
CaminosparalaProsperidad
Nmero
13.000
Mejoramientoy mantenimientode infraestructuramartima ConstruccindeGrandes ProyectosdeConectividad Construccinde InfraestructuraBinacional Mantenimientodelaredvial nacional Construccin,mejoramiento,
133
Nmero Kilmetros Kilmetros Nmero Kilmetros Kilmetros
0 5 0 0 2.000 1.050
4 38,0 14 3 4.000 2.000
Eselvalorpresentedelosingresoscorrespondientesalosaportespblicosyalosrecaudosdepeajessolicitadoporelconcesionario yqueunavezalcanzadoimplicalaterminacindelcontratodeconcesin.RespectoalesquemadeIngresoEsperadobalanceamejorel riesgo de demanda asumido por el privado, en la medida en que eventuales cadas de trfico son compensadas a travs de un mayor plazo de explotacin a una tasa que compensa no slo el valor del dinero en el tiempo sino el costo estimado de las fuentes de financiamientodelconcesionario. 215
Programa
Indicador
Unidad
Lnea base
Meta cuatrienio
rehabilitacin,mantenimiento calzadasenoperacin yoperacindecorredores vialesporconcesin Toneladasdecarga Construccin,mejoramiento, transportadaenredfrrea rehabilitacin,mantenimiento concesionada yoperacindecorredores Kilmetrosderedfrrea frreosporconcesin concesionadaenoperacin Infraestructuraportuariay actividadesmartimas Toneladasdecarga transportadaenpuertos concesionados Toneladas Kilmetros Toneladas 110.762.019 906 416.734.629 144.000.000 2.000 482.027.511
4.
Desarrollomineroyexpansinenergtica
El desarrollo y dinamismo del sector minero energtico mostrado durante la ltima dcada, ha sido el resultado del incremento en la potencialidad de los recursos del pas, de una creciente apertura a la inversin y de la estabilidad en los marcos normativos y regulatorios. Es as como la participacin del sector en el Producto Interno Bruto pas del 8,8% en el 2006 al 9,2% en 2009134. As mismo, la inversin extranjera directa pas de USD$3.637 a 4.637135 millones en el mismo periodo,teniendounefectoincrementalenlasexportaciones,lascualespasarondeUSD$24.391a 32.853136millonesde2006a2009. Sin embargo, y ms all de que el sector est generando la mitad de las exportaciones y dos terceras partes de la inversin extranjera directa, su mayor contribucin en materia de desarrollo es la generacin de recursos para inversin social y productiva. Slo en 2009 el sector le transfiri al gobierno cerca de $20 billones137 entre impuestos nacionales y locales, regalas y utilidades de lasempresasenlasquetieneparticipacin. Estascifraspuedenincrementarsesiseaprovechaelpotencialquetieneelpasenlossubsectores de energa elctrica, hidrocarburos y minera. La figura III27 muestra el potencial energtico estimado,sincontarconlosposiblesusosdefuentesnoconvencionalesdeenergacomolaelica, solarygeotrmica.
FiguraIII27.Potencialenergticodelpas
FuenteinformacinMINMINASUPMEANHElaboracinDNP. Los93.000MWdepotencialhdricoengeneracinnoconsideranrestriccionesambientales. *Correspondenalasreservasremanentesdecrudo(1.776MBPE)ygas(778MBPE).
134 135
FuenteDANE. FuenteBancodelaRepblica. 136 FuenteDANE. 137 FuenteDIANyclculoMinisteriodeMinasyEnerga. 216
Considerando estas perspectivas y para que el sector se consolide como una locomotora de crecimiento para el pas, el Gobierno debe enfocarse en asegurar el abastecimiento energtico interno en el mediano y largo plazo, cerciorndose que todos los colombianos tengan acceso a las fuentes de energa requeridas para satisfacer sus necesidades, y se exploten los recursos de maneratalquemaximicensucontribucinaldesarrollosostenibledelsector. Lo anterior ser posible si se mantienen las polticas que le han permitido al sector crecer y expandirse, se hacen ajustes al marco regulatorio que promuevan proyectos de ampliacin de la oferta y se garantiza que el marco institucional del sector pueda impulsar, controlar, y regular la actividadenergtica.Assepodrangarantizarlosrecursoseconmicosnecesariosparahalarotros vagonesquedependendelaportedelsector. El sector elctrico ha logrado posicionarse como un sector de talla mundial gracias a las reformas legales que permitieron su desarrollo como un mercado organizado y a la participacin cada vez mayordelsectorprivadoenlosdiferentessegmentosdelacadena. Los esquemas regulatorios en este sector han permitido la expansin de su infraestructura: en generacin, la subasta del cargo por confiabilidad realizada en el 2008, permiti asegurar la adicin,duranteelperiododel2012al2018,de3.421MWdenuevacapacidad;entransmisin,el esquema de convocatorias ha permitido la expansin del sistema, propiciando el aumento en la cobertura, la confiabilidad, y la continuidad en el servicio, bajo criterios de eficiencia y de remuneracinadecuadaalosinversionistasqueparticipanenelsector.Esascomoenlosltimos cuatro aos se lograron inversiones por USD$344 millones en proyectos de trasmisin, y se alcanzunacoberturadel95%enelSistemaInterconectadoNacional. No obstante lo anterior, como consecuencia del fenmeno del nio, el sector afront en el 2009 un nivel de aportes hdricos por debajo de los promedios histricos, generando un descenso acelerado en los niveles de embalse en el segundo semestre del mismo ao. Esta situacin fue controladapormedidasadicionalesqueforzaronlautilizacindelageneracintrmicadelpas. Con el objeto de prever con anticipacin las medidas necesarias para enfrentar la presencia de este fenmeno, las principales estrategias de la poltica sectorial estarn enfocadas en fortalecer el mercado de energa mayorista, especialmente el esquema del cargo por confiabilidad y la comercializacin de energa elctrica, para asegurar el suministro elctrico en situaciones de hidrologaextrema,sinlaintervencindiscrecionaldelGobierno. Respecto al sector de hidrocarburos, ste ha crecido considerablemente en los ltimos cuatro aos gracias a reformas realizadas como la creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en el ao 2003, la cual separ los roles de administracin del recurso de las actividades comerciales e industriales de Ecopetrol, la extensin de los contratos de asociacin hasta el final de su vida til, la liberacin de las exportaciones de gas y la creacin de un esquema contractual atractivoanivelinternacional. Lo anterior se refleja en el aumento de indicadores sectoriales, por citar slo algunos de los ms relevantes, en el ltimo cuatrienio se suscribieron 229 contratos de exploracin y produccin, y TEAS138, la ssmica aument de 48.624 km2 equivalentes entre 2002 y 2006 a 64.808 km2
138
ContratosdeAsistenciaTcnicaporsussiglaseningls. 217
equivalentesentre2006y2010,yselograumentarlaproduccinde529.000BPD139en2006alos 785.000BPDpromedioaoen2010. Esteincrementoenlaproduccin,hapermitidocontinuaralejandoelfantasmadelaprdidadela autosuficiencia petrolera, incorporando reservas por 1.381 Mbbl140 en los ltimos 4 aos, y mostrandoperspectivasdeautosuficienciahastaelao2020(figuraIII28).
FiguraIII28.Autosuficienciapetroleradelpas
800 700 MilesdeBarrilesDa 600 500 400 300 200 100 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
OFERTA FuenteMinisteriodeMinasyEnergaANH.
DEMANDADECOMBUSTIBLES
CAPACIDADDEREFINACIN
Para que los avances en materia petrolera se consoliden, es preciso continuar fortaleciendo el esquema de incentivos a la inversin privada, mejorando y profundizando los desarrollos regulatorios en los segmentos de transporte, almacenamiento, distribucin, y comercializacin de crudosysusderivados,conelfindegarantizarelabastecimientodemaneracontinuayconfiablea losusuarios. En cuanto al desarrollo del gas licuado de petrleo (GLP), mediante el desarrollo de un marco regulatorio orientado a un esquema de marcas para la prestacin del servicio, se pudo vislumbrarunaorganizacinindustrialquellevalsectoraseratractivoparaelinversionista,ypor ende, a prestar un servicio de calidad, seguridad, y confiabilidad para los usuarios. Conforme a este panorama, es necesario consolidar el esquema de marcas para la distribucin y comercializacindelGLP. Por el contrario, el servicio del gas natural present un racionamiento durante la ocurrencia del fenmeno del nio, lo que oblig a una intervencin estatal para asignar el gas natural a los sectores prioritarios de consumo, principalmente en el interior del pas, donde se tena una escasezdelproducto,exacerbadaporrestriccionesenlacapacidaddetransporte. Este evento debe ser objeto de reflexin y anlisis para las entidades gubernamentales, con el propsitodeajustarloslineamientosdepoltica,laregulacin,lavigilanciayelcontrol,parapoder posicionarnuevamenteestesectorenlacanastaenergticadelpas.
139 140
Barrilespordacalendario. Millonesdebarriles. 218
Por otra parte, el sector minero, pese a estar rezagado comparativamente en trminos de institucionalidad, formalizacin, y consolidacin industrial, ha atrado inversin en niveles elevados y consistentes en los ltimos aos. La inversin extranjera directa en el sector aument en un 74% pasando de USD$1.783 a 3.094 millones de 2006 a 2009. Gracias a esto, hoy en da el sector minero ocupa el segundo rengln en las exportaciones del pas, las cuales ascendieron a USD$13.786millonesenel2009,siendoelcarbn,elferronquelyelorolosprincipalesproductos. En los ltimos 4 aos, el Gobierno se enfoc en realizar una serie de ajustes al Cdigo de Minas, Ley 685 de 2001, de los cuales pueden destacarse los siguientes: la disminucin en los plazos de prrroga de la concesin minera, pasando de 30 a 20 aos, la inclusin de procesos de seleccin objetiva para la entrega de reas y el nuevo plazo para la legalizacin de la minera tradicional. Adicionalmente, se aument el conocimiento del subsuelo realizando 27.000 km en promedio por ao,alcanzandounacoberturadel51%delpasengeologabsica,34%engeoqumicay6,27%en geofsica en escalas 1:100.000, siendo ste un insumo esencial para la adecuada explotacin y aprovechamientodenuestrosrecursosmineros. Considerando este panorama, se requiere adelantar una serie de reformas para consolidar y materializar las inversiones en el sector, y as posicionar a Colombia como un pas minero a nivel mundial. En este sentido, es primordial focalizar los esfuerzos en configurar una institucionalidad queseacapazderesponderaldinamismodelsector,teniendoencuentalaproblemticaexistente en todos los niveles de la cadena productiva. De la misma manera, es prioritario erradicar la extraccin ilcita de minerales, la cual ha producido una mala percepcin de la sociedad colombiana hacia el sector minero, debido a los daos causados al medio ambiente y a la sociedad. Para consolidar el sector minero como un motor para el desarrollo econmico, es preciso mantener una interrelacin con otros sectores: establecer canales de comunicacin fluidos con el sector ambiental, mejorar el manejo con comunidades en reas de influencia de los proyectos en las fases de diseo, desarrollo, y operacin y coordinar con el Ministerio de Transporte para identificarlasnecesidadesdeinfraestructuravial,frreayportuaria. Otro aspecto relevante es formar capital humano en los niveles tcnicos y profesionales, con el objetodemejorarlasprcticasdelaactividadmineraylacalidaddevidadelosmineros.
a)
Fortalecimiento,consolidacinyexpansindelsectorelctrico
1. Ajusteinstitucionaldelsectorelctrico
Con el propsito de aprovechar de manera ptima, eficiente y sostenible los recursos de generacin de energa elctrica, y fomentar la competitividad del sector en el mbito internacional, el Gobierno nacional impulsar una reforma institucional donde se establezcan los responsablesdedefinirlapoltica,elplaneamiento,laejecucindeproyectos,laestructuracinde subastas y el manejo de Fondos Especiales. As mismo, el Gobierno nacional fortalecer la regulacin con el fin de transmitir confianza a los distintos agentes de la cadena, revisando los procesosyestableciendolosmecanismosparamejorarlatransparencia,diligenciayconsulta.
219
2. Mercadodeenergaelctrica
Paraconsolidarelsectorelctricocomoejededesarrolloproductivo,sefortalecerelmercadode energa bajo criterios de transparencia, y mediante una operacin independiente y eficiente. En este sentido, el Gobierno nacional: (1) consolidar el sistema de informacin existente para que que sea robusto y se ajuste a las distintas fuentes de informacin a lo largo de la cadena. As mismo, impulsar las medidas necesarias para que este sistema cuente con un mdulo sobre contabilidad regulatoriaquecompilelainformacin claveparadesarrollarmetodologastarifarias; (2) continuar fortaleciendo la eficiencia y la transparencia en la operacin, regulacin, administracin y despacho del Mercado de Energa Mayorista (MEM); (3) promover en conjunto con los agentes del mercado, la creacin de instancias y mecanismos de auto regulacin; y (4) evitar introducir contribuciones o impuestos adicionales a los ya existentes en las transacciones realizadasenelMEM,conelfindeasignardemaneraeficientelosrecursos.
3. Cadenaproductivaparaelcrecimiento
A lo largo de la cadena del sector elctrico, es necesario adelantar estrategias de poltica y ajustes regulatorios que permitan mejorar la operacin y garantizar la confiabilidad y calidad en la prestacin del servicio. En cuanto a la actividad de generacin, es preciso considerar que el actual esquema de cargo por confiabilidad ha logrado establecer un balance en el portafolio de tecnologas de generacin, basndose en criterios de eficiencia econmica y previendo condicioneshidrolgicascrticasparalaasignacindeenergafirme. Por lo tanto, la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG) incorporar las medidas necesarias para asegurar la disponibilidad y el acceso al servicio, procurando minimizar los costos de generacin cobrados a los usuarios finales, manteniendo la competencia por costos, independiente de la tecnologa de generacin, y fomentando un mecanismo de formacin eficientedeprecios. Con relacin a la transmisin de energa, el Gobierno nacional impulsar medidas que incorporen criterios de confiabilidad y eficiencia en la expansin y operacin del Sistema de Transmisin Nacional y los Sistemas de Transmisin Regional. As mismo, establecer los mecanismos de coordinacin con las autoridades locales, para que los Planes de Ordenamiento Territorial permitan el desarrollo de los sistemas de transmisin, especialmente en reas urbanas. Finalmente, continuar promoviendo el desarrollo de Interconexiones Internacionales de Electricidadquesirvanparaconsolidarlaindustriadeenergaelctricacomounsectorexportador de talla mundial, a travs de la bsqueda y concertacin de esquemas que permitan el intercambio bajo criterios de eficiencia y beneficio para el mercado, sin perjudicar a los usuarios nacionales. Gracias a los esfuerzos del Gobierno nacional, en los ltimos dos cuatrienios la mayora de las empresaspblicasdedistribucindeenergahanlogradosanearsusfinanzasymejorarsugestin administrativa. Sin embargo, es necesario continuar fortaleciendo la institucionalidad y el carcter empresarial de esta actividad, por lo que para el Gobierno nacional ser una prioridad consolidar las prcticas de Buen Gobierno Corporativo y continuar con la vinculacin de inversionistas estratgicosenlasempresasdedistribucin. En cuanto a los aspectos regulatorios en la actividad de distribucin, el Ministerio de Minas y Energa conjuntamente con la CREG debern: (1) evaluar la pertinencia de continuar aplicando el
220
esquema de tarifa nica en la reas de distribucin (ADD); y (2) considerar dentro de las prximas metodologastarifarias,eldesarrollodesistemasde distribucincontecnologasquepropicienun papel activo de la demanda141 y permitan prestar servicios con valor agregado, como las redes inteligentesylageneracindistribuida. En cuanto a la comercializacin de energa elctrica, es necesario garantizar la adecuada prestacin del servicio a los usuarios finales y establecer unas reglas claras para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de todos los agentes que participan del mercado mayorista y procurarlasolidezfinancieraeidoneidaddelosprestadoresdeesteserviciopblico. En este sentido, se revisar la reglamentacin actual sobre la participacin de los comercializadores en el MEM, se establecern mecanismos que limiten el nivel de exposicin a bolsadeestosagentesyseexigirelcumplimientodeciertosrequisitos,comorespaldodecapital o garantas financieras idneas, para participar en el mercado. Igualmente, la CREG explorar esquemas alternativos basados en criterios de eficiencia para la prestacin del servicio de comercializacin de energa que estimulen una mayor competencia142 y promuevan el desarrollo deestemercado,garantizandoelaccesouniversalalservicio.
4. Energaparaeldesarrollodelapoblacinmsvulnerable
LadestinacindelosrecursosdelosFondosEspecialesdel Ministeriode MinasyEnergadirigidos a mejorar la cobertura y calidad del servicio a la poblacin ms vulnerable, se realizar bajo criterios que promuevan la equidad regional y teniendo en cuenta el Plan Nacional de Consolidacin Territorial. As mismo, el Gobierno nacional trabajar en la implementacin de esquemas sostenibles y financieramente viables que permitan la prestacin del servicio para los usuariosmspobres. Los planes de desarrollo, expedidos para los dos cuatrienios anteriores, plantearon la creacin y ampliacin de fondos especiales con el propsito de resolver los problemas de informalidad e ilegalidad en la prestacin del servicio de energa elctrica. A pesar de las mejoras en los niveles de prdidas en el Sistema Interconectado Nacional (SIN) y de los procesos de normalizacin con recursos del Programa de Normalizacin de Redes Elctricas (PRONE), los problemas de subnormalidad y de prdidas de energa persisten. Por esta razn, es necesario replantear la estrategia para atacar los problemas mencionados y entrar en una nueva etapa de evolucin, especialmenteparalosesquemasdiferencialesdeprestacindelservicio. Durante el presente cuatrienio se reglamentarn los mecanismos que permitan eliminar de manera gradual los esquemas diferenciales del servicio. En este sentido, y considerando que el Ministerio de Minas y Energa, a travs del Decreto 387 de 2007, dio los lineamientos para establecer los planes de reduccin de prdidas de energa elctrica, se debe: (1) impulsar los esquemasprepago,ylasredesantifraudeenlasZonasEspeciales;(2)eliminarde manera gradual el Fondo de Energa Social (FOES) en un periodo no mayor a cuatro aos, ya que el esquema no produce en los usuarios un incentivo a normalizarse; y (3) destinar los recursos de las rentas de congestin, que actualmente financian al FOES, a fortalecer el Programa de Normalizacin de RedesElctricas(PRONE).
141 142
Enparticularlademandanoregulada. Enparticularlademandanoregulada. 221
En lo referente a las Zonas No Interconectadas, y a pesar de los esfuerzos del Instituto para la Planificacin y Promocin de Soluciones EnergticasIPSE, de la inyeccin de recursos a travs del Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas No Interconectadas (FAZNI) y de los subsidiospormenorestarifas,lacoberturaycontinuidaddelservicioesbaja.Noobstante,ydado quelapolticahasidolacorrecta,seincrementarnlosesfuerzos,siguiendoestemismocamino. El Gobierno nacional dar los incentivos para que la gestin de las empresas prestadoras del servicio de energa en las ZNI obedezca a criterios de carcter empresarial, buscando el aumento en la cobertura y el mejoramiento en la calidad. En este sentido, el Ministerio de Minas y Energa se enfocar en: (1) desarrollar esquemas de reas de servicio exclusivo, donde las condiciones del mercado lo permitan; (2) priorizar la generacin basada en energas renovables, en concordancia con las polticas de uso limpio y eficiente de la energa, y los planes de expansin de generacin para ZNI; (3) priorizar la inversin en aquellas reas enmarcadas en el Plan Nacional de Consolidacin Territorial; y (4) adelantar los proyectos de interconexin de las ZNI al SIN que sean econmicayfinancieramenteviables,utilizandolosrecursosdelFAZNI. Con el propsito de poder generar una diferenciacin en materia de polticas para atacar las problemticas particulares que se presentan en las diferentes regiones, el Gobierno nacional crear una serie de mecanismos al interior de los Fondos administrados Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas Rurales Interconectadas, FAER, FAZNI y PRONE para que se asignen los recursos bajo un esquema de participacin por demanda, que adems asegure laasignacinenlasregionesdemayorproblemtica.
b)
Actividadexploratoriadehidrocarburosyconfiabilidadenlos sistemas,conaprovechamientosostenibledelosrecursos
1. Fortalecimientoinstitucional
Para avanzar en la consolidacin de un modelo institucional competitivo para el sector, el Ministerio de Minas y Energa analizar y revisar la asignacin de funciones de definicin de poltica, regulacin y fiscalizacin entre sus diferentes entidades, enfocndose principalmente en establecer las herramientas necesarias para la definicin de polticas mediante: (1) fortalecimiento de los sistemas de Informacin SICOM143 y SIGH144, y la creacin de un sistema de informacin de transporte; (2) el incremento del volumen de informacin del sector de Biocombustibles para tener un inventario ms actualizado; y (3) la consolidacin y el fortalecimiento del rea tcnica de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), con el objeto de responderoportunamentealcrecimientodelsector. As mismo, se fortalecer el marco institucional en el sector de gas natural para un mejor desempeoycoordinacinentrelosagentes,loqueexige:(1)contarconunnuevoagenteidneo y neutral, responsable de la coordinacin de todos los agentes, que recopile, analice y publique toda la informacin que el mercado requiere, que administre con transparencia los mercados de corto plazo y en general pueda ejercer todas aquellas funciones que permitan una gestin eficiente del sistema y (2) ajustar el Consejo Nacional de Operacin de gas (CNOGAS), para que
143 144
Sistemadeinformacindelacadenadedistribucindecombustibleslquidosderivadosdelpetrleo. SistemasdeInformacinGeogrficaparaelSectordeHidrocarburos. 222
desarrollelosacuerdosoperativosyprotocolosqueserequieranparanivelarelsector,deacuerdo alasmejoresprcticasinternacionales. Por otro lado, el Gobierno nacional determinar la viabilidad desde el punto de vista tcnico, jurdico, y econmico de crear un ente regulador de los precios de combustibles lquidos derivados, biocombustibles, y Gas Natural Comprimido Vehicular (GNCV), y crear un ente que vigile y controle la cadena de combustibles. Estas funciones de regulacin y control podrn ser realizadasporentidadesnuevasoutilizandolaestructurainstitucionalexistente. El ente regulador se encargar de tomar las decisiones acerca de la formacin de precios y de tarifas de la cadena del downstream de los combustibles lquidos, biocombustibles y GNCV, de maneratcnica,imparcialytransparente,evaluandolasmedidasadoptadasycorrigindolassegn losresultadosevidenciados.Porsuparte,elotroenteseencargardelavigilanciaycontroldelos agentesparagarantizarelcumplimientodelareglamentacinregulatoriaytcnica.Paraasegurar suestablecimientoyfuncionamiento,elGobiernonacionalpodrcrearunmargenespecialdentro delaestructuradepreciosdecombustible.
2. Aprovechamientodelosrecursoshidrocarburferos
Es fundamental mantener las condiciones econmicas, la seguridad fsica y las reglas vigentes en materia contractual, con el propsito de consolidar la inversin que est llegando al sector, y de esta manera alcanzar las metas trazadas para el cuatrienio. Es tambin necesario ampliar el nivel de conocimiento del subsuelo, especialmente en aquellas cuencas no exploradas, para conocer su potencialypoderlasentregaralosinversionistasbajoesquemascompetitivos. Dentro del cumplimiento de sus funciones, la ANH ha avanzado satisfactoriamente en la adjudicacin de bloques tanto para exploracin como produccin, lo cual refleja una asignacin eficiente del recurso. Sin embargo, es necesario profundizar su fortalecimiento y aumentar su especializacinparaqueseacapazdedesarrollarcadavezunpapelmsefectivo. Como parte de este esfuerzo es necesario identificar y materializar el potencial en yacimientos no convencionales, considerando aspectos ambientales y promoviendo la maximizacin de la explotacin del recurso, en concordancia con la situacin de abastecimiento energtico del pas. Para ello, el Gobierno nacional contratar los estudios necesarios para establecer un modelo contractual y elaborar la reglamentacin tcnica necesaria para la exploracin y explotacin de yacimientos no convencionales de hidrocarburos, dentro de los que se destaca el de gas metano asociadoalcarbn. Encuantoalgasnatural,elGobiernonacionalestablecerlineamientosdepolticacentradosenel aseguramiento del abastecimiento en el mediano plazo y en la confiabilidad de la prestacin del servicio. Para ello, debe seguir dos estrategias: (1) profundizar en la promocin de la actividad exploratoriamediantelalibertaddelasexportaciones,lascualesobedecernacriteriostcnicosy transparentes que tengan en cuenta el abastecimiento interno; y (2) crear un esquema que permita importar gas natural, para garantizar el abastecimiento interno, bajo el mecanismo ms eficientedesdeelpuntodevistatcnicoyeconmico.
223
3. Garantizarlaexpansinyelaccesoalainfraestructura
Si bien el aprovechamiento del recurso de una manera eficiente y sostenible es muy importante en la cadena de produccin, se debe garantizar el acceso a la infraestructura de transporte mediante la ampliacin de la capacidad de almacenamiento en tanques, y de transporte por oleoductos,gasoductosypoliductos,deacuerdoconcriteriosdeeficienciaeconmicaysuficiencia financieraqueasegurenlacontinuidadyconfiabilidaddeestosservicios. Para el caso de oleoductos, se espera contar con una capacidad mnima de transporte de aproximadamente 1200.000 BPD y 300.000 BPD de diluyente adicional para finales del ao 2013145,ascomounacapacidaddetransporteengasoductosde1.375MPCD146enelao2014147. La expansin en la capacidad de transporte por ductos contar con una coordinacin interinstitucional a nivel nacional y local, que permita desarrollar los proyectos de ampliacin y/o construccin, con un enfoque de desarrollo sostenible, considerando los impactos sobre las comunidades148 y el entorno en que se ejecutan los mismos. Lo anterior, priorizando la expedicin de licencias ambientales, los permisos de cruces de vas y ferrovas, concesiones en puertos, accesos a la infraestructura disponible149, consultas con las comunidades, entre otros aspectos relevantes,paraasegurarquesuentradaenoperacinnoafecteelabastecimientodelpas.
4. Ampliacinymodernizacindelasrefinerasyfortalecimientodela cadenadedistribucinycomercializacindecombustibles
Es necesario poder establecer los lineamientos de poltica y ajustes regulatorios que permitan garantizar la confiabilidad en el suministro de combustibles lquidos y gas combustible a todos los sectores de la economa, en particular, en momentos de congestin como la registrada durante el Fenmeno del Nio. Bajo estos criterios, el Gobierno nacional deber adelantar acciones en los segmentosderefinacin,transporteporpoliductos,ydistribucindecombustibles. La primera de ellas se enfoca en garantizar la confiabilidad en el suministro de combustibles, para lo cual es importante que el Ministerio de Minas y Energa socialice e implemente el Plan de Continuidad de Combustibles Lquidos Derivados del Petrleo, el cual busca soportar durante una contingencia150 el abastecimiento de los productos destinados a la demanda nacional. En el mismo sentido, y para enfrentar efectivamente fenmenos de desabastecimiento temporal, nacional, o regional de los combustibles lquidos, es necesario establecer un estatuto de racionamiento, definiendolasprioridadesdesuministroporsectoresdeconsumo. En segundo lugar, se continuar con la consolidacin de los procesos de expansin y modernizacin de las refineras del pas, con el fin de mejorar la calidad de los combustibles y garantizarlaconfiabilidaddelsistema.
Fuente:MinisteriodeMinasyEnerga. Millonesdepiescbicosalda. 147 Fuente:MinisteriodeMinasyEnerga. 148 Este desarrollo sostenible tendr como consideracin que se cuente con una satisfaccin razonable de expectativas de la comunidad, que la informacin sea pblica y permanente y que se cuente con un apoyo a los proyectos por parte de las instituciones regionalesylocalesconunasreglasclarasenelrelacionamientoIndustriaComunidadGobiernoslocalesyregionales. 149 Enparticularelaccesoapuertoyalasboyas. 150 BajoelsupuestodefallaysalidadeoperacindelarefineradeBarrancabermejaporunperododeterminadoyelusodelPoliducto MansillaTocancipcomounplandecontingenciaporfallaenelsistemaSalgarMansilla.
146 145
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En cuanto al transporte de combustibles lquidos por poliductos, el Ministerio de Minas y Energa debe:(1)expedirlanormativanecesariaparareglamentarlaactividaddetransporteenpoliductos y su metodologa tarifaria; (2) administrar el Sistema de Informacin de Transporte (SIT) por poliductos; y (3) crear mecanismos que promuevan la eliminacin de las barreras existentes para el uso de terceros de las facilidades logsticas para importar y exportar combustibles en los puertos. Por ltimo, es importante resaltar que dentro del proceso de desregulacin y desarrollo del mercado de derivados del petrleo, se han adoptado las medidas necesarias para crear condiciones que faciliten la entrada de nuevos actores privados en la cadena del downstream. En tal sentido, con la expedicin del Decreto 4299 de 2005, se dieron las normas para desarrollar la cadena de comercializacin, garantizando la competencia sobre unas bases mnimas de igualdad para los agentes, maximizando los beneficios para el consumidor final, y previniendo la comercializacin ilegal de combustibles. Para el cumplimiento de dichas pautas, es necesario que tanto los agentes de la cadena como los organismos de certificacin, cuenten con un reglamento tcnico claro y acorde a las nuevas disposiciones tcnicas y ambientales aplicables. Adicionalmente, el Gobierno nacional evaluar el marco sancionatorio actual y lo fortalecer con el fin de que se genere un desincentivo a la comisin de delitos en los diferentes niveles de la cadena. Encuantoalgasnatural,elprimerretodelsectorsecentraenestablecercriteriosdeconfiabilidad que sean eficientes econmica y financieramente. Con este fin, se analizarn alternativas de construccin de infraestructura nueva en transporte y distribucin, teniendo en cuenta las valoracionesqueconsiderenlamenorrelacincostobeneficioparalosusuariosfinales. En segundo lugar, se deben generar mecanismos para la comercializacin mayorista que incentive las inversiones en exploracin gasfera, promoviendo esquemas de contratacin que permitan a los inversionistas mitigar los riesgos de demanda, tener la remuneracin adecuada, y promover la estandarizacin de contratos de suministro y transporte. En este sentido, se desarrollarn mecanismos flexibles con incentivos que propicien el incremento de la oferta de gas en firme y permitanlaformacinlibredepreciosapartirdesealesdeescasez. Cuando existan agentes con posicin dominante, la CREG establecer los mecanismos que considere idneos para determinar los esquemas de comercializacin del gas adecuados ante estassituaciones. Porotrolado,esimportantequelasmetodologasderemuneracindedistribucindegasnatural consideren anlisis econmicos comparativos frente al energtico sustituto, cuando se analice su viabilidaddeexpansin. Los logros en el sector de Gas Licuado de Petrleo (GLP) han sido representativos, sin embargo, persisten problemticas asociadas con el suministro de GLP como combustible en la Refinera en Barrancabermeja, su uso como materia prima del sector petroqumico y los mantenimientos peridicos en la Refinera, considerando que existe un nico proveedor de este combustible en el pas. En este sector, los esfuerzos del Gobierno nacional para los prximos aos, estarn dirigidos a consolidar la reorganizacin empresarial, va el esquema de marcas implementado, con el fortalecimiento del marco regulatorio y reglamentario que permita: (1) promover la libre competencia en el suministro de GLP mediante el acceso de nuevos agentes y definir las
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obligaciones y responsabilidades en el suministro de GLP a travs de la firma de contratos; (2) definir mecanismos para la proteccin de los usuarios de GLP como el establecimiento de un estatuto de racionamiento; (3) establecer mecanismos de confiabilidad en la prestacin del servicio; y (4) fomentar la diversificacin de los usos de este combustible para incrementar la competenciaensusuministro,distribucinycomercializacin.
5. RelacinGobiernoindustriaydesarrollodeservicioscomplementarios
Lasperspectivasdelasanteriorespolticas,hacenquelaindustriapetroleraydegasdemandeuna serie de servicios complementarios que tendrn que adaptarse para poder cumplir con las metas deproduccin,transporte,refinacin,distribucin,ycomercializacin. Considerando lo anterior, el sector, en cabeza del Ministerio de Minas y Energa, trabajar por el mejoramiento de la competitividad de la industria y de los bienes y servicios complementarios mediante: (1) la consolidacin de la Agenda GobiernoIndustria, con el fin de identificar en etapas tempranas problemticas asociadas al desarrollo de proyectos; (2) la revisin de la posibilidad de crear clsteres petroqumicos alrededor de la refinera de Barrancabermeja y la consolidacin del existente en Cartagena, generando valor agregado en la industria y aumentando la capacidad de creacin de empresas y empleo alrededor de estas dos ciudades; y (3) la estructuracin de un programa para la industria de bienes y servicios petroleros, que contemple la formacin y capacitacin del recurso humano, la innovacin e investigacin tecnolgica, el desarrollo de proveedores y la formacin de clsteres para las actividades del sector a escala nacional y regional.
c)
Fortalecimientoinstitucionalmineroparasudesarrollo sostenible
1. Reformainstitucional
El pas ha sido objeto de grandes inversiones provenientes del extranjero dirigidas a la minera de gran escala, principalmente de Carbn. No obstante existen otros tipos de mineros que pertenecen a la minera de pequea y mediana escala, los cuales requieren un trato particular segn su naturaleza. Adems existe otro nivel donde se practica la extraccin ilcita de minerales, lacualsecaracterizaporlaausenciadelttulominero,elincumplimientodelosrequisitoslegalesy tcnicosparadesarrollarlaactividad,laausenciadeplaneacin,ylafaltadecontrolenmateriade impactosambientalesysociales. Todo lo anterior hace prioritario la consolidacin de instituciones fuertes que puedan regular este mercado, vigilar el cumplimiento de las normas vigentes e implementar mecanismos sancionatorioseficientesquepermitangarantizareladecuadoejerciciodelaactividadminera. Dichas instituciones debern ejercer las funciones y responsabilidades respecto a la formulacin de poltica, planeacin, administracin del recurso, regulacin, vigilancia, control, generacin de conocimiento del subsuelo, manejo de los sistemas de informacin, promocin, monitoreo de riesgos, atencin, y prevencin a emergencias de manera que la actividad minera sea un generador de crecimiento para el pas y para las regiones con un mnimo impacto social y ambiental.
226
Porlotanto,elGobiernoNacionalimplementarunaseriedeestrategiasparareformarelsistema institucional y normativo del sector a partir de: (1) revisar la asignacin de las competencias y funciones de las entidades sectoriales, con nfasis en las del Instituto Colombiano de Geologa y Minera Ingeominas y las de las delegaciones mineras en las entidades territoriales; (2) crear la Agencia Nacional de Minerales, como la autoridad encargada de promover el aprovechamiento ptimo y sostenible de los recursos mineros del pas, administrndolos y promocionndolos integralmente; (3) continuar con el ajuste y desarrollo de la normativa vigente, con altos estndares tcnicos, sociales y ambientales; (4) analizar la pertinencia de la creacin de una SuperintendenciadeMinerales,odeotrosesquemas,queseencarguedelavigilanciaycontrolde los agentes para garantizar el cumplimiento de la reglamentacin regulatoria y tcnica y de la fiscalizacindelrecurso
2. Mineracompetitiva,responsableyproductiva
Es necesario mejorar las prcticas mineras con el objeto de hacer un uso eficiente y sostenible de losrecursosminerosenarmonaconelmedioambienteylacomunidad.Paraelloesindispensable incentivar la formalizacin, incluyendo a quienes practican la minera por fuera del marco legal vigente, aumentar la productividad como mecanismo para mejorar el posicionamiento de los minerales colombianos en el mercado mundial y garantizar la seguridad y la calidad laboral del personalhumanoquetrabajaenestesector. Para lograr estos objetivos, el Ministerio de Minas y Energa adelantar las siguientes estrategias: (1) consolidar acciones para capacitar a los mineros; (2) impulsar mecanismos de financiamiento para la minera de pequea y mediana escala; (3) disear esquemas de transferencia tecnolgica que incentiven la transformacin productiva y mejoren la productividad; (4) generar esquemas paramejorarlaseguridadmineraconunenfoquepreventivo,consistemasdeinformacinclarosy accesibles a los diferentes agentes, y que promuevan la vinculacin de los mineros dentro del Sistema de Proteccin Social; (5) evaluar la posibilidad de utilizar esquemas de cooperativismo, con el propsito de mejorar la competitividad de la minera de pequea escala; (6) analizar la convenienciadelosDistritosMineros,comounaherramientaparafocalizarlaofertadeserviciosy bienes pblicos; (7) disear certificaciones que evidencien que las explotaciones cumplen con los requisitos tcnicos, ambientales y sociales requeridos;(8) liderar acciones conducentes para que ColombiaparticipeenelPlanparalaTransparenciadelasIndustriasExtractivasdesarrolladoporel Banco Mundial; y (9) generar indicadores para verificar la contribucin de la minera en generar condicionesdedesarrollosostenible. Adicionalmente, el Gobierno adelantar las siguientes acciones para formalizar el ejercicio de la actividad minera: (1) configurar grupos interinstitucionales especializados para combatir prcticas ilegales y tomar las medidas necesarias para el sancionamiento de estas conductas y la judicializacin y disposicin de los bienes incautados, cuando aplique; (2) verificar que los mineralesutilizadosenotrosprocesosproductivosprovengandeunafuenteconttulomineroque se encuentre en etapa de explotacin, y que cumpla con todas las normas y reglamentaciones vigentes ; (3) verificar y controlar los insumos utilizados para la explotacin minera; (4) culminar los programas de legalizacin de minera de hecho; y (5) impulsar la veedura ciudadana para asegurarlaefectividadenelcumplimientodelasfuncionesdelasautoridadesambientales. Por ltimo, es necesario adelantar acciones que mejoren la competitividad del sector a nivel regional, para lo cual la autoridad minera en coordinacin con otras entidades disear e
227
implementar medidas para: (1) mejorar las condiciones de infraestructura y logstica en transporte de minerales en coordinacin con el Ministerio de Transporte, enmarcando las acciones dentro del Plan Maestro de Transporte; (2) fomentar estrategias para la agregacin de valor en los minerales, como la configuracin de clsteres y de encadenamientos productivos; (3) desarrollar la industria de servicios complementarios; y (4) mejorar los tiempos de respuesta enlostrmitesdetitulacinminera.
3. Ampliarelconocimientodelpotencialmineroylossistemasde informacin
Para poder tomar las decisiones de poltica que verdaderamente desarrollen el potencial minero de Colombia, es necesario contar con un conocimiento geolgico, geoqumico, y geofsico adecuado del subsuelo que permita identificar zonas susceptibles de ser reservadas por el Estado parasuposteriorasignacinatravsdeprocesoscompetitivos. Aunque con la expedicin de la Ley 685 de 2001 el Gobierno nacional consider la importancia de contar con un sistema robusto y georreferenciado de informacin sectorial para la toma de decisiones, ste an no se ha establecido. Por esta razn, el Ministerio de Minas y Energa avanzar en la consolidacin del Sistema Nacional de Informacin Minero (SNI), orientado a facilitar el desarrollo de las funciones misionales y donde se establezcan con certeza las reservas, laproduccin,elmercadolaboral,yelconocimientodelsubsuelo. El Ministerio de Minas y Energa como ente rector del sector minero elaborar los lineamientos, de obligatorio cumplimiento para todos los entes pblicos y privados que generen la informacin delsector Con el propsito de generar un direccionamiento sectorial y la generacin de conocimiento adecuado, dicho sistema adoptar los desarrollos en tecnologas de informacin y comunicacin (TIC), necesarios para las diferentes macro funciones del sector, como el conocimiento geolgico, laadministracindelrecurso,elfomento,ylapromocindelmismo. Duranteelprximocuatrieniodeberpriorizarseeldesarrollo,lafuncionalidad,yoperacindelas macrofuncionesdeadministracindelrecursominero,gestindelconocimientogeocientficoyel fomento minero. Es primordial que el sistema a implementar sea capaz de interactuar con los sistemas de otras agencias del Estado, como las responsables de los temas ambientales y del manejodecomunidades.
d)
Interrelacinconejestransversales
El desarrollo sostenible de la locomotora mineroenergtica, requiere contar con unos rieles slidos, entendidos como los ejes transversales, los cuales le permitan aprovechar esa potencialidad planteada a lo largo del documento. Es as, como se hace indispensable fortalecer y consolidarlarelacininstitucionalconotrossectoresydimensionescomoelambiental,el manejo con las comunidades, la seguridad, el desarrollo de infraestructura de transporte, las reformas institucionales, la formacin de capital humano, los encadenamientos productivos, la agregacin de valor a los productos, y el desarrollo de la industria de servicios y bienes complementarios, sin perderdevistalamismacoordinacinquedebedarseentrelossubsectoresmineroenergticos.
228
1. Lineamientossectoriales
Dentro del proceso de avance de la locomotora minero energtica, se deben establecer al interior del sector unos principios de reforma institucional que definan las directrices generales de cada subsector. De acuerdo con lo anterior, y con el propsito de articular la visin estratgica integral del sector, es necesario evaluar las funciones de definicin de poltica, regulacin, planeacin integral, administracin de recursos, vigilancia, control y fiscalizacin, para poder definir cules sern las entidadesencargadasderealizarlas. Enprimerlugar,elMinisteriodeMinasyEnergacomoentidadrectoradelapoltica,debetenerla capacidad de realizar ejercicios de planeamiento de la oferta y la demanda en el largo plazo, y de simulacindepolticaparavalorarconmayorprecisinsusefectosenelsector. En segundo lugar, es importante resaltar que para la implementacin de los lineamientos de poltica pensados para la Locomotora mineroenergtica que se han descrito en este captulo, se establecern mecanismos de asignacin de los recursos que prioricen tanto los proyectos para la poblacinmsvulnerablecomolosaumentosenproductividad. Entercerlugar,esnecesarioestablecerquelosesquemasdeconfiabilidadyabastecimientodelos energticos definidos en este plan, no vayan en detrimento de la confiabilidad de otros energticossustitutosocomplementarios. Encuartolugar,ydadalaimportanciadeelevarlaproductividadcomomecanismoparamaximizar el impacto en el desarrollo del sector, se promover la formacin y consolidacin de clsteres alrededor de las actividades del sector, el desarrollo de mercados eficientes de proveedores de servicios complementarios y la creacin de valor agregado en la industria. Como parte integral de esteesfuerzo,sefomentarlaformacindecapitalhumanoenlasreastcnicayprofesional. Duranteelltimocuatrienioelesquemadesolidaridadhamostradounatendenciahaciaeldficit, queenellargoplazosehaceinsostenible.PorlotantoesineludibleparaelGobiernoafrontaruna reforma a este esquema de solidaridad. Estudios desarrollados por distintos autores151, han concluido que el mecanismo de subsidios cruzados, basados en la estratificacin socioeconmica actual, no logra focalizar adecuadamente los recursos hacia la poblacin ms pobre. En este sentido, el Gobierno nacional impulsar la definicin y expedicin de la nueva metodologa de estratificacin y dar los lineamientos de poltica pertinentes para su implementacin, garantizando los ajustes necesarios en los porcentajes de subsidios de manera que la escala redistributiva no tenga efectos regresivos y permita hacer ms eficiente la asignacin de los subsidiosenlosserviciospblicosdomiciliarios. Noobstante, mientrasseimplementadicha metodologa,segarantizarlasostenibilidadfiscaldel esquema y se propondrn los arreglos normativos que permitan: (1) implementar los mecanismos regulatorios que permitan la eliminacin gradual del subsidio al estrato 3; y (2) desarrollar los estudios necesarios para determinar niveles de consumo bsico de subsistencia que incentiven el uso eficiente de la energa por parte de los usuarios subsidiados, pero
151
Cmara de Grandes Consumidores de Energa y Gas ANDI (2009). Propuestas para mejorar la competitividad de la industria Nacional; y Mauricio Santa Mara, NilsHenrik Von Der Fehr, Jaime Milln, Juan Benavides, Orlando Gracia, Erika Schutt (2009). El mercadodelaenergaelctricaenColombia:caractersticas,evolucineimpactosobreotrossectores.CuadernosdeFedesarrolloNm. 30. 229
diferenciando los mecanismos que se aplicarn en las Zonas No Interconectadas. Todas estas medidas relacionadas con el esquema de solidaridad deben hacerse de tal manera que cuiden la situacinfinancieradelasempresasprestadorasdelservicioquesonelvehculoparalaasignacin delossubsidios. En todo caso, dentro de la estrategia de igualdad de oportunidades planteada a lo largo de este documento,seincluyenlossubsidiosalosserviciosdeenergaelctricaygasnatural.
2. Ambiental
En cuanto al sector ambiental, se deben coordinar y armonizar las agendas sectoriales para tener un licenciamiento dinmico y una respuesta del sector ambiental a los requerimientos que se vienen a futuro. Por esto, es necesario plantear las siguientes estrategias: (1) mejorar la calidad e intercambio de informacin entre el sector minero energtico y el ambiental para tomar decisionesinformadasenlosdossectores;(2)definirelplandeordenamiento mineroenunplazo no mayor a 1 ao; (3) formular una metodologa para prevenir, identificar y valorar los pasivos dejados por el sector mineroenergtico, y formular proyectos de recuperacin ambiental y compensacin en las zonas afectadas; y (4) establecer un dilogo interinstitucional entre los dos sectores en cuanto a la delimitacin de reas excluidas utilizando criterios de desarrollo sostenible. Lasautoridadesdeplaneacindelsectormineroenergtico,realizarnestudiosdecostobeneficio que consideren dentro de sus anlisis las externalidades y en costos ambientales ocasionados por los distintos proyectos de expansin en cada sector. De acuerdo con tales resultados, las autoridades encargadas de la administracin de los recursos mineroenergticos concertarn mecanismos de compensacin y pago de servicios ambientales a las comunidades afectadas. De cualquier manera no se incluirn proyectos que cmo resultado de dichos estudios arrojen en el largoplazocostosambientalessuperioresalosexcedentesfinancierosdelproyecto,niquecausen daosirreparablesaecosistemasestratgicos. Como instrumento para fortalecer la eficiencia, confiabilidad y planeamiento en el sistema de generacin elctrica, y a la vez utilizar la informacin de aportes hdricos recopilada por las generadoras para mitigar los impactos de posibles inundaciones, el Gobierno nacional fortalecer el brazo tcnico del IDEAM en cuanto a sus capacidades de anlisis del sistema hidroelctrico, y propiciar la coordinacin y la retroalimentacin de informacin entre esta entidad, los organismosdelsectorelctricoyelSistemaNacionalParalaPrevencinyAtencindeDesastres. En caso de catstrofes y calamidad por efecto de desastres naturales, el Ministerio de Minas y Energa deber priorizar la recuperacin de la infraestructura energtica que permita el cubrimiento y el abastecimiento de las necesidades bsicas en las zonas afectadas por la emergencia y disear los mecanismos que permitan cubrir los costos adicionales que impliquen estasinversiones. As mismo, el Pas debe prepararse para las transformaciones en la disponibilidad de recursos y nuevasdemandasenergticasgeneradasporelfenmenodecambioclimtico.Enestesentido,es importante que las autoridades de planeacin del sector energtico consideren criterios relacionados con el cambio climtico en la definicin de poltica econmica y en la formulacin de los planes deexpansin de cada sector. Esta realidad plantea nuevos retos, nosolo al estado, sino
230
a usuarios y a inversionistas del sector, por lo que para enfrentarla ser necesario el aporte de todos. Dada la alta participacin de la energa hidroelctrica en el parque generador colombiano, es precisoconsiderarlosdistintosescenarioscrticosalosquepodraestarsometidoelpasteniendo en cuenta la intensidad, duracin y frecuencia del Fenmeno del Nio. As mismo, es necesario considerar los distintos escenarios de demanda de Energa Elctrica y Gas combustible que podran resultar de elevaciones o disminuciones estructurales de la temperatura en las distintas regionesdelpas. En consideracin de lo anterior, se adelantarn las siguientes acciones: (1) la UPME o quien haga sus veces, tendr en cuenta el cambio climtico para la formulacin de los Planes indicativos de expansin de la capacidad de produccin y transporte, y para el diseo de los distintos escenarios de demanda de los sectores de energa y gas; (2) la UPME tambin coordinar la planeacin del sectorhidroelctricoconlaautoridaddeplaneacinygestindelriesgo,demaneraqueelplande expansin del sistema de generacin incluya el desarrollo de obras de mitigacin de los impactos del cambio climtico; (3) la Comisin de Regulacin de Energa y Gas, revisar la regulacin del sectorparaincluirincentivosquegaranticenelabastecimientodeestosrecursos,considerandolos escenariosmencionados.
3. Social
En cuanto al aspecto social, es necesario establecer mecanismos slidos de coordinacin con el Ministerio del Interior y establecer protocolos para atender y acompaar a la industria en su relacin con las comunidades durante las fases de planeacin, implementacin, desarrollo y operacin en los proyectos. Para esto, se requiere: (1) fortalecer institucionalmente y mejorar la capacidad para atender de forma oportuna los procesos de consultas previas y el manejo con comunidades durante la restructuracin del Ministerio de Interior y Justicia; (2) definir y agilizar los procesos de consulta previa con comunidades; (3) elaborar un plan de choque para el desarrollo de consultas previas en proyectos que sean estratgicos para el sector; (4) generar canales de comunicacin con la comunidad, con informacin pblica y permanente durante las diferentes fases de desarrollo de los proyectos; (5) definir los protocolos para los permisosarqueolgicosenlaejecucindeproyectos;y(6)elaborarunaestrategiadecortoylargo plazoparaelmanejodecrisissociales.
4. Polticaexterior
En poltica exterior, el Ministerio de Minas y Energa en coordinacin con la Cancillera, definirn las prioridades en trminos de relaciones bilaterales y multilaterales, procurando siempre la alineacin de los intereses de las partes involucradas en los acuerdos con la poltica energtica nacional.
5. Transporteylogstica
El sector minero necesita una articulacin con el sector de transporte para poder evitar posibles cuellos de botella en la produccin de minerales y de hidrocarburos. En ese sentido es necesario: (1)mejorarlostiemposderespuestasenlicenciamiento,permisos,ysolicitudesdelosagentesdel sector, ante las entidades vinculadas con el Ministerio de Transporte; (2) establecer una solucin
231
en la discusin generada por el movimiento de redes de servicios pblicos, con el criterio de no generar subsidios cruzados entre sectores; y (3) coordinar esquemas concesionales entre los dos sectores,cuandoseanviablesdesdeelpuntodevistatcnicoyfinanciero.
e)
Metas
TablaIII21
Subsector Hidrocarburos Indicador Produccindepetrleoygas Unidades Barrilesdepetrleo equivalentesdiarios(BPED) Nmerodepozos Milesdebarrilesporda (Kbpd) Milesdepiescbicoporda (Mpcd) Millonestoneladasao Toneladasao Porcentajecobertura Das Porcentajecobertura Nmerodefallecidospor millndehorashombre trabajadasporao Megavatios(MW) Base 2014
990.600(1) 1.420.00 0 197 340 700(2) 1.100(2) 73(3) 48(3) 51%(2) 514 55%(4) 3,36(4) 72 80% 90 100% 1,68 205 570 1.450 1.375 124
NuevoscontratossuscritosporlaANH Nmerodecontratos Nuevospozosexploratorios(A3) Capacidaddetransportede oleoductos Capacidaddetransportedegas natural Minera Produccinanualdecarbn Produccinanualdeoro Conocimientogeolgicodelpas (escala1:100.000) Tiempoderespuestaenprocesosde otorgamientodettulosmineros. Ttulosminerosfiscalizados ndicedefatalidadminera
Energa
CapacidaddeGeneracinElctrica
13.542(2) 16
16.234 24
Tiempopromediodiariodeprestacin Horasporda delserviciodeenergaenlas cabecerasmunicipalesdelasZonasNo Interconectadas,ZNI.
Base:Sonlosresultadosobtenidosduranteelcuatrienio20062010aagosto,excepto(1)Sonlosresultadoscorrespondientesalmesde diciembre de 2010, (2) Es el resultado acumulado a diciembre de 2010, (3) Es la produccin anual del 2009, (4) Es el resultado del ao 2010.
5.
Viviendayciudadesamables
152
El grado de urbanizacin en Colombia, el aporte de las ciudades al crecimiento econmico y los mltiples encadenamientos e impactos sociales positivos alrededor de la vivienda, la provisin de agua potable y saneamiento, y el desarrollo de sistemas de movilidad, con un marco adecuado de poltica, permitirn que esta locomotora sea fundamental para la disminucin de la pobreza, el crecimientoeconmicosostenibleylageneracinderiquezaylasuperacindelascondicionesde
152
EstecaptulosecomplementaconeldeVII.C.2:Consolidacindelsistemadeciudades. 232
calamidad pblica ocurrida en el pas por la ola invernal 20102011, con un mayor equilibrio regional153.
a)
Diagnstico
La poltica urbana ha tenido avances importantes en los ltimos aos (UNHABITAT, State of the World Cities: 2008/2009). La Estrategia de Ciudades Amables de la Visin 2019 ha generado procesos cada vez ms integrales a nivel local, articulando inversiones en vivienda, agua potable, movilidad, saneamiento bsico, entre otros, logrando as un avance satisfactorio en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). No obstante, persisten dificultades para lograr un desarrollo territorial ms integral, relacionadas con: (1) falta de articulacin y complementariedad de los procesos de desarrollo territorial a escala metropolitana o regional lo cual dificulta la formulacin, estructuracin financiera y ejecucin de proyectos urbanoregionalesestratgicos154;(2)deficienciasenelconocimientoeincorporacinadecuadade las restricciones ambientales y de las condiciones de riesgo en los procesos de planificacin y ordenamiento urbano y regional; (3) debilidades en la estructura institucional local del sector de agua potable y saneamiento bsico que afecta el proceso de formulacin de polticas, su implementacin y articulacin con otros sectores involucrados en el desarrollo urbano; y (4) presencia de asentamientos precarios en las zonas perifricas de las ciudades. A pesar de los importantes avances que sobre esta materia son reconocidos por UNHABITAT en su ltimo InformeMundialdeCiudades20102011155,para2008cercadel15%deloshogaresurbanosviven en estos asentamientos (1.370.000 hogares). A continuacin se presenta el diagnstico de vivienda,aguapotableysaneamientobsicoymovilidad.
1. Viviendaygeneracindesuelo
De acuerdo con proyecciones realizadas con la informacin estadstica del DANE para vivienda y hogares, se estima que en 2009 el 13% de los hogares presentan dficit cuantitativo de vivienda (1.200.000 hogares)156. Asmismo, durante el periodo 20062010se iniciaron en promedio por ao cerca de 140.000 viviendas por parte del mercado formal (figura III29), con una dinmica positiva que se refleja en el comportamiento reciente de las ventas, las licencias de construccin y los desembolsos del sector financiero. No obstante, con este esfuerzo slo se cubre cerca del 60% de la formacin anual de hogares urbanos, estimada en 245.000 durante este mismo periodo. Este desbalance perjudica principalmente a los hogares con ingresos inferiores a 2 smlmv, en donde la oferta formal cubre slo el 30% de la demanda. En adicin, es importante resaltar que la crisis econmicanoafectelniveldeaccesibilidaddelaviviendaenColombia157.Comoseobservaenla figura III30 este ndice se mantiene estable entre 2008 y 2010, con un nivel favorable (3,7) frente alindicadorpromediodeAmricaLatinaqueselocalizaen5.
El tema de vivienda rural se desarrolla en la seccin III.C.2: Agricultura y desarrollo rural, en coordinacin con la poltica de agua y saneamientoparaelsectorruralquesedesarrollaenesteapartado. 154 En adicin la regulacin especfica de algunos mercados no responden adecuadamente a las dinmicas y problemas de carcter regional(p.e.:aguapotable,transporte,entreotros),sinoalasdivisionespolticoadministrativas. 155 EntreloscualesseresaltanlosprogramasdeBogotyMedelln. 156 De manera coyuntural, segn estadsticas de la Direccin de Gestin del Riesgo (DGR), el nmero de viviendas afectadas por la ola invernal 20102011 a enero de 2011 supera las 330.000 unidades, de las cuales por clculos preliminares del DNP deberan ser reubicadascercade82.000,y248.000podranserreparadasensitio. 157 Medidocomolarelacinentreelpreciopromediodelaviviendasobreelingresoanualdelhogar. 233
153

FiguraIII29.ViviendasIniciadasporao
180.000 160.000 140.000 120.000 Unidades 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
FiguraIII30.Tasadeconstruccinlegalendicede AccesibilidaddeVivienda
6 5 4
Nivel
3 2 1 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
TOTAL VIS
VIP
Ao
Tasade construccin de vivienda(viv/milhab.) ndicede Accesibilidad alavivienda
Fuente:DANE,clculosDNP
Fuente:DANE,clculosDNP
En trminos de gestin de suelo, actualmente el pas cuenta con 10 Macroproyectos de Inters Social Nacional (MISN) adoptados y en ejecucin con un rea potencial para vivienda de 1.852 ha, as como 23 MISN en proceso, con un rea potencial bruta de 5.843 has., que permitiran la construccin de aproximadamente 318.600 viviendas. As mismo, las ciudades mayores a cien mil habitantes reportaron en el primer semestre de 2010 la existencia de 78 planes parciales de renovacin urbana y 251 de desarrollo y expansin, en procesos de formulacin, aprobacin y ejecucin, a travs de los cuales se deben asegurar porcentajes mnimos para vivienda (Art. 78 de laLey1151de2007). No obstante lo anterior, por el lado de la oferta se resaltan las siguientes dificultades: (1) escasez de suelo habilitado para VIS y baja articulacin con sectores como agua y saneamiento bsico y educacin, entre otros; (2) falta de coordinacin de la poltica de vivienda entre la Nacin, departamentos, municipios y reas metropolitanas; (3) falta de incentivos para promover la construccin sostenible y la industrializacin de las edificaciones. En adicin, se observan bajos estndares de calidad en proyectos VIS, indicadores de espacio pblico an inferiores a los parmetros nacionales y escasa oferta de capacitacin de mano de obra en algunas regiones del pas. Por el lado de la demanda, las dificultades son: (1) limitaciones en el acceso de los hogares informales a sistemas de financiacin; (2) debilidad en la articulacin de los instrumentos como garantas, subsidios, crditos, etc.; y (3) limitada participacin de inversionistas privados en el desarrollourbano.
2. Aguapotableysaneamientobsico
La asignacin de recursos pblicos158 al sector entre 2002 y 2010 pas de $ 1,04 billones a $ 2,61 billones anuales, en pesos del 2010, lo cual se reflej en un incremento concordante del ndice de Obras Civiles159 y en un mayor nmero de suscriptores reportados por los prestadores al Sistema
158 159
PresupuestoNacional(incluyeGobiernonacional,SGPyFondoNacionaldeRegalas)msregalasdirectas. Indicador que permite conocer la evolucin de la inversin realizada en obras de infraestructura en el pas a partir de los pagos efectuadosporlasempresaspblicasyprivadas. 234
nico de Informacin (SUI) de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD) (figura III31). Sin embargo, a 2009 la poblacin por atender en acueducto asciende a 3,7 millones de personas y en alcantarillado a 5,8 millones de personas segn el DANE160. En cuanto al manejo de residuos lquidos y slidos, conforme a cifras de la SSPD en el pas se dispone adecuadamente un 93% de la produccin nacional de basuras, equivalente a 22.998 ton/da en 847 municipios (2009)yactualmentesetratanapenasel27,5%delosvertimientosurbanos(2008)161.
FiguraIII31.ndicedeobrascivilesynuevossuscriptores Acueducto Alcantarillado
600 700 600 200.000 150.000 100.000 50.000 0 500 150.000
Miles Mill $
Miles Mill $
500 400 300 200 100
400 300 200 100
100.000
Suscriptores
Suscriptores
50.000
2007
IOCAcueducto
2008 Aos
2009
2007
2008 Aos
2009
NuevaSuscriptoresSUI*
Fuente:IOCDANE;SUISSPD *Correspondea426municipiosconinformacinenSUI.
IOCAlcantarillado
De la misma forma, el esquema solidario sectorial es deficitario (las necesidades de subsidios son mayores a las contribuciones) de acuerdo a estimaciones realizadas por el MAVDT, DNP, SSPD y CRA con informacin del SUI para el ao 2009, este asciende a $ 189 mil millones162 y persisten amplias desigualdades regionales en cuanto a la disponibilidad de los servicios, especialmente en lazonarural. Porotrolado,enlosltimoscuatroaoslapolticasectorialseconcentrprincipalmenteen:(1)el diseo institucional legal y financiero para la implementacin de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo(PDA),vinculandoalprogramaa31departamentosymsde600municipios;y(2)lareforma del esquema de asignacin, distribucin y control a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) para agua potable y saneamiento bsico. A pesar de estos avances, la estrategia de los PDA presenta inconvenientes y debe ser ajustada con el fin de flexibilizar su estructura operativa adecundose a caractersticas regionales especficas, lo cual acelerar la ejecucin de inversiones. Adicionalmente, se deber garantizar la articulacin con las estructuras tarifariasafindeasegurarlaoperacindelainfraestructuraresultante.
Incluyesolucionesalternativasparaacueductoyalcantarilladorural. De manera coyuntural, segn estadsticas de la Direccin de Gestin del Riesgo DGR, los municipios afectados por la ola invernal 20102011 a enero de 2011 son 717 en 28 Departamentos y el Distrito Capital. Especficamente, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y DesarrolloTerritorialhanreportado129municipiosafectacionesensussistemas. 162 Este dato corresponde a 112 ciudades que representan el 84% de la poblacin urbana para el servicio de acueducto y 86 ciudades querepresentanel80%delapoblacinurbanaparaelserviciodealcantarillado.
161 160
235
De otra parte, la vinculacin de Operadores Especializados163 contina siendo baja en todas las regiones del pas. De acuerdo con informacin de la SSPD, a octubre de 2010 existen 548 municipiosprestadoresdirectos,deloscuales431tienenacuerdodemejoramientoconlaSSPD. Finalmente, a pesar de los avances observados en materia de regulacin tarifaria desde la expedicin de la Ley 142 de 1994, se deben fortalecer las seales de eficiencia en el componente deinversiones,paralocualdebehaber unmayorcontrolalosrecursosrecaudadosporestavay, en el marco de la nueva poltica urbana, crear mecanismos para inclusin y garanta de recursos tarifarios para las obras de infraestructura requerida en los Macroproyectos de Vivienda, y en generalenlosprocesosdedesarrollourbano. Para concluir, es necesario que la nueva regulacin tarifaria apunte a desarrollar esquemas que reconozcan caractersticas regionales y que estimulen la entrada de nuevos Operadores Especializados.
3. Movilidadurbana
La movilidad urbana constituye uno de los aspectos centrales del aparato productivo de las ciudades, siendo el soporte de las diversas actividades econmicas y sociales que desarrollan sus habitantes, en lugares y tiempos distintos, siendo el sistema de transporte el que las articula. Sin embargo,elfenmenodelacongestinenlasciudadescolombianassehaconvertidoenunfactor que comienza a afectar la movilidad y la competitividad de las mismas. La mayora de las grandes ciudadesenelmundohanevidenciadoestefenmeno,causadoprincipalmenteporelaumentode la tasa de motorizacin propiedad de vehculos particulares, que termina saturando rpidamentesumallavial.Estatendencia,ligadaalaumentodelingresopromediodelapoblacin, ocurre ahora a una mayor velocidad debido al menor valor real de los vehculos y a las mayores facilidades de crdito de la poblacin. La experiencia de varios pases ha demostrado que una polticaenfocadaexclusivamenteenel aumentodelacapacidadvialnoresuelvelosproblemasde congestin urbana. Adicionalmente, no habra espacio vial suficiente para acomodar las tasas de motorizacin que se proyectan para las principales ciudades de Colombia en los prximos aos, ni recursossuficientesparafinanciarlo. En los ltimos aos, el transporte pblico del pas ha evidenciado una disminucin en su utilizacin, debido a las crecientes tasas de motorizacin y consecuentemente a la realizacin de viajesenmodosmotorizadosparticulares.Unaspectorelevantedelfenmenodemotorizacinen Colombia es el rpido crecimiento en la propiedad y uso de la motocicleta, situacin que ha generadounaumentosignificativoenexternalidadesnegativaspropiasdeltransportecomosonla accidentalidad, la congestin y la contaminacin ambiental. Es por esto que el Gobierno nacional, en compaa de los entes territoriales ha venido implementando los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) en las ciudades con ms de seiscientos mil habitantes y, los Sistemas Estratgicos de Transporte Pblico (SETP) en las ciudades con poblaciones entre los 250.000 y 600.000, buscando equilibrar la oferta de transporte pblico de pasajeros con las condiciones reales de demanda con el fin de tener sistemas sostenibles en trminos operacionales, ambientalesyfinancieros.
Se refiere tanto a la transformacin de EICE en ESP, como a la creacin de nuevas empresas en cumplimiento de la normativa vigente. 236
163
Una de las principales caractersticas de estos sistemas consiste en la adecuacin de infraestructuraprioritariaparaeltransportepblicomasivo,flexiblesoperacionalmente,conbajos costos de implantacin, y que han permitido racionalizar y mejorar el sistema de transporte pblico con importantes resultados en reduccin de tiempos de viajes, menor nivel de accidentalidadymejorasenlacalidaddelaire. Sin embargo, las estrategias anteriores no son suficientes, y persisten grandes retos en la implantacin y puesta en marcha de los SITM. As mismo, se prevn retos an mayores en la implantacin de los SETP, en la medida en que existe an una proporcin de la poblacin que no se beneficia de estos sistemas. La falta de una cobertura total en algunas de las ciudades, y la carenciadepolticaparaciudadesconpoblacinmenoralos250.000habitantes,planteanungran desafoparalaincorporacindelalogsticaurbanaenlaplaneacinterritorial. En este sentido la respuesta integral que se disee para hacer frente a los mltiples desafos de la movilidad urbana en el pas tendr implicaciones no slo en la calidad de vida, desarrollo econmico y competitividad de las ciudades, sino tambin en aspectos de sostenibilidad medioambiental y cohesin social, fundamentales para la prosperidad democrtica y el desarrollo delasregiones.
4. Elementosparaconsiderarenelenfoqueregional
Las estrategias del presente captulo deben responder a enfoques diferenciales relacionados con las caractersticas culturales y de clima, la incidencia del precio del suelo y la disponibilidad de insumos. Las dos ltimas variables estn muy asociadas con los niveles de aglomeracin y urbanizacin de las ciudades. En el caso de los servicios pblicos de agua potable, saneamiento bsico y movilidad, los municipios deben asegurar la prestacin eficiente a sus habitantes, por lo cuallacapacidadinstitucionaldelosmismosesunfactordeterminante.
b)
Objetivos
De acuerdo con las proyecciones oficiales del Censo de 2005, durante los prximos cuatro aos la poblacin urbana se incrementar en dos millones de personas y se formarn cerca de un milln de nuevos hogares urbanos. De esta forma, los objetivos de la Estrategia de Vivienda y Ciudades Amablesson: 1. Aprovechar el nivel de urbanizacin de Colombia para apoyar las metas y estrategias de disminucin de pobreza. Para esto se cumplir con las acciones identificadas en los ODM de incorporar, entre 2004 y 2015, a 10 millones de nuevos habitantes a soluciones de acueducto y 11,1 millones de habitantes a soluciones de alcantarillado (urbano y rural), y reducir de 16% al 4%, entre 2005 y 2020, los hogares que habitan en asentamientos precarios (Documento CONPES91de2004). 2. Aumentar la productividad en la construccin para lograr la meta de un milln de viviendas nuevas, para lo cual se tendr una visin integral de los encadenamientos con otros sectores, eliminandolosobstculosqueenfrentanhogares,constructoresyentidadesterritoriales.Enla focalizacin de los recursos para la ejecucin de esta meta se dar prioridad a la reubicacin de los hogares afectados por la ola invernal 20102011, y los que se encuentren ubicados en zonasdealtoriesgonomitigable.
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3. Incorporar parmetros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gestin del riesgo en el desarrollo de las ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovacin urbana, Mejoramiento Integral de Barrios, sistemas de movilidad eficiente y manejo adecuado de residuos, as como en la produccin de insumos, la prestacin de los servicios pblicos domiciliariosyenlaconstruccindelasedificaciones. 4. Estructurar e implementar intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamiento territorial, apoyando y promocionando soluciones de transporte pblico masivo y no motorizado, sostenibles en trminos operacionales, ambientalesyfinancieros,articuladosconmedidasdeadministracindelademandayusodel suelo. 5. Consolidar las reformas estructurales en el sector de agua potable y saneamiento bsico, para lograr impacto positivo en la disminucin de pobreza, incremento de coberturas reales de acueducto,alcantarilladoyaseo,mejoramientodela saludylacompetitividad delasciudades ydelsectorrural. 6. Acelerarelfortalecimientoinstitucionaldelossectoresasociadosaestaestrategiaeintroducir criterios diferenciales en las polticas que permitan atender con prioridad a la poblacin desplazada164,ylavinculadaalaRedJUNTOS.
c)
Lineamientosyaccionesestratgicas
1. Sostenibilidadambientalurbana
Las acciones estratgicas identificadas para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades son: Continuar apoyando el ajuste a los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) para la incorporacin de la gestin del riesgo, los procesos de reasentamiento identificados para la atencin de la poblacin afectada por la ola invernal 2010/2011,as como la ubicada en zonas dealtoriesgonomitigableyaplicarinstrumentosdecontrolurbano.Paraloanterior,laDGRy el MAVDT priorizarn, y brindarn apoyo y asistencia tcnica a las entidades territoriales, particularmente aquellas con revisin y ajuste de POT. As mismo, con el apoyo de las agremiaciones de profesionales del sector y la academia, se formular e implementar una estrategia nacional para la definicin y/o aplicacin de instrumentos de control urbano, a travsdeloscualesseprevengaomitiguenlosimpactosgeneradosporelcambioclimtico. Implementar la Poltica Nacional de Mejoramiento Integral de Barrios Documento CONPES 3604 de 2009, a travs de la cual se de prioridad a los componentes de seguridad ciudadana y gestin del riesgo, incorporando acciones de mitigacin o reasentamiento. Adicionalmente, se ampliar la cobertura del programa de titulacin predial; se promovern acciones de ampliacin de coberturas reales que incluyan esquemas para el financiamiento de conexiones intradomiciliarias para los hogares ms pobres y se expedir la regulacin complementaria parafortalecerlaarticulacindelosdiferentessectoresqueintervienenenelMIB.Asmismo, FINDETERfortalecerunalneaderedescuentoparalasentidadesterritoriales.
Las disposiciones especiales en materia de vivienda para la poblacin desplazada se encuentran en el captulo de Igualdad de oportunidadesydesarrollosocialparalaprosperidaddemocrticapolticaparalapoblacindesplazada. 238
164
FormularprogramasyproyectosdeRenovacinUrbana(RU),atravsdeloscualessepriorice la generacin de suelo para vivienda, logrando una efectiva articulacin con los sistemas de movilidad y espacio pblico. Para esto: (1) la Nacin definir las condiciones de su participacin; (2) las entidades territoriales fortalecern su capacidad de estructuracin financiera y gerencial; (3) se introducirn ajustes normativos que agilicen y den credibilidad a estos procesos (p.e.: expropiacin a favor de terceros y anuncio de proyectos); y (4) se desarrollarn nuevos instrumentos financieros y de gestin urbanstica que incentiven la participacinprivada.Porltimo,elMAVDTliderarelproyectoderenovacinurbanaintegral paraelCentroAdministrativoNacional(CAN)enlaciudaddeBogot. Expedir e implementar la Poltica Nacional de Espacio Pblico, mediante la cual se apoyar a las entidades territoriales en el fortalecimiento de su capacidad institucional y administrativa para la planeacin, gestin, financiacin, informacin y sostenibilidad del espacio pblico; se generarn instrumentos para regular su aprovechamiento econmico; se promovern estndares adecuados de accesibilidad para toda la poblacin y se fortalecer el control urbano.
En complemento a lo anterior, el presente capitulo incluye estrategias para el manejo integral de residuosslidosylquidos,eldesarrollodeedificacionessosteniblesylaconsolidacindesistemas demovilidadeficientesquepromuevanunmenorconsumodeenerga.
2. Fortalecimientodelaofertaydemandadevivienda
Instrumentosparageneracindeofertadevivienda Laprioridaddeestecomponenteesgestionarlahabilitacindeaproximadamente7.000hectreas desueloparavivienda,paralocuallasaccionesestratgicasson: RevivirelmarcolegaldelosMacroproyectosdevivienda,ampliandosuaplicacinensuelosde renovacin urbana, acogiendo las recomendaciones de la Corte Constitucional, y acelerar la ejecucin de los Macroproyectos de primera generacin con el impulso del sector privado garantizado su articulacin con los POT. Esta estrategia debe promover la utilizacin de sistemas industrializados y sostenibles, conectividad de las viviendas a TIC, dotacin de espacios pblicos y equipamientos, as como la mezcla de usos y diferentes tipos de vivienda. SepriorizaralapoblacindeRedJUNTOS,alaafectadaporlaolainvernal20102011,ylaque est ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, tanto en la asignacin de recursos de la Nacin,comoensuvinculacindurantelaconstruccin. Celebraracuerdosdegestinconlosdepartamentosy/oreasmetropolitanasparaarticularla ofertaenlaescalaregional,promoverlaasistenciatcnica,cofinanciacinyarticulacindelas polticas de vivienda en los municipios de su jurisdiccin con Red Juntos y, apoyar la coordinacinyatencindeloshogarescuyasviviendasresultaronafectadasporlaolainvernal 20102011. Igualmente, reorientar, revisar y articular los alcances de los PDA con el fin de garantizar la provisin de estos servicios en los Macroproyectos y las dems operaciones urbanas,ascomopriorizarinversionesenviviendaenzonasconsuelohabilitado. En el marco del documento de poltica para la Ampliacin y Mejoramiento de la Infraestructura Educativa, financiado con recursos del PGN del MEN y de los recursos Ley 21, se dar prioridad a los Macroproyectos y grandes proyectos para vivienda social. Complementariamente, se introducirn ajustes normativos para obligar a los municipios a definir metas mnimas en gestin de suelo para VIS y se definirn incentivos en educacin,
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salud, recreacin, deporte y seguridad, a los municipios que mejor incorporen en sus POT y planesdedesarrollo,metasyrecursossuficientesparalapromocindesueloyvivienda. EnelmarcodelapolticademercadodecapitalespresentadoenlaseccinIII.B.3.b,evaluarla viabilidad de vincular recursos de ahorro administrados por inversionistas institucionales y fondos de capital privado, para lo cual es necesario revisar el rgimen de inversiones y las normasparalavaloracindelosportafolios. En materia de gestin del suelo, se revisar y ajustar la Ley 388 de 1997, particularmente en lo relacionado con: (1) reduccin y agilizacin de trmites de formulacin y adopcin de los planes parciales; (2) mecanismos ms giles para el reasentamiento de poblacin en zonas de riesgo (expropiacin, licencias de urbanismo y construccin, licencias y conceptos de las autoridades ambientales); y (3) ajustar las metodologas y procedimientos tcnicos de la participacin enplusvalasdelimitacindezonasgeneradoras,avalosdereferencia,clculo, liquidacin y recaudo. De otra parte, se implementarn nuevos instrumentos financieros sobre la base del Impuesto Predial Unificado, con el fin de apalancar la financiacin de infraestructuraparaeldesarrollourbano. Definir lineamientos de poltica sobre construccin y urbanismo sostenible, que incluya el acompaamiento a las entidades territoriales para el desarrollo de incentivos locales, la definicin de estndares de diseo y construccin para el uso eficiente de los recursos, el desarrollo del Sello Ambiental Colombiano para Edificaciones y la implementacin de hipotecasverdes,entreotros. Coordinar con el SENA y las Cajas de Compensacin Familiar la ampliacin de la cobertura y focalizacin del Fondo Nacional de Formacin Profesional de la Industria de la Construccin (FIC) en regiones con baja capacidad de mano de obra, dndole prioridad a la formacin profesionaldelapoblacinregistradaenlaRedJUNTOS. Con el propsito de contar con informacin bsica para la planeacin y el ordenamiento territorial, se mantendrn los niveles de actualizacin catastral urbana por encima del 90% y del 70% en el catastro rural. Para este propsito, el proceso de actualizacin catastral deber realizarse en todos los municipios del pas por lo menos cada 5 aos, para lo cual el IGAC y los Catastros Descentralizados deben implementar sistemas modernos de captura de informacin.Asmismo,elIGACyloscatastrosdescentralizadosadelantarnaccionespara:(1) implementar la actualizacin permanente; (2) revisar y modificar las metodologas de avalos masivos, conforme a las dinmicas inmobiliarias (propiedad horizontal), con el propsito de acercargradualmentelosvalorescatastralesaloscomerciales;(3)aportarlacartografabsica relacionada con los municipios o departamentos afectados por la ola invernal 20102011; (4) implementarlaspolticasdeInfraestructuraColombianadeDatosEspacialesydeInterrelacin de Catastro y Registro, segn lo aprobado por los Documentos CONPES 3585 y 3461, respectivamente, y; (5) apoyar la implementacin de observatorios de precios del mercado inmobiliario.
Instrumentosdefinanciacinparaloshogares Para garantizar el acceso a una solucin de vivienda a la poblacin pobre y vulnerable del pas, como tambin a los estratos medios, se ajustarn los diferentes instrumentos con el fin de eliminar las barreras y trmites que lo dificultan actualmente. Las acciones estratgicas identificadasson:
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Ajustar el programa de SFV para lograr un mayor nivel de ejecucin mediante: (1) simplificacin de las bolsas del programa de SFV, orientando su atencin a travs de la gestin departamental165; (2) aprobacin simultnea del crdito y el subsidio, el cual se definir en funcin de los ingresos del hogar; (3) la generacin anticipada de la oferta de vivienda, y; (4) considerar determinantes regionales en los esquemas de financiacin. De otra parte, se definir un SFV diferencial para programas de renovacin urbana y/o recuperacin de centros histricos y se articular con el leasing habitacional cuando se fomente vivienda nuevadealquiler. En cuanto a los esquemas de financiacin para hogares independientes de bajos ingresos se debe:(1)ampliaraotrosbancoslaaplicacindelAhorroVoluntarioContractual(AVC)delFNA y/o estudiar esquemas de operacin y otorgamiento entre el FNA y la Banca Hipotecaria; (2) promover la implementacin de metodologas de calificacin crediticia que utilice variables econmicasysociodemogrficas;y(3)apoyarlacreacindeentidadesdeahorroycrditoque se especialicen en el segmento VIP166 y/o fortalecer a las entidades financieras y solidarias de microcrditoparaqueofrezcancrditoshipotecariosdeviviendaaestapoblacin,paralocual sepodrdestinarpartedelSFVacubrirloscostosdeotorgamientoyadministracin. Fomentar la financiacin de largo plazo mediante: (1) estrategias de educacin a los deudores devivienda;(2)estudiarelaumentodelarelacindeuda/garantadeloscrditoshipotecarios; (3) definicin de un esquema para mantener las tasas de inters bajas para vivienda, el cual podr utilizar, transitoriamente, instrumentos como los subsidios de tasa de inters y garantas,entreotros. Estudiar ajustes del esquema de garantas del FNG para crditos hipotecarios, ampliando su coberturaaloshogaresnoasalariadosdeingresosmedios,yrevisarlaregulacindesolvencia para crditos con garantas del FNG. En complemento, se estudiar la implementacin de un segurodedesempleoparahogaresasalariados,retomandolaexperienciadelFNA. Aumentar los recursos del Fondo para la Vivienda de Inters Social de las Cajas de Compensacin Familiar, en el marco de los acuerdos de gestin con departamentos y/o reas metropolitanas.
Aguaysaneamientobsico PlanesDepartamentalesdeAguaySaneamientodeSegundaGeneracinconvisin regional(PDAII) Este instrumento dinamiza la generacin o habilitacin de suelo para vivienda. En este sentido, paralasegundageneracindePDAseadelantarnlassiguientesacciones: Adaptacin diferenciada de la estructura operativa de los PDA, en funcin de caractersticas regionalesydelacapacidadinstitucionaldedepartamentos,municipiosyprestadores. Fortalecer y acelerar procesos que permitan esquemas empresariales de prestacin eficiente, con cierres financieros y que aprovechen economas de escala. Para ello la nacin podr implementar esquemas regionales eficientes y sostenibles para la prestacin de estos servicios, por motivos de inters social y cuando las caractersticas tcnicas y econmicas lo requieran.
165 166
Lasgobernacionesyreasmetropolitanassernlasinstanciasarticuladorasdelademandayofertalocaldevivienda. Lascualesdebenoperarbajolaregulacingeneraldelsectorfinancierohipotecario. 241
Fortalecer los procesos de evaluacin y viabilizacin de proyectos para acercarlos a las regiones, de forma tal que se agilice su ejecucin sin perder rigurosidad, y asegurando el cumplimiento de las condiciones tcnicas, socioeconmicas, financieras, institucionales, ambientalesyoperativasnecesarias. Articular diferentes alternativas de financiamiento a la estrategia de PDA II, garantizando que incluyan la identificacin y evaluacin integral de los proyectos, el aseguramiento de los recursos para el pago de subsidios a la demanda y el cumplimiento de metas de coberturas reales. Adicionalmente, se vincularn de manera ms efectiva otras fuentes de recursos como las transferencias del sector elctrico a los municipios de que trata el artculo 45 de la Ley 99 de1993. Con el fin de lograr el cumplimiento de los requisitos ambientales y la sostenibilidad de la oferta del recurso hdrico, se promover la vinculacin y mayor participacin de las CorporacionesAutnomasRegionalesenlosPDAII. Priorizar la incorporacin de soluciones en acueducto y alcantarillado para la zona rural en los PDA II, articuladas con las estrategias de vivienda rural, incorporando esquemas eficientes de prestacindeservicios. Formularunprogramadefinanciacindeconexionesintradomiciliariasdirigidasalapoblacin mspobre,financiadoconrecursosdelaNacin,entidadesterritorialesycrdito. Articular en cada departamento los instrumentos de planificacin de los PDA II y los regulatoriosdelsector,conlapolticadeViviendayDesarrolloUrbano.
SolucinIntegralyRegionaldeResiduos Para avanzar en la sostenibilidad urbana se requiere un manejo integral de residuos slidos que alivie la demanda de suelo para disposicin final y estrategias para el tratamiento de aguas residuales que demandan altas inversiones as como suelos aptos. Para esto, las acciones estratgicasson: Definir esquemas de asociacin pblicoprivada en la financiacin y ejecucin de proyectos de tratamiento de aguas residuales, teniendo en cuenta, entre otras fuentes, las siguientes: (1) planes de inversin de los esquemas tarifarios; (2) la Sobretasa Ambiental del Impuesto Predial (Art. 44 de la Ley 99 de 1993); (3) la Tasa Retributiva, y; (4) fondos de infraestructura privados. Continuarconlasinversionesprevistasenlosprogramasdesaneamientodelascuencasdelos ros Bogot, Cauca, Medelln, Chinchin, Chicamocha y Otn Consota, Fonce y Laguna de Fquene. Implementar, en el marco de la Poltica de Gestin Integral del Recurso Hdrico, las modificaciones normativas a los instrumentos econmicos y financieros para garantizar la oferta del recurso hdrico y el control de su contaminacin, considerando su disponibilidad, calidad y usos. As mismo, definir estrategias y reglamentar el manejo de lodos, bioslidos y reusodelagua,involucrandoaentidadescomoelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural yelInstitutoColombianoAgropecuario. Revisar y fortalecer en el marco de la estrategia para adaptacin al cambio climtico las herramientas e incentivos sectoriales para la construccin de infraestructura para el manejo deaguaslluviasurbanas.
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Definir una estrategia de largo plazo para el manejo de residuos slidos que establezca: (1) soluciones regionales de disposicin final articuladas con los Planes de Gestin Integral de Residuos Slidos (PGIRS) y los POT; (2) aplicacin de nuevas tecnologas, especialmente en disposicin final; (3) el manejo y aprovechamiento de diferentes tipos de residuos y la formalizacin de organizaciones de recicladores; y, (4) polticas de consumo y produccin sostenible que reduzcan la generacin de residuos y su impacto en el ambiente. En el corto plazo, es necesario definir una estrategia para el manejo y disposicin adecuada de escombros.
Buengobiernoparalagestinenaguaysaneamiento El arreglo institucional que fortalezca las labores de formulacin de poltica y planificacin sectorial,permitirenelmedianoylargoplazogarantizarlaadecuadaprestacindelosserviciosy aumentosencoberturaycalidad.Lasestrategiasson: Formular e implementar una poltica de buen gobierno orientada a lograr mayor transparencia,eficienciayefectividadenlainversindelsector,enespecial,enelmarcodelos PDAII. Formular e implementar una poltica de gestin del riesgo para disminuir la vulnerabilidad en la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico frente a la ocurrencia de eventosextremosdeorigennaturaloantrpiconointencional. Definir una poltica integral de acueducto, alcantarillado y aseo para el sector rural, que se financieconaportesdelaNacinyentidadesterritoriales,lacualdebeestararticuladaconlas estrategiasdeviviendaruraldelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural. Formulareimplementarunapolticaintegraldegestindeinformacinqueleagreguevaloral ciclo de poltica pblica en sus diferentes etapas (formulacin, ejecucin, seguimiento y monitoreoyevaluacin). Revisar y ajustar el Sistema nico de Informacin (SUI), en el marco de la poltica sectorial de gestin de informacin, para que soporte de manera ptima las funciones de formulacin de poltica, planificacin, regulacin y vigilancia y control. Para ello se deber, entre otras estrategias,brindarunamayorasistenciatcnica,promovermayorconectividad,implementar mecanismosparaasegurarlacalidaddelainformacinreportada,disearmejorescontrolesa la informacin reportada; y articularlo con otros sistemas de informacin ambiental y socioeconmica. Revisar la asignacin de competencias para las actividades de monitoreo, seguimiento y control del gasto que realicen las entidades territoriales con los recursos del Sistema General deParticipaciones.
Regulacinqueimpulselaequidadsocialylaproductividad Los incentivos regulatorios y la participacin de operadores especializados en la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico deben promover equidad, productividad y eficienciaenelsector.Lasaccionesestratgicasson: Expedir e implementar un nuevo marco regulatoriode acueducto y alcantarillado que permita establecer esquemas tarifarios que reconozcan caractersticas regionales, e incentiven el aumentodelaproductividadyeficienciadelosprestadores;especialmenteen elcomponente
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deinversin. Enloscasosenqueserequierasedesarrollarnmecanismosquehaganviable la operacindelossistemas,sininversin,especialmenteenelmarcodelosPDAII. Expedir un nuevo marco tarifario del servicio de aseo, acorde con las polticas ambientales, profundizando en seales de eficiencia, calidad y gestin integral de residuos slidos y ampliando incentivos para estaciones de transferencia y ubicacin de sitios de disposicin final, de forma que promuevan soluciones regionales. Este nuevo marco posibilitar la vinculacindeorganizacionesformalesderecicladoresaloscomponentesdelaprestacindel servicio asociados con su actividad, cuando las caractersticas de mercado y las condiciones tcnicasdelservicioaslopermitan. Reglamentar incentivos para prestadores de servicios pblicos que hagan un uso eficiente del consumodeenergaenlossistemasdeacueductoyalcantarillado. Ajustar el funcionamiento del esquema solidario en busca del equilibrio entre subsidios y contribuciones, teniendo en cuenta la nueva metodologa de estratificacin, para lo cual se debe: (1) revisar la efectividad del mecanismo de compensacin regional implcito en la frmula de asignacin del SGP y evaluar otros instrumentos; (2) revisar e identificar alternativas de financiamiento; (3) definir un esquema de transicin para la aplicacin de la nuevaestratificacin,y; (4)desarrollarlareglamentacinnecesariaparaelestablecimiento de contribuciones mnimas y subsidios en los diferentes servicios, de forma tal que se reduzca el desequilibrio,considerandolacapacidaddepagodeloshogaresycaractersticasregionales.
3. Instrumentosparamejorarlasostenibilidaddelossistemasdemovilidad urbana
Para cumplir con los objetivos de la Locomotora de Vivienda y Ciudades Amables, se debern llevar a cabo intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamientoterritorial167,apoyandoypromocionandosolucionesdetransportepblicomasivoy nomotorizadocomolasquehavenidoimplementandoelGobiernonacionalatravsdelosSITMy de los SETP168, combinadas con medidas de administracin de la demanda y uso del suelo. Por lo cualseadelantarnlassiguientesaccionesestratgicas: Disear e implementar la estrategia de EvitarCambiarMejorar (ECM). Bajo dicha estrategia depolticasedebecomenzarporevitarelusodemodosmotorizadosindividuales,atravsde una mejor integracin de estrategias de transporte urbano, ordenamiento del territorio y uso desuelo,ydemedidasintegralesdeadministracindelademanda.Paralosviajesnecesarios, se buscar promover un cambio modal en el uso de vehculos motorizados particulares hacia modos que son ms eficientes en el uso del espacio vial escaso, y menos intensivos en generacindeemisiones,incluidoslosmodosdetransportepblicomasivoynomotorizado(a pie y bicicleta). Finalmente, para mejorar la eficiencia de los sistemas de transporte, en trminos de uso de energa, se promover el uso de combustibles limpios e incentivos a la
Con especial nfasis en las reas de conservacin y ecosistemas estratgicos para reducir la afectacin sobre su conectividad y por tanto,laproduccinyprestacindeserviciosecosistmicos. 168 Se entiende como Sistemas de Transporte Masivo (SITM), las soluciones de transporte pblico para municipios o reas metropolitanas con poblacin superior a los 600.000 habitantes. De igual manera, se entiende como Sistemas estratgicos de TransportePblico(SETP)lassolucionesdetransportepblicoparamunicipiosoreasmetropolitanasconpoblacinentrelos600.000 ylos250.000habitantes 244
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importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologa limpia, sostenibledebajasemisiones169. Fortalecer y redisear institucional y organizacionalmente la Unidad de Coordinacin de Transporte Masivo, con un mayor nfasis en la formulacin de polticas y ejecucin de estrategias ECM complementarias de apoyo a los entes territoriales. La nueva Unidad de Movilidad Urbana Sostenible (UMUS) llevar una adecuada y fluida coordinacin interinstitucional con el MAVDT y las entidades encargadas de la planeacin urbana local, adems de los Entes Gestores y los organismos locales de movilidad urbana. Lo anterior en el marco de Fortalecimiento Institucional del sector transporte (seccin infraestructura y ServiciosdeTransporteyLogstica). Promover el uso de modos y tecnologas de transporte de bajas emisiones. Como soporte al diseodeestrategiasECM,elGobiernonacionalseencargardeestructurarlosprogramasde transporte urbano sostenibles170 y la UMUS ser la encargada de la coordinacin de los mismos.Dichosprogramasincluirncomponentesdeinfraestructura,polticayregulacinque promuevan el transporte no motorizado con infraestructura dedicada para la movilidad en bicicletayapie,complementariasalasinversionesprogramadasenlosdiferentesSistemasde MovilidadUrbana,ascomoincentivosparalaincorporacindebusescontecnologalimpiade bajasemisiones. Administrar la demanda integralmente y proporcionar al usuario del sistema movilidad informacin en relacin con la disponibilidad de oferta, el costo por el uso de la misma, las limitaciones existentes en torno a dicha oferta, y las medidas de regulacin para propiciar toma de decisiones eficientes por parte del usuario. Para formular una poltica integral y eficiente de administracin de la demanda, se debern internalizar los costos (externalidades) asociados al uso de recursos escasos como el espacio vial y el aire limpio, as como los costos socialesyeconmicosgeneradosporlaaccidentalidadvial.Lasayudastcnicasytecnolgicas, con los cambios propuestos al Cdigo Nacional de Trnsito (ver capitulo Infraestructura y Servicios de Transporte y Logstica), les permitirn a los entes territoriales adoptar polticas y estrategias diferenciales de tarificacin vial171, cobros por congestin o contaminacin, sobretasas a los combustibles, y al registro inicial e impuesto unificado de vehculos que tambin se modificar por ley. Para apoyar la efectiva implantacin de la poltica de administracinintegraldelademanda,serdegranutilidadlaarticulacinconlossistemasde informacin, gestin y control del trnsito y transporte que sern desarrollados como parte delPlanMaestrodelGobiernonacionalparaSistemasInteligentesdeTransporte. Definir por parte del Gobierno nacional los lineamientos y estrategias para integrar todos los servicios de movilidad que sirven a las ciudades y a las regiones. Lo cual se deber realizar a medida que los SITM y SETP se consoliden, y los entes territoriales busquen atender la demanda total en sus reas urbanas, mediante la adopcin e implantacin de Sistemas Integrados de Transporte Pblico (SITP) y Sistemas Integrados de Transporte Regional (SITR), quepermitanintegrarlosdiferentesmodos,fsica,operacionalytarifariamente. Establecer un marco conceptual y metodolgico para la fijacin de tarifas de transporte pblico en sistemas organizados y reestructurados bajo la Poltica Nacional de Movilidad
169
Desarrollar una estrategia encaminada a incentivar el ingreso y uso de vehculos con tecnologas limpias. (Proyecto de ley de reduccin del IVA y el arancel, reduccin de costos por parqueo para vehculos con tecnologas limpias, disminucin de impuesto de rodamientoparaestosvehculos,incentivodeensamblenacional(etiquetas) 170 CorrespondientesalPlandeInversindelCleanTechnologyFUND(CTF). 171 Entreotrossetiene:AutopistasUrbanas,PeajesUrbanos,GestindeFlota,SemaforizacinyotroselementosdetecnologaITS. 245
Urbana. Estos lineamientos debern seguir mejores prcticas en la tarificacin de servicios pblicos, evitando incluir en la estructura ineficiencias de los operadores, y revisando con mucho detenimiento la conveniencia de destinar recursos de la tarifa del usuario a la financiacin de infraestructura del sistema, o para la desintegracin fsica de los vehculos antiguos. Implementar el sistema de recaudo centralizado y de pago con medios electrnicos como herramienta efectiva que permitir, por un lado, mejorar el servicio al usuario, y por el otro implantar esquemas de beneficios tarifarios dirigidos a grupos de poblacin especiales (discapacitados,adultomayor,estudiantes,yusuariosconmovilidadreducida,etc.). Explorar alternativas y desarrollar mecanismos novedosos por parte del Gobierno nacional que posibiliten la financiacin de las infraestructuras de transporte masivo, aprovechando el valor generado por los beneficios de accesibilidad de los sistemas integrados de transporte pblico. En este contexto, el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Transporte le brindarn apoyo al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) en la revisin y ajuste de la Ley 388 de 1997, particularmente en lo relacionado con los instrumentos de gestin, orientado a desarrollos encaminados al transporte sustentable, y a instrumentos de financiacin que representen alternativas a la financiacin de los proyectos de transporte masivo que dependen exclusivamente de la capacidad fiscal de la Nacin y los entesterritoriales. Definir la estrategia de intervencin y apoyo a municipios con poblacin inferior a los 250.000 habitantes, y que se convertirn en ejes estructurales del desarrollo regional. Al mejorar los servicios e infraestructuras de transporte en estas ciudades, permitiran relocalizar las actividades que hoy se encuentran concentradas en ciudades de mayor jerarqua y as potenciar sus economas logrando una distribucin ms equilibrada de la poblacin en el territorio. Para esta iniciativa, y dados los niveles de informacin con que se cuenta, se ha escogidolaciudaddeOcaacomociudadpilotoparalaejecucindelaestrategiayrespectiva evaluacin de resultados. En ella sern puestos en prctica los lineamientos y sern medidos losindicadoresdelapoltica. Establecer alternativas multimodales que permitan mejorar la conectividad urbanorural, de acuerdo con las caractersticas de cada regin y proponer, construir, operar y mantener redes de transporte deseables operacional, ambiental y financieramente, haciendo especial nfasis eneltransporteporcable,fluvialycarretero. Implementarenlaszonasdefrontera,elSITMdelreaMetropolitanaBinacionaldeCcuta,la formulacin de planes de movilidad y las de soluciones de movilidad sostenibles Sistemas AmbientalesdeTransporteBinacional(SATB)enlasciudadesfronterizas. Adicionalmente, la incorporacin de la logstica urbana en la planeacin territorial, en conjunto con los planes de movilidad locales, se consolidar como estrategia para reordenary optimizar los flujos de mercancas desde los orgenes y destinos de la produccin, que disminuya el trnsito de vehculos de carga dentro de las ciudades, disminuya los costos logsticos,reduzcaemisionesdegasesefectoinvernaderoybusqueelbienestargeneral.
d)
Articulacinyencadenamientoconotrossectores
El xito de la estrategia de Vivienda y Ciudades Amables requiere la articulacin con mltiples sectores.Ademsdelossealadosenlasestrategiasanteriores,sedestacanlossiguientes:
246
Industria: el aumento en la tasa anual de construccin de vivienda va a exigir un esfuerzo importante en el suministro de insumos cemento, hierro y ladrillo, principalmente. Por esta razn, el Ministerio de Industria Comercio y Turismo, a travs de la SIC mantendr una vigilancia especial en aquellos mercados de insumos relacionados con el sector, en donde sea posible encontrar abusos de posicin dominante, actos o acuerdos que puedan calificarse como reprochablesalaluzdelanormatividaddelacompetencias. Mercadodecapitales:Elmercadodecapitalesrequieredeunamayorprofundizacincomofuente alternativadefinanciacinparaactoresdelsectorviviendahogares,bancosyconstructores.Por ello, en el desarrollo del lineamiento estratgico de construccin de la visin del mercado de capitales y las estrategias para alcanzarla presentado en el captulo III.B.3.b: Desarrollo del mercado de capitales, se debern discutir acciones tendientes a fortalecer productos focalizados en vivienda, titularizacin de hipotecas, y de los fondos inmobiliarios para financiar Macroproyectos,proyectosderenovacinurbanaydeviviendaenalquiler. Seguridad urbana: El MAVDT debe articular con el Ministerio de Defensa y Seguridad y el Ministerio de Interior y Justicia la implementacin de Macroproyectos y de programas de Mejoramiento Integral de Barrios con la infraestructura y estrategias de seguridad y convivencia ciudadana. En la consolidacin de esta estrategia se podr contar con el apoyo de UNHABITAT y otrasagenciasdecooperacin. Red JUNTOS: Las diferentes estrategias y programas en vivienda, agua y saneamiento permitirn atendercercade390.000hogaresvinculadosalaRedJUNTOS.Paraelxitodepriorizacindefinida en los instrumentos de vivienda, agua y saneamiento, resulta fundamental lo siguiente: (1) Avanzar en la georreferenciacin de los hogares de Red juntos con carencias en vivienda y agua; (2)lograrelcompromisodelasentidadesterritorialesendestinarcontrapartidasahogaresdeRed JUNTOS, especialmente para aquellos localizados en zonas de alto riesgo; y (3) Priorizacin de hogaresdeviviendanuevaenprogramasdegeneracindeingresos.
e)
Metasyfinanciacin
Las inversiones de la estrategia de Vivienda y ciudades amables ascienden a 98,5 billones entre 2010 y 2014, con una importante participacin del sector privado, especialmente en vivienda. Las metasasociadasalpresentecapitulosepresentanenlatablaIII22.
TablaIII22.MetasViviendayCiudadesAmables
Indicador Iniciacindeviviendanueva VISconapoyodeFONVIVIENDA VISconapoyodeCajasdeCompensacin VISruralconapoyodelBancoAgrario Crditosdesembolsadosvivienda CrditosdesembolsadosporelFNAparaviviendanueva Generacindesuelo Macroproyectosdevivienday/oPIDUSenejecucin Programasderenovacinurbanaenejecucin Actualizacincatastralurbanayrural Nuevapoblacinbeneficiadaconelserviciodeacueducto Nuevapoblacinbeneficiadaconelserviciodesaneamiento InversineninfraestructuraasociadaaPDA Lneabase2010 560.300viviendas* 76.520 117.169 20.691 376.913 crditos* 64.480 ND 10 0 Urbano:74,5% Rural:49,6% 4,6millonesdepersonas* 3,6millonesdepersonas* $382.268millones** Meta2014 1.000.000deviviendas 243.437 200.990 45.000 780.000crditos 254.920 7.000has 27 4 Urbano:90% Rural:70% 2,8millonesdepersonas 4,5millonesdepersonas $5.146.983millones
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Indicador
Lneabase2010
Meta2014
Municipiosquedisponenadecuadamenteresiduosslidos 847municipios 923municipios Nuevosproyectosregionalesdegestinintegralderesiduosslidos NA 10proyectos apoyadosporelMAVDT Porcentajedeaguasresidualesurbanastratadas 27,5%(2008) 36% Conexionesintradomiciliarias NA 90.000viviendas NmerototaldeSistemasIntegradosdeTransporteMasivo SITM 5 8 enoperacin NmerototaldeSistemasEstratgicosdeTransportePblico SETP 0 7 enoperacin NmerototaldeSistemasIntegradosdeTransportePblico SITP 0 4 estructurados NmerototaldePlanesdeMovilidadformulados 10 30 NmerototaldeSistemasAmablesBinacionales SABformulados 0 10 NmerototaldeSistemasIntegradosdeTransporteRegional SITR 0 4 formulados NmerototaldeEstrategiasparaCiudadesPequeas(EPC) 0 4 formulados NmerototaldeSistemasInteligentesdeTransporte(ITS) 0 4 estructuradosenciudades *Cifrasparaelperodo20062010.**CorrespondesloalainversinenmarcodelosPDASen2009y2010. Nota:Conelcumplimientodeestasmetas,elavancedelosObjetivosdeDesarrollodelMilenio,en2014serelsiguiente: - Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdesaneamientoadecuadourbano,el99%. - Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdesaneamientoadecuadorural,el77,1%. - Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdesaneamientourbano,el96,1% - Porcentajedepoblacinconaccesoamtodosdesaneamientorural,el71,7%. - Porcentajedepoblacinquehabitaenasentamientosprecariosurbanos,el13,36%.
248
IV. Igualdadde oportunidadesparala prosperidadsocial

249
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Los objetivos ltimos del Gobierno del presidente Juan Manuel Santos, y del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 como mapa de ruta, es la prosperidad de todos los colombianos. Esto significa lograr una sociedad con ms empleo, menos pobreza y ms seguridad. La visin de sociedad que queremos es la de una sociedad con igualdad de oportunidades y con movilidad social, en que nacer en condiciones desventajosas no signifique perpetuar dichas condiciones a lo largo de la vida, sino en que el Estado acude eficazmente para garantizar que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que le permitirn labrar su propio destino, independientementedesugnero,etnia,posicinsocial,orientacinsexualolugardeorigen. Para alcanzar estos objetivos, existen dos caminos que se cruzan y se complementan entre s: el crecimientoeconmicosostenibleyeldesarrollosocialintegral. El crecimiento econmico no es un fin en s mismo, sino un medio para llegar a una sociedad con bienestar e igualdad de oportunidades para todos. A travs del crecimiento econmico, se genera empleo formal, se produce riqueza y se mejoran las condiciones de vida de la poblacin. As mismo, el crecimiento econmico genera recursos pblicos que pueden ser empleados en reducir lapobrezaylasdisparidadessocialesoenmejorarelentornodecompetitividaddelasempresas. Ascomoelcrecimientoeconmicoconduceamayordesarrollosocial,laspolticasyavancesenel desarrollosocialylaigualdaddeoportunidadestambinretroalimentanelcrecimientoeconmico y se traducen en una mayor productividad. Una poblacin sana, educada, trabajando y en paz es unapoblacinmsproductivayconmayorbienestar. En materia social, Colombia enfrenta el gran reto de articular su desarrollo econmico con el social. Esta articulacin es la base de una sociedad equitativa, incluyente, prspera y en paz. Para el efecto, se diferencian cuatro desafos fundamentales: (1) aumentar la eficiencia del gasto social para que los recursos se traduzcan en mejores resultados en cobertura y calidad; (2) mejorar la focalizacin del gasto social para que ste beneficie prioritariamente a los ms pobres y vulnerables; (3) consolidar un sistema de proteccin social (SPS) que contribuya eficazmente a fortaleceryprotegerelcapitalhumanoylosingresosdeloshogares,yareducirsuvulnerabilidad;
250
y (4) alcanzar la inclusin social de los diferentes grupos tnicos, as como de la igualdad de gnero. Una de las condiciones necesarias para disminuir los niveles de pobreza y de desigualdad es garantizar el funcionamiento del Sistema de Proteccin Social (figura IV1) cuyo diseo comprende, tres grandes componentes: (1) la seguridad social integral salud, riesgos profesionales y proteccin al cesante, (2) la promocin social, y (3) las polticas y programas de formacindelcapitalhumano. Estos elementos se complementan con mecanismos coyunturales para atender a grupos vulnerables en situaciones de crisis, as como con instrumentos que posibiliten el acceso de la poblacin a activos fsicos y financieros, incluyendo la vivienda o el crdito. En este frente, Colombia carece de mecanismos efectivos de articulacin entre la oferta y la demanda por estos activos, especialmente para los grupos vulnerables de la poblacin que tradicionalmente han sido excluidosdeestosbeneficios.Asmismo,elpaspresentadeficienciasenelmanejodecondiciones especiales como las crisis econmicas, sociopolticas y ambientales. En cuanto al manejo de crisis ambientales, la atencin humanitaria de la emergencia invernal que comenz en el segundo semestre de 2010, evidenci las limitaciones que presenta el pas en trminos institucionales y de gestindeinformacin.
FiguraIV1.Sistemadeproteccinsocial
100%dela poblacin
Seguridad Social Integral
Accesoa activos
Formacin encapital humano
Manejode Riesgosen Crisis
Poblacin pobrey vulnerable
SI ST EM A D E P RO M O C I N S O CI AL
Como se observa en la figura, uno de los componentes del sistema, es la promocin social focalizada en la poblacin ms pobre y vulnerable. Por medio de esta rama, se busca promover la insercin de los ms pobres y vulnerables a los servicios sociales, dar una atencin integral a este segmento de la poblacin, y brindar acompaamiento y herramientas que permitan a estas familias ms pobres generar ingresos de manera sostenible y salir definitivamente de su situacin depobreza. Una estrategia destacable dirigida a la poblacin ms pobre y vulnerable de Colombia es la Red para la superacin de la Pobreza Extrema Juntos, en la cual se apoya a un milln y medio de familiascolombianasensituacin depobrezaextrema.Si bienlaRed Juntoshalogradoresultados destacables en los ltimos aos, sta enfrenta algunos desafos hacia futuro como son: (1) la necesidad de fijar condiciones claras de salida y mecanismos de transicin, (2) la falta de focalizacin geogrfica, (3) la debilidad de los mecanismos de asignacin, (4) la falta de un marco normativo en competencias y responsabilidades de las entidades vinculadas a Juntos, y (5) las debilidadesdegestinenestamateriaporpartedelasentidadesterritoriales.
251
En el caso colombiano la promocin social tambin se enfoca en un grupo vulnerable de especial importancia que son los desplazados. Se estima que cerca de 3,4 millones de personas han sido vctimas del desplazamiento forzado en el pas. La proteccin y reparacin integral de este segmento de la poblacin es una deuda social que tiene el pas, para la cual se enfatiza la importancia de desarrollar estrategias de inclusin a la sociedad y de estabilizacin e independenciaeconmicapermanente. El gran objetivo de un sistema de proteccin social es velar por la igualdad de oportunidades para toda la poblacin. Uno de nuestros retos ms urgentes para alcanzar este objetivo es consolidar un sistema de salud equitativo, sostenible y de calidad. En los ltimos aos el pas ha logrado avances significativos en este frente: la cobertura de salud se expandi y hoy se acerca a la universalizacin, el pas ha cumplido de manera anticipada los objetivos de desarrollo del milenio relacionados con la vacunacin de la triple viral y la atencin institucional al parto, la muertes por malariaydenguesehanreducido,ysehandisminuidolamortalidadinfantilquepasde25,1por mil nacidos vivos en 2002 a 20,6 en 2008, la mortalidad de la niezque pas de 30,6 a 24,9 por mil nacidos vivos en este mismo perodo y la mortalidad maternaque actualmente es inferior al promediolatinoamericanoconunacifracercanaa75porcada100milnacidosvivos. Ahora bien, el sistema de salud colombiano enfrenta todava desafos inmensos. El principal de estos es garantizar la cobertura universal del aseguramiento en salud a travs de los dos regmenes de financiamiento (contributivo y subsidiado), y lograr en el plazo establecido la unificacin de sus planes de beneficios. Lo anterior, en condiciones de sostenibilidad financiera y reduciendo los niveles de evasin y elusin. El sistema deber adicionalmente garantizar mejores niveles de acceso y calidad, y mejorar el desempeo de las instituciones a cargo del manejo del riesgofinancieroydelaprestacindelosservicios. La educacin, por su parte, es quizs la herramienta ms efectiva para reducir la inequidad y alcanzar igualdad de condiciones para la generacin de ingresos. A travs de una educacin equitativa, de calidad y con pertinencia, la poblacin puede acceder con mayor facilidad a un empleo formal o emprender con ms posibilidades de xito una iniciativa empresarial. Lo anterior, sin olvidar los mltiples efectos positivos que genera la educacin sobre el desarrollo personaldelosindividuos. En el Plan Nacional de Desarrollo 20102014 entendemos la educacin como un proceso continuo que comienza en las primeras etapas de vida y termina en la tercera edad. Constituye, como tal, unprocesoevolutivoqueconstantementeseadaptaaunentornocambiante. El primer paso para alcanzar una educacin completa y de calidad, es asegurar una atencin total e integral a la primera infancia. Sin este primer paso, la igualdad de oportunidades nunca ser realidad. Se ha demostrado que los programas de educacin en responsabilidad materna y de primerainfanciageneranimpactossignificativosdurantetodalavidadelosindividuosenaspectos como la salud, la educacin, las competencias laborales e incluso el desarrollo de caractersticas personalescomolapropensinalaconvivenciapacfica.Esporestoquedesdelasprimerasetapas de vida es crucial promover programas globales e integrales de alimentacin, formacin y asistenciaalosnios. Para lo anterior, las prioridades se centran en implementar un modelo de atencin integral que evolucione hacia una cobertura universal, con equidad y calidad. En este contexto, se asumen como criterios de equidad en la primera infancia; las brechas urbanorurales, las necesidades
252
particulares de los nios de acuerdo con la edad y condicin, as como la situacin real de cada unadelasentidadesterritorialesentrminosdesalud,nutricin,educacinycuidado. Una vez culmina la formacin integral de primera infancia, el reto es continuar el proceso de aprendizaje con una educacin bsica y media de calidad. Aunque en los ltimos aos se lograron avances sustanciales en cobertura, el pas enfrenta todava grandes retos por mejorar la calidad y pertinenciadelaeducacindurantetodassusetapas. En este sentido, es necesario desarrollar y fortalecer el Sistema de Formacin de Capital Humano que consiste en: (1) garantizar el acceso universal a la educacin bsica, haciendo especial nfasis en la calidad del servicio, procurando reducir las brechas entre prestadores pblicos y privados, y haciendo hincapi en la importancia de asegurar la permanencia de los estudiantes en el sistema; (2) mejorar la infraestructura educativa y adecuarla a los riesgos derivados del cambio climtico; (3) dar especial atencin al acceso en el nivel de educacin media; (4) mejorar la cobertura y pertinencia de la educacin superior y en particular de la educacin tcnica y tecnolgica; y (5) dinamizar y mejorar la cobertura y pertinencia de la formacin para el trabajo, introduciendo esquemascompetitivosydeaseguramientodelacalidad. Otra manera de dar mayores oportunidades a la poblacin es a travs del establecimiento de un mbito de negocios que favorezca la generacin y el desarrollo de nuevos emprendimientos para lapoblacindemenoresingresos.Unentornoquepermitaquelasideasseconviertanennegocios y que estos negocios crezcan y generen empleo y dinamismo econmico. Una estrategia en esta lneapasaporfacilitarelaccesoalmicrocrditoya otrasmodalidadesdefinanciamientocomolas microfinanzas,yporgenerarunaregulacinquefacilitelacreacinycontribuyaalasupervivencia delasempresasdurantesusprimerosaosdevida. Por otro lado, en el cumplimiento de las estrategias de igualdad de oportunidades para la poblacin, amerita hacer hincapi en la igualdad de gnero. La igualdad de gnero se propone como un gran reto en el cual, si bien se ha avanzado en el pas en los ltimos aos, por ejemplo con la vinculacin cada vez mayor de la mujer en todas les esferas laborales, todava queda en este frente un importante camino por recorrer, en particular en temas como la violencia intrafamiliar, el apoyo a las madres cabeza de hogar, la baja participacin de los hombres en la educacinsuperioroelreconocimientodederechosalapoblacinLGBTI172. As mismo, en los lineamientos para alcanzar la igualdad de oportunidades para toda la poblacin merece hacer especial nfasis en el desarrollo de polticas dirigidas a segmentos especficos de la poblacin como la poblacin afrodescendiente, palenquera y raizal, los pueblos indgenas y el puebloRromgitano.ColombiasecaracterizaporserunaNacinpluritnicaymulticultural,locual se constituye en una riqueza a nivel nacional y regional, y en un reto para la formulacin de polticas pblicas que promuevan la igualdad de oportunidades en el acceso a los beneficios del desarrollo para estos grupos y la pervivencia de sus culturas, bajo los principios del respeto y reconocimientodelderechoaladiferencia. La aplicacin de polticas diferenciadas debe llegar tambin a segmentos especficos de la poblacin como la poblacin en situacin de discapacidad, los jvenes y los adultos mayores. En este punto, revisten particular importancia: el mejoramiento de la empleabilidad de los jvenes queactualmenteregistrantasasdedesempleosuperioresal20%,elaseguramientodeesquemas que conduzcan a un sistema pensional ms incluyente que asegure una vida digna a la los adultos
172
LGBTI:Lesbianas,Gays,Bisexuales,TransgneroeIntersexuales. 253
mayores, y estrategias activas de inclusin social para la poblacin en situacin de discapacidad y susfamilias. Como se anot anteriormente, el sistema de proteccin social busca, en definitiva, mejorar la calidad de vida de la poblacin, mediante la proteccin ante diferentes riesgos. Ahora bien, la calidaddevidadeunindividuonoslodepende de losingresosquegenera,odelestado desalud o la educacin a la que tiene acceso. Depende tambin de otros elementos crticos como la cultura, el deporte, o la oferta de actividades de recreacin. Los efectos positivos que estos elementosgeneransobrelacalidaddevida,lasalud,lainclusinsocial,eldesempeoeducativoo el desarrollo personal y profesional, son incuantificables. En este frente se han dado algunos avances importantes en el pas en los ltimos aos. Falta, sin embargo, elevar su importancia y potenciaranmssudesarrollo. En este sentido, una poltica cultural integral en el pas requiere, entre otros, fortalecer el Sistema Nacional de Cultura, apoyar el emprendimiento en las industrias culturales, promover programas culturales para la primera infancia, fortalecer el Programas de Lectura y Escritura, y continuar con losprogramasdeconservacindelpatrimoniocultural. Por otra parte, la responsabilidad de la familia y de la comunidad es de vital importancia para el desarrollo de una sociedad. En dicho sentido, es necesario que las familias y la comunidad participen de forma solidaria en el bienestar de los nios, nias y adolescentes, jvenes y adultos mayores. Para potenciar lo anterior, el Estado promover la creacin de redes sociales de tal formaquepermitafomentarlacorresponsabilidaddelafamiliaylacomunidad. Finalmente, paraqueunaestrategiasocialintegralrealmentese traduzcaen msoportunidadesy mejor calidad de vida para toda la poblacin, se requiere la participacin activa del sector privado y de la sociedad civil. En este sentido, vale la pena resaltar el papel crucial y creciente de la inversin social privada, y de las diferentes formas de Responsabilidad Social Empresarial. Estas iniciativas privadas tienen un papel fundamental en la innovacin social, y bajo una base de voluntariedad, pueden articularse eficazmente con los programas del Gobierno nacional y los gobiernoslocalesconunimpactopotencialmuyimportantesobrelapoblacinvulnerable.
A.
1.
PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccin Social
Primerainfancia
El pas viene trabajando en la proteccin integral de los derechos de los nios y las nias. En este marco, se ha identificado el desarrollo de la primera infancia como una de las lneas de accin prioritarias. En efecto, se dispone de un marco jurdico que soporta las decisiones y acciones destinadas a la primera infancia: la Convencin Internacional de Derechos del Nio (CDN); la Ley 1098 de 2006, mediante la cual se expide el Cdigo de Infancia y Adolescencia y en la cual se establece el derecho al desarrollo integral de la primera infancia, y la Ley 1295 de 2009 cuyo objeto es contribuir a mejorar la calidad de vida de las madres gestantes, y las nias y nios menoresdeseisaos,clasificadosenlosniveles1,2y3delSisbn,demaneraprogresiva,atravs deunaefectivaarticulacinycoordinacininterinstitucional.
254
Dada la importancia del desarrollo durante los primeros 6 aos de vida, se considera prioritario disear e implementar una estrategia de Atencin Integral a la Primera Infancia (AIPI)173. Las intervenciones orientadas a potenciar el desarrollo integral de los nios y nias durante sus primeros aos, adems de ser un derecho, se constituyen en una ventana de oportunidad para el desarrollosocialyeconmico,dadoquegeneranimpactosduraderosrelacionadosconlafortaleza psicolgica, la disminucin de la morbilidad y la criminalidad en el ciclo de vida de las personas; mejor rendimiento acadmico, menor desercin escolar y menores ndices de repitencia, aumentandoconellolapermanenciadelosniosdentrodelsistemaeducativo;laproductividady losingresosfuturos.Porendeseconstituyecomolainversinsocialconmayortasaderetorno.
a)
Diagnstico
De acuerdo con las proyecciones de poblacin del DANE, en Colombia hay un total de 5.132.760 niosmenoresde6aos(0a5aos11meses),deloscualesel56%pertenecenalosniveles1,2y 3 del Sisbn174 (tabla IV1). De otra parte, del total de poblacin vulnerable menor de 6 aos, el 70%pertenecealnivel1delSisbnyel26%alnivel2.
TablaIV1.Totaldepoblacinypoblacinvulnerableenniosde0a5aos
Totaldepoblacin* Poblacinvulnerable (Sisbn1,2y3)** Proporcin 0 859.612 264.867 31% 1 856.751 427.534 50% 2 854.975 473.731 55% 3 854.295 514.686 60% 4 854.730 563.446 66% 5 852.397 631.370 73% Total05 aos 5.132.760 2.875.634 56%
*Fuente:DANE,ProyeccionesdePoblacin **Fuente:Sisbnversin2,concorteaNoviembrede2009
Desnutricin y alimentacin. La desnutricin antes de alcanzar los 6 aos de edad se asocia a los problemasdediabetesybajaestatura.Porsuparte,unbajopesoalnaceraparececorrelacionado con aumentos en la presin sangunea, enfermedades pulmonares crnicas y otras cardiovasculares(Van der Gaag,2002: 68).Parael ao2010,segn datosde laEncuestaNacional de Situacin Nutricional (ENSIN), la desnutricin global afect al 3,4 % de los nios menores de 5 aos, con grandes diferencias regionales175. Por su parte, la desnutricin crnica o retraso en el crecimiento alcanz niveles del 13.2% en los menores de cinco aos. La duracin de la lactancia materna exclusiva176 es de tan slo 1,8 meses,177, cuando la recomendacin de la Organizacin MundialdelaSaludesde6meses. Atencin y cuidado. La Encuesta de Calidad de Vida (ECV) del 2008 revela que en atencin y cuidado de los menores de 6 aos, tan slo un 32% de los menores de 5 aos asistan a un hogar comunitario, guardera o preescolar, siendo menor en la zona rural (20%) que en la urbana (36%); mientras que el 54% permanece al cuidado de los padres en la casa. Las principales razones de no
173 174
DichaestrategiasedenominarDeCeroaSiempre,yestarlideradaporlaPresidenciadelaRepblica. NiospertenecientesalosnivelesdeSisbn1,2y3concorteanoviembrede2009(2.875.634). 175 La regin central tiene el mejor comportamiento (2,8%), seguido de Bogot con 2,9% y Amazonia Orinoqua con 3,6%, y la regin Atlnticapresentalasmayoresprevalenciascon4,9%. 176 Por lactancia materna exclusiva se entiende que el nio recibe solamente leche materna y puede o no incluir rehidratacin oral o gotasdevitaminas,mineralesomedicinas. 177 LareginCaribepresentalamenorduracinmedianadelalactanciaexclusiva(0,6meses)yeldepartamentodeAmazonaseselque esmslargaexclusividadpresenta(5.5meses). 255
asistencia a atencin institucional se concentran en preferencias de los padres porque el nio permanezca en casa (77%) y llama la atencin que el 50% de los padres consideran que el nio no est en edad de asistir. Las razones econmicas o por dficit de oferta (por cupo o cercana) tan slorepresentanel17%deloscasos,siendomayorenlaszonasrurales(32%). Salud. La mortalidad infantil y en la niez y la mortalidad materna, han disminuido durante los ltimos aos, y si bien los resultados deben valorarse favorablemente, no pueden entenderse como logros suficientes; en especial, por las diferencias departamentales que an persisten. Las muertesmaternastambinhanpresentadounrecientedescensofavorable.Sinembargo,lastasas existentes siguen siendo elevadas, a pesar de la real posibilidad de ser evitadas (seccin IV.A.3: Acceso y calidad en salud: universal y sostenible y su anexo). Las coberturas de vacunacin por biolgico son cercanas al 95%. Sin embargo, no se tienen estimaciones ciertas sobre el esquema completodevacunacinsimple. AtencinIntegralalaPrimeraInfancia.Comoresultadodelosavancesnormativosenmateriade primera infancia (Plan Nacional de Desarrollo 20062010; Cdigo de la Infancia y la Adolescencia: Ley 1098 de 2006; Poltica Nacional de Primera Infancia: Documento CONPES Social 109, Acto Legislativo 04 de 2007 y Ley 1295 de 2009) se ha evolucionado hacia el diseo e implementacin de modelos de AIPI, que incluyen principalmente los componentes de educacin inicial, salud, cuidado y nutricin. Sin embargo, la oferta de Atencin Integral a Primera Infancia resulta an bastante reducida. Desde 2007, el Ministerio de Educacin Nacional (MEN) en alianza con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), desarrollaron el Programa de Atencin Integral a la Primera Infancia (PAIPI). A travs de tres modalidades o entornos (familiar, comunitario e institucional), se espera lograr la atencin integral de 400.000178 nios y nias a diciembre de 2010; este programa sumado a las iniciativas de atencin integral locales de Bogot y Medelln; y algunos programas del ICBF han permitido la atencin integral de 566.429 nios y nias menores de cinco aos que corresponden al 25% de la poblacin vulnerable menor de 5 aos. Otras modalidadesnovinculadasaesteesquemabrindanalgntipodeatencinparcial(tablaIV2).
TablaIV2.Modalidadesdeatencinalaprimerainfancia,2010
Tipode atencin MediodeAtencin(entorno) Modalidad HogaresICBFIntegrales Institucional Integral PAIPIInstitucional Entidadesterritoriales (BogotyMedelln) PAIPIComunitario PAIPIFamiliar Poblacin 143.060 83.506 36.331 96.655 172.919 33.958 566.429 231.953 697.188 929.141 1.495.570 748.694 2.244.264 Porcentajede poblacin 6,4% 3,7% 1,6% 4,3% 7,7% 1,5% 25,2% 10,3% 31,1% 41,4% 66,6% 33,4% 100%
Comunitario Familiar Totalatencinintegral HCBFAMI
ProyectosespecialesMEN(LudotecasNaves,Indgenas)
NoIntegral
HogaresICBFnointegrales Totalatencinnointegral
Totalpoblacinatendida Poblacinporatender Poblacinvulnerablede0a4aos
A 31 de diciembre de 2010, mediante el PAIPI en sus tres modalidades ms los proyectos especiales del MEN, se ha logrado la atencinde387.038niosynias(cifraparcial). 256
178
Poblacinvulnerablede5aos Atencinnointegraltransicin Poratenderentransicin
631.370 341.525 289.845
100% 54,1% 45,9% 100%
Totalpoblacinvulnerablede0a5aos 2.875.634 Fuente:ICBF(concortea31dediciembrede2010),MEN(concorteparciala31dediciembrede2010).
Sin embargo, los esquemas de financiacin para primera infancia se encuentran dispersos en cada uno de los sectores (en algunos casos son fuentes de recursos no estables); el compromiso de los gobiernos locales es reducido; no existen estndares de calidad unificados ni un sistema de informacinquedcuentadelaintegralidadenlasaccionesysusresultados. Informacin. Si bien se han logrado avances en materia de disponibilidad de informacin, an persisten serias dificultades para identificar cada nio y nia que recibe un programa o presenta unanecesidad.UnodelosprincipalesproblemasquepresentantantoelSistemadeInformacina laPrimeraInfancia(SIPI)delMEN,comoelRegistronicodeBeneficiarios(RUB)delICBFylaBase deDatosnicadeAfiliados(BDUA)delMinisteriodelaProteccinSocial(MPS)eslaidentificacin plena del beneficiario por parte de la Registradura Nacional del Estado Civil (RENEC), como consecuenciadelosdiferentestipodeidentificacinexistentes.
b)
Lineamientos,accionesyestrategias
1. ImplementarunaEstrategiadeAtencinIntegralalaPrimeraInfancia DeCeroaSiempreReduciendobrechas,haciaunaccesouniversalycon calidad
Dentro de las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo se destaca la Atencin Integral a la Primera Infancia, la cual se proyecta como una atencin que cumpla con criterios de calidad, orientada a potenciar de manera adecuada las diferentes dimensiones del Desarrollo Infantil Temprano. Sibienloslineamientosestndirigidosatodoslosniosyniasmenoresdeseisaos,losrecursos pblicos se focalizarn en la poblacin pobre y vulnerable. En este contexto, se tienen como criterios de equidad en la primera infancia, las brechas urbanorurales, en calidad y acceso, las necesidades particulares de los nios de acuerdo con las edades simples y con su pertenencia tnica, la poblacin elegible pobre y vulnerable a partir del Sisbn (versin III), as como la situacinrealdecadaunadelasentidadesterritorialesentrminosdesalud,nutricin,educacin inicial y cuidado. Para lograr la equidad se requerir dar prioridad en aquellas zonas del pas con mayordficitdeatencinintegralalaprimerainfancia. LaEstrategia deDeCeroa Siempre partedereconocerqueseincluirnloscomponentes de salud, nutricin, educacin inicial, cuidado y proteccin y que la atencin integral a la primera infancia estar dirigida a los nios y nias desde la gestacin hasta los 5 aos 11 meses de edad, comprendiendo principalmente los siguientes grupos de poblacin para los cuales se requieren estrategias diferenciadas, pero articuladas: (1) madres gestantes y lactantes; (2) nios de 0 a 2 aos; (3) nios de 3 a 4 aos que no deben estar escolarizados en el sistema educativoformal;y(4)niosde5aos179.Deotraparte,reconociendoquenoesposiblemodificar
179
Este grupo corresponde a los nios que ingresan al grado de transicin del Sistema Educativo. Por lo tanto, se requiere disear estrategias que permitan que los nios de 0 a 4 aos que se atienden de manera integral (que no deben estar escolarizados en el 257
las condiciones de vida de los nios menores de 6 aos sin modificar el contexto familiar, se considera la familia como grupo prioritario hacia el cual se dirigen acciones de fortalecimiento y desarrollodesuscapacidadesdeafecto,cuidado,proteccinydesarrollo. Las familias se incorporarn como beneficiarias de acciones especficas dentro del paquete de atencin integral a la primera infancia, dirigiendo hacia estas familias las dimensiones de generacin de empleo e ingresos de las estrategias para la superacin de la pobreza. Adicionalmente,seincorporaralafamiliacomolaprincipalresponsabledelcuidadoylaatencin de los nios y nias desde la gestacin hasta los 5 aos, 11 meses, por lo que sern beneficiarias de acciones de fortalecimiento de sus competencias de crianza con afecto y sin violencia, promoviendolacorresponsabilidadatravsdediferentesformasdecapacitacin. De esta manera, las familias de los nios que se atiendan integralmente habrn mejorado sus condicionesdevidaycontarnconinformacin,formacin,acompaamientoparacriarafectuosa ypacficamenteasushijos. Para ello, el Gobierno nacional definir los logros especficos para cada uno de estos grupos de edad, teniendo en consideracin las diferencias en desarrollo infantil temprano cognitivo, emocional,social,yfsico.LaEstrategiaserdereferencianacional,peroseadelantarnprocesos de articulacin y trabajo conjunto con entidades territoriales permitiendo la definicin de lineamientos y la implementacin de modelos diferenciales y de calidad, en especial en el mbito nutricional y pedaggico. Con la definicin de logros, el MEN, el MPS, el ICBF y dems entidades que ofrecen servicios a esta poblacin180, en coordinacin con el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), estimarn los costos de la estrategia De Cero a Siempre para la poblacin elegible del Sisbn y definirn y programarn las necesidadesderecursos(humanos,fsicosyfinancieros)paracumplirlasmetasprevistas. Ahora bien, con el fin de implementar la Estrategia De Cero a Siempre se tendrn en cuenta los siguientes criterios: (1) para cualificar los Hogares Comunitarios de Bienestar entre otras modalidades no integrales, y para atender a los nios que no reciben ningn tipo de atencin, se dar prioridad al entorno institucional; (2) en aquellos lugares donde no sea posible cualificar HogaresComunitarioshaciendoeltrnsitoalentornoinstitucional,sefortalecerlaatencinenel entorno comunitario; y (3) para zonas rurales dispersas se tendr como modelo de atencin el entornofamiliar.Estosentornosdeatencinsetomarncomomodeloinicialyseirncualificando progresivamente. El establecimiento de la estrategia De Cero a Siempre, implica migrar de una atencin no integral hacia esquemas integrales, con una calidad definida y acordada. Para el efecto, se deber reestructurar la oferta del ICBF orientndola prioritariamente a este propsito, lo cual le implicar reasignar progresivamente recursos e intervenciones hacia esta estrategia.181 De igual forma, los programas y recursos de Accin Social darn prioridad a este enfoque y se integrarn a la estrategia. Las modalidades y programas que para este grupo de poblacin no cumplanestepropsito,sernreestructuradosoeliminados. Asuvez,resultadeespecialrelevanciavincularlasestrategiaDeCeroaSiempredesdeel MPScon el fin de garantizar el acceso a servicios integrales desde el sector salud y articular de manera
sistema educativo formal), una vez cumplan la edad de 5 aos accedan sin ninguna restriccin al grado de transicin, garantizando en estegradoigualmenteunaatencinintegral. 180 IncluidaAccinSocialconsusdiferentesmodalidadesyprogramas,entreloscualesFamiliasenAccin. 181 Entre los cuales los componentes nutricionales de Desayunos Infantiles y Alimentacin Escolar, en ste ltimo caso conforme a lo dispuestoenlaLey1176de 2007 encuantoafocalizacin,priorizandolaatencinenlossegmentosdepoblacinpobreyvulnerabley niveleseducativosbajos. 258
efectiva la oferta de servicios, para lo cual ser preciso transcender a la medicin de esquemas completos de vacunacin, as como revisar la escala del desarrollo que actualmente maneja el Sistema de Salud basada en la medicin antropomtrica. El MPS deber disear un mecanismo de bsquedaactivadetalmaneraquelacaptacinporpartedelSistemaGeneraldeSeguridadSocial en Salud, se har desde la gestacin, incluida la madre, con acciones de promocin de la salud, prevencin de la enfermedad y atencin integral de las enfermedades prevalentes de la infancia, como control de Crecimiento y Desarrollo, control prenatal de calidad, atencin institucional de partos, vacunacin, lactancia materna salud bucal y visual, deteccin temprana de discapacidades y otras alteraciones del desarrollo, entre otras acciones, como lo contemplan tanto el Plan Obligatorio de Salud como el Plan Nacional de Salud Pblica. De la misma manera, se tendrn en cuenta los mecanismos comunitarios que permitan la deteccin de discapacidades y se incorporarn las estrategias para que aquellos nios con alguna limitacin, accedan oportunamentealosserviciosdehabilitacincorrespondientes. As mismo, en el marco de la Comisin Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN)182, se deber promover la garanta de los nutrientes necesarios mediante el fortalecimiento de las polticas de disponibilidad de alimentos, el acceso a los mismos y el mejoramiento de los hbitos de consumo de las familias. De esta manera, se continuar la suplementacin con micronutrientes y fortificacin de alimentos de consumo masivo como estrategia para reducir la desnutricin global, la desnutricin crnica, la anemia nutricional en la primera infancia y en las mujeres en periodo de gestacin y en edad frtil. Adicionalmente, se revisarn las condicionalidades del Programa Familias en Accin, para su articulacin con De Cero aSiempre. Avanzar hacia en la estrategia nacional De Cero a Siempre implica vincular activamente sectores como Cultura. En este sentido, el Ministerio de Cultura aporta en articulacin con el MEN al proceso de sensibilizacin y formacin de maestras, madres comunitarias, cuidadores y agentes educativosenmateriadeactividadesldicas,recreativasyeneldesarrollodelenguajesexpresivos y estticos en los nios y nias, generacin de espacios comunitarios para las familias donde se promuevalaliteratura,elarte,eljuegoylaexploracindelmediocomoactividadesquepotencian el desarrollo de la poblacin infantil. Es fundamental incluir dentro de la Estrategia acciones dirigidasareconocerelderechoalaparticipacindelosniosyniasdesdelaPrimeraInfancia. En el mismo contexto, en la seccin de Promocin de la Cultura (IV.A.6), se mencionan acciones especficasconelfindecontribuiraldesarrollointegraldelosniosde0a6aos,promoviendoel ejerciciodelosDerechosCulturales,atravsdeloslenguajesexpresivosyestticos. De otra parte, se desarrollarn estrategias especificas que promuevan el reconocimiento, el respeto y el cuidado de los nios y nias menores de 6 aos, como por ejemplo: eliminacin del castigo corporal y de los dems castigos denigrantes, prevencin de riesgos en el hogar, promocinderelacionesbasadaseneldilogo,educacinparalapaz,entreotros. Por otro lado, se requiere continuar con el esfuerzo de realizar un inventario de la infraestructura existente, para determinar las necesidades de construccin, adecuacin y mantenimiento bajo estndares de calidad y en articulacin con el desarrollo de los dems entornos de atencin definidos y las evaluaciones de costo efectividad e impacto necesarias. Lo anterior, privilegiando esquemas de alianzas pblicoprivadas que permitan ampliar y sostener la oferta. Como
182
ElPlandeSeguridadAlimentariayNutricionalqueimpulsaestaComisin,deberdarnfasisaestasmedidas. 259
mecanismo para apoyar la implementacin de la estrategia De Cero a Siempre, adicional alequipo humano que por estndar debe permanecer con los nios, se promover que los estudiantes de carreras tales como sicologa, trabajo social, nutricin y preescolar u otras pertinentes presten un serviciosocialobligatoriobajomodalidadesdeContratodeAprendizaje. Establecerlosmecanismosdearticulacinycoordinacininterinstitucional Con el fin de lograr una gestin eficiente y efectiva de De Cero a Siempre, se requiere contar con unainstanciaarticuladoraycoordinadoradelasdiferentesentidades,lapolticaysusprogramasy operadores. Desarrollando las directrices del Consejo de Poltica Social creado por la Ley 1098 de 2006 en cuanto a AIPI, se crear la Comisin Intersectorial para la estrategia De Cero a Siempre, conformada por el MPS, el MEN, el ICBF, el DNP, Accin Social, el MHCP, el Ministerio de Cultura, lasAltasConsejerasdeProgramasEspecialesyparalaProsperidad,bajolacoordinacindelaAlta Consejera para la Prosperidad Social. Las entidades ejecutoras de programas del nivel nacional, disearn, implementarn y evaluarn un Plan de Accin unificado y conjunto, el cual contempla las acciones, los resultados y los productos de la Estrategia nacional, definiendo claramente las responsabilidades y competencias operativas, tcnicas y financieras de cada entidad, as como las responsabilidades de gestin y coordinacin con las entidades territoriales en los aspectos de su competencia. Este Plan ser asumido como orientador de todas las acciones que las entidades participantesdesarrollensobreeltema. Se promover la participacin activa de entidades como La Registradura Nacional del Estado Civil (RENEC), el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Tecnologas de Informacin y Comunicacin, el MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralyelMinisteriodelInteriorydeJusticia. La Comisin elaborar planes anuales de accin, propondr reformas o adecuaciones a entidades o programas que as lo requieran; recomendar la regulacin necesaria y el desarrollo de la capacidad administrativa, jurdica y financiera con el fin de garantizar la sostenibilidad de la estrategia De Cero a Siempre. As mismo, estar encargada de recomendar los estndares de calidad en cada mbito as como la forma de hacerlos efectivos, y orientar la operacin de De Cero a Siempre a travs de esquemas de participacin pblicoprivada. Adicionalmente, orientar laregulacinrelacionadaconlostiposdeservicios,lineamientosyrutasdeoperacincompartidos y aceptados por todas lasentidades que garanticen la integralidad y la articulacin de los sectores ylosrecursoshaciaunpropsitocomnqueseasostenible. La operacin de la estrategia De Cero a Siempre requiere que esta articulacin se haga efectiva en los municipios y departamentos, para lo cual se promover la realizacin de diagnsticos de la situacin de la primera infancia en cada uno de los entes territoriales, con el fin de establecer las necesidades especiales de atencin que deben ser priorizadas. Estos elementos sern incorporados en los planes de desarrollo municipales y departamentales dentro del componente de infancia que establece la Ley 1098 de 2006, para el desarrollo de planes de accin territoriales que se discutan en los Consejos de Poltica Social respectivos. Del mismo modo, se deber contar con una instancia responsable de la estrategia De Cero a Siempre en los mbitos territoriales que pueden ser parte integrante de estos Consejos. Para ello, cada entidad territorial analizar cul es el mbito ms adecuado para la misma, con similar funcin a la de la Comisin Intersectorial del nivel nacional. De esta manera, se fortalecern las entidades territoriales para la planeacin, ejecucinyseguimientodelaAtencinIntegralalaPrimeraInfancia.Asmismo,seincorporarun proceso de modernizacin en la gestin de cada sector involucrado en De Cero a Siempre, para garantizareficiencia,oportunidad,pertinencia,calidadyequidad.
260
De otra parte, con el fin de que la coordinacin interinstitucional y la estrategia de De Cero a Siempre operen de manera adecuada, se debe contar con esquemas de financiacin claros y estables, definidos por el MHCP y el DNP, as como con fuentes alternativas de financiacin que garanticen mayores recursos para la operacin de la estrategia De Cero a Siempre. Lo anterior, permite asegurar el cumplimiento de los compromisos y metas de cada una de las entidades, as como la continuidad y mejoramiento en la prestacin del servicio y teniendo presente que el objetivo de esta atencin integral en el largo plazo es lograr acceso universal con alta calidad para lapoblacinvulnerable. Aseguramientodelacalidad Lo anterior, implica contar con un sistema de aseguramiento de la calidad para la prestacin del serviciodeatencinintegral,paralocualseadelantareldesarrolloeimplementacindelsistema que se ha venido diseando bajo la coordinacin del MEN, con la participacin de las entidades competentes. Dentro de los estndares de calidad que se buscan para la prestacin de servicios a la primera infancia, adquiere especial relevancia la formacin de talento humano. Este aspecto garantiza la generacindeunacapacidadyunaofertadeatencinpertinentequehaceposibleunaumentode cobertura con calidad sin limitaciones. Por tanto, se requiere implementar un sistema de formacin integral de talento humano que involucre instituciones de educacin superior, normales superiores, el SENA, instituciones de formacin para el trabajo, las Cajas de Compensacin y otras entidades, en el marco del desarrollo infantil temprano, el aprendizaje, el cuidado responsable y la sensibilizacin a los padres o cuidadores, siguiendo los lineamientos previstos en este plan para el desarrollo y cualificacin de competencias laborales. Para ello, se desarrollarn las siguientes estrategias: (1) ampliacin de la oferta actual y fomentar el desarrollo de programas de educacin superior y formacin dirigidos a educacin inicial; (2) diseo e implementacin de procesos de cualificacin de los agentes cuidadores y educativos que trabajan con la primera infancia, a travs de metodologas virtuales y presenciales, con parmetros de calidad,querespondanalasparticularidadesyrequerimientosdelasregiones.Adicionalmente,se adelantarn procesos de formacin y cualificacin para las madres comunitarias del programa hogares comunitarios de bienestar, de manera gradual, conforme al incremento de la cobertura y la migracin de modalidades no integrales a integrales; lo cual facilitar su profesionalizacin y debiendo priorizar su contratacin en los procesos de cualificacin de la oferta integral de atencinalaprimerainfanciaqueadelantarlaComisinIntersectorialparaPrimeraInfanciaenel marco de la estrategia De Cero a Siempre; (3) procesos de certificacin de competencias laborales soportados en el desarrollo de la Estrategia de Gestin del Recurso Humano en Colombia (EGERH) apartirdeunmarcodecualificacionesapropiadoparaestarea;y(4)diseoeimplementacinde procesosdiferencialesycontextualizadosdecapacitacinyformacin,dirigidosalasfamilias,para el desarrollo de habilidades que permitan la promocin del desarrollo infantil y la garanta de sus derechos. Esto ir acompaado de la implementacin de estrategias que cualifiquen los servicios y las prcticas pedaggicas, fortaleciendo la articulacin entre la educacin inicial y la educacin preescolar, a travs de la definicin de lineamientos pedaggicos para una educacin inicial diferencial y de calidad. Este proceso que inicia con el sistema de aseguramiento, debe ser continuamente revisado a lo largo del tiempo durante un lapso aproximado de 5 aos, plazo en el cual se debera contar con un sistema de calidad suficientemente robusto. Al Sistema de Garanta y Aseguramiento de la Calidad debern adaptarse, de manera progresiva durante un periodo de
261
transicin, los prestadores actuales de servicios para la primera infancia tanto pblicos como privados, de tal forma que se garantice la calidad de los serviciospara todos los nios menores de cincoaos. Adicionalmente,serequieredelaconstruccinyadecuacindeambienteseducativospertinentes; por ello se ajustarn los requerimientos y definirn lineamientos de infraestructura, dotacin y condiciones de seguridad para las diferentes modalidades de atencin, que permita una atencin diferencial,acordealascaractersticasyparticularidadesdelosniosylasnias.
2. Mecanismosdeseguimientoyevaluacinparalaprimerainfancia
Es preciso disear e implementar un mecanismo de seguimiento y evaluacin a la estrategia De Cero a Siempre, para lo cual se requiere organizar un sistema de informacin que fortalezca y articule los sistemas existentes y permita tener informacin veraz, oportuna y confiable de este rango de edad. Para el efecto, es necesario trabajar de manera articulada con la RENEC para que estandarice el tipo de identificacin y entregue de manera gratuita, a las entidades del orden nacional,lainformacincorrespondientealaidentificacindelosniosynias. Para ello, resulta indispensable superar problemas de cobertura en el registro, de oportunidad en el procesamiento de la informacin y de interconectividad entre los diferentes sistemas de informacin, con el fin de registrar efectivamente las actuaciones institucionales con cada nio o nia identificado hasta lograr hoja de vida que muestre si cada uno de ellos y sus familias ha accedidoonoaloselementosdelpaquetedeatencinintegral. De igual manera, resulta relevante contar con indicadores y procesos investigativos que den cuenta de las intervenciones, y de los resultados e impactos alcanzados, de manera que se posibilite la valoracin del desarrollo en sus diferentes dimensiones, la caracterizacin de los rezagos en dicho desarrollo, as como la demanda de servicios de cuidado, educacin inicial y preescolar, entre otros. Lo anterior, permitir consolidar procesos de retroalimentacin de la polticadeprimerainfanciaytomadedecisionesbasadasenevidencia. De acuerdo con lo anterior, se construir una lneade base paraDe Cero a Siempre, se promover la realizacin de un estudio longitudinal que permita medir el impacto de las intervenciones de la poltica de atencin integral, y se construir una agenda de evaluaciones para las intervenciones dirigidasaestapoblacin.
2.
Niez,adolescenciayjuventud
En el marco de la Constitucin Poltica y la Convencin sobre los Derechos del Nio, ratificada por el Estado Colombiano, se establece que los derechos de los nios prevalecen sobre los de los dems. Este Plan de Desarrollo concede especial relevancia a este grupo poblacional. De acuerdo con la Ley 1098 de 2006 la niez comprende desde el nacimiento hasta los 12 aos de edad y son adolescentesaquellaspersonasentre12y18aos.Asmismo,enlaLey375de1997,seentiende porjovenlapersonaentre14y26aos. Las estrategias que se presentan en este Plan tendrn un enfoque de proteccin integral que impone a las familias, a las comunidades y al Estado en cabeza de sus instituciones, las obligaciones de: reconocer los derechos de los nios, nias, adolescentes y jvenes, asegurar su garantaycumplimiento,prevenirqueesosderechosseanamenazadosovulneradosyrestablecer
262
aquellos que han sido vulnerados, especialmente en poblaciones especficas como las vctimas de diferentesformasdeviolencia.
a)
Diagnstico
La poblacin de 6 a 12 aos afronta una compleja problemtica que coloca a los menores en situacionesderiesgo.Algunosdelosfactoresquecontribuyenaestasituacinenlosniossonlas relacionesfamiliaresdisfuncionales,aunadasalnousoadecuado,creativoyproductivodeltiempo libre183, el consumo de sustancias psicoactivas en especial a mayores de 12 aos, violencia y maltrato general, intrafamiliar, en el entorno escolar, sexual184, entre otros. Se carece tambin de una oferta de servicios, con enfoque diferencial y de gnero; de espacios adecuados de recreacin para el desarrollo de acciones que permitan a los menores de edad practicar continuamente un deporte y realizar una actividad fsica que permita el cambio de estilos de vida sedentariosypocosaludables. Los preadolescentes (1214 aos) y aquellos propiamente adolescentes (1418 aos), se diferencian en la forma que en que perciben la familia, la sociedad, as como en su relacin con el Estado. En estos grupos poblacionales la problemtica se centra principalmente en la vulneracin oinadecuadarealizacindesusderechossexualesyreproductivos(embarazodeadolescentes)ya la vinculacin a actividades como bandas y pandillas185, organizaciones criminales y reclutamiento porpartedegruposarmadosirregulares. Desde 2009 el pas avanz en la implementacin del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA), cuya finalidad es la justicia restaurativa, la verdad y la reparacin del dao causado por el adolescente que infringi la Ley Penal186. El pas, se encuentra en un perodo de transicin y enfrenta el reto de brindar una oferta pertinente, asertiva y estratgica acorde con la finalidaddel SRPA,queevitereincidencias,emitamensajespreventivosylogrequeeladolescente sea consciente del dao que causa su conducta a s mismo, a su vctima y a la comunidad, desde unaperspectivadeconstruccindeunsujetodederechos. Con respecto a la cobertura de afiliacin en salud, a partir de enero de 2010, todos los nios y adolescentes menores de 18 aos tienen derecho a los beneficios del Rgimen Contributivo sin importarelrgimendeafiliacinalquepertenezcan. Por otra parte, la participacin de los nios, nias y adolescentes (NoNaA) en el mercado de trabajo impide disminuir significativamente la pobreza en el pas y transformar las condiciones de informalidad de la economa. El trabajo infantil aleja a las nias y nios de la escuela y afecta las condicionesquepermitenunbuendesempeoescolarylaboral.Generalmentequienhasidonia
Por ejemplo, resultados de la ENSIN 2005 muestran que slo 1 de cada 4 adolescentes entre 13 y 17 aos desarrollan el mnimo de actividad fsica recomendada al menos 60 minutos diarios de actividad moderada o vigorosa por lo menos 5 das a la semana; y que el 56,3% de la poblacin entre 5 y 12 aos dedica 2 horas o ms a ver televisin o a jugar con videojuegos, y el 21,9% dedica 4 o ms horas. 184 Las principales causas de mortalidad en nias, nios y adolescentes son: en las edades de 6 a 12 son el ahogamiento o los accidentes;paraelrangode12a14sonlosaccidentesvariosylasagresiones(homicidios);yparaelrangode14a18sonlasagresiones (homicidios)yaccidentesterrestres.Loanteriorrepresentaun76%demortalidadenhombresyun46%enmujeres. 185 Elpandillismoesunfenmenodeexpresinviolentadeagrupacionesjuvenilesqueafectasuintegridad,aligualquelaconvivenciay la seguridad ciudadana. En su mayora, se trata de un fenmeno urbano con diferencias regionales, que ejerce micro controles territoriales y coaccin sobre nios y adolescentes para su inscripcin en la pandilla, segregando y atacando a quien no se suscribe a ella.Adicionalmente,estasagrupacionespuedensercooptadasporredesdecrimenorganizado. 186 ElSRPAesunsistemanaciente,quearticulaelprocesojudicialconelProcesoAdministrativodeRestablecimientodeDerechos. 263
183
oniotrabajador,serpadreomadredehijostrabajadores,perpetuandoenestecasolainsercin de los jvenes o adultos en los sectores ms frgiles del mercado de trabajo. Aunque en las ltimas dos dcadas el nmero de NoNaA trabajando ha disminuido en Colombia, se deben realizar esfuerzos mayores para que el objetivo de la erradicacin del trabajo infantil y de la dignificacin de la vida de los NoNaA sea permanente y efectivo. El DANE informa que en el 2009187, existan 1.050.147 NoNaA trabajando, y 718.006 se dedicaban a los oficios del hogar por ms de 15 horas semanales. La problemtica es heterognea y segmentada, las nias estn presentes esencialmente en los oficios del hogar, y los nios en actividades fuera de ste; estos ltimos son principalmente de zonas rurales y son clasificados en la categora ocupacional de a trabajadoresfamiliaressinremuneracin. En relacin con la informacin, las dificultades que se mencionaron en la seccin de primera infancia, se mantienen en la poblacin de nios, adolescentes y jvenes, principalmente en la identificacindecadabeneficiarioquerecibeunprogramaopresentaunanecesidad. La poblacin de 14 a 26 aos alcanza ms de 8 millones en el 2010. En los ltimos cincuenta aos la poblacin juvenil colombiana se ha triplicado y se estima que siga aumentando en los prximos 10aosdondealcanzarsunivelmsalto,entrminosabsolutos,de8,6millonesdejvenes.Para llegar a estas proyecciones, se tiene que la poblacin juvenil alcanz en 1985 su mayor participacin dentro de la poblacin total cuando representaba un poco ms del 21%. A futuro, se esperan cadas continuas en la participacin de este segmento poblacional que actualmente es un pocomsdel18%.Para2020seestimaqueserdel16,8%. La dinmica demogrfica de la poblacin juvenil y su relacin con el resto de grupos etarios ha permitido identificar una ventana de oportunidades conocida como bono demogrfico, entendido como aquel estado donde la poblacin activa e independiente, es decir, aquellos de 15 a 64 aos, deben soportar a menos dependientes menores de 15 y de 65 y ms aos. A medida que la razndedependenciademogrficadisminuyeseamplanlasposibilidadesdeahorrosocial,hayun mayor nmero de personas vinculadas en actividades productivas y un menor nmero de personasdemandantesderecursos. Porotraparte,lainstitucionalidaddelSistemaNacionaldeJuventudestdefinidaenlaLey375de 1997, sin embargo, la operacin, gestin y coordinacin de dicha institucionalidad no ha operado de manera adecuada, de acuerdo con lo establecido en dicha ley, y la inexistencia de un sistema deinformacinnacionalqueintegrelasdiversasformasosistemasdeinformacinexistentesenel nivel territorial limita la investigacin y conocimiento de la juventud. La informacin as producida desconoceenalgunoscasoscriteriosdeanlisisdiferenciales,decontextoydediversidad
b)
Lineamientos,accionesyestrategias
Cabe sealar que para esta poblacin el diagnstico, las estrategias y metas se encuentran de manera transversal en diferentes secciones sectoriales del presente Plan. A continuacin se plantean los lineamientos generales aplicables al conjunto de la poblacin de nios, nias, adolescentesyjvenes,yseprecisanalgunoslineamientosporgrupodeedad.
187
Cifraspreliminares,cuartotrimestrede2009. 264
1. Proteccindelaniezyadolescenciayparticipacindelosjvenes
Con el propsito de lograr un ejercicio efectivo de los derechos para la poblacin hasta los 18 aos, se dar nfasis al desarrollo de las estrategias y acciones que posibiliten la garanta en los mbitos de: existencia, desarrollo, ciudadana y proteccin188. No obstante, la garanta de los derechos no es exclusiva del Estado, recae tambin sobre la familia y la sociedad, por ello es fundamental la interaccin armnica y decidida en la proteccin de los mismos. La familia no puede ceder su responsabilidad al Estado o a la comunidad y sta debe exigir que el Estado y la comunidadcumplanconsusresponsabilidades. Se implementarn estrategias permanentes de capacitacin a las familias, padres, agentes educativos y cuidadores, en la comprensin de los nios y jvenes como sujetos con derechos, pautas de crianza, valores, pedagoga del afecto, economa familiar, prevencin de las diferentes formas de violencia, incluida la intrafamiliar, el abuso sexual y el maltrato infantil, trabajando conjuntamente con el Ministerio de la Proteccin Social, el Ministerio de Educacin y las institucioneseducativasparagenerarentornosprotectoresyprotegidosdesdeyconlafamilia. Igualmente, se establecern mecanismos para prevenir que los nios y adolescentes sean abandonadosporsusfamilias;yencasodenotenerunafamilia,elEstadorestablecersuderecho a travs del programa de adopcin; se brindar atencin integral, oportuna, eficaz y reparadora a vctimas de violencia intrafamiliar y mejoramiento de las condiciones de vida y entorno de las familias. En el marco de la Poltica de Seguridad Alimentaria y Nutricional se reglamentar la Ley de Obesidad y se definirn criterios mnimos obligatorios para los restaurantes y tiendas escolares,189 en los cuales se deber dar prioridad a la venta de frutas, verduras y alimentos saludables que determinen el ICBF y MEN como coordinadores de la estrategia. Se continuar la suplementacin con micronutrientes y fortificacin de alimentos de consumo masivo como estrategia para reducir ladeficienciademicronutrientesenlapoblacinescolarizada.Comocomplemento,sernecesario que la poltica de estilos saludables que desarrolle el MPS190 considere acciones prioritarias en las institucioneseducativas,dondeademsdeberevaluarselacapacidaddelasmismasparaimpartir instruccin en educacin fsica de manera regular, como parte de la ctedra educativa y con personal calificado. El MPS, ICBF, el MEN, Ministerio de Cultura y Coldeportes trabajarn de manera coordinada para incrementar y mejorar la oferta y facilitar el acceso a programas de recreacin, deporte y cultura que permitan el adecuado manejo del tiempo libre, teniendo en cuentalasdiferenciasculturalesylosmenoresencondicindediscapacidad. El Gobierno nacional profundizar los proyectos ldicos, de formacin artstica y cultural y recreo deportiva como complemento a la jornada escolar para las nias, nios y adolescentes en todo el pas, en coordinacin con las entidades territoriales, los ministerios de Cultura y del Interior y Justicia, MPS, MEN, Coldeportes, la Presidencia de la Repblica y el sector privado; teniendo en cuentalasdiferenciasculturalesylasnecesidadesdelosmenoresencondicindediscapacidad.
188
LasestrategiasgeneralesdeeducacinFormacindecapitalhumanoysaludAccesoycalidadensalud:universalysostenible,se describenenloscaptulosrespectivosdelpresenteplandedesarrollo. 189 Cabesealarqueestaestrategiaesaplicablealasinstitucioneseducativaspblicasyprivadas.Lafinanciacindelprogramaserpara lasinstitucionespblicasydeberempezarseporcubrirlosprimerosgradosescolares. 190 SeccinIV.A.4:Accesoycalidadensalud:universalysostenible. 265
As mismo, el ICBF y el MEN, de manera conjunta, implementarn estrategias permanentes de capacitacin a los padres, agentes educativos y cuidadores, en la comprensin de los nios y jvenes como sujetos con derechos, pautas de crianza, valores, pedagoga del afecto, economa familiar,prevencindelaviolenciaintrafamiliarydelmaltratoinfantil. Se establecern e implementarn polticas referidas a la prevencin, atencin y reparacin frente a los efectos generados en esta poblacin por los grupos armados al margen de la ley, en particular lo referido al reclutamiento y desplazamiento y otras acciones violatorias de sus derechos; sobre las vctimas de minasantipersonas, la atencin integral a desvinculados, ascomo mecanismos efectivos para el desmantelamiento de redes criminales que afectan especialmente a losadolescentes.Paraaquellosniosyadolescentesqueseanabandonadosporsusfamiliasoque carezcan de stas, el Estado restablecer su derecho a travs del programa de adopcin; se brindar atencin integral, oportuna, eficaz y reparadora a vctimas de violencia intrafamiliar y el mejoramientodelascondicionesdevidayentornodelasfamilias. Laproteccinintegralyrestablecimientodelosderechosdelaniezylaadolescenciaacordecon el inters superior del nio, se dar desde un enfoque de corresponsabilidad e intersectorialidad de acuerdo con las competencias establecidas por las normas, profundizando la intensidad de las acciones en prevencin, para reducir la institucionalizacin en casos de maltrato infantil, el abuso sexual, la explotacin sexual, la explotacin laboral y econmica, la condicin de discapacidad, el consumo de sustancias psicoactivas, la vida en calle y cualquier otra situacin de vulneracin de losderechos. Como estrategia articuladora dirigida a combatir la pobreza en la poblacin ms pobre y vulnerable se fortalecer la Red JUNTOS, facilitando el acceso a los servicios sociales de los nios, nias y adolescentes ms vulnerables, priorizando el acceso de stos y sus familias para su abordajeintegralenelmejoramientodesuscondicionesdevida.Estoimplicatenerunsistemade informacin que d cuenta de indicadores de resultados en salud (mortalidad materna, infantil y enlaniez,entreotros),eneducacin,proteccin,nutricin,trabajoinfantil,entreotros. De 6 a 12 aos de edad. Se fortalecer la Poltica Nacional para la Prevencin y Atencin de las diferentes formas de violencia, incluida la intrafamiliar, el maltrato y el abuso sexual. Los alcaldes sern sensibilizados frente a la importancia del juego con apoyo del sector educativo, el MPS, el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el ICBF, sensibilizacin que tendr en cuenta las diferencias culturales y a las personas con discapacidad. Se garantizar la asistencia regular de los nios y nias entre los 6 y los 12 aos a los establecimientos educativos para contribuir a garantizar su derecho a la educacin, mediante la prevencin de la desercin escolar,lapromocindelapermanenciaenelsistemaeducativo,elmejoramientodeldesempeo acadmico y con el compromiso de las familias, redes vinculares y sociales. Avanzar en calidad y pertinenciadelaeducacindeacuerdolasparticularidadestnicasyculturalesdelosterritorios. De 12 a 18 aos de edad. El Gobierno tanto nacional como territorial adelantar las acciones necesarias para lograr que aumente la edad del primer embarazo. Se adelantarn acciones preventivas a cargo del MPS, el MEN y el ICBF, en la promocin de comportamientos seguros en materia de sexualidad de adolescentes y en el establecimiento de servicios de orientacin y consejera en aspectos relacionados con la reproduccin y la sexualidad, con el fin de disminuir el nmero de embarazos en adolescentes. Lo anterior en concordancia y articulacin con la Poltica NacionalparalaPrevencinyAtencindelaViolenciaIntrafamiliar,elMaltratoyelAbusoSexual.
266
Se implementar la Poltica Nacional de Reduccin del Consumo de Sustancias Psicoactivas y el Plan Nacional de Reduccin del Consumo de Drogas, en los que se considerar la aplicacin de estrategiasdeeducacin ydivulgacin masivaydeprevencinespecficaentrelosadolescentesy, en general, en todos los grupos de poblacin, bajo el liderazgo del MPS, el MEN, el Sistema de FormacindeCapitalHumanoyelFondoNacionaldeEstupefacientes,conelapoyodelICBF. Frente al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA), ser necesario el concurso de diversos actores en el ejercicio del principio de corresponsabilidad y proteccin integral. Para tal efecto, es preciso (1) avanzar en el plan maestro de los servicios de infraestructura y modelos de atencin del SRPA; (2) fortalecer la cobertura y calidad de los servicios ofrecidos por los operadores, al igual que el esquema de seguimiento, control y monitoreo del ICBF; (3) desarrollar el contenido de las sanciones y los esquemas de acompaamiento al adolescente una vez ha cumplido con la sancin que le ha dictado el juez, (4) adoptar rutas y protocolos de actuacin interinstitucional en funcin del adolescente, sus derechos y la responsabilidad que debe asumir por sus conductas; (5) contar con un sistema de informacin del SRPA que permita tomar decisionespertinentesy(6)especializarelrecursohumanodelSRPA. Para contrarrestar el fenmeno del pandillismo se hace necesario: (1) identificar su magnitud y formas de expresin, (2) promover estrategias diferenciadas y la construccin participativa de estrategias de inclusin social y econmica de adolescentes vinculados a pandillas; (3) fortalecer la red familiar, comunitaria e institucional de apoyo y acompaamiento a estos adolescentes; (4) desarrollar esquemas de proteccin a los mismos, (5) incentivar que los gobiernos territoriales incluyan estas problemticas en sus planes territoriales, articulando las Estrategias de Seguridad y Convivencia Ciudadana con las de Desarrollo Social, entre otras acciones. De igual manera, se hace necesario avanzar en estrategias de prevencin especficas de la vinculacin de adolescentes a pandillas, que articulen las lneas de accin de diversos sectores, generando complementariedades y sinergias entre los organismos del estado y los de la sociedad civil. Lo anterior, sin perjuicio de promover acciones de prevencin situacional que incentiven la participacin de los adolescentes y jvenes en la recuperacin y mejoramiento de espacios pblicosysuadecuadaapropiacin. De 14 a 26 aos de edad. Se fortalecern los mecanismos de participacin e incidencia de la adolescencia y la juventud en las decisiones que los afectan, incentivando su ciudadana activa e identidad, en el marco de los derechos y los deberes, promoviendo de esta manera la incidencia enlosespaciosdeimplementacindepolticasrelacionadasconelgoceefectivodelosderechosa laexistencia,laparticipacin,eldesarrolloylaproteccin,delosadolescentesyjvenes. Deacuerdoconloanterior,sepromoverelreconocimientodelasdiversasformasdeexpresiny organizacin juvenil,ascomolaampliacindeespaciosyestrategiasdeparticipacineincidencia paralosadolescentesylosjvenescomoLosJvenesTienenlaPalabra,losConsejosdeJuventud, los Comits Consultivos de Jvenes y las Escuelas de Derechos y Deberes Humanos, con el fin de poder contar con ciudadanos comprometidos con el desarrollo de sus comunidades y del pas, complementndoloconaccionespreventivasquecontribuyanareducirladelincuenciajuvenil.
267
2. Diseoinstitucional,seguimientoyevaluacindelagarantadelos derechos
Dado que la garanta de los derechos de los nios, nias y adolescentes est estructurada dentro deunmarcodeintersectoralidad,serequiereejercerunarectoraatravsdelSistemaNacionalde Bienestar Familiar (SNBF) para lograr una efectiva gestin de la poltica pblica, una articulacin y coordinacin de los agentes oferentes del servicio y un uso adecuado de los recursos. Se requiere disear una estrategia vinculante a nivel territorial que enmarque dentro de los municipios, distritos y departamentos, la inclusin de los componentes de diagnstico, las metas, las lneas de base, los instrumentos de medicin y la focalizacin del gasto pblico social en infancia y adolescencia. Laidentificacindelosbeneficiariosdelosprogramasparaelserviciopblicodebienestarfamiliar se har a travs del Sistema de Identificacin de Beneficiarias de Programas Sociales del Estado (SisbnIII),deacuerdoconlospuntosdecortedefinidosparacadaprograma,dandoprioridadala primera infancia e inscritas en la Estrategia Red JUNTOS. Igualmente, se tendrn criterios de atencindiferencialporetnia,cultura,zonasurbanasyrurales. Deotraparte,serequierecomplementarlapropuestadediseoeimplementacindelSistemade SeguimientoyEvaluacindelagarantadelosderechosdelosnios,niasadolescentesyjvenes en la cual se consideren las prioridades de la poltica pblica, los instrumentos de gestin, los resultadosesperados,elseguimientoalainversinylosefectossobreelbienestardeestosgrupos poblacionales. Este sistema de seguimiento y evaluacin no solamente debe incorporar los indicadores claves de resultado del conjunto de polticas intersectoriales de intervencin dentro de los procesos de garanta y restitucin de derechos, sino tambin debe llegar a considerar los procesos de gestin requeridos para la planeacin, anlisis y verificacin de la eficiencia y eficacia delaspolticaspblicasdeinfancia,adolescenciayjuventud. En forma especial para la poblacin de 14 a 26 aos, se requiere fortalecer y armonizar los diferentes instrumentos y herramientas de poltica pblica y de gestin institucional, revisando y ajustando la articulacin e inclusin diferenciada de acciones de poltica pblica a favor de estos grupos poblacionales, cuyos lineamientos se dan desde el orden nacional y requieren ser integradosenelprocesodeformulacineimplementacindepolticasenelnivelterritorial. Dicho sistema deber incorporar procesos de investigacin y gestin de conocimiento en adolescencia y juventud integrado a los sistemas y observatorios temticos y poblacionales que operan en el nivel territorial y que permita de manera interinstitucional construir, validar y generar peridicamente informacin relevante, veraz y oportuna relacionada con el goce efectivo delosderechosdelosjvenes. De otro lado, se fortalecern los Consejos de Poltica Social nacional y territoriales que sern los encargados de apoyar la gestin de las polticas y programas que respondan a las necesidades de la poblacin. Adicionalmente, se fortalecern y continuarn desarrollando estrategias de concertacin, implementacin, seguimiento y control social de las polticas pblicas, como la Estrategia Hechos y Derechos Municipios y Departamentos por la Infancia, la Adolescencia y la Juventud, la cual se desarrolla en coordinacin con la Procuradura General de la Nacin, entidadesdelGobiernoyOrganizacionesinternacionales.
268
3. Prevencinyerradicacindeltrabajoinfantil
Para avanzar en la erradicacin del trabajo infantil con especial atencin a sus peores formas, el Gobierno nacional desarrollar y fortalecer los pasos descritos en la Estrategia Nacional Para Prevenir y Erradicar las Peores Formas de Trabajo Infantil y Proteger al Joven Trabajador, 2008 2015 (ENETI), y promover la corresponsabilidad de su aplicacin en los departamentos y municipiosdelpas. En particular, dentro de las lneas estratgicas de la ENETI, se dar especial relevancia a: (1)elseguimientoanualdelascondicionesdeltrabajoinfantilen elmdulocorrespondientedela Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), por parte del El DANE, el MPS y el ICBF y el funcionamiento el Sistema de Registro Integrado de Trabajo Infantil (SIRITI) por parte del MPS; (2) el acceso al sistema educativo para completar el ciclo medio de formacin, contemplando metodologas flexibles con aseguramiento de la calidad para los NoNaA trabajadores; (3) la prioridad, bajo la regulacin del MPS, en el acceso por parte de las Cajas de Compensacin Familiar a los servicios del Fondo para la Atencin Integral de la Niez y Jornada Escolar Complementaria (FONIEZ)191, de los NoNaA trabajadores. El FONIEZ no podr destinar recursos inferioresalpromediodesuoperacinhastadiciembrede2009,ypodrdistribuirregionalmente los recursos entre cajas de compensacin familiar para la efectiva focalizacin a la niez trabajadora. En general subsidios monetarios o en especia de cualquier origen, para estos propsitos, estarn condicionados al no trabajo infantil; (4) la implementacin por parte del ICBF demetodologasdeatencinespecial, connfasisenlasvctimasdeexplotacinsexualcomercial, trabajo en minas y canteras, reclutamiento forzoso e indgenas; (5) el otorgamiento por parte del SENA de cupos de formacin para el trabajo que se denominarn becas de formacin a la totalidad de NoNaA trabajadores retirados del mercado laboral que culminen su ciclo de educacin media y asistan de manera continua a los programas de uso alternativo del tiempo libre; (6) la entrega del subsidio escolar y nutricional de las Familias en Accin elegibles, siempre y cuando cobijen a la totalidad de NoNaA integrantes de stas, evitando que la familia establezca una regla de reparticin entre recepcin de subsidios y participacin de los NoNaA en el mercado laboral. Finalmente, los gremios privados generarn clusulas sociales en sus condiciones de contratacin de proveedores y fomentarn programas que eviten la explotacin de la niez; as mismo, los sindicatos promovern programas de territorios libres de trabajo infantil, aprovechando los entornosdetrabajodesusafiliados.Finalmente,elMPS,elICBF,elMEN,elDNPylaPolica,conel apoyo de la Procuradura, disearn una estrategia de bsqueda activa e Inspeccin Vigilancia y ControldelTrabajo(IVC),delanieztrabajadoraquepermitasuidentificacinenelSIRITI.
c)
Metas
TablaIV3
Indicador LneadeBase (2010) 566.429 41 44 Meta2014 1.200.000 130
NmerodeniosquerecibenatencinintegralDeCeroaSiempre. Nmerodeinfraestructurasespecializadas,construidasparalaeducacininicial NmerodePlanesdeAtencinintegralalaprimerainfanciadeentidades territorialescertificadas,implementadosyevaluados
94 (implementados (Diseados) yevaluados)
191
Foniez,creadoporlaLey789de2002. 269
Indicador Porcentajedeniosmenoresde5aoscondesnutricinglobal(pesoparalaedad)* Prevalenciadeanemiaenniosyniasmenoresde5aosymujeresde13a49aos enlasreasurbanoyrural Duracindelalactanciamaternaexclusiva PorcentajedecasosdetransmisinmaternoinfantildelVIH ComisinIntersectorialdePrimeraInfanciacreadamediantedecretoyoperando SistemadeAseguramientodelaCalidaddeDeCeroaSiempredesarrolladoyoperando Sistemadeseguimientoyevaluacindiseadoeimplementado Nmerodenios,niasyadolescentesenelmercadolaboral**
LneadeBase (2010) 3,40% (2010ENSIN) 33% (2005ENSIN) 1,8meses (2010ENSIN) 2,90%
Meta2014 2,6% 2015 20% 3,8meses 2015 <2% 2015
1.768.153
1.149.300
*LametadedesnutricincrnicaprovienedelaportadoAccesoyCalidadenSaludUniversalySostenible. **El total de nios, nias y adolescentes trabajadores, corresponde a datos preliminares del mdulo de trabajo infantil de la Gran EncuestaIntegradadeHogares(GEIH)delDANE2009.
3.
Formacindecapitalhumano
Es indudable que la prosperidad democrtica y una sola Colombia requieren de una educacin fortalecida, de calidad y con pertinencia, de una educacin concebida desde la primera infancia hasta la educacin superior y la de adultos. Por lo tanto, una formacin de capital humano que contribuye al fortalecimiento de la democracia con ciudadanas y ciudadanos cvicos y tolerantes que apunte al desarrollo continuo de sus competencias bsicas y las laborales y que articule el sector educativo con el sector productivo, permitir a la poblacin ser ms competente y competitivaparaalcanzarlosobjetivosdecerrarlasbrechaseimpulsareldesarrollonacional. Unaeducacindecalidadrequiereentoncesformarciudadanosconvaloresticos,respetuososde lo pblico, que ejerzan los derechos humanos, cumplan sus deberes sociales y convivan en paz, e implicaofrecerunaeducacinquegenereoportunidadeslegtimasdeprogresoyprosperidad,que sea competitiva, que contribuya a cerrar las brechas de inequidad, centrada en la institucin educativa,quepermitaycomprometalaparticipacindetodalasociedadenuncontextodiverso, multitnico y pluricultural. En sntesis, nos compromete una educacin de calidad como el camino alaprosperidad. De esta manera, la educacin entendida como formacin de capital humano permite sostener la capacidad competitiva y resulta fundamental para reducir la pobreza, las desigualdades sociales y mejorar las condiciones de vida de la poblacin, brindndole capacidades y oportunidades para la generacin de ingresos y la obtencin de mejores empleos. En este sentido, el Sistema de ProteccinSocial,contemplaelSistemadeFormacindeCapitalHumanocomounodesuspilares mediante el sistema de educacin formal y el sistema de nacional de formacin para el trabajo (SNFT). ste involucra la educacin para el trabajo y el desarrollo humano y todos los componentesdelaeducacinmediaysuperiorqueformancompetenciaslaborales192.
192
Ley1151de2007,art,31;Conpes3674de2010. 270
a)
Diagnstico
En los ltimos ocho aos y como producto de la La Revolucin Educativa el pas alcanz importantes logros en trminos de cobertura de la educacin. Para los niveles de primaria y secundaria ya se cuenta con coberturas brutas superiores al 100%, en transicin se logr llegar al 90%, quince puntos porcentuales por encima de lo observado en 2002 y en media se alcanz una coberturabrutadel79,4%,superandoen22puntosporcentualeslatasaobservadaen2002. El anlisis de la dinmica de la formacin de capital humano del pas requiere dos tipos de indicadores; aquellos que miden los resultados del proceso de acumulacin en el mediano y largo plazo (analfabetismo y aos aprobados) y aquellos que dan cuenta de los resultados de las polticasactuales(tasasdecoberturaylogrosencalidad).Unelementoesencialenesteprocesoes la pertinencia del proceso de formacin, no solo en cuanto el desarrollo de competencias laborales (especficas y profesionales) sino en otras igualmente importantes como las competencias bsicas, (aritmticas, de comunicacin y tecnolgicas, entre otras) ciudadanas y cientficas. El recurso humano que el pas necesita debe estar en capacidad de contribuir a los procesos de desarrollo econmico y social y a la sostenibilidad ambiental, pero tambin hacer parte de una ciudadana activa, reflexiva y participativa, capaz de convivir pacficamente y en unidad,comopartedeunaNacinprspera.
1. AnalfabetismoyAosAprobadosdeEducacin:Elstockdecapital humanodelapoblacincolombiana
El pas en 2009, present una tasa de analfabetismo para las personas mayores de 15 aos de 6,8%, con una brecha marcada en la zona rural de 10 puntos, es decir que el 14,5% de los habitantes de 15 aos y ms, de las zonas rurales, no saban leer ni escribir193. As mismo, en el 2009, los aos promedio aprobados para la poblacin de 15 aos y ms en el pas, fueron 8, es decir, en promedio no logran completar la educacin secundaria, con una brecha de 3,83 aos en contra de las zonas rurales, donde el indicador es de 5,02 aos (en promedio, apenas termina la primaria),mientrasenlaszonasurbanasfuede8,85aos(casiunniveleducativoadicional)194.
2. Cobertura:Mayoresoportunidadeseducativasentodoslosnivelesde formacin
En2009,lamatrculadesdeelniveldetransicinhastalamediaascendia10.966.935millonesde estudiantes, en tanto la proyeccin de la poblacin entre 5 y 16 aos por parte del DANE fue de 10.577.486. Sin embargo, la extraedad y la repeticin hacen que no siempre la matrcula est siendoutilizadaporlapoblacinobjetivodecadanivel.ApartirdelainformacindelSINEB195,slo el 70,2% de la matrcula (7.871.839) corresponde a nios, nias y jvenes que estn cursando un niveladecuadoparasuedad196.Deotrolado,cercade1.066.157denios,niasyjvenesentre5y
Losmismosindicadoresen2009paralaspersonasentre15y24aosdeedad,fueron:tasadeanalfabetismode2,06%;4,56%para lazonaruraly1,24%paralazonaurbana. 194 Definiendolosniveleseducativos comotransicin,primaria,secundaria ymedia.Losaos promediodedelapoblacinjoven, entre 15y24aos,en2009,fueronde9,15aos;7,06aosenlazonaruraly9,83aosenlazonasurbana. 195 SINEB:SistemaNacionaldeInformacindeEducacinBsica. 196 El 5% corresponde a estudiantes que cursan un nivel superior al adecuado para su edad y un 24,9% de la matrcula es de poblacin quesuperalaedadobjetivo.Alcompararlasproyeccionesdepoblacinenedadescolarconlosestudiantesmatriculadosenelsistema educativo, los niveles educativos donde existe mayor porcentaje de poblacin en extraedad son media (38,8%) y bsica secundaria (26,6%). 271
193
16aosestaranporfueradelsistemaescolardebsicaymedia,deloscualesel70%seencuentra enlazonarural197. La tasa de cobertura bruta por su parte muestra la capacidad del sistema para atender a la poblacin que lo requiere independientemente de su edad. A 2010, en la educacin bsica primaria y secundaria, esta tasa superaba el 100%, mientras la cobertura en transicin y media slo alcanza el 90,1% y 79,37%, respectivamente. Las brechas urbanorurales persisten en contra de la zona rural con ms de 16 puntos porcentuales respecto a la zona urbana. Igualmente, se mantienen amplias diferencias a nivel departamental: a 2009, 7 departamentos contaban con coberturasenbsicapordebajodel100%,siendolosmsrezagados,SanAndrs(76,26%),Vaups (81,5%) y Arauca (88,5%). En el nivel de media para el mismo ao, 6 departamentos presentan cobertura bruta por debajo del 50%; los ms rezagados son Guaina (29,45%), Vaups (35,55%) y Vichada(37,13%),entantoBogot,Atlntico,BoyacyBolvarpresentaroncoberturasporencima del80%. Lacoberturanetamuestralarelacinentrelamatrculadecadanivelqueestsiendoutilizadapor los nios, nias y jvenes con la edad objetivo para cada uno de stos, sobre el total de la poblacinenesasedades.Lamenorcoberturanetapara2009latuvotransicin(61,8%),mientras en primaria y secundaria alcanz el 89,7% y 70,1%, respectivamente; en tanto la cobertura neta conjunta de bsica fue del 91,3%. Para este indicador, los departamentos ms rezagados fueron Vaups, San Andrs y Guaviare, con coberturas por debajo del 70%. La cobertura neta en educacin media, a 2009, fue tan slo del 39,7%; 4 departamentos (Guaina, Vaups, Vichada y Guaviare)presentarontasasinferioresal15%. Es importante destacar que entre 2003 y 2010, el Ministerio de Educacin Nacional (MEN) con recursos de Ley 21 de 1982, Presupuesto General de la Nacin, Fondo Nacional de Regalas y aportes de las entidades territoriales, aport $1,2 billones para la construccin de 12.732 aulas que benefician a 649.410 nios. Sin embargo, desde la perspectiva de una educacin con calidad, se requiere fortalecer la estrategia de mejoramiento de espacios escolares para reubicar las aulas que se encuentran en zonas de riesgo y mejorar las condiciones de la infraestructura que se encuentraenmalestado. Por su parte, a 2009, en la formacin superior (tcnico profesional, tecnolgico, profesional universitario)ytomandocomopoblacindereferenciaalosjvenesde17a21aos,lacobertura bruta alcanz el 35,5%; entre 2003 y 2009 la matrcula en pregrado aument en 496.837 alcanzando 1.493.525 estudiantes en el ltimo ao, de los cuales 482.505 cupos (32,3%) correspondieronanivelesdeformacintcnicaytecnolgica,incluidoslosprogramasqueeneste nivel ofrece el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), que contribuy con el 53% de la misma198. Los departamentos que presentaron menores tasas de cobertura durante 2009 fueron: Vichada (10,9%),Crdoba(10,9%)Amazonas(12,4%)yGuaina(14%). Para disminuir las brechas en el acceso se han desarrollado estrategias que buscan brindar la oferta educativa en zonas distantes y de difcil desplazamiento donde sta es inexistente o
Algunos de estos jvenes pudieron terminar los niveles de bsica y media de manera anticipada y por este motivo encontrarse por fuera del sistema. De acuerdo con los datos de la GEIH 2009, del total de jvenes de 5 a 16 aos que se encuentran por fuera del sistema de bsica y media, el 3% culminaron el nivel, de estos un 0,06% actualmente no asisten, en tanto otro 2,9% asiste a la educacinsuperior. 198 Elsectoroficialaportlamayorpartedelcrecimiento:el81%(461.836estudiantes)correspondiaIESpblicasyelSENA.Elsector privado por su parte particip con el 19% restante lo que origin una recomposicin de la matrcula, aumentando la participacin del sectorpblicodel41.7%enel2002al55.9%enel2009. 272
197
precaria. As, en 2003 se estableci el programa de Centros Regionales de Educacin Superior (CERES), alcanzando a 2010 un total de 164 CERES en todo el pas, de los cuales 153 estn funcionando y los restantes se encuentran en proceso de adecuacin199. Esta oferta cubre 31 departamentos del pas y beneficia a 30.515 estudiantes a travs de 122 programas tcnicos, 377 tecnolgicos, 474 profesionales y 28 de postgrado. Por su parte las instituciones de educacin superior (IES), han desarrollado esfuerzos autnomos de regionalizacin. Actualmente 25 IES cuentanconsedesenmunicipiosodepartamentosdiferentesaldesuorigen,9deestaspblicas. En materia de postgrados, los programas de formacin doctoral se han convertido en una prioridad; el crecimiento de estos programas en el perodo 20062009 fue del 166% y de las maestras56,1%200.Enloreferentealosgraduados,entre2001y2008517personasobtuvieronsu titulo del nivel de doctorado. Sin embargo, a pesar de estos avances, el sector demanda mayores recursos.201 Los esfuerzos para lograr la ampliacin de la oferta se deben acompaar con acciones para fortalecer la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. La tasa de desercin intra anual202 pas de 8,0% en 2002 a 5,15% en 2009. No obstante, se presentan mayores tasas en lo ruralyenalgunosdepartamentos,siendomayoreneldepartamentodeGuaina(14,09%),seguido porPutumayo(11,97%),Vichada(11,38%)yAmazonas(11,18%). A partir de la informacin de las Encuestas de Calidad de Vida 2003 y 2008, nos aproximamos a la tasa de supervivencia en el sistema educativo. Entre 2003 y 2008 la acumulacin de educacin terciariaavanzaaunritmomuylento,a2003laproporcindejvenesde24aosquetenatrece o ms aos aprobados por lo menos dos aos aprobados de educacin superior, ascenda a 20,3% mientras que en 2008 esta proporcin fue del 20,9%. En especial a partir de la educacin media, un porcentaje cercano al 40% abandona el sistema antes de culminarla. Si se toma la poblacin de 18 aos, se evidencia adems un comportamiento diferencial por zonas, de manera que en la zona urbana el 18% de quienes ingresan al sistema educativo ya ha desertado cuando alcanzanlos18aosdeedad,mientrasenlazonaruraldichacifraalcanzael52%. De otro lado, segn la Encuesta Nacional de Desercin (ENDE) realizada por el MEN, los factores asociados a la desercin en educacin bsica incluyen variables relacionadas con las instituciones educativas y las condiciones de la oferta con diferencias entre regiones y zonas, adems de variables relacionadas con los hogares. As mismo, los resultados evidencian la importancia de los apoyos educativos transporte, alimentacin, gratuidad, entre otras, cuando se diferencia entre establecimientos educativos de baja y alta desercin. Sin embargo, en la actualidad, el 27% de la matrculaoficialde0a11,noesbeneficiariaconrecursosdestinadosagratuidadcercadel20%de la poblacin vulnerable, matriculada en el sector oficial, no est siendo beneficiada con alimentacin escolar. Igualmente, la desercin en educacin superior an presenta niveles muy elevados; la tasa por cohorte pas del 50% en el 2003 al 45,3% en el 2009. Esta tasa resume una situacinquevaraentreinstituciones,regionesyprogramasacadmicos. Una estrategia promotora del incremento de demanda para estudios de educacin terciaria y disminuir la desercin, es el apoyo financiero a los estudiantes a travs del Instituto Colombiano
Proceso de adecuacin, entendido como el proceso de la asignacin de las inversiones para infraestructura fsica, tecnolgica, y la obtencindelosregistroscalificados. 200 Lamatrculapasde350estudiantesen2002a1.631en2009yelnmerodeestudiantesdemaestrasascendide6.776a20.386 201 LosaportesalasUniversidadesOficialespasaronenpesosconstantesde$1.9billonesa$2.2billones,conbaseenlaLey30de1992. 202 Elporcentajedeestudiantesquesedesvinculaeneltranscursodelaoescolar. 273
199
deCrditoyEstudiosTcnicosenelExterior(ICETEX).Apartirde2003,sehanbeneficiadomsde 150.000estudiantes porao,conapoyofinanciero mediante mecanismosde crditoosubsidiosa la matrcula que alcanzaron en el 2009 el 20% del total de la matricula de pregrado. No obstante, es necesario mejorar el alcance y la focalizacin de los crditos priorizando el acceso de poblacin vulnerable en regiones apartadas donde la oferta de programas de educacin superior es reducida. Por otra parte, en el acceso a la formacin para el trabajo, se aprecia un amplio rezago: el 10,3% de la poblacin econmicamente activa (PEA) recibi algn curso de capacitacin para el trabajo en los ltimos 12 meses; de stos el 18% de los ocupados tomaron algn curso, pero solo el 10% de los desempleados lo hicieron; y en ambos el 21% y 25%, respectivamente, tomaron capacitacin en el SENA203. Por su parte, los datos administrativos proporcionados por esta entidad, revelan que las personas ubicadas en niveles 1 y 2 del Sisbn acceden solo al 35% del totaldeloscuposofrecidos(2.772.096cupos).
3. Calidadenlaformacinimpartidaporelsistemaeducativocolombiano
Los resultados de las pruebas SABER 2009 para el grado 5. y 9. muestran que un alto ndice de estudiantes se ubica en el nivel de desempeo insuficiente y se presentan grandes diferencias por sector (oficial y no oficial) y zona (urbana y rural), en todas las reas. Es as como en matemticas grado 5. el sector oficial urbano tiene 43% de estudiantes con resultados insuficientes, mientras que en el no oficial, son solo el 21%. Similares diferencias se presentan en lenguaje (figura IV2) y cienciasnaturales.
FiguraIV2.ResultadospruebasSABER5.y9.enLenguaje,segnzonaysector
Fuente:ICFES.
Sin embargo, los resultados de SABER 11 (Examen de Estado) han presentado avances segn las diferentes categoras de desempeo, entre 2002 y 2009. El porcentaje de establecimientos en los nivelesalto,superiorymuysuperiorpasde18%a27%.Almismotiempo,seredujoelporcentaje deestablecimientoseducativosenlosnivelesmuyinferior,inferiorybajo,pasandode55%a46%,
203
Etapa XIV (2009) de la Encuesta Social de Fedesarrollo; encuesta panel que en esta etapa fue representativa para 13 principales reasmetropolitanas. 274
porcentaje que sigue siendo muy alto ya que significa que 4.754 colegios permanecen en estos niveles. Los departamentos con mayor porcentaje de colegios en estas categoras son Choc, Amazonas, Vichada, Caquet, Cauca y los que conforman la regin de la costa Caribe. Por otra parte, aunque el promedio del pas en las reas del Ncleo Comn204 se ha mantenido estable, alrededor del 44,5%, en lenguaje hubo una disminucin de 1,6% en su promedio, siendo el rea crticaparaaccederalconocimientodeotrasreas. En educacin superior el sistema de aseguramiento evalu el 100% de los programas de pregrado y posgrado para garantizar el cumplimiento de condiciones de calidad a travs del registro calificado. Se fomentaron procesos de autoevaluacin y mejoramiento de calidad reflejados en la formacin de docentes, el impulso de la investigacin el mejoramiento de medios educativos, se requiere avanzar hacia incrementar el nmero de programas acreditados de alta calidad y consolidar el sistema de evaluacin de egresados a travs de las pruebas SABER PRO, el cual asumielcarcterdeobligatorioapartirde2009. Adicional a un sistema consolidado de evaluacin y a los sistemas de aseguramiento de la calidad, paralograrelpropsitodeunamejorcalidaddelaeducacin,esnecesariofortalecerlacapacidad de gestin de todas las instituciones involucradas en la prestacin del servicio educativo, desde el Ministerio de Educacin Nacional, las Secretaras de Educacin205, los gobiernos locales, las institucioneseducativasylasinstitucionesdeeducacinsuperior. El sistema de financiacin de la prestacin del servicio pblico educativo para los niveles de preescolar, bsica y media, a travs de la transferencia de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) a las entidades territoriales, evidencia ineficiencia en el uso de los recursos, situacin que requiere revisar el esquema de asignacin y distribucin de recursos del SGP, fortalecer los sistema de informacin que faciliten el control en el uso de los recursos y una cultura de rendicin de cuentas por parte de las entidades territoriales y las instituciones educativasparagarantizarlaprestacindelservicioconcalidadyoportunidad. Resulta necesario tener en cuenta dos aspectos fundamentales de poltica: de una parte disminuir las inmensas diferencias en cobertura entre zonas urbanas y rurales en lo que se denomina Igualdad de oportunidades: cerraremos las brechas y de otra, reducir la desercin, extra edad y repitenciadelsistema. De acuerdo con lo anterior los retos de poltica ms grandes son: (1) mejorar la calidad de la educacin en todos los niveles educativos; (2) reducir las brechas en la educacin, entre zonas, regionesygruposvulnerables;(3)educarconpertinenciaparalainnovacinylaproductividad;(4) mejorar la eficiencia del modelo de gestin en el MEN, en el sector y en el uso de los recursos del SGP. Finalmente, el fenmeno de la Nia logr afectar de manera considerable gran parte del pas, reportando a 21 de diciembre 1.609 emergencias, 284 muertos, 267 heridos, 62 desaparecidos, 2.155.386 personas afectadas, 443.888 familias, 3.173 viviendas destruidas y 310.351 viviendas averiadas.El55%fueronemergenciasporinundaciones,28%deslizamientosyel11%vendavales.
Las reas del Ncleo Comn hasta 2004 eran biologa, qumica, fsica, matemticas, lenguaje, filosofa, historia, geografa e idioma extranjero(alemn,francsoingls).Lapruebadeinglspasdeseropcionalaobligatoriaen2007. 205 De las 94 entidades territoriales certificadas 46 fueron certificadas por Icontec en los procesos de matrcula, recursos humanos y servicioalciudadano.88SecretarascuentanconSistemadeGestindelRecursoHumano,76conSistemadeServicioalCiudadano,83 conSistemadeCalidadEducativay66conSistemadeGestinFinanciera. 275
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En particular en el sector de educacin, de acuerdo con la informacin suministrada por las Secretarias de Educacin y verificadas por diferentes operadores en visitas realizadas a cada uno de los predios con corte a 31 de enero de 2011, se encuentran afectadas 1.216 infraestructuras educativasen19departamentosdelpas.Lasinfraestructurasquesehanvistomsafectadascon laolainvernalhansidolasdelosdepartamentosdeBolvaryChoc,lascualesrepresentanel51% delassedeseducativasquefuerongolpeadasconsiderablementepordichofenmenonatural. De las 1.216 infraestructuras educativas afectadas y verificadas mediante visita tcnica, 366 sern atendidas durante la Fase I de Atencin temporal para acceso educativo y estrategias de permanencia, en la Fase II de Rehabilitacin, 716 sedes sern sometidas a un mantenimiento correctivo y/o reparaciones estructurales (se contempla el acondicionamiento, el mejoramiento y la respectiva dotacin de las sedes) y 132 sedes durante la Fase III de Reconstruccin. Finalmente, el Ministerio de Educacin Nacional estima, que de las 1.216 sedes educativas afectadas por el fenmeno de La Nia, el 40% requerirn un proceso de reposicin (Reemplazo completo y definitivo)ounproyectodereubicacin(Reconstruccinennuevospredios). De acuerdo con cifras del Ministerio, cerca de 550.000 nios, nias y jvenes han sido afectados por la ola invernal desde el mes de marzo de 2010, lo que implica que si no se toman medidas al respecto el fenmeno climtico La Nia podra traer consigo un impacto negativo en la coberturaeducativayenlapermanenciadelosestudiantesdentrodelsistema.
b)
Los lineamientos y acciones propuestos, tendrn como premisa fundamental contribuir a reducir las brechas en cobertura, calidad y pertinencia, as como contribuir a la prevencin y disminucin delaafectacinenlaprestacindelservicioeducativoporcausadelosdaosocasionadosporlos desastres naturales y el cambio climtico en la infraestructura educativa, contemplando enfoques diferenciales que permitan atender las disparidades poblacionales y regionales, en funcin de las capacidades institucionales y los logros alcanzados, as como las particularidades de grupos (gnero, edad, discapacidad, etnia, entre otros). stos se conciben necesariamente articulados a los dispuestos en la seccin B.1.a del captulo de III Mejoramiento de la Calidad de la Educacin y desarrollodecompetencias.
1. Disminucindelasbrechasexistentesenlosresultadosdecalidad educativaentodoslosniveles
Consolidar el sistema de formacin de capital humano, significa desde un marco de calidad educativa disminuir las brechas para que los colombianos en general accedan al sistema educativo, permanezcan en l y puedan ser ciudadanos con las competencias necesarias que les demanda el mundo hoy, innovadores, creativos, comprometidos con la sociedad, que valoren su identidad y desde ella ejerzan sus derechos fundamentales. Las acciones y estrategias de mejoramiento de la calidad deben partir de la evaluacin permanente del servicio educativo, que permitan orientar estrategias de mejora e implementar acciones focalizadas a cada uno de los actoresdelproceso.
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Impulsarlasaccionesdemejoramientocontinuodelacalidaddelaformacinenlas institucionesentodoslosniveles Fortalecimientoacadmicodelasinstitucionesylosestudiantesquepresentan menoresndicesdedesempeo Dadas las diferencias que en el nivel de logro se presentan entre instituciones oficiales y no oficiales,porunlado,yentreurbanasyrurales,elMENylasSecretarasdeEducacincontinuarn desarrollando estrategias pertinentes e innovadorascomo los proyectos pedaggicos productivos, con modelos que se ajustan a las necesidades especficas de los estudiantes y sus regiones; as como modelos de nivelacin en secundaria, que apunten a superar el problema de estudiantes que se encuentran en extraedad, con rezago de uno o dos grados. Como parte de las estrategias de acompaamiento a establecimientos que presentan dificultades para el logro de los niveles bsicos de desempeo escolar, el MEN formular un currculo bsico, que podr ser adoptado voluntariamente por los establecimientos, con el propsito de garantizar a partir de ste el desarrollo de las competencias bsicas. Del mismo modo el MEN y las Secretaras de Educacin adelantarnasistenciatcnicaalasinstitucioneseducativasdebajologro. Generarestmuloseincentivosalasinstitucioneseducativasquepresentenavancesen suslogroseducativosyalosestudiantesconmejordesempeo A travs del esquema de financiacin se asignarn recursos especiales para hacer un reconocimiento y definir incentivos dirigidos a los jvenes de las regiones que presenten mejor desempeoacadmicoyniveldeexcelencia. Usodeltiempoescolarparaelmejoramientodelacalidad En funcin del desarrollo de competencias bsicas y ciudadanas de los estudiantes y con el fin de integrarlaescuelaconlacomunidad,seimplementarnalternativasdeacompaamientoycontrol que aseguren el cumplimiento del calendario escolar y de la jornada laboral de los docentes para lograr una mejor utilizacin del tiempo de clases. As mismo, se promover la jornada extendida en los establecimientos educativos oficiales, y en coordinacin con las cajas de compensacin familiarsefortalecerlajornadacomplementaria. Fortalecerelsistemadeaseguramientoyfomentodelacalidadentodoslosciclosde formacin Consolidacindeunsistemadeaseguramientodelacalidaddeprimerainfancia ComosedesarrollaenelcaptulodePrimeraInfancia,Niez,AdolescenciayJuventud,,demanera coordinada con los actores involucrados, se fortalecer el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la prestacin del servicio de atencin integral a la primera infancia, que permita establecer los referentes de calidad, proceso de registro, vigilancia y acompaamiento y normas jurdicas, con el fin de garantizar a nivel nacional una prestacin del servicio incluyente y equitativa para todos los niosyniasmenoresdecincoaos. Fortalecerlainstitucionalidaddelsistemadeaseguramientodelacalidad En educacin preescolar, bsica y media el MEN se propone (1) fortalecer su estructura para transformar el sistema de mejoramiento continuo existente en un sistema de aseguramiento que articule: la evaluacin institucional y certificacin, los planes de mejoramiento, los estmulos e incentivos y los procesos de inspeccin y vigilancia; y (2) estudiar la forma de plantear un indicadorsinttico(querecojadiversasvariables)quedcuentadelacalidadeducativa.
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Por otro lado, en educacin superior se consolidar la institucionalidad del sistema de aseguramiento, iniciando con el fortalecimiento del SCAFT, que ser liderado por el Ministerio de Educacin Nacional, mediante las siguientes estrategias: (1) evaluar del proceso de registro y la capacidad de las Secretaras para el seguimiento o verificacin del cumplimiento de los requisitos establecidos por parte de las instituciones y programas de formacin para el trabajo y poner en marcha de los ajustes necesarios a nivel institucional y territorial; (2) potenciar el registro y certificacin de calidad de todos los programas de formacin para el trabajo y el desarrollo humano, incluyendo los del SENA, de tal manera que los sistemas de informacin y registro puedan ajustarse a la dinmica de creacin y eliminacin de programas y a las necesidades del sector productivo; (3) establecer fuentes de financiacin para consolidar el SNFT; (4) fortalecer el Sistema de Informacin de Formacin para el Trabajo, que sirva como herramienta para la determinacin de polticas educativas a nivel nacional y territorial, planeacin y monitoreo, evaluacin, asesora, inspeccin y vigilancia; y (5) consolidar la articulacin del sistema de formacinparaeltrabajo,apartirdelanlisisdesumarcoregulatorioeinstitucional. Fomentarlosprocesosdeautoevaluacin,mejoramientocontinuo,acreditaciny certificacindecalidadenlasinstitucioneseducativas Se buscar fortalecer los procesos de autorregulacin de las instituciones que conlleven a mejorar de manera progresiva y sistemtica la calidad de los programas y las instituciones, para esto se desarrollarn lo siguiente: (1) acompaar tcnica y diferencialmente a instituciones y establecimientoseducativosconparticipacindetodoslosactoresdeacuerdoconlasnecesidades de mejoramiento particulares; (2) brindar asistencia tcnica diferencial a las secretaras de educacin en funcin de la planeacin, el desarrollo, el seguimiento y la evaluacin de los planes de apoyo al mejoramiento de la calidad de la gestin escolar; (3) desarrollar estrategias que permitan incrementar la participacin de las instituciones en el sistema nacional de acreditacin; (4) fomentar la acreditacin de alta calidad de programas tcnicoslaboral,tcnicosprofesionales,tecnolgicosyprofesionalesuniversitarios. En el proceso de aseguramiento de calidad de establecimientos privados de preescolar, bsica y media: (1) se promover el mejoramiento institucional de los establecimientos privados que obtienenlosmsbajosresultadosensusevaluaciones,atravsdecapacitacinvirtual,promocin de su participacin en la red virtual R.Ed. Privada y de acciones administrativas; (2) se consolidar el proceso de evaluacin institucional en lnea, a travs de capacitacin y apoyo permanente a las secretaras, y de la actualizacin del aplicativo de evaluacin institucional; y (3) se promover la certificacin y acreditacin de establecimientos educativos privados con modelos internacionalesreconocidosporelMEN. Consolidacindelsistemaintegraldeaseguramientoyacreditacindelacalidad A partir de la articulacin de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la oferta, se establecern parmetros de calidad transparentes. Para consolidar este sistema es necesario realizar las siguientes acciones: (1) consolidar la acreditacin voluntaria como un proceso de certificacin de excelencia con referenciacin a estndares internacionales; (2) integrar a la evaluacindeprogramaslainformacindelossistemasdeinformacindelsectorydelaspruebas SABERPRO;(3)consolidarelprocesodeevaluacinycertificacindelosprogramaseinstituciones de formacin para el trabajo y el desarrollo humano; (4) crear los incentivos necesarios para que lasinstitucionesdeeducacinsuperiortcnicasytecnolgicasprincipalmente,seacojannosolo al proceso de registro calificado, si no al proceso de acreditacin de alta calidad de sus programas y de la misma institucin, incluyendo criterios de innovacin e investigacin dentro del proceso.
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Adicionalmente las acciones de fomento y posicionamiento internacional del sistema de aseguramiento, referidasms adelante, contribuirn a este propsito. Esta labor ser liderada por elMEN,conlaconcurrenciadelosgobiernoslocalesytodoelsectordeformacin. Estrategiasdemovilizacinyparticipacinparalasfamilias,lascomunidades educativasyotrosactores El Gobierno nacional revisar las actuales estrategias comunicacin y participacin con los padres defamiliaylasociedadengeneral,parafortalecersuconocimientosobreelsector,acercarlosala escuela y las instituciones, y promover su vinculacin en instancias de participacin, a travs de procesos de rendicin de cuentas de los establecimientos educativos, las secretaras de educacin y las instituciones de educacin superior. Dentro de las estrategias a considerar estn programas de capacitacin a padres y docentes, con planes y propsitos claros, soportados en estrategias de innovacin para la educacin referidas en este captulo y en documentos elaborados y discutidos porlacomunidadeducativa.
2. Generarlasoportunidadesdeaccesoypermanenciaparacerrarlas brechasregionalesentodoslosciclosdeformacin
Apartir delos5aosdeedad,todoslosnios,niasyjvenesypoblaciniletradaindependiente delgnero,laedad,condiscapacidad,etnia,entreotros,debentenerdemaneragradualaccesoal sistema educativo, la garanta de este derecho implica estrategias de ampliacin de la oferta de manera focalizada en las regiones con rezago en cobertura para lograr la convergencia en oportunidades en el pas. Adicionalmente es pertinente generar acciones que garanticen la permanencia, en especial para la poblacin con mayor riesgo de abandonar el sistema, como poblaciones diversas, en situacin de desplazamiento, personas en condiciones de discapacidad y vctimasdelaviolencia. Ampliacindelaofertademanerafocalizadaenlasregionesconrezagoencobertura paralograrlaconvergenciaenoportunidadesdetodaslasregionesdelpas El Gobierno nacional implementar las siguientes estrategias para garantizar el acceso y la permanenciadelosnios,niasyjvenesdelpasenelsistemadeformacinapartirde: Diseareimplementarplanesdecoberturaconlassecretarasdeeducacindelas entidadesterritorialescertificadas Esta accin se adelantar teniendo en cuenta la informacin reportada por las entidades territoriales certificadas, los anlisis de informacin de oferta y demanda educativa y las proyecciones de poblacin, la informacin sobre inventarios de infraestructura educativa, las causasdeladesercinescolarylacaracterizacindelapoblacin,entreotros. Ampliacinyfortalecimientodelaofertadeesquemasdeprestacindelservicio educativoparapoblacionesdiversasyvulnerables Sepromoverlaimplementacinysostenibilidad demodeloseducativosyestrategiaspertinentes semipresenciales por zona, acordes con las condiciones regionales y poblacionales, promoviendo el uso de las TIC y garantizando la calidad, pertinencia y eficiencia; asegurando el ciclo educativo completo y complementando la oferta institucional tradicional. Se fortalecer, entre otros, el Programa Nacional de Alfabetizacin con el incremento de nuevos cupos para jvenes y adultos alfabetizados.TeniendoencuentaqueColombiaesunpaspluritnicoymulticultural,sebuscarn
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esquemas de atencin educativa pertinentes, interculturales e integrales para la atencin educativadelasetnias. De igual forma, se fortalecern los esquemas que garanticen la atencin educativa para las poblaciones con Necesidades Educativas Especiales, y la atencin en la zona rural, como por ejemplo el Programa de Educacin Rural. Se dar sostenibilidad a los modelos educativos flexibles buscando:(1)determinarlaefectividad delosmodelos,atravsdelaevaluacindelapertinencia y calidad de los modelos existentes; (2) ajustar la pedagoga y currculo de los modelos que presentendeficienciasenlaevaluacinderesultadosenpertinenciaycalidad,segnloscontextos especficosyregionales;y(3)fortaleceryprofundizarlosmodelosviablesapartirdelaevaluacin, enlaszonascondficitdeofertatradicional. Fomentodelaofertadeformacintcnicaprofesionalytecnolgica En aras de continuar con el proceso de fortalecimiento de la educacin tcnica y tecnolgica se requiere: (1) diversificar la oferta de educacin tcnica y tecnolgica en sectores clave de la economa colombiana y de talla mundial, reas geogrficas no cubiertas, fomentando la demanda por este tipo de programa de acuerdo con las necesidades regionales; (2) promover la vinculacin efectiva con el mercado laboral de los egresados; (3) consolidar la Red de Instituciones Tcnicas y Tecnolgicas y su modelo de gestin; (4) fomentar programas de especializacin tcnica profesionalytecnolgica;(5)integraryfacilitarlosprocesosanterioresconlaofertadeformacin tcnica y tecnolgica del SENA; para tal efecto, se impulsar una poltica de expansin de la cobertura de formacin titulada, incrementando el porcentaje de matriculados en el total nacional. Ampliacinyfortalecimientodelaregionalizacinyflexibilidaddelaofertade educacinsuperior Para fortalecer el proceso de adecuacin y flexibilizacin de la oferta de educacin superior, se promover: (1) la articulacin de la educacin media con la superior y con la formacin para el trabajo y el desarrollo humano con base en modelos de formacin por ciclos propeduticos y competencias; (2) el desarrollo de modelos que atiendan la diversidad tnica y cultural del pas y con necesidades educativas especiales, y (3) fomento de la incorporacin de medios y TIC como estrategiaparafavorecerelaccesoydisminuirladesercin. El proceso de regionalizacin de la educacin superior con oferta pertinente, en el marco de la autonoma universitaria, se fortalecer a partir de las siguientes estrategias: (1) integracin de los proyectos que vienen desarrollando las IES, los gobiernos locales y los CERES; (2) creacin de nuevos centros regionales y fortalecimiento de los ya existentes; (3) orientacin de recursos hacia los fondos de financiacin focalizados en poblaciones vulnerables o bajos ingresos; y (4)fomentarlosproyectosderegionalizacindelasIES. Fortalecimientodelafinanciacindelaeducacin Para mejorar la eficiencia y la equidad en la asignacin, transferencia y uso de los recursos para educacin preescolar, bsica y media se desarrollarn las siguiente estrategias: (1) la revisin y modificacin de los criterios de distribucin de los recursos para la atencin educativa. Como parte de lo anterior se revisar el costo de la prestacin del servicio educativo buscando fortalecer el reconocimiento de las caractersticas regionales y poblacionales de las entidades territoriales, as como la zona de ubicacin, con nfasis en la zona rural, y se buscar que los recursos lleguen directamente a los establecimientos educativos; (2) la revisin de qu
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recursos del SGP, bajo qu condiciones y para qu acciones, se podran dirigir a los establecimientos educativos atendiendo a las caractersticas de las respectivas entidades territoriales; (3) la redefinicin de criterios de asignacin de recursos del SGP para el mejoramiento de la calidad; (4) la implementacin de un esquema de incentivos a las entidades territoriales a partir de la valoracin de sus esfuerzos de gestin y resultados en trminos de acceso, permanencia, calidad y pertinencia; (5) el fortalecimiento de la transparencia y Buen Gobierno en el uso de recursos del sector educativo mediante la adopcin de medidas para eliminar las filtraciones del sistema general de participaciones y el fortalecimiento de los Sistemas de Informacin existentes para mejorar su uso en la evaluacin y control; (6) la verificacin del estado de las deudas laborales del sector educativo y el establecimiento de acciones que garanticenladefensarealdelEstadoyelsaneamientodelasmismas. En educacin superior, se gestionarn nuevos recursos que permitan el logro de las metas propuestas y una mayor expansin del sector, para lo cual se requiere: (1) promover desarrollos normativos que permitan nuevas fuentes de recursos vinculando a la nacin, las entidades territoriales y al sector productivo, y que reconozcan la complejidad y diversidad del sector; (2) incrementar los recursos dirigidos a otorgar nuevos crditos y subsidios a estudiantes de bajos recursos, fortaleciendo de esta manera al ICETEX y su capacidad de oferta de crditos; (3) dar continuidadalasalianzasyconvenios delICETEXyColciencias conotrasinstituciones que otorgan crditos educativos, que por su idoneidad contribuyen a la poltica de formacin de capital humano con calidad, como Colfuturo, entre otras; y (4) fomentar la participacin del sector privado, cajas de compensacin y cooperativas en proyectos que consoliden la oferta de educacinsuperior. Proveermsymejoresespaciosparaatenderalapoblacinestudiantilentodoslos niveles Se fortalecern los recursos a travs del presupuesto general de la Nacin; la modificacin, de manera que los recursos sean recaudados de manera directa, del numeral 4 del artculo 11 de la Ley 21 de 1982206; los fondos de compensacin y otras posibles fuentes de recursos. Mediante documento CONPES se analizarn y evaluarn los instrumentos de gestin aplicados para el desarrollo de nueva oferta educativa, y estrategias que superen las deficiencias, considerando, entre otros, su articulacin con los megaproyectos de vivienda para reducir los dficits de infraestructuraexistentesconparticipacinpblicayprivada.Sefacilitarnlascondicionesprevias necesarias para desarrollar los proyectos, articulacin con todos los nfasis de la poltica, ser agentes activos en la elaboracin de programas de inversin y en las acciones pertinentes de carcter social para la atraccin de capital privado, mejorar niveles de anlisis de informacin, nuevosesquemasdeprestacindelservicio,suscripcinydesarrollodealianzas. En educacin superior se construir y ofrecer un portafolio de posibilidades para que a travs de la banca de fomento, la banca comercial, la banca multilateral y el sector privado se provean recursos de crdito blando con perodos de amortizacin flexibles y diversos, para que se adelanten proyectos de infraestructura fsica y tecnolgica orientados al aumento de la cobertura educativa o al mejoramiento de las condiciones de calidad y de permanencia de los estudiantes dentrodelsistema.
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Considerandoelartculo111delaLey633de2000. 281
Incentivarlapermanenciaenelsistemadeformacindemanerafocalizadaalas regionesconmayordesercinescolar Adems de aumentar las oportunidades de acceso en todos los niveles, el sector educativo focalizar los esfuerzos en reducir la desercin y promover la graduacin de los estudiantes. En este sentido, se definirn estrategias orientadas a reducir las brechas existentes por nivel de formacin, nivel acadmico y acceso a recursos que incrementan este fenmeno. Se adelantarn lassiguientesestrategias. Fortalecerlaplaneacindelasestrategiasdepermanenciaconlassecretarasde educacindelasentidadesterritorialescertificadas ConbaseenlossistemasdeinformacinSistemadeMonitoreoparalaPrevencinyAnlisisdela Desercin Escolar en Educacin Preescolar, Bsica y Media (SIMPADE), SINEB y la Encuesta Nacional de Desercin Escolar, se fomentar la mejora en la planeacin de las estrategias de permanencia por tipo de entidad territorial y zona, edades, poblaciones diversas y vulnerables, como las etnias, los nios con necesidades educativas especiales y los afectados por la violencia y por emergencia por desastre, entre otros. As mismo se fortalecer la cultura del uso de dicha informacin en las entidades territoriales, los establecimientos educativos y la comunidad educativa. Implementarestrategiasdepermanenciapertinentesteniendoencuenta caractersticaspoblacionalesyterritoriales Para ello, en educacin preescolar, bsica y media se fomentar el desarrollo de acciones focalizadasdepermanenciaescolarportipodeentidadterritorial,poblacinyzonaapartirdelas causas de la desercin mediante: (1) la implementacin y sostenibilidad de modelos educativos y estrategiaspertinentessemipresencialesquegaranticenlaofertacompletaconintegralidad;(2)el incremento de las acciones focalizadas: transporte, alimentacin escolar en el marco de la seguridad alimentaria y nutricional, tiles y aquellas relacionadas directamente con la calidad educativa, entre otras; (3) el diseo e implementacin de incentivos a las instituciones educativas y secretaras de educacin que avancen en la disminucin de la desercin y alternativas que permitan garantizar una asignacin ms eficiente de los recursos de gratuidad; (4) la orientacin de la operacin del Programa Familias en Accin a partir de los esquemas de incentivo a la permanencia y a la promocin que ha venido desarrollando, para posibilitar el acceso a niveles de educacin superior de manera prioritaria en regiones y municipios con mayores tasa de inasistencia y desercin, articulados al conjunto de incentivos que se han mencionado. El MEN coordinar con Accin Social y las Secretaras de Educacin los resultados y el seguimiento del programaenestospropsitos. En educacin superior se desarrollar el Acuerdo Nacional para Reducir la Desercin, el cual convocarycoordinarlosesfuerzosdelosdiferentesactorespblicosyprivados,atravsde,por lo menos, las siguientes acciones: (1) fortalecer, de una parte, los procesos de articulacin entre todos los niveles educativos y de otra parte, el Programa Nacional de Orientacin Profesional: Buscando Carrera; (2) la nivelacin de competencias y el acompaamiento acadmico, en ciencias bsicas y lectoescritura que permita reducir la desercin de los tres primeros semestres, dondeseconcentranel70%delosestudiantesqueseretiran;(3)elapoyoeconmico,atravsde la ampliacin de crditos ICETEX destinados a financiar el pago de la matrcula y gastos complementarios y esquemas alternativos como planes padrinos. Parte de estos recursos se utilizarncomoestmulos(subsidiosobecas)alos20mejoresbachilleresdecadadepartamento.
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3. Educarconpertinenciaparalainnovacinyproductividad
Como se menciona en la seccin III.B.1.a: Mejoramiento de la calidad de la Educacin y desarrollo de competencias, el uso apropiado de las TIC, tiene impacto en toda la poltica educativa por cuanto posibilita el acceso al conocimiento y la innovacin con lo que contribuye a la competitividad del pas. El fomento de la innovacin en la educacin, busca formar el recurso humano requerido para incrementar la productividad y hacer ms competitivo al pas En este sentidosetrabajarensiguienteslneas: Promoverlaarticulacindelaeducacinmediaconlasuperiorylaeducacinparael trabajo En el cuatrienio 20102014 se implementar el Programa para el Fomento y Fortalecimiento de la articulacin entre la Educacin Media, Tcnica y la Educacin Superior, a cargo del MEN y que mediante convenios y alianzas entre las Instituciones de Educacin Media con diferentes entidades207, se focalizar en las regiones con menores ndices de absorcin estudiantil208. Contar con el apoyo financiero a los estudiantes del Fondo de Fomento a la Educacin Media (FEM), ya constituido por el MEN y el ICETEX, asignando subsidios a la matrcula a quienes cursen simultneamenteelniveldeeducacinmediayprogramastcnicoprofesionales. Por otra parte, dado que los empresarios pueden superar la cuota de aprendizaje obligatoria y contratar voluntariamente aprendices, los estudiantes de educacin media podrn vincularse a cualquier tipo de institucin del SFCH debidamente registrada ante las autoridades competentes en programas con acreditacin de alta calidad, mediante las siguientes modalidades de Contrato deAprendizajeVoluntario: Para los estudiantes vinculados en el nivel de educacin media: el contrato de preaprendizaje estar acompaado del pago de un apoyo de sostenimiento durante 2 aos a cargo del empresario, siendo efectiva la prctica en la empresa en el segundo ao, en horario contrario a su jornadaacadmica y difiriendo en cuenta especial a favor del estudiante parte del apoyo; loquelepermitirfinanciarsuformacinsuperiorencualquiermodalidadunavezegrese,con unincentivo estatalarticuladoalaofertadefinanciamiento de educacinsuperioracargodel ICETEX. Para jvenes entre 18 y 25 aos que no hayan culminado el nivel de educacin media y se encuentran fuera del SFCH: Los empresarios podrn vincular a travs de un contrato de pre aprendizaje, cuya duracin no podr exceder los 2 aos, a jvenes que se encuentren por fuera del sistema escolar y que no hayan culminado la educacin media. stos desarrollan actividades laborales dentro de la empresa y debern retornar al sistema educativo, los jvenes recibirn del empresario un apoyo de sostenimiento, parte del apoyo ser entregado directamente al beneficiario, y otra parte se destinar a una cuenta especial a favor del estudiante para posteriormente continuar con sus estudios de educacin superior. Si ste se vincula y permanece en el SFCH podr acceder en cualquier momento a los recursos, siempre ycuandosedestinenalpagodederechosestudiantiles.
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Instituciones de Educacin Superior, el SENA, la ESAP, los Institutos de Formacin para el Trabajo y Desarrollo Humano, los CERES y lasdemsinstitucionesdeformacintcnicaytecnolgica. 208 Relacin entre los estudiantes matriculados en primer curso de cada ao con los estudiantes que presentan la prueba Saber 11 del aoinmediatamenteanterior. 283
Disearestrategiasparafomentarelemprendimientoenlosestablecimientoseducativos Sedisearan estrategiasapartirdelimpulsoaproyectospedaggicosproductivosquedesarrollen actitudes emprendedoras en estudiantes y docentes y fortalezcan las competencias bsicas y ciudadanas,enelniveldelaeducacinmedia. Fomentarproyectosdeinvestigacin,desarrollo,innovacinyemprendimientoque transformenlosprocesoseducativos En concordancia con las acciones referidas en el captulo de Desarrollo de Competencias para la Prosperidad, se fomentaran dichos proyectos mediante la creacin de lneas de investigacin para el mejoramiento de los procesos educativos y formacin de investigadores en las instituciones de educacin superior, as como con la innovacin y transferencia de tecnologa en produccin de contenidos de alta calidad al recurso humano del pas a travs de los convenios de cooperacin con Corea y otros aliados . Las iniciativas debern contar con un sistema de informacin que de cuenta de los avances y resultados en la produccin cientfica. As mismo, el MEN y Colciencias, desarrollarnmodelospedaggicosqueincentivenlacreatividadyeldesarrollocientfico. Fortalecimientodelacapacidadinvestigativaydeinnovacindelasinstitucionesde educacinsuperior En concordancia con las acciones referidas en el captulo de Innovacin se promover el fortalecimiento de la capacidad investigativa de las instituciones de educacin superior. Para lograrlo se requiere: (1) realizar un diagnstico de las capacidades de investigacin de las IES y de su articulacin con las estrategias de desarrollo regional, (2) generar una oferta de programas de maestra y doctorado para la formacin de capital humano en las regiones, (3) fomentar la cooperacin tcnica, la movilidad de docentes e investigadores, la adopcin de mejores prcticas en investigacin y el intercambio de carcter tecno cientfico, (4) apoyar estrategias que financien el acceso de estudiantes e investigadores a formacin de alto nivel, (5) implementar estrategias que permitan la absorcin de doctores tanto en las universidades como enloscentrosdeinvestigacinyelsectorproductivo209. SeguimientoalapertinenciadelosegresadosdelsectoratravsdelObservatorio LaboralparalaEducacin Para apoyar el fomento de la pertinencia de la educacin, se continuar fortaleciendo al Observatorio Laboral para la Educacin con el fin de que las instituciones de educacin superior puedan orientar su oferta (a travs de los procesos de aseguramiento de la calidad) hacia programas y contenidos que el pas y la economa requieren y, los estudiantes de la educacin media puedan elegir los programas acadmicos que les generan oportunidades de insercin al mercado de trabajo en condiciones de mayor productividad, calidad laboral y retornos econmicos,atravsdelprogramanacionaldeorientacinprofesional. FomentoalosprocesosdeinternacionalizacindelaEducacinSuperior Para facilitar la insercin de la educacin colombiana en un contexto internacional, manteniendo condiciones de calidad y pertinencia, se adelantarn estrategias orientadas a: (1) fomentar los procesos de internacionalizacin de las instituciones de educacin superior que permitan la movilidad acadmica y profesional, (2) posicionar internacionalmente el sistema de
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El nmero de doctores en Colombia es an incipiente; la mayor parte del recurso lo absorbe la academia; el 82% de los trabajos de investigacindecandidatosadoctorseconcentranenestesector. 284
aseguramiento de la calidad a travs de los acuerdos de reconocimiento mutuo de ttulos y la acreditacininternacionaldelCNA.
4. Fortalecerelmodelodegestinenlosdiferentesnivelesdelsistema educativo
ElMENgarantizarlosndicesdetrasparenciayeficienciaensugestinyelliderazgoenColombia y Latinoamrica. En particular, durante el presente cuatrienio, fortalecer su rol y capacidad de gestin en la articulacin de los niveles de educacin media y superior, la educacin para el trabajo y el desarrollo humano y el Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo, con el objeto de permitir al estudiante mejorar su movilidad a lo largo del ciclo educativo y la insercin al mercado laboral. Para el efecto, disear, reglamentar y evaluar las acciones de regulacin, integracin, acreditacin, pertinencia de la formacin, normalizacin y certificacin de competencias, incluidas las laborales, en el marco de la EGERH conforme a lo dispuesto en la seccin B.1.a del captulo III. Mejoramiento de la calidad de la Educacin y desarrollo de competencias. En tal sentido, realizar los arreglos institucionales necesarios que le permitan ejercer tal liderazgo en todas las reas de gestin del mismo, y en la coordinacin intersectorial y conlasentidadesterritorialesyelsectorprivado. Del mismo modo, continuar fortaleciendo el rol y la capacidad de gestin de las secretaras de educacin de las entidades territoriales certificadas y los establecimientos educativos oficiales, a travs de: (1) acciones de regulacin para la administracin integral y eficiente del recurso humano del sector; (2) el diseo de mecanismos eficaces para la asignacin, distribucin, seguimiento y control de los recursos financieros para la prestacin del servicio educativo; (3) la modernizacin de los procesos, el fortalecimiento de los sistemas de informacin; (4) la certificacindecalidaddelosprocesos;(5)laconsolidacindelagestindeinformacinrequerida por el sector (6) la prestacin de asistencia tcnica pertinente y diferenciada de acuerdo con las condiciones y caractersticas de cada regin; (7) la reorganizacin de los establecimientos educativos oficiales para garantizar la continuidad de los estudiantes en el sistema educativo en todoslosniveles. Fortalecer igualmente, la gestin de las Instituciones de Educacin Superior mediante: (1) la modificacin del rgimen salarial y prestacional de los docentes de las universidades estatales210; (2) acciones que permitan mejorar la calidad de los docentes de las instituciones tcnicas profesionales y tecnolgicas pblicas, conforme a lo previsto en el captulo de Desarrollo de Competencias para la Prosperidad; (3) el fomento de las buenas prcticas de gestin en las instituciones de educacin superior a travs de las escuelas de buen gobierno universitario; (4) el fortalecimiento del SCAFT, a partir de la evaluacin de los procesos de otorgamiento de registros ylicenciasylacapacidadtcnicadelassecretariasdeeducacin. Para efectos de garantizar la prestacin del servicio educativo con calidad se fortalecern los mecanismos y la institucionalidad de inspeccin, vigilancia y control en todos estamentos del sector.
210
Decreto1279de2002. 285
5. Fortalecimientoalassecretarasdeeducacinparalaprevenciny gestindelriesgo
ParacontrarrestarelimpactonegativodentrodelSistemaEducativoysuprestacindelserviciode manera oportuna y adecuada, el Ministerio de Educacin Nacional promover el desarrollo de acciones orientadas a fortalecer las capacidades del sector educativo para la gestin y prevencin delriesgo(pordesastresambientalesyconflictoarmado)yestablecerunsistemadeseguimiento alasaccionesrealizadas.Deigualforma,seorientaryacompaaralassecretarasdeeducacin de las entidades territoriales certificadas para que establezcan planes de accin que incluyan las diferentes etapas de la emergencia (prevencin y gestin de riesgo, crisis y posemergencia) y mnimamenteinvolucren: La elaboracin y difusin de un mapa de riesgo del sector educativo que incluya por lo menos la identificacin de: (1) los establecimientos educativos en riesgo, en el marco del Sistema Interactivo de Consulta de Infraestructura Educativa (SICIED), (2) los albergues de manera que se prevean lugares para atender a las poblaciones afectadas por las emergencias en espacios distintos a los establecimientos educativos, (3) los lugares seguros que puedan ser utilizados comoespacioseducativosencasodeafectacindelosestablecimientoseducativos. Definicin de manera prioritaria requerimientos y recursos para la reubicacin de los establecimientos educativos que se encuentran en zonas de alto riesgo hacia zonas de menor riesgo o para la reubicacin de los estudiantes en establecimientos que no se encuentren en zonasdealtaafectacin. Definicin de estrategias que contribuyan a la continuidad del proceso educativo, garantizando las horas lectivas a las que tienen derecho los estudiantes, de acuerdo a lo dispuestoporlanormatividadvigente. Capacitacin de la comunidad educativa en prevencin y gestin del riesgo, actividades de divulgacin sobre estrategias para situaciones de emergencia e implementacin de proyectos transversales, priorizando los establecimientos educativos con mayor riesgo o amenaza. De igualforma,dichofortalecimientodelascapacidadesdelacomunidadeducativareconocerel desarrollo de estrategias como capacitaciones, talleres, jornadas pedaggicas, y simulacros que ayuden a saber cmo actuar o qu hacer en caso de algn desastre ambiental o conflicto armado. Diseo e implementacin de un sistema de seguimiento para la atencin educativa en situacionesdeemergencia.
El MEN promover que el plan de accin del sector educativo en las distintas entidades territoriales se desarrolle en el marco de los comits regionales y locales para la prevencin y atencindedesastres(CREPADyCLOPAD).
c)
Metas
TablaIV4
Desempeo(CalidadEducativaSABER11) Indicadoressistemadeevaluacineducacinpreescolarbsicaymedia Lneabase2009 27,10% Meta2014 37%
PorcentajedeestudiantesconaltodesempeoenLenguaje 1 CompetenciaPropositivaC3)
286
Desempeo(CalidadEducativaSABER11) Indicadoressistemadeevaluacineducacinpreescolarbsicaymedia PorcentajedeestudiantesconbajodesempeoenLenguaje 2 (CompetenciaInterpretativaC1) PorcentajedeestudiantesconaltodesempeoenMatemticas 3 (CompetenciaSolucindeproblemasC3) Porcentajedeestudiantesconbajodesempeoenmatemticas 4 (CompetenciaComunicacinC1) Lneabase2009 34,85% 27,27% 18,26% Meta2014 17% 37% 9% 14% 37% 12% 14% 21% 14% 21% 47% 21% 18% 30% 19%
23% Ciencias5 49% Matemticas5 19% Porcentaje de estudiantes de establecimientos educativos oficiales Lenguaje5 ubicadosenelniveldedesempeoinsuficientePruebasSABER 20% Ciencias9 29% Matemticas9 20% Lenguaje9 31% Ciencias5 60% Matemticas5 Porcentaje de estudiantes de establecimientos educativos oficiales Lenguaje5 31% de las zonas rurales ubicados en el nivel de desempeo insuficiente 25% Ciencias 9 PruebasSABER 38% Matemticas9 26% Lenguaje9 Notasaclaratorias: 1 EnLenguaje:CompetenciaInterpretativaC1:Niveldecompetenciademenorcomplejidad. 2 EnLenguaje:CompetenciaPropositivaC3:Niveldecompetenciademayorcomplejidad. 3 EnMatemticas:CompetenciaComunicacinC1:Niveldecompetenciademenorcomplejidad. 4 EnMatemticas:CompetenciaSolucindeProblemasC3:Niveldecompetenciademayorcomplejidad.
TablaIV5
Disminuirlasbrechasexistentesenlosresultadosdecalidadeducativaentodoslosniveles Indicador PorcentajedeIESconacreditacindealtacalidad Porcentaje de programas de educacin superior con acreditacin de alta calidad Programas de formacin para el trabajo, con registro de condiciones bsicasdefuncionamiento Porcentajededocentesdeeducacinsuperiorconformacindoctoral Gruposdeinvestigacinapoyados Porcentaje de establecimientos educativos oficiales de bajo logro que requieren atencin integral a travs del acompaamiento en el desarrollo desusplanesdemejoramientoinstitucional LneaBase2009 7% 13% 2102 13.50% (2006 2010) 882 97% Meta2014 10% 25% 3500 16% (2010 2014) 1000 100%
TablaIV6
Generarlasoportunidadesdeaccesoypermanenciaparacerrarlasbrechasregionalesentodoslosciclosde formacin. Indicador TasadeAnalfabetismoPoblacinde15a24Aos Tasadeanalfabetismo(mayoresde15aos) AosPromedioAprobadosdeEducacinPoblacinde15a24 Transicin TasadeCoberturaBruta Media BrechaenCoberturaNetadeMediaaTransicin(UrbanoRural) TasadeDesercinIntraanualenpreescolar,Bsicaymedia LneaBase2009 2,06% 6,7% 9,15 90,77% 79,27% 18,22 5,15% Meta2014 1,20% 5,7% 9,8 100% 91% 12 3,80%
287
Generarlasoportunidadesdeaccesoypermanenciaparacerrarlasbrechasregionalesentodoslosciclosde formacin. Indicador TasadeCoberturaBrutaenEducacinSuperior Nuevoscuposeneducacinsuperior NuevosCuposenEducacinTcnicayTecnolgica TasadeDesercinporCohorteenEducacinSuperior Participacin de la tcnica y tecnolgica en el total de la matricula de educacinsuperior Porcentajedemunicipiosconofertadeeducacinsuperior Estudiantesdeeducacinsuperiorconapoyofinancierodelestado Porcentaje de estudiantes de educacin superior financiados con crditosICETEX LneaBase2009 35,30% 20072010 389.299 20072010 195.756 45,30% 32,30% 62% 66% 18,60% Meta2014 50% 20112014 480.000 20112014 320.000 40% 40% 75% 75% 23%
TablaIV7
Fortalecerelmodelodegestinenlosdiferentesnivelesdelsistemaeducativo Indicador Secretaras de educacin con certificacin de calidad en los procesos de cobertura, calidad educativa, servicio al ciudadano, recursos humanos y gestin financiera
*Certificadasenlosprocesosdecobertura,recursoshumanosyservicioalciudadano.
LneaBase 2009 46*
Meta2014 95
4.
Accesoycalidadensalud:universalysostenible
Lasdiferentespolticas,estrategiasyaccionesdelsectorsalud,tienencomopropsitocontribuiral mejor estado de salud posible para toda la poblacin, y de cada persona, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad, con los recursos que la sociedad disponga para el efecto. As, merecen destacarse los avances logrados con la implementacin del Sistema General deSeguridadSocialenSalud(SGSSS)encuantoalaampliacindecoberturas,lamayorequidaden elacceso,ascomomejorasenlosindicadoressobrecondicionesdesalud. No obstante, el pas presenta los retos de una transicin demogrfica y otra epidemiolgica. Esta situacin,sumadaaldesarrollodealternativasdemanejoproductodelainnovacinyeldesarrollo de nuevas tecnologas, generan demandas por acceso a estos beneficios y adicionales en recursos yenlaeficienciamismadelsistema,paragarantizarlosobjetivossealados,demanerasostenible. As, en tanto el aseguramiento en salud presenta grandes avances; la afiliacin al rgimen subsidiado pas de 8,5 millones en 1998 a 21.676.620 personas (MPS, BDUA corte Diciembre 31 de2010)211;yladelcontributivopasde16.180.193a18.116.769personas212;lamayorafiliacin a partir de subsidios se constituye en limitante importante de la sostenibilidad del sistema, en un contexto en el que se reclama la igualacin progresiva de beneficios entre los dos regmenes (CorteConstitucional,2008).
211
Cabe sealar que, la financiacin disponible en la apropiacin presupuestal es para 23.373.913 personas. Implica que el sistema dispone de recursos apropiados para cerca de 1.697.393 personas o para invertir en la unificacin de los planes de beneficios de las personasafiliadasalrgimensubsidiado. 212Corteaseptiembrede2010. 288
De esta manera, se hace necesario consolidar los esfuerzos a partir de la promocin de condiciones de vida saludables, la prevencin de la enfermedad y la consolidacin de manera sostenibledelSGSSS.
a)
Diagnsticoyproblemtica
1. SituacindeSaludySaludPblica
En los ltimos aos la situacin de salud ha evolucionado favorablemente (anexo: IV.A.12), producto de la implementacin del SGSSS y las polticas orientadas a mejorar las condiciones de vida de la poblacin, as como de los avances en el desarrollo y la modernizacin. El pas ha experimentado una transicin demogrfica con sus consecuentes cambios en el perfil epidemiolgico, tales como la disminucin en la tasas de fecundidad y mortalidad, la coexistencia de patrones de morbilidad y mortalidad caracterizados por el aumento pronunciado y sostenido de las enfermedades crnicas, degenerativas, neuropsiquitricas, las profesionales, las producidas poraccidentesdetrabajo,detrnsito,violencia;yporlapersistenciadeenfermedadespreviasala transicin, tales como la desnutricin, la diarrea, las enfermedades transmisibles y otras re emergentes. Del total de la carga de la enfermedad el 76% corresponde a enfermedades crnicas y de este porcentaje el 84,2% corresponde a carga por discapacidad. El consumo de alcohol y otras sustancias psicoactivas se ubican dentro de las 20 principales causas de carga de enfermedad (Cendex PUJ, 2008). A este fenmeno contribuyen el envejecimiento de la poblacin213, el consumodetabaco,laalimentacininadecuada,elusonocivodelalcohol,ylainactividadfsica. Se estima que el 40% de la poblacin colombiana presenta en algn momento de su vida algn trastorno mental, pero slo el 8% busca tratamiento en el primer ao de aparicin de los sntomas, la mayor parte demoran en promedio 15 aos en buscar ayuda y de este porcentaje, slo el 15% recibe un tratamiento adecuado (MPS ENSM, 2003). La ltima Encuesta Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas, 2008, mostr que 14 de cada 100 hombres y 5 de cada 100 mujeres han consumido alguna vez en su vida alguna sustancia psicoactiva ilcita. En hombres de 1529 aos, los trastornos mentales y de comportamiento asociados al uso de alcohol y otras drogas,alcanzanlos8.628AVISAS214,yentrelosde30a44aos,los8.173(CendexPUJ,2008). Otras causas relevantes asociadas a violencia intrafamiliar tienden a expresarse de manera 215 significativa en la medida en que su reporte y registro mejoran . De singular importancia es el fenmeno de incremento y persistencia de mujeres de 15 a 19 aos que han estado embarazadas osonmadres,queen2005llegaserel21%deestapoblacin La epidemia de VIH/sida en Colombia se mantiene concentrada en poblaciones de mayor vulnerabilidad y riesgo, en particular los hombres que tienen sexo con hombres, y mujeres
El pas tiene un proceso de envejecimiento acelerado, en el 2005 el 8,9% era mayor de 60 aos, se espera que en 2020 dicha proporcinseadel12.6%. 214 UnAVISAesunaodevidasaludableperdidopormorirprematuramenteoporvivirconunadiscapacidad.ElAVISAesunndiceque representa el nmero de aos de vida saludables perdidos ya sea por discapacidad, mortalidad prematura o por ambas debidos a causasdeenfermedad,porcada1.000habitantes.SetienentrestiposdeAVISAS:dediscapacidad,demortalidadytotal. 215 Segn el reporte de FORENSIS, elaborado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, durante el ao 2009 se presentaron 17.935 casos de violencia sexual en mujeres y 54.192 de violencia conyugal que igualmente afectaron a las mujeres y 14.094demaltratoinfantil. 289
213
trabajadorassexuales,entreotros.Deacuerdoconlosresultadosdelsptimoestudiocentinela,la prevalencia es de 0,22%216; sin embargo, con informacin de programas de estimacin estadstica217,elpromedionacionalalcanzael0,59%. Porotraparte,lamortalidadinfantilyenlaniezylamortalidadmaterna,handisminuidodurante los ltimos aos, y si bien los resultados deben valorarse favorablemente, no pueden entenderse como logros suficientes; en especial, por las diferencias departamentales que an persisten. En efecto, la mortalidad materna pas de una razn de 104,9 muertes maternas por 100.000 nacidos vivos en 2000 a 75,6 en 2007; la mortalidad infantil pas de 27,45 muertes en menores de 1 ao por mil nacidos vivos en 1998 a 20,60 en 2008; y la mortalidad en la niez pas de 35,13 muertes enmenoresdecincoaosporcada1.000nacidosvivosen1998a24,89en2008. Si bien la poltica de salud pblica, y sus instrumentos, reconocen las diferencias territoriales, en muchos casos la gestin departamental y municipal evidencia debilidades en eficiencia, priorizacin y focalizacin de los recursos disponibles, lo que contribuye a la persistencia de disparidades entre regiones y entidades territoriales. Por ejemplo, para el ao 2008, el departamento de Choc presenta tasas de mortalidad infantil y de la niez ajustadas de 68 y 100 muertes por cada mil nacidos vivos, respectivamente, mientras Bogot reporta mortalidades de 16,9y22,3respectivamente(anexoIV.A.41).
2. Accesoycalidadenlaatencin
La poltica de prestacin de servicios ha avanzado, pero an existen retos en el acceso a los servicios y en la calidad de la atencin (anexo IV.A.41). Si bien las barreras de acceso a los serviciosseconcentranenlafaltadedinero,suimportanciarelativaycomocausadeinequidaden el sistema, ha disminuido de manera importante; en tanto que la percepcin de mala calidad comoraznparanousarlosserviciosdesaludhaaumentadocomoconsecuenciadelaexigibilidad que el aseguramiento confiere al derecho a la salud (DNP y otros, 2007)218. Entre otras razones, lo anterior, se debe a que a pesar de la modernizacin y reorganizacin de la oferta pblica, sta no logra ser sostenible y eficiente, a una falta de gestin por resultados, al dbil control del gasto y aumento de la cartera por las fallas en el flujo de recursos del sistema. Adicionalmente, las entidades territoriales presentan debilidades en su gestin como entes rectores. Por ejemplo, algunas avanzaron en tercerizaciones e iniciativas de participacin pblico privada de las ESE, no estructuradas,conresultadosnoprevisiblesencalidadyacceso.
3. SostenibilidaddelRgimenContributivo
La sostenibilidad del rgimen contributivo considera varios aspectos; el nivel de evasin y elusin en las cotizaciones219; el nivel de los servicios incluidos o no en el Plan Obligatorio de Salud (POS); la falta de claridad en el contenido de los planes de beneficios; y por supuesto, el crecimiento econmico y la formalizacin laboral y empresarial. Por otra parte, la inclusin de beneficios por
Tcnicamente,seconsideraqueelVIH/sidaesunaenfermedadcrnica. Correspondenaestudiosdeprevalenciaenpoblacionesconfactoresdevulnerabilidadcomohombresquetienensexoconhombres omujerestrabajadorassexualesquecuentanconprevalenciasmsaltasdeinfeccin. 218 As, en el 2000, el 70% de las personas del quintil uno por riqueza que no asisti a los servicios de salud lo hizo debido a la falta de dinero; en 2005, dicho porcentaje descendi al 58%. Por otra parte, para 2000, el 8% de personas del quintil uno por riqueza no asistieronalosserviciosdesaludporpercepcindemalacalidadyen2005dichoporcentajeseincrementoal15%. 219 LascaractersticasycomplejidaddeesteaspectosedesarrollaenelapartadodeFormalizacin.
217 216
290
fuera del POS (No POS)220, sin el debido anlisis de sostenibilidad, afecta el balance entre beneficiosotorgadosyrecursosdisponibles(enambosregmenes)221. As mismo, la Ley 100 de 1993 no consider que el SGSSS financiara servicios por fuera del POS Contributivo222, y por tanto, no previ financiar los servicios No POS con los recursos de la Subcuenta de Compensacin. Sin embargo, al no cumplirse las previsiones y supuestos de la reforma referentes a la cobertura poblacional en el aseguramiento y a la unificacin del POS, y como consecuencia de las fallas de regulacin en cuanto al rgimen de transicin para los no asegurados, revisin y actualizacin del POS, los mrgenes de intermediacin y la cadena de comercializacin de los servicios y medicamentos No POS, entre varios aspectos, y de ndole administrativo, los recobros presentados al Fosyga se han incrementado de manera exponencial. En efecto, mientras en el ao 2006 se pagaron recobros por $304.141 millones, en 2009 la cifra 223 ascendia$1,81billones . De esta manera se ha ejercido una presin a la subcuenta de compensacin; la cual present un balance positivo durante el periodo 20012008224, pero con periodos (meses) deficitarios entre 2001y2004.Lasituacinanteriorobedece,principalmente,aqueelSGSSScarecedeunesquema institucional eficazydeunacuerdosocialreconocidopordiferentesinstancias(judiciales,tcnicas y operativas) que permita solucionar conflictos al interior del mismo (en la actualizacin del POS, el reconocimiento de beneficios y en la prestacin del servicio)225, que resulte expedito para la atencin y con reglas claras y ampliamente aceptadas226. A su vez, tampoco existe un diseo institucional que evale y regule la utilizacin de tecnologa para la prestacin de servicios de salud,ascomolospreciosdelosmedicamentosyserviciosNoPOS.
4. OperacindelRgimenSubsidiado
Los principales problemas en el flujo de recursos del Rgimen Subsidiado (RS) tienen que ver con el nmero de agentes que participan en el proceso, la falta de recursos y capacidad de gestin territorial, la inexistencia de sanciones efectivas para los agentes que incumplan sus obligaciones contractuales y la debilidad de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) para celebrar contratos que eviten el traslado del riesgo en salud en el mediano y largo plazo y la transferencia del riesgo financiero en el corto plazo. Por otro lado, la actual segmentacin del SGSSS puede limitar la realizacin del derecho en el RS, en el sentido que un afiliado slo tiene
NoIncluidosenelPlanObligatoriodeSalud(POS);surgenmediadosporlastutelasoatravsdecomitstcnicocientficos. Por ejemplo, Ley 1257 de 2008 ordena que con cargo al rgimen contributivo se otorgue un subsidio monetario mensual para alimentacinalasmujeresvctimadeviolenciaintrafamiliar,yasushijosehijas.Delmismomodo,enlaley1151de2007seordenla financiacin del sistema integral de transporte areo medicalizado, como un costo administrado externamente, pero con cargo al financiamientodelaUPCdelrgimencontributivoysubsidiado,reconocidaalasEPS. 222 Cabe sealar que la ley 100 de 1993 (Artculo 162, Pargrafo 1) estableci que la poblacin del rgimen subsidiado obtendra los servicioshospitalariosdemayorcomplejidadenloshospitalespblicosdelsubsectoroficialdesaludyenloshospitalesprivadosconlos cuales el Estado tuviera contrato de prestacin de servicios. Estas actividades fueron conocidas como No POSS, cuyos lmites eran definidosporlosbeneficiosincluidosenelPOSdelrgimencontributivo. 223 Segn el Fosyga, de los $1,8 billones el 87% ($1,6 billones) se destinaron a pago de medicamentos, el 8% ($0,14 billones) a procedimientos,yelrestante5%ainsumosydispositivos.Adiciembrede2010,elvalorrecobradoasciendea$2.345billones. 224 El equilibrio y estabilidad de la subcuenta de compensacin est dada por el balance positivo entre: (1) los ingresos que estn determinadospor elingresodeloscotizantesyelvalordelosaportes;y(2)losgastosestndeterminadosporelvalordelaUnidadde PagoporCapitacin(UPC)yelvalordelaslicenciasdematernidadeincapacidadgeneral. 225 TodavezqueelPOSnuncapodrcubrirel100%detecnologassanitariasenusonecesariasparaatencionesindividuales. 226 Con el fin de de garantizar la efectiva prestacin del derecho a la salud de los usuarios del SGSSS, la Ley 1122 de 2007 asign a la SuperintendenciaNacionaldeSalud,facultadesjurisdiccionalesparafallarenderechoenlorelacionadoconlosbeneficiosdelPOSyen casodeurgencias,peronoparalosserviciosNoPOS.
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291
cobertura de serviciosenelterritoriodelmunicipioqueloafilia(exceptolasurgencias)ypresenta dificultades en la movilidad entre regmenes, as como dificultad de acceso a niveles de mayor complejidad. Otros factores que afectan la consolidacin de aseguramiento en el RS, son: (1) la disponibilidad y sostenibilidad de las fuentes de financiamiento (especialmente las territoriales227) para garantizar la cobertura universal, (2) la demanda por la unificacin de planes, (3) el establecimiento de medidas que impiden que las Entidades Promotoras de Salud del Rgimen Subsidiado (EPSS) puedan realizar una gestin ms autnoma del riesgo financiero228, y (4) en la operacin, el pago de aportes patronales ordenado por la ley 1393 de 2010 por parte de las aseguradoras del RS, producto de la transformacin de los recursos del SGP. Por otra parte, el sistema desde su creacinyenelpropsitodeuniversalizar,sehavistoabocadoamanejarelpermanentetradeoff eneficiencia,querepresentaelfinanciamientodel aseguramientoylasostenibilidadfinancierade laredhospitalariapblica,aspectoquesigueestandopresentecomolimitanteenunescenariode unificacin de planes de beneficios, quedando por acordar en prospectiva el papel en el sistema delaredpblica.
5. DebilidadenlaInspeccin,VigilanciayControl(IVC)
Las principales debilidades del sistema en IVC son: (1) la concentracin de responsabilidades de IVC en la Superintendencia Nacional de Salud (mercado, aseguramiento, financiamiento)229, aspecto que no es eficiente porque ignora la especializacin de funciones, y conlleva a una deficiente proteccin al usuario; (2) un deficiente sistema de regulacin e IVC de la oferta de los servicios de salud, dando lugar a la proliferacin de servicios sin la suficiente calidad, con riesgos para la seguridad del paciente, (3) El Instituto Nacional de Salud centra su labor en la vigilancia epidemiolgica de las enfermedades de notificacin obligatoria, as, el pas no ha desarrollado la funcin de evaluacin del riesgo en salud, aspecto que limita la generacin de conocimiento e informacin para la toma de decisiones en salud pblica; (4) el INVIMA adelanta la vigilancia sanitaria y el control en medicamentos, alimentos, bebidas, dispositivos mdicos y otros, con una estructura funcional no acorde con la dimensin de la responsabilidad230; (5) la capacidad instalada e infraestructura de los laboratorios nacionales de referencia del INVIMA y el INS es insuficiente para atender los requerimientos del Sistema sanitario y de la IVC y (6) el papel complementario de las entidades territoriales no se articula con las entidades referidas y deber serobjetoderedefinicinenunescenariodeunificacindeplanesdebeneficios.
Actualmentesumancerca405milmillonesdepesos,sincontarrentascedidas. Porejemplo,loestablecidoenelartculo16delaLey1122de2007,obligaalas(EPSS)acontratarcomomnimoel60%delgastoen saludconlasEmpresasSocialesdelEstado(ESE). 229 Se ocupa de: (1) vigilar las prcticas restrictivas que los agentes ejecutan para afectar la libre competencia o ejercer abuso de posicin dominante en el sector, (2) vigilar las condiciones financieras de las empresas aseguradoras, (3) vigilar la generacin y uso de lasdiferentesfuentesquefinancianelsector;y(4)ejercerfacultadesjudicialesquelepermitenfallarenderechoenelsectorsalud.Sin embargo,staltimanohasidodesarrolladaparalageneralidaddelosServicios.Sloen2007(Decreto1018)secreladelegadapara laproteccindelusuarioenlaSuperintendenciadeSalud,perosemantuvieronlasdemsfunciones. 230 El INVIMA con cerca de 481 funcionarios de planta, debe anualmente ejercer en promedio inspeccin a 65.000 establecimientos, realizar Inspeccin permanente a 1.738 plantas de beneficio, y alrededor de 42.000 inspecciones en puertos, aeropuertos y pasos de frontera para productos de importacin y exportacin. Adems tramitar en promedio 159.000 registros sanitarios y trmites asociados (Invima,2009).
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292
6. Informacin
En su conjunto, el SGSSS presenta problemas de informacin; a pesar de que los Registros Individuales dePrestacinde Servicios (RIPS)son deobligatorioreporte,losdiferentesagentesno lo hacen con la periodicidad y calidad que se requiere, como parte del servicio ni exigible en las obligaciones y la acreditacin de idoneidad para la prestacin del servicio231. A cambio, los RIPS deberan dar cuenta de la morbilidad de la poblacin, las frecuencias de uso y de los precios transadosenelmercadodeprestacindelosserviciosdesalud.ElSistemaObligatoriodeGaranta de la Calidad (SOGC) que se encuentra en consolidacin, exhibe de deficiencias similares. Esto deriva en la incapacidad para orientar la gestin a partir de procesos de planeacin y la apropiada regulacinydireccindelsistema.Porotrapartelaaltadispersinnormativageneraasimetrasde informacinentrelosagentes,enparticularalciudadano,yriesgosdeseguridadjurdicaalinterior delsistema.
b)
Estrategias
El presente Plan Nacional de Desarrollo tiene como objetivos consolidar, en el marco del sistema de proteccin social, el aseguramiento en el SGSSS, como instrumento para mejorar el acceso y la calidad en la prestacin de servicios y la proteccin al usuario como base de la prosperidad democrtica. Para el efecto, se propone desarrollar estrategias que promuevan una vida saludable; que permitan brindar atencin oportuna y de calidad a los usuarios; y consolidar el aseguramiento avanzar en la unificacin de planes de beneficios y regular los servicios no cubiertos por el plan de beneficios, garantizando la sostenibilidad financiera y operativa de los regmenescontributivoysubsidiado. Adicionalmente, fortalecer institucionalmente el SGSSS en la vigilancia del riesgo a cargo del INS y elINVIMA,enladisponibilidaddeinformacinoportunayconfiableparalatomadedecisiones,en la eficacia del sistema de IVC y las entidades a cargo y en la rendicin de cuentas como herramientadecontrolsocial.Ensudesarrollo,elMinisteriodelaProteccinSocial,susentidades adscritas y los actores del SGSSS debern, en el marco de las polticas y planes de accin, considerar las diferencias regionales existentes y los abordajes apropiados para stas, a lavez que losenfoques diferenciales pertinentes paragruposdepoblacinquelorequieran,entreloscuales se encuentran la perspectiva de gnero; la poblacin en condicin de desplazamiento y discapacidad;lainfancia,niez,adolescencia. Sedebesealarquelasostenibilidadfinancieratienecomofindeterminarloquelasociedadensu conjunto es capaz de financiar para posibilitar el logro de un mejor estado de salud de todos los ciudadanos y garantizar la realizacin de su derecho fundamental a la vida y a la salud. As, el Estado enfrenta retos asociados a: (1) el imperativo tico de garantizar el derecho a la salud a todos los ciudadanos, en igualdad de condiciones; y (2) realizarlo a travs de un sistema organizado, eficiente y sostenible. En este sentido, para preservar estos propsitos se debe considerar la sostenibilidad como un elemento de beneficio e inters pblico. Al sealar que la sociedad debe determinar lo que es capaz de financiar y promover, se deben acordar lmites al derechonoesencial,puessinlmitesclarosyconbeneficiosindividualesirrestrictos,laapropiacin
LosRIPSposeenunaseriedefalenciasentrelascualessepuedenenunciar:(1)lasdificultadesenelregistrodelasenfermedadesde acuerdo a la codificacin internacional (CIE10), (2) la falta de utilizacin de una nica codificacin para el registro de las actividades, procedimientosymedicamentos,(3)lafaltadeperiodicidaddelenvodelregistrodelasentidadesprestadorasdeserviciosdesaludde lasatencionesrealizadas,y(4)laprdidadeinformacinporefectodelamallavalidadora. 293
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de recursos por unos pocos ser la negacin del derecho esencial de muchos, al ser exigible en lo individualloquenoesdableparaelconjuntodelapoblacin.
1. Promoverelbienestaryunavidasaludable,basadaenlapromocinde lasaludylaprevencindelaenfermedad.
Como eje central se priorizar la atencin integral a la primera infancia232. EL SGSSS propender por mejorar la articulacin y coordinacin intersectorial de las polticas pblicas que permitan impactar los determinantes de la salud, con especial nfasis en las medidas a cargo del sector saludparaprevenirymitigarlosefectosdelcambioclimtico,ymodificaroreducirlosfactoresde riesgoasociadosaste;conperspectivapoblacionalyterritorial,connfasisenlapromocindela salud, los estilos de vida saludable y la prevencin de la enfermedad; as como en facilitar el acceso y la atencin en el sistema, tanto para servicios de diagnstico, mitigacin, tratamiento y rehabilitacinyparaaquellosdemayorcomplejidad,individualesycolectivos. Teniendo en cuenta lo anterior, se desarrollar un Plan Decenal de Salud Pblica, mejorando la capacidadtcnicaenlosmbitosnacionalyterritorialparalaplaneacin,ejecucin,seguimientoy evaluacin de las intervenciones en salud. El plan considerar las metas y estrategias contenidos en el Conpes Social de Objetivos de desarrollo del Milenio y abordar el enfoque de entornos saludables (escuelas, hospitales, universidades, empresas, municipios) la perspectiva de gnero y ciclo de vida (persona mayor, adultez, juventud y niez) y diferenciar necesidades especficas de las poblaciones con discapacidad, vctimas de la violencia, grupos tnicos, entre otros. Deber relevarselaimportancia, medicinyseguimientodelosfactoresydeterminantesquecontribuyan a la prevencin y control de las Enfermedades Crnicas No Transmisibles (ECNT)233 , y el mantenimiento de los logros y reduccin de las brechas relacionadas con enfermedades transmisiblesydelanutricin,segnelperfilepidemiolgico. Ser, igualmente, necesario impulsar las intervenciones en salud ocupacional y los entornos laborales saludables234. Esto requiere profundizar, seguir y evaluar las estrategias y programas en la deteccin y control de factores de riesgo, entre los cuales el fomento de estilos de trabajo y de vidasaludablesyenlaprevencindeaccidentesdetrabajoyenfermedadesprofesionales. Para el fomento de la alimentacin sana se requiere aprobar e implementar el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que deber incluir avances en la ingesta de micronutrientes; en la disponibilidad, acceso, calidad e inocuidad y aprovechamiento del grupo de alimentos definidos como prioritarios a nivel regional y nacional; el acceso a agua potable y saneamiento ambiental ; el consumo inteligenteasertivo, la consolidacin de mecanismos de etiquetado rotulado, publicidad, advertencia, promocin y patrocino de los productos nacionales e importados235. Adicionalmente, se crear el Observatorio Nacional de Seguridad Alimentaria y
Paraeldesarrollodeestecomponente,verlaseccinIV.A.1:Primerainfancia,niezyadolescencia. Acciones para disminuir el consumo de tabaco, alcohol y otras sustancias psicoactivas; alimentacin adecuada; actividad fsica; y otros factores de asociados como el sobrepeso, la hiperlipidemia y la hipertensin arterial. Varios estudios y reportes, concuerdan en aseverar que si se eliminaran esos factores de riesgo, se prevendran al menos 80% de las cardiopatas, los accidentes cerebrovascularesyladiabetesdeltipoIIyseevitaranmsdel40%deloscasosdecncer. 234 Losanlisisdecausalidaddeaccidentesdetrabajoyenfermedadprofesional,expresanquelamayoraobedecenalafaltadeestilos de vida saludables en el trabajo; que tienen su raz en factores culturales; ausencia en valores por la vida, la salud, el autocuidado; la autoestima;faltadehbitos,disciplina,ausenciadenormasclarasenlaempresa,etc. 235 En el apartado que hace referencia a las locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo, en agricultura y desarrollo rural,sedesarrollanlosaspectosrelacionadosconelcambioclimticoyladisponibilidaddealimentos.
233 232
294
Nutricional, como instancia mixta con participacin privada de consulta, y seguimiento a la poltica,conelapoyoenlosobservatoriosregionales. La gestin del recurso humano en salud necesaria para adelantar los retos aqu expuestos, debernrealizarseconsiderandoloselementosdepoltica,estrategiasydesarrollosinstitucionales referidos en la seccin III.B.1: Desarrollo de competencias y formalizacin para la prosperidad. El MPS o quien haga sus veces, deber articularse apropiadamente a este enfoque y desarrollar los instrumentosdegestineincentivosalaformacinqueresultenpertinentes. En tal sentido, se requiere robustecer las estrategias orientadas a la gestin del riesgo en salud, entrelascualesseencuentranlaAtencinPrimariaenSaludylaMedicinaFamiliar.Seimpulsarla creacin de un sistema de recertificacin para los profesionales de la salud y un sistema de formacin continua para asegurar la idoneidad y competencia del Talento Humano en Salud. A su vez, se requiere ampliar la oferta de cupos y la calidad de los programas de formacin en especialistas en las reas prioritarias para el pas, con el compromiso y concurso de las InstitucionesPrestadorasdeServiciosydelSectordeFormacin.Lagestinderecursohumanoen salud promover la adecuada distribucin regional y la formacin continua en los temas ms relevantespararesponderalasnecesidadesdesaluddelapoblacin.Eldesarrollodeestosyotros elementos, deber soportarse adecuadamente en las tecnologas de la informacin y la comunicacin, en la investigacin bsica y aplicada para el desarrollo e innovacin de tecnologas apropiadas para el pas, as como en fuentes peridicas de informacin para el seguimiento y ajustealaspolticaseintervenciones236. Adicionalmente ser necesario: (1) consolidar la Poltica Nacional para la Reduccin del Consumo de Sustancias Psicoactivas como poltica de Estado y sus planes operativos del orden nacional y territorial con compromiso intersectorial; y el Sistema de Atencin Integral al consumo de sustancias psicoactivas (IntegraSPA); (2) implementar el Plan Nacional Operativo de Salud Mental 20112014;(3)desarrollarlasaccionesparacumplirloordenadoporlaLey1257de2008,entorno a la prevencin y sancin de formas de violencia contra la mujer; (4) Implementar el Plan Decenal de Lactancia Materna; (5) implementar el Plan Decenal de Actividad Fsica y la reglamentacin de las leyes de cncer y obesidad; (6) implementar el Plan Decenal de Cncer, considerando el fortalecimiento de estrategias de deteccin oportuna, en especial para cncer de crvix, seno y prstata; y (7) desarrollar una poltica para lograr un envejecimiento sano y una vejez activa, que deber considerar los cambios y retos demogrficos de la sociedad y estrategias que permitan articular y coordinar acciones intersectoriales, con apropiacin de la misma en los mbitos sociales,econmicosyculturales. Envacunacinse transcenderdelagestindecoberturastiles porbiolgico,acoberturastiles conesquemacompletodevacunacinparalaedad;paraello,deberimplementarseelsistemade informacinnominaldelProgramaAmpliadodeInmunizaciones(PAI),fortalecerelseguimientode los planes operativos para el desarrollo del PAI a cargo de los aseguradores y entidades territoriales y concentrarse en disminuir las brechas regionales. Se avanzar en la universalizacin de la vacuna de neumococo, as como en evaluaciones de costo efectividad y factibilidad programticaparaincluirnuevosbiolgicosenelesquemadevacunacin. De otro lado, reconociendo el mbito intersectorial que implica el reto de mejorar las condiciones de vida y la inclusin social y econmica de la poblacin con discapacidad, es importante
236
Comoporejemplo,laEncuestaNacionaldeSalud,laEncuestaNacionaldeSituacinNutricional,laEncuestadeSaludBucalydisear laEncuestadeEnvejecimientoyVejez,entreotras. 295
fortalecer el Sistema Nacional de Discapacidad (SND) en el desarrollo de los compromiso adquiridosenlaConvencindeNacionesUnidassobrederechosdelaspersonascondiscapacidad, adecuandolapolticaylosplanesdeaccin,considerando,entreotros,lossiguientesaspectos:(1) la formacin de redes sociales territoriales y comunitarias; (2) la evaluacin de la pertinencia, el alcance y el aporte de la gestin de las diferentes instituciones que hacen parte del SND; (3) la definicin y avances en la atencin integral a personas en condicin de discapacidad; la actualizacindelregistronacionaldediscapacidad;(4)laarticulacin,ycoordinacinintersectorial yterritorialy(5)laformalizacindelavaloracinymedicindelacondicindediscapacidad.
2. BrindaratencinoportunaydecalidadalosusuariosdelSGSSS
Se propone desarrollar dos lneas estratgicas. La primera es fortalecer el acceso, para lo cual: (1)apartirdelestudiodeofertaydemandadeprestacindeserviciosdesalud,seidentificarnlas regiones o servicios que requieren incentivos que aseguren la oferta disponible para garantizar el acceso, en condiciones de eficiencia; (2) se fortalecer el uso de las TIC en salud, en especial Telemedicina y la implementacin del registro clnico electrnico; (3) en particular en las redes e IPS pblicas, se avanzar en la estructuracin y desarrollo de modelos de participacin pblico privada sostenibles y el mejoramiento de su competitividad; (4) se implementar un programa de asistenciatcnicaquepermitamejorarlacapacidadresolutivadelasIPSdebajacomplejidad;y(5) SedesarrollaryfortalecerlaestrategiadeHospitalesSegurosantedesastres;y(6)secontinuar el reforzamiento estructural de las edificaciones en las que funcionen instalaciones de salud, contemplandolosajustesnormativosqueresultenpertinentes. La segunda lnea es promover el mejoramiento de la calidad y la eficiencia. Para el efecto, se fortalecerelSistemaObligatoriodeGarantadeCalidadapartirdelaevaluacindelcomponente de habilitacin para la revisin y eventual ajuste respecto de las condiciones tcnico cientficas exigiblesalasIPSyEPSyalaconformacinyoperacinderedesdeprestadoresdeservicios;enla definicin e implementacin de un plan nacional de mejoramiento de la calidad, con clara orientacin hacia la obtencin de resultados que puedan ser evaluados; fortaleciendo el observatorio de la calidad para informar a los usuarios; y estableciendo incentivos a la acreditacin, priorizando el otorgamiento de crditos, descuentos en la tasa de vigilancia y reduccin de aranceles para la modernizacin de servicios. A su vez, se profundizar un programa de disciplina fiscal y financiera en las IPS pblicas, con la regulacin y el desarrollo de incentivos que promuevan relaciones de costoeficiencia y calidad, el anlisis, revisin y ajuste del rgimen laboral aplicable a los trabajadores del sector salud, incluyendo los aspectos relativos al pago y saneamiento de aportes patronales. Se consolidarn las acciones de fortalecimiento y modernizacin de su estructura y gestin, y se dar continuidad a las acciones de saneamiento de lacarterahospitalariaquelepermitanlaoperacincontinuaysostenible. Para la implementacin de las anteriores estrategias se podrn otorgar prstamos condonables conrecursosdelaNacin,yserapoyadosconunalneaderedescuentocon tasacompensadapor FINDETER. Adicionalmente, se reforzarn las acciones del Programa Nacional de Hospital Seguro FrenteaDesastres237.
237
EnatencinalanormadesismoresistenciaNSR10. 296
3. Consolidarelaseguramiento
El Gobierno nacional definir la gradualidad y progresividad en la unificacin de los planes de beneficios, considerando la transformacin del Sistema General de Participaciones (SGP), de las Rentas Cedidas (RC) y el uso de los dems recursos del sistema, teniendo en cuenta los recursos necesarios para mantener la universalizacin del rgimen subsidiado. Los recursos del SGP, los del Fosyga y los aportes del presupuesto general de la Nacin, se girarn sin situacin de fondos a las aseguradoras, financiando el nmero de afiliados que dichos recursos permitan. Las entidades territoriales debern priorizar con sus recursos (rentas cedidas y recursos propios) la afiliacin al rgimen subsidiado de la poblacin restante objeto de subsidios. La distribucin del Fosyga consultar el plan de transformacin de recursos, as como la capacidad y esfuerzo fiscal de las entidadesterritoriales. Launificacinpodrserporinclusinprogresivadeprocedimientos,actividades,ytecnologas;por grupos de edad, o por entidades territoriales. As mismo, con la implementacin de la versin III del Sisbn, el MPS deber disear y aplicar la transicin para aquellas personas no elegibles de subsidios e implementar el subsidio a la cotizacin para la poblacin con alguna capacidad recurrente de pago, instrumentando y evaluando experiencias piloto. El subsidio a la cotizacin constituye un elemento que robustece la sostenibilidad financiera del SGSSS, al definir un esquema de vinculacin al mismo con cotizacin parcial del afiliado, para un segmento de poblacin que anteriormente era objeto de subsidio o era evasora. Esto debido a que, la mayor afiliacin a partir de subsidios se constituye en limitante importante de la sostenibilidad del sistema, en un contexto en el que se reclama la igualacin progresiva de beneficios entre los dos regmenes(CorteConstitucional,2008). En dicho proceso debern considerarse y evaluarse estrategias dirigidas a mitigar y controlar los efectos que la medida traer sobre la oferta pblica238, la forma de operacin de los regmenes (nacional y territorial), los incentivos sobre los agentes, incluidos aquellos a cotizar para la poblacin y el funcionamiento de comits tcnico cientficos y las Juntas Tcnico Cientficas de Pares. Tambin debern armonizarse las estrategias en salud pblica, la efectividad de la IVC y las accionesintersectorialesnecesarias. De esta manera, la gradualidad y progresividad de la unificacin deber estar acorde con las estrategias antes referidas para promover la calidad y eficiencia de las IPS pblicas. As, la modernizacin y la adaptacin al cambio de estas entidades debern considerar que la existencia de la oferta pblica se justifica en condiciones de eficiencia y sostenibilidad y, de manera importante, donde las condiciones de mercado las requieren y no permiten su financiamiento mediantelaventadeservicios. Desde el punto de vista operativo y de incentivos, es importante igualar las condiciones de operacin de las EPS en los dos regmenes facilitando la movilidad entre stos por parte de la poblacin. Esto implica modificar los requisitos de habilitacin y permanencia en el mercado; implementar el mecanismo de compensacin en el rgimen subsidiado239; y garantizar la portabilidad y movilidad del seguro a nivel nacional. En el mismo sentido, es importante eliminar gradualmente las restricciones a la gestin del riesgo financiero de las EPS que impone la obligatoriedad de contratacin de porcentajes de la UPC con las IPS pblicas, previendo la
238
Elefectosobrelaofertapblica,estdadoporlatransformacinderecursos(SGPyRC)enelfinanciamientodelasIPSpblicasylas potencialesmodificacionesqueseintroducirnenlaorganizacindelasredesdeprestacindeserviciosporpartedelasEPS. 239 Incluyelaposibilidadderealizargirossinsituacindefondosalasentidadesterritoriales. 297
transicin necesaria, y eliminar la causacin de los aportes patronales y el giro por parte de las EPS,envirtudquestaesresponsabilidaddirectadecadaIPS. A su vez, la reduccin de la evasin y la elusin tiene efectos sobre la sostenibilidad del rgimen contributivo y efectos fiscales importantes240; por tanto, ser necesario que la Unidad de Gestin de Pensiones y Parafiscales (UGPP) desarrolle la capacidad operativa para su control sobre todos losagentesdelsistema241. Este conjunto de acciones deben ir acompaadas de un proceso de revisin y actualizacin de los planes de beneficios, que tenga en cuenta entre otros, los factores epidemiolgicos, la dinmica demogrficaylaevaluacindetecnologacostoefectivacomolarelacincostobeneficio,encada caso. Tales decisiones tendrn que fundamentarse en estudios de actuara, factibilidad y sostenibilidad242. Ser preciso analizar la posibilidad de incluir algunos de los medicamentos No POSmsrecobradosalFosyga,siempreycuandonoseanexperimentalesycuentenconevidencia cientfica comprobada. En todo caso, la actualizacin debe ser participativa a travs de procesos imparcialesdeconsulta,detalmaneraqueseobtengaunPOSlegtimoaprobadoyreconocidopor losusuarios,lasramaslegislativayjudicial.Deotrolado,ladefinicineimplementacindeguaso protocolos ser un instrumento que permita dar claridad sobre el derecho de los ciudadanos, y servircomomecanismodeestandarizacindelosprocesosdeatencinenelSGSSS.
4. RegulacindeserviciosexcluidosdelPlandeBeneficios
Con el desarrollo de una Ley de carcter estatutario, se definirn los principios que rigen el SGSSS respectodelderechoalasaludylosdeberesdelosagentes,incluidoslosciudadanos.Lasmedidas debern prever las condiciones de sostenibilidad y progresividad fundamentadas en la eficiencia en el uso de los recursos que soportan el sistema y el equilibrio financiero de sus regmenes de financiamiento. Deber precisarse el alcance de los beneficios que regula el SGSSS respecto del servicio pblico de seguridad social en salud y la forma en que la inclusin de beneficios ser valorada en funcin de la sostenibilidad y progresividad del mismo, as como aquellos que definitivamente no sern cubiertos y el tratamiento especial a enfermedades hurfanas. La informacin tambin debe llegar al usuario, quien debe tener claridad sobre los beneficios a los que tiene derecho y sus deberes; por lo tanto, debe garantizarse el acceso a la misma mediante diferentesinstrumentos. Se disearn y pondrn en marcha medidas de transicin para el manejo de las siguientes situaciones: (1) mientras avanza la unificacin de los planes de beneficios, regulando el financiamiento y la atencin de los servicios no incluidos en el POS, en cada caso; (2) para el financiamiento y la atencin de la poblacin no asegurada elegible de subsidios que deber ser seleccionada por el MPS a partir de la base nacional del Sisbn certificada por el Departamento NacionaldePlaneacin,evitandoladuplicidadenla afiliacinypreservandolaeficienciaen eluso derecursos.
EstosaspectossetratanenelapartadodeFormalizacin. Dentrodelasprincipales,elpagoefectivodeaportespatronalesycomplementariosalaseguridadsocialporloshospitalespblicos, dado que los cambios sugeridos en el uso de las fuentes, afectarn su financiamiento. Pero adems, las necesarias que posibiliten el fortalecimientodelaSuperintendenciaNacionaldeSaludenlagestindeproteccinalusuarioysusfuncionesjurisdiccionalesdeley. 242 Es decir, no se podr incluir ningn beneficio, sin que el mismo cuente con el criterio de efectividad, est debidamente costeado y congarantadesostenibilidad.
241 240
298
Ser necesario regular el uso de los medicamentos y servicios, haciendo efectivas medidas que garanticen que los mdicos tratantes tengan en cuenta, en primera instancia, los medicamentos y servicios previstos en el plan de beneficios y en las guas o protocolos243. En general, slo se considerarn aquellos servicios y medicamentos que sean seguros, de calidad, ofrezcan valor agregado teraputico y sean de eficacia comprobada y que cuenten con evidencia cientfica por parte de entidades de prestigio y referencia internacional. La regulacin de los precios de los procedimientos, insumos, dispositivos mdicos y medicamentos no cubiertos inicialmente244, deber contar con una instancia que regule, con base en procesos estndar, toda la cadena de comercializacin, y defina valores de referencia, teniendo como base el precio ex fbrica, los precios internacionales y afectndolos por un porcentaje de intermediacin que impida que el sistema incurra en sobrecostos. En todo caso el valor de la administracin y dispensacin deber ser regulado por la autoridad competente. Aquellos nuevos tratamientos, tecnologas y medicamentos que cumplan el mismo efecto teraputico, y con igual o menor efecto secundario, sean menos costosos y no estn en los planes de beneficios podrn ser garantizados por los aseguradoresynodebernserrecobrados245. En el mediano plazo, las soluciones institucionales que se adopten, debern regular apropiadamenteestosaspectosyprevermecanismostransitoriosparasuoperacincomoparasu efectiva aplicacin. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, mediante procedimientos giles y expeditos, deber ser fortalecida en su gestin paraconoceryfallarenderechorespectodelaccesoyexigibilidaddelaprestacinoportunadelas prestaciones incluidas y excluidas en el Plan Obligatorio de Salud, atendiendo los estndares definidos para tal fin. Para el efecto, deber estar soportada en instrumentos e instancias tcnico cientficas idneas, que sean acordes al funcionamiento y riesgos operativos y financieros del sistema.
5. FortalecerInstitucionalmentealSGSSS
Para desarrollar las estrategias mencionadas en el presente Plan, es condicin necesaria e indispensable contar con informacin suficiente, oportuna, confiable y de calidad para la toma de decisiones, por lo que deben desarrollarse mecanismos con incentivos y sanciones que induzcan a lasadministradorasdeplanesdebeneficios,prestadoresdeserviciosdesalud pblicosyprivados, entidades territoriales, proveedores de insumos y medicamentos, y otros actores del sistema la remisin de la informacin que facilite las decisiones de regulacin y las relaciones entre los actores. Entre estos mecanismos se prev el condicionamiento de pago a los agentes por el suministro de informacin, la cancelacin de la operacin en el mercado o medidas de intervencin. Los RIPS deben convertirse en la herramienta que brinde informacin clave al sistema entre otros aspectos para la actualizacin del POS, junto al desarrollo e implementacin de un modelo que permita determinar la suficiencia de la Unidad de Pago por Capitacin (UPC) y los efectos en la sostenibilidad del sistema. Para el efecto, se propone el desarrollo pilotos que definan la factibilidad y viabilidad de potenciar las unidades notificadoras del Sistema de Vigilancia en Salud Pblica (SIVIGILA), de tal manera que suministren tambin la informacin de los RIPS, bajo
243
Laprescripcin,ladispensacinyelusodelosmedicamentosdebehacerseconformealosestndaresrespectivos. Sin limitarse exclusivamente a stos, siempre que las condiciones generen sobrecostos y la necesidad de medidas de regulacin e intervencin. 245 Deacuerdoconloestablecidoenartculos22y23delAcuerdo008de2009delaComisindeRegulacinenSalud.
244
299
estndares y procedimientos controlados de calidad. Sin embargo, es necesario el desarrollo de otros instrumentos de tipo longitudinal para conocer y evaluar el estado de salud y sus determinantes, para los diferentes grupos de poblacin, bajo enfoques diferenciales, y regmenes deafiliacin. De igual manera, es necesario desarrollar y fortalecer: (1) en la vigilancia en salud como eventos de notificacin obligatoria, las enfermedades transmitidas por alimentos, las ECNT, el embarazo adolescente y la desnutricin; (2) la periodicidad de las encuestas de morbilidad en salud y sus determinantes; (3) los sistemas de informacin nacionales y locales para el monitoreo y seguimiento de eventos en salud mental, de las diferentes formas de violencia y consumo de sustancias psicoactivas; (4) complementar y articular el sistema de informacin de gestin de IPS pblicas con el correspondiente de IPS privadas; (5) el sistema de informacin para la IVC, que permita la oportuna toma de decisiones de las autoridades en la prevencin de riesgos; y (6) el sistema para el seguimiento y evaluacin de la efectividad de las acciones de promocin de la salud y prevencin de la enfermedad que realizan las EPS. Para, este ltimo aspecto, ser necesario: (1)ajustarlanormatividadvigente,entre ellaslasResoluciones412 y3384entrminos de resultados en salud, y no slo en nmero de actividades246; (2) definir lineamientos, por parte del MPS, para la implementacin de modelos de gestin y guas de manejo de atencin para las EPS; (3) un sistema de monitoreo y seguimiento continuo a las acciones individuales y colectivas de salud pblica. De otra parte, se requiere desarrollar la capacidad de regulacin y de evaluacin de tecnologa en el pas. Para el efecto, se deber precisar el carcter y alcance, as como fortalecer la capacidad tcnica y operativa de la Comisin de Regulacin en Salud247. Ser necesario crear una instancia especializada de evaluacin de tecnologa, de carcter independiente. Del mismo modo, se evaluar el papel que debe cumplir el Instituto Nacional de Cancerologa en la gestin del riesgo, la poltica de medicamentos oncolgicos y el sistema de monitoreosobrelacalidaddelostratamientosoncolgicosenelpas. Sedebetranscenderdeunsistemadevigilanciaepidemiolgicaaunodeevaluacindelriesgoque garantice la oportuna deteccin y gestin de los riesgos epidemiolgicos y sanitarios y avanzar hacia la generacin de conocimiento en salud pblica. Para el efecto, es necesario fortalecer, mediante proyectos de modernizacin, al INVIMA, a fin de dar cumplimiento a las nuevas competencias designadas en la reglamentacin sanitaria internacional; y al Instituto Nacional de Salud, dotndolos de la capacidad tcnica y operativa requerida por el Sistema de Proteccin Social. Ser necesario lograr una adecuada integracin de las autoridades sanitarias en los niveles departamental, distrital y municipal, al Sistema Nacional de Inspeccin, Vigilancia y Control Sanitariodelosfactoresderiesgoqueafectanlasalud.
6. FortalecerelSistemadeInspeccin,VigilanciayControlIVC
La Superintendencia Nacional de Salud (SNS) deber centrarse en su funcin de proteccin a los usuarios y deber desarrollar la facultad judicial para responder ante demandas por servicios o tecnologaenelPOS.Conelfindepoderhacerlaestrategiaoperativa,laSNSpodrdescentralizar, desconcentrar o delegar sus funciones a nivel departamental o distrital. Esta entidad deber
246
Actualmente las aseguradoras del Rgimen Contributivo tienen metas diferentes a las del Rgimen Subsidiado, en algunos casos menores,situacinquenotienesoporteenunescenariodeuniversalidadyunificacindeplanesdebeneficios. 247 Actualmente el MPS, la CRES y la superintendencia Nacional de salud comparten la responsabilidad e regulacin y rectora del sistema. 300
avanzarensufuncinpreventivayjurisdiccional conelfindeaumentarsuefectividad.Asmismo, serequierefortalecerlosprincipiosdepublicidadyoportunidaddentrodelosmecanismosdeIVC.
7. Rendicindecuentas
Con el fin de garantizar la transparencia en la gestin, los actores del SGSSS debern rendir cuentas en funcin de los resultados en salud. Las EPS lo harn en trminos del manejo de riesgo en salud. Para el efecto, el MPS deber reglamentar el Artculo 2 de la Ley 1122 y definir los mecanismos y espacios que permitan la difusin y publicacin, en especial a los usuarios, de estos resultados. La compilacin normativa del SGSSS contribuir a disponer mecanismos unificados de accesoainformacinparaelconjuntodeagentesyparaelciudadano,enparticular.
c)
Metas
Para medir la gestin del Plan propuesto se tienen metas de resultado y de gestin. La siguiente tablamuestralasmetasderesultadoenelestadodesaluddelapoblacin248.
TablaIV8.Metasderesultadoenelestadodesaluddelapoblacin
Indicador TasadeMortalidadinfantilajustada TasadeMortalidadenlaniezajustada RazndeMortalidadmaterna Coberturadevacunacinenniosynias de1ao Porcentajedenacidosvivosconcuatroo mscontrolesprenatales. Porcentajedeatencininstitucionaldel parto. Porcentajedeatencininstitucionaldel partoporpersonalcalificado. Porcentajedeniosconbajopesoal nacer Tasaajustadaporedaddemortalidad asociadaacncerdecuellouterinopor 100.000mujeres PrevalenciadeVIHenpoblacinde15a 49aosdeedad. Porcentajetransmisinmaternoinfantil delVIH Coberturadetratamientoantirretroviral Mortalidadpormalaria. Mortalidadpordengue. LneaBase 20,6pormilnacidosvivos. Fuente:DANE2008 24,89pormilnacidosvivos. Fuente:DANE2008 75,6muertespor100.000NV DANE2007. TripleViral:95,2%2009 DPT92.2%2009 ProgramaAmpliadode InmunizacionesPAI.MPS 83,6%Fuente:DANE2008 98,1%Fuente:DANE2008 98,1%Fuente:DANE2008 8,5%Fuente:DANE2008 8,8Fuente:InstitutoNacional deCancerologaconbase DANE 0,59%.2009.Observatorio VIH.MPS 2,9%ObservatorioVIH.MPS Preliminarjuliode2008 71%.Diciembrede2009. ObservatorioVIH.MPS 53casosFuente:DANE2008 74casosFuente:DANE2008 Meta2014 17,15ODM 19,61ODM 48,8.ODM
95,0%anualODM
89%ODM 98.1% 98.1% <10% 7.08ODM <1%anualODM <2%ODM 88,5%ODM 46casosODM 57casosODM
248
Dado que alguna de la informacin tiene periodicidad quinquenal, entre otras cosas porque los resultados que se obtienen no presentan variaciones en periodos menores, se presentarn dos tablas. La primera contiene los indicadores que tienen seguimiento anualaunqueconrezago,ylasegundalosindicadoresquinquenalesodemayorperiodicidad. 301
Indicador Letalidadpordengue(nmerodemuertes porcasosgraves) Oportunidadenladeteccindecncerde CuelloUterino(%decasosdecncerde cuellouterinodetectadosinsitu) PrevalenciadeEnfermedadRenalcrnica estado5 Proporcindepacientesquese mantienensinenfermedadrenaloen estadiotemprano(estadio1y2)apesar detenerenfermedadesprecursoras Porcentajedecaptacinenlosservicios desaluddelospacientesexistentescon HTAenlapoblacinBDUA Porcentajedelapoblacinquepercibe comobuenosuestadodesalud
LneaBase 1,57.Fuente:MPSDANE 2008 58,3%.Fuente:Observatorio decalidadMPS2009 45,1por100.000habitantes. CuentaAltoCosto,2009 54%2010(Fuente:Cuentade AltoCosto) 38%2010(Fuente:Cuentade AltoCosto) 79%.ECV2008 <2% 80%
Meta2014
Reducir10%enel cuatrienio 85%
70% 90%
TablaIV9.Metasderesultadoenelestadodesaluddelapoblacin Seguimientoquinquenalomayor
Indicador Prevalenciadeanemiaenniosynias menoresde5aosymujeresde13a49aos enlasreasurbanoyrural. Duracindelalactanciamaternaexclusiva Porcentajedeniosmenoresde5aosque presentanretrasoentallaodesnutricin crnica Porcentajedelaspersonasqueestnpor debajodelconsumodeenergamnima alimentaria Coberturadecitologacervicouterinaen mujeresde25a69aos. Prevalenciadeusodemtodosmodernosde anticoncepcinentrelapoblacinadolescente (15a19aos)sexualmenteactiva Prevalenciadeusodemtodosmodernosde anticoncepcinenlapoblacinsexualmente activa. Porcentajedemujeresde15a19aosque hansidomadresoestnenembarazo LneaBase 33%.2005.ENSIN Meta2014 Reducira20% Incrementara 3,8mesespara 2015 8%
1,8meses.2010.ENSIN
13,2%ENSIN2010
13%FAOESTAT 76%ENDS2005 55,5%Fuente:Profamilia EncuestaNacionalde DemografaySalud2005 68,2%Fuente:Profamilia EncuestaNacionalde DemografaySalud2005 20,5%Fuente:Profamilia EncuestaNacionalde DemografaySalud2005
7,8% Sostenerenal menosel76% 63,6%ODM
74%ODM
<15%ODM
AcontinuacinsepresentanlasmetasdegestinasociadasalasestrategiasdelPlan.
TablaIV10.Metasdegestinenelsectorsalud
Indicador Unificacindelosplanesdebeneficios AfiliadosalRgimenContributivo LneaBase 63%2010 18.116.769Fuente: SIGOBCorte 31/05/2010
302
Meta2014 90% 19.593.047
Indicador PruebaPilotoSubsidiosParcialesala cotizacin CoberturadelRgimenSubsidiado Inscripcindelaspersonascon discapacidadenelRegistroNacionalde Discapacidadactualizado,ampliado,y funcionado. Prevalenciadeexcesodepeso (SobrepesoyObesidad)enpoblacin entre18y64aos GuasdeAtencinIntegralyprotocolos paralasenfermedadesdeintersen saludpblica
LneaBase NoAplica 90,27%2009 967.297personas registradas 51,2%.2010.Fuente: ENSIN Guasynormastcnicas delaResolucin412de 2000 Guasdepromociny prevencinPARS GuasdeAtencin Integralpara enfermedades oncolgicas contratadasenla Convocatoria500de 2009deColcienciasyel MPS GuasdePrctica ClnicayModelosde AtencinparaVIH/sida yERC GuasdeAtencin Integralcontratadasen laConvocatoria500de 2009deColcienciasyel MPS Guasynormastcnicas delaResolucin412de 2000 GuasdePromociny PrevencinPARS GuasdePrctica ClnicayModelosde AtencinparaVIH/sida yERC GuasdeAtencin Integralcontratadasen laConvocatoria500de 2009deColcienciasyel MPS
Meta2014 Pruebapilotoimplementada yevaluadaen2012 100% Alcanzar2millonesde personasregistradas Definirmeta,fuentey periodicidaddelamismaa 2012 GuasdeAtencinIntegraly normaltcnicaselaboradasy actualizadasenel100%
GuasdeAtencinIntegralyprotocolos paralasenfermedadesoncolgicasque seprioricendeacuerdoconelEstudio NacionaldeCargadeEnfermedady estudiosdeincidenciayprevalenciadel InstitutoNacionaldeCancerologa
GuasdeAtencinIntegraly protocolosparael100%de lasenfermedades oncolgicasqueseprioricen
GuasdeAtencinIntegralyprotocolos paralascondicionesdesaludy enfermedadesqueseprioricenparala actualizacinyunificacinprogresivade losplanesdebeneficios,diferentesalas enfermedadesdeintersensalud pblicayoncolgicas
GuasdeAtencinIntegraly protocolosparael60%delas condicionesdesaludy enfermedadesquese prioricenparalaactualizacin yunificacinprogresivade losplanesdebeneficios, diferentesalas enfermedadesdeintersen saludpblica
Implementacinyseguimientodelos indicadorestrazadoresdelasGuasde AtencinIntegralyprotocolosparalas enfermedadesdeintersensalud pblica
Iniciodelaimplementacin del100%delasGuasde AtencinIntegraly protocolosydelseguimiento desusindicadores
EncuestadeVejezyEnvejecimiento EncuestasdeSalud,incluye(Estudiodedemandayofertade prestacindeserviciosymorbilidadatendida) FortalecimientodelINS NuevosEventosdenotificacinobligatoriaenelSIVIGILA INSImplementacindePilotodefactibilidadparadesarrollarla
Encuestarealizada2012 Realizaralmenos4encuestas enlostemasquesedefinan prioritariosydefinicindeun plandeencuestasperidicas Proyectoderestructuracin aprobadoyejecutado2014 11nuevosa2014 Pilotodiseado2011
303
Indicador
LneaBase
Meta2014 Pilotoimplementado2012
capacidaddemonitoreodelosprecios,frecuenciasdeusopor patologa,porservicio,demedicamentosygruposdeedad(RIPS apoyadoenlasunidadesnotificadorasdelSIVIGILA) ProyectoBioteriodelINSfinalizado ElMPSexpedirlanormatividadparalaimplementacinde Registrosclnicoselectrnicos FortalecimientodelInvima InstanciatcnicaNacionaldeEvaluacindetecnologaensalud FortalecimientodelaSupersalud ObservatoriodeSeguridadAlimentariayNutricional
Bioteriofinalizado2013 Registrosimplementados 2013 Proyectoderestructuracin aprobadoyejecutado2014 Instanciaoperando2012 Proyectodefortalecimiento aprobado2014 Observatorioconstituidoy funcionandoen2012
5.
a)
Empleabilidad,emprendimientoygeneracinde ingresos
Diagnstico
Los resultados en materia de empleo de los ltimos 4 aos, muestran como el pas deber asumir eficientes y efectivas intervenciones en el mercado laboral, de tal manera que se disminuyan las principalesrestriccionesparalageneracindeempleo,ladisminucindeldesempleoyelaumento de la calidad de los trabajos desarrollados por la poblacin colombiana. En este sentido, el principal reto ser profundizar la tendencia decreciente del desempleo, que si bien ha podido ubicarse en un 10,5% en el trimestre septiembre noviembre de 2010; durante el ltimo cuatrienio, donde se logr la tasa de crecimiento ms alta de los ltimos cincuenta aos, no fue posiblequeeldesempleocayerapordebajodel9,8%. Lapromocindelaempleabilidad,elfomentoalemprendimientoylageneracindeingresos,son algunas de las estrategias principales para el mejoramiento de las condiciones de vida de los hogares, la promocin social y la superacin intertemporal de la pobreza. La consecucin de estos logros, sin embargo, depende de la interaccin de mltiples actores con diferentes propsitos, lo queleimprimeunaltogradodecomplejidadaestatarea. Es as como, la poltica macroeconmica y fiscal definen el escenario base donde se desarrolla el mercado de trabajo, mientras la poltica productiva determina las necesidades de mano de obra, tanto en cantidad como en competencias laborales que deben tener los trabajadores. Adicionalmente, al momento de definir la vocacin productiva y los sectores competitivos, se determinantambinlaslneasdeaccindondedebenenfocarselosesfuerzosenemprendimiento einnovacin. Por el lado de la demanda, la dinmica demogrfica del pas determina la cantidad de personas que pueden estar potencialmente activas en el mercado de trabajo y por ende, los periodos en el que el pas puede ser ms productivo. Tambin, la formacin de capital humano y la adquisicin de competencias laborales nos dir que tan preparada est la poblacin que participa en el mercado de trabajo. Por ltimo, el sistema de proteccin social provee a los individuos las herramientasnecesariasparamanejarlosriesgosdentroyfueradelmercadolaboral.
304
Enestecontexto,laspolticasdelmercadodetrabajoactan comodinamizadoresdelosprocesos de movilidad de los individuos en el mercado y como garantes de la estabilidad de los ingresos. As,estaspolticassirvenparafacilitarlosprocesosdeinsercindelapoblacinalmercadolaboral yalsectorproductivoylamejoradesuscondicionesdevida. Sin embargo, el actual diseo institucional del mercado de trabajo del pas, tiene un conjunto de problemasestructuralesqueesnecesarioresolver.Noexisteunaadecuada coordinacinentrelas entidades, que con sus acciones, directa o indirectamente, influyen en el funcionamiento del mercado de trabajo. Ms an, no hay un adecuado seguimiento de estas intervenciones y su impacto,entreotros,enlacalidaddelempleoylademandaporrecursohumano. El Ministerio de la Proteccin Social, que en la actualidad es el coordinador de la poltica laboral, ha enfocado su trabajo en la promocin de relaciones laborales, dando menor relevancia a las actividades de promocin del trabajo y el empleo, la generacin de ingresos y la regulacin del mercado de trabajo para estos propsitos. En lnea con lo anterior, la estructura del MPS, y en particular los viceministerios Tcnico y de Relaciones Laborales, requiere ajustes para cumplir adecuadamente con las funciones en materia de inversin y coordinacin de las polticas y programas que contribuyan a dinamizar el mercado de trabajo, en especial en los perodos bajos del ciclo econmico. Adicionalmente, la participacin del sector privado en la definicin de esta poltica ha sido reducida y, en el mejor de los casos, desarticulada. Lo anterior conlleva a dispersinyduplicidaddeaccioneseintervencionesconmnimoimpactoenlapoblacin. En esta lnea, se busca que los instrumentos actuales de seguimiento al mercado laboral entre otros, los observatorios de mercado de trabajo y el seguimiento a indicadores lderes para monitorear crisis econmicas, as como los instrumentos de proteccin al cesante que se han puesto en marcha servicios de intermediacin laboral, capacitacin laboral, polticas activas de empleo y alternativas de proteccin a los ingresos en periodos de desempleo, permitan identificar estas debilidades institucionales de la poltica, las necesidades de recurso humano que est demandando el mercado y la focalizacin adecuada de elementos contracclicos de intervencin. Sin embargo, el potencial de estos instrumentos depende en gran medida de su fortalecimiento,consolidacin,articulacin,coordinacinyusoefectivoporpartedelasinstancias coordinadorasdelapolticalaboraldelpas. Los avances institucionales, operativos y de gestin propuestos para el desarrollo de una poltica deempleoydemercadodetrabajo,debentenercomoobjetivoelimpactopositivoysostenidoen las principales variables del mercado laboral. As, se debe reducir la tasa de desempleo ubicada para el ao 2009 en un 12% de la Poblacin Econmicamente Activa, lo que equivale a 2.513.468 personas, a niveles de un slo dgito, mediante la generacin de empleos formales y de calidad y la reducccin de los niveles de informalidad laboral249. Lo anterior debe estar acompaado de un aumento de la tasa de ocupacin, impulsada principalmente por la generacin de empleos productivos, manteniendo los niveles de participacin actuales. Estas medidas deben propender por la equidad regional y entre los diferentes grupos poblacionales, as como la reduccin del trabajo infantil. En trminos de poltica de emprendimiento, con la expedicin de la Ley de fomento a la cultura del emprendimiento en el ao 2006 (Ley 1014) el Gobierno reconoci la necesidad de impulsar iniciativas de articulacin institucional, de educacin y de financiacin para el emprendimiento. Esta Ley estableci la creacin de redes para el emprendimiento a nivel nacional y regional, cuyo objetivo es avanzar en la articulacin institucional proponiendo
249
LasestrategiasparafomentarlaformalizacinlaboralestncontenidasenlaseccinIII.B.1.b:Formalizacinlaboralyempresarial. 305
directrices de poltica, formulando planes estratgicos y desarrollando acciones pblicoprivadas paraelfomentodelemprendimiento. As, en 2009 se cre la Red Nacional de Emprendimiento (RNE) liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) en la cual se elabor el documento Poltica de Emprendimiento en donde se plantean cinco objetivos estratgicos para el fomento del emprendimiento: (1) promover la articulacin institucional, (2) facilitar la formalizacin de la actividad empresarial, (3) desarrollar nuevos instrumentos de financiacin, (4) fortalecer la industria de soporte no financiero para el emprendimiento, y v) fomentar emprendimientos que incorporen ciencia, tecnologa e innovacin. El desarrollo de estos objetivos ha sido limitado debido a que no existe una institucionalidad que vincule y coordine los planes de accin con las funcionesdelasentidadesdelordennacionalquehacenpartedelaRNE. En desarrollo de la Ley en los dos ltimos aos se han registrado 31 Redes Regionales de Emprendimiento (RRE) y se han formulado 19 Planes Estratgicos de Emprendimiento Regional (PEER).LaelaboracindeestosplanesfuerealizadademaneraparalelaalosPlanesRegionalesde Competitividad(PRC)loquehaplanteadoduplicidadesdeactividadesanivelregionalencuantoal diseo de programas, instrumentos y coordinacin de la infraestructura de soporte para el emprendimiento. En conclusin, los programas pblicos y privados de emprendimiento orientados al autoempleo debenserrevisadosyvinculadosconlosavancesqueseestnrealizandoeneldiseodelapoltica deemprendimiento,especialmenteconlosqueseestnrealizandoanivelregionalatravsdelos PEER y los PRC. Asi, se busca establecer los lineamientos para vincular los programas de emprendimientoorientadosalautoempleoconlapolticade emprendimientodeformatal que se reduzcalamortalidadempresarialenlasetapastempranasdeestetipodeemprendimientos.Para ello ser necesario enfocarse en dos aspectos claves: mejorar las condiciones del entorno y el financiamientodelasnuevasempresas.
b)
Lneasestratgicas
1. Institucionalidaddelmercadodetrabajo
En el cuatrenio, el Gobierno nacional buscar garantizar la eficiente administracin de la estructuradelmercadodetrabajoysusinstituciones,elefectivoimpactodelascincolocomotoras en la promocin de la formalizacin laboral y empresarial, la generacin de empleo, y el aumento de la competitividad. As mismo, definir adecuadamente los roles y responsabilidades de sus participantes y sus interrelaciones, de tal forma se modernicen de acuerdo a las demandas que acarrealainsercindelpasenlaeconomainternacional.
306
FiguraIV3.Institucionalidaddelmercadodetrabajo
MercadoLaboral.EstructuraInstitucional
Objetivos 1erNivel. Lineamientos

Entorno Macroeconmico Comisin Intersectorialpara laFormalizacin
TGP
TD
Calidad
Productividad
2doNivel. Estructura
Instituciones, Entidadesy Competencias Tecnologas de produccin Relacin de costo de los factores Estructuras de contratacin Legislacin Laboral Inspeccin, vigilanciay control
3erNivel. Polticas
PolticasActivas (Bsqueday generacinde empleo)
4toNivel. Coordinacin
Sistemade ProteccinSocial
PolticasPasivas (Proteccindelos ingresos)
Sistemade Formacinde CapitalHumano
Sectores Productivos (Locomotoras)
Movilidadenel mercadolaboral
Estrategiade Gestinde RecursoHumano
Como se ilustra en la figura IV3, la institucionalidad del mercado de trabajo, bajo el liderazgo del MPS o de quien haga sus veces, se enfocar en al menos cuatro dimensiones conectadas entre si: (1) definicin de lineamientos y apuestas productivas, (2) estructura del mercado de trabajo, (3) polticas del mercado de trabajo, y (4) coordinacin con otros sistemas. Estas dimensiones responden a problemticas no resueltas del mercado de trabajo, que ya han sido abordadas individualmenteenotroscaptulosdelPlandeDesarrollo.Estasdimensionenpermitirnarticulary administrar los objetivos de la poltica de empleo, en cuanto a Tasa Global de Participacin (TGP), TasadedeDesempleo(TD),calidaddelempleoyproductividad. La estructura institucional deber propender por la adecuada flexibilidad del mercado de trabajo. En el primer nivel se define la poltica de empleo del pas, as como el logro en sus principales indicadores. En segundo nivel concentra la estructura regulatoria del mercado de trabajo, en donde se definen la institucionalidad, los actores y sus competencias en el mercado. En el tercer nivel se desarrollan las polticas de mercado de trabajo, cuya intensidad y campo de accin depender del las caractersticas de la poblacin atendida y que tendr como objetivo promover que los individuos permanezcan en el mercado, bien sea trabajando o buscando empleos de alta calidad. Finalmente, el ltimo nivel concentra las acciones de proteccin, seguridad y formacin para el trabajador, de tal forma que obedezca las necesidades del mercado de trabajo y que promuevalasherramientasnecesariasparaquelostrabajadoresmanejenelriesgo. Bajo esta estructura, la Comisin Intersectorial para la Formalizacin (CIF), referida en en la seccin III.B.1.b: Formalizacin laboral y empresarial, tendr adems funciones de definicin y articulacin de necesidades en materia de empleo. De manera adicional, las instituciones pblicas que tengan injerencia sobre el mercado laboral, debern realizar el seguimiento al empleo que generen, en cuanto a cantidad y calidad, as como a las necesidades de recurso humano, bajo el enfoque de competencias que requieran los sectores a su cargo, tanto en el sector productivo comoenelempleopblico. En la instancia que dirige la poltica de empleo, sea el MPS o la entidad que haga sus veces, se ampliarn y fortalecern las funciones de coordinacin de la poltica, sus responsabilidades sobre
307
la orientacin, coordinacin, seguimiento y evaluacin de las polticas activas y pasivas del mercado de trabajo, as como la articulacin con las polticas de emprendimiento y generacin de ingresos. Del mismo modo, se configurarn lneas integrales y estratgicas para el desarrollo de la legislacin laboral y de proteccin social que la estrategia productiva, de competitividad y desarrollo necesitan; y se promovern las relaciones laborales bajo un enfoque de estabilidad del empleo mediante pactos entre el sector productivo y los trabajadores ms all de los aspectos estrictamente salariales. De esta manera, la Inspeccin, Vigilancia y Control del Trabajo (IVC) se orientar a la garanta de dichos acuerdos y los que la legislacin reconozca. En consecuencia, se debern fortalecer los vnculos entre el sector privado y la fuerza trabajadora para que participen demaneramsactivaeintegralenlapolticalaboraldelpas. El MPS, o la entidad que haga sus veces, deber avanzar en un diseo institucional que permita la articulacindefuncionesdelasentidadesencargadasdelaspolticasdemercadodetrabajo,enla cual se delimiten las funciones de coordinacin, administracin y gestin, lo mismo que las de seguimientoyevaluacindelapoltica.
2. Implementacindeunapolticadefomentoalempleoenelmarcodela visindetrabajodgnoydecente
El concepto de trabajo decente debe partir de reflexiones regionales y locales que recojan los desafoscomunesymaterialicenagendasdedesarrolloquepresentenmetasclarasdeavance.Los desafos generales que plantea el concepto, se enmarcan en cuatro objetivos estratgicos: (1) lograr el cumplimiento de las normas sobre derechos laborales, especialmente, los principios y derechos fundamentales en el trabajo; (2) generar mayores oportunidades de trabajo para hombres y mujeres; (3) mejorar la calidad de los regmenes de proteccin social y ampliar su cobertura; y, (4) promover el dilogo social y el fortalecimiento de las organizaciones de los actoressocialesqueenlintervienen. Lo que est en juego, entonces, no es tan slo la creacin de ms puestos de trabajo sino el aumento del empleo con calidad. El trabajo decente, en consecuencia, puede incrementar la productividaddelasempresasyfomentaresquemasdecrecimientomsequitativosysostenibles. Adicionalmente a las estrategias contenidas en el captulo de Formalizacin Laboral y Empresarial250,elGobiernonacional,encabeza del MPS,diseareimplementarunprogramade asistencia tcnica para desarrollar con los gobiernos locales, que fomente la conformacin de capacidad regional para ejecutar polticas activas de empleo y programas de generacin de oportunidadesproductivas,especialmenteparalapoblacinmsvulnerabledelpas. Este programa de asistencia tcnica tendr a cargo el diseo de los esquemas operativos de las polticas activas de empleo a implementar, incluyendo las programadas para ejecutar en el marco de la Red Juntos, junto con alternativas viables para la promocin de las familias que egresen del Programa Familias en Accin en coordinacin con Accin Social. As mismo, el programa tendr a cargoladefinicinde mecanismosdeasignacinde recursosdel presupuesto generaldela nacin anivelregionalparalaejecucindeprogramasdeempleo.
Especficamente,lasincluidasenlosapartadosdeHerramientasparaaumentarlaproductividadyfacilitarlaformalizacinlaboral y empresarial,yDilogosocialparaelfomentodelaproductividadylaformalizacinlaboral. 308

250
Con este esquema de asistencia tcnica, el MPS deber propender por la adecuada coordinacin delasentidadespblicasyprivadasyorganismosdecooperacin.
3. Estructurasregionalesdegestinparaelempleo
La baja articulacin de las polticas activas de mercado de trabajo nacionales con las territoriales, la ausencia en municipios del pas de servicios de empleo esenciales y la falta de corresponsabilidadenlagestinparaelempleoenalgunosdeellos,tienenefectosnegativosenla reduccin del desempleo friccional del pas, en la velocidad de respuesta ante eventos de crisis y en la transformacin de las competencias laborales de la poblacin. Es por ello que el MPS coordinar y fomentar dicha articulacin con los departamentos y municipios del pas, as como el diseo de esquemas de corresponsabilidad en la administracin y gestin de los diferentes servicios de empleo locales, con el apoyo y adecuada coordinacin de la Cooperacin Internacionalsobreestosfinesyobjetivosdelpas.
4. Acompaamiento
El Gobierno nacional implementar acciones para la adecuada interrelacin y complementariedad del Sistema de Intermediacin Laboral con los Sistemas de Proteccin al Cesante, Formacin de Capital Humano y la Estrategia de Gestin del Recurso Humano (EGERH), procurando garantizar la adecuada movilidad de la fuerza laboral, optimizando la bsqueda de empleo y promoviendo el entrenamientoyreentrenamiento. Se deber garantizar que las agencias encargadas de la intermediacin laboral en el pas, proporcionen adecuados servicios de aprestamiento a la poblacin, que contribuyan, entre otros, alabsquedaefectivadeempleos,mejoramientodelperfilocupacionalyorientacinprofesional. As, el MPS deber definir los esquemas de acompaamiento que deben ser provistos a las personasqueparticipanenelmercadodetrabajoy,demaneraparticular,alosqueseencuentran en bsqueda de empleo. Estos esquemas deben reconocer las caractersticas de los individuos en cuanto a nivel de competencias adquiridas, experiencia en el mercado de trabajo y estado de vulnerabilidadentreotrosfactores,loqueimplicaqueexistandiferentesnivelesdeintervencin. Finalmente, y de acuerdo a lo definido en los esquemas de acompaamiento, el MPS deber propender por la adecuada coordinacin de las entidades pblicas y privadas y organismos de cooperacin. Dado que las diferentes polticas del mercado de trabajo tendrn pilares contributivos y subsidiados, el MPS deber incluir dentro de stos mecanismos de focalizacin y promocindelosindividuos,procurandolasostenibilidaddelaspolticas.
5. Sistemasdeinformacin
El Ministerio de la Proteccin Social (o quien haga sus veces) ser la entidad responsable del seguimiento a las polticasimplementadas en materia laboral. En este sentido, y en lnea con el trabajo realizado en la Comisin Intersectorial para la Formalizacin (CIF), deber reportar de manera peridica los avances en los principales indicadores del mercado laboral, as como del impactoentrminosdeempleoyformalizacindelaspoltcasyprogramasquesedesarrollen.
309
En el mbito local se fortalecern los observatorios de mercado de trabajo de tal forma que se conviertan en instancias tcnicas de anlisis, seguimiento y estudio de mercado de trabajo. Particularmente, deben realizar el seguimiento a los programas y proyectos de generacin de empleo e ingresos de tal forma que incidan en los planes de desarrollo econmico y de empleos localesyregionales. Seavanzarenlaconsolidacindesistemasdeinformacinquepermitanunmejorentendimiento del mercado laboral colombiano. Estos sistemas de informacin deben contribuir en la construccin de un historial de las empresas y sus contrataciones, la promocin del cumplimiento de la legislacin laboral y la libertad de asociacin de los trabajadores, en la identificacin del impacto de las crisis econmicas y/o financieras, mundiales o locales, sobre las variables de mercado para actuar oportunamente, y principalmente, al diseo de la poltica laboral y del trabajo.
6. Ampliacindelaofertademicrocrditoanivelnacional
Con el objetivo de apoyar la creacin de empresas sostenibles y la consolidacin de empresas en etapa temprana que favorezcan la generacin de ingresos, de manera independiente, se implementarn dos programas que permitan la vinculacin de asistencia tcnica y el acceso a recursosfinancierosenlacreacinyconsolidacindeiniciativasempresariales: Establecer un programa de asistencia tcnica y microcrdito. El Gobierno nacional, segn lo determinadoenelartculo38delaLey1328de2009251,establecerunprogramalideradopor Bancldex que contenga un componente de asistencia tcnica y un componente de microcrditoatravsdelacreacindeunalneaderedescuentoparaoperaciones. Recursos de cooperacin internacional para el emprendimiento. Canalizar recursos de cooperacininternacionalatravsdeunbancodeproyectoslideradoporAccinSocialparala cofinanciacin de emprendimientos de bajos recursos. Esto con el objeto de articular la oferta y demanda de recursos financieros destinados a la creacin y puesta en marcha de iniciativas empresarialesmotivadaspornecesidad.
7. EstrategiadeAlianzasPblicoPrivadas(APP)paralainclusindel sectorprivadoenlosprogramaspblicosyprivadosdeemprendimiento orientadosalautoempleo

Las alianzas pblicoprivadas son estrategias de articulacin que vinculan activamente las obras sociales y de responsabilidad social empresarial que realiza el sector privado con los esfuerzos del gobiernopararesponderalasprioridadesyestrategiasdedesarrollodelPas.Esteenfoquevams all de intervenciones meramente filantrpicas involucrando al sector privado en iniciativas de desarrollo sostenible e incluyente. Estas estrategias permiten entre otros, mejorar la eficacia e impactodelosrecursosprivadosyeldesarrollodecapacidadesenlapoblacin.Conelobjetivode potencializar las ya existentes y promover la conformacin de nuevas APP se propone: (1) desarrollar herramientas y mecanismos para el establecimiento de APP en diferentes sectores de la economa, especialmente aquellos en los que presentan altas tasas de desempleo; (2) crear
Lnea de redescuento para microcrdito. El Gobierno nacional crear una lnea de crdito de redescuento para operaciones de microcrdito, con las condiciones y caractersticas propias del sector al que se dirige, y a travs de la entidad financiera que se estime conveniente. 310
251
mecanismos para el intercambio de informacin entre el sector pblico y privado para focalizar la inversin;(3)consolidarunainstanciadecoordinacinyarticulacindelasAPP;y(4)constituirun ObservatoriodeMercadosInclusivosquelepermitaalgobierno,enconjuntoconelsectorprivado y la cooperacin internacional, articular iniciativas, hacer seguimiento y generar aprendizajes en materiadenegociosymercadosinclusivos(urbanosyrurales).
c)
Metas
TablaIV11
Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos Indicador Tasadedesempleo.Totalnacional(%) Brechadedesempleo.Total24ciudades (Ciudadconmayordesempleo/Ciudadconmenordesempleo) Tasadedesempleojuvenil(Jvenesentre14y26aosdeedad) Reducirlapoblacinocupadaquevivepordebajodelumbraldepobreza Reducirlapoblacinocupadaquedevengamenosde1smlmv LneaBase2009 12% 2,19 21,6% 33,2% 35,5% Meta2014 8,9% 1,7 16,1% 23,6% 21,6%
6.
PromocindelaCultura
La Cultura ha pasado de ser entendida como un bien de consumo suntuario, a factor clave del desarrollo social y econmico que contribuye profundamente al bienestar de la sociedad y a la cohesinsocial.
a)
Diagnstico
En el pas, el sector cultural est organizado a travs del Sistema Nacional de Cultura (SNCu), el cual es liderado por el Ministerio de Cultura, que por medio de sus espacios de participacin, instancias y procesos, tiene como objeto contribuir a garantizar el acceso a las manifestaciones, bienesyserviciosculturalesypromoverlacreatividaddeloscolombianos. De acuerdo con la informacin reportada por las entidades territoriales, a la fecha se cuenta con 36 instituciones departamentales y distritales de cultura, 231 del nivel municipal, 823 casas de cultura, 14 fondos mixtos de cultura, 469 museos articulados en la red nacional de museos y 983 bibliotecas dotadas distribuidas en 932 cabeceras municipales y 42 corregimientos. As mismo, los espacios de participacin del sector cultural reportados por las entidades territoriales, a octubre de2010,suman:10consejosnacionales,153consejosdepartamentalesydistritalesconstituidosy funcionando, en los que participan 1.043 consejeros; y a nivel municipal, se cuenta con 651 consejosmunicipalesdecultura. Sin embargo, a pesar de este reporte de informacin sobre la organizacin y composicin del sector, el SNCu presenta deficiencias en su gestin y posicionamiento en las distintas instancias que lo componen, debilitando los procesos de participacin, seguimiento y resultados en las polticasculturalesdelpas.Porestarazn,conelpropsitodeconocerenmayordetalleelestado del SNCu, en 2010 se puso en marcha la estrategia de Promotores Regionales a travs de una accin de asesora directa a los municipios, que en una primera fase incluy 300 municipios
311
focalizados, y cuyos resultados han permitido verificar, la existencia de 278 instituciones municipales de cultura, 178 casas de cultura, 209 Consejos municipales de cultura y 261 estampillasProculturaendistintasentidadesterritoriales. De otra parte, el Ministerio de Cultura a travs de sus planes, programas y proyectos ha implementado acciones de atencin a la totalidad de la poblacin en el pas, sin embargo, no se handesarrolladodemaneraespecficaaccionesdirigidasaniosmenoresdeseisaos,talescomo la de formacin artstica y cultural que contribuyen en el desarrollo psicoafectivo y cognitivo de losnios,yapoyandirectamentesudesarrollointegral. Por otro lado, recientes polticas participativas dirigidas a la poblacin en general, como el Plan NacionaldeLecturayBibliotecas,permitieronquecadaunodelosmunicipiosdelpascontaracon unabibliotecapblicavinculadaalaRedNacionaldeBibliotecasPblicas.Deestas,solamente462 se han beneficiado con programas de conectividad, es decir, el 58% an no cuentan con acceso a Internet, lo que representa un acceso inequitativo de la poblacin a la informacin y por ende al conocimiento. Anivelmunicipal,lasCasasdelaCulturasehanconstituidoenimportantesespaciosquepropician elaccesodelacomunidadalacreacinyproduccindebienesyserviciosculturales,sinembargo, a la fecha, el 25% de los municipios an no cuentan con estos espacios y de los 823 existentes, solamenteel15%cuentanconaccesoalasnuevastecnologasdelainformacin. En cuanto al patrimonio cultural inmueble252, una de las prioridades que diferentes gobiernos locales han manifestado en el contexto de las polticas culturales, es el de su proteccin. Sin embargo, de los 1.049 Bienes de Inters Cultural del mbito Nacional (BICN)253 declarados a la fecha, se han intervenido en mantenimiento, mejoramiento y adecuacin tan slo 119 (muebles e inmuebles), respondiendo as al alto grado de deterioro que han presentado, y evidenciando que las acciones se han orientado a atender este tipo de urgencias, sin contar con programas de planeacin, prevencin y mantenimiento de estos BICN. En este sentido, para lograr implementar y planificar un programa de conservacin, mantenimiento y recuperacin, el Ministerio de Cultura inici a travs de la construccin de la matriz de seguimiento de los bienes declarados BICN, el correspondientelevantamientodelainformacindesuestadoactual,sin tenerlosresultadosala fecha. Adicionalmente, a nivel local existe una carencia de acciones concretas y de priorizacin del presupuesto, lo que ha propiciado que, por ejemplo, inmuebles de valor cultural254 que hacen parte de los 44 centros histricos del pas se hayan transformado o desaparecido. Es as como en algunas ciudades como Barranquilla, las tendencias de su proceso de urbanizacin y la falta de polticas de conservacin y renovacin urbana han disminuido el nmero de los inmuebles de valor cultural constituyendo, en dicho caso, nicamente el 14% del total de inmuebles del centro histrico.
El patrimonio cultural inmueble hace referencia a los lugares, sitios, edificaciones, obras de ingeniera, centros industriales, conjuntos arquitectnicos, zonas tpicas y monumentos de inters o valor relevante desde el punto de vista arquitectnico, arqueolgico,histrico,artsticoocientfico,reconocidosyregistradoscomotales. 253 Los 1.049 BICN de carcter nacional se distribuyen dentro de las siguientes categoras: arquitectnicos: 935; urbanos: 53; sectores urbanos:44;espaciopblico:9;parquesarqueolgicos:8. 254 Dentro de los 44 BICN clasificados como sectores urbanos, que corresponden a los 44 centros histricos del pas, existen, segn el MinisteriodeCultura,35.000inmueblesdevalorcultural. 312
252
Por su parte, las industrias clasificadas dentro del sector cultural han contribuido al desarrollo productivo del pas, tanto que su participacin en el PIB, segn el Departamento Administrativo NacionaldeEstadstica(DANE)255,fuedel1,58%en2000ydel1,83%en2007.Almismotiempo,la tasadecrecimientopromedioentre2001y2007paraelPIBculturalfuedel7,10%mientrasquela mismatasaparaelPIBtotalfuede4,88%,concluyendoqueelPIBculturalregistruncrecimiento ms acelerado que el de la economa en su conjunto. Lo anterior refleja el potencial de esta industria en la economa nacional a pesar de los altos costos de comercializacin de bienes y servicios culturales, que dificultan una mayor competitividad. Es as, que Colombia se encuentra entre los 4 primeros pases de mayor produccin latinoamericana en el sector editorial y cinematogrfico. A partir de la creacin del Fondo para el Desarrollo Cinematogrfico (FDC) la produccin de cine colombianosehavistoestimuladaenlosltimos7aos.Esascomoenelperiodo2004octubre de 2010, se han estrenado 67 largometrajes con un promedio de 10 estrenos anuales, promedio que antes de la ley de cine era de solo 4 estrenos anuales. Las convocatorias financiadas con recursos del FDC han permitido que, en este periodo de tiempo, aproximadamente 744 proyectos y programas cinematogrficos hayan recibido recursos cercanos a los $41.500 millones de pesos, deloscuales hadestinado$24.900millonesa352proyectosen desarrollodeguiones,produccin yposproduccindelargometrajesy,realizacindedocumentalesycortometrajes.Sinembargo,el nmero de proyectos financiados corresponde a tan slo un 7% del total de proyectos que han participadoenlasdiferentesconvocatorias. Dado lo mencionado anteriormente, para que los subsectores de la cultura sean an ms competitivos, se requiere de personal calificado que los desarrolle de manera adecuada y con mayoresndicesdeproductividad.Laformacinartsticaycultural,nosearticuladesdelaprimera infancia hasta la educacin superior. En esta ltima, de 11.233 programas registrados, solamente el 2,8% (315) se relacionan con reas artsticas: el 4% a nivel tcnico, el 4% a tecnolgico, el 70% universitario, el 18% a especializaciones y el 3% a Maestras. Igualmente, segn el estudio censal de las empresas productoras del sector audiovisual para identificar sus necesidades de capacitacin, loscontenidosdelosprogramasnoconvergenconlasnecesidadesdelmercado256y, la oferta de programas que atienden estos sectores, no tienen la cobertura que demanda257 el desarrollo de las industrias culturales en las regiones; tan slo en el 2009 el 3,9% del total de los graduados del pas corresponde al rea de conocimiento de bellas artes (reas de artes plsticas y visuales).
b)
Sobre la base del fortalecimiento de la gestin del sector cultural y de la estrategia de descentralizacin a travs del Sistema Nacional de Cultura, los siguientes son los lineamientos y estrategiasparaafianzarlaconvivenciaylasolidaridadygenerarbienestarydesarrollosocial.
BoletndePrensaCuentaSatlitedeCulturade2009. Centro Nacional de Consultora. (2009). Estudio censal de las empresas productoras del sector audiovisual para identificar sus necesidadesdecapacitacin.BogotD.C.,Colombia:CNC. 257 Entrminosdelaeducacinformalsuperior elSistemaNacionaldeInformacinsobreEducacinSuperiordelMEN(SNIES), registra actualmente 315 programas relacionados con reas artsticas. Sin embargo, 101 (32%) estn inactivos. Los programas activos relacionados con artes representan el 1,9% del total de programas activos en el pas y corresponden principalmente a reas de artes visuales(33%),msica(26%),letras, filologaycrticaliteraria(30%),que noincluyenprogramasdecreacinliterariayotrasdisciplinas artsticas como la danza y el teatro. El 36% y el 19% de estos los programas activos se concentran en Bogot D.C. y Medelln respectivamente.
256 255
313
1. ConsolidarlaarticulacindelSistemaNacionaldeCultura
Luego de 13 aos desde su creacin por la Ley 397 de 1997, se hace necesario un ejercicio de articulacin interna que evale el Sistema, su operatividad, composicin y relaciones con otros sistemas, de manera que las acciones entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipal estn articuladas, sean pertinentes y complementarias, y respondan a las necesidades y demandasdelsector. Se requiere implementar estrategias que permitan consolidar la accin del Ministerio de Cultura en el pas, a partir de una lectura regionalizada y una oferta que responda a su caracterizacin, haciendo nfasis en la funcionalidad y complementariedad de los agentes que intervienen en el quehacercultural.Estasestrategiasson: Fortalecimiento del Sistema Nacional de Cultura en los niveles departamental, distrital y municipal y revisin de los aspectos de tipo legal normativo, con el fin de alcanzar la legitimidad y la gobernabilidad requerida en un marco de integracin de la cultura a las decisionespolticoadministrativas. Fortalecimiento de la planeacin cultural en los escenarios regionales y locales, garantizando la participacin de las distintas comunidades y, muy especialmente de sus creadores y gestores culturales. El Ministerio de Cultura acompaar y brindar asistencia tcnica para la articulacin de los procesos de planeacin, seguimiento y evaluacin de la gestin cultural en losdepartamentos,distritosymunicipios. Para alcanzar mayores impactos en sus programas y proyectos, as como el acceso a nuevos recursos, el Ministerio realizar y consolidar alianzas estratgicas con instituciones pblicas del orden nacional, departamental, distrital y municipal, con el sector empresarial, con otros pasesyconorganismosinternacionales.
2. Fortalecerprocesosdelecturayescritura,facilitandolacirculacinyacceso alainformacinhaciaunmayorconocimiento
Las bibliotecas pblicas del pas se fortalecern como espacios propicios para desarrollar programas de fomento a la lectura con el fin de fortalecer las competencias comunicativas de los estudiantes como de la poblacin no escolarizada. As mismo, la construccin y/o mejoramiento de la infraestructura cultural del pas ser prioridad de la poltica cultural del gobierno. Para el logrodeestosobjetivos,seplanteanlassiguientesacciones: Se realizar un inventario del estado actual y dotacin de las bibliotecas pblicas de los municipios, con el fin de determinar los requerimientos en cuanto a libros, diarios, revistas y material audiovisual, computadores y mobiliario. Para la financiacin de las respectivas dotaciones, los municipios aportarn una contrapartida que ser establecida por el Ministerio deCultura. Con el mismo propsito, y en articulacin con el Ministerio de Educacin Nacional (MEN), se establecernconveniosconartistas,organizacionesycajasdecompensacin,paradesarrollar, tanto en las bibliotecas como en instituciones educativas, actividades para el fomento de la lectura, mediante planes de lectoescritura que promuevan la lectura y el uso de los recursos desarrollados para el efecto. En estos procesos se buscar la participacin y el apoyo del sectorprivado.
314
Adicionalmente, se realizar una evaluacin de la conectividad que presentan las bibliotecas pblicas municipales para definir, con el Ministerio de las Tecnologas, Informacin y Comunicaciones, las estrategias que exploren diferentes alternativas para aumentar la cobertura y calidad de la conectividad, articulando los esfuerzos de departamentos, distritos y municipiosparalograresteobjetivoyfortaleceraslaconvivenciadelascomunidades. Deotraparte,encuantoalainfraestructuradelmunicipioparaeldesarrollodeactividadesde carcter cultural y artstico, se establecer un esquema de cofinanciacin territorial, que apoyar la construccin y dotacin de infraestructura cultural municipal, en particular orientado a las casas de la cultura, escuelas de danza, teatro, msica y otros espacios culturales,incluidaslasbibliotecas,queseconsolidarncomolugaresintegradosquepermitan generar procesos de formacin artstica y cultural, as como de creacin, difusin y circulacin debienesyserviciosculturales.
3. Contribuiraldesarrollointegraldelosniosmenoresde5aos, promoviendoelejerciciodelosderechosculturales,atravsdelos lenguajesexpresivosyestticos

El disfrute de los derechos culturales de los nios como parte de la poltica pblica de la primera infancia, contribuye a fortalecer las expresiones culturales de las distintas regiones y a afianzar la diversidad cultural de la nacin. El lenguaje, la msica, las historias y el patrimonio material e inmaterial del lugar donde se nace, hacen parte de los bienes culturales que el nio debe conocer y disfrutar para participar activamente en los procesos de construccin, conservacin y desarrollo desuculturaenundilogopermanenteconotrasexpresionesculturalesdelpasydelmundo. En este contexto, y con el fin de contribuir al desarrollo integral de los nios desde el ejercicio de losderechosculturales,elMinisteriodeCultura: Orientar programas de sensibilizacin y formacin artstica para la primera infancia, vinculados con las caractersticas culturales propias de los nios y sus entornos. Para ello, incluir la formacin artstica en los procesos de cualificacin de los agentes cuidadores y educativos,enarticulacinconlasinstitucionesresponsablesdeformacindeformadores. Promover que la infraestructura cultural de los municipios cuente con servicios especiales para la primera infancia. En tal sentido, las ludotecas y bibliotecas ofrecern colecciones de libros y materiales interactivos especialmente escogidos para los nios, sus padres y personas responsablesdesuatencin,conelfindepromoverlalecturaylasactividadesldicas. Las casas de cultura y los museos ofrecern programas especiales para las instituciones que prestanserviciosalaprimerainfancia.
4. Fomentarlosprocesosdeformacinartsticaydecreacincultural
El acceso al conocimiento y la formacin del espritu crtico son elementos democrticos que pasan, entre otras disciplinas, por la difusin de la educacin artstica desde la educacin inicial. Desde edades tempranas debe crearse el deseo por el arte, y deben adquirirse los cdigos estticos mnimos en las diferentes reas del conocimiento. La comprensin de los diferentes lenguajes artsticos y la capacidad de elaboracin simblica son el fruto de una educacin que
315
tiene en cuenta los aprendizajes, las emociones y los encuentros con las obras de arte, con los artistasyconlosprofesores. En este sentido, a travs del Ministerio de Cultura en coordinacin con el MEN se fortalecer la enseanza y divulgacin del arte y la cultura en los colegios oficiales. Esta estrategia se desarrollarenlassiguienteslneas: Se establecer una poltica de sensibilizacin y formacin mediante la implementacin en los currculos de programas de formacin en educacin artstica en todos los niveles de educacin, empezando por la primera infancia. En desarrollo de lo anterior, se tendrn en cuentalascaractersticasycondicionesculturalespropiasdelosniosysusentornos. El MEN evaluar, a travs de los modelos pedaggicos actuales, la incorporacin y mayor desarrollo de las competencias bsicas y especificas del rea artstica y cultural en los currculos y en los Proyectos Educativos Institucionales (PEI). Adicionalmente, apoyar a las secretaras de educacin en su implementacin en los establecimientos educativos de preescolar, bsica y media. En este proceso, en particular, se establecern convenios con las cajas de compensacin familiar para implementar actividades extracurriculares relacionadas conlaformacinenarteycultura. El Ministerio de Cultura prestar asistencia tcnica para que las entidades territoriales fortalezcan su capacidad de formacin en arte y cultura de los docentes a travs de la definicin de un programa de capacitacin que se desarrollar conjuntamente con el MEN, y conelapoyodelascasasdelacultura.
5. FortalecerlaapropiacinsocialdelPatrimonioCultural
El patrimonio cultural es, sin discusin, un eje estructural y prioritario en la formulacin de polticas culturales para la Nacin. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo reconoce al patrimonio cultural como un motor para el desarrollo de las comunidades, el intercambio de manifestaciones culturales, y por ende simblicas, que reafirman la identidad y reconocen la diversidadculturalcolombiana. En este sentido, la Nacin a travs del Ministerio de Cultura y sus entidades adscritas (Archivo General de la Nacin, Instituto Colombiano de Antropologa e Historia, e Instituto Caro y Cuervo), en articulacin con los dems actores del Sistema Nacional de Cultura, afianzarn la poltica pblica para la apropiacin social del patrimonio cultural de la nacin, con el nimo de valorar, rescatar, preservar, promover, proteger y salvaguardar el patrimonio cultural colombiano, haciendo de ste un vehculo para el desarrollo social y econmico, en un pas con memoria. Para loanterior,seproponedesarrollarlassiguientesacciones: Estudiar la viabilidad tcnica y financiera para la constitucin de un fondo, a partir de una contribucinequivalenteal3%delvalordeloscontratosqueejecuteelMinisteriodeDefensa. Los recursos provenientes de dicho fondo se destinarn a financiar proyectos orientados a la preservacin, conservacin y mantenimiento de monumentos nacionales o de BICN y centros histricosdelpas. Implementar el Documento CONPES 3658: Lineamientos de poltica para la recuperacin de los centros histricos de Colombia, a travs del cual se evaluar y establecer el mecanismo de intervencin y financiacin para la recuperacin de los centros histricos del pas, con el
316
objeto de transformarlos en lugares atractivos y competitivos para el turismo cultural, la viviendayelemprendimiento,locualpermitirlaconservacinyrevitalizacindelpatrimonio desde una ptica integral y de integracin a las dinmicas urbanas con el fin de contribuir a la calidad de vida de sus ciudadanos. De forma prioritaria, se establecern incentivos para la participacin privada, se apoyar la estructuracin tcnica y financiera de los PEMP y se estudiarnlosinstrumentosdefinanciacinadicionalesalPresupuestoGeneraldelaNacin258.
6. Fortalecerlasindustriasculturales
Para posicionar al sector cultural como eje estratgico del desarrollo sostenible y competitivo del pas,seaprovecharelpotencialdelasindustriasculturales,paraqueaumentesuparticipacinen la generacin de valor simblico, ingreso y empleo, y alcanzar as niveles elevados de productividad. Se consolidarn las siguientes acciones, en desarrollo del CONPES 3659: Poltica Nacional para la promocin de industrias culturales en Colombia y de la poltica de emprendimientocultural: ElMinisteriodeCulturaentrabajoconjuntoconlasinstanciasdelSistemaNacionaldeCultura, impulsar la innovacin y el desarrollo cultural local, a travs de la identificacin y generacin deprocesosdeemprendimientocultural. El Ministerio de Cultura y el DANE, junto con el sector acadmico, generar informacin y conocimiento en relacin con el impacto econmico y social de los emprendimientos y las industrias culturales en el pas, con el fin de orientar polticas que fortalezcan los procesos culturalesysuproductividad. El Ministerio de Cultura en coordinacin con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) promocionar, mediante diversas estrategias, la circulacin de bienes y servicios de las industrias culturales, favoreciendo la creatividad y la diversidad cultural, mediante el afianzamientoeconmicodesusrespectivosprocesos. Igualmente, estos Ministerios desarrollarn estrategias para la promocin de inversiones en las industrias culturales, con la asociacin del sector privado, apoyando tcnica y financieramente las empresas culturales de menor tamao para el desarrollo de su actividad productiva. De otra parte, para incentivar la creacin y la generacin de emprendimientos culturales y de la industria cultural, el Ministerio de Cultura articular sus esfuerzos a los de las entidades involucradas en el marco de la Estrategia de Gestin del Recurso Humano en Colombia (EGERH), respecto de las acciones encaminadas a lograr la ampliacin de la cobertura, el mejoramiento de la calidad, pertinencia e innovacin de programas que cualifiquen la formacindelsectorartsticoyculturalenlosdistintosnivelesymodalidades.
Particularmente la aplicacin de instrumentos de captura de valor (valorizacin, plusvalas o de un nuevo instrumento financiero basado en los incrementos futuros de los recaudos del Impuesto Predial) y la definicin de una lnea de redescuento con tasa compensadaatravsdeFINDETER. 317
258
c)
Metas
TablaIV12.Metasdecultura
Indicador LneaBase 2010 68 500 0 282 366 640 N.A. N.A. N.A. 6097 N.A. 0 0 30 1 7 Meta2014 55 400 2268 1000 1050 1.140 3200 25 400 5092 800 10 9.000 16 16 16
Nmerodeproyectosdeinfraestructuraculturalmunicipalintervenidos Nmerodebibliotecasconconectividad,softwareyhardwareactualizado Nmerodeagendasdetrabajoconcertadasconelsectorcultural departamentalymunicipal. Nmerodegestoresculturalescapacitadosenprocesosdeplaneaciny gestincultural Nmerodebibliotecarioscapacitadosenprogramasdelectoescritura Nmerodeescuelasdemsicaconsolidadas. Nmerodeformadorescapacitadosenherramientaspedaggicasque estimuleneldesarrollodelacreatividadylacapacidaddeaprendizajeen niosmenoresde5aos. NmerodeprogramasdeTelevisin,radiouproduccindigitaldirigidosala primerainfancia,realizados Nmerodebibliotecasy/ocentrosintegralesdeatencinalaprimera infanciacuentanconmaterialbibliogrfico,audiovisual,musicalyldicopara laprimerainfancia. Nmerodeapoyosotorgadosalsectorcultural. Nmerodeartistasbeneficiadosconprogramasdeprofesionalizacinde artistasygestoresculturales Nmerodeorquestasuniversitariasfortalecidas Nmeroderecursosdigitalesdelpatrimoniobibliogrficonacionala disposicinenlnea(BibliotecaDigital). NmerodeBienesdeIntersCulturalInmueble,delmbitonacional, restauradosintegralmente. Nmerodeintervencionesenespaciospblicosdecentroshistricos declaradoscomobienesdeinterscultural Nmerodeexpedientesparalacandidaturadebienesymanifestaciones culturalesparalogrardeclaratoriasdePatrimoniodelaHumanidadUnesco, asistidostcnicamente. Nmerodeasistentesadiplomadosycursosdeformacinparaeltrabajoyel desarrollohumanoenreasrelacionadasconespaol,lingstica,literatura, lenguasindgenasyclsicas,lingstica,literaturaysemitica(CaroyCuervo). NmerodesectoresdelasindustriasculturalesincluidosenelProgramade TransformacinProductivadelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo Nmerodeemprendimientosculturalesbeneficiados Nmerodeorganizacionesculturalescapacitadasenemprendimiento
0 0 0 ND
600 4 50 800
7.
Deporteyrecreacin
El deporte, la recreacin y la actividad fsica deben ser considerados bienes socialmente necesarios, subordinados a la poltica social y de manera especial al desarrollo humano, al liderazgo, a la convivencia y a la paz. As mismo, representan una valiosa estrategia para el
318
bienestar, la salud, la educacin y las polticas de inclusin por su contribucin a los fines sociales delEstado.
a)
Diagnstico
La prctica de un deporte o de alguna actividad fsica moderada y vigorosa, de manera regular259, ha sido identificada como un factor que disminuye las posibilidades de adquirir diversas enfermedades crnicas. Sin embargo, el porcentaje de personas que cumplen con el mnimo de actividad fsica recomendada es de solamente el 26% en el grupo de edad de 13 a 17 aos. Este porcentaje, aunque sigue siendo bajo, aumenta a 42,6% en el grupo de edad entre 18 y 64 aos. Se debe aclarar que para el clculo de estos porcentajes se toma la actividad fsica en diferentes formas de practicarla: tiempo libre, caminar como medio de transporte, uso de bicicleta como mediode transporte,actividadfsicalaboralyenelhogar.Llamalaatencinquelaactividadfsica en tiempo libre solamente fue practicada por el 8,6% de la poblacin entre 13 y 17 aos y, en un 5,9%enelgrupodeedadentre18y64aos260. La falta de actividad fsica conlleva a problemas de sobrepeso y obesidad en la poblacin adulta. En Colombia, el exceso de peso para esta poblacin era de 46%, siendo este indicador en el grupo depoblacinde18a22aosdel18%ydel62,5%enelgrupodelosde58a64aos.Elporcentaje de adultos sedentarios o casi sedentarios se sita entre el 60% y el 85%. Especficamente en Bogot, encuestas realizadas por el programa Muvete Bogot del Instituto Distrital para la Recreacin y Deporte alertaban sobre cmo el 84% de los mayores de 18 aos no realizaban suficiente actividad fsica. Igualmente, la participacin de la niez y la juventud en oportunidades detiempolibreendeporte,recreacinyactividadfsicaestabapordebajodel10%. Deotraparte,dadaslasrelaciones,aptitudesycomportamientos queseimparten en lasprcticas deportivas, se ha establecido que el deporte es un elemento eficaz que permite resolver conflictos, prevenirlos y construir confianza. La falta de oportunidades adecuadas para el uso del tiempo libre, generan situaciones de exclusin y debilitan el tejido social, lo que puede llevar a prcticasdeocionegativoquesoneliniciodesituacionesdeconflictoymarginalidadsocial. Por ello, resulta fundamental que tanto escenarios deportivos como equipamientos sean adecuadosysefomentesuusofrecuente,convirtindolosenespaciosprivilegiados,nosolamente para la prctica de actividades fsicas y deportivas, sino tambin para la convivencia y la participacin social. Sin embargo, aunque en el pas existen 54.780 escenarios deportivos, el 27% estn inconclusos; el 15% estn en regular estado y el 40% en mal estado261, lo que conlleva una baja utilizacin y, en muchas ocasiones, una amenaza para la tranquilidad y la seguridad ciudadanas,debidoasudeterioroydejacin. As mismo, al analizar los logros deportivos del pas a travs del deporte asociado, con la financiacinmayoritariadelEstado,seobservaqueenlosdosltimoseventoscompletosdelCiclo
Enelcasodelosadultosserecomiendaquelaactividadfsicaserealicecomomnimo30minutosalda,durantealmenoscincodas a la semana; para menores de 18 aos, la recomendacin es de, al menos, 60 minutos de actividad fsica moderada o vigorosa al da, porlomenoscincodasalasemana. 260 SegnlaEncuestanacionaldelasituacinnutricionalenColombia,2005. 261 CensodeInfraestructuraDeportivadeColdeportes,concortejuniode2010. 319
259
Olmpico262 en los que se ha participado (20012004 y 20052008), se ha incrementado el nmero de medallas de 554 a 991. El nmero de medallas de oro pas de 171 a 360; el de plata de 182 a 345; y el de bronce de 201 a 286; en la Regin Panamericana, por primera vez Colombia se ubic sexta entre cuarenta y dos naciones, por encima de Venezuela y Argentina. Sin embargo, en los Juegos Olmpicos que cierran cada uno de los ciclos mencionados, los logros obtenidos en medalleranohantenidounincrementosignificativo:enAtenas2004sealcanzaron2medallasde bronce y en Beijing 2008 se obtuvieron 1 de plata y 1 de bronce. Aunque el nmero de medallas ha sido bajo, se debe tener en cuenta que en los ltimos Juegos Olmpicos (Beijing 2008), Colombia alcanz el mayor nmero de diplomas olmpicos (10)263, as como el mayor nmero de puntosolmpicoshistricosalcanzados(48),frenteaAtenas2004(30). Con los Juegos Bolivarianos (Sucre, 2009), se dio inicio al ciclo olmpico 20092012, en el que el pas ha empezado a mostrar significativos logros. En los pasados Juegos Suramericanos 2010 realizados en Medelln, con un total de 372 medallas, 144 de ellas de oro, la delegacin colombiana se coron por primera vez en la historia campeona de estas justas, evidenciando as que cuenta con una mayor capacidad de deportistas de alto rendimiento; en los pasados Juegos Olmpicos de la Juventud (Singapur 2010), Colombia obtuvo en su primera participacin en este certamen dos medallas de oro y tres de plata, previndose mejores resultados en los prximos JuegosOlmpicosqueserealizarnenLondres2012. Finalmente, con relacin a la gestin institucional en el desarrollo de programas y proyectos en recreacin,actividadfsicaydeporteenlosdiferentesnivelesterritoriales,existedesconocimiento delasresponsabilidadesycompetenciasdelosorganismospblicosyprivados,responsablesdesu ejecucin, lo cual genera desarticulacin entre Coldeportes y los organismos que conforman el SistemaNacionaldelDeporte(SND).
b)
Dado lo anterior, para incrementar la actividad fsica y recreativa, el aprovechamiento del los espacios deportivos, el aumento de la formacin deportiva y el fortalecimiento de la capacidad competitivadelpas,comoalternativasencaminadasaldesarrollohumano,laconvivenciaylapaz, las polticas de recreacin y deporte se desarrollarn, contemplando en lo pertinente, enfoques diferenciales que permitan atender las disparidades poblacionales y regionales, bajo las siguientes estrategias.
1. Mejoramiento,mantenimientoyadecuacindelainfraestructuraparael aprovechamientodelaactividadfsica,larecreacinyeltiempolibre
El deporte es un instrumento til para alejar a los nios, nias, adolescentes y jvenes de los riesgos de las adicciones tales como la drogadiccin, el alcoholismo, la delincuencia, entre otros, y los problemas de obesidad y otros hbitos no saludables, pues representa una opcin atractiva paraelusodeltiempolibre.Enestecontextosedesarrollarnlassiguienteslneasdeaccin:
Para Colombia los diferentes Juegos que componen el ciclo olmpico son: los Juegos Bolivarianos, los Juegos Suramericanos, los Juegos Centroamericanos y del Caribe y los Juegos Panamericanos. El cierre del Ciclo se realiza cada cuatro aos con los respectivos JuegosOlmpicos. 263 Eldiplomaolmpicoseotorgaacompetidoresqueobtuvieronunaposicindel4.al8.lugar. 320
262
Se optimizar el uso de la infraestructura deportiva municipal como escenarios adecuados para la prctica de la actividad fsica, la recreacin y el deporte, procurando que sta sea una infraestructura multimodal, que permita la prctica de diversos deportes y actividades. Para esto, Coldeportes revisar y evaluar el inventario actual de infraestructura y promover la creacin del Fondo Social de Infraestructura Deportiva y Recreativa Nacional. Las entidades territoriales debern facilitar las condiciones previas necesarias de sostenibilidad financiera para acometer los proyectos, priorizando la resolucin de las deficiencias actuales, y ser agentes activos en elaboracin de proyectos de inversin que prioricen la calidad y utilizacin delainfraestructuraexistenteylaquesepromueva. Coldeportes, a travs de los entes deportivos departamentales, fomentar la certificacin de los municipios que cumplan con equipamientos adecuados con condiciones mnimas, que garantice y asegure el derecho al deporte y la recreacin, como requisito para la inversin pblicaeninfraestructura.
2. Fomentodelarecreacin,laeducacinfsica,laactividadfsicayeldeporte escolarysocialcomunitarioparadesarrollarentornosdeconvivenciaypaz
El desarrollo fsico, social y mental de los individuos, as como el mejoramiento o mantenimiento de la calidad de vida dependen, en gran parte, de la prctica del deporte, la actividad fsica y el ejercicio. En tal sentido, se garantizar su acceso, prctica y disfrute, buscando la universalizacin de la cobertura para asegurar este derecho vital de manera especial a la infancia, adolescencia y juventud. Para ello los esfuerzos institucionales de Coldeportes y el Ministerio de Cultura, en articulacin con el Ministerio de la Proteccin Social (MPS) y el Ministerio de Educacin Nacional (MEN), se orientarn al apoyo y promocin del deporte, de la recreacin y la actividad fsica (educacin fsica), esfuerzos que fomentarn la convivencia y la cohesin social generando espacios de concertacin y de inclusin de sectores marginados a la sociedad. Para lo anterior, se desarrollarnlassiguientesestrategias: 1. Coldeportes disear programas y estrategias masivas de actividad fsica y recreativa, en coordinacin con las entidades gubernamentales y no gubernamentales, las empresas privadaseinstitucionesderecreacinydesalud. 2. Coldeportes en coordinacin en el Ministerio de Cultura y el MEN, establecer un programa para mantener, estimular y cualificar la actividad fsica en los establecimientos educativos, mediantedocentesespecializadosenestarea. 3. Conjuntamente con el MEN, se crear el Sistema Nacional de Competencias Deportivas y Acadmicas Suprate, como estrategia de insercin social dirigidos de forma prioritaria a poblaciones en situacin de vulnerabilidad, de desplazamiento forzado y en proceso de reintegracinsocial.Conestaestrategiasedesarrollarncompetenciasdeportivasentodoslos municipios del pas, en diferentes disciplinas del deporte y en las categoras infantil, juvenil y mayores. Estas competencias sern la base para, luego, definir premios regionales (Caribe, Oriental, Occidental, Sur, OrinoquiaAmazonia) y, entre los ganadores se competir por el campeonato nacional. El sistema reconocer premios tanto a los nios y jvenes, como al maestro/entrenador, y al colegio o junta de accin comunal que inscriba al equipo o participante. Para la implementacin de estas actividades se convocar y vincular a las entidades del sector pblico que tengan competencias en estos temas, a las empresas patrocinadorasdeldeportecompetitivo,alossectoresproductivoyprivado,yalosmediosde comunicacin.
321
Estos programas debern desarrollarse de manera regular y sistemtica por personal calificado, para que la actividad se realice adecuadamente, con el fin de garantizar una dinmica de prevencinypromocinquegenereavancesenlacalidaddevidadeloscolombianos.
3. Formacinypreparacindedeportistasparaelposicionamientoy liderazgodeportivodelpas
Seconsolidarnlascondicionesparalapreparacinyprcticadeldeporte,perfilandoalpascomo unapotencia deportivacontinental,mediantelareorganizacindeldeporteylaactividadfsicaen el marco del SND, con miras a alcanzar resultados deportivos en los eventos del Ciclo Olmpico y diversos eventos mundiales, continentales y regionales estratgicos, incluidos los juegos mundiales(worldgames). Para lo anterior, Coldeportes, en coordinacin con los entes deportivos departamentales y del distrito capital, los organismos del deporte asociado y los establecimientos educativos, disearn un plan de largo plazo que fortalezca la estructura deportiva de la poblacin, sus capacidades y desarrollo, para la identificacin, cualificacin y seleccin de talentos deportivos en el pas, concentrando los mecanismos y recursos para su implementacin a travs del apoyo y estmulo a losdeportistas. EldiseodelmencionadoPlantendrencuentalossiguientesaspectos: Programas de formacin y preparacin de deportistas desde los semilleros, pasando por las escuelasdeldeporte,hastalaconsolidacindedeportistasdealtoslogros. Desarrollar esquemas de identificacin y seleccin de talentos articulados con las escuelas deportivas, establecimientos educativos, clubes y ligas deportivas, entes deportivos departamentales, con las federaciones de cada rama del deporte y el Comit Olmpico y ParalmpicoColombiano. Tambin, buscar la viabilidad de la asignacin de becas educativas para quienes deseen desarrollar a plenitud sus capacidades y competir en niveles de alto rendimiento, as como esquemas de financiacin para la seleccin, preparacin y participacin de los deportistas, la dotacin de los implementos deportivos y tecnologas requeridas para desarrollar estos procesosdeformacin,yelentrenamiento,queserfundamentaleneldiseodelaestrategia desostenibilidaddeportivadepas.
c)
Metas
TablaIV13
Indicador Nmerodeescenariosdeportivos,enregularomalestado,intervenidosporpartede ColdeportesylasEntidadesTerritoriales Nmero de municipios que cuentan con el Sistema Nacional de Competencias DeportivasyAcadmicasSuprate Nmero de municipios que cumplen con condiciones mnimas para el desarrollo de actividadesdeportivasyrecreativas. NmerodemedallasobtenidasenlosJuegosPanamericanosdelCicloOlmpico NmerodemedallasobtenidasenlosJuegosOlmpicos NmerodemedallasobtenidasenlosJuegosPanamericanosdelCicloParalmpico NmerodemedallasobtenidasenlosJuegosParalmpicos LneaBase 2010 30.337 0 0 57 2 19 21 Meta2014 4.500 1.102 881 60 4 22 24
322
B.
1.
PromocinSocial
RedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema(JUNTOS)
Esta seccin diagnostica la situacin de la pobreza y la desigualdad en Colombia y plantea una estrategia de reduccin de la pobreza enfocada en el Sistema de Promocin Social (SpS)264, la focalizacin y la Red para la superacin de la pobreza extrema, llamada Red Juntos265, que complementa las acciones incluidas en otros captulos del Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, buscando fortalecer la generacin de ingresos autnomos como uno de los retos centrales en la reduccin de la pobreza, se formulan estrategias especficas para la dimensin de IngresosyTrabajo,enelmarcodelaPolticadeGeneracindeIngresosparaestapoblacin266.
a)
1. LadimensinyladinmicadelapobrezayladesigualdadenColombia
La pobreza por ingresos autnomos es ms alta que la pobreza multidimensional y su reduccin ha sido menor. En 2009 el porcentaje de poblacin pobre por carencia de ingresos en Colombia fue del 45,5% y el de pobreza extrema fue de 16,4%. Segn el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), el porcentaje de pobres es de 17,7% y el de poblacin en situacin de pobreza extrema (o miseria) es de 4,7%. Una medida de pobreza multidimensional ms completa que el NBI es el ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) de Colombia, y muestra que en el pas el porcentaje de pobres (personas con al menos 6 privaciones de 17), es de 29%. Entre 2002 y 2009, la pobreza por carencia de ingresos se redujo en 8,2 puntos porcentuales (p.p) (1.700.000 personasmenos)ylapobrezaextremaen3,3p.p (766.000personasmenos). Enel mismo periodo elNBIseredujoen5p.pyelIPMdeColombiaen16p.p. La desigualdad del ingreso es ms alta que la desigualdad de oportunidades y su reduccin ha sido menor. La desigualdad medida por el coeficiente de Gini es de 0,57. Entre 2002 y 2009 el avance fue leve (pas de 0,59 a 0,57). El ndice de Oportunidades Humanas para los nios de Colombia (IOHColombia) muestra que las oportunidades para los nios colombianos han mejorado entre 1997 y 2008, tanto por aumentos en coberturas de servicios bsicos como por mejorasenladistribucindelasmismas.Elndicepasde51%en1997a69%en2008el69%de losniostieneigualdaddeoportunidades. Las brechas urbanorurales y al interior de la zona urbana se han ampliado en trminos de pobreza. La brecha urbanorural ha crecido o se ha mantenido en todos los indicadores de
El Sistema de Promocin Social (SpS) como componente del Sistema de Proteccin Social (SPS), se constituye como el conjunto de acciones pblicas y privadas dirigidas a promover a la poblacin pobre y vulnerable. Su objetivo es expandir las oportunidades de los pobres para la superacin de su condicin, la inclusin social y la posibilidad de generar ingresos autnomos y medios de autosostenimiento.LasaccionesdelSistemadePromocinSocialsonfocalizadas. 265 La Red para la superacin de la pobreza extrema forma parte del SpS, su objetivo es apoyar a 1.500.000 familias a superar su situacinymejorarsucalidaddevida.LaRed esunaestrategiacontres componentes: (1) acompaamiento familiarycomunitario,(2) gestin de la oferta y acceso preferente y (3) fortalecimiento institucional, los cuales abordan 9 dimensiones que orientan las acciones paralasuperacindelapobrezaextremaen45LogrosBsicosquelasfamiliasdebenalcanzar. 266 Departamento Nacional de Planeacin (2009, septiembre). Lineamientos de la Poltica de Generacin de Ingresos para la Poblacin enSituacindePobrezaExtremay/oDesplazamiento.DocumentoConpes3616,BogotD.C.,Colombia:DNP. 323
264
pobreza, en particular en aquellos por carencia de ingreso autnomo. La brecha entre 13 reas metropolitanasylasotrascabecerastambinsehaincrementadodesde2005. La urbanizacin tiene unaasociacin fuerte con el nivel de pobreza y la dinmica de crecimiento propobre. El grado de urbanizacin es una dimensin importante para el diagnstico de la pobreza. Las zonas urbanas son menos pobres segn los indicadores de pobreza y calidad de vida. Amayorurbanizacinmenorpobreza. En Colombia el crecimiento propobre, es decir el crecimiento que reduce la pobreza, no se ha dado en los ltimos aos, con excepcin de las 13 reas metropolitanas, en las que se observa un crculo virtuoso entre crecimiento, desigualdad y pobreza. Durante el periodo 20022005, el crecimiento del ingreso medio fue neutro en relacin al efecto sobre la pobreza. En el periodo 20052008elcrecimientofavorecilareduccindelapobrezaenlas13grandesciudades,perono fueasenlasotrascabecerasoenlazonaresto.Porlotanto,hayunfenmenodepolarizacinde las13reasmetropolitanasconlasotrascabecerasylazonaresto.
TablaIV14.IndicadoresdepobrezaydesigualdadenColombia(20022009)
Indicadores Pobreza(ingresos)267 Pobrezaconsubsidios
268
2002 53,7%
2003 51,2% 43%
2004 51,0%
2005 50,3%
2008 46,0% 32,4% 17,8% 0,589 0,534 17,7% 34,6% 69
2009 45,5%
Pobrezaextrema(ingresos)(1) Gini(1)
269
19,7% 0,594
17,0% 0,573 0,52
17,0% 0,579
15,7% 0,580
16,4% 0,578
Giniconsubsidios(3) NBI 22,6%
22,4% 49% 58
21,9%
19,9%
17,7%
ndice de Pobreza Multidimensional para Colombia (IPMCol)270 ndice de Oportunidades Humanas para Colombia 271 (IOHCol)
Fuente:DNPDireccindeDesarrolloSocial.SubdireccindePromocinSocialyCalidaddeVida.

Pobreza, pobreza extrema y Gini por ingreso autnomo. Clculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta ContinuadeHogares(ECH)20022005empalmadaporMESEPyGranEncuestaContinuadeHogares(GEIH)2008y2009). 268 Eldatode2003tienecomofuentelaMisinparaelDiseodeunaEstrategiadeReduccindelaPobrezaylaDesigualdad(MERPD). El dato 2008 tiene como fuente el DNP. En la metodologa se imputan subsidios monetarios y en especie (imputando el costo unitario delossubsidios).LafuentedelosdatoseslaECV2003y2008respectivamente. 269 Se considera pobre a quien tiene al menos una Necesidad Bsica (Vivienda adecuada, Acceso a servicios bsicos, Hacinamiento crtico,DependenciaeconmicayAusentismoescolar)insatisfecha.ClculosDNPSPSCVconbaseenECH20022005,GEIH20072009 delDANE. 270 El ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) para Colombia se construy en el DNP con base en el indicador desarrollado por el Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI) que refleja el grado de privacin de las personas en un conjunto de dimensiones. En Colombia se tuvo en cuenta 5 dimensiones (clima educativo del hogar, condiciones de niez y juventud, salud, ocupacin y servicios pblicos domiciliarios y condiciones de la vivienda) y 16 variables. Clculos DNP, DDS, SPSCV con base en ECV 2003y2008delDANE. 271 ElndicedeOportunidadesHumanas(IOH)delBancoMundialesunamedidaquecombinaelavanceenlatasadecoberturaparaun conjunto de servicios bsicos, y el grado de igualdad con que dichos avances se distribuyen entre distintos grupos de poblacin. Se estima para los menores de 18 aos teniendo en cuenta 5 dimensiones educacin, servicios bsicos de la vivienda, salud, seguridad e identidadjurdicayTICy19variables.Vlezet.al.2010.BancoMundial,BancodelaRepblicadeColombia(Medelln). 324
267
La situacin de pobreza y desigualdad descrita en este diagnstico plantea la siguiente problemtica. La incidencia de la pobreza por ingresos en Colombia es alta (45,5%) y esto se debe engranpartealosaltosnivelesdedesigualdad(Ginide0,57en2009)272.Elmercadolaboralnoha sido un vnculo slido entre el crecimiento y la reduccin de la pobreza, alguna evidencia es la siguiente: LapobrezanosehareducidodeformaproporcionalalcrecimientodelPIBpercpita. La informalidad en Colombia es alta, el 64,2% de ocupados en 2009 es informal, segn la definicindelDANE,ysuasociacinconlapobrezaesevidente.SegndatosdelaEncuestade CalidaddeVida(ECV)2008,el79%delosocupadospordebajodelaLneadePobreza(LP)son informales. Entre los no pobres la asociacin es menor pero tambin es fuerte, el 52% de los ocupadosnopobressoninformales. La participacin por fuentes de ingreso de los hogares muestra que los hogares cuyo ingreso es inferior a la lnea de pobreza extrema dependen en menor medida de los ingresos salariales,afectandodeestaformaelnivelylavolatilidaddelingreso.
Segn datos de la CEPAL, se puede concluir que en Colombia se ha configurado una trampa de pobreza por ingreso autnomo. Las razones son las siguientes: (1) La pobreza por ingresos en Colombia ha disminuido a un ritmo ms lento que el promedio de Amrica Latina. Entre 2002 y 2008 la pobreza de Amrica Latina disminuy en 11 p.p (en Colombia la reduccin fue de 7,7 p.p para el mismo periodo, segn la metodologa CEPAL); (2) La incidencia de pobreza en Colombia es muy alta en comparacin con pases similares en trminos de PIB per cpita; (3) Cuando la economa ms creci (entre 2005 y 2007), la pobreza no disminuy de manera sustantiva por el efectodelainflacindealimentos,queen2008contrarrestelcrecimientodelingresomedio. Laincidenciadepobrezaenlaszonasruralesesmsaltaqueenlaszonasurbanas,yestotiende a profundizarse ms en la periferia. Lo anterior se debe a que existe un conjunto de factores estructuralesqueimpidenalapoblacinpobreruralsuperarlasbarrerasquelimitanlageneracin de ingresos suficientes y sostenibles. Estos factores se relacionan con: (1) el bajo acceso a activos productivos tierras, recursos hdricos y financiamiento, en cantidades adecuadas para desarrollar sistemas productivos eficientes; y (2) las restricciones en el desarrollo de capacidades para gestionar dichos activos. Esta situacin se refuerza por cuenta del despojo de tierras y la presencia de los cultivos ilcitos y sus consecuencias en materia social. Adicionalmente, la poltica social ha presentado un sesgo urbano, lo que ha limitado aun ms atender de manera integral y conunavisindedesarrolloruralestaproblemtica. La mejora de las condiciones de vida en Colombia en la ltima dcada ha estado soportada en el incremento de las coberturas de servicios sociales. Ha tenido un nfasis en los subsidios ms que enlageneracindenuevosempleosoenelmejoramientodela calidaddelmismo.Esteresultado se evidencia en los indicadores multidimensionales (IOH e IPM) tal como lo muestra la tabla anterior.Estasacciones,quehancontribuidoamejorarlascondicionesdevidadelapoblacinya mejorar la igualdad de oportunidades en los nios, tienen comprometida su sostenibilidad
Las comparaciones internacionales ubican a Colombia dentro de los pases ms desiguales de Amrica Latinacon relacin al ingreso monetario. Segn datos de la CEPAL, en 2005 Colombia ocup el segundo lugar en el ranking de pases ms desiguales, con un CoeficientedeGinide0,584.ElprimerlugarloocupBrasilcon(0,613)yeltercerlugarRepblicaDominicana(0,569).DatosdelBanco Mundial,alrededorde2006,indicanqueColombiaesunodelospasesenloscualesel20%delapoblacinconmenoresingresostiene una menor participacin dentro del ingreso total (2,3 %). Participaciones cercanas las tienen Honduras (2.4%), Panam (2,5%) y Brasil (2,9%). As mismo, el 20% de la poblacin colombiana con ms altos ingresos tiene una participacin dentro del ingreso total equivalenteal61,6%.ElporcentajecorrespondienteparaBrasilesdel59,5%. 325
272
mientras no vayan de la mano con una mejora sustantiva de la pobreza por carencia de ingresos autnomos.Deotrolado,laampliacindecoberturanohavenidoacompaadadecondicionesde salidaquepermitanlaautogestindeldesarrolloporpartedeloshogares.
2. AvancesyproblemticadelaPromocinSocial,lafocalizacinylaRed paralasuperacindelapobrezaextremaJUNTOS
El SpS presenta la siguiente problemtica en relacin al componente institucional: debilidad en la articulacin de la oferta (pblica y privada) de servicios de promocin social, dispersin de esfuerzos y de recursos pblicos y privados, falta de coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno. Las coberturas de los programas de promocin y asistencia se han ampliado. Sin embargo,esteincrementonohacontadoconunacompaamientotcnicoquedefinacondiciones de salida explcitas y de mecanismos de transicin que garanticen que los beneficiarios transiten de una condicin de privacin a la superacin de la misma y hacia mecanismos del mercado cuandohayalugar. Avanceyproblemticadelafocalizacindelgastosocial ConladefinicindeloslineamientosdefocalizacindelCONPESSocial100de2006,seavanzenel diseo,implementacinypuestaenmarchaentodoelpasdelnuevoinstrumentodefocalizacin individualSisbnIII. EncuantoalaEstratificacinSocioeconmica,siguiendolasrecomendaciones del Documento CONPES 3386 de 2005, el DANE lider el diseo de la nueva metodologa de estratificacin. A pesar de los avances en la implementacin de la poltica de focalizacin, se identificalasiguienteproblemtica: Los mecanismos de asignacin siguen siendo muy dbiles. En particular, porque no se ha avanzado masivamente en una estrategia que busque activamente a los pobres (el procedimientocomneslaconvocatoriapblica). No se ha desarrollado el componente de focalizacin geogrfica que permita la optimizacin delosprocesosdefocalizacin. Faltaconsolidarlaestrategiadeinteroperabilidadentrelasbasesdedatosdelosinstrumentos defocalizacindelSistemadeProteccinSocialyotrosdelsectorprivado.
3. DiagnsticodelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtremaJUNTOS
Colombia estableci mediante documento CONPES Social 91 de 2005, las metas y estrategias para ellogrodelosObjetivosdeDesarrollodelMilenio(ODM)a2015.Conelpropsitodeavanzarenel cumplimiento de las metas del milenio, stas fueron incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 20062010. Los resultados a nivel general, muestran avances importantes en casi todos los indicadoressuperioresal70%enrepeticindeeducacinbsicaymedia,mortalidadinfantilyen laniez,coberturadeterapiaantirretroviral,mortalidadpormalaria,superficiesreforestadas,en algunos casos llegando a cumplir las metas propuestas de manera anticipada cobertura bruta de educacin bsica, vacunacin con triple viral, atencin institucional del parto y por personal calificado, prevalencia de VIH, consumo de sustancias agotadoras de ozono273. Sin embargo,
273
DNP.InformeSeguimientoODM,2008.InformePreliminardeavances2009. 326
algunos presentan rezago (particularmente en pobreza, mortalidad materna y embarazo adolescente)ypersistenimportantesbrechaspoblacionalesyregionales274. La Red de Proteccin Social contra la Pobreza Extrema JUNTOS, creada mediante CONPES Social 102 de 2006, es la principal estrategia planteada por el Gobierno nacional para el logro de las metas de los ODM. De esta manera, las estrategias sectoriales y la focalizacin de las mismas planteadas en ste y los dems captulos del presente plan, tendrn entre sus propsitos contribuir al avance y logro de las metas propuestas. Se requerir, del desarrollo de acciones orientadas a acelerar el cumplimiento de los ODM soportadas en la operacin de la Red y en el apoyo de los organismos de cooperacin internacional del sistema de Naciones Unidas y el sector privado. La Red para la superacin de la pobreza extrema articula los esfuerzos de 16 entidades nacionales275ylosfocalizaenlosdosquintilesmsbajosdelnivel1delSisbn276enel82%delas familiasvinculadas.Aagosto31de2010,8.633cogestoressocialeshanacompaadoa1.297.300 familias (el 86,5% de la meta) y conformado una lnea de base de informacin sobre su situacin. Los entes territoriales cofinancian el acompaamiento y orientan recursos para atender las familiasdelaRed,paralocualsehanfirmadoconvenioscon1.027municipiosy12gobernaciones.
TablaIV15.SituacindelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtremaJUNTOS
Variable 1.Poblacintotal PorcentajePobresextremosporNBI
277
Totalgeneral 43.658.252 10.7% 100% 4.670.750 11% 1.298.702 324.225 948.123 343.925 36% 604.198 64%
ParticipacindeltotaldepobresextremosporNBI 2.PersonasvinculadasalaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema (2/1) 3.FamiliasvinculadasalaRed 4.Familiasporvincular 5.FamiliasconLBF 6.NmerodefamiliasdelaRedconmsdelamitaddelogroscumplidos (6/5) 7.Familiassincumplimientodelamitadmsuno (7/5)
Fuente: Clculo DNP Grupo de Proyectos Especiales, con base en datos DANE, DNP DDS e InfoJuntos Accin Social. Corte 30 de agostode2010.
A pesar de los avances, se ha identificado un conjunto de problemas que deben ser abordados paraelcumplimientodelosobjetivosymetasdelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema.
RegionescomoChoctieneunIDHsimilaraldeNamibia,mientrasqueBogotseencuentracercanoaChileyCroacia. Las 16 entidades son: Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional. Bancldex Banca de las Oportunidades. Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER). Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior (ICETEX). Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Ministerio de Educacin Nacional. Ministerio de la Proteccin Social. Ministerio de Defensa Nacional. Ministerio del Interior y Justicia. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Polica Nacional, Registradura Nacional del EstadoCivil,ServicioNacionaldeAprendizaje(SENA)yFondoparaelFinanciamientodelSectorAgropecuario(FINAGRO). 276 En el quintil 1 est el 45% y en el quintil 2 el 37%. Reporte de seguimiento focalizacin de la Red para la superacin de la pobreza extrema(Sisbencortenoviembrede2009).DDSDNP.Agostode2010.BasedeSisbenacortedenoviembrede2009 277 ClculosDANEconbaseenelCensoGeneral2005.
275 274
327
Nosehaalcanzadolametade1.500.000familiasbeneficiariasdelaRedparala SuperacindelaPobrezaExtremaJUNTOS Alafecha200.000familiasannoestnvinculadasalaRed.Aescalaterritorial,laEstrategianoha iniciado el acompaamiento familiar en 75 municipios del pas, en los cuales no se ha suscrito convenio con las Alcaldas. El 31% de las familias por vincular a nivel nacional se ubican en el centrodelpasyel35%enelnortedelpas.(AnexoIV.B11Mapaspordepartamentos) LaofertasocialparalasfamiliasdelaRedJUNTOSnoseencuentraintegrada278 La oferta: (1) no es suficiente para cubrir la demanda de las familias, no es sostenible ni tiene los recursos presupuestales necesarios, (2) en algunos casos no es pertinente para alcanzar los logros y presenta barreras al acceso, y (3) no concurre de manera efectiva en las familias, debido a la dispersinydesarticulacinentrelosnivelesdegobierno279. Con base en el RUAF280, de las 3.153.362 personas identificadas con acompaamiento de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema el 62% ha recibido algn programa de asistencia social. Slo 4 de los 67 programas, presentan niveles superiores al 30% de beneficiarios de la Red 281 y la mitad de los programas focalizan la asignacin de su oferta por debajo del 1% (Anexo IV.B.12 ReportedebeneficiariosdelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtremadelRegistronicode Afiliadosaagostode2010). En la dimensin de Ingresos y Trabajo existe la necesidad de garantizar programas puntuales para el desarrollo de capacidades y el acceso a activos, que sean pertinentes para segmentos especficos de esta poblacin. Lo anterior se debe a que la oferta programtica en estos ejes es insuficiente o incluso inexistente para atender necesidades especficas de ciertos grupos poblacionales, como la poblacin adulta con largos periodos de desempleo o inactividad, que no encuentra programas adecuados para superar esta situacin. Igualmente, la poblacin que emprende proyectos productivos de baja escala en regiones de bajo desarrollo urbano tiene dificultades para acceder a mecanismos de financiamiento. Las cifras de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema muestran que slo el 15% de las familias en pobreza extrema y/o desplazamiento han solicitado microcrdito en el ltimo ao, y a casi una quinta parte de stas se loshannegado282. Lasentidadesterritorialespresentandebilidadesensucapacidadparagestionar accionesenlaluchacontralaextremapobreza Se han evidenciado problemas en las entidades territoriales, como: (1) desconocimiento del alcancedelaestrategiaparalasuperacindelapobrezaextrema,(2)carenciasenelconocimiento ymanejodelaLneaBaseFamiliar,(3)ausenciadeinstrumentosdeplaneacinygestinterritorial
278
BalancerealizadoporlasMesasTcnicasdelaRedparalasuperacindelapobrezaextremaenjuliode2010.Fuente:AccinSocial. ManualOperativoRedparalasuperacindelapobrezaextremaVersin5,marzode2009yDocumentoCONPES3616de2009. 280 Registro nico de Afiliados (RUAF) Ministerio de la Proteccin Social. Datos a agosto de 2010. Las bases en RUAF corresponden a registrosplenamenteidentificados. 281 Para calcular la focalizacin se estimaron los rangos de edad que le aplican a cada programa. Es posible que varios programas apunten a un mismo rango de edad. Los programas con mayores niveles de focalizacin son: Matrcula educativa del sector oficial (66,94% universo: 865.784 personas), Hogares Comunitarios (45,61% universo: 15.730 personas), Familias en Accin (38,15% universo: 3.153.362 personas), Programa nacional de alimentacin para el adulto mayor Juan Luis Londoo de la Cuesta (33,26% universo: 298.326personas). 282 CifrascalculadasapartirdeInfoJUNTOS,paralasfamiliasconLneadeBaseFamiliarcompletaaagostode2010.
279
328
integral para la superacin de la pobreza extrema, y (4) falta de espacios de coordinacin para la implementacinterritorialdelaRed283. Ausenciadeunmarconormativoqueestablezcacompetenciasyresponsabilidadesdelas entidadesvinculadasalaRed EldiseoinstitucionaldelaRedsebasaenlaparticipacinvoluntariadelasentidadesnacionalesy territoriales, toda vez que no se han definido de manera taxativa las responsabilidades de las entidades territoriales en la reduccin de la pobreza extrema. En el caso de la dimensin de IngresosyTrabajonoexisteunarregloinstitucionalconcompetenciasclarasyconmecanismosde articulacin de oferta pblica y privada, de manera que se garantice que las intervenciones institucionales se ejecuten a travs de rutas especficas de atencin integral, teniendo en cuenta lasnecesidadesycapacidadesdelapoblacinylacaracterizacindelterritorio.
b)
Estrategiadereduccindelapobreza
Las acciones dirigidas a la reduccin de la pobreza se pueden clasificar en dos categoras: las acciones del canal indirecto y las acciones del canal directo284. La estrategia de lucha contra la pobreza es transversal en el Plan Nacional de Desarrollo, e incorpora diferentes tipos o niveles de accin: Nivel 1: Crecimiento para la Prosperidad Democrtica: Estrategia de estabilidad macroeconmica: la estrategia es el crecimiento econmico con base en las 5 locomotoras (minera, vivienda, infraestructura, agropecuario e innovacin) que permitan el crecimiento del ingreso medio (por la va de la generacin de empleo e incremento de la productividad) y la capacidad de los eslabonamientos econmicos para elevar el ingreso y el nivel de vida de la poblacin en su conjunto. Del mismo modo abarca la estrategia de desarrollo regional y de desarrollourbano. Nivel 2: Involucra el desarrollo, consolidacin y adecuada operacin del Sistema de Proteccin Social, particularmente en sus componentes no subsidiados y en la Poltica de Generacin de Ingresos, mediante el fomento del emprendimiento, la empleabilidad y el accesoalmicrocrdito. Nivel 3: Sistema de Promocin Social y Red para la Superacin de la Pobreza Extrema, mediante la consolidacin de los mecanismos de focalizacin del gasto social, la depuracin y eldesarrollodeprogramassocialespertinentesdirigidosalapoblacinpobreyvulnerableyel fortalecimiento de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema en sus mecanismos de operacin (administrativos y presupuestales) y de coordinacin; as como las polticas y estrategias dirigidas a la atencin a la poblacin desplazada, primera infancia y niez y grupos tnicos.
PropuestaProgramadeAsistenciaTcnicaTerritorial,GPEDNP,agosto2010. Bhagwati,J.(1998).PovertyandPublicPolicy.WorldDevelopment16(5),539555.Lasaccionesdelcanalindirectoestnasociadasa la estrategia de crecimiento econmico y en general al entorno macroeconmico (estrategia de Crecimiento para la Prosperidad Democrtica,conbaseenlas5locomotorasyestrategiadedesarrolloregional),lasaccionesdelcanaldirectoseconformanporlasque estncontenidasenlaestrategiadeIgualdaddeOportunidadesyDesarrolloIntegralparalaProsperidadDemocrtica.
284 283
329
c)
Mejorarlafocalizacindelgastosocialeimplementar condicionesdesalidaalosprogramassociales
1. Diseareimplementarprocesosdefocalizacineficientes
DiseareimplementarelsistemadeseguimientoFocalizacinProgresiva El DNP implementar este sistema de seguimiento que consiste en escalar para un conjunto de programas sociales prioritarios del SpS, el mecanismo de focalizacin y de seguimiento del mismo que se aplic en la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema con base en el uso de informacin complementaria, el diseo de mecanismos de bsqueda activa de potenciales beneficiariosyeldiseodeindicadoresdemonitoreoyseguimientodelafocalizacin,conbaseen registrosadministrativos. DiseareimplementarunmdulodeFocalizacinGeogrfica Desarrollar y disear instrumentos de focalizacin que consideren la dimensin espacial, geogrfica y territorial. Se construirn mapas de pobreza multidimensional con base en el ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) de Oxford a nivel municipal, fichas de Sisbn III geogrfico por municipio y mapas de inseguridad alimentaria, entre otros. El objetivo de desarrollar este mdulo de instrumentos de focalizacin geogrfica es el de dotar a los programas sociales con un instrumentoquepermitadirigirlapolticasocialaconglomeradosdepoblacin.Sepodranutilizar comoinstrumentoprincipaldefocalizacinocomoinstrumentocomplementarioalusodelSisbn III. DiseareimplementarelRegistroNacionaldelaOfertadePromocinSocialpblico privada Conformar el inventario de registro de Promocin Social donde se incluyan todas aquellas instituciones que proveen programas, servicios o beneficios de asistencia social en el pas, como paso fundamental en la visibilizacin y articulacin efectiva de la oferta social del Estado con la ofertaprivada,enlaatencinalapoblacinvulnerabledelpas.
2. ConsolidarunSisbnIIIenconvergenciatecnolgica
ConsolidarunSisbnIIIdinmico,modernizadoyblindadodecolados Implementar y poner en operacin la nueva plataforma tecnolgica SisbenNet en todos los municipios del pas (involucrando una solucin tecnolgica para cada nivel de gobierno). Mejorar continuamente los errores de inclusin de la Base Certificada del Sisbn mediante la implementacin del plan de cruces y validacin del Sisbn con bases externas del sector pblico y privado.
3. Implementarlanuevametodologadeestratificacinsocioeconmica
Realizar los ajustes normativos, institucionales y presupuestales que hagan posible que las autoridades catastrales, bajo la coordinacin del IGAC, provean el levantamiento, consolidacin y actualizacin de la informacin, que ser utilizada en la nueva metodologa de estratificacin para la asignacin del estrato socioeconmico, as como para que estas brinden apoyo tcnico a los Distritos y Municipios en la aplicacin de las nuevas metodologas de estratificacin; las cuales se
330
implementarndemaneragradualentre2011y2014,portipologasdemunicipiosysegnelnivel deactualizacindelainformacincatastral.
4. ImplementarlaestrategiaPromocinSocialySiguientePasoenlos programassociales
Redisear los programas de promocin social de tal forma que las familias beneficiarias avancen de la asistencia a la promocin social. La estrategia Promocin Social y Siguiente Paso establecer los siguientes elementos tanto para un conjunto de programas sociales prioritarios como para el acompaamiento de la estrategia para la superacin de la pobreza extrema: (1) condiciones de entrada definidas de acuerdo con los objetivos de cada programa; (2) acuerdos de corresponsabilidad entre la entidad y los beneficiarios y seguimiento a los compromisos; y (3) definicin de condiciones de salida explcitas. En cuanto a la definicin de condiciones de salida, se han identificado al menos 3 modalidades: condiciones de salida definidas por reclasificacin de la poblacin potencial beneficiaria en funcin del cambio de instrumento de focalizacin (entrada del Sisbn III); de forma permanente en funcin del cumplimiento de los objetivos de cada programa; y aquellas que sern definidas en funcin de un mecanismo de transicinenelmarcodelaestrategiadegeneracindeingresos. En el caso de los programas dirigidos al adulto mayor, como parte de la estrategia de Promocin SocialySiguientePasolasentidadesacargoavanzarnenlassiguientesacciones:(1)Integraciny rediseo de la oferta del orden central; (2) Rediseo de los mecanismos de focalizacin;(3) Rediseo de condiciones de entrada de acuerdo con los objetivos especficos de cada programa; y (4)Ajustesencoberturasparacubriralapoblacinpotencialbeneficiaria.
d)
ConsolidarlaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema JUNTOSypotenciarlacomoestrategiademanejosocialdel riesgo

1. Objetivoymetas
El objetivo central de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema JUNTOS es apoyar a las familiasquevivenenpobrezaextremaasuperarsusituacinymejorarsucalidaddevida,atravs del trabajo conjunto entre las familias y el Gobierno. Con este propsito, la Red atender en principio a 1.500.000 familias pobres extremas y en situacin de desplazamiento285. La Red ha definido45logrosbsicosen9dimensiones,comocriteriosdebienestarfamiliar(tablaIV16).
285
Documento CONPES Social 102 de 2006, Red de Proteccin Social contra la Extrema Pobreza, Pg. 14. La atencin dar prioridad a las zonas perifricas que presentan mayores niveles de poblacin de la Red La poblacin beneficiaria podr ampliarse a otros grupos vulnerablesconnfasisenelreaPacfica,conlosajustesoperativosnecesarios. 331
TablaIV16.MetagraduadosdeJUNTOSenelPND
Indicador FamiliasquesegradandelaReddeSuperacinparalaPobrezaExtrema (cumplenconlascondicionesdesalidadejandeserpobresextremas). 2014
350.000
*Se entiende por familias graduadas aquellas que cumplan con las condiciones de salida que se implementarnenlaReddelaSuperacinparalaPobrezaExtrema.Porcumplirlascondicionesdesalidase entiende que las familias dejan de ser pobres extremas segn un conjunto de indicadores de pobreza. La graduacinnonecesariamenteimplicasalirdelosprogramassocialesdelosquesonafiliadoslasfamiliasde laRed.
De estos 45 logros se consideran prioritarios 20 por su aporte a los indicadores de pobreza286, en los cuales el Gobierno nacional har especial nfasis mediante el establecimiento de metas sectoriales por parte de las entidades nacionales, con el fin de alcanzar impactos significativos (tabla IV17: Metas de cumplimiento de Logros Bsicos Familiares priorizados; tabla IV18: Metas Generacin de Ingresos). El Gobierno nacional promover las acciones de regulacin y promocin paraconseguirquelasentidadesterritorialessevinculenal cumplimientodelasmetasdefinidasy asignen los recursos correspondientes en sus planes de desarrollo y presupuestos. Sin embargo, y dado que la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema ha definido 45 logros, es posible observar las necesidades a partir de la lnea de base (Anexo IV.B.13: Lnea Base de los 45 Logros BsicosFamiliares).
TablaIV17.MetasdecumplimientodeLogrosBsicosFamiliarespriorizados
LogrosBsicosFamiliares PRIORIZADOS(1) 1.Losmenoresentre0y7 aostienenregistrocivil,los niosentre7y18aos tienentarjetadeidentidad,y laspersonasmayoresde18 aostienencdulao contraseacertificada. 2.Loshombresentre18y50 aostienenlibretamilitar. 6.Todaslaspersonasdel hogarenedaddetrabajar, alcanzanunnivelde capacidadesquefacilitasu vinculacinaunaocupacin remuneradaomejoralas condicionesdelaactividad quedesarrolla. 7.ElHogaralcanzaunnivel deactivosquefacilitasu vinculacinaunaocupacin remuneradaomejoralas condicionesdelaactividad queyadesarrolla 8.Niosyniasmenoresde 5aosestnvinculadosa algnprogramadeatencin integralencuidado,nutricin
286
A.Total familiasque aplican(base 1.500.000)
B.%de familias que cumplen
C.No. familiasque cumplenel logro
D.META nacionalde cumplimiento dellogro (cuatrienio)
DIMENSIN
E.Nm.familias conellogro cumplido (cuatrienio)
F.TipologasdeMetas Direc tas Combi nadas Indepen dientes G.Entidad(es) Responsable(s)
Identificacin
1.500.000
75,6%
1.134.028
100%
1.500.000
RegistraduraNacionaldel EstadoCivil
917.804
10,6%
96.917
100%
917.804
MinisteriodeDefensa Nacional MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural,SENA, AccinSocial,Ministerio deComercioIndustriay Turismo,INCODER,Banca deOportunidades MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural,SENA, AccinSocial,Ministerio deComercioIndustriay Turismo,INCODER,Banca deOportunidades InstitutoColombianode BienestarFamiliar /MinisteriodeEducacin Nacional(4)
IngresosyTrabajo
1.162.935
2,3%
26.748
24%
275.219
1.150.899
2,3%
26.471
14%
162.281
ducac y Capacitaci
307.600(2)
14,7%(3)
16.404
100%
307.600
Comparndolosconlosindicadoressocialesmsrepresentativos,como:Sisbn,NBI,ICVendicedePobrezaMultidimensional(IPM) de Oxford, y dos variables definidas por la estrategia que califican los logros en vitales y motores como se explican en el archivo adjuntorelacionadoconlasmetas. 332
LogrosBsicosFamiliares PRIORIZADOS(1) yeducacininicial. 9.Menoresenedadescolar (5hastalos17aos),queno hayanterminadoelciclo bsico(9grado),estn siendoatendidosporel servicioeducativoformaly laspersonasensituacinde discapacidad(hasta22aos), sonatendidosporelservicio educativoformaloenun sistemaalternativo,queles permitaeldesarrollodesus competencias. 10.Adultosentre18y65 aos(incluidosaquellosen situacindediscapacidad) alfabetizados. 12.Niosylasniasmenores de15aos,noestn vinculadosaactividades laborales. 13.Losintegrantesdela familiaestnafiliadosal SistemaGeneralde SeguridadSocialenSalud 16.Losniosyniasdela familiaalos12mesesde edadtienentresdosisde vacunapentavalente;entre1 y2aostienenunadosisde vacunaSRP;con6aosde edadtienendosrefuerzosde polioyDPTyunodeSRP 17.Lasgestantesdela familiaestninscritasy asistenaloscontroles prenatales,oreciben atencininstitucionaldel parto. 20.Laspersonascon discapacidadtienenaccesoa losprogramasde rehabilitacin(enparticular aquellosbasadosenla comunidad)yalasayudas tcnicasnecesariasparasu autonoma. 23.Niosmenoresdeseis mesesrecibenalmenos cuatrodelosseismeses recomendadosdelactancia maternaexclusiva 24.Laviviendacuentacon abastecimientodeagua potableyunsistemade desages.
DIMENSIN
F.TipologasdeMetas Direc tas Combi nadas Indepen dientes G.Entidad(es) Responsable(s)
1.439.086(5)
70,9%(6)
1.019.615
80%
1.151.269
MinisteriodeEducacin Nacional
2.924.147
92,2%
2.694.732
96,7%
2.827.732
MinisteriodeEducacin Nacional
1.406.473
93.5%
1.315.537
98,3%
1.383.739
Ministeriodela ProteccinSocial
1.500.000
74,4%
1.116.461
100%
1.500.000
415.763
47,5%
197.356
95%
394.975
Salud
90%(7) 40.620 64% 25.807 95%(8) 50%(9)
1 Ministeriodela ProteccinSocial
378.693
29%
109.403
35%(10)
Nutricin
42.996
51,6%
22.205
100%
42.996
Ministeriodela ProteccinSocial AmbienteVivienday DesarrolloTerritorial /MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural/Accin Social AmbienteVivienday DesarrolloTerritorial /MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural/Accin Social AmbienteVivienday DesarrolloTerritorial /MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural/Accin Social AmbienteVivienday DesarrolloTerritorial
1.500.000
61,2%
918.429
77%
1.156.386(12)
Habitabilidad(11)
28.Enlaviviendanoviven msdetrespersonasencada cuarto,ylosniosduermen separadosdelosadultos.
1.500.000
39,4%
591.000
50%
751.436(13)
29.viviendanotienepisosde tierra. 32.Laviviendaposee materialesadecuadosque
1.500.000
67,0%
1.005.600
72%
1.076.285
1.500.000
20,0%
300.150
26%
388.411
333
LogrosBsicosFamiliares PRIORIZADOS(1) posibilitanlaseguridadenla infraestructurafsicaymayor bienestarparalafamiliaen trminosdesalud.
DIMENSIN
F.TipologasdeMetas Direc tas Combi nadas Indepen dientes G.Entidad(es) Responsable(s) /MinisteriodeAgricultura yDesarrolloRural/Accin Social
Bancarizaciny Dinmica Ahorro Familiar
37.Familiaconmenoresde6 aosconoceyaplicapautas decrianzahumanizada. 42.Lasfamiliasquelo requierenhanobtenidoun crditoatravsdeun mecanismofinancieroformal atravsdegruposde ahorroycrdito. 44.Familiaconnecesidades jurdicasrecibeatencin prontayoportunadelos operadoresdejusticia,y accedealosMecanismos AlternativosdeSolucinde ConflictosMASC.
516.837
36,8%
190.416
100%
516.837
InstitutoColombianode BienestarFamiliar
221.981
47,6%
105.689
70%
155.386
Bancadelas Oportunidades,Sector Privado
AccesoalaJusticia
117.447
64,8%
76.091
69%
81.091
MinisteriodelInteriory Justicia
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12)
(13)
Lasmetasdeladimensindeeducacinestnmedidasenpersonas,debidoalaformadeatencindelosprogramas(cupos). Metaproyectadaa1.380.653familias(basediciembre2010).Sloaplicanniosquealafechaactualtienenmenosde5aos Slolosniosquerecibenatencinintegralcumplenellogro.NoincluyeniosatendidosporotramodalidaddehogarICBF. Lametaimplicaunaampliacinde262.445a307.600cuposdestinadosaniosJUNTOS.ElcompromisodeICBFyMENes42,8%y57,3%,respectivamente. Metaproyectadaa1.380.653familias(basediciembre2010). LalneabaseesproductodelcrucedelosdatosdeInfoJUNTOSylosdelMEN.ElresultadoesmenorqueelquereportaInfoJUNTOS. Mujerescon4omscontrolesprenatales. Porcentajedeatencininstitucionaldelparto. PersonasinscritasenelRegistrodeDiscapacidadquedeclaranhaberaccedidoalosserviciossegnlasnormaslegalesvigentes. Personasquedeclaranhaberaccedidoaayudastcnicas. Fuenteclculosdimensindehabitabilidad:DDU,DDRSDNP. AtravsdelosPlanesDepartamentalesdeAguasegestionarn90.000conexionesdeacueductoysaneamientoanivelUrbanoy80.000anivelrural.Adicionalmenteanivel ruralsegestionarnparapoblacinvulnerable5.800mejoramientosdevivienday5.440subsidiosfamiliaresparamejoradevivienda. A nivel urbano se gestionarn 57.299 subsidios familiar de vivienda nueva para desplazados, 13.950 subsidios familiares de mejora de vivienda para desplazados, 60.000 subsidios familiares de vivienda nueva para poblacin vulnerable y 8.700 mejoramientos de vivienda urbana para vulnerables. A nivel rural se gestionarn 2.800 subsidios familiares de vivienda nueva para desplazados, 9.000 subsidios familiares para mejora de vivienda para desplazados y 3.410 subsidios familiares para vivienda nueva para poblacin vulnerable. Las metas de vivienda urbana que apoyarn la Red para la superacin de la pobreza extrema se encuentran alineadas con las metas de la estrategia ViviendasyCiudadesAmables.
Elclculodelasmetasparacadalogroestbasadoenelnmerodefamiliasqueaplicanallogro(universo columna A), segn expansin a 1.500.000 familias287. Los universos son diferentes para cada uno de los logros. La lnea base de JUNTOS muestra el nivel de cumplimiento de cada logro, en trminos del nmero de familias de las que aplican (A), cumplen con el logro (columnas B en porcentajes y C en absolutos). A partir de esto y en trabajo conjunto con las entidades nacionales vinculadas a JUNTOS, se estim el porcentaje de cumplimiento (meta) para cada uno de los logros para el cuatrienio (columnas D en porcentajes y E en absolutos). As mismo, las metas para los logros 6 y 7 (Generacin de Ingresos) fueron calculadas bajo el supuesto de que una de cada tres familias intervenidas cumplir los respectivos logros. Este supuesto atiende a la estimacinpreliminardelnmeropromediodeintervencionesnecesariasporfamilia.Elclculodelasmetas de intervencin se encuentra detallado en el tabla IV18, Metas de cumplimiento de los logros de generacindeIngresos.
287
Aunque faltan 200.000 familias por vincular a la Red JUNTOS, para efectos de las metas se expandieron los reportes de InfoJuntos sobre la meta final de vinculacin de familias: 1.500.000. Las metas de los logros 8 y 9 no fueron expandidas y se utiliz el cruce de informacindeInfoJUNTOSconlasbasesdelMENyelICBF. 334
TablaIV18.MetasdecumplimientodeLogrosdeGeneracindeIngresos
Logrobsicofamiliar6
Deestacifra,60.233sonpersonasensituacindedesplazamiento. ElSENAatender94.270personasporelprogramaAmpliacindeCoberturaylosrestantes15.000harnpartedelprogramaGestindeCentrosdeFormacin. (3) Deestacifra,8.961sonpersonasensituacindedesplazamiento. (4) ElProgramaNacionaldeEmpleabilidadparalosJvenesenExtremaPobrezayDesplazadosestsiendodiseadoconjuntamenteentreelMPSyDNP.AtravsdestesebrindarunacompaamientointegralparalapoblacindelaRedentre18a26aosparasu ingresoalmercadolaboralformal,ademssearticularycomplementarconotraspolticasactivasdelmercadolaboral.

(2)
(1)
NOTAMETODOLGICA Conelnimodefocalizaralsegmentopoblacionalenedaddetrabajarqueenfrentamayoresbarrerasparaalcanzarellogro6,seutilizlainformacindelaLneaBaseFamiliardeInfoJuntosconcorteal15deagostode2010.Apartirdeestainformacinseexcluya laspersonasquecumplenelLogro,ascomoaquellascuyascondicioneslessonmsfavorablesparaalcanzaresteLogroenelcortoplazo. Paraidentificarlapoblacinconmayoresdificultadesdentrodeestegrupo,sindisminuirelnmerodefamilias,sepriorizelmiembrodecadafamiliaconelmenorstockdecapacidadesdeacuerdoasuscondicionesdecapacitacin,situacinlaboralyedad.Conel ncleopoblacional prioritariodefinido, se inici la segmentacinde la poblacinpara caracterizarla en conjuntos semejantes. Partiendodel grupoetario, se clasific la poblacin segn sus condiciones hastaobtener grupos suficientementehomogneos; de manera quedichosgrupospresentarannecesidadessimilaresparaefectosdeintervencionesenmateriadeGeneracindeIngresos.
335
LOGRO6 OFERTA EducacinBsicaysecundaria Formacincomplementaria(ruralo urbana)y/ocertificacinde competencias. Formacintitulada Apoyoaemprendimientorural Intermediacinlaboral ProgramaNacionaldeEmpleabilidad paralosJvenesenExtremaPobrezay Desplazados Programadeentrenamientopara poblacindiscapacitada Demanda Potencial 183.755 406.550 99.345 9.700 34.163 205.643 11.900 %ETN 22,12% 22,93% 25,50% 28,81% 22,53% 23,55% %PD 13,65% 14,82% 17,59% 6,75% 26,33% 13,77% MEN,MPS %Discap. 8,57% 10,61% 7,73% 6,79% 6,89% 5,41% ENTIDAD MEN SENA, SENA AS SENA, MPS Meta 131.658 406.550* 109.270** 9700 34.163*** 205.643**** 11.900
TOTAL
745.413
*Deestacifra,60.233sonpersonasensituacindedesplazamiento. **El SENA atender 94.270 personaspor el programa Ampliacin de Cobertura y los restantes15.000harn partedel programaGestindeCentrosdeFormacin. ***Deestacifra,8.961sonpersonasensituacindedesplazamiento. ****El Programa Nacional de Empleabilidad para los Jvenes en Extrema Pobreza y Desplazados est siendo diseado conjuntamente entre el MPS y DNP. A travs de ste se brindar un acompaamientointegral para la poblacin de la Red entre 18 a 26 aos para su ingreso al mercado laboral formal, adems se articular y complementar con otras polticasactivasdelmercadolaboral.
336

REGIONALIZACINMETASDEATENCINLOGRO6 Apoyoa emprendimientorural ProgramaNacionalde Empleabilidadpara losJvenesen ExtremaPobrezay Desplazados 210 16.045 2.342 13.390 410 8.243 6.083 4.066 3.550 3.304 13.448 10.531 3.138 19.227 9.009 56 578 10.391 2.764 7.997 4.300 10.040 5.098 3.018 1.890 4.316 225 6.971 15.365 11.369 8.446 37 287 205.643 Programade entrenamientopara poblacin discapacitada 10 896 136 597 21 514 453 265 223 255 663 591 177 1.082 661 5 47 587 159 460 254 502 301 157 97 273 12 435 806 782 458 4 17 11.900 Formacin complementaria (ruralourbana)y/o certificacinde competencias. Formacintitulada EducacinBsicay secundaria (DEMANDA POTENCIAL)
OFERTA
Departamentos Amazonas Antioquia Arauca Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Guaina Guaviare Huila LaGuajira Magdalena Meta Nario NortedeSantander Putumayo Quindo Risaralda SanAndrsy Providencia Santander Sucre Tolima ValledelCauca Vaups Vichada Total
Total 684 62.268 8.588 42.996 1.513 33.110 25.277 15.816 13.891 14.436 44.508 37.181 11.150 65.921 37.378 202 2.605 37.208 10.236 28.746 15.988 33.342 18.737 10.091 5.809 16.504 912 26.751 51.791 45.396 35.040 172 1.091 755.338
158 16.489 2.328 9.734 327 5.902 5.931 3.789 3.663 3.343 13.578 9.541 2.826 15.861 8.073 68 564 10.869 1.951 7.074 4.338 9.255 5.467 2.719 932 3.894 125 6.358 11.028 10.479 6.744 36 311 183.755
350 30.622 4.672 20.417 728 17.584 15.485 9.063 7.624 8.717 22.661 20.193 6.060 36.656 22.594 109 1.625 20.072 5.450 15.721 8.683 17.151 10.302 5.391 3.335 9.327 432 14.871 27.550 26.735 15.671 96 603 406.550
106 11.506 957 8.881 259 6.063 2.333 1.759 1.490 1.362 5.131 4.848 1.501 9.250 4.105 12 192 4.005 1.869 3.911 1.731 4.374 1.739 1.310 989 1.966 193 3.357 8.927 5.130 9.900 20 94 109.270
1 433 81 376 344 370 90 86 141 1.160 379 135 1.415 487 4 526 126 314 112 740 106 110 27 173 43 244 762 469 433 13 9.700
Intermediacin laboral 59 2.322 414 2.991 178 2.703 705 850 805 618 1.315 1.629 451 1.657 1.458 8 173 1.149 681 1.266 870 1.320 822 404 429 871 107 1.486 2.718 1.801 1.834 16 53 34.163
337
Logrobsicofamiliar7
(1)Lasdiferenciasentrelademandapotencialylametasplanteadas,obedecenalasrestriccionesoperacionalesdelasentidadesresponsables. (2)Sin embargo el grupo de personas de la Red priorizadas en este ejercicio, que debido a la capacidad de oferta institucional, no hacen parte del grupo de personas beneficiarias de dicha oferta de GI por las lneas de intervencin o programas institucionales ya existentes, sern atendidas a travsdelmecanismopresupuestaldirigidoafinanciarlosemprendimientosdeestapoblacin,elcualseenunciaenelpresentecaptuloenlaseccinOfertaComplementariaenladimensindeingresos. NOTAMETODOLGICA ConlamismametodologadelLogro6,deltotaldefamiliasenlalneaBaseFamiliarseexcluyeronaquellasquecumplenconellogro7,ascomoaquellasqueestnenunasituacinfavorableparaalcanzaresteLogro.Paralacaracterizacinsedepurelconjuntodefamiliasendiferentesgrupos, deacuerdoalasdiferentescondicionesnecesariasparaelcumplimientodelLogro.
338
LOGRO7 OFERTA AsistenciaTcnicarural AsistenciaTcnicapara elemprendimientoo fortalecimiento empresarial Subsidiotierras Formalizacindela tenenciadetierras Educacinfinanciera Bancodeapoyoa emprendimientoscon recursosdeinversin socialprivaday cooperacin internacional Demanda Potencial 11.359 58.545 27.812 8.667 2.753 %ETN 30,95% 25,30% 21,59% 37,83% 28,19% %PD 8,22% 18,27% 3,96% 6,90% 71,78% ENTIDAD AS AS,MPS INCODER INCODER AS Metas* 11232 50169 10000 12000** 2753
298.295
25,06%
20,33%
AS,MPSyDNP
326229***
*Lasdiferenciasentrelademandapotencialylametasplanteadas,obedecenalasrestriccionesoperacionalesde lasentidadesresponsables.
TOTAL
407.431
**Sin embargo el grupo de personas de la Red priorizadas en este ejercicio, que debido a la capacidad de oferta institucional, no hacen parte del grupo de personas beneficiarias de dicha oferta de GI por las lneas de intervencin o programas institucionales ya existentes, sern atendidas a travs del mecanismo presupuestal dirigidoafinanciarlosemprendimientosdeestapoblacin,elcualseenunciaenelpresentecaptuloenlaseccin OfertaComplementariaenladimensindeingresos.
339
RegionalizacinMetasdeAtencinLogro7
Bancodeapoyoa AsistenciaTcnica emprendimientos Asistencia parael Formalizacin conrecursosde Subsidio Educacin Tcnica emprendimientoo delatenencia inversinsocial tierras financiera rural fortalecimiento detierras privaday empresarial cooperacin internacional 844 55 161 186 860 164 160 81 1.474 261 468 1.443 777 19 903 70 235 61 505 241 129 3 82 26 208 751 876 184 5 11.232 48 3.109 765 1.705 1.026 2.003 755 1.720 1.823 2.761 3.136 571 5.463 2.826 16 320 2.717 982 2.060 939 1.859 1.281 897 462 891 93 975 3.604 3.862 1.359 13 128 50.169 1.910 309 2.925 316 2.006 2.534 10.000 7 2.243 42 109 150 730 73 81 74 1.449 173 813 912 613 10 336 37 149 56 541 152 100 14 41 9 208 483 565 1.804 8 18 12.000 3 335 36 95 4 99 108 80 70 68 237 113 44 129 139 18 136 61 60 60 99 96 53 20 33 6 144 114 181 108 3 1 2.753 316 26.624 3.111 12.504 1.135 12.806 11.726 7.558 6.001 6.595 19.100 16.396 2.912 30.248 19.796 84 1.152 15.118 4.541 12.596 7.934 10.809 7.735 5.241 2.743 8.974 428 13.425 19.624 20.482 16.453 47 396 324.610
Oferta
Departamentos Amazonas Antioquia Arauca Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Guaina Guaviare Huila LaGuajira Magdalena Meta Nario Nortede Santander Putumayo Quindo Risaralda SanAndrsy Providencia Santander Sucre Tolima ValledelCauca Vaups Vichada Total
Total 374 33.155 4.009 16.484 1.139 14.267 15.427 8.630 8.341 8.641 25.021 20.079 4.808 41.120 24.151 100 1.519 19.210 5.691 15.100 9.366 15.819 9.505 6.420 3.242 10.021 562 14.960 24.576 28.500 19.908 71 548 410.764
340
2. Lneasestratgicas
Vinculacindefamilias Todas las entidades territoriales debern suscribir los convenios que permitan iniciar el acompaamiento en las familias faltantes para cumplir con la meta del CONPES 102 de 2006. Los tresnivelesdegobiernogarantizarnlosrecursosrequeridosparaelacompaamientodurantelos cinco aos de intervencin. Simultneamente se definirn las condiciones de salida de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema, que establecern la temporalidad en el acompaamiento de lasfamilias. Integrarycomplementarlaofertadeserviciosyprogramassocialesalrededordelas familiasdelaRedJUNTOS Mecanismospresupuestalesydeplaneacin Con el fin de garantizar la sostenibilidad, oportunidad y pertinencia de la oferta social para la poblacin de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema, y lograr un impacto significativo en el cumplimiento de los Logros Bsicos Familiares, se establecer un nuevo mecanismo de priorizacin y asignacin del gasto de inversin para la Estrategia, liderado por el DNP. El mecanismo consistir en la ejecucin del programa Red para la Superacin de la Pobreza Extrema, que integrar los proyectos, presupuestos anuales y fuentes relacionadas con la Red y priorizar y asignar los recursos de acuerdo con la informacin de la demanda potencial de la ofertasocialexistente,yladefinicindemetasporpartedelasentidades.Paraesto,lasentidades nacionales vinculadas a la Red, a travs de las mesas tcnicas definirn un plan de trabajo que adece su oferta social con el cumplimiento de los logros bsicos familiares, el cual deber ser aprobadoporelDNP,comounodelosinsumosdelmecanismoarribadescrito. Ofertacomplementariaenladimensindeingresos Canalizacinde recursos de inversin social privada y cooperacin internacional para el apoyo a nuevos emprendimientos por parte de la poblacin de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema.Secanalizarnrecursosdecooperacininternacionaleinversinsocialprivadamediante un mecanismo presupuestal flexible que permita la recepcin de recursos pblicos y privados, operado por Accin Social bajo la lnea tcnica del Ministerio de la Proteccin Social, para la cofinanciacin de emprendimientos de bajos recursos y la articulacin de la oferta y demanda de recursos financieros destinados a la creacin, puesta en marcha y fortalecimiento de iniciativas empresarialesdelaescalaproductivamanejadaporlapoblacindelaRed. FomentoalempleoparalapoblacinjovendelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema. Los jvenes accedern a una ruta de acompaamiento especial a travs de la creacin del Programa Nacional de Empleabilidad para los Jvenes en Extrema Pobreza y Desplazados, con el objetivodeimpulsareldesarrollodesuscompetenciaslaborales,facilitandosuinsercinestabley permanente en el mercado laboral y la generacin de oportunidades de inclusin en el sistema productivo. Este programa atender a los jvenes siguiendo el esquema integral de acompaamientoparalainsercinlaboraldelapoblacinpobreextremaydesplazada(PPED). El Gobierno nacional promover una poltica activa de mercado de trabajo que vincule a la PPED menor de 26 aos, de acuerdo con la estrategia de formalizacin laboral y empresarial del pas. Bajo condiciones de formacin y vinculacin especficas, los jvenes acompaarn los procesos de
341
formalizacin en un perodo determinado, fortaleciendo la organizacin y produccin de la empresaacogidaporlaLeydeformalizacin. Enganche laboral en oportunidades ofrecidas mediante la construccin de infraestructura y vivienda. Las obras de infraestructura pblica y social por sus condiciones de vinculacin y generacin de empleo, son demandantes potenciales de los perfiles de personas pertenecientes a laPPED.Esporelloquesepromoverlavinculacindeestapoblacinenobrasdelsectorprivado, a travs de un programa de Responsabilidad Social Empresarial que estar bajo el liderazgo del MPS. En el sector pblico, las contrataciones privilegiarn los pliegos de peticiones en donde el mayor porcentaje de poblacin, ubicada en los servicios bsicos de la contratacin, sea PPED288. En estos esquemas de vinculacin se promover la contratacin de firmas que modifiquen la participacin de trabajo respecto al capital, y de esta forma se privilegie contratacin de PPED, garantizando criterios de calidad, eficiencia y transparencia. El Gobierno nacional realizar una estrategia de inclusinlaboralquegaranticelosestmuloscontenidosenelpresentePlan. Acompaamiento en la bsqueda de empleo para poblacin adulta con desempleo de largo plazo o inactiva. Las personas adultas y jefas de hogar de la PPED, se priorizarn dentro del conjunto de la poblacin que reciba los beneficios de la insercin laboral en obras de infraestructura pblica y social. Adicionalmente, el Gobierno nacional estudiar la posibilidad de crear mecanismos y estrategias para la vinculacin laboral de esta poblacin en el sector privado. SeestablecerconFamiliasenAccinunmecanismoparagenerarunatransicindeunsistemade transferenciasmonetariascondicionadasaunescenariodondelaPPEDpuedageneraringresosde maneraautnomaysostenible. Subsidios de sostenimiento para la PPED de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema para cursar programas en educacin para trabajo y el desarrollo humano, y en educacin superior para el nivel tcnico profesional y tecnolgico. El Gobierno nacional promover un programa de Responsabilidad Social Empresarial, bajo coordinacin del MPS y el MEN, que procure recursos para subsidios de sostenimiento que le permitan a la PPED de la Red adelantar programas de educacin para el trabajo y el desarrollo humano, y de educacin superior en los niveles de tcnicos profesionales y tecnolgicos. Esta formacin ser pertinente con las necesidadesdelsectorprivadoylasvocacionesproductivasdelterritorio. Responsabilidadesterritorialesyfortalecimientoinstitucional Las entidades territoriales debern formular planes para la superacin de la pobreza extrema289 acordes con la estrategia, que estarn incluidos en los planes de desarrollo y en los presupuestos anuales. Se implementar el Programa de Asistencia Tcnica Territorial, con el propsito de reforzar la capacidad de las entidades territoriales290 para formular los planes de superacin de la pobreza extrema, para utilizar los sistemas de informacin como herramientas de gestin para la focalizacin del gasto social y para consolidar espacios de coordinacin para la Red.
Con el objetivo de permitir que la poblacin de la Red Para la superacin de la pobreza extrema Juntos pueda acceder a una fuente de empleo alternativa se modificar el artculo 12 de la Ley 1150 de 2007 de forma tal que en los pliegos de condiciones las entidades sometidas al Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica dispongan de mecanismos que fomenten, en la ejecucin deloscontratosestatales,lacontratacindedichapoblacin. 289 Losplanesincluirnlosproyectos, programas,acciones,metas, responsabilidadesyrecursosdelostresnivelesdegobierno ysector privadoparalasuperacindelapobrezaextremaensusjurisdicciones. 290 El Programa tendr en cuenta las diferencias en recursos y capacidad tcnica y har nfasis en los municipios con mayores debilidades. 342
288
Complementariamente, se asistir tcnicamente a los territorios en la organizacin y puesta en marcha de estructuras de gestin y seguimiento especficas para la implementacin de rutas de generacin de ingresos, teniendo en cuenta las caractersticas productivas de la poblacin y del territorio. ApoyoenlaatencindelosdamnificadosporelFenmenodelaNia La Red para la Superacin de la Pobreza Extrema apoyar las labores de atencin a la poblacin damnificada por el Fenmeno de la Nia. En la etapa de emergencia los Cogestores Sociales de la Red apoyarn el levantamiento del Registro nico de Damnificados por la Emergencia Invernal (RUDEI),conelfindeidentificaralasfamiliasafectadasysusituacin.Lasfamiliasidentificadasen elRUDEIquecumplanconloscriteriosdeentrada,sernvinculadasalaRedJUNTOS. Para la fase de recuperacin y reconstruccin, la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema actuar de manera complementaria a la oferta social propuesta por el Fondo de Adaptacin Climtico y gestionar el acceso de las familias a la oferta que se establezca para la poblacin damnificada, segn la ruta institucional definida, procurando la superacin de las condiciones de vulnerabilidaddelapoblacin. Modificacioneseneldiseonormativoeinstitucional Se propondr un marco normativo para la superacin de la pobreza extrema que: (1) precise las competencias de las entidades nacionales y territoriales brindando incentivos, (2) defina los criterios para la aplicacin del gasto social hacia la poblacin de la Red, teniendo en cuenta la informacin disponible en InfoJUNTOS y en otros sistemas de informacin, (3) reglamente la coordinacin y articulacin entre los niveles de Gobierno, y (4) determine la definicin de metas sectoriales para la superacin de la pobreza extrema, que estn plasmadas en los planes departamentalesymunicipalesdedesarrollo. Estructurainstitucionalparaingresosytrabajo Se desarrollarn rutas especficas de atencin en Generacin de Ingresos con base en la informacin de caracterizacin disponible de la poblacin y del territorio. As, se establecern tipologas de intervencin especficas que se traducirn en un conjunto de paquetes de oferta con unasecuenciaprogresiva,articulandolaofertatantopblicacomoprivada,teniendoencuentalas caractersticas sociales, culturales, laborales y productivas de los distintos segmentos poblacionalesydelosdiferentesterritorios. EnelmarcodelosestablecidoenlaseccinIII.C.2:Agriculturaydesarrollorural,yconsiderandola incidencia de la pobreza y la desigualdad en el campo, se buscar desarrollar el potencial productivo de la poblacin rural a travs del acceso a activos fsicos (tierra y agua) y financieros, y eldesarrollodecapacidades,principalmenteatravsdelimpulsoalaasociatividadyelaccesoala asistenciatcnicaintegral.Estosedebeimplementaratravsdeunarutadeatencinintegralcon instrumentos especficos que permitandesarrollar el potencial productivo de esta poblacin y en consecuencialageneracindeingresossuficientesysostenibleseneltiempo291. Para implementar las rutas de atencin, se pondr en marcha un arreglo institucional compuesto por una coordinacin tcnica centralizada de la poltica, un mecanismo central de ejecucin
291
Esto necesariamente requiere estar acompaado de una poltica activa de promocin social en la que se favorezca la oferta de serviciosfocalizandoenlapoblacinruralmspobre. 343
presupuestal,queatienda alconcepto tcnicodelDNP,yun conjuntodeentidadesejecutoras,las cualeshacenpartedelaPolticadeGeneracindeIngresos. PlanNacionaldeProsperidadSocial El Plan Nacional de Prosperidad Social (PNPS) abordar los ajustes en el diseo y la implementacin de la Red JUNTOS mencionados a lo largo de este captulo. Enfatiza en el rol de la comunidad y su potencial de contribuir no slo a la superacin de las trampas de pobreza de las familias, sino tambin a la construccin de capital social. Este a su vez, es importante para la superacin de las trampas de desarrollo local (TDL), que impiden el funcionamiento ptimo de la Red JUNTOS. Estas trampas pueden ser de ndole ambiental, fiscal, geogrfica y/o institucional, y tienen incidencia directa en la capacidad de los gobernantes locales de proveer la oferta de servicios sociales bsicos. Bajo estas condiciones la inversin privada se desincentiva y la cooperacin del sector privado no encuentra las condiciones mnimas para apoyar los esfuerzos gubernamentalesodelascomunidades. En el marco de la estrategia de convergencia y desarrollo regional prevista en este Plan Nacional de Desarrollo, el PNPS propone identificar y analizar las trampas de desarrollo local (TDL), estableciendo los rezagos ms importantes a nivel municipal. Asimismo, se propone disear una rutainstitucionalyoperativaqueimpulselaestrategiadesuperacindelasTDLylosinstrumentos paraimplementarla. El Plan Nacional de Prosperidad Social promover el desarrollo comunitario y la asociatividad con el fin de promover una mayor voz de las familias beneficiarias (mediante instrumentos de auditora social de los servicios, entre otros) y el trabajo colectivo para la superacin de las trampas que enfrentan las familias. Estas redes tendrn un efecto catalizador en la identificacin de fallas del mercado y en su superacin mediante negocios inclusivos e innovacin social. El fortalecimientodelaRedJUNTOS,apartirdelasiniciativasaqupropuestas,resultarenlacreacin deunaestrategiamejorada,conunnuevonombre:laRedUnidos.
2. PolticaparalaPoblacinVctimadelDesplazamiento ForzadoporlaViolencia
El delito de desplazamiento forzado ha ocasionado la vulneracin de derechos humanos de millones de colombianos y ha hecho que la mayora de estas personas, que han sido obligadas a abandonar su lugar de residencia y sus actividades econmicas y sociales, hayan enfrentado prdidaspersonales,socialesyeconmicas,loquelesdificultaelaccesoaactivos,aredessociales, mercados formales y capital humano, obstaculizando el disfrute de unas condiciones mnimas de vida digna a la que tienen derecho. Por lo anterior, el Estado debe propiciar estrategias que posibiliten el restablecimiento social y econmico de esta poblacin que van desde las acciones necesarias para prevenir este delito, hasta aquellas que buscan la proteccin y atencin integral de la poblacin vctima del desplazamiento forzado por la violencia (PVDFV). De igual manera, teniendo en cuenta la condicin de vctimas de esta poblacin, el Estado debe repararlas integralmenteenelmarcodelaJusticiatransicional292. EnestecaptulosecontemplanlasaccionesespecficasdirigidasalaPVDFVqueestnenfocadasa contrarrestar los efectos de la problemtica del desplazamiento, concentrndose en la bsqueda
292
SeccinV.C:Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional. 344
del Goce Efectivo de los Derechos (GED) de la PVDFV con un nfasis especial en aquellos que facilitan su restablecimiento social y econmico en un entorno de integracin comunitaria. Los aspectosgeneralesqueorientaneste captuloson:(1)lapolticapblicadelEstadodirigidaalGED de la PVDFV a excepcin de la destinada a garantizar el derecho de Subsistencia Mnima, tiene un efecto reparador293 o es reparadora en s misma294; (2) la medicin de esta Poltica se hace mediante Indicadores que miden el Goce Efectivo de los Derechos (IGED); (3) se trata de una Poltica de Estado, que implica la articulacin y sumatoria de esfuerzos de todos sus actores para garantizar el GED; la participacin activa de la PVDFV, la Sociedad Civil y el Sector Privado son fundamentalesenlabsquedadesoluciones,paralocualseinvolucrarnenlasdistintasacciones; y (4) el objetivo principal de la Poltica es que la PVDFV supere la situacin de desplazamiento (cesacin).
a)
Diagnstico
1. Caractersticasgenerales
A julio de 2010, 3.486.305 de personas han sido vctimas de este delito295, cuya dinmica alcanz su pico ms alto en el 2002, como lo muestra la figura IV4. Cabe resaltar que los Departamentos que registran el mayor nmero de personas expulsadas por municipio, segn datos acumulados a julio de 2010, son: Antioquia (18%), Bolvar (8%), Magdalena (7%), Choc (6%), Cesar (5%), Caquet (5%), Tolima (5%), Nario (5%), Valle (4%), Putumayo (4%), Cauca (4%), Crdoba (4%) y Meta(4%).
FiguraIV4Dinmicadedesplazamientoforzado
500.000
Nmerode personas
400.000 300.000 200.000 100.000 0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fechade expulsin
Fechade declaracin
Fuente:RUPD31dejuliode2010
En cuanto al nivel de recepcin de PVDFV, los Departamentos que presentan el mayor nmero de personas recibidas son en su orden: Antioquia (17%), Bogot D.C. (8%), Valle del Cauca (6%), Magdalena(6%),Bolvar(6%),Sucre(4%),Nario(4%),Cesar(4%),Santander(4%)yCrdoba(4%). LoanteriorseobservaenlafiguraIV5.
Son los componentes adicionales a la oferta y servicios sociales que el Estado brinda a todos los ciudadanos sin distincin. (acceso preferente,montosyaccionesadicionalesenconsideracinasusituacindevictimas).Loanteriordeacuerdoconlascaractersticasde cadaprograma. 294 PolticadeRestitucindeTierras. 295 AccinSocial,RegistronicodePoblacinDesplazada(RUPD). 345
293
FiguraIV5.Nivelderecepcinyexpulsindelapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadoporla violencia
La tabla IV19 presenta los principales municipios receptores de PVDFV. Al analizar las concentracionesdepoblacinsegnlaexpulsinyrecepcinrespectoalapoblacintotaldecada municipio (ndices de Presin e Intensidad)296, se encuentra que: (1) en la primera existe un alto nivel de presin sobre algunos municipios; y (2) en la segunda, en algunos casos el nivel de salida esmayoralapoblacintotaldelosmunicipios(anexoIV.B.21,figurasAIV10yAIV11).
TablaIV19.Principalesmunicipiosreceptores
Municipioreceptor Bogot,D.C. Medelln SantaMarta Sincelejo Cali Buenaventura Valledupar Villavicencio Cartagena Florencia Turbo Popayn Barranquilla Ccuta Quibd
Nmerode personas 287.242 182.997 137.404 86.864 73.518 72.631 70.427 68.853 65.783 64.603 54.295 54.037 53.813 53.652 52.945
ndicedepresin 3,9% 7,8% 30,7% 33,9% 3,3% 20,0% 17,5% 16,0% 7,0% 41,0% 38,9% 20,3% 4,5% 8,7% 46,2%
ndicedePresin:CalculaelporcentajedePVDFVrecepcionadaenunmunicipiofrentealtotaldepoblacindelmunicipio.ndicede Intensidad: Mide porcentualmente el nmero de PVDFV expulsados de un municipio en relacin con la poblacin total del municipio (LascifrasutilizadasparalamedicinsonlasarrojadasporelCenso2005conproyeccin2010). 346
296
Frente a la movilidad de la PVDFV se puede establecer que: (1) en su mayora las personas expulsadas de una regin del pas permanecen en la misma, y las que no, por lo general se desplazan hacia el centro; (2) el 90% sale de un entorno rural y de stos, el 90% llega a uno urbano297;(3)un3%dePVDFVquiereretornar,un7%estindecisoyelporcentajerestantequiere asentarsedondeseencuentra298.
2. Ejesproblemticos
Persistenciadeloshechosqueocasionaneldesplazamientoforzado A 31 de julio de 2010 los niveles ms altos de desplazamiento forzado por la violencia se presentaron en el 2002, y pese a la reduccin posterior, an siguen ocurriendo eventos. De acuerdo con el RUPD, en 2009 hubo nuevos desplazamientos: 143.575 personas en eventos individuales y 10.465 personas en 42 eventos masivos. Lo anterior, implica que las acciones dirigidasalaprevencindeestedelitonecesitanserfortalecidas. DificultadesparalograrelGoceEfectivodeDerechosdelaPVDFV Desde 1995 el Estado ha venido desarrollando polticas dirigidas a garantizar el GED, no obstante, en2004fuedeclaradoporlaCorteConstitucional299elEstadodeCosasInconstitucional(ECI)enla situacindelaPVDFV,loquellevalaimplementacindeaccionestendientesaajustarymejorar su atencin a travs de las diferentes polticas del Gobierno. A partir de estas polticas se han evidenciado avances importantes en algunos derechos como Salud, Educacin, Identidad, Alimentacin y Reunificacin Familiar, y se ha identificado la necesidad de efectuar acciones de mejora para garantizar los derechos de Subsistencia Mnima, Vivienda, Generacin de Ingresos y ReparacinIntegral,entrelosqueseencuentralaRestitucindeTierras. En Subsistencia Mnima se evidencia un rezago importante en todas los Departamentos de la periferia.EnViviendaexistenproblemasencuantoagestindesuelo,abastecimientodeservicios pblicos, entre otros; esto implica realizar acciones de acuerdo con las caractersticas de cada territorio. En Generacin de Ingresos, en materia del mercado laboral se encuentra que la tasa de ocupacin es ms crtica en Departamentos como: Antioquia, Magdalena, Valle del Cauca, Caldas, Quindo, Risaralda y Caquet. Igualmente se requiere la articulacin de las acciones existentes dirigidas a reconstruir la verdad, hacer justicia y reparar integralmente los derechos vulnerados a travs de la restitucin, indemnizacin, rehabilitacin (fsica y mental), medidas de satisfaccin y garantas de no repeticin. Dentro de lo anterior, y en lo que corresponde especficamente a la RestitucindeTierras,esimportantepriorizarlasaccionesyaqueel60%300delaPVDFVmanifiesta haber abandonado algn predio. Igualmente es necesario priorizar las zonas de la Poltica de Consolidacin ante la inseguridad presentada en algunos territorios (anexo IV.B.22: Anlisis del estadodelGEDenelterritorio). Problemasestructurales Persisten falencias en la implementacin coordinada, articulada, integral y simultnea de las acciones dirigidas a la PVDFV, y as mismo, en la coordinacin de dichas acciones entre el nivel
AccinSocial,RegistronicodePoblacinDesplazada(RUPD).Lafechadecorteparalosdatossealadoses31dejuliode2010. Comisin de Seguimiento de la Poltica Pblica para Poblacin Desplazada: VII Informe sobre los resultados de la medicin de IndicadoresdeGoceEfectivodeDerechos. 299 SentenciadeTutelaT25de2004. 300 RegistronicodePoblacinDesplazada(RUPD).
298 297
347
nacionalyterritorial,loqueimpidegarantizarladignificacindeestapoblacin,yaseaensulugar de origen o donde voluntariamente el hogar decida generar arraigo, Igualmente, existen dificultades para incluir en las polticas: (1) atencin diferencial a grupos de especial proteccin constitucional301,(2)abordajepsicosocialy(3)participacindelaPVDFV.
b)
1. Generales
Todos los temas relacionados con la PVDFV y que se desarrollan a lo largo del Plan en los diferentescaptulosestnenmarcadosdentrodelossiguienteslineamientos: 1. ElGobiernonacionalbuscarconsolidarlaseguridadypromoverunaculturadeDD.HH.ycon ellocrearunambientepropicioparatrabajarporlaPaz,entendiendoqueslodeestamanera selograncontrarrestarlascausasquegeneranelDesplazamientoForzadoporlaViolencia. 2. A la PVDFV, por su condicin de vctima de un delito de lesa humanidad, le son aplicables los mecanismosde Justicia Transicional, establecidos en el marco normativo e institucional que el Gobiernopropongaparagarantizarlareparacin. 3. ElcompromisoesbuscarelGEDparalaPVDFV,priorizandolasestrategiasqueimpactenensu restablecimientosocialyeconmicoenelmarcodelretornoolareubicacin(urbanaorural). 4. Las estrategias que buscan el GED se desarrollarn en el marco de la Poltica General para PVDFV que se empez a implementar en el 2009302, en donde se establecen los componentes de: (1) Prevencin y proteccin, (2) Atencin integral, (3) Verdad, justicia y reparacin (anexo IV.B.23).
2. Especficos
Estos lineamientos responden a los ejes problemticos determinados en el Diagnstico de este captulo y para su desarrollo se tendr en cuenta: (1) Las acciones deben ser integrales y a partir deunaofertaarticuladaycoherenteconlasnecesidadesdelaPVDFV,buscarngarantizarelGED; (2) los problemas evidenciados a travs de la medicin de los IGED servirn de base para ajustar las polticas; (3) para determinar las acciones y metas se tendrn en cuenta las diferencias en el territorio (anexo IV.B.24); y (4) para logar el restablecimiento social y econmico en el marco del retorno o la reubicacin se har especial nfasis en las Polticas de Vivienda y Generacin de IngresosylaPolticadeRestitucindeTierras,quealrepararalapoblacinvctimadeldespojode latierra,contribuirsignificativamenteaesteobjetivo. Medidasparaprevenireldesplazamientoforzadoyprotegerlosderechosdelasvctimas deestedelito ElcomponentedePrevencinbusca:(1)definirlascausasestructuralesdecadatipodeviolacina los DD. HH. o infraccin al DIH que conlleven al desplazamiento forzado por la violencia as como las establecidas en el artculo 1 de la ley 387 de 1997; (2) poner en marcha estrategias
SegnelRUPD,el36%laPVDFVsonmenoresde18aos,el49%sonmujeres,el8,4%sonafrocolombianos,el2,4%sonindgenas,el 5,4%sonpersonasmayoresde65aosyel0,5%presentaalgunadiscapacidad. 302 Polticas reformuladas en el marco de las ordenes proferidas en el auto 008 de 2009 emitido por la Corte Constitucional dentro del procesodeseguimientodelasentenciaT25de2004. 348
301
econmicas, sociales, culturales, judiciales y de seguridad que permitan atacar las causas identificadas; (3) articular los esfuerzos de Entidades nacionales y territoriales para la prevencin delasviolacionesdelosDD.HH.einfraccionesalDIH(ej.DefensoradelPuebloSAT,CIAT,PNCT, PAICMA,PolticaIntegraldeDD.HH.yDIHdelMDN)303;(4)generargarantasparaelejerciciodela defensa de los DD. HH.; (5) fortalecer los controles necesarios para que los servidores pblicos cumplan, protejan, as como que se abstengan de vulnerar, por accin u omisin, los DD. HH. y el DIH; (6) impulsar acciones con el objeto de evitar la comisin de hechos que atenten contra los DD. HH. y el DIH por parte de particulares; (7) impulsar Planes de Prevencin y Proteccin que se articularn con los PIU (Plan Integral nico); (8) consolidar escenarios de concertacin participativos entre las Autoridades Pblicas, la PVDFV y el Sector Privado, y (9) garantizar y articular acciones inmediatas dentro de las rutas establecidas para la proteccin de lderes y PVDFVengeneral. En la seccin V.C: Derechos humanos, derecho internacional humanitario y Justicia transicional, que desarrolla las acciones de la Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH, se contemplan las estrategiasquecontribuirnaprevenireldesplazamientoforzadoporlaviolenciaeigualmentelas quebuscanprotegerlosderechos:Vida,Integridad,LibertadySeguridaddelapoblacin. AccionesparabuscarelGEDdelaPVDFV Continuidadymejoramiento Continuidad y mejoramiento de las medidas existentes para los derechos de Identidad, Salud (en condiciones de calidad y oportunidad y en especial la atencin oportuna de urgencias304), Educacin y Reunificacin Familiar. Lo anterior de conformidad a los IGED, que evidencian resultadospositivosenlasaccionesimplementadas(anexoIV.B.22). Fortalecimientoyajuste Adelantar acciones de fortalecimiento y adecuacin de la oferta existente para: (1) Atencin Psicolgica y Psiquitrica, cuando existan implicaciones en la salud mental causadas por el desplazamiento y sea solicitado se garantizar la atencin a travs de lo establecido en el POS; (2) Vacunacin, para los nios y nias de acuerdo con su edad; (3) Subsistencia mnima, se busca que la entrega de las ayudas en la atencin inmediata, de emergencia y de transicin305, sea oportuna en alimentacin y alojamiento, dentro de lo cual se explorarn mecanismos alternativos dirigidos a generar una transicin sostenible hacia la estabilizacin socioeconmica; adicionalmente, se fortalecern los componentes de orientacin jurdica y psicosocial;
SAT: Sistema de Alertas Tempranas, CIAT: Consejo Interinstitucional de Alertas Tempranas, PNCT: Plan Nacional Consolidacin Territorial,PAICMA:ProgramaAtencinIntegralContraMinasAntipersonal. 304 El acceso al SGSSS implica: (1) La oportuna atencin de urgencias conforme pargrafo del artculo 20 de la Ley 1122 de 2007; (2)laincorporacinenloscuposdisponiblesdelrgimensubsidiadoenelmarcodeloslistadosdepoblacinelegiblenoafiliada,paralo cual es necesario una gestin eficiente y eficaz entre la EPS y las entidades territoriales (expulsoras y receptoras); (3) garantizar la atencin, con oportunidad y calidad, a partir de la identificacin de sus derechos conforme a sus condiciones de afiliacin, y (4) promover la incorporacin de la PVDFV en la oferta de Programas de Promocin y Prevencin definidos desde las Entidades territorialesylaEPS,conformeasuperfilepidemiolgicoyelenfoquedelciclodevida. 305 Atencin Humanitaria: (1) Inmediata: a cargo de las entidades territoriales, garantiza la alimentacin, el aseo y alojamiento de la poblacin que presenta la declaracin de desplazamiento ante el Ministerio Pblico y manifiesta la urgencia extrema, hasta que est incluida en el RUPD; (2) Emergencia: a cargo de la Nacin, garantiza la alimentacin, el aseo, el alojamiento y otorgar artculos de habitabilidad a la poblacin recin incluida en el RUPD cuyo desplazamiento haya ocurrido en un lapso inferior a 1 ao desde la fecha de la declaracin y recibe este tipo de ayuda por primera vez; (3) Transicin, a cargo de la Nacin, garantiza la alimentacin, aseo, auxilio de alojamiento y programas que contribuyen a la subsistencia mnima para poblacin vctima del desplazamiento forzado cuyo desplazamientoocurrienunlapsosuperioraunaodesdelafechadeladeclaracin. 349
303
(4) Educacin, en lo relacionado con la atencin a la extraedad se reforzarn las estrategias; y (5) Alimentacin,entrminosdelaPolticadeSeguridadAlimentariayNutricional(anexoIV.B.22). ArticulacindelaspolticasdeVivienda,GeneracindeIngresosyRestitucinde Tierras,enelmarcodelretornoolareubicacinparaelrestablecimientosocialy econmicodelaPVDFV Las polticas de Vivienda y Generacin de Ingresos son el eje fundamental para lograr el restablecimiento social y econmico de la PVDFV, y la Poltica de Restitucin de Tierras y Territorios, al reparar el abandono y despojo, contribuir significativamente a este objetivo. Para este fin, se tendrn en cuenta las polticas reformuladas306 y los ajustes que se incluyan para el logro de sus objetivos. Las acciones que se implementen deben estar articuladas y desarrolladas enelmarco delretornoolareubicacinteniendoencuentadiferenciasdelosterritorios,tiempos deimplementacinynecesidadesdelaPVDFV. Viviendadigna.Conelfindegarantizarestederecho307serealizarnlassiguientesaccionesen viviendaurbana:(1)ejecucindelossubsidiosasignadosenlasconvocatoriasdel2004y2007 y no aplicados an; (2) acceso al Programa de Subsidio Familiar de Vivienda Urbana para la PVDFV que an no han sido beneficiaria de la oferta y cuya voluntad es el retorno o la reubicacin urbana, a partir de los instrumentos y la institucionalidad que la poltica reformuladaproponeparatalfin.Enmateriadeviviendarural:accesoalProgramadeSubsidio de Vivienda Rural para la PVDFV que an no ha accedido a la oferta y que manifiesta la intencin de retornar o reubicarse en lo rural, a travs de los instrumentos e institucionalidad que la poltica disponga para tal fin. En el caso en el que un hogar aplique al Subsidio de Acceso Integral de Tierras, el Subsidio de Vivienda slo debe ser aplicado en sta tierra y a travs de las modalidades de mejoramiento o construccin en sitio propio. Para ampliar los objetivosdelaPolticadeViviendaengeneralvercaptuloIII.C.5:Viviendayciudadesamables. Generacin de ingresos308. Se continuar con la implementacin de la Poltica de Generacin deIngresos(PGI)enelmarcoestablecidoporelPlandeAccindeldocumentoCONPES3616de 2009, con el objetivo de incrementar el potencial productivo de la PVDFV tanto en el entorno rural como urbano. Para lo anterior, se establecer: (1) un esquema de enganche laboral en oportunidades de construccin de infraestructura y vivienda, (2) un programa de fomento al empleo para la poblacin joven, y (3) un programa de asistencia tcnica integral para PVDFV que retorna o es reubicada en reas rurales, articulado con la restitucin de tierras. En fortalecimiento institucional se definirn rutas de atencin especficas para los diferentes segmentospoblacionalesdelaPVDFVconelfindecomplementarlasrutasyaplanteadasenla Poltica, y una arquitectura institucional para el seguimiento a la implementacin de dichas rutas309.Estosecomplementarconestrategiasdeapoyoalagestinterritorialdeldesarrollo econmicolocal,ascomoconpolticasdemercadolaboralyvinculacindelsectorprivado. Restitucin de tierras. Esta poltica busca la gestin integral de la restitucin de los derechos sobre la tierra y los territorios a travs de la asistencia integral y gratuita a las vctimas de
Polticas reformuladas en el marco del Auto 008 de 2009 proferido por la Corte Constitucional para Vivienda (PVPD) y Tierras y el CONPES3616de2009paraGeneracindeIngresos. 307 InformedeGobiernonacionalsobreelsegundoclculodeIndicadoresdeGoceEfectivodeDerechos(21dejuliode2010). 308 Las estrategias de Generacin de Ingresos se enmarcan en los lineamientos de la seccin Igualdad de Oportunidades y desarrollo socialparalaprosperidaddemocrticaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema. 309 LasrutasdeGeneracindeIngresosparaPVDFVatiendenalanecesidaddeproveerunenfoquedeintervencindiferencialytienen un importante componente de acompaamiento psicosocial. A este respecto se plantea (1) fortalecer los lineamientos tcnicos con respectoaloscualesseproporcionadichaintervenciny(2)latransversalizacinencadaunadelasrutasespecficas. 350
306
despojo y por consiguiente, hace parte de la Reparacin Integral. Los fines de esta Poltica contribuyen con el restablecimiento social y econmico de la PVDFV y en la medida que se restituyan los predios o se compense a las familias, se articularn las dems polticas en busca de soluciones duraderas en donde se garanticen todos los derechos. Adicionalmente, se continuar promoviendo el acceso a la tierra de manera preferente para la PVDFV a travs de laentregadesubsidios310. Articulacin de polticas. Teniendo en cuenta que las mediciones del IGED revelan el bajo impactodelaspolticasqueofrecensolucionesduraderasalaPVDFV(Vivienda,Generacinde ingresos y Restitucin de tierras), es necesario buscar mecanismos de articulacin que permitan la integracin de las mismas. Para ello, a partir de la identificacin de variables tales como tiempo de desplazamiento, intencin de retorno o reubicacin (urbana o rural), predios abandonados y relacin con dichos predios, caractersticas de la actividad productiva, situacin habitacional, entre otras, se definirn mecanismos para lograr (1) una solucin de vivienda; (2) ingresos suficientes y sostenibles y (3) restitucin o compensacin de los derechos sobre la tierra. Las soluciones de Vivienda y Generacin de ingresos articuladas buscarn el restablecimiento econmico y social de la PVDFV y contribuirn, junto con la Poltica de Tierras, a la Reparacin Integral y a que la PVDFV supere su situacin de vulnerabilidad manifiesta generada por el desplazamiento forzado. En el marco del retorno y la reubicacin, se priorizarn las acciones que favorezcan las iniciativas que promuevan soluciones en el marco de planes de integracin local311 y proyectos incluyentes de desarrollo de comunidades (ej. Acciones en grandes asentamientos urbanos y que beneficien a las comunidadesreceptoras)312. Con el fin de identificar las variables se adecuarn los instrumentos de caracterizacin de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema para la PVDFV313. A partir de esta informacin Accin Social realizar un anlisis para determinar la solucin de cada caso y definir la ruta de atencin en materia de Vivienda, Generacin de Ingresos y Reparacin Integral (anlisis de oferta y demanda) quien a travs de un mecanismo adecuado remitir a la PVDFV y realizar el seguimiento sobre su nivel de superacin. Se crearn mecanismos de planeacin, ejecucin y evaluacin conjunta para lograr los objetivos de articulacin. Todo lo anterior con el fin de evitar duplicidades, focalizar la oferta y hacer seguimiento al restablecimiento social y econmico. ArticulacindeaccionesparalaReparacinIntegral Las polticas dirigidas al GED de la PVDFV (excepto subsistencia mnima) incorporan tanto oferta social como medidas reparadoras, stas ltimas definidas en el marco de la reparacin administrativa314. La suma de estas medidas busca la Reparacin Integral mediante acciones dirigidas a: (1) Restitucin (tierras y otras medidas de restitucin), (2) Indemnizacin (monto adicional al Subsidio de Vivienda, Acceso a Tierras que se entregar a travs de stos u otra modalidad), (3) Garantas de no repeticin (algunas acciones de proteccin diseadas para la
Para ampliar la informacin de la Poltica de Tierras y su articulacin con el desarrollo econmico rural se deben ver la secciones III.C.2:AgriculturaydesarrolloruralyV.CDerechosHumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional. 311 Auto383de2010proferidoporlaCorteConstitucionalenelmarcodelseguimientoalaSentenciaT25de2004. 312 El Gobierno nacional promover acciones tendientes a que los Entes territoriales puedan ejecutar proyectos en otros municipios, conelfindebuscareldesarrolloterritorialylainclusineintegracindelaPVDFV(talycomolodisponeelartculo7delaley1190de 2008). 313 ParatalefectosedebegarantizarquetodalaPVDFVhagapartedelaRedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema. 314 Especficamente para la Restitucin de Tierras se acudirn a mecanismos judiciales con el fin de resolver a quien corresponde el derechosobrelatierra. 351
310
PVDFV); (4) Rehabilitacin fsica y mental y (5) Satisfaccin. Las medidas que brindan acceso preferente a la PVDFV para el GED sern consideradas dentro de la reparacin. Los lineamientos puntuales en esta materia se concretarn a travs de las iniciativas legislativas que presente el Gobiernonacional.FinalmenteyadicionalalasaccionesanterioresqueconstituyenlaReparacin, los derechos a la Verdad y a la Justicia se garantizarn a travs de las acciones correspondientes (seccinV.C:Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional). HerramientascomplementariasparalagarantadelGEDdelaPVDFV Ejestransversales Las acciones encaminadas a alcanzar el GED, debern articularse con fundamento en los ejes transversales que a continuacin se indican: (1) Enfoque diferencial: Se deben tener en cuenta las necesidades de los sujetos de especial proteccin constitucional315 y lograr tener lneas de atencin diferencial en las polticas existentes; (2) Retornos y Reubicaciones: Se implementar el Protocolo de Retornos existente y se crear un Protocolo de Reubicacin de acuerdo con los principios de Seguridad, Voluntariedad y Dignidad. Las acciones iniciales estarn dirigidas a consolidar los retornos ya existentes; (3) Adecuacin de la oferta e institucionalidad: Se articular y adecuar la oferta existente y se revisar y adecuar la institucionalidad para la formulacin, implementacin, ejecucin y coordinacin de las polticas; (4) Atencin y Abordaje Psicosocial: Las polticas contendrn rutas y programas especficos que contemplen el Abordaje Psicosocial, para lo cual se definirn los estndares mnimos para su aplicacin; (5) Participacin: a la PVDFV se le tendr en cuenta en la toma de decisiones asociadas a la formulacin e implementacin de las polticas; (6) Sistemas de Informacin: (1) se adecuarn los parmetros de valoracin y registro para ingresar al RUPD316, (2) se articularn los sistemas de informacin tales como: RUAF317, INFOJUNTOS,RUPD,RUPTA318yotrosnacionalesyterritoriales319. Criteriosparadeterminarlasuperacindelasituacindevulnerabilidadmanifiesta ocasionadaporeldesplazamientoforzadoporlaviolencia SedefinirnloscriteriosymecanismosparadeterminarcundolaPVDFVhasuperadolasituacin generada por el delito de desplazamiento forzado por la violencia, teniendo como marco la bsquedadelGED.Paraesteefecto,setendrencuentaqueunhogardesplazadoporlaviolencia superalasituacindevulnerabilidadmanifiestaocasionadaporeldesplazamientoforzadocuando se verifique a travs de los indicadores de goce efectivo de derechos que cumple con: (1) Goza efectivamente con posterioridad al desplazamiento de los derechos bsicos a la vida, integridad, seguridad, libertad, salud, educacin, reunificacin familiar, alimentacin, subsistencia mnima e identidad y (2) ha logrado un nivel adecuado en el restablecimiento econmico y social, para lo cual, se desarrollar y medir un indicador global de restablecimiento social y econmico en el marcodelretornoolareubicacin. SeguimientoalagarantadelGEDhogarahogar Para lograr la medicin de los IGED hogar a hogar se adecuarn las herramientas de medicin Infojuntos y los registros administrativos, entre otras acciones. Se fortalecern los mecanismos de
315
Autos092y251de2008,004,005,006de2009proferidosporlaCorteConstitucionalenelmarcodelprocesodeseguimientodelas rdenesimpartidasenlasentenciaT25de2004 316 RegistronicodePoblacinDesplazada. 317 RegistronicodeAfiliados,elcualestacargodelMinisteriodelaProteccinSocial. 318 RegistronicodePrediosyTerritoriosAbandonados. 319 Auto011de2009proferidoporlaCorteConstitucional. 352
seguimiento a Entidades nacionales y territoriales para certificar su contribucin a la Poltica para laPVDFV. Coordinacin Entre las entidades nacionales. (1) Fortalecimiento y ajuste de las instancias de coordinacin nacional existentes; (2) Flexibilizacin de la oferta nacional dirigida a PVDFV, de tal manera queseencuentreacordeconlasnecesidadesdelaPVDFVylarealidadterritorial;(3)Propiciar mecanismos de coordinacin y articulacin entre el Gobierno nacional y las otras instancias delEstado,SociedadCivil,CooperacinInternacionalySectorPrivado. Nacin y entidades territoriales. (1) Ajustar el esquema de coordinacin Nacin territorio, para propiciar la articulacin entre los distintos niveles y mejorar los procesos que brinden soluciones integrarles en materia presupuestal y de ejecucin de la poltica de prevencin proteccinyatencinaldesplazamientoforzadoporlaviolencia.Igualmenteseestablecerny clarificarn las responsabilidades y competencias de los distintos niveles territoriales frente al goce efectivo de cada derecho; (2) Aplicacin de los Principios de Descentralizacin Administrativa (Coordinacin, Concurrencia y Subsidiariedad), para lo cual, se formular un documento CONPES y (3) Se conformar un equipo interinstitucional del Gobierno nacional para brindar apoyo tcnico a las Entidades territoriales en el diseo y actualizacin del Plan IntegralnicoPIU. Entre entidades territoriales. (1) Incentivar los mecanismos que permitan articular herramientas administrativas y presupuestales para la Prevencin, Proteccin y Atencin Integral de la PVDFV entre las Entidades territoriales; (2) Fortalecer las instancias de coordinacin territorial y (3) Se acompaar la actualizacin de los Planes Integrales nicos PIU y la articulacin con los Planes de Desarrollo Local, a travs de mecanismos de asistencia tcnicacreadosparatalfin.
353
TablaIV20.Metas
Metas Derecho IndicadorGED MetaGeneral Objetivosespecficos sectoriales Indicador Lneadebase Metasectorial 20102014 Responsable Observaciones
OperacinComit Interinstitucionalde AlertasTempranas CIAT
OperacinComit Interinstitucionalde AlertasTempranas CIAT
100%
Vicepresidenciadela Repblica.Accin Social.MDN. Departamento Administrativode Seguridad.
SegnlosargumentosenviadosporAccinSocial,lametageneralsejustificaenlamedidaque:
Prevencin
A31dejuliode 2010se encuentran incluidas Reduccindelos 3.486.305.En Reduccindel desplazamientos desplazamiento Operacinsistemade Operacinsistemade 2009:143.575 forzados forzadoenun80% AlertasTempranas AlertasTempranas personasen individualesy eventos SAT SAT masivos individualesy 10.465personas en42eventos masivos Avanzarenla implementacindelos elementosprincipales Porcentajedeavance delesquemade enla coordinaciny implementacindel organizacindelPNCT, PlanNacionalde enrelacinconlas Consolidacin zonasfocalizadasporel Territorial gobiernonacional (CCAI)
1.Considerandoquede2008al2009lareduccindeldesplazamientohasidodecasi50%,es posiblemantenerlatendenciagraciasa: LaarticulacindelasEntidadesdelEstadoenlasuperacindecausasestructuralesde violenciaquegenerandesplazamiento. AvanceenlaculturadelaPrevencindeldesplazamientoenlasEntidadesterritoriales. MIJejercelasecretara Diseodeestrategiadecoordinacininteragencialdealtoimpactocomoson:ElPlan tcnica. NacionaldeConsolidacinylacreacindelaAltaConsejeriaparalaSeguridadNacionalydela AltaConsejeriaparalaSeguridadCiudadana. Confianzainversionistaquefortaleceelcrecimientoeconmicodelpas,permitiendola focalizacinderecursosespecializadosparalarecuperacinsocialdelterritorio. 2.Sinembargo,nodebenperdersedevistaalgunosriesgos: Lareconfiguracindelasdinmicasdeviolenciaasociadaselatercerizacindelaparato criminal,enespecialdelasbandascriminalesquetercerizacinsusoperacincomobandas delincuenciales,combosoparches. Elincrementodelaviolenciaenlasciudadeshavenidoaumentandoelfenmenode desplazamientointraurbanoenciudadescomoMedelln,Cali,Bogot,Ccuta,Cartagena, Quibd,entreotras;quesonejemplosdeestadinmicaquereflejalamultiplicidaddeactores queconfluyenenestegravedelito. Laexpansindelasbandascriminalesincidenenelaumentodepracticasdecoaccinque generandesplazamiento. Losrequerimientosdelosdiferentesrganosdecontrol,delaHCCyelreflejodeestanueva realidadqueorientaaidentificareldesplazamiento,noporelautor,sinoporelhechoque generadesplazamiento,obliga aampliarelespectrodelcarcterdedesplazado. EncuantoalaoperacindelCCAI,AccinSocialproponeunaszonasespecficasqueestnen deficin. Comentario:LalneadebasesetomadelainformacindelRUPDconcortea31dejuliode 2010.
100%
DefensoradelPueblo
NA
AccinSocial
354
Metas Derecho IndicadorGED MetaGeneral Objetivosespecficos sectoriales Indicador Lneadebase Metasectorial 20102014 Responsable Observaciones
Vida, Integridad, libertad, seguridad
Personas incluidasenel RUPDqueno hansufrido 100% accionesque atentencontrala seguridad, integridad, libertadyvida.
Porcentajede Beneficiarconmedidas personasinculidasen deproteccinalaPD elRUPDque presentaronriesgo, quepresenteriesgo solicitaron extraordinarioo Vida(98%), extremo.(Programade proteccinyfueron Integridad beneficiadascon ProteccinaPD) (92%),Libertad medidasde (98,05%)y Beneficiaradirigentes dePDconmedidasde proteccin(Programa deProteccinalderes delaPD) Seguridad Porcentajede dirigentesdePDque (88,8%) solicitaron proteccinyfueron beneficiariosdela misma.
100%
MIJ
100%
MIJ
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivodeDerechosdel Gobiernonacional(Juliode2010).ElindicadordelderechoalaVida midequelosmiembrosdel hogarensituacindedesplazamientopreservenlavida(homicidiosdespusdel desplazamiento),elindicadordelderechoalaIntegridad midequelosmiembrosdelhogarno seanvctimasdeaccionescontrasuintegridadpersonaldespusdeldesplazamiento(mira tortura,violenciasexualorobonoincluyemuerte),elinidcadordelderechoalaSeguridad mideningnmiembrodelhogaresvctimadeaccionesqueatentencontrasuseguridad personal(persecucin,amenazas,minasantipersona,masacres,combatesyatentados),yel indicadoresdelderechoalaLibertad midequeningnmiembrodelhogarhasidoprivadodela libertaddeformaarbitraria(reclutamiento,detencinarbitrariaysecuestro).
Derecho
IndicadorGED MetaGeneral
Objetivosespecficos sectoriales
Metasectorial Indicador Lneabase Metasectorial Responsable 20102014 Observaciones
Porcentajedepersonasmayoresde18aos Personasmayoresde18 incluidasenelRUPDconcdulade 98% aosquecuentancon ciudadana,respectoapoblacintotalmayor cduladeciudadana. de18aosincluidaenelRUPD. Porcentajedepersonasentre8y17aos Personasentre8y17 incluidasenelRUPDcontarjetadeidentidad, 97% aosquecuentancon respectoapoblacintotalentre8y17aos tarjetadeidentidad. includaenelRUPD. Porcentajedepersonasentre0y7aos Personasentre0y7 incluidosenelRUPDconregistrocivil, aosquecuentancon respectoapoblacintotalentre0y7aos registrocivil. incluidosenelRUPD. Hombresmayoresde 18aosconlibreta miliar. Porcentajedehombresmayoresde18aos incluidosenelRUPDconlibretamilitar, respectoahombresmayoresde18aos inlcuidosenelRUPD.
100%
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivode Registradura DerechosdelGobiernonacional(Juliode2010).Segnlosresultadosdeesta Nacional medicinel98%delapoblacinmayorde18aoscuentaconcduladeciudadana. Elobjetivoeslograrel100%enestosresultados. LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivode Registradura DerechosdelGobiernonacional(Juliode2010).Segnlosresultadosdeesta Nacional medicinel97%delapoblacin8y17aoscuentacontarjetadeidentidad.El objetivoeslograrel100%enestosresultados. LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivode Registradura DerechosdelGobiernonacional(Juliode2010).Segnlosresultadosdeesta Nacional medicinel97%delapoblacinentre0y7aoscuentaconregistrocivil.Elobjetivo eslograrel100%enestosresultados. LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivode Ministeriode DerechosdelGobiernonacional(Juliode2010).Segnlosresultadosdeesta Defensa medicinel98%deloshombresmayoresde18aoscuentanconcdulade Nacional ciudadanaylibretamilitar.Elobjetivoeslograrel100%enestosresultados.
Identidad
Porcentajede personas incluidasenel RUPDque cuentanconla identificacin segnsuedad
100%delas personas cuentanconla identificacin queles corresponde segnsuedad
100%
97%
100%
98%
100%
355
Derecho
Indicador GED
MetaGeneral
Objetivos especficos sectoriales Garantizarque niosyjvenes RUPD(517aos) asistanaunnivel deeducacin formal(bsicay media)deforma regular(80%delas clasesimpartidas).
Indicador
Lneadebase
Metasectorial Metasectorial 20102014
Universo total
Responsable
Observaciones
Educacin
90%de Porcentajede personasde5a personasde5 17aosque a17aosque asistenaun asistenaun establecimiento Garantizarque establecimien deeducacin niosyjvenes formalaporlo RUPD(517aos) tode menosun80% asistanaunnivel educacin formalapor delasclases deeducacin lomenosun impartidas.(En formal(bsicay lamedicinde media) 80%delas indicadores clases impartidas. GEDel86% cumplecon estederecho). Beneficiaraniosy jvenesRUPD(5 17aos)con acompaamiento depermanenciaen sectoreducativo
Porcentajedeniosyjvenesdesplazados(517 aos).queasistendeformaregularanivelesde 86%deltotal educacinformal(bsicaymedia)Midela depersonas proporcindelapoblacinde5a17aos de5a17aos 90% inscritasenelRUPD,queasistenaun incluidasenel establecimientodeeducacinformalylohacen RUPD. deformaregular.Esdecirasistenaporlomenos al80%delasclasesimpartidas.
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadoresdeGoceEfectivode DerechosdelGobiernonacional(Juliode2010).ElIndicadordeGEDala educacinestablecequetodoslosnios,niasyjvenesdelhogardebenasistir regularmenteaunniveldeeducacinformal(5a17aos). 788.602 MEN Parapoderreportaresteindicadoranualmentesedebegarantizarlacontinuidad delafuenteEncuestadeIGEDpuesnoesunindicadorquecorrespondaauna fuentesecundariadeinformacin. EluniversototaldepersonassecalculdelRUPDa31dejuliode2010, descontandolareservatcnica. Lalneadebasetienecomofuenteelcruceefectuadoporlabasededatosoficial delSINEB(Ministeriodeeducacin)concortepreliminardematrculadelmesde mayode2010ylabasetotalenviadaporAccinSocialdelSIPOD(AccinSocial) concortealmesdemayode2010. Parapoderreportaresteindicador,serequierequeelMENcuentedemanera oportunayconcalidadconlabaseRUDPconlasvariablesplenamente identificadas,pormunicipio. Paraelindicadorquedacuentadelseguimientoalapermanenciasedejel mismoquesereportaalaCorteConstitucionalporrestriccionesdeinformacin, tomandoFamiliasenAccincomounaaproximacinaltmadelapermanencia todavezqueelsubsidoqueseentregaaloshogaresescondicionadoaquelos niosentre5y17aosasistanaunestablecimientodeeducacinformal.Se esperafortalecerelseguimientodelaasistenciaregularalasaulasporpartedelos menoresbeneficiadosporelprogramaatravsdelasSecretarasdeEducacin Municipal. Lametayeluniversocorrespondealcompromisoqueadquiereelprograma FamiliasenAccin.
ProporcindeNiosyjvenesentre5y17aos queasistenalaeducacinpreescolar,bsicay media.Midelarelacinentreeltotaldenios de5a17aosensituacindedesplazamiento 87% atendidosenelsectoreducativoquecruzancon labaseoficialderegistroparalapoblacin desplazada(SIPOD).
90%
788.602
MEN
Esteindicadorpermitetenerunaaproximacin alacompaamientoalapermanenciaenel sistemaeducativoalapoblacinensituacinde desplazamientode5a17aosatendida. 65% Representaelcruceentrelabaseoficialdel ProgramaFamiliasenAccinyelSIPOD, reflejandolosniosensituacinde desplazamientobeneficiariosdelsubsidio.
90%
450.000
AccinSocial
356
Metasectorial Derecho IndicadorGED MetaGeneral Objetivosespecficos sectoriales Indicador Lneade base Personasu hogares Universo total Metasectorial Responsables 20102014 Observaciones
Porcentajedepersonas Salud incluidasenelRUPD AfiliaralSGSSSalas 95%PDafiliadaal Afiliacinal afiliadasalSGSSSS personasRUPD SGSSS SGSSS respectoaltotaldelaPD incluidaenelRUPD Otorgaratencin Personasincluidasenel 70%delaPDque psiquitricaymentala Salud RUPDquesolicitaron soliciteapoyo personasRUPDque Atencin apoyopsicosocialylo psicosociales solicitaronapoyo psicosocial recibieron atendida psicosocial
Porcentajedepersonasincluidas enelRUPDafiliadasalSGSSS respectoaltotaldelaPDincluida enelRUPD Porcentajedepersonasen desplazamientoquesolicitarony recibieronatencionsicosocial respectoalasincluidasenel RUPD
88%
95%
MPS
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadores deGoceEfectivodeDerechosdelGobiernonacional(Juliode 2010).Lametasectorialseacorddeacuerdoconestos resultados. LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadores deGoceEfectivodeDerechosdelGobiernonacional(Juliode 2010).Lametasectorialseacorddeacuerdoconestos resultados.
52%
70%
MPS
Salud Vacunacin
Garantizarque Todoslosniosmenores 95%demenores menoresde6aos de6aostienen tenganesquemade de6aostienenel esquemade vacunacinqueles esquemadevacunacin quelescorresponde vacunacinsegn correspondesegnsu suedad edad. segnsuedad
Porcentajedeniosmenoresde6 aostienenelesquemade vacunacinquelescorresponde segnsuedad.
180.834
190.352
95%
MPS
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadores deGoceEfectivodeDerechosdelGobiernonacional(Juliode 2010)nopermiteestablecerconclaridadlalneadebasede esteindicador. Lametaglobalysectorialesresultadodelosanlisis efectuadosporelMPS.Losuniversos(totalesydeclculode metas)secalcularonteniendoencuentalosdatosdelRUPDa 31dejuliode2010(sincontarlareservatcnica).
Metasectorial Derecho IndicadorGED MetaGeneral Objetivosespecficossectoriales Indicador Lneade base Universo total Metasectorial 20102014 Responsable Observaciones
Porcentajede hogaresincluidosen elRUPDque recibieronAyuda Humanitariade SUBSISTENCIA Emergenciay/o MINIMA transicin(enlos componentesde: asistenciaminima, alimentacin, alojamientoysalud cuandoaplique).
Atenderal80% delapoblacin incluidaenel RUPDquees atendidacon atencinintegral conlos componentesde asistencia minima
Atenderconayudahumanitariadeemergencia(en loscomponentesdealimentacionalojamiento, Hogaresnuevosatendidosconentrega efectivadeayudahumanitariade vestuarioykitsnoalimentarios)alosnuevos 325.629 emergencia/Totalhogaresnuevos hogaresdesplazadosincluidosenelrupdquese hayandesplazadoenlavigencia(maximo12meses incluidosenelRUPD antesdeladeclaracion).
361.810
90%
AccinSocial Lalneadebasepartedelasegunda medicindeIndicadoresdeGoceEfectivo deDerechosdelGobiernonacional(Julio de2010).Lametasectorialfueanalizada porlaEntidadyserefierealasnuevas familias.
Atenderconayudahumanitariadetransicion (segnestadodevulnerabilidadenelmomentode lasolicitud)aloshogaresdesplazadosincluidosen elrupdquehayanrealizadosolicitud. Atenderloseventosdedesplazamientosmasivos.
Hogaresatendidosconentrega efectivadeayudahumanitariade 1.200.000 transicinincluidosenelRUPD/Total hogaresquehayanrealizadosolicitud %Eventosdedesplazamientomasivos atendidos
1.500.000
80%
AccinSocial
100%
AccinSocial
357
Metasectorial Derecho IndicadorGED MetaGeneral Objetivosespecficos sectoriales Indicador Lneade base Personasu hogares Universo total Metasectorial Responsables 20102014 Observaciones
Hogaresreubicadoso acompaadosenel %Hogaresreubicadoso retornoquecuentan acompaadosenelretornoque concondicionesbsicas cuentanconcondicionesbsicas dealojamiento, dealojamiento,seguridad seguridadalimentariay alimentariayoportunidadesde oportunidadesde ingreso ingreso
60.000
60.000
AccinSocial
LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadores deGoceEfectivodeDerechosdelGobiernonacional(Juliode 2010),especficamenteenelindicadordelderechoala Alimentacin.LametasectorialfueestablecidaporlaEntidad.
Alimentacin
Personasincluidasenel RUPDcuentanconuna cantidadsuficientey adecuadadealimentos
100%delaPD accedeauna cantidad suficientede alimentos
Mujeresgestanteso %Mujeresgestantesolactantes lactantesbeneficiarias beneficiariasdeprogramasde deprogramasde alimentacin alimentacin Niosentre6mesesy5 Niosentre6mesesy5aoscon aosconcomplemento complementoalimentario. alimentario. Nios,niasy adolescentesentre6y %Nios,niasyadolescentes 17aosbeneficiarios entre6y17aosbeneficiariosde programasdealimentacin deprogramasde alimentacin Adultosmayorescon complemento alimentario Adultosmayorescon complementoalimentario
ND 92%
ND
ND
ICBF
190.352
190.352
100%
ICBF LalneadebasepartedelasegundamedicindeIndicadores deGoceEfectivodeDerechosdelGobiernonacional(Juliode 2010),especficamenteenelindicadordelderechoala Alimentacin.Lametasectorialde100%seincluyedadala obligatoriedaddebrindaresteservicio.Losuniversostotalesy deatencinsecalculanteniendoencuentalosdatosdel RUPDa31dejuliode2010(sincontarlareservatcnica).
788.602
788.602
100%
ICBF
108.773
108.773
100%
ICBF
Derecho
IndicadorGED
MetaGeneral
Objetivosespecficos sectoriales
Metasectorial Indicador Lneade base Metasectorial 20102014 Responsable Observaciones
80%DELOSHOGARESQUE Porcentajedehogares incluidosenelRUPDquehan SOLICITANREUNIFICACION sufridolaseparacindealguno FAMILIARATRAVESDEL Reunificacinfamiliar REGISTRODEATENCIONA desusmiembros,han solicitadoayudadelEstadoy POBLACIONDESPLAZADA RUPD hansidoreintegrados.
Hogaresincluidosen #desolicitudesde elRUPDquehan reunificacionenel solicitado registroatendidas/ 95% reunificacionfamiliary Totaldesolicitudesde hansidoreunificados reunificacinenel enmateriaderegistro registrorecibidas.
60%
AccinSocialICBF
Lalneadebasepartedelasegundamedicinde IndicadoresdeGoceEfectivodeDerechosdelGobierno nacional(Juliode2010).Lametasectorialfueanalizadapor laEntidadyserefierealasnuevasfamilias.
358
Metasectorial Derecho ObjetivoGeneral MetaGeneral Objetivosespecficossectoriales Personasu hogares Universo total Meta sectorial 20102014 40% Responsable Observaciones
Formacincomplementariay/o certificacindecompetenciasy/o reentrenamiento Formacintitulada Capacidades Empleabilidad Intermediacinlaboral
140.588
351.471
SENA,MinisteriodelaProteccinSocial
48.950
122.374
40%
SENA,MinisteriodeEducacinNacional
8.299
20.748
40%
SENA,MinisteriodelaProteccinSocial
Programadeempleabilidadpara jvenesdesempleados
143.341
358.353
40%
Generacinde Ingresos
Apoyoaemprendimiento(urbanoy rural)
207.945
519.863
40%
AsistenciaTcnicarural
6.963
17.408
40%
Emprendimiento AccesoaActivos
Proyectoproductivorural
6.091
15.227
40%
SetomcomobaseelEjerciciodeCosteo quesepresentalaCorteConstitucionalel pasado1dejuliode2010,elcualse MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural, proyectabaa10aos.Paraestecaso,se SENA,AccinSocial,Ministeriodela definieronlasrutasenGeneracinde ProteccinSocial,MinisteriodeComercio. Ingreososapartirdeunacaracterizacinde lapoblacindesplazadaysetomel40% paracadarutaestablecida. MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural Ladistribucinregionalsetomdela distribucindelRUPDdelapoblacinen edaddetrabajarsincontarlaspersonascon MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural discapacidad.
MinisteriodelaProteccinSocial
Jvenesrurales
1.729
4.323
40%
SENA
Resa
6.963
17.408
40%
AccinSocial
Fortalecimiento
Capitalizacin/formalizaciny FortalecimientoEmpresarial
1.261
3.153
40%
AccinSocial,MCIT
359
Derecho
IndicadorGED
MetaGeneral
Objetivos especficos sectoriales
Metasectorial Indicador Lneabase Personasa Metasectorial atender 20102014 Responsable Observaciones
Vivienda
HogaresincluidosenelRUPDque habitanenviviendascon seguridadjurdicaytienen 71,249 Nmerodehogarescon Hogaresconsubsidio materialesadecuados,espacio hogarescon subsidiofamiliarde familiardevivienda 113.000 71.249 100% adecuado,noenfrentanriesgos vivienda viviendaaplicados, aplicados geolgicosodeotrotipoytienen digna (pormodalidad) accesoaserviciospblicos
MAVDT
Lalneadebasesonloshogares consubsidiosyaaplicados.La metasectorialesdeterminadacon laEntidadresponsable.
360
Herramientascomplementarias
Objetivosectorial
Metasectorial
Resopnsables
Observaciones
Elaboracindelareglatcnicaparadeterminarla Superacin. CriteriosparadeterminarlaSuperacin (Cesacin)delaSituacinde Desplazamiento Reglatcnicadiseadae implementada
AccinSocialDNP
Determinarlosmecanismosparalaaplicaciny materializacindelareglatcnica.
AccinSocialDNP
AunqueelobjetivogeneraldelaPolticadirigidaalaPDesla superacindelasituacinenlaqueseveninmersosporel desplazamientomismo,esnecesarioestablecerconclaridadlos criteriostcnicosparaevaluarlasituacindelhogary determinar cuandodichohogarhasuperadodichasituacin,aligualquelos mecanismosdemedicin,acompaamiento,etcnecesariosparaello.
HogaresdesplazadosenJuntos AdecuacindelaHerramientademedicindeJuntos conmedicinyseguimientode AccinSocialDNP conlosIGED losIGED. SeguimientoalGED(medicinde indicadoresdeGED)atravsdejuntos. TotaldeEntidadesconregistros AccinSocialEntidadesdel AdecuacindelosregistrosadministrativosalosIGED administrativosquehansido SNAIPD adecuadosconlosIGED. TotaldeEntidadesnacionalesy AccinSocialMinisteriodel territorialesconcertificacin. InterioryJusticia.
ParalograrlamedicindelosIGEDhogarahogaresnecesarioadecuar lasherramientasdemedicindeJuntosylosregistrosadministrativos. ParaestablecersistemasdeseguimientoyevaluacindelaPoltica,y encumplimientodelauto008de2009delaCorteConstitucional,se debecontinuarconelsistemadecertificacinacargodeAccinSocial, comocoordinador,yelMinisteriodelInterior.
CertificacindelasEntidadesnacionalesyterritoriales
ActivartodosycadaunodelosEspaciosde FuncionamientoregularCNAIPD, CoordinacindelaPolticadelordennacional SNAIPD(Mesas),y dems PresidenciaAccinsocial establecidosenlaley387de1997,eldecreto250de espaciosdecoordinacin. 2005ydems.
DefiniryarticularlasrutasdeofertadelasEntidades nacionalesparalaatencindePD. EntreEntidades nacionales
Rutasconformadasconoferta articuladaentornoalagaranta EntidadesdelSNAIPD dederechos.
Crearyactivarmecanismosdecoordinacinentreel GobiernonacionalylasotrasinstanciasdelEstado, SociedadCivil,CooperacinInternacional,Sector Privado. Coordinacin Entidadesdel SNAIPD
Mecanismosdecoordinacin entreelGobiernoNacionalylas otrasinstanciasdelEstado, AccinSocialMinisteriodel SociedadCivil,Cooperacin InteriorPresidencia Internacional,SectorPrivado. creadosy activados.
EsnecesarioparaelfuncionamientoeficientedelaPoltica,articular lasaccionesentrelosdistintosnivelesterritorialesdeGobiernoyentre elmismonivlesdeGobierno.
EntreNaciny Entidades Territoriales
ElaborarunCONPESqueestablezcalaformadeaplicar losprincipiosdeDescentralizacinAdministrativa CONPESelaborado. (Coordinacin,Concurrencia,Subsidiariedady Complementariedad).
MinisteriodelInterioryJusticia AccinSocialDNP( acompaamiento).
EntreEntidades Territoriales
Totaldeaccionesrealizadaspara facilitaralasEntidades RealizaraccionesquefacilitenalasEntidades territorialesarticular territorialesarticularherramientasadministrativasy MinisteriodelInterioryJusticia herramientasadministrativasy presupuestalesparalaPrevenciny AtencinIntegral AccinSocial presupuestalesparala delaPD. PrevencinyAtencinIntegral delaPD
Totaldeaccionesrealizadaspara Realizaraccionesqueayudenafortalecertodosycada fortalecerelfuncionamiento MinisteriodelInteriorde unodelosEspaciosdeCoordinacindelaPolticaen regulardelSNAIPD(Mesas)y JusticiayAccinSocial elordenterritorialestablecidosenlaley 387de1997, demsespaciosdecoordinacin eldecreto250de2005ydems. enelnivelterritorial.
361
Herramientascomplementarias
Objetivosectorial
Metasectorial
Resopnsables
Observaciones
EnfoqueDiferencial
Creary/oadecuarlneasdeatencindiferencialque Polticasconlneasdeatencin respondanalasnecesidadesespecialesdelossujetos diferencialcreadase EntidadesdelSNAIPD deespecialproteccinconstitucional,encadaunade implementadas. laspolticasquebuscanelGED
Soloconsiderandolasnecesidadesyproblemticaespecialdelas mujeres,nios,indigenas,afrodescendientes,personasdelatercera edadypersonascondiscapacidaddesplazada,sepodrlograrquelos mismossuperenlasituacingeneradaporeldesplazamiento,queesel objetivofinaldelaPolticaparaPD.
Acompaamientoderetornosenelmarcodela estrategiaretornaresvivir.
1.000.000depersonaso 200.000Hogares
AccinSocialEntidadesdel SNAIPD.
Retornosy Reubicaciones
CrearunprotocolodeReubicaciones.
Protocolodereubicacincreado AccinSocialDNP eimplementado.
Todaslasaccionesquebuscanelrestablecimientosocialy econmico dentrodelaPolticaparaPDsedebernrealizarenelmarcodela reubicacinoretorno,buscandosolucionesdefinitivasquellevenala Superacin.Entodocasoenlasreubicacionesoretornosurbanaso ruralesdebenbuscarseelGEDdelaPD.
Consolidarlosretornosrealizadoshastaahora,en tornoalGEDdelaPDretornada.
Numeroderetornosexistentes consolidadesentornoalGED
AccinSocialEntidadesdel SNAIPD.
Adecuacindela Ofertay la Institucionalidad
Revisary ajustartodalalaofertaexistenteparalaPD, Planes,programas,acciones, conelfindequelamismaefectivamentecontribuya proyectosydemsrevisadosy conlasuperacindelasituacindedesplazamientode ajustados. laPD.
AccinSocialyDNP
RevisinyadecuacindelaInstitucionalidadexistente Intitucionalidadrevisaday paralograrefectivadenaformulacin, ajustada. implementacin,ejecucinycoordinacindelas Polticas.
AccinSocialyDNP
Transversales Estableceraccionesquefacilitenlaparticipacindela PDenlosespaciosdecoordinacinydecisin asociadosalaformulacineimplementacindelas polticas Espaciosdecoordinaciny decisinasociadosala formulacineimplementacin delaspolticasendonde efectivamenteexiste participacindelaPD
Participacin
AccinSocial
Creary/oadecuarrutasyprogramasespecficosde Aborgajepsicosocialenlaspolticasquebuscanel GED. AtencinyAbordaje Psicosocial
PolticasconrutasdeAbordaje MinisteriodelaProteccin Psicosocialcreadase SocialEntidadesdelSNAIPD implementadas
Definicinycreacindelosestnderesmnimospara Estndaresmnimoscreadose aplicarelAbordajePsicosocial. implementados
MinisteriodelaProteccin SocialEntidadesdelSNAIPD
Adecuarlosparmetrosexistentesparalavaloracine Parmetrosrevisadosy ingresoalRUPD. ajustados. Sistemasde Informacin Articularlossistemasdeinformacintalescomo: RUAF,Juntos,RUPD,RUPTAyotrosnacionalesy territoriales.
AccinSocial
Sistemasdeinformacin revisadosyarticulados.
EntidadesSNAIPD
Articulacinde Polticas
Diseareimplementarmecanismosdearticulaciny Ventanillanica.
Mecanismosdiseadose implementados
AccinSocialDNP
EspecficamenteparalaspolticasdeVivienda,GeneracindeIngresos yRestitucindeTierras.
ReparacinIntegral
ArticularaccionesparalaReparacinIntegraldelaPD.
RutasdeReparacinIntegral creadaseimplementadas.
EntidadesdelSNAIPD
362
C.Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial
1. Grupostnicos
ColombiasecaracterizaporserunaNacinpluritnicaymulticultural,locualseconstituyeenuna riqueza nacional y regional, y en un reto para la formulacin de polticas pblicas que promuevan la igualdad de oportunidades de acceso a los beneficios del desarrollo para los grupos tnicos y la pervivencia de sus culturas, bajo los principios del respeto y reconocimiento del derecho a la diferencia. Los grupos tnicos, poseen gran variedad de manifestaciones culturales relacionadas con la cosmovisin,lingstica320,organizacinsocialypoltica,relacioneseconmicas,manejoadecuado del ambiente, relacionamiento con el territorio, talentos, etc. Dicha diversidad tnica y cultural genera derechos especiales en materia de gobernabilidad interna, territorialidad, autonoma, participacin, entre otros, que es claramente reconocida en la legislacin colombiana, a travs de mandatos constitucionales y normatividad derivada de stos, Tratados y Convenios internacionalesratificadosporelpas,yunaextensajurisprudencia. En Colombia se diferencian cuatro grupos tnicos reconocidos: la poblacin indgena321; la poblacinraizaldelArchipilagodeSanAndrs,ProvidenciaySantaCatalina;lapoblacinnegrao afrocolombiana de la que tambin hacen parte los palenqueros de San Basilio del municipio de Mahates(Bolvar);ylapoblacinRromogitana. Segn informacin del Censo General (DANE) 2005, se auto reconocieron como pertenecientes a grupos tnicos un total de 5.709.238 personas que representan el 13,7% del total de poblacin nacional322. Del total de poblacin de grupos tnicos, los indgenas ascendieron a 1.392.623; poblacin negra, mulata y afrocolombiana 4.273.722; raizales del Archipilago de San Andrs, ProvidenciaySantaCatalina30.565;palenqueros7.470;yRrom4.858. Si bien la poblacin de grupos tnicos se encuentra distribuida en todo el pas, la poblacin indgena se concentra especialmente en los departamentos de La Guajira, Cauca, Nario, Crdoba y Sucre, que concentran el 65% del total de la poblacin indgena del pas. As mismo, los departamentosdeValle,Antioquia,Bolvar,Choc,NarioyCaucaconcentrancercadel70%dela poblacinnegra,afrocolombiana,palenquerayraizalanivelnacional(figuraIV6). Se destacan por concentrar alta poblacin afrocolombiana las ciudades de Cali (13%), Cartagena (7%), Buenaventura (6%), Medelln (3%) y Bogot (2%). Por su parte el pueblo Rrom o gitano se ubicafundamentalmenteenciudadescomoBarranquilla,Cartagena,Cali,Bogot,CcutayGirn.
320
EnColombiasehaidentificadoyreconocidolariquezalingsticadelosgrupostnicos:65lenguasindgenas;elcreoledelosraizales delArchipilagodeSanAndrs,ProvidenciaySantaCatalina;elpalenquerodelascomunidadesdeSanBasiliodePalenque;yelroman oRromanslenguadelpuebloRrom(gitano). 321 87pueblosindgenas. 322 Segn Censo General 2005 (DANE), el total de poblacin nacional ascendi a 41.468.384 personas residentes en el territorio colombiano. 363
FiguraIV6.Distribucindelapoblacinafrocolombianaeindgena
LA GUAJIRA
ATLANTICO MAGDALENA CESAR
SUCRE BOLIVAR CORDOBA NORTE DE SANTANDER
ANTIOQUIA
SANTANDER
ARAUCA
CHOCO CALDAS RISARALDA
BOYACA CASANARE CUNDINAMARCA VICHADA
QUINDIO SANTA FE DE BOGOTA D. C. TOLIMA VALLE DEL CAUCA META
CAUCA
HUILA GUAVIARE
GUAINIA
NARIO
PUTUMAYO
CAQUETA
VAUPES
c e n s o 0 5 .A F R O _ T
0-1 1 46 4 11 46 5 -5 56 2 5 55 62 6 -1 46 5 78
1 4 6 57 9 -5 4 2 9 36
AMAZONAS
Fuente:CensoDANE2005.ClculosDNPDDTS
La mayora de la poblacin indgena habita en la zona rural del pas (79%), particularmente en los resguardos indgenas legalmente constituidos, en las parcialidades indgenas, o en territorios no delimitadoslegalmente;mientrasqueel73%delapoblacinnegra,afrocolombiana,palenqueray raizal,yel94%delapoblacinRromseconcentranenzonasurbanas. La poblacin indgena tiene titulados 735 resguardos indgenas, ubicados en 235 municipios, con una poblacin de 1.042.579 323. Por su parte, a las Comunidades Negras se les han asignado 162 Ttulos Colectivos en un rea de 5.218.024 hectreas, beneficiando a 63.440 familias principalmentedelPacficocolombiano.
0F
La poblacin de los grupos tnicos se ha visto afectada por aspectos que la hacen especialmente vulnerable,talescomo,elevadosndicesdepobrezaqueinciden deformadirectaensucalidadde vida, y prcticas sociales de discriminacin y exclusin por razn de pertenencia tnica. En efecto, en los municipios con poblacin mayoritariamente indgena o afrocolombiana324 el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) se ubica en el 66% y 57% respectivamente, estando por encimadelpromedionacional(27%).
FuentePoblacincertificadaporDANEparaelao2010. Correspondea112 municipioscuya poblacinafrocolombianaesigualo mayoral30%deltotalmunicipal,y 75 municipiosdondela poblacinindgenaesigualomayoral30%deltotalmunicipal.
324 323
364
FiguraIV7.Territoriosdegrupostnicos
Por otra parte, esta poblacin presenta menor nivel de alfabetismo, baja escolaridad, y menores tasas de asistencia escolar, debido fundamentalmente a dificultades de pertinencia, acceso, permanencia y calidad en el ciclo educativo, lo cual dificulta la superacin de la pobreza. As mismo, como consecuencia de la baja calificacin del talento humano, la poblacin de los grupos tnicos presenta mayores tasas de informalidad, y vinculacin a empresas unipersonales relacionadas con actividades de rebusque, que derivan en bajos ingresos y ausencia de seguridadsocialenbuenapartedeellas(tablaIV21).
TablaIV21.NBI,alfabetismo,asistenciaescolareinformalidadsegnpertenenciatnica
Pertenenciatnica Nacional Indgenas Afrocolombianos Gitanos(Rrom) Sinpertenenciatnica Porcentaje deNBI 27 57 66 n.d. n.d. Alfabetismo mayoresde 15aos 91,5 71,3 88,8 93,8 92,5 Asistenciaescolar(2005) 35aos 611aos 50,3 30,9 51,4 64,2 51,1 90,9 72,6 89,9 86,8 91,8 1217aos 77,7 58,7 77,8 75,7 78,4 Informalidad laboral (2007)* 57% 67% 65% 50% 56%
Fuente:DANE,CensoGeneral2005.ClculosSEDDSDNP. *FuenteDANEECHTrecereassegundotrimestre.ClculosSESSDDSDNP.
De otro lado, la presencia de actores armados y de narcotrfico en territorio de resguardos indgenas, comunidades negras, y territorios insulares, acompaado del reclutamiento forzado de jvenes por parte de actores armados ilegales, as como, la victimizacin de nias y mujeres, generan desplazamiento y prdida del territorio ancestral. En este sentido, es importante resaltar el nmero de hectreas sembradas con cultivos ilcitos en los territorios colectivos de las
365
comunidades tnicas del pas. En el ao 2006 en los territorios indgenas, segn el SIMCI325 haban 4.995 hectreas de cultivos de coca, con incrementos en los aos 20072008 (5.357 y 6.049 hectreasrespectivamente),yunareduccinenel2009(4.549hectreas). El fenmeno del desplazamiento forzado de la poblacin de grupos tnicos, segn cifras del RUPD326,afectaenmayormedidaalosafrocolombianos(tablaIV22),presentandounatendencia ascendente en la expulsin, que alcanz su punto ms alto en el ao 2007 con 46.445 personas afrocolombianas expulsadas, las cuales en su mayora han salido de los departamentos de Nario, ValledelCauca,yChoc. El desplazamiento de familias y comunidades enteras, ha afectado la tenencia y la seguridad jurdica de sus territorios, elemento fundamental para la conservacin cultural y la supervivencia de los pueblos. El desarraigo de las familias de sus zonas de origen para incorporarse a los cinturones de miseria de los centros urbanos, en donde las condiciones de habitabilidad son precarias, tambin genera la fragmentacin del tejido social y el debilitamiento de los procesos organizativosdebase,conefectosclarossobrelainclusinsocial.
TablaIV22.Poblacindesplazadaporgrupostnicos
Grupotnico Gitano(a)Rrom Indgena Negro(a)oafrocolombiano(a) RaizaldelArchipilagodeSanAndrsyProvidencia Totalpoblacingrupostnicosdesplazados Totalpoblacindesplazada Desplazadosgrupostnicos/Totalpoblacindesplazada
Fuente:RUPD.Corte31dejuliode2010.
Nmerode personas 22.291 84.053 292.529 4.140 403.013 3.486.305 12%
Con el propsito de atender las diferentes problemtica, se han venido construyendo diferentes polticas por parte del Gobierno nacional327, no obstante, es preciso continuar avanzando en la generacin de igualdad de oportunidades con el propsito de mejorar las condiciones de vida, as como,preveniryatendereldesplazamientoforzado.
a)
Lineamientosyobjetivos
El Gobierno nacional con el propsito de garantizar el logro de los objetivos propuestos, incorporar como lineamiento estratgico el enfoque diferencial328 en las acciones de poltica pblica orientadas a generar las condiciones para la igualdad de oportunidades y el desarrollo social integral, considerando las diferencias poblacionales, regionales y caractersticas especficas
ProyectoSIMCIUNODCColombia.Proyectodecarctertecnolgicoeinvestigativoquetieneentresusobjetivosprincipalesgenerar elCensodecultivosdecoca,monitorearsudinmicaydeterminarelpotencialdeproduccindeclorhidratodecocanaenelpas. 326 RegistronicodePoblacinDesplazada. 327 Entre ellas, Comisin Intersectorial para el avance de la poblacin afrocolombiana, Documento CONPES 3660 sobre igualdad de oportunidades para poblacin afrocolombiana, Decreto 2957 de 2010 para proteccin integral del pueblo Rrom. En proceso la formulacindeunapolticapblicaintegralparalospueblosindgenas. 328 Se entiende por enfoque diferencial, aquellas acciones de poltica pblica que consideran las diferencias poblacionales, regionales y las caractersticas especficas de la poblacin de los grupos tnicos. Este derecho se encuentra consagrado en el Art. 13 de la ConstitucinPolticaquedefinequetodaslaspersonasgozarndelosmismosderechosyoportunidades. 366
325
de la poblacin de los diferentes grupos tnicos, de tal manera que se garantice su pervivencia comoculturasylaatencinoportuna,eficienteypertinente. As mismo, promover la implementacin de acciones afirmativas329 teniendo en cuenta las condiciones de marginacin y prcticas sociales de discriminacin que han afectado a estas poblacioneshistricamente. Conformealoanterior,sebuscarellogrodelossiguientesobjetivos: Promover la igualdad de oportunidades de acceso de la poblacin de los grupos tnicos a los beneficiosdeldesarrollo,conenfoquediferencial. Proteccindelosderechosfundamentalesdelapoblacintnica. Fortalecimientodelasorganizacionesyformaspropiasdegobierno.
b)
Accionesgeneralesparagrupostnicos
1. Promoverlaigualdaddeoportunidadesdeaccesodelapoblacindelos grupostnicosalosbeneficiosdeldesarrollo,conenfoquediferencial
Proteccinsocial Con el propsito de avanzar en la coordinacin interinstitucional, intersectorial e interterritorial para la inclusin, de manera concertada, de los grupos tnicos en los planes, programas y proyectos de promocin social de las entidades territoriales, que posibiliten el acceso a la salud y la inclusin social de esta poblacin, con enfoque de derechos, intercultural y diferencial, se desarrollarnlassiguientesacciones: Diseo e implementacin de modelos de salud integrales e interculturales y de carcter binacional trabajados con los Ministerios de Salud de pases vecinos, que permitan la interaccin entre el Sistema Nacional de Proteccin Social en Salud y las medicinas tradicionales de los grupos tnicos, que incluyan: (1) definicin de perfiles epidemiolgicos interculturales, (2) apropiacin de la estrategia de vivienda saludable acorde a las caractersticas y necesidades de los grupos tnicos, (3) formacin en salud intercultural y con enfoque diferencial para el recurso humano propio de los grupos tnicos y aquel que labora con ellos, (4) definicin de indicadores interculturales en los sistemas de informacin que permita el registro, caracterizacin y anlisis de las condiciones de vida de los grupos tnicos; (5) implementacin de acciones especficas para la atencin a poblacin con discapacidad acordesconsuscaractersticassocioculturales. Concertacin de prioridades, metas y acciones en salud pblica con los grupos tnicos, incluyendo programas de salud sexual y reproductiva, que formarn parte del Plan de Salud Territorial y donde se involucren actores asociados con la satisfaccin de necesidades bsicas paraestaspoblaciones,enarmonaconlosPlanesEducativosComunitarios(PEC).
329
Se entiende que las acciones afirmativas o diferenciacin positiva corresponden a aquellas que reconocen la situacin de marginacin social de que ha sido vctima la poblacin de los grupos tnicos, particularmente la afrocolombiana, y que ha repercutido negativamenteenelaccesoalasoportunidadesdedesarrollo(SentenciaCorteConstitucionalT422de1996). 367
Diseoeimplementacin,conenfoquediferencial,deprogramas,planes,pilotos,estrategiasy herramientas de poltica pblica, en el marco de la proteccin social, para la poblacin de grupostnicosensituacindedesplazamiento. Implementacin, de manera concertada, de medidas administrativas y normativas necesarias para garantizar el derecho de acceso y participacin de los grupos tnicos en el Sistema de ProteccinSocial. A travs de la implementacin de la Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, se disearn y concertarn planes integrales especficos y diferenciales para poblacin de grupos tnicos con nfasis en los nios y nias de primera infancia de estas comunidades, teniendo en cuenta las particularidades de cada grupo tnico. As mismo, se promovern programas y proyectos que favorezcan los procesos de autosuficiencia alimentaria para los grupostnicos,deacuerdoasushbitosdesubsistenciatradicionalysucontextosociocultural entrega de semillas, compra de herramientas, compra de insumos para, fortalecimiento de las chagras, entrega de pie de cra para proyectos pecuarios, etc.. Por otra parte, en la elaboracin de los Planes Territoriales de Seguridad Alimentaria y Nutricional, se tendr en cuenta las diferencias tnicas, culturales y regionales; y propender porque los programas del Estado, que para su ejecucin necesiten adquirir alimentos, lo hagan priorizando a los pequeoscomercializadoreslocales. El ICBF continuar adelantando el proceso de definicin de minutas diferenciales, que contribuyan a establecer las consideraciones mnimas para construir un plan alimentario ajustado a los requerimientos nutricionales de los grupos poblacionales y que respete las diversas culturas alimentarias. Los programas del ICBF con complementacin alimentaria concertarn sus minutas con las comunidades de grupos tnicos teniendo en cuenta los alimentos y preparaciones tradicionales, pocas de cosecha y disponibilidad en los mercados locales.
Superacindelapobreza La estrategia para la superacin de la pobreza extrema, JUNTOS, consecuente con su objetivo centraldeapoyaralasfamiliasmsvulnerablesydeconsolidarsecomoprincipalinstrumentopara la promocin social, pondr a disposicin de los entes territoriales y de las entidades del orden nacionalylocal,lainformacinpertinentedelaLneadeBaseFamiliardisponibleenelSistemade informacinInfoJUNTOS,conelfindecaracterizaryvisibilizarlasnecesidadesmsapremiantesde las familias con miembrosautoidentificados como pertenecientes a Pueblos Indgenas, Afrocolombianos,Palenqueros,RaizalesyRromqueestnvinculadasalaestrategia. Igualmente, tanto en los espacios comunitarios propios de deliberacin y decisin de las comunidades a las cuales pertenecen dichas familias, como en los espacios creados o utilizados por la estrategia para la coordinacin y articulacin interinstitucional, se darn a conocer tales diagnsticos con el fin de promover el dilogo intercultural en torno a la definicin de acciones efectivas y diferenciales adecuadas a las especificidades culturales y a sus planes de vida y etnodesarrollo. JUNTOS garantizar que este dilogo tenga el aval o consentimiento de las autoridadesreconocidasensusrespectivascomunidades. Adems, con el fin de cualificar el proceso de acompaamiento familiar y comunitario brindado a las familias pertenecientes a grupos tnicos vinculadas a JUNTOS, se estimular, en el trabajo con las entidades pertenecientes a la Red, la concrecin de los compromisos sectoriales establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo en aras de fortalecer la organizacin y la cultura propia de los
368
grupos tnicos, la intervencin institucional con acciones diferenciales y las capacidades territoriales encaminadas a mejorar sustancialmente las condiciones de vida, impulsar la inclusin socialyeldesarrollo,especficamenteenregionesdondeseestimplementandoJUNTOS. Generacindeingresosydesarrolloalternativo Con el fin de aumentar la capacidad de generar ingresos de las poblaciones de los grupos tnicos, se promovern acciones tendientes a facilitarles el acceso adecuado al mercado de trabajo. Entre otros, se avanzar en acciones orientadas a promover el comercio justo con perspectiva tnica, paralaproduccinespecializadade"productostnicos"quepuedanencontrarnichosdemercado nacional e internacional. As mismo, se impulsarn y fortalecern las industrias culturales y artsticasconperspectivatnica. Se avanzar en el diseo de mecanismos, en el marco de lo previsto en el artculo 12 de la Ley 1150 de 2007, para promover la inclusin en los procesos de contratacin de las entidades territoriales,accionesafirmativasafavordeorganizacionescomunitariasdegrupostnicos. Por otra parte, Accin Social continuar en la implementacin de la estrategia de intervencin de Territorios tnicos Productivos (TEP) que, con enfoque diferencial, aborda aspectos del desarrollo econmico, social y ambiental de las comunidades afrocolombianas e indgenas relacionados con los procesos organizacionales, productivos y de seguridad alimentaria, seguridad del territorio, recursosnaturales,ypresenciadecultivosilcitos.Sobreesteltimo,laestrategiaTEPavanzaren laconsolidacindereaslibresdecultivosilcitosenprodelagobernabilidaddelterritorio. As mismo, se promover el desarrollo alternativo en territorios colectivos de grupos tnicos afectados o en riesgo de ser afectados por los cultivos ilcitos, o ubicados en corredores estratgicosparaelnarcotrfico,conesquemascomoelpagoporserviciosambientales,proyectos de seguridad alimentaria y/o proyectosproductivosque contemplen el derecho propio, el respeto por la diversidad tnica y cultural, los planes de vida y de etnodesarrollo, el enfoque diferencial, losusosycostumbresdelascomunidades,teniendoencuentalaspotencialidadesambientalesde los resguardos y las tierras de comunidades negras. Lo anterior con el objetivo de reducir las drogas ilcitas pero sobre todo fortalecer la gobernanza de las comunidades y la gobernabilidad sobreelterritorio. Emprendimientoyempleabilidad Se fortalecern los programas de formacin y calificacin del talento humano, acordes con sus particularidadesculturalesyterritoriales,ypromocindelempresarismocapitalsemillaycrdito productivo, emprendimiento (Mipymes) y empleabilidad, como estrategia de inclusin y fortalecimiento de la democracia desde el reconocimiento y aprovechamiento de las potencialidades, vocaciones y talentos de la poblacin de los grupos tnicos y de sus territorios. As mismo, se promovern alianzas con instituciones educativas, para desarrollar competencias quemejorenlaempleabilidadylaspropuestaspropiasdetrabajodelosjvenes.
2. Proteccindelosderechosfundamentalesdelapoblacintnica
Prevencinyproteccindederechoshumanos En el marco de la Poltica Nacional Integral de Derechos Humanos (DD. HH.) y Derecho InternacionalHumanitario(DIH)sedesarrollarn,entreotros,lossiguientescomponentes:
369
En prevencin del desplazamiento forzado, se fortalecer el monitoreo y la recoleccin de informacin de la situacin de derechos humanos y derecho internacional humanitario de las comunidadestnicas,paraqueseatenidaencuentaenelmarcodelaemisindeinformesde riesgoyalertastempranasporpartedelSATyCIAT330,respectivamente. AcordeconelCdigodeInfanciayAdolescencia(Ley1098de2006),sepromoverlaatencin a nios, nias y adolescentes de grupos tnicos, con una perspectiva intercultural sobre la base de una poltica de reconocimiento, con el propsito de proteger integralmente sus derechos,medianteelfortalecimientotnicoyculturaldelascomunidades. Se adecuarn las medidas de proteccin en contra del asesinato selectivo, amenazas, hostigamientos y persecuciones de lderes, autoridades tradicionales, etnoeducadores, maestros, auxiliares de salud, defensores de derechos humanos y dems miembros prominentes de las comunidades tnicas, contempladas en el Auto 200 y el Decreto 1740 de 2010,alosusosycostumbresdelasmismasyasusituacinparticularderiesgo,yapartirdel reconocimientodelossistemaspropiosdeproteccinydederechoespecialindgenaguardia indgena, semaneros, alguaciles, y de las comunidades afrocolombianas por ejemplo, la guardiacimarronaenSanBasiliodePalenque.
Atencinalapoblacindegrupostnicosdesplazados Se avanzar en el diseo e implementacin con enfoque diferencial de planes, programas y estrategias orientadas a la poblacin de grupos tnicos en situacin de desplazamiento, de conformidad con las sentencias de la Corte Constitucional y con el propsito de dar cumplimiento alaSentenciaT025de2004yenespecialalosAutos251de2007;092de2008;004,005y008de 2009. De igual manera, se incluir la variable tnica en las acciones que implementan las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD) o del esquema de coordinacin que lo remplace, con el fin de hacer ms pertinente y efectiva la atencin de dicha poblacin y se priorizar a la poblacin de grupos tnicos en la nueva Poltica Pblica de Prevencin y Atencin al Desplazamiento. Las estrategias establecidas para poblacin desplazadadegrupostnicos,cuandoseconsiderepertinente,sedebenpriorizaryarticularconla poltica nacional para la poblacin desplazada, en la cual se incluyen temas de prevencin, proteccin, atencin integral, acompaamiento integral a procesos de retorno y verdad, justicia y reparacindepoblacinvctimadelaviolenciayeldesplazamientoforzado. Ejerciciodelosderechosculturales El Gobierno nacional con el propsito de fortalecer el ejercicio de los derechos culturales y la salvaguarda del patrimonio cultural de los grupos tnicos, y del reconocimiento y visibilizacin del legado, valores y manifestaciones culturales de estos pueblos y sus aportes a la construccin de la Nacin,contribuirdemaneratransversaladesarrollarunapolticapblicaenelreconocimientoy fortalecimientodelasiniciativasculturalesdelosgrupostnicos. Paraello,elMinisteriodeCulturayelMinisteriodelInteriorydeJusticiaimpulsarnlossiguientes programas: (1) reconocimiento de poblaciones tnicas y fortalecimiento de la participacin y representacin, (2) Programa de inclusin social de poblaciones tnicas, y, (3) visibilizacin de los grupostnicosensituacindediscapacidadycondicionesdevulnerabilidad.
330
SistemadeAlertasTempranasYComitInterinstitucionaldeAlertaTemprana. 370
Por su parte, el ICBF a travs del Proyecto Pedaggico Educativo Comunitario para la primera infancia, con coberturaagrupostnicos,desarrollaryaplicarenprocesosde concertacin,afin de responder a sus necesidades particulares teniendo en cuenta donde su historia, conocimientos y tcnicas, sistemas de valores y dems aspiraciones sociales, econmicas y culturales, en condiciones que les permitan tener una vida cultural propia, empleando su lengua madre, indispensableparaelconocimientodesuculturayeldesarrollodesupersonalidad.
3. Fortalecimientodelasorganizacionesyformaspropiasdegobierno
El Gobierno nacional, a travs de los Ministerios del Interior y de Justicia, Educacin y Cultura, entre otros, promovern programas orientados a fortalecer las formas propias de gobierno de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, de los Pueblos Indgenas, de la poblacin Raizal y del Pueblo Rrom o gitano, a partir de su reconocimiento, posibilitando y apoyando de manera efectiva las acciones para la recuperacin y prctica de los valores culturales con nfasis en el reconocimientodelsaberdepositadoenlosmayoresysabedoresdeestascomunidades.
4. RondaCensal
La Direccin de Censos y Demografa del DANE, adelantar la conformacin de un grupo de trabajo que se encargar de elaborar el proyecto y la definicin de las diferentes etapas (precensal, censal y poscensal) para la realizacin del prximo Censo, el cual est proyectado para realizarse entre el 2014 o 2015. El DANE en el 2011 tiene como meta entregar una propuesta de diseo,paraqueenel2012sepuedainiciarlaetapadeplaneacinypreparatoria.Estasetapasse realizarn en forma especfica para los grupos tnicos, las cuales requieren un tratamiento especialysonsimultneasparaelcensogeneral.
c)
Accionesespecficasporgrupotnico
1. ComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras
Acceso,permanenciaypertinenciadelaeducacin Se fortalecern las acciones afirmativas orientadas a crear las condiciones para el desarrollo y aplicacin de la etnoeducacin intercultural y los estudios afrocolombianos en todo el sistema educativo nacional, garantizando la enseanza en las lenguas criollas y creole tal como est dispuesto en la Ley 1381 de 2010, mejorar la calidad y aumentar el acceso, promocin y permanencia de esta poblacin en todos los niveles educativos desde la educacin inicial hasta la superior. Generacindeingresosyaccesoalmercadolaboral Fortalecer programas de formacin y calificacin del talento humano, promocin del empresarismo y emprendimiento (Mipymes). As mismo, sostener el crecimiento de las metas de loscuposde formacintcnicaytecnolgicaenlasregionesque concentranlamayorcantidadde poblacin afrodescendiente, y el diseo de un programa de promocin de los derechos laborales delapoblacinafrocolombiana.
371
Prevencinyproteccindederechoshumanos Diseo e implementacin de planes, programas y estrategias para poblacin afrocolombiana desplazada, con enfoque diferencial, y reconocimiento de sistemas propios de proteccin y derechoespecial(guardiacimarronaenSanBasiliodePalenque). Titulacincolectiva En el marco del Plan Nacional de Tierras, se avanzar en la titulacin colectiva a Comunidades Negras. Programa Presidencial para la formulacin de estrategias y acciones para el desarrollo integraldelapoblacinafrocolombiana,negra,palenquerayraizal El Gobierno nacional con el propsito de contribuir de manera significativa en la inclusin e igualdad de oportunidades econmicas, sociales, polticas y culturales para la poblacin negra, afrocolombiana, palenquera y raizal; as como, facilitar acciones de coordinacin interinstitucional paralaformulacindeaccionesyestrategias,creelProgramaPresidencialparalaformulacinde estrategias y acciones para el desarrollo integral de esta poblacin. Dentro de las funciones se encuentralapromocindeestudioseinvestigacionesespecficasentemasquesehanidentificado como barreras al desarrollo, las cuales servirn de insumo para la formulacin de polticas; as como, definicin de lineamientos y estrategias para el diseo de planes, programas y proyectos paraeldesarrollointegraldelapoblacinafrocolombiana,negra,palenquerayraizal. MesadeConcertacinconlapoblacinraizal Con el fin de atender la problemtica especfica de la Comunidad Raizal del Archipilago de San Andrs,ProvidenciaySantaCatalina,sereinstalarlamesadeconcertacindelGobiernonacional con los representantes de estas comunidades y las autoridades territoriales. En el marco de esta mesasebuscar,entreotros,solucinatresgrandestemticas:(1)poblacin,(2)proteccindela identidadculturaldelRaizaly(3)desarrolloeconmicoysocial. Por otra parte, se continuar apoyando al Departamento en el proceso de planificacin y gestin delriesgoparalareduccindelavulnerabilidadantedesastresnaturales. En el marco de la Ley 1381 de 2010 para la defensa de las lenguas de los pueblos tnicos, el Ministerio de Cultura propender por la defensa, proteccin y fortalecimiento de la lengua nativa de los raizales teniendo en cuenta el inmenso valor cultural y espiritual que dicha lengua representaparaestasComunidades. Se fortalecer adems el Trilingismo, para lo cual el Ministerio de Educacin retomar y fortalecer el acuerdo firmado con los representantes de la Comisin Consultiva de Alto Nivel y la secretara de educacin del departamento Archipilago, el cual tiene como objeto promover en el sistemaeducativolaenseanzadellastreslenguas(creol,inglsycastellano).
2. Pueblosindgenas
Accesopertinentealasalud El Ministerio de la Proteccin Social avanzar en la estructuracin de la propuesta del Sistema Indgena de Salud Propia e Intercultural de los pueblos indgenas SISPI, como alternativa para la
372
bsquedadelBuenVivirdeestospueblosindgenas,mediantelaaccinintersectorialyprocesos deconsultayconcertacin. Acceso,permanenciaypertinenciadelaatencineducativaparapueblosindgenas Se continuar desarrollando una educacin que responda a las caractersticas, necesidades y aspiraciones de los pueblos indgenas, desarrollando la identidad cultural, la interculturalidad y el multilingismo. En esta lnea, se buscar que los proyectos etnoeducativos posibiliten el uso prctico de la lengua, la formacin de maestros, la produccin de materiales bilinges, el diseo del currculo, los planes de estudios elaborados y concertados con los pueblos indgenas. Se buscar la articulacin entre la oferta educativa del Estado y la propuesta del Sistema Indgena de Educacin Propio, SEIP, especialmente en los temas de organizacin de las plantas de personal, definicindelproyectoeducativoinstitucional(PEI),yorganizacindelregistrodelamatrcula. Prevencinyproteccindederechoshumanosyfortalecimientodelajusticiapropia Con el fin de mitigar el impacto de la presencia de la Fuerza Pblica sobre comunidades y territorios indgenas, se fortalecer la aplicacin de la poltica de reconocimiento, prevencin y proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas, consignada en la Directiva 016 de 2006 del Ministerio de Defensa e incorporada a la Poltica Integral de Derechos Humanos y DIH. Asmismo,reconocimientodelossistemaspropiosdeproteccinydederechoespecialindgena guardiaindgena,semaneros,alguaciles. Se impulsar la armonizacin entre la Jurisdiccin Especial Indgena y la Jurisdiccin Ordinaria, a travs de la reglamentacin concertada de los mecanismos de coordinacin entre estas dos jurisdicciones. Territorio En materia de derechos territoriales de los pueblos indgenas, elEstado Colombiano y el Gobierno nacional darn cumplimiento a las responsabilidades, competencias y funciones en cuanto al reconocimiento, garanta, proteccin y restablecimiento de los derechos de los pueblos indgenas de Colombia. Para ello, se formular un Programa Nacional para la constitucin, ampliacin, saneamiento de Resguardos Indgenas, que tendr metas e indicadores definidos por regiones y por pueblos, el cual ser elaborado y ejecutado por el Gobierno nacional en concertacin con las autoridades y organizaciones indgenas. Para la formulacin, implementacin y desarrollo de este programa, el Ministerio de Agricultura y las entidades adscritas habilitarn los recursos econmicos,tcnicosylogsticosnecesariosparasucumplimiento. El Plan deber incluir entre otros los siguientes programas: (1) reestructuracin de los resguardos de origen colonial y republicano, aplicando el procedimiento establecido en el decreto 2164 de 1995,(2)constitucin,saneamiento,ampliacinderesguardoscontierrassuficientesyadecuadas, (3) proteccin de los sitios sagrados de los territorios indgenas, (4) restitucin de tierras a las comunidades desplazadas y despojadas de sus tierras y (5) saneamiento de los resguardos mediante la adquisicin de las mejoras y la restitucin de las tierras ocupadas al interior de los resguardosportercerosnoindgenas. El Gobierno nacional cumplir los acuerdos regionales firmados con los pueblos indgenas en la Sierra Nevada de Santa Marta, Guajira, Tolima, Cauca, Uwas, Nario y la Mesa Regional Amaznica.
373
Programa Presidencial para la formulacin de estrategias y acciones para el desarrollo integraldelosPueblosIndgenasdeColombia El Gobierno nacional con el propsito de facilitar la coordinacin interinstitucional para garantizar los derechos consagrados en la Constitucin y el marco normativo a favor del los pueblos indgenas, cre el Programa Presidencial para la formulacin de estrategias y acciones para el desarrollo integral de los pueblos indgenas. Este programa, entre otras, promover ante las entidades estatales del orden nacional y territorial la implementacin y ejecucin de planes, programasyproyectosparaeldesarrollointegralconidentidadyculturadelospueblosindgenas, y coordinar con las entidades competentes las acciones encaminadas a promover la igualdad de accesoalosbeneficiosdeldesarrollo,social,econmicoycultural.
3. PuebloRrom(gitano)
El Gobierno nacional teniendo en cuenta la singularidad del Pueblo Gitano que amerita un reconocimiento especial y diferencial, a fin de garantizar adecuadamente su integridad tnica y cultural, as como el ejercicio pleno de sus derechos colectivos, en el marco de lo previsto en el Decreto 2957 de 2010, se propone avanzar en estrategias orientadas a dar cumplimiento a lo previstoendichanorma,particularmenteenlorelacionadoconlossiguientesaspectos: Fortalecimiento de las kumpay o forma organizativa del pueblo gitano, as como, del espacio deinterlocucindelpueblogitanoconelGobiernonacional(ComisinNacionaldeDilogo). AsignacindelSubsidioFamiliardeViviendadeintersprioritario. Promover por parte del Ministerio de Educacin Nacional, la atencin educativa de la poblacin en coordinacin con las secretaras de educacin de las entidades territoriales certificadas para que orienten en el marco de su poltica de inclusin y equidad, la atencin pertinente a la poblacin estudiantil Rrom. As mismo, el Icetex tendr en cuenta a esta poblacin en el diseo de sus polticas de promocin de la educacin superior a travs del otorgamientodecrditoseducativos. Protegerypromoverlasprcticasculturalesytradicionalesdeestegrupotnico. Implementacin de medidas administrativas y normativas necesarias para el acceso de la poblacinRromogitanaalSistemaGeneraldeSeguridadSocialIntegral. Adelantar, a travs del Ministerio del Interior y de Justicia en coordinacin con las dems entidades competentes, una propuesta de marco legislativo que permita la proteccin de la integridadtnicayculturaldelgrupotnicoRromogitano.
d)
Accionesadelantadasyrutasacordadasparaadelantar laConsultaPreviadelPlanNacionaldeDesarrollo 20102014conGrupostnicos
De conformidad con los lineamientos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la Sentencia C461 de 2008, la Ley 21 de 1991 que ratifica el convenio 169 de la OIT, y dems desarrollos normativos asociados a la consulta previa para grupos tnicos, el Ministerio del Interior y de Justicia defini unos lineamientos para el proceso de consulta previa del Plan Nacional de desarrollo 20102014, entre ellos, que es fundamental comprender que lo que debe
374
llevarse a consulta con las comunidades tnicas son aquellas medidas susceptibles de afectar especficamentealascomunidadestnicasynolasgeneralidadesdelplan,asmismo,defineque por ser una medida legislativa del orden nacional se deben definir con las instancias representativas de los grupos tnicos en este nivel, los trminos y metodologa para desarrollar el procesodeconsultaprevia. En este sentido, el Gobierno nacional, a travs del Ministerio del Interior y de Justicia y el Departamento Nacional de Planeacin, acord con los delegados a la Mesa Nacional de Concertacin con Pueblos Indgenas331, la Comisin Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras332, y la Comisin Nacional de Dilogo con el Pueblo Gitano o Rrom333, una ruta especfica con cada grupo, para adelantar el proceso de consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo 20102014,teniendoencuentaqueeslaprimeravezquesellevaacaboesteproceso. Estasrutasacordadas,incluyeronlassiguientesactividades:(1)talleresdesocializacinydiscusin delasbasesdelPlanNacionaldeDesarrolloendiferentesregiones,conrepresentantesdepueblos indgenas y afrocolombianos; (2) elaboracin y presentacin de documento Plan Integral de Permanencia y pervivencia de los pueblos indgenas, con propuestas por parte de los delegados de los pueblos indgenas, en el marco de lo acordado en reunin de la Mesa Nacional de Concertacin; (3) elaboracin y presentacin de documento con propuestas por delegados del Pueblo Gitano Plan de acciones afirmativas para la pervivencia del pueblo Rrom Gitano de Colombia; (4) elaboracin del Plan de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras 20102014 Hacia una Colombia multitnica y pluricultural con prosperidad democrtica,encumplimientodelodispuestoporlaLey70de1993334;(5) elaboracinporparte de los ministerios y entidades nacionales de documento de respuesta institucional a las propuestas planteadas por los grupos tnicos;(6) reuniones instituciones y representantes de grupos tnicos para definicin de acuerdos con base en los documentos presentados por los grupostnicos;y(7)reunionesdeprotocolizacindeconsultaprevia.
1. RutaacordadaconlaComisinNacionaldeDilogodelPuebloRromo Gitano
En el marco de la instalacin y primera reunin de la Comisin Nacional de Dilogo del Pueblo Rrom o Gitano, el 1 de diciembre de 2010, se llev a cabo la reunin de protocolizacin de la consultapreviadelPlanNacionaldeDesarrolloconlosrepresentantesdelpueblogitano. En esa reunin se presentaron las bases del Plan Nacional de Desarrollo 20102014: Prosperidad para todos, por parte del Departamento Nacional de Planeacin, y se orient un taller para la construccin de propuestas y aportes al Plan Nacional de Desarrollo por parte de los representantes de las diferentes Kumpay, lo cual complement las propuestas contenidas en el documento Plan de Acciones Afirmativas para la Pervivencia del Pueblo Rrom (gitano) de ColombiaentregadoalGobiernonacionalel30denoviembrede2010. Como resultado de este proceso, las entidades nacionales que revisaron el documento de propuestas y las memorias del taller, presentaron sus observaciones y definieron lneas de accin
331
Decreto1397de1996 Decreto3770de2008 333 Decreto2957de2010 334 En el artculo 57 se determina la conformacin de una Comisin de Estudios para la elaboracin del Plan de Comunidades Negras comomarcodereferenciaparalaformulacindelPlanNacionaldeDesarrollo.
332
375
paradesarrollarenelmarcodelPlanNacionaldeDesarrollo(anexoIV.C.11:Protocolizacindela ConsultaPreviaalPlanNacionaldeDesarrollo20102014conGrupostnicos,numeral1).
2. Ruta acordada con la Mesa Nacional de Concertacin con Pueblos Indgenas

El Gobierno nacional, en el marco de la Mesa Nacional de Concertacin con Pueblos Indgenas (MNC), el 5 de octubre de 2010 inici con los representantes de estos pueblos el proceso de consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo 20102014, con la definicin de una ruta que incluyentreotrasactividades: Presentacin y socializacin del Plan Nacional de Desarrollo 20102014: Prosperidad para todos, por parte del Departamento Nacional de Planeacin en la Mesa Nacional de Concertacin (MNC), y en talleres para cada una de las macroregiones identificadas por la MNC. Conformacin y financiacin de un equipo de nueve delegados indgenas, durante dos meses, paralaelaboracindeundocumentoconpropuestasdelpuebloindgenaparaserincluidasen elPlanNacionaldeDesarrollo. Entrega por parte de los representantes del pueblo indgena al Gobierno nacional del documentoPlanIntegraldePermanenciayPervivenciadelosPueblosIndgenas. Documento de respuesta del Gobierno nacional a las propuestas de los pueblos indgenas, en elmarcodelaMesaNacionaldeConcertacin. Firma de preacuerdos temticos entre 19 ministerios y entidades del Gobierno nacional y las diferentessubcomisionesdelaMesaNacionaldeConcertacin.
5. Protocolizacin de la Consulta Previa el 26 de enero de 2011, en donde se firmaron acuerdos entre el Gobierno Nacional y representantes de los Pueblos Indgenas (anexo IV.C.11: Protocolizacin de la Consulta Previa al Plan Nacional de Desarrollo 20102014 con Grupos tnicos,numeral2).
3. RutaacordadaconlaComisinConsultivadeAltoNiveldeComunidades Negras
El 7 de octubre de 2010 se inici con estas comunidades, el proceso de consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo 20102014, con la definicin de una ruta que incluy entre otras actividades: PresentacindelPlanNacionaldeDesarrollo20102014:Prosperidadparatodos,porpartedel DepartamentoNacionaldePlaneacin. Retroalimentacin del Plan de Desarrollo de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Palenqueras yRaizales,entrece talleresregionales,acompaadosporlaComisindeEstudios que formul el Plan, el Ministerio del Interior y de Justicia y los representantes Consultivos de AltoNivel.
376
Entrega al Gobierno nacional del documento Plan de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales Hacia una Colombia Multitnica y Pluricultural con Prosperidad Democrtica. RespuestadelGobiernonacionalalaspropuestasalPlandelasComunidades. Firma de preacuerdos temticos entre las entidades del Gobierno nacional y las diferentes subcomisionesdelaConsultivadeAltoNivel. Protocolizacin de la Consulta Previa el 28 de enero de 2011, en donde se firmaron acuerdos entre el Gobierno nacional y representantes de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (anexo IV.C.11: Protocolizacin de la Consulta Previa al Plan Nacional deDesarrollo20102014conGrupostnicos,numeral3).
e)
Metas
TablaIV23
Indicador Diseoyvalidacindemodelosdesaludintegraleseinterculturales Implementacin,enelmarcodelaproteccinsocial,dePlanesde SalvaguardaAuto004yPlanesdeProteccinyAtencindelAuto005 0 0 0 LneaBase 2010 3 34PlanesSalvaguarda Indgenas 62Planesdeproteccin acomunidadesAfro 31.403 Meta2014
Promoverlacreacinyfortalecimientodeempresasendiferentes sectores,ysostenerelcrecimientodelasmetasdeloscuposde 8.993 formacintcnicaytecnolgicaenlasregionesqueconcentranlamayor cantidaddepoblacinafrodescendiente. Diseoprogramadepromocindelosderechoslaboralesdela poblacinAfrocolombiana Asistenciaparalaincorporacindelenfoquediferencialdediversidady accinsindaoenplanes,programasyproyectos(pueblosconauto diagnsticoenlenguanativa;poblacinfortalecidaparasuinclusin, representacinyvisibilizacin;institucionesasesoradas). Fortalecimientoorganizativodelaskumpay(formaorganizativapueblo gitano) PropuestadePolticaPblicaparaPueblosIndgenas Fortalecimientoorganizativoydelajusticiapropiadepueblosindgenas (apoyoformulacinreglamentosinternosdecomunidadespriorizadas, desarrollodehabilidadesycompetenciasparagobiernopropioy aplicacindejusticiapropia 0 15autodiagnsticos lenguanativa 5.060personas fortalecidas 0 0 0reglamentosinternos 0capacitaciones 0casosdemandas atendidas
1 60autodiagnsticos lenguanativa 20.247personas fortalecidas 12 1 100reglamentos internos 80capacitaciones 50casosdemandas atendidas 1
Propuestademarcolegislativoquepermitalaproteccindelaintegridad 0 tnicayculturaldelgrupotnicoRrom(gitano)
2.
Gnero
El concepto de equidad de gnero hace referencia a la construccin de relaciones equitativas entre mujeres y hombres desde sus diferencias, tanto como a la igualdad de derechos, al reconocimiento de su dignidad como seres humanos y a la valoracin equitativa de sus aportes a la sociedad. Por tanto, esta categora de anlisis permite incluir tanto las inequidades que afectan a las mujeres como las que afectan a los hombres. Uno de los elementos importantes a destacar de la nocin de gnero son las relaciones desiguales de poder que se establecen entre hombres y
377
mujeres y que se deben a los roles socialmente establecidos. Por otra parte, tener un enfoque de gnero significa estar atentos a esas diferencias que socialmente se establecen y actuar en consecuencia. Construir equidad entre mujeres y hombres requiere impulsar acciones que compensen o moderen las discriminaciones que afectan a unas y otros; avanzar hacia la igualdad de derechos y oportunidades demanda introducir de manera transversal y como eje conductor en las polticas pblicas de equidad, en los planes, programas, proyectos y mecanismos de trabajo de la administracinpblica,elenfoquedegnero,comocategoradeanlisissocialycomomtodode identificacin y correccin de desigualdades; as mismo, requiere, establecer un marco de colaboracin,coordinacinyconcertacinentretodaslasramasdelpoderpblico,acorde conlos mandatosconstitucionales,legalesyloscompromisosinternacionalesadquiridosporelEstado. Aunque en las ltimas dcadas se han obtenido avances en la situacin de las mujeres, algunos indicadores muestran todava la persistencia de graves discriminaciones que influyen negativamentesobreeldesarrolloplenodelasmujeresyquesereflejanentreotrascosasenaltos ndices de violencia basada en gnero (VBG) serias desigualdades en el mercado laboral y baja participacin en los cargos de poder y de toma de decisiones. En este contexto potenciar el papel de la mujer en la sociedad y atender a sus intereses estratgicos y necesidades prcticas se configura en un tema de justicia y de reconocimiento y atiende tambin a los compromisos del EstadocolombianoconlasmujeresyconlacomunidadinternacionalratificadosenConveniosyen TratadosInternacionalesenelcaminodelograrlaigualdaddedegneroylaequidadsocial335.
a)
Con base en lo anterior se examinan aspectos relativos a condiciones de discriminacin en el mercado de trabajo y las actividades productivas, en el acceso a servicios sociales y con sus consecuentesefectossobreelbienestaryenlaviolenciabasadaengnero.
1. Mercadodetrabajoyactividadesproductivas
Situacinlaboralysalarial En la actualidad se presenta una mayor participacin de las mujeres en el mercado laboral ya sea por los cambios en la estructura familiar, incremento de la jefatura del hogar por parte de la mujer,mayoraccesoalos servicioseducativos,entreotrosfactores.Estosaspectoshan permitido a las mujeres obtener ingresos y fortalecer sus capacidades y competencias; sin embargo, an se presentan disparidades respecto a la insercin laboral entre hombres y mujeres. En este sentido, pueden observarse diferencias en la tasa global de participacin de las mujeres la cual aunque viene incrementndose en 2002, el 47,3%; y en 2010, el 51,4%336, sigue siendo inferior a la de loshombresqueenpromedioalcanzanunaparticipacindel74%. DeacuerdoconlainformacindelaECV3372008,laparticipacinporramasdeactividadentrelos hombres y las mujeres tiende a ser diferencial: mientras las mujeres se ubican en sectores como
Atiende en particular a la Convencin para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer, a la Convencin BelemdoPar,alasPlataformasdeAccindelasCumbresmundialesdeBeijing,ElCairo,Viena,entreotras,yalaCumbredelMilenio, ODM3. 336 Informacin2010,trimestremvilmayojulio. 337 ECVEncuestadeCalidaddeVida. 378
335
comercio, reparacin, restaurantes y hoteles (11,6%), industria manufacturera (6,5%) y servicios sociales,comunalesypersonales(5,7%);loshombresseocupanenserviciossociales,comunalesy personales (21,1%), transporte, almacenamiento y comunicacin (14,9%) e industria manufacturera(5,8%).Losnivelesdedesocupacinmuestrandiferenciasporsexoyenlosfactores causales e intensidad: para 2010, el nivel de desocupacin es mayor en la mujeres (15,8%, versus 9,4%), aunque la variacin en el perodo 20022010 fue similar (2,8 y 3,0 puntos porcentuales, respectivamente); con una influencia significativa en ambos casos del desempleo abierto338. En el niveldesubempleonoexistendiferenciassignificativasen2010:elsubempleosubjetivo339alcanza en 2010 un nivel del 32,8% en hombres y el 33,7% en mujeres, mientras el subempleo objetivo340 esdel12,5%enhombresyel12,8%enmujeres.Enamboscasoselniveldeingresoseslaprincipal razndeempleoinadecuado. En los diferenciales de ingreso341, se documenta un pequeo cambio durante los ltimos 20 aos entre los salarios de hombres y mujeres: para el periodo 19941998, los hombres ganaban un 18.3% ms que las mujeres medidas como porcentaje de los salarios laborales de las mujeres y en el periodo 20022006 esta relacin disminuye al 13,5%. Aunque el incremento en los ingresos laborales entre los aos 20022009 ha sido mayor en las mujeres (1.91%), frente al 1.84% en los hombres, el ingreso laboral de los hombres sigue siendo mayor para este ltimo ao: mientras el ingreso laboral de las mujeres alcanza 864.178 pesos en los hombres toma un valor de 1.080.519 pesos,esdecirunabrechadeingresoslaboralesdel20%342. Porcompetencias,paraelao2009se apreciaun mayorniveleducativopor partedelasmujeres, en particular a partir del nivel de educacin media343: el 7,9% en hombres y el 9,2% en mujeres, para educacin media; y el 10,7% en hombres y el 11,8% en mujeres, para educacin superior. De otra parte, para el periodo 1991 2009, se observa un incremento en el total de aos aprobados por sexo, con una variacin del 27,4% en hombres y el 26,8% en mujeres, pero para 2009, sigue siendo ms representativo el total de aos aprobados en mujeres 9,45 aos, mientras que en hombres alcanza 8,85 aos. Como se mencion, aunque no necesariamente debe considerarse como un factor de discriminacin, si puede tener influencia sobre la mayor participacin de las mujeresenelmercadolaboral. Actividadesproductivas Es reconocido que el trabajo remunerado se hace visible y est enfocado en la generacin de ingresos para satisfacer las necesidades propias de los individuos y de su ncleo familiar, pero el trabajo no remunerado enfocado en el cuidado aunque no tiene una medicin de orden monetario tiene implicaciones dentro del entorno productivo ya que permite el desarrollo del ncleofamiliar,lageneracindecondicionesdesaludadecuadas,elmantenimientodelorden,los deberes y por tanto, del desarrollo social; estos factores yuxtapuestos muestran al hogar no slo
Desempleo abierto: incluye a todas las personas pertenecientes a la PEA que en la semana de referencia no tenan un empleo asalariado o independiente, estaban disponibles para empezar a trabajar y estuvieron en busca de empleo. En el caso colombiano, la bsquedadeempleocorrespondealasltimascuatrosemanas.Fuente:DANEMetodologaGEIH.2009. 339 Subempleo subjetivo: se refiere al simple deseo manifestado por el trabajador de mejorar sus ingresos, el nmero de horas trabajadasotenerunalabormspropiadesuspersonalescompetencias.Fuente:DANEMetodologaGEIH.2009. 340 Subempleo objetivo: comprende a quienes tienen el deseo, pero adems han hecho una gestin para materializar su aspiracin, y estnendisposicindeefectuarelcambio.Fuente:DANEMetodologaGranEncuestaIntegradadeHogaresGEIH.2009. 341 Hoyos,A.etl.(2010).ThepersistentGenderEarningsGapinColombia,19942006.DocumentosCEDE,16,2728. 342 IngresosTotales(Asalariados,msindependientesconajustesacuentasnacionales).ClculosDNP,DDSconbaseenENH,ECH,GEIH. 343 Enprimariaysecundarialosnivelesresultansersimilares,cercanosal15%yel12%,respectivamente. 379
338
comoundemandantedeserviciossinocomounproveedordeinsumos344.Colombiaadolecedeun sistema de informacin que permita hacer visible el aporte del trabajo no remunerado, sin embargo, con informacin de la ECV para varios aos, se aprecia, a partir de la ocupacin principal, una proporcin mayor de mujeres dedicadas a los oficios del hogar aproximadamente un 30% de las mujeres contra slo un 3% de los hombres; sin embargo, con el transcurso del tiempo, esta ocupacin ha venido siendo asumida tambin por los hombres, influenciado por la insercindelasmujeresenelmercadolaboral. Estas modificaciones de roles han generado que la relacin de trabajos remunerados entre hombres y mujeres muestre que por cada mujer en 1997 trabajan 1,87 hombres y en 2008 esta relacin cambia a 1,79 hombres por mujer, y la relacin entre las mujeres dedicadas a los oficios del hogar frente a la poblacin masculina cambia de 1.32 hombres por mujer en 1997 a 1,38 en 2008. Entre tanto, la proporcin de trabajo sin remuneracin alcanza niveles aproximados del 2,0%enhombresyun2,7%enmujeresparaelao2008,ylaubicacindeestetipodetrabajosse concentraenfincasenterrenopropio,arrendadooajenoylasviviendasquehabitanel10,4%de loshombresyel15,5%delasmujeres. De otra parte, entre quienes no tienen trabajo, las razones por las cuales no acceden a un empleo se asocian principalmente entre las mujeres a la responsabilidad familiar o embarazoel 21,0% en 2003 y 20,9% en 2008 y entre los hombres al hecho de estar estudiando el 12,0% en 2003 y el 7,0%en2008345. Enconclusin,aunquelasmujeresejerzanunpapelmssignificativoeneltrabajonoremunerado, los roles que han venido plantendose de acuerdo con las condiciones sociales, econmicas y polticasactuales,conllevanalanecesidaddegeneraraccionescomplementariasdeloshombresy las mujeres dentro del hogar y por tanto, garantizar su adecuada cualificacin346. Sin embargo, las barreras para el acceso y permanencia de las mujeres en el mercado laboral tambin tienen que ver con el hecho que las mujeres ocupen posiciones desventajosas frente a los hombres en el mundolaboral,peseasuigualomejorcualificacin.
2. Serviciossocialesyefectossobreelbienestar
Si bien el Sistema de Proteccin Social procura la universalidad en el acceso a servicios, tanto en stoscomoenlosriesgosylavulnerabilidadsepresentandiferenciasapoblacionalesydegnero. En el caso de salud, con base en la Encuesta de Calidad de Vida, los incrementos de cobertura en los ltimos aos han sido significativos para la poblacin en general, aunque las mujeres han logradounamayorproporcindeafiliacin:elporcentajedeafiliacinenhombresvaridel49,5%
Dentro de este contexto es pertinente definir la Economa del cuidado como el trabajo realizado, primordialmente en la esfera domstica para el cuidado de las personas que se complementa con trabajo asalariado en el hogar, trabajo asalariado en los servicios pblicos y privados y trabajo social voluntario. Existe, por lo tanto, una esfera de esa economa del cuidado que es remunerada y otra no remunerada. El trabajo no remunerado desarrollado en el mbito familiar es el ncleo de ese proceso de reproduccin social sobre el cual recae la responsabilidad final de armonizar las dems formas de trabajo y/o absorber sus insuficiencias. Picchio, A. (1999) Visibilidad analtica y poltica del trabajo de reproduccin social. En: Carrasco, C. (ed) Mujeres y economa. Barcelona: Icaria Antrazyt. 345 Otrosfactoresasociadossonlapercepcindelaedad,lafaltadetrabajodisponibleenlaciudad,responsabilidadesfamiliaresyfalta derecursosparainiciarunnegocio. 346 Unejemplodeestosontantolaslaboresdecuidadoamenorescomoadultosmayoresenelhogar.Enelprimercasoensintonacon las alternativas de AIPI planteadas en este plan, tanto en la cualificacin de cuidadores como del recurso humano que contribuya al desarrollodeesascompetenciasenlosprimeros. 380
344
en 1997 al 84,5% en 2008, y en las mujeres del 52,0% a 87,7%347. De otra parte, la esperanza de vida al nacer para el periodo 20102015 se estima en 72,07 aos en hombres y 78,54 aos en mujeres. La carga de enfermedad es diferenciada en causas y en aos de vida saludable: para 2005, mientras las mujeres pierden 247 AVISAS348; los hombres pierden 313 AVISAS, con una proporcindecargasuperiorpordiscapacidad349. Lasayudasosubsidiosendinerooespecieen2008,nomuestrandiferenciassignificativassobrela asignacindeunsubsidioenparticular350.Noobstantehacobradonotoriaimportanciaelroldela mujer en la participacin o el aporte a varios de estos programas, particularmente en el caso de FamiliasenAccin,Bancarizacinyproyectosproductivos. Elconjuntodeintervencioneshanposibilitadopaulatinamenteelmejoramientodelascondiciones de vida. En pobreza, la incidencia en hombres pasa de 53,39% en 2002 a 44,74% en 2009; en mujeresvarade54,08%a46,30%.Elresultadomssignificativosereflejaenhogaresconjefatura masculinadondelareduccinesdel21,5%,mientrasenjefaturasfemeninasdisminuyeen11,4%.
3. Violenciabasadaengnero
A partir de los desequilibrios de poder existentes entre hombres y mujeres, la informacin sobre violencia basada en gnero (VBG) revela que las vctimas son mayoritariamente mujeres y los agresores son hombres. Esta violencia, se convierte en una de las principales barreras de empoderamiento de las mujeres y se reconoce como un problema de salud pblica, toda vez que genera consecuencias fsicas y/o psicolgicas e incluso mortalidad. La Encuesta Nacional de Demografa y Salud (ENDS) 2005, muestra que una de cada tres mujeres (39%) ha sido agredida fsicamente por su pareja o ex pareja y el 16% lo ha sido por parte de una persona diferente al esposo o compaero. El 76% de las mujeres vctimas de violencia fsica no asistieron a ninguna institucin a denunciar el maltrato del que fueron objeto351. Por otra parte, sin incluir los abusos sexuales provenientes del esposo o compaero, el 6% de las mujeres report haber sido forzadas a tener relaciones sexuales, donde el grupo de mujeres entre 20 y 39 aos de edad, presenta un alto porcentaje de violaciones, as como las mujeres que tienen los niveles ms bajos de
por rgimen, la proporcin de afiliados al rgimen subsidiado en ambos sexos se ha incrementado (de 13,3% a 24,8% en hombres y de 13,8% a 26,5% en mujeres), sin embargo, se presenta una disminucin en el rgimen contributivo (de 31,6% a 22,0% en hombres y de 36,2% a 23,5% en mujeres). Hay una tendencia mayor a la utilizacin de consulta de prevencin por parte de las mujeres (29,3% en 2003y33.5%en2008),tantoalmdicocomoalodontlogo.Frenteaunanecesidadhaymayorbsquedadeatencininstitucionalpor parte de las mujeres (en 2008 44,3%, mientras que en los hombres 33,7%); y en hospitalizacin, el acceso es superior en mujeres que en hombres. No obstante, la proporcin de uso se ha venido incrementando en los hombres (de 36,8% en 1997 a 39,8% en 2008; y en mujeresde63,2%a60,2%). 348 UnAVISAesunaodevidasaludableperdidopormorirprematuramenteoporvivirconunadiscapacidad.ElAVISAesunndiceque representa el nmero de aos de vida saludables perdidos ya sea por discapacidad, mortalidad prematura o por ambas debidos a causasdeenfermedad,porcada1.000habitantes.SetienentrestiposdeAVISAS:dediscapacidad,demortalidadytotal. 349 Cuando se tienen en cuenta los aos de vida perdidos por discapacidad, se tienen en cuenta aquellos eventos que no generan la defuncindelindividuoperoqueensimplicanundeteriorodelascondicionesdesaluddelosindividuos.Lacausaprincipaldeaosde vidaperdidosenhombreseslacardiopatahipertensiva,principalmentepresentadaenlosgruposdeedadde15a29aosyde45a69 aos(61,8AVISAS)yenlasmujeres,ladepresinmayorunipolar(51,1AVISAS),conunaprevalenciamayorentre15y29aos. 350 ApartirdelosresultadosdelaECV2008,lapoblacinlasprincipalesayudasosubsidiosrecibidosporalgnmiembrodelhogarson: Familias en Accin (9,0% en hombres y 9,1% en mujeres), programa de adulto mayor (1,5% en hombres y 1,6% en mujeres) y otras ayudasosubsidiosdiferentesaeducacin(0.8%tantoenhombrescomoenmujeres). 351 Losdepartamentosqueregistranviolenciafsicaporencimadel45%sonenordendescendente:Amazonas,Boyac,Bogot,Nario, Vaups, Vichada, Huila, Casanare, Arauca y Norte de Santander. Los departamentos donde se observan los menores niveles son: San Andrs,Risaralda,Sucre,CrdobayAtlntico. 381
347
educacin352.El66%delasmujeresafirmanquesusespososocompaerosejercansituacionesde controlsobreellas.353 A su vez, el Instituto Nacional de Medicina Legal en el 2009, muestra que la tasa de incidentes354 de violencia de pareja contra mujeres entre 18 y 26 aos es de 96,9 y de mujeres entre 27 y 44 aos de 134,4 por cada 100.000. En cuanto a la tasa de informes periciales sexolgicos para el mismoao,enmujeresde6a12aosesde29,6yenmujeresentrelos13y17aosesde24por cada100.000. Producto de este reconocimiento, se ha avanzado en temas de defensa de los derechos de la mujer ante la justicia, mediante la sancin de la Ley 1257 de 2008 sobre violencia contra las mujeres y el decreto 164 de 2010 que crea una comisin intersectorial denominada Mesa Interinstitucional para erradicar la violencia contra las mujeres, que pretende articular los esfuerzosdelasentidadesdelnivelnacional,conelfindelograrlaatencinintegral,diferenciada, accesibleydecalidadalasmujeresvctimasdelaviolencia. Por otra parte, el desplazamiento forzado afecta tanto a hombres como a mujeres en una proporcin similar, sin embargo a partir del 2005355 la mayor expulsin ha sido de mujeres. El enfoque de gnero en el tema del desplazamiento se ha desarrollado en los programas pilotos y planes ordenados en los Autos diferenciales de la Corte Constitucional356; particularmente el Auto 092 de 2008357, llam la atencin sobre el impacto diferencial del conflicto armado sobre las mujeres. De otra parte, datos para 2008 sealan que el 15,8% de las mujeres en situacin de desplazamiento haban sido vctimas de violencia sexual. De ellas, el 18% identific la violencia sexual como causa directa del desplazamiento e incluso si sta no es la causa del desplazamiento, laprobabilidaddeocurrenciadeviolenciasexualbasadaengnero,esaltadespusdel.Elmayor riesgo se dio entre las mujeres jvenes: el 39,4% de las vctimas de violencia sexual reportadas se encontrabanentrelos10y14aosdeedad358.
4. Participacinpoltica
En este aspecto, se evidencian aumentos moderados en los porcentajes de participacin de las mujeres en altos cargos pblicos, lo que se traduce en el cumplimiento de la Ley de Cuotas, sin embargo este comportamiento no ha sido igual en todos los niveles y ramas de la administracin pblica. As, pese al aumento de la representacin de la mujer en el Congreso, estas siguen ocupandotansloel15,84%delosescaos359(figuraIV8),siendoesteporcentajeelpromediode
Losdepartamentosqueposeenunporcentajesuperioral71%son:Choc,Casanare,Cauca,LaGuajira,Boyac,Amazonas,Guaviare yNario. 353 Estassituaciones,sepresentanmsfrecuentementeentrelasmujeresde30a34aosdeedad,lasresidentesenlazonaurbana,en Bogotyentrelasmujeresquenotieneneducacin. 354 Sedefinecomoelcocienteentreelnmerodemujeres(mayoresde10aos)valoradasporviolenciadeparejaenelINMLCF,segn grupo de edad y el total de la poblacin de mujeres mayores de 10 aos en el lugar y periodo de referencia, expresado por cada 100.000habitantes. 355 ObservatorioNacionaldedesplazamientoforzado.Juniode2010. 356 Autos092,237(mujeres)y251(nios,niasyadolescentes)de2008. 357 Proteccindelosderechosfundamentalesdelasmujeresvctimasdeldesplazamientoforzadoporcausadelconflictoarmado,enel marcodelasuperacindelestadodecosasinconstitucionalesdeclaradoenlasentenciaT025de2004. 358 Informe de la Defensora del Pueblo. (2008). Promocin y monitoreo de los Derechos Sexuales y Reproductivos de Mujeres vctimas dedesplazamientoforzadoconnfasisenviolenciaintrafamiliarysexual.BogotD.C.,Colombia:DP. 359 ResultadosElecciones20102014.ConsejoNacionalElectoral. 382
352
loscargosdeeleccinpopularentodoelpas360.Enelnivelregionalparaelperiodo20082011,las cifras muestran que en las gobernaciones la proporcin de mujeres que ocupan cargo de eleccin popular, alcanza tan slo el 3,1%, en las alcaldas el 9,48%, en las Asambleas el 18,18% y en los ConcejosMunicipalesel14,49%361.
FiguraIV8.ProporcindeescaosocupadospormujeresenelCongresoNacional
16,70 12,70 13,43 12,60 11,80 8,60 6,48 7,20 11,80 9,80 8,40 11,40
1991 1994
1994 1998
1998 2002
2002 2006
2006 2010
2010 2014
%de Mujeresrepresentantesalacmara
Fuente:RegistraduraNacionaldelEstadoCivil.
%de MujeresSenadoras
De otro lado, la proporcin de mujeres que ocupan cargos en las Altas Cortes de la Rama Judicial es de 22,52%, en cargos de libre nombramiento y remocin, el porcentaje de mujeres que ocupan cargos directivos es el 37,57% en el nivel nacional. La Rama Ejecutiva, la Registradura Nacional y los organismos de control y vigilancia son los que mayor participacin de mujeres tienen en sus cargosdemximorangodecisorio362.
b)
Estrategias
El enfoque con perspectiva de gnero en las polticas, planes, programas, proyectos del Gobierno nacional, fortalece la capacidad institucional para garantizar la equidad de gnero y los derechos de las mujeres, reconocidos tanto en las leyes vigentes como en las recomendaciones internacionales. En el contexto de la Igualdad de oportunidades para la prosperidad social (captulo IV), los enfoques y planteamientos de la poltica pblica con perspectiva de gnero, en el marco de las polticas y programas sectoriales, nacionales y territoriales, debern considerar entre otros aspectos: (1) las convenciones y jerarquas que han determinado la posicin de los hombres y las mujeres en la familia, la sociedad y la comunidad; (2) las diferencias entre los intereses de los hombres y las mujeres dentro del hogar; y (3) la manera en la cual cambian los roles de gnero. Adems, debern propender por la plena aplicacin del principio de igualdad y del respeto por las diferencias basadas en edad, sexo, gnero, orientacin sexual, identidad de gnero, etnia, y la dignidad de la persona, protegiendo el derecho al libre desarrollo de la personalidad, que involucraelderechoalapropiaimagenylalibertadsexual,entreotrasmanifestaciones.
360
Para el periodo 20102014, en cuanto a cargos de eleccin popular, en Senado y Cmara, las mujeres representan el 16,70% y el 11,40%respectivamente. 361 RegistraduraNacionaldelEstadoCivil,2007. 362 DepartamentoAdministrativodelaFuncinPblicaDireccindeEmpleoPblico.Informe20092010. 383
El abordaje de estos elementos y su respectivo anlisis debern ser considerados como puntos de partida para que tanto los hombres como las mujeres puedan insertarse en el contexto social de tal manera que se brinden las mismas oportunidades para el ejercicio y garanta efectiva de sus derechos. Para entender las relaciones de gnero se deben considerar los roles productivos, reproductivos y comunitarios que tanto las mujeres como los hombres desempean, mediante su estudio y anlisis. Slo de esta manera, se podrn contar con los elementos claves para evaluar la situacin actualyconellodisearlasorientacionesdelapolticapblicaydelasintervencionesespecficas. Con tal propsito, el Gobierno Nacional en cabeza de la Alta Consejera Presidencia para la Equidad de la Mujer (ACPEM), con el concurso de las entidades nacionales competentes y contando con mecanismos de dilogo social coordinados por la Vicepresidencia de la Repblica, elaborar y desarrollar una poltica nacional integral de Equidad de Gnero que atienda el carctertransversaldedichatemticaenlapolticapblicaylasaccionesafirmativasqueresulten necesarias, entre los cuales: la promocin y el fomento de condiciones que permitan la igualdad de oportunidades; el ejercicio pleno de la garanta de los derechos humanos integrales e interdependientes; la participacin en la vida poltica, cultural, econmica y social, teniendo en cuenta las particularidades que afectan a los grupos de poblacin afrocolombiana, indgena, , Rrom(gitana)yrural. En concordancia con lo anterior, en el corto plazo se adelantarn las acciones y programas que contribuyan a erradicar todos los tipos de Violencia Basadas en Gnero (VBG); reconocer la magnitud del trabajo no remunerado y la discriminacin laboral, a travs del seguimiento y estudio de los determinantes y abordajes apropiados al fenmeno de violencia y de la implementacin de encuestas de uso del tiempo, y la utilizacin de sus resultados; y fomentar y aumentar los niveles de participacin poltica de las mujeres, constituyen un compromiso fundamental para superar la vulneracin de derechos y las desigualdades y fomentar el reconocimientoaladiversidad,ensuentornosocial,econmicoypoltico.
1. Desarrollarinstrumentosdemedicindeltrabajonoremunerado
Seproponedesarrollarinstrumentosymecanismosquepermitanincorporarelenfoquedegnero sobrelasintervencionesdelapoblacin,teniendoencuentanoslolascontribucionesdentrodel entorno productivo sino potenciar las competencias de roles de los hombres y mujeres en la creacindevaloreconmicoypblico. Paralograresteobjetivo,sedebecontarconinstrumentos de medicin de los roles asumidos por los hombres y las mujeres en los hogares, diseando e implementando una Encuesta de Uso del Tiempo en Actividades No Remuneradas desarrolladas en los hogares, que incorpore la medicin del aporte en trminos monetarios del trabajo no remunerado, la carga global del trabajo remunerado y no remunerado y la distribucin de las actividades entre los hombres y las mujeres en el hogar, entre otros. El DANE disear y desarrollar estos instrumentos en sus sistemas de encuestas y dems mecanismos disponibles que permitan su adecuada valoracin yseguimiento. La ACPEM en coordinacin con las entidades rectoras y ejecutoras de los respectivos sectores, har uso de la informacin para efectos de la apropiadaincorporacinenelenfoqueyorientacindelaspolticasyprogramas.
384
2. Accionesintersectorialesparalaequiparacindeoportunidades
Las diferentes entidades ejecutoras del orden nacional y territorial, desarrollarn en el marco de sus polticas y programas, las medidas pertinentes para identificar, realizar seguimiento y evaluar lasintervencionesqueporsunaturalezaameritenenfoquesdiferencialesdegnero,quepermitan laprogresivarealizacindederechosyequiparacindeoportunidadesentrelosmismos. El Ministerio del Interior y Justicia (MIJ) liderar en las iniciativas de poltica que promuevan el reconocimiento, la proteccin y garanta de los derechos y libertades fundamentales de las minoras,laadopcindeaccionesafirmativasdeproteccinparagrupossocialestradicionalmente discriminados, en aras de garantizar la plena aplicacin del principio de igualdad. A su vez, disear programas de asistencia tcnica, social y de apoyo a la poltica para las comunidades histricamente discriminadas por su condicin de orientacin sexual e identidad de gnero. De igual forma, prestar la asesora a los entes territoriales para la debida atencin de stas comunidades. La ACPEM, realizar las acciones adecuadas de fomento, promocin, seguimiento, asistencia tcnica y evaluacin a las mismas en los diferentes mbitos, as como en las iniciativas legislativas y reglamentarias que sean deseables, en coordinacin con los sectores y entidades territoriales, quienes harn uso de instrumentos que permitan la adecuada articulacin y cofinanciacin que resulte pertinente. De igual manera, promover alianzas con organismos de cooperacin y de la sociedadcivilparaelavancedelosobjetivosaqusealados.
3. Seguimientoalasviolenciasbasadasengneroyestablecimientode lineamientosyestrategiaspertinentesparasuerradicacin
Se crear el Observatorio Nacional de Violencias, a cargo del Ministerio de la Proteccin Social, para que permita investigar, documentar, sistematizar, analizar, visibilizar, hacer seguimiento y monitoreoalaproblemticadeviolenciasconespecialnfasisenlasVBGintrafamiliarysexual.En coordinacin con el Observatorio de Asuntos de Gnero de la ACPEM (Ley 1009 de 2006), har seguimiento y monitoreo a los procesos de atencin y articulacin intersectorial, formulando recomendaciones en materia de polticas, planes, programas y normas. Tambin, establecer niveles de acceso y calidad a los servicios de atencin a vctimas de violencias, con nfasis en las violencias sufridas por mujeres, nias y nios. Las dos instancias llevarn a cabo alianzas institucionales, para la gestin de fuentes de informacin y otras funciones requeridas. En el marco de la poltica de atencin al desplazamiento, las entidades competentes desarrollarn las medidas a efecto de minimizar el impacto del fenmeno en la poblacin femenina, en concordancialodispuestoenlasrdenesjudicialessobrelamateria. La ACPEM, impulsar la reglamentacin y seguimiento a la implementacin de leyes relativas a derechosdelasmujeres:Ley1257de2008violenciacontralasmujeres,Ley581de200Leyde Cuotas,Ley 731 de 2002mujer rural y la Ley 823 de 2003 Ley de Igualdad de Oportunidades; impulsar una metodologa para la creacin de presupuestos sensibles al gnero en las diferentes entidades nacionales y territoriales y, con la participacin de los sectores competentes, prestar asesora tcnica en la formulacin e implementacin de la poltica pblica para erradicar la violenciacontralasmujeres. Los ministerios de la Proteccin Social y de Educacin Nacional desarrollarn acciones de manera conjunta y coordinada con las entidades territoriales, para la gestin en los planes sectoriales y
385
territoriales de estrategias que contribuyan a la promocin de la salud sexual y reproductiva, la prevencin de la violencia de gnero y el embarazo adolescente, con la asistencia tcnica de la ACPEMyorganismosdecooperacinysociedadcivil.
4. Impulsarlaparticipacindelamujerenlavidapoltica
LaACPEM,implementaraccionesquefomentenlaparticipacindelasmujeresenlavidapoltica, con el fin de aumentar su reconocimiento y legitimidad en la esfera del poder pblico, en coordinacinconelMIJ,atravsdelapromocinenlospartidospolticos,deaccionesafirmativas que garanticen la equidad de gnero cmo principio de su organizacin y funcionamiento. Adems, disearn e implementarn campaas nacionales de promocin de la participacin polticadelasmujeres,buscandoampliarelnmerodeescaosenloscargosdeeleccinpopular.
c)
Metas
TablaIV24
Indicador Porcentajedemujeresquehanexperimentadoalguna 1) violenciafsica( Porcentajedemujeresquehansidoforzadasfsicamentepor 1 algunapersonaatenerrelacionesoactossexuales( ) Proporcindemujeresvaloradasporviolenciadepareja( )
2
LneadeBase 1317aos:83,62% 1826aos:87,03% 22745aos:89,74% 1317aos:4,6% 1826aos:10,58% 2745aos:15.63% 612aos:0 317aos:8,8 1826aos:96,9 2745aos:159 60omsaos:1,9 05aos:13,2 612aos:29,6 1317aos:24 1826aos:7,9 2745aos:4,3 60omsaos:0,39 23.5p.p. 6,5p.p 20%* 20102014 Senado:16,7% Cmara:12,65% (2010) 19.8%
Meta2014
Diseo,desarrolloe implementacindel ObservatorioNacional deViolencias Lneadebase definida*
Tasadeinformespericilaessexolgicosenmujeres( )
Brechadelatasadeparticipacinfemenina( ) 3 Brechaenlatasadedesempleo( ) 3 * Brechadeingresoslaborales( ) ProporcindeescaosocupadospormujeresenelCongreso 4 Nacionalyencargosdeeleccinpopular( ) Proporcindemujerescandidatizadasacargosdeeleccin 4 popular( )
Proporcindemujeresenlosniveles1y2delasramas 5 ejecutivayjudicialanivelnacional( )
1
2009 39%
20.84p.p 3.2p.p <20% Accionesafirmativas desarrolladas, seguidasyevaluadas paraelaumentodela proporcindelas mujeres candidatizadas (ACPEM). 30
( )EncuestaNacionaldeDemografaySalud.ENDS.Profamilia.Ao2005. 2 ( )InstitutoNacionaldeMedicinaLegalyCienciasForencesINMLCFRegistrosAdministrativos.Ao2009. * ParaseguimientoymonitoreopermanentedelasVBG,especialmenteintrafamiliarysexual. 3 ( )DANE,EncuestaNacionaldeHogares(ENH). 3 * ( ) ClculosDepartamentoNacionadePlaneacin,conbaseenENH. 4 ( )RegistraduraNacionaldelEstadoCivil. 5 ( )DepartamentoAdministrativodelaFuncinPblica.
386
3.
Discapacidad
El presente Plan Nacional de Desarrollo aborda la discapacidad desde los mbitos sectoriales en los diferentes captulos, y propone desde la perspectiva de las polticas diferenciadas para la inclusinsocial,laslneasdepolticaenlamateriaparaelcuatrienio. Con el fin de propender por el fortalecimiento institucional del Sistema Nacional de Discapacidad (SND), el Ministerio de la Proteccin Social coordinar y articular la reformulacin e implementacin de la Poltica de Discapacidad, la formulacin e implementacin del Plan decenal de accesibilidad y realizar gestiones para que se promueva la empleabilidad de las personas con Discapacidad. La poltica consultar, entre otras, a las federaciones y organizaciones de las personas con discapacidad, sus familias y cuidadores. Por otra parte, con el fin de lograr una representacin organizada de las personas con discapacidad en el Consejo Nacional de Discapacidad, conforme a la Ley 1145 de 2007, el Gobierno nacional en cabeza del Ministerio de laProteccin Social o quien haga sus veces, promover la conformacin de federaciones u organizaciones de personas con discapacidadanivelnacionalyterritorialsegncorresponda. La poltica ser intersectorial y propender por la articulacin de estrategias, acciones e instrumentos del nivel nacional y territorial en la materia; entre otros en los siguientes aspectos: (1) la identificacin de los riesgos de adquirir una discapacidad y el diseo e implementacin de programas de prevencin, as como de alternativas que posibiliten la adecuada proteccin de personascondiscapacidadpermanente yseveraquehacenpartedencleosfamiliaresconmayor vulnerabilidad socioeconmica; (2) la valoracin de las competencias de las personas con discapacidad, con el fin de disear, mantener, modificar o implementar programas que permitan mejorar su empleabilidad y sus posibilidades de generar ingresos autnomamente; (3) el fortalecimiento del deporte paralmpico en el mbito recreativo, competitivo y de alto rendimiento; (4) la promocin de la actividad fsica, cultural y recreativa de las personas con discapacidad en los mbitos sociales y comunitarios; (5) el acceso, la atencin y la formacin pertinente y con calidad de las personas con discapacidad en el sistema educativo; (6) el fortalecimiento de las capacidades y competencias de las personas con discapacidad; (7) la promocin de la igualdad de condiciones, por competencia e idoneidad, en la contratacin o vinculacin de personas con discapacidad en establecimientos pblicos y privados; y (8) la coordinacin por parte de las entidades territoriales en su financiamiento y gestin y con las organizacionessocialesparasudesarrolloeimplementacin. Finalmente, el Ministerio de la Proteccin Social o quien haga sus veces y la Comisin de Regulacin en Salud evaluarn y desarrollarn las alternativas que permitan la prevencin y el accesoprogresivoenlaatencinintegralensaluddelacondicindediscapacidad.
387
388
V.
ConsolidacindelaPaz

389
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Consolidacin de la paz
Consolidar la paz significa garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio nacional. La prevalencia del Estado de Derecho es la consolidacin de la seguridad en todo el territorio nacional,laobservanciaplenadelosderechoshumanos,yelfuncionamientoeficazdelajusticia. En todos estos aspectos se han logrado avances fundamentales en los ltimos aos: entre 2003 y 2009 se redujo el nmero de secuestros extorsivos en casi 90%, los actos terroristas en ms de 80%ylasaccionessubversivasenun64%.Ahorabien,losndicesdeviolencia delpassontodava excesivos bajo estndares internacionales, y adicionalmente la naturaleza de las amenazas de la violencia ha mutado en diversas formas. Lo anterior apunta a la necesidad de desarrollar nuevas estrategias para hacer frente a estos cambios estructurales. En concreto, se requiere una estrategia de seguridad rural para la consolidacin territorial, una estrategia para la seguridad de fronteras, una estrategia para el fortalecimiento de la inteligencia, una estrategia para el desarrollo de capacidades estratgicas mnimas, y una estrategia integral para la seguridad y la convivenciaciudadana. Para el desarrollo exitoso de estas estrategias, hemos aprendido que el problema de inseguridad nosolamentepasaporelconcursodelaFuerzaPblica,sinoquerequieresinergiasycoordinacin interinstitucional para conseguir una seguridad duradera, entendida ms all del control territorial. Uno de los aspectos cuya importancia sobresale en este tipo de sinergias es definitivamente la justicia. El fortalecimiento de la justicia y la eliminacin de la impunidad son pasos crticos para garantizarelejerciciolibreyelgoceplenodelosderechoshumanosatodalapoblacin.Unmayor acceso a mecanismos formales y no formales de justicia por parte de la poblacin, as como una mayor eficiencia de las entidades responsables del tema y una poltica criminal y penitenciaria consistentes, constituyen acciones esenciales para hacer irreversibles los avances obtenidos en seguridadygarantizarlaobservanciadelosderechos.
390
FiguraV1.Lineamientosestratgicosparaconsolidarlaseguridad
Consolidacin yfronteras
Luchacontra losgrupos armadosyel crimen organizado
Seguridad yOrden Pblico
Capacidades estratgicas
Seguridad Ciudadana
Ahora bien, la eficiencia de la justicia no slo es fundamental para el cumplimiento de los derechos ciudadanos. Tambin es un requisito esencial para promover la inversin y el crecimiento econmico. La eficiencia y credibilidad del sistema judicial de un pas es uno de los factoresdemayorimpactosobreeldesarrollodelasactividadeseconmicas. La consolidacin de la paz y la reduccin de la impunidad a travs de mejoras en el acceso, la eficiencia y la eficacia de la justicia no son suficientes para garantizar la observancia de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Se requiere una estrategia complementaria que cubra aspectos como: la cultura y ciudadana en derechos humanos, los derechos a la vida, la libertad e integridad personal, la lucha contra la discriminacin y el respeto delasidentidades. La justicia en Colombia, entre otros, sufre de congestin en los despachos judiciales con un inventario de expedientes superior a 2,3 millones, su presencia es dbil en algunos territorios, y carece,enciertasinstancias,decapacidadestcnicasycientficaspararealizarinvestigaciones. La promocin del respeto a los Derechos Humanos por parte, no slo de todas las entidades del Estado, sino de la misma ciudadana, as como el apoyo a las polticas de reparacin, resultan fundamentales para evitar recaer en conflictos y disputas del pasado, y as propiciar unas condiciones de seguridad consolidadas que permitan mayores avances en el fortalecimiento institucional,eldesarrolloeconmicoyelbienestarsocial.
391
A.
1.
Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana
Diagnstico
Despusde8aosdeimplementacindelapolticadeseguridaddemocrtica,hoyelpasdisfruta de mejores niveles de seguridad con respecto a aquellos existentes una dcada atrs. El fortalecimiento de la Fuerza Pblica primordialmente en lo relacionado con el pie de fuerza, la movilidad,lainteligencia,orientadoporunapolticadeseguridadydefensaconobjetivosclarose impulsadaconlavoluntadpolticadelgobiernonacional,permiticrearlascondicionesnecesarias para fortalecer la presencia Estatal y avanzar en el desarrollo social y econmico y en la reduccin deldesplazamientoforzosoenelpas.Comoresultadodeestosesfuerzos,elEstadorecuperpara susciudadanoslamayorpartedel territorionacionalqueseencontrababajolainfluenciaviolenta de los Grupos Armados al Margen de la Ley (GAML), que comprenden a las FARC, el ELN y las BandasCriminales(BACRIM). No obstante estos significativos avances, las amenazas no han desaparecido e intentan transformarse para aguantar la accin de la Fuerza Pblica y mantener su postura desafiante al Estado y a la democracia. Las FARC se encuentran en su momento de mayor debilidad histrica, hanperdidoagranpartedesudirigenciaymandosmediosloquelesgeneraenormeslimitaciones de comando y control y han visto radicalmente reducida su capacidad de accin terrorista y violentaporcuentadelaprdidacrecientedehombres,recursosymateriallogstico.Sinembargo, hanimplementadoestrategiasdeconservacindefuerzasyhanregresadoalaguerradeguerrillas en sus expresiones ms bsicas para golpear, de manera descoordinada y espordica a la Fuerza Pblica, e intimidar a la poblacin. Su dependencia del narcotrfico, otras prcticas criminales y el terrorismoseprofundizacomosultimorecursodesupervivencia.Porsuparte,elELNsufrecomo nuncaantesunacrisisdecohesineincapacidadoperativaquelohallevadoaplegarsealasFARC en algunas zonas del pas y a involucrase de lleno en el narcotrfico, corrompiendo severamente susdiferentesestructuras. Esta transformacin de las amenazas tambin incluye el surgimiento de las BACRIM, caracterizadas como agrupaciones de carcter multidelictivo, con alcance transnacional, carentes de plataforma ideolgica y cuyos fines son netamente econmicos. Estas nuevas estructuras han combinado el narcotrfico con una capacidad armada y de accin violenta para proyectarse en ciertas zonas rurales y las periferias de algunos centros urbanos, buscando el control de economas y actividades ilegales. De esta forma, se han convertido en una de las principales amenazasalaseguridad.TambinpreocupasucrecienteinterrelacinconlasFARCyelELN,ycon gruposdedelincuenciacomnenelmbitourbano.
392
FiguraV2
Nmerode municipios conpresenciade BACRIM ERPAC LosMachos LosPasas LosRastrojos Renacer Urab
Total 22 2 26 48 1 95
Fuente:DANEIGACyPolicaNacional.
En este sentido, las ciudades tambin estn siendo protagonistas de la transformacin que hoy presenta la situacin de seguridad en el pas. A pesar de la mejora sustancial en algunos de los indicadores relacionados con la seguridad ciudadana, total de hurtos de automotores y total de hurtos a entidades financieras, por ejemplo, persisten niveles de criminalidad y conflictividad social que no pueden ser aceptados en una sociedad que avanza hacia la prosperidad y el desarrollo.Porejemplo,losndicesdehomicidioen algunoscentrosurbanospresentancifrasmuy altas y tendencias que no evidencian un decrecimiento pronunciado como es de esperarse; aunque los indicadores de hoy distan mucho de aquellos que el pas sufra hace una dcada. Tambin es importante reconocer el aumento continuo que vienen registrando indicadores tales como delitos contra la familia y violencia sexual, fenmenos que deben ser atendidos desde el mbitodelaseguridadylaconvivenciaciudadana.Porotrolado,sehadadounamultiplicacinde fenmenos delincuenciales como el microtrfico, el robo de motocicletas y el hurto comn, entre otros, que al presentarse con regularidad, afectan poderosamente la percepcin de tranquilidad y seguridad de los ciudadanos. Esto implica la necesidad de recuperar, mantener y mejorar la seguridad en los principales ncleos urbanos del pas por medio de la accin efectiva e integral contraestasmltiplesexpresionesdelictivas.
393
FiguraV3
Delito
TasaNacional*
Homicidios 34 Hurtocomn 201 Hurtovehculos 47 Lesionespersonales 308** Muerte enAccidente 12 de Trnsito Secuestrototal 0,62 *Tasaspor100.000mil habitantes2010 **Tasapor100.000mil habitantes2009
En este contexto, es importante mantener presente la naturaleza interconectada y en muchos casos interdependiente de las diferentes organizaciones y expresiones violentas y delictivas. En este sentido, es evidente como en algunas zonas del pas las FARC estn asociadas con bandas criminales, quienes a su vez funcionan como estructuras articuladoras de ciertas modalidades de crimen urbano como el microtrfico de drogas o la extorsin. Esta interconexin tambin permite entender los vnculos que ligan la seguridad en las ciudades y el campo. De hecho, las BACRIM basan su poder en el narcotrfico, cuya infraestructura est fundamentalmente en el campo. Al mismo tiempo, las actividades sicariales y extorsivas de estas bandas determinan en buena parte el incremento del homicidio en varios centros urbanos. Estas interconexiones generan un escenario ms complejo y ponen de presente la necesidad imperiosa de una respuesta Estatal de carcterintegral,coordinadaypermanenteanteestosretos.
2.
a)
LineamientosestratgicosOrdenpblico
Seguridadparalaprosperidad
Los esfuerzos desarrollados por parte de la Fuerza Pblica en el marco de la Poltica Integral de Defensa y Seguridad para la Prosperidad, buscan generar las condiciones para que sea posible proteger de interferencias y perturbaciones a las locomotoras que el Gobierno nacional ha definido como medios para alcanzar la prosperidad. Para que estos propsitos puedan
394
concretarse, la Fuerza Pblica coordinar con otras entidades del Estado mecanismos para alcanzarlosobjetivosprevistos. Por ejemplo, con los ministerios de Transporte y de Agricultura y Desarrollo Rural coordinar acciones tendientes a generar las condiciones de seguridad que hagan posible la construccin de vasentodoelterritorionacionalyqueposibiliten elretornoalcampodela poblacindesplazada y el normal desarrollo de las actividades agrcolas. Por su parte, con los ministerios de Minas y Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, generar acciones estratgicas tendientes a combatirla extraccinilegaldeminerales,amitigar elimpactoquegenereel desarrollodelsector mineroenergtico en materia de orden pblico, a garantizar la explotacin, produccin y transporte de hidrocarburos y a proteger la biodiversidad y los recursos naturales. Igualmente promoveraccionesparaqueatravsdelosmacroproyectosdeviviendasegenereunambientey un entorno que permita contrarrestar las amenazas a la seguridad y convivencia ciudadana. Por ltimo, para impulsar la locomotora de la innovacin, el sector continuar propiciando la investigacin y el desarrollo en temas asociados a la seguridad y a la defensa, que puedan llegar a tenerusosciviles.
b)
ConsolidacindelaseguridadyluchacontralosGAML
Dada la intencin de cambio y adaptacin de los GAML ante la accin de la Fuerza Pblica, las Fuerzas Militares, la Polica Nacional y los Organismos de Seguridad del Estado intensificarn su esfuerzopordesarticularaestosgruposydemsorganizacionesqueamenacenlaseguridaddelos colombianos a travs de la violencia, el crimen y el terrorismo. Dentro de este marco, se impulsarn una serie de programas de inversin destinados a fortalecer los medios de proteccin delaFuerza Pblicay delosOrganismosdeSeguridaddel Estado.Enparticular,seharnfasisen fortalecer los medios destinados a generar inteligencia sobre las estructuras de milicias y colaboradoresclandestinosdelosactoresalmargendelaley.
1. PlanNacionaldeConsolidacinTerritorial
Como complemento a un esfuerzo que debe ser integral, el sector defensa continuar fortaleciendo sus capacidades para consolidar la seguridad en el territorio nacional, implementando de manera prioritaria y coordinada su oferta institucional en las zonas de consolidacin. En este sentido, y con el propsito de atender las demandas de seguridad en las regiones y asegurar la logstica de las Fuerzas Militares y de Polica en cada uno de los Centros de Coordinacin Regional, el Gobierno nacional trabajar en la estructuracin y operacin de un esquemade proteccinyseguridaddiferenciadoparalasareasdeconsolidacin,quepotenciela capacidad estratgica de Fuerza Pblica frente a los objetivos del Plan Nacional de Consolidacin Territorial.
2. Fronteras
Con el fin de aumentar el costo de oportunidad de violar el lmite territorial colombiano y disminuir la influencia y capacidad operacional del crimen transnacional y el terrorismo sobre el territorio nacional, se harn los esfuerzos necesarios para incrementar la presencia de la Fuerza Pblicaenlasfronterasterrestresymartimasylaimplementacinde mecanismosdeverificacin y control migratorio por parte de la autoridad migratoria, como base fundamental de cualquier
395
esfuerzo para generar bienestar y prosperidad en estas regiones. Las Fuerzas Militares y la Polica seguirn cumpliendo un papel fundamental en el mantenimiento de la soberana a travs de su presencia en territorios apartados y poco poblados del pas y en la contencin de amenazas convencionalesynoconvencionales.
c)
Luchacontraelnarcotrficoylailegalidad
El trfico de drogas se ha convertido en la principal fuente de recursos que da sostenibilidad a los GAML y por lo mismo estas organizaciones son las primeras interesadas en preservar la existencia de este negocio ilegal, lo que hace aun ms complejo el escenario de lucha contra el narcotrfico en Colombia. En ese sentido, el combate contra el narcotrfico en todas sus dimensiones se ha convertido en un elemento determinante para avanzar en el desmantelamiento definitivo de los grupos armados ilegales y las bandas criminales. Para atacar de manera articulada las diferentes estructuras del narcotrfico, dos aspectos son necesarios. Primero, formular una poltica integral contra este problema, que permita la implementacin de las distintas estrategias a travs de una instancia permanente de coordinacin institucional. En segundo lugar, fortalecer el papel de la FuerzaPblicayotrasentidadesdelEstado,medianteesfuerzosarticulados,paracontrarrestarlas actividades delictivas propias de cada uno de los eslabones del problema mundial de las drogas: control de cultivos, principalmente mediante estrategias de erradicacin y que contemple la posibilidad de reubicar a la poblacin afectada; control a las sustancias qumicas para el procesamiento de las drogas de origen natural y sinttico; interdiccin; control al lavado de activos; efectividad de la accin de extincin de dominio y control de la demanda, principalmente mediante el control del microtrfico y medidas de prevencin y rehabilitacin frente al consumo desustanciaspsicoactivas;yresponsabilidadcomnycompartidaenladinmicainternacional. Adicionalmente, as como la lucha contra el narcotrfico es fundamental, tambin lo es atacar las dems fuentes ilegales de ingresos que hoy tienen los GAML. La extraccin ilegal de minerales, el microtrfico de estupefacientes, la extorsin, el trfico de armas y especies, el robo de combustible, la trata de personas, entre otras actividades, constituyen propsitos econmicos de estos grupos y, como tales, funcionan como combustible para el deterioro de las condiciones de seguridad. En ese orden de ideas, la Fuerza Pblica, articulada con otras instituciones del Estado, crearestrategiasparacombatirestasnuevasmodalidadesdelictivas.
d)
Capacidadesestratgicas
Colombia ha sido histricamente un pas pacfico y respetuoso de las vas diplomticas para la resolucin de controversias. Esta situacin no impide que, al igual que otros pases del mundo, Colombia oriente y organice su Fuerza Pblica para cumplir con el mandato constitucional de defensa de la soberana, la independencia y la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. En este contexto, se mantendrn y actualizarn las capacidades estratgicas, mejorandoelalistamientoycapacidaddereaccinquelepermitancumplirconestemandatobajo losprincipiosdenoagresinydecooperacininternacionalenlosmbitosmilitarypolicial. Frente al contexto de amenazas que pongan en peligro la supervivencia de la nacin como los son los desastres naturales, las entidades del sector son conscientes de la importancia de desarrollar capacidades estratgicas que permitan la prevencin y atencin de desastres y la posterior rehabilitacin y reconstruccin, as como de participar activamente en la elaboracin de una poltica nacional de movilizacin en la que participen los distintos sectores de la sociedad. Dos
396
factores se tendrn en cuenta: Primero, la creacin de organizaciones de Defensa Civil en los municipios que an no la tengan, mediante programas de divulgacin y capacitacin a la comunidad que logren concientizar la importancia de la preparacin y prevencin frente a las emergencias y desastres. De igual manera, se fortalecer la creacin de ocho Direcciones Seccionales en los Departamentos de Arauca, Amazonas, San Andrs (Islas), Guana, Guaviare, Putumayo, Vichada y Vaups para garantizar mayor efectividad en la atencin de emergencias naturales o causadas por el hombre. Y segundo, la participacin de las Fuerzas Militares, principalmente a travs de Ingenieros Militares, en la reconstruccin de vas estratgicas y otras dedifcilaccesoparalaejecucindeobrasporpartedecontratistasciviles. Con relacin a las acciones de inteligencia y contrainteligencia, se continuar con su fortalecimiento y modernizacin en las Fuerzas Militares, la Polica Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) o quien haga sus veces, y la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero (UIAF), con el propsito de incrementar los logros obtenidos de forma cooperativa e individualenlaprevencinylaluchacontralasamenazasencontradelademocracia,laseguridad y la defensa nacional. As mismo se avanzar en la formulacin de un plan general de inteligencia que articule a las diferentes instancias que integren una comunidad de inteligencia; y en la creacin e implementacin de herramientas de control con el respeto al secreto y la reserva de la informacin,enprocuradeprotegerlosDerechosHumanosylosinteresessupremosdelanacin. Para alcanzar este fin, se requiere transformar el DAS en una nueva agencia civil de inteligencia dedicada exclusivamente a las labores de inteligencia y contrainteligencia de Estado, superando as las debilidades estructurales existentes ocasionadas, entre otras cosas, por la proliferacin de funciones y la falta de controles. Igualmente se fortalecer la funcin de control migratorio a travs de la creacin de una instancia especializada, en aras de una mejor gestin, cobertura y resultados, entre los que se incluye la prevencin de los delitos transnacionales y bsqueda de mecanismosdecooperacininternacional.Estoteniendoencuentaqueelcontrolmigratorioesla primeralneadedefensadeunpas. Adems de los esfuerzos en materia de fortalecimiento de las capacidades estratgicas, se continuar con el proceso de robustecer las acciones multilaterales, que estarn apoyadas en la tecnificacin, especializacin, e interoperabilidad de equipos y en la profesionalizacin, coordinacin y flexibilidad de su personal. La coordinacin internacional se dar tambin en las reas de inteligencia y lucha contra las drogas. As, se reforzarn los vnculos con fuerzas de seguridadyagenciasdeinteligenciainternacionales,ysepromoverunportafoliodeservicioscon los avances y conocimientos adquiridos, como aporte a la eficacia de la lucha contra las drogas a nivelmundial.
e)
ModernizacindelSectorSeguridadyDefensa
El sector seguridad y defensa presenta retos fundamentales para los prximos aos. La Fuerza Pblica y los Organismos de Seguridad del Estado debern responder a todas las amenazas que hoy tiene el pas. Y para eso, es necesario trabajar en la modernizacin del sector, mediante avances institucionales y normativos. Por eso, las estrategias y programas que se desarrollen en este objetivo se enfocarn en dos componentes: por un lado, en el mejoramiento gerencial y administrativo del sector y, por el otro, en los esfuerzos por mejorar las condiciones de los miembrosdelaFuerzaPblica.
397
1. Mejoramientogerencialyadministrativodelsector
Sostenibilidad del gasto en el Sector Defensa. Adopcin de medidas para reducir costos operativos del sector mediante bsqueda de eficiencias y desarrollo de un proceso de planeacin y programacin presupuestal que marque la diferencia con ejercicios inerciales de presupuestacin. Ciencia y Tecnologa para la Defensa y la Seguridad. Desarrollo de un plan sectorial que promueva la investigacin y desarrollo, con miras a lograr que el pas cuente con autosuficienciaeinnovacinenelcampodeladefensa. Agencia para la Cooperacin y Exportacin en Seguridad y Defensa. Creacin de una Agencia que centralice y promocione la cooperacin y la oferta de bienes y servicios del sector a las FuerzasArmadasdeotrospases. Futuro de la Fuerza 2035. Desarrollo de ejercicios de rediseo de Fuerza que permita generar capacidadesparaenfrentarlosnuevosambientesdeamenazasdeformaeficienteyeficaz. Logstica para la Defensa y la Seguridad. Estructuracin de un modelo logstico para el sector, quesolucionenecesidadesyoptimiceelempleodelosrecursos. GSED competitivo. Profundizacin en las estrategias de Gobierno Corporativo establecidas bajocriteriosdeplaneacin,direccionamientoycontrol,quepermitanfortalecerlasempresas del Grupo Social y Empresarial de la Defensa (GSED), con miras a que se conviertan en un verdaderoapoyoalaFuerzaPblicayungranaportealdesarrollodelSectordelaSeguridady DefensaNacional.
Dentro de las estrategias para el fortalecimiento del control, se adoptarn revisoras fiscales en cada una de las empresas del GSED, como herramientas de apoyo a la labor de sus juntas y consejosdirectivos.
2. Esfuerzospormejorarlascondicionesdebienestardelosmiembrosdela FuerzaPblica
Dadas las condiciones especiales de riesgo y dedicacin que implica el desempeo profesional de militares y policas se trabajar en la eficiencia en la asignacin y administracin de recursos, que permitaproveerunaatencinadecuadaalademandadeserviciosdesalud,educacin,recreacin y la ampliacin de los mecanismos de asignacin de vivienda a miembros de la Fuerza Pblica, heridos y dados de baja en combate, y sus familias. De igual manera, se continuar impulsando el proceso de fortalecimiento del capital humano de Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales, para que logren un futuro laboral al terminar su carrera en la Fuerza Pblica. Finalmente, se continuar trabajando para que las Fuerzas Militares alcancen la legitimidad frente a la sociedad nacional e internacional, al demostrar que estn conformadas por seres humanos integrales, formados con excelencia acadmica, tica y humanstica para ser lderes, estrategas y comandantes respetuosos de las normas constitucionales, los Derechos Humanos y del Derecho InternacionalHumanitario.
398
3.
IntroduccinyprincipiosSeguridadyconvivencia ciudadana
La Poltica de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PSCC), que el Gobierno Nacional desarrollar a partir de los criterios y ejes que se sealan a continuacin, estar orientada a la proteccin del ciudadano frente a los riesgos y amenazas a su seguridad, permitiendo la convivencia y la prosperidad econmica. Se enmarca y es uno de los pilares de la poltica integral de defensa y seguridad para la prosperidad democrtica. La PSCC enfrenta varios desafos dentro de los cuales cabe sealar: (1) fortalecer el Estado de derecho garantizando el imperio de la ley y la promocin de la cultura ciudadana; (2) combatir la delincuencia organizada y prevenir la aparicin de nuevos actores dedicados al crimen organizado; (3) proteger los derechos individuales y colectivos; (4) combatir y desarticular mercados de economa ilegal sobre los cuales se constituyen, articulan y consolidan estructuras criminales; (5) responder de manera efectiva a las conductas que pongan en riesgo o atenten contra la seguridad individual y colectiva; y (6) promover la convivencia ciudadana.Lapolticaatenderlossiguientesprincipiosycriteriosdeintervencin:
Principios
Salvaguarda de las libertades y derechos individuales: la proteccin del ciudadano es prioritaria Articulacin al interior del gobierno Nacional: para ajustar y ejecutar los programas y proyectosrelacionadosconlaPSCC CoordinacinNacinterritorio:entrelasentidadespblicasdelordennacional,departamental ylocalparaatenderlostemasdeseguridadyconvivenciaciudadana. AutonomaTerritorial:paraprevenirycontrolarlaviolenciaydelincuenciaensuterritorio
CriteriosdeIntervencin
Factoresdeterminantesdelaviolenciaylacriminalidad:sernatendidosprioritariamente Especificidad territorial: se debe reconocer y comprender la evolucin en el tiempo de la criminalidadylasdinmicasterritorialesparticularesqueladeterminan. Priorizacin de acciones: las intervenciones deben responder a una priorizacin de los tipos criminales. Integralidadfocalizada:reconocelamulticausalidadycomplejidaddelfenmenodelincuencial en las ciudades, y que las respuestas a ste incluyen acciones de prevencin, control y aplicacindejusticiapenal,resocializacinyasistenciaalasvctimasdeldelito. Poblacin en riesgo: las intervenciones sociales estarn focalizadas en la prevencin secundaria y terciaria, en particular de crmenes de alto impacto en los municipios y zonas priorizadasenlaPSCC. Jvenespriorizados:paraevitarsuvinculacinoreincidenciaenladelincuencia,ascomopara fomentarsuresocializacin.
399
Largo plazo y gradualidad: en la reduccin de la violencia y la criminalidad dada su complejidad. Experiencias exitosas: la definicin de las intervenciones se basar en el conocimiento de su xitoyefectividad. Seguimiento y evaluacin de las polticas diseadas y los programas ejecutados a nivel local porpartedeactoresinstitucionalesysociales.
4.
EjesestratgicosSeguridadyconvivenciaciudadana
En el marco de los principios enunciados y con el fin de atender a los desafos sealados, la PSCC propone los siguientes Ejes y Acciones estratgicas, los cuales sern financiados en gran medida conaportesdelFondoNacionaldeConvivenciaySeguridadCiudadana(FONSECON)363.
a)
Prevencinsocialysituacional
Este eje alude a estrategias de reduccin, neutralizacin y/o control de los riesgos especficos e inminentes de la ocurrencia de delitos; implica trabajar diversos niveles y tipos de prevencin, demanda particularmente un enfoque poblacional al igual que territorial y va ms all de la amenaza de la pena y la vigilancia policial. El Gobierno nacional fortalecer sus procesos de asistencia tcnica con el fin de acompaar, promover e instalar capacidades en lo municipal para el diseo, implementacin, seguimiento y evaluacin de estrategias, programas y proyectos de prevencin especfica; orientados principalmente a poblaciones en riesgo de ser utilizadas y vinculadas en redes delictivas. Particularmente, formular una poltica de prevencin de la delincuencia juvenil y dar impulso al logro de los objetivos propuestos en el documento de poltica de prevencin del reclutamiento y utilizacin de nios, nias y adolescentes por parte de gruposarmadosorganizadosalmargendelaleyygruposdelictivosorganizados. Adicionalmente,serevisarnyfortalecernprogramasquehanestadoorientadosa:(1)promover laprevencintempranadeldelitoenestablecimientoseducativoseimpulsariniciativasqueeviten la desescolarizacin; (2) facilitar la inclusin social e insercin econmica de quienes han estado vinculadosagruposjuvenilesviolentosydeaccionarcriminal;(3)prevenirlaviolenciaintrafamiliar y la violencia sexual; (4) prevenir el consumo de sustancias psicoactivas y de alcohol, discriminando estrategias e intervenciones de acuerdo al tipo de consumidor; (5) priorizar acciones destinadas a la prevencin de la accidentalidad vial y a la generacin de una cultura de seguridad vial; (6) transformar imaginarios y prcticas culturales que valoran positivamente fenmenosviolentosycriminales;(7)promoverplanesdedesarmeyfortalecerelcontrol,registro e interdiccin al mercado y trfico ilegal de armas con impacto en la seguridad ciudadana364; (8) promover la prevencin situacional que comprende la recuperacin de reas deprimidas en las ciudades y cascos urbanos, la recuperacin de espacios pblicos y programas de renovacin urbana; y (9) fomentar espacios y prcticas protectoras para nios, nias y adolescentes en zonas deriesgodeutilizacinyreclutamiento.
363
EnelcasoconcretodelFONSECONesnecesarioestablecerlneasprioritariasdeinversinacordesconlapolticaysobrelascualesse realicelacofinanciacindelosentesterritoriales. 364 Adems de las polticas sealadas, se deber adoptar una estrategia integral que atienda el microtrfico, y el trfico y el mercado ilegaldearmas. 400
b)
Presenciaycontrolpolicial
La recuperacin, mantenimiento y mejoramiento de las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana requieren el fortalecimiento de la capacidad de la Polica Nacional para el control y disuasin del crimen comn y emergente; su despliegue funcional en los centros urbanos y sus reas de influencia; el apoyo tecnolgico a la accin policial por medio del fortalecimiento de los Sistemas Integrados de Emergencias y Seguridad (SIES); el ajuste de las polticas de seguridad con el fin de adaptarlas a las dinmicas delincuenciales cambiantes; y la activa participacin e involucramiento de los entes territoriales en la caracterizacin y tratamiento del fenmeno criminal; para lo que se requiere desarrollar la gestin territorial y promover la apropiacin de las funciones y competencias por parte de las autoridades locales en la materia en el marco del ProgramaDepartamentosyMunicipiosSeguros365. En este eje se prev la implementacin progresivadel Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes366; el apoyo a la implementacin del Plan contempla la profesionalizacin y dotacin delpersonal,ascomomejoresmediosparalamovilidad,comunicacionesylogsticaeinformtica. Lo anterior estar complementado por un fortalecimiento de las especialidades de la Polica Nacional, en particular de la modalidad de Polica Judicial, a travs de una mayor capacitacin en investigacin criminal, el mejoramiento de medios logsticos y una mejor articulacin con la Fiscala y dems organismos con funciones de polica judicial. Adicionalmente, se requerir fortalecer los controles internos de la Institucin y las veeduras ciudadanas. Finalmente, se promover la armonizacin de las acciones policiales con los requerimientos en seguridad y convivenciaciudadanadelosMacroproyectosynuevosasentamientosurbanos.
c)
Justiciaydenuncia
El mejoramiento de las condiciones de seguridad ciudadana requiere el fortalecimiento del Sistema Penal Oral Acusatorio, el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, los Mecanismos Alternativos de Solucin de Conflictos, el rgimen penitenciario ylos procesos de resocializacin,temasdesarrolladosenelcaptulodeJusticia. Adicionalmente,enlossistemasmodernosdeseguridadciudadanaesdevitalimportanciacumplir con el objetivo de proteger a quienes pueden sufrir o han sufrido las consecuencias de un delito367, garantizando que la vctima no tenga que enfrentar estructuras institucionales desarticuladaseineficientesqueterminanporrevictimizarla. Unodelosderechosqueesmsvulneradoyporelcualmuchasdelasvctimasnodenuncian,esla faltade confianzaycapacidaddelsistemaparagarantizarla debidaproteccin,porunladofrente al victimario cercano o desconocido; y, por el otro, frente al mismo proceso judicial. Esto impacta negativamente el potencial restaurativo que tiene la participacin activa de la vctima en
Es necesario un mayor liderazgo territorial en la formulacin, desarrollo y evaluacin de los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana; los planes maestros de equipamiento en seguridad, convivencia ciudadana y justicia; y los planes viales. Lo anterior en el marco del Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS), cuyo objetivo es fortalecer la gobernabilidad local en materiadeconvivenciayseguridadciudadana. 366 El Plan busca ubicar el personal policial en las reas ms afectadas por la inseguridad, focalizar su accin respecto a los delitos de mayor impacto y permitir una apropiacin diferente del territorio por parte de la institucin de tal forma que se genere mayor valor pblicoenelservicioqueseprestaysemejorelainteraccinconlacomunidad. 367 PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central 20092010. Abrirespaciosalaseguridadciudadanayeldesarrollohumano"(2009).ElSalvador. 401
365
el proceso penal aporte de pruebas, testimonio, y de disminucin de los niveles de impunidad. Adicionalmente, las vctimas reportan una actitud de desestimulo a la denuncia por parte de las mismasautoridadesencargadasderecibirlanoticiadelosdelitos. En esta poltica se promueve el fortalecimiento de la atencin a las vctimas de los delitos de violencia sexual y violencia intrafamiliar a travs de la ampliacin en cobertura y calidad de los centros de atencin a vctimas368, la aplicacin de protocolos especializados para el control de violencias basadas en el gnero, as como de la debida prestacin de los servicios de salud a las vctimas deabusosexualyviolenciaintrafamiliar.De igualmanera,sebusca crearprogramaspara prevenir la revictimizacin y formular un plan de mejoramiento de los sistemas de denuncia y atencinalciudadano.
d)
Culturadelegalidadyconvivencia
Sebuscaincrementarelapegoyadhesindelosciudadanosaunacultura ciudadanabasadaenla apropiacin y respeto de las normas de convivencia, que fortalezca el funcionamiento de las instituciones democrticas, el rgimen del Estado Social de Derecho y la convivencia ciudadana. El Gobierno nacional promover el desarrollo de programas territoriales que incrementen la eficacia delassancioneslegalesypromuevalasregulacionessocialesparaloscomportamientosviolatorios de las normas; promuevan las prcticas polticas y administrativas basadas en los principios del buen gobierno y la participacin ciudadana; utilicen estrategias pedaggicas y educativas para difundir los valores constitucionales y legales; y se articulen con las polticas sociales y las que propendenporelreconocimientodelasdiversasidentidades. En el horizonte hacia la reconciliacin, se promovern procesos de reintegracin donde se ofrezcan beneficios directos e indirectos a los desmovilizados y sus familias, orientados al desarrollo de competencias y habilidades psicosociales, educativas, laborales y la generacin de oportunidades, entre otros, para que puedan ser autnomos dentro del marco de la legalidad, ser miembros activos dentro de sus familias y comunidades, aportndole a su vez a la convivencia y a la reconciliacin en coordinacin y articulacin con las entidades competentes del orden nacional y territorial de acuerdo a los CONPES 3554 de 2008 y 3673 de 2010 y al marco normativo del procesodereintegracinvigente. Deestamanera,secontribuyealaconsolidacinderelacionesdeconfianzaentrelosparticipantes delprocesoylascomunidadesreceptoras,ascomoentreestosylasinstituciones.Paratalefecto, se fortalecern espacios de encuentro y deliberacin pblica; se generarn capacidades para la construccin de consensos; se promover la cultura de la legalidad y la participacin ciudadana, entre otros. Adems, se promovern iniciativas comunitarias, privadas e institucionales que permitan transformar imaginarios sociales sobre la Reintegracin y se conviertan en una posibilidad para consolidar acciones para la paz; facilitando la aceptacin social de los participantes del proceso de reintegracin, sin perjuicio del ejercicio de los derechos de las vctimasalaverdad,lajusticiaylareparacin.
Existen en Colombia dos Centros de Atencin a Vctimas CAV (Bogot y Bucaramanga) que cuentan con un equipo profesional conformado por abogados, psiclogos y trabajadores sociales, para orientar y acompaar a las vctimas del delito en todas las etapas del proceso judicial. Igualmente, este proyecto ha capacitado a las personas que hacen parte de la Red de Asistencia a Vctimas en Bogot. Esta red est integrada por el ICBF, Medicina Legal, Accin Social, Polica Nacional, Secretara Distrital de Salud, Secretara de Gobierno, Secretara de Integracin Social, Secretaria de Trnsito y Transporte, facultades de Derecho y Psicologa entre otras entidades 402
368
El Gobierno nacional promover la inclusin de los lineamientos de la poltica de reintegracin en losmecanismosdeplaneacinypolticadeordenterritorial.
e)
Ciudadanaactivayresponsable
LaPolticarequieredelconcursodecididodelaciudadanaqueessudestinatariayprincipalactor. La responsabilidad del Gobierno Nacional y territorial en el liderazgo e impulso de la poltica es innegable pero no es suficiente; reducir la violencia y la criminalidad es una labor de largo plazo quesloesfactibleconunavinculacinactivadelaciudadana.Asmismo,esunaresponsabilidad de la sociedad, por eso debe procurarse la vinculacin de todos los actores sociales pertinentes. En este eje se prev fomentar la responsabilidad social de las empresas privadas, fortalecer un mecanismodedenunciaporpartedelaciudadana,crearalianzasdeseguridadyconvivenciacon los principales actores pblicos y privados, particularmente en municipios priorizados, y fortalecer losfrenteslocalesdeseguridadylasRedesdeApoyoySolidaridadCiudadana. La consolidacin de las Redes de Apoyo y Solidaridad Ciudadana a travs de la coordinacin entre la Polica Nacional y la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, permitir aprovechar la informacin suministrada por los ms de 190.000 guardias de seguridad y los medios tcnicos de los servicios de vigilancia, existentes en el pas. Para lograrlo, se mantendr el marco institucional existente para la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, que garantizasufuncionamiento.
5.
ComponentestransversalesdelaPSCC
Conelpropsitodeapoyareldesarrolloyejecucindelosejessealados,esnecesarioavanzaren doscomponentesestratgicosquesontransversalesalaPolitica:lossistemasdeinformacinylos desarrollosnormativos.
1. SistemasdeInformacinyEstudiosdePolticasPblicas
El propsito del componente es facilitar el proceso de diseo, implementacin, evaluacin y seguimiento de polticas pblicas efectivas contra el delito, la criminalidad y la violencia, las acciones de sancin y control policial y los procesos judiciales. El pas cuenta con una amplia experiencia en el diseo, implementacin y operacin de sistemas de informacin primaria oficial y de Observatorios del Delito que utilizan estas fuentes oficiales. En esta lnea, es necesario complementar las estadsticas criminales con encuestas de victimizacin y de autoreporte. As comoaumentarelusodeinformacin paralaimplementacindepolticas,planesyprogramasde Seguridad y Convivencia Ciudadana a nivel municipal, departamental y nacional en los prximos cuatroaos.
2. Desarrollosnormativos
Con el propsito de alcanzar una justicia efectiva que permita contrarrestar las amenazas a la seguridad y la convivencia se avanzar en los desarrollos y ajustes normativos necesarios para alcanzarmayorefectividadenlaluchacontraladelincuencia.
403
6.
Metasdeseguridadydefensanacional
TablaV1
Indicadores Unidaddemedida Hectreas Porcentaje Porcentaje Nmero Nmero Nmero Nmero Tipode indicador Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Lneade base2010 68.025 38% 83% 2.446 39 31 43 147 0 0 2 14 1,5 46.000 8.000 0 Meta2014 30.000 70% 100% 6.000 33 23 37 126 8 4 4 25 3 90.000 30.000 3
Hectreasdecultivodecocaexistente Cocanaincautadarespectoalaproduccin potencial MunicipiossininfluenciadeBACRIM Desmovilizadosindividuales Atentadoscontralainfraestructuraenergtica Atentadoscontralainfraestructurahidrocarburos Atentadoscontralainfraestructuravial
Pirateraterrestresobrelaredtroncalvialprincipal Casos Pasosinformalescontrolados Planesbinacionalesdeseguridad Presenciaenmisionesdepaz Pasesreceptoresdecooperacin VentasanualesdelGSED ExportacionesanualesdelGSED InversindelGSEDencienciaytecnologa ImplementacindeAPPparalageneracinde eficienciasdelsector Nmero Nmero Nmero Nmero Billonesdepesos Millonesdepesos Millonesdepesos Nmero
7.
Metasdeseguridadyconvivenciaciudadana
TablaV2
Nombredel indicador Unidadde medida Nmero Tasapor100.000 habitantes Tasapor100.000 habitantes Nmero Nmero Nmero Tipode indicador Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Lneabase 2010 52.772 34 201 31.687 1.352 0 Meta2014 47.495 28 182 28.518 1.190 3
Lesionespersonales Tasadehomicidio Tasadehurtocomn Accidentesdetrnsito Extorsinymicroextorsin CentrosdeAtencinEspecializadapara adolescentesenconflictoconlaley construidos
404
B.
1.
Justicia
Diagnstico
Un sistema judicial independiente es fundamental para la consolidacin de la democracia, el progreso social y la reduccin de la violencia y sus impactos diferenciados por gnero. Dentro de este marco, es necesario fortalecer las instituciones encargadas de garantizar el cumplimiento de lasnormasylosmecanismosdiseadosparapromoverlaresolucinpacficadelosconflictos. Igualmente, la literatura econmica ha sealado la estrecha conexin entre los sistemas judiciales eficientes y el crecimiento econmico (Posner, 1998). En primer lugar, un sistema judicial idneo protege los derechos de propiedad de los asociados y garantiza el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos; en segundo lugar, un marco regulatorio claro y un sistema judicial eficiente, promueve la competencia en los mercados e incentiva el aumento de la competitividad de las empresas. Ambas condiciones son vitales para jalonar el crecimiento econmico. Uno de los principales problemas que afecta la prestacin de los servicios de justicia formal es la congestin de los despachos. En efecto, el inventario final alcanzaba, a diciembre de 2010, 2.350.000369 expedientes judiciales en trmite, concentrados principalmente en los distritos judicialesdeBogot,Cali,Barranquilla,MedellnyBucaramanga. A pesar de los esfuerzos de la Rama Judicial por descongestionar los despachos, esa situacin contina impactando de manera negativa la prestacin del servicio, y en especial, la celeridad de losprocesos. As mismo, el aumento de acciones y omisiones de las autoridades pblicas continan generando pleitos contra el Estado, que hoy superan los 170.252 procesos370 con las consecuencias patrimonialesqueimplicalaindemnizacindedaosantijurdicosalosciudadanosantetribunales nacionales e internacionales. Los esfuerzos realizados resultan insuficientes para enfrentar la problemtica descrita y para garantizar el cumplimiento de la ley, la seguridad jurdica y la confianzaenelciudadano. Otro de los problemas relacionados con el servicio de justicia son las barreras al acceso, entre las cuales se encuentran las barreras culturales que validan ciertos delitos, as como el desconocimiento de las vctimas de sus derechos particularmente aquellas que han sufrido violencia sexual y basada en gnero. En efecto, siguen existiendo regiones del pas con una dbil presencia de los operadores de los niveles nacional y territorial en materia de justicia que dificultan el acceso y acercamiento efectivo por parte de la poblacin vulnerable371. Tambin es necesarioreconocerquelascomunidadesafrocolombianaeindgenaansonvctimasdedistintas formas de discriminacin racial en el pas y que dicha situacin se refleja en una mayor dificultad paraaccederalajusticia.
ConsejoSuperiordelaJudicatura,SalaAdministrativa(2011,marzo). Datos consolidados por la Direccin de Defensa Jurdica del Estado segn reporte sobre los procesos que en 2009 efectuaron 154 entidadesdelaAdministracinPblicaNacional. 371 En2009,133municipiosnocontabancondespachosjudiciales.ConsejoSuperiordelaJudicatura.PlanSectorialdelaRamaJudicial, pg,54,BogotD.C.,Colombia.
370 369
405
En lo que respecta a la poltica criminal, los problemas fundamentales del Estado para hacerle frentealasconductasconsideradascomoreprochables,secentranenladeficienciaenlosmedios de investigacin tcnicos y cientficos para la investigacin criminal y la judicializacin de las conductas delictivas, en la imposibilidad que tiene la Fiscala General de la Nacin para definir su propia planta de personal, y la falta de atencin y proteccin eficiente a las vctimas de las actividadesdelincuencialesobservandoelenfoquediferencialydegnero. A pesar de que el lmite de hacinamiento en las crceles en encuentra actualmente cerca del promediohistrico(28,62%372),debidoprincipalmentealacreacinde22.703cuposatravsdela construccin de 10 nuevos establecimientos, an no se ha resuelto el deterioro y el envejecimientodelainfraestructuraexistente.Enefecto,conunavidatilestimadade50aos,el 45% de los 149 establecimientos existentes supera ese trmino. Estos establecimientos estn distribuidos en el territorio de la siguiente manera: 1 en la Orinoquia, 16 en la regin Caribe, 102 enlaregincentral,9enlareginNororiental,4enlareginPacficoy17enlareginSur. En cuanto a la resocializacin de los reclusos, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) en asociacin con el Ministerio de Educacin Nacional (MEN), deber hacer nfasis en la resocializacindelrecluso,enfocadaalfortalecimientodelmodeloeducativo,dentrodelmarcode unprogramadetratamientoydesarrollo.
2.
a)
Lineamientos
Justiciaformal,oralidadydescongestin
El Gobierno trabajar coordinadamente con la Rama Judicial a fin de definir polticas ambiciosas que permitan enfrentar decididamente el problema de la congestin judicial y contar con una justicia al da. En ese sentido, una de las estrategias fundamentales ser la implementacin gradual de la oralidad en las distintas jurisdicciones y especialidades, y la flexibilizacin y armonizacindeprocedimientos,loquedeberedundarentiemposprocesalesmsreducidosyen una mayor capacidad del aparato de justicia para responder en forma oportuna a las demandas ciudadanas. Estas disposiciones se acompaarn de otras medidas como la incorporacin de nuevas tecnologas de la informacin (TIC) y modelos de gestin que generen los incentivos adecuados para los operadores judiciales, en el marco de modelos gerenciales de buen gobierno quegaranticenelusomsadecuadoposibledelosrecursosconquecuentaelsector. Para los fines de la implementacin gradual de la oralidad en las distintas jurisdicciones y especialidades, y la flexibilizacin y armonizacin de procedimientos, el Gobierno promover la adopcindelasrespectivasreformaslegales.
372
DatosdelINPECconcorteaseptiembrede2010. 406
b)
Tecnologasdelainformacin(ejusticeysistemasde informacinjudicial)
Se debe fomentar el uso de nuevas tecnologas aplicadas a la justicia (eJustice) para ampliar la oferta del servicio en zonas alejadas y agilizar el trmite de los procesos en los juzgados. Herramientas como los expedientes judiciales virtuales, las notificaciones por medios electrnicos o las herramientas de video conferencia para audiencias en zonas apartadas, son algunas de las aplicacionesquecorrectamenteimplementadasfortalecenlajusticia. Para fortalecer el diseo, implementacin y seguimiento a las polticas del sector justicia, es necesariocontinuarlasestrategiasdeintercambiopermanentedeinformacinentreentidades,la concertacin de los indicadores de gestin y la definicin de las variables relevantes para las diferentesentidadesquecomponenelsector. As mismo, con la aplicacin de nuevas tecnologas, se profundizar la poltica de racionalizacin del ordenamiento jurdico, para actualizarla y validar el universo del mismo. Con tal fin, se concluir y se revisar la determinacin de las normas vigentes, como paso previo para su consolidacin con apoyo del Sistema nico de Informacin Normativa, para la expedicin de eventuales decretos derogatorios, y para la validacin y expedicin de compilaciones legislativas y decretosnicosenrelacinconlalegislacinquesedeterminecomovigente.
c)
OptimizacinenlaadministracindeJusticia
Para que la Justicia sea eficiente y gil es imperativo fortalecer y modernizar los modelos de gestin aplicados por los despachos judiciales. En este sentido, se deben desarrollar e implementar modelos de gestin orientados a resultados y que estn en consonancia con un sistema de evaluacin de los funcionarios que incorpore los incentivos adecuados para aumentar laproductividaddelosdespachos.
d)
Participacinpblicoprivadaeninfraestructura
Se generarn nuevos esquemas de asociacin pblicoprivada para la Rama Judicial y el sector justicia, que permitan desarrollar una eficiente gestin pblica en materia de desarrollo de infraestructura. Se requiere encontrar fuentes de recursos complementarias al Presupuesto General de la Nacin y esquemas de gestin con participacin del sector privado, que permitan modernizar y ampliar la infraestructura existente, de manera que la Rama Judicial y las entidades delsector,funcionendeformaeficienteymejorenlaprestacindesusserviciosalosciudadanos.
e)
Prevencindeldaoantijurdico(defensajudicialdelEstado)
SerequierecontarconunaAbogacaGeneraldelEstadoresistentealacorrupcin,compuestapor un personal que cumpla los modelos de competencias comportamentales y funcionales de la gestin jurdica pblica encargados de disear, ejecutar y controlar polticas estructurales y transversales en temas relacionados con la defensa de los intereses del Estado. Entre stos, el desarrollo de un sistema de administracin del riesgo jurdico que reduzca las acciones y omisiones que vulneran los derechos y bienes de los ciudadanos, la promocin de la conciliacin extrajudicial, el arbitramento y dems mecanismos alternos que solucionen los conflictos en los
407
que se involucran entidades estatales, la defensa articulada del Estado en tribunales nacionales e internacionales que garanticen el cumplimiento de la ley, la seguridad jurdica y la confianza ciudadana.
f)
AccesoalaJusticiayjusticianoformalcomoherramientade descongestin
Es importante seguir consolidando la justicia no formal, entendida sta como los mecanismos de prestacin del servicio de justicia diseados para la resolucin de conflictos. Para ello se requiere fortalecer, tanto a las instituciones, como a los funcionarios habilitados para ejercer dichas funciones, como los conciliadores en equidad y en derecho, con el fin de garantizar la continuidad de la oferta existente fortaleciendo los nuevos espacios y figuras creados como alternativas no jurisdiccionalesparapromoverlatransformacinpacficadelascontroversias. De otra parte, se avanzar en eliminar las barreras de acceso a las vctimas de violencia sexual y basada en gnero, perfeccionando en los procesos de acompaamiento, pedagoga de derechos y asistenciapsicosocialyjurdicaqueincentivenlasdenunciasyconduzcanasancionesefectivas.
g)
MecanismosAlternativosdeSolucindeConflictos(MASC) comoherramientadedescongestinyacceso
LosMecanismosAlternativosdeSolucindeConflictos(MASC)debenseguircontribuyendoalano judicializacin de los conflictos, a la resolucin pacfica de controversias, a la descongestin de los despachos judiciales y a fortalecer la cultura dialogal. En esa medida es vital impulsar los MASC, para atender con mayor agilidad los conflictos de la poblacin y facilitar el acceso de los ciudadanos a la administracin de justicia como estrategia complementaria a la establecida en estamateriaporpartedelaRamaJudicial. Se debe continuar fortaleciendo los mecanismos alternativos de solucin de conflictos de origen comunitario e institucional, as como a otros administradores de justicia diferentes a la Rama Judicial ubicados en entornos urbanos y rurales afectados por fenmenos de conflicto armado, violenciayasociadosalaoperacindeladelincuenciacomnyorganizada.
h)
EnfoqueregionaldelaJusticia
SecontarconunaestrategiaconsensuadayconcertadaconlaRamaJudicialqueharexpresalas competencias, jurisdicciones, prioridades geogrficas y criterios tcnicos a ser empleados para la creacin o establecimiento de operadores idneos para administrar justicia en cada regin del pas.
i)
Polticacriminalcoherenteyeficazcontraelcrimen
En el campo de la poltica criminal, entendiendo por poltica criminal el conjunto de respuestas que un Estado estima necesario adoptar para hacerle frente a conductas consideradas reprochables o causantes de perjuicio social con el fin de garantizar la proteccin de los intereses
408
esencialesdelEstadoydelosderechosdelosresidentesenelterritoriobajosujurisdiccin373,es necesariofortalecerlosesfuerzoscoordinadosdetodoslosentesdelEstadoymejorarlarendicin de cuentas ante la sociedad, de tal forma que ello redunde en la reduccin de la impunidad y la comisin de delitos, y en el fortalecimiento de la convivencia, la inclusin y la seguridad. Para el control de la criminalidad es necesario promover y apoyar la construccin de una poltica criminal y penitenciaria que introduzca ajustes en el Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA). Respecto al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, se promover la apropiacin y desarrollo de la finalidad del Sistema, al igual que el fortalecimiento de una oferta pertinente, asertiva y estratgica con sus demandas, tanto a nivel nacional como territorial. En este contexto el Gobierno Nacional promover la construccin de servicios de infraestructura del SRPA, en particular de centros de atencin especializados para cumplir con la sanciones de privacin de la libertad al adolescente en conflicto con la ley y centros de internamiento preventivo garantizando los derechos de esta poblacin, e incorporando los estndares en materia de seguridad y justicia. Esta apuesta demandar la cofinanciacin de las entidades territoriales, un actor estratgico en y para el SRPA. Por tanto, las inversiones en la materia no slo atendern a criterios de demanda, regionalizacin, evitar el desarraigo del adolescente, sino tambin al ejercicio de la corresponsabilidadterritorialcomolodemandaelmandatoconstitucionaldeproteccinintegrala lainfanciayalaadolescencia. El adecuado funcionamiento del SRPA no slo demanda idneos servicios de infraestructura y pertinentes sanciones judiciales en funcin de la conducta punible en la que incurri el adolescente,sinotambinatenderaquelaejecucindelasentenciajudicial,quetieneunespritu restaurativodelosderechosdeestapoblacin,cuenteconidneosmodelosdeatencin,acordea las particularidades del adolescente y su contexto. Por tanto, es necesario evaluar la actual oferta de atencin del SRPA, cualificar los lineamientos de la misma, formar operadores especializados eneltemaydotardecontenidoslasdiferentessancionesqueestablecelaLey1098de2006.Este proceso deber ser liderado por el ICBF y contar con el concurso de las dems entidades del Sistema, as como del sector privado y la sociedad civil organizada. Garantizar una atencin oportuna, pertinente y de calidad permite que el adolescente, como sujeto responsable de sus derechos, sea consciente del dao que caus a su proyecto de vida, el de su vctima y de la comunidad de la que es parte, de tal suerte que se logre la finalidad restaurativa del SRPA y la rehabilitacindeladolescentevinculadoaste. Adicionalmente,elSistemadeResponsabilidadPenal paraAdolescentedemandadeunverdadero sistema de informacin en funcin del adolescente y la finalidad de ste. En la actualidad, cada entidad parte del sistema genera su propia medida de medicin y esquema de reportes de datos. Situacin que no permite tomar decisiones fundadas en evidencia, realizar un verdadero seguimientoaladolescenteylaefectividaddelsistemaymenosanprecisarsureincidencia,entre otros aspectos. Se hace necesario, entonces, avanzar en el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, que ordena armonizar los diferentes sistemas de informacin existentes, y del documento CONPES 3629 de 2009, que seala el imperativo de avanzar en la construccin del sistema de informacin del SRPA en el horizonte de: (1) armonizar los diferentes sistemas de informacin de las entidades del SRPA; (2) redisear procesos de captura, sistematizacin y anlisis de la informacin; (3) crear el observatorio del SRPA, que brinde anlisis pertinentes orientadosaformulartantolapolticadeprevencincomolacriminal;y(4)diseareimplementar esquema de seguimiento, monitoreo y evaluacin de la oferta institucional para la atencin de los adolescentesvinculadosalSRPA.
373
Colombia,CorteConstitucional.(2001,junio).SentenciaC646,M.P.:CepedaEspinosa,M.J.Bogot. 409
Para combatir el fenmeno criminal, el pas debe contar con una poltica criminal estructurada de acuerdo con su concepcin de Estado social de derecho, coherente, eficaz y respetuosa de los derechos fundamentales, que contemple reas en las cuales se han identificado altos ndices de criminalidad, demandando atencin inmediata por parte del Ministerio del Interior y de Justicia y acciones conjuntas de las entidades involucradas tal como lo requiere la lucha y prevencin del terrorismo, las bandas y redes criminales, el narcotrfico, el lavado de activos, la defraudacin de fluidosyotrasconductaspunibles.
j)
ArticulacindelEstadoyestructurainstitucionaleficiente
Dada la naturaleza compleja y especializada de la poltica criminal, que se extiende en acciones desde la prevencin del delito hasta la asistencia pospenitenciaria, se requiere fortalecer los espaciosquepermitanlaconstruccindeestapolticadeEstado,ascomoconsolidarmecanismos efectivosdeseguimientoyevaluacin.Paraello,sedebefortalecerelConsejoSuperiordePoltica Criminalconunequipotcnicoquepermitaapoyarlatomaeficientededecisiones. Los cambios en la estructura institucional del sector implican contar con plantas de personal suficientes en la Fiscala General de la Nacin, las instituciones que ejercen funciones de polica judicial y apoyo tcnico cientfico. A este respecto, es necesario que la Fiscala General de la Nacin se fortalezca como ente autnomo e independiente, lo cual se materializa en que cuente con la facultad de definir su propia planta de personal, de tal manera que sea una entidad dinmicaparaenfrentarsealcrimen. Con el fin de contar con instituciones de cara al ciudadano, deben fortalecerse, en la Fiscala GeneraldelaNacinyelInstitutoNacionaldeMedicinaLegalyCienciasForenses,lasestrategiasy modelos de atencin al ciudadano; impulsar rutas, guas, protocolos y herramientas tcnicas de atencin integral diferenciada a las vctimas de la violencia sexual y basada en gnero; ampliar su presencia institucional en el territorio nacional y sus mecanismos de rendicin de cuentas. Lo anterior, deber acompaarse de estrategias de pedagoga ciudadana de tal manera que se genere mayor confianza en el sistema penal. Tales estrategias permitirn que la poblacin est informadasobrelosprocedimientos,susderechos,ylasrutasquefacilitenalciudadanoacceder a losserviciosdejusticia. El Sistema Nacional de Defensora Pblica debe atender de manera diferenciada a los retos de defensatcnicayderepresentacinyatencinjurdicaavctimas;estoenelsistemapenalmixtoy acusatorio,enelsistemaderesponsabilidadpenaldeadolescentesyjusticiaypaz,entreotros.
k)
Fortalecimientodelacapacidadinvestigativaytcnico cientfica
Es necesario adaptar las instituciones a los retos que plantean la criminalidad y la normativa procesal penal existente, que incluye nuevos y modernos esquemas procesales como el sistema penalacusatorio,laLeydeinfanciayadolescencia,laLeydejusticiaypaz,la JusticiaPenal Militar, la reforma al procedimiento de extincin de dominio, la actualizacin del Estatuto Nacional de Estupefacientes. Dado que los delitos fuente de lavado de activos y financiacin del terrorismo se han incrementado, se fortalecer la Poltica nacional de prevencin, deteccin, investigacin y juzgamiento del lavado de activos, administracin de bienes incautados, acciones de extincin de dominio,culturaantilavadoyfinanciamientodelterrorismo.
410
Particularmente, la Fiscala General de la Nacin debe robustecerse en su estructura lo que supone,porunaparte,laconformacindemodelosinvestigativoseficientesquepropendanporla Judicializacin efectiva de los presuntos autores o partcipes de conductas punibles, la posibilidad de ejercer sus facultades constitucionales y legales de una manera ms dinmica y adaptada a las necesidadesinvestigativas;todolocualseenmarcaenlaluchacontralacriminalidadorganizada. Es necesario, que las entidades en especial el Instituto Colombiano de Medicina Legal y Ciencias Forenses, apoyen la funcin permanente de polica judicial, contando con la capacidad tcnica, cientfica e investigativa necesaria para responder a la demanda por resultados de investigacin criminal oportunos y tiles para determinar la ocurrencia o no de conductas punibles y la responsabilidad de los autores y partcipes. Se debe trabajar en procura de la acreditacin de los laboratoriosdecriminalsticaycertificacindelasfuncionesdepolicajudicial,detalformaquese brindeconfianzasobreelactuarinstitucionalalaciudadanaeintervinientesenelprocesopenal. Para robustecer la capacitacin, es necesario coordinar y fortalecer las escuelas y centros de formacindelosoperadoresdelsistemapenalaescalanacional.Igualmente,sedebendesarrollar planes interinstitucionales de capacitacin y definir programas curriculares mnimos y especializados. As mismo, para combatir la criminalidad organizada transnacional de manera eficiente, es necesario reforzar la cooperacin internacional con todas las organizaciones que puedan proporcionar un eficaz intercambio de informacin dentro de los principios de respeto a los derechoshumanosycumplimientodelosconveniosinternacionales. Finalmente, es necesario robustecer la atencin y proteccin a las vctimas que participan en procesos penales y garantizar que esta atencin tenga un especial nfasis en la aplicacin de un enfoque diferencial y de gnero. As mismo, se deben impulsar los mecanismos de reporte de la violencia contra las mujeres y fortalecer la cobertura, calidad y pertinencia de la atencin a las vctimas a escala territorial, garantizando la idoneidad de los operadores y sensibilizando a los funcionarios, y a la poblacin en general, sobre los derechos de las vctimas. Para tal efecto, se precisa la difusin, conocimiento, apropiacin e implementacin de la Ley 1257 de 2008, al igual que el impulso a su reglamentacin; en paralelo, al fortalecimiento de la Mesa Interinstitucional para Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Decreto 164 de 2010) promoviendo la colaboracin armnicaconelsectordejusticia. El proceso penal no debe dejar de lado a los presuntos autores y partcipes de las conductas punibles, como destinatarios de dicho enfoque. Lo anterior, permitir que haya un mejor uso de los mecanismos de justicia restaurativa y una verdadera armonizacin entre los derechos de ambos extremos en el proceso penal, generando no slo un mayor bienestar social, sino tambin una especial atencin a las cadenas de vulnerabilidades. En este contexto, se deben fortalecer los programas de proteccin y asistencia a vctimas e intervinientes en el proceso penal, que apoyen laefectividadenlaadministracindejusticia.
411
l)
PolticaPenitenciaria
1. Mejoramientodelainfraestructura
Se elaborar un Plan Maestro de Reposicin, Rehabilitacin y Mantenimiento de Infraestructura, queapartirdeldiseodeestndaresdeoperacinportipodeestablecimiento,fijeunapolticade largo plazo orientada a reducir el nmero de establecimientos para aumentar la eficiencia en el usodelosrecursosdefuncionamientoydepersonaldelSistemaPenitenciarioyCarcelario(SPC). El INPEC elaborar un estudio que explore en sus aspectos presupuestal, jurdico, tcnico y funcional, diferentes modelos alternativos de administracin de los establecimientos, y una vez se defina el modelo ptimo y se garantice su viabilidad, se impulsar su implementacin con el concursodelsectorprivado.
2. TecnificacindelINPEC
ParatecnificarelSistemaPenitenciarioyCarcelario,elINPECelaborarunPlan Estratgico de TIC, quepermitamejorarlosmodelosdegestin,losprocesosadministrativos,financieros,derecursos humanosymisionales,yfacilitelaintegracinyelflujodeinformacinentrelasdiferentessedesa nivel nacional. Igualmente, continuar con la dotacin de elementos tecnolgicos de seguridad y control en los establecimientos, el fortalecimiento del proyecto de audiencias virtuales para reducir el traslado de internos ahorrando costos y reduciendo el riesgo para los reclusos y el personal de custodia y vigilancia. A partir de la evaluacin del sistema de vigilancia electrnica, se aumentar su cobertura de condenados y sindicados domiciliarios y la operacin y financiamiento del sistema pasar del Ministerio al INPEC. Se estudiar la viabilidad legal de establecer el copago por parte de los condenados o sindicados, as como la redefinicin de los requisitos para la obtencindelbeneficio,lascausalesdeincumplimientoylosprocedimientosderecaptura. Se elaborar un Plan de Atencin Bsica para la Poblacin Reclusa y de Tratamiento Penitenciario paraloscondenadosquebusquelareinsercinsocialdelindividuo,articulandoiniciativaspblicas y privadas, dentro de un marco normativo que privilegie el esfuerzo acadmico y/o la productividad del recluso en funcin de sus potencialidades lo cual se reflejar en la redencin de lapena. A partir del mejoramiento de los sistemas de informacin de la sistematizacin integral del Sistema Penitenciario y Carcelario (SISIPEC) y de la plena identificacin, caracterizacin, clasificacin, y tratamiento del recluso, se orientarn los programas de atencin bsica y de tratamientoydesarrollo,deacuerdoconelperfildelrecluso,enespecialdeaquelconcondiciones excepcionales. En materia educativa se ampliar la cobertura del nuevo modelo educativo del INPEC, as como aquellosrelacionadosconcultura,deporteyprevencindelusodeestupefacientes.Enmateriade DD.HH.,secontinuarimpulsandolaadopcindenormas,prcticasyprogramasdentrodelSPCy las escuelas de formacin para garantizar su respeto por parte de la poblacin reclusa y los servidoresdelINPEC.
412
3.
Metas
TablaV3
Tipode indicador
Resultado
Objetivo
Justicia
Estrategia
Enfoqueregionaldelajusticia Accesoalajusticiayjusticianoformal comoherramientadedescongestin Accesoalajusticiayjusticianoformal comoherramientadedescongestin Mecanismosalternativosdesolucinde conflictos(MASC)comoherramientade descongestinyacceso Prevencindeldaoantijurdico (defensajudicialdelEstado) Polticacriminalcoherenteyeficaz contraelcrimen
Indicador
Mapadejusticiaen funcionamiento CasasdeJusticia construidas,dotadasyen operacin
Lneabase 2010
Meta cuatrienio
1
Justicia
Resultado
68
100
Justicia
CentrosdeConvivencia Ciudadanaconstruidos, Resultado fortalecidosyenoperacin. Municipiosfortalecidoscon mecanismosalternativos desolucindeconflictos, Resultado prestandoservicios eficientesydecalidad Creacindeunaentidad paraladefensajudicialde lanacin Documentodepoltica criminalelaborado Resultado Resultado
16
42
Justicia
253
293
Justicia Justicia
1 1
C.
1.
Derechoshumanos,derechointernacional humanitarioyJusticiatransicional
Diagnstico
El Estado colombiano ha avanzado significativamente en el respeto y garanta de los Derechos Humanos de los colombianos y colombianas, lo cual se refleja en el comportamiento de los indicadores durante el periodo 20032009. Por ejemplo, el nmero de homicidios se redujo en un 32,76% y el de secuestros extorsivos en un 89,96%; los actos de terrorismo disminuyeron en un 81%; las vctimas de masacres en un 70,83%; las acciones subversivas en un 64% y el nmero de personasdesplazadasde2008a2009enun43,35%374.DesdeeliniciodelosprocesosdelaLeyde Justicia y Paz, se ha apoyado la bsqueda de la verdad en ms de 44.000 hechos enunciados que relacionan a 61.012 vctimas, y ha conducido a la exhumacin de 3.524 cadveres en 2.901 fosas375. Una aproximacin al universo de vctimas de la violencia lo constituye el nmero de solicitudes de reparacin por va administrativa que reglamenta el Decreto 1290 de 2008, el cual asciende a 331.604 vctimas, de las cuales el 87% corresponde a hombres y el restante 13% a mujeres. De acuerdo con el hecho victimizante, el 78,01% se relaciona con homicidio; el 10,06% con desaparicin forzada; el 2,79% con lesiones que produjeron incapacidad; el 2,73% con secuestro; el 2,61% con lesiones que no produjeron discapacidad; el 2,54% con tortura; el 0,77% con
374 375
InformedelPresidentelvaroUribeVlezanteelCongresodelaRepblica2010. ComitInterinstitucionaldeJusticiayPaz.Matrizdelmesdeseptiembre. 413
reclutamiento de menores y el 0,49% con delitos contra la integridad sexual376. Los ndices de pobreza mantuvieron una tendencia decreciente; la poblacin que recibi ingresos inferiores a la lnea de pobreza baj del 53,7% en 2002 al 45,5% en 2009. En la salud se aument el nmero de afiliadosalrgimensubsidiado,sepasdel46,6%en2003al93,13%en2009.Deigualmanera,en elcasodelacoberturabrutadeeducacinbsicaymedia,pasdel90,6%al105,6%377. Tales avances han sido reconocidos por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en sus informes anualesde2009,loscuales,asuvez, planteanretos enmateriaderespetoygarantateniendoen cuenta que las violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitarioansonsignificativas. Por lo anterior, el buen gobierno para la prosperidad democrtica, considera que las violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, tales como homicidios, desapariciones forzadas, desplazamientos forzado, reclutamientos forzados de nios, nias y adolescentes, secuestros, accidentes e incidentes con minas antipersonal, vulneraciones a la integridad personal, violencia sexual y de gnero, toda las formas de discriminacin, ataques a la poblacin civil, violencia contra grupos tnicos, restricciones a las libertades y amenazas a defensores de Derechos Humanos y lderes sociales; as como los obstculos para garantizar efectivamente los derechos econmicos, sociales y culturales, en los componentes de disponibilidad, calidad, aceptabilidad, accesibilidad y adaptabilidad, constituyen especial preocupacin que lo instan a avanzar con decisin en el diseo e implementacin de la Poltica NacionalIntegraldeDD.HH.yDIH. As mismo, en el marco de sus obligaciones de respeto y garanta de los Derechos Humanos, reafirma que la dignidad humana es el centro de las acciones y polticas del Estado en los diferentes sectores; por lo tanto, se reconoce a los seres humanos como sujetos de derechos y agentes del desarrollo, garantizando la participacin ciudadana sin discriminacin alguna, mediante un dilogo constructivo y democrtico, respetuoso del disenso y de las diferencias. De esta forma, la lucha contra la pobreza para lograr condiciones de vida digna; la seguridad democrtica y ciudadana para la paz; el fortalecimiento de la justicia para la libertad; y el desarrollo sostenible a partir de las locomotoras del desarrollo: vivienda, infraestructura para el transporte y las comunicaciones, mineroenergtica, agropecuaria y de la innovacin; se sustentarnenesteenfoquedederechosyenunenfoquediferencial.
2.
a)
DerechosHumanosyDerechoInternacionalHumanitario
1. SistemaNacionaldeDD.HH.yDIH
El Gobierno nacional crear el Sistema Nacional de DD. HH. y DIH, integrado por las entidades del Estado del orden nacional y territorial con competencia en dicha materia; y por los principios, criterios orientadores, polticas, planes, programas, proyectos, procesos, procedimientos,
AgenciaPresidencialparalaAccinSocialylaCooperacinInternacional.SubdireccindeAtencinaVctimasdelaviolencia.Corte: Septiembre30de2010. 377 InformedelPresidentelvaroUribeVlezanteelCongresodelaRepblica2010. 414
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mecanismos de coordinacin nacinterritorio, sistema de informacin y mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluacin. Este sistema permitir disear, complementar y consolidar laspolticaspblicassectorialesconenfoquedederechosyenfoquediferencial. El sistema ser coordinado por la Comisin Intersectorial de DD. HH. y DIH, liderada por el VicepresidentedelaRepblica,lacualserreestructuradayfortalecidaentrminosdemiembros, funciones y competencias, con el objeto de erigirla como la instancia de definicin, promocin, orientacin, articulacin, seguimiento y evaluacin de la Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH, y de respuesta e impulso al cumplimiento de los compromisos internacionales en esas materias.
2. PolticaNacionalIntegraldeDD.HH.yDIH
La Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH promover el respeto y garanta de los Derechos Humanos de las personas sujetas a la jurisdiccin del Estado colombiano con visin regional, bajo los principios de goce efectivo de derechos y enfoque diferencial y los criterios de racionalidad e integralidad; y se constituir, por los siguientes componentes: (1) Plan Nacional de Accin de DD. HH. y DIH, (2) Prevencin de violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, (3) Educacin y cultura en DD. HH., (4) Proteccin, (5) Poltica Integral de DD. HH. y DIH del Ministerio de Defensa Nacional, (6) Acceso a la justicia y lucha contra la impunidad, (7) Escenario internacional, (8) IgualdadynodiscriminacinEnfoquediferencial. Esta Poltica ser implementada en todo el territorio nacional de manera coordinada y articulada, bajo los principios de corresponsabilidad, concurrencia y subsidiariedad. La coordinacin nacin territorio implica entre otras, las siguientes acciones: (1) brindar asistencia, asesora y acompaamientoparaaumentarlacapacidadtcnicadelasentidadesterritorialeseneldiseode polticas, planes, programas y proyectos con enfoque de derechos y enfoque diferencial; (2) posibilitar la interlocucin y participacin de la sociedad civil en el diseo, implementacin y evaluacindelasmismas;(3)generaraccionesdesensibilizacin,formacinyculturaenDD.HH.y DIH;y(4)impulsarypromoverlasaccionesprevistasenelSistemaAdministrativodelInterior,con el fin de que sea ampliamente reconocido como mecanismo institucional de coordinacin y articulacinenpolticasnacionalesdealcanceterritorial. PlanNacionaldeAccindeDerechosHumanosyDerechoInternacionalHumanitario (PNA) El Gobierno nacional culminar la formulacin del PNA con el apoyo del Ministerio Pblico y de acuerdo con los estndares internacionales, lo adoptar, iniciar la implementacin de las estrategias de corto, mediano y largo plazo, y estar conformado como mnimo por los siguientes ejes temticos: (1) cultura y ciudadana en DD. HH.; (2) derechos a la vida, libertad e integridad personal; (3) lucha contra la discriminacin y respeto de las identidades; (4) derechos econmicos socialesyculturales;y(5)accesoalajusticiayluchacontralaimpunidad. PrevencindeviolacionesalosDD.HH.einfraccionesalDIH El buen gobierno para la Prosperidad Democrtica, considera que la prevencin de violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, como obligacin integral a cargo del Estado, es una de las estrategias centrales de la Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH, por lo cual, su implementacin y cumplimiento ser responsabilidad tanto de las autoridades civiles del orden
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nacional y territorial como de la Fuerza Pblica, con el apoyo y seguimiento del Ministerio Pblico ylasorganizacionesdelasociedadcivil. La prevencin se concibe como el conjunto de estrategias dirigidas a evitar la ocurrencia de violaciones a DD. HH. e infracciones al DIH, desactivar las amenazas y/o mitigar los efectos generadosporsuocurrenciayabrindargarantasde norepeticin,teniendocomoejetransversal elenfoquediferencial. Demaneraespecial,laformulacineimplementacindelcomponentedeprevencin,desarrollar losiguiente:(1)definirlascausasestructuralesquesubyacenacadatipodeviolacinalosDD.HH. o infraccin al DIH; (2) poner en marcha estrategias de tipo econmico, social, cultural, judicial y deseguridadquepermitanatacarlascausasestructuralesidentificadas;(3)articularlosdiferentes esfuerzos de las entidades nacionales y territoriales en relacin a la prevencin de las violaciones de los DD. HH. e infracciones al DIH, como por ejemplo el SAT, CIAT, PNCT, PAICMA, Poltica PblicadePrevencinyProteccindel DesplazamientoForzado, PolticaIntegraldeDD.HH.yDIH del MDN, entre otros; (4) generar garantas para el ejercicio de la defensa de los DD. HH.; (5) impartir instrucciones y establecer controles a fin de asegurar que los servidores pblicos se abstengan de vulnerar, por accin u omisin, los DD. HH. y el DIH, al igual que impulsar acciones conelobjetodeevitarlacomisindehechosqueatentencontralosDD.HH.yelDIHporpartede particulares; (6) formular e impulsar Planes de Prevencin y Proteccin como instrumento para la prevencin; (7) consolidar escenarios de dilogo y lazos de confianza entre las autoridades pblicas, la poblacin civil y el sector privado; (8) realizar acciones especficas para reparar a las vctimas e impedir que vuelvan a ser objeto de violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH; (9)desarrollarelcontenidodelaLeydeInteligenciaenconsonanciaconlaConstitucinPoltica,la Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH y su componente de Prevencin. El Departamento Administrativo de Inteligencia o la nueva agencia que se cree, focalizar acciones hacia el fortalecimiento de la proteccin de los Derechos Humanos en el desarrollo de las actividades de inteligencia. La Accin Integral contra Minas Antipersonal (AICMA) garantizar que el desarrollo de las comunidadesnoseveaobstaculizadoporlacontaminacinporestasarmas.Paraello,seampliar la capacidad nacional de desminado humanitario, se garantizar la atencin y reparacin integral de las vctimas y se ampliar y dar sostenibilidad a los programas de Educacin en el Riesgo, de acuerdoconlaConvencinsobrelaProhibicindeMinasAntipersonal. Igualmente, la Poltica Nacional del Prevencin del Reclutamiento y Utilizacin de Nios, Nias y AdolescentesporPartedeGruposArmadosalMargendelaLeyyGruposDelictivosOrganizados378 impulsar y promover entornos familiares, comunitarios e institucionales que protejan integralmentesusderechos.Asmismo,seavanzarenlacoordinacindelasentidadesquehacen parte de la Comisin Intersectorial y su articulacin con las entidades territoriales y tnicas para: (1) lograr una mayor apropiacin local de la poltica; (2) desarrollar de rutas y protocolos que acten ante riesgo o amenaza de reclutamiento y utilizacin de nios; (3) sancionar a quienes recluten y utilicen menores de edad; (4) disponer de informacin oportuna que permita intervenciones asertivas y precisar la magnitud y expresin de estas violaciones a los derechos de los nios; (5) garantizar el restablecimiento y goce efectivo de los derechos de nios, nias y adolescentes, observando las caracterstica tnicas, de ciclo de vida y de gnero. Para ello, se
Documento CONPES 3673: Poltica de prevencin del reclutamiento y la utilizacin de nios, nias y adolecentes por parte de los GruposArmadosalMargendelaLeyydelosgruposdelictivosorganizados.19dejuliode2010. 416
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fortalecer la Secretaria Tcnica de la Comisin Intersectorial de manera que pueda atender sus funcionesdearticulacin,asistenciaeimpulsoalapoltica. Educacinyculturaenderechoshumanos El Gobierno nacional entiende que la situacin del pas no se transforma si la sociedad en su conjunto y las instituciones del Estado no se apropian de los Derechos Humanos como una prctica cotidiana. Por tal motivo, se busca construir una poltica de promocin de una cultura en Derechos Humanos que tenga como base principal el respeto a la dignidad humana, la libertad, la solidaridad, la igualdad y no discriminacin, as como el impulso a la cultura de la legalidad y la transparenciadetodoslosservidorespblicos. Adems, se desarrollarn estrategias educativas y culturales que permitan incrementar la capacidad y competencias de las personas y del Estado para actuar conforme con los valores, significados y prcticas que fortalezcan la exigibilidad, el ejercicio, el respeto, la garanta y la defensa de los Derechos Humanos, entre otras, mediante la implementacin del Plan Nacional de Educacin en Derechos Humanos (PLANEDH), y el fortalecimiento de los programas pedaggicos transversalesEduderecho,EdusexualidadyEduambiental,enlosestablecimientosdeeducacin preescolar,bsica,mediaysuperior. Proteccin La Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH, tendr como propsito fortalecer, desarrollar y armonizar los planes, programas y proyectos de proteccin de personas, grupos y comunidades queseencuentrenensituacinderiesgoextraordinariooextremodesufrir undaoirreparable a sus derechos a la vida, libertad, integridad o seguridad personal, acatando las sentencias y autos delaCorteConstitucionalenlamateria. Elfortalecimientoydesarrollodelosplanes,programasyproyectosdeproteccin,desarrollarlos siguientes aspectos: (1) definicin de sujetos beneficiarios de la proteccin especial a cargo del Estado; (2) evaluacin del riesgo, bajo criterios de objetividad, racionalidad y enfoque diferencial; (3) las medidas de proteccin, individuales o colectivas, bajo criterios de oportunidad, idoneidad, eficaciayenfoquediferencial;(4)lascircunstanciasespecficasdelaspersonasycomunidades,sus rolessocialesyloscontextospolticoslocales;y(5)ladefinicindelasobligacionesdecadaunade lasentidadesdelEstadonacionalesylocalesenmateriadeproteccin. PolticaIntegraldeDD.HH.yDIHdelMinisteriodeDefensaNacional Se integrar la Poltica Integral de DD. HH. y DIH del Ministerio de Defensa Nacional a la Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH. En este sentido, se continuar con el desarrollo e implementacin de los objetivos propuestos en cada una de las lneas de accin: Instruccin, disciplina, defensa, atencin y cooperacin, y de lasestrategias de la Poltica Integral de DD. HH. y DIH, reiterando as la poltica de cero tolerancia a violaciones de DD. HH. e infracciones al DIH como parte integral del esfuerzo de la Fuerza Pblica por brindar seguridad a los colombianos en el marco del Estado social de derecho, de acuerdo con las prioridades de la Poltica Nacional de DD. HH. y DIH. Adicionalmente se establecer el Plan de Accin de esta Poltica y los indicadores parasuseguimiento,quepermitanestablecerelimpacto. As mismo, el Gobierno nacional a travs de Ministerio de Defensa Nacional continuar implementando medidas de prevencin en el interior de la Fuerza Pblica y fortaleciendo la cooperacin con las autoridades judiciales en apoyo a las investigaciones que se adelantan por
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presuntos casos de homicidio en persona protegida u homicidio agravado atribuibles a miembros delaFuerzaPblica. Finalmente, el Ministerio de Defensa profundizar en la implementacin de Principios Voluntarios en Seguridad y Derechos Humanos, fortaleciendo el relacionamiento de la Fuerza Pblica con el sector empresarial y asegurando que los acuerdos de cooperacin de seguridad con las empresas privadasnacionalesomultinacionalesseajustenalosestndaresdeDD.HH. Accesoalajusticiayluchacontralaimpunidad El Gobierno nacional consolidar la Poltica de Lucha contra la Impunidad en el orden nacional y territorial y fortalecer los mecanismos de garanta al acceso a la justicia, con el objetivo de promover y fortalecer la capacidad y cooperacin interinstitucional, generando estrategias que propendan por la eficacia en el esclarecimiento de los hechos, identificacin de autores y partcipesylaimposicindepenas,delasviolacionesalosDD.HH.einfraccionesalDIH. Escenariointernacional El Gobierno nacional continuar con el cumplimiento y seguimiento de los compromisos y obligaciones internacionales en materia de DD. HH. y DIH, y seguir con la disposicin a la observancia por parte de las instancias internacionales en materia de DD. HH. y DIH dentro del marco de la autonoma y soberana del Estado. Igualmente se gestionar la cooperacin internacional para el fortalecimiento institucional en materia de DD. HH. y DIH en concordancia conloslineamientosestablecidosparalacooperacininternacionalenelcuatrenio. Igualdadynodiscriminacin El Gobierno nacional entiende que es una necesidad para el pas desarrollar el derecho a la igualdad y no discriminacin. Por tal motivo adoptar y promover, de forma participativa, las medidas necesarias para contribuir a eliminar prcticas discriminatorias en las diferentes esferas de la sociedad y del Estado; promover prcticas sociales que respeten, reconozcan y valoren la diversidad; y garantizar el desarrollo y cumplimiento de polticas y mecanismos tendientes a superar la desigualdad material y formal que afecta a los sujetos y grupos poblacionales histricamente discriminados por motivos de etnia, sexo, identidad de gnero y orientacin sexual, edad, discapacidad, condicin social y econmica. Adems, se impulsar el cumplimiento delasSentenciasConstitucionalessobrelosderechosdeestosgrupos. As mismo el Gobierno nacional, en concordancia con lo planteado en otros acpites del Plan Nacional de Desarrollo, impulsar polticas encaminadas a garantizar el desarrollo de los derechos laboralesysindicales,ascomopolticasespecficasrelacionadasconlapoblacinjoven.
b)
Justiciatransicionalcomoherramientaparalograrla reconciliacinnacional
Un Buen Gobierno para la Prosperidad Democrtica genera condiciones sostenibles para la promocin de los Derechos Humanos, lo que implica, entre otras, la reparacin integral de los derechos vulnerados con ocasin de las graves violaciones cometidas en contra de la sociedad civil, la generacin de condiciones propicias para promover y consolidar iniciativas de paz y la bsqueda de la reconciliacin nacional. Los esfuerzos gubernamentales no deben limitarse al sometimiento a la justicia de los infractores de la ley, sino que han de traducirse en una accin de
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Estadocoherenteeintegralquecomprendaunmarconormativoqueorienteyarticulesuaccionar en materia de verdad, justicia, reparacin y garantas de no repeticin, y un marco institucional querespondademaneraoportunayeficazalosretosplanteadosporlosanteriorespilaresbsicos delajusticiatransicional. LaapuestaporreconocerlasgravesviolacionesalosDerechosHumanoseinfraccionesalDerecho InternacionalHumanitario,ypordignificaralasvctimas,implica eldiseoylaimplementacinde unaseriedemecanismosdentrodelmarcodelosprincipiosyvaloresqueconstruyanyorientenel accionar estatal, con el fin de resolver los problemas derivados de un periodo prolongado de violencia, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, se sirva la justicia y as lograr lareconciliacin. Garantizar el goce efectivo de los derechos vulnerados implica el diseo de herramientas mltiples, diferenciales y variadas en su naturaleza. En efecto, la reparacin integral comprende medidas individuales y colectivas de restitucin, indemnizacin, rehabilitacin fsica, mental y social, satisfaccin y garantas de no repeticin de los hechos violentos. Dichas medidas deben comprometer el accionar de un entramado de instituciones del Estado, de la sociedad civil y del sector privado que orientadas y coordinadas, hagan efectivo y eficaz el accionar hacia una reconciliacinduraderayestable. Adicionalmente, todo esfuerzo por allanar el camino hacia la reconciliacin nacional, debe garantizar la no repeticin de las graves violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, facilitando la desmovilizacin, desarme y la reintegracin a la sociedad de los miembros de los grupos armados al margen de la ley con la creacin de oportunidades para aquellos que quieren abandonar la violencia como estilo de vida; lo anterior, en consonancia con los lineamientos descritos en la Poltica Nacional de Reintegracin Social y Econmica para Personas y Grupos Ilegales379, entre otras acciones simblicas y materiales que garanticenlanorepeticindelasviolacioneseinfraccionescometidas.
1. Desarrollonormativo
En este sentido, el reto est en la formulacin de una poltica de Estado coordinada para aunar esfuerzosdentrodeunmarconormativoquepermitasuperarellegadodegravesviolacionesalos DerechosHumanoseinfraccionesalDerechoInternacionalHumanitario,ygenerarcondicionesde convivencia, que contenga el diseo e implementacin de mecanismos que garanticen la justicia y verdad,lareparacinintegraldelosderechosvulneradosyquefacilitenlatransicinpacficahacia unsociedadenprocesodereconciliacin. Dichos mecanismos han de ser coherentes con los esfuerzos realizados a travs de las leyes 387 y 418 de 1997 (con sus prrrogas y modificaciones), la Ley de Justicia y Paz y el Decreto 1290 de 2008; las acciones implementadas en el marco de la accin integral contra minas antipersonal; la Poltica de consolidacin de los mecanismos de bsqueda e identificacin de personas desaparecidas en Colombia; y las polticas de retornos y reubicaciones para la poblacin en situacin de desplazamiento, vivienda, generacin de ingresos y restitucin de tierras y territorios avctimas,quesevienendiseandoeimplementandobajoelliderazgodelGobiernonacional.
Documento CONPES 3554: Poltica Nacional de Reintegracin Social y Econmica para Personas y Grupos Armados Ilegales. 1 de diciembrede2008. 419
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Est poltica debe ser desarrollada bajo el anterior marco normativo, los nuevos referentes jurdicos que se creen y los que busquen ampliar la vigencia de los instrumentos ya existentes, y debe sujetarse a los principios rectores que garantizan el respeto por los Derechos Humanos consagrados en los tratados internacionales y la legislacin y jurisprudencia nacional: dignidad humana, igualdad, enfoque diferencial, coherencia interna, coherencia externa, principio de progresividad,principiodegradualidad,sostenibilidad,sostenibilidadmacroeconmica. Por otro lado, dada la magnitud y la complejidad del fenmeno del despojo y el abandono de tierras y territorios por causa de la violencia, se requiere la puesta en marcha de la Gestin Integral de la Restitucin. Ello supone la creacin de una justicia especializada exclusivamente destinada a hacer valer los derechos de las vctimas sobre la tierra y los territorios de manera gratuita e integral. Para ello, el Estado recibir los casos, prestar la asistencia jurdica, los documentar e impulsar los procesos en favor de las vctimas hasta su finalizacin. Adicionalmente, pondr en marcha procesos policivos que puedan asegurar una efectiva entrega de las tierras y territorios y los mecanismos de compensacin cuando no procede o no es posible la restitucin. La restitucin y la compensacin integral comprenden medidas de proteccin, prevencin, y formalizacin, requeridas para que culminen en el goce efectivo de los derechos asociadosalatierrayalosterritorios.
2. Fortalecimientoinstitucional
En desarrollo del principio constitucional de colaboracin armnica entre las ramas del poder pblico para la consecucin de los fines del Estado, se han desarrollado esfuerzos que permiten el fortalecimientoinstitucionalenelpasparacumplirconlaobligacindegarantizarelgoceefectivo de los derechos vulnerados. Para sealar algunos, la Unidad Nacional de Fiscalas para la Justicia y la Paz, las Salas de Justicia y Paz en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial; los Procuradores Judiciales destacados para intervenir en los procesos surgidos de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz; la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin; las Comisiones Regionales para la Restitucin de Bienes y los Comits Tcnicos Especializados que las apoyan; el Fondo para la ReparacindelasVctimas;elComitdeCoordinacinInterinstitucionaldequetrataelartculo21 del Decreto 3391 de 2006; el Comit de Reparaciones Administrativas; y la Direccin de Justicia TransicionaldelMinisteriodelInteriorydeJusticia,sonexpresindelesfuerzorealizado. No obstante, para asegurar que el diseo institucional del nivel central y territorial creado para atender y reparar a las vctimas, sea suficiente y se encuentre articulado, se debe realizar un ejercicio permanentedeidentificacin delasnecesidadesdereformulacinoajustedelosplanes, polticas, programas y proyectos. Las acciones por desarrollar implican una coordinacin poltica y operativadelosesfuerzosestatales,lasinstitucionesresponsablesyelfortalecimientodesistemas de informacin que permitan hacer seguimiento a las polticas y a las medidas de reparacin que se han de garantizar. Es as como se trabajar en el mejoramiento de los sistemas de informacin para la atencin a vctimas, a partir de la conformacin de la Red Nacional de Informacin, que garantizarunarpidayeficazinformacinnacionalyregionalsobrelasviolacionesalosDerechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Adems, permitir adoptar las medidas para la atencin inmediata y la elaboracin de planes para la atencin y reparacin integraldelasvctimasinscritasenelRegistronicodeVctimas. As mismo es necesario crear el Sistema Nacional de Atencin Integral a Vctimas que articule y encauselasaccionesdel Gobiernonacional.Lacreacindedicho Sistemarequieredelapuestaen
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marcha de un marco institucional y normativo adecuado para disear, implementar, elaborar y ejecutar todas las polticas, planes, programas y proyectos que atiendan las dinmicas de transicinenColombia.
3.Metas
TablaV4
Estrategia Nombredelindicador SistemaNacionaldeDerechosHumanosy DerechoInternacionalHumanitariocreado ComponentesdelaPolticaNacional IntegraldeDD.HH.yDIHdesarrollados Miembrosdelafuerzapblicacapacitados Reduccindetasasdehomicidio PolticadeAtencinyReparacinavctimas deviolacionesalosDD.HH.einfracciones alDIHformulada Vctimasdelaviolencia(diferentesa Justiciatransicional desplazados)indemnizadasporva administrativa Vctimasdelaviolencia(desplazados) indemnizadasporvaadministrativa Producto Tipode indicador Producto Gestin Gestin Producto Lneabase 2010 0 0 48% 34porcada 100.000 habitantes 0 Meta cuatrienio 100% 100% 100% 28porcada 100.000 habitantes 100%
DerechosHumanos yDerecho Internacional Humanitario
Producto
25.000
100.000
Producto
57.000
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VI. Sostenibilidad ambientalyprevencindel riesgo

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PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
La ola invernal que golpe al pas a mediados del ao 2010, y que se espera contine durante la primera mitad de 2011, ha cambiado el rumbo de la poltica ambiental y del riesgo del pas, ha transformadolavisindeloscolombianossobrelasposiblesconsecuenciasdelcambioclimtico,e inevitablemente ha alterado el plan de gobierno de este cuatrienio, y en consecuencia el Plan Nacional de Desarrollo como su principal instrumento. Los esfuerzos en ayuda humanitaria, rehabilitacin y reconstruccin, la redistribucin de los recursos, y la necesidad de replantear las estrategias de prevencin en algunos sectores para evitar consecuencias adversas ante futuros eventosdeorigennatural,sonalgunosejemplosdeello. La emergencia invernal ha afectado, entre otros, a ms de 2,27 millones de personas, 341.000 viviendas, 751 vas, 807.609 hectreas, 813 centros educativos y 15 centros de salud. Los recursos paraatenderestasyotrasconsecuenciasdelinviernosehanestimadoen26billonesdepesos:5% atencin, 21% rehabilitacin, y 74% para obras de recuperacin, reconstruccin y prevencin. Ahora bien, se esperan situaciones de emergencia invernal durante el primer semestre del ao, especialmente en el perodo entre abril y julio, por lo cual las cifras y recursos anteriormente presentadossonanpreliminares. La ola invernal, ms que una catstrofe, constituye una oportunidad para corregir errores y prevenir futuros desastres. Para que esta adversidad se convierta en una oportunidad, es necesario realizar un diagnstico exhaustivo de la gestin ambiental y del riesgo del pas, e identificar las modificaciones necesarias para atender las consecuencias recientes y prevenir o disminuirlasfuturas.Enotraspalabras,entendermejornuestrageografa,conocermejornuestros riesgoseintervenirlos. Colombia es un pas con una excepcional riqueza y diversidad natural y cultural. Esta ha sido la base sobre la cual la Nacin y sus regiones han construido sus estrategias de desarrollo. Los recursos naturales los suelos, las aguas, los bosques, los recursos hidrobiolgicos, los minerales, los hidrocarburos, el paisaje, etc. han sido utilizados y explotados para generar crecimiento econmico y bienestar social. Si bien es cierto que un mayor crecimiento econmico ha contribuido de manera significativa a mejorar el ingreso y el bienestar de los colombianos en las
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ltimas dcadas, este tambin ha estado acompaado de un marcado deterioro ambiental y de la acentuacin de problemas como la deforestacin, la prdida de biodiversidad y la contaminacin delaguaydelaire(DNP,2007:6). Seencuentra,porejemplo,queel85%delossistemasproductivosdeColombiaseubicanenreas vulnerables a desertificacin, y el 48% del pas es susceptible de erosin. Estos factores degradan aproximadamente 2.000 hectreas al ao en la regin andina y afectan la competitividad del sector agrcola, la disponibilidad de alimentos, y la calidad y cantidad de agua. As mismo, se estima que la degradacin ambiental en Colombia representa prdidas equivalentes al 3,7% del PIB(BancoMundial,2007:118). De forma similar, las sustancias qumicas empleadas en los procesos de produccin causan contaminacin del agua, el aire y los alimentos, generando riesgos significativos para la salud pblica, la productividad y los ecosistemas. Un sector que merece especial atencin al producir deterioro ambiental a pesar de los esfuerzos recientes para su control, es el minero. Si bien la legislacinprohbeadelantaractividadesconfinescomercialesenreasdeimportanciaambiental, el cumplimiento de esas disposiciones ha sido limitando y, en muchos casos, la actividad minera informal ha generando graves consecuencias ambientales, sobre todo en el uso y afectacin del recurso hdrico. As mismo, los pasivos ambientales asociados a la minera legal no han sido cuantificados en trminos econmicos y sociales, ni internalizados, ni tampoco se cuenta con fuentesdefinanciacinespecficasparasurecuperacin. Considerando el acelerado crecimiento proyectado para los prximos cuatro aos, se espera que se generen presiones adicionales a las ya existentes sobre el ambiente, lo cual implicar adems, grandes transformaciones en un corto periodo de tiempo. La gestin ambiental enfrenta, por lo tanto, el reto de asegurar que este crecimiento cumpla con los parmetros de sostenibilidad. Esto significa, entre otros, cambiar la tendencia del deterioro ambiental, de los procesos inadecuados de ocupacin y uso del territorio y adaptarse a la variabilidad climtica. Tambin representa desarrollar estrategias de conservacin, con la finalidad de proteger la diversidad biolgica y la provisindelosserviciosecosistmicosquesustentanycontribuyenalbienestardelasociedad. Uno de los aspectos cruciales de la gestin ambiental es el recurso hdrico. Si bien Colombia cuenta con una oferta superficial de ms de 2.000 km3 y el 36% del territorio con agua subterrnea, se encuentra que el 40% de las principales cuencas del pas son vulnerables al deterioro. En relacin con este ltimo punto, los ms altos niveles de contaminacin se presentan en las cuencas donde se concentra el mayor desarrollo econmico y donde se puede producir el mayorimpactosobrelapoblacin. Por otra parte, los procesos desordenados de urbanizacin que se han generado en muchas regiones del pas han causado transformaciones del paisaje, prdida de biodiversidad, reduccin delespaciopblico,disminucindelacalidaddelaire,afectacindelaofertaycalidaddelrecurso hdrico,generacinderesiduos,prdidayafectacindeladisponibilidaddesueloyaumentodela vulnerabilidad. Las consecuencias de la reciente emergencia invernal, son una clara demostracin de la importancia de atender y corregir estas limitaciones en la gestin ambiental y del riesgo. En este sentido, para garantizar la sostenibilidad del desarrollo econmico y social del pas, resulta prioritaria la incorporacin de medidas que tiendan a disminuir la vulnerabilidad frente al riesgo de desastre en los sectores y en la poblacin. Segn Naciones Unidas, los desastres tienen un
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impactodesproporcionadoenlospasespobresyendesarrollo,yestnespecialmenteasociadosa viviendas en condiciones inseguras. En esta materia, se encuentra que en Colombia cerca de 780.000 hogares, es decir alrededor del 39% del total, viven en condiciones de precariedad, y por tanto,seencuentranespecialmenteamenazadosantelaocurrenciadedesastresdeorigennatural causadosporelcambioclimtico. A partir de 2005, y tras la formulacin e implementacin del programa para la reduccin de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres, Colombia ha dirigido su atencin en forma gradual hacia la necesidad de reconocer la gestin del riesgo en la planificacin del territorio y los sectores.Noobstante,lagestindedesastresdelpaspresentagrandesdificultadescomoson:(1) prevalencia del enfoque emergencista en el diseo de las polticas y la respuesta del gobierno, (2) debilidad en la inclusin y aplicacin de disposiciones de reduccin del riesgo de desastres en los planes de ordenamiento territorial, (3) debilitamiento de la capacidad tcnica del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD), (4) escasa investigacin y desarrollo tecnolgico,(5)limitadacoordinacinentreentidades,y(6)ausenciadeunaestrategiaintegralde gestin de riesgo que fije las polticas y oriente las inversiones en el nivel nacional, departamental ymunicipal. En suma, procesos acelerados de crecimiento econmico en escenarios cambiantes de riesgo, de degradacin del ambiente y cambio climtico global requieren una gestin ambiental y del riesgo de desastres integrada como estrategia fundamental para garantizar la sostenibilidad y la seguridaddelascomunidadeseneldesarrollodelpas.
A.
Gestinambientalintegradaycompartida
Existeunamplioreconocimientodelarelacindirectaentreeldeterioroambiental,elaumentode la pobreza380 y su carga desproporcionada sobre los segmentos ms vulnerables de la poblacin. La degradacin ambiental es un tema fundamental para el desarrollo de cualquier pas, se encuentra ligado de manera inseparable y es causa de problemas asociados a la pobreza, el hambre, la inequidad de gnero y la salud, entre otros. (Melnik et l., 2005 en MAVDT 2009). Se estima que la degradacin ambiental en Colombia representa prdidas equivalentes al 3,7% del PIB; cifra que contempla los costos asociados con la contaminacin atmosfrica urbana e intradomiciliaria, los servicios deficientes de abastecimiento de agua, saneamiento e higiene, los desastres y la degradacin de los suelos y est asociada a un mayor incremento de las tasas de morbilidadymortalidad,especialmenteentrelosmspobres(BancoMundial,2007:118). Las estrategias de conservacin tienen como finalidad la proteccin de la diversidad biolgica y la provisin de los servicios ecosistmicos que sustentan y contribuyen al bienestar humano y por consiguiente a sus procesos de desarrollo y crecimiento econmico. Hoy, es clara la relacinentre laconservacindelpatrimonionatural,elcrecimientodelosdiferentessectoresdelaeconoma,la competitividadylaequidadsocial. Se requiere una decidida y sistemtica atencin a esta interdependencia. Con el propsito de cambiar la tendencia de deterioro ambiental, hacer frente a los procesos inadecuados de ocupacin y uso del territorio y adaptarse a la variabilidad climtica. Esta ltima, resulta de los
380
InformedeObjetivosdeDesarrollodelMilenio. 426
procesos globales de cambio climtico. De igual manera, esta variabilidad genera condiciones de riesgocrecientessobrelaspoblaciones,losecosistemasylaeconoma381. El estndar global para un pas en condiciones de desarrollo humano sostenible es de 1,8 gha/cpitacomoindicadordehuellaecolgica.SegndatosdelasCuentasNacionalesdelaHuella Ecolgica382,Colombiaesel26.pasmsgrandeenelmundoporrea,peroel14msgrandeen capacidad biolgica. La Huella Ecolgica en Colombia, 1,9 hectreas globales per cpita (gha/capita383), es comparable a otros pases de la Comunidad Andina de Naciones, tales como Bolivia (2,4 gha/cpita), Ecuador (1,9 gha/cpita), y Per (1,8 gha/cpita). Esto indica la prioridad quedebedarsealestablecimientoyaplicacindemedidasencaminadasaprevenirelaumentode dicha huella, y de esta manera, no poner en riesgo la biocapacidad de proveer los servicios ecosistmicosquerequierelasociedadylaeconomadelpas. ElfuturoambientaldeColombiadepende,enbuenamedida,delacalidaddeldesempeo general de la economa y del fortalecimiento de la democracia. El crecimiento econmico debe acelerar cambiostecnolgicosenlossectoresdelaproduccindemaneraquesemejoresueficienciapara minimizar el deterioro ambiental. Esto, complementariamente con el reconocimiento y aplicacin de las determinantes ambientales del ordenamiento territorial, contribuir a solucionar los problemas de pobreza, equidad y seguridad. As mismo, generar un entorno favorable a las acciones de proteccin ambiental, que junto con la promocin de la participacin efectiva de la poblacin y el fortalecimiento de la democracia, contribuirn a la priorizacin, e implementacin de consideraciones ambientales y a un ejercicio de la autoridad ambiental legtimo, equitativo y efectivo. Colombia, en el Plan Nacional de Desarrollo 20102014, busca avanzar hacia la Prosperidad Democrtica impulsada por cinco locomotoras agricultura, mineroenergtica, infraestructura, vivienda e innovacin, las cuales conforman la estrategia de crecimiento econmico sostenible y de competitividad como pilar fundamental para alcanzar un mayor bienestar de la poblacin. Esto ltimo se expresa en la reduccin de la pobreza, la igualdad de oportunidades, y la convergencia del desarrollo regional. La efectividad y eficacia de estas estrategias depende de iniciativas como las de buen gobierno y posicionamiento internacional, as como la estrategia de gestin ambiental ydelriesgo. El presente Plan Nacional de Desarrollo estima que, en los prximos cuatro aos, las cinco locomotoras incrementarn el crecimiento econmico del pas en 1,7 puntos porcentuales por ao,reducirnlapobreza duranteel cuatrienioencerca1,2%ylaindigencia encercade1,0%.As mismo, se espera un estimado de crecimiento poblacional de alrededor de dos millones de habitantesenelcuatrienio. Es as, como se espera que en el sector mineroenergtico, la generacin y la transmisin de electricidad aumenten en 588%, las reservas permanentes de hidrocarburos en 335%, la produccin de petrleo y gas en 79%, la construccin de poliductos y oleoductos en 78%, la produccindecarbnen70%ydeoroen51%.Conrespectoalsectoragropecuario,seestimaque laproduccintotalaumente11,4%duranteelcuatrienio,yqueenelsectordeviviendayciudades
En el periodo comprendido entre 1999 y 2010 fueron reportadas en el pas alrededor de 11 mil emergencias, de las cuales el 84% estuvo asociado a fenmenos hidroclimatolgicos y otros conexos (inundaciones, deslizamientos y vendavales). Especiales concentracionesdeestoseventosenperiodoscortosdetiempohansidoasociadosafenmenoscomoeldelaNia,unamanifestacin particulardelavariabilidadclimticaglobal(DNP,2010b:1) 382 GlobalFootprintNetwork,2009 383 Elsmbologha,eshectreasglobales. 427
381
amablesseinicielaconstruccinde1.000.000deviviendas,sedesembolsen420.000crditospara vivienda nueva, se impulsen cuatro programas de renovacin urbana, se incremente en 2,9 y 4,7 milloneslapoblacinatendidaconacueductoyconalcantarillado,respectivamente,yaumenteen 15elnmerodeSITMySETP384enoperacin. La gestin ambiental enfrenta un reto importante para asegurar que este crecimiento cumpla con los parmetros de sostenibilidad y contribuya a la construccin de una sociedad ms justa y equitativaparalasgeneracionespresentesyfuturas. Apesardelesfuerzohechoenlosltimosquinceaosporincorporarladimensinambientalenel ordenamiento territorial del pas, los resultados son an incipientes, en razn a que no existen las suficientes articulaciones, instrumentos y herramientas para visibilizar y aplicar todos los determinantes ambientales en el ordenamiento territorial municipal y la planificacin sectorial. Es el caso de la indefinicin de lmites de las zonas de ronda, humedales, pramos, la zonificacin y ordenamiento de las reservas de ley 2 de 1959, la estructura ecolgica principal y la capacidad de carga por cuenca, las cuales una vez disponibles a escalas generales requerirn con urgencia mayor precisin y su incorporacin en el ordenamiento y la planificacin. Adicionalmente, no se han incorporado an las variables de riesgo por deterioro ambiental, por variabilidad climtica y porimpactosprevistosdelcambioclimtico,enlosescenariosprospectivosyenlosdeterminantes deordenamientoterritorialdelpas. Estos rpidos procesos de transformacin econmicos y sociales, con escenarios frecuentes de sismos,erupcionesvolcnicas,eventosderemocinenmasaeinundaciones;unaocupacinyuso del espacio desconociendo en muchos casos los determinantes ambientales y de riesgo; y una poblacin y medios de vida vulnerables, resultan en la ocurrencia permanente de desastres. En este contexto, el pas debe reconocer la gestin del riesgo de desastres como estrategia central, necesariaydelargoplazo. Los procesos acelerados de crecimiento econmico en escenarios cambiantes de riesgo, de degradacin del ambiente y cambio climtico global, requieren una gestin ambiental y del riesgo de desastres integrada como estrategia fundamental para garantizar la sostenibilidad y seguridad delascomunidades.Sibienenlosltimostreintaaoshansidonotableslosavancesdelagestin ambiental, existe incertidumbre sobre la evolucin de la capacidad institucional ambiental para acometerelretoqueplanteaestecrecimiento(MAVDTetl,2009a:2). Los gobiernos han desarrollado planes ambientales que se circunscriben a los aspectos tradicionales de la gestin de las entidades del Estado responsables del control ambiental. Se han focalizadoenreascomolaconservacindelabiodiversidad,lagestindelagua,lacontaminacin atmosfrica y el manejo de residuos slidos. Con base en el Plan Decenal Ambiental, este Plan Nacional de Desarrollo reconoce que para avanzar hacia una gestin ambiental costoefectiva, sostenible, preventiva y eficaz, es indispensable intervenir sobre las decisiones ambientalmente ms estratgicas. Es por esto que se hace especial nfasis en la necesidad de incorporar integralmente consideraciones ambientales a lo largo de todos los procesos de planificacin territorialydegestindelaspolticassectoriales(MAVDT,etl.,2009a:3). Lo anterior es especialmente relevante para avanzar hacia procesos sostenibles de desarrollo que garanticencondicionesadecuadasysegurasparalaconservacindelabiodiversidad,susservicios
SistemasIntegradosdeTransporteMasivo(SITM)ySistemasdeTransportePblico(SETP). 428
384
ecosistmicos385 y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Para ello, se propone una gestin integrada y compartida386 como elemento fundamental de construccin social del territorio,endondelaparticipacinsocialtengaunpapelprotagnico. El objetivo de la poltica ambiental durante este cuatrienio ser garantizar la recuperacin y el mantenimiento del capital natural y de sus servicios ecosistmicos, como soporte del crecimiento econmico y apoyo a las locomotoras para la prosperidad democrtica. El Plan destaca aspectos instrumentales relevantes para avanzar hacia un desarrollo sostenible y la conservacin preservacin, proteccin, restauracin y uso sostenible del capital natural, mediante la incorporacin de variables ambientales en cada una de las locomotoras y regiones y en los captulosdeCrecimientoSostenibleyCompetitividadyConvergenciayDesarrolloRegional.
1.
a)
Diagnstico
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos
Colombia ha sido considerada uno de los pases megadiversos, condicin que se ve reflejada en la amplia variedad de ecosistemas y especies presentes387. En este sentido, la biodiversidad se constituye en un elemento con potencial para definir una nueva identidad, en el mbito internacional. Los recursos naturales han sido utilizados y explotados por diferentes sectores para generar crecimiento econmico, contribuyendo al bienestar social (DNP, 2007:6). No obstante, ha estado acompaado de una marcada degradacin ambiental. En este sentido, el 85% de los sistemas productivos estn en reas vulnerables a desertificacin y el 48% del pas es susceptible de erosin,factoresquedegradanaproximadamente2.000has/aoenlareginandina,afectandola productividad y la competitividad del sector agrcola, la disponibilidad de alimentos y la calidad y cantidad de agua. Lo anterior conlleva a condiciones de pobreza, migraciones de reas rurales a cabeceras municipales y centros urbanos y a la conformacin de cinturones de miseria (MAVDT, 2004:20). Los pramos, bosques, humedales y sabanas naturales son altamente vulnerables a las demandas generadas por macroproyectos agrcolas, viales y mineroenergticos, entre otros, ocasionando la transformacin y fragmentacin de ecosistemas, exacerbando la deforestacin388 (MAVDT, 2010:37,39),aumentandoelnmerodeespeciesencondicionesdeamenaza,alterandoelrecurso hdrico y degradando el suelo. Asimismo, la legislacin prohbe para algunos casos adelantar actividades mineras389 y cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales390 en reas de importancia ecolgica y reas protegidas. Sin embargo, la falta de definicin de la
Seentiendenporserviciosecosistmicoslosbeneficiosquelahumanidadrecibedelabiodiversidad. Integrada porque busca la articulacin efectiva entre las instituciones y compartida ya que promueve la asociacin y corresponsabilidadpblicayprivada. 387 Colombia ocupa el primer lugar en aves y anfibios, el segundo en plantas, tercero en reptiles y quinto en mamferos (Romero et l., 2008). 388 Ladeforestacinpromedioanualestimadaparaelperodo2.0002.007esde336.581ha/ao(IDEAM,2010a:113). 389 El artculo 34 de la Ley 1382 de 2010, establece como zonas de exclusin minera a las reas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carcter regional, zonas de reserva forestal protectora y dems zonas de reserva forestal, pramosyhumedales. 390 Elartculo7deLey1377de 2010,excluyeestasactividadesenbosques naturales,pramos,manglares,humedales,reasforestales protectoras,reasdemanejoespecialocualquierotracategorademanejo,conservacinoproteccinqueexcluyadichaactividad.
386 385
429
Estructura Ecolgica Principal391 del pas, que incluya la delimitacin de estas reas y la zonificacin y ordenacin de reservas forestales nacionales392, han limitado el cumplimiento de estas disposiciones, generando un conflicto con dichos sectores. De esta manera la sostenibilidad de la Amazonia, una de las reas menos deterioradas y mejor conservadas de toda la selva amaznica,esthoyendaseveramenteamenazada. Otras causas del deterioro de la biodiversidad son la sobre explotacin de los recursos naturales renovables, como en el caso de los recursos hidrobiolgicos, con implicaciones para la seguridad alimentaria de las comunidades; la presencia de especies exticas invasoras393, considerada la segundacausadeextincindeespecies,despusdeladestruccindehbitats(MAVDT,2009:13); y,msrecientemente,elcambioclimtico. El pas avanza en la consolidacin de un SINAP394 completo, representativo ecolgicamente y eficazmente gestionado. Son importantes los esfuerzos realizados a la fecha, restando an la representacin de 74 ecosistemas marinos y terrestres (Documento CONPES 3680, 2010a:12) y la proteccin de especies estratgicas y la consolidacin de la Estructura Ecolgica Principal395. Especial nfasis se debe dar a los ecosistemas marinos y a la Orinoqua, insuficientemente representados y conservados, a pesar de ocupar, los primeros, el 50% del territorio nacional. Asimismo, no existe suficiente articulacin de las polticas para el desarrollo de los espacios ocenicos y de las zonas costeras e insulares, como pieza fundamental para organizar el ordenamiento territorial que integre aspectos ambientales y permita la adaptacin al cambio climtico.Adicionalmente,lafaltadedelimitacindelasrondasyfranjasdeproteccindelosros, as como la determinacin de las cotas mximas de inundacin, ha generado conflictos en la ordenacindelterritorio. El uso de la biodiversidad puede proporcionar altos rendimientos econmicos. Sin embargo, la falta de valoracin, los vacos en informacin, la regulacin extensa y desarticulada y los nulos incentivos econmicos, resultan en la inexistente generacin de alternativas econmicas a comunidades locales. Esto representa un reto significativo para los sectores agropecuario y ambiental, este ltimo competente en materia de regulacin para el acceso a los recursos de la biodiversidad.
b)
Gestinintegraldelrecursohdrico
Colombia cuenta con una oferta hdrica superficial de 2.084 km3 y 36% del territorio con agua subterrnea (IDEAM, 2010b:3), con marcadas diferencias en cuanto su disponibilidad y uso. De acuerdo con el IDEAM, el 40% de las principales cuencas son vulnerables al deterioro, atribuible entre otros, al clima, la erosin, a una pobre cobertura vegetal y a la presin antrpica. Esta
Entendida como el conjunto de ecosistemas estratgicos que garantizan la integridad de la biodiversidad y la provisin de servicios ecosistmicos (Van der Hammen y Andrade, 2003:1), con el fin de satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin. Ver tambin numeral1,artculo1delDecreto3600de2007. 392 A la fecha, se ha cumplido un proceso parcial de zonificacin y ordenacin para nicamente 1 milln de hectreas de aproximadamente20millonesdehectreas. 393 EnColombia,sehandeclarado22especiesinvasorasdefaunayfloramediantelasResoluciones0848de2008y0207de2010(DNP, 2010:10). 394 SistemaNacionaldereasProtegidas. 395 Esto de acuerdo con los criterios establecidos en el marco de los compromisos asumidos en el Programa de Trabajo de reas ProtegidasaprobadoporelConveniodeDiversidadBiolgicaCDB(DecisinVII.28). 430
391
situacin puede limitar la disponibilidad de agua396, su regularidad o calidad, factores que pueden sermscrticosbajoescenariosdecambioclimtico. Seestimaquelademandatotalporelrecursoesde12,5km3/ao,representadaenun54%porel sector agrcola, seguido por la actividad domstica 29%, industrial 13%, pecuaria 3% y de servicios 1% (IDEAM, 2010b:13). A pesar de ello, los sectores no registran informacin en el SIRH397 y las redes de monitoreo no permiten contar con informacin oportuna, de calidad y a una escala adecuada por cuenca, que permita anticipar potenciales conflictos por uso398 (MAVDT, 2010a:43). Asimismo,preocupaquelasinversionessehayanconcentradoenlainfraestructuraparasatisfacer lademandaynoparaasegurarlaoferta399(DNP,2007:66). Encuantoalacalidaddelrecurso,enlasreasdondeseconcentraelmayordesarrolloeconmico, se presenta un fuerte deterioro como consecuencia de la recepcin de vertimientos puntuales y difusos con una alta carga contaminante que supera la capacidad de resiliencia y autodepuracin de los mismos, como es el caso de los ros Bogot, Medelln, Chicamocha, alto Cauca, Lebrija y Chulo400. Los principales contaminantes son: por su volumen la materia orgnica originada por vertimientosdomsticosyalgunasindustriasylossedimentos,losgeneradosenprocesoserosivos dezonasagrcolas. Colombia carece hoy de una regulacin capaz de incentivar el uso eficiente y la proteccin de los recursos hdricos; as como de un modelo eficaz para el ejercicio de la autoridad ambiental tendiente a su administracin, control y seguimiento; e instrumentos y mecanismos de articulacin que viabilicen su ordenacin y planeacin, que permitan reducir los conflictos por acceso y uso del recurso, que se acentuarn debido a los impactos del cambio climtico. As mismo, mejorar la gobernanza del agua, desde la visin de cuenca hidrogrfica, la gestin del riesgo y el ordenamiento ambiental territorial, dado el fraccionamiento de la gestin entre las autoridadesambientales,entidadesterritoriales,sectoresproductivosylasociedadengeneral. En relacin con la ordenacin de cuencas, a noviembre de 2010 se reportan un total de 271 procesos en curso, cubriendo un rea aproximada de 22,8 millones de hectreas, equivalente al 21% del rea del territorio nacional. De stos, solamente se han adoptado 83 planes y la gran mayoranohaincorporadocriteriosdegestindelriesgo401. Loanterior,juntocondeficienciasjurdicasydebilidadesinstitucionales402,plantealanecesidadde evaluarlaeficienciaeconmicadelasregulacionesyconsiderarsuajuste,conelfinderemediarla enormeinformalidadeilegalidadenelaccesoalosrecursoshdricos(DNP,2007:65,66).
Contendenciaaagravarseenelfuturo,deacuerdoconlasegundacomunicacinnacionaldecambioclimtico. SistemadeInformacindelRecursoHdrico. 398 INGEOMINAS e IDEAM han contribuido en los estudios sobre aguas subterrneas elaborados por las autoridades ambientales. Sin embargo, dada la complejidad, cobertura y escala de los mismos, estos no han permitido consolidar la informacin hidrogeolgica regionalynacional. 399 Se estima para 2.007, que de $2,4 billones invertidos por el sector, el 88% se destin a infraestructura de agua potable y saneamientoyel12%almejoramientodelaoferta,lagobernabilidaddelrecursoyalmanejoderiesgos. 400 IDEAM,InformeanualsobreelEstadodelMedioAmbienteylosRecursosNaturalesRenovablesenColombia.2004 401 MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,2010. 402 Las principales normas relativas al uso, a la asignacin y a la proteccin de los recursos hdricos no reconocen las nuevas y cambiantes realidades tecnolgicas, demogrficas, econmicas e institucionales, ni la diversidad de las regiones sus preferencias sociales y valor econmico. Adems, los procesos administrativos para la obtencin de permisos y aprovechamiento son engorrosos, rgidosydejanunamplioespacioparaladiscrecionalidad.
397 396
431
El costo estimado de la contaminacin hdrica para la salud, el tratamiento de agua para consumo domstico e industrial, la productividad y el turismo, asciende a un billn de pesos del ao 2005 (Larsen,2004:3),loqueequivaleal0,3%delPIBnacional,al3,7%delPIBagrcolayal2,6% delPIB industrial.
c)
Gestinambientalsectorialyurbana
DeacuerdoconelPlanDecenalAmbiental(MAVDTetl.,2009a),eldesarrollososteniblerequiere de la integracin y armonizacin de las polticas y objetivos ambientales y sectoriales. Sin embargo, en Colombia esa integracin y armonizacin es escasa y dbil, constituyndose en uno de los principales limitantes de la gestin ambiental. Por una parte, frecuentemente las entidades del SINA no logran aportar argumentos de tipo econmico, financiero y social a favor de las propuestas de poltica ambiental. Normalmente sus argumentos slo se abren paso cuando se esgrimen los instrumentos de control policivo y sancionatorio. En esas condiciones, la inclusin de consideraciones ambientales en las polticas sectoriales slo ocurre cuando los costos de no hacerlosonaltosynocuandosusbeneficiossonclaros. Por otro lado, cada ministerio define sus metas y agenda, existiendo poca interaccin entre las entidades rectoras de los distintos sectores durante los procesos de planificacin. De igual manera, sus intervenciones sobre el territorio tienden a ser descoordinadas. As, por ejemplo, el sectorminerohaotorgadoconcesionesenzonasdeconservacinestratgica;loscultivosagrcolas confrecuenciaseestablecenenreasdeimportanciaestratgicaparalaproteccindelascuencas hidrogrficas y las lneas de transmisin de energa, los gasoductos y las vas se trazan de manera independiente, conduciendo a la fragmentacin innecesaria de ecosistemas, a la prdida de oportunidades para minimizar el impacto ambiental de esas intervenciones sobre el territorio y a la afectacin del desarrollo de sectores que, como el turismo, dependen crticamente de la oferta ambiental. Adicionalmente, los distintos sectores, ocupados en el logro de sus propios objetivos, frecuentemente no cuentan con la capacidad ni con la visin estratgica para armonizar dichos objetivosconlosdelapolticaambiental.Sudesempeosemideporlaefectividaddesuspolticas ynoporsusostenibilidad. La extraccin ilcita de minerales est causando un fuerte deterioro ambiental, a pesar de los esfuerzos recientes para su control403. Los pasivos ambientales asociados a la minera, no han sido cuantificados en trminos econmicos y sociales404, ni internalizados405, ni se cuenta con fuentes de financiacin especficas para su recuperacin. No obstante, se reconocen los esfuerzos del
En2010sehan realizadooperativosparaelcontrolencuatrodelos17departamentosproductoresdeoro (Crdoba, Cauca,Tolima yAntioquia),conlocualsehanintervenido48minas,incautado101retroexcavadorasy9dragasy70personascapturadas. 404 En Antioquia se libera entre 50 y 100 toneladas anuales de mercurio (10% de la contaminacin generada en 74 pases por pequea minera de oro) al aire, suelo y agua. La contaminacin urbana con mercurio en la atmsfera en siete municipios estudiados del departamentoesconsideradaporVeiga(2010),comolamsaltadelmundo. 405 De acuerdo con el MAVDT, se estima que slo el 20% de la produccin aurfera del pas cumple con las normas ambientales. Para queelrestodelaminerahicieralopropioserequeriranrecursosequivalentesal86%regalasanualesquegeneraeloro.EnChoc,se han degradado ms de 22 mil hectreas por la extraccin ilcita de minerales y recuperarlas costara entre 50 y 150 mil millones. Este daoequivalealadcimapartedelaactividadilegal,portanto,recuperarlatotalidaddelasreasafectadascomprometeraalrededor de la cuarta parte de los las regalas generadas por la actividad minera y de hidrocarburos. Si a la reparacin del dao por actividades ilegalessesumanmsde100milhectreastituladasalamineraenpramosycercade7millonesdehectreasdereservasforestales que ya estn degradadas, destinando slo a este fin la totalidad del presupuesto del SINA (1,3 billones de pesos anuales), se tardara entre15y40aosparacorregirestasexternalidadesambientales.Perosiseinvirtieranunacuartapartedelvalortotaldelasregalas sincontarlosincrementoscclicosdelasmismas,estosretossepodranmanejarentre6y18aos. 432
403
MAVDT y las CAR, en la promocin de procesos de reconversin para disminuir o eliminar el uso demercurioycianuroenminera406. Adems, los procesos desordenados de urbanizacin han causado transformacin del paisaje, prdida de biodiversidad, reduccin del espacio pblico, disminucin de la calidad del aire, alteracin de la oferta y calidad del recurso hdrico, generacin de residuos, prdida y afectacin deladisponibilidaddesueloyaumentodelavulnerabilidad.Dadoloanterior,elpasdebegenerar modelos de gestin ambiental urbana, con visin urbanoregional, que incidan en los procesos de ocupacindelterritorio. Segn estimaciones del Banco Mundial (Larsen, 2004:3), los costos para la economa colombiana asociados con la contaminacin atmosfrica urbana407 e intradomiciliaria; los servicios deficientes de abastecimiento de agua, saneamiento e higiene; los desastres y la degradacin de los suelos, asciendenal3,7%delPIB,loscualesrecaenconmayorpesosobrelossegmentosvulnerablesdela poblacin, especialmente en nios menores de 5 aos408, lo cual se refleja principalmente en el aumentodelamortalidadylamorbilidad,lomismoqueenladisminucindelaproductividad.As mismo, las sustancias qumicas empleadas en los procesos de produccin generan problemas de contaminacin del agua, aire y alimentos, con riesgos significativos para la salud pblica409, productividadydestruccindeecosistemas(PNUMA,2008:XIV). Teniendo en cuenta el crecimiento exponencial de los residuos provenientes de productos de consumo masivo, algunos de ellos con elementos peligrosos y/o con valor para su aprovechamiento, se requiere disponer de una estrategia para la gestin integral de sustancias qumicas y los residuos peligrosos. Sin embargo, se destaca que el MAVDT ha expedido reglamentaciones en las cuales se obliga a fabricantes e importadores de plaguicidas, medicamentos, bateras de plomo cido, pilas, llantas, bombillos y computadores a establecer sitiosderecoleccinalalcancedelosciudadanos,acumplirconmetasderecoleccinyagestionar de manera adecuada los residuos; y se encuentra apoyando cinco programas voluntarios en aceitesusados,celulares,tner,envasesyempaques. Finalmente, es importante resaltar que algunas pyme410 no tienen la posibilidad de acceder a tecnologas ms limpias, por falta de financiamiento e incentivos apropiados. Resultado de lo anterior consideran las inversiones ambientales como un gasto improductivo. Los incentivos correctos pueden contribuir a un mejor desempeo ambiental y a la identificacin de nuevas oportunidadesdemercado(MAVDT,2009b:16yVanHoff,2003:2128).
DeacuerdoalMAVDT,enSantandersedisminuyen82%elusodemercurio,el36%decianuroen12plantasyel100%decianuro en3plantas. 407 Porello,elpashaavanzadoconlaexpedicinen2010delapolticadeprevencinycontroldelacontaminacindelaire. 408 Estudios sobre la relacin entre calidad del aire y salud realizados por el MAVDT y otras entidades entre 2007 y 2010 en cinco ciudades, demostraron que los nios que van a jardines infantiles y estn expuestos a mayor contaminacin, tienen 1,7 veces ms 3 riesgo de ausentismo escolar por enfermedad respiratoria. Adicionalmente, se encontr que por incrementos de 10 y 20 g/m de la concentracin diaria de PM 2,5 aumentan las consultas por enfermedad respiratoria en un 13 y 24 %, respectivamente, y que las 3 consultasporenfermedadpulmonarobstructivacrnicaaumenta13%porincrementosde10g/m dePM2,5y28%porincrementos 3 en20g/m dePM2,5. 409 Deacuerdo conlaOMS, 35.000niosyadolescentes menoresde 15aosmuerenanualmenteporintoxicacionesinvoluntariasyde acuerdoalaOITalaofallecen438.000trabajadoresaescalamundialporexposicinasustanciaspeligrosas. 410 Las mypimes genera el 80,8% del personal ocupado por tamao de empresa, de los cuales las micro corresponden a 50,3% y las pymesa30,5%. 433
406
d)
Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyadaptaciny estrategiadedesarrollobajoencarbono
Colombia es un pas con bajas emisiones de GEI, que corresponden al 0,37% de las emisiones globales de 2004 (IDEAM, 2009:28). En promedio se generan 4,15 toneladas per cpita, muy por debajo del promedio latinoamericano equivalente a 8 toneladas per cpita. Lo anterior es resultado de una canasta energtica que ha privilegiado la generacin de electricidad a travs de hidroelctricasel78%enpromedioenlaltimadcada. Al observar estas cifras se pensara que los sectores productivos colombianos podran aumentar susemisionesdeGEIamedidaquecrecen.Sinembargo,sisesigueconunasendadecrecimiento econmico con bajas emisiones de carbono, adems de los beneficios globales frente a una disminucin de GEI, se podran aprovechar oportunidades de financiacin411 e incentivos que permitiran potencializar las prioridades de desarrollo del pas y no poner en riesgo la competitividaddelossectorescolombianosanteunaeconomaglobalinfluenciadaporestndares de carbonointensidad. Un ejemplo reconocido es el caso de la estrategia REDD412 con co beneficios, la cual va ms all de la deforestacin evitada, incluyendo tambin la posibilidad de compensar las emisiones a travs de un manejo sostenible de los bosques, la conservacin de la biodiversidad y el incremento de los stocks de carbono en bosques naturales. Es necesario, por lo tanto, identificar y priorizar estas opciones de mitigacin413 en el marco de una estrategia de desarrollo bajo en carbono y valorar las posibles barreras comerciales a productos y servicios con unahuelladecarbonosignificativa414. El IDEAM e INVEMAR han registrado aumentos de temperatura, cambios en los patrones de precipitacin y aumento del nivel del mar en algunas regiones, como consecuencia del cambio climtico, lo que se constituye en una amenaza para ciudades costeras y su infraestructura, lo mismo que para los ecosistemas marinos, boscosos y de alta montaa y los servicios que estos prestanalosdiferentessectoresdelaeconomaylaspoblaciones. Teniendo en cuenta la vulnerabilidad del pas frente al cambio climtico415, resulta fundamental establecer un Plan Nacional de Adaptacin416 que apoye la preparacin del pas para enfrentar eventos climticos extremos como el presentado durante el segundo semestre de 2010 y oriente la formulacin de programas y proyectos prioritarios dirigidos a fortalecer acciones ya emprendidas pero que requieren considerar las variables climticas en su planeamiento y ejecucin, reduciendo sus consecuencias en el largo plazo para las poblaciones, el sector productivoylosecosistemas.
El Acuerdo de Cancn logrado en la COP 16 y aprobado por 193 pases, toma nota del compromiso colectivo de los pases desarrollados de proveer recursos nuevos y adicionales de aproximadamente USD$30 billones para el periodo 2010 2012 para mitigacinyadaptacin. 412 ReduccindeEmisionesporDeforestacinyDegradacin. 413 MitigacinseentiendecomolaintervencinhumanadestinadaareducirlasfuentesointensificarlossumiderosdeGEI(IPCC,2007). 414 Los pases desarrollados estn imponiendo estndares en huella de carbono y eficiencia energtica a los productos de sus economas.Adicionalmente,estnincluyendoenlosesquemasdecomerciodeemisiones,elsectordetransporteareomundial. 415 De acuerdo con la Primera y Segunda Comunicacin Nacional los mayores impactos negativos del cambio climtico en Colombia se darn sobre asentamientos humanos, disponibilidad del recurso hdrico, la salud, la infraestructura, el sector energtico, el sector agropecuario,lossistemasnaturalesylabiodiversidad. 416 Los pases desarrollados estn imponiendo estndares en huella de carbono y eficiencia energtica a los productos de sus economas.Adicionalmente,estnincluyendoenlosesquemasdecomerciodeemisiones,elsectordetransporteareomundial. 434
411
e)
Buengobierno417paralagestinambiental
De acuerdo con el Plan Decenal Ambiental (MAVDT et al., 2009a:52), se evidencian debilidades institucionalesydegestin,entrelasqueseencuentran:faltadecoordinacinalinteriordelSINA; conflictos de competencia y jurisdicciones; escasa focalizacin del MAVDT como ente rector del SINA; debilitamiento del ejercicio de la autoridad ambiental; vacos y contradicciones en las normas y en la reglamentacin418; debilidad en la planificacin ambiental, la capacidad tcnica de lasinstitucionesylagestinambientalurbanaysectorialy;faltadearticulacindelaplanificacin territorial con las variables ambientales, generando un impacto negativo en la vida y bienes de las poblaciones. Los niveles de articulacin419 y coordinacin de las autoridades ambientales para una gestin efectiva y sistmica resultan insuficientes ante las debilidades generadas por la estructura contemplada en la Ley 99 de 1993. Esto es, la jurisdiccin de las autoridades ambientales regionales no respondi a criterios de manejo ambiental, sino que en la mayora de los casos correspondiacriteriospolticoadministrativos,fraccionandoostensiblementelaplanificacinyla tomadelasdecisiones. Los retos propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo y las oportunidades que a nivel global plantea el ser un pas megadiverso y rico en recursos naturales, implican redisear y fortalecer el SINA. As mismo, la integracin en 2003 de los Ministerios de Medio Ambiente y Desarrollo Econmiconohatenidolosresultadosesperadosyharelegadolapolticaambientalaunsegundo planoenlaprioridadnacional420. Conrelacinalaplanificacin,existendiferentesinstrumentoscondificultadesparasuintegracin temporal, espacial y en las escalas adecuadas421. Asimismo, se denotan marcadas diferencias entre autoridades ambientales regionales en trminos de su capacidad institucional y financiera. En este sentido, la mayora de los instrumentos existentes (econmicos, financieros y tributarios) para la gestin ambiental, presentan dificultades de implementacin, ya sea por un deficiente nivel de recaudo, bajo nivel de seguimiento en su ejecucin o reducida socializacin, difusin y apropiacin. Por lo anterior, y ante el reto que representan las locomotoras de crecimiento, se requiere una institucionalidad gil, moderna, transparente y descentralizada, basada en la mejor informacin tcnica y cientfica para la toma de decisiones422, la articulacin entre los sistemas de informacin ambiental con los de otras instituciones pblicas y privadas, alta capacidad tcnica y un buen ejercicio de autoridad ambiental. Se requiere una mayor incorporacin de las tecnologas de la
El Buen Gobierno se entiende como la capacidad del Estado de mejorar permanentemente su gestin, sus espacios de participacin ysuinterlocucinconlasociedadcomomediosparaacometerconmayorefectividadsusfinesltimos(captuloBuenGobiernoyLucha contralaCorrupcindelpresenteplan). 418 Alrespecto,laCGRen2010,sealalaexistenciadeunmarcolegalamplio,dispersoyenocasionesincoherente. 419 La coordinacin entre las instituciones del SINA resulta estratgica, teniendo en cuenta que las CAR y CDS, segn la CGR (2010), tuvieron ingresos en 2009 cercanos a los 1,4 billones (0,28% del PIB), mientras la inversin nacional del sector (incluyendo los viceministeriosdevivienda,aguapotableysaneamientobsicoyambiente)fuede1,5billones. 420 Se presentan excepciones coyunturales del escenario poltico en temticas asociadas, entre otros, al cambio climtico, derivado por agendasinternacionalesylagestindelriesgodedesastre,porlosefectosdelosFenmenosNioyNia(20082009y20102011). 421 Plan de gestin ambiental regional, plan de ordenacin y manejo de cuencas, plan de ordenacin forestal, plan de saneamiento y manejodevertimientos,entreotros. 422 Esto es fundamental para reducir las asimetras en la informacin territorial y por sectores, que mejore la capacidad de control y la efectividadenlagestinambiental. 435
417
informacin y las comunicaciones a efectos de difundir ampliamente la informacin ambiental y lograrqueseaunaherramientatildedecisin,transparenciaycontrolsocial. El Banco Mundial423 encontr que actualmente los principales problemas del SINA se relacionan con vacos y deficiencias en materia de regulacin, carencias administrativas y de capacidad tcnica,excesivainfluenciadelsectorprivadoenlasdecisionesdesusentidades,deficienciasenla recoleccin y uso de la informacin, problemas de coordinacin, excesiva dependencia de las regulacionesvoluntarias,desequilibrioentrelainversinurbanaylarural,deficientesmecanismos de participacin ciudadana, subutilizacin de los institutos de investigacin, conflictos interinstitucionales (ej.: Corporaciones Regionales vs. Autoridades Urbanas) y relativamente baja inversin. Adicionalmente, el citado estudio indica que la asignacin de nuevas funciones al MinisteriodelMedioAmbientepudohaberdisminuidolaprioridaddelostemasambientalesenla agendadelnuevoMinisterio(MAVDT)(MAVDTetal.,2009a:52). Con relacin a los temas de agenda internacional, Colombia ha dejado de ser un pas netamente receptor de recursos para convertirse en parte activa de las iniciativas dirigidas hacia cambio climtico, biodiversidad, bioseguridad, especies amenazadas, desertificacin y la proteccin de la capa de ozono, enmarcadas en los Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente (AMUMA), generando nuevas fuentes de financiacin para el desarrollo de proyectos dirigidos a la gestin ambiental sostenible. As mismo, se han fortalecido las agendas ambientales regionales, destacndose en particular la Agenda Ambiental de la Comunidad Andina (CAN) y la Organizacin delTratadodelaCooperacinAmaznica(OTCA).Porotraparte,cabedestacarqueenlosltimos aos el tema ambiental ha sido un inters prioritario de las negociaciones comerciales emprendidasporelpas,consolidndoseunaventanaparalacooperacintcnicayfinancieraque fortalecelagestinambientaldelpas. Finalmente, es importante resaltar que para el cuatrienio, se presentan importantes retos a nivel internacionalenmateriaambiental,comolaXConferenciadelasPartesdelConveniodeBasilea,a realizarse en Cartagena en octubre de 2011, y la Cumbre de Desarrollo Sostenible en Ro de Janeiro (Ro+20 en 2012), durante la cual se evaluarn los avances y retos en materia ambiental y global.
2.
a)
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos
Es necesario reconocer el carcter estructurante de la biodiversidad como base para el ordenamiento territorial a fin de garantizar la prestacin de los servicios ecosistmicos de los cuales depende el bienestar de los colombianos. La riqueza natural ha sido la base sobre la cual el pas y sus regiones han construido sus estrategias de desarrollo. Por tanto, resulta prioritaria su conservacin, en pro de asegurar el crecimiento y la competitividad de los sectores turstico, de infraestructura, agropecuario y minero, as como el bienestar de las generaciones actuales y futuras.
Blackman,A.Hoffman,S.Morgenstern,R.Topping,E.AssessmentofColombiasNationalEnvironmentalSystem(SINA).2004. World Bank. 436

423
Uno de los principales retos para el sector ambiental ser la identificacin y la caracterizacin de los servicios ecosistmicos de los que dependen las locomotoras y la definicin de la estructura ecolgica principal, para su incorporacin en planes e instrumentos de planificacin sectorial y territorial. Asi mismo, la armonizacin de la reglamentacin para el acceso a la biodiversidad y la promocindeColombiacomopasmegadiverso. Con el propsito de fortalecer la proteccin y restauracin de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos,paralaplanificacinsectorialyelordenamientoambientaldelterritorio,sedeber: (1) definir la estructura ecolgica principal de la nacin, la delimitacin de los pramos y humedales, el deslinde de los humedales y la zonificacin y ordenacin de reservas forestales nacionales, y la declaratoria de las reas protegidas correspondientes; (2) disear una estrategia para integrar consideraciones ambientales en la toma de decisiones privadas sobre la localizacin de industrias y actividades productivas; (3) definir e implementar una poltica nacional para la gestin integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos424; (4) actualizar e implementar una poltica nacional integrada para el desarrollo de los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares de Colombia425; (5) adoptar e implementar el Plan Nacional de Restauracin, Recuperacin y Rehabilitacin de Ecosistemas que incluir actividades de reforestacin con fines protectores, entre otras; (6) consolidar el SINAP a travs de la implementacin del Documento CONPES 3680 de 2010, priorizando el aumento de la representatividad ecolgica en especial para la Orinoquia y las reas marinas y costeras, la consolidacin de un inventario oficial de las reas protegidas y el establecimiento y normalizacin de un sistema nico de categoras; (7) mejorar la efectividad del manejo de las reas del sistema de parques nacionales naturales; (8) concertar estrategias especiales de manejo de reas protegidas con grupos tnicos; (9) formular e implementar una poltica para la conservacin de recursos hidrobiolgicos; (10) implementar el plan nacional para el control de especies invasoras, exticas y trasplantadas; (11) elaborar e implementar programas de conservacin de especies amenazadas; (12) continuar con los inventarios sobre biodiversidad y (13) promover esquemas paradiferenciarlaproduccinnacionalagregandoelvalordelosserviciosecosistmicosasociados yreconocerestefactorcomounaventajacomparativaenlosmercadosinternacionales. Como estrategias para la gestin del riesgo de prdida de biodiversidad y sus servicios ecosistmicos, se deber formular e implementar un programa de bosques, en desarrollo de la poltica nacional de biodiversidad, como estrategias para asegurar la conservacin y el uso sostenible, a travs de: (1) formular la estrategia nacional REDD426 con cobeneficios, lo cual posibilita el desarrollo econmico de las comunidades y grupos tnicos al acceder al mercado global de carbono; (2) impulsar la implementacin del pacto intersectorial por la madera legal; (3) avanzarenlaordenacinde1millndehectreasdebosquesnaturales;(4)formularydesarrollar la estrategia de corresponsabilidad social en la lucha contra incendios forestales; y (5) definir una polticaparalagestinambientalyelordenamientoterritorialdelaAmazonaColombiana. Conelfindefortalecerelusosostenibledelabiodiversidadparalacompetitividadyelcrecimiento econmico y social, se propender por: (1) disear e implementar instrumentos para la identificacin y valoracin de los servicios ecosistmicos y sus vnculos con el bienestar humano; (2) armonizar el marco regulatorio para el acceso a los recursos genticos; (3) disear e
424
Su alcance se definir a partir de las metas globales del Plan Estratgico 20102011 adoptadas en la COP 10 del CBD de Nagoya y el protocolodeNagoyasobreaccesoydistribucinequitativadelosbeneficios. 425 Enelmarcodeestapolticaseanalizarlapertinenciadeunaestrategiaparaelcontroldelaerosincostera. 426 ReduccindeEmisionesporDeforestacinyDegradacin,estaestrategiaresaltaralacapacidaddelosbosquespararetenercarbono ysucorrespondienteimpactoenladisminucindeemisiones(sumiderosdecarbono). 437
implementar una estrategia internacional para la promocin de Colombia como pas megadiverso y ambientalmente atractivo; (4) promover la inclusin del principio de corresponsabilidad en los planes sectoriales; y (5) promover la formulacin de programas para el desarrollo de tecnologas para la restauracin, recuperacin, rehabilitacin de ecosistemas y uso sostenible de la biodiversidad,encoordinacinconelSistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin. Con el fin de garantizar el equilibrio territorial y la prestacin de servicios ecosistmicos derivados de los ecosistemas acuticos continentales, marinos y costeros, se dar prioridad a la delimitacin de las franjas de proteccin de los ros, as como la determinacin de las cotas mximas de inundacin,parasuincorporacincomodeterminantesenlosprocesosdeordenacinterritorialy sectorial; y el correspondiente deslinde, clarificacin y restitucin de dichos terrenos en coordinacin con el IGAC y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Finalmente, se deber articular y fortalecer el ejercicio de las competencias de las autoridades ambientales en la gestin integraldelosrecursoshidrobiolgicosydelaszonasmarinasycosteras.
b)
GestinIntegraldelRecursoHdrico
El agua es factor determinante de los sistemas productivos y de la calidad de vida de los habitantes. El sector agropecuario, como mayor demandante, depende de su disponibilidad para el cumplimiento de sus objetivos. Igualmente, los sectores de energa, vivienda y minera requieren un suministro permanente en cantidad y calidad. Con el fin de asegurar la asignacin eficiente del recurso y reducir los conflictos por uso se hace indispensable fortalecer la planificacinintegral,ymejorarelconocimientodelaofertaylademanda.Loanterioresaunms importante bajo escenarios de incertidumbre generados por el cambio climtico y ante el aumento significativo de la demanda por recurso hdrico y la ocupacin de territorios que aportan a la regulacin del proceso hidrolgico, que se estima se incrementar por el avance de las locomotoras. A partir de la poltica nacional para la gestin integral del recurso hdrico, se gestar un dilogo nacional, descentralizado, a travs de la Misin Agua, para la asignacin eficiente del recurso, oportunidades y responsabilidades de los sectores, que permita definir el esquema institucional y los mecanismos de articulacin para asegurar la gobernanza pblica en el ordenamiento del recursoyreducirlosconflictosporuso. Con el propsito de asignar de manera eficiente el recurso, se debe mejorar el conocimiento de la oferta y la demanda. Para ello, se deber: (1) adoptar una estrategia institucional y financiera que oriente el desarrollo de las redes hidrolgicas, meteorolgicas y oceanogrficas, para la produccindeinformacindecalidad,conparticipacinpermanentedelosusuarios;(2)fortalecer la generacin de informacin y el conocimiento para la planificacin y la gestin integral del agua, con nfasis en el ordenamiento de cuencas y acuferos427; (3) mejorar los sistemas de monitoreo, seguimientoyevaluacindelacalidaddelagua,atravsdelaoptimizacindelareddemonitoreo y fortalecer el programa de acreditacin de laboratorios ambientales del IDEAM; (4) mejorar el sistema de informacin del recurso hdrico, como componente del SIAC; y (5) disear e implementarunprogramanacionaldelegalizacinyregistrodeusuarios.
InformacinquedebeserpuestaadisposicinpblicapormediodelSistemadeInformacindeRecursoHdrico(SIRH),enelmarco delSIAC,comopartedelProgramaNacionaldeMonitoreo. 438

427
Las cuencas hidrogrficas sern el instrumento fundamental para avanzar en la planificacin y el ordenamiento ambiental del territorio, para lo cual se deber: (1) formular lineamientos estratgicos y determinantes ambientales para las cinco macrocuencas; (2) consolidar las normas sobre pautas para la ordenacin de las cuencas y de los acuferos asociados; (3) expedir un manual para la gestin integral del recurso hdrico, que contendr la gua para la formulacin de POMCA y ordenamiento del recurso hdrico, a ser aplicada en las cuencas priorizadas por el MAVDT; (4) formular planes de manejo para acuferos estratgicos que se encuentren por fuera de cuencas prioritarias objeto de ordenacin; y (5) vincular la gestin de humedales,pramos,zonassecas,bosques,manglaresyrecursoshidrobiolgicosenlaordenacin decuencashidrogrficas. Para prevenir la contaminacin y mejorar la calidad del agua se deber: (1) revisar yarmonizar las normas relacionadas con vertimientos y los instrumentos para el control428 de la contaminacin hdrica y; (2) fortalecer los programas para la descontaminacin y control de la contaminacin de cuerposdeaguaprioritarios,apartirdecriteriosbeneficiocosto. Con relacin al uso eficiente del agua e instrumentos econmicos se propender por: (1) reglamentar e implementar programas de uso eficiente y ahorro del agua en empresas prestadoras de acueducto y alcantarillado, distritos de riego y produccin hidroelctrica; y (2) desarrollaryajustarlosinstrumentoseconmicosque generenincentivosparalaconservacin y uso eficiente del agua e incentiven la inversin del sector privado y pblico en la oferta del recurso.
c)
Gestinambientalsectorialyurbana
De acuerdo con la Ley 99 de 1993 (numeral 10, artculo 1), un ambiente sano que garantice el desarrollo sostenible no es responsabilidad exclusiva del sector ambiental, sino de todos los agentes de produccin, el gobierno y la sociedad en general. Igualmente es competencia de estas mismas instancias, la identificacin de las amenazas, la disminucin de los factores de vulnerabilidadyenconsecuencialaprevencinyreduccindelosriesgos. En este sentido, se requiere de la integracin y armonizacin de las polticas y objetivos ambientales y sectoriales con el fin de fortalecer la gestin ambiental sectorial, a travs de: (1) promover, conjuntamente con los sectores, la adopcin de esquemas de responsabilidad ambiental empresarial y mecanismos de informacin pblica con indicadores de cumplimiento y desempeo ambiental; (2) promover la inclusin de variables ambientales en la planificacin sectorial, a travs de la formulacin de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas de las locomotoras de agricultura y desarrollo rural, infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansin energtica, y vivienda y ciudades amables; (3) implementar y consolidar el Registro nico Ambiental429, con el propsito de obtener informacin sobre afectacin, uso, transformacin o aprovechamiento de los recursos por parte de las diferentes actividades productivas, por medio del fortalecimiento del Sistema de Informacin Ambiental (SIAC); y (4)impulsarlasagendasambientalesinterministerialeseintersectoriales,ylaconformacindelas respectivasunidadesambientalessectoriales.
428 429
Modificacindelosparmetrosdevertimientos(Decreto1594de1984,artculos20y21yDecreto3930de2010). Parasectorescomo:manufacturero,hidrocarburosyagriculturaentreotros. 439
Laarticulacinycomplementariedadentrelaslocomotorasimpulsorasdeldesarrollonacionalcon laperspectivaambientalrequiere,entreotrascosas,que cadasectorlderincorporeensugestin criteriosyaccionesespecficastendientesagarantizareldesarrollosostenible. En particular, frente a la locomotora desarrollo minero y expansin energtica, se propone: (1)aportarlineamientosambientalesa laelaboracindelPlanNacionalde OrdenamientoMinero; (2) promover que el Ministerio de Minas y Energa regularice los ttulos mineros ubicados en los pramos, humedales, reas protegidas y otras reas de especial importancia ecosistmica; (3) fortalecer el seguimiento mineroambiental y asegurar un adecuado desmantelamiento y abandono de las minas legales para evitar la configuracin de los pasivos ambientales; (4) realizar la evaluacin de los pasivos ambientales generados por las actividades minero energticas, e identificar nuevas fuentes de recursos provenientes del sector minero energtico para la recuperacin y gestin de las zonas afectadas por minera; (5) impulsar, en la minera artesanal y depequeaescala,suformalizacin,fortalecimiento,capacitacinypromocindelareconversin tecnolgica a travs de sistemas de produccin ms limpia; (6) expedir regulacin e implementar medidasdecontrol,monitoreoypromocinparalareconversintecnolgica,conelfindereducir progresivamente el uso de mercurio en procesos mineros; (7) disear e implementar una estrategia interinstitucional para el control a la minera ilegal; (8) implementar el plan de accin 20112014delProgramadeUsoRacionalyEficientedeEnerga. Con relacin a la locomotora de agricultura y desarrollo rural se requiere promover, conjuntamente con el Ministerio de Agricultura, el manejo sostenible de los suelos mediante la planificacin y aplicacin de tecnologas productivas ambientalmente apropiadas. Adems, es necesario implementar el Programa Nacional de Biocomercio Sostenible, en coordinacin con los ministeriosdeAgriculturayDesarrolloRuralydeComercioIndustriayTurismo. Respectoalalocomotoradeinfraestructuradetransporte,seproponenlassiguientesacciones:(1) desarrollarunapolticadeusodecombustibleslimpiosparaelsectortransporteydeincentivosa laimportacinoalaindustrianacional paralaproduccin devehculoscontecnologalimpiaylos equipos y elementos asociados a estas tecnologas limpias; (2) apoyar el diseo y estructuracin deunprogramanacional,conlaparticipacindelsectorpblicoyprivado,paraofrecerfacilidades y mecanismos para la desintegracin fsica total de vehculos que presten servicio pblico o particular; (3) promover la incorporacin de la dimensin ambiental, los escenarios de cambio climtico y los determinantes ambientales en los proyectos de infraestructura portuaria, frrea, aeroportuariayvialimpulsadosporelGobiernoNacionalvacontractualoporconcesiones. Por otra parte, considerando que la poblacin colombiana est concentrada en las urbes, se requiererealizaraccionestendientesamejorarlacalidadambientalenlasciudadesyhacerlasms amables. Con este fin, y en relacin con la locomotora de vivienda y ciudades amables, se proponen las siguientes acciones: (1) implementar las directrices y estrategias establecidas en la Poltica de Gestin Ambiental Urbana y en la Mejoramiento Integral de Barrios; (2) desarrollar instrumentos para el diseo y construccin de viviendas y edificaciones ambientalmente sostenibles; incluyendo la creacin de una norma tcnica de construccin sostenible para acceder al sello ambiental colombiano, (3) promover la incorporacin de consideraciones ambientales en la Poltica Nacional de Espacio Pblico, incluyendo el incremento de las reas verdes en las zonas urbanas y corredores lineales y de conectividad, como una medida de adaptacin al cambio climtico y de proteccin ambiental en espacios urbanos; (4) desarrollar modelos de gestin urbana con visin ecosistmica y corresponsabilidad urbanoregional; (5) aportar lineamientos
440
ambientales a la formulacin del programa de Renovacin Urbana (RU); y (6) promover la eficienciaenergticaylasenergasrenovablesenlasviviendas. Deotrolado,lasaludpblicaesunaspectodeterminanteenlacalidaddevidadelaspersonas.En este sentido, se intervendr en los procesos de degradacin ambiental y se propender por el desarrollo de la poltica integral de salud ambiental. En consecuencia se implementarn las polticas de prevencin y control de la contaminacin del aire, de gestin integral de residuos slidosyderesiduospeligrososyelDocumentoCONPES3550de2008430.Paraello,sebuscar:(1) promover el cumplimiento de los niveles de calidad del aire establecidos en la normatividad vigente; (2) fomentar la produccin de combustibles ms limpios431; (3) desarrollar una poltica de incentivos a la importacin o a la industria nacional para la produccin de vehculos con tecnologas limpias dedicados a gas, hbridos, elctricos, previa evaluacin de su impacto fiscal; (4) implementar programas de reduccin de la contaminacin del aire en reascrticas; (5) ajustar la reglamentacin para que las tecnologas de los vehculos nuevos sean acordes con las metas de calidad de combustibles; (6) homologar en el pas las emisiones vehiculares para certificar el cumplimiento de la norma por parte de los vehculos nuevos; (7) fortalecer la gestin de las autoridades ambientales, enfocada al cumplimiento de la norma en fuentes fijas por parte de las industrias; (8) expedir una norma para la gestin de sitios contaminados; (9) elaborar e implementarelplandeaccin20112014delapolticaparaelmanejoderesiduospeligrosos;(10) crear el sistema unificado de informacin de salud ambiental y los consejos territoriales de salud ambiental,dandoprioridadacalidaddeaire,aguayseguridadqumica. As mismo, se hace necesario el cambio en los patrones insostenibles de produccin y consumo432, implementando la poltica de produccin y consumo sostenible, con nfasis en: (1) establecer acciones para reducir la intensidad energtica (consumo nacional de energa total/PIB) y el consumo de agua total/PIB; (2) promover la utilizacin de energas alternativas (solar, elica, geotrmica,entreotras)433;(3)fomentarcomprasverdesestatalesenelordennacionalyregional; (4) fomentar la certificacin ambiental bajo esquemas ISO 14000 o similares y la construccin de reportes medioambientales por parte de los sectores, utilizando esquemas reconocidos internacionalmente; (5) disear estrategias y mecanismos orientados a diferenciar e impulsar la demanda de bienes o servicios amigables con el medio ambiente, incluyendo medidas para evitar la publicidad engaosa; (6) promover, conjuntamente con el sector de agua potable y saneamiento bsico, el ajuste a la regulacin e incentivos para fomentar el aprovechamiento y valoracin de residuos slidos; (7) expedir normas post consumo434 para gestin de residuos prioritarios o bienes de consumo masivo; (8) construir esquemas de certificacin y nuevas categorasquepuedanoptarporelselloambientalcolombiano.
Documento Conpes 3550 de 2008, lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud ambiental con nfasis en los componentesdecalidaddeaire,calidaddeaguayseguridadqumica. 431 Vercaptulodelsectormineroenergtico. 432 En el ao 2009b el MAVDT expidi la Poltica Nacional de Produccin y Consumo Sostenible. La poltica define la produccin y el consumo sostenible como: la produccin y uso de bienes y servicios que respondan a las necesidades bsicas y mejoren la calidad de vida, minimizando el uso de los recursos naturales, materiales txicos, as como la generacin de residuos y contaminantes durante todoelciclodevida,sinmenoscabarlaposibilidaddelasfuturasgeneracionesdesatisfacersuspropiasnecesidades. 433 VerseccinVI.D.sobreelsectormineroenergtico. 434 Paralarecoleccinygestinambientalmenteadecuadadealgunosresiduos,elMAVDThaexpedidoregulacinparalossectores de plaguicidas, medicamentos y bateras plomo cido y ha desarrollado estrategias voluntarias a travs de alianzas y acuerdos de concertacinestablecidosconlosfabricanteseimportadores,decelulares,computadoresyperifricos,tnerycartuchosdeimpresin y equipos de refrigeracin en desuso. Actualmente, se encuentra preparando la reglamentacin para pilas, bombillas, computadores y llantas. 441
430
d) Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyadaptacin yestrategiadedesarrollobajoencarbono
Con el objetivo de reducir la vulnerabilidad, preparar al pas para la adaptacin al cambio climtico, y aprovechar las oportunidades que se deriven en el marco internacional se deber: (1) implementar la Poltica Nacional de Cambio Climtico; (2) conformar el Sistema Nacional de Cambio Climtico, que fortalezca la gestin de la informacin en cambio climtico y la gestin financiera para atender y ejecutar proyectos y programas de mitigacin y adaptacin; (3) identificar y priorizar medidas de adaptacin al cambio climtico, a partir de anlisis de vulnerabilidad, en el marco de un Plan Nacional de Adaptacin soportado en una estrategia financiera que contemple recursos nacionales y recursos internacionales de cooperacin; (4) fortalecer la generacin de informacin para los anlisis de vulnerabilidad sectoriales y territoriales; (5) disear, de la mano con los sectores y las regiones, una estrategia de desarrollo bajoencarbono,queincluyalareduccindeemisionesdeGEIpordeforestacinevitadaparaque el pas acceda a recursos financieros favorables de bajo costo, a transferencia de tecnologa apropiada, participe en mecanismos de mercado de carbono y fondos de mitigacin; y (6) identificar y valorar barreras comerciales asociadas a actividades productivas, productos y servicios con una huella de carbono alta y oportunidades de negocio generadas por ventajas competitivasdecarbonointensidad.
e)
Buengobiernoparalagestinambiental
El crecimiento econmico le impone un reto a la capacidad de gestin de las instituciones ambientales435, las cuales deben acompaar a los sectores productivos en el cumplimiento de sus objetivos, buscando equidad inter e intra generacional; es decir, propender por un crecimiento quemejorelacalidaddevidadelapoblacinsindetrimentosignificativodesucalidadambientaly buscarundesarrollosostenibleenbeneficiodelasgeneracionesactualesyfuturas. DeacuerdoconlavisindelSINA,laarticulacindelagestinambientalconlosdistintossectores y niveles territoriales se hace necesaria. Asimismo, el desarrollo sostenible no es asunto exclusivo del Estado, sino que la sociedad civil y las comunidades deben jugar un papel activo en su consecucin(MAVDT,2009b:51).Porello,sepropenderpormejorarlaarticulacinalinteriordel SINA, fortalecer el ejercicio de la autoridad y hacer ms eficientes los instrumentos de gestin y la planificacin ambiental436 y la disponibilidad de informacin desde los diferentes generadores de la misma a las autoridades ambientales. De igual manera, se promover la transparencia, la rendicindecuentasylaparticipacinciudadanaenlagestin. Con el propsito de avanzar en la solucin de estas problemticas se propone adelantar una gestin ambiental integrada y compartida como parte fundamental de la construccin social del territoriourbano,ruralydelmedionatural,entalsentidoesnecesariofortalecerlaspolticaspara incorporarlaeducacinambientalcomounejeeficazdelagestinambientaldelapoblacin.Este enfoque intersectorial e intercultural, debe permitir que se vincule asertivamente lo pblico, lo privado y la sociedad civil, en las escalas global, nacional, regional y local, donde la educacin ambientaltengaunpapelprotagnico.
Se entiende por instituciones ambientales el Ministerio, los institutos de investigacin ambiental y las autoridades ambientales. Estas ltimas integradas por las Corporaciones Autnomas Regionales, CAR, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (CDS) y AutoridadesAmbientalesUrbanas(AAU). 436 Legales,econmicos,deplanificacin,deinnovacinydesarrollotecnolgicoylossistemasdeinformacin. 442
435
Para una gestin efectiva437 y articulada entre autoridades ambientales y con corresponsabilidad entre los sectores productivos y entidades territoriales, se avanzar en: (1) crear el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (2) disear y estructurar participativamente un Plan de Accin Ambiental para Colombia a partir de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, que permita en forma detallada orientar y priorizar las acciones y la definicin de recursos para la gestin438; (3) mejorar y definir los mecanismos de coordinacin y articulacin de la poltica ambiental con las autoridades ambientales, regionales y locales, incluyendo sus instrumentos de planificacin, as como con los Institutos de Investigacin y la Unidad de Parques Nacionales439, adicionalmente es necesario fortalecer la gestin de las autoridades ambientales teniendo en cuenta los efectos del fenmeno de La Nia del ao 2010; y (4) poner en marcha y hacer seguimiento a agendas ambientales con los sectores encargados de laslocomotorasdedesarrollo440. Parafortalecerelejerciciodeautoridadambientalconelapoyodelasautoridadescompetentes, y corresponder al reto planteado por la estrategia de crecimiento, se propender por: (1) evaluar las proyecciones de desarrollo de las locomotoras e implementar las acciones necesarias para el fortalecimiento de la capacidad institucional, en el marco del proceso de licenciamiento ambiental; (2) asistir tcnicamente441 a las autoridades ambientales con capacidad institucional ms dbil; (3) avanzar en la definicin e implementacin de acciones para el fortalecimiento de la capacidad institucional de las autoridades ambientales regionales442; (4) reglamentar tcnicamente los permisos en los procesos de licenciamiento ambiental, con el propsito de disminuir la discrecionalidad en la aplicacin de la norma; (5) fortalecer el control y seguimiento de las licencias otorgadas por parte del Ministerio y dems autoridades ambientales; (6) sistematizarlainformacindelicenciasambientalesenseguimientoy;(7)mejorarlosmecanismos de compensacin ambiental para una distribucin justa, equitativa de la inversin de estos recursos y segn prioridades nacionales, a partir de la reglamentacin de los permisos y licencias ambientales. ParaunbuengobiernodelSINAatravsdesusinstrumentosdegestin,sebuscar:(1)rediseary fortalecer la institucionalidad del Sistema Nacional Ambiental; (2) revisar y simplificar el marco legal ambiental443; (3) desarrollar e implementar la estrategia financiera del SINA, procurando mejorar los recursos para la gestin ambiental y reducir las inequidades regionales en la gestin ambiental444; (4) integrar los diferentes instrumentos de planificacin ambiental a la cuenca, con unenfoqueurbanoregional,asegurandosucoherenciatemtica,temporalyespacial.
Laefectividadestasociadaallogrodeobjetivosambientalesalmenorcostosocialposible. ComopartedelPlandeaccin,sebuscarreducirlasdiferenciasdeprioridadesentreelMinisterioylasCAR,disearincentivospara converger los intereses regionales con los nacionales, definir acciones complementarias de intervencin en el territorio y disear accionesparaminimizarlosconflictosdecompetenciaentrecorporacionesylatensingeneradaalrededordelaautonomadelasCAR. 439 Paraello,sebuscar,entreotros,fortalecerlosprocesosdeintercambiodelasexperienciasdelagestin,eldesarrollotecnolgicoy las agendas ambientales regionales, para la consolidacin del SINA a nivel regional y local y promover mayor cooperacin horizontal entrelasentidadesdelSINA. 440 Para ello, se promocionar con los sectores la internalizacin de la gestin ambiental en sus decisiones, de tal manera que sirva comomecanismoparaunainterlocucingilyoportuna. 441 Como parte de la asistencia, se fortalecer la capacidad de las autoridades ambientales regionales en la expedicin de Licencias Ambientales,permisosyautorizacionesysuseguimiento. 442 SecuentaconunprimeravanceenelDecreto141de2011. 443 Sedebebuscarquelasnormasseanclaras,transparentes,equitativasydeimplementacinfactibleyconellasreducirlosvacosylas contradicciones. 444 Se requiere optimizar el financiamiento del SINA a travs de la revisin de los instrumentos econmicos, financieros y tributarios existentes, de tal manera que se maximice el recaudo, se fortalezca la gestin y se reduzca el deterioro ambiental. Dentro de las acciones prioritarias de destinacin de los recursos, est la generacin de informacin, para lo cual se fortalecer a los institutos de
438 437
443
Lageneracin,manejoydivulgacindelconocimiento445;einformacinparalatomadedecisiones busca una gestin informada, transparente y participativa, para lo cual ha de trabajarse en: (1) disear una estrategia que fortalezca la participacin de la sociedad civil y las comunidades en la gestin ambiental, a partir del acceso a la informacin, la transparencia de las actuaciones y la cualificacin de la poblacin; (2) conformar el Consejo Tcnico Asesor para los institutos de investigacin446, con el fin de fortalecer su gestin y la articulacin con el SINA, con el Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y con la institucionalidad de produccin de informacin oficial y tcnica en los distintos sectores; (3) fortalecer la gestin y la articulacin del SINA, con el Sistema deCiencia,TecnologaeInnovaciny conlainstitucionalidad deproduccin deinformacinoficial ytcnicaenlosdistintossectores;(4)finalizarlaformulacineimplementarlaPolticaNacionalde InformacinAmbientalarticuladaalasdiferentespolticasdeinformacingeogrfica,estadsticay sectorial; y (5) fortalecer la produccin y disposicin oportuna y pertinente de informacin para la toma de decisiones, a travs de la formulacin e implementacin del Programa Nacional de Seguimiento y Monitoreo Ambiental447 y su articulacin con los diferentes sistemas de produccin y manejo de informacin oficial; con el fin de constituir lneas bases e indicadores de seguimiento a la gestin448, que posibilite comparar, espacializar y agregar la informacin. Para ello, es fundamental la disponibilidad de cartografa bsica y temtica a escalas detalladas a las entidades delSINAporpartedelIGAC,elINGEOMINAS,ylaestadsticaporpartedelDANE. Para el caso especfico del recurso hdrico, se fortalecer al IDEAM para lograr el cumplimiento de sus funciones, incluyendo el desarrollo de las redes hidrolgicas, meteorolgicas y oceanogrficas y la generacin de informacin y conocimiento para la planificacin y la gestin integral del agua, con nfasis en el ordenamiento de cuencas y acuferos449. En ese sentido, se mejorarn los sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluacin de la calidad del agua y se identificarn estrategiasparagarantizarelserviciodepronsticosyalertasdelIDEAMlas24horasdelda. Finalmente, con el fin de fortalecer la participacin de Colombia en el mbito internacional, se deber: (1) promocionar una visin estratgica del pas en el exterior a travs de su gestin ambiental y la riqueza en recursos, de manera particular en biodiversidad; y (2) fortalecer el proceso de negociacin internacional para aprovechar de mejor manera las oportunidades en las diferentesconvencionesyprotocolos,valorandolasfortalezasecolgicasyambientalesdelpas.
investigacin ambiental y se incentivar la inversin de las autoridades ambientales regionales y de grandes ciudades en esta materia. Asimismo, se fortalecer o redisear el Fondo de Compensacin Ambiental, de tal manera que se reduzcan las desigualdades regionalesenlosingresosyporendeenlagestindelasautoridadesambientales. 445 Seconsiderarcomoaccionesestratgicasladefinicindedeterminantesambientalesparaelordenamientoambientaldelterritorio ylaarticulacinregionaldelascuencas. 446 Dentro de las tareas prioritarias de este Consejo, ser disear estrategias que permita fomentar en los institutos de investigacin el desarrollo de programas de investigacin y desarrollo tecnolgico que incentive a los sectores productivos a prcticas ambientalmente sostenibles. 447 Que haga parte del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia e incluya, entre otros, recursos hdricos, forestales, biodiversidadysusserviciosecosistmicos,ascomomonitoreodeglaciaresyobservacindelatierraylaatmsfera. 448 Este programa incorporar dentro de sus alcances estrategias de informacin pblica como mecanismo de control social y transparencia del Estado, mejorar los indicadores de gestin de las autoridades ambientales y disear indicadores de impacto a la gestineinversinambientalnacional. 449 InformacinquedebeserpuestaadisposicinpblicapormediodelSistemadeInformacindeRecursoHdrico(SIRH),enelmarco delSIAC,comopartedelProgramaNacionaldeMonitoreo. 444
3.
Metas
TablaVI1.Metasderesultado
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos Descripcindelameta Formulacindepolticanacionalde recursoshidrobiolgicos Estructuraecolgicaprincipaldela Nacindefinidaaescalanacional (1:100.000a1:500.000) El100%(1,932,987ha)deecosistemas depramoyhumedalesdelimitadosa escalaadecuada 51.376.621hectreasdereservas forestalesdeLey2de1959 ordenadasterritorialmentey zonificadas 3.000.000dehectreasincorporadas 1 alSINAP( )quecontemplen prioritariamenteecosistemastpicos delacuencadelOrinoco,bosques secos,marinocosterosyocenicos. Indicador Polticaformulada Porcentajedeavanceenladefinicin, aescalanacional,delaEstructura EcolgicaPrincipal(1:100.000a 1:500.000). Porcentajedepramosyhumedales delimitadosaescalaadecuada. Porcentajedereservasforestalesde Ley2redelimitadas,ordenadasy zonificadasambientaly territorialmente. Nmerodehectreasincorporadasal SINAPconcriteriosde representatividadecolgica,que contemplenprioritariamente ecosistemastpicosdelacuencadel Orinoco,bosquessecos,marino costerosyocenicos. MapadeEcosistemasContinentales, CosterosyMarinosactualizado LneaBase 0 0 Meta2014 1 100%
38,6%
100%
47%
100%
12.601.817ha
15.601.817ha
Mapaactualizadodeecosistemas continentales,costerosymarinos
Mapaaescala 1:500.000,ao base2001, publicado2007
Mapade Ecosistemas Continentales, Costerosy Marinos actualizado 1.913.065 400.000ha
1.000.000dehectreasdebosque naturalordenadas 90.000hasrestauradaso 2 rehabilitadas( )confinesde proteccin,incluyendocorredores biolgicosdeconectividad,ascomo deforestacinevitada,conelfinde llegara400.000hasrestauradaso rehabilitadas

Nmerodehectreasdebosque naturalordenadas Nmerodehectreasrestauradaso rehabilitadasconfinesdeproteccin, incluyendocorredoresbiolgicosde conectividad,ascomodeforestacin evitada.
913.065 310.000ha
Cambioclimtico,reduccindelavulnerabilidadyestrategiadedesarrollobajoencarbono Descripcindelameta Estrategiassectorialesdedesarrollo bajoencarbono Planessectorialesconincorporacin depolticasdeadaptacinalcambio climtico Productosdeexportacincon barrerasidentificadasyestrategias paraafrontarlas ProyectosMecanismodeDesarrollo LimpioMDLincluyendola participacinennuevosmercadosde carbono 200.000Hectreasdedeforestacin evitadas

Indicador Nmerodeestrategias Nmerodeplanessectorialescon incorporacindepolticasde adaptacinalcambioclimtico Nmerode productosdeexportacin conbarrerasidentificadasyestrategias paraafrontarlas Nmerode ProyectosMecanismode DesarrolloLimpioMDLincluyendola participacinennuevosmercadosde carbono Nmerodehectreasdedeforestacin evitadas
LneaBase 0 2
Meta2014 4 5
158
300
200.000
445
GestinIntegraldelRecursoHdrico Descripcindelameta 50planesdeordenacinymanejode cuencasbajoelnuevoesquemalegal deordenamientodecuencas 83planesdeordenacinymanejode cuencasactualizados,con consideracionesdegestindelriesgo 5planesestratgicosdelas macrocuencas

Indicador NmerodePOMCAelaboradosbajoel nuevoesquemalegaldeordenamiento decuencas Numerodeplanesdeordenaciny manejodecuencasactualizados,con consideracionesdegestindelriesgo Nmerodeplanesestratgicosdelas macrocuencas GestinAmbientalSectorialyUrbana
LneaBase 22
Meta2014 50
83
Descripcindemeta Planesdeaccindegestinambiental sectorialparalossectoresde vivienda,infraestructura,agriculturay minera Evaluacionesambientalesestratgicas paralossectoresdevivienda, infraestructura,agriculturayminera Unidadesambientalescreadasenlos sectoresdevivienda,infraestructura, agriculturayminera Creacindeunanormatcnicaenla categoradeconstruccinsostenible paraaccederalselloambiental colombiano Vehculosqueingresanalparque automotorfuncionandocon tecnologaslimpias,acordesconlos combustiblesdisponibles Cumplimientodelosnivelesdecalidad delaireestablecidosenla normatividadvigente Reduccindelaintensidadenergtica (consumonacionaldeenerga total/PIB)yelconsumodeagua total/PIB Disminucindelusodemercurioen procesosmineros Fomentodelascomprasverdes estatalesenelordennacionaly regional Diseoeimplementacindeuna estrategiainterinstitucionalparael controlalaminerailegal
Indicador Nmerodeplanesdeaccinde gestinambientalaprobados
LneaBase 0
Meta2014 4
Nmerodeevaluacionesambientales estratgicasterminadas Nmerodeunidadesambientales sectorialesfuncionando Normatcnicacolombianade construccinsostenible
Nmerodevehculos
300
5000
Nmerodeestacionesdemedicin quereportancumplimientodelos estndaresdecalidaddelaire(Totalde estaciones:150) Porcentajedereduccin
90
135
Energa:0,87 Agua:0,037
3%
Porcentajedereduccin Porcentajedecomprasverdes estatalesrealizadas Nmerodedistritosminerossin minerailegalyconproyectosde reconversintecnolgica
157ton/ao 0
10% 10%
(1)Estoincluyereaspblicasyprivadasdeordennacionalylocal. (2) La restauracin ecolgica es el proceso de ayudar al restablecimiento de un ecosistema que se ha degradado, daado o destruido. Es una actividad deliberada que inicia o acelera la recuperacin de un ecosistema con respecto a su salud, integridad y sostenibilidad y busca iniciar o facilitar la reanudacin de estos procesos, los cuales retornarn el ecosistema a la trayectoria deseada. La rehabilitacin enfatiza la reparacin de los procesos, la productividad y losservicios de un ecosistema. Comparte con la restauracin un enfoque fundamental en los ecosistemas histricos o preexistentes como modelosoreferencias,perolasdosactividadesdifierenensusmetasyestrategias(MAVDT,2010:52).
446
TablaVI2.Metasdeproceso
Biodiversidadysusserviciosecosistmicos Polticaparalagestinintegraldelabiodiversidadysusserviciosecosistmicosformuladayenimplementacin Cotas mximas de inundacin determinadas en los sistemas de humedales de las cuenca MagdalenaCauca y Sin, para delimitarlafronteraagropecuariaydeexpansinurbana EstrategianacionalREDDconcobeneficiosformuladayenimplementacin. GestinIntegraldelRecursoHdrico Reglamentarlosprogramasdeusoeficienteyahorrodelaguaparalossectoresdedeacueductoyalcantarillado,distritos deriegoyproduccinhidroelctrica. Estrategiainstitucionalyfinancieradelaredhidrometeorolgica,aprobadoporConpes EsquemainstitucionalymecanismosdearticulacinacordadosenelmarcodelaMISINAGUA. Programa nacional de legalizacin y registro de los usuarios del recurso hdrico implementado en el 30% de las 28 cuencasobjetodeordenamiento. Cambioclimtico,adaptacinyoportunidadparaeldesarrollo PolticaNacionaldeCambioclimticoenimplementacin SistemaNacionaldeCambioClimticocreado Estrategia Colombiana de desarrollo bajo en carbono formulada e implementada mediante planes sectoriales de mitigacin Buengobiernoparalagestinambiental MinisteriodeAmbienteyDesarrolloSosteniblecreado PlandeaccinambientalparaColombiadiseado EstrategiafinancieradelSINAdesarrolladaeimplementada Polticanacionaldeinformacinambientaladoptada yenimplementacin Programanacionaldemonitoreoambientaldiseadoeimplementado Estrategiadeparticipacinytransparenciadiseadayenimplementacin
B.
Gestindelriesgodedesastres:buengobierno paracomunidadesseguras
Para garantizar la sostenibilidad del desarrollo econmico y social del pas resulta prioritaria la integracin ms efectiva del riesgo en las polticas, planes y proyectos y la ejecucin de acciones orientadas a su conocimiento e intervencin. Se entiende por riesgo la probabilidad de que se presente un nivel de consecuencias econmicas, sociales o ambientales en un sitio en particular y durante un periodo determinado, resultado de interacciones entre amenazas y condiciones de vulnerabilidad (EIRD, 2002). A su vez, la amenaza son los eventos probables con capacidad de generar dao sobre unos elementos con limitacin o incapaces de soportar, adaptarse o resistir a dichasamenazas(vulnerabilidad). Enestesentido,sereconocelaproblemticaderiesgoscomountemarelacionadoconlaformade uso, ocupacin y transformacin del espacio fsico ambiental del territorio, y por tanto, su inclusin en la planificacin determina en parte el xito de los esfuerzos por lograr una prosperidaddemocrtica.
447
En la prctica, la gestin del riesgo de desastres450 engloba las actividades de prevencin, mitigacin y preparacin (ex ante), as como las de atencin, rehabilitacin y reconstruccin (ex post)ytienecomoobjetivolaprevisin,controlyreduccindelriesgodedesastresenlasociedad, atravsdelaarticulacindelosdiferentestiposdeintervencin. Labsquedadelaseguridadhumana,ambientalyterritorialatravsdelagestindelriesgo,esun propsito que contribuye, entre otros aspectos, a reducir las condiciones de pobreza del pas y mejorar la gobernabilidad. Por tanto, disminuir la vulnerabilidad e incorporar el riesgo en la planificacin sectorial y territorial, se convierte en un determinante del xito de los objetivos planteadosenelPlanNacionaldeDesarrollo. En reconocimiento de lo anterior, las acciones consignadas en el presente captulo se orientan a evitar la configuracin de escenarios de riesgo, reducir el existente y minimizar los impactos asociados a los desastres sobre la poblacin. Las acciones en materia de gestin del riesgo para el cuatrienio, se orientar al fortalecimiento del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD), a partir del buen gobierno, el conocimiento y el control y la reduccin del riesgo de desastres. Dadas las emergencias durante 2010 y las que se esperan para el primer semestre de 2011 por el fenmeno la Nia, se formul un captulo especfico denominado respuestaalaolainvernal20102011.
1.
Diagnstico
Porsuscondicionestopogrficas,climticasygeolgicas451,elpasesunespacioparalaocurrencia dediferentesfenmenosfsicos452quesumadosalascondicionesdevulnerabilidaddelapoblacin y sus medios de vida y a presiones dinmicas como la degradacin ambiental, la rpida urbanizacin y el cambio climtico453, resultan en la configuracin de complejos escenarios de riesgodedesastres. Los desastres pueden llegar a poner en peligro la poblacin y sus medios de vida, comprometiendo,segnsuintensidad,laestabilidadsocialyeconmicadelpas.Elterremotodel Eje Cafetero en 1.999, por ejemplo, ocasion prdidas estimadas en 1,8% del PIB de 2.004, mientrasqueeventosdemedianaybajaintensidad454en30aosrepresentaronel2,7%delPIBdel mismo ao (ERN, 2004:6). De acuerdo con lo anterior, eventos de gran impacto podran llegar a comprometer la estabilidad financiera del pas, debido a las altas prdidas en cortos periodos, en tanto que los desastres cotidianos contribuyen, principalmente, a reducir la capacidad de
Paralosefectosqueseapertinente,seentenderporGestindelRiesgodeDesastres,elprocesoatravsdelcuallasociedadtoma conciencia del riesgo que enfrenta, lo analiza, genera alternativas, toma decisiones y implementa acciones para su tratamiento. El riesgodedesastrehacereferenciaenestecasoalaprobabilidaddedaosyprdidasfuturosasociadosalaocurrenciadeunfenmeno fsico daino en un contexto vulnerable, de tal manera que resulte en la afectacin grave de las condiciones normales de vida y que requieraporellodelaespecialatencindelosorganismosdelEstadoydeotrasentidadesdecarcterhumanitarioodeserviciosocial. 451 Colombia se encuentra ubicada en el extremo noroccidental de Suramrica, donde confluyen tres placas tectnicas principales: Suramrica, Nazca y El Caribe; as como varios sistemas de placas secundarias paralelas al piedemonte de las tres cordilleras. Los movimientos relativos de estas originan incrementos de la actividad volcnica y ssmica en el territorio Nacional, por lo que la mayor partedelpasseencuentraenzonasdeamenazassmicaaltaeintermedia. 452Sismos,erupcionesvolcnicas,tsunami,inundacionesydeslizamientos. 453 Entre los efectos esperados del cambio climtico se prev el incremento de la intensidad, frecuencia y cobertura de las afectaciones asociadasaeventoshidrometeorolgicos,loscualesrepresentancercadel80%deloseventosadversosdebajaymedianaintensidady demayorrecurrencia. 454 Deslizamientos,inundacionesyotrosfenmenosacumuladosentre1970y2000. 448
450
resiliencia de la poblacin y tienden a perpetuar la condicin de pobreza455. No obstante, eventos demedianaybajaintensidadinfluenciadosporelfenmenodelaNiadurante20082009y2010 2011, han obligado a los gobiernos a expedir medidas excepcionales para el manejo de las emergenciasylosprocesosdereconstruccin. Segn Naciones Unidas, los desastres tienen un impacto desproporcionado en los pases pobres y en desarrollo (EIRD, 2009:6). Un aspecto que se resalta dentro de los factores causales es el emplazamiento de viviendas en zonas expuestas a amenazas de diferente ndole. Para el caso Colombiano, se estima que la poblacin que habita en condiciones de riesgo supera los 780.000 hogares(EncuestadeCalidaddeVida2008),locualrepresentael39%deloshogaresquevivenen condicionesdeprecariedad. A partir de 2005, y tras la formulacin e implementacin del Programa para la Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a los Desastres, Colombia ha dirigido su atencin en forma gradual hacia la necesidad de reconocer la gestin del riesgo de desastres en la planificacin del territorioylossectores.Sinembargo,sereconocequeelriesgonohatenidolamismaatencinen la agenda poltica en comparacin con los desastres, a pesar de que stos ltimos son consecuenciadeunmalmanejodelprimero. Sin desconocer los avances del SNPAD para enfrentar situaciones de desastre, los desarrollos institucionales y legales no han dado los resultados esperados, entre otros, el pas no cuenta con unapolticanacionaldegestindelriesgo.Asuvez,elPlanNacionalparalaPrevencinyAtencin de Desastres de 1993 y el Decreto Ley 919 de 1989 no han evolucionado acorde con los cambios en materia de Constitucin Poltica, descentralizacin y los acuerdos internacionales suscritos por Colombia, como el Marco de Accin de Hyogo en 2005. As mismo, la intervencin y la no generacin de futuros riesgos, ha estado limitada por un bajo conocimiento del mismo, escasa investigacin y desarrollo tecnolgico, una dbil institucionalidad y una limitada coordinacin entrelasentidadesqueintegranelSNPAD.
2.
La gestin del riesgo es fundamental para consolidar los objetivos de reduccin de la pobreza, debido a que sta poblacin es la mssusceptible de ser afectada y con menor resiliencia frente a losdesastres. Las locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo no son ajenas al riesgo de desastres,yaquepuedenverseafectadasy/ogenerarescenariosderiesgoparalapoblacin,sino se incluye esta variable en la toma de decisin de los sectores. Por lo anterior, se requiere incorporar dichas consideraciones en la planificacin de los sectores, a fin de que estos identifiquen las amenazas sobre su actividad productiva y analicen el grado de vulnerabilidad y nivel de riesgo, para que en sus polticas vinculen medidas de prevencin y mitigacin ante sus posiblesefectos. Para el presente cuatrienio se requiere realizar prcticas de buen gobierno orientadas al fortalecimiento de la institucionalidad del SNPAD, el desarrollo de polticas y el aumento de la
455
(IPCCOMMPNUMA,2008:3)Frentealoanterior,losgrupossocialesexcluidosyencondicionesdepobrezasernprobablementelos msafectadosconfuturosdesastres(OMMetl,2007:3). 449
capacidad tcnica de las entidades en gestin del riesgo. Para ello, se han considerado como accionesestratgicas: 1. Formular, por parte de la Direccin de Gestin del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, DGRMIJ, una Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres para su adopcin por parte del Gobierno nacional y actualizar en consecuencia el marco normativo y los instrumentos de gestin del SNPAD456. A travs de esta accin, el pas hace explcito su compromiso de desarrollar acciones prioritariamente enfocadas a la previsin, control y reduccin del riesgo de desastres. Esto implicara, entre otros, reformar el SNPAD, fortalecer el papel de la DGRMIJ y del Fondo Nacional de Calamidades, no solo en el manejo de las emergenciassinoenlareduccindelriesgo,mejorarelSistemaIntegradodeInformacinpara la Prevencin y Atencin de Desastres, ajustar el Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, fortalecer la participacin ciudadana e integrar a la sociedad civil y rganos de control dentro de la estrategia. Asimismo, desarrollar instrumentos complementarios que posibilitencumpliryhacerseguimientoalosretosyobligacionesdeunapolticaengestindel riesgodedesastres. 2. Disear, por parte del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) en coordinacin con la DGRMIJ y los Ministerios de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) la segunda fase del Programa para la Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a los Desastres. Lo anterior, con el fin de continuar el procesodefortalecimientodelEstadoengestindelriesgo. 3. Formularpolticaspblicasestratgicasparaelpasengestindelriesgoasociadascon: La proteccin financiera para reducir la vulnerabilidad fiscal de Estado ante desastres, a cargo del MHCP en coordinacin con el DNP y la DGRMIJ. Esta busca reducir dicha vulnerabilidad a travs del reconocimiento de las prdidas asociadas a desastres como pasivoscontingentes,yconbaseenello,disearunaestrategiaparasufinanciacin.Para ello, se realizarn los estudios tcnicos pertinentes. Asimismo, har parte de esta estrategiaelaseguramientodebienespblicosdelaNacin. El manejo de desastres de baja y mediana intensidad, orientada a la definicin de lineamientos nacionales para eventos recurrentes como inundaciones y deslizamientos, entreotros,acargodelaDGRMIJyconelapoyodelDNP. Estrategianacionalparalaintervencindeasentamientoslocalizadosenzonasderiesgo,a cargo del MAVDT y con el apoyo de la DGRMIJ, DNP y el MHCP. A partir de sta, se buscar definir las estrategias para intervenir las condiciones de riesgo que presentan los asentamientos y evitar la generacin de nuevos desarrollos en zonas no aptas para ser ocupadas. Mecanismos para orientar procesos de reconstruccin ante una situacin declarada de desastrenacional,acargodelaDGRMIJyconelapoyodelDNP.
4. Mejorar la capacidad tcnica de las entidades territoriales y Corporaciones Autnomas Regionalesengestindelriesgo,atravsdeprogramasdeasistenciaen: Planes municipales para la gestin del riesgo y formulacin de planes de respuesta a emergencias por tsunami y huracn, a cargo de la DGRMIJ. El objetivo es promover la
456
ComopartedelajustelegalserevisarlaLeydebomberosydevoluntariado. 450
implementacin de estrategias de prevencin y reduccin del riesgo y atencin de desastresenlosprocesosdedesarrollo. La incorporacin del riesgo en planes de ordenamiento territorial, POT, planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas, POMCA, planes de gestin ambiental regional, PGAR y reduccin de riesgo por desabastecimiento de agua potable, a travs del MAVDT.
Resulta fundamental identificar los escenarios de riesgo para la previsin, control y reduccin del riesgodedesastres,portanto,serequieremejorarelconocimientodelriesgoenelpas.Paraello, sehanconsideradocomoacciones: 1. Formular e implementar una estrategia para el fortalecimiento de la investigacin en gestin del riesgo, que coadyuve a la produccin de informacin, desarrollo tecnolgico e investigacin cientfica, en el campo del anlisis y la reduccin del riesgo colectivo, a cargo de laDGRMIJyencoordinacinconelSistemaNacionaldeCiencia,TecnologaeInnovacin. 2. Implementar, por parte de la DGR MIJ, un Plan Nacional de Formacin y Capacitacin en GestindelRiesgo,conelfindeincorporardichoconceptoenlaeducacinformalynoformal y un sistema de capacitacin a funcionarios en esta temtica, en coordinacin con el MinisteriodeEducacinNacional. 3. Ampliar, por parte del IDEAM y el Ingeominas, las redes de monitoreo y alerta temprana y actualizarlosmapasdeamenazaaescalasregionalesylocales. 4. Modernizar, a travs de la DGRMIJ, el Sistema Integrado de Informacin para la Prevencin y Atencin de Desastres, de tal manera que permita la gestin, uso, acceso y difusin de la informacin en materia de gestin del riesgo, con miras a facilitar la articulacin de las entidadesdelSNPAD. 5. Disear e implementar instrumentos metodolgicos para la zonificacin de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo en el mbito municipal, con el fin de generar tcnicas idneas de evaluacinyanlisisdelriesgo,acargodelaDGRMIJyencoordinacinconMAVDT,IDEAMe Ingeominas. El riesgo se acumula histricamente, por tanto, es necesario procurar su liberacin sin traumatismos por va, por ejemplo, de procesos de reduccin de la vulnerabilidad. Lo anterior, idealmente,atravsdeunprocesoqueprocureintegrarsinrgicamentelosdiferentesmbitosde gobierno, para lo cual se propender por el control y reduccin del riesgo. Las actividades consideradasestratgicasson: 1. Definir e incorporar, por parte del DNP, criterios de gestin del riesgo en la formulacin de proyectosdeinversinpblicanacional. 2. AdoptareimplementarelPlanNacionaldeGestindelRiesgoporTsunamiyelPlandeAccin paraelVolcnCerroMachn,acargodelaDGRMIJ. 3. Implementar las polticas de manejo del riesgo para el Volcn Galeras y Nevado del Huila, a cargodelaDGRMIJ. Resulta oportuno sealar que el Gobierno nacional, como parte de la situacin de desastre nacional declarada tras los efectos asociados con el Fenmeno de La Nia, ha decidido intervenir sobre las reas afectadas por las emergencias reportadas por el SNPAD, de tal manera, que se provean soluciones de largo plazo y evitar as la reproduccin de las condiciones de riesgo y
451
minimizar la generacin de riesgos futuros durante el proceso de reconstruccin. Por lo anterior, las acciones planteadas en el captulo relacionado con el proceso de respuesta a la ola invernal 20102011, proporciona diferentes acciones tendientes al control y la reduccin del riesgo, que serndetalladasendichoaparte.
3.
Metas
TablaVI3.Metasderesultado
Prcticasdebuengobierno Descripcinde lameta Indicador Asistenciastcnicasamunicipiospara laincorporacindelriesgoenPOT Mejorarla capacidad tcnicadelas entidades territorialesy Corporaciones Autnomas Regionalesen gestindel riesgo CARasistidasenlaincorporacin del riesgoenPOMCAyPGAR Municipiosasistidosenreduccinde lavulnerabilidadpor desabastecimientodeaguapotable PlanesmunicipalesparalaGestin delRiesgodeDesastresformulados Nmerodemunicipiosasistidosen planesderespuestaaemergencias portsunamiyhuracn LneaBase 628asistencias 0 400municipios asistidos 226Planes formulados 0 Meta2014 Llegara1.028asistenciastcnicas (MAVDT) 30CARasistidas(MAVDT) Llegara600municipiosasistidos (MAVDT) Llegara790planesformulados(DGR MIJ) 41municipiosconplanderespuestaa emergenciasportsunami 6Municipiosconplandeemergencias porhuracn(DGRMIJ)
Mejorarelconocimientodelriesgo Nmerodeestaciones adquiridasymejoradaspara alertastempranas 247 estaciones _ 1Mapade amenaza ssmica _ _ Ampliarlasredes demonitoreoy alertatempranay actualizacinde mapasdeamenaza 1Mapaa escala 1:500.000 1Mapaa escala 1:500.000 _ _ _ Nmerodemapasderiesgos porincendiosenlacobertura vegetal 1Mapaa escala 1:500.000 Llegara367estaciones(INGEOMINAS ) 458 100Estacionesnuevas(IDEAM ) 70Estacionesactualizadas(IDEAM) 1Mapaamenazassmicaactualizado (INGEOMINAS) 7Mapasdevolcanesactivos(INGEOMINAS) 120Mapasdefenmenosporremocinen masa(INGEOMINAS) 1Mapadegeomorfologacomoinsumopara lazonificacindegestindelriesgoEscala 1:100.000(IDEAM) 1MapadeZonificacindesusceptibilidad generaldelterrenoalosdeslizamientos (zonascrticasaescala1:100.000) 34Mapasdeamenazaporinundacin 459 (IDEAM ) 20Mapasporposiblepresenciadecorrientes sbitasenpocadelluviasenzonas priorizadas,aescala1:25.000(IDEAM) 2Mapasporeventosextremosescala 1:100.000actualizado(IDEAM INGEOMINAS) 3Mapasderiesgoporincendiosenla coberturavegetalaescala1:100.000para zonascrticas(IDEAM)
457
Nmerodemapasdeamenaza elaborados
457 458
Fortalecimientodelasredesdevigilanciassmicayvolcnica Correspondeaestacionesautomticasparamonitoreodenivelesparaalertastempranasporinundaciones. 459 Mapas nacionales de reas inundables y de movimientos en masa a nivel nacional a escala 1:100.000. Mapas de inundaciones para Depresin Momposina, Ro Sin y Atrato a escala 1:25.000 y para reas urbanas ribereas de mayor poblacin y grado de vulnerabilidaddelosrosMagdalenayCaucaaescala1:10.000. 452
TablaVI4.Metasdeproceso
Prcticasdebuengobierno PolticaNacionaldeGestindelRiesgodeDesastresformuladayadoptadaymarconormativo ylosinstrumentosdegestindelSNPADactualizados SegundafasedelProgramaparalaReduccindelaVulnerabilidadFiscaldelEstadoFrentealos Desastresdiseado Estrategiadeproteccinfinancieraantedesastresdiseada Polticaparaelmanejodedesastresrecurrentesformulada Polticaparalaintervencindeasentamientosenriesgoformulada Polticaparaelprocesodereconstruccinanteuna situacindedesastrenacionaldeclarada, formulada Mejorarelconocimientodelriesgo Estrategiaparaelfortalecimientodelainvestigacinengestindelriesgoformulada PlanNacionaldeFormacinyCapacitacinenGestindelRiesgoimplementado SistemaIntegradodeInformacinparalaPrevencinyAtencindeDesastresmodernizado Instrumentosmetodolgicosparalazonificacindelasamenazas,lavulnerabilidadyelriesgo enelmbitomunicipaldiseadoseimplementados Controlyreduccindelriesgo Criteriosdegestindelriesgoenlaformulacindeproyectosdeinversinpblicanacional definidoseincorporados PlanNacionaldeGestindelRiesgoporTsunamiyelPlandeAccinparaelVolcnCerro Machnadoptadosyenimplementacin PolticasdemanejodelriesgoparaelvolcnGalerasyNevadodelHuilaenimplementacin DNP DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DGRMIJ DNP,DGRMIJ, MHCP,MAVDT MHCP,DNP, DGRMIJ DGRMIJ,DNP MAVDT,DGR MIJ,DNP,MHCP DGRMIJ,DNP
C.
RespuestaalaOlaInvernal20102011
El fenmeno de la Nia 20102011 corresponde a un escenario climtico regional caracterizado por un incremento importante de las lluvias, de manera particular en las regiones Caribe y Andina quetuvosuaparicinamediadosde2010yseesperaquecontineduranteelprimersemestrede 2011. El nivel de precipitaciones presentado durante el mes de noviembre de 2010 super los registros histricos para ese periodo460 llevando a aumentos en los niveles de los ros Cauca y Magdalena y sus afluentes nunca antes presentados en la historia del pas. As mismo, de acuerdo con el ndice Multivariado ENSO MEI (por sus siglas en ingls), este fenmeno ha sido el ms fuerte registrado desde 1949. Los impactos generados por la Nia han dejado ms de 2,27 millonesdepersonasafectadas461. El Gobierno nacional reconoce que los impactos relacionados no pueden ser superados mediante el ejercicio de facultades ordinarias en virtud de que las funciones legales del ejecutivo y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atencin y Prevencin de Desastres, SNPAD, son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensin de sus efectos. Por lo tanto, ha declarado
460 461
Estosregistrosindicanqueenlosquinceprimerosdasdelmesdenoviembrellovimsdeloquellueveentodoelmes. FuenteSIGPADDANE,al21deenerode2011. 453
la situacin de desastre nacional y el estado de emergencia econmica, social y ecolgica462. As mismo,hapromulgado44decretostendientesaintervenirlaemergenciadeclarada. ApartirdeloshechossobrevinientesexpresadosenelDecreto4580de2010,elGobiernonacional adelanta la formulacin de un Plan de Accin tendiente a superar la situacin de desastre en las regiones y municipios impactados por las inundaciones lentas y torrenciales, as como por los deslizamientos. Este Planbusca definir las acciones estratgicas a ser desarrolladas en las fases de atencin temprana, rehabilitacin, reconstruccin y recuperacin para lo cual ser una prioridad para los sectores pblicos y privados conocer la condicin de riesgo, intervenirlo y no generar en los nuevos procesos de desarrollo situaciones de riesgo. El proceso de reconstruccin debe basarse en un trabajo interinstitucional que integre los mbitos nacional, regional, departamental y municipal, que garantice transparencia, eficiencia y respeto por la autonoma local y focalice las acciones estratgicas a ser adelantadas. As mismo, debe aumentar la capacidad de recuperacin de la poblacin, el fortalecimiento de los medios de vida y la proteccin de la infraestructura pblica. LasaccionesdelSNPADparahacerfrentealasituacindedesastrerepresentanungranretopara el mismo, as como una oportunidad para los gobiernos nacional y local, en generar procesos de desarrollo que reconozcan las bondades y limitaciones del territorio. A diferencia de otras situacionesdedesastrenacionaldelpasado,comoelterremotodelejecafeteroen1999,elactual escenariode emergenciasehace mscomplejoporladispersindelasafectaciones,ladiversidad de las emergencias presentadas, lo dinmico de los procesos, la dificultad de dimensionar la magnitud de la tragedia ya que el fenmeno de la Nia puede prolongarse hasta el segundo semestre de 2011, la exigencia en la coordinacin de las acciones y el complejo escenario de responsabilidades de los actores que intervienen en el manejo de la emergencia y el proceso de reconstruccin.
1.
Diagnstico
De acuerdo con la Direccin de Gestin del Riesgo y el Departamento Nacional de Estadstica (DANE), el fuerte invierno del segundo semestre de 2010 ha afectado al 5% de la poblacin nacional (470.000 familias) en 755 municipios de 28 departamentos y el Distrito Capital463. Asimismo, ha dejado 313 muertos, 290 heridos, 63 desaparecidos y 130.000 personas de los 2.270.000 afectados en 627 alojamientos temporales. A pesar de no contar con un anlisis detallado de prdidas, daos y necesidades, as como encontrarse en proceso el registro de afectados,acontinuacinserelacionanlosprincipalesdaosasociadosalaslluvias: 5.700viviendasdestruidasy341.000averiadas,lamayorcifrareportadaenlaltimadcada. 751 vas, 66 puentes vehiculares y 134 peatonales afectados. Los departamentos ms impactados en trminos de infraestructura vial son Antioquia, Santander, Caldas, Risaralda, Norte de Santander, Atlntico, Magdalena, Sucre, Crdoba, Bolvar, Valle del Cauca, Cauca, NarioyBoyac. 269acueductosy16alcantarilladosafectados.
462
Decretos 4579 y 4580 del 7 de diciembre de 2010. As mismo, se ampli la declaratoria deemergencia segn Decreto 0020 del 7 de enerode2011. 463 FuenteSIGPADDANE,al21deenerode2011. 454
813 centros educativos464 en 116 municipios de 19 departamentos del pas, 15 centros de saludy38centroscomunitariosafectados.
Por otra parte, a partir de la informacin reportada por el IGAC, DANE, IDEAM y las Secretaras de Agricultura decadadepartamento,laestimacinde reasafectadasasciendea807.609hectreas inundadas y 200.000 afectadas por humedad465. Aunque se cuenta con estimaciones y datos preliminares sobre las afectaciones, estimar las prdidas y daos totales del sector es difcil, en la medida en que las lluvias, inundaciones y excesos de humedad de los suelos an perduran en diversos lugares del pas. En esa medida, slo cuando los fenmenos causantes de la emergencia hayancesadopodrestimarseconprecisinelgradodeafectacin. Las acciones del Gobierno para el manejo de la emergencia, dependen de los pronsticos y escenarios esperados del comportamiento de las precipitaciones durante el primer periodo de lluviasenelpresenteao.DeacuerdoconelIDEAM,laprimeratemporadaseca(eneroyfebrero) se ver influenciada por la presencia de la Nia, lo que traer como resultado la ocurrencia de precipitaciones atpicas (en cantidad y frecuencia), esperando volmenes superiores a los promedios de la poca, en la mayor parte de las regiones Andina, Caribe y Pacfica, entre enero y marzo. Por tanto, es probable que se sigan presentando algunas emergencias asociadas con deslizamientos de tierra, y con niveles altos en algunas zonas ribereas de las cuencas hidrogrficas,especialmentedelcentroynortedelpas. La primera temporada lluviosa, abriljunio, se ver afectada por la presencia de la Nia, lo que traercomoresultadolaocurrenciadelluviasdecarcterimportante,porlocual,esprobableque se sigan presentando excesos con respecto a los valores medios del trimestre para las regiones Andina, Caribe, Pacfica y Orinoquia, salvo en la Amazona donde se podran presentar valores cercanosalosnormales. De acuerdo con las proyecciones del IDEAM, al extenderse la situacin de lluvias atpicas durante el primer rgimen lluvioso del ao, coincidir con el segundo, agravando la situacin actual. En trminos prcticos, implicara por ejemplo, que las acciones de emergencia podran prolongarse ms all del primer semestre, en tales condiciones, el inicio de actividades relacionadas con la reconstruccinestarasujetoalaevolucindelosescenarios. Es de utilidad entender que a diferencia de desastres de carcter intensivo como los terremotos, ste constituye un desastre de carcter extensivo, en el cual la caracterstica principal es la distribucineneltiempoyespaciodelosimpactosasociados.Larespuesta,enconsecuenciadebe serdiferenciadarespectoalosaprendizajesdelpasenelmanejo,porejemplo,deterremotos.
SegninformacinpreliminardelasSecretarasdeEducacinal6dediciembrede2010.Delas813infraestructuraseducativas569 necesitansersometidasaunmantenimientocorrectivoquepermitirsuacondicionamiento,mejoramientoydotacin.ElMinisteriode EducacinNacionalcalcula,queaproximadamente40%delas813sedeseducativasafectadasporelfenmenodeLaNia,necesitan reposicin (reemplazo completo y definitivo) o reubicacin (reconstruccin en nuevos predios). Asimismo, las infraestructuras que se hanvistomsafectadashansidoenBolvaryChoco,lascualesrepresentanel51%delassedeseducativasafectadas. 465 Informacinactualizadaal11deenerode2011. 455
464
2.
a)
Fasesdeintervencinysectoresestratgicos
Para el manejo de la situacin de desastre se han considerado tres fases principales, esto es: atencin,rehabilitacinyrecuperacinyreconstruccin.
1. Fasedeatencin
Dentrodelamismasehanconsideradocomoaccionesestratgicasendiferentessectores: Interior y Justicia, en la atencin a las familias afectadas por la ola invernal, a travs de la entrega mensual de un kit de ayuda humanitaria y la provisin de recursos financieros para albergues. Asimismo, el DANE y Accin Social, a travs de la Red para la Superacin de la PobrezaExtrema,enlaidentificacindepersonasdamnificadasensuscondicionesdevida. Transporte, en la fase de atencin inmediata de la infraestructura de la red vial nacional, a travs de la intervencin en tramos con cierre total, paso restringido, susceptibles de ser afectados y en la realizacin de los estudios y diseos necesarios para la rehabilitacin de la red. De igual manera, se han identificado acciones estratgicas en la red terciaria (incluye puentes vehiculares, pontones y peatonales) y en la atencin de las emergencias fluviales en LaMojana,municipiosaledaosalroMagdalenayCanaldelDique. Agropecuario, en el plan de choque sanitario diagnstico, manejo de atencin de focos sanitarios y difusin de medidas de prevencin y mitigacin; en la compra de cartera a pequeos productores y refinanciacin en condiciones especiales a travs del FONSA466; en el programa de alivio a la deuda agropecuaria y de reactivacin agropecuaria nacional para el sector cafetero; en la rehabilitacin de la infraestructura afectada vas de acceso a distritos de riego, sistemas de bombeo y reforzamiento de diques; en planes de suplementacin estratgicaparabovinos;enelapoyoalarecuperacindelsectordepescayacuicultura;enla investigacin y transferencia de tecnologa rehabilitacin del suelo; en la mejora de la informacin para los beneficiarios y; en la implementacin de mecanismos de vigilancia y auditoradelosinstrumentosybeneficiarios. Proteccin Social, en la vigilancia de la salud pblica acciones de respuesta inmediata y supervisores que apoyen las actividades de vigilancia epidemiolgica, as como la dotacin de equipos de cmputo y de comunicaciones; en el fortalecimiento de la red de laboratorios y creacindeunidadesmviles;enladotacindeequiposeinsumosparaelcontroldevectores yladisposicindeaguapotabley;enlaatencindepacientesconenfermedadesrespiratorias odiarreicasagudas. Educacin, en la prestacin del servicio a travs de aulas flotantes, containers, carpas y alquilerdeespaciosalternativosparalaeducacindelosnios467.Asmismo,laprestacindel servicio requiere la implementacin de jornadas escolares complementarias, adquisicin de bateras sanitarias, compra y dotacin de kits escolares, garantizar el transporte escolar y la provisindechalecossalvavidas.
FondodeSolidaridadAgropecuaria,FONSA. Dentro de los espacios alternativos se consideran aquellos de propiedad de las Cooperativas, Iglesias, Juntas de Accin Comunal, entreotras,deacuerdoaladisponibilidaddecadamunicipio.
467 466
456
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la operacin de la red hidrometeorolgica, del servicio de pronsticos y alertas y los sistemas de monitoreo e informacin. Asimismo, en la recuperacin de las estaciones afectadas, el mantenimiento de la red y el apoyo tcnico al Ministerio del Interior y de Justicia en las soluciones transitorias de agua potable y saneamientobsico. Defensa, en actividades de atencin humanitaria, a travs de la Defensa Civil Colombiana, en coordinacinconlasentidadesoperativasdelSNPAD.
2. FasedeRehabilitacin
Dentrodelamismasehanconsideradocomosectoresestratgicos: Transporte, en la rehabilitacin de los corredores viales alcanzando el nivel de servicio ofrecidoantesdelaemergencia.Noobstante,lasintervencionesnoaseguraranlareduccin delavulnerabilidadantefuturasamenazas,locualserabordadoenlasiguientefase.Dentro delasaccionesconsideradasenestafaseestnlarealizacindeestudios,laintervencindela red vial nacional, prioritariamente, la red vial terciaria (incluye puentes vehiculares y pontones) y la red frrea concesionada. Asimismo, la identificacin de proyectos que asegurenunaaltaoperabilidaddelainfraestructuraaeroportuariadelpas. Agropecuario, en la creacin de una lnea especial de crdito e incentivos a la capitalizacin rural de ola invernal para la infraestructura de produccin, transformacin y comercializacin; en la capitalizacin del Fondo Agropecuario de Garantas, para respaldar crditos otorgados a poblacin afectada; en el fortalecimiento del Fondo de Riesgos Agropecuarios para estimular, va subsidio a la prima, la toma de seguros para los nuevos cultivos del primer semestre de 2011; en la construccin y mejoramiento de vivienda de inters social rural y; en medidas preventivasasociadasconlarehabilitacindedistritosderiego. Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la reparacin en sitio y la reubicacin de viviendasurbanasafectadasyenlarehabilitacindesistemasdeacueductoyalcantarillado. MinasyEnerga,enlaintervencindelasinstalacionesinternasdeenergaygasafectadas,las cuales consisten principalmente en las acometidas y los equipos de medicin. Se incluye adems la reubicacin de las redes de las viviendas que tengan que ser reubicadas definitivamente. Educacin, en el mantenimiento correctivo y la reparacin estructural de las instalaciones educativas afectadas. Esto incluye el acondicionamiento, mejoramiento y la dotacin de las infraestructuras educativas, no solo de las afectadas por el invierno sino las utilizadas como albergues. Proteccin Social, en la vigilancia en salud pblica, en el fortalecimiento de la red de laboratorios existente y la creacin de unidades mviles, en la dotacin de equipos e insumos destinados al control de vectores y la disposicin de agua potable, en la atencin de enfermedades de inters en salud pblica y en la recuperacin de infraestructura y equipamentohospitalario.
3. Fasederecuperacinyreconstruccin
Dentrodelamismasehanconsideradocomosectoresestratgicos:
457
Transporte,enlaejecucindeproyectosestratgicosquepermitansolucionesdefinitivasalos problemasdeexposicindelainfraestructuravial.Enparticular,sebuscaquelasolucinpara problemticas recurrentes como La Mojana y Canal del Dique sea fruto de un consenso intersectorial. As mismo, se convertir en una oportunidad para hacer rectificacin de trazados, diseo y construccin de tramos nuevos. Los proyectos comprendidos en esta fase son obras de ingeniera de mayor duracin y complejidad que pueden extenderse hasta 2018, dependiendodelosestudiosydiseos,ascomodelosprocesosdecontratacin. Ambiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,enlaculminacindelosprocesosdereparacinde viviendas en sitio y reubicacin. Asimismo, se plantea llevar a cabo procesos de reasentamiento preventivo y la ejecucin de acciones de mitigacin como estabilizacin de taludes,canalizaciones,entreotras.Encuantoalsectordeaguapotableysaneamientobsico, una vez bajen las aguas y se identifiquen las afectaciones se tiene considerado reparar la infraestructura de acueducto y alcantarillado, mejorar la calidad del agua vertida a cuerpos hdricosreceptoresyelmanejodeaguaslluviasenzonasurbanas,reducirlacontaminacinen cuencasprioritariasdelosrosBogot,Cauca,Chinchin,Medelln,Fonce,Otn,Chicamochay Fquene. Accin Social, en la vinculacin de 88.700 familias damnificadas, a travs de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema468. De acuerdo con la informacin suministrada por Accin Social, este nmero de familias implica la financiacin en un 100% del acompaamiento permanente a estas familias a travs de cogestores sociales y brindarles acceso preferente de la oferta de servicios del Estado. Asimismo, se tiene previsto implementar el programa de EmpleodeEmergencia469encoordinacinconelMinisteriodelaProteccinSocial. Agropecuario,enlaincorporacinde criteriosparalalocalizacindelaproduccina partir del mapa actualizado de vocacin de uso actual y potencial del suelo; en el manejo adecuado del recurso hdrico y de las fuentes abastecedoras de los distritos de riego; en la construccin de mapas de riesgo de desastres para el sector; en programas de reubicacin de la produccin, por ejemplo, el Plan Integral de La Mojana; en el desarrollo de sistemas productivos ms resistentes a eventos climticos, a travs de paquetes tecnolgicos470 y variedades resistentes a plagas, inundaciones, sequas, granizadas y heladas. Asimismo, en el manejo integral de riesgos climticos, esto es, el desarrollo de instrumentos de proteccin financiera, la vinculacin de los entes territoriales a los seguros agropecuarios, ampliacin del portafolio de servicios y de aseguradoras oferentes y desarrollar un Programa de Adaptacin y Mitigacin delSectorAgriculturaalCambioClimtico. Educacin, en la reposicin (reemplazo completo y definitivo) o reubicacin (reconstruccin en nuevos predios) para las 244 de las 813 sedes educativas afectadas por la ola invernal. Asimismo, en la identificacin de la infraestructura en riesgo y en la capacitacin y formacin detodalacomunidadeducativaenmanejoambientalygestindelriesgodedesastres. ProteccinSocial,enlarecuperacindeinfraestructurayequipamientohospitalario.
LavinculacindelapoblacindamnificadaaJuntosdebeestarsujetaalcumplimientodeloscriteriosdeingresoyaplanteadosporla estrategia, y teniendo en cuenta las restricciones presupuestales y de operacin, que sern revisadas por la Comisin Intersectorial de Juntosparadefinirlaintervencin. 469 Decretosdeemergencia016del6deenerode2011y130del20deenerode2010. 470 Un paquete tecnolgico es un conjunto deprocesosy productos (insumos) que usa cada productor para generar su bien final. El paquetetecnolgicoincluyelatecnologaquesedebe emplear enlosprocesosdetransformacin,enladefinicindelamateriaprima y los recursos que se deben emplear; en los equipos y su forma de operacin y en la eficiencia y eficacia de los procesosque se emplean. 458
468
b)
Esquemainstitucional
Conelpropsitodesuperarlasituacindedesastredeclarada,lasinstitucionesdebernseguirlas siguientes premisas: (1) definir estrategias de descentralizacin en los territorios segn competencias y responsabilidades; (2) propiciar una activa participacin de las comunidades y canalesdecomunicacineficientesconlosgobiernoslocales;(3)delimitareltiempoquedurarla intervencin, para dar un sentido de urgencia a las acciones; (4) contar con personal calificado y experimentado en la valoracin y ejecucin de las acciones estratgicas; (5) demostrar imparcialidad, sentido de equidad e integralidad; (6) acelerar procesos administrativos y de toma de decisiones; (7) contar con esquemas y procedimientos que se adapten a las condiciones cambiantes de la emergencia; (8) fortalecer la capacidad de ejecucin de las entidades; (9) asegurar que no se reproduzcan condiciones de riesgo tras la reconstruccin; (10) fortalecer la comunicacin y difusin de los avances del plan de accin; (11) vincular a entes de control para que realicen el seguimiento a la asignacin y manejo de los recursos e investiguen las denuncias presentadasporlacomunidady;(12)eliminarobstculosalpapeldecooperantesydonantes. Las vctimas de un desastre pueden enfrentar desplazamiento forzado, desigualdad en el acceso a la ayuda humanitaria, prdida de documentos de identidad, reubicaciones involuntarias o en lugaresinseguros,vulneracindelderechoalaeducacincuandoseusanescuelascomoalbergue por mucho tiempo. Por tanto, las medidas que se adopten deben reconocer los derechos humanos durante las diferentes fases de intervencin, de manera particular, se identifican como accionesprioritarias:(1)lanodiscriminacinyelreconocimientodeenfoquediferencialfrenteala situacin de desastre471; (2) la proteccin del derecho a la vivienda y a la propiedad; (3) el considerar durante la reconstruccin el restablecimiento de los medios de subsistencia para la poblacin y la reactivacin econmica; (4) la atencin a los derechos econmicos, sociales y culturales de las comunidades afectadas y; (5) el establecimiento de un sistema de monitoreo de derechoshumanos. Para hacer frente a la emergencia se han conformado dos instancias para el manejo de las diferentes fases ya descritas, esto es, una Gerencia472 para el Fondo Nacional de Calamidades encargada de acciones dirigidas a la atencin y rehabilitacin. Asimismo, se ha conformado un Fondo de Adaptacin473 cuyo objeto ser la recuperacin, construccin y reconstruccin de las zonas afectadas por el fenmeno de la Nia, con personera jurdica, autonoma presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Estos Fondos en conjunto con los diferentes sectores y entidades territoriales y en coordinacin con la Direccin de Gestin del Riesgo, del Ministerio del Interior y de Justicia, sern los encargados de las acciones integrales para la atencin, rehabilitacin y recuperacin y reconstruccin de las reas afectadas. Para ello, se ha previsto la articulacin del Plan de Accin Especfico de que trata el artculo 20 del Decreto Ley919de1989yartculos3y4delDecreto4579de2010,conlosPlanesdeAccindelosFondos antesmencionados. Las inversiones que se realicen en las zonas buscarn la reconstruccin fsica, la recuperacin del tejido social, de la calidad de vida y ambiental de la poblacin, la reactivacin econmica y de los medios de vida y el fortalecimiento de la capacidad institucional. Para ello, se privilegiar la
Los programas y polticas destinadas a grupos especficos de poblacin, esto es, mujeres, personas en situacin de discapacidad, nias, nios y adolescentes, ancianos, minoras tnicas, incluyan las medidas dirigidas a prevenir la violacin de sus derechos y a protegerlossisteseproduce. 472 Decreto4702del21dediciembrede2010. 473 Decreto4819del29dediciembrede2010. 459
471
adquisicindebienesyserviciosgeneradosenlasmismasregiones.Losincentivosdebenbuscarel fortalecimiento de los grupos de base en las zonas afectadas, en aras de construir confianza y cooperacin entre los diferentes gobiernos y las comunidades. Asimismo, se espera una accin complementaria y solidaria del sector privado, cooperantes internacionales, autoridades locales y regionales, como de las Corporaciones Autnomas Regionales, segn el mbito de sus competencias.
c)
Financiamiento
Para asegurar los recursos en las diferentes fases se han identificado como fuentes de financiamiento,lassiguientes: Presupuesto nacional, vigencia 2010, segn Decreto 4627 del 13 de diciembre de 2010 y adicinpresupuestal2011,Decreto145del21deenerode2011. Contratacin de crditos externos con la banca multilateral, en el marco de la operacin Disaster Risk Management Development Policy Loan por US$150 millones y otras disposicionesdadasporelDecreto4703del21dediciembrede2010. RecursostributariosenelmarcodelDecreto4825del29dediciembrede2010. Donaciones internacionales, particulares y del sector privado recibidas en la subcuenta del FNC,ColombiaHumanitaria. Otrasfuentesespecialesa partirdelos decretosdeemergencia,estoes:(1)transferenciasdel subsidio familiar de vivienda urbana, Decreto 4730 del 23 de diciembre de 2010 y Decreto 4832del29diciembrede2010;(2)lneaderedescuentoenFINDETER,Decreto4808del29de diciembre de 2010; (3) bienes de estupefacientes a cargo de la Direccin Nacional de Estupefacientes,Decreto4826del29dediciembrede2010;(4)instrumentosfinancierospara el sector agropecuario, Decretos 4828 del 29 de diciembre de 2010 y 126 del 20 de enero de 2011; (5) recursos para prevencin en salud, Decreto 0017 del 6 de enero de 2011; (6) Fondo NacionaldeRegalas,enelmarcodelDecreto4831del29dediciembrede2010;(7)rentasde las Corporaciones Autnomas Regionales, segn Decreto 4629 del 13 de diciembre de 2010; (8) enajenacin de una participacin accionaria de la Nacin en Ecopetrol S. A., Decreto 4820 del29dediciembrede2010.
Para efecto de los Fondos Nacional de Calamidades y de Adaptacin, el acceso, administracin, distribucin, ejecucin y seguimiento de los recursos sern definidos por su respectiva Junta o Consejo Directivo. El manejo de estos recursos ser objeto de control por parte de los organismos delEstadocreadosparadichopropsito.
D.
Canastayeficienciaenergtica
El sector mineroenergtico adems de ser una locomotora para el crecimiento, tiene la gran responsabilidad de garantizar el abastecimiento energtico para el desarrollo sostenible de las dems locomotoras. En este sentido, el compromiso se centra en suplir la demanda con energticos de calidad, de manera confiable y que a su vez contribuyan con la conservacin del medioambiente.
460
EnColombia losmayoresconsumidores deenergticossonlossectoresde transporteeindustrial, los cuales suman un 63% del consumo final. As mismo, los energticos ms usados en el pas son elpetrleoysusderivadosconun42%delconsumo,seguidodelaelectricidadygasnatural.
FiguraVI1.Consumofinaldeenergaporsectorycanastaenergtica,porfuente PanelA
Agropecuari oyMinero 7% Construccin 1% No Identificado 2%
PanelB
Otros 8% Bagazoy Residuos 5% Lea 11% Carbn 8%
Residencial 21% Comercialy Pblico 6%
Gas Natural 12%
Transporte 35%
Industrial 28%
Petrleoy Derivados 42%
Electricidad 14%
Fuente:UPME,SIMEC.
Colombiaemiti180millonesdetoneladasdedixidodecarbonoequivalente(MtCO2e)en2004, el cual se desagrega en los sectores econmicos de acuerdo con la figura VI2. En trminos de emisiones del sector energtico, Colombia ocup el puesto 48 a escala mundial y el quinto lugar en Amrica Latina en 2005, con 56 millones de toneladas el 31% de las emisiones totales procedentes del uso de combustibles fsiles carbn mineral, gas natural, GLP y gasolina motor y10Mtdeemisionesfugitivasycombustiblesdebiomasa.Adicionalmente,lasemisionesdegases de efecto invernadero per cpita correspondientes al sector de energa estn alrededor de 1,6 t CO2e474. Lo anterior muestra que pese al uso de combustibles fsiles las emisiones del sector energticosonbajas.
FiguraVI2.EmisionesdeCO2eapartirdefuentesdeenerga
Otros sectores 9% Transporte 33% Emisiones Fugitivas 14%
Combustibles de Biomasa 1% Industrias Energticas 23% Manufacturas e Industrias de Construccin 20%
Fuente: Cabrera et al., 2009 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y laCorporacinFinancieraInternacional(CFI).
Con el propsito de garantizar el autoabastecimiento energtico y la sostenibilidad ambiental del pas, la poltica del Gobierno nacional en cuanto al uso de las distintas fuentes de energa se
474
Fuente:DocumentoCleanTechnologyFundinvestmentPlanforColombia(2010). 461
desarrollabajocriteriosdeconfiabilidad,eficiencia,ydiversificacin,considerandolascondiciones socialesyrespetandolariquezaambientaldecadaunadelasdistintasregionesdelpas. En este sentido, en concordancia con las dinmicas del sector energtico a nivel mundial y considerando un futuro en el que la energa proveniente de los combustibles fsiles ser cada vez msescasa,ladiversificacindelamatrizenergticaatravsdeenergasalternativasseconcebir como un proceso de conocimiento, aprendizaje, e innovacin en el uso de tecnologas limpias, a partirdelasdistintaspotencialidadesdecadaregin.
1. Combustibleslquidosybiocombustiblescomoinsumo paraeltransporte
El Gobierno colombiano adopt la Poltica Nacional de Trasporte Urbano (PNTU), la cual permite introducir los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y Sistemas de Transporte Pblico (SETP),conelpropsitodedesarrollarsistemasquebrindenalosusuariosunserviciocompetitivo, eficiente,yseguro,yasuvezunaatmsferamslimpia,enlasgrandesymedianasciudades475.Un ejemploentrminosdebeneficioambientaldeestossistemas,sonlosresultadosobtenidosconla implementacin de TransMilenio, el cual ha logrado reducir 0,25 Mt de CO2e por ao476. Considerando que el sector transporte es el principal consumidor de energticos en el pas, es de vitalimportancialaarticulacin.delaspolticasdetransporteconlaspolticasdeusoeficientede energa enmarcadas en el Programa para el Uso Eficiente de Energa (PROURE) y el mejoramiento delacalidaddecombustibles,sinlimitarsealcomponentedetransporteurbano. Desde el sector energtico, las polticas que el Gobierno ha implementado en materia de combustibles han tenido como objetivo la disminucin progresiva de los niveles de azufre, hasta alcanzar niveles inferiores a 50 partes por milln (ppm) en disel, 300 ppm en gasolinas y un mejoramiento de la calidad producida por la mezcla de combustibles fsiles con biocombustibles (alcoholcarburanteybiodisel). Enrelacinconelprimerobjetivo,sehadesarrolladounprocesodeoptimizacinenlarefinerade Barrancabermeja, el cual permiti que en agosto y septiembre de 2010 se produjeran combustibles de mayor calidad a la definida por la normativa ambiental, con la utilizacin de crudosmspesadosyunmayorrendimientoenlaobtencindeproductosvaliosos.Asmismo,se inicio la implementacin del plan maestro de la refinera de Cartagena, la cual entrar en operacin en el ao 2013 y permitir incrementar la oferta de combustibles con altos estndares decalidad. En cuanto al segundo objetivo, el Gobierno nacional ha construido un marco de poltica y regulacin con el fin de generar incentivos econmicos que aseguren la participacin del sector privado a lo largo de la cadena de produccin de los biocombustibles. Las leyes 693 de 2001, 788 de 2002 y 939 de 2004, establecieron la obligatoriedad de mezclar combustibles fsiles con biocombustibles y generaron un marco especial en materia tributaria para los productores. Estos han sido temas claves en la creacin de incentivos para la produccin de biocombustibles en Colombia. En este sentido, el Ministerio de Minas y Energa defini un precio techo y un precio piso para el etanol, garantizando al productor el mayor valor entre el precio de la gasolina y un
En las grandes ciudades se consideran aquellas con poblacin superior a 600.000 habitantes y las medianas en el rango de entre 250.000y600.000habitantes. 476 Fuente:DocumentoCleanTechnologyFundInvestmentPlanforColombia(2010). 462
475
precio que reconoce los costos de oportunidad de las materias primas que se utilizan para la produccin de alcohol. Estos incentivos permitieron el desarrollo por parte del sector privado de una capacidad instalada de produccin de etanol de 1.100.000 (litros/da) y de biodisel de 1.297.205(litros/da),deacuerdoconlascifrasactuales. Considerando el panorama general descrito anteriormente en el sector de transporte y las particularidades en materia de combustibles, el Gobierno nacional establecer los incentivos adecuados para promover su uso eficiente y racional, mediante las siguientes lneas de accin definidas en el PROURE: (1) realizar campaas de y formacin en uso eficiente de combustibles, los beneficios de la utilizacin de sistemas de transporte masivo; (2) promover la utilizacin de vehculos elctricos, hbridos o de gas combustible en el parque automotor y en particular en los sistemas de transporte masivo; y (3) generar la reglamentacin y los esquemas de incentivos que propicienlarenovacindelparqueautomotor. Con el propsito de implementar criterios de eficiencia en la oferta de biocombustibles como mezcla para vehculos automotores, contribuyendo a la diversificacin de la canasta energtica y permitiendo la disminucin del impacto ambiental causado por residuos vegetales, el Gobierno nacional implementar acciones orientadas a: (1) realizar una revisin de los avances actuales del programa de mezclas analizando la viabilidad y eficiencia de aumentar los porcentajes de dichas mezclas; (2) continuar con el comit intersectorial de biocombustibles como instancia de coordinacin interinstitucional; (3) reglamentar tcnica y econmicamente las estaciones de servicio, plantas de abastecimiento, y refineras del pas para el uso de la tecnologa FlexFuel y definir las condiciones de mercado que permitan la existencia de vehculos de este tipo en el pas; (4)avanzarenlosestudiosylascertificacionesnecesariasparaposicionarlosbiocombustiblesdel pas en los mercados internacionales;(5) continuar participando en las iniciativas internacionales y de cooperacion tcnica con otros pases, con miras a mantener actualizados los estndares internacionales de calidad de biocombustibles y garantizar las opciones de acceso a mercados con potencial de utilizacin de dichos productos; y (6) adelantar estudios que permitan medir la potencialidaddelpasencuantoalaproduccindebiocombustiblesdesegundageneracin477yde serelcasoexpedirlasregulacionestcnicasyeconmicasparasuimplementacin.
2.
Provisindelserviciodeenergaelctrica
Actualmente la capacidad de generacin de energa elctrica del pas tiene la siguiente composicin: hidrulica el 66,92%, trmica el 27,54%, carbn 5,21% y elica 0,33%. Lo anterior muestra un parque de generacin, con un desarrollo incipiente de fuentes energticas no convencionales.
477
Biocombustibles a partir de biomasa diferente a alimentos, de materias primas para otros usos a travs de la refinacin de productosintermedioslquidos. 463
FiguraVI3.CapacidadefectivadegeneracinportecnologaenMW
Carbn 5% Gas 28% Otros 0%
Elica 0%
Hidrulica 67%
Fuente:UPMEBalancesEnergticos
La expansin en generacin de energa elctrica se fundamenta en el esquema de Cargo por Confiabilidad, el cual a travs de un mecanismo de subasta permite hacer viable la inversin en los proyectos necesarios para garantizar la atencin de la demanda de energa, en condiciones crticas y a costos eficientes. Como resultado de la aplicacin de este mecanismo, la mayora de obligaciones de energa en firme a proyectos nuevos de generacin fue asignada a plantas hdricas, indicando que esta tecnologa de generacin, adems de ser una fuente de energa limpia, es la que actualmente puede ofrecer los niveles de confiabilidad que el pas necesita a menorescostos. Estudios de la Universidad de los Andes han mostrado que el desarrollo de generacin de energa con fuentes no convencionales (FNCE) permitira una reduccin en las emisiones de carbono de 37,5 Mt en el transcurso de 20 aos478. En este sentido, se explorar la posibilidad de incluir un esquema de incentivos para la inversin en generacin con energas alternativas en el Sistema Interconectado Nacional (SIN), considerando integralmente la disponibilidad de recursos de generacin con que cuenta el pas y sin comprometer la confiabilidad y eficiencia econmica lograda mediante los mecanismos existentes. Estos incentivos se pueden enmarcar en un esquemaquepermitaencausarrecursosprovenientesdeorganismosmultilateralesparadisminuir la brecha de inversin existente en este tipo de tecnologas, sin deformar el mercado o preferir tecnologas en los procesos de expansin del cargo por confiabilidad y considerar la posibilidad de utilizarincentivostributariosdurantelaimplementacindelosproyectos. Desde el punto de vista de la demanda hasta el momento no se han consolidado polticas o esquemas que maximicen el potencial que sta podra representar jugando un papel ms activo. Enestesentido,elGobiernonacionalenlneaconelPROURE,establecermedidasparacontribuir a la conservacin del medio ambiente a travs del uso de Tecnologa de Eficiencia Energtica de acuerdo con los siguientes lineamientos: (1) promocin de cambio tecnolgico en el uso de artefactos elctricos. En el sector residencial, se promovern medidas de ahorro de energa tales como la sustitucin de bombillos convencionales, uso de hornillas y electrodomsticos eficientes; (2) uso eficiente de energa en equipos de refrigeracin, aire acondicionado y desarrollo de sistemas de arquitectura bioclimtica en viviendas; (3) orientar el Programa de Normalizacin de Redes y los esquemas diferenciales de prestacin del servicio hacia proyectos que propicien la disminucin de las prdidas no tcnicas y la racionalizacin del uso del servicio. En el sector Industrial se promovern programas de capacitacin que conciencien a los empresarios sobre los
478
Fuente:UnidaddePlaneacinMineroEnergtica,2009. 464
beneficios econmicos de cambios hacia tecnologas de produccin ms eficientes y mejores prcticas en el uso de energa; y (4) Impulsar iniciativas de poltica energtica y desarrollos regulatoriosquepermitanalademanda479tenerunpapelcadavezmsactivoenelmercado. El Gobierno nacional en concordancia con los lineamientos de poltica plasmados en el PROURE, continuar con la expedicin de las reglamentaciones tcnicas que promuevan el uso ms seguro, limpio y eficiente del servicio de energa Elctrica. Se desarrollarn los reglamentos tcnicos de etiquetado, semaforizacin, uso de calderas, y uso racional de energa en viviendas de inters social. Con el propsito de fortalecer y darle continuidad a las estrategias definidas en el PROURE, el Gobierno logr gestionar recursos de crdito en el marco del Clean Technology Fund (CTF), identificando programas prioritarios para su implementacin tales como: (1) creacin de esquemas de acompaamiento o auditoria para los sectores industriales o comerciales en la implementacin de programas de URE, como son la sustitucin de motores convencionales por motores ms eficientes;(2) utilizacin de las empresas distribuidoras de energa elctrica, como catalizadoresderecursoseidentificacindeusuariosconpotencialdetransformacinalUREenel sector residencial; y (3) eliminacin de barreras en el escalamiento del programa PROURE por medio de la creacin de un Fondo Nacional de Eficiencia Energtica, el cual logre canalizar recursos.
3.
Abastecimientodegascombustible
Actualmente en este mercado existen dos productos, el gas licuado de petrleo (GLP) y el gas natural (GN), los que en algunos segmentos del mercado son sustitutos y compiten entre s, especialmente en el residencial. Para aprovechar en trminos de eficiencia la competencia entre estos dos energticos es necesario tener en cuenta que los esquemas de fomento a la expansin del servicio de cada uno de los productos citados estn desarticulados. Esto ha generado en los preciosqueconllevanenalgunoscasosalusoineficientedelrecursoyunsesgoenlaasignacinde lacanastaenergtica. Considerando lo anterior el Gobierno nacional debe propiciar la armonizacin de los esquemas de promocin del uso del GLP y el GN de manera que se eliminen las distorsiones en los mecanismos de transmisin entre los costos y las seales de precios, propiciando una mayor eficiencia asignativa en el mercado de estos sustitutos. En este sentido se enfocarn esfuerzos en las siguientes lneas de accin: (1) eliminar los subsidios para infraestructura de transporte y distribucin degas,otorgadosatravsdefondosnacionalesespecficamente elFondoEspecialde Cuota de Fomento (FECF) en un plazo no mayor a 4 aos; (2) permitir el uso de GLP como combustible para vehculos y expandir su uso en la industria petroqumica; (3) consolidar el esquema de marcas para la distribucin y comercializacin de GLP; y (4) desarrollar los mecanismosquepermitanequipararelesquemadesolidaridad.
4.
Energaygasparaunaindustriacompetitiva
Con el objetivo de propiciar el incremento de la productividad de las industrias intensivas en energa elctrica y gas natural, incentivar el crecimiento econmico y la creacin de empleo, el
479
Enparticularlosusuariosnoregulados. 465
Gobierno nacional buscar los mecanismos adecuados para la eliminacin gradual de la contribucin industrial en los servicios pblicos de energa elctrica y gas combustible, incorporando dentro de los criterios de dicha gradualidad la respuesta de la industria a estas reducciones en trminos de incremento en el empleo. Las medidas que se tomen en este sentido no deben comprometer la sostenibilidad del esquema de solidaridad, ni causar costos financieros alasempresasprestadorasdelserviciodeenergaelctrica.
5.
Usosalternativosparaelcarbn
Con relacin al carbn y considerando la abundancia de este recurso en el pas, es preciso fortalecer estrategias de innovacin y transferencia tecnolgica que permitan lograr mayor eficiencia y uso limpio de este mineral. Con este objetivo el Gobierno nacional orientar sus esfuerzos en las siguientes lneas de accin: (1) propiciar la cooperacin internacional y la articulacin con entidades cientficas como Colciencias, para el desarrollo de tecnologa de uso limpio y mayor eficiencia para su combustin; y (2) fomentar alternativas de valor agregado para elusodecarbn,porejemplosutransformacinparaproduccindecombustibleslquidos.
6.
Eficienciaenlaformacindeprecios
Finalmente, el Gobierno nacional armonizara los mecanismos de formacin de precios de los distintos energticos, de manera que respondan a las condiciones de escasez o abundancia de recursos alternativos y establecera esquemas que permitan reflejar en la tarifa al usuario final, los costos eficientes en los que incurre la sociedad a lo largo de la cadena de suministro del energtico. De acuerdo con lo anterior, los esquemas de precios de los energticos, ya sean estos regulados o no, debern renumerar adecuadamente las inversiones, dar seales de escasez para la competencia y evitar el abuso de posiciones dominantes. De manera coherente, las entidades formuladoras de poltica energtica procurarn eliminar distorsiones causadas por desigualdades en esquemas de subsidios, impuestos, aranceles o cualquier otro esquema fiscal o parafiscal. El Gobiernonacionalimpulsarlacoordinacinconlasautoridadeslocalesparalograrestepropsito Enestesentido,enlaparteinferiordelacadenadedistribucindeloscombustiblesesimportante consolidarunesquemadeeficienciaeconmicaenlaformacindelprecioyrevisarlasestructuras de precios de la canasta de energticos. Considerando lo anterior, el Gobierno nacional trabajar enlossiguientesaspectos:(1)avanzarenelprocesodedesmontetotaldelsubsidioimplcitoenel diesel, mantener la eliminacin efectuada al subsidio de la gasolina corriente y de ser el caso avanzarenlaeliminacindebarrerasarancelariasquepuedangenerardistorsionesalmercadoen estas materias; (2) el Ministerio de Minas y Energa con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, revisar la funcionalidad del Fondo de Estabilizacin de Precios de los Combustibles (FEPC), y establecer un nuevo esquema para su operatividad con nfasis en su re capitalizacin, permitiendo que los usuarios y agentes tengan una mayor visibilidad y predictibilidad sobre su aplicacin; (3) se definirn esquemas para la determinacin de los mrgenes de los precios de los combustibles para la remuneracin de los segmentos mayoristas y minoristas de la cadena; y (4) se continuarn los anlisis para determinar la necesidad de avanzar en la liberacin del mercado, en los diferentes eslabones de la cadena y teniendo como filosofa quesedenlascondicionesdecompetenciaquepermitanelcrecimientodelmismo.
466
Para consolidar la lucha frontal contra el contrabando de combustibles se requiere de una estrategia integral que permita replicar muchas de las medidas que se han tomado de forma exitosa para contrarrestar fenmenos como el del hurto de combustibles. En este sentido se desarrollarn las siguientes lneas estratgicas: (1) expedir nueva normativa para atacar el contrabando de combustibles a nivel penal, administrativo, tributario y tecnolgico480; (2) articular los esfuerzos de la autoridad energtica con la fuerza pblica y las autoridades judiciales del pas, propiciando la creacin de programas operativos y la conformacin de una fuerte estructura de judicializacin replicar el modelo utilizado para el control del hurto, a travs de Estructuras Integrales de Apoyo (EDA); (3) implementar y desarrollar programas sociales, que le den un camino de legalidad a las personas que histricamente han participado en la distribucin ilegal de combustibles; y (4) incluir dentro de la estructura de precios de los combustibles, un margen que permitaconsolidarlaestrategiadecontrolcontraelcontrabandodecombustiblesydesarrollarlas accionesenlosdiferentesfrentesqueserequierensobreelparticular.
480
UsodeGPSyselloselectrnicoseneltransporteydistribucindecombustibles. 467
468
VII. Soportestransversales delaprosperidad democrtica

469
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
A.
BuenGobierno,participacinciudadanaylucha contralacorrupcin
Elfortalecimientoinstitucionalatravsdelbuengobiernoesunmecanismoquizsmenostangible y ms complejo que los programas sociales o econmicos, pero posiblemente ms efectivo para alcanzar la prosperidad democrtica. La visin de un pas en paz, con mayor equidad social, regional e intergeneracional, con un entorno de competitividad que promueva el emprendimientoyeldesarrolloempresarial,yconigualdaddeoportunidadesdelapoblacinpara acceder a una educacin de calidad, a un sistema de salud de excelencia y a un empleo formal, requiere de instituciones fuertes y eficaces. Lo anterior es especialmente relevante en el mbito regionalendondelasnecesidadessonmayoresyeldesarrolloinstitucionalesmsdbil. El Buen Gobierno no se queda en las buenas intenciones. Por lo contrario, ste requiere acciones concretas en el mejoramiento de la justicia, la lucha contra la corrupcin, la observancia de los derechoshumanos,lapreservacindelmedioambienteyla proteccinala ciudadana. En efecto, la ejecucin de estas estrategias es el gran reto del buen gobierno. El Buen Gobierno tampoco se queda en el sector pblico. El sector privado y sus distintos estamentos, a travs de la participacin ciudadana, las manifestaciones de capital social o las iniciativas de responsabilidad socialdelsectorempresarial,juegantambinunpapelcrtico. Unode losobjetivoscentralesdelbuengobiernoesimplantar prcticasdetransparenciaen todas las esferas del Estado a travs de esquemas efectivos de rendicin de cuentas. Para esto, es necesario un trabajo colectivo entre todas las instituciones del Estado, de manera que stas se sintonicen en perseguir y hacer seguimiento a un fin comn; la prosperidad democrtica. As mismo, la efectividad de este trabajo depender de la implementacin y ejecucin de un adecuado esquema de medicin y seguimiento que sea disciplinado y que est focalizado en resultadoscuantificables.Loanterior,conelpropsitodegobernarenunaurnadecristal.
470
Un requisito central para alcanzar este propsito radica en la buena gestin y pulcritud en el manejo de los recursos pblicos.. Lo anterior implica gastar bien, lo cual no significa gastar ms o gastar menos sino dar cumplimiento, con un enfoque de resultados, a los objetivos para los que son destinados los recursos. Implica tambin gastar lo que sea necesario y apalancar lo que sea posible. Inevitablemente existen limitaciones presupuestales a la ejecucin de las polticas pblicas, por lo cual se requiere audacia para promover la participacin privada en la financiacin delosproyectos. As mismo, la transparencia y pulcritud en el manejo de los recursos pblicos hace necesario perseguir y penalizar el uso indebido de los mismos, consolidando, coordinando y fortaleciendo la accin preventiva y punitiva del Estado contra los corruptos. Encuestas recientes muestran que ms de la mitad de los ciudadanos identifican la corrupcin entre los tres problemas ms importantes del pas, junto con el desempleo y la delincuencia comn. Ms an, en lugar de disminuir, esta percepcin ha aumentado ligeramente en los ltimos dos aos. Ahora bien, la lucha contra la corrupcin no se enfoca exclusivamente en las entidades estatales o los servidores pblicos. Tambin se enfoca en el papel que juegan los empresarios y la sociedad civil, ya sea en promoverla, para lo cual tambin sern perseguidos, o para eliminarla, en cuyo caso el papel que juegan para alcanzar este propsito es central. En un sentido ms amplio, para que el xito del cumplimiento de los postulados de buen gobierno verdaderamente sea efectivo, la promocin e implementacin por parte del Gobierno de estos lineamientos deber ser complementado con un fortalecimiento de la participacin ciudadana y la formacin de capital social. La correcta interaccin entre los ciudadanos y el Estado es imprescindible para el fortalecimiento de la democracia, para la definicin de una visin de largo plazo para el pas y las regiones, para el diseo y seguimiento de las polticas pblicas y para la vigilancia y el control de la gestin de las autoridades. Necesitamos empoderar a los ciudadanos en las decisiones y tambin en las responsabilidades de nuestro desarrollo. En este sentido, la accin cvica y democrtica, la asociacin privada, y la cultura ciudadana son pilares elementales del buen gobierno. Sin la participacin ciudadana y la formacin de capital social, la efectividad y el impacto de las polticas de buen gobierno lideradas desdeelsectorpblicoalcanzarntanslounafraccindesuverdaderopotencial.
1.
Buengobierno
La gobernabilidad del sector pblico contempla un conjunto de responsabilidades y prcticas, polticas y procedimientos [] que proveen una directiva estratgica, aseguran el logro de objetivos, controlan el riesgo, y utilizan los recursos con responsabilidad y rendicin de cuentas481.ElpropsitodelactualGobiernoesfortalecerestemodelodegobernabilidad,atravs delcontinuomejoramientodelaadministracinpblica,centradoenlatransparencia,larendicin decuentasylapulcritudenelmanejodelosrecursospblicos. Los avances de la ltima dcada en reas fundamentales de gobernabilidad son evidentes (figura VII1), particularmente en la efectividad del Gobierno (figura VII2). A nivel regional, en reas relacionadas con la efectividad del gobierno y lucha contra la corrupcin, Colombia tiene mejores indicadores que Argentina, Per y Venezuela y est en un nivel inferior a Chile y Brasil (figuras VII 3). Sin embargo, en trminos relativos, Colombia se ubica alrededor de la mediana en la
481
BuildingBetterGovernance.AustralianPublicServiceCommission,2007. 471
distribucin internacional elaborada por el Banco Mundial. De otro lado, encuestas recientes muestran que el 56% de los ciudadanos identifican la corrupcin entre los tres problemas ms importantes del pas, junto con el desempleo y la delincuencia comn. Ms an, en lugar de disminuir, esta percepcin ha aumentado ligeramente en los ltimos dos aos. Por ello, se requiere un nuevo esfuerzo para consolidar los logros, fortalecer la Administracin Pblica y obtenervictoriascontundentescontralacorrupcin.
FiguraVII1.IndicadoresdeGobernabilidadparaColombia19982009(percentiles)
EfectividaddelGobierno Participacin yrendicin de cuentas Controlde lacorrupcin Calidad regulatoria Estabilidadpoltica Estado de Derecho
2009 2002 1998
10
20
30
40
50
60
Fuente:BancoMundial(WorldGovernanceIndex)
FiguraVII2.IndicadordeEfectividaddelGobiernoparamuestradepasesdeAmricaLatina, 19982009(percentiles)
Fuente:BancoMundial(WorldGovernanceIndex),2010.
472
FiguraVII3.IndicadordeControldelaCorrupcinparamuestradepasesdeAmricaLatina 19982009(percentiles)
Fuente:BancoMundial(WorldGovernanceIndex),2010.
Tambinsehacenecesariounimportanteesfuerzoinstitucionalysocialparaqueelsectorpblico complemente y potencie las acciones del sector privado. El objetivo del Buen Gobierno es implementarundiseoinstitucionalquemaximicelaprobabilidaddequeenlaejecucindesurol, las organizaciones pblicas logren efectos de acuerdo con su misin: asignaciones eficientes, mitigacin de las fallas de mercado y generacin de equidad. Para ello, el diseo de las instituciones debe inducir y generar mecanismos transparentes que orienten las relaciones entre los ciudadanos, el sector privado y el sector pblico (Przeworski, 1999: 1539)482. Se busca promover la participacin del ciudadano en el proceso de control de la ejecucin de las polticas pblicas. En este sentido, los principios orientadores para promover el ejercicio del Buen Gobierno, en bsquedadelamodernizacin,eficienciayeficaciaadministrativa,son: 1. Transparencia,enfocadahaciaelfomentodemecanismosderendicindecuentas. 2. Gestin pblica efectiva, que comprende programas para la innovacin y eficiencia y los programas estratgicos para el Buen Gobierno gestin jurdica pblica, gestionde los activos delEstado,contratacinpblica,entreotros. 3. Vocacin por el servicio pblico, apoyando acciones para modernizar las polticas de empleo pblicoyfortalecimientodelsectorAdministrativodelaFuncinPblica. 4. Participacinyservicioalciudadano 5. Luchacontralacorrupcin
482
En el argumento de Przeworski, los actores que se relacionan son el gobierno y los agentes privados (mediante la regulacin), los polticosylosservidorespblicos(mediantelasupervisin)ylosciudadanosyelGobierno(mediantelarendicindecuentas). 473
FiguraVII4
Transparencia y rendicin decuentea Gestinpblica efectiva Participacin y servicioalciudadano
Buen gobierno
Vocacinpor el serviciopblico
Estrategiasdelucha contralacorrupcin
Estos principios estn presentes a lo largo de todo el Plan de Desarrollo. El compromiso con la prosperidad democrtica es uno de los ejes fundamentales del Plan, a travs del cual se quiere lograr el equilibrio resumido en la frase que sintetiza la concepcin poltica de la Tercera Va: el mercado hasta donde sea posible, el Estado hasta donde sea necesario (Presidencia de la Repblica, 2010). Aunque la totalidad del Plan debe entenderse como un desarrollo del Buen Gobierno, este captulo est estructurado para ilustrar, de manera especfica, los principios que lo caracterizan y para incorporar elementos modernizadores en el Sistema de Gobierno y estrategias especficas para la lucha contra la corrupcin. La mayora de las estrategias desarrolladas en este captulo profundizan ms de un principio de Buen Gobierno. Por ejemplo, las acciones de contratacin pblica buscan principalmente la eficiencia en el uso de los recursos pblicos, pero tambin tienen efectos importantes sobre los niveles de transparencia, y aquellas relacionadas con la informacin pblica y los sistemas de informacin tienen efectos sobre la eficacia, la eficienciaylatransparencia.Noobstanteestasituacin,debesealarsequelosprincipiosdelucha contra la corrupcin y participacin ciudadana, sern tratados en captulos posteriores por tratarsedeasuntoscuyaurgenciaycomplejidadameritanundesarrollomuchomsdetalladoque elquesepuedeofrecerenestaseccin. De esta manera, el conjunto de las estrategias incluidas profundiza la prctica del Buen Gobierno, al buscar mejores organizaciones, mayor eficiencia de los recursos pblicos y los procesos de gestin, la atraccin y promocin de talento humano de excelencia para el servicio pblico y mayortransparencia. Las prioridades estratgicas del Plan Nacional de Desarrollo propuesto por el Gobierno de Juan Manuel Santos Prosperidad para todos, ms trabajo, menos pobreza y ms seguridad, y los lineamientos del buen gobierno compromiso con la prosperidad social, cero tolerancia con la corrupcin, equidad, pluralismo, eficiencia, eficacia, austeridad, competitividad, meritocracia, capacidad de medicin, responsabilidades definidas y servicio a la comunidad, quedaron plasmados en la inclusin dentro de la estructura presidencial de nueve altas consejeras, una nuevasecretara,dosprogramaspresidencialesyotrasnuevasinstanciasdelniveladministrativo.
474
La Presidencia de la Repblica, a travs de la nueva denominacin de sus Altas Consejeras, las cuales reflejan las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) deben garantizar la coordinacin armnica interna y externa y una alineacin ejemplar con todo el equipo de Gobierno. Para esto es necesario fortalecer los mecanismos de coordinacin que permitan la articulacin de polticas y la alineacin de recursos hacia las prioridadesgubernamentalespara,enconsecuencia,elevarsuefectividad.
FiguraVII5
Presidente
Secretara General
Ministerio de AgriculturayDesarrolloRural
Ministerio de Comercio,IndustriayTurismo
Ministerio de RelacionesExteriores
Ministerio de EducacinNacional
Altas consejeras
Ministeriode Tecnologade la Inf.yCom.
Ministerio de HaciendayCrditoPblico
MinisteriodelInterioryJusticia
Ministerio de MinasyEnerga
Ministerio de ViviendayDesarrolloTerr.
Ministerio de DefensaNacional
Ministerio de ProteccinSocial
Ministeriode Transporte
Secretarias
Programas presidenciales
DepartamentoNacionalde Planeacin
Administrativo
Rama Judicial
Congreso
Sociedad Civil
Otrospases
Dicha coordinacin efectiva consiste en garantizar que las prioridades y metas del Plan de Desarrollo se cumplan, y se monitoreen a travs de un Sistema de Gerencia para su seguimiento. El fin ltimo es velar porque la visin y prioridades cuenten con planes, indicadores de gestin y mecanismos de coordinacin, que permitan una rendicin de cuentas permanente y transparente alosciudadanos.
a)
Transparenciayrendicindecuentas
La rendicin de cuentas se concibe como una relacin de doble va entre el Estado y los ciudadanos, en la cual el primero tiene la obligacin de informar sobre sus acciones y justificarlas, mientras los segundos tienen el derecho de exigir explicaciones y de retroalimentar al Estado, as como de incentivar el buen desempeo y comportamiento de sus representantes483. El objetivo finaldelarendicindecuentasesaumentarelnmerodeciudadanosqueconocenyseinteresan en lo pblico, mejorar la confianza en las instituciones y la legitimidad del Estado y aumentar la calidad de las decisiones pblicas. Este principio del Buen Gobierno significa el empoderamiento de los ciudadanos y, al mismo tiempo, desarrollar en ellos un sentido de corresponsabilidad hacia lopblico.
483
DNP,DocumentoCONPES3654de2010. 475
Ministeriode Cultura
La transparencia y la calidad de la informacin pblica son un requisito fundamental de la rendicin de cuentas y a la vez del Buen Gobierno. Este principio se basa en la necesidad de fortalecer en la poblacin y en los servidores del Estado el sentido de lo pblico, mejorando capacidades que faciliten e impulsen procesos para democratizar la administracin pblica, a travs de la formulacin e implementacin de polticas de promocin del control social y el desarrollo de instrumentos que faciliten la interaccin entre la ciudadana y los servidores pblicos. Los desafos del Gobierno en materia de moralizacin y transparencia se sustentan en la creacin de condiciones para que la ciudadana participe realmente en su control, interviniendo en la toma de decisiones y vigilando que los resultados de la gestin sean equitativos y respondan efectivamente a sus necesidades. Con esto, se busca consolidar una democracia participativa bien informada, eficiente y propositiva. Las estrategias en materia de transparencia y rendicin de cuentas se enfocan en: (1) incrementar la capacidad de respuesta de las entidades pblicas hacia las necesidades y propuestas del ciudadano, fomentando el dilogo sencillo y claro entre Estado y ciudadana; (2) consolidar la rendicin de cuentas en las entidades de los rdenes nacional y territorial; (3) promocionar el ejercicio del control social impulsando programas de formacin y capacitacin a servidores y ciudadanos; (4) fortalecer el acceso de los ciudadanos a los servicios pblicos, mediante la racionalizacin de los trmites484 de mayor demanda en sectores estratgicos tanto a nivel nacional como a nivel territorial; y (5) respetar el derecho de la ciudadana a la informacin, comunicacin directa, participacin y asociacin. Estas estrategias se fundamentan en tres mbitos: dilogo con los ciudadanos, informacin pblica y Gobierno en Lnea: Dilogoconlosciudadanos En desarrollo del Documento CONPES 3654 de 2010, se debern mantener los espacios de dilogo entre la administracin pblica y los ciudadanos, y crear otros nuevos, fomentar la peticin de cuentas y el control social por parte de los ciudadanos e implementar, en las entidades del gobierno,elusodelenguajeciudadanoentodosloscanalesdecomunicacinentrelasdospartes. Ademsdeesto: Todas las entidades pblicas utilizarn un lenguaje simple y comprensible en la comunicacin conelciudadano. Toda la informacin pblica de inters ciudadano estar disponible por diversos medios (electrnico,impreso,audiovisual). Las entidades pblicas generarn rutinas de dilogo con los ciudadanos, en las que darn informacin, explicaciones y justificacin de las acciones que desarrollan y del uso que hacen delosrecursospblicos. Se crearn nuevos canales de comunicacin que permitan a los ciudadanos retroalimentar al Estado sobre su gestin tanto electrnicos como fsicos y presenciales, generando el efecto deunaurnadecristalenlacualcadamovimientoservisibleytransparente.
La racionalizacin de trmites es la orientacin a facilitar la accin del ciudadano frente al Estado y la eliminacin de obstculos administrativos a los empresarios e inversionistas, apuntando a mejorar la competitividad del pas. Igualmente, se fortalecer el registro pblico de los trmites del Estado colombiano mediante el rediseo y mantenimiento del Sistema nico de Informacin de Trmites(SUIT),ylacreacindeunmodelodeintervencinparaelregistroyactualizacindelostrmitesenelmencionadoSistemaa nivelregional. 476
484
Informacinpblica UnaformaenlaqueelGobiernopuedecontribuirdemanerafundamentalalaimplementacinde polticas pblicas eficaces, a la innovacin y al fortalecimiento de la democracia, es mediante el desarrollo de una estrategia que ample de manera sustancial el acceso a la informacin de las entidades pblicas tanto al interior del Estado, como por fuera del mismo, y que contribuya a superar de manera contundente las limitaciones impuestas por la propensin de las entidades pblicas a concebir la informacin que ellas administran como un activo para su uso exclusivo. En primer lugar, resulta fundamental asegurar que la toma de decisiones de las entidades pblicas se base en la mejor informacin disponible. Ello contribuir a evitar la duplicacin de esfuerzos, a un mejordesarrollodelaspolticaspblicasenlasfasesdeplaneacin,ejecucinyevaluaciny,ante todo, a que los servicios del Estado se provean donde ms se necesitan. En segundo lugar, la informacinpblicaesunfactorcrucialparapromoverlainnovacin.Lainformacincuentaconla ventaja de que el acceso a ella por parte de un individuo no reduce su disponibilidad para los dems, lo que significa que sus beneficios pueden extenderse mucho ms all de su propsito inicial. En esa medida el Gobierno, como el mayor productor de informacin, tiene a travs de la divulgacin de sta, la capacidad de impulsar el desarrollo de nuevas iniciativas y mayor conocimiento tanto a su interior, como en el sector privado y la academia. En tercer lugar, es indispensable brindar a los ciudadanos acceso fcil y amplio a informacin sobre la gestin del Gobierno que les d capacidad para participar en el desarrollo de las polticas. Ello resulta fundamental para fomentar la legitimidad y la credibilidad de la democracia como forma de gobierno. En su componente organizacional, para el manejo de informacin pblica se cre, en el ao 2003, laComisinIntersectorialdePolticasydeGestindelaInformacindelaAdministracin Pblica COINFO485, que por su naturaleza no cont con las competencias necesarias para expedir polticas querespondieranalasnecesidadesen definicin,provisinyseguimientodeinformacinpblica. Conelfindecorregirestasfalencias,seimplementarunesquemainstitucionalparalaexpedicin de polticas en informacin pblica, la coordinacin de los esfuerzos en esta materia y el seguimientodepolticasyevaluacinderesultados,recogiendolasfuncionesasignadasaCOINFO. El nuevo modelo contar con un Coordinador de Informacin de la Nacin y Coordinadores de Informacin Sectorial en cada cabeza de sector, con un papel prioritario para el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones. As mismo tendr comits tcnicos, que permitan la interaccin de los principales actores pblicos y privados con funciones relacionadas en el manejo de informacin pblica; la coordinacin para el caso de la informacin geogrfica y en el marco de la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales(ICDE)estaracargodelInstitutoGeogrficoAgustnCodazzi. Se asignarn recursos para contar con modelos y procesos para la gestin de la informacin pblica y las tecnologas de la informacin y comunicaciones para el sector pblico. Se atendern los ejes estratgicos486 de calidad de la informacin pblica, interoperabilidad y colaboracin, privacidad y seguridad de la informacin, poltica de gestin electrnica de documentos de archivo, estndares y gestin del conocimiento, la creacin del Sistema Estadstico Nacional y el aprovechamientoestadsticodelosregistrosadministrativos.
485 486
Decreto3816de2003,modificadoporelDecreto3043de2008. Veranexo. 477
El Gobierno nacional impulsar y garantizar la divulgacin y aplicacin de buenas prcticas contables, para la adecuacin del trabajo adelantado por los funcionarios pblicos en atencin a losprincipios,normasyreglasestablecidasenlaLey1314de2009. GobiernoenLnea La poltica de Gobierno en Lnea pretende que el Estado preste mejores servicios eficientes y de calidad,concolaboracindelosciudadanos,lasempresasylaadministracin pblica,medianteel aprovechamiento de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC). Esta poltica ha permitido posicionar a Colombia como lder en Gobierno Electrnico en Amrica Latina y el Caribe.487 Teniendo en cuenta los importantes logros obtenidos y las diferencias de su implementacin a nivel territorial, resulta relevante dar sostenibilidad a la estrategia y actualizar las metas para cada fase. Para ello, se apoyar de manera prioritaria a las entidades territoriales en el avance de la estrategia, procurando un avance homogneo a nivel nacional. Se dar prioridadalassiguientesacciones: Fomentar la cultura del servicio por medios electrnicos, ampliando la oferta y mejorando la calidaddetrmitesyserviciosqueatiendanlasnecesidadesdelciudadano; Garantizar aspectos como estandarizacin, seguridad, integracin de los datos, colaboracin entre entidades, proteccin de la informacin personal de los usuarios, as como optimizar los procedimientos y la infraestructura tecnolgica que soporta la prestacin de estos trmites y servicios; Fomentar mecanismos que permitan un monitoreo permanente sobre el uso, calidad y nivel desatisfaccinalcanzadoporlosusuariosdelostrmites; Implementar la poltica de cero papel en las entidades pblicas, a travs del uso masivo de herramientascomofirmadigitalyelectrnica,notificacin,autenticacinycontrolpormedios electrnicos,gestindearchivosdigitalesyevidenciadigital; Estimular el desarrollo de servicios de Gobierno en lnea por parte de terceros, basados en informacin pblica y ampliar la oferta de canales aprovechando tecnologas con altos niveles depenetracincomotelefonamvilytelevisindigitalterrestre(TDT); Fomentar la participacin ciudadana y la democracia en lnea, para la construccin colectiva delEstado; Ofrecer a los ciudadanos sistemas unificados y en lnea para quejas y denuncias ante los rganos de control y para la interaccin y seguimiento al Congreso, las Asambleas Departamentalesyel30%deconsejosmunicipales; Desarrollar las fases de informacin y transaccin en lnea para que a 2014 el 50% de las oficinas autorizadas por la Registradura Nacional del Estado Civil (Notarias, Consulados, Corregimientos, e Inspecciones de Polica) y que no estn conectadas a su base de datos, prestenelserviciodeRegistroCivilenlneaconesaentidad,vainternet.
b)
Gestinpblicaefectiva
El Buen Gobierno se enmarca, entre otros, dentro de los principios de eficiencia administrativa y de gestin pblica eficaz, buscando que las entidades presten un mejor servicio al ciudadano con
487
SegnelreportemundialdelGobiernoElectrnicodelaOrganizacindeNacionesUnidas(ONU),avanzandoanivelregionalhastael puestonm.1enparticipacinelectrnica,gobiernoelectrnicoyserviciosdeGobiernoenLnea. 478
mayor cobertura, vocacin de servicio y con la bsqueda de la excelencia. Los procesos estructurales de la Administracin Pblica deben agregar valor a la gestin pblica, para que sta ltimapuedamedirseporresultados,tengaunaccionartransparenteyrindacuentasalasociedad civil488. En este sentido, el mejoramiento continuo de la Administracin Pblica como eje fundamental y estratgico para consolidar el Buen Gobierno, se basar en el fortalecimiento de herramientas de gestin de gran impacto que se consoliden en un sistema integrado, permitiendo el buen uso de los recursos y la capacidad del Estado para producir resultados en pro de la satisfaccin de los intereses ciudadanos. Dichas herramientas debern desarrollarse bajo un marcodemodernizacin,reformaycoordinacininterinstitucional. La innovacin gubernamental es fundamental en el logro de un Estado ms eficiente que haga el mejor uso de sus recursos asignndolos a tareas prioritarias y de alto impacto, con resultados sobresalientes. Un Estado eficiente y eficaz requiere de servidores comprometidos con este principiodeBuenGobiernoeinstitucionesfortalecidas,loqueconllevaacambiosestructuralesen la organizacin y en la gestin de las entidades. La eficiencia y la eficacia implican, adems, claridad en las responsabilidades de los servidores pblicos y mecanismos adecuados de seguimiento,quepermitananalizarprogresivamentesugestinytomarcorrectivosatiempo. La agenda propuesta para el logro de la eficiencia a travs de la innovacin gubernamental comprendeaccionestalescomo:(1)laeficienciaenlagestindelosrecursospblicos;(2)arreglos institucionales por temas estratgicos; (3) iniciativas de rediseo organizacional en entidades del Estado; (4) polticas de eficiencia como antitrmites internos y servicios compartidos; (5) gestin pblica orientada a resultados, y (6) incentivos para la gestin pblica. A continuacin se detallan lasestrategiasparalasaccionespropuestas. Eficienciaenlagestindelosrecursospblicos. El aumento en la eficiencia en el uso de los recursos pblicos requiere de estrategias mltiples y diferenciadas en la consecucin y asignacin de recursos presupuestales en un marco equilibrado entrecriteriostcnicosypolticos. Consecucinderecursos La eficiencia del Estado no slo se relaciona con su estructura organizacional sino tambin con la capacidad para la obtencin de recursos y el manejo de stos, de tal manera que se logren los objetivos propuestos de una forma eficiente y productiva. Dadas las necesidades de gasto por parte de la Nacin, es necesario que el Gobierno optimice la obtencin de recursos tributarios para lo cual no slo se requiere contar con un estatuto tributario sencillo y claro sino con una administracin tributaria efectiva. En los ltimos aos la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) ha puesto en marcha el Modelo nico de Ingresos, Servicio y Control Automatizado (MUISCA), el cual ha permitido mejorar las tareas de registro, seguimiento y fiscalizacin tributarias as como agilizar los trmites requeridos por parte del contribuyente. Lo anterior junto con los Planes Anuales Antievasin ha permitido reducir la tasa de evasin del impuesto al valor agregado (IVA) de 36% (Cruz, 2009) en 2002 a 21% en 2009 (DIAN, 2010a) mientras que la tasa de evasin del impuesto de renta se redujo de 35% (DIAN, 2010b) a 27% (DIAN, 2010a) en el mismo periodo. Esto refleja lo importante que es contar con una
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Cohen,Steven. 479
administracin tributaria eficaz y moderna y, por lo tanto, los recursos que se destinen a este fin severnreflejadosengananciassignificativasparaelfisconacional.489 La reduccin de la evasin permite recuperar recursos para muchas acciones prioritarias en varias reas de poltica pblica. Una de esas reas es el Sistema de la Proteccin Social, ya que los niveles de evasin y elusin que enfrenta han sido en parte causantes de la crisis en que hoy se encuentra. Uno de los retos que tiene el Gobierno para el prximo cuatrienio es lograr la reduccin de esos niveles. Con este propsito fue creada la Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Proteccin Social UGPP y se han adoptado nuevas herramientas normativas por el Gobierno para detectar, prevenir y controlar la evasin y elusin de las contribuciones parafiscales con destino al mismo. En esta lnea se busca la implementacin de medidas que permitan mejorar los controles a la evasin y elusin y el aprovechamiento de sinergias con los sistemas gubernamentales existentes como el MUISCA, la Planilla Integrada de Liquidacin de Aporte (PILA), el Registro nico de Afiliados (RUAF) y el Registro nico de Aportantes (RUA) y obtener informacin relevante de los particulares, entre otros. Lo anterior se traducir en un aumento de los recaudos, facilitar la depuracin de los distintos regmenes (como el subsidiado), permitir aumentar la cobertura en salud y pensiones y dotaralsistemadeunmayorcomponentedeequidadyprogresividad. Noesgastarmsnimenos,esgastarbien La administracin pblica tiene el reto de hacer de la asignacin y provisin de bienes y servicios pblicos, procesos eficientes en donde se produzca mejor bajo un marco de gasto responsable. Gastar bien, bajo los principios del Buen Gobierno, significa dar cumplimiento de manera sostenible, eficiente y efectiva a los objetivos para los cuales son destinados los recursos. Esto implica evaluar y asignar recursos de manera que la productividad y la eficiencia constituyan criteriosprincipalesyactivosdelanlisisylatomadedecisiones490. Por lo tanto, el uso de criterios tcnicos de productividad y eficiencia para la asignacin de recursos cobra relevancia en la coyuntura actual ante las necesidades de adoptar institucionalmente una regla fiscal como un instrumento de poltica y estabilidad macroeconmica y la existencia de un reducido espacio fiscal para atender obligaciones presupuestales prioritarias salud, desplazados, pensiones, transporte y seguridad. Las lneas de accinquesoportanestaestrategiaseencuentranfundamentadasacontinuacin. Elequilibriotcnicopolticodelasdecisionesdegasto. La dinmica de asignacin de los recursos pblicos y sus resultados en el contexto colombiano dependen de manera crtica de la relacin entre las reglas, los incentivos y las prcticas de los actores que participan en las etapas de los procesos presupuestales491, cuya conduccin y coordinacin est en cabeza del Gobierno Nacional y los gobiernos subnacionales. En trminos generales, esta dinmica responde a un conjunto de procesos mediante los cuales los gobiernos asignan recursos pblicos a entidades ejecutoras con el propsito de alcanzar los objetivos de poltica definidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Un determinante primordial del xito de los procesos de asignacin de recursos, medido en trminos de su sostenibilidad, eficiencia y eficacia,
489 490
LaDIANestimaquecadapuntodeevasinvale$400milmillonesanuales. La productividad del gasto pblico revela la forma en que un programa o proyecto transforma insumos financiados con recursos presupuestales en productos. La eficiencia, por su parte, permite establecer qu tan bueno es ese programa o proyecto desempeandosulabordetransformacincomparadoconsmismooconotrosprogramasoproyectossimilares. 491 Ciclodeprogramacin,aprobacin,ejecucin,seguimientoyevaluacinexanteyexpostdelgastoylainversin. 480
es el equilibrio que pueda lograr la balanza de decisiones presupuestales entre los criterios tcnicos de asignacin, por un lado, y la inflexibilidad presupuestal492 y las negociaciones de tipo poltico,porotro. Los criterios tcnicos de asignacin se basan en anlisis y evaluaciones del ciclo presupuestal, y buscan esencialmente que los recursos fluyan hacia aquellos programas y proyectos que sean capaces de generar mayor productividad y rentabilidad social. Lograr una adecuada asignacin presupuestal,exigetenerinformacindetalladasobrelaplaneacin,losprocesosylagestindela cadena de valor de los programas, prcticas y proyectos que adelantan las entidades pblicas. El reto del Gobierno se enfoca en fortalecer los mecanismos que permitan mejorar, ostensiblemente, los procesos de planeacin, formulacin y evaluacin ex ante de estos programas,estrategiasyproyectos,comolacalidad,pertinencia,confiabilidadyconsistenciadela informacin reportada493. En otras palabras, encontrar mecanismos para reducir los problemas de informacinasimtricaenlasdecisionesdeasignacindelgasto. Evaluacinyasignacinderecursosteniendoencuentacriteriostcnicosde productividadyeficiencia Este Gobierno implementar un conjunto de estrategias encaminadas a darle una mayor visibilidad a los criterios tcnicos de asignacin del gasto. Una de las principales estrategias se relaciona con el desarrollo y puesta en marcha de propuestas metodolgicas para la medicin de la productividad y eficiencia del gasto pblico. El DNP buscar, por un lado, dotar al presupuesto demejoresymsdetalladasclasificacionescontableseconmica,funcional,regional,yporotro, disear una batera de indicadores que permitan medir la productividad y eficiencia de los programasqueconformanelPresupuestoGeneraldelaNacin. El conjunto de indicadores de productividad y eficiencia permitir evaluar los programas y proyectos en diferentes momentos del ciclo presupuestal y proveer instrumentos para equilibrar loscriteriostcnicosdeasignacindelgastoconotroscriteriospropiosdelaeconomapolticadel proceso presupuestal. Para esto es necesario desarrollar herramientas que permitan estandarizar y administrar la informacin reportada de programas y proyectos a lo largo del ciclo presupuestal, garantizando su funcionalidad para la evaluacin de desempeo de entidades y la asignacin de recursos. La generacin, reporte y captura de informacin detallada y confiable ser un elemento esencial en la construccin de los indicadores, los cuales debern cumplir estrictos criterios de calidad, oportunidad, consistencia, replicabilidad, estandarizacin y armonizacin con los lineamientosquerigenelSistemaEstadsticoNacional. As,sebuscarunaactualizacindelanormatividadpresupuestalquepermitalaestructuracinde presupuestos modernos que reflejen las polticas pblicas y que contribuyan a una gestin del presupuesto pblico eficiente, efectiva y transparente. El presupuesto debe ser una herramienta que permita el cumplimiento de las metas fiscales y contribuya a la sostenibilidad de las finanzas pblicas.
La inflexibilidad presupuestal se refiere a aquella fraccin de recursos presupuestales que se encuentran preasignados por normas constitucionalesolegales. 493 Estos son los sistemas de evaluacin de desempeo institucional y de administracin, seguimiento y evaluacin de las etapas del ciclo presupuestal: el Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIIF2), el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Pblicas (SUIFP),elSistemadeSeguimientoaProyectosdeInversin(SPI),elSistemaNacionaldeEvaluacindeGestinyResultados(SINERGIA) que,asuvez,comprendeelSistemadeSeguimientoametasdelGobierno(SISMEG),laReddeMonitoreoyEvaluacionesdePolticasy elSistemaNacionaldeEvaluaciones(SISDEVAL). 481
492
Arreglosinstitucionalesportemasestratgicos La eficiencia del Estado implica innovar en la ptica bajo la cual se abordan prioridades estratgicasdelGobierno.Enlamedidaenqueestasprioridadesseabordendemaneraarticulada entre las entidades que intervienen en ellas, se garantiza una mayor eficiencia, claridad de los roles,responsabilidades,objetivosyunmayorimpacto. De esta forma se emprendern intervenciones a las instituciones pblicas orientadas a integrar redes de organizaciones pblicas modernas, flexibles, abiertas al entorno y orientadas hacia la funcionalidad y productividad en un marco de austeridad para la prosperidad. Para ello, el Departamento Nacional de Planeacin, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y la Alta Consejera Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa disearn redes institucionales en materias claves para la sociedad. Esta redefinicin se complementar con la formulacin de los elementos de estructura orgnica del conjunto de las instituciones que conforman la red institucional, precisando con claridad su accin dentro del esquema de intervencin del Estado a nivel de las funciones primordiales: planeacin, promocin, regulacin, ejecucin,evaluacinycontrol,cumpliendoconlosprincipiosdegobiernocorporativo. Lo anterior responde a que cada vez es ms frecuente que la ejecucin de polticas y programas requiera de la coordinacin de mltiples entidades pblicas ubicadas en sectores, rdenes de gobierno y diferentes ramas u rganos del Estado. Por lo tanto, es necesaria una revisin y modernizacindelasfiguraslegalesparaformalizarlacoordinacinentrelosdiferentesnivelesde gobierno,as comoentrelasentidades pertenecientesalarama ejecutivayentrestasyelsector privado, en particular las comisiones intersectoriales y los sistemas administrativos nacionales, pues no han constituido en s mismas garanta para la coordinacin interinstitucional efectiva. Problemascomolaausenciadecompetencialegalparaformularpolticayorientarlaejecucinde diferentes entidades, la imposibilidad de contar con presupuesto propio y la dbil capacidad de convocatoriasonproblemascomunesdeesasinstancias. Para tener mayor conocimiento sobre los elementos organizacionales que facilitan y aumentan la probabilidad del xito de la coordinacin, se desarrollar una lnea de estudios en esta materia y se dar una mayor relevancia e impulso a esquemas institucionales en los que se establece un responsable especfico para el cumplimiento del objetivo de Gobierno, como en el caso de las AltasConsejerasPresidenciales. IniciativasderediseoorganizacionalenentidadesdelEstado Las organizaciones pblicas presentan una serie de problemas comunes: la sobrecarga de funciones administrativas y operativas en entidades encargadas de formular la poltica; baja capacidad orientadora de las entidades cabezas de sector administrativo sobre la red institucional sectorial adscrita o vinculada; debilidad en los esquemas de regulacin y control (inspeccin, vigilanciaycontrol);sobrecargadefuncionesenunnicoejecutor;laexistenciademecanismosde presencia regional en los cuales el conflicto entre eficiencia y participacin no se ha solucionado; debilidad en los recursos humanos, financieros, administrativos o de informacin en las organizaciones. En ese sentido, la innovacin gubernamental demanda una nueva forma de organizacin de las entidadesdelEstadoquepermitaellogrodelasprioridadesestratgicasdeunaformaeficiente,lo que supone un trabajo decidido por redisear ciertas instituciones con criterios modernos de gestin, liquidar de manera eficiente, gil y oportuna instituciones con problemas estructurales,
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de tal manera que se evite la prdida de valor pblico, y crear algunas nuevas instituciones que permitanalcanzarlosretosplanteados. La reforma de la administracin pblica ser permanente, buscando el continuo mejoramiento y modernizacin, y se har con criterios de gestin que permitan una asignacin ptima de los recursos humanos, financieros y tecnolgicos, en funcin de la misin de cada entidad. Se trabajarenlograrquelasentidadespblicasofrezcaneficientementeelmayorymejorservicioal ciudadano y la provisin eficiente de bienes pblicos, con estructuras innovadoras y criterios de calidad. Se propender por una administracin pblica que demuestre en cada contacto con un colombiano,suvocacindeservicioylabsquedadelaexcelencia,laeficaciaylaeficiencia. La reforma ser enfocada en la organizacin de los sectores en las entidades prioritarias que se determinen para el cuatrienio. Se har teniendo como eje principal el papel que las entidades deben cumplir en el Estado, lo cual incluye su fortalecimiento institucional, la relacin con la sociedad civil y el examen de los procesos estructurales de la administracin pblica y de la gestin del empleo pblico, en funcin del inters colectivo y de las alternativas tecnolgicas disponibles. La reforma, adems, permitir sistematizar casos exitosos y generar lecciones aprendidasparaotrasentidadespblicas. El xito del eje de una institucionalidad para la prosperidad democrtica comprende, desde el punto de vista territorial, el mejoramiento y modernizacin de las instituciones departamentales, distritalesymunicipales,queapuntenaincrementarlaeficienciaenlaprestacindelosserviciosa sucargo,respetandolaautonomaconstitucionalylegalqueastasaplica.Paraellosedisearel Programa para la Generacin y Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para el Desarrollo Territorial, cuyas caractersticas se describen en el captulo Fortalecimiento institucional de los entesterritorialesyrelacinNacinterritoriodeestePlan. Institucionalidadparalademocracia El Gobierno nacional continuar el respaldo al fortalecimiento de los sistemas electoral y de partidos.Estefortalecimientoseconcentraren:(1)lamodernizacindelaRegistraduraNacional y sus unidades territoriales para los procesos electorales y de identificacin, as como el fortalecimiento de las capacidades de los registradores locales y jurados electorales, (2) la implementacin del Centro de Estudios para la Democracia, (3) el incremento de las capacidades del Consejo Nacional Electoral para adelantar el ejercicio de regulacin, inspeccin, vigilancia y control de los partidos y movimientos polticos. Esto significa avanzar en la generacin de controles reactivos y preventivos frente a la financiacin y funcionamiento de los partidos y movimientospolticosylapuestaenmarchadeunainstanciaencargadadeocuparsededinmicas relacionadascondelitoselectoralesy(4)elapoyoalamodernizacindelCongreso. Polticasdeeficiencia Se emprendern esfuerzos para racionalizar y simplificar procesos, procedimientos, trmites y servicios. Estos esfuerzos utilizarn tecnologas de informacin y comunicaciones para iniciativas como la reduccin de trmites internos y la gestin documental. As mismo, a travs de iniciativas como la de servicios compartidos entre entidades, se lograran economas de escala y sinergias en aspectos como la tecnologa, la contratacin, el archivo y las compras, entre otros. Las iniciativas se implementarn con proyectos piloto en ciertas entidades que luego podrn ser replicados por las dems entidades del Estado. Se busca generar ejemplos de buenas prcticas de eficiencia gubernamental, con resultados concretos y medibles. De otra parte, las instituciones pblicas
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tendrn en cuenta principios innovadores de mejoramiento continuo en la prestacin del servicio, estandarizando y mejorando los procesos como una medida para optimizar recursos e integrar tecnologas,procesosypersonas. GestinPblicaOrientadaaResultados(GPOR) El objetivo final de la GPOR en el sector pblico es generar capacidad en sus organizaciones para que logren, mediante la creacin de valor pblico, los resultados establecidos en los planes de gobierno (CladBID, 2007). Los objetivos especficos de la GPOR son: (1) ofrecer a los responsables de la administracin pblica informacin para la toma de decisiones relacionadas con la optimizacindelprocesodecreacindevalorpblicoafindealcanzarelresultadoesperadodela accin del Gobierno; (2) contribuir a mejorar la capacidad de los organismos pblicos para que puedan rendir cuentas tanto a los organismos de control, al Congreso, como al Gobierno y a la ciudadana494;y(3)contribuiralaadecuadaarticulacindelasdiferentesfasesdelciclodepoltica pblica. Para lograr lo anterior, desde 2009 se ha venido trabajando en el realineamiento estratgico del Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (SINERGIA) basado en la articulacin y redefinicin de nuevos enfoques e instrumentos de sus componentes. A continuacin, se enumeran los principales propsitos especficos para cumplir con el objetivo de la GPOR, que buscancontinuarfortaleciendolascapacidadesrelacionadasconelseguimientoylaevaluacinde polticasyprogramas,ascomolaculturadelaevaluacinenlaAdministracinPblica. Enmateriadeseguimientoapolticaspblicas: Se consolidarn rutinas e indicadores pertinentes para el seguimiento al PND, orientados al fortalecimiento de los procesos de toma de decisiones de poltica, generando alertas tempranasparafacilitarellogrodelasmetastrazadas; Se pondr en marcha el desarrollo tecnolgico SISMEG (antiguo SIGOB) que, con criterio sistmico, permitir articular de forma permanente y progresiva el seguimiento mediante la confluencia de informacin de los dems sistemas institucionales existentes. En este sentido, tambin es importante fortalecer el seguimiento del PND a travs de la interoperabilidad con SUIFP, SISCONPES y SIIF como parte central de su reforma, en aras de lograr calidad y disponibilidaddelainformacinbaseparaseguimiento; Se llevarn a cabo los anlisis del seguimiento a los principales programas y polticas del PND teniendo en cuenta tanto los bienes y servicios ofrecidos por el Gobierno (oferta) como tambin la percepcin ciudadana sobre los efectos e impactos de dichos bienes y servicios (demanda); Se tendr en cuenta la informacin disponible sobre las metas no slo en el corto, sino tambinenelmedianoylargoplazo;esdecir,seavanzarhaciaunseguimientoarticuladoala visin del PND vigente, las lneas de base establecidas en cada tema objeto de anlisis y la VisinColombiaIICentenario:2019.
Enmateriadeevaluaciones: Las evaluaciones se concebirn desde la formulacin misma de la poltica pblica, diversificandolaagendadeevaluacionesalincluirsectoresquetradicionalmentenuncahaban participado;
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Eltemaderendicindecuentassedesarrollaenotraseccindeestedocumento. 484
Se continuar en la identificacin de evaluaciones que otras entidades del Gobierno adelantan, a fin de garantizar estndares internacionales y la articulacin del proceso con dimensionesdeanlisismsampliasqueelprogramaevaluado; Se consolidar la estrategia denominada Sistema Nacional de Evaluaciones (SISDEVAL), con el cual se pretende: reducir las dificultades existentes frente a la asignacin de recursos para este proceso; fortalecer metodolgica y procedimentalmente las evaluaciones mediante la unificacin de criterios conceptuales y operativos; reducir asimetras de informacin en el mercado de las evaluaciones; y por ltimo, definir y llevar a buen trmino una agenda de evaluaciones representativa de las necesidades intersectoriales a travs de la promocin de doslneasdeaccin:elconceptodeevaluacionesefectivasyelradardeevaluaciones. Se consolidar la promocin de evaluaciones de las polticas en los gobiernos regionales y locales.Asmismo,atravsdelacooperacinhorizontal,secontinuardandounmejorusode los recursos y del conocimiento acumulado en prcticas de Seguimiento y Evaluacin, al compartiryaprenderdelasexperienciaslocalesdegerenciapblica.
Incentivosalagestinpblica Se implementar un sistema para la clasificacin y evaluacin de las entidades en trminos de las dimensiones de capacidad organizacional que, segn la experiencia internacional495, son crticas para su eficiencia y eficacia: el desarrollo de sistemas de gestin financiero, de recursos humanos, de informacin y de activos fsicos, el grado de integracin de dichos sistemas, el liderazgoestratgicodelosgerentesyelenfoquehacialosresultados,entreotros.Estosesfuerzos de medicin y clasificacin de las entidades, deben complementarse con el desarrollo de mecanismosdecertificacinalosservidorespblicosquelogrenavancesimportantesentrminos delaumentodelacapacidadorganizacionaldesusentidades. Este aspecto se relaciona con el diseo de un esquema de incentivos que estimule a las entidades a aumentar su capacidad organizacional. El sector pblico carece de mecanismos que le den visibilidad a los esfuerzos de los servidores de las entidades del Estado encaminados a mejorar dicha capacidad. De tal forma, se incentivar la divulgacin y apropiacin de las mejores prcticas en gestin dentro de la administracin pblica, con el fortalecimiento del Premio Nacional de Alta Gerencia. Tambin se disear una estrategia de capacitacin que atienda a las necesidades particulares de las entidades del Gobierno en materia de capacidad organizacional. La misma podra apoyarse en capacitaciones in situ, currculos generales o a la medida, o pasantas en otras entidades o firmas privadastantoenelpas,comoenelexterior,sustentadasenproyectosdeaprendizaje.
c)
ProgramasestratgicosparaelBuenGobierno
Los programas estratgicos para el Buen Gobierno, conocidos como reformas transversales, buscan mejorar el funcionamiento del conjunto de la Administracin Pblica en reas estratgicas ydealtoimpacto.Seconsiderarnlosprogramasmsurgentesydegranvalorpblicoquebuscan superarlosproblemasestructuralesdelaadministracin.Entreellosestn:(1)gestincontractual
Algunos ejemplos de programas relacionados con evaluacin de capacidad organizacional son: Management Accountability Frameworken Canad,GovernmentPerformanceFrameworkenCorea delSur,Common AssessmentFrameworkenlaUnin Europea; CapabilityReviewsProgramenReinoUnidoyFederalPerformanceProgramenEstadosUnidos. 485
495
pblica;(2)gestindeactivos;(3)gestinjurdicapblica,(4)sistemasdeinformacin,(5)servicio alciudadano,y(6)supervisinycontrol. Gestincontractualpblica EsnecesarioanotarquelaaprobacindelaLey1150de2007fueunlogroenelmbitonormativo que introdujo nuevas herramientas como los Acuerdos Marco de Precios y las subastas inversas para la compra de bienes y servicios por parte de las entidades pblicas; esto, sumado a la mejor alineacin que la Ley introdujo entre el objeto a contratar y la modalidad contractual permitida, gener mayor transparencia y eficiencia en la contratacin pblica. En el mbito de sistemas de informacin en contratacin, el desarrollo y profundizacin del Sistema Electrnico de Contratacin Pblica (SECOP), ha significado un avance en materia de publicidad en la contratacinestatal. El componente institucional, sin embargo, no ha tenido el mismo desarrollo y la ausencia de una instancia rectora se configura como el principal obstculo para una mejor gestin contractual, tema que en los pases a la vanguardia en materia fiscal tiene un lugar privilegiado, por el efecto que las actuaciones de las entidades en esa materia tienen en trminos de eficiencia y eficacia en la ejecucin del gasto del Estado. La necesidad de reforzar el aspecto institucional se justifica no slo por las funciones especficas que cumplira dicha instancia para la solucin de muchas de las deficiencias especficas de la gestin contractual, sino tambin para la articulacin de la poltica presupuestalycontractualylageneracindemayorcapacidadenlasentidadesparasudesarrollo. Las funciones de la institucionalidad estarn relacionadas con el diseo de polticas y estrategias de contratacin, la proposicin de la agenda normativa de la Administracin en materia de contratacin, la definicin de los estndares de los procesos de contratacin, informacin consolidada sobre precios, proveedores y estructuras de los mercados en los que adelanta sus adquisiciones; criterios tericos y prcticos definidos que permitan la aplicacin de esquemas de seleccindeproveedoresyformascontractualesalineadasconlascaractersticasdelasdiferentes transacciones; el desarrollo de mecanismos que faciliten la cooperacin y concurrencia de distintas entidades en compras comunes y la representacin del Gobierno en las distintas instancias internacionales relacionadas con la toma de decisiones, incluidos los acuerdos de integracineconmica. Adicionalmente, es necesario generar un mecanismo que, garantizando la adecuada aplicacin de los principios de eficiencia, transparencia y economa, permita que las entidades realicen sus contrataciones de forma expedita y eficiente para bienes y servicios de valores menores sin sacrificarlapublicidadyposibilidaddelibreconcurrencia. Gestindeactivos En materia de gestin de activos del Estado, aunque se han obtenido grandes logros como el desarrollo del Sistema de Gestin de Activos SIGA (el cual ha avanzado en materia de actualizacin del inventario de bienes inmuebles)496, la consolidacin de lineamientos para la depuracindebienesnorequeridosyeldesarrollodelmarconormativo,entreotros,esnecesario consolidar e integrar la poltica actual, de forma que se superen las limitaciones de la institucionalidad existente, se cuente con planes estratgicos de movilizacin de activos, se
A la fecha en el SIGA se encuentra la informacin reportada del 161 entidades del orden nacional; 901 del territorial y 28 entes autnomos,entreloscualessehanregistrado140.263bienesinmuebles. 486
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complementen los lineamientos en materia de bienes y cartera y se genere valor en el sentido de lograrmayoresrecursospercibidosyahorradosporelEstadoenlastransaccionesdeactivos. Para lo anterior, dentro de las labores a emprender en el prximo cuatrienio se cuentan la consolidacin de una gestin integral de activos que abarque adems de inmuebles, participaciones accionarias, muebles y, en general, derechos u obligaciones a favor del fisco, la expansin de las herramientas de informacin de gestin y un desarrollo de la normatividad aplicable que facilite, tanto las actividades de los Colectores de Activos (CISA y SAE), as como el nivel de articulacin con otras polticas relacionadas con el acceso a tierras para familias en condiciones de vulnerabilidad. Dada lanaturaleza de estos cometidos, el principal vehculo para el aseguramiento de la integralidad y coordinacin de los esfuerzos es el establecimiento de una instancia que centralice la toma de decisiones de poltica en la materia, tarea que implica a su vez el emprendimiento de una serie de reformas que gradualmente establezcan las condiciones para dicha centralizacin, tales como la unificacin del tratamiento de los activos pblicos ociosos y el establecimiento de herramientas para la maximizacin de ahorros e ingresos en la gestin del Colector,entreotrasmedidas. Gestinjurdicapblica El modelo de gestin presenta dificultades complejas que parten de la ausencia de un sistema de informacin completo y funcional, cuestin que impide la caracterizacin integral de todos los elementos que componen dicho modelo. En este sentido, en la actualidad no es posible determinar con certeza ni la cuanta ni el nmero de procesos en los que es parte la Nacin y mucho menos establecer las causas de mayor litigiosidad o los mejores mbitos para estructurar estrategias de conciliacin uniformes. Dado lo anterior, como punto de partida, es necesario disear una estrategia eficiente de recoleccin de informacin que permita conocer el estado actualdelosprocesosencontradelaNacin497. De manera general, la estrategia de gestin jurdica debe considerar un plan de accin para los procesos en curso y una poltica para la prevencin del dao antijurdico. Sobre lo primero, se proponeellevantamientodemapasderiesgoqueidentifiquenposiblesdebilidadesenladefensa, mbitos de conciliacin necesaria, tipo de procesos y entidades en las que se concentran las mayores cuantas y, en general, la identificacin de puntos crticos en la gestin de los documentos que pueden llegar a ser tenidos como pruebas en el proceso o las copias de los expedientesquetienenensupoderlasdiferentesentidadesvgr.expedientesdelasentidadesen liquidacin,ascomodelosriesgosprincipalesalosqueseenfrentaelEstadoenlagestindesus intereses jurdicos. En cuanto a la prevencin del dao antijurdico, adems de los elementos de decisin que en esta materia podran aportar los mapas de riesgo, es necesaria una poltica de Estado que vincule a la Rama Judicial para generar polticas de prevencin conjuntas y para evitar los incentivos perversos que generan decisiones aisladas, identificar aspectos concretos de la actividad estatal en los que las fallas que dan lugar a la accin litigiosa puedan ser solucionadas a travsdelacapacitacinyaquellasenlosqueseanecesariorealizarmodificacionesnormativas. En ese sentido, para el periodo se busca combinar una estrategia de corto plazo enfocada en la recoleccin de informacin, la elaboracin de mapas de riesgo, la gestin de casos activos privilegiando la utilizacin de mecanismos alternativos de solucin de conflictos, con otrade largo plazo cuyos objetivos se encaminaran a la redefinicin de la institucionalidad en la materia, la
497
Gestin jurdica pblica de Hacienda y Crdito Pblico, en la actualidad cursan en contra de la Nacin proceso con pretensiones por $1.003billonesycuyacontingenciaseestimaen$431,3billones. 487
reingeniera del ciclo de gestin y la consolidacin de un sistema de informacin. El modelo institucionalquefinalmenteseestablezca,debertrabajarenlaprevencindeldaoantijurdicoy en garantizar la generacin de verdaderos lineamientos para la administracin de recursos y el replanteamientodelaestructuradedefensajudicialalinteriordelasentidades. SistemasdeInformacin Como se mencion en el aparte sobre informacin pblica en el principio de transparencia y rendicindecuentas,seimpulsarlacreacindelCoordinadordeInformacindelaNacin,enun trabajo conjunto entre el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, y se implementarn los Coordinadores de Informacin Sectorialencadacabezadesector. Adicionalmente, se formular el Plan Nacional Estratgico para las adquisiciones de bienes y servicios en TIC, se generarn modelos de costos en administracin de infraestructura tecnolgica (hardware, software y comunicaciones) y se impulsarn planes de capacitacin para los funcionarios encargados de la planeacin y adquisiciones en esta materia. Se crearn bodegas de lecciones aprendidas en desarrollos de sistemas de informacin para el sector pblico y en adquisicionesdebienesyserviciosTIC,ysebrindarncapacitacionesvirtualesymesasdeayuda. Servicioalciudadano Con el objeto de mejorar la calidad y accesibilidad de los servicios que provee la Administracin Pblica al ciudadano, desde el Gobierno Nacional se ha venido trabajando la adopcin de un Modelo de Gestin de Servicio en cuatro ejes de intervencin: (1) mejorar el tratamiento de las solicitudes del ciudadano que accede a los servicios de la Administracin Pblica; (2) cualificar los equipos de trabajo dispuestos para el servicio al ciudadano; (3) fortalecer el enfoque de gerencia del servicio al ciudadano en la administracin pblica nacional; y (4) contribuir a la coordinacin y elimpulsodeiniciativasintegralesdemejoramientodeloscanalesdeatencindelasentidades. Ahora bien, a pesar de los avances y mejoras en la prestacin del servicio de algunas entidades, aun existe un rezago generalizado en materia de oportunidad y calidad, razn por la cual el Gobierno Nacional, junto al cumplimiento de los propsitos de la poltica nacional de servicio formulada en el Documento CONPES 3649 de 2010, dar prioridad a las siguientes acciones para el cuatrienio por considerarlas como condiciones de posibilidad para el desarrollo de la poltica de servicioalciudadano: Consolidar la articulacin interinstitucional a travs de la activacin del Sistema Nacional de ServicioalCiudadano. Afianzar la Cultura de Servicio al Ciudadano en servidores pblicos a travs de Programas de Formacindirigidosalosequiposdetrabajodispuestosparaelservicioalciudadano. Optimizar los canales de atencin al ciudadano mediante la adopcin de los estndares y protocolosdeatencindiseadosporelGobiernonacional. Involucrar al Ciudadano en el Modelo de Servicio a travs de un estudio sistemtico de sus necesidadesypercepciones.
Supervisinycontrol Elesquemainstitucionalactualdesupervisinycontrolrequieredeunaprofundareestructuracin enfocada en la racionalizacin y simplificacin del sistema, maximizando el aprovechamiento de las facilidades comunes de las instituciones. Actualmente se presentan algunas deficiencias en el diseo institucional: por un lado, las labores de las entidades de vigilancia y control se han
488
extendido a funciones administrativas que no tienen el carcter de supervisin y sus funciones no siempre responden a la existencia de un riesgo o inters pblico que se deba proteger; adems existen diferencias en capacidades para atender y entender problemas similares, lo que genera que los mismos riesgos sean vigilados con estndares de supervisin dismiles. Por otro lado, su accionar no es articulado y la presencia regional es baja. Esto redunda en altos costos de transaccinparalosempresariosyaltoscostospresupuestariosparaelEstado. Este panorama hace necesario redisear el esquema institucional de supervisin, vigilancia y control. Alcanzar este objetivo requiere de esfuerzos en la creacin de infraestructuras comunes entre las superintendencias, el aprovechamiento de tecnologas de la informacin y de la comunicacin (TIC), as como el rediseo y reasignacin de las funciones de supervisin para que se ejerzan de acuerdo y en estricta proporcionalidad con el origen del riesgo, armonizando la supervisin sobre la actividad realizada por las empresas (objetiva), con la supervisin de las empresas (subjetiva). Adems se debe procurar que cada entidad tenga claridad de objetivos de talformaquenoseasignenpropsitosquepuedanreirentresoquenocorrespondanalarazn mismaquejustificalaexistenciadelaentidaddesupervisin.
d)
Vocacinporelserviciopblico
El principio de la vocacin por el servicio pblico hace referencia a una concepcin del empleo y del talento humano al servicio del Estado y de la ciudadana. El reto de construir un Buen Gobierno,implicatambincontarconservidorespblicosconunaslidaculturaticaydeservicio a la sociedad, que estn absolutamente convencidos de la dignidad e importancia de su tarea. Al asumirsucargo,elservidorpblicomanifiestasucompromisoyvocacinparaatenderlosasuntos que interesan y afectan a la sociedad, adquiriendo al mismo tiempo una responsabilidad por sus actos que se refleja en la satisfaccin de las necesidades colectivas. El servicio pblico implica responsabilidadesquederivandelasfuncionesinherentesalcargoquesedesempea. Cada uno de los servidores enfrenta da a da la toma de decisiones que afectan o impactan el bienestardelasociedad;portalrazndebefortalecerselaformacinycapacitacindeservidores pblicos con principios y valores ticos y el desarrollo de las competencias laborales necesarias para su desempeo cotidiano. Se requiere entonces de una poltica de gestin y desarrollo del talento humano estatal orientada a dotar a la Administracin Pblica de servidores ntegros, competentes, abiertos al cambio, con una remuneracin adecuada y de acuerdo con el marco fiscal. Estos servidores estarn ms comprometidos con el cumplimiento de los principios de la funcin administrativa, mediante la definicin de parmetros que garanticen su ingreso, permanencia y ascenso fundamentados en el mrito, la capacitacin, el desarrollo de competenciasylatica. Entre las actividades claves para viabilizar este sistema integrado de gestin est la planeacin estratgicadeltalentohumano,quearticulalassiguientesacciones: Desarrollar conductas ticas deseables para el buen servicio pblico, a travs de la interiorizacin de valores que se conviertan en factor de cambio social, como parte fundamentaldelPlanNacionaldeFormacinyCapacitacin. Potenciar el talento humano orientado a la cultura del servicio y a la generacin de confianza ciudadanaatravsdelaidentificacinyeldesarrollodesuscompetenciaslaboralesdentrodel marco de un Sistema Nacional de Gestin por Competencias Laborales, que propenda por el
489
desarrollo del capital humano y la profesionalizacin del mismo, a fin de optimizar la calidad delosserviciospblicosprestadosalosciudadanos. Revisar el Sistema de Evaluacin del Desempeo que permita contar con un instrumento tcnico que identifique las fortalezas y necesidades en capacitacin de los servidores, para tomar las medidas respectivas en aras de mejorar las competencias laborales para una adecuadaprestacindelservicio. Fortalecer la gerencia pblica implementando procedimientos que permitan comprobar las competencias y calidades de quienes van a desempear estos cargos, a travs de procesos de seleccin transparentes y objetivos en los cuales seevaluar y establecer el cumplimiento de los requisitos y las condiciones exigidas para su vinculacin. Lo anterior, con el fin de garantizar el ingreso de los profesionales ms calificados a la Administracin Pblica en beneficiodelaprestacindelosserviciospblicosydelosciudadanos. Se disear una estrategia de capacitacin para el desarrollo de las competencias laborales requeridas de conformidad con las polticas sealadas en el Plan Nacional de Formacin y Capacitacin de Empleados Pblicos. La misma podra apoyarse en capacitaciones in situ, currculosgeneralesoalamedida,opasantasenotrasentidadesofirmasprivadastantoenel pas,comoenelexterior,sustentadasenproyectosdeaprendizaje. Se avanzar en el fortalecimiento de los mecanismos de informacin sobre la gestin del servidor pblico, mediante la ejecucin de las fases de despliegue del Sistema de Informacin para la Gestin del Empleo Pblico SIGEP, el cual de manera progresiva incorporar las institucionespblicasysusservidores. Se modificar el esquema del control interno as como el rol y las funciones de los actuales Jefes de Control Interno o quienes hagan sus veces en la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, comoestrategiaparaincidirenlaeficienciadelagestinpblica.
490
2.
a)
Estrategiascontralacorrupcin
Diagnstico
Colombia cuenta con un marco normativo de lucha contra la corrupcin. La Ley 190 de 1995, por lacualsedictannormastendientesapreservarlamoralidadenlaAdministracinPblicaysefijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupcin administrativa, con su correspondiente decreto sobretrmites,constituyeunesfuerzoimportanteenestamateria.Adicionalmente,elpasratific la Convencin Interamericana de Lucha contra la Corrupcin, con la Ley 412 de 1997 y la ConvencindelasNacionesUnidascontralacorrupcin,atravsdelaLey970de2005,mediante las cuales adquiri un conjunto de compromisos dirigidos a fortalecer los mecanismos para prevenir,detectar,sancionaryerradicarlacorrupcin.NosobramencionartambinqueColombia ha participado en rondas de anlisis y en el proyecto piloto voluntario de la Convencin de NacionesUnidascontralaCorrupcin. Enelmbitointerno,nopuededejardemencionarselosavancesrelacionadosconlameritocracia ylacarreraadministrativabasadosenlaLey962de2005(porlacualsedictandisposicionessobre racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones pblicas o prestan servicios pblicos), la Ley 1150 de 2007 (por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratacin con Recursos Pblicos)ysusdecretosreglamentarios.Deigualformasedestacanenestamaterialoselementos que dan mayor eficiencia y transparencia a los procesos contractuales, as como los avances que ha tenido el pas en materia de sistemas y conectividad para promover el acceso a la informacin pblica,ascomolaparticipacinciudadana. Durante los ltimos cuatro aos, el pas avanz en la consolidacin del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin como instancia coordinadora de estos esfuerzos, se modific el estatutodecontratacin,sepusoenmarchalaDireccindeRegalasenelDepartamentoNacional de Planeacin y se orden la puesta en marcha del sistema de monitoreo, seguimiento y control delosrecursosdelSistemaGeneraldeParticipaciones.
491
A pesar de lo anterior, la corrupcin sigue siendo uno de los principales problemas que afecta al Estado y la sociedad en Colombia, y genera consecuencias graves en las condiciones de vida de la poblacin, en la legitimidad de las instituciones y en el adecuado funcionamiento de las instituciones pblicas. Adicionalmente, la corrupcin tradicional se ha visto agravada por el fenmeno de la captura del Estado y especialmente por lo que algunos autores denominan la reconfiguracin cooptada del Estado, fenmeno en el cual se produce una captura sistemtica de lasinstitucionesestatalesnosolamenteconfineseconmicos. Aunqueelpasnodisponedeinformacinadecuadaysuficientesobrelasituacinytendenciasde la corrupcin, existen numerosos indicios sobre la magnitud y gravedad del problema. En 2009, Colombia obtuvo un puntaje de 3,7 en el ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparencia Internacional498, (donde 10 es cero corrupcin y 0 es corrupcin muy grande), ocupando el puesto 75entre180pases,igualadoconBrasilyPer.Lasituacinenlosaosanterioresseobservaenel siguientecuadro.
TablaVII1.Colombia:ndicedePercepcindeCorrupcin, valorypuestoobtenido20022009
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente:TransparenciaInternacional,2010 Valor 3,6 3,7 3,8 4 3,9 3,8 3,8 3,7 Puesto 57 59 60 55 59 68 70 75 Nmerodepases 102 133 146 159 163 179 180 180
Por su parte, el indicador de control de la corrupcin del Banco Mundial499 que mide el abuso del poder pblico para el beneficio privado, incluyendo la corrupcin menor y en gran escala (y la captura del Estado por las lites), muestra que Colombia, refleja una mejora en control de la corrupcinentrelosaos2002y2009,alpasardeunpuntajede45,6a48,1.
TablaVII2.Colombia:IndicadordeControldelaCorrupcin
Indicadordegobernabilidad Controldelacorrupcin Fuentes 16 16 16 15 13 12 8 8 Ao 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 Porcentaje (0100) 48,1 50,2 51,7 55,8 51,0 51,5 46,6 45,6
Estendicemidelapercepcindegruposespecializadosdepersonas comoperiodistas,empresarios,funcionariosde organizaciones internacionales,etc.,ynodelapoblacinensuconjunto,yseconstruyeapartirdendiceselaboradosporotrasinstituciones. 499 Con este ndice se miden seis dimensiones de gobernabilidad: Voz y Rendicin de Cuentas, Estabilidad Poltica y Ausencia de Violencia,EfectividadGubernamental,CalidadRegulatoria,EstadodeDerechoyControldelaCorrupcin.. 492
498
Indicadordegobernabilidad
Fuentes 8 7 5
Ao 2000 1998 1996
Porcentaje (0100) 35,9 29,6 37,4
Fuente:BancoMundial.
En el Barmetro Global de la Corrupcin de Transparencia Internacional500, los datos de 2009 respectoaColombiamuestranlasiguientesituacin:el45%delosentrevistadosconsideraquelos partidos polticos son extremadamente corruptos, seguidos por el Congreso y los funcionarios pblicos con el 35%. En el caso del sector judicial el 23% de los entrevistados considera que es extremadamente corrupto y otro 27% que es corrupto. El sector privado y los medios tienen una mejor percepcin, pero an as un poco ms del 30% de las personas considera que hay corrupcin alta en estas instituciones. Con respecto a la percepcin de la utilizacin del soborno por parte del sector privado para influir en polticas, leyes y regulaciones, el 33% considera que ocurre casi siempre y otro 18% que ocurre a menudo, lo cual refleja la idea que tienen los ciudadanossobrelaactuacinindebidadelosempresariosprivados.
TablaVII3.BarmetroGlobaldelaCorrupcin:ResultadosColombia
Institucin Partidospolticos Poderlegislativo Empresas/Sectorprivado Medios Funcionarios/Empleadospblicos Poderjudicial Promedio Fuente:TransparenciaInternacional,2009 Nota:5extremadamentecorrupto/1nadacorrupto Puntaje 4,0 3,9 3,1 2,9 3,7 3,5 3,5
Adicionalmente, la encuesta del DANE de calidad de la gestin estatal para el desarrollo empresarial en 2008 que recoge la percepcin de los empresarios sobre la calidad de las instituciones pblicas con respecto al desarrollo empresarial de los sectores de industria y comercio en Colombia estableci que el 33,7% de los empresarios estuvo totalmente de acuerdo en que los directivos de empresas nacionales pueden influenciar a travs de pagos extraoficiales las decisiones del Estado, y 35,2% estuvo parcialmente de acuerdo. Para el caso de las empresas multinacionales, el 35,4% de los empresarios estuvo totalmente de acuerdo y el 33,6% estuvo parcialmentedeacuerdo. En cuanto a los rganos de control, sus labores preventiva, de control fiscal y disciplinaria son esenciales en la lucha contra la corrupcin. La funcin preventiva de la Procuradura General de la Nacin se enfoca en la advertencia de riesgos, controles de actividad y difusin de resultados sobre actuaciones disciplinarias que generen disuasin hacia la comisin de actos de corrupcin. Actualmentesehanidentificadodosgrandesfallasenestesistemapreventivo:losaltosnivelesde incumplimiento normativo 93% de los municipios incumplen la Ley 715 de 2001 sobre el Sistema General de Participaciones, y un importante nmero de quejas por casos de corrupcin que
El Barmetro mide actitudes frente a la corrupcin y las expectativas con respecto a los niveles de corrupcin futuros. Con el paso del tiempo, la encuesta podr medir tendencias de actitud. A diferencia del ndice de Percepcin de la Corrupcin, basado fundamentalmenteenpercepcionesdelsectorprivado,elBarmetrosecentraenexperienciasyactitudesdelpblico. 493
500
recibe la esta entidad la mayora de las ms de 1.000 quejas que recibe la institucin mensualmenteestasociadaatemasdecorrupcin. ElcontrolfiscalenColombiaesejercidopor63contraloras:laContraloraGeneraldelaRepblica, 32 contraloras departamentales y 30 municipales y distritales. Existen en Colombia 1.101 municipios, de los cuales 1.070 son vigilados por las contraloras departamentales y los restantes 30 tienen contralora propia501. Adems, las contraloras departamentales, ejercen control fiscal sobre el departamento y sobre las contraloras municipales existentes en las ciudades y distritos de su jurisdiccin. Tambin est la Auditora General de la Repblica como organismo de control de segundo nivel que ejerce la funcin de control fiscal sobre las 63 contraloras del pas, y la Auditora Fiscal que vigila la gestin fiscal de la Contralora de Bogot. En sntesis, hoy existen 63 proyectosdecontrolfiscalenelpas,sinlosnivelesadecuadosdecoordinacin. As pues, los esfuerzos y avances, las mediciones y encuestas, evidencia que continan siendo necesariosesfuerzosimportantesenestecampo. Corresponde entonces emprender estrategias en esta materia, formular y adoptar una poltica integraldeluchacontralacorrupcinquepropendaporladisminucindeprcticasdecorrupcin, busquedisminuirlosrecursosquesedesvanporactosdecorrupcin,quepermitaalasentidades territorialesfortalecerseparaimpactarenlacapturadelosgobiernolocales. De igual manera, se deber impulsar la actualizacin de la ley anticorrupcin, fortalecer la instancia rectora de la Lucha contra la Corrupcin y poner en marcha el sistema de seguimiento a los recursos del Sistema General de Participaciones previsto en la Constitucin Poltica y reglamentadoporeldecreto28de2008. En forma adicional, aunque los rganos de control y la Rama Judicial han adelantado acciones de fortalecimiento, la impunidad sigue siendo muy elevada y la eficacia en materia de investigacin y sancin insuficiente, razn por la cual, las estrategias formuladas deben contemplar este componente.
b)
Estrategiasparalaluchacontralacorrupcin
Alcanzar los fines esenciales del Estado depende en gran medida del xito de las polticas para prevenir la corrupcin, pues solamente cuando los dineros pblicos cumplan ntegramente con su funcin,sindesviarsehaciainteresesilegales,sealcanzarnlosnivelesderespetoalosderechosy cumplimientodelosdeberesqueexigeelEstadosocialdederecho. La prevencin y el control de la corrupcin se encuentran contemplados dentro de los principios rectores del buen gobierno y la eficiencia administrativa y se asocian a transparencia y al correcto funcionamiento de la administracin pblica, y a la efectividad en el uso y asignacin de los recursos. Las acciones para la prevencin y lucha contra la corrupcin pero sobre todo, la efectividad de las mismas, inciden en la percepcin de la ciudadana sobre la legitimidad de las polticas pblicas, las instituciones, sus autoridades y el propio sistema poltico. La prevencin eficazimpactaenlarespuestadelacomunidadfrentealosprogramasyactividadesdelGobierno,
Desempeo Fiscal de los Departamentos y Municipios 2008, Informe del Departamento Nacional de Planeacin, pgina 213. DNP ImprentaNacional,2010. 494
501
a la vez que crea y genera un control ciudadano de un gobierno que propende y trabaja por la bsquedadelbienestargeneral,ylaadecuadautilizacinyaplicacindelosrecursospblicos. Adicionalmente, resulta necesario considerar acciones que impacten en impunidad, a fin delograr no solamente sanciones y penas para quienes realicen actos de corrupcin, sino tambin propender por la recuperacin de los recursos pblicos, al tiempo que incentivar denuncias y quejas de servidores pblicos y ciudadanos que tengan conocimiento de hechos y situaciones de corrupcin. Enestamateria,lasaccionesdelEstadodebenencausarseprioritariamentehacia: 1. El fortalecimiento de estrategias y mecanismos que prevengan actos de corrupcin. Esto incluye la generacin de una cultura de transparencia y tica con resultados en la prevencin de actos de corrupcin, realizable a travs de las polticas pblicas, de pedagoga y de desempeo de la funcin pblica con alto sentido tico. Las estrategias pedaggicas deben reforzarelcontrolsocialylaideageneraldeunEstadonopermisivoconloscorruptos,queno acepta, tolera ni protege la generacin de beneficios indebidos; participacin ciudadana, rendicindecuentasyelfortalecimientodelroldelEstadocomoformuladorycoordinadorde laimplementacindelapolticadeluchacontralacorrupcin. 2. Mejorar la capacidad de investigacin y sancin de actos de corrupcin, y la adopcin de instrumentos que obstaculicen, disminuyan o eliminen las causas y manifestaciones de la misma. 3. Promovermecanismosdeluchacontralaimpunidad. Tales acciones deben estar dirigidas no solamente a las entidades estatales y a los servidores pblicos,sinoalsectorprivado,losempresariosylasociedadcivil,alavezqueareforzarelcontrol social y poltico. En este contexto, las estrategias para la prevencin, la lucha contra la corrupcin ylaimpunidad,quetendrnefectospreventivosypersuasivos,son:
c)
PolticaIntegralcontralaCorrupcin
Colombia requiere una nueva formulacin e implementacin de una poltica pblica integral que involucrealsectorprivado,lasociedadcivilycontemplemecanismosdeevaluacinyseguimiento de la poltica. Esto, implica profundizar de manera significativa en el conocimiento del fenmeno de la corrupcin; generar las lneas de base de su medicin; establecer en forma explcita las conductas que generan beneficios indebidos en detrimento de la comunidad; identificar los aspectos, procesos y oportunidades que facilitan focos o actos de corrupcin; e introducir correctivos y acciones que impidan la realizacin de actos corruptos. El Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin, o el ente encargado de coordinarlapolticaanticorrupcin,pondrenmarcha,conelapoyoycoordinacindelosrganos de control, y con participacin de la sociedad civil, un sistema de informacin sobre la corrupcin, que servir de base para la elaboracin del informe anual sobre avances y resultados de la lucha contralacorrupcinenColombia. Esta poltica de Estado para la lucha contra la Corrupcin se construir con la participacin de todas las ramas del poder incluyendo los niveles nacional, departamental y municipal, los rganos de control, as como actores del sector privado, la sociedad civil y la ciudadana en general. Adems,desarrollarlossiguientescomponentes:
495
1. Medidaspreventivas
Se ha considerado de principal importancia el aspecto preventivo de la lucha contra la corrupcin, con el fin de evitar la prdida de los recursos pblicos. Para desarrollar este aspecto, la poltica tendr en cuenta los parmetros establecidos por las Convenciones Interamericana y de Naciones Unidas contra la Corrupcin, incluyendo el anlisis de los aspectos de: i) polticas y prcticas de prevencin de la corrupcin; ii) rganos de prevencin de la corrupcin; iii) medidas dirigidas al sector pblico; iv) Cdigos de conducta para funcionarios pblicos; v) Contratacin pblica y gestindelahaciendapblica;vi)informacinpblica;vii)medidasdirigidasalsectorprivado;viii) participacindelasociedadcivil;ix)medidasparaprevenirelblanqueodeldinero. De igual forma, la poltica deber abarcar la posterior definicin de mecanismos accesibles, tiles, y cleres para la formulacin de quejas y denuncias, que permitan no solo apoyar el componente sancionatorio,sinotambinelpreventivo,considerandoqueelconocimientooportunodeindicios de corrupcin, puede activar alertas y acciones que eviten la prdida o desviacin de recursos pblicos. La reorientacin y empoderamiento de la instancia rectora de las acciones preventivas y de lucha contra la corrupcin, a travs del acompaamiento del Gobierno, se considera fundamental para generarresultadosyavancesenestamateria.
2. Investigacinysancin
La poltica de Lucha contra la Corrupcin debe abordar el tema de investigacin y sancin con el fin de combatir la impunidad, para ello se incluirn aspectos como el fortalecimiento de los rganos de control y de las capacidades investigativas en materia de los delitos de corrupcin, as como la promocin de medidas que permitan reforzar la integridad y evitar y sancionar la corrupcin en el poder judicial. De igual manera, se ha abordado la construccin de un estatuto anticorrupcin que persigue, dentro de sus finalidades, la reglamentacin de conductas, la tipificacindeotrasquedanlugaraactosdecorrupcinyelfortalecimientodesanciones. El Gobierno Nacional, adoptar una poltica de tolerancia cero cuando haya determinado que se han cometido prcticas fraudulentas, corruptas, colusorias o coercitivas en materia pensional. Por toleranciaceroseentiendequeelGobiernoNacionalinvestigartodaslasdenunciasefectuadas en el mbito de la presente poltica y dar traslado a las autoridades competentes para que apliquenlassancionesapropiadasenloscasosenquelasdenunciasresultenconfirmadas. Por ello, el Gobierno deber reglamentar lo que corresponda, con respecto a los controles internos dentro las entidades administradoras de pensiones del Sistema General de Seguridad Social,conelfindeasegurarlaeficaciaenlaprevencin,deteccineinvestigacindelasprcticas fraudulentas, corruptas, colusorias en relacin con su personal, sus consultores o sus representantes. Medicin y mapas de riesgo: Es necesario propender por el desarrollo de instrumentos que permitan la medicin de la corrupcin en el nivel nacional y territorial, con el fin de identificar debilidades, avances y resultados de la lucha contra la corrupcin en Colombia. As mismo, se avanzarenlaconstruccindemapasderiesgo,conelobjetivodeorientarmedidaspreventivaso correctivas,peroentodocaso,eficacesyoportunas.
496
3. Coordinacin
Sebuscargenerarcondicionesparalacoordinacininterinstitucionalyentrelosrdenesnacional yterritorialatravsdelaconsolidacindelasrespectivasinstanciasymecanismosqueinvolucren alaRamaEjecutiva,losrganosdecontrolylaRamaJudicial. As mismo, la poltica dirigir acciones para prevenir y sancionar la corrupcin en las entidades encargadas de gestin ambiental y del riesgo, con el fin que su actuar cumpla con las exigencias planteadasenesteplan.
d)
Fortalecimientoinstitucionaldelasentidadesterritoriales
Este fortalecimiento buscar instalar capacidad en las entidades territoriales para contar con mecanismos para el control efectivo de la corrupcin, la rendicin de cuentas y el control ciudadano. Esto har parte del Programa para la generacin y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo territorial, cuyas caractersticas se describen en el captulo FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritoriodeestePlan. Tambin se adelantar una campaa de firma de acuerdos de integridad en las entidades pblicas delnivelnacionalyposteriormentesebuscarsuadopcinenelnivelterritorial.Sebuscarquela adherencia a estos acuerdos por parte de los servidores plasme su compromiso de trabajar con honestidad y rectitud y con la mayor eficiencia del ejercicio de la funcin pblica. El Gobierno trabajar en estos lineamientos para que a partir de dicha gua, los servidores lleguen por s mismos a consensos sobre las actitudes, conductas y omisiones inadmisibles desde la ptica no sololegalsinoticaenelejerciciodelafuncinpblica.
e)
Instrumentosdecontrolypunitivos
Se orientarn acciones que promuevan la expedicin de normas penales, disciplinarias y fiscales que faciliten la investigacin de los casos de corrupcin. Tambin se disearn e impulsarn estrategias conjuntas con el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscala General de la Nacin paragarantizarlarectaadministracindejusticiayevitarlacooptacinenlamisma.
f)
Fortalecimientoymodernizacindelosrganosdecontrol
Se apoyarn procesos de fortalecimiento y modernizacin de los rganos de control, teniendo en cuenta que sus labores preventiva, de control fiscal y disciplinaria son esenciales para que los servidores pblicos apropien la transparencia en su actuar y sean responsables en caso de fallar a susdeberes.
1. ProcuraduraGeneraldelaNacin
Con respecto a la Procuradura General de la Nacin, se har nfasis en el Plan para el fortalecimiento y focalizacin de la funcin preventiva de la Procuradura General de la Nacin, que debe ir de acuerdo a las prioridades que se han establecido en torno a la lucha contra la corrupcin.Deestamanera,sehanpriorizadocomponentescomoeldiseoeimplementacinde un sistema integrado en la funcin preventiva que incluya un proyecto nacional de capacitacin
497
para la prevencin a funcionarios de la procuradura y que al miso tiempo contribuya disminuir el potencial de faltas disciplinarias, aumentar la buena gestin en las entidades, aumentar la transparenciaenlagestinymejorarlavaloracindelservidorpblicohacialoscomportamientos ticos. As mismo, este programa pretende generar los mecanismos de medicin del cumplimiento normativo, fomentar aspectos integrales e la cultura de la legalidad y fortalecer los mecanismos por los cuales e hace efectivo el control social de la gestin pblica. Todo esto, con el fin de disminuir los ndices de incumplimiento normativo, fortalecer la evaluacin y monitoreo del cumplimiento normativo en la gestin pblica y lo asociado al fomento de la cultura de la legalidad.
2. ContraloraGeneraldelaRepblica
En el caso de la Contralora General de la Repblica, su modernizacin se orientar a actualizar la estructuradelcontrolfiscalalasnuevasdemandasdelaadministracinpblicademaneraquese logrehacerunseguimientoefectivo,enfocadoalosplanes,programasyproyectos,atravsdelos cuales se ejecutan las polticas pblicas, garantizando un control diferencial segn el tipo de plan, el sector al que corresponden y la naturaleza del ejecutor. Para el efecto se adoptar una nueva estructuraorgnicaysefortalecernlasherramientasinformticas.
3. AuditoraGeneraldelaRepblica
En cuanto a la Auditora General de la Repblica, sern objetivos la ampliacin de coberturas de las 63 contraloras del pas; la actualizacin de las estrategias de lucha contra la corrupcin, con nfasis en lareparacin del dao patrimonial; la simplificacin los sistemas de informacin para la rendicin de cuentas en lnea; la atencin calificada al ciudadano y el fortalecimiento del sistema sancionatorio.
4. Sistemadecontrolfiscal
Paraarmonizarelcontrolfiscalbajocriteriosdecoordinacin,concurrenciaycomplementariedad, debe fortalecerse el Sistema Nacional de Control Fiscal, que incluya los controles externo e interno,queasuvezintegreelcontrolfiscalposteriorylalaborpreventiva.
g)
Medidasdirigidasalsectorprivado
Se buscar la regulacin de la gestin transparente de los intereses privados mediante la regulacin del lobby o cabildeo; as como la discusin con el sector privado de medidas especiales como la expedicin de cdigos de conducta para el ejercicio tico y transparente de la actividad comercial.
h)
Rendicindecuentasytransparencia
Su buscar hacer de la rendicin de cuentas a la ciudadana una funcin permanente y sustantiva enlafuncinpblica:ElEstadoinformarypondradisposicindelaciudadanalosdetallesdesu
498
gestin de forma permanente, a travs de la implementacin de mecanismos de rendicin de cuentas,utilizandoinformacinoportunaydecalidad. Se promovern espacios para la participacin de la sociedad civil, no solamente en materia de rendicin de cuentas, sino tambin en el proceso de construccin de la poltica as como en el desarrollo de los planteamientos y la adopcin de mecanismos para llevar cabo las estrategias planteadasenelpresentecaptulo.
i)
Responsabilidadenelusodelosrecursos
El Estado, a travs de sus agentes, usa responsablemente los recursos que provienen del erario asignndolosconcriteriosdeprioridaddelgastopblico.Estoimplicausarlosdemaneraeficiente, y tambin evitar desviaciones y usos indebidos, inclusive para beneficio privado. Medidas que apuntan al logro de este objetivo se encuentran desarrolladas a lo largo de las bases del Plan Nacional de Desarrollo, as como en los artculos que integran el mismo. De igual forma, se fortalecern los sistemas de gestin MECI y calidad, al interior de las entidades del orden nacional yterritorial.Finalmente,seseguirnlasdirectricesdelbuengobiernoenlamateria.
j)
Metas
As como lo propone este captulo, la Poltica de Lucha contra la Corrupcin incluir el diseo e implementacindeherramientasdemedicinquedencuentadelfenmenodelacorrupcin.Por lo tanto se propone usar transitoriamente el indicador que calcula Transparencia Internacional. Una vez se cuente con los indicadores de la Poltica, ellos sern adoptados formalmente para la medicindelasmetasdegobiernoparaestamateria.
TablaVII4
Nombre indicador Corrupcin(calificacinsegnndicede TransparenciaInternacional) Tipodel indicador Resultado Lnea base 3,5 Metacuatrienio 4,0 Fuente Transparencia Internacional
3.
a)
Participacinciudadanaycapitalsocial
Antecedentesconceptualesynormativos
ElConstituyentedel91definiunmodelodedemocraciaenelquelaparticipacinesunprincipio rector y un derecho fundamental502. Consecuentemente, en nuestro pas se ha dado, por una parte, un extenso desarrollo normativo y, por otra, una variedad de experiencias (tanto pblicas comoprivadas)quehanimpulsadolaparticipacinendistintasregionesdelageografanacional. La participacin debe entenderse como un concepto amplio, el cual incluye el conjunto de posibilidades de interaccin de los ciudadanos en el mbito pblico. Esta nocin abriga ideas que
Los artculos 1 y 2 de la Constitucin rezan: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, y que Son fines esenciales del Estado:[]facilitarlaparticipacindetodosenlasdecisionesquelosafectanyenlavidaeconmica,poltica,administrativaycultural delaNacin. 499
502
en la literatura especializada se consideran de manera separada503, pero que coinciden en el propsito colectivo de materializar la ciudadana, y que, por lo tanto, comparten un mismo carcter estratgico. El enfoque escogido por el Gobierno Nacional en este mbito asume la tesis de que la profundizacin de la democracia implica el fortalecimiento de diversas manifestaciones de la participacin que vale la pena considerar, si no homogneamente, s de forma conjunta. Desde este punto de vista, la participacin resulta vital en los mbitos de la gobernabilidad, la movilizacin ciudadana,laaccincolectiva,lademocratizacinde lagestinpblica,lasolidaridad ylaprofundizacindeldilogopermanenteentreelEstadoylaciudadana. Enresumen,laparticipacinciudadanaseentiendecomolacondicinyelrequisitonecesariopara el ejercicio de una ciudadana activa, en virtud de la cual los individuos se involucran en asuntos que son relevantes para sus comunidades.504 Conforme al entendimiento de este tema, la participacin y el buen gobierno se complementan en el propsito de promover la interaccin entre los ciudadanos y el Estado para la definicin de los horizontes de futuro, el diseo, la ejecucin, el seguimiento y el control social de las polticas pblicas en los niveles nacional y territorial. Desde esta perspectiva, la participacin no es slo un medio para alcanzar las metas gubernamentales sino uno de los finesque persigue el modelo de democracia que queremos para nuestro pas. Un modelo en el que el empoderamiento ciudadano, sobre la base de la diversidad, es fuerza motor del desarrollo. La participacin ciudadana se materializa en el ejercicio de los derechos civiles y polticos relacionados con la participacin en instancias de consulta, deliberacin y/o decisin sobre asuntos pblicos y en la libre conformacin de organizaciones sociales,ascomoenlainteraccincotidianadelaspersonas.
FiguraVII6.DimensionesdelaParticipacinCiudadana

De modo general, es posible reconocer al menos cuatro manifestaciones de la participacin: (1) Participacin poltica; (2) Participacin Social; (3) Participacin ciudadana y (4) Participacin comunitaria. Para profundizar en estos conceptos ver: Velsquez, F. yGonzlez,E.(2003).QuehapasadoconlaparticipacinciudadanaenColombia?BogotD.C.:FundacinCorona.Cap.1. La Corte Constitucional, en la sentencia C180 de 1994, cuando realiz el control previo de la Ley 134 de 1994, propuso una definicin que complementa esta nocin amplia de la participacin. All se seala: "La participacin es un modelo de comportamiento polticoysocial,fundamentadoenlosprincipiosdelpluralismo,latolerancia,laproteccindelosderechosylibertadesascomoenuna gran responsabilidad de los ciudadanos en la definicin del destino colectivo (...) implica adicionalmente que el ciudadano puede participarpermanentemente enlosprocesosdecisoriosnoelectoralesqueincidirnsignificativamenteenel rumbodesuvida(...)esta implica la ampliacin cuantitativa de oportunidades reales de participacin ciudadana, as como su recomposicin cualitativa en forma que,ademsdelaspectopolticoelectoral,suespectroseproyectealosplanosdelosfamiliar,econmicoysocial". 500
504
503
El concepto de participacin ciudadana que suscribe este Plan incluye tres dimensiones complementarias: (1) accin cvica y democrtica, (2) asociacin y (3) cultura ciudadana. La accin cvica y democrtica reivindica el valor que tiene el aprovechamiento de las oportunidades de participacin creadas en el entorno institucional y social. La dimensin de asociacin subraya la importancia de conformar organizaciones que tramiten los intereses ciudadanos, y la dimensin de la cultura ciudadana tiene su nfasis en la necesidad de generar acuerdos legales, ticos y culturales que faciliten una convivencia constructiva y pacfica, y desarrollar una cultura del dilogo, la corresponsabilidad y la solidaridad. A continuacin se ejemplifican las principales manifestacionesdeestasdimensionesyseexponenalgunosejemplosconcretosdesuaplicacin.
TablaVII5.Manifestacionesyejemplosdelasdimensionesdelaparticipacinciudadana
Manifestacin Eleccinderepresentantes Participacinenmecanismosdedemocracia directa Ejemplos Votacionesparacargosdeeleccinpblica Referendos Plebiscitos Derechosdepeticin Revocatorias Accionespopulares ConsejoNacionaldePlaneacin ConsejosTerritorialesdePlaneacin ConsejoMunicipaldeDesarrolloRural ConsejoMunicipaldeAtencinIntegralparalaPoblacinDesplazada ForosEducativosMunicipales InstanciasdelGobiernoEscolar ConsejosComunitariosdecomunidadesnegras MecanismoseinstanciasdeConsultaPrevia Ncleosdepobladores ConstituyentesMunicipales SistemasregionalesdePlaneacindeNaturalezaCiudadana AsambleaspermanentesdelaSociedadCivil OrganismosdeAccinComunal(Juntas,Asociaciones,Federaciones, Confederacin) Asociacionesbarrialesoveredales CorporacionesquelideranlosProgramasRegionalesdeDesarrolloyPaz Veedurasciudadanasyorganizacionesquefomentanelcontrolsocial OrganizacionesporladefensadelosDerechosHumanos Organizacionesjuveniles Organizacionesculturales Organizacionesdecarcterdeportivoy/ocultural Organizacionesdeciudadanosquefomentanelbuengobiernoyla transparencia Organizacionesquepromuevenlasostenibilidadambiental Sindicatos Federaciones Confederaciones Gremios Redes Partidospolticos MovimientospolticosGruposSignificativosdeciudadanos EmpresasdelSectordelaEconomaSolidaria Asociacionesdeproductores IniciativasproductivasdelasOrganizacionesdeBase Cumplimientociudadanodelasnormasyacuerdosparalaconvivencia Usodeloscanalesinstitucionalesdedenuncia Mecanismosalternativosdesolucindeconflictos Comportamientocvico,solidarioydeayudamutua
AccinCvicayDemocrtica Asociacin Cultura ciudadana
Participacineninstanciaslaconsulta, deliberaciny/odecisincolectiva reglamentadasdetiponacionalolocal, sectorialointersectorial
Participacineninstanciaslaconsulta, deliberaciny/odecisincolectivano reglamentadas Conformaciny/oadscripcina organizacionesoredessocialesenfocadasen lageneracindelbienestargeneral,la autogestindeldesarrolloyelcontroldela gestinpblicaenunaunidadterritorial.
Conformaciny/oadscripcina organizacionesoredessocialesdetipo temtico
Conformaciny/oadscripcina organizacionesoredessocialesque agremianinteresesdeconjuntosde organizacionesosectores Conformaciny/oadscripcinapartidoso movimientospolticos Conformaciny/oadscripcina organizacionessocialesconvocacin productivay/odegeneracindebeneficios econmicos. Culturadelalegalidad Cooperacinconlasautoridadesy prevencindelriesgo Actitudesproclivesalbiencomnyla tolerancia
501
Esta nocin amplia de participacin ciudadana se enlaza con el concepto de capital social, entendido como el conjunto de bienes colectivos de tipo relacional que se construye en las sociedades. Las tres dimensiones sealadas arriba permiten orientar esfuerzos para generar y acumular capital social. En este sentido, este Plan asume que si nuestra sociedad fomenta adecuadamente la accin cvica y democrtica, la asociacin y la cultura ciudadana, lograr favorecer la confianza interpersonal y en las instituciones, la cohesin, la solidaridad y la cooperacin, todas ellas variables constitutivas del capital social. El aumento del capital social reduce costos de transaccin, genera ambientes proclives para los intercambios, favorece el trmite no violento de los conflictos, aumenta los niveles de legitimad y de control ciudadano y favorece la creacin de condiciones para la ampliacin de opciones de eleccin. Es por ello que la generacinyacumulacindecapitalsocialseconsideraunrequisitoclaveparaeldesarrollo. Adicionalmente, resulta necesario considerar que la lgica apenas descrita opera tambin en el sentido contrario. En efecto, la ventaja que tienen las sociedades que han logrado acumular capital social es, precisamente, que en ellas se materializan con ms vigor las manifestaciones de la participacin. Por eso, incidir de manera positiva en la participacin y el capital social implica fomentarelementosqueseretroalimentanentres.
FiguraVII7.Aproximacinconceptualalarelacinentreparticipacinciudadana, capitalsocialydesarrollo
Desarrollo
Capital social
Confianza,cohesin,solidaridad,cooperacin
Accincvicay democrtica
Asociacin
Cultura ciudadana
Participacin ciudadana
Larelacinentreparticipacinciudadana,capitalsocialydesarrolloesespecialmenterelevanteen el escenario colombiano por cuanto el diseo de nuestra democracia implica la existencia de un ideal descentralizador. Este ideal, que pretende incentivar la toma de decisiones contextualizadas y autnomas, tiene como herramienta fundamental la materializacin de las distintas manifestaciones de la participacin. En otras palabras, el desarrollo de la participacin es un requisito para que la ciudadana, en el nivel local, exprese correctamente sus necesidades y contribuyaaldiseodelasmedidasnecesariasparalasolucindesusproblemas,locual,desdela
502
perspectiva de la democracia, fomenta el desarrollo. Es por ello que en este mbito de accin la coordinacinentrelosnivelesnacionalylocalesfundamental. Colombia cuenta con diversas herramientas normativas y de poltica pblica orientadas a incentivarlaparticipacin.Encuantoalaaccincvicaydemocrtica,queincluyemanifestaciones de carcter representativo y participativo, los artculos 258, 259 y 260 de la Constitucin del 91 situaron al voto como un derecho y un deber primordial. En desarrollo de estos artculos, y tras una serie de reformas, se definieron y reglamentaron los perodos de ejercicio de las autoridades pblicas del poder ejecutivo a nivel nacional, departamental y municipal, se establecieron los elementos constitutivos del sistema electoral y de partidos en corporaciones pblicas de eleccin popular y se definieron ciertas reglas de comportamiento de las bancadas partidistas en dichas corporaciones505. Sumado a lo anterior, el ordenamiento jurdico, mediante la Ley 134 de 1994, otorga a los ciudadanos mecanismos de democracia directa para asumir individual o colectivamente la conformacin, ejecucin y control del poder poltico a travs de la participacin. De igual forma, los desarrollos normativos de la Constitucin, as como la necesidad de introducir una mirada ciudadana a los temas sectoriales, han propiciado la creacin de una variedad de instancias y canales de participacin que permiten a los ciudadanos involucrarse en la consulta, deliberacin y decisin sobre asuntos de importancia colectiva cuya normatividad es extensa. La leyes de promocin de los organismos de accin comunal y la ley orgnica del Plan Nacional de Desarrollo506,sonreferentesfundamentalesenesesentido. En cuanto a la asociacin, la Constitucin de 1991, mediante los artculos 38, 39 y 107, define el marco general mediante el cual se garantiza a los ciudadanos la posibilidad de organizarse para el desenvolvimiento de las distintas acciones que realizan en sociedad bien sea a fin de intervenir en la defensa y promocin de sus intereses y/o, con el propsito de vincularse a la gestin de su propio desarrollo.507 Y en cuanto a la cultura ciudadana resulta necesario sealar la importancia normativa de los Cdigos Nacional de Polica y Nacional de Trnsito as como la Ley General de Educacin508,enloquecompetealtemadelaeducacinparalaciudadana. Tambin es necesario resaltar cinco documentos de poltica pblica que han incentivado las distintas manifestaciones de la participacin ciudadana en el pas. As, se encuentra el documento CONPES 2779 sobre participacin ciudadana aprobado en 1995, los CONPES 3278 de 2004 y3566 de 2009 mediante los cuales se ha brindado apoyo a iniciativas ciudadanas de construccin de condiciones de desarrollo y pazespecficamente a los Programas Regionales de Desarrollo y Paz (PDP), en un esfuerzo por contribuir a la materializacin del concepto expansivo de la democracia participativa; el CONPES 3661 de 2010 para el Fortalecimiento de los organismos de accin comunal, y el CONPES 3639 de 2010 que define la poltica de desarrollo empresarial para el sector delaeconomasolidaria.
HerramientasimportantesenestesentidosonlaLey130de1994elActoLegislativo1de2009,elActolegislativo02de2002,laLey 741de2002,elActoLegislativo01de2003,elActoLegislativo02de2004,laLey892de2004,laLey974de2005ylaLey996de2005. 506 Leyes743de2002y152de1994,respectivamente. 507 Los Decretos 2150 de 1995 y 426 de 1996 regulan los mecanismos que le permiten a los ciudadanos constituir asociaciones, corporaciones y, en general, entidades sin nimo de lucro. Del mismo modo que la ley 10 de 1991 y su Decreto reglamentario 1100 de 1992, as como los artculos 70 y 71 de la ley 79 de 1988, y el decreto 4588 de 2006, reglamentan a las organizaciones del sector solidario. 508 Ley115de1994. 503
505
Con todo, resulta necesario reconocer que el marco normativo vigente en los temas relacionados con la participacin es amplio y disperso, y que la expedicin de normas constantes y especficas (yaseasectorialesointersectoriales)nohabastadoparaconsolidarennuestropasunesfuerzode participacincoordinadoydealtoimpacto.Engeneralresultanecesarioindicarque,apesardelos avances experimentados, Colombia afronta el desafo de profundizar la participacin como elemento determinante de la gestin del desarrollo, bajo el entendido que la construccin de sociedad debe permitir a los ciudadanos reconocerse como parte de ella e involucrarse en la definicindesudestino. En consecuencia, y con el propsito de crear condiciones que permitan el fomento de la participacin ciudadana, el presente plan pretende impulsar acciones en algunos frentes considerados como crticos. stos son los de la planeacin y presupuestacin participativa, la revisin de mecanismos, instancias y normas de participacin, la organizacin autnoma de la sociedadcivil,laculturaciudadanaylagestindelconocimiento.
b)
El seguimiento, por parte de las autoridades del Estado, a distintas experiencias de participacin ha producido un aprendizaje significativo sobre sus limitaciones y potencialidades. Derivado de este aprendizaje, el presente Plan plantea la consolidacin de una Agenda Nacional de Participacin Ciudadana. Dicha Agenda, que compromete los esfuerzos de entidades del orden nacional y territorial y que pretende convocar a diversos actores pblicos, privados y acadmicos en torno al fomento de la participacin, proporcionar lneas de accin prioritarias que debern ser ajustadas, complementadas y consolidadas de acuerdo al enfoque de tipo regional y tnico diferencial. La Agenda Nacional de Participacin Ciudadana est conformada por los cinco lineamientos que se exponen a continuacin y en su adecuada coordinacin jugar un rol fundamentalelMinisteriodelInteriorydeJusticia.
1. FomentoalSistemaNacionaldePlaneacineimpulsoala presupuestacinParticipativa.Dimensin:AccinCvicayDemocrtica
La promocin de la planeacin y presupuestacin participativa es un desafo esencial en el marco de la Agenda Nacional de Participacin Ciudadana. Desde hace varios aos han tenido lugar diversas manifestaciones de esta naturaleza que, acompaadas por los Consejos Nacional y Territoriales de Planeacin, han logrado acercar a la institucionalidad pblica y a la Sociedad Civil enlaconcertacindelasprioridadesdedesarrollo509. Del mismo modo, las oportunidades creadas por el marco institucional han carecido en ocasiones del suficiente vigor o acompaamiento para modificar prcticas tradicionales no orientadas al beneficio de la ciudadana. Consciente de sus potencialidades y limitaciones, el Gobierno nacional buscar fortalecer y consolidar el Sistema Nacional de Planeacin, as como fomentar la construccin de Sistemas y experiencias Regionales y locales de Planeacin y Presupuestacin Participativa. Con este impulso, y la adecuada articulacin con el nivel nacional, se espera: (1) impulsar la compatibilidad de los planes de desarrollo de distinto nivel territorial; (2) incentivar la
Algunas de las variadas experiencias de este tipo son: Los Sistemas Regionales de Planeacin del Magdalena Medio, del Oriente Antioqueo y, de los Montes de Mara; la construccin de planes y presupuestos participativos de Bogot, Medelln, Cartagena, del reametropolitanadelCentroOccidenteColombianoPereira,Dosquebradas,Virginia,Samaniego,Pasto,Toribo,entreotras. 504
509
priorizacin de proyectos con arreglo a los presupuestos de la nacin, los departamentos y los municipios por parte de las comunidades; (3) Otorgar un rol de mayor relevancia al Consejo Nacional de Planeacin y a los Consejos Territoriales de Planeacin en el diseo, seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo y de las tareas vinculadas con la gestin del desarrollo, y con ello, revitalizar el Sistema Nacional de Planeacin; (4) brindar asistencia tcnica a actores pblicos y privados territoriales para que desarrollen iniciativas orientadas a la planeacin y presupuestacin participativa; (5) promover un dilogo nacional alrededor de las propuestas de Visin 2019 sometidas a discusin pblica por el Estado colombiano y; (6) Afinar los mecanismos de convocatoria y participacin a los escenarios de consulta y/o deliberacin alrededor de la planeacinypresupuestacindeldesarrollo.
2. ConsolidacindelaPolticaNacionalsobreMecanismos,Canalese InstanciasdeParticipacinCiudadana.Dimensin:AccinCvicay Democrtica

Colombiacuentaconunaofertainstitucionaldemecanismos,instanciasycanalesdeparticipacin ciudadana cuyaimportanciaradicaenlaspotencialidadesqueofreceparafacilitarelaccesodelos ciudadanos a procesos reales de toma de decisiones. Sin embargo, esta alta oferta de mecanismos, instancias y canales ha generado fragmentacin, poca coordinacin y reducida complementariedadentrelosmismosyentrelasdependenciasencargadasdepromoverlos. En atencin a lo anterior, el Gobierno nacional formular una poltica nacional sobre mecanismos, instancias y canales de Participacin Ciudadana conformada, al menos, por los siguientes elementos: (1) un debate amplio con la ciudadana sobre el balance y rediseo de la oferta institucional nacional y territorial de participacin ciudadana; (2) la expedicin de una Ley Estatutaria sobre participacin ciudadana de carcter general, que ample el alcance de la Ley 134 y permita la articulacin de las normas hoy existentes; (3) la creacin de una oferta articulada de mecanismos, instancias y canales de participacin que permita la depuracin de los mismos y el correcto relacionamiento entre los niveles nacional y local por un lado, y sectorial e intersectorial por el otro; (4) la introduccin de tcnicas y metodologas que mejoren la efectividad y representatividad de dicha oferta a partir de un ejercicio de aprendizaje de experiencias exitosas de participacin ciudadana y; (5) la generacin de estrategias para la promocin tanto de los esfuerzos de conformacin de instancias de discusin de carcter ciudadano como la correcta identificacineinstitucionalizacindesusaportes.
3. ConstruccindelaPolticaNacionaldeFortalecimientoaExpresiones AsociativasdelaSociedadCivil.Dimensin:Asociacin
Consciente de la importancia que tiene el fortalecimiento de la Sociedad Civil y de las expresiones de organizacin social en el marco de esta Agenda, el Gobierno nacional consolidar una Poltica Nacional de Fortalecimiento a expresiones asociativas de la Sociedad Civil cuyo desarrollo priorizaryconsiderar,almenos,lossiguienteselementos:(1)lapromocindemecanismospara medir y caracterizar el mejoramiento de las capacidades organizacionales de las Organizaciones Sociales; (2) la promocin de iniciativas de aprendizaje nacional sobre los aportes que realizan, en trminos de capital social, los distintos tipos de expresiones de la Sociedad Civil as como la identificacin y promocin de manifestaciones asociativas que jalonan el cambio social de manera positiva,talescomolasquepromuevenlaInversinSocialPrivadaylaconfluenciadeinteresesde
505
distintos sectores en torno a la superacin de la vulnerabilidad; (3) la continuidad al apoyo a los Organismos de Accin Comunal como herramienta fundamental de la democracia local; (4) el fomento a los movimientos de agremiacin y federacin de expresiones asociativas con el propsito principal de generar canales de interlocucin en temas de poltica pblica priorizados; (5) el impulso al fortalecimiento de los partidos polticos entendidos como expresiones ciudadanas; (6) el apoyo a las empresas del sector de la economa solidaria ratificando su carcter empresarial, social y solidario y, reconociendo su potencial para generar prosperidad entre sus asociados y a nivel comunitario; (7) la continuidad del acompaamiento a iniciativas ciudadanas de construccin de condiciones de desarrollo y paz impulsadas por los Programas Regionales de Desarrollo y Paz en alianza con la Cooperacin Internacional, la Banca Multilateral y la institucionalidadpblicadedistintoordenterritorial;(8)lainclusindeestrategiaspedaggicasde sensibilizacin ciudadana sobre la importancia de la asociacin como herramienta para la vinculacinaladiscusin,implementacinyevaluacinsobreasuntospblicos;(9)lapromociny fomento a instrumentos de control social en los ejes estratgicos de inversin del pas y; (10) el fomento de canales institucionales para el permanente dilogo entre actores del Estado, de la SociedadCivil,laacademiayelsectorprivado.
4. ConstruccindelaPolticaNacionaldeCulturaCiudadana Dimensin:CulturaCiudadana
La meta de consolidar una convivencia orientada por el respeto a las leyes y normas y por el cumplimiento de los acuerdos que cada vez es suscrita con ms vigor por las autoridades del nivel municipal que son determinantes en el logro de estos propsitos es una muestra de la importanciayentendimientoquelasociedadcolombianahavenidodesarrollandoenestesentido. Delmismomodo,loeslaratificacindelaimportanciaquetienefortalecerunaculturaprocliveal dilogo y la paz, al respeto de la diferencia, a la solidaridad y a la democracia en un sentido sustantivo,esdecir,comounsistemadeconvivenciacuyocriteriofundamentaleslaproteccinde lopblicoyelrespetodelaidentidaddentrodelmarcodelaslibertadesylosdeberesciudadanos. Por ello, el Gobierno nacional promover la formulacin de una Poltica Nacional de Cultura Ciudadana en la que sus elementos constitutivos atendern los retos vinculados con: (1) la interiorizacin del valor que tiene el cumplimiento de las normas y acuerdos sociales; (2) la generacin de un rechazo social firme frente a las manifestaciones que contravienen la convivencia pacfica; (3) el trmite no violento de los conflictos y la prevencin de los mismos; (4)laaperturadeespaciosparalamanifestacindelasdiferencias,delosinteresesdelasminoras y del rescate y preservacin y rescate de la identidad; (5) la promocin de un sentido de cooperacin con las autoridades y el desincentivo de las conductas que invitan a ejercer justicia por mano propia; y (6) la promocin de prcticas que fomenten el cumplimiento de acuerdos, el comportamiento solidario y la confianza interpersonal Para la consolidacin de esta poltica se realizarnesfuerzosinterinstitucionalesquepromovernaccionespedaggicasydepromocinde losretosapenassealados.
506
5. ConsolidacindeunSistemadeInformacinyGestindelConocimiento paralaParticipacinciudadana,eldesarrollodelCapitalSocialyla CulturaCiudadana.Dimensin:Transversal

El reto del Gobierno nacional en el fomento de la participacin ciudadana est estrechamente vinculado con la posibilidad de adecuar, articular y potenciar las condiciones creadas para promover la vinculacin de los ciudadanos y sus organizaciones en la discusin de los asuntos pblicos y, de aprovechar las condiciones que generan las tecnologas de informacin y comunicacionesenestepropsito. Convertir este reto en algo posible implica generar un aprendizaje que, basado en la experiencia, permita tomar decisiones que impacten positivamente el mbito de la participacin ciudadana. Para promover este aprendizaje, el Gobierno nacional impulsar, sobre la base del actual SIDEPAR del MIJ, la consolidacin de un Sistema de Informacin y Gestin del Conocimiento para la participacin ciudadana, el desarrollo del capital social y la cultura ciudadana cuyos elementos centralessern:(1)laconsolidacindeunregistronicodeexpresionesasociativasdelaSociedad Civil; (2) el registro sistemtico de experiencias significativas de participacin ciudadana orientados al reconocimiento del desempeo real de las instancias de participacin y de las iniciativas institucionales, sociales y privadas desplegadas alrededor del propsito de la participacin; (3) el fomento a la conformacin de un observatorio que traduzca en aprendizajes, buenas prcticas y recomendaciones de poltica los logros y lmites de las experiencias de participacin ciudadana recogidas; (4) la generacin de lneas de base sobre cultura ciudadana y capital social; y (5) la promocin de foros, congresos e investigaciones que vinculen a universidades y centros de pensamiento en la reflexin sobre la trayectoria y la prospectiva de la participacinciudadanaenColombia.
c)
Metaseindicadores
TablaVII6
Dimensin
Metas
Indicadoresasociados EstructurayfuncionamientodelSistemaNacional dePlaneacinrevisado
Ponderacinde losindicadores 20% 20%
Totales
Agendadetrabajoconjuntopermanenteentreel Fortaleceryprofundizarelalcance ConsejoNacionaldePlaneacinestablecidayen funcionamiento delSistemaNacionalde Experienciasdesistemasregionalesparticipativosy Planeacinypromoverlas deejerciciosdeprospectivalocaldeplaneacin prcticasdepresupuestacin apoyados participativaaescalanacional, departamentalymunicipal. Experienciasdepresupuestacinparticipativa Accincvica y democrtica identificadasyapoyadas. ArmonizacinentreplaneslocalesyPlanNacional deDesarrollorealizada Procesodedeliberacinciudadanasobre mecanismoseinstanciasdeparticipacinefectuada Nuevaleyestatutariasobreparticipacin FormulareimplementarlaPoltica presentadaaconsideracindelCongreso demecanismosdeparticipacin NuevoCONPES departicipacinciudadana ciudadana. elaborado Ofertainstitucionaldeparticipacinrevisaday ajustada
20% 20% 20% 25% 25%
100%
100% 25% 25%
507
Dimensin
Metas
Indicadoresasociados Procesodedeliberacinciudadanasobrela importanciadelasherramientasdeasociacin.
Ponderacinde losindicadores 25% 25% 25% 25% 25% 25%
Totales
Asociacin
FormulareimplementarlaPoltica Documentodepolticasobreasociacinelaborado NacionaldeFortalecimientoa Experienciasdefomentoalaasociatividad expresionesasociativasdela apoyadas sociedadcivil. Incentivosinstitucionalesparaelfomentodela asociatividadcreados Procesodedeliberacinciudadanasobrela importanciadelaculturaciudadana.
100%
Cultura Ciudadana
Documentodepolticasobreculturaciudadana FormulareimplementarlaPoltica elaborado NacionaldeCulturaCiudadana. Experienciasdefomentodelaculturaciudadana identificadasyalaasociatividadapoyadas Incentivosinstitucionalesparaelfomentodela culturaciudadanacreados
100% 25% 25%
Crearypromoverlaproduccin peridicadeconocimientodel SistemadeInformacinyGestin Transversales delConocimientoparala participacinciudadana,el desarrollodelcapitalsocialyla culturaciudadana.
Medicionessobrecapitalsocial,culturapoltica, participacin,asociatividadyculturaciudadana efectuadas
25%
100%
B.
Relevanciainternacional
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Colombia est llamada a jugar un papel muy relevante en los nuevos espacios globales, y aspiramos asumir el liderazgo que nos corresponde en los escenarios internacionales. Hay que saber globalizarse y no simplemente dejarse globalizar. Para ello pondremos en marcha una polticaexteriormodernaquemirehaciaelfuturo,conunaestrategiadiplomticaquemultiplique
508
y haga ms eficaz la presencia de Colombia en los organismos multilaterales y profundice las relacionesbilaterales.510 En los ltimos aos, la posicin e importancia de Colombia en los escenarios globales se ha fortalecido y el pas ha pasado a ocupar un lugar de mayor relevancia en la comunidad internacional. Sin embargo, en trminos econmicos y comerciales. Colombia es todava una economa comparativamente cerrada. Si bien en los ltimos aos el pas ha avanzado en la negociacin de tratados de libre comercio con otras economas, todava hay mucho camino por recorrer. A modo ilustrativo, encontramos que mientras la suma del PIB de los pases con los cualesColombiatieneacuerdoscomercialesescercanaaUSD$3,2billones,enChileoMxicoesta cifra es superior a USD$35 billones. As mismo, encontramos que en 2009 la participacin de las exportaciones de Colombia hacia sus tres primeros destinos fue de 56%, frente a 31% en Brasil, 34% en Argentina, 36% en Chile y 42% en Per. Esta falta de diversificacin de mercados y productos genera una excesiva concentracin de riesgo, supeditando el desarrollo del comercio exterior a la dinmica y fluctuaciones de unas pocas economas o a las dinmicas internacionales depreciosdeunospocosproductos. Ahora bien, la poltica exterior no se centra exclusivamente en las relaciones econmicas y comerciales. Por lo contrario, abarca un espectro mucho ms amplio que incluye adicionalmente dimensiones polticas, migratorias, ambientales, energticas, laborales y de seguridad. En este sentido, el desarrollo de una poltica exterior integral para Colombia implica la necesidad de (1) consolidarlainsercinyrelevanciainternacionaldelpas,paralocualesclaveimplementarlosTLC con Canad, EFTA, Estados Unidos y la Unin Europea, (2) afianzar los vnculos con Amrica Latina y el Caribe, (3) desarrollar estrategias de insercin activa en el AsiaPacfico, (4) diversificar el relacionamiento en los escenarios multilaterales, destacando el ingreso a la OCDE y la APEC, (5) fortalecer y diversificar la cooperacin internacional, como pas oferente y como pas receptor, y (6)impulsarlapolticamigratoriayfortalecerelservicioconsular. As mismo, una parte de trascendental importancia en la poltica internacional de Colombia es el desarrollo de fronteras. Las fronteras, tanto terrestres como martimas, son una importante fuente de desarrollo e integracin para el pas. Colombia cuenta con fronteras martimas y terrestres con once pases. En stas, se identifican ejes comerciales estratgicos as como zonas ambientalesdegranimportancia. La aplicacin de una estrategia diferenciada de desarrollo de las fronteras es inaplazable para el pas.
1.
a)
Insercinproductivaalosmercadosinternacionales
Diagnstico
Enlaltimadcada,Colombiahaimplementadosatisfactoriamenteunaestrategiadeinsercinen laeconomaglobal,conelobjetivodemaximizarlosbeneficiosdeunaccesopreferencialestabley de largo plazo de la oferta de bienes y servicios a los grandes mercados del mundo, atraer ms inversiones, lograr un correcto aprovechamiento de los factores productivos e incorporar nuevas tecnologasalaparatoproductivonacional.
510
ConbaseeneldiscursodeposesindelPresidenteJuanManuelSantos(7deagostode2010). 509
A pesar de lo anterior, Colombia contina siendo una economa relativamente cerrada. En 1990 el pas tena un grado de apertura muy similar al de Latinoamrica y el mundo (figura VII8), y se ha quedado rezagado no slo con respecto a estos grupos, sino en relacin con pases con una estructura comercial similar511. Al evaluar las exportaciones per cpita de Colombia y compararlo con pases de un nivel similar de desarrollo, se observa que se encuentra en un nivel muy inferior aldepasescomoChileoCostaRica512.
FiguraVII8.Comercio(exportacionesmsimportaciones)comoporcentajedelPIB*
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Argentina Chile Colombia India Mexico Peru LatinoamricaMundo yCaribe
Porcentajes
1990 1995 2000 2008
Fuente:BancoMundial. *ElltimodatodelMundocorrespondea2007
Una estructura arancelaria caracterizada por altas tarifas le resta competitividad a las exportaciones y a los productos de cualquier pas, ocasionando distorsiones en los patrones de produccin. En Colombia, la tasa de arancel promedio para materias primas y bienes de capital es alta con respecto a otras economas de la regin513, lo cual genera desventajas competitivas en la estructuradecostosdelosproductoresnacionalesqueseabastecenconinsumosimportados. Disponer de una estructura arancelaria caracterizada por bajos aranceles, sin protecciones efectivas negativas514 o excesivas, permitir reducir costos de produccin y generar una reconversin en la produccin nacional, que facilite el ingreso a los mercados internacionales con productosmscompetitivosyquepuedaenfrentarlaentradadebienesimportados. Colombia le ha apostado de manera consistente a un proceso de internacionalizacin sobre la base de reglas claras, estables y predecibles que gobiernen el comercio internacional. Sin embargo, mientras el Sistema Multilateral de Comercio avanza en la consolidacin de dichas reglas,esnecesarioutilizarotrasherramientasderelacionamientoeintegracinydeliberalizacin
De un grupo de 18 pases en desarrollo, con composicin de exportaciones segn el sistema armonizado similar y composicin de importacionessimilarporusoodestinoeconmico,semuestranenlafiguraaquellosquetenanunindicadordeaperturacercanoalde Colombia,yahoralohansuperadoampliamente. 512 Para 2009 las exportaciones per cpita de Colombia fue de USD$884, para pases como Chile; este indicador se sita en USD$3.979, CostaRicaUSD$2.757,ArgentinaUSD$1.657.Valelapenaresaltarqueeseindicadordalamedidaaproximadaparaestablecerelpoder decompradeunhabitantepromediodeunpas. 513 Segn datos de UNCTAD, en 2009 Colombia registr una tasa de arancel nominal promedio ponderado del 11,1%, mientras otros pasesdelareginregistrarontasaspromediomsbajascomoeselcasodeMxico(8,4%),Chile(6%),CostaRica(3,7%)yPer(2,6%). Paraelmismoao,Colombiaregistrtasasdearancelnominalpromediodel8%parabienesdecapital,el20%parabienesdeconsumo yel10%parabienesintermediosymateriasprimas.Persedestacaporimponerlastasasdearancelmsbajasenlaregin:el0,1%,el 8,5%yel2,4%,respectivamente.ClculosDNPDDE. 514 La proteccin efectiva negativa se da cuando un sector debe adquirir una materia prima con un arancel elevado, pero su bien final ingresaconunarancelmsbajooesttotalmentedesgravado.Estohacequelosmismosproductoselaboradosenotrospasestengan ventajadeprecioporserelaboradosconmateriasprimasmseconmicas,puesserigenporlospreciosinternacionales. 510
511
comercial, con el fin de evitar que las exportaciones colombianas sean desplazadas en terceros mercados. Deotraparte,lasexportacionescolombianascontinanconcentradasenpocosproductosy pocos destinos. El 50% de las exportaciones de bienes del pas se concentra en petrleo, carbn y ferronquel, mientras que el sector industrial representa slo el 38% del total exportado515. As mismo,aunquelosserviciosrepresentanel63%delaproduccindelpas,tansloaportanel11% delasexportacionestotales516. Ms del 50% de las exportaciones de Colombia se concentra principalmente en dos destinos, los Estados Unidos (39,9%) y Venezuela (12,3%). Esta situacin refleja un alto grado de vulnerabilidad que se evidenci con ms fuerza entre 2008 y 2009 con la reduccin de las exportaciones a Venezuela y Ecuador, y la disminucin de la demanda por parte de los Estados Unidos y la Unin Europeacausadaporlacrisisinternacional517. Este tipo de fenmenos resaltan la necesidad de mejorar el acceso a otros destinos de exportacin, para lo cual es importante la negociacin y suscripcin de nuevos acuerdos de libre comercio,deconformidadconlaagendaqueprioriceelConsejoSuperiordeComercioExterior,as comolaimplementacinyadministracindelosacuerdossuscritosrecientemente.Lanegociacin de estos acuerdos permitir diversificar el destino de las exportaciones y contribuir al incremento delaofertaexportable.Laimplementacinyadministracindelosacuerdostendrcomoobjetivo garantizar el adecuado cumplimiento de los compromisos, con los ajustes institucionales que ello implique, y aprovechar las oportunidades que representan para mejorar el acceso a mercados internacionales. En particular, la adecuacin institucional a los nuevos desafos que imponen los tratados en el marco multilateral y bilateral, representa un importante reto para la definicin de marcos regulatoriosquepermitanelcumplimientoyelaprovechamientodeloscompromisospactados. Por el lado de la inversin, se observa que en los ltimos aos ha mostrado un notable dinamismo518;esterubropasderepresentarel16,6%delPIBen2002al23,4%en2009,llevando al pas a niveles superiores al promedio de los pases de ingreso medio alto519. Colombia es ahora, un destino atractivo para la inversin extranjera directa (IED), pues increment la IED recibida de USD$2.436millonesen2000aUSD$7.260millonesen2009520.Deestamanera,elnuevoretopara el pas es consolidar estos resultados e incentivar para que la inversin contine contribuyendo a la transformacin productiva del pas, dinamice la transferencia de tecnologa y produzca externalidadespositivasenlaeconomanacional521.
Datosdelao2009.Fuente:DANE. Setomanlasexportacionescomoeltotaldelosingresosporbienesyserviciosnofactorialesdelao2009delacuentacorrientede labalanzadepagos.Fuente:BancodelaRepblica.ClculoDNPDDE. 517 Las exportaciones colombianas de bienes a Venezuela pasaron de representar el 16,2% en 2008 al 3,8% en 2009. As mismo, la disminucin en el monto exportado entre 2008 y 2009 fue del 8,4% con destino a Estados Unidos (1.174 millones de dlares FOB), del 42,7%aAlemania,el11,2%aBlgicayel16,2%aEcuador.Fuente:DANE.ClculosDNPDDE. 518 FormacinBrutadeCapitalFijo.Fuente:DANE,clculosDDEDNP. 519 SegnelBancoMundial,elpromediodelospasesdeingresomedioaltoestel21,2%en2009. 520 Esto se ve reflejado en el ndice de desempeo de atraccin de Inversin Extranjera Directa (IED) publicado por la UNCTAD en su Informe sobre las Inversiones en el Mundo 2010, que mide 141 pases eliminando los efectos del tamao de cada economa, donde Colombia pas de ubicarse en el puesto 81 en 2000 al puesto 55 en 2009, superado en Suramrica slo por Chile y Per que se ubican enlospuestos26y49,respectivamente. 521 EstosobjetivosnoselogrannicamenteconinversinenColombia,sinotambinatravsdeinversindeColombiaenelextranjero, quetambinhaaumentado,alpasardeUSD$325millonesen2000aUSD$3.025millonesen2009.
516 515
511
De otra parte, en la ltima dcada el comercio entendido como la suma de importaciones y exportaciones, se ha incrementado, en valor, 2,65 veces alcanzando los USD$64.000 millones en 2009, que representan 123,8 millones de toneladas movilizadas por los distintos modos de transporte. Este incremento ha implicado una fuerte demanda sobre la infraestructura fsica, al igual que sobre la institucionalidad gubernamental involucrada en las operaciones de control, vigilancia y supervisin del comercio; y especialmente sobre la infraestructura tecnolgica tanto privadacomopblicaenlasoperacionesdecomercioexterior. Cabe sealar que si bien Colombia ha realizado valiosos esfuerzos en la implementacin de reformas para facilitar el trnsito de mercancas522, el pas ha disminuido su competitividad en los procedimientos para importaciones y exportaciones, la administracin de aduanas, el ambiente regulatorio, la seguridad fsica y el acceso a los mercados interno y externo523. Adicionalmente, en Colombia los costos de transporte son un 35% ms elevados que el promedio de Latinoamrica y elCaribeenelcasodelasexportacionesyun21%enelcasodelasimportaciones524. Estoselementosexpresanlanecesidaddeimplementarunaestrategiadeinternacionalizacinque permita aumentar la participacin de Colombia en el mercado global estimulando la competitividad de la produccin nacional, a travs de: (1) una poltica arancelaria para promover la transformacin productiva, (2) la negociacin, implementacin y administracin de acuerdos internacionales,(3)lapromocindelainversin,y(4)lafacilitacindelcomercio.
b)
1. PolticaArancelariaparaPromoverlaTransformacinProductiva
La poltica arancelaria colombiana debe promover la generacin de ventajas competitivas, minimizar las distorsiones causadas en el precio de las importaciones, e inducir la transformacin productivaquepermitaaprovecharlasventajascompetitivasdelpas. Estapolticadebedisearsedemodotalqueseaconsecuenteconlasconsideracionesfiscales,que su estructura sea elaborada mediante la aplicacin de criterios generales, que reduzcan la dispersin de las tasas, faciliten la administracin del comercio, no aumenten las protecciones efectivas y no generen protecciones efectivas negativas. La aplicacin de estos criterios debe contribuiraunaumentolaproduccinagregada,elempleoyelbienestargeneral.
2. Negociacin,implementacinyadministracindeAcuerdosComerciales Internacionales
Un mejor acceso a materias primas competitivas, permitir mejorar la capacidad de competencia de los productos colombianos en el mercado mundial. Sin embargo, para lograr acceso efectivo a los mercados, es necesario continuar la estrategia de negociacin, implementacin y administracin de acuerdos internacionales bilaterales. As como apoyar y acompaar las negociacionesmultilateralesquesedanenelsenodelaOrganizacinMundialdeComercio.
522 523
SegnelinformeDoingBusiness2010,Colombialogrreducireltiempodeexportacinde34a14dasentre2006y2009. De acuerdo con el ndice de Facilitacin del Comercio del Foro Econmico Mundial para 2010, Colombia pas del puesto 75 entre 118pasesen2008al91entre125en2010. 524 SegnDoingBusiness,elcostoporcontenedorde20piesparaimportaroexportaresdealrededordeUSD$1.760. 512
Laimplementacindeestaestrategiapermitirremoverlasbarrerasarancelariasynoarancelarias que enfrentan los exportadores colombianos, y la integracin a cadenas internacionales de valor. Igualmente, definir reglas claras con socios prioritarios en aspectos conexos al comercio de bienes y servicios, para fomentar y facilitar los intercambios. Para lograr este objetivo el Gobierno nacional,atravsdelConsejoSuperiordeComercioExterior,priorizarlosmercadosobjetivopara la negociacin de acuerdos comerciales y gestionar la participacin en foros y organizaciones multilaterales. Tambin se realizarn los ajustes institucionales y normativos necesarios para asegurar el cabal cumplimiento de los compromisos asumidos, sobre la base de una estrecha coordinacin interinstitucional,ascomounadecuadoaprovechamientodelasoportunidadesque suponedichaparticipacin. En el esfuerzo por diversificar los destinos de exportacin ser fundamental desarrollar la estrategia para el AsiaPacfico coordinada por la Cancillera y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Como complemento a esta estrategia se continuar impulsando y participando activamente en el Foro ARCO del Pacfico latinoamericano, como una plataforma para profundizar relacioneseconmicasycomercialesentrelospasesdelARCOyelPacficoasitico.Esteescenario permitir lograr la convergencia regional en materias como origen, inversin, servicios, normalizacin, reglamentacin tcnica y medidas sanitarias y fitosanitarias, entre otras. En el marco de esta estrategia para el AsiaPacfico se mantendr el objetivo de buscar ingreso de nuestropasalaAsociacindeCooperacinEconmicaAsiaPacfico(APEC). En igual medida, deber continuarse el esfuerzo desplegado en el ltimo ao para fortalecer las relaciones comerciales con los pases del Medio Oriente, en atencin a su capacidad financiera y condicin de importadores netos de alimentos y materias primas que tienen naciones como las queconformanelConsejodeCooperacindelGolfo(GCCporsussiglaseningls). Dentro del mbito de relaciones con los pases de la regin, es necesario trabajar en el diseo y negociacin de un nuevo marco jurdico que regule las relaciones con Venezuela a partir de abril de 2011, cuando caduquen las preferencias arancelarias en el marco de la CAN. De la misma forma, se continuar trabajando en la Agenda Estratgica aprobada en febrero de 2010 por la CAN, que establece como prioridad la continuacin de los trabajos para consolidar la libre circulacin de bienes, servicios y personas; adicionando reas de trabajo en materia de encadenamientos productivos y fortalecimiento de las pequeas y medianas empresas. Igualmente, en el marco de la ALADI Colombia seguir en el proceso de profundizacin buscando espacios de convergencia en la regin; as como en el rea de Integracin profunda, compuesta por Colombia, Chile, Mxico y Per, en la cual se espera avanzar en temas de facilitacin del movimiento de personas, movimiento de capitales, comercio de servicios, acceso al mercado e integracinenergtica. En igual sentido, se considera importante que Colombia fortalezca las relaciones comerciales y de cooperacin con los pases de la Asociacin de Estados del Caribe. Desde el Grupo Especial de Comercio, Colombia viene impulsando la profundizacin de los acuerdos regionales y el diseo de una agenda de fortalecimiento de capacidades, como base para poder empezar a disear un posibleesquemadeconvergenciaregional. Adicionalmente, las entidades nacionales, bajo la coordinacin de la Presidencia de la Repblica, profundizarn su participacin en el Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica, mecanismo que favorece la conceptualizacin, el financiamiento y la ejecucin de emprendimientos tangibles y que remueven obstculos para la integracin. En consecuencia,
513
Colombiaseguirtrabajandoyaportandosucapacidadinstitucionalenlasreasdeinfraestructura de transportes, energa y telecomunicaciones; facilitacin comercial para la competitividad; salud; medioambiente;desastresnaturalesyvivienda;entreotras. Otra estrategia importante en el proceso de insercin de Colombia en la economa mundial, es el diseodeunplanparalaaceptacindentrodelaOrganizacinparalaCooperacinyelDesarrollo Econmico (OCDE). El ingreso a la esaorganizacin le permitir al pas beneficiarse de los trabajos ylasexperienciasenformulacindepolticapblicadelaseconomaslderesdelmundo. En la misma lnea y con el propsito de orientar esfuerzos en materia de promocin comercial hacia nuevos destinos de exportacin, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo continuar trabajando de manera coordinada con Proexport en el diseo de planes generales de aprovechamiento de los acuerdos comerciales y programas de exportaciones de bienes y servicios en sectores estratgicos. Igualmente se trabajar en la estructuracin de un mecanismo de articulacin con las cmaras de comercio para fortalecer y apoyar la oferta exportable de bienes y servicios. Por su parte, el Programa de Transformacin Productiva del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, seguir avanzando en la identificacin y consolidacin de sectores con potencialexportador. El objetivo de diversificacin de la oferta exportable de la estrategia de negociacin, implementacin y administracin de acuerdos internacionales, tendr como principal pilar una poltica de promocin de las exportaciones de servicios. Esta poltica incluir la continuacin del diseo de un sistema estadstico confiable y homogneo en la produccin y el comercio exterior de servicios, as como en la determinacin de un mecanismo que defina las operaciones de comercio exterior, conforme a los parmetros de la Organizacin Mundial del Comercio, y la implementacindesuregistro.
3. Promocindelainversin
La inversin transnacional proporciona acceso al mercado y a recursos financieros, humanos y naturales, constituyndose en una fuente importante de transferencia de tecnologa, conocimiento y mejores prcticas. Por tanto, se disear una poltica de promocin, dirigida a facilitar la inversin de los empresarios nacionales y extranjeros en Colombia y de los inversionistascolombianosenelexterior. Para tal fin, se implementar una agenda estratgica de negociacin de Acuerdos Internacionales de Inversin (AII) enfocada en los pases que resulten prioritarios para establecer Acuerdos Comerciales ms profundos que involucren temas sustanciales adicionales al de inversin, o Tratados de Libre Comercio. Esta agenda buscar ofrecer condiciones favorables a las inversiones de pases que son de inters para Colombia, al tiempo que se buscar un efectivo aprovechamientodelosacuerdosporpartedelosinversionistascolombianosenelexterior. La interposicin de tributos y gravmenes constituye una barrera para el flujo internacional de mercancas, servicios y capitales. Los acuerdos de doble tributacin (ADT), como parte de la batera de instrumentos que promueven la inversin extranjera, buscan evitar la doble o mltiple tributacinsobreunamismarentayatacarlaevasinfiscalinternacional. De manera independiente a la negociacin de AII, la agenda de poltica exterior considerar la negociacindeADT,reconociendolacapacidaddelinstrumentoparagenerarcondicionesjurdicas
514
favorables a la inversin extranjera y a la inversin colombiana en el exterior; evaluando en cada casolamsconvenientedistribucindelaspotestadestributariasentrelosEstado. Paralelamente con la negociacin de acuerdos, se realizarn acciones dirigidas a garantizar el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos. En esta lnea, se implementar la estrategia de fortalecimiento de la institucionalidad para atender posibles controversias internacionales de inversin, con lo que se garantizar un manejo eficiente de los recursos pblicosinvertidosenladefensadelEstado. De la misma forma, se trabajar en la adopcin de la Ley Modelo de la Comisin de las Naciones Unidas sobre Arbitraje Comercial Internacional525, considerando sus efectos sobre la reduccin de loscostosdearbitraje,ylageneracindeoportunidadesaescalaregional. Colombia es reconocida en el mbito internacional como una nacin emergente con perspectivas elevadas de crecimiento. Muestra de ello es su inclusin dentro del grupo denominado CIVETS526. Esto representa una oportunidad para que el Gobierno nacional impulse acciones de promocin internacionalorientadasalaatraccindeinversinextranjeraalpas. Los esfuerzos en materia de promocin a la inversin se complementarn con el ajuste de los incentivos del rgimen de zonas francas y de contratos de estabilidad jurdica, de tal manera que contribuyan a la transformacin productiva del pas, dinamicen la transferencia de tecnologa y produzcanexternalidadespositivasenlaeconomanacional. La estrategia de promocin de la inversin extranjera en Colombia se complementar con acciones de promocin de la inversin colombiana en el exterior, dentro de las cuales se incluyen: acceso a informacin sobre oportunidades de inversin, regulacin de la inversin en los pases destino y perspectivas econmicas, as como informacin en las oficinas comerciales de Proexport sobre las empresas que podran desarrollar estudios del entorno de negocios en los mercados de intersparalosinversionistascolombianos. Teniendo en cuenta la institucionalidad que tiene el pas para adelantar una estrategia de promocin, se asegurar la implementacin y sostenibilidad de mecanismos de asignacin de recursos que consideren la naturaleza especial de Proexport Colombia, y le provean los recursos necesarios en cada vigencia, para que adelante efectivamente las labores de promocin de inversin extranjera, turismo internacional y exportaciones no tradicionales. Este mecanismo permitirefectuarunseguimientodirectoalosrecursospblicosqueejecuta.
4. Facilitacindelcomercio
La simplificacin y racionalizacin de la regulacin del comercio exterior apunta a facilitar todas aquellas interacciones que se dan entre organismos estatales de regulacin, supervisin y control y los usuarios del sector privado, en el ejercicio de la actividad de comercio exterior. Esta poltica juegaunrolpreponderantenosloenlamejoradelacompetitividaddelaeconomasinotambin en el efectivo aprovechamiento de las oportunidades de acceso a mercados que brindan los acuerdoscomerciales.
525 526
ComisindelasNacionesUnidasparaelDerechoMercantilInternacional. Colombia,Indonesia,Vietnam,Egipto,TurquaySudfrica. 515
Las iniciativas del Gobierno nacional estarn orientadas a acelerar los esfuerzos actuales de adecuacin, modernizacin y simplificacin de las operaciones comerciales a travs de una eficiente reglamentacin y agilizacin en los procedimientos de comercio exterior, el estmulo a la competencia en la provisin de servicios de facilitacin comercial, masificacin en el uso de tecnologas de informacin y comunicaciones para operaciones de comercio exterior, y tambin para divulgacin de informacin de mercados y regulaciones de forma que se facilite la operacin alasempresas. Unadelasprincipalesaccioneseneste sentidoes la decontinuar conlaimplementaciny mejora continua de procesos a travs de la Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE) y del MUISCA Aduanero, de forma que no slo se oriente a agilizar los trmites comerciales, sino tambin a facilitarelusodeestasherramientasporpartedelosusuarios.Conelobjetodemejorarlagestin deriesgoporpartedelaautoridadaduaneraydepermitiralosusuariosaccederainformacinen tiempo real sobre el estado de los procesos aduaneros y aranceles, se adelantarn proyectos de utilizacindetecnologasdeinformacinycomunicaciones. Con el nimo de construir sobre esfuerzos anteriores, se avanzar en la implementacin plena de las polticas plasmadas en el Documento CONPES 3469 de 2007: Lineamientos para el control de la mercanca y la seguridad en los nodos de transferencia de comercio exterior y el CONPES 3547: Poltica Nacional Logstica, especialmente en lo referente a la Inspeccin Fsica Simultnea (IFSM), y la inspeccin no intrusiva en los distintos nodos de transferencia. Estas polticas estn actualmente iniciando sus fases operativas, por lo cual se debe acelerar su implementacin y fortalecersusoportetecnolgicoparapermitirarmonizarlaseincorporarlasalaoperatividaddela VUCE. Se debe avanzar tambin en la facilitacin de acceso a la informacin sobre reglamentos tcnicos vigentes en Colombia por parte de los productores nacionales y extranjeros, de forma tal que el pas se adecue a las prcticas internacionales como las propuestas por la OCDE; esta iniciativa se implementar en un portal nico de Internet para facilitar su consulta por parte de los interesados. Mediantelasuscripcindeacuerdosentrepasesvecinos,sebuscarcompatibilizarlosprocesosy requisitos aduaneros de manera que se agilicen los tiempos de paso en los puntos de entrada y salida comercial. Es crucial que el pas avance en las relaciones binacionales con Ecuador y Venezuela, para lograr la integracin de los trmites y controles en los pasos de frontera en el modoterrestre,ascomoenlaadecuacinyfortalecimientodelainfraestructuracomnendichos pasosconesasnaciones. Paraevitarladuplicidaddetrmitesenelcomerciobilateral527,elGobiernonacionalpromoverel intercambiodeinformacinparatrmitesaduaneros528ydeestamanerafortalecerlaintegracin para facilitar el comercio. En este mismo sentido, se deber incrementar la coordinacin interinstitucional de autoridades aduaneras y sanitarias, para remover los obstculos en el acceso a otros mercados. Adems, se promover la desmaterializacin de los certificados de origen, que ya hoy opera con Mxico y Chile gracias a un uso intensivo y adecuado de las TIC. Para llevar a
Iniciativas como estas son parte de los planes de accin de bloques de comercio tan dinmicos como el Foro de Cooperacin Econmica AsiaPacfico. APEC (2007). APECs Second Trade Facilitation Action Plan. 2007/MRT/004. Ministers Responsible for Trade Meeting.Cairns,Australia,6July2007. 528 Este mecanismo implica un intercambio de informacin entre las ventanillas nicas de los distintos pases agilizando considerablementelostrmitesaduaneros. 516
527
cabo estas iniciativas, es importante facilitar los procesos de revisin e implementacin de los acuerdos de cooperacin aduanera y los de requisitos sanitarios y tcnicos para adecuarlos a estndaresinternacionales. En la masificacin en el uso de TIC en las operaciones de comercio, la implementacin de algunas de las estrategias mencionadas incentiva su utilizacin. Sin embargo, se requiere un esfuerzo importantedelsectorprivadoypblicoparageneralizarsuusoyavanzartambinenla capacidad derastreoytrazabilidaddelacarga. As mismo, la dinmica del comercio mundial exige a los distintos actores que participan de los procesosdecomercioexterioryenespecialalasentidadesqueparticipandelosdeinspeccin de mercancas, que presten servicio ininterrumpido teniendo en cuenta para ello el movimiento de cargaporcadanododetransferencia.
c)
Metas
TablaVII7
Nombredelindicador Exportacionesdebienes Exportacionesdeservicios Inversinextranjeradirecta Unidadde medida USD$millones USD$millones USD$millones Tipode indicador Resultado Resultado Resultado Lneadebase 32.853 4.196 7.169 Meta2014 52.600 6.200 13.200
2.
a)
Polticainternacional
Diagnstico
Durante los ltimos aos, Colombia empez a ocupar un lugar distinto en la comunidad internacional. Como resultado de la exitosa implementacin de polticas de seguridad, confianza inversionistaycohesinsocialconresponsabilidad,ydeldesarrollodeunaagendaactivaentemas globales como medio ambiente, energa, y desarrollo; el pas logr consolidar nuevas alianzas estratgicas e impactar positivamente tanto en su poltica exterior como en la percepcin internacional. Es as, como desde el ao 2004 se logr en materia comercial, que para el pas entraran en vigenciatrestratadosdelibrecomercio529ysesuscribierancuatrodeellos530.Deigualforma,enel mbito multilateral el pas obtuvo catorce posiciones en organismos internacionales de gran importancia531, adems de obtener la sede de la sexta Cumbre de las Amricas para el ao 2012. En materia de cooperacin internacional, se logr consolidar diecisis programas a diciembre de 2009. A pesar de ello, persiste un desaprovechamiento del potencial, que tanto la posicin geogrficacomoestratgicaypoltica,privilegianalpascomoejearticuladordelhemisferio.
529 530
Chile,Mercosur,TrianguloNortedeCentroAmrica UninEuropea,EstadosUnidos,AsociacinEuropeadeLibreComercioyCanad 531 Entre ellos: la Asociacin de Estados del Caribe, la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes y la Comisin InteramericanadeDerechosHumanos. 517
En materia de servicio consular, durante el perodo 20052010 se instalaron 284 consulados mviles. El gobierno asumi as, el reto de hacer frente al rezago existente en la capacidad de atencinenelexteriorenaquelloslugaresdondenoexistasedeconsular.Enestemismosentido, se present un aumento en el nmero de colombianos en el exterior, quienes actualmente representan cerca del 10% de la poblacin total del pas532. Como respuesta a este fenmeno, se dise la poltica integral migratoria con la participacin de 11 entidades del Estado, con el objetivo de incentivar el sentido de pertenencia y la atencin al migrante colombiano, su familia en el pas y los extranjeros en el territorio nacional; sin olvidar, que el bajo nivel de informacin sobreestapoblacin,es unode losobstculosqueexistenenlaactualidadparalaformulacinde poltica. Es en este contexto que se buscar que la poltica exterior de Colombia para el cuatrienio, refleje las grandes transformaciones que ha tenido el pas en los ltimos aos. La diversificacin geogrficaytemticamarcarlapauta,buscandonuevossociosyaliados,ynuevasoportunidades para los empresarios y ciudadanos colombianos. Se buscar tambin, afianzar las relaciones bilaterales con regiones poco exploradas hasta el momento, buscando mecanismos novedosos que permitan mejorar el acercamiento poltico y el acceso comercial, de inversin y econmico connuevospasesymercados. Colombia impulsar as una nueva poltica exterior, donde el dilogo y la cooperacin sean la gua de nuestras relaciones con los vecinos, con Amrica Latina y el Caribe y con el mundo en su totalidad. Se aprovecharn escenarios como el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en calidad de miembro no permanente durante los aos 20112012, para afianzar nuestra contribucinalsistemainternacional.
b)
1. Afianzarlasrelacionesgeoestratgicasqueayudenaimpulsarla integracinyeldesarrollo
Con Amrica Latina y el Caribe se buscar afianzar los vnculos econmicos, sociales, culturales y polticos. En particular, con los pases vecinos se trabajar para fortalecer la confianza, el dilogo directo, la cooperacin recproca, el desarrollo fronterizo y las relaciones polticas. Lo anterior, teniendo presente que los vnculos con nuestros vecinos son una prioridad. De esta manera, se redoblarnlosesfuerzosparafortalecerrelacionesdelargoplazoenelmarcodeundilogofranco y de respeto, privilegiando la va diplomtica, los principios del derecho internacional y preservandolaseguridadnacional. La diversificacin geogrfica y temtica marcar la pauta, buscando nuevos socios y aliados, y nuevas oportunidades para los empresarios y ciudadanos colombianos. Se buscar afianzar las relaciones bilaterales con regiones poco exploradas hasta el momento, buscando mecanismos novedosos que permitan mejorar el acercamiento poltico y el acceso comercial, de inversin y econmicoconnuevospasesymercados. Es en este sentido, que en desarrollo de una estrategia de insercin en Asia Pacfico (como actor estratgico a nivel mundial), profundizaremos el dilogo poltico, la participacin activa y
532
Segn cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), en el 2005 la cifra de colombianos que vivan en el extranjerollegabaalos4.3millones. 518
constructiva de Colombia en los foros de Asia y del Pacfico las relaciones econmicas y culturales y los intercambios educativos, a fin de optimizar la coordinacin interinstitucional con la participacin del sector empresarial y la academia y garantizar su priorizacin en las agendas de trabajodecienciaytecnologa,servicios,innovacin,industriasdigitalesyotrossectores. LadiversificacindelaagendaconsociosyaliadostradicionalescomoEstadosUnidos,Canadyla Unin Europea ser igualmente una prioridad. Los dilogos polticos y la profundizacin de las relaciones econmicas y de inversin nos permitirn cerrar brechas en mbitos de ciencia y la tecnologa, de manejo de recursos naturales y ambientales, la educacin de calidad, entre otros. Todas son reas de gran desarrollo en estos pases y nos darn beneficios en metas como la generacindeempleoenColombia,dealtaprioridadparaelgobiernonacional. Colombia continuar y buscara ampliar su participacin e ingreso en la Unin de Naciones Suramericanas UNASUR, la Comunidad Andina, el Proyecto Mesoamrica533, el ARCO del Pacfico534, y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos535, el Foro de Cooperacin Econmica Asia PacficoAPEC, entre otros. Buscaremos que algunos de esos foros nos permitan ampliar nuestro acceso a regiones remotas hasta ahora, por medio de la concertacin y cooperacinentregruposdenuestraregincongruposasiticosydelPacfico. Por otra parte, Colombia acta como presidente del proceso hacia la sexta Cumbre de las Amricas que se llevar a cabo en abril de 2012, y da la mayor importancia y prioridad a este escenario hemisfrico que rene a los jefes de Estado y de gobierno de las Amricas. Continuaremos concertando polticas para fortalecer el desarrollo de todas las naciones americanas.
2. Temasprioritariosenlosescenariosmultilaterales,regionalesy subregionales
Contribucinalapazylaseguridadinternacionales Colombia trabajar por difundir y obtener respaldo desde los diferentes organismos internacionales a sus avances e iniciativas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. A travs de la participacin en instancias como el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, se buscar la cooperacin entre los Estados y los Organismos del Sistema de Naciones Unidas en defensa de los intereses superiores de la comunidad internacional, con una perspectivaqueveleporquelasnecesidadeseinteresesdelospasesdeAmricaLatinayelCaribe ylospasesendesarrolloseanatendidos. En este sentido, este gobierno aportar la experiencia nacional en los temas en los cuales el pas hadesarrolladocapacidadestcnicasyoperativasrelacionadasconlaseguridad;laluchacontrael terrorismo y el problema mundial de las drogas; el combate al trfico ilcito de armas pequeas y ligeras;laerradicacindelasminasantipersonal;laatencindedesastresnaturales;eldesarme,la desmovilizacin y la reintegracin. Todo lo anterior, bajo la observancia del derecho internacional ylasleyesnacionales.
Espacio poltico que articula esfuerzos de cooperacin, desarrollo e integracin de diez pases (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana), facilitando la gestin y ejecucin de proyectos orientadosamejorarlacalidaddevidadeloshabitantesdelaregin. 534 Foro sobre la Iniciativa de la Cuenca del Pacfico Latinoamericano, liderado conjuntamente por los Ministerios de Relaciones ExterioresylosMinisteriosacargodelcomercioexteriordelosoncepaseslatinoamericanosdelaCuencadelPacfico. 535 Organismoregional,herederodelGrupoRioylaCumbredeAmricaLatinaydelCaribeCALCsobreIntegracinyDesarrollo 519
533
Diversificarelrelacionamientoenlosescenariosmultilateraleshaciaunaagenda positiva Conelpropsitodecontribuiralainsercinyrelevanciadelpasenlosescenariosinternacionales, se buscar ampliar la agenda dando nfasis a iniciativas y sustentando posiciones en materia de comercio, medio ambiente, ciencia y tecnologa, cultura, desarrollo regional, desarrollo social y superacindelapobreza.Actuaremossobrelabasedelrespetoylacooperacinentrelospases. Enmateriacomercial,laaccinseenfocarenlaaperturadenuevosmercadosylaprofundizacin de las relaciones comerciales con nuestros socios estratgicos a travs de la diversificacin de la oferta exportable del pas y el fortalecimiento de sus capacidades competitivas y productivas. As mismo, se concentrarn los esfuerzos en profundizar las relaciones con los pases del Oriente, los denominados BRICs536 y CIVETS537, a travs de medios tales como la apertura de nuevas embajadas y oficinas comerciales, con el propsito de incentivar los flujos de inversin y de comercio con las economas de estos pases. La meta de obtener el ingreso a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo OCDE, nos permitir subir nuestros estndares y hacer parte de ungrupodepasesquebuscaneldesarrolloyelprogresoparasusnaciones. En temas de desarrollo sostenible, el sistema internacional tiene dos retos principales durante los prximos aos. Manejar los recursos en biodiversidad y fomentar el desarrollo de los pases y a la vez controlar los efectos y disminuir las causas y la vulnerabilidad frente a los impactos de cambio climtico. El cambio climtico presenta desafos que deben entenderse como oportunidades para lograr insertarse en una economa y en trayectorias de desarrollo ms sostenibles, a travs de la construccin de capacidades en el Estado y en la sociedad colombiana. Como pas altamente vulnerable a los efectos del cambio climtico, se transversalizarn enfoques de adaptacin a este fenmeno. En materia de mitigacin, la estrategia nacional REDD de Colombia538 es esencial para elpas. Siendo la biodiversidad un elemento clave de desarrollo econmico y social, la poltica exterior deber propender por la generacin, proteccin, y distribucin equitativa de los beneficios tangibles derivados de su utilizacin para nuestras generaciones presentes y futuras, bajo un enfoque de aprovechamiento sostenible que permita combatir la pobreza y al mismo tiempo generar oportunidades para nuevos desarrollos productivos en ciencia y tecnologa. Ello se sustentaenpolticasnacionalesparalaconservacindeecosistemasestratgicos. Nuestraposicincomopasricoenbiodiversidad,nosimponelaresponsabilidaddedesarrollarlos conocimientos y la tecnologa para aprovechar las potencialidades del pas en materia de biotecnologa. Para ello, la poltica exterior formular y desarrollar programas para incrementar lageneracindeconocimientoenbiodiversidadysuusosostenible. Las acciones en materia de innovacin, ciencia y tecnologa, estarn orientadas a la bsqueda de cooperacin y la promocin de alianzas y mecanismos con pases de similares o mejores condiciones de desarrollo para compartir propuestas y avances cientficos y tecnolgicos en aras de su aprovechamiento sostenible. As mismo, la Cancillera promover la inclusin social a travs
536 537
Brasil,Rusia,IndiayChina Colombia,Indonesia,Vietnam,Egipto,TurquaySudfrica 538 Planestratgiconacionalparareduciremisionespordeforestacinevitada. 520
deherramientaseducativaseinnovacintecnolgicaparaeldesarrollosostenible,lapreservacin delpatrimonioylapromocindeindustriascreativas. La estrategia de diplomacia cultural, emplear la cultura como herramienta de poltica exterior apoyndoseenladiversidaddemanifestacionesculturalescolombianas.Enesesentido,laagenda cultural de Colombia en el exterior permitir apoyar el posicionamiento de los intereses nacionales, tales como diversificar la agenda temtica internacional, atraer inversin para el crecimientosostenible,ydaraconocerlacaraamableypositivadeColombia. Fortalecerydiversificarlacooperacininternacional La cooperacin internacional continuar su consolidacin como un instrumento de poltica exterior que ayude a fortalecer los ejes estratgicos para el logro de la prosperidad democrtica y la construccin de una nueva Colombia. A travs de la cooperacin internacional se fortalecern las capacidades del pas para el logro de un crecimiento sostenible, un desarrollo regional y social integral,yunbuengobierno. Lacooperacininternacionalserdireccionadasobrelabasedelosgrandesavancesquehatenido Colombia en materia de seguridad, derechos humanos y gobernabilidad democrtica. El Gobierno formular la Estrategia Nacional de Cooperacin Internacional 20102014, que como documento gubernamental refleje los lineamientos de poltica internacional y oriente de manera integral la cooperacinpblicayprivadaquerecibayotorgueelpas. En lnea con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, la Estrategia orientar la demanda de cooperacinentornoalassiguientesseisreasprioritarias: 1. Emergencia, rehabilitacin y reconstruccin por la afectacin generada por el fenmeno de la nia as como el fortalecimiento del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. La ayuda ser canalizada para apoyar al Gobierno Nacional en las fases de atencin del desastre,demaneraparticularenlarecuperacinyreconstruccin,connfasisendesarrolloy solucionesduraderas.Desdesudimensindeacompaamientoenlaprevencinyatencinde desastres naturales, la Plenaria Nacional Humanitaria, bajo la coordinacin de Accin Social, servir como escenario para coordinar y articular las acciones y toma de decisiones de diversos actores nacionales e internacionales que movilicen recursos por medios no gubernamentalesparaatenderlaemergenciainvernal. 2. Igualdad de oportunidades para la prosperidad democrtica: desarrollo social y superacin de la pobreza extrema; salud, educacin, cultura, seguridad alimentaria, saneamiento bsico y migracin. 3. Competitividad y desarrollo: empleo, innovacin, ciencia y tecnologa, desarrollo rural, infraestructura,generacindeingresos,codesarrolloeinternacionalizacin. 4. Medio ambiente: cambio climtico (incluyendo gestin del riesgo), biodiversidad, recurso hdrico,energasrenovablesymedioambienteurbano. 5. Gobernabilidad:buengobierno,consolidacinterritorialyjusticia. 6. Vctimas, reparacin y reconciliacin: derechos humanos, vctimas, tierras, retornos y reubicaciones,y,justiciatransicional. A travs de la cooperacin tcnica, se fortalecern los procesos de acercamiento a regiones de inters para el pas, privilegiando la relacin con los pases de Amrica Latina y el Caribe. En
521
consecuencia, se dar continuidad a las estrategias regionales de Cooperacin Sur Sur de Colombia con los pases de la Cuenca del Caribe y Mesoamrica y se disearn estrategias para frica y la regin de Asia Pacfico. De igual manera, se har uso de la cooperacin triangular y por regionesconelfindeincrementarlaoferta. Colombia incidir en la agenda de eficacia de la cooperacin, y desempear un papel activo en foros, encuentros y dems instancias de negociacin y concertacin, dentro de las cuales se destacalaOCDE,comolaorganizacinquelideralasdiscusionesfrentealtema. El Sistema Nacional de Cooperacin Internacional continuar actuando como mecanismo de coordinacin de la demanda nacional y territorial de la cooperacin internacional en el pas en el marcodelaEstrategiaNacional. Defenderlosinteresescolombianosenlascortesinternacionalesyantelosorganismos convencionales ElGobiernocontinuardefendiendoelintersnacionalentodoslosescenariospolticosyjurdicos con una mirada estratgica. De esta forma, se buscar mantener una interlocucin fluida, constructiva yrespetuosa,garantizandoqueestoscuentenconinformacinsuficienteycontodos loselementosnecesariosparaelanlisisycomprensindelasituacincolombiana.Loanterior,en completa alineacin con la estrategia de prevencin del dao antijurdico a travs de la Abogaca GeneraldelEstado. Impulsarlapolticamigratoriayfortalecerelservicioconsular El Ministerio de Relaciones Exteriores como eje articulador de la Poltica Integral Migratoria, tendr como objetivo el afianzamiento de dicha poltica bajo el principio de coherencia en el trato alosmigrantesnacionalesoextranjerosysusfamilias,priorizandolatemticamigratoriaentodas las entidades de nivel nacional, departamental y municipal involucradas, promoviendo el trabajo interinstitucionalquegaranticeunimpactosocialdeformaeficazyeficiente. En este marco, se promover la caracterizacin de la poblacin migrante (con nfasis en aquella relacionada con remesas y sus usos), y la creacin y consolidacin de redes sociales. Se impulsar la gestin de los flujos migratorios laborales de forma bilateral, as como la atraccin de capital humanoylaampliacindelosserviciossocialesparalosmigrantes. As mismo, se buscarn estrategias quefaciliten y acompaen el retorno de los colombianos en el exterior, y de cooperacin internacional en materia migratoria que permita mostrar las experienciaspositivasdeColombiayfaciliteprofundizareneldesarrollodeproyectos. Se garantizar la ejecucin de la Poltica Nacional de Servicio al Ciudadano encaminada al mejoramientodelaatencinintegralybienestardelosconnacionalesencondicionesdeigualdad, medianteelfortalecimientodelacapacitacinylosserviciostcnicosytecnolgicos. De otra parte, en cuanto a control migratorio, se establecer la nueva institucionalidad para asuntos migratorios y extranjera. Tambin se garantizarn las reas necesarias para la instalacin de infraestructura para el ejercicio de las funciones a cargo de las entidades de registro, control y vigilancia.
522
FortalecerinstitucionalmenteelMinisteriodeRelacionesExterioresydotarlodemayor capacidaddegestin Para avanzar en una poltica exterior de mediano y largo plazo, es necesario fortalecer la Cancillera y el servicio exterior colombiano. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe contar con funcionarios especializados, con capacidad poltica y preparacin tcnica y diplomtica, para identificarlasoportunidadesyretosqueofreceelsistemainternacional. La Academia Diplomtica debe proyectarse como un centro de pensamiento, investigacin y capacitacin permanente para los funcionarios del Ministerio. En este mismo sentido, se fomentar el trabajo de universidades y otros centros de pensamiento en materia internacional con el objeto de generar mayores niveles de investigacin y observacin del tema. El trabajo analtico tanto de la Academia como de otros actores, debe servir de punto de referencia, asegurar una reflexin y un debate sobre los temas estratgicos de la poltica exterior. Debe tambinservirdeapoyoaldispositivodiplomticodelpasyasuposicionamientoprofesional. Como respuesta a la agenda internacional propuesta, la presencia y representacin del pas en regiones de gran dinamismo e inters es fundamental. Es por esto, que la Cancillera buscar ampliar su representacin en pases y organismos estratgicos que aseguren la participacin de Colombia en la toma de decisiones de repercusin internacional. Adems, deber mantener una coordinacinefectivaconotrasentidadesdelEstadoqueparticipanenlaagendainternacionaldel pas, as como un reconocimiento de la participacin de otros actores nacionales en el escenario global.
c)
Metas
TablaVII8
Nombredeliindicador Actividadesdiplomticasbilateralesy multilateralesenreasgeogrficasprioritarias Pasesbeneficiadosconcooperacinde Colombiaenmateriadepaz,seguridady reinsercin Fuentesdecooperacinquebeneficiana Colombiaenlostemasdelanuevaagenda PasesbeneficiadosporColombiaatravsde cooperacinSurSur Nodepersonasbeneficiadasporelplande retornopositivo Lnea base 0 1 32 28 841 Metacuatrienio 389 12 35 50 6441 Fuente Ministeriode RelacionesExteriores Ministeriode RelacionesExteriores Ministeriode RelacionesExteriores Ministeriode RelacionesExteriores Ministeriode RelacionesExteriores
3.
a)
Polticasdedesarrollofronterizo
Diagnstico
Colombia se conecta con el Gran Caribe, Centroamrica y Suramrica a travs de sus fronteras terrestres y/o martimas y sus lmites con once pases539. El territorio marinocostero del pas representa el 45% del territorio nacional y gran parte de ste comparte la caracterstica de ser
539
Colombia limita con Hait, Repblica Dominicana, Jamaica, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panam, Ecuador, Per, Brasil y Venezuela. 523
fronterizo. Cuenta con 6.342 kilmetros de lneas terrestres limtrofes, que demarcan zonas diversasalinteriordelpas. En general existen tres grandes tipos de fronteras: comerciales, ambientales y martimas540. Las primeras se ubican alrededor de los siguientes corredores comerciales: (1) Maicao Guarero, (2) Ccuta San Cristbal, (3) Arauca El Amparo, (4) Ipiales Tulcn y (5) Leticia Tabatinga. El primero, segundo y cuarto son los corredores ms comerciales y sensibles a las relaciones de vecindad y las dinmicas de poltica exterior con Venezuela y Ecuador. El tercero es un corredor con potencialidades para el comercio, pero afectado por la presencia de Grupos Armados al Margen de la Ley (GAML) y por el manejo inadecuado de los recursos pblicos. El quinto se proyectacomopuertofluvialconBrasil,degranpotencialturstico,peroprecariamentearticulado interregionalmenteyconelpas.
FiguraVII9.Ejescomerciales
540
Tales zonas se localizan en los departamentos fronterizos de Amazonas, Arauca, Boyac (a travs del municipio de Cubar), Cesar, Choc,Guaina,LaGuajira,Nario,NortedeSantander,Putumayo,SanAndrs,VaupsyVichada. 524
TablaVII9
Ejescomerciales 1. MaicaoGuarero 2. CcutaSan Cristbal 3. Arauca ElAmparo Problemticas Trficodecombustibles Altoniveldeilegalidadeinformalidad Trficodecombustibles.AltaMovilidadde personaseinformalidadcomercial Vulnerablealadinmicadepoltica exterior InfluenciadeGAML Ineficienciaenelusodelosrecursos pblicos(regalasySGP) Contrabando Refugiados Desplazamientointerno Fronteradesarticuladaconotrasregionesy elcentrodelpas Precariabaseproductiva Activosypotencialidades Comerciointerfronterizo Corredorparaelcomercioexterior ConexinVenezuelaCentroamrica Principalcorredorparaelcomercioexteriorcon Venezuela Nododinamizadordeldesarrolloregional CorredordebajaalturaconVenezuelapermite reduccindetiemposycostosdetransporte CorredorparaelcomercioexteriorconEcuador ymayordinamismoeconmicoycomercial PasodefronteraenRumichaca Nododinamizadordeldesarrolloregional PotencialTursticoypuertofluvialconectorcon Brasil
4. IpialesTulcn
5. LeticiaTabatinga
Fuente:DNP,DDTS,2011.
Las fronteras ambientales, a su vez, pueden subdividirse en seis tipos: (1) La Guajira Estado de Zulia;(2)NortedeSantanderEstadodeTchira;(4)AraucaEstadodeApureenlafronteracon Venezuela; (4) la zona configurada por las doce reas no municipalizadas fronterizas antiguos corregimientos departamentales limtrofes con Venezuela, Brasil y Per; (5) Putumayo Sucumbos, en Ecuador, y (6) el rea configurada por los municipios de Jurad, Riosucio, Ungua y AcandquelimitanconPanam,RegindelDarin. Estas subregiones se caracterizan por la presencia de reas protegidas541, territorios tnicos y reservas mineroenergticas. Presentan poca densidad poblacional, su institucionalidad local es dbileinclusodependenparasudesarrollodelosdepartamentos,comoeselcasodelasreasno municipalizadas, adicionalmente enfrentan la presencia de GAML y Bandas Criminales. En su mayora, hay reas con cultivos de uso ilcito. Tambin, enfrentan los conflictos y amenazas derivados de la minera ilegal, la extraccin no regulada de maderables, el comercio ilcito de biodiversidad,eltrficodearmas,precursoresycombustible,entreotrasproblemticas.
En el territorio fronterizo martimo se encuentra el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina actual reserva de la Biosfera; en la frontera nororiental estn las reas protegidas de Catatumbo, Bari, Tam y Tuparro; en la Amazonorinoquia se encuentran las reas de Puinawai, la Serrana de Yariques, la zona del Ro Pure, el Parque Amacayacu y el de La Paya; y en el Pacfico estelParquedelosKatios. 525
541
FiguraVII10.Zonasambientales
526
TablaVII10
Zonasambientales 1. LaGuajiraZulia 2. NortedeSantander Tchira 3. AraucaApure 4. Corregimientos(reas nomunicipalizadas)en: Amazonas, Problemticas Trficoilcitodearmas Contrabando Dbilinfraestructura CorredorestratgicoilcitoCatatumbo BajoCauca ContaminacinporCarbn BandasCriminalesyGAML Extraccindemaderas Comercioilcitodelabiodiversidad Reclutamientoniosindgenas Ampliacinfronteraagrcolaentierrasno aptas Corredoresfluvialesilcitos GAMLyBandasCriminales Mayorreadecultivosilcitosyactividades narcotrfico Refugiados/desplazamiento 6Corredoresmovilidadfluviales Trficoilcitodearmasyprecursores CorredordenarcotrficoQuibdAtrato BandasCriminales Activosypotencialidades Reservamineroenergtica(carbn) Interculturalidadwayu reasprotegidasbinacionales Reservamineroenergtica Reservamineroenergtica(petrleo) Reservaforestal Patrimonioambientalycultural Etnobotnica
5. PutumayoCarchiy Sucumbos 6. Jurad,AcandDarin (Panam) Fuente:DNP,DDTS,2011.
Procesosorganizativosafroeindgenas fortalecidos Sustitucindecultivosilcitosenprode desarrolloalternativo PasodefronteraporSanMiguel Biodiversidad ConexinconCentroamrica
Por el Caribe, las fronteras martimas delimitan con Hait, Repblica Dominicana, Panam, Costa Rica, Nicaragua, Honduras y Jamaica. Con la mayora de estos pases Colombia acord cooperar para la proteccin de las reas martimas y desarrollar esquemas de investigacin conjunta de las mismas. Con Jamaica estableci la Zona de Administracin Conjunta para el Control, Exploracin y Extraccin de los Recursos Vivos y No Vivos, denominada "rea de Rgimen Comn" (Ley 9 de 1993) y con Repblica Dominicana la Zona de Investigacin Cientfica y Explotacin Pesquera Comn. La frontera martima con Venezuela est an en proceso de delimitacin. Por el Pacfico, el pas tiene frontera martima con Costa Rica, Panam y Ecuador. Con los dos ltimos pases los tratados limtrofes establecen clusulas de cooperacin para la proteccin de las reas marinas, evitarlacontaminacinambiental,regulacinpesquera,entreotrasmaterias. La poblacin de los 77 municipios considerados como fronterizos es de 3.9 millones de personas, segn Censo el 2005542 y en su mayora es urbana (2,7 millones de habitantes). El 94.5% de la poblacinfronterizaseconcentraenlasfronterasconVenezuelayEcuador.Elterritoriofronterizo con Per es el menos poblado con 23.185 habitantes, en los municipios de Leticia y Puerto Nario enAmazonasyPuertoLeguzamoenPutumayo543.
LadefinicindeestosmunicipiosserealizapartirdelcriteriodecolindanciayreadeinfluenciadeacuerdoconlaLey191de1995 y sus decretos reglamentarios: 1814 de 1995, 2036 de 1995,150 de 1996, 930 de 1996, 1814 de 1996 y 2561 de 1997. El Instituto GeogrficoAgustnCodazzi,IGAC,sealaquelosmunicipioscolindantesson56(incluyendoaSanAndrsyProvidencia)yque12delas reasnomunicipalizadasdelosdepartamentosdeGuaina,VaupsyAmazonassoncentrospobladoslimtrofesconVenezuelayBrasil. 543 Estapoblacinincluyenloscentrospobladosenlaszonasdefrontera. 527
542
El 21.7% del total de la poblacin fronteriza es tnica544. Este territorio es habitado por 53 grupos indgenas, la poblacin raizal de San Andrs y Providencia y las comunidades negras o poblacin afrocolombiana, principalmente, en la frontera con Panam y Ecuador545. Adicionalmente, 12 reas fronterizas no municipalizadas ubicadas en los departamentos fronterizos terrestres reportanunapoblacinde33.087habitantes(proyeccionesCensoa2010)546. De acuerdo con el ndice de Desempeo Integral de la Gestin Municipal547, en 2009 slo dos municipios fronterizos se encuentran en un rango sobresaliente: Tquerres (85,93) y Ccuta (80,09). Trece municipios fronterizos se encuentran en un estado crtico; es decir, reportan una calificacin menor a 40 puntos548. De stos el ms crtico es Puerto Nario (11,99) en la frontera con Per. Veintisiete municipios fronterizos se encuentran en nivel bajo; esto es entre 40 y 60 puntos. La mayora de stos se encuentra en la frontera con Venezuela, cuatro en la frontera con Brasil, tres en la de Panam y dos en la ecuatoriana549. Se observa, por ende, dificultades institucionales internas para dar respuesta a las demandas locales y mejorar las condiciones de vidadeloshabitantesdefrontera550. Las fronteras nacionales son ms que una lnea divisoria o limtrofe. Son un territorio complejo, marcado por las relaciones internas y con los pases vecinos. Su mbito vara de acuerdo con las interacciones presentes de orden diverso y de colindancia fronteriza. Contiene una porcin significativa de la diversidad biolgica y tnicocultural de la Nacin, de sus ecosistemas estratgicos y sus reservas naturales, entre stas las mineroenergticas. Estos activos sumados a su condicin de Estado ribereo, en dos ocanos, le brindan a Colombia potencialidades geopolticasysocioeconmicasimportantesenelhemisferio. Sin embargo, estas ventajas han sido poco aprovechadas y capitalizadas para la prosperidad econmica del pas y el bienestar de los habitantes de frontera. Las reservas mineroenergticas fronterizas, su vocacin agropecuaria, sus oportunidades de desarrollo en biocomercio, servicios ambientales,turismo,entreotrasapuestasproductivas,sonoportunidadesquerequierenarticular esfuerzos de la institucionalidad pblica y privada en pro de reas y corredores de desarrollo. Se trata de activos que deben incorporarse, de manera sustentable, en las polticas y estrategias de
Dicha poblacin est ubicada en las fronteras terrestres con Venezuela, (Caribe, y Nororiental), Brasil y Per (Amazorinoquia), Panam(Pacfico),Ecuador(Pacfico)ymartimasenelCaribeyPacfico. 545 Los grupos indgenas fronterizos son: amorua, andoke, arzario, bara, bari (motiln) bora, cabiyari, carijona, cocama, cofn, cuaique, cuebo, cuiba, cuna, curripaco, chimila, desana, embera, guahibo, inga, koreguaje, letuma, macaguane (hitnu), macuna, makaguaje (airuban), matapi, miraa, muinane, nonuya, ocaina, pastos quillasinga, piapoco, piaroa, piratapuyo, pisamira, puinane, siona, siriano, tanimuka, tikuna, tukano, tunebo (uwa), wanano, wounaan, wayuu, witoto, yagua, yanacona, yauna, yuco (yukpa), yuri, yuruti, y yacuna.Fuente:IGAC,2002. 546 reasnomunicipalizadaseslaactualdenominacinalosantiguoscorregimientosdepartamentales.LaCorteConstitucionalatravs de la Sentencia 141 de 2010, seal que el Congreso debera expedir el rgimen que permita la progresiva transformacin de los corregimientosdepartamentalesenmunicipios,osuincorporacinenmunicipiosexistentes.Estergimennohasidoexpedido. 547 Estendicemidecuatrocomponentes:(1)porcentajedeejecucindelasmetasdelosplanesdedesarrollo,(2)eficienciaenelusode los recursos en los sectores de educacin, salud y agua potable, (3) cumplimiento de los requisitos legales del Sistema General de Participaciones,SGP,y(4)capacidadadministrativaydesempeofiscal.Seencuentraenunaescalade0a100,dondevalorescercanos a100denotanaltascapacidadesinstitucionalesy,porelcontrario,losvalorescercanosa0denotancapacidadescrticas.Sobreeltema vase[enlnea],disponibleen:www.dnp.gov.co 548 EnsumayoraestnubicadosenlafronteraconVenezuela:Barrancas,ElMolino,Maicao,Manaure,SanJuandelCesaryUrumitaen lareginCaribeyPuertoCarreoyCumariboenlareginNororiental. 549 Frontera con Venezuela: Becerril, Chimichagua, La Jagua de Ibirico, Manaure, La Paz, Riohacha, Albania, Fonseca, Hatonuevo, La JaguadelPilar,Uribia,Villanueva,Convencin,Arauca, Arauquita,Cravo Norte,Saravenay laPrimavera,con BrasilLeticia,Inrida,Mit yTaraira;conPanam:Acand,RiosucioyUnguayconEcuadorCumbalyValledelGuamuez. 550 Estosnivelesimplicanriesgos:enla prestacindelosserviciossocialesa cargodelosmunicipiosyelcumplimientodelos requisitos legales del SGP y las metas de sus planes de desarrollo territorial. Aspectos que tienen un impacto negativo en la calidad de vida de la poblacindefrontera. 528
544
desarrollodelpasysuordenamientoterritorial.Ellosinperjuiciodelosprocesosdeidentificacin dereasprotegidas,acompaadasdelascorrespondientesaccionesdeproteccinyconservacin. Asmismo,delreconocimientoyrespetodelosterritoriostnicosenfrontera. Lo anterior es, en parte, producto de un desarrollo nacional cuyo nfasis ha estado en el centro geogrfico del pas, dejando al margen al territorio fronterizo. La Constitucin de 1991 empez a revertir tal tendencia al promover la integracin social, poltica y econmica del territorio fronterizo y la cooperacin con los pases vecinos para la prestacin de servicios pblicos y la preservacindelmedioambiente551.Endesarrollodelosmandatosconstitucionales,laLey191de 1995estableceunrgimenespecialparalaszonasdefrontera,conelfindepromoveryfacilitarsu desarrolloeconmico,social,cientfico,tecnolgicoycultural552. Noobstantelaexpedicindeestanorma,suimpactohasidolimitadoentrminosdeldesarrolloe integracin fronteriza. Su mbito de aplicacin fue reglamentado de manera laxa y gener incentivos perversos553. Su nfasis se concentr en las fronteras terrestres, urbanas y ms dinmicas en trminos comerciales, sin mayores desarrollos para otras regiones fronterizas con particularidadesdiferentes. Se hace necesario, por tanto, contar con un marco legal integral para las fronteras terrestres y martimas.EstedeberobservarlosantecedentesdereformasalaLey191de1995cursadosenel CongresodelaRepblicaenla ltimadcada554.Asmismo,reconocerlosavancesplanteados por tales iniciativas legislativas y las apuestas regionales all expresadas; pero a partir de una visin estratgicadelterritoriofronterizo,de largoplazo,pluralydeEstadoquepermita,efectivamente, el desarrollo e integracin fronteriza; garantizando la seguridad de este territorio, las libertades ciudadanasylasoberananacional. Finalmente es de anotar que si bien los logros alcanzados por las Polticas de Seguridad Democrtica y de Consolidacin Territorial permitieron que el Estado dispusiera de mayores capacidades para proteger estos territorios, el repliegue de los GAML y las organizaciones de narcotraficantes sobre las fronteras ha generado un reto mayor para la seguridad del pas representado en la necesidad de bloquear y contener sus operaciones, que involucran: abastecimientos, ataques, secuestros, actos terroristas y acciones criminales, en general. Es tambin importante recalcar la necesidad de confrontar el crimen transnacional ubicado sobre las
Constitucin Poltica de 1991, artculos 96, 227, 289, 310, 330 y 337, entre otros. La Constitucin insta a desarrollos legislativos que atiendanlacondicinfronterizaeincorporenladimensintnica,ambientalymarinocosteraatravsderegmenesespeciales. 552 La Ley 191 de 1995, a travs de su artculo cuarto, define como zona de frontera aquellos municipios, corregimientos especiales de los departamentos fronterizos, colindantes con los lmites de la Repblica de Colombia y aquellos en cuyas actividades econmicas y sociales se advierta influencia directa del fenmeno fronterizo. As mismo, establece dos figuras adicionales: unidades especiales de desarrollo fronterizo y zonas de integracin fronteriza. La primera denota aquellos municipios, corregimientos especiales y reas metropolitanas pertenecientes a las zonas de frontera en los que se hace indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo econmico y social mediante la facilitacin de la integracin con las comunidades fronterizas de los pases vecinos, el establecimiento de actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios y la libre circulacin de personas y vehculos. La segunda figura comprende aquellas reas de los departamentos fronterizos cuyas caractersticas geogrficas ambientales, culturales y/o socioeconmicas aconsejan la planeacin y la accin conjunta de las autoridades fronterizas, en las que de comn acuerdo con el pas vecino,seadelantanacciones,queconvergenparapromovereldesarrolloyfortalecerelintercambiobilateraleinternacional. 553 El rgimen especial que estableci la Ley 191 de 1995 gener beneficios y exenciones tributarias que incentivaron a muchos municipiosareclamarparaslacondicindefronterizosporreadeinfluencia,sincriteriosclarosparaaccederadichorgimen. 554 El proyecto de ley acumulado 156 de 2008, compil la iniciativas legislativas de mayor fuerza para reformar la Ley 191 de 1995, desarrollar los artculos 289 y 337 de la Constitucin Poltica Nacional y establecer un Rgimen Especial para los Departamentos de Frontera. 529
551
zonas fronterizas, que utiliza los lmites del pas como una bisagra para el desarrollo de sus actividadesilcitas555. Laexperienciaenseaquesinseguridad,nopuedehaberprosperidad.UnavezelEstadorecupera el orden y garantiza la vigencia de la ley, llega la presencia social para generar oportunidades a la poblacin. Se trabajar, entonces, para que los territorios fronterizos de menores capacidades relativas de desarrollo tengan mejores oportunidades; que su desarrollo social y econmico sea unarealidadyfomentaraslaintegracinconlospasesvecinos.
b)
Objetivogeneralyprincipiosrectoresdelapoltica
Incorporar, como elemento esencial, al propsito nacional de desarrollo, las reas fronterizas de los mbitos terrestres y martimos a partir de una visin estratgica. As mismo, promocionar el diseo de polticas pblicas que reconozcan las particularidades regionales de estas zonas, capitalizando sus activos como ventana de oportunidad para su desarrollo endgeno y regional fronterizo,impulsandoaslacompetitividaddelpas. Para tal efecto, se construir una visin estratgica de las fronteras, que apalanque reformas, promuevaarreglosinstitucionales,adecueofertasprogramticaseincentiveapuestasproductivas, ambientales, sociales, tnicoculturales y econmicas a favor del desarrollo regional y nacional556. Las actuaciones en estos territorios debern observar los siguientes principios: (1) atender a un enfoquediferencialyestratgico;(2)reconoceryrespetarladiversidadbiolgica,tnicaycultural; (3) promover desarrollos de poltica exterior e interna; (4) convocar la participacin de los habitantesdefronterasyelconcursodediversosnivelesdegobierno,sectoresyactoresdelavida regional y nacional; (5) garantizar la integralidad y pertinencia con los contextos regionales y (6) velarporlaseguridad,lasoberanaylaintegridadterritorial.
c)
Los lineamientos estratgicos estn orientados a promover el desarrollo e integracin fronteriza; aligualqueagarantizarlaseguridadfronterizaylasoberananacional557;respetandolosintereses regionales y logrando una adecuada armonizacin con los de la Nacin. Para propiciar estas finalidadessehacenecesarioadelantaraccionesenlossiguientescampos:
Estas actividades comprenden un amplio reportorio que incluye el trfico de personas, el contrabando, el trfico de automviles robados,entreotros. 556 Setratade reconoceryapropiarla relevanciadeestosterritoriosparalasupervivenciadelpas,capitalizarsusactivos,promover su competitividad y observarlos como una ventana de oportunidad a favor de la prosperidad democrtica de la Nacin en su conjunto. Para tal efecto, se hace necesario contar con una suerte de libro blanco del territorio fronterizo, referente conceptual de diversas intervenciones. 557 LanocindeSoberanaquesebuscapromover,conllevaunapresenciaintegraldelEstadomsalldeunconceptorestringidoalos temas de seguridad; es decir, de una institucionalidad que garantice el ejercicio pleno de la autoridad del Estado y el suministro de los bienespblicosnecesariosparaelbienestardesushabitantes. 530
555
1. Definicindelmbitofronterizo,reformaslegales,ajustes institucionalesyfortalecimientoinstitucionaldelasentidades territorialesdefrontera

El Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa Nacional, la Presidencia de la Repblica (Oficina del Alto Asesor de Seguridad Nacional) y el DepartamentoNacionaldePlaneacin,DNP,avanzar,eneldiseoeimplementacin de unaruta participativaquepermita:(1)laconstruccindeunmarcoconceptualycriteriosdefinitoriossobre el mbito fronterizo, (2) una mayor caracterizacin del territorio fronterizo y (3) un diagnstico integral en trminos de desarrollo, integracin y seguridad. Lo anterior en el horizonte de contar con marco conceptual compartido, referente para las actuaciones en frontera, estrategias diferenciadas por tipo de frontera y la focalizacin de recursos sectoriales para el impulso de dichasestrategias. Se hace necesario entender que el territorio fronterizo va ms all de una lnea limtrofe, de la divisin polticoadministrativa del pas y de lo terrestre y que se debe avanzar en la definicin de escenarios territoriales, formulando propuestas de subregionalizacin fronteriza, examinando la viabilidad de definir una franja fronteriza y redefiniendo las figuras fronterizas vigentes. En este orden, el Gobierno nacional propiciar el estudio de impacto de la Ley 191 de 1995, su actualizacin y la revisin de alternativas jurdicas que contemplen los mandatos constitucionales y la diversidad de mbitos fronterizos. Esta revisin promover el diseo y la expedicin de un nuevo marco normativo para las fronteras martimas y terrestres558 y precisar regulaciones en materiadeseguridadfronterizaysoberana559.Asmismo,facilitarlaarmonizacinnormativacon los pases vecinos de tal suerte que las actuaciones sectoriales conjuntas a favor del territorio fronterizocuentenconunreferentenormativopertinente. El Gobierno nacional, tambin, trabajar en la revisin de la arquitectura institucional para los asuntos fronterizos, examinando diseos y arreglos tanto de poltica interna como exterior en la materia, apuestas sectoriales y territoriales y mecanismos de articulacin y coordinacin entre instituciones, diversas autoridades y niveles de gobierno, el sector privado y el tercer sector. De igual manera, analizar las instancias, foros e instrumentos de integracin fronteriza existentes y el papel del pas en stos. Esta revisin alimentar la estructuracin de una propuesta sobre el arreglo institucional ms apropiado para el buen gobierno del territorio fronterizo y afianza el compromiso de la Nacin con ste y con los pases vecinos, facilitando un mayor sentido de pertenencia y arraigo de los habitantes de frontera, propiciando su participacin activa en los asuntosquelesimpactanygenerandomayorcapitalsocialfronterizo. De otra parte, fortalecer institucionalmente a las entidades territoriales de frontera y los procesosdeordenamientoterritorial,conacompaamientonacionalyavanzarenlaconversinal rgimen municipal de las reas no municipalizadas fronterizas. As mismo, profundizar y acompaar los procesos de descentralizacin para la prestacin de servicios y la promocin del desarrollo regional. En este contexto, el Programa de Generacin y Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para el Desarrollo Territorial priorizar los territorios fronterizos y se
Se tratara de un estatuto integral que defina el mbito territorial fronterizo, precise conceptos y criterios en materia fronteriza, elimineconflictosnormativosconlegislacionessectoriales,facilitelacooperacineintegracinfronterizaypromuevaefectivamenteel desarrollodeestosterritorios. 559 En este campo se hace necesario regulaciones sobre el uso y tenencia de la tierra que comprenda la franja fronteriza que se implemente,observandolosmandatosconstitucionalesytratadosinternacionalessuscritosporColombia. 531
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avanzar en la promocin y utilizacin del Gobierno en Lnea por parte de las entidades territorialesfronterizas560. De otro lado, se promovern esquemas flexibles de ordenamiento territorial que incentiven la asociatividad y la articulacin de la Nacin con el territorio fronterizo. En especial, se deber examinar las caractersticas y particularidades de la frontera en la Amazorinoquia que tiene territorios tnicos, extensas zonas de reas protegidas, reas no municipalizadas, es frontera abierta y extensa, reporta una posicin geogrfica privilegiada y es reserva de servicios ambientales para el mundo. De igual manera, los esquemas de ordenamiento (planes de manejo) delasreasdefronteramartimaenelCaribeyPacfico.
2. Promocindeldesarrollodelterritoriofronterizo
El Gobierno nacional, en el marco de la Comisin Intersectorial de Integracin y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF) y las competencias de las entidades que la integran, promover polticas diferenciadas regionalmente y focalizacin de recursos favoreciendo sectores estratgicos para el desarrollo del territorio fronterizo. Este ejercicio deber observar las tipologas del territorio fronterizo, sus singularidades, lmites y potencialidades. As mismo, promover lneas de accin especficas, mecanismos y esquemas de incentivos que permitan instalar capacidades para el desarrollosocialyeconmicodelterritoriofronterizo.Paratalefecto,esprecisolaidentificaciny elanlisisdelospotencialeseconmicosdelossectoresrelevantesdecadaterritoriofronterizo,al igual que las apuestas que se han formulado en el marco de las comisiones binacionales de vecindad y las zonas de integracin fronteriza, entre otras instancias y mecanismos regionales. En los sectores que as lo ameriten, el Gobierno nacional promover el desarrollo de contenidos y aplicaciones basados en las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, TIC, como herramientaparasufortalecimiento. Bajo el liderazgo del Ministerio de Relaciones Exteriores, se promover la inclusin de los asuntos fronterizos en la estrategia de cooperacin internacional del pas. El desarrollo de estos territorios pasa por subsanar asimetras y desequilibrios con las dems regiones del pas. De ah la necesidad depriorizaryfocalizarrecursostcnicosyfinancierosparasupromocin561. De otra parte, el Gobierno nacional promover el desarrollo empresarial de los territorios fronterizosmedianteelmejoramientodelambientedenegocios562ylapromocindeiniciativasde desarrollo productivo. Con base en los resultados del Doing Business Colombia 2010, propiciar la actividad empresarial en las ciudades fronterizas a travs procesos de asistencia tcnica por demanda y las apoyar en la identificacin de oportunidades de reforma, el diseo de planes de accin para mejorar la regulacin empresarial y en la simplificacin de trmites para lograr una
Este constituye una herramienta facilitadora de procesos de interaccin con el sector pblico, que no slo aumenta la institucionalidad de estas entidades, sino que tambin facilita la participacin ciudadana a travs del uso de las Tecnologas de la InformacinylasComunicaciones. 561 Instrumentos como la creacin del Fondo de Compensacin Regional debern incluir criterios diferenciales, que permitan mejorar lascondicionesdevidadeloshabitantesfronterizosyelevarsucapacidadendgenadedesarrollo.Elcitadofondoestprevistoapartir delproyectodeactolegislativo,encurso,quereformaelSistemaGeneraldeRegalasydelProyectodeLeyOrgnicadeOrdenamiento Territorial(LOOT). 562 El estudio Doing Businnes en Colombia 2008 incluy 13 ciudades, de las cuales slo una de ellas se ubicaba en frontera (Ccuta, Norte de Santander), para la versin de 2010, el nmero aument a 21 incluidas tres ciudades fronterizas (Valledupar, Pasto y Riohacha).Losresultadosobtenidosenesteestudiopara2010,muestranqueelgrupodeciudadesenfronteraseubicanenlamitadde la tabla, registrando dificultades en apertura de empresas, comercio exterior, licencias de construccin y registro de propiedad, que obstruyenelbuenambienteyclimadelosnegocios. 532
560
reduccin en los costos de transaccin en que deben incurrir las empresas563. La promocin de iniciativas de desarrollo productivo se realizar con base en los Planes Regionales de Competitividad,PRC564.En elmarcodel SistemaNacionaldeCompetitividad,SNC ydelasagendas de las Comisiones Regionales de Competitividad, CRC; se promover la definicin e implementacin de proyectos productivos que permitan generar impactos positivos en estos municipios565. As mismo, al interior del SNC se promover el desarrollo de proyectos productivos binacionales, que vinculen a la poblacin de ambos lados de la frontera566. Resultado de estas acciones se espera mejorar la posicin de las ciudades fronterizas en el ranking de ambientes de negocios y propiciar que los proyectos productivos incorporen un mayor nmero de municipios fronterizos.
3. Integracindelterritoriofronterizoalasdinmicas,procesosy desarrollosregionalesynacionales
El Gobierno nacional promover la mayor integracin de estos territorios con sus respectivos departamentos, entre s, sus regiones y la Nacin. Para lo anterior, las intervenciones que se efecten debern propender por la conectividad e infraestructura intermodal, privilegiando criterios estratgicos y de proyeccin del pas. La integracin interna es una prioridad. Sin una apuesta estratgica en esta direccin, no resulta coherente plantear y fomentar esquemas de integracin fronteriza, binacional o regional, que redunden a favor del territorio fronterizo y sus habitantes. Para tal efecto el Gobierno nacional disear e implementar el Programa de Generacin y Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para el Desarrollo Territorial teniendo en cuenta las particularidades de las entidades territoriales fronterizas, tnicas, etc., teniendoencuentasufragilidadenmateriadeconectividadinterregionalyconsiderandocriterios estratgicos(talescomoeldesoberana)567. En paralelo a los procesos de integracin interna es necesario visualizar y avanzar en los procesos de integracin externa. En la regin Suramericana dos mecanismos de integracin fsica regional estn en curso: la Poltica Andina de Integracin Fronteriza y la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA)568. Estos procesos debern capitalizarse a favor del territorio fronterizo, permitiendo la conexin intermodal de municipios limtrofes con Venezuela, Ecuador,BrasilyPer569. Un aspecto adicional por considerar es la construccin, adecuacin, gestin, control y manejo integrado de los pasos de frontera570. El Gobierno nacional, con el concurso de los pases vecinos,
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Laprimerafasedeesteprograma,incluyea:Ccuta(NortedeSantander),Pasto(Nario),Riohacha(LaGuajira)yValledupar(Cesar).
Estos recogen las propuestas productivas con potencial competitivo identificadas por la Comisiones Regionales de Competitividad (CRC). En los departamentos fronterizos, los PRC estn asociados al turismo y agroindustria. Salvo en algunos casos, las propuestas e iniciativasnotienenimpactosdirectossobrelosmunicipiosmsprximosalafrontera,situacinasuperar. 565 Lo anterior, se suma a la necesidad de promover iniciativas de desarrollo productivo mediante la identificacin de cluster o conglomeradosregionalesacordesconsuvocacinproductiva. 566 El Gobierno, a su vez, examinar la viabilidad de atraer recursos de cooperacin para promover el diseo e implementacin de un plandedesarrolloproductivodelargoplazoenestaszonas. 567 Estosprogramasapoyarnlaformulacindecriteriosdiferencialesparalapriorizacindeproyectosdeinfraestructura.
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IIRSAeselforotcnicoasesordelConsejoSuramericanodeInfraestructurayPlaneamientodeUNASUR.
Se deber facilitar la conexin de zonas fronterizas marginales, la configuracin de regiones transfronterizas y la articulacin de nuevos corredores para el comercio exterior. As mismo, la integracin con Centroamrica a travs de la participacin del pas en el ProyectoMesoamrica. 570 Un paso de frontera puede ser definido como un conjunto de elementos fsicos, organizativos y de procedimientos, necesarios para que las personas, las mercaderas transportadas y los vehculos, puedan atravesar los lmites de dos pases, cumpliendo con los 533
continuar con estudios especficos para cada paso de frontera y la promocin de infraestructura de apoyo logstico571, identificando alternativas para su optimizacin; el mejoramiento de procedimientos de control migratorio, trnsito aduanero, transporte de mercancas, controles fitosanitarios, entre otros; e intervenciones apropiadas con base en los hallazgos de los estudios y lascaractersticasdelaszonasdefrontera. El Ministerio de Transporte ser el encargado de las intervenciones en infraestructura necesaria paralaoperacindecadapasofronterizoconmirasalograrsuoptimizacinymejoramientodesu gestin y controles. As mismo, promocionar la construccin de infraestructuras de apoyo logstico conforme a las necesidades comerciales y a los acuerdos bilaterales, lo que aportar a la reduccin de tiempos aduaneros y costos de logstica y transporte. Adicionalmente, seguir promoviendo el desarrollo de infraestructura eficiente e inclusiva en las zonas de frontera que fortalezcalaintegracinbinacionalymejorenlacalidaddevidadeloshabitantesdefronteras,sus espaciospblicosyentornosurbansticos. En este sentido se continuar con la implementacin de polticas que permitan articular la movilidad de las ciudades con el desarrollo territorial y urbanoregional572, como lo son: (1) la puesta en marcha de Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) para ciudades de ms de 600.000 habitantes573; (2) la formulacin de planes de movilidad para la operacin organizada y moderna del transporte pblico en ciudades con poblaciones de 250.000 a 500.000 habitantes y (3) la implementacin de soluciones de movilidad ambientalmente sostenibles en las ciudades fronterizas. De otra parte, se examinarn esquemas de interconexin elctrica y gasfera entre los territorios fronterizos y los pases vecinos; al igual que de exportacin e importacin de energa elctrica y gas hacia pases centroamericanos a travs del Pacfico y del Caribe. Se espera contar con escenariosenlamateriaynuevosnichosdemercado.Adems,sepromoverninterconexionesde energa elctrica y de gas, de pequea escala y puntuales, en Zonas No Interconectadas para atender demanda local. As mismo, se examinarn alternativas para las zonas de frontera, en particularenlorelativoalrgimendecombustibles. El Gobierno nacional promover, tambin, la integracin del territorio marinocostero fronterizo, de manera sustentable y facilitando la organizacin de cadenas de valor de sus actividades574. De igual forma, capitalizar su condicin de Estado ribereo y sus fronteras martimas para promover procesos de integracin con el Gran Caribe y Centroamrica. En este contexto, fortalecer los esquemas para el manejo de las reas de administracin conjunta con Jamaica y Repblica
requisitos y controles impuestos por las autoridades nacionales de los mismos Documento Tcnico, IIRSA, 2003. Los pasos de frontera puedensernacionales,binacionaleseinclusoexploraralternativasdeunslopaso,queahorrencostos,mejorendesempeoslogsticos y propicien ms y mejores flujos comerciales, con un impacto favorable en la competitividad del pas. Al respecto, el ltimo anlisis sobre pasos de frontera es el Estudio de Optimizacin y Facilitacin de los Pasos de Frontera Colombia Ecuador en San Miguel Y Rumichaca,realizadoparaelGobiernoNacional,elcualcontconelapoyodelBIDycuyaFaseIfueentregadaenfebrerode2011. 571 Los pasos de frontera por desarrollar y consolidar son: Rumichaca, Nario; Ccuta, Norte de Santander; Paraguachn, La Guajira; Arauca y Saravena, Arauca; Puerto Carreo, Vichada; San Miguel, Putumayo; La Espriella Ro Mataje, Nario y la frontera con Panam. Lostresprimerospasossonlosempleadosparaelcomercioexterior. 572 Un insumo fundamental para el desarrollo de estas polticas se encuentra en la propuesta del Plan Maestro de Infraestructura de 2010,queincorporaenelejedeofertacomocriterioestratgicoeldesoberana. 573 ComoeselcasodelSITMdelreaMetropolitanaBinacionaldeCcuta.
574
Para tal efecto, se propiciar la investigacin, el desarrollo e innovacin competitiva anclada en sus activos; promoviendo la capacidad de gestin del riesgo; fomentando el turismo en el Caribe y avanzando en la construccin del plan nacional pesquero y la estructurainstitucionalrequerida,garantizandotantolapescaindustrialcomolaartesanal. 534
Dominicana, al tiempo que se propondrn arreglos similares con otros pases con los que se compartenfronterasmartimas. Para el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, propiciar la construccin de polticas diferenciadas que reconozca sus particularidades territoriales, tnicoculturales y de fronteramartima. De otra parte, el Gobierno generar y diversificar las lneas de integracin con los pases vecinos. Los sectores de educacin, salud, cultura y deporte debern ser pioneros en esta apuesta, examinando modelos conjuntos de promocin de sus actividades, propiciando destrezas lingsticas en frontera, validacin y homologacin de ttulos, campaas de promocin y prevencin de la salud, intercambios culturales y deportivos, entre otras estrategias. Para tal efecto, se promovern esquemas de armonizacin normativa y flexibilizacin de procesos y procedimientos que permitan sinergias en zonas fronterizas. En paralelo, se promover proyectos binacionalesparalageneracindeingresosyreduccindelapobrezaenterritoriosfronterizos. Finalmente, se hace necesario que bajo el liderazgo del Ministerio de Relaciones Exteriores se examinen los esquemas de cooperacin y los mecanismos de integracin fronteriza en pro de un mejor desempeo de Colombia en stos, una mayor articulacin de las instancias locales, regionales,nacionalesyderepresentacinenelpasparalatomadedecisionesbieninformadasy desarrollosconrespaldodediversosnivelesdegobierno,sectoresyactores575.
4. FortalecimientodelaSeguridadFronterizaylaSoberanaNacional
El Gobierno nacional avanzar en la implementacin de un Sistema de Administracin, Control y Seguridad de las fronteras terrestres y fortalecer los procesos en curso para el control y seguridad de las reas martimas fronterizas y portuarias. La defensa de la soberana, la seguridad de la franja fronteriza y la de los ciudadanos que all habitan, al igual que la promocin de los derechos humanos son dimensiones necesarias para garantizar que el esfuerzo nacional en seguridadrealizadoenlaltimadcadaseasostenibleeneltiempoyparaasegurarelbuenrumbo de la prosperidad democrtica. El esfuerzo en seguridad slo ser sostenible con la presencia integraldelEstado576enestosterritorios.
d)
Metasdeproceso
TablaVII11
1 Un documento sobre criterios para definir el mbito fronterizo coordinado con entidades nacionales y territoriales 2 Un documento que consolide las estrategias diferenciadas para las fronteras terrestres y martimas, formuladoconactoresnacionalesyterritorialesparalassiguientesfronteras: Terrestres Venezuela(LaGuajira,Cesar,NortedeSantander,Boyac,Arauca,VichadayGuaina).
Adicionalmente, se trabajaran planes binaciones en torno a problemticas especficas en aquellas fronteras en las que conjuntamenteseandefinidascomoprioritariasporlosgobiernosdeambospases. 576 Es decir, de una institucionalidad que garantice el ejercicio pleno de su autoridad y el suministro de los bienes pblicos necesarios para el bienestar de sus habitantes y la preservacin de su integridad territorial La idea de que la frontera es el confn ltimo del territorio, al cual eventualmente se alcanzar en trminos de integracin y desarrollo nacional, debe ser dejada de lado y reemplazada por una visin de desarrollo y presencia del Estado, desde la lnea fronteriza y hacia adentro del pas es decir, un desarrollo centrpetoyavanzarhacialaconcepcindeunafranjafronteriza. 535
575
Ecuador(NarioyPutumayo). Panam(Choc). PeryBrasil(Putumayo,AmazonasyVaups) Martimas Venezuela, Ecuador, Panam, Costa Rica, Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua y Repblica Dominicana (SanAndrsyProvidencia). 3 Undocumentoconpropuestassobrereadecuacininstitucionalparalosasuntosfronterizos
C.
Apoyostransversalesaldesarrolloregional
PROSPERIDAD
DEMOCRTICA
Colombia es un pas de contrastes regionales. Como lo seal el presidente Santos en su discurso de posesin, nuestro pas es una maravillosa combinacin de culturas, de razas, de talentos y de riquezas naturales que nos hace nicos en el planeta. Sin embargo, tambin somos un pas con unas brechas regionales que dividen el territorio en zonas con condiciones sociales y econmicas muydiferentes. Estas diferencias se evidencian, tanto entre los departamentos del pas como al interior de los mismos.Resultapreocupante,porejemplo,queelingresoporhabitantedeBogotseaentre5y6 veces superior al de departamentos como Choc o Vaups, o que el porcentaje de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) sea menos de 20% en Bogot, el Valle o los departamentosdelazonacafetera,yqueenLaGuajira,VichadayChocesteporcentajesupereel 65%. As mismo, y como consecuencia de lo anterior, existe una gran heterogeneidad en trminos de educacin y desarrollo de competencias. En la Guajira, Choc, Guaviare, Vaups y Vichada, por ejemplo, la tasa de analfabetismo es superior a 20%. En contraste, en Bogot, Atlntico, Quindo, Risaralda,SanAndrsoValledelCauca,staescercanaoinferiora6%. Ahora, si bien existen disparidades notorias entre los departamentos, las desigualdades al interior de los mismos son an ms evidentes. En el departamento de Bolvar, por ejemplo, se encuentra que mientras el porcentaje de la poblacin con NBI en Cartagena es cercano a 25%, en doce
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municipios del mismo departamento como San Jacinto, El Carmen de Bolvar o Santa Rosa, este porcentaje supera el 76%. Algo similar ocurre al comparar, por ejemplo, el rea metropolitana del Valle de Aburr ubicada en la zona central del departamento de Antioquia, con municipios del mismodepartamentoubicadosenlasreascosterascomoNecocloSanJuandeUrab. As como existen disparidades econmicas y sociales entre los departamentos, existen tambin grandes desigualdades institucionales entre los mismos. A modo de ejemplo, en el ndice de gestin de los gobiernos municipales577, Bogot, Cundinamarca y Quindo promedian ms de 70 sobre 100, mientras Amazonas, Crdoba, Bolvar y Vichada promedian menos de 40. Este resultado es especialmente diciente si se tiene en cuenta que los Gobiernos territoriales ejecutan msdel50%delrecaudotributariodelpas. En este frente, algunos desafos son: el fortalecimiento institucional de las autoridades locales y regionales, la distribucin y el buen manejo de los recursos territoriales, la implementacin de polticas de desarrollo en las zonas de frontera y las reas de consolidacin, y el desarrollo de complementariedades productivas entre las zonas urbanas y las reas rurales aledaas o cercanas a stas. En relacin con este ltimo componente, sobresale, por ejemplo, la importancia de promover el desarrollo de ciudades intermedias en las zonas perifricas del pas, de manera que los beneficios de la urbanizacin sobre el crecimiento econmico se reflejen en una mayor reduccindelapobrezayunamejoraenlascondicionesdevidadelapoblacinrural. Por otra parte, as cmo existen grandes disparidades sociales e institucionales entre regiones, existen tambin fuertes diferencias productivas entre las mismas. Es evidente, por ejemplo, que las vocaciones y capacidades productivas de la altillanura son muy diferentes a las de la zona andina o de las reas costeras. Esto explica que las apuestas productivas locales varen considerablementeentreregiones. Una apuesta productiva que es comn en todos los planes regionales de competitividad de los departamentos del pas y que tiene el potencial de convertirse en un gran motor de desarrollo regional, es el turismo. Para desarrollar el potencial del turismo en todo el territorio, es necesario sobrepasar algunas limitaciones del sector como son: (1) baja capacidad institucional local para la formulacin y ejecucin de planes de desarrollo turstico, (2) poca oferta de productos tursticos de acuerdo a las vocaciones locales o regionales, (3) baja calidad de servicios, poca calificacin de personal y reducida disponibilidad de personal bilinge, y (4) insuficiente y baja calidad de la infraestructurasoporteparaelturismo. Por otra parte, dadas las enormes secuelas del conflicto armado sobre el desarrollo del pas, un anlisis regional para el caso colombiano no puede excluir el progreso econmico y social de las zonas ms afectadas por la violencia, denominadas zonas de consolidacin. Estas son zonas que requieren especial atencin en: (1) la consolidacin de la seguridad, (2) el acceso a la justicia, (3) el desarrollo econmico y social, (4) la erradicacin de cultivos ilcitos, (5) el desarrollo de infraestructurayconectividad,(6)elordenamiento territorial,(7) laproteccin delosderechosde propiedad,y(8)elestablecimientodeesquemasdeseguimientoyevaluacin. En sntesis, el objetivo del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 es dar un gran salto hacia la prosperidad que se refleje en la consolidacin de la paz, la generacin de empleo de calidad y la
Evaluacindeldesempeointegral quemidelacapacidaddegestinde lasadministracioneslocales:Sobresaliente(mayoroiguala 80),Satisfactorio(menosa80ymayoroiguala70),Medio(menora70ymayoroiguala60),Bajo(menora60ymayoroiguala40),y Crtico(menora40). 537
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disminucin de la pobreza. Si bien este es un reto de carcter nacional, inevitablemente requiere, parasurealizacin,undimensionamientoregionalencuantosuvisin,diagnstico,comprensiny ejecucin. Lo anterior implica, inevitablemente, establecer un entorno de competitividad basado en apoyos transversales al desarrollo regional tales como los mencionados anteriormente y presentadosenmsdetalleenlapresenteseccindelPlandeDesarrollo.
1. Fortalecimientoinstitucionaldelasentidades territorialesyrelacinNacinterritorio
Con el fin de fortalecer y crear condiciones apropiadas en los territorios para impulsar las locomotoras y alcanzar las metas de crecimiento sostenible, equidad y desarrollo institucional, el Gobierno nacional plantea como una de sus principales estrategias el fortalecimiento de las relaciones Nacinterritorio. No slo porque las acciones conjuntas y articuladas578 potencian el logro de propsitos comunes como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), el desarrollo territorial y la generacin de empleo, entre otros, sino porque las principales competencias en prestacin de servicios bsicos a la ciudadana est en los Gobiernos territoriales, los cuales ejecutanmsdel50%delrecaudotributariodelpas. Esta estrategia se sustenta fundamentalmente en el hecho que Colombia es un Estado unitario, organizadodemaneradescentralizada,conautonomadesusentidadesterritoriales,democrtica, participativaypluralista579,locualsignificaqueparacontribuiraalcanzarlosfinesdelEstado,cada nivel de gobierno es responsable de cumplir eficientemente, y bajo los principios de complementariedad,subsidiariedadyconcurrencia,lascompetenciasquelehansidoasignadas. De acuerdo con lo anterior, la estrategia de fortalecimiento de la relacin Nacinterritorio busca: (1) crear, impulsar y/o fortalecer instancias, mecanismos y espacios de coordinacin y articulacin entre los diferentes niveles de gobierno y las expresiones de la sociedad civil; y (2) formular polticas que contribuyan a una convergencia en la gestin pblica territorial, considerando, adems, las alianzas pblicoprivadas y sociales comunitarias como factor clave para el desarrollo. A continuacin se mencionan algunos esfuerzos realizados en el pas alrededor de los propsitos sealados anteriormente, no sin antes advertir que: (1) la relacin de la Nacin con los departamentos580 y los municipios ha sido dispersa, con un enfoque eminentemente sectorial, sin que medien criterios de racionalidad y eficiencia, ni una visin integral y diferenciada del territorio; (2) la asignacin de competencias581, responsabilidades582 y recursos583 ha sido homognea, sin considerar particularidades regionales relativas a sus potenciales, necesidades y
Accionesentrelosdiferentesnivelesdegobiernoqueinvolucrenalaciudadanayalsectorprivado. Estemodelodepassurgiamediadosdelosaos80yfueratificadoporlaConstitucinPolticade1991. 580 Aunque muchos de ellos presentan debilidades institucionales, los departamentos son actualmente las instancias intermedias de planeacinypromocindeldesarrolloensusterritorios. 581 Subsisten vacos en la gestin de la prestacin de servicios bsicos. Responsabilidades como la inspeccin y vigilancia de la prestacin de servicios de educacin y salud no es desarrollada en la mayor parte de municipios porque no es clara la competencia o porfaltadecapacidadesparaestepropsito. 582 A partir de la expedicin de la Ley 715 de 2001 se han precisado mecanismos de certificacin para diferenciar responsabilidades localesenmateriadeeducacin,saludyagua. 583 Mecanismos como los fondos de cofinanciacin, el Fondo Nacional de Regalas, la cofinanciacin con recursos del Presupuesto General de la Nacin, tradicionalmente han asignado recursos por demanda, lo cual privilegia a las entidades territoriales de mayor capacidadyconcentraenellaslosrecursospblicos.
579 578
538
capacidades administrativas, tcnicas y financieras; y (3) persiste la desarticulacin de esfuerzos degestinypresupuestales.
a)
Antecedentesydiagnstico
1. Instancias,mecanismosyespaciosdecoordinacinyarticulacin
Desde mediados del siglo XX se han creado diversas instancias de planificacin regional en el pas, se mencionan, por la importancia de su institucionalidad, las Corporaciones Autnomas Regionales584 (1954) y las Regiones de Planificacin (Corpes)585. Ambas tuvieron bondades, entre las cuales se destacan: (1) la identificacin de proyectos estratgicos acordes con las particularidades regionales, (2) mayores facilidades y efectividad en la intermediacin entre el Gobierno nacional y las entidades territoriales, y (3) el fortalecimiento institucional, a travs del soporte tcnico a departamentos y municipios de la jurisdiccin. Sin embargo, tambin se presentaron inconvenientes, tales como: (1) la duplicidad de funciones con las entidades territoriales, (2) la dependencia de las Corporaciones Autnomas Regionales de los recursos del Presupuesto General de la Nacin, y (3) la incapacidad de los Corpes para lograr fomentar la culturadeplaneacinydeproyectosquesuperaranelniveldepartamental. A pesar de que la Carta Poltica de 1991 contempla la creacin de figuras intermedias como las regiones administrativas y de planificacin que reemplazaran a los Corpes, y las regiones y provincias como entidades territoriales586, estas figuras no han sido creadas y la articulacin del Gobierno nacional con los territorios se ha venido dando a travs de los departamentos o de alianzas generadas a nivel subregional, generndose vacos institucionales a nivel regional para la articulacin integral de los propsitos, recursos y acciones entre los tres niveles de gobierno, y parapromoverlasalianzaspblicoprivadasparaeldesarrolloregional. Adems de la ausencia de una institucionalidad regional articuladora de la gestin pblica, no se han desarrollado formalmente los principios definidos por laConstitucin Poltica para asegurar el adecuado engranaje de la gestin de todos los niveles de gobierno (complementariedad, concurrencia y subsidiariedad), lo cual impide definir sistemas de corresponsabilidad respecto a losdeberesdelEstado. Deotraparte,yansincontarconunaLeyOrgnicadeOrdenamientoTerritorial587,enelpashan surgido diferentes dinmicas y procesos regionales588, los cuales aunque no necesariamente buscan modificar la organizacin polticoadministrativa, se constituyen en figuras asociativas flexibles alrededor de una visin compartida de desarrollo que generan procesos de concertacin
Aunque las primeras Corporaciones nacieron en 1954, la Ley 99 de 1993 introdujo cambios tanto en su delimitacin regional se crearonunasymodificaronotras,comoensunaturaleza,objeto,organizacinyfuncionamiento.Apartirdeesaley,lasCorporaciones asumieronelroldeadministrar,dentrodelreadesujurisdiccin,elmedioambienteylosrecursosnaturalesrenovables. 585 LaLey76de 1985ysusdecretosreglamentarioscrearoncincoRegionesdePlanificacinconocidascomoCorpes(Amazona,Caribe, Centro Oriente, Occidente y Orinoquia). La Ley 152 de 1994 estableci un rgimen de transicin para que los Corpes promovieran la creacin de las Regiones Administrativas y de Planificacin (RAP) y les trasladarn sus funciones en el trmino de dos aos. Posteriormente, y teniendo en cuenta que durante ese perodo no se concretaron los proyectos de Ley sobre las RAP, la Ley 290 de 1996amplilavigenciadelosCorpeshastaelprimerodeenerodelao2000. 586 EstasfigurasnohansidodesarrolladasporlaLey,debensurgirdeiniciativaterritorialyseraprobadasenelCongreso. 587 Anoviembrede2010,seencuentraaprobado,enprimerdebate,unnuevoProyectodeLeyOrgnicadeOrdenamientoTerritorial,el cualfueradicadoporelGobiernonacional. 588 Ejemplo de este tipo de dinmicas son la Mesa de Planificacin Regional BogotCundinamarca (hoy Regin Capital), en el rea CentralylosprocesosdeLaMojanayelgolfodeMorrosquilloenelCaribe. 539
584
entre el sector pblico, privado y las comunidades. De igual manera, se han originado fenmenos urbanoregionales589complejosqueplanteanlanecesidaddecrearnuevasformasdeorganizacin del territorio590, en donde conceptos como las regiones metropolitanas, las ciudadesregin y los corredoresestratgicosdedesarrollocobranrelevancia. Cabesealar,queestasfigurasdetipoasociativo,reconocidasen elmarcolegalvigente,no gozan de la suficiente estabilidad jurdica y financiera, por cuanto su permanencia est supeditada a los ciclos polticos y a las rigideces en materia de asignacin y destinacin de recursos, lo que implica la necesidad de desarrollar polticas pblicas que contribuyan con su fortalecimiento y consolidacin, acompaadas de los mecanismos idneos para asegurar el logro efectivo de sus objetivos. No obstante, es importante mencionar que en la Legislatura 20102011 actualmente cursa en el Congreso de la Repblica un nuevo proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorialquebuscafortalecerlasfigurasasociativasylasdinmicasregionales. Como mecanismos adicionales para avanzar en una relacin ms efectiva con los territorios, la Nacin:hadesarrolladoinstrumentossectorialescomolosAcuerdosdeCompetitividad,elSistema Administrativo del Interior y el Sistema Administrativo Nacional de Consolidacin Territorial; ha formulado polticas para el fortalecimiento territorial591; y ha generado espacios de interlocucin como el Consejo Ampliado de Ministros y los Consejos Comunales, los Acuerdos para la Prosperidad,entreotros. Adicionalmente, se destacan instrumentos de desarrollo que se presentan como una alternativa a la construccin de polticas pblicas desde el territorio como los Programas Regionales de DesarrolloyPazylasAgenciasdeDesarrolloLocal;losprimeros,presentesen19regionesdelpas se han promovido como expresiones de la sociedad que, en alianza con sectores representativos de las regiones, promueven procesos incluyentes de amplia participacin ciudadana con el fin de generar condiciones de desarrollo incluyente, prosperidad y convivencia para la construccin conjunta de nacin; los segundos, presentes en 14 regiones del pas y con rea de influencia en 219 municipios, vienen impulsando procesos de desarrollo territorial con enfoque al desarrollo humano, bajo criterios como visin compartida de territorio, estrategia territorial formulada y ejecutada sobre la base del potencial endgeno y en articulacin con el sector pblicoprivado y social comunitario, asociatividad empresarial, institucional y pblica y la movilizacin de recursos endgenosyexgenosparalagestindeldesarrollo. Las figuras mencionadas concentran sus esfuerzos en el territorio continental, mientras que el territorio marinocostero no ha sido incorporado de manera pertinente y estratgica al ordenamientoterritorialdelpas592.Losprocesosregionalesalrededordestesonanincipientes; se presentan conflictos y traslape de competencias, entre instituciones, las cuales son poco proclives a incorporar a las comunidades costeras y gente de mar. No obstante, en los ltimos
Los fenmenos urbanoregionales son funcionales a modelos basados en las capacidades locales y objetivos de desarrollo compartidosregionalmenteentornoalacompetitividadterritorialylareduccindedesigualdadesregionales. 590 Procesos como la Mesa de Planificacin Regional BogotCundinamarca hoy Regin Capital y los lineamientos de Ordenamiento TerritorialparaAntioquia(LOTA),enelreaCentralhanincorporadolanocindeunsistemaurbanoregionalintegradoyarticuladoen redbajoconceptosdeCiudadReginyreginpolicntrica. 591 CONPES3238Estrategiasparaelfortalecimientodepartamental,CONPESdeBuenaventura,delPacfico,etc. 592 Este territorio representa cerca del 45% del territorio nacional, cuenta con aproximadamente 3.000 kilmetros de lnea de costa entreelPacficoyelCaribe. 540
589
aos se han venido elaborando estudios y lineamientos de poltica para aprovechar sosteniblementeelterritoriomarinocosteroysusrecursos593.
2. Fortalecimientoinstitucional:balancediferenciado
LaNacin,ensuresponsabilidaddebrindarasistenciatcnicaalasentidadesterritorialesparaque cumplan eficientemente con sus funciones, no slo ha liderado programas de fortalecimiento institucional Programa de Desarrollo Institucional (PDI), Programa Mejor Gestin de los Departamentos, Programas de Saneamiento Fiscal y Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales, Sistema Nacional de Capacitacin Municipal, Fondo para el Fortalecimiento de la Institucionalidad Pblica, entre otros, sino que a travs de sus diferentes ministerios ha prestado soporte tcnico a departamentos y municipios, en materia de prestacin de servicios y de mecanismoseinstrumentosdegestinadministrativayfinanciera. No obstante, en su mayora, estos apoyos se han adelantado de manera desarticulada y fragmentada, sin una comprensin integral y diferenciada del territorio, y por lo tanto, con una visin homognea de las entidades territoriales y con enfoque eminentemente sectorial y procedimental. Estas caractersticas de la asistencia tcnica y del acompaamiento a las regiones son algunas de lascausasparaqueaunqueelpasensuconjuntoestapuntodealcanzar coberturasuniversales en educacin bsica primaria y media y en salud, haya mejorado sus coberturas en vacunacin y en servicios pblicos594 y haya mejoras en algunos procesos transversales de la gestin, an persistan brechas importantes en los factores que determinan el desarrollo de las regiones. Estas brechas estn relacionadas con debilidades de algunas entidades territoriales en (1) procesos de planificacin estratgica participativa, (2) construccin colectiva de visin, (3) ordenamiento del territorio,(4)identificacinypromocindepotencialidadesdedesarrollo,(5)prestacinadecuada de los servicios a cargo, (6) la implementacin de modelos gerenciales, (7) la promocin de alianzas con actores pblicos y privados, (8) la vinculacin de la ciudadana en la gestin pblica, (9)laformulacindeprogramasyproyectosestratgicos,(10)laconstruccinyusodesistemasde informacin para mejorar la gestin pblica y la prestacin de servicios, y (11) la implementacin de mecanismos para la autoevaluacin, la rendicin de cuentas y la promocin del control social, entreotras. Loanteriorlimitalaspolticasterritorialesdesuperacindelapobreza,degeneracindeingresos, de atencin a grupos vulnerables desplazados, discapacitados, primera infancia, etc., de gestin deriesgoporcambioclimticoydedesarrolloendgeno. En trminos del financiamiento territorial, en los ltimos diez aos las rentas territoriales por impuestos, transferencias y regalas vienen creciendo sostenidamente a tasas reales del 7% anual. Asmismo,lafuentemsimportantedefinanciacindelascompetenciasterritorialeshansidolos recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), seguidos por los recaudos propios
La Cartilla 2019, Aprovechar el territorio marinocostero en forma eficiente y sostenible, realiza una propuesta de visin estratgica de este territorio y plantea cuatro grandes metas al 2019; la Poltica Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Ocenicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia, busca mejorar las condiciones de vida de la gente de mar a travs del desarrollo armnico de la actividades productivas en este territorio y cuenta con su propio plan de accin, documento CONPES 3164 de 2002; y la Poltica Nacional de Ocanos y Espacios Costeros de 2007, que buscan brindar estrategias para garantizar la administracin, aprovechamiento econmico, beneficio pblico, conservacin ambiental, desarrollo sociocultural, vigilancia y control de los espacios marinocosteros. 594 Entre1993y2005seincrementenun20,9%laspersonasatendidasenacueductoyenun33,4%lasatendidasconalcantarillado. 541
593
(impuestos y no tributarios) y las regalas, con participaciones del 46%, el 35% y el 7%, respectivamente, en el total de recursos de los Gobiernos territoriales. El Sistema General de Participaciones ha crecido un 30% en trminos reales entre 2002 y 2010, y ha tenido criterios redistributivosafavordelasregionesmspobresdelpas.Enrelacinconlas regalas,entre1994 y 2009, el 80% se concentr en 112 municipios ubicados en slo ocho departamentos, con una poblacinequivalenteal17%deltotaldehabitantesenelpasen2009. Sin embargo, existen diferencias de capacidades fiscales en los territorios, producto de que el crecimiento econmico ha sido desequilibrado y la poblacin y las actividades econmicas se han asentado de forma desigual a lo largo y ancho del pas. Por ejemplo, Bogot y otras 40 ciudades concentran el 80% de los recaudos tributarios municipales y 1.000 municipios que equivalen al 90% de los municipios del pas, dependen entre el 70% y ms del 90% de fuentes exgenas, provenientes del Sistema General de Participaciones y las regalas, para financiar sus competencias.Elcasodelasgobernacionesessimilar,todavezquedelas32existentesenelpas, Antioquia, Cundinamarca, Valle, Santander y Atlntico concentran el 60% de los recaudos por impuestos departamentales. En general, la estructura tributaria departamental enfrenta problemas como tasas muy altas, bases relativamente pequeas, contrabando e inelasticidad al ingreso, adems presentan problemas de gestin tributaria relacionados con la desactualizacin de las bases gravables, la imposicin de tarifas homogneas significativamente bajas y las deficientescapacidadesadministrativasparaelrecaudo. Uno de los requisitos esenciales para el buen gobierno es la fortaleza de la gestin de los Gobiernos municipales, por ello, el DNP viene midiendo desde el ao 2004 el desempeo integral de la gestin municipal, a partir de cuatro componentes que recogen el porcentaje de ejecucin de las metas de los planes de desarrollo, la eficiencia en el uso de los recursos empleados por los municipios en los sectores de educacin, salud y agua potable, el grado de cumplimiento de los requisitos legales del SGP y la capacidad administrativa595 y fiscal596. Estos componentes se agregan en un indicador sinttico, en una escala de 0 a 100 puntos, donde valores cercanos a 100 indicanmejoresnivelesdedesempeo. Al agrupar este indicador por los promedios municipales agregados por departamentos, se observa que el promedio de los municipios de los departamentos de Cundinamarca, Antioquia, Boyac, Nario, Norte de Santander, Quindo, Risaralda y Santander es levemente superior a los promedios municipales de los dems departamentos. Dentro de este grupo se destaca el promedio superior de los municipios de Cundinamarca que superan por 10 puntos al resto de los promedios de los otros departamentos. En contraste, los promedios municipales de los departamentos de Amazonas, Archipilago de San Andrs, Bolvar, Crdoba y Vichada fueron inferioresa40puntosclasificndoseenunrangocrtico.
Mide la disponibilidad de recursos humanos y tecnolgicos, as como la adopcin de acciones, mtodos, procedimientos y mecanismos de prevencin, control y evaluacin, para el mejoramiento continuo de la entidad territorial, a partir de los siguientes indicadores: estabilidad del personal directivo, profesionalizacin de la planta, disponibilidad de computador por funcionario, automatizacindeprocesosyel Modelo Estndar de Control Interno. Para mayor informacin remitirse a la Metodologa de EvaluacindelDesempeoIntegral,elaboradaporelDNP. 596 Las capacidades fiscales de los municipios se miden a partir de seis indicadores de gestin financiera, sintetizados en un indicador global que precisa la capacidad de los municipios de pagar su propio gasto de funcionamiento, el esfuerzo fiscal por aumentar sus rentas tributarias como contrapartida a las transferencias y las regalas, la importancia relativa de las inversiones realizadas dentro del gasto total, el respaldo del endeudamiento y la generacin de ahorro corriente, necesario para garantizar la solvencia financiera y la disposicinderecursosparafinanciarlosobjetivosdedesarrollo. 542
595
TablaVII12.Resultadosdeldesempeointegraldelagestinmunicipal, agregadopordepartamentos,2009
Departamento Amazonas Antioquia Arauca SanAndrs Atlntico Bogot,D.C. Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Guaina Guaviare Huila LaGuajira Magdalena Meta Nario NortedeSantander Putumayo Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima ValledelCauca Vaups Vichada Totalgeneral
Fuente:clculosDNPDDTS
Capacidad Eficacia Eficiencia Requisitos adminis legales trativa 25,17 40,27 36,06 32,33 52,01 13,28 64,37 48,14 66,68 6,53 70,10 34,14 28,38 53,88 44,73 43,48 38,09 10,45 85,23 0,00 24,76 58,22 13,46 12,14 36,52 84,85 79,53 6,14 66,55 56,77 65,53 9,98 67,41 38,18 36,17 0,00 53,15
Fiscal 51,77 59,09 60,92 66,53 57,93 73,87 49,59 60,23 60,79 58,89 66,72 58,90 60,84 53,96 57,46 64,22 62,51 58,21 58,93 62,79 56,08 63,23 58,39 58,82 56,27 59,87 58,44 60,56 55,40 60,08 61,59 54,78 52,49 59,49
Gestin 42,05 70,08 64,64 68,55 64,23 85,72 45,55 68,84 72,16 69,61 74,55 69,92 68,31 63,27 49,87 73,20 71,50 60,79 69,90 54,46 60,89 64,51 63,84 67,53 49,97 70,41 70,45 67,64 54,93 70,15 72,22 56,49 48,24 66,47
ndice integral
Nmero de municipios 35,89 2 65,21 54,23 39,16 64,55 81,34 37,79 68,14 62,62 59,40 62,63 58,00 58,29 51,99 39,30 75,15 45,85 48,34 64,56 41,70 45,57 57,19 69,68 68,78 42,84 72,27 67,79 67,15 41,32 64,62 64,68 52,18 36,68 125 7 1 23 1 46 123 27 16 19 42 25 30 30 116 1 4 37 15 30 29 64 40 13 12 14 87 26 47 42 3 4 1.101
65,17 59,80 23,71 62,95 97,64 44,54 54,22 57,12 52,11 51,35 50,29 50,64 35,57 38,62 59,87 29,61 38,47 55,64 45,28 42,03 44,67 52,49 53,51 42,30 65,84 57,42 57,02 43,28 50,89 62,20 27,07 35,07 53,83
73,59 79,18 0,00 82,88 75,33 54,54 79,38 87,08 87,52 70,74 67,07 70,73 71,05 58,27 82,29 82,31 69,35 74,48 53,57 67,23 83,06 77,53 74,55 72,96 86,29 86,53 78,39 57,11 70,02 86,14 88,98 63,42 74,84
81,08 68,37 70,57 70,52 97,58 41,50 77,46 83,54 80,32 82,38 80,94 75,79 72,58 42,29 82,18 80,49 63,37 80,88 46,13 65,70 65,78 69,28 76,25 43,66 80,96 82,45 74,72 54,46 80,23 82,85 58,20 44,00 73,46
62,07
543
En los componentes donde se presentan mayores brechas en los promedios municipales agregados por departamentos fueron Eficacia y Requisitos Legales, donde en el componente de eficacia el promedio municipal del departamento de Guaina fue de cero en comparacin con el promedio municipal del departamento de Cundinamarca que fue de 85.23. Caso similar se presento en el componente de requisitos legales donde el promedio municipal del departamento de Vaups fue de 88,98 en comparacin con el promedio de cero que obtuvo el Archipilago de SanAndrs. De otro lado, en trminos de dinmicas regionales se destacan iniciativas como la ReginCapital, Programas de Desarrollo y Paz597, Ecoregin del Eje Cafetero y OVOP598. As mismo, se resaltan los esfuerzosdeintegracinregionaldelacostaCaribe. Las diferencias mencionadas imponen retos importantes para fortalecer la gestin de los Gobiernos municipales, con miras a hacer eficiente el uso de los recursos y lograr el mximo resultadoposibledelaejecucinyaprovechamientodelosmismos.
b)
Objetivosylineamientosestratgicos
Tal como se aprecia en la figura VII11, a partir del fortalecimiento diferenciado de la gestin pblica territorial se hacen ms efectivas las relaciones Nacinterritorio, con lo cual se activa el crculo virtuoso de la gestin pblica, que conduce al logro de los resultados esperados en trminosdelcrecimiento,equidadybuengobierno;entendiendoqueelbuengobiernonoslose refierealaAdministracinPblica,sinoquesuponelaparticipacinefectivadelaciudadanaydel sectorprivadoenlagestinpblica599.
Estareatiene9ProgramadeDesarrolloyPaz(PDP),lamayorcantidadenelpas. ElMovimientoOVOPcorrespondealassiglaseninglsOneVillage,OneProduct,locualtraduceUnaVilla,Unproducto.Setrata de una estrategia de desarrollo local que se fundamenta en el trabajo de las comunidades, quienes a travs de productos (bienes, servicios o eventos) propios nicos (con marca de origen), se convierten en actores activos en el territorio para la solucin de sus problemas,lapromocindeldesarrolloyelfomentodelaequidad. 599 EsteaspectosedesarrollaenelcaptuloBuenGobierno,luchacontralacorrupcinylaparticipacinciudadana.
598 597
544
FiguraVII11CrculovirtuosodelaGestinPblica
Fortalecimiento diferenciado de capacidades Autonoma y institucionales gobernabilidad Mejora las relaciones intergubernamentales Dotacin de factores para el desarrollo endgenos Generacin de ingresos y disminucin de los niveles de pobreza Se comparten objetivos de desarrollo (Visin de largo plazo)
Buen gobierno al servicio del ciudadano Prosperidad y competitividad

Inversin pblicoprivada
Gestin ms efectiva (Gerencia Pblica)
Cobertura y calidad de servicios e infraestructura Ingresos financieros

Fuente:DDTSDNP
Confianza Incentivo para la participacin ciudadana en la gestin y para el pago de tributos
Paraactivarelcrculovirtuosodelagestinpblicaorientadaaresultadosydelbuengobierno,es fundamental el rediseo de una poltica integral de desarrollo territorial, que entre otras, contemplelossiguientesobjetivos. Desarrollar principios constitucionales y definir instancias, mecanismos y procesos que permitan una mayor articulacin entre los tres niveles de gobierno, como condicin para hacermseficienteslaspolticaspblicas. Avanzar en la convergencia de capacidades institucionales territoriales para el desarrollo endgeno.
Para alcanzar estos objetivos y en el marco de la poltica sealada, se debe adoptar un nuevo arreglo institucional para regular, orientar y articular los procesos de descentralizacin, ordenamiento territorial y fortalecimiento institucional. De igual manera, se requiere avanzar en lossiguienteslineamientosestratgicos.
1. Lineamientosestratgicosenmateriadeordenamientoydesarrollo territorial
Revisin y unificacin de la normativa relacionada con el nivel departamental, con el fin de fortalecer el papel de los departamentos en la promocin del desarrollo econmico y social y comoejearticuladordelEstadocolombiano.
545
Diseo de un esquema de incentivos para promover procesos asociativos de gestin urbano regional, orientados a consolidar corredores estratgicos o reas de desarrollo territorial, a partir de ejes de integracin o macro proyectos de inters nacional y regional, en el marco de las cinco locomotoras para el crecimiento. Los procesos asociativos contribuyen al fortalecimiento de la organizacin poltico administrativa existente sin necesidad de crear nuevasentidadesterritoriales. Impulso a la agenda legislativa de ordenamiento territorial Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, reformas al rgimen municipal, reforma a la Ley 128 de 1994, Ley para Rgimen especialdeDistritos,fortalecimientodelmarcolegaldelasasociacionesdemunicipiosyotras figuras de cooperacin publicoprivadascomunitarias, para reconocer e institucionalizar dinmicas flexibles de ordenamiento territorial reas metropolitanas, ciudadesregin y corredores o reas de desarrollo, as como para establecer directrices departamentales y metropolitanasdeordenamientoterritorial.Ensumasetratadefortalecerelmarcolegalpara promoverdinmicasflexiblesdeordenamientoterritorial. Fortalecimiento de los procesos de planificacin y ordenamiento territorial, incorporando la prevencin, atencin y gestin del riesgo frente al cambio climtico, con el propsito de que se constituyan bases para la anticipacin oportuna ante desastres naturales y se superen estructuralmente las condiciones de vulnerabilidad ante amenazas de origen natural o antrpico. Incorporacin del territorio marinocostero en el ordenamiento territorial, en la planificacin600yenla gestindeldesarrolloregionaly delpas601,mediantelaformulacinde una nueva poltica que establezca directrices para el ordenamiento territorial de los espacios ocenicos y de las zonas costeras e insulares602. Se impulsar el desarrollo de procesos de ordenamiento territorial de zonas de borde costero, mediante mecanismos de cooperacin interinstitucional para la concertacin entre autoridades y actores territoriales en torno a un ordenamiento territorial que vincule la gestin del riesgo y el manejo ambiental para el aprovechamientosustentabledestaszonas. Armonizacindecompetenciasentrelosnivelesdegobierno,apartirdelaformulacindeuna poltica diferencial que defina los criterios generales, instrumentos, procedimientos y responsables, para la relacin Nacinterritorio, mediante el desarrollo legal y tcnico para la aplicacin de los principios de concurrencia, subsidiariedad, coordinacin y complementariedad, as como su enfoque particular en los diferentes sectores del desarrollo. Para ello se debern tener en cuenta los requerimientos especficos de capacidades tcnicas, financieras y administrativas propias de cada sector y la disponibilidad de recursos de la institucionalidadterritorial.
Mediante el fortalecimiento de la institucionalidad requerida para los asuntos marino costeros y la elaboracin del Plan Nacional Pesquero,garantizandotantolapescaindustrialcomolaartesanal. 601 Facilitando las cadenas de valor de actividades productivas relacionadas, el aprovechamiento sustentable de los recursos marino costerosypropiciandolainvestigacin,desarrolloeinnovacincompetitivaancladaensusactivosmedianteeldesarrollodeprogramas deinvestigacin,larealizacindelinventariodelabiodiversidadmarinayestudiosdeecosistemas,elfomentodelabioprospeccinde losrecursos marinos,laidentificaciny monitoreodeloscambiosenlos ecosistemascomoresultadodelasactividadesproductivas,el desarrollo de tecnologas limpias e innovadoras y la formulacin de planes sectoriales, en particular, el Plan Nacional Pesquero que ordenelorelativoalapescaindustrialyartesanal,elMineroEnergticoyeldetransporte(intermodal). 602 Estapolticadebehacerreferenciaalfortalecimientodelasunidadesambientalescosterasyocenicas,queestablezcayrefuercelas reas marinas protegidas y costeras con representatividad de ecosistemas estratgicos que sirvan de reservorio para poblaciones y especies de importancia para los diferentes sectores productivos; y a la promocin de la inclusin de los riesgos a la ocurrencia de fenmenosnaturalesenlosplanesdeordenamientoterritorialenlosmunicipioscosteros. 546
600
Institucionalizacindemecanismosdecoordinacinyconcertacin,comoloscontratosplan contratosde accinpblica603entrelaNacinylosterritoriosentendidoscomo conjuntosde municipios y/o departamentos para la ejecucin asociada de proyectos estratgicos de desarrollo territorial, con el fin de que los planes de desarrollo departamentales y municipales se integren con los lineamientos estratgicos del Plan Nacional de Desarrollo 20102014: Prosperidad para todos, a partir de la aplicacin de los principiosde subsidiaridad, complementariedad,coordinacinyconcurrencia. Fortalecer la utilizacin de Sistemas de Informacin Geogrfica para apoyar los procesos de planeacinygestindeldesarrollodelpas. Fortalecer el Sistema Administrativo Nacional de Competitividad (Decreto 2828 de 2006) y apoyaralasComisionesRegionalesdeCompetitividad(CRC),comoinstanciasresponsablesdel diseodelapolticaregionalparaeldesarrolloempresarialydelaarticulacinconelGobierno nacionalenmateriadecompetitividad.Paratalfin,sebrindaralosdepartamentosasistencia tcnica y acompaamiento en el proceso para fortalecer la institucionalidad de sus Comisiones. Igualmente, se definir un mecanismo de participacin directa de las CRC en la Comisin Nacional de Competitividad, y entre las CRC fomentar el intercambio de sus experienciasenelprocesodeimplementacindelosplanesdecompetitividad.Finalmente,se trabajar para que lo plasmado en los planes regionales de competitividad se articule con los planes de desarrollo territorial. Por otra parte promover la articulacin de las diferentes instancias de desarrollo regional entre ellas: CoDEcyTS, Comits UniversidadEstadoEmpresa, ComitsdeBiodiversidad,RedesRegionalesdeEmprendimiento,enelmarcodelasCRC. Impulsar y fortalecer institucionalmente el Sistema Administrativo del Interior (SAI)604, con el findequecontinesumisindearticularenelmbitoterritorial,lagestineimplementacin de las polticas pblicas relacionadas con la formulacin, ejecucin y seguimiento de las temticasestablecidasporelDecreto565de2010.
2. Lineamientosestratgicosenmateriadedescentralizacin
La descentralizacin es el marco en el cual se debe redefinir la relacin Nacinterritorio, por ello enestamaterialoslineamientosestratgicosson: Elaboracin de un proyecto de ley orgnica en materia de distribucin flexible y gradual de competencias,conelfindecontarconunsistemadedistribucindecompetenciasdepurado, integralydiferenciado,conbaseenlascaractersticasterritoriales,quepropicieunaadecuada articulacin entre niveles. Se pretende profundizar en el tratamiento diferencial para los sectores salud, educacin y agua potable y saneamiento bsico, y establecer un marco legal e institucional quereguley preciselascompetenciasdedepartamentosymunicipiosenmateria de la lucha contra la pobreza, desempleo, promocin del desarrollo econmico y atencin a la poblacinvulnerable. Unificacin, articulacin y/o modernizacin de las normas para el buen gobierno territorial planeacin y ordenamiento territorial, sistema presupuestal, modernizacin del rgimen procedimental tributario territorial, esquemas de gestin territorial diferenciales, reporte de
603
Un contrato de accin pblica formaliza un proceso de cooperacin y fija obligaciones recprocas, con el fin de atender uno o varios objetivos comunes. Las propuestas regionales deben estar respaldadas por procesos participativos de planificacin estratgica territorialconvisindelargoplazo. 604 Ley489de1998yDecreto565de2010. 547
informacin financiera y presupuestal de las entidades territoriales a travs de un canal nico en el Gobierno nacional, carrera administrativa territorial, rendicin de cuentas, etc., con el fin de proporcionar a las entidades territoriales claridad normativa sobre los procedimientos de gestin pblica que deben desarrollar para el cumplimiento de sus competencias con enfoque de gestin orientada a resultados, considerando, en lo que sea pertinente, las particularidadesregionales. Fortalecimientodelosingresosderecaudopropiodelasentidadesterritoriales,paralocualse plantea:(1)elincrementodelatarifamnimalegaldelimpuestopredialenlosmunicipios,(2) fortalecer al IGAC tcnica y presupuestalmente para ampliar su capacidad de actualizacin catastral, (3) mejorar las capacidades institucionales de las administraciones municipales y departamentales, con el fin de incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento del desarrolloterritorial. Disminucin de la inflexibilidad presupuestal en las entidades territoriales, eliminando la destinacin sectorial especfica de los recursos de forzosa inversin de la Participacin de PropsitoGeneraldelSistemaGeneraldeParticipaciones. ReformaConstitucionalalRgimendeRegalas,conelfinqueestosrecursosnoseconcentren enunaspocasentidadesterritoriales,sinoquesusbeneficiossirvanparaelapalancamientode inversiones de impacto en todas las regiones. Se crear el Sistema General de Regalas (SGR), para hacer ms equitativa su distribucin territorial y financiar proyectos estratgicos regionales, atendiendo para su distribucin criterios de pobreza, poblacin y condiciones de desarrollo. As mismo, se destinarn recursos a ciencia, tecnologa e innovacin y se definirn mecanismos de ahorro pblico y ahorro pensional para contribuir a la poltica de estabilidad macroeconmica y de competitividad del pas. Al Interior del SGR se crearn los fondos de compensacinregionalydedesarrolloregional. Incentivos a los municipios y distritos que realicen inversiones en planes, programas y proyectos que beneficien a la poblacin desplazada y contribuyan a las metas de atencin a este grupo poblacional, dichos incentivos se refieren a la exclusin de la obligacin de realizar aportes al FONPET por concepto de recursos de la participacin de propsito general del SistemaGeneraldeParticipaciones. Ajuste de la institucionalidad para la unificacin de los procesos de monitoreo, seguimiento y control de los recursos del Sistema General de Participaciones y de Regalas. Desarrollar instrumentos como interventoras administrativas y financieras en tiempo real, asistencia tcnica a las entidades beneficiarias, auditoras visibles y coordinacin interinstitucional con los organismos de control, as como convenios de reforzamiento de la gestin territorial con las firmas extractivas, en el caso de las regalas con el fin de contribuir al uso adecuado de los recursospblicosyalcumplimientodelosobjetivosdeladescentralizacin. Fortalecimiento de las reglas de responsabilidad fiscal, tales como la Programacin de mediano y largo plazo a travs del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), ajuste de las normas de endeudamiento pblico territorial y del rgimen de vigencias futuras para entidades territoriales, revisin y ajuste de la financiacin de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, en funcin de la capacidad de generacin de recursos propios y en el marco de la Ley 617 de 2000, y la diferenciacin de competencias que plantea el proyecto de LOOT. Lo anterior, para contribuir a la poltica de estabilidad macroeconmica del pas, asegurar que los Gobiernos territoriales manejen responsablemente sus finanzas. Dichas reglas se debern extender a las entidades descentralizadas subnacionales, con el diseo de
548
un marco legal y metodolgico que permita cuantificar y ajustar las finanzas del sector descentralizadoenelanlisisfiscalterritorial. Consolidacindeunsistemanicodereportedelainformacindelasentidadesterritorialesa laNacin,apartirdelaexperienciadelFormatonicoTerritorial,detalsuerte questaseala fuenteoficialdelainformacinpertinenteparalaasignacinderecursosdelSGPydelSGR,as como la herramienta para mejorar la transparencia, oportunidad y consistencia de la informacin presupuestal territorial que contribuya a evitar la duplicidad de trmites a las entidadesterritoriales. Formulacindeunapolticadedesarrollolocalquecontribuyaaquelasentidadesterritoriales trasciendan su rol de prestadoras de servicios y se conviertan en gerentes de su propio desarrollo,atravsdelapromocindeestrategias,espacioseinstrumentoscomolasAgencias deDesarrolloEconmicoLocal(ADEL)yelMovimientoOVOP,entreotros. En este mismo sentido, se adelantarn un conjunto de acciones dirigidas al desarrollo empresarial y aumento de la competitividad, especialmente del sector artesanal, teniendo en cuenta los siguientes elementos: asociatividad; formalizacin; adecuacin de materias primas, procesos y productos a las caractersticas de los mercados y criterios de sostenibilidad ambiental; comercializacin, promocin y posicionamiento de mercado a travs de la diferenciacin de productos (diseo) y gestin de la calidad; y el desarrollo de informacin sectorial. Consolidacindelosinstrumentosparamedirydivulgarlosresultadosdeladescentralizacin, apartirdelosndicesdedesempeofiscaleintegralydegobernabilidadparacontribuiraluso adecuado de los recursos pblicos, al control ciudadano y al cumplimiento de los objetivos de ladescentralizacin. Brindar instrumentos para articular los procesos de planificacin territorial y las normas de manejo de uso del suelo, de tal forma que se tengan en cuentan los riesgos por desastres naturales y cambio climtico y se realice una gestin adecuada para su prevencin y mitigacin.
3. Lineamientosestratgicosenmateriadefortalecimientoinstitucional territorial
Programaparalageneracinyfortalecimientodecapacidadesinstitucionalespara eldesarrolloterritorial Este programa permitir al Gobierno nacional mayor efectividad en el desarrollo de su competencia de asistencia tcnica territorial, articulando esfuerzos, acciones y recursos dispersos delasdiferentesentidadesdelordennacional,ascomodeotrosactoresinvolucradoseneltema, enfuncindelasbrechasinternasenelniveldedesarrollodesusdepartamentosymunicipios,de tal forma que se generen y fortalezcan las capacidades institucionales territoriales para el desarrolloendgenoyelbuengobiernoenlagestindelopblico. Loscriteriosquesetendrnencuentaparaeldiseodelprogramasonlossiguientes:integralidad entornoalagestinterritorial,gradualidad,evaluabilidad,viabilidad,pertinenciayflexibilidad. Adicionalmente, en el diseo e implementacin del Programa, el Gobierno nacional: (1) contar con la participacin de las entidades territoriales, el sector privado, la academia, los organismos de cooperacin internacional y la sociedad civil; (2) considerar que la atencin a los
549
territorios debe hacerse de manera diferenciada, de acuerdo con sus condiciones y potenciales; (3) utilizar distintas modalidades de intervencin (cooperacin horizontal, jornadas de divulgacin,visitastcnicas,diplomados,etc.);y(4)dispondrdelastecnologasdelainformacin y las comunicaciones, no slo como medio de divulgacin, capacitacin y formacin, sino para generar un sistema de informacin que adems de permitir contar con lneas de base y criterios para hacerle seguimiento y evaluacin a los resultados del Programa, disponga de informacin relacionadaconlaofertaydemandainstitucional. El Programa beneficiar a diferentes actores administraciones locales y departamentales, instancias regionales y subregionales, sociedad civil, poblacin vulnerable, sector privado y academia, de tal forma que se contribuya a la prestacin eficiente de servicios a la ciudadana, a la implementacin de modelos gerenciales pertinentes y efectivos, al uso eficiente y transparente de los recursos pblicos en todos los niveles de la administracin, al control social y la participacin ciudadana, a la configuracin de alianzas pblicoprivadas o fortalecimiento de las existentes y, en general, a la consolidacin de la democracia y al cumplimiento de los objetivos de ladescentralizacin. Este Programa contemplar, entre otras, las siguientes actividades: (1) sensibilizacin de las entidades del nivel nacional sobre la importancia de la comprensin del territorio; (2) definicin de una estrategia para el fortalecimiento de las entidades del orden nacional en su competencia de asistencia tcnica territorial y para la articulacin de esfuerzos y recursos; (3) Identificacin integral y diferenciada regionalmente de fortalezas y debilidades en la gestin territorial; (4) identificacin y articulacin entre la oferta y demanda existentes en materia institucional, en funcin de los requerimientos de las entidades territoriales y de los objetivos del PND; (5) orientacin tcnica y facilitacin para la elaboracin de planes estratgicos territoriales y formulacin de proyectos; (6) diseo de un paquete de apoyo al fortalecimiento institucional para asegurar cruce efectivo de oferta y demanda; (7) definicin de estmulos para mejorar la gestin pblica, por ejemplo, la promocin de mejores prcticas, y la generacin de acuerdos y alianzas pblicasypblicoprivadasysocialcomunitarias. El Programa, tal como se muestra en el siguiente cuadro, se concentrar, bajo un enfoque de gestin de calidad, en temas transversales como la visin, planeacin estratgica territorial, la presupuestacin, el recaudo tributario, la gerencia pblica, la gestin del riesgo, la formulacin de proyectos, la atencin a poblacin vulnerable y los procesos de contratacin, seguimiento, evaluacinyrendicindecuentas.Tambinharnfasisenelusodeinstrumentosymetodologas que: (1) contribuyan a la prestacin eficiente de servicios de competencia departamental y local; (2)apoyenlaformulacinconcertada,entrelosactorespblicosyprivadosrelevantes,devisiones de desarrollo territorial; (3) promuevan el desarrollo econmico local, por ejemplo, las ADEL, el desarrollo de clsteres, el Movimiento OVOP, los programas regionales de desarrollo y paz, los Planes Regionales de Competitividad (PRC), etc.; (4) fortalezcan a la ciudadana y a las organizaciones sociales, cualificando su participacin en la gestin pblica y promoviendo una cultura ciudadana; (5) incentiven alianzas pblicoprivadas, involucrando a la academia e impulsando el uso de la ciencia, la tecnologa y la innovacin; (6) fortalezcan los sistemas de informacin territorial; y (7) promuevan la gestin de alianzas y hermanamientos entre territorios colombianos, entre pases de caractersticas similares a Colombia va cooperacin SurSur y entre regiones de Colombia con otros pases (cooperacin descentralizada) para gestionar cooperacin tcnica, financiera y comercial que genere valor a las apuestas de desarrollo de las regionescolombianas.
550
FiguraVII12.Temassegnmbitodeaplicacindelprograma
Procesostransversales: Planeacinestratgica territorial,formulacinde proyectos,presupuesto, recaudotributario, gerenciapblica, ejecucin,seguimientoy evaluacin,gestinde calidad,Rendicinde cuentas,gestin deriesgo ambiental, Autoridadeslocalesy departamentaleseinstancias regionales Gestinparaprestacinde serviciosyatencin alciudadano Apoyo paraeldesarrollo econmicolocalyla competitividad(PRC,ADEL, Cluster,OVOP,etc.) Certificacindeprocesos Generarcapacidadsocial Alianzaspblicoprivadas TIC Sociedad Civil Culturaciudadana Participacinciudadanay comunitaria Liderazgo Controlsocial Generacinyconsolidacin dealianzas SectorPrivadoyacademia Alianzaspblico privadas Instrumentos dedesarrollo Innovacin,cienciay tecnologa
Fuente:DDTSDNP
Un objetivo adicional del programa, ser la regulacin del mercado de asistencia tcnica en materia de gestin pblica territorial, as como el diseo de instrumentos que permitan la cualificacin de la ciudadana y la mejor preparacin de los futuros dirigentes y funcionarios territoriales. Para el xito del programa, su diseo incluir la definicin de una instancia nacional de coordinacin y la identificacin de financiacin, mediante proyectos de cooperacin y/o crdito internacional,ademsderecursosdelpresupuestonacional.
c)
Principalesmetas
TablaVII13.Metasderesultado
Descripcindelameta Indicador Nmerodeexperienciaspiloto realizadas ndicededesempeointegral ndicededesempeofiscal Recaudotributario territorial/recaudotributario nacional Lneade base 0 62,1 60 18,7% Meta cuatrienio 3 64,5 62 21%
Implementarexperienciaspilotodecelebracinde ContratoPlanentrelaNacinyentidades territorialesy/ofigurasasociativas Calificacinpromediodedesempeointegral Calificacinpromediodedesempeofiscal Participacindelarecaudacintributaria territorialeneltotalnacional.
TablaVII14.Metasdeproceso
ProgramadeCreacinyfortalecimientodecapacidadesinstitucionalesdelasentidadesterritoriales diseadoeimplementadoensuprimerafase UndocumentoCONPESconestrategiadearticulacinNacinterritorio,apartirdeldesarrollodelos principiosdesubsidiariedad,concurrenciaycomplementariedad Undocumentodepolticaparaestablecerincentivosefectivosalasdinmicasdeintegracinregional Unproyectodecdigodepartamentalpropuesto UndocumentoCONPESparalaformulacindelapolticamarinocostera UnestudiodeloslmitesdegastodelaLey617,conbaseenladiferenciacindeesquemas
551
administrativos,elaborado Unproyectodeleyparaincrementarlatarifamnimaaplicablealimpuestopredialformulado UnproyectodereformaconstitucionalparacrearelsistemaGeneralderegalasyunaproyectode reglamentacinformulados Unestudiosobrelaviabilidadfiscaldelsectordescentralizadodelnivelterritorialformulado Unproyectodergimenprocedimentaltributarioterritorialformulado UnproyectodeLeyderedistribucindecompetenciasdiferencialesygradualesentrenivelesde gobiernoelaborado Unproyectodeleydemodernizacinyunificacindelprocesodeplanificacinterritorialformulado Proyectodeajustealestatutopresupuestalterritorialformulado UndocumentoCONPESparalaformulacindelapolticadedesarrollolocal
2.
Consolidacindelsistemadeciudades
El sistema de ciudades contribuye de manera importante al crecimiento econmico del pas. En efecto, se estima que las actividades en los centros urbanos han aportado en los ltimos 40 aos, en promedio, ms del 50% del crecimiento del PIB Nacional. La poblacin urbana entre los periodos censales de 1951 y 2005 pas de 4,4 a 31,9 millones habitantes, con un salto en la participacin del 39% al 74% frente a la poblacin total del pas. Si bien este proceso de urbanizacin ha sido similar al de otros pases de la regin, el sistema de ciudades colombiano se caracteriza por una diversa ocupacin del territorio y una baja primaca urbana de la ciudad ms grande,sobreeltotaldel sistemaurbanoBogotalbergael21%delapoblacinurbanadelpas 605 . De esta forma, como se observa en la tabla VII15, para 2014 se mantendr el nmero de ciudades mayores a un milln de habitantes y aumentar a 48 el nmero de ciudades mayores a 100.000habitantes.
TablaVII15.Estadsticasurbanas19512014,(poblacinenmiles)
Poblacin Poblacintotal Poblacinurbana Porcentajepoblacinurbana Poblacin4ciudadesprincipales Poblacinciudadesmayoresa 100.000habitantes Nmerodeciudadesmayoresa 1.000.000dehabitantes Nmerode.mayoresa100.000 habitantes
Fuente:DANE
1951 11.455 4.459 39% 1.506 1.720 0 6
1973 22.862 13.548 60% 5.600 8.920 2 18
1993 37.662 25.856 69% 10.099 17.421 4 33
2005 42.888 31.886 74% 12.099 21.512 4 38
2010 45.508 34.387 76% 13.047 23.750 4 41
2014 47.661 36.359 76% 13.688 25.806 4 48
Diversos estudios han encontrado una relacin positiva entre la urbanizacin y el crecimiento econmico, innovacin, competitividad y calidad de vida, producto de las economas de alcance y aglomeracin. El ejemplo ms evidente de lo anterior es la convergencia que se ha presentado hacia la universalidad de la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios en las zonas urbanas
605
SantiagodeChiletieneel39%;BuenosAires,el34%;yLima,el40%delapoblacinurbanadesurespectivopas. 552
del pas, pasando entre 1964 y 2005 del 66% al 98% en energa, del 64% al 94% en acueducto, y del59%al90%enalcantarillado. Conforme a lo anterior, los procesos de desarrollo urbano y los regionales requieren abordarse integralmente. Para el efecto, es necesario que los centros urbanos, como nodos concentradores, transformadoresydifusoresdeldesarrollo,potencienyseanmotoresdeldesarrolloregional.
a)
Diagnstico
Una de las principales caractersticas del sistema urbano Colombiano es la baja densidad econmica de las principales ciudades, en comparacin con las densidades de poblacin observadas.DeacuerdoconelBancoMundial,Bogotesunadelasciudadesmsdensasdesdeel punto de vista demogrfico (ocupa el puesto 16 en una muestra de 800 ciudades con poblacin superior a 500 mil habitantes) y la densidad econmica es inferior a la de otras ciudades que presentanunadensidadpoblacionalmenor.606Asmismo,aspectosrelacionadosconlatopografa, la cantidad y calidad de las vas, hacen que los tiempos y los costos de los desplazamientos sean altos, reduciendo el acceso a los mercados y la movilidad de las personas, bienes y servicios (distancia econmica). Adems, se observan fuertes divisiones al interior de las ciudades, evidenciadas, por ejemplo, en la concentracin de asentamientos precarios en la periferia urbana, locualgenerabarrerasdeaccesoabienesyserviciosalapoblacinmspobre. El acelerado proceso de urbanizacin est generando importantes procesos de conurbacin y una gran interrelacin entre las ciudades con su entorno regional, que se evidencia en la suburbanizacin no planificada alrededor estas. Por lo tanto, es necesario analizar lo que est ocurriendo en el pas con el sistema de ciudades, en relacin con: (1) la articulacin de los corredores industriales y de conectividad (infraestructura y logstica) con sus mbitos regionales, (2) la forma en que se estn controlando las externalidades negativas de la urbanizacin, (3) la financiacinyprovisindebienespblicos,y(4)lagobernabilidaddelasciudades. Sobreelprimeraspecto,dadosuincipienteniveldeejecucin,laszonasfrancasnohantenidoaun impactos relevantes de orden urbanoregional. Estas han tendido a localizarse en las regiones con mayor densidad industrial, respondiendo en buena medida a los beneficios tributarios brindados por las entidades territoriales y no es tangible todava su articulacin con el sistema de ciudades. De otra parte, las ciudades colombianas no cuentan con herramientas que permitan articular el ordenamiento urbano y la movilidad con sus entornos regionales aprovechando los sistemas logsticos,demaneraqueseeviteelcrecimientonoplanificadodezonasdecargueydescarguede mercancas, lo cual reduce la eficiencia que pueden tener los procesos logsticos y la competitividad de las ciudades para promover un acceso eficiente a los mercados y el mejoramientoenlacalidaddevida. Enrelacinconlafinanciacinygobernabilidaddelasciudades,staspresentanimportantesretos y limitaciones, relacionados con la debilidad institucional, la cual se expresa entre otros aspectos enfaltadesistemasdeinformacineindicadoresquemidanelpulsoalagestinycalidaddevida urbana. En cuanto a las figuras legales existentes para la articulacin territorial, es evidente la debilidad institucionalidad de las reas metropolitanas y de sus instrumentos de financiacin y planeacin, como tambin la escasa aplicacin de los Comits de Integracin Regional, definidos porlaLey614de2000.
606
Elnmerodeestablecimientoscomercialesporkm observadoenBogotesde149,mientrasqueciudadescomoMiamihay207,en SanFrancisco,276;yenWashingtonD.C.,216. 553
Por ltimo, en relacin a la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios y de telecomunicaciones, se han evidenciado varios problemas relacionados con la limitada disponibilidad de recursos y deficiencias en la focalizacin del gasto pblico para atender sectores con alta dispersin, multiplicidad de prestadores que ocasionan problemas de regulacin y seguimiento y falta de articulacin de la planificacin de inversiones de servicios pblicos e infraestructura.
b)

Objetivos
Fortalecer el sistema de ciudades y los procesos urbanoregionales, como instrumento para cerrarlasbrechasregionalesdecrecimientoyreduccindelapobreza. Establecer una poltica de largo plazo para consolidar un sistema de ciudades que aproveche de mejor manera los beneficios de la urbanizacin y de la aglomeracin, y a su vez que considereunamayorintegracinregional.
c)
1. Formularunapolticaqueconsolideelsistemadeciudades
La localizacin de la poblacin en centros urbanos y la concentracin de actividades econmicas y servicios en los mismos, ha venido desarrollando un sistema jerarquizado de ciudades, y de dinmicas urbanoregionales, con distintas expresiones territoriales que buscan integrar y armonizar las capacidades y los potenciales urbanos y regionales. La formulacin de una poltica de largo plazo debe buscar: (1) aumentar la densidad econmica de los centros urbanos; (2) fortalecer el acceso a mercados y la conectividad, (3) reducir las divisiones internas y entre el sistema de ciudades, e; (4) incentivar las iniciativas de armonizacin regional en cuanto a instrumentostributariosydepolticasocial.Paraestolasaccionesestratgicasson: Caracterizacindelsistemadeciudades Como elemento fundamental de una poltica de ciudades integradas regionalmente, se hace necesario focalizar las distintas acciones de manera diferencial teniendo en cuenta las siguientes tipologas. Ciudadregin,aglomeracinurbanaoreginmetropolitana Centrosurbanoscondestacadainfluenciaregionalozonascuyadelimitacinterritorialyfuncional est definida por la interdependencia de sus sistemas econmicos, polticos, socioculturales y ambientales, consolidados o en proceso de consolidacin, con marcados procesos de conurbacin y absorcin de zonas suburbanas y rurales. Se considerarn ciudadesregin de diversa escala: grandes,intermediasymenores. Ejeocorredordeintegracinydesarrollo Conformado por centros urbanos de distintas dimensiones conectados entre si a travs de corredores de movilidad o rutas de transporte, que estn motivando el intercambio de servicios, los negocios, el desarrollo inmobiliario y de actividades logsticas, que se articulan a travs de intervenciones pblicoprivadas, entre ciudades o regiones, y con los territorios circundantes. En esta categora, se han identificado preliminarmente los siguientes:
554
Cartagena Barranquilla Santa Marta; Manizales Pereira Armenia; Tunja Duitama Sogamoso;yCaliBuenaventura. Centrossubregionales Centros urbanos que no forman parte de una aglomeracin o ciudadregin cercana, y que se localizan en enclaves productivos agropecuarios, mineroenergticos o tursticos, entre otros. En esta categora se pueden identificar ciudades como Montera, Sincelejo, Valledupar, Buenaventura, Barrancabermeja, Riohacha, Tumaco, Florencia o Quibd; las cuales deben consolidarse con acciones que tiendan a fortalecer sus relaciones con el entorno rural y priorizar intervencionesenasentamientosprecarios,movilidadyespaciopblico. Ciudadesdefronteraobinarias Centrosurbanoslocalizadosenproximidadalasfronterasconlospasesvecinos,queguardanuna estrecha relacin y dependencia econmica y cultural. A travs de las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF) se definirn los hechos urbanos de frontera, asociados principalmente con vivienda, servicios pblicos y movilidad, y se fortalecern los mismos en los procesos de planificacinyordenamientoterritorialdetalesmunicipios.
FiguraVII13.Estructurageneraldelsistemadeciudades
Convenciones
Ciudad-regin, aglomeracin urbana Corredores urbanos de integracin Vas primarias Ciudades con ms de 100.000 hab. o capital** Lmite departamental
*Seresaltaronalgunostramosdelsistemavialyproyectosenproceso(p.eAutopistadelasAmricas). **Incluyealgunoscentrosurbanosconpoblacininferiora100.000habitantesquehacenpartedeaglomeracionesurbanas 555
Definicindeesquemainstitucional La formulacin de esta poltica ser liderada por el DNP, con el apoyo de Ministerios, Gremios y centros de investigacin. Su implementacin se apoyar en los Comisiones Regionales de Competitividad. Fortalecerlaslneasdeinvestigacinentemasurbanoregionales Para lo cual se hace necesario vincular a las universidades y a los centros de investigacin del pas eneldesarrollodelaestrategiademedianoylargoplazodelsistemadeciudades.
2. Articulacindelsistemadeciudadesconcorredoresdeconectividad, infraestructuraycompetitividad
Con el propsito de fortalecer el acceso a mercados, los captulos de Infraestructura y Transporte definen estrategias que aumentarn la conectividad entre el sistema de ciudades. En complementoaloanterior,seidentificaronlassiguientesacciones: Alinear las estrategias e incentivos para la localizacin industrial y de zonas francas, en consideracinalosobjetivos,potencialidadesysusimpactossobreelsistemadeciudades. Integrar las polticas de logstica e infraestructura con las ciudades: Apoyar a las entidades territoriales en la articulacin de los planes logsticos y de infraestructura con sus planes de ordenamiento territorial y de movilidad mediante el diseo de herramientas que orienten el desarrollo, la planificacin, administracin y los mecanismos de financiacin de infraestructuras de manera integrada con los lineamientos de servicios pblicos, planificacin urbanayregional.
3. Manejodelasexternalidadesdelaurbanizacin
La consolidacin del sistema de ciudades debe minimizar las externalidades negativas sobre el ambiente, producto de los procesos de urbanizacin. En consecuencia se plantean las siguientes acciones: Ambiente urbano: consolidar la poltica de Gestin Ambiental Urbana formulada por el MAVDT, la cual establece acciones para enfrentar los problemas ambientales de las reas urbanas607 atendiendo las particularidades regionales. Adicionalmente, se fortalecer la articulacin y coordinacin de acciones entre las autoridades ambientales de los grandes centrosurbanosylosDistritos,conlasCorporacionesAutnomasRegionales. Ocupacinsuelorural:parafortalecerlosinstrumentosdecontrolsobreelsuelosuburbanoy rural,serevisarnlasdisposicionesdelDecreto3600de2007,relativasalasdeterminantesde ordenamiento del suelo rural. En adicin, con el apoyo del IGAC y las Corporaciones Autnomas Regionales se precisarn y limitarn los suelos de mayor importancia agrolgica y se brindar asistencia tcnica a los municipios para garantizar la sostenibilidad de los suelos ruralesydeimportanciaambientalatravsdelosPlanesdeOrdenamientoTerritorial.
607
Relacionados con la generacin y conservacin del espacio pblico, la sostenibilidad de la infraestructura vial y urbana, aspectos de transporte urbano y movilidad, construccin, gestin del riesgo, proteccin del aire, gestin integral de residuos slidos y uso eficiente delagua,entreotros. 556
Gestin del riesgo en las ciudades y cambio climtico: Desarrollar las metodologas que establezcan los mnimos tcnicos necesarios para realizar estudios de amenaza y vulnerabilidad, de escala local y regional, y su incorporacin en los instrumentos de ordenamiento y planificacin del desarrollo. El desarrollo de las ciudades debe incorporar estudios detallados de amenaza, los cuales determinarn las condiciones de ocupacin y construccin. En el marco de la poltica de cambio climtico se disear una estrategia sectorialdeviviendaydesarrollourbano.
4. Fortalecimientodelbuengobiernoenlagestinurbana
La implementacin de esta poltica requiere el fortalecimiento de la gestin pblica a travs de una adecuada comunicacin con los ciudadanos, y de instrumentos financieros y de planeacin querespondanalasdinmicasregionales.Paraesto,lasaccionespropuestasson: Conectividadterritoriosdigitales Con el propsito de apoyar la gobernabilidad de las ciudades, el Gobierno nacional apoyar de manera prioritaria el uso y aprovechamiento de las nuevas tecnologas por parte de las entidades territoriales para que ofrezcan servicios que agilicen los trmites para empresas e individuos. Adems, a travs de la estrategia de territorios digitales se promovern iniciativas de origen territorial que fomenten la promocin y uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) y el desarrollo de aplicaciones y contenidos digitales de inters social. As mismo, es necesario fortalecer la adopcin y apropiacin a nivel regional de las TIC haciendo nfasis en la masificacin del uso de internet mediante el desarrollo de alianzas pblico privadas para el despliegue eficiente de infraestructura de redes de comunicaciones y el establecimiento de Tecnocentros,dotadosconconectividaddebandaanchadentrodelapolticadeaccesouniversal. Instrumentosregionalesdefinanciamiento Es necesario adelantar procesos de armonizacin a nivel regional de los diferentes instrumentos tributarios para balancear la localizacin de diversas actividades (industria, vivienda de inters social, vivienda de estratos medio y alto, equipamientos regionales, etc). Del mismo modo, se debe aumentar el recaudo del impuesto predial y definir esquemas de financiacin y compensacin para proyectos de impacto regional, articulando mejor los mecanismos existentes (p.elasobretasaambientaldelpredial). Roldelasreasmetropolitanas Es importante ajustar el esquema de las reas metropolitanas en temas como: (1) precisin de los criterios que dan cuenta de la configuracin de un fenmeno de conurbacin o metropolizacin y de los hechos metropolitanos; (2) desarrollo de instrumentos para el ejercicio de sus funciones misionales (como autoridades de planeacin, ambientales y de transporte); (3) participacin en procesos de generacin de suelo y coordinacin de polticas de vivienda; (4) articulacin del ordenamientoterritorialregional;(5)promoverlacooperacinentrepartcipes(asociacinpblico privada) y el reparto equitativo de cargas y beneficios en programas o proyectos de escala metropolitana, y; (6) promover en el territorio bajo su jurisdiccin polticas de innovacin, productividadycompetitividad.
557
Indicadoresdegestinurbana Se promover el diseo y definicin de un indicador de gestin urbana estndar con el propsito de que las autoridades locales hagan seguimiento y evaluacin permanente a su gestin local. El indicador como mnimo deber brindar informacin relacionada con aspectos econmicos, sociales, ambientales (sostenibilidad) y de finanzas pblicas. Los indicadores que se definan debernseractualizadosperidicamenteporpartedelasentidadesterritorialesyelsistemadebe servirdeinsumoparalatomadedecisionestantodelsectorpblicocomodelprivado.
5. Accesoeficientealosserviciospblicos
El acceso a los servicios pblicos mejora las condiciones de vida de la poblacin, as como promueve la eficiente localizacin de usos y actividades. Para esto se requiere fortalecer la competencia, la regulacin y la focalizacin de los subsidios del Estado. De esta forma, en complemento a las acciones especificas que se incluyeron en los sectores de energa, telecomunicaciones, agua y saneamiento bsico, se identificaron cuatro acciones transversales paraalcanzardichameta: LaplanificacindelosserviciospblicosdomiciliariosylasTIC En ellas deben considerar la visin urbanoregional que se construya en desarrollo de las estrategiasdelpresentecapitulo. PromocindelacompetenciayfortalecimientoComisionesdeRegulacin Fortalecer financiera, tcnica e institucionalmente las funciones de regulacin, incrementando la capacidad tcnica de las Comisiones de Regulacin (CRA, CREG y CRC) mediante la separacin de lasfuncionesadministrativasylarevisindelesquemadeinhabilidadesyremuneracin. Focalizacinsubsidios Mejorar la focalizacin de subsidios en los sectores de energa y agua para que el esquema solidario sea sostenible, para lo cual se debe analizar el nivel de consumo de subsistencia en cada sector y adoptar la nueva metodologa de estratificacin socioeconmica que tenga una mayor correlacinconlosndicesdepobrezaylainformacindisponibledecapacidaddepago. Financiacindetrasladoderedesporconstruccindeinfraestructuravial Definir lineamientos para un esquema de responsabilidades intersectoriales en un marco normativo que permita articular el desarrollo de las inversiones en los diferentes sectores. Este marco debe considerar criterios de eficiencia econmica, simplicidad y neutralidad evitando que se generen traslado de rentas de un sector al otro. Entre los criterios a considerar est la vida til delasredesasertrasladadas.
d)
Metasdeprocesos
TablaVII16
Documentodepolticaconvisindemedianoylargoplazodelsistemadeciudadesformulado Nuevametodologadeestratificacinsocioeconmicaimplementada Documento de poltica con esquema de traslado de redes por construccin de infraestructura vial formulado Documentometodolgicoparaladefinicindeunndicedegestinurbana
558
3.
a)
Planesdeconsolidacin
Diagnstico
El Plan Nacional de Consolidacin Territorial (PNCT) es un instrumento de coordinacin interinstitucional que busca asegurar, de manera gradual e irreversible, la construccin de condiciones de seguridad y paz y el fortalecimiento de las instituciones democrticas en el territorio nacional para garantizar el libre ejercicio de los derechos ciudadanos y el desarrollo humano. El PNCT focaliza los recursos del Estado en las regiones golpeadas por los grupos al margen de la ley y el narcotrfico, en especial por la economa ilegal de los cultivos ilcitos. Las zonas de consolidacin han sido seleccionadas porque all han convergido histricamente una serie de factores desestabilizantes, que adems han tenido un fuerte impacto sobre el desarrollo de regiones aledaas y del pas en general: una dbil presencia histrica del Estado, cultivos ilcitos, grupos al margen de la ley que pretenden controlar esas economas ilegales, altos ndices de desplazamiento y victimizacin y, con frecuencia, una importante destruccin del medio ambiente. El PNCT pretende brindar a la poblacin de esas regiones las mismas oportunidades de desarrollo y exigibilidad de derechos, de las que gozan los ciudadanos de otras regiones del pas, as como establecer mecanismos efectivos para prevenir el desplazamiento forzado, y construir soluciones definitivas al problema de los cultivos ilcitos. Si se logra llevar las zonas de consolidacin al nivel medio de desarrollo nacional, el pas entero tendr un apoyo mucho ms slido para asegurar el crecimientoylaprosperidadsosteniblecomobaseparaeldesarrollohumano. Por otra parte, al establecer un marco de seguridad y mejora en las regiones ms afectadas por la violencia, la consolidacin crea las condiciones que hacen posible la reparacin, la restitucin y la reconciliacin,pilaresdelaProsperidadDemocrtica. En resumen, se trata de integrar a la vida poltica, econmica y social del pas las regiones perifricas de la frontera agrcola que por dcadas han sido el escenario de la violencia y la economa de la coca. Al lograr esa integracin, la consolidacin misma se convierte en un factor fundamentaldeequidad. El PNCT ser coordinado por la Presidencia de la Repblica. El direccionamiento estratgico ser responsabilidad del Consejo de Seguridad Nacional, que priorizar las regiones para la intervencin, mientras que el Centro de Coordinacin de Accin Integral de la Presidencia de la Repblica(CCAI)ysusCentrosdeCoordinacinRegionales(CCR)estarnacargodelaejecucin. Enesencia,lasintervencionesregionalestendrncincocomponentes: Una visin territorial, que parta de una comprensin adecuada de las lgicas territoriales y ayude a lograr un ordenamiento ptimo, mediante la inversin focalizada de recursos en bienespblicos(infraestructura,educacin,etc.)yeldesarrollodeproyectosproductivos. Planesregionales,quedescribanconprecisinlasdiferenteslneasdeintervencinyaseguren unmarcoestructuradoparalaplanificacindelosproyectosdeconsolidacin.
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Mecanismos de coordinacin regional los Centros de Coordinacin Regional bajo la direccin del CCAI, que aseguren la coordinacin entre las diferentes agencias nacionales que intervienen el territorio, en particular los proyectos civiles y el componente de seguridad, as como la coordinacin con las autoridades regionales y locales, y con la cooperacin internacional. Secuencias de intervencin, que son el desarrollo de los planes regionales con un criterio de intervencin secuencial, de acuerdo con los avances en seguridad y el desarrollo de condiciones de estabilidad que permitan emprender proyectos de mayor envergadura de erradicacin de cultivos ilcitos (con frecuencia voluntaria), titulacin, desarrollo econmico y deinfraestructura,etc. Seguimiento y evaluacin, toda intervencin es dinmica y requiere de constantes afinamientosdurantesuejecucin,dadalaheterogeneidaddelaszonasdeconsolidacin.
El PNCT responde a la necesidad de desplegar una accin integral y coordinada del Estado en aquellos territorios donde la presencia de las instituciones ha sido histricamente dbil. En estas regiones se crearon vacos de autoridad por cuenta de la actividad de organizaciones armadas ilegales y del narcotrfico, que se disputaban el control territorial como recurso estratgico para sus finalidades delictivas. El resultado de esos vacos de autoridad fue la grave afectacin a la poblacinyalejerciciodesusderechosbsicos. Desde 2002, la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica traz como objetivo fundamental del Gobierno reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrtica. La presencia permanente y efectiva de las autoridades democrticas en todo el territorio nacional se constituy como la pieza fundamental delaseguridadylapaz.Losprimerospasoshaciaellogrodeeseobjetivoimplicaronavanzarenla recuperacin militar y policial de regiones que estaban siendo controladas por grupos armados ilegalesynarcotraficantes. Entre 2002 y 2009 la Polica Nacional regres a todas las cabeceras municipales del pas, el homicidio se redujo en un 45%, el nmero de vctimas de masacres en un 78% y el nmero de secuestros en un 91%, adems de una tendencia sostenida de disminucin del desplazamiento forzado608. Estas cifras representan un avance significativo en la proteccin de los derechos de la poblacinporpartedelasautoridadesdelEstado. Pero la seguridad democrtica implicaba ms que presencia policial y militar. Por eso en 2004 la Presidencia de la Repblica cre el CCAI como una estrategia de coordinacin interinstitucional con participacin de ms de 20 entidades civiles y de la Fuerza Pblica. Los esfuerzos se concentraron en reducir la brecha de inversin de los programas sociales del Estado en las regionesfocalizadas. Los antecedentes de la estrategia del CCAI y la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica del Ministerio de Defensa sirvieron de base para que a partir de 2007 se iniciara un proceso de diseo del PNCT, adoptado posteriormente en 2009, a travs de la Directiva Presidencial01de2009.ElPlaneselresultadodeunarevisininterinstitucionaldelascondiciones geoestratgicas, del avance de la seguridad y del control institucional en todo el territorio nacional. El proceso articul sistemticamente los esfuerzos de seguridad y desarrollo para lograr
608
Cifras tomadas del Boletn de Logros de la Poltica Integral de Defensa y Seguridad para la Prosperidad, Grupo de Informacin y Estadstica,DireccindeEstudiosSectoriales,MinisteriodeDefensaNacional,septiembrede2010. 560
un rediseo de las capacidades de respuesta del Estado buscando lograr impactos definitivos e irreversiblesenlasregiones. Como aspectos principales del PNCT es importante resaltar los siguientes: el avance sostenido del control territorial por parte del Estado; el desarrollo de Planes Regionales de Consolidacin y su construccin conjunta con alcaldas, gobernaciones y comunidad, como la hoja ruta principal para la consolidacin regional; el fortalecimiento del esquema de gestin territorial a travs de la creacin de los CCR; la adopcin de disposiciones orientadas a fortalecer recursos de inversin; y laimportanciadelasecuenciaylasfasesdeintervencincomometodologabsicadeaccin. El PNCT es el producto de un largo esfuerzo institucional. Su desarrollo ha permitido llegar al consenso interinstitucional de que la accin de la Fuerza Pblica, ms all de garantizar los derechos bsicos a la viday la integridad personal, crea el marco bsico de seguridad que permite la presencia integral de la institucionalidad estatal y la participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Y, a su vez, la presencia integral del Estado en esos territorios es condicin para la irreversibilidad y sostenibilidad de la seguridad y la creacin de condiciones para la Prosperidad Democrtica. Sin embargo, el PNCT se debe ir afinando de acuerdo con los avances en las condiciones territoriales y con las polticas del Gobierno. Con ese propsito, el Alto Asesor Presidencial para la Seguridad Nacional coordinar una revisin estratgica del PNCT en el marco del Consejo de Seguridad Nacional, para asegurar su adecuacin a las condiciones y exigencias actuales y a los propsitosdelaProsperidadDemocrtica.
b)
En el plan de gobierno 20102014, se adoptar el Plan Nacional de Consolidacin Territorial como dealtaprioridad.Losretosprincipalesparasufortalecimientosonlossiguientes: 1. Desarrollar esquemas efectivos de seguridad para la consolidacin que procuren una efectiva transicinentreelcontrolterritorialmilitarylaproteccinpolicialdelosderechosciudadanos. 2. Articular y adecuar las polticas sectoriales a las necesidades del proceso de consolidacin, especialmente aquellas que contribuyen con el desarrollo rural (ejemplo: generacin de ingresos y reactivacin del campo, titulacin de tierras y ordenamiento de propiedad, infraestructuravialyenergtica.) 3. Fortalecer la estructura de gestin del PNCT. Ser necesario fortalecer el modelo de gestin pblica interinstitucional en todos los niveles de la administracin en el marco del PNCT. Ello implicar el compromiso de los ministerios y dems entidades nacionales y regionales, con los mecanismos de coordinacin y la concentracin de los esfuerzos del Estado en las regiones priorizadas. 4. Lograr la presencia del aparato de justicia en las regiones focalizadas, y el acceso efectivo de lascomunidadesalmismo. 5. Consolidarregioneslibresdecultivosilcitosypromoverunaculturadelalegalidad. 6. Coordinar los presupuestos de entidades nacionales, incluido el sector justicia, y de las gobernaciones y alcaldas con el PNCT. Las entidades establecern sus planes institucionales de consolidacin, articulados a los Planes Regionales, como el instrumento estructural de
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dicha coordinacin. Las gobernaciones y alcaldas debern tener en cuenta los procesos de consolidacin regionales para la elaboracin de los planes departamentales y municipales de desarrollo y la priorizacin de recursos de inversin. A su vez, los CCR debern asegurar una buena coordinacin con las autoridades locales y departamentales, que contribuya a su fortalecimientoinstitucional. 7. Asegurar el concurso del sector empresarial para la promocin de economas asociativas de pequeosproductoresenlaszonasdeconsolidacin. Teniendo en cuenta estos retos, la intervencin en cada una de estas regiones se har en forma secuenciada segn las fases de la consolidacin recuperacin, transicin, y estabilizacin, y estarcompuestaporlassiguientesestrategias.
1. Seguridadparalaconsolidacin
Los esfuerzos estarn dirigidos a la complementariedad de roles y misiones entre la Polica y las Fuerzas Militares en las zonas de consolidacin, as como en la priorizacin de recursos y el fortalecimientodecapacidadesparagarantizarcondicionesdeseguridadquepermitanelejercicio dederechosylibertades,ylallegadayelnormalfuncionamientodelrestodeinstituciones.
2. Accesoalajusticia
Se ampliar la cobertura del aparato judicial y de los Organismos de Control en las regiones priorizadas,incluidos:fiscales,investigadorescriminalesyjueces,ministeriopblicoymecanismos alternativos de justicia. Este enfoque integral debe permitir la judicializacin efectiva de los miembros de grupos armados ilegales, as como la solucin pacfica e institucional de las disputas entre los ciudadanos y la proteccin de sus derechos. Esto implica la alineacin de recursos y esfuerzos decididos por parte de la rama judicial, adecuando su plan sectorial de acuerdo con la priorizacin de las reas de consolidacin, en observancia del principio constitucional de cooperacinconlaramaejecutivadelpoderpblico.
3. Desarrollosocial
Se aumentar la cobertura y la calidad de los servicios fundamentales de educacin, salud y seguridad social integral en el territorio priorizado. El PNCT se articular con la Red JUNTOS, estrategiaparalaSuperacindelaPobreza.Elobjetivosercerrarlabrechadecoberturaycalidad de los servicios sociales fundamentales. Se alinearn tambin las estrategias de prevencin del reclutamiento forzado, proteccin social de las comunidades frente al desplazamiento forzado, y retorno. Lo anterior implica la priorizacin de recursos y esfuerzos por parte de los ministerios y entidadescorrespondientesdelsectordelaeducacin,laproteccinsocial,eldeporteylacultura.
4. Desarrolloeconmico
Se crearn las condiciones necesarias para el desarrollo de una economa lcita que remplace o prevenga los cultivos ilcitos y otras fuentes de financiacin ilegal de las organizaciones narcoterroristas. Se priorizar en las regiones de consolidacin el enfoque de desarrollo rural integral, incluyendo a los pequeos y medianos productores que no estn vinculados a la economa ilegal. En este sentido se fomentarn los procesos productivos, el fortalecimiento de las
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asociaciones y del capital humano, el desarrollo de la infraestructura econmica bsica vas, electrificacin y comunicaciones, el acceso a crdito y mercados, recursos financieros y a la propiedad de la tierra, as como la promocin de la movilidad social. El enfoque de desarrollo econmico ser compatible con la proteccin y la conservacin ambiental bajo el principio de desarrollosostenible.
5. Erradicacindecultivosilcitosydesarrolloalternativo
Se combinarn las diferentes modalidades de erradicacin de cultivos ilcitos en funcin del avance en la recuperacin de la seguridad territorial y la neutralizacin de los grupos armados ilegales. El proceso estar orientado al establecimiento de las regiones de consolidacin como regioneslibresdecultivosilcitos.Enlasveredasdondelapresenciadegruposarmadosilegaleses an significativa, impidiendo la presencia de las instituciones civiles del Estado, la erradicacin se har por medio de aspersiones areas y de operaciones militares de erradicacin manual; en las zonasdondehaavanzadolaseguridad,sepromoverlaerradicacinvoluntariayseimplementar laerradicacinmanualcongruposmvilesdeerradicacin.Seacompaardichaerradicacincon accionesestatalesqueevitenlaresiembrayelefectoglobo. Este propsito, implica continuar fortaleciendo la alineacin de recursos y esfuerzos por parte del Ministerio de Defensa, las FF. MM., la PONAL, el Ministerio del Interior y Justicia, la Direccin Nacional de Estupefacientes, Accin Social, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, entidades que adecuarn su plan sectorialdereduccindelaofertadedrogasilcitas,deacuerdoconlapriorizacindelasreasde consolidacin. En todo el pas se implementarn mecanismos de coordinacin interinstitucionales paragarantizareldesarrolloalternativo,connfasisenlasreasdeconsolidacin,deacuerdocon la Poltica nacional de Erradicacin de Cultivos Ilcitos y Desarrollo Alternativo para la Consolidacin Territorial (CONPES 3669). Tambin se implementarn esquemas de fortalecimiento organizacional de las asociaciones de productores del desarrollo alternativo para dar sostenibilidadalosprocesosdeestabilizacindelterritorio. En materia de erradicacin manual voluntaria, se continuar con los programas de proyectos productivos y familias guardabosques, sealando la importancia y potencial que tienen los ecosistemas estratgicos donde existe la problemtica de los cultivos ilcitos para la implementacindeesquemasREDDyMDLparamitigarelcambioclimtico.
6. Infraestructurayconectividad
El desarrollo de las vas rurales es un componente altamente determinante del avance de la seguridadydedesarrolloruralintegral,yesunadelasnecesidadesmscrticasdelasregionesde consolidacin. Se priorizarn esfuerzos y recursos para el mejoramiento y sostenibilidad de la red terciaria de carreteras, vas fluviales, y las vas intermunicipales, las cuales conforman las vas para la consolidacin. Se diagnosticar y promover el desarrollo de las telecomunicaciones rurales en las zonas de consolidacin como elemento fundamental para el desarrollo social y econmico,ascomounaspectoprincipaldelasoberanaterritorialespecialmenteenregionesde frontera.
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7. Ordenamientoterritorialyderechosdepropiedad
Se clarificarn las competencias institucionales sobre ordenamiento territorial y ambiental y se dar un salto fundamental en la titulacin y clarificacin de los derechos de propiedad, as como en la restitucin de tierras a la poblacin que fue vctima del despojo por parte de los grupos armados ilegales. La coordinacin entre los planes de accin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Plan Nacional de Consolidacin ser determinante para lograr la consolidacin sostenible de estas regiones. Para tal efecto, las entidades involucradas buscarn alinear recursos y esfuerzos priorizando dentro de sus polticas y acciones las reas de consolidacin.
8. Gobernabilidad
Con el propsito de construir las capacidades locales necesarias para la sostenibilidad de la consolidacin y el liderazgo autnomo y descentralizado de los procesos de desarrollo, se estructurar y priorizar la oferta institucional orientada a promover relaciones democrticas, constructivasyeficacesentrelasinstitucionespblicas,yunaciudadanaorganizadayfortalecida. Fortalecimiento institucional. Se desarrollarn capacidades y competencias tcnicas y administrativas de las entidades pblicas municipales y departamentales y se promover el aumento de su presencia en el territorio rural. Las gobernaciones y alcaldas tendrn en cuentalosplanesregionalesdeconsolidacinalmomentodeelaborarlosplanesdedesarrollo localesyparticiparnensuelaboracin. Capital social y cultura ciudadana. Se fomentar el dilogo cotidiano sobre principios y valores democrticos como la legalidad, la convivencia, la seguridad y el valor de lo pblico, posicionndolosenelimaginariocolectivoparagenerarnuevoscomportamientosyelrespeto a las leyes por conviccin personal. Se promover el incremento de la participacin ciudadana en el ejercicio del control social y poltico de la gestin pblica. El fortalecimiento de esta poltica a largo plazo implicar un cambio cultural. Se apoyar el fortalecimiento de la organizacin comunitaria y ciudadana para promover su liderazgo y protagonismo en los procesosdemocrticos,ydecontrolsocial.
9. Sistemadeseguimientoyevaluacin
Como un componente transversal prioritario, se articularn los mecanismos e instrumentos de seguimiento y evaluacin del PNCT, los cuales renen aspectos de la planeacin, la gestin y la medicin de resultados e impactos. Las unidades bsicas de seguimiento a la gestin sern tanto losPlanesdeConsolidacinRegionalescomolosPlanesdeConsolidacinInstitucionales.Elanlisis de impactos se concentrar principalmente en la evolucin de las condiciones del territorio y la poblacin, en tanto que la gestin de la informacin y el conocimiento generado a travs de la estrategia servirn como insumo para la retroalimentacin de las polticas asociadas a la consolidacinterritorial. La alineacin de recursos, esfuerzos y compromisos de todas las entidades del Estado frente al PNCT, ser determinante para garantizar la estabilidad nacional, ya que de estas regiones emanan losprincipalesfactoresdeviolenciaenelpas.Laincorporacindetalesregionesaladinmicadel desarrollo regional y nacional, es adems un elemento fundamental para el logro de la equidad regionalyparaelaumentodelaprosperidadnacional.
564
4.
a)
Turismocomomotordeldesarrolloregional
Introduccin
EnlosltimoscuatroaosColombiahamostradounatendenciacrecientedelturismo,alpasarde 1.978.000 visitantes en 2006 a 2.494.000 en 2009, mientras que el ingreso por divisas al pas debidoaesterenglndelaeconomapasdeUSD$2,0millonesaUSD$2,6millonesenlosmismos aos609. Estas cifras son el resultado del enfoque de una poltica dirigida a poner mayor nfasis en la oferta turstica y a incrementar los recursos para la promocin del pas. Es necesario mantener los logros alcanzados y consolidar al sector como uno de los de mayores perspectivas de la economa nacional, garantizando que la actividad turstica sea sostenible (entendida como el equilibrioadecuadoentrelasdimensionesdesostenibilidadambiental,econmicaysociocultural) eincluyente.
b)
Diagnstico
De acuerdo con la informacin recopilada durante la elaboracin de los Convenios de Competitividad Turstica y la experiencia adquirida en la ejecucin de la poltica de turismo se identificaronlossiguientesproblemasrelacionadosconeldesarrollodelaactividad: 1. Bajacapacidadinstitucional,lacualsereflejaenunalimitadaaplicacindepolticasnacionales enlasregioneseinexistenciadeplanesdedesarrollotursticoanivellocal. 2. Ausenciadecoordinacinentrelasentidadesdelordennacional,quepermitalaarmonizacin delaspolticasdelsector. 3. La calidad de los servicios tursticos del pas no es suficiente para cumplir con estndares que permitan que Colombia se convierta en un destino de clase mundial. Esta situacin se ve agudizada por la precaria calificacin del personal de base en servicios tursticos y la baja disponibilidaddepersonalbilinge. 4. Deficiencias de la planta turstica as como de la infraestructura de soporte de la actividad las cuales limitan el desarrollo de destinos tursticos. De acuerdo con el Reporte del ndice de Competitividad de Viajes y Turismo del Foro Econmico Mundial610, las variables relacionadas coninfraestructurarepresentanunlastreparalasituacincompetitivadelaactividadturstica enColombia.Eninfraestructuradetransporteelpasocupael puesto108yeninfraestructura tursticaelpuesto93entre133pases,mientrasquelaposicingeneralenelndiceesla72. 5. En cuanto al segmento de turismo de naturaleza, Colombia se destaca en el contexto mundial segn la medicin de Turismo del Foro Econmico Mundial por ser el segundo pas en el total de especies conocidas, quinto en recursos naturales y 12 en nmero de reas protegidas; sin embargo, al mismo tiempo, sta medicin nos coloca en el puesto 84 en prcticas de sostenibilidad ambiental y 120 entre 133 en "especies amenazadas". De otro lado, el modelo actualdeapoyoalmercadeo,alapromocinyalacompetitividadtursticadelpasbasadoen la cooperacin del sector pblicoprivado, se ha consolidado en el Fondo de Promocin Turstica.Sinembargo,sibienlosrecursosdelFondosehanincrementadoconsiderablemente
609
DeacuerdoconinformacindelaCuentadeViajesyTransportedelBancodelaRepblicade2009. 610IndicadoresdeCompetitividadTurstica2009,ForoEconmicoMundial. 565
en los ltimos aos, el valor promedio de los proyectos se mantiene bastante bajo como para generarunimpactosignificativoenlaactividadturstica.
c)
1. Fortalecerlainstitucionalidadylagestinpblicadelturismoanivel nacionalyregional
Para fortalecer la institucionalidad y la gestin del turismo a nivel regional el Gobierno nacional asesoraralasregionesenlacreacindeorganizacionespblicasopblicoprivadasqueformulen y ejecuten planes de desarrollo turstico y puedan realizar una adecuada interlocucin con entidadesdelordennacional. Paramejorarlacoordinacinenelnivelnacionalsecrearunacomisinintersectorialquearticule las iniciativas de diferentes ministerios y entidades coordinada y liderada por el Ministerio de Comercio,IndustriayTurismocomorectordelapolticaturstica. A escala regional, y en el marco de las Comisiones Regionales de Competitividad, se promover la creacin de comits de coordinacin de turismo que tendrn la responsabilidad de asegurar la articulacin entre actores regionales y entre stos y organismos del orden nacional. As mismo, estos comits asumirn la responsabilidad del cumplimiento de los Convenios de Competitividad Turstica, reportando su gestin al Viceministerio de Turismo. Estos comits debern contar con lineamientos y planes debidamente elaborados, que les permitan dirigir su gestin integralmente, deacuerdoconelniveldedesarrollotursticodecadaunadelasregiones. El fortalecimiento de la institucionalidad y la gestin a escala local permitir, entre otras cosas, adelantar campaas eficaces para erradicar prcticas ilegales como la explotacin sexual de menoresatravsdelturismo.
2. Mejorarlacalidaddelosserviciosydestinostursticosypromovez laformalizacin
Con respecto a la calidad de la prestacin de servicios tursticos, es necesario dar respuesta a los requerimientos de los consumidores y a las demandas del mercado mundial, cumpliendo con estndares mnimos en la prestacin de los servicios, a travs de procesos de normalizacin y certificacin. Para ello el Gobierno nacional trabajar en la elaboracin de reglamentos tcnicos paraactividadesdeturismodeaventuradondelaexistenciaderiesgoparalasalud,laintegridady el bienestar de los usuarios justifique este tipo de medidas. Adicionalmente, se revisar y modificar el sistema de evaluacin y certificacin de hoteles para proveer mejor informacin y transparencia a los consumidores acerca de la calidad de los servicios hoteleros. Igualmente, es necesario que se fomente la sensibilizacin frente a la actividad turstica, tanto para prestadores de servicios como por parte de los consumidores y la comunidad en general. Como complemento a este tipo de iniciativas, se iniciarn acciones para la formalizacin de las empresas prestadoras de servicios tursticos y de su empleo ofreciendo oportunidades legales para el trnsito desde la informalidad. Se promovern altos niveles de calidad a las empresas mediante la certificacin en lasnormastcnicassectoriales.
566
3. Fortalecerlashabilidadesycompetenciasdeltalentohumanoenfuncinde lasnecesidadesdelademandatursticaylageneracindeempleo
Para lograr que el pas se convierta en un destino reconocido internacionalmente se fortalecern las habilidades y competencias del talento humano vinculado al sector, principalmente en dos frentes. En primer lugar, los programas de formacin para la prestacin de servicios, estarn en lnea con las necesidades del mercado nacional e internacional y se promover que el personal vinculado domine al menos dos idiomas. El Gobierno nacional fomentar la certificacin en competenciaslaborales,endominiodeidiomas,encapacitacinenservicio,operacinydiseode producto. En segundo lugar, se promover la investigacin en materia de turismo, impulsada por las instituciones de educacin y por el organismo rector del turismo en el pas, teniendo como referentelastendenciasactualesdelturismomundial.
4. Mejorarlagestineninfraestructuradesoporteyconectividadparael turismo
Con respecto a la infraestructura turstica, es necesario adelantar mejoras, dado que lograr el objetivo de tener un pas tursticamente competitivo, ubicado entre los 50 mejores en la clasificacindelForoEconmicoMundial,dependerdelacapacidaddelpasparacrearymejorar productos de calidad de talla mundial. Por esta razn, es necesario continuar con los esfuerzos realizados por el Gobierno nacional en lo referente a incentivos para la construccin, remodelacin y ampliacin de la planta hotelera, generando las condiciones para que los incentivosactualesseanutilizadosdemaneraampliaporlosempresariosdelsector. De igual forma, se evaluar la viabilidad de la extensin del Plan Vallejo para que pueda ser utilizado por parte de los prestadores de servicios tursticos que realizan exportaciones. Esta herramienta en particular tendr un importante impacto en la promocin del turismo de salud y deconvenciones. De otra parte y como una expresin de las alianzas pblicoprivadas, el Gobierno nacional promover la ejecucin de proyectos conjuntos donde los recursos del Presupuesto General de la Nacin se puedan complementar con recursos del Fondo de Promocin Turstica con el fin de cofinanciar proyectos de infraestructura turstica; para tal efecto el Gobierno facultar a las entidades territoriales para la celebracin de contratos con la entidad administradora del Fondo de Promocin Turstica. Adicionalmente, se buscar la financiacin de este tipo de proyectos con la participacin de entidades como la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales y el Ministerio de Cultura y el apoyo de Fonade para el desarrollo de proyectos con alto impacto turstico. Los dos primeros en lo que corresponde a la conservacin y adaptacin para el turismodesuspatrimoniosnaturalesehistricosyculturales. Adems, el Fondo de Promocin ser la principal herramienta para que, en el mbito de las actividades relacionadas con el turismo, se apoye el proceso de reconstruccin, reparacin y adecuacin de la infraestructura turstica que se haya visto afectada por el fenmeno de la Nia 20102011, o que se encuentre ubicada en zonas de alto riesgo de inundacin y/o derrumbe, mediantelapriorizacindeproyectoselegiblesparalafinanciacinporpartedelFondo.
567
Con el fin de que el Fondo de Promocin Turstica pueda mejorar su operacin en cuanto al mercadeo y la promocin turstica, as como la competitividad del sector, se revisar y modificar su naturaleza jurdica implementando mecanismos que faciliten la ejecucin de los recursos que esteadministra. Para mejorar la conectividad area en el pas, se gestionar la ampliacin de la oferta de rutas y frecuencias areas internacionales, mediante la declaratoria de cielos abiertos con pases de inters para Colombia y se impulsar la creacin de empresas de transporte areo, flexibilizando lasexigenciasdeconstitucin. Finalmente, el Gobierno nacional a travs del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, previa reglamentacin y previo acuerdo con el municipio o distrito respectivo, declarar zonas de desarrollo turstico prioritario incluyendo zonas de playa, prestndoles apoyo para que se conviertanenpolosgeneradoresdedemandaturstica.
5. Impulsarlainversinenelsectorturstico,buscandolageneracindevalor agregadonacional
La inversinen el sector turstico ha mostrado incrementos importantes durante los ltimos aos. Tanto el sector pblico como el sector privado, han realizado esfuerzos para generar mayor desarrollo. Es necesario continuar con estos esfuerzos, generando las condiciones que mantengan los incentivos para los inversionistas nacionales, as como el diseo de programas que hagan atractivo al sector para la inversin extranjera directa. En particular, se trabajar en el ajuste normativo necesario para que el incentivo tributario al ecoturismo tenga una dinmica tan importantecomoelincentivoalainversinhotelera.
6. Fortalecereldesarrollodeproductostursticosespecializados
Los productos tursticos haca los cuales Colombia dirigir sus esfuerzos de oferta son turismo de naturaleza,cultural,deaventura,desolyplaya,nuticos,decongresos,eventoseincentivos,yde salud y bienestar. Para explotar adecuadamente el potencial del turismo de sol y playa, se trabajar en el control de la erosin de playas con recursos de regalas prevencin de desastres y el ordenamiento de las mismas mediante una reglamentacin que dictar el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con la participacin de la autoridad local, el Ministerio del Medio Ambiente y la Direccin Martima. Con el fin de coordinar acciones de las entidades relacionadas con la conservacin, gestin y control de playas, el Gobierno nacional expedir una poltica de ordenamientoqueabordedemaneraintegrallaproblemticaexistente. Porotrolado,unanuevavocacindelproductotursticoserelturismodenaturaleza,enelqueel pas tiene las mayores oportunidades. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, incluir el turismodenaturalezaenelProgramadeTransformacinProductivaparaqueseaobjetodeapoyo y asistencia tcnica. Esto permitir generar una dinmica de trabajo coordinado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en lo que tiene que ver con el aprovechamiento turstico sostenible de los Parques Naturales Nacionales y de las reas protegidas, continuando con el programa de concesiones de las instalacionestursticasbienseaaempresasprivadasespecializadasoaproyectosasociativosentre stasylascomunidades.Otrossegmentosdeturismocomoeldecongresos,eventoseincentivos, podrnparticiparenelProgramadetransformacinProductivadeacuerdoconlasreglasparaello previstas.
568
Adicionalmente, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo promocionar entro del sector turstico las ventajas de adecuar la infraestructura turstica para personas con discapacidad, desarrollandoaslaculturadelturismoaccesibleenColombia Finalmente,comoapoyoaldesarrollotursticodelasregioneselMinisteriodeComercio,Industria yTurismoasesoraralosdepartamentosenlaformulacindeplanesdedesarrollotursticoyhar seguimiento a los compromisos consignados en los Convenios de Competitividad Turstica vinculando los proyectos de cofinanciacin del Fondo de Promocin Turstica y los apoyados por ProexportalasregionesalavancededichosConveniosyalainclusindelturismoenlosPlanesde OrdenamientoTerritorial.
7. Enfocarlasiniciativasdepromocintursticaporsegmentosespecializados delturismo
La consolidacin de los segmentos especializados de turismo se realizar mediante el incremento de la investigacin de mercados, que permitan definir aquellos con mayor potencial para posicionar al pas internacionalmente. Adicionalmente, se fortalecer el sistema de informacin turstica para la toma de decisiones, de tal forma que disminuya la dispersin actual de las estadsticas y centralice la informacin regional. En este sentido, se resaltar la importancia del RegistroNacionaldeTurismocomoinstrumentodemedicinycontrol.Estainformacinpermitir disear campaas de mercadeo y promocin segmentadas y orientadas a nichos especficos de mercado. Estas campaas tendrn amplia difusin con el fin de generar resultados, a nivel nacionaleinternacional,enelcortoymedianoplazo.
d)
Metas
TablaVII17
Nombredelindicador Visitantesextranjeros Visitantesaparquesnaturales Ingresodedivisasporturismo Unidaddemedida Personas Personas MillonesdeUSD$ Lneabase 2.494.000 703.515 2.671 Meta cuatrienio 4.000.000 1.000.000 4.000
569
570
VIII.
ConsistenciadelPlan NacionaldeDesarrollo 20102014
571
El crecimiento econmico y la mejora en el ndice de oportunidades son los principales vehculos que tienen los pases para generar bienestar y superar la pobreza. Aspectos como la acumulacin de factores productivos y capital humano, el progreso tecnolgico, el crecimiento de la productividad total de los factores, la investigacin para el desarrollo, la calidad de las polticas y de las instituciones contribuyen a que un pas tenga una mayor o menor capacidad econmica para incrementar sus tasas de crecimiento. Otros factores determinantes del crecimiento estn relacionados con la capacidad de generacin de ahorro domstico, la calidad de la regulacin, la calidaddelEstado,laeficienciayprotagonismodesusectorprivado,yenun mundoglobalizado, elpapeldelademandaexternacomounadelasfuentesdecrecimiento. A pesar de que Colombia sorte con xito la crisis de 20082009, pues el crecimiento de 2009 fue de0.8%,sutasadecrecimientopromediodelosltimos60aoshasidoinferioralaobservadaen otros pases emergentes como China, India o Chile, entre otros. Este menor crecimiento est asociado a una subutilizacin del potencial de los recursos, particularmente la mano de obra y especialmente por un menor crecimiento de la Productividad Total de los Factores PTF611. Este hechosereflejaenlabrechadelingresopercapita,enlosndicesdepobrezayendesigualdad.Es por esto que uno de los grandes retos para los prximos aos, es elevar las tasas de inversin, la productividad a partir de la innovacin y una mayor cobertura y calidad en la educacin tcnica y superior.El mundodehoyexige mayoresrequerimientostecnolgicosyuna mayorcalificacinde lamanodeobra,comounelementoparareducireldesempleoylainformalidad612.
A.
Diagnstico
Alexaminarlasfuentesdecrecimiento,encontramosquehistricamenteelcrecimientodelcapital y de la fuerza laboral en Colombia ha explicado cerca del 80% del crecimiento del producto de la economa, el 20% restante se debi al crecimiento de la PTF. En efecto, en el perodo 1950 1980 el crecimiento econmico promedio oscil entre 4.1% y el 5.5%, y se caracteriz porque la contribucin al crecimiento se explic por acumulacin de factores, los cuales aportaron entre un 75%yun80%entre19501980.ElaporterestantefueproductodelcrecimientodelaPTF. Ladcadadelosochenta,secaracterizporunadesaceleracin econmica productode unacrisis financiera y un fuerte ajuste de los sectores privado y pblico. En este periodo, la productividad slo creci 0.5%, y su contribucin al crecimiento fue prcticamente nula. Posteriormente en la dcada de los aos noventa, en la primera mitad, el crecimiento fue de 5.1%, pero en el perodo 1996 2000 fue apenas 0.6%, como consecuencia de la crisis financiera e inmobiliaria y la posterior desaceleracin de la economa. Esta situacin llev a que la tasa de desempleo se elevaraal20%ylatasadeinversincayerapordebajodel15%delPIB. En la ltima dcada, 20002010, la economa recuper su capacidad de inversin y la productividad promedio anual aument 1.6%. Como consecuencia, la economa creci en promedio 4.0%, el desempleo se redujo del 15.2% a 12.0%, la contribucin de los factores al crecimientofuedel80%ylaproductividadde20%,similaralacontribucinpromediohistrica.La recuperacin de la PTF en la ltima dcada se debi en buena parte a la mejora en el clima de inversinyseguridadyalapolticadeconfianzainversionista.
La Productividad Total de los Factores (PTF) mide la eficiencia con la que una economa es capaz de transformar sus factores acumuladosdeproduccinparaobtenerproductofinal 612 Las tasas de desempleo entre la poblacin que no termina sus estudios de educacin secundaria o superior duplican la tasa de desempleoanivelnacionalodelas13principalesreas. 572
611
Histricamente, uno de los obstculos al crecimiento ha sido el elevado costo de uso de los factores, el cual ha impedido su utilizacin plena. En el pasado, al elevado costo de uso del capital se sum la restriccin de ahorro lo cual impidi mayores tasas de inversin y de acumulacin de capital, convirtindose en una restriccin al crecimiento. Simultneamente, el factor trabajo tambin tuvo restricciones de calidad y baja productividad, la cual fue agravada por la institucionalidad del mercado laboral que termin hacindolo ms costoso en trminos relativos frente al capital. La necesidad cada vez mayor de aumentar la competitividad de la economa de cara al comercio exterior, hace que uno de los principales retos de la economa sea vincular a miles de trabajadores al aparato productivo en condiciones formales. Para lograr lo anterior, ser fundamentalmejorarlosincentivosalacreacindeempleo,laeducacinylainnovacin. El mayor costo relativo del trabajo se reflej en la reduccin de su contribucin al crecimiento de la economa. En la primera parte de los aos noventa, la contribucin era 62% y en la ltima dcada fue cerca del 40%. Esta cada en la contribucin del trabajo al crecimiento se ha visto reflejadaenelaumentoenlastasasdedesempleo,ysehaaumentadolabrechadeingresosentre trabajadores calificados y no calificados, entre trabajadores jvenes y viejos; as como en la remuneracinentrelostrabajadoresdezonasruralesyurbanas.
B.
1.
Elementosqueafectanelcrecimientoeconmico
Costodeusodelcapital(CUC)
A finales de los noventa y comienzos de la presente dcada, la reduccin del costo de uso del capital estuvo a cargo principalmente de la poltica monetaria; en el periodo 20022008 el CUC613 tuvo un comportamiento relativamente estable y su promedio fue del 23,0%, reflejo de la estabilidad en materia de tasas de inters e inflacin614. Los sectores que estuvieron por encima del promedio fueron la minera, energa y transporte, sectores que son intensivos en capital, mientras que el sector agropecuario, pesca, hotelera, educacin y servicios sociales presentaron un uso de capital menor al promedio, lo cual reflej una mayor utilizacin de mano de obra. De esta forma, la reduccin de la tasa de inters ha sido el factor determinante en el descenso del CUC, en tanto que la poltica tributaria orientada a la reduccin de las tarifas efectivas ha tenido unmenorefecto. Al utilizar el indicador de la Tasa Impositiva Efectiva Marginal (TIEM)615, esta tuvo una reduccin significativaenlosltimosaos,alpasarde45,5%en2002a30,2%en2008616.Estareduccinfue producto de las ltimas reformas tributarias, que redujeron la tasa nominal de renta e incrementaron los beneficios al capital. Los sectores ms beneficiados por esta reduccin fueron
Como primera medida se utiliza el costo de uso del capital CUC, el cual se define como el costo en el que se incurre por utilizar una unidad de capital fsico en un periodo determinado de tiempo. En este sentido refleja el precio de los bienes de capital el cual es influenciado por la tasa de inters, su tasa de depreciacin, as como los impuestos y subsidios a que son sujetas las inversiones en activosproductivos. 614 En1998elCUCfuede53,1%segnclculosdelaDireccindeEstudiosEconmicosDNP. 615 LA TIEM permite medir la carga impositiva efectiva de invertir un peso en una industria determinada, tomando en cuenta todos los diferentesimpuestosqueenfrenta,ascomolaestructuradeactivos,elretornodelaempresa,elniveldeendeudamiento,lastasasde inters, la depreciacin por tipo de activo y la inflacin. Representa la brecha entre el retorno bruto y neto de la inversin, es decir, el retornoantesydespusdepagarimpuestos. 616 La TIEM calculada para Colombia se basa en la informacin de la Superintendencia de Sociedades y declaraciones de renta de la DireccindeImpuestosyAduanasNacionales,eincluyeelefectodelosimpuestoslocalescomoIndustriayComercio,AvisosyTableros yPredial. 573
613
hotelera, comercio, construccin y minera, lo cual es coherente con el crecimiento observado en estossectoresenlosltimosaos.
FiguraVIII1.EvolucindelCostodeUsodelCapitalylaTasaImpositivaEfectivaMarginal
FuenteDIANClculosDNPDEE
Las reducciones en el CUC y la TIEM, sumadas a la estabilidad macroeconmica y a la poltica tributaria reciente, los niveles de inversin han regresado a niveles del 25%, los cuales sern fundamentales para alcanzar un crecimiento sostenido. Estos ajustes de reduccin en el costo de usodelcapitaldejanalosinversionistasenunaposicinsimilaraladeotrospasesdelcontinente comoCostaRica,ymejorquepasescomoBrasiloMxico(Bergsman2007).
2.
Factortrabajoycapitalhumano
Uno de los principales retos de la economa colombiana es mejorar los niveles de cualificacin de su fuerza de trabajo. En un mundo ms globalizado y competitivo, la mayor productividad e innovacinseconviertenenlospilaresdelcrecimientoeconmicoyellosestnsustentadosenun mejorentrenamientodelamanodeobra. A pesar de las reformas adelantadas para generar empleo en Colombia, la principal causa de la elevacin del costo del trabajo en las ltimas dcadas se deriva de los costos no salariales. Este sobrecosto se estima en alrededor de un 60% adicional al salario bsico del trabajador y se componeprincipalmentedelascargasparafiscalesyprestacionales.
574
FiguraVIII2.ndicedelcostodeusodelosfactores(1999=100)
250 200 150 100 50 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
140 130 120 110 100 90 80
Costode usodelcapital
Costode usodeltrabajo
Como resultado de diversos factores, los precios relativos del capital y del trabajo en las ltimas dos dcadas, han evolucionado en direccin opuesta. A comienzos de la dcada de los noventa usar capital era en promedio dos veces ms costoso que usar trabajo, mientras que a finales de la ltima dcada la situacin se ha revertido. La necesidad de una mayor insercin en el comercio mundialconelfindeelevarelcrecimientodelaeconoma,exigenaumentarlacompetitividadyla productividad, lo cual hace necesaria la adopcin de polticas complementarias en innovacin y educacinparaextendersusbeneficiosalrestodesectoresyregiones. Tericamente existen al menos tres mecanismos por los cuales la educacin puede afectar el crecimiento econmico. En primer lugar, la educacin aumenta el capital humano de la fuerza de trabajo, lo cual mejora la productividad laboral y permite alcanzar un nivel de equilibrio de largo plazo ms alto. En segundo lugar, la educacin puede incrementar la capacidad innovadora de un pasdemaneraque,medianteelusodenuevastecnologas,productosyprocesos,sepromueveel crecimiento. Tercero, la educacin facilita la difusin de los conocimientos necesarios para procesarnuevainformacinyparaimplementarexitosamentelastecnologasdiseadasporotros, lo que tambin genera crecimiento. En efecto, empricamente se ha encontrado que el capital humano,medidoentrminosdeeducacin,yelcrecimientoeconmicopresentanunaasociacin positiva y robusta. Adicionalmente se ha demostrado que existe una fuerte complementariedad entre la inversin extranjera directa y el capital humano sobre la tasa de crecimiento (Xu, 2000 y Borensztein,DeGregorioyLee,1998). En Amrica Latina, durante la apertura de las dcadas de los ochenta y noventa, se aument la exposicinalcomercioyalosflujosdeinversinextranjeradirecta.Elloindujoaquelasempresas al interior de estos pases comenzaran a enfrentar mayores presiones de competitividad y como consecuencia de ello, aumentaran su demanda por trabajo calificado. La evidencia para Colombia (Kugler,2002) seala que el incremento en el nivel de calificacin se deriv de la complementariedadentrecapitalcalificacinytecnologacalificacin,estoes,losflujosdecapital ylatransferenciadetecnologaquesedioporlaaperturaocasionaronunaumentoenlademanda relativa por trabajadores con elevada educacin, particularmente trabajadores con educacin universitaria. Este fenmeno se present principalmente en los servicios profesionales y financieros, la educacin, el gobierno, y en general en los sectores intensivos en investigacin y
575
desarrollo. Por este motivo, los cambios tecnolgicos afectaron ms unos sectores que otros aunquefueronsimilaresenChile,Argentina,Brasil,MxicoyColombia. Los datos ms recientes para escolaridad en Amrica Latina (19912006) indican que la contribucin del factor trabajo (ajustado por capital humano) al crecimiento econmico promedio (3.6%) es de alrededor de 2.2%, es decir casi dos tercios del crecimiento total. Normalizando la contribucin del capital humano del promedio de Amrica Latina a 100, se encuentra que en pases con crecimiento por encima del promedio la contribucin del capital humano es tambin mayor al promedio latinoamericano. Por ejemplo, esto sucede en Costa Rica (114.2), El Salvador (125.8), Honduras (237.3), Nicaragua (158.5), y Per (155.8). En Colombia la contribucin del trabajo al crecimiento es de cerca de la mitad de la contribucin promedio a pesar de que el crecimiento slo est por debajo del promedio en un 25%. Por esta razn, el reto es elevar los niveles educativos de la poblacin joven y crear opciones para que stos terminen la secundaria y launiversidadolacarreratecnolgica,pueslatasadedesempleoseexplicabsicamenteporestos dossegmentos.
a)
TransicindemogrficaenColombia
1. Evolucindelademografa19852005
Desde la dcada de los sesenta, Colombia se insert en un proceso de transicin demogrfica. Las condiciones socioeconmicas, culturales, as como la evolucin epidemiolgica, influyeron en una serie de cambios importantes los cuales habran de reflejarse en la estructura de la poblacin. Es ascomolainsercindelamujeralmercadolaboral,determinadanonicamenteporeldesarrollo econmico sino tambin por las revoluciones culturales que se forjaron en ese entonces iniciaron el proceso de reduccin de la tasas de fecundidad globales y especficas e incrementaron la cspide de fecundidad de las mujeres. Por otra parte, los avances cientficos en el campo de la medicina comenzaron a reflejarse en reducciones de las tasas de mortalidad e incrementos en la esperanza de vida. Estos factores cambiaran radicalmente la composicin de la poblacin colombiana, as como su dinmica a lo largo del tiempo. Uno de los primeros factores que evidenciaron la presencia de un cambio demogrfico en Colombia fue el inicio de un proceso de reduccin de la tasa de fecundidad de las mujeres. En efecto, a nivel nacional la Tasa Global de Fecundidad(TGF)presentabanivelesde3.42hijospormujeren1985.Yaen1993suvalorsehaba reducido a 3.15, y en 2005 registr un nivel de 2.48. Adicionalmente y como complemento a este proceso, se ha venido presentando una sistemtica reduccin en la edad media de fecundidad. En elquinquenio19851990laedadmediaera27.23aos;entre20002005yaerade26.63aos. La evolucin de la tasas de mortalidad en Colombia ha presentado, al igual que las tasas de fecundidad, una reduccin sistemtica. En el quinquenio 19851990, la tasa de mortalidad infantil promedio era de 43.23 nios por cada 1000 nacidos vivos; ya en el periodo 19952000 se redujo a 32.49 y entre 2000 y 2005 registr un valor de 24.44. Los procesos de avance cientfico, el mayor accesoayprovisindelosserviciosdesaludyasistenciasocialsonlacausadetalproceso. En paralelo, la transicin demogrfica ha sido acompaada de un incremento significativo de la esperanza de vida al nacer, la cual entre 19851990 era en promedio de 70.3 aos y para el periodo 20002005 fue de 72.8 aos. A pesar de la situacin de conflicto, el incremento de este indicador se explica por un cambio en el patrn epidemiolgico caracterizado por la reduccin de laimportanciadeestacausacomocausantedemuertedelapoblacin.Mientrasqueenelprimer
576
periodomencionadoanteriormenteel conflictoylaviolenciaestabanenelprimerlugarde causas de muerte en el pas, entre 2000 y 2005 dejaron su posicin a las enfermedades vasculares y cardiacas. Esto ltimo tambin explica, en gran parte, otro fenmeno propio del proceso de transicin demogrfica colombiano y es la denominada Sobre Mortalidad Masculina, la cual se ve en una diferencia 7.31 aos adicionales a favor de las mujeres en la esperanza de vida al nacer y en la mayor participacin de ests en el total de la poblacin, dados los mayores avances en el cuidado y tratamiento de las enfermedades relacionadas con la maternidad y la consecuente reduccinenlatasademortalidadmaterna. Histricamente Colombia ha presentado en las ltimas dcadas un flujo importante de emigracin.AlcalculareldenominadoSaldoNetodeMigracin(SNM)elcualesladiferenciaentre los flujos de inmigracin y emigracin, este ha sido siempre negativo. Como consecuencia, la Tasa Neta de Migracin (TNM) pas de ser1.51 (emigran 1.51 personas por cada mil habitantes) en el periodo 19851990 a tomar un valor de3.18 en promedio entre 2000 y 2005. La consolidacin a nivel de departamentos lleva consigo no nicamente el contexto internacional de los procesos de migracin, sino que a su vez se presentan procesos de migracin internas que pueden estar asociadosalasdiferenciasregionalesyamencionadasanteriormente.Ases comolosprocesosde expulsinyrecepcindeterminantambinlaestructurademogrficadelosdepartamentos. Cadaunodeloscomponentesanteriormenteanalizadosexplicalaevolucindemogrficadelpas. Como se muestra en la figura VIII3, entre 1985 y 2005 la estructura de la poblacin muestra una prdida de participacin de la poblacin infantil, reflejando la reduccin en la tasa de fecundidad, as mismo la mayor importancia de los individuos entre 10 y 14 aos refleja la reduccin en las tasas de mortalidad infantil, y la mayor participacin de los grupos de ms de 60 aos el incremento en la esperanza de vida al nacer. Finalmente la prdida de importancia relativa del grupo de 2024 aos de edad representa, de alguna manera, el importante proceso emigratorio mencionadoconanterioridad.
577
FiguraVIII3.EvolucindemogrficadeColombia19852015
80YMS 7074 6064 5054 4044 3034 2024 1014 0 4 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% Mujeres Hombres 2.0% 4.0% 6.0% 8.0%
1985
80 YMS 7074 6064 5054 4044 3034 2024 1014 04 8.0% 6.0% 4.0% 2.0%
1995
0.0% Mujeres Hombres
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
2005
80YMS 7074 6064 5054 4044 3034 2024 1014 0 4 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% Mujeres Hombres 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 80 YMS 7074 6064 5054 4044 3034 2024 1014 04 8.0% 6.0% 4.0% 2.0%
2015
0.0% Mujeres Hombres
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
2. Tendencias
Hacia 2015, las proyecciones de poblacin del DANE, presentarn tendencias cuyo fundamento bsico es la continuidad del proceso de transicin demogrfica descrito en la seccin anterior. En este sentido, seguirn presentndose reducciones en la tasa de fecundidad, explicadas por un creciente incremento en los procesos de urbanizacin, la participacin de la mujer en el mercado laboral y la mayor utilizacin de mtodos anticonceptivos, lo cual determinara incrementos en la edad promedio de fecundidad de las mujeres, sin dejar de lado las diferencias regionales evidenciadas. As mismo, las proyecciones estarn fundamentadas en la reduccin sistemtica de la mortalidad, asociada con los cambios en las causas de muerte y morbilidad y la reduccin de la influencia del conflicto armado y la violencia, dando preponderancia a las causas biolgicas. Esto influir en incrementos en la esperanza de vida al nacer. En el caso migratorio las tendencias no son muy claras, dada la volatilidad y la poca predictibilidad de los determinantes de los procesos migratorios. A pesar de esto, las proyecciones seguirn teniendo en cuenta las condiciones que favorecen los procesos de emigracin hacia el exterior. La consolidacin del proceso de transicin demogrficaimplcitoporlasproyeccionesde poblacinsereflejaenlaestructuradelapoblacin proyectada en el panel inferiorderecho de la figura VIII3, la cual muestra la mayor importancia de los grupos con mayor edad y la prdida relativa de participacin de la poblacin infantil. As mismopersistirlamayorparticipacindelamujercomocomponentedelapoblacintotal.
578
b)
Retosdepolticaeconmicayefectosenelcrecimiento econmico
Estas tendencias de la demografa en Colombia conllevan a grandes retos en el diseo de las polticas pblicas de los aos venideros. La menor participacin de la poblacin infantil producto delosfenmenosanteriormentedescritos,presionapormayoresinversionesenlosprogramasde atencin en la primera infancia, las cuales deben ser complementados con mejores incentivos y calidad en la educacin bsica con el fin de continuar reduciendo las tasas de desercin de la poblacin joven en edad escolar, con el fin de lograr una mejor calidad en la formacin de capital humano. Por su parte, La reduccin de la tasa mortalidad, implicar mayores riesgos de extralongevidad para los sistema de salud y pensiones, lo cual obligar a aumentos en la productividaddelamanodeobraygeneraldelaeconomaqueelevenelingresoyelahorrodelas familias para cubrir los futuros gastos en los servicios de salud y pensiones por cuenta de la prolongacindelavida. La discusin sobre la relacin entre crecimiento econmico y poblacin en los ltimos tiempos se remonta a Malthus, quien sostuvo que el crecimiento de la poblacin es funesto para la supervivencia humana por la presin que ella ejerce sobre los recursos naturales y medios de subsistencia. Al mismo tiempo, esta tesis fue debatida, por otra segn la cual la demografa tiene efectos favorables sobre el crecimiento econmico por la va del ahorro de los hogares, la acumulacindecapitalhumanoyfsico,ylaproductividaddelosfactores617. Este argumento consiste en que el crecimiento tecnolgico, asociado con el proceso de industrializacin trajo aumentos en la tasa de crecimiento del ingreso per capita acompaados de un crecimiento en la poblacin618. En la segunda mitad de la revolucin industrial se elev la innovacin tecnolgica y su interaccin con la formacin de capital humano (educacin y salud) generando un incremento en la demanda de capital, lo cual se vio traducida en un incremento de los salarios reales y el ingreso per capita. La fase de crecimiento sostenido se dio como un resultado del rpido incremento del cambio tcnico asociado a aumentos en la acumulacin de capital humano y la transicin demogrfica. En la fase de postransicin demogrfica, por su parte, se present un incremento en el ingreso agregado generado por el progreso tcnico y la acumulacindefactores. No obstante, la discusin se refin en las ltimas dcadas con el fin de mirar el efecto que tienen sobreelcrecimientolosefectosdelastasasdedependenciaylatransicindemogrfica619.Algunos trabajos,hansealadoquepasescon elevadastasasdenatalidad,elevadastasasdedependencia y bajos niveles de ahorro terminan por tener bajos niveles de productividad de sus trabajadores activos y por lo tanto dichas economas tienden a crecer menos en el largo plazo. Este hecho, ha
Los aos ms recientes muestran que la poblacin ha crecido pero a una tasa de crecimiento ms baja. El crecimiento de la poblacin ha cado porque la tasa de natalidad se ha reducido y no porque haya aumentado la tasa de mortalidad generada por las hambrunas,talcomoseplantealateoramaltusiana. 618 Sinembargo,enestudioscomolosdeWattenberg(1987)Skirbeck(2003)KotlikoffyGokhale(1992)hamostradocomoladinmica de la productividad laboral esta intrnsecamente relacionada con la acumulacin de capital humano en los primeros fases del ciclo de vida y contrasta con la depreciacin del capital humano en etapas de mayor envejecimiento por lo tanto los incentivos a la innovacin pueden llegar a ser poco rentables Davis (2004), por lo tanto la relacin entre demografa y cambio tcnico es dbil por no decir ambigua. 619 Esta situacin se presenta cuando se reduce la tasa de natalidad simultneamente con una disminucin de la tasa de mortalidad. Estatrayectoriagenerauncambioenlapirmidepoblacionalelcualsecaracterizaporreduccionessignificativasenlapoblacinmenor a15aosyunaumentopersistentedelapoblacinmayora65aos.Estaetapaconllevaaunadisminucinenlatasadedependencia, definidacomolasumadelaspoblacionesconsideradasinactivasconrelacinalaspoblacineconmicamenteactiva(1565aos). 579
617
llevado a los pases a adoptar polticas para reducir las tasas de fecundidad y natalidad y de esta forma inducir mayor acumulacin de ahorro y de capital humano de los jvenes para financiar la inversinyaumentarlaproductividadyfinalmenteelevarsustasasdecrecimiento. Los cambios demogrficos que se vienen presentando en Colombia, implican atender mayores necesidades en calidad y ampliacin de las coberturas en los diferentes programas de educacin tcnica, tecnolgica y superior, cuyas inversiones sern vitales en la formacin de capital humano que a su vez sern principal fuente de elevacin de la productividad y mejoramiento de la movilidad social y la igualdad de oportunidades. Por otra parte, la innovacin y adaptacin de nuevas tecnologas, se constituyen en las nuevas fuentes de trabajo para la poblacin joven, por estarazn,esnecesarioaprovecharelbonodemogrficodeloquesehadenominadola"segunda transicin demogrfica", para convertirla en una fuente de expansin y modernizacin de la economa.Otrosdelosgrandesdesafosquenosproponeestecambiodemogrfico,tienequever con las polticas de administracin de las ciudades y las regiones. Vimos anteriormente, que existen importantes diferencias en los niveles de desarrollo entre las regiones lo cual genera grandespresionesdegastofiscalenunasregionesyenotrasplanteagrandesretosparaadelantar acciones que procuren un mejor manejo y mejores acciones de buen Gobierno, para que los recursos pblicos cumplan con los objetivos de mejorar la infraestructura y la elevacin de la calidadenlaprestacindelosserviciospblicos. En las grandes ciudades, se vienen presentando grandes presiones por mayor suelo urbanizable, mayorespresionesdegastoeninfraestructuradeservicios,vivienda,transporteyentecnologasy metodologas para enfrentar los problemas de violencia urbana que son propios de los procesos de urbanizacin. Estos desafos en el manejo de las ciudades exige una mejor coordinacin de las polticasyaccionesentrelasprincipalesciudadesylosmunicipiosodepartamentosvecinosconel fin de aprovechar las economas de aglomeracin y las escalas de prestacin de los servicios pblicos. A pesar de los resultados de los ltimos aos y la tendencia que muestran las proyecciones demogrficasdelosprximosaos,surgelapreguntadessedebenadelantarpolticasdecontrol prenatal en pases en desarrollo como Colombia620. La respuesta debe estar asociada con los efectos que viene teniendo el crecimiento de las madres adolescentes pobres y general de las familias pobres, sobre la pobreza extrema. Aunque no es propsito de entrar a discutir los mtodos para hacerlo, si es importante tener una poltica contra la pobreza extrema en la cual si bien el objetivo central es la acumulacin de capital humano, tambin debe haber objetivos para reducir la tasa de fecundidad y fertilidad de estas familias, pues los recursos fiscales para atenderlassonlimitados.
3.
Productividad
En Amrica Latina, Colombia no ha sido la excepcin, los menores niveles de ingreso con respecto a los pases de mayor grado de desarrollo se deben, principalmente, al bajo nivel y la lenta evolucindelaproductividad.Paraelao2009,elcrecimientoacumuladodelaproductividadfue
Aunquehayargumentosdequeparaellolosanticonceptivosnoeslavacorrecta,enrazndequeelpreciodelanticonceptivoesun factormnimoalahoradedecidirtenerunhijo.Puesloscostosylosbeneficiosdeunapoblacingrandenosonclaros.Cadapastiene que tomar su propia decisin, los gobiernos deben saber si impone restricciones al crecimiento de la poblacin para proteger recursos naturales, o si tienen una poblacin amplia para difundir ideas y tener ms importantes hacia el futuro. Pero la decisin debe estar ponderadaporlosriesgosqueenfrentangrandessectoresdepoblacinviviendoencondicionesdepobrezaextrema. 580
620
20% inferior al crecimiento de la productividad en Estados Unidos621, lo que implica que la productividad regional se encuentra significativamente por debajo de la frontera tecnolgica mundial.Adicionalmente,existeunagranheterogeneidadenlosnivelesdeproductividadentrelos distintos pases de Amrica Latina y el Caribe. En efecto, los pases de mayor productividad con respectoalpromediosonChile,CostaRicayRepblicaDominicana,connivelessuperioresen50% al promedio de la regin, seguidas por Argentina, Uruguay y El Salvador. Con niveles levemente superiores al promedio regional se encuentran Mxico, Brasil, Colombia, Panam y Venezuela, mientras que por debajo del nivel promedio se encuentran Paraguay, Nicaragua, Ecuador, Bolivia, PeryHonduras622. En Colombia hasta 1980, la productividad experiment una tendencia creciente que se revirti cuando se presento una fuerte desaceleracin econmica debido a la crisis financiera de comienzos de la dcada, y esta tendencia se mantuvo hasta terminar los aos noventa. En la ltima dcada, la Productividad Total de los Factores (PTF) mostr una importante recuperacin comoconsecuenciadelamayorinversinylamayorinsercinenelcomerciointernacional(figura VIII4). No obstante, la productividad en Colombia es baja frente a otros pases, y lo es an ms, frentealretodealcanzarmayorestasasdecrecimientoparaaumentarelempleoformal.
FiguraVIII4.Crecimientodelaproductividadtotaldelosfactores
Fuente:DNPDEE(2010).
La recuperacin de la PTF en Colombia en la ltima dcada, se explica principalmente por el entorno macroeconmico, las mejores condiciones de seguridad y la mejora en las acciones de innovacin y cambio tecnolgico. Sin embargo, en los prximos aos los aumentos en la productividad van a depender adems de los elementos anteriores, de factores asociados a la innovacin, la ampliacin de coberturas de educacin tcnica y superior, as como una mayor formalizacin del sector de servicios y una mayor insercin de la economa en el comercio internacional. En la figura VIII 5 se presenta la evolucin del ndice la productividad industrial estimado (ao 2000=100) para el perodo 20002007623. En l se observa una importante recuperacin tras la
Frentealao1990. (Pags,2005). 623 El ndice de productividad obtenido empleando datos de la Encuesta Anual Manufacturera (EAM) resulta de la agregacin de la productividaddecadasectorponderadaporsuparticipacineneltotaldelaproduccinindustrial.Dichondicepuededescomponerse enuncomponentequemidelascontribucionesdelaproductividadmediadecadasectoralnivelagregado,yuntrminodecovarianza quemideloscambiosqueresultandelarelocalizacindelasparticipacionesenelmercadoydelosrecursosproductivos.
622 621
581
crisis de finales de la dcada de los noventa, lo que es consistente con diferentes estimaciones hechas tanto para Latinoamrica como para Colombia. En el ao 2007, el nivel de productividad crece de manera importante con respecto al ao base, lo que se reflej en el comportamiento de latasadecrecimientodelPIBentre2006y2007.
FiguraVIII5.ndicedeProductividadAgregado,20002007
129 124 Ao2000=100 119 114 109 104 99 2000 ClculosDEEDNP.Datos:EAMDANE 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
La productividad media relativa para diferentes sectores indica que los sectores Alimentos, Refinera de Petrleo, Qumicos, Caucho y Plsticos y Metales Bsicos son en promedio 18% ms productivos que la media industrial, mientras que sectores como Textiles, Productos de Madera y PapelyCartnsonenpromedio22%menosproductivos.
FiguraVIII6.ndicedeProductividadAgregado20002007
180 (ndiceIndustrialtotalpromedio=100) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Alimentos Textiles Madera Papel MetalesBsicos Qumicos OtrasIndustrias CauchoPlstico Maq.yEquipo Ref.Petrleo 582
Clculos:DEEDNP.Datos:EAMDANE
Apesardeestecrecimientoenlaltimadcada,laproductividadindustrialcontinuaestandomuy pordebajodelaobservadaenpasescomoBrasil,MxicoylospasesdeAsia.
4.
Productividadenelsectorservicios624
A partir de una evaluacin del comportamiento de la productividad en el sector servicios para el periodo 19982008, se encontr que el crecimiento promedio de la productividad en trminos anuales se ubico en 0.37%. Si bien el crecimiento de la productividad para 1998 fue positivo, los efectos de la crisis de finales de los noventa llevaron a una cada del ndice para los siguientes dos aos. Entre 2001 y 2005 se observa un mayor dinamismo en la productividad con un crecimiento promedio de 0.76% y posteriormente dio paso a un periodo de estancamiento 2006 2008 en el quelaproductividaddelsectorcrecitanslo0.01%. Al desagregar el comportamiento de la productividad a escala regional se encontr que las tres regiones ms importantes, Bogot D.C.,Antioquia, Valle del Cauca, presentan un comportamiento similaralagregado.Esdecirunrelativoestancamientoenlosltimosaosymuycercanoacero.
FiguraVIII7.CrecimientoanualdelaPTFpor regiones,enelsectorservicios
1,2
Porcentaje
FiguraVIII8.CrecimientoanualdelaPTFpor tamaodeempresa,enelsectorservicios
1,5 1,0
0,7
0,5
Porcentaje
0,2 0,3 0,8

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
0,0 0,5 1,0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ANTIOQUIA
BOGOTA
VALLE
NACIONAL
14 Empleados
59 Empleados
1049Empleados
5099Empleados
100499Empleados
Fuente:Supersociedades.ClculosDEEDNP. * Se excluyen servicios prestados por el Gobierno nacional y serviciosdeintermediacinfinanciera.
Fuente:Supersociedades.ClculosDEEDNP. * Se excluyen servicios prestados por el Gobierno nacional y serviciosdeintermediacinfinanciera.
Labajaproductividadenelsectorservicios,tambintieneuncomportamientoparecidocuandose analizan los establecimientos segn su tamao. Por ejemplo, el crecimiento promedio en empresas con 14 y 1099 empleados fue de 0.1%, en tanto que empresas que contaban con 59 empleados presentaron un crecimiento de su productividad de 0.06%. Las empresas con ms de 100 empleados incluso presentaron una contraccin en su productividad de0.07%. Al igual que en la desagregacin regional, la desagregacin por nmero de empleados presenta el mismo panoramadeestancamientoybajaproductividadenestesector. A pesar de la recuperacin de la productividad en los ltimos aos, sta aun sigue siendo baja frente a la de muchas economas emergentes. Adicionalmente, se presentan grandes diferencias entre los sectores industriales y de servicios. Por ello el gran reto es elevar la inversin del Gobiernoenelsectordeinnovacinyeducacinlocualtendraungranimpactoenestossectores.
5.
Efectosmacroeconmicosparaelcrecimientoyel empleodelapuestaenmarchadelaslocomotoras.
Los escenarios para evaluar la contribucin de las locomotoras del crecimiento se hicieron con ModelosdeEquilibrioGeneralComputable.Apartirdeunescenariobasedelaeconomaausente
624
ExluidosalsectorGobiernoyFinanciero. 583
dechoquesopolticasyquecorrespondealcrecimientopotencialdelaeconomasecalcularonlos aportesadicionalesdelossectoresestratgicos625(tablaVII1).
TablaVIII1.Impactomacroeconmicodelaslocomotoras*
Crecimientode Tasade la Desempleo*** PTF 0,7 10,5 0,9 1,1 1,1 1,2 1,6
Fuente:DANEDNPDEE * Los impactos de las locomotoras fueron calculados a partir del Modelo de Equilibrio General Computable MACEPES (Modelo de
Escenariobase Minera Vivienda Agropecuario Infraestructura Innovacin
Tasade Inversin 27,0 28,0 29,0 29,2 29,5 30,1
Tasade Crecimiento 4,5 4,8 5,2 5,3 5,6 6,2
10,3 9,8 9,7 9,4 9,0
Anlisis de Choques Exgenos y de Proteccin Social), y luego fueron simulados en una funcin de produccin Cobb Douglas,paraestablecerelcomportamientodelaProductividadTotaldelosFactores(PTF).
**CorrespondealcrecimientodelPIBpotencial ***Asumeunatasadecrecimientodelempleodel2,9%yuncrecimientodelaPEAdel2,0%
Losresultadosmuestranelimpactopositivodelaslocomotorasalcrecimientodelaeconoma,ala tasa de inversin y en la reduccin del desempleo. Como se puede apreciar en la tabla VIII2, la locomotora de la minera, aumenta el crecimiento de 4.5% a 4.8% en el perodo 2010 2014. Por su parte, la locomotora de vivienda lo eleva a 5.2%, la del sector agropecuario a 5.3%, la infraestructura a 5.6% y la de innovacin a 6.2%. Esto incremento en la tasa de crecimiento es resultado, en gran parte de las polticas de innovacin y su efecto sobre la productividad de los factores.
TablaVIII2.Impactosobreelempleoylaformalidaddelaslocomotoras
ValorEscenarioBase 20112014 2010 Nivel promedio EfectosAdicionalesalcrecimientopotencial Minera Vivienda Agricultura Infraestructura Innovacin
Tasadedesempleo* Total Calificado NoCalificado 11,2% 10,4% 11,4% 10,5% 8,7% 10,3% 10,3% 8,5% 10,2% 9,9% 8,4% 9,8% 9,7% 8,2% 9,7% 9,4% 8,0% 9,5% 9,0% 7,6% 9,3%
Empleo(milesdepersonas)* Total 19.166 20.670 20.774 20.901 21.121 21.369 21.601
NuevoEmpleo(milesdepersonas)* Total Tasade Informalidad* Fuente:DNPDEE 64,6% 1.504 63,1% 1.608 62,7% 1.735 62,4% 1.955 61,9% 2.203 61,3% 2.435 59,9%
625
Dicho escenario est determinado para el periodo 20112014 por las proyecciones oficiales de crecimiento econmico, as como las deagregadosmacroeconmicoscomolainversinylosbalancesdelgobiernoydelsectorexterno,lascualessetomandelMarcoFiscal deMedianoPlazodelGobierno2010 584
Como resultado del incremento en la tasa de crecimiento, las puesta en marcha de las locomotoras permitir la creacin de 2.435 miles de empleos. La creacin de estos nuevos empleos, le permitir a la economa reducir la tasa de desempleo a 9.0% al finalizar el ao 2014 y latasadeinformalidadal59,9%626.
TablaVIII3.Impactosobrelapobrezadelaslocomotoras
Valor Escenario Base 2010 Indigencia (lnea nacional) Pobreza (lnea nacional) Coeficiente de Gini (Ingreso per cpita 15,1% 45,0% 56,6%
2011-2014 Nivel promedio
Efectos Adicionales al crecimiento potencial Mineria 11,5% 38,8% 54,4% Vivienda 11,5% 38,8% 54,5% Agricultura 11,4% 38,6% 54,5% Infraestructura 11,1% 38,3% 54,4% Innovacin 10,8% 37,7% 54,3%
11,7% 39,1% 54,5%
Fuente:DNPDEE
As mismo, el impacto de las locomotoras generara un crecimiento en los ingresos de los hogares, lo cual se traduce en una reduccin tanto de la pobreza como de la indigencia627. En efecto la pobreza se reducira de 45.0% a 37.7%, en tanto que la pobreza extrema disminuira de 15.1% a 10.8%. Sin embargo por efectos de las polticas de gasto pblico en mayor atencin a la poblacin desplazadayengeneralalapoblacinencondicionesdeextremapobreza,lametadestaparael 2014 ser del 9.0%. Estos resultados tambin sealan la necesidad de una mayor focalizacin y efectividaddelosdiferentesprogramasdesubsidios. La puesta en marcha de las locomotoras, en especial la minera, tendr efectos sobre la tasa de cambio y hace necesario un manejo adecuado y responsable de los recursos extraordinarios que ingresen al pas. En efecto, adems de la creacin del Fondo de Estabilizacin, se requiere fortalecer los otros elementos de la reforma a las regalas que promueven el aumento de la productividadycompetitividadenlasdiferentesregiones.Asmismo,laadopcindelareglafiscal contribuir a una mejor coordinacin de la poltica econmica como miras mejorar la respuesta a loschoquesexternosdelaeconoma.
6.
Ahorroinversinyconsolidacinmacroeconmica
De acuerdo con los resultados anteriores, el crecimiento estimado de la economa para los prximos aos estar influenciado por el desempeo de las locomotoras y por el comportamiento de la economa internacional. Al computar los efectos de las locomotoras modelosderelacionesintersectorialesdeequilibriogeneralCGE,ydemultiplicadoresdeinsumo producto, se prev que la economa aumentara su crecimiento frente al nivel potencial alrededor de 1.7%, en el perodo 2011 2014, lo cual, se traduce en un aumento de la tasa de crecimiento anualde4.5%a6.2%.
626 627
Deacuerdoconlosestimativosdelosdiferentesmodeloscercadel74%delosnuevosempleossonformales. La metodologa determina los efectos en el mercado de trabajo en el MEGC tomando como referencia la generacin de ingresos de los hogares del escenario base. ,De esta forma, se simulan los cambios en los salarios y en la categora ocupacional, se recalculan los indicadoresdeincidenciadepobrezatomandocomobaselaslneasdepobrezaoindigencia,ascomoelvalordelGini. 585
a)
Crecimientoeconmicopotencial
ElcrecimientodelPIBpotencialesunconceptotericousadoparadesignarelcomportamientode la produccin total de la economa en el largo plazo a diferencia de la produccin observada, que es considerada un fenmeno de corto plazo. El nivel potencial se determina a partir de la disponibilidad de los factores de produccin y la intensidad de su utilizacin en las diferentes actividades productivas, y dice cul sera la capacidad ptima de generacin de bienes y servicios alcanzabledemanerasosteniblesingenerarpresionessobrelosprecios.628. La tabla VIII4 muestra contabilidad del crecimiento econmico colombiano en el perodo 1950 2009 y tambin por perodos decenales629. All se observa que slo durante las tres primeras dcadas, pero principalmente en la del 70 se presentaron de manera simultnea altas tasas en la contribucin del capital, el trabajo y la productividad que permitieron alcanzar, en esa dcada, las tasas ms altas de crecimiento promedio de la produccin colombiana en la segunda mitad del siglo XX. Posteriormente se observa una tendencia decreciente en la contribucin de ambos factores,msaceleradaenelcasodeltrabajoyenlacontribucindelprogresotcnico,aunqueen steltimolatendenciaserevierteenlosltimosaos.
TablaVIII4.ExplicacindelaevolucindelcrecimientoenColombia
CrecimientodelPIBylosFactores(2005=100) CrecimientodelosFactores PIB K Ocupados PTF 19502009 4,2% 4,2% 2,8% 0,8% 1,2% 1,1% 1,3% 0,2% 0,7% 0,7% 0,0% 1,4%
19511960 4,7% 4,6% 2,8% 19611970 5,1% 4,4% 3,8% 19711980 5,5% 5,1% 3,7% 19811990 3,4% 4,2% 2,5% 19911995 4,5% 5,4% 2,8% 19962000 1,0% 1,8% 1,5% 19912000 2,7% 3,6% 2,1% 20012009 3,9% 4,4% 1,9% Todaslascifrasapreciosconstantesde2005 AcervodeCapitalAjustadoporUtilizacindeCapacidad Fuente:DNPDEE
La tabla VIII4 ilustra la evolucin de la brecha en el perodo 19502009. All se pueden observar claramentelosperodosdedesaceleracinquecorrespondenalosaos(19811983y19972000), en contraste a los perodos de mayor dinamismo que corresponden al perodo entre inicios del 50 y mediados del 70, as como 20042007, que se revirti durante el 20082009 por efecto de la crisisinternacional.
La metodologa ms difundida para calcular el nivel potencial de la produccin consiste en estimar a partir de algn mtodo estadsticolacontribucinhistricadelosfactorescapitalytrabajoalaproduccintotal(paraColombialascontribucionessonde40% paraelcapitalyde60%paraeltrabajo).Estascontribucionesseempleanposteriormenteparadeterminar,deunamanerarealista,cual habra sido dicha produccin en caso de contar con una mayor dotacin de los mismos factores o de haber hecho una utilizacin ms intensiva de los mismos. Las diferencias estimadas entre este nivel potencial y la produccin efectivamente alcanzada permiten determinarlallamadabrechadelproducto.Estosdos conceptostienen entoncesimportantesimplicacionesparaeldiseode medidas de poltica econmica que buscan corregir el efecto adverso propio del ciclo econmico e influir sobre el crecimiento de la produccin realdebienesyserviciossingenerar,almismotiempo,unincrementodelainflacinalconsumidor. 629 Paraobtenerestosresultadosseemplearoncifrasdeproduccinycapitalfsico(filtradoporUtilizacindeCapacidadInstalada)ysin incluir la inversin de los hogares en vivienda con fines residenciales) expresadas en precios constantes del ao 2005. Por su parte, el factortrabajosemideporelnmerodepersonasocupadas. 586
628

FiguraVIII9.BrechadelProducto
0,04 0,03 Puntos porcentuales 0,02 0,01 0 -0,01 -0,02 -0,03 -0,04 -0,05 -0,06 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Esc. 2 Esc. 4 Esc. 3 Esc. 5
Fuente: Clculos DNP-DEE
Teniendo en cuenta la evolucin histrica del PIB potencial y sobre la base de los escenarios construidos se esperara que el crecimiento de la economa colombiana en el perodo 20102014 oscile entre un mnimo de 4,5% y un mximo de 6.2%, teniendo en cuenta que las locomotoras podran aportarle 1.7% de crecimiento adicional al crecimiento potencial de la economa. El crecimientodelperodo20112014,estsuponiendounaumentoenlatasadeinversindel25% al31%delPIB,locualesconsistenteconuncrecimientodelatasadeocupacinentreel2.7%yel 2.9%. As la tasa de desempleo se reducira de 11.2% a 9.0%. El crecimiento estimado de la productividadserde1.6%porao. A pesar de que en los modelos de consistencia se estim un crecimiento de 1.7% adicional al crecimiento potencial de la economa, para efectos de la programacin macroeconmica se tuvo en cuenta el crecimiento potencial como una postura responsable en el manejo fiscal y consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo vigente. Los compromisos adicionales de gasto debern sern incorporados en los presupuestos anules en la medida en que las metas de crecimientoeconmico,ingresosfiscalesyelproductodelasreformaspresentadasalCongresose haganefectivos.
b)
Crecimientodelaeconomaporelladodelademanda
El crecimiento del consumo total durante este perodo 20112014, estar entre 3.6% y 3.8%, explicado por el crecimiento del consumo de los hogares que oscila entre 3.9% y 4.1%. Este desempeo del consumo es consistente con las mejoras en el ingreso y el empleo. El crecimiento del consumo pblico estar alrededor de 3.1%, el cual es consistente con una postura fiscal de reduccindeladeudaproductodelaadopcindelareglafiscal. Por otra parte, el crecimiento de la inversin consistente con el crecimiento del PIB previsto para los prximos aos se sita 10.7% del 14%. Con estos crecimientos la tasa de inversin de la economallegaraa30%delPIBenel2014. Finalmente, la demanda externa tambin ser fundamental para complementar la demanda interna. La entrada en vigencia de los tratados de libre comercio con Chile, la Unin Europea, Centro Amrica, y las posibilidades de que el Congreso de los Estados Unidos apruebe el TLC con
587
Colombia,ascomolafirmadeotrosTratadosdeLibreComercioconalgunospasesdeAsa,abren grandesposibilidadesdecrecimientoparalasempresasyelsectoragrcolacolombiano. La tabla VIII5 presenta la dinmica conjunta del gasto (consumo e inversin), y muestra el desempeo esperado del gasto privado para el cuatrienio. El gasto privado crece entre 4.6% y 6.3%, en tanto que la demanda pblica lo hara entre 3.3% y 4.5%. En tanto que el crecimiento de la absorcin oscila entre 5.4% y 6.5%. Esta senda de crecimiento recoge los efectos de la ola invernal; el crecimiento de la economa es ascendente en la medida que avanza el proceso de reconstruccindelaszonasafectadas.
TablaVIII5.Crecimientoporelladodelademanda
2008 (py) Total consumo Consumo Hogares Consumo Admones Pblicas Total inversin Inversin privada Inversin pblica Inversiones Plan Colombia ABSORCION Exportaciones Importaciones PRODUCTO INTERNO BRUTO 2,9% 3,0% 2,6% 5,4% 7,6% -8,2% 43,4% 3,5% 6,1% 8,8% 2,7% 2009 (py) 1,4% 1,1% 2,8% -7,0% -12,0% 11,7% 31,7% -0,5% -2,8% -7,9% 0,8% 2010 (py) 4,3% 4,1% 5,4% 5,1% 6,3% 7,5% -31,0% 4,5% 2,5% 2,9% 4,5% 2011 (py) 3,9% 3,9% 3,9% 10,7% 13,4% 14,1% -100,0% 5,4% 2,3% 5,0% 5,0% 2012 (py) 3,6% 3,7% 3,1% 12,5% 13,4% 8,9% 0,0% 5,6% 2,2% 3,3% 5,5% 2013 (py) 3,8% 4,0% 3,0% 12,4% 13,6% 7,4% 0,0% 5,9% 5,2% 4,6% 6,0% 2014 (py) 3,9% 4,1% 3,1% 13,9% 15,8% 6,1% 0,0% 6,5% 3,9% 6,0% 6,2%
Fuente:DANECuentasNacionales2005ProyeccionesDNPDEE
7.
Consistenciamacroeconmica
Los balances de ahorro e inversin en el caso de la economa colombiana estarn afectados por el boom minero, el desempeo de los flujos de capital producto de la poltica monetaria expansionista adoptada por los Estados Unidos con miras a la recuperacin de su economa y los efectosdelacrisisenEuropa. Eldeterioroenlaconfianzadeconsumidoreseinversionistasascomolosriesgosdeunadeflacin en las economas de Estados Unidos y Europa han promovido la adopcin de una postura expansionista en las polticas monetaria y fiscal, la cual ha venido generado presiones revaluacionistas en muchas economas emergentes y se prev que stas pueden durar un largo perodo. A ello se suma que las economas asiticas, principalmente China e India, muestran un grandinamismoyporendeunagrandemandademateriasprimas,principalmentederecursosdel sectordemineraypetrleo,locualsehatraducidoenaumentosdelospreciosrelativosdeestos bienes. De esta forma, la economa latinoamericana y concretamente la colombiana se vern enfrentadas a esta presin revaluacionista de sus monedas, lo cual demandar estrategias conjuntasentregruposdepasesparamitigarlosefectosdestasobreelaparatoproductivo. De otro lado, la nueva dinmica de la economa mundial dar lugar a cambios estructurales en la oferta productiva de muchos pases incluido Colombia. Estos factores, ponen de presente la necesidaddeadoptarpolticaspreventivasparaevitargrandesaumentosenelcrditoyaumentos
588
en el gasto pblico que eleven el precio de los bienes no transables, y pongan en peligro la estabilidad financiera de las economas. Estos efectos, se reflejan en la dinmica de los flujos de ahorroeinversindelosprximosaos. La postura de poltica monetaria y fiscal que se adoptar por parte del Banco de la Repblica y el Gobierno para contrarrestar los efectos de los flujos de capital se concentran en propender la adopcin de instrumentos para ejecutar una poltica fiscal contracclica, mediante la elevacin del ahorro pblico en los momentos de auge (gracias a los procesos de racionalizacin de beneficios tributarios y la presentacin del proyecto de regalas) y una mayor expansin del gasto en momentos en que la economa presente situaciones de desaceleracin. As mismo, se adoptarn mecanismos de optimizacin en el manejo de la deuda pblica por parte del Ministerio de HaciendayCrditoPblico,conelfindehacermsfcillacoordinacinentrelapolticamonetaria yfiscal. Finalmente,semantendrelmodelodeinflacinobjetivoyelrgimendetipodecambioflexible630 que se ha venido adoptando en la ltima dcada, pues ello ha permitido mitigar los efectos de las entradas y salidas de flujos de capital sobre la actividad real631, y ha generado una mayor certidumbre y confianza en las decisiones de consumo e inversin de los agentes econmicos, as comograndesmejorasenlacoordinacindelaspolticasmonetariayfiscal. Teniendo en cuenta las anteriores condiciones, los balances de ahorro e inversin prevn un aumento en la tasa de inversin del 25% al 30% del PIB, la cual es consistente con una tasa de desempleoalfinaldelperodoinferioral9.0%.
Esta postura implica que la inflacin estar anclada durante el perodo 2010 2014 en la meta de largo plazo que es 3.0%. De tal maneraquelapolticadetasasdeintersdeintervencindelBancodelaRepblicaserconsistenteconeseniveldeinflacin. 631 El Banco de la Repblica ha adoptado un marco el cual se ha ampliado el horizonte de poltica, el cual tiene como objetivo la prevencin de futuras presiones en los mercados de vivienda y de capitales a partir de la regulacin del crecimiento del crdito. En desarrolloelmismo,sehamejoradolacoordinacinentrelasentidadesencargadasdelasupervisinylaregulacin,sehaadecuadola poltica de intervencin de tasas de inters y de intervenciones en el mercado cambiario a las necesidades de crecimiento de la economasinpresionesinflacionariasysingrandescostosparalamisma. 589
630
TablaVIII6.BalanceAhorroInversin(%delPIB)*
Concepto 2008 2,8 24,5 19,9 4,0 0,6 21,7 17,2 3,9 0,6 2,8 3,9 0,0 1,1 2,7 4,0 3,4 0,6 1,3 2,3 0,4 1,9 0,0 0,1 0,1 0,3 0,0 2009 2,1 22,6 17,3 4,4 0,8 20,5 18,0 1,6 0,8 2,1 2,7 0,0 0,6 0,7 0,3 1,8 2,2 0,3 4,1 1,1 3,0 0,0 2,8 3,1 0,3 0,0 2010 2,3 24,3 19,1 4,6 0,6 21,9 20,3 1,0 0,6 2,3 3,4 0,1 1,1 1,2 1,0 1,9 0,9 2,2 4,3 1,5 2,8 0,0 3,6 2,6 0,9 0,0 2011 2,7 25,3 20,3 5,0 0,0 22,6 20,8 1,8 0,0 2,7 2,9 0,0 0,2 0,5 1,3 1,8 0,5 1,8 4,1 0,9 3,2 0,0 3,2 1,7 1,5 0,0 2012 2,5 26,6 21,5 5,1 0,0 24,1 19,9 4,2 0,0 2,5 2,6 0,0 0,1 1,5 2,1 1,6 0,5 0,6 2,9 0,6 2,0 0,3 0,9 0,6 0,1 0,3 2013 2,3 27,7 22,5 5,2 0,0 25,4 21,0 4,4 0,0 2,3 2,5 0,0 0,2 1,5 2,1 1,6 0,5 0,5 2,8 0,6 1,9 0,3 0,8 0,4 0,1 0,3 2014 2,3 30,0 24,8 5,2 0,0 27,7 23,1 4,5 0,0 2,3 2,5 0,0 0,2 1,7 2,0 1,5 0,5 0,3 2,4 0,6 1,8 0,0 0,6 0,2 0,4 0,0
(A) Saldoencuentacorriente/1 (B) Inversin/2 (1)Privada(B)(2) (2.a)Pblica/3 (2.b)PlanColombia (C) Ahorro(A)+(B) (3)Privado(C)(4) (4.a)Pblico/3 (4.b)TransferenciasPlanColombia (D) Financiamientocuentacorriente (5)Cuentadecapital/1 (6)ErroresyOmisiones (7)CambioenReservas(5)+(6)(D) FinanciamientodelBalance(InversinAhorro) (E) (F) BalancePrivado(1)(3) (8)Financiamientoexterno/1 InversinExtranjeraDirectaNeta EndeudamientoExternoNeto (9)Financiamientointerno(E)(8) BalancesectorGNC (10) Financiamiento externo (excl. Privat. y Conc.)/1 (11)Financiamientointerno(F)(10)(12) (12)Privatizacionesyconcesiones/1 (I) BalancePblico(Combinado) (16) Financiamiento externo (excl. Privat. y Conc.)/1 (17)Financiamientointerno(F)(10)(12) (18)Privatizacionesyconcesiones/1
Fuente:BancodelaRepblica,DANE,MinisteriodeHaciendayCrditoPblicoyDNP
Este nivel de inversin es consistente con una inversin privada que aumenta de 19.1% a 24.8 % del PIB. El ahorro domstico por su parte, aumentara de 21.9% y 27.7% del PIB, en tanto que el ahorro externo estar entre el 2.3% y 2.7% del PIB. Por su parte, el ahorro del sector privado ascender de 20.3% a 23.1% del PIB en el 2014. El financiamiento del sector privado estara expresado principalmente en recursos de inversin extranjera directa IED (entre 1.9 y 1.5% del PIB).
c)
PolticaFiscalBalancedelSectorPblicoConsolidadoSPCy GobiernoNacionalCentral
El balance del sector pblico refleja la adopcin de la regla fiscal y el nuevo rgimen de regalas, acciones de modernizacin de la DIAN para elevar el recaudo y reducir la evasin, el cambio en el rgimenderegalas,yunamayorracionalizacindelosbeneficiosycostosdelsistematributarioy de contribuciones para promover la formalizacin y la competitividad de la economa. De esta
590
forma,elbalancedelSectorPblicoConsolidadoSPCpresentaundficitdecrecientequepasade 3.6% en 2011 a 0,6% del PIB en el ao 2014. Este balance es consistente una reduccin del dficit enelGobiernoNacionalCentralGNCde4.1%enel2011a2.4%enel2014.Ello,permitirreducir ladeudanetadelGobiernonacionalCentrala38.7%delPIBen2014ya27.1%enel2021. La reduccin del dficit del SPC de 3.5% a 0.6% del PIB, se explica por el ajuste en el GNC, por las mejora en los balances de las empresas del nivel nacional central, cuyo supervit aumenta de 0.1%a0.5%delPIByelsupervitdelsectordeseguridadsocialquesesitaentre0.7%y0.9%del PIB(tablaVIII.7).
TablaVIII7.BalancedelSectorPblicoConsolidado20102014
Balances por Perodo Miles de millones de pesos 2009 -12.866
-20.716
Como % del PIB 2013 -7.315

-18.625
2010 -19.223
-22.656
2011 -19.723
-23.461
2012 -7.285
-18.052
2014 -7.027
-17.091
2009 -2,6 -4,1 1,6 1,3 0,2 -0,1 0,2 0,1 0,2 -0,2 -0,2 -2,7
2010 -3,6 -4,2 0,6 0,8 -0,1 -0,2 0,2 0,0 0,2 -0,1 0,0 -3,5
2011 -3,4 -4,0 0,6 0,7 0,1 -0,1 -0,1 -0,1 0,2 0,0 0,0 -3,3
2012 -1,2 -2,9 1,7 0,9 0,5 0,1 0,3 0,0 0,2 0,0 0,0 -0,9
2013 -1,1 -2,8 1,7 0,8 0,6 0,0 0,3 0,1 0,2 0,0 0,0 -0,8
2014 -1,0 -2,4 1,4 0,7 0,5 0,0 0,1 0,2 0,2 0,0 0,0 -0,6
1. Sector Pblico No Financiero Gobierno Nacional Central Sector Descentralizado Seguridad Social Empresas del nivel nacional Empresas del nivel local Gobiernos Regionales y Locales* 2. Balance cuasifiscal del Banrep. 3. Balance de Fogafn 4. Costo de la Restructuracin Financiera 5. Discrepancia Estadistica SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO
7.850 6.451 1.002 -382 779 599 926 -1.117 -1.237 -13.695
3.433 4.195 -687 -1.025 950 -72 927 -459 0 -18.827
3.738 4.358 629 -417 -832 -359 1.022 -246 0 -19.306
10.767 5.482 3.247 426 1.612 287 1.106 -43 0 -5.936
11.311 5.442 3.734 238 1.896 686 1.222 -39 0 -5.446
10.064 5.153 3.840 359 712 1.021 1.354 -10 0 -4.663
Fuente:CONFIS
TablaVIII8.BalancedelGobiernoNacionalCentral20102014
CONCEPTO Ingresos Totales
Tributarios Rendimientos Financieros Recursos de Capital Otros ingresos Ingresos por Recuperar
Mies de millones de pesos corrientes Como % del PIB
2010
74.159 66.179 544 6.484 935
2011
84.839 75.373 460 7.627 1.362
2012
95.527 85.091 733 7.729 1.956
2013
102.410 91.207 787 8.354 2.045
2014
110.155 97.547 847 9.604 2.141
2010
13,7 12,2 0,1 1,2 0,2 0,0 17,9 2,7 2,6 0,7 1,9 0,1 13,0 2,2 10,0 3,6 4,2 2,2 0,8 2,1 0,0 -4,2 0,2 -4,4 -1,4
2011
14,6 12,9 0,1 1,3 0,2 0,0 18,6 3,1 2,9 0,8 2,2 0,2 13,2 2,2 10,3 3,7 4,1 2,4 0,7 2,3 0,1 -4,0 0,1 -4,1 -0,9
2012
15,3 13,6 0,1 1,2 0,3 0,0 18,2 3,1 3,0 0,7 2,3 0,1 12,7 2,1 9,8 4,0 4,1 1,7 0,7 2,3 0,0 -2,9 0,0 -2,9 0,2
2013
15,3 13,6 0,1 1,2 0,3 0,0 18,1 3,2 3,0 0,8 2,3 0,1 12,6 2,1 9,8 4,1 4,0 1,7 0,7 2,2 0,0 -2,8 0,0 -2,8 0,4
2014
15,3 13,5 0,1 1,3 0,3 0,0 17,7 3,2 3,1 0,8 2,3 0,1 12,3 2,0 9,5 3,8 4,0 1,7 0,7 2,2 0,0 -2,4 0,0 -2,4 0,8
17
96.815 14.872
17
108.300 18.041
17
113.578 19.584
17
121.035 21.128
17
127.246 22.828
Gastos totales
Intereses + Indexaciones Intereses Intereses externos Intereses internos Indexaciones Funcionamiento** Servicios personales Transferencias Pensiones SGP Otras Gastos Generales Inversin** Prstamo neto
14.177 3.643 10.534 695

70.411
17.124 4.584 12.540 917

76.826
18.843 4.214 14.629 741

79.512
20.365 5.198 15.167 763

84.728
22.042 5.731 16.311 786

88.255
11.775
54.157
12.753
59.760
13.420
61.482
13.984
65.941
14.571
68.679
19.348 22.810 11.999 4.479 11.341 191

-22.656
21.739 23.935 14.086 4.313 13.132 301

-23.461
25.286 25.489 10.708 4.610 14.183 299

-18.052
27.208 27.018 11.714 4.803 14.883 296

-18.625
27.725 28.639 12.315 5.005 15.870 293

-17.091
Dficit
CRSF
459
-23.115 -7.784
246
-23.707 -5.420
43
-18.095 1.532
39
-18.664 2.503
10
-17.101 5.737
Dficit a financiar Balance primario

Fuente: CONFIS
** Gastos de funcinamiento, inversin y pensiones incluyen pagos y deuda flotante.
LasmejorasenelbalancedelGNC,seexplicanlamejoraen1.6%delPIBenlosrecaudos,frutode las mejora en 1.3% en el recaudo de ingresos tributarios, producto de las acciones de racionalizacin de trmites y procedimientos establecidos en la Ley 1430, de 2010 y la reduccin de los beneficios tributarios del 30% por concepto de reinversin de utilidades y la mayor formalizacindelasempresasnuevasylaLeydeprimerempleo,Ley1429.Sedescuentadeello,el efecto de la reduccin de la sobretasa que paga el sector industrial por concepto del consumo de energaelctrica(tablaVII.8).
591
De otro lado, el gasto total se reduce durante el perodo 2010 2014 en 0.2% del PIB, gracias a la disminucin en los gastos de funcionamiento, que pasan de 13.0% del PIB a 12.3%. A su vez, la disminucin en gastos de funcionamiento se explica por la reduccin en los gastos de pensiones y enotrastransferencias.Elgastodeinversinsemantienedurantetodoelperodoen2.2%delPIB, enelcualseincluyentodoslosprogramasyproyectosprevistosenelPlandeInversiones.
d)
Efectosfiscalesdelaatencindelaemergenciainvernal
El balance del GNC est neto de los recursos y gastos que demandar la emergencia invernal, la cualdemandagastoseinversionespor$16.3billones,deloscuales,$1.5billonesestarndirigidos a acciones de atencin humanitaria, $4.8 billones en proyectos de rehabilitacin y $10 billones a proyectosdereconstruccindeinfraestructura. Las fuentes de recursos para atender estos compromisos corresponden a $3.3 billones por concepto de impuesto al patrimonio (de acuerdo con lo establecido en el Decreto 4825); diferimiento hasta el ao 2018 del Gravamen a los Movimientos Financieros GMF por $2.0 billones; recursos del presupuesto nacional (incluyendo traslados presupuestales, fondos especiales y Fondo Nacional de Regalas) por $1.7 billones, y el producto de la venta acciones Ecopetrol y otras fuentes por $10.9 billones, los cuales se utilizarn en la medida en que se vayan demandandosobrelabasedelapresentacindeproyectosalFondodeCalamidades Los efectos fiscales por encima de la lnea, sern contabilizados fiscalmente como un balance separado de las metas de dficit y de deuda presentadas anteriormente, de acuerdo con el tratamientoquehaceelFondoMonetarioInternacionaldeestetipodecontingencias. As, la atencin de la emergencia ser atendida con la venta de activos, mayores impuestos y ajustes en el presupuesto nacional, de tal manera que las metas de deuda y de dficit al 2014 se mantendrnenlosporcentajesprevistosanteriormente. Teniendo en cuenta la exposicin anterior tanto fiscal como de ahorro e inversin, en el perodo 2010 2014, la postura de las polticas monetaria y fiscal estar acorde con las necesidades de financiamiento para los sectores privado y pblico, el crecimiento previsto y un tipo de cambio flexible.
8.
Principalesmedidasquesustentanlapolticafiscal
La poltica fiscal tendr como principio orientador la sostenibilidad de las finanzas pblicas. El proyecto de Acto Legislativo en el cual se eleva la estabilidad macroeconmica y fiscal a rango constitucional, as como el Proyecto de Ley de la Regla Fiscal, sentarn los principios para guiar al Gobierno en la poltica fiscal de los prximos aos. La adopcin de estas propuestas facilitar el papel contracclico de la poltica fiscal, el cual en los perodos de expansin har que se eleven los nivelesdeahorropblicoyenlosperodosdecontraccindebercontribuirconelcrecimientode la demanda y el empleo. Este marco aportar, como se mencion anteriormente, a una mejor coordinacinconlapolticamonetariayfinancieradelBancodelaRepblica. DeacuerdoconelMarcoFiscaldeMedianoPlazo,ladeudadelGNCdeberreducirseanivelesdel 27%enelao2021,elcualserconsistenteconunamejoraenelsupervitprimariode1.0%del PIB en el ao 2011 a 1.7% en el 2021. En el SPNF, se espera que la deuda descienda a niveles del
592
14% del PIB. La reduccin de la deuda pblica est en lnea con las metas de crecimiento de la economa sealadas anteriormente y el logro de las metas sociales y la reduccin de la pobreza a nivelesdel37.7%enelao2014. En la ejecucin de la poltica de equidad, requiere continuar con el desarrollo de los instrumentos deproteccinprevistosenlareformaalaLey100de1993,laLey797de2003yelActoLegislativo 01 de 2005 (incluyendo la reglamentacin de los Beneficios Econmicos Peridicos). El logro de estas iniciativas permite una mayor equidad dentro del sistema; una mayor cobertura de los beneficiosdelaproteccinalavejezyunamayorsolidaridadconaquellaspersonasqueensuvida laboral enfrentan largos perodos en la informalidad, y por lo tanto no alcanzan a construir una pensindebidoaquesus ingresosnolleganenla mayoradeloscasosalsalariomnimo mensual. El logro de este objetivo deber ser consistente con los principios de sostenibilidad fiscal y financiera del sistema pensional y proteccin a la vejez en general. Pues no es viable, ampliar las coberturas y dar ms acceso a los beneficios a la vejez sin que las personas hagan un esfuerzo en contribucioneseimpuestosparagarantizarsufinanciacin. La mejora de los balances fiscales, tambin va acompaada de medidas asociadas a reduccin de la evasin y la corrupcin en el reconocimiento de pensiones e impuestos. Para ello ser importante, la adopcin de instrumentos estandarizados y relativamente homogneos para hacer compatiblelainformacindelsistema;lanormalizacindepensiones,detalmaneraquesepueda cumplirconelpagodelosderechosobtenidosconcargoalosrecursosdelasempresaspblicaso privadas; la organizacin del Fondo de Garanta de Pensin Mnima FGM; La reinstitucionalizacin del Rgimen de Prima Media y la correccin de contingencias que afectan el equilibrio del sistema. Son tambin necesarias, las estrategias para disuadir las prcticas de liquidacin de las pensiones que incluyen factores sobre los cuales no se cotiz o parmetros que desequilibran la relacin entre contribuciones y beneficios; si bien ello va en beneficio de algunos pensionados, al final terminan por afectar negativamente a la gran mayora de afiliados y contribuyentes. Otras medidas que sern la base para el cumplimiento de los objetivos de la estabilidad en los prximos aos, tienen que ver con acciones de racionalizacin de beneficios y contribuciones del sistema tributario, algunos de ellos fueron aprobados por el Congreso de la Repblica en la Ley 1430 de 2010. La puesta en marcha de incentivos para promover una mayor formalizacin de la economa, establecidos en la Ley 1429 de 2010, va a permitir, la ampliacin de la base de contribuyenteshaciaelfuturo.LasAccionesdemanejodeladeudapblica,reglasdeoptimizacin delaadministracindelosactivosdelanacin,eficienciaenelmanejodelriesgoyadministracin eficiente de los recursos del presupuesto nacional. Finalmente, las mayores presiones de gasto derivadas de la atencin de la emergencia invernal, sern atendidos con nuevas fuentes incluyendo recursos de la venta de acciones de Ecopetrol, y la reorientacin de algunos recursos incorporados en los presupuestos de 2010 y 2011, lo cual permitir atender esta contingencia sin comprometerlasmetasfiscalessealadasanteriormente. A continuacin se expondrn los objetivos de cada las principales iniciativas que permitirn el logroylaconsistenciadelapolticafiscalenlosprximosaos
593
a)
ReglaFiscal
Si bien Colombia ha avanzado en su proceso de ajuste fiscal, lo cual ha sido reconocido por la comunidad financiera internacional, se hace necesario fijar parmetros y metas explcitas y cuantitativasparahacermstransparentelaprogramacinfiscalyfacilitarsuseguimiento. En este contexto, el Gobierno present un proyecto de Ley de carcter orgnico, que tiene por objeto el establecimiento de una Regla Fiscal como un instrumento de poltica para consolidar la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconmica, con el fin de lograr un mayor compromiso por parte de las autoridades econmicas. El objetivo de la Regla es asegurar la sostenibilidad de la deuda del Gobierno nacional Central; permitir un manejo contracclico de la poltica fiscal; y facilitar la coordinacin macroeconmica entre el Gobierno y el Banco de la Repblica. De esta forma, la propuesta de Ley pretende fijar las bases y los principios para que el Congreso en su proceso de aprobacin del plan de desarrollo, o de los presupuestos plurianuales, consider el compromisodelasostenibilidadfiscal632. La adopcin de una regla fiscal cobra relevancia en el marco de una expansin de la actividad minero energtica, teniendo en cuenta que por cuenta del crecimiento de este sector, se pueden presentar choques macroeconmicos que pueden afectar el desarrollo de varios sectores de la economa. La regla en este caso va a contribuir a mejorar la coordinacin macroeconmica para mitigar dichos efectos. De este modo, la accin contracclica de la regla fiscal tambin apoya las decisiones de la autoridad monetaria, al moderar las fluctuaciones de la tasa de cambio derivadas de variaciones posibles choques en los precios internacionales de las materias primas, en particular del petrleo. El ahorro derivado del crecimiento de la minera ayudar a contener las presiones revaluacionistas. Del mismo modo, el desahorro en una cada del precio del petrleo moderaladevaluacindelamoneda.
b)
ReformaalrgimendeRegalas
El objetivo de la propuesta de regalas es hacer ms equitativa la distribucin de las regalas entre las entidades territoriales. As mismo, se pretende fortalecer la inversin regional con miras a promover la competitividad; la inversin en ciencia y tecnologa y fortalecer el ahorro pensional para cubrir las obligaciones futuras de pensiones a cargo de las entidades territoriales. De otra parte, se pretende contar con un fondo de ahorro que permita absorber las fluctuaciones en el valor de las regalas, con el con el fin de reducir la volatilidad en los recursos disponibles para la inversinregional.
c)
Racionalizacindebeneficiostributariosycontribuciones
EnColombiacercadel75%delaspequeasempresasquesecreancadaaodesaparecen,debido a que inician con elevados costos, baja liquidez, a lo cual se suma la baja gestin y las escasas posibilidades de beneficiarse de los canales formales de crdito de la economa. Las obligaciones de cumplir con lo dispuesto en la legislacin laboral, tributaria y regulatoria hacen que estas empresas tengan escasas posibilidades de subsistir y que ms bien opten por desarrollarse en la informalidad. Por ello, el Gobierno ha preparado un proyecto de Ley, que busca promover la
El proyecto de Ley de regla fiscal contiene el principio y el objetivo del proyecto de Acto Legislativo por el cual se establece el derechodelosciudadanosalasostenibilidadfiscalcomocondicinparaalcanzarlosfinesdelEstadoSocialdeDerecho. 594
632
formalizacin de las pequeas empresas, reduciendo las cargas tributarias y de pago de parafiscales en los primeros aos de funcionamiento, que es donde se presenta la mayor tasa de mortalidad de estas empresas y simultneamente promover el empleo de los jvenes que son el grupoconmayordesempleo. En cumplimiento de este objetivo, las acciones de racionalizacin tributaria en los beneficios y contribuciones parafiscales buscan aliviar el flujo de liquidez de las estas empresas y mejorar sus condiciones de supervivencia en el mercado, mejorar su competitividad as como la de otras empresas ms grandes, y facilitar las condiciones de acceso al mercado de trabajo de las personas ms jvenes a travs del otorgamiento de incentivos a la formalizacin. En esta direccin, el proyecto de formalizacin y primer empleo, permite descontar el pago de los aportes parafiscales del impuesto de renta y complementarios. En el mismo sentido, esta iniciativa es complementada con la eliminacin progresiva del beneficio del 30% por concepto de reinversin de utilidades en activos fijos creados por la Ley 863 de 2003633, la eliminacin de la sobretasa que vienen pagando las industrias en el consumo de energa elctrica y la simplificacin de alguno trmites tributarios, como la de eximir de la presentacin de la Declaracin de Retenciones en la Fuente a los agentes retenedores que en el respectivo perodo gravable no hayan efectuado ningn tipo de retencin en la fuente. En forma similar al caso de las retenciones en la fuente, el proyecto de Ley exime de lapresentacindelaDeclaracindeIVAalosresponsablesdedichoimpuestoqueenelrespectivo periodo gravable no hayan efectuado ninguna venta. Lo anterior busca aliviar la carga administrativa que representa para el responsable la presentacin de declaraciones tributarias en cero634.
d)
SistemaGeneraldePensiones,reinstitucionalizacindel RgimendePrimaMediaconPrestacinDefinidaymedidas contralaevasinderecursosdefinanciacindelaProteccin Social
En el marco del Sistema General de Pensiones se debe avanzar con mecanismos que propendan porlarevisinyverificacindecriteriosyprocesosquepuedanestarafectandoelreconocimiento deprestacioneseconmicasyladefensajudicialdelSistema. En lo que se refiere a la reinstitucionalizacin del Rgimen de Prima Media con Prestacin Definida,sedebecontinuaryconsolidarlapuestaenmarchadelaoperacindelaAdministradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y de la Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Proteccin Social (UGPP). En este contexto, a travs de esta reinstitucionalizacin se concreta uno de los propsitos iniciales de la Ley 100 de 1993, que era la centralizacin en entidades especializadas de la administracin del tema pensional que en el sector pblico antes de la vigencia de esa Ley estaba en cabeza de ms de mil entidades, y que desde entonces hasta hoy ha mantenido una dispersin que se ha buscado disminuir ostensiblementeconlamencionadareinstitucionalizacinyquedebecontinuarsiendounobjetivo acumplir.
633 634
ExtendidoporlaLey1111de2006yajustadoporlaLey1370de2009 En efecto, la obligacin de presentar declaraciones de IVA en ceros por los periodos en los cuales no se efectu ninguna operacin de compra o venta de bienes o prestacin de servicios sometida al impuesto aumenta los costos del contribuyente y los costos de la administracinquedebecustodiaryadministrarungranvolumendedocumentos,sobreunabaseconsiderablederesponsables. 595
Con esta consolidacin se busca la estandarizacin de procesos eficientes y seguros, con el fin de lograr el mejoramiento en la atencin al pensionado, mayor certeza en sus derechos con la consistencia, oportunidad y solidez en las decisiones administrativas en materia de reconocimiento, la erradicacin de la corrupcin y el fortalecimiento de la defensa judicial, contribuyendoconestoaunamayortransparenciafiscal. En el marco del control a la evasin y elusin de aportes al Sistema de la Proteccin Social, que administra recursos de salud, pensiones, riesgos profesionales, atencin a la niez, la educacin y la vivienda, debe consolidarse la operacin de la UGPP, fortaleciendo la estandarizacin e integracin de informacin y procedimientos, para facilitar el seguimiento a los procesos de determinacinycobro,mejorandoaselcontrolalaevasinyalaelusin. As mismo, deber ahondarse en el diseo y ejecucin de un marco jurdico que permita detectar, controlarysancionardemaneraadecuadaysuficientelasconductasquesetraducenenunmenor recaudo. Se espera que con la puesta en marcha de la UGPP y las polticas asociadas, se avance en el fortalecimiento financiero y fiscal del Sistema de la Proteccin Social, esto incluye los subsistemas como es el caso del Sistema General de Seguridad Social en Salud, as como algunas entidades del sectorcomoporejemploelSENAyelICBF.
e)
Accionesdemanejodeladeudapblica,reglasde optimizacindelaadministracindelosactivosdelaNacin, eficienciaenelmanejodelriesgoyadministracineficientede losrecursosdelpresupuestonacional

Marco de Deuda de Mediano Plazo. De conformidad con el Artculo 364 de la Constitucin Poltica, la Nacin debe propender por un manejo sostenible de la deuda pblica, para lo cual se debern establecer unos lineamientos de poltica contenidos en un Marco de Deuda de Mediano Plazo. Este marco deber incorporar a la gestin, la evaluacin integral de los ingresosydeBalancedelaNacin.Loanterior,requieredeunaevaluacinintegraldeactivos y pasivos de la Nacin, realizar un anlisis de componentes y correlaciones de los ingresos de lanacin,definicindeunacomposicinptimadelportafoliodedeuda,definicinyadopcin de Instrumentos y herramientas para la gestin del Balance de la Nacin y la construccin del marcolegalquesoportedichagestin Administracin de Activos de la Nacin. Estructurar una poltica que modernice la gestin de los activos de la Nacin. Para ello ser importante tener definir la estrategia de activos de la nacin(Mantener,vender,consolidar,etc.);definicindelroldelaNacinenlagestindesus activos; definicin de estndares de Gobierno Corporativo; definicin de parmetros de seguimiento alagestinyaldesempeodelosactivos;gestindeCartera;lineamientospara los esquemas Participacin Pblico Privadas (APPs, concesiones, etc.); optimizacin de la participacinenlosactivosdepropiedaddelaNacin;definicindereglasyestndaresdelos IngresosparalaNacinporreduccionesdeemisionesdecarbono Administracin de Riesgos. El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, propender por la administracin eficiente de los riesgos derivados de las operaciones de crdito pblico, las de manejo de deuda pblica, sus asimiladas y conexas de la Nacin y de las entidades estatales, as como las derivados de la actividad contractual y de desastres naturales. Este propsito
596
requiere la evaluacin y optimizacin de los riesgos de mercado, liquidez, crediticio (garantas), operacionales, legales (contractuales y litigiosos) y otros riesgos contingentes (desastresnaturales). Administracin eficiente de los recursos del Presupuesto General de la Nacin y los fondos administrados por la DGCPTN. La Nacin deber asegurar la administracin eficiente de los recursos del Presupuesto General de la Nacin a travs de los mecanismos que se establezcan para tales efectos. Ello requerir de la Implementacin de la Cuenta nica Nacional, creada para tal fin y administrada por la Direccin General de Crdito Pblico y Tesoro Nacional DGCPTNydelaoptimizacindelaadministracindelosfondosadministradosporlaDGCPTN.
f)
ReglaparalapresupuestacindelPlanPlurianualde Inversiones
Los gastos adicionales incorporados en el PPI por efecto del mayor crecimiento del PIB (0.2% anual), slo podrn ser incorporados en el Presupuesto General de la Nacin en la medida en que se materialice dicho crecimiento o se efecte una priorizacin de la inversin en cada vigencia, teniendo en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Lo anterior, en concordancia conelartculo341delaConstitucinPoltica. De esta forma, la ejecucin del Plan Plurianual de inversiones estar sujeta a las disponibilidades que se determinen en cada una de las vigencias fiscales de acuerdo con las fuentesdefinanciacinylageneracindeingresosqueseestablezcanenlasleyesanualesdel presupuesto,lascualesguardarnconsistenciaconelMarcoFiscaldeMedianoPlazo. La presupuestacin de la emergencia invernal se efectuar en cada vigencia incorporando los gastos correspondientes de acuerdo con la disponibilidad de las fuentes. De esta forma, la atencin de estos compromisos no debern comprometer las metas fiscales propuestas en estePlandeDesarrollo.
g)
Formalizacinparareducirlaevasinenlosimpuestos nacionales
Colombia a pesar de tener las tarifas de impuesto a la renta relativamente elevadas, las numerosas minoraciones a la renta exenciones, deducciones antitcnicas, etc., hacen de su carga tributaria una de las menores entre pases con similar nivel de desarrollo. Cuando se relaciona la carga total de impuestos con el nivel de PIB per cpita, se observa, que el pas se encuentra por debajo del nivel que le correspondera. Los elevados ndices de informalidad, evasin y elusin tributaria son quiz las principales causas del "drenaje" de los recaudos tributarios. A pesar de los esfuerzos de ampliacin de la base tributaria, sta sigue dejando grandes contingentes de personas y pequeas empresas por fuera de los circuitos de la informacin tributaria. La evasin del impuesto a la renta, un 27%, representa unos 11.6 billones al ao, la evasin en IVA otros 8.3 billones y por otra parte el contrabando se estima superalos4milmillonesdedlaresalao. En este orden de ideas, al Estado le corresponde crear las condiciones y procedimientos para que las empresas y personas que hoy operan en estas condiciones entren en los circuitos de informacin e identificacin de las entidades del Estado. Para el xito de este proceso alguna forma de gradualidad es necesaria para garantizar su xito. Los enormes avances en llevar la
597
presencia del Estado a todas las esquinas del pas y la prevalencia del imperio de la Ley son procesos que van a cimentarse paulatinamente y las cargas tributarias deben ser coherentes conlosritmosdeestevitalprocesodeconsolidacinterritorial.Enestadireccin,lasacciones queseadelantarnparaalcanzarestepropsitosonlassiguientes: Mejorar los procedimientos y bases de identificacin de las actividades de las personas y empresas, a partir de acciones de consolidacin de la informacin existente en las cuales reposan los registros administrativos de personas naturales y jurdicas y las informaciones patrimonialesdelosdiferentesregistrosnacionales. Mejorar la vigilancia y control en los puntos primarios (puertos y aeropuertos), con el fin deenfrentarelcontrabandoylaevasin. Mejorar la coordinacin entre la DIAN y las diferentes redes de informacin principalmente del sector financiero que administran los registros de las operaciones y transacciones econmicas de las empresas y las personas naturales. Buscando que estos canales transparentes y confiables para las transacciones sean giles y poco costosos para que la ciudadana opte por estos medios. El efectivo es hoy por hoy un 50% de los medios de pagos generando un gigantesco espacio a transacciones de imposible seguimiento y verificacin. Esto favorece todas las actividades ilcitas que tanto dao le han hecho al pas. Por lo cual la capacidad institucional para asfixiar este canal facilitando los canales virtuales ms seguros, transparentes y confiables son el mejor mecanismo para la consolidacindelimperiodelaLey. Mejorarlosincentivos,costosyprocedimientosparaquelaspersonasyempresasrealicen susactividadesatravsdelasredesycanalesdelaeconomaformal. EstasaccionesestarancomplementandolasiniciativaspresentadasporelGobiernosobre promocin de la formalizacin y el empleo, y la agenda de bancarizacin y desarrollo de mecanismosvirtualesdetransaccincomoeldineroelectrnico.
598
UnamiradadelPlanNacionaldeDesarrollodesdelageografaeconmica El Plan de Desarrollo Prosperidad para Todos tiene un enfoque particular, y es el papel central que le asigna a la geografa econmica y a las dinmicas regionales. Estas interactan con las locomotoras y con la estrategia de igualdad de oportunidades, para construir un camino firme haciaelaumentoenelempleo,lareduccindelapobrezaylaconsolidacindelapaz. El modelo de crecimiento del Plan Nacional de Desarrollo parte de reconocer la existencia de dos choques positivos sobre la economa colombiana: un choque de oferta, asociado con el auge mineroenergtico que se prev para los prximos aos y que es la base para la locomotora de la minera, y un choque de demanda asociado con la locomotora de la vivienda (ver Diagrama). Sin embargo, estos dos choques tienen efectos transitorios y acotados en el tiempo, por lo cual no son suficientes por s mismos para generar un proceso sostenido de crecimiento econmico. De aqu la necesidad de incorporar otros elementos que hacen parte de la visin de un desarrollo econmicoaceleradoysostenido,conmayorconvergenciaregionalymayorinclusinsocial. El crecimiento sostenido que busca el Plan de Desarrollo va a ser el resultado de un conjunto de estrategiasdirigidasalograrunamayorintegracineconmicadelpasydesusregiones,atravs de: (1) un mayor aprovechamiento de las economas externas asociadas a la concentracin de las actividades econmicas en las ciudades; (2) la reduccin de las distancias entre stas y las reas rurales a travs de una mejor infraestructura de transporte y (3) la eliminacin de las barreras que por diversas razones, como la presencia de grupos armados ilegales, han mantenido algunas regionesdelpasaisladasdelaeconomanacionalcomprometiendosusposibilidadesdeprogreso El primer eje del enfoque regional del Plan es aprovechar las potencialidades de la concentracin de las actividades econmicas (densidad). A ello contribuyen la estrategia de consolidacin del sistema de ciudades y el fortalecimiento de la ciudadregin. Con el desarrollo de la infraestructura y el impulso a proyectos regionales estratgicos se busca articular corredores de desarrolloenlas Regionesyentrelasregiones,entornoaclustersyciudadesqueactencomopolosdeatraccin. Aunque la locomotora de la innovacin no se circunscribe exclusivamente a los centros de mayor densidad, el desarrollo de nuevos sectores basados en innovacin, y en particular de servicios de alto valor agregado est altamente correlacionado con la densidad de las actividades econmicas yconstituyeelgranimpulsonecesarioparapotenciaranmsestaseconomashaciaelfuturo. El segundo eje central para la integracin econmica es el desarrollo de la infraestructura, la logstica y la conectividad para reducir las distancias a travs de menores costos de transporte. A ello contribuirn la locomotora de la infraestructura de transporte y la poltica de conectividad y logsticacomoapoyostransversalesalacompetitividad,cuyosobjetivossonreducirlasdistancias entre las diferentes regiones del pas y los centros de produccin y de consumo, y mejorar el accesodelosbienesalosmercadosinternacionalesydomsticos. El tercer eje, la eliminacin de las divisiones, est directamente vinculado a la consolidacin de la pazy,comopartedesta,alaconsolidacindelaseguridadylaluchacontralosgruposarmados al margen de la ley (GAML). Un componente fundamental de este eje son los Planes de ConsolidacinTerritorial.
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DIAGRAMA:MODELODEDESARROLLODELPND
Deoferta
Boomminero energtico Estmulo Keynesiano
Locomotora delaminera Locomotora delavivienda Consolidacindel sistemadeciudades Fortalecimiento ciudadregin Locomotora deinnovacin
Desarrollode infraestructura, Logsticayconectividad
Nuevossectoresbasados eninnovacin Servicios de altovalor agregado
Choques
Dedemanda
MODELO DEDESARROLLO DEL PND
Densidad
Locomotoraagropecuaria
Aprovecharlas potencialidades de lasdensidades
Geografa Econmica
Distancia
Disminuir distancias
LocomotoraInfraest. detransporte Infraest.competitividad: conectividadylogstica

Consolidacinde la seguridadyluchacontra GAML Luchacontrael narcotrficoylailegalidad
Barrerasala integracin
Eliminar barreras
Igualdadde oportunidades para laprosperidadsocial
Consolidacin delapaz Polticasde desarrollofronterizo Planesde consolidacin Insercinproductiva enmercadosintl.
Accesouniversalaservicios socialesbsicos
Fotalecimiento institucionaldelosET Intervenciones focalesdelapoltica social
Promocinsocial Polticasdiferenciadas paralainclusinsocial
Debe sealarse que la lomocotora del sector agropecuario se puede ver como transversal a los tres componentes que se han sealado aqu (densidad, distancia y divisin). Las estrategias productivas para esta locomotora van dirigidas a mejorar los temas de densidad (conglomerados productivos), acortar distancias (mejorando la infraestructura de almacenamiento y logstica) y superar las divisiones (eliminando barreras para la circulacin de bienes de origen agropecuario, especialmentelasarancelariasysanitarias). Finalmente, el modelo de desarrollo del Plan reconoce que aunque el crecimiento econmico tiendenaserdesbalanceadogeogrficamente,eldesarrollopuedeserregionalmenteinclusivode tal manera que an aquellas personas que viven en lugares distantes de los ejes ms poblados y de mayor concentracin de actividad econmica, tengan igualdad de oportunidades y se beneficien de los frutos del crecimiento econmico. Por ello, el Plan contempla, como uno de sus ejesfundamentaleslaigualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial.
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IX. PlanPlurianualde Inversiones20112014

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El Plan Plurianual de Inversiones (PPI) para el perodo comprendido entre 2011 y 2014 recoge la estimacin de los recursos involucrados en la implementacin de los pilares, objetivos y estrategiasdescritosalolargodeestePlandeDesarrollo.ElPPIasciendea$564billonesdepesos de 2010, resultado de una estimacin de esfuerzos mancomunados de diversas fuentes para el logrodelaProsperidadparatodosloscolombianos. Este Plan es consistente con el escenario macroeconmico y fiscal descrito en el Captulo VIII. Como se menciona en dicho captulo, el objetivo de locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo, impulsarn la economa del pas a niveles superiores al 6% del PIB, lo que se ajusta al Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), aprobado por el Consejo Superior de Poltica Fiscal,elcualsuponeuncrecimientopotencialde4.5%delPIB. Teniendo en cuenta lo anterior, el PPI incluye gastos adicionales por efecto del mayor crecimiento del PIB producto de las locomotoras (0,2% anual), los cuales solo podrn hacer parte del Presupuesto General de la Nacin en la medida en que se materialice dicho crecimiento o se efecte una priorizacin de la inversin en cada vigencia, respetando la senda de balance fiscal establecidaporelGobiernoNacional. Adicionalmente, se incluyen dentro del PPI costos adicionales al Plan inicialmente estimado, derivados de la emergencia invernal establecida mediante los Decretos 4579 y 4580 del 7 de diciembre de 2010. Dentro del objetivo de Sostenibilidad Ambiental y prevencin del riesgo, en la estrategia de Respuesta a la Ola invernal, se incluyen las estimaciones que hasta la fecha, y con la informacin disponible, el Gobierno Nacional ha elaborado sobre el impacto presupuestal de la emergencia. Este estimativo, cabe resaltar, est sujeto a revisiones y actualizaciones conforme aumente la informacin disponible sobre la magnitud exacta de los daos causados por la ola invernal. As,lasproyeccionesdegastoincorporanparacadasector,pilar,objetivoyestrategia,elresultado del ejercicio de programacin de recursos asociados al cumplimiento de las metas formuladas en el Plan de Desarrollo. En todo caso, la ejecucin del PPI estar sujeta a las disponibilidades que se determinen en cada vigencia fiscal, de acuerdo con las fuentes de financiacin y la generacin de ingresosqueseestablezcanenlasleyesanualesdepresupuesto,lascualesguardarnconsistencia conelMFMP,enconcordanciaconlasnormasorgnicasquerigenlamateria. LasfuentesquefinancianelPPIparaelperodoson635: 1. El Presupuesto General de la Nacin con $294 billones de 2010 (52% del total del PPI). Estos recursos estn representados por aquellos del presupuesto del Gobierno Central que ascienden a $195 billones (35% del total) e incluyen recursos de gastos de personal y generales asociados a los sectores de Seguridad y Defensa y los gastos de personal del Sector Justiciapor$65billones,yelSistemaGeneraldeParticipacionescon$99.4billones(18%).Vale la pena mencionar que dentro de los recursos del presupuesto de inversin se incluyen los asociados a la venta de activos de la Nacin para la financiacin de la emergencia invernal, de acuerdoconloestablecidoenelDecreto4820de2010. 2. Los presupuestos del sector descentralizado nacional, que ascienden a $6,4 billones (1%), donde se destacan las empresas de energa elctrica, las corporaciones autnomas regionales ylasentidadesprestadorasdesalud.
635
Todoslosvaloresaquincluidosestnenpreciosconstantesde2010. 602
3. Las entidades territoriales, con un monto estimado de $35,7 billones (6%), como cofinanciadoras de algunas de las estrategias propuestas en este PND como Vivienda y Ciudades Amables, sostenibilidad ambiental y gestin del riesgo, Poltica para la poblacin desplazada, cultura, deporte y la estrategia contra la pobreza extrema. Asimismo, se incluyen las estimaciones basadas en las disposiciones del proyecto de acto legislativo 123/C, 13/S de agosto 31 de 2010, por el cual se constituye el Sistema General de Regalas, correspondientes al10%delasregalasasignadasaCiencia,TecnologaeInnovacin. 4. Elsectorprivadoconunainversinqueasciendea$228billones(40%).Entreestasinversiones se destacan las correspondientes a las locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo, principalmente para la formalizacin minera y expansin energtica ($93.4 billones), Vivienda y Ciudades Amables ($73.3 billones) y para Infraestructura de Transporte ($16 billones). EntrminosdelosObjetivosdelPlanNacionaldeDesarrollo20102014ProsperidadparaTodos, los recursos del PPI se distribuyen en un 47% para el pilar de Crecimiento Sostenible y Competitividad, un 30% para el de Igualdad de Oportunidades para la Prosperidad Social, un 14% para el de Consolidacin de la Paz, un 6% para la sostenibilidad ambiental y prevencin del riesgo (donde se incluye la respuesta del Gobierno Nacional a la ola invernal) y un 4% para el pilar de Soportes Transversales de la Prosperidad Democrtica (donde se incluye Buen Gobierno, Relevancia Internacional y Apoyos transversales al desarrollo regional). Por otro lado, como se describeenlafiguraIX1,esclaroqueelesfuerzopblico(nacionalyterritorial)seconcentraenel pilar de Igualdad de Oportunidades, mientras que el esfuerzo privado, en el de Crecimiento y Competitividad.
FiguraIX1.PlanPlurianualdeInversiones (Billonesdepesos)
Sostenibilidadambiental 34billones (6%) Priv.(14%) Publ. (86%) Consolidacin delapaz 77 billones(14%) Soportes transversales 21billones (4%)
Igualdad deoportunidades 168billones (30%) Priv.(9%)Publ. (91%)
Crecimientoycompetitividad 264billones (47%) Priv.(79%)Publ. (21%)
En cuanto a la emergencia invernal, el esquema diseado para brindar ayuda inmediata a la poblacin ms afectada, reconstruir los daos en infraestructura causados por el invierno y atenuarriesgosfuturosasociadosalamismasediscriminadeacuerdoacadaunadelastresfases de atencin descritas en el Captulo VI. La estimacin de recursos asociados a la ola invernal, a la fecha,asciendea$25.8billonesentre2011y2014,aprecios constantes de2010,ysedescribeen latablaIX1. Teniendo en cuenta la importancia que tiene para el Gobierno Nacional el plan para conjurar la crisis e impedir la extensin de los efectos de la ola invernal, la inclusin de este monto dentro de
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las estimaciones del PPI, requiri la refocalizacin de algunos gastos ya incorporados en los presupuestos indicativos de las entidades pblicas del orden nacional y la obtencin de recursos adicionales para financiar nuevas iniciativas de gasto, los cuales se encuentran soportados en los ajustes adelantados a travs de los Decretos Legislativos expedidos al amparo de los estados de emergenciaeconmica,socialyecolgicadeclaradosenlosDecretos4580de2010y020de2011. De esta manera, el Plan de Inversiones, incluyendo las fuentes de recursos y gastos asociados a la ola invernal, es consistente con la senda de crecimiento econmico proyectada y los objetivos de sostenibilidadfiscalparaelcuatrienio.
TablaIX1.Recursosparaatenderlaolainvernal (Millonesdepesosde2010)636
FasesdeAtencin AtencinHumanitariadeEmergencia Rehabilitacin PrevencinyMitigacinderiesgos Total Fuente:DNPDIFP Necesidades 1.225.940 5.431.412 19.123.554 25.780.905
La tabla IX2 presenta en forma detallada el PPI, clasificado por pilares, objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, por fuentes de financiamiento. A partir de la tabla IX3, y hasta la tabla IX6, se presenta la distribucin anual del PPI. Luego, se presenta el PPI clasificado por sectores,tantoparaelperodo20112014comoparacadaunodelosaosespecficos.
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Enprecioscorrientes,lacifraalcanza$27,8billones. 604
TablaIX2.PlanPlurianualdeInversiones,20112014(Millonesdepesosconstantesde2010)
Obj/Estra. 1.Crecimientosostenibleycompetitividad 1.1Innovacinparalaprosperidad 1.1.1Conocimientoeinnovacin 1.1.2Emprendimientoempresarial 1.1.3Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin 1.1.4Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados 1.2Competitividadycrecimientodelaproductividad 1.2.1Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad 1.2.2Infraestructuraparalacompetitividad 1.2.3Apoyostransversalesalacompetitividad 1.3Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo 1.3.1Nuevossectoresbasadosenlainnovacin 1.3.2Agropecuariaydesarrollorural 1.3.3Infraestructuradetransporte 1.3.4Desarrollomineroyexpansinenergtica 1.3.5Viviendayciudadesamables 2.Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial 2.1PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 2.1.1Primerainfancia 2.1.2Niez,adolescenciayjuventud 2.1.3Formacindecapitalhumano 2.1.4Accesoycalidadensalud:universalysostenible 2.1.5Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos 2.1.6Promocindelacultura 2.1.7Deporteyrecreacin 2.2PromocinSocial 2.2.1Redparalasuperacindelapobrezaextrema 2.2.2Polticaparalapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia 2.3Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial 2.3.1Grupostnicos 2.3.2Gnero 2.4Accesosocialaservicios 3.ConsolidacindelaPaz 3.1Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana/1 3.2Justicia/2 3.3Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional 4.Sostenibilidadambientalyprevencindelriesgo 4.1Gestinambientalparaeldesarrollosostenible 4.2Gestindelriesgodedesastres:Buengobiernoparacomunidadesseguras 4.3Respuestaalaolainvernal 5.Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica 5.1Buengobierno,luchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana 5.1.1Buengobierno 5.1.2Estrategiascontralacorrupcin 5.1.3Participacinciudadanaycapitalsocial 5.2Relevanciainternacional 5.2.1Insercinproductivaalosmercadosinternacionales 5.2.2Polticainternacional 5.2.3Polticasdedesarrollofronterizo 5.3Apoyostransversalesaldesarrolloregional 5.3.1FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritorio 5.3.3Planesdeconsolidacin 5.3.4Turismocomomotordeldesarrolloregional Total
Fuente:DNPDIFP.Nota:Lavigencia2011incluyelaadicinefectuadamediantedecreto145de21deenero 1/IncluyegastosdepersonalygeneralesdelsectorDefensaySeguridadporvalorde$51.8billonesde2010 2/IncluyegastosdefuncionamientodelsectorInterioryJusticiaporvalorde$13.2billonesde2010
Central 37.735.602 3.707.493 3.303.954 375.834 16.635 11.070 4.275.718 1.175.629 2.936.236 163.853 29.752.392 215.254 4.689.209 17.713.271 2.545.976 4.588.681 53.976.213 39.525.625 8.489.181 4.431.889 7.785.883 12.243.028 5.664.404 385.978 525.261 8.352.653 3.330.237 5.022.416 293.754 255.230 38.524 5.804.182 76.542.685 59.500.505 16.002.342 1.039.838 17.930.616 549.297 142.855 17.238.464 8.705.075 4.846.510 3.504.908 1.017.177 324.424 680.703 55.131 617.472 8.100 3.177.862 2.589.511 342.965 245.386 194.890.192
Descentralizado 825.185
E.Territoriales 11.824.621 2.639.914 2.639.914
Privado 208.328.159 2.971.182 2.971.182
SGP 5.030.496
118.079 30.742 83.202 4.136 707.105
15.634.107 86.506 15.547.601 9.184.707 189.722.869 7.013.277 15.988.071 93.372.131 73.349.390 14.337.008 13.703.222 5.030.496
707.105 13.158 13.158 9.184.707 18.212.902 15.772.803
5.030.496 81.542.889 81.038.286 591.970 56.763.658 22.926.222 324.188 432.250
13.158
8.407.343 5.620.282 781.213 963.965 2.440.099 144.230 2.295.869
2.244.186 11.459.035
633.786 633.786 504.602 504.602
6.061 6.061 5.399.138 5.399.138 5.636.344 1.863.357 3.772.987 167.096 167.096 167.096
86.131 64.213 21.917 4.769.454
4.769.454 12.838.897
12.838.897 10.024.769 2.814.128 6.410.638 35.673.867 227.520.751 99.412.281
Total 263.744.062 9.318.589 8.915.050 375.834 16.635 11.070 20.027.904 1.292.876 18.567.039 167.989 234.397.569 215.254 11.702.486 33.701.343 96.625.212 92.153.274 168.082.169 150.053.094 9.081.150 4.431.889 75.201.070 52.261.725 5.664.404 1.491.379 1.921.477 11.426.538 3.474.467 7.952.071 798.356 759.832 38.524 5.804.182 76.634.877 59.500.505 16.072.617 1.061.755 33.735.552 7.811.792 142.855 25.780.905 21.711.068 5.013.607 3.672.005 1.017.177 324.424 680.703 55.131 617.472 8.100 16.016.759 12.614.280 3.157.093 245.386 563.907.728
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TablaIX3.ResumenPND2011,porfuentedefinanciacin (Millonesdepesoscorrientes)
Obj/Estra. 1.Crecimientosostenibleycompetitividad 1.1Innovacinparalaprosperidad 1.1.1Conocimientoeinnovacin 1.1.2Emprendimientoempresarial 1.1.3Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin 1.1.4Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados 1.2Competitividadycrecimientodelaproductividad 1.2.1Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad 1.2.2Infraestructuraparalacompetitividad 1.2.3Apoyostransversalesalacompetitividad 1.3Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo 1.3.1Nuevossectoresbasadosenlainnovacin 1.3.2Agropecuariaydesarrollorural 1.3.3Infraestructuradetransporte 1.3.4Desarrollomineroyexpansinenergtica 1.3.5Viviendayciudadesamables 2.Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial 2.1PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 2.1.1Primerainfancia 2.1.2Niez,adolescenciayjuventud 2.1.3Formacindecapitalhumano 2.1.4Accesoycalidadensalud:universalysostenible 2.1.5Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos 2.1.6Promocindelacultura 2.1.7Deporteyrecreacin 2.2PromocinSocial 2.2.1Redparalasuperacindelapobrezaextrema 2.2.2Polticaparalapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia 2.3Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial 2.3.1Grupostnicos 2.3.2Gnero 2.4Accesosocialaservicios 3.ConsolidacindelaPaz 3.1Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana 3.2Justicia 3.3Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional 4.Sostenibilidadambientalyprevencindelriesgo 4.1Gestinambientalparaeldesarrollosostenible 4.2Gestindelriesgodedesastres:Buengobiernoparacomunidadesseguras 4.3Respuestaalaolainvernal 5.Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica 5.1Buengobierno,luchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana 5.1.1Buengobierno 5.1.2Estrategiascontralacorrupcin 5.1.3Participacinciudadanaycapitalsocial 5.2Relevanciainternacional 5.2.1Insercinproductivaalosmercadosinternacionales 5.2.2Polticainternacional 5.2.3Polticasdedesarrollofronterizo 5.3Apoyostransversalesaldesarrolloregional 5.3.1FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritorio 5.3.3Planesdeconsolidacin 5.3.4Turismocomomotordeldesarrolloregional Total Nota:Lavigencia2011incluyelaadicinefectuadamediantedecreto145del21deenero Central 9.488.599 701.471 603.431 93.298 2.300 2.442 1.066.189 259.687 783.900 22.602 7.720.939 52.639 1.118.380 4.683.065 544.306 1.322.549 12.438.221 8.452.462 1.532.911 1.216.614 1.898.061 2.268.839 1.304.461 98.596 132.980 2.538.328 814.060 1.724.268 57.020 47.100 9.920 1.390.411 19.054.845 14.899.228 4.106.130 49.487 6.900.063 145.493 56.841 6.697.729 2.724.595 1.322.566 953.172 238.297 131.097 152.578 17.201 134.568 809 1.249.451 934.091 254.500 60.860 50.606.322 Descentralizado 216.174 E.Territoriales 2.433.819 Privado 53.299.328 542.531 542.531 SGP 1.240.113 Total 66.678.032 1.244.002 1.145.962 93.298 2.300 2.442 4.650.191 267.603 4.355.726 26.862 60.783.840 52.639 2.768.036 8.339.447 29.769.316 19.854.402 41.876.871 37.027.672 1.652.521 1.216.614 18.842.654 13.153.369 1.304.461 375.515 482.538 3.277.374 852.950 2.424.424 181.414 171.494 9.920 1.390.411 19.056.406 14.899.228 4.107.690 49.487 9.541.216 2.015.586 56.841 7.468.790 5.860.630 1.374.012 1.004.619 238.297 131.097 152.578 17.201 134.568 809 4.334.040 3.324.944 948.236 60.860 143.013.155
34.094 7.916 21.918 4.260 182.080
3.549.908 3.549.908 2.433.819 49.206.889 1.649.656 3.656.382 29.042.930 14.857.921 4.436.365 4.273.165 1.240.113
182.080 6.639 6.639 2.433.819 4.563.313 3.987.467
1.240.113 20.432.334 20.307.939 119.610 14.269.658 5.732.195 79.918 106.558
6.639
2.164.891 1.382.576 197.000 243.000 575.846 38.890 536.956
510.045 3.763.120
163.200 163.200 124.394 124.394
1.561 1.561 1.390.278 1.390.278 880.766 479.815 400.951 51.446 51.446 51.446
370.110
370.110 3.084.589
3.084.589 2.390.853 693.736 1.666.097 7.877.897 58.105.803 24.757.036
606
Obj/Estra. 1.Crecimientosostenibleycompetitividad 1.1Innovacinparalaprosperidad 1.1.1Conocimientoeinnovacin 1.1.2Emprendimientoempresarial 1.1.3Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin 1.1.4Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados 1.2Competitividadycrecimientodelaproductividad 1.2.1Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad 1.2.2Infraestructuraparalacompetitividad 1.2.3Apoyostransversalesalacompetitividad 1.3Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo 1.3.1Nuevossectoresbasadosenlainnovacin 1.3.2Agropecuariaydesarrollorural 1.3.3Infraestructuradetransporte 1.3.4Desarrollomineroyexpansinenergtica 1.3.5Viviendayciudadesamables 2.Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial 2.1PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 2.1.1Primerainfancia 2.1.2Niez,adolescenciayjuventud 2.1.3Formacindecapitalhumano 2.1.4Accesoycalidadensalud:universalysostenible 2.1.5Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos 2.1.6Promocindelacultura 2.1.7Deporteyrecreacin 2.2PromocinSocial 2.2.1Redparalasuperacindelapobrezaextrema 2.2.2Polticaparalapoblacinvictimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia 2.3Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial 2.3.1Grupostnicos 2.3.2Gnero 2.4Accesosocialaservicios 3.ConsolidacindelaPaz 3.1Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana 3.2Justicia 3.3Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional 4.Sostenibilidadambientalyprevencindelriesgo 4.1Gestinambientalparaeldesarrollosostenible 4.2Gestindelriesgodedesastres:Buengobiernoparacomunidadesseguras 4.3Respuestaalaolainvernal 5.Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica 5.1Buengobierno,luchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana 5.1.1Buengobierno 5.1.2Estrategiascontralacorrupcin 5.1.3Participacinciudadanaycapitalsocial 5.2Relevanciainternacional 5.2.1Insercinproductivaalosmercadosinternacionales 5.2.2Polticainternacional 5.2.3Polticasdedesarrollofronterizo 5.3Apoyostransversalesaldesarrolloregional 5.3.1FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritorio 5.3.3Planesdeconsolidacin 5.3.4Turismocomomotordeldesarrolloregional Total Central 10.629.310 788.033 676.516 103.760 4.681 3.076 1.175.183 361.408 772.655 41.120 8.666.094 57.505 1.276.222 5.509.953 605.251 1.217.163 14.461.339 10.542.348 2.185.472 1.138.825 2.037.080 3.481.332 1.461.164 104.242 134.234 2.149.239 921.609 1.227.630 85.688 75.470 10.218 1.684.064 19.323.678 15.010.007 4.226.035 87.635 3.724.505 141.701 23.884 3.558.921 2.205.666 1.298.278 960.378 264.259 73.641 195.709 14.769 177.940 3.000 711.678 608.814 37.000 65.864 50.344.497 1.697.072 10.755.140 61.314.879 25.857.382 Descentralizado 218.271 E.Territoriales 4.368.998 918.000 918.000 Privado 57.118.827 608.864 608.864 SGP 1.314.520 Total 73.649.926 2.314.897 2.203.380 103.760 4.681 3.076 5.189.073 401.061 4.746.891 41.120 66.145.956 57.505 3.175.643 10.068.538 28.419.936 24.424.334 43.658.909 38.807.036 2.312.258 1.138.825 19.573.380 13.425.269 1.461.164 394.955 501.186 2.950.263 961.665 168.096 131.858 131.858 1.988.598 217.545 207.328 10.218 1.684.064 19.351.453 15.010.007 4.252.643 88.803 7.678.418 2.067.896 23.884 5.586.638 5.630.265 1.341.112 1.003.212 264.259 73.641 195.709 14.769 177.940 3.000 4.093.443 3.255.219 772.360 65.864 149.968.970
30.729 8.153 22.575 187.542
3.983.161 31.500 3.951.661 3.450.998 52.526.801 1.899.420 4.558.585 27.627.143 18.441.653 3.250.592 3.082.496 1.314.520
187.542 2.374 2.374 3.450.998 4.783.507 4.150.579
1.314.520 21.161.097 21.029.239 126.786 14.740.761 5.964.026 84.714 112.951
2.374
2.229.837 1.460.742 206.000 254.000 632.928 40.056 592.872
565.701 2.516.795
168.096
1.608 1.608 1.431.986 1.431.986 1.602.635 494.209 1.108.426 42.834 42.834 42.834
26.168 25.000 1.168 919.291
919.291 3.381.765
3.381.765 2.646.405 735.360
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Obj/Estra. 1.Crecimientosostenibleycompetitividad 1.1Innovacinparalaprosperidad 1.1.1Conocimientoeinnovacin 1.1.2Emprendimientoempresarial 1.1.3Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin 1.1.4Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados 1.2Competitividadycrecimientodelaproductividad 1.2.1Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad 1.2.2Infraestructuraparalacompetitividad 1.2.3Apoyostransversalesalacompetitividad 1.3Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo 1.3.1Nuevossectoresbasadosenlainnovacin 1.3.2Agropecuariaydesarrollorural 1.3.3Infraestructuradetransporte 1.3.4Desarrollomineroyexpansinenergtica 1.3.5Viviendayciudadesamables 2.Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial 2.1PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 2.1.1Primerainfancia 2.1.2Niez,adolescenciayjuventud 2.1.3Formacindecapitalhumano 2.1.4Accesoycalidadensalud:universalysostenible 2.1.5Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos 2.1.6Promocindelacultura 2.1.7Deporteyrecreacin 2.2PromocinSocial 2.2.1Redparalasuperacindelapobrezaextrema 2.2.2Polticaparalapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia 2.3Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial 2.3.1Grupostnicos 2.3.2Gnero 2.4Accesosocialaservicios 3.ConsolidacindelaPaz 3.1Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana 3.2Justicia 3.3Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional 4.Sostenibilidadambientalyprevencindelriesgo 4.1Gestinambientalparaeldesarrollosostenible 4.2Gestindelriesgodedesastres:Buengobiernoparacomunidadesseguras 4.3Respuestaalaolainvernal 5.Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica 5.1Buengobierno,luchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana 5.1.1Buengobierno 5.1.2Estrategiascontralacorrupcin 5.1.3Participacinciudadanaycapitalsocial 5.2Relevanciainternacional 5.2.1Insercinproductivaalosmercadosinternacionales 5.2.2Polticainternacional 5.2.3Polticasdedesarrollofronterizo 5.3Apoyostransversalesaldesarrolloregional 5.3.1FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritorio 5.3.3Planesdeconsolidacin 5.3.4Turismocomomotordeldesarrolloregional Total Central 10.369.229 1.115.254 1.002.967 103.872 5.246 3.169 1.144.772 316.044 788.425 40.304 8.109.203 58.079 1.314.757 4.796.069 708.484 1.231.813 15.290.740 11.455.744 2.592.153 1.183.699 2.163.188 3.657.753 1.607.452 107.369 144.130 2.157.204 934.619 1.222.586 83.511 72.987 10.524 1.594.280 21.379.721 16.524.350 4.358.608 496.763 4.232.221 150.534 31.979 4.049.708 2.196.195 1.290.806 934.141 286.988 69.676 197.018 13.389 180.709 2.919 708.371 604.443 36.561 67.367 53.468.106 Descentralizado 223.789 E.Territoriales 3.533.243 978.000 978.000 Privado 56.478.690 902.670 902.670 SGP 1.393.391 Total 71.998.343 2.995.924 2.883.637 103.872 5.246 3.169 5.605.775 355.942 5.209.530 40.304 63.396.644 58.079 3.303.079 9.599.471 24.178.680 26.257.335 46.511.057 41.670.637 2.726.546 1.183.699 20.729.510 14.482.406 1.607.452 412.165 528.859 3.022.859 975.876 2.046.983 223.280 212.756 10.524 1.594.280 21.417.750 16.524.350 4.385.264 508.136 8.657.070 2.134.515 31.979 6.490.576 5.825.673 1.335.613 978.949 286.988 69.676 197.018 13.389 180.709 2.919 4.293.043 3.409.633 816.043 67.367 154.409.893
30.621 8.398 22.223 193.168
4.430.382 31.500 4.398.882 2.555.243 51.145.638 1.988.322 4.803.402 23.277.027 21.076.888 3.759.243 3.586.104 1.393.391
193.168 2.445 2.445 2.555.243 5.027.867 4.335.352
1.393.391 22.430.762 22.290.993 134.393 15.625.207 6.321.868 89.796 119.728
2.445
2.296.733 1.558.619 215.000 265.000 692.516 41.257 651.259
644.383 2.941.721
173.139 173.139 139.769 139.769
1.656 1.656 1.474.946 1.474.946 1.674.078 509.035 1.165.043 44.807 44.807 44.807
36.373 25.000 11.373 1.275.824
1.275.824 3.584.671
3.584.671 2.805.189 779.482 1.747.643 10.235.189 61.550.130 27.408.825
608
Obj/Estra. 1.Crecimientosostenibleycompetitividad 1.1Innovacinparalaprosperidad 1.1.1Conocimientoeinnovacin 1.1.2Emprendimientoempresarial 1.1.3Propiedadintelectual,instrumentodeinnovacin 1.1.4Promocinyproteccindelacompetenciaenlosmercados 1.2Competitividadycrecimientodelaproductividad 1.2.1Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad 1.2.2Infraestructuraparalacompetitividad 1.2.3Apoyostransversalesalacompetitividad 1.3Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo 1.3.1Nuevossectoresbasadosenlainnovacin 1.3.2Agropecuariaydesarrollorural 1.3.3Infraestructuradetransporte 1.3.4Desarrollomineroyexpansinenergtica 1.3.5Viviendayciudadesamables 2.Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial 2.1PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 2.1.1Primerainfancia 2.1.2Niez,adolescenciayjuventud 2.1.3Formacindecapitalhumano 2.1.4Accesoycalidadensalud:universalysostenible 2.1.5Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos 2.1.6Promocindelacultura 2.1.7Deporteyrecreacin 2.2PromocinSocial 2.2.1Redparalasuperacindelapobrezaextrema 2.2.2Polticaparalapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia 2.3Polticasdiferenciadasparalainclusinsocial 2.3.1Grupostnicos 2.3.2Gnero 2.4Accesosocialaservicios 3.ConsolidacindelaPaz 3.1Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana 3.2Justicia 3.3Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional 4.Sostenibilidadambientalyprevencindelriesgo 4.1Gestinambientalparaeldesarrollosostenible 4.2Gestindelriesgodedesastres:Buengobiernoparacomunidadesseguras 4.3Respuestaalaolainvernal 5.Soportestransversalesdelaprosperidaddemocrtica 5.1Buengobierno,luchacontralacorrupcinyparticipacinciudadana 5.1.1Buengobierno 5.1.2Estrategiascontralacorrupcin 5.1.3Participacinciudadanaycapitalsocial 5.2Relevanciainternacional 5.2.1Insercinproductivaalosmercadosinternacionales 5.2.2Polticainternacional 5.2.3Polticasdedesarrollofronterizo 5.3Apoyostransversalesaldesarrolloregional 5.3.1FortalecimientoinstitucionaldelosentesterritorialesyrelacinNacinTerritorio 5.3.3Planesdeconsolidacin 5.3.4Turismocomomotordeldesarrolloregional Total Central 10.146.363 1.421.564 1.308.472 103.988 5.840 3.264 1.221.437 330.470 816.384 74.583 7.503.362 63.922 1.347.518 4.033.671 898.891 1.159.360 16.067.627 12.266.413 2.891.110 1.231.314 2.299.796 3.839.584 1.744.093 105.502 155.012 2.125.236 918.273 1.206.963 91.393 80.553 10.840 1.584.586 22.806.121 17.743.357 4.551.131 511.633 4.330.666 153.874 40.397 4.136.395 2.218.329 1.302.713 922.217 308.499 71.997 188.855 13.795 173.017 2.043 726.761 625.344 31.000 70.418 55.569.107 Descentralizado 230.468 E.Territoriales 2.374.905 990.000 990.000 Privado 57.463.149 1.175.559 1.175.559 SGP 1.476.995 Total 71.691.880 3.587.124 3.474.031 103.988 5.840 3.264 6.181.158 370.620 5.735.954 74.583 61.923.598 63.922 3.375.332 8.249.253 21.168.042 29.067.050 49.193.850 44.333.802 3.153.744 1.231.314 21.932.795 15.288.244 1.744.093 424.687 558.924 3.035.915 953.119 2.082.795 239.548 228.708 10.840 1.584.586 22.839.541 17.743.357 4.572.837 523.347 10.480.901 2.197.374 40.397 8.243.129 6.058.339 1.342.971 962.475 308.499 71.997 188.855 13.795 173.017 2.043 4.526.513 3.598.844 857.251 70.418 160.264.510
31.504 8.650 22.854 198.963
4.928.216 31.500 4.896.716 1.384.905 51.359.373 2.027.814 4.215.581 20.070.188 25.045.790 3.968.120 3.789.787 1.476.995
198.963 2.518 2.518 1.384.905 5.258.800 4.526.455
1.476.995 23.896.785 23.748.629 262.634 16.562.719 6.701.180 95.184 126.912
2.518
2.365.635 1.659.820 224.000 277.000 732.346 34.846 697.500
704.645 3.085.142
178.333 178.333 148.155 148.155
1.706 1.706 1.519.194 1.519.194 1.956.782 524.306 1.432.476 40.258 40.258 40.258
31.714 20.000 11.714 2.674.258
2.674.258 3.799.751
3.799.751 2.973.500 826.251 1.794.144 9.590.488 64.137.241 29.173.531
609
TablaIX2.ResumensectorialPND20112014,porfuentedefinanciacin (Millonesdepesosconstantesde2010)
SECTOR ACCIONSOCIAL AGRICULTURA AMBIENTEYDESARROLLOSOSTENIBLE CIENCIAYTECNOLOGIA COMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO COMUNICACIONES CONGRESO CULTURA,DEPORTEYRECREACION DANSOCIAL DEFENSAYSEGURIDAD EDUCACIN EMPLEOPBLICO ESTADSTICAS HACIENDA INTERIORYJUSTICIA MINASYENERGA ORGANISMOSDECONTROL PLANEACIN PRESIDENCIA PROTECCINSOCIAL REGISTRADURIA RELACIONESEXTERIORES TRANSPORTE VIVIENDA,CIUDADYTERRITORIO FONDODEADAPTACION* Total Central 9.889.440 7.753.517 546.967 1.773.734 735.307 3.002.494 48.544 939.384 12.256 59.098.492 6.508.861 364.517 765.738 5.060.598 16.499.341 8.620.555 350.475 3.210.969 272.662 36.554.664 244.720 86.287 24.976.235 6.127.834 1.446.602 194.890.192 Descentralizado E.Territoriales 2.440.099 Privado SGP Total 12.329.539 15.505.993 7.809.462 7.384.830 739.443 18.633.297 48.544 3.441.000 12.256 59.098.492 74.061.564 364.517 765.738 21.746.686 16.569.615 102.715.246 350.475 3.210.969 272.662 77.312.157 244.720 86.287 44.549.773 95.207.861 1.446.602 563.907.728
7.752.476 5.399.138 1.863.357 2.639.914 2.971.182 4.136 83.202 15.547.601 1.745.179 756.438
30.742 8.407.343 2.244.186 56.870.433
6.061 707.105
1.578.960 1.763.629 13.343.499 64.213 93.387.586
180.254 5.620.282 11.545.541 23.411.416
642.837 18.930.701 10.735.896 73.313.635 5.030.496 6.410.638 35.673.867 227.520.751 99.412.281
610
TablaIX3.ResumensectorialPND2011,porfuentedefinanciacin (Millonesdepesoscorrientes)
SECTOR ACCIONSOCIAL AGRICULTURA AMBIENTEYDESARROLLOSOSTENIBLE CIENCIAYTECNOLOGIA COMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO COMUNICACIONES CONGRESO CULTURA,DEPORTEYRECREACION DANSOCIAL DEFENSAYSEGURIDAD EDUCACIN EMPLEOPBLICO ESTADSTICAS HACIENDA INTERIORYJUSTICIA MINASYENERGA ORGANISMOSDECONTROL PLANEACIN PRESIDENCIA PROTECCINSOCIAL REGISTRADURIA RELACIONESEXTERIORES TRANSPORTE VIVIENDA,CIUDADYTERRITORIO FONDODEADAPTACION* Total
Central 3.163.699 2.817.578 146.093 282.812 172.355 758.056 50.000 238.789 3.156 14.766.130 1.057.458 94.867 189.738 1.837.091 4.429.269 2.068.612 92.547 1.105.591 110.200 8.116.969 70.040 13.211 5.907.391 1.624.669 1.490.000 50.606.322
Descentralizado
E.Territoriales 575.846
Privado
SGP
1.898.856 1.390.278 479.815 542.531 4.260 21.918 3.549.908 440.000 186.476
7.916 2.164.891 510.045 14.269.658
1.561 182.080
387.380 652.831 3.208.983 29.058.849
58.085 1.382.576 3.763.120 5.851.805
3.656.382 2.447.390 14.473.281 1.240.113 1.666.097 7.877.897 58.105.803 24.757.036
Total 3.739.545 4.716.435 2.016.186 825.343 176.615 4.329.882 50.000 865.266 3.156 14.766.130 18.009.968 94.867 189.738 6.086.285 4.430.830 31.309.541 92.547 1.105.591 110.200 19.172.555 70.040 13.211 9.563.773 19.785.453 1.490.000 143.013.155
611
SECTOR Central Descentralizado E.Territoriales ACCIONSOCIAL 2.533.206 632.928 AGRICULTURA 1.505.172 AMBIENTEYDESARROLLOSOSTENIBLE 140.671 1.431.986 494.209 CIENCIAYTECNOLOGIA 316.296 918.000 COMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO 199.253 COMUNICACIONES 826.249 22.575 CONGRESO CULTURA,DEPORTEYRECREACION 245.952 460.000 DANSOCIAL 3.251 DEFENSAYSEGURIDAD 14.905.482 EDUCACIN 1.874.386 8.153 2.229.837 EMPLEOPBLICO 112.378 ESTADSTICAS 218.352 HACIENDA 1.220.704 412.792 INTERIORYJUSTICIA 4.286.688 1.608 MINASYENERGA 2.340.708 187.542 ORGANISMOSDECONTROL 91.361 PLANEACIN 755.919 PRESIDENCIA 58.267 PROTECCINSOCIAL 9.718.247 45.207 1.460.742 REGISTRADURIA 62.425 RELACIONESEXTERIORES 30.829 TRANSPORTE 7.205.447 238.400 VIVIENDA,CIUDADYTERRITORIO 1.693.251 3.908.232 Total 50.344.497 1.697.072 10.755.140 Nota:Dentrodel nivel central se incluyenlosrecursosadicionadosenel 2011mediante decreto145
Privado 2.068.684 608.864 3.951.661
SGP
197.665
565.701 14.740.761
706.563 3.513.623 25.000 27.627.143
2.548.295 6.090.813
4.959.685 18.253.281 1.314.520 61.314.879 25.857.382
Total 3.166.134 3.573.857 2.066.866 1.843.160 199.253 4.800.485 903.617 3.251 14.905.482 19.418.840 112.378 218.352 5.853.681 4.313.296 30.155.393 91.361 755.919 58.267 19.863.304 62.425 30.829 12.403.532 25.169.285 149.968.970
612
SECTOR Central Descentralizado E.Territoriales ACCIONSOCIAL 2.508.319 692.516 AGRICULTURA 1.963.967 AMBIENTEYDESARROLLOSOSTENIBLE 149.473 1.474.946 509.035 CIENCIAYTECNOLOGIA 562.035 978.000 COMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO 203.283 COMUNICACIONES 823.013 22.223 CONGRESO CULTURA,DEPORTEYRECREACION 259.200 480.000 DANSOCIAL 3.348 DEFENSAYSEGURIDAD 16.416.058 EDUCACIN 1.969.845 8.398 2.296.733 EMPLEOPBLICO 92.244 ESTADSTICAS 210.880 HACIENDA 1.218.331 459.083 INTERIORYJUSTICIA 4.425.843 1.656 MINASYENERGA 2.352.963 193.168 ORGANISMOSDECONTROL 94.101 PLANEACIN 778.597 PRESIDENCIA 61.438 PROTECCINSOCIAL 10.433.119 47.252 1.558.619 REGISTRADURIA 64.296 RELACIONESEXTERIORES 30.255 TRANSPORTE 7.178.776 300.000 VIVIENDA,CIUDADYTERRITORIO 1.668.721 2.961.203 Total 53.468.106 1.747.643 10.235.189 Nota:Dentrodel nivel central se incluyenlosrecursosadicionadosenel 2011mediante decreto145
Privado 2.172.834 902.670 4.398.882
SGP
209.525
644.383 15.625.207
253.408 3.724.440 25.000 23.277.027
2.973.221 6.456.261
5.561.035 21.341.670 1.393.391 61.550.130 27.408.825
Total 3.200.835 4.136.801 2.133.454 2.442.705 203.283 5.244.118 948.725 3.348 16.416.058 20.544.566 92.244 210.880 5.655.264 4.452.499 25.823.158 94.101 778.597 61.438 21.468.473 64.296 30.255 13.039.811 27.364.985 154.409.893
613
SECTOR Central Descentralizado E.Territoriales ACCIONSOCIAL 2.402.545 732.346 AGRICULTURA 2.028.086 AMBIENTEYDESARROLLOSOSTENIBLE 152.781 1.519.194 524.306 CIENCIAYTECNOLOGIA 772.862 990.000 COMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO 218.488 COMUNICACIONES 826.714 22.854 CONGRESO CULTURA,DEPORTEYRECREACION 268.446 501.000 DANSOCIAL 3.449 DEFENSAYSEGURIDAD 17.658.757 EDUCACIN 2.152.790 8.650 2.365.635 EMPLEOPBLICO 92.371 ESTADSTICAS 205.657 HACIENDA 1.138.383 443.047 INTERIORYJUSTICIA 4.623.805 1.706 MINASYENERGA 2.535.273 198.963 ORGANISMOSDECONTROL 99.485 PLANEACIN 801.955 PRESIDENCIA 61.369 PROTECCINSOCIAL 11.216.764 42.776 1.659.820 REGISTRADURIA 66.448 RELACIONESEXTERIORES 18.811 TRANSPORTE 6.617.409 161.600 VIVIENDA,CIUDADYTERRITORIO 1.606.459 2.212.735 Total 55.569.107 1.794.144 9.590.488 Nota:Dentrodel nivel central se incluyenlosrecursosadicionadosenel 2011mediante decreto145 Privado 2.217.862 1.175.559 4.896.716 222.096 SGP Total 3.134.891 4.245.947 2.196.282 2.938.421 218.488 5.746.284 991.542 3.449 17.658.757 21.914.616 92.371 205.657 5.790.346 4.645.510 22.804.424 99.485 801.955 61.369 22.879.639 66.448 18.811 13.100.657 30.649.159 160.264.510
704.645 16.682.896
261.011 3.947.907 20.000 20.070.188
3.116.642 6.843.637
6.321.648 25.352.970 1.476.995 64.137.241 29.173.531
614
X.
Indicadoresparael SeguimientodelPlan NacionaldeDesarrollo.

615
El seguimiento y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo permite al Gobierno nacional y a la ciudadana en general evaluar el progreso de las polticas y programas hacia sus metas, con el fin de mejorar su efectividad y eficiencia en el corto, mediano y largo plazo. El seguimiento y evaluacindelPlanNacionaldeDesarrollo(PND)sedesarrollaenelmarcodelSistemaNacionalde Evaluacin de Gestin y Resultados (Sinergia) definido en el artculo 343 de la Constitucin Poltica, el cual es de consulta pblica a travs de la direccin de Internet http://sinergia.dnp.gov.co. Sinergia comprende al Sistema de Seguimiento Gerencial a Metas de Gobierno SISMEG, el cual se concentra en el seguimiento continuo del desempeo de las entidades pblicas y es insumo para la toma de acciones correctivas en aras de alcanzar los objetivos del PND; y el Sistema Nacional de Evaluaciones SISDEVAL el cual se enfoca en la valoracin de las intervenciones del Estadoysirvedeinsumo paralosprocesosdediseoyajuste de laspolticasyde laasignacinde recursospblicos. LosresultadosdelseguimientoylaevaluacindelPlanNacionaldeDesarrollosernreportadosen forma peridica a los ministerios, departamentos administrativos y entidades sectoriales, al Consejo de Ministros, al Consejo Nacional de Planeacin, y al Congreso de la Repblica con el fin de promover una cultura de rendicin de cuentas de la administracin pblica y una cultura de gestinorientadaaresultados. El esquema de seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo, est estructurado en tres niveles: en el primero, se establecen indicadores estratgicos, a travs de los cules el Gobierno monitorea las prioridades del Gobierno y el PND en su conjunto; en el segundo nivel indicadores de programa, que permiten monitorear el progreso de los sectores y las entidades en trminos de la entregade bienesyserviciosalasociedad;yenel tercernivel,indicadoresde gestin,atravsde los cuales el Gobierno monitorea el desempeo de las entidades, su eficiencia administrativa y financiera,ysumejoramientocontinuo.
FiguraX1.EsquemadeSeguimientoalasMetasdeGobierno
Indicadores Estratgicos Presidente Consejode Ministros Sectores (Ministerios/ Entidades)
Indicadores Programas
Indicadoresde Gestin
Entidades
Indicadorestransversalesdegestin
Articulado a lo anterior, el sistema contar con herramientas de tipo gerencial como los tableros de control sectoriales y transversales, que permitirn mantener la coherencia de las acciones de las entidades y los sectores a los objetivos de gobierno, as como la identificacin de los responsablesysuaporteaestosobjetivos. Para lograr esto, el seguimiento al PND hace nfasis en la identificacin de la cadena de valor de las polticas pblicas la cual representa la forma como se articulan las diferentes acciones de
616
gobierno para alcanzar los objetivos de poltica definidos637. Este seguimiento, se realizar a travs de indicadores de gestin, producto y resultado, con metas debidamente identificadas y concertadas con el Departamento Nacional de Planeacin, las cuales discriminaran las metas para cada uno de los aos de gobierno, y la regionalizacin (regiones, departamentos o municipios) y focalizacin poblacional (desplazados, primera infancia, genero, grupos tnicos) segn la naturalezamismadecadaindicadoryelprogramarespectivo. Por su parte la evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo contempla la utilizacin de tcnicas de evaluacindepolticaspblicasparamedirlosefectoseimpactosdelosprogramasyaccionesdel Gobiernosobrelasdistintaspoblacionesatendidasoafectadas. ConestasconsideracioneselseguimientoylaevaluacindelPlanNacionaldeDesarrolloanalizael progreso de las polticas pblicas tanto a nivel nacional o agregado, como a nivel regional en trminos de la provisin de bienes y servicios, y la disminucin de las brechas de desarrollo entre regiones. As mismo analiza en forma integral la oferta de bienes y servicios institucionales, la percepcinciudadanasobrelosresultadosalcanzadoscondichosbienesyserviciosylosefectos e impactos de los mismos en la poblacin. Adicionalmente, el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollose realiza enarticulacin con las metas de mediano y largo plazo consideradas en otros ejercicios de planificacin adelantados por el pas, tales como la Visin 2019 y la Poltica Nacional deCompetitividad638. A continuacin se presentan los principales indicadores y metas a considerar en cada uno de los pilares del PND. Estos indicadores estarn complementados con la batera de indicadores de programaydegestinquecadaunodelossectoresyentidadesdelgobiernonacionalconcertaran conelDepartamentoNacionaldePlaneacin.
TablaX1.IndicadoresyMetasEstratgicasdelGobierno
Objetivos/INDICADORESESTRATGICOS Crecimientosostenibleycompetitividad PIBpercpita(USD$) Crecimientoeconmico(TasadecrecimientodelPIB promediodelcuatrienio) A.Innovacinparalaprosperidad Innovacin(Inversinenciencia,tecnologae innovacincomoporcentajedelPIB) Exportacionesconvaloragregado(Comoporcentajede exportacionesdebienestotales) B.Competitividadycrecimientodelaproductividad Aperturadecomercio(X+M/PIB) Informalidadlaboral.TotalNacional(%informalessobre eltotaldeocupados) InversinExtranjeraDirecta(MillonesdeUSD$) Exportaciones(MillonesdeUSD$FOB) Visitantesextranjeros(Personas) Conectividad a)Conexionesdeinternetdebandaancha (Millones) LneaBase 2014 2019 (Visin Colombia2019) 2032
$5.139,0 4,1%
USD$6.250. 6,2% 6,0%
$20.000,0
0,39% 29,0% 33,0% 61,1% $7.169,0 $32.853,0 2.494.000 2,2
0,70% 40,0% 43,0% 54,4% $13.200,0 $52.600,0 4.000.000 8,8
2,0%
33,0% $109.172,3
$47.765,0
637
La cadena de valor, modela la escalabilidad de las acciones de gobierno en 5 eslabones: insumos, procesos, productos, resultados e impactos;permitiendounabaseanalticaslidaycomnparaelseguimientoalPND. 638 Las metas consideradas en los ejercicios de planeacin de mediano y largo plazo, debern ser revisadas y ajustadas a la luz de los indicadoresymetasconsideradasenelPlanNacionaldeDesarrollo. 617
Objetivos/INDICADORESESTRATGICOS
LneaBase 7,0% 27,0% 57,3%
2014 50,0% 50,0% 68,0%
2019 (Visin Colombia2019)
2032
b)Mipymesconectadasainternet c)Hogaresconectadasainternet Bancarizacindelapoblacinadulta C.Locomotorasparaelcrecimientoylageneracindeempleo Tasadedesempleo a)Promedionacional b)Mayorciudad/menorciudad(24ciudades) Inversinprivadaeninfraestructuradetransporte, telecomunicacionesyminasyenergaenelcuatrienio (BillonesdePesosConstantes2010) (1) 1.NuevosSectoresbasadosenlainnovacin 2.Agriculturaydesarrollorural Dinmicaagropecuaria(Toneladasdeproducto) Hectreasenplantacionesforestalescomerciales 3.Infraestructuradetransporte Infraestructuraparalacompetitividad(Kilmetros totalesconstruidosdedoblescalzadasRed Concesionada) RedFrreaenOperacin(KilmetrosdeRedFrrea Concesionada) Kilmetrosdemantenimientorutinariodelared terciaria KilmetrosdecanalnavegableprofundizadosenelRo Magdalena 4.Desarrollomineroyexpansinenergtica DinmicaMineraProduccindeCarbn(Millones Tons/Ao) DinmicaenergticaCapacidaddeGeneracin elctrica(MW) DinmicaPetroleraProduccindepetrleoygas (BPED) CapacidaddeTransporteporoleoductos(Kbpd) Capacidaddetransportedegasnatural(Mpcd) 5.Viviendayciudadesamables Dinmicadelaconstruccin(ViviendasIniciadasenel cuatrienio) Nuevapoblacinconserviciodesaneamiento(millones depersonas) Ciudadesconsolucionesdemovilidadurbanaen operacin Igualdaddeoportunidadesparalaprosperidadsocial Pobrezaydesigualdad a)Incidenciadepobrezaporingreso(LP) b)IncidenciadePobrezaMultidimensional(IPM) c)Incidenciadepobrezaextremaporingreso(LI) d)CoeficienteGINIdeingreso TasadeMortalidadinfantilajustada(porcadamil nacidosEEVVDANE2008) MetasdeDesarrollodelMilenio(Indicadoresadoptados alcanzados) A.PolticaIntegraldeDesarrolloyProteccinSocial 1.Primerainfanciayniez AtencinintegralaPrimeraInfancia(Niosatendidos PoblacinVulnerable) Nioscondesnutricincrnica(porcentajeENSIN 2010) 2.FormacindelCapitalHumano Coberturabrutaeducativa a)Transicin b)Media
12,0% 2,19 $112,7
8,9% 1,7 $126,7
5,0%
30.588.362 364.080
36.283.568 596.330
48.581.239 1.382.064
1.050 906 0 200
2.000 2.000 50.000 800
73,0 13.542 990.600 700 1.100 560.300 3,6 10
124,0 16.234 1.420.000 1.450 1.375 1.000.000 4,5 22
1.800.000 4,3 28
45,5% 34,6% 16,4% 0,58 20,6 19/51
38% 22,4% 9,5% 0,54 17,15 46/51
20,0%
566.429 13,2%
1.200.000 8,0%
90,7% 79,3%
100,0% 91,0%
100,0%
618
Objetivos/INDICADORESESTRATGICOS
LneaBase
2014
2032
c)Superior 35,3% 50,0% CalidadeducativaSabergrado11 a)Estudiantescondesempeoaltolenguaje 27,10% 37,0% b)Estudiantescondesempeoaltomatemticas 27,27% 37,0% c)Incrementodelniveldedesempeodela poblacinevaluadaenlapruebasSaber5to,y9no. 0 25,0% respectoalosresultadosde2009 3.AccesoycalidadenSalud:UniversalySostenible Coberturassistemageneraldeseguridadsocialensalud a)Coberturargimensubsidiado 90,2% 100,0% b)Afiliadosrgimencontributivo 18.116.769 19.593.047 CalidadenSaludPorcentajedelapoblacinque 79,0% 90,0% percibecomobuenosuestadodesalud(ECV2008) Porcentajedemujeresde15a19aosquehansido 20,5% <15% madresoestnenembarazo B.PromocinSocial 1.Juntoscontralapobrezaextrema FamiliasquesegradandelaReddeSuperacinpara laPobrezaExtrema(cumplencondicionesdesalida 0 350.000 cumplenconlascondicionesparanoserpobres extremos) 2.Empleabilidad,emprendimientoygeneracindeingresos Tasadedesempleojuvenil(Jvenesentre14y26aos 21,6% 16,1% deedad) 3.Polticaparalapoblacindesplazada Poblacinacompaadaparalasuperacindesu situacindevulnerabilidadocasionadaporel 0 260.000 desplazamiento(familias) C.FortalecimientodelCapitalSocial Brechaenlatasadedesempleoentrehombrey 6,5p.p 3,2p.p mujeres ConsolidacindelaPaz A.Seguridadordenpblicoyseguridadciudadana Tasadehomicidios(Porcadacienmilhabitantes) 34 28 Desmovilizadosindividuales(personas) 11.751 6.000 Inmovilizacindeinsumosqumicos(Toneladas) 34.540 50.000 Tasadehurtocomn(Porcadacienmilhabitantes) 201 182 B.Justicia DescongestinJudicial(Inventariodeprocesos 2.350.000 1.250.000 judicialesentrmite) (2) C.Derechoshumanos,derechointernacionalhumanitarioyJusticiatransicional SoportesTransversalesdelaProsperidadDemocrtica A.GestinAmbientalydelRiesgodeDesastre HectreasincorporadasalSistemaNacionaldereas 12.601.817 15.601.817 Protegidas Hectreasenreforestacinconfinesdeproteccin 310.000 400.000 (hectreasenrehabilitacinyrecuperacin) CapacidadtcnicadeentidadesterritorialesyCARen gestindelriesgo(planesmunicipalesparalagestin 226 790 delriesgodedesastresformulados) Unidadesambientalescreadasenlossectoresde 0 4 vivienda,infraestructura,agriculturayminera B.BuenGobiernoyluchacontralacorrupcin MejoraenndicedeTransparenciainternacional 3,5 4,0 (3) C.RelevanciaInternacional PasesbeneficiadosporColombiaatravsde 28 50 cooperacinsursur D.Apoyostransversalesaldesarrolloregional Reduccindebrechasregionales a)Municipiosconectadosatravsderedesdefibra 200 700 ptica
619
Objetivos/INDICADORESESTRATGICOS Municipiosatendidosyrecuperadosdeolainvernal Convergenciaregional a)DesviacindelDficitdeVivienda Departamental DesempeoIntegralMunicipal a)Promedio b)Dispersin(Diferenciaporcentualconrespecto alpromedio)
LneaBase 0 57,345 62,1% 23,0%
2014 755 27,569 64,5% 21,0%
2032
Notas 1/Compartelosindicadoresdeinnovacinparalaprosperidad 2/ComparteelindicadordeSeguridadordenpblicoyseguridadciudadana 3/Losresultadosdeesteobjetivosevenreflejadosenlasmetasaalcanzarenelobjetivodecompetitividadycrecimientodelaproductividad
620
AnexosdelPlanNacionalde Desarrollo20102014

621
AnexoIII.C.41.Grandesproyectos Energaelctrica
Nombre Descripcin Regin Inversin (Millonesde Dolares) Responsable
GECELCAIII
TERMOCOL
CUCUANA
AMOY
ITUANGO
SOGAMOSO
ELQUIMBO
MIELII
Planta de Generacin a Carbn Mineral con una capacidad instalada de 158 MW, un eficiencia de 10.500 Btu /KWh. Asignadas Puerto Obligaciones de Energa Firme de 1.116,9 Libertador/ GWhaoentreel1dediciembrede2012y Crdoba el 30 de noviembre de 2013. Ubicado en Zona Franca. Entra en operacin en Diciembrede2012. Planta de generacin trmica dual a gas y Diesel con una capacidad instalada de 251 MW. Tiene asignadas Obligaciones de SantaMarta/ EnergaFirme1677,71GWhaoapartirde Magdalena diciembre de 2012. Entra en operacin en diciembrede2012 Planta de Generacin Hidroelctrica con una Municipiosde capacidad instalada de 60MW. Tiene Roncesvalles, asignadas obligaciones de Energa en firme SanAntonio, de 50 GWh ao a partir de 2014. Entra en Rovirae operacinenDiceimbrede2014. Ibagu/Tolima Cuencamedia Planta de Generacin Hidroelctrica con una delroAmoy, capacidad instalada de 78 MW. Tiene ala asignadas obligaciones de Energa en firme alturadel de 214,27 GWh ao a partir de 2011. Entra municipiode enoperacinenJuliode2011. Chaparral/ Tolima Planta de Generacin Hidroelctrica con una capacidad instalada de 1200 MW en su Municipiosde primera etapa con posibilidad de una Ituangoy segunda etapa en la que alcanzar los 2400 Briceo/ MW.TieneasignadasobligacionesdeEnerga Antioquia en firme de 1085 GWh para el ao 2018 2019.EntraenoperacinenJuliode2017. Municipiosde Planta de Generacin Hidroelctrica con una Girn,Betulia, capacidad instalada de 820 MW . Tiene Zapatoca,Los asignadas obligaciones de Energa en firme SantosySan de7400GWhentreelao2014y2019.Entra Vicentede enoperacinenNoviembrede2013. Chucur./Santa nder Planta de Generacin Hidroelctrica con una capacidad instalada de 396 MW . Tiene Gigantey asignadas obligaciones de Energa en firme Garzn/Huila de6296GWhentreelao2014y2019.Entra enoperacinenDiciembrede2014. Planta de Generacin Hidroelctrica con una Municipiosde capacidad instalada de 135,2 MW . Tiene Saman, asignadas obligaciones de Energa en firme Marquetaliay de 184 GWh ao a partir de 2014. Entra en Victoria/ operacinenEnerode2013. Caldas
236
GECELCA3S.A.S. E.S.P
125
GrupoPOLIOBRAS S.A.E.S.P.
110
EPSAS.AE.S.P
196
ISAGENS.A.E.S.P.
2.298
Sociedad Hidroelctrica ItuangoS.A.,E.S.P/ Construcciny OperacinporEPM
1527
ISAGENS.A.E.S.P.
690
EMGESAS.A.E.S.P.
193
PromotoraMielII S.A.E.S.P.
622
Hidrocarburosyderivados
Nombredel Proyecto Descripcin Regin Inversin (Millonesde dlares) Responsabledel Proyecto
Ampliacin y modernizacin de la refinera con el fin de satisfacer la demanda interna en Colombia, tomar PLANMAESTRODE ventaja de las oportunidades en el LAREFINERADE mercado de exportacin y producir CARTAGENA derivados con la mejor calidad, que REFICAR cumplan las especificaciones actuales y futuras. Entrada en operacin: diciembrede2013. Adaptar la infraestructura de la refinera para procesar crudos pesados MODERNIZACINDE nacionalesconunacapacidad150KBPD LAREFINERADE y actualizar su configuracin para BARRANCABERMEJA llevarla de media a alta conversin. Entradaenoperacin:agostode2014. OLEODUCTO BICENTENARIODE COLOMBIA SISTEMASAN FERNANDO MONTERREY PROYECTO: COVEAS POLIDUCTO SUTAMARCHN APIAY(POLIDUCTO ANDINO)
Cartagena/Bolvar
3.770
EcopetrolFilial ReficarS.A.
Barrancabermeja/ Santander
2.940
Ecopetrol
EXPANSINDEL GASODUCTO CUSIANA VASCONIACALI
Atraviesalos Construccin de un nuevo oleoducto departamentosde: con capacidad de 450 KBPD para Casanare,Arauca, diciembre de 2012. Inicia en Casanare y NortedeSantander, terminaenCoveas. Cesar,BolvarySucre Construccin de un oleoducto de 30" Atraviesalos entre los Campos de Castilla y departamentos: Monterrey con una capacidad de 390 Meta,Casanarey KBPDparadiciembrede2012. Cundinamarca Incremento de capacidad de almacenamiento en 3.600 KBls y Sucre construccin de una cuarta monoboya paradiciembre2012. Atraviesalos Transportar 53 KBPD de diluyente de la departamentos: estacin Sebastopol hasta la estacin Metay Apiay. Cundinamarca Construccin de estaciones compresoras, la adecuacin y Atraviesalos ampliacin de las estaciones departamentos: compresoras existentes y loops con el fin de ampliar la capacidad de 180 Casanare,Boyac, Caldas,Tolima, MPCD (desde 210 MPCD hasta una capacidad futura de 390 KBPD). El Risaralda,Quindoy ValledelCauca aumentosehar demaneraescalonada de acuerdo con el incremento de produccindegasenelcampoCusiana.
3768
Ecopetroly terceros
745
Ecopetrol
383
Ecopetroly terceros
305
Ecopetrol
380
Transportadorade GasTGIS.AE.S.P
623
Minera
Nombredel Proyecto Descripcin Regin Inversin (Millonesde dlares) Sindatos Responsabledel Proyecto B2GoldyAngloGold AshantiLtd
Proyecto minero de oro. Actualmente, se encuentraenexploracinyannoexisteuna GRAMALOTE fecha para la entrada de la fase de explotacin. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde carbn. Se encuentra en etapa de CAAVERAL exploracin y no hay fecha estimada de entradalafasedeexplotacin. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde metales preciosos, especialmente oro. Se LACOLOSA encuentra en etapa de exploracin y aun no existe fecha estimada de entrada de la fase deexplotacin. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde metales preciosos. Se encuentra en etapa de LABODEGA exploracin y aun no existe fecha estimada deentradadelafasedeexplotacin. Proyecto en exploracin para la explotacin MARMATO de metales preciosos. Se estima la explotacinafinalesdelao2014o2015. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde ELDESCANSOSUR carbn. Permitira ampliar la produccin de (SIMILOA) CarbndeDrumond. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde CERREJNZONA carbn. Permitira ampliar la produccin de SUR CarbndeCerrejn. Proyectoparalaexploracinyexplotacinde SANJORGE carbn. Pendiente la obtencin de la Licencia Ambiental.
Antioquia
Guajira
Sindatos
MPXColombiaS.A.
Tolima
Sindatos
AngloGoldAshanti
Santander
Sindatos
VentanaGold Corporation
Caldas
Sindatos
MedoroResources
Cesar
438,00
DrummondLtd.
Guajira
17,05
CerrejnLtd.
Crdoba
41,00
CerromatosoS.A.
624
AnexoIV.A.31.IndicadoresdelasituacindesaluddeColombia
El estado de salud de un pas se puede conocer a partir de su mortalidad y morbilidad. En los pases donde la mortalidad es baja y la esperanza de vida alta el estado de salud se determina principalmente por la morbilidad (la sociedad ha logrado disminuir las muertes por enfermedades transmisibles, las enfermedades agudas pierden importancia relativa y toma importancia las enfermedades crnicas). En los pases donde la mortalidad es alta y la esperanza de vida media o bajaelestadodesaludseconocebsicamenteporlamortalidad. En Colombia, la esperanza de vida media se ha incrementado, pasando de 70,90 aos en el quinquenio 19952000 a 74 aos en el quinquenio 20052010. Por su parte, segn las Estadsticas Vitales ajustadas del Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE)639, las tasas de mortalidad en la niez, infancia y materna han disminuido. As, la mortalidad en la niez pas de 35,1 muertes en menores de cinco aos por cada 1000 nacidos vivos en 1998 a 24,9 en 2008; la tasademortalidadinfantilpasde27,45muertesenmenoresde1aopor1000nacidosvivosen 1998 a 20,60 en 2008; y la razn de mortalidad materna pas de 93,9 en 1998 a 75,6 muertes maternas por cien mil nacidos vivos en el 2007; con un ligero incremento en el ao 2000 donde alcanzaelmximovalor(104,9)640.Enelmismosentido,cabededestacareldescensodelatasade mortalidad por Enfermedad Diarreica Aguda (EDA)641, la cual pas de 33,76 en 1998 a 11,58 por 100.000 menores de 5 aos para el ao 2006, lo que equivale a una reduccin de la tasa del 65% en 8 aos, resultado que est muy de acuerdo con el incremento progresivo en cobertura de serviciosdeacueductoyalcantarillado. En contraste con esta reduccin, las muertes por enfermedades cardiovasculares han aumentado. Enelao2000latasaporenfermedadisqumicadelcoraznfuede55,61,yenel2008ascendia 64,45muertesporcada100milhabitantes(EstadsticasVitalesDANE). As, la situacin actual de salud del pas, revela la presencia de elementos de una transicin epidemiolgica y demogrfica que se traducen en la coexistencia de las enfermedades transmisibles propias de los pases en va de desarrollo y las crnicas o degenerativas caractersticasdelospasesdesarrollados: Lapoblacinestempezandoaenvejeceryestconcentradaenlasciudades. La mortalidad muestra un perfil dominado por las causas externas, las enfermedades cardio y cerebro vasculares, la neumona, la diabetes y los tumores. Pero an se evidencian muertes porenfermedadestransmisibles(malaria,dengue,entreotras),ysibienseobservanlogrosen ladisminucindealgunosindicadores(enespeciallasdemortalidadinfantilyenlaniez),an persistengrandesdiferenciasdepartamentalesquenopuedenserignoradas. El aumento en la prevalencia de enfermedades no transmisibles y la exposicin a los factores deriesgoasociados,quepresionanlademandadeservicios.
Ajuste debido a subregistro de nacimientos y defunciones y a procesos de conciliacin censal de la poblacin (19852004) y al mtododeaosdevidaperdidos(probabilidaddeaosquedeberanhabervividolaspersonasquefallecen;2005enadelante),acargo del DANE, para cada uno de los departamentos a excepcin de los departamentos del grupo Amazonas, que incluye: Amazonas, Guaina,Guaviare,VaupsyVichada,quefuenecesarioagruparlosdebidoalaprecariedaddelasestadsticas. 640 Lareduccinentreelao1998y2006correspondeaun20,12%.Paraelperiodo20002006lareduccinfuede28,5%. 641 LaTasadeMortalidadporEDAesunindicadorqueserelacionantimamenteconlapersistenciadecondicionesdepobrezayrefleja la existencia de deficiencias en la poblacin en materia de calidad de la vivienda, higiene personal, acceso a servicios sanitarios y de aguapotable,entreotrosfactores. 625
639
Esto implica retos para: (1) el sistema de salud, ya que impone costos asociados a la atencin de las enfermedades crnicas, que si bien no son exclusivas de la poblacin mayor, si son representativas en las personas mayores de 60 aos; (2) la formacin del recurso humano que deber ajustar la oferta educativa pertinente a las necesidades; (3) las condiciones en el mercado deltrabajoparalaproductividadduranteelenvejecimientoyeldisfruteunavejezsana. Mortalidad El nivel de mortalidad en las poblaciones ms jvenes se relaciona con el bienestar y calidad de vidadelapoblacinydelprogresosanitario.Losindicadoresdemortalidadinfantilyenlaniez,y mortalidad materna, se utilizan como referente en este sentido. A continuacin se presenta el comportamiento departamental de dichos indicadores, que complementa la evolucin nacional sealadaanteriormente. Mortalidadenlaniez(menoresdecincoaos),comportamientodepartamental
FiguraAIV1.Comportamientodepartamentalmortalidadenlaniez.Colombia,2008
Fuente:ClculosDNPDDSSSapartirdeEstadsticasVitales(EE.VV.)conajusteDANE Lareduccinnacionalcontrastaconunalevedisminucinenelreaderesidenciacabecerayuncrecimientoenresto.Esascomopara 1998, Cabecera represent el 75,39% de la mortalidad en la niez, mientras que Resto (centro poblado y rural disperso) alcanz el 24,61%.Paraelao2008larepresentacindeCabeceraesdel74,84%yparaRestodel25,16%.
Si bien se observa una disminucin a nivel nacional, las diferencias regionales son altas y los departamentos con las mayores tasasson los mismos durante el periodo 19982008. Por ejemplo, Vichada muestra la mayor tasa de mortalidad en la niez en 1998, 2003 y 2006, y en 2000 y 2008
626
presenta la segunda tasa ms alta. Similar situacin ocurre con Vaupus, que registra la mayor tasaenlosaos2000y2003,lasegundamayortasaen2006ylamayortasaen2008. Por su parte, Santander se mantiene como uno de los departamentos con las menores tasas de mortalidadenlaniezduranteelperiodoanalizado.EnelcasodemortalidadporEDA,paraelao 2006 an persisten departamentos con tasas superiores a 20 defunciones por esta causa; en La Guajira,Cauca,Cesar,MagdalenayelGrupoAmazonas. Mortalidadinfantil(menoresde1ao),comportamientodepartamental Dentro de la mortalidad infantil, la mortalidad neonatal, representa aproximadamente el 63% de loscasos.Enefecto,elmayornmerodecasosdemortalidadinfantilsedaenlosprimerosdasde vida del menor, encontrndose que es mayor la ocurrida hasta el sexto da de vida, conocida tambin como neonatal precoz (44%). Sin embargo, la distribucin ha cambiado a lo largo de los aos.En1998el25%delasmuertesocurraenmenoresde1da,el20%enniosyniasde1a6 das y el 15% en los de 7 a 27 das. En el ao 2008, el 22% de las muertes fueron en nios y nias de1a6das,el17%entrelosde7y27das,el15%enlosmenoresde1ydayel7%enmenores de 1 hora. Es importante llamar la atencin que la mortalidad posneonatal642 y la de nios y nias de 28 y 29 das, desde 2002, han mantenido constante su participacin en el 37% y el 1%, respectivamente(figuraAIV2).
FiguraAIV2.ComportamientoDepartamentalMortalidadInfantil.Colombia,2008
Fuente:ClculosDNPDDSSSapartirdeEstadsticasVitalesEEVVconajusteDANE.
Al igual que en la mortalidad en la niez las diferencias regionales son importantes. Durante los aos1998,2000y2006,Vichadaeseldepartamentoconlamayortasademortalidadenmenores de 1 ao, y en 2008 presenta la cuarta tasa ms alta. Similar situacin ocurre con los
642
Correspondealasmuertesenniosyniasentre1mesy1aodevida. 627
departamentos de Vaupus y Guana. Por su parte, Santander se mantiene como uno de los departamentos con las menores tasas. Las caractersticas de la madre, en especial la educacin impactan negativamente las tasas de mortalidad infantil y en la niez (a mayor educacin menor mortalidad)643. Mortalidadmaterna,comportamientodepartamental Los resultados de la reduccin en materia de mortalidad materna deben valorarse a la luz de los diferentes factores que afectan la mortalidad materna, pasando por los problemas de subregistro inicial y su posterior mejora, la sobreestimacin de poblacin en capacidad potencial de estar en embarazo,lasvariacionesenelusodemtodosmodernosdeplanificacinfamiliar,losembarazos en adolescentes, la modificacin de las prcticas sexuales; que finalmente afectan los valores calculados644. Entre los aos 2000 y 2007, casi todos los departamentos obtuvieron progresos significativos en el mejoramiento de este indicador, destacndose San Andrs y Quindo con las mayoresreduccionescomparativasentreestosdosaos,aproximadamentedel67%cadauno,por el contrario Arauca y Huila presenta las menores reducciones: el 4% y el 3%, respectivamente. Sin embargo,todavapersistendepartamentoscontasasdemasiadoaltas(figuraIV3).
FiguraAIV3.ComparativoDepartamentalRazndemortalidadmaternapor100.000N.V. Colombia,2007
Fuente:DANEEstadsticasVitalesEEVVSinajuste.EstimacionesmesadetrabajoODM456.
Siendo mayor la incidencia en madres con primaria completa o incompleta y secundaria incompleta que en aquellas con secundaria completa,universidadcompletaoincompleta,entodaslasregiones. 644 Este aumento puede explicarse, entre otras cosas, por el cambio de metodologa de clculo del indicador que se present en el ao 1998, la implementacin del nuevo certificado de defuncin y nacido vivo en 1995, que generaron un aumento del promedio de muertes maternas registradas anualmente y un mejor registro de los nacimientos del pas. Estas circunstancias han hecho ms confiable el clculo de las razones de mortalidad materna; sin embargo, an existen dificultades para la medicin del nmero de muertes maternas por la falta de identificacin y clasificacin del caso y la ausencia en la notificacin, as ocurre en poblaciones alejadasalreaurbanaengeneral,comoporejemplolascomunidadesindgenas. 628
643
Hay consenso en identificar que casi la totalidad de las causas de las muertes maternas en el pas, podranevitarseconprogramasdecontrolprenataldecalidad,serviciosoportunosycalificadosen el proceso del parto, de un buen seguimiento posparto y servicios de planificacin familiar. Estos indicadores han evolucionado favorablemente. En efecto, para el ao 1998 el porcentaje de nacimientos con cuatro o ms controles prenatales es del 64,5%, para el 2007 el valor es del 83,6%. Por su parte, desde el ao 2002 la atencin institucional del parto es de ms del 95%; para elao2008estacifraesdel98,1%;sindiferenciassignificativaspordepartamentos. Mortalidadgeneral El estudio de Anlisis de Situacin de Salud realizado por la Universidad de Antioquia para el Ministerio de la Proteccin Social, incluye un anlisis de Mortalidad que cubre un perodo de 22 aos durante el cual se registraron 3.790.514 defunciones. Las cuatro primeras causas de mortalidad se mantuvieron estables desde 1985 al 2006, siendo la primera las enfermedades del aparato circulatorio (cardiovasculares), seguidas por las causas externas, los tumores y las enfermedades del sistema respiratorio. Entre los hombres las defunciones correspondieron principalmente a causas externas (20%); le siguen en su orden, las enfermedades del aparato circulatorio(15%)ylostumores(7%).Entrelasmujeres,lasmuertesobedecieronprincipalmentea enfermedades del aparto circulatorio, seguidas por los tumores, las causas respiratorias y las causas externas. Estas cifras muestran que en Colombia estn creciendo las muertes por enfermedades crnicas o degenerativas y disminuyendo las asociadas a enfermedades transmisiblesyseesperaqueesatendenciasemantenga(MPSASIS,2010).
FiguraAIV4.ComportamientoDepartamentaldelamortalidadporenfermedadcardiovascular. Colombia,2006645
Archipilago de San Andrs Archipilago de San Andrs AtlnticoMagdalena La Guajira
Cesar
Sucre Bolvar Crdoba Norte de Santander
Antioquia
Santander
Arauca
Choc Caldas Risaralda Quindio Valle del Cauca Tolima Bogot, D.C.
Boyac Casanare Cundinamarca Vichada
Meta
Cauca
Huila Guaviare
Guaina
Nario
Putumayo
Caquet
Vaups
enfermedades
<all other values>
Amazonas
cardiovasc
N.D < 70 70 -99 100- 129 130 - 159 > 160
Fuente:ClculosDNPDDSSSapartirdeEstadsticasVitalesconajusteDANE
645
Los departamentos en blanco corresponden a: sin informacin. Cabe sealar que las cifras departamentales por mortalidad especfica presentan un mayor rezago que las cifras nacionales, y por lo tanto al momento de elaboracin de este informe el ao 2006 eraelltimodisponible. 629
Lasmuertesporenfermedadescardiovascularescasiquesehanduplicadoen25aos,pasandode 30.000muertesen1980a55.000enel2004;elincrementoesmsnotableparalasenfermedades isqumicas, para las cerebrovasculares y para las hipertensivas, lo que ha representado importantes costos para el sistema de salud y la actualizacin peridica del plan de beneficios. La tasa de mortalidad estas causas se estima en 130,2 por 100.000 habitantes (2007)646. A nivel regional,losdepartamentosconocidoscomolosantiguosterritoriosnacionales,ademsdeChoc, La Guajira y Nario presentan las menores tasa de mortalidad por enfermedad cardiovascular (figuraIV4). Por otra parte, la tasa de mortalidad por VIH/sida exhibe una curva ascendente con pendiente moderada que indica un crecimiento anual del indicador, pasando de 3,63 a 5.38 muertes por 100.000 habitantes entre 1998 y 2008. Para el ao 2008 aproximadamente hay 2.400 personas que anualmente se registran con muerte asociada al VIH/sida en el pas647. Al analizar por sexo, la distribucin de casos de mortalidad resulta mayor entre los hombres para todos los aos estudiados. Sin embargo, se observa un incremento progresivo en la participacin de las mujeres en las muertes por sida, el cual sobrepasa el 11% desde 1999. Este comportamiento concuerda con la tendencia a la feminizacin de la epidemia que ha disminuido la relacin hombremujer de 5en1998a3,8en2006648. Morbilidadyfactoresderiesgo En el perfil de la morbilidad segn la atencin en urgencias predominan las patologas de origen infeccioso. En este grupo la enfermedad diarreica aguda (EDA) explica la mayor proporcin de la atencin en ambos sexos y su frecuencia se mantiene constante entre las primeras cinco causas por edad. En la poblacin infantil, la EDA ocupa un significativo rengln en la atencin de consulta externa, de urgencias y en la de hospitalizacin. En los hombres los traumatismos ocupan un reglnimportante enlosserviciosdeurgencias,hechoque contrastaconenfermedades de origen infeccioso y con enfermedades no transmisibles. En las mujeres el perfil es an ms polarizado, pues aunque sobresalen las enfermedades infecciosas, con las respiratorias agudas en el quinto lugar, tambin los problemas relacionados con la unidad perinatal ocupan un rengln importante. Lascomplicacionesdela gestacin,partoopuerperiocontribuyenconel14% delasdiez primeras causasdeatencinenurgencias,lasqueexplicanlamitaddelaatencintotal. Las condiciones crnicas observadas con mayor frecuencia en ambos sexos, correspondieron para 2007 en su orden a alergias, hipertensin arterial, lcera digestiva, asma, colon irritable, otras enfermedadescrnicasquenosecuran,algunaenfermedaddelcorazn,diabetesyepilepsia,otra enfermedadpulmonarcomoenfisema,cncer,tuberculosiseinfeccinporVIH/sida. Encuantoafactoresderiesgo,merecedestacarse: Sedentarismo. La inactividad fsica es uno de los principales factores que contribuyen a la morbilidad y mortalidad por enfermedades crnicas no transmisibles. La ENS 2007 indag por la
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Para los mayores de 45 aos, las tasas son ms altas, especialmente las tasas especificas, por enfermedades isqumicas del corazn 265,9yporenfermedadescerebrovasculares136,4. 647 Lamortalidadpermitevalorarindirectamentelavelocidaddelasdefuncionesasociadasmedianteelclculodelatasademortalidad porcienmilpersonas.Latendenciaqueserepresentadeestevaloresvaliosaparacontestarsilaepidemiaestestableocontinacon bajos niveles de oportunidad diagnstica o teraputica. Se puede utilizarcomo indicio de situaciones de multirresistencia en las cuales se aprecia incremento en la mortalidad, a pesar de disponer de diagnsticos oportunos y acceso a TAR. Situacin que de ser percibida, debeestarapoyadaporestudiosdebiologamolecular. 648Sedebesealarquelasmujeresserealizanmayorespruebasytamizajes,aspectoquepuedeincidirenelindicador. 630
realizacin de actividad fsica en el tiempo libre, encontrndose que el 14,1% de los encuestados mayores de 18 aos realiza actividad fsica vigorosa regularmente como mnimo 20 minutos, tres veces a la semana; y el 7,3% realiza actividades fsicas ligera de 30 minutos 5 das a la semana. El 72,3% de los colombianos no realiza ninguna actividad fsica649. Sin embargo, se debe sealar que la ENSIN muestra que la prevalencia de cumplir con las recomendaciones de hacer actividad fsica mnimo150min/semanaseincremententre2005y2010,alpasarde46%al51.2%. Alimentacin. La obesidad est asociada con el aumento de casos de diabetes e hipertensin, de enfermedadescardiovascularesydealgunostiposdecncer.LaENS2007determinelsobrepeso de acuerdo al ndice de Masa Corporal(IMC)650; y encontr que la prevalencia de sobrepeso entre los adultos entre 18 y 69aos fue del32,31%. La ENSIN 2005 determin el sobrepeso mediante el IMC y la medicin de la circunferencia de la cintura651. De acuerdo con el mtodo del IMC el porcentaje de sobrepeso fue del 46% y con la medicin del dimetro de la cintura fue del 22% en hombresyel50,4%enmujeres.Losdosestudiosmuestranqueamedidaqueaumentalaedadde las personas tambin aumenta el sobrepeso; y que este es mayor en las zonas urbanas que en los zonas rurales. Por otra parte la ENSIN 2010 muestra que entre 2005 y 2010 el sobre peso se incrementencercade5puntosporcentuales. Por su parte, la obesidad es del 13,7%, con diferencia marcada por sexo, en los hombres es del 8,8%yenlas mujeresel16,6%;laobesidadempieza aserimportante desdelos10aos,aumenta con la edad, alcanzando el 23,6% en el grupo de 53 a 57 aos. Se presenta en todos los estratos socioeconmicos,siendomayorenelreaurbana(ICBFENSIN,2005). Uno de los factores determinantes del sobrepeso y la obesidad es la alimentacin; y en especial el incrementoenelconsumodegrasassaturadasydecomidasconaltocontenidocalrico.LaENSIN 2005 mostr que el 40,5% de la poblacin colombiana presenta un exceso en la ingesta carbohidratos. A escala regional, la regin Oriental presenta el mayor porcentaje de exceso en el consumodecarbohidratos(53,3%),seguidoporlareginPacfica(48,1%)652. Consumo de tabaco. De acuerdo con los datos de la ENS 2007, el 35,2% de la poblacin ha consumido tabaco alguna vez en su vida, el 18,1% ha fumado como mnimo 100 cigarrillos en su vida y el 12,1% manifest haber consumido en los ltimos 30 das previos a la encuesta. Del total que manifest haber fumado alguna vez, el 19,4% ha tenido alguna vez el hbito de fumar en su vida,el10,8%sonfumadoresactualesyel8,6%exconsumidores.Esdesealarquelosestratos4, 5, 1 y sin estrato tiene las mayores proporciones de consumo de media y alta intensidad. Sin embargo se evidencia mayor cronicidad en el estrato 5 y en sin estrato, tanto en consumidores actuales, como en ex consumidores. Los principales departamentos donde se reportan las mayores prevalencias de uso de cigarrillo son: Medelln y rea metropolitana, Risaralda, Vaups, Bogot,Caldas,RestoAntioquia,Tolima,Quindo,Nario,Choc. Consumo de alcohol: segn la ENS 2007, ms del 80% de la poblacin mayor de 20 aos ha consumido alguna vez en la vida alcohol, un tercio lo ha hizo en los ltimos 30 das de aplicada la
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Se denomin como actividad fsica vigorosa, a aquella actividad fsica que aumentara bastante la respiracin o el ritmo cardaco e hiciesesudarmuchoyactividadfsicaligeraaquellaconlasmismascaractersticasperoconintensidadesmenores. 650 2 El IMC es el resultado de dividir el peso en kilogramos sobre el cuadrado de la talla en metros (kg/m ) y define como sobrepeso un 2 2 IMCmayora25kg/m yobesidadunIMCmayora30kg/m . 651 Este mtodo consiste en identificar y marcar mediante palpacin el punto medio entre la cresta del hueso iliaco y la ultima costilla deamboscostados,seprocedeacolocarlacintamtricasobreestamarcaalrededordelacintura 652 Un anlisis de la alimentacin de la poblacin colombiana se presenta en el Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional que mencionaestePlan. 631
encuesta,yunodecadacincocolombianoshabatomadointensamentealcoholenlosquincedas previos a la encuesta. El consumo de los ltimos 30 das y el consumo intenso se dan principalmente en los jvenes de 20 a 24 aos momento en el cual empiezan a disminuir con la edad. Un tercio de la poblacin que report hbito de consumo, consume todas las semanas al menos un da. El 7,7% consume alcohol 3 o ms das a la semana, comportamiento observado en los adultosentrelos45y59aos,principalmenteenelrangoentre50y54aos.Elconsumode1o 2 das a la semana los hacen mayoritariamente los jvenes de 15 a 24 aos. En ambos casos el consumosedamsenhombres,sinembargoladiferenciasehacepequeacuandoelconsumoes msintenso. Por nivel socioeconmico, el estrato seis presenta las mayores prevalencias de consumo en los ltimos 30 das y consumo intenso en los ltimos quince das, las menores proporciones de consumosedanenlosestratos1y5.Ladistribucindelconsumointensoenlosltimos15dases similarentreestratos.Elconsumoesmsprevalenteenloslugaresmsurbanizados. El 1,3% de la poblacin Colombiana tiene una posible dependencia alcohlica segn el instrumento tamiz CAGE, y el 2,6% un consumo perjudicial, para ambos casos los hombres cuadriplican las proporciones presentadas por las mujeres. El consumo perjudicial aumenta con la edad, la dependencia alcohlica es muy similar entre los 20 y los 54 aos, momento en el que decrece. Caldas, Meta, Medelln y el rea Metropolitana tienen las proporciones mayores de posible dependencia alcohlica. Si se comparan los 10 primeros departamentos con dependencia y los 10 primerosconprevalenciadelosltimos30,slo4departamentoscumplenconambassituaciones: Tolima,Guaviare,MetayChoc. Avancesenlapolticadeprestacindeservicios En comparacin con otros pases Colombia cuenta con 1,4 camas por habitante, una relacin superior a pases como Ecuador, Bolivia, Paraguay y Venezuela entre otros, pero inferior a Chile, Brasil, Estados Unidos, Canad, Argentina. As en 2009 el pas tena cerca de 65.424 camas habilitadas, de las cuales el 44% son camas de la red pblica y el resto de instituciones privadas o mixtas653. En este sentido la oferta de servicios de salud en el sistema ha sido desarrollada entre entidades pblicas y privadas, cuya responsabilidad primordial recae en las entidades administradoras de planes de beneficios que definen redes de atencin con unos u otros prestadores. En este contexto, el Gobierno defini la poltica de prestacin de servicios promoviendolosejesdeaccesocalidadyeficiencia. Acceso. Los indicadores de acceso se asocian en general al nmero de mdicos o camas por habitantes, sin embargo dichos indicadores no muestran los avances, esfuerzos y resultados efectivos en el acceso a la prestacin de servicios de salud. Dado lo anterior a continuacin se muestran una serie de indicadores que permite visualizar el acceso desde la perspectiva de la reduccin de barreras, incremento en consultas generales, hospitalizacin, control prenatal y atencindelpartoinstitucional.
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ClculosDNPconformeabasederegistrodeprestadoresdeserviciosdesaluddelMPS2009. 632
El estudio Avances y Desafos de la Equidad en salud del sistema colombiano, evidencia, en lneas generales, el avance en la reduccin de las barreras de acceso en la prestacin de servicios de salud por parte de la poblacin ms pobre en particular producto de la implementacin del rgimen subsidiado. El estudio encontr que cerca del 75% que reportaban necesitar un servicio de salud y tenan la condicin de no aseguradas no accedan a un mdico por falta de dinero, mientras que menos del 25% de los afiliados al rgimen subsidiado no asistieron por la misma razn(DNPyotros,2007). Enrelacinconlasconsultasentre2003y2008,segnlasencuestasdecalidaddevidaefectuadas porelDANEenlosrespectivosaos:(1)seobservaunincrementodecercadel20%enlaconsulta al mdico u odontlogo por prevencin. Para los nios menores de 5 aos el incremento fue del 15,7% y para los mayores de 60 aos fue del 32,36%; (2) las consultas al mdico o especialista aumentaron el 54,7%. Para los nios menores de 5 aos el aumento fue del 40% y para los mayores de 60 aos fue del 54,6%. Cabe sealar que todos los grupos de edades aumentaron el accesoalasconsultas. Respecto de las hospitalizaciones entre 2003 y 2008, segn las encuestas de calidad de vida del DANEdelosrespectivosaosseobservaunincrementodecercadel7,6%.Sibientodoslosgrupos deedad muestranunincrementoenlashospitalizaciones,losmenoresde5aosylas(os)jvenes sonlosgruposquepresentanunmayoraumento,el16,5%yel23,3%,respectivamente. Por otra parte, los indicadores de control prenatal mnimo cuatro controles al ao, y el parto institucional sonindicadoresquepermitendeterminarqueparalasmadresgestanteselaccesoha sido positivo. Mientras que, en 1998 tan slo el 65% de las madres gestantes con hijo nacido vivo, se les realizaba 4 o ms controles prenatales, en 2008 dicho porcentaje ascendi a un 83,6%. De igual manera, en el mismo periodo analizado, se han dado mejoras en la atencin del parto institucional, se registra incremento en cerca de 5 puntos porcentuales de dicha atencin, puessepasdeun93,1%aun98,1%(DANE). Si bien hay avances, tambin existen problemas. Una evaluacin de las EPS, ha concluido entre otros aspectos que en el componente de acceso a los servicios present variacin positiva, respecto al estudio anterior. Sin embargo, las variables de informacin sobre red de prestadores, informacin sobre servicios a que tienen derecho e invitacin a programas de promocin y prevencin presentan indicadores bajos y precisa que el 43,7% de los afiliados manifiestan que la EPS a la cual pertenecen no les da la suficiente informacin sobre la red de prestadores que tienen contratada. As mismo, el grado de satisfaccin con la red de prestadores proporcionada por las EPS es calificado entre satisfecho y completamente satisfecho por el 69,5% de los usuarios del rgimen contributivo, el 72,3% en el subsidiado y en total el 71,1%(Defensora del Pueblo, 2009). Sehaconsiderado,comounadeloslimitantesdelaccesoelgastodebolsillodelasfamilias,asen trminoscomparadosconalgunospasesdeAmricaLatinasehaconcluidoque:
En todos los pases el gastocatastrfico parece estar ms asociadoa gastos de bolsillo altos ms que a hogares con escasa capacidad de pago. En cuatro pases, Brasil, Chile, Colombia y Mxico, un hogar con un alto peso del Gasto Bruto en Salud puede gastar ms de 10 veces lo que gasta un hogar promedio. El gasto catastrfico parece estar asociado a gastos de hospitalizacin y gastos en medicamentos, ms que a consultas generales y profesionales. Los gastos catastrficos estn asociados a eventos hospitalarios, fenmeno que permite segmentar a los siete pases en tres grupos. Por
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un lado, tenemos a Chile y Mxico. En estos pases un hogar que experimenta un eventohospitalariopuedevercrecersurazngastoacapacidaddepagoen5y6veces respectivamente.EnelmediotenemosaArgentina,Brasil,ColombiayEcuador,enlos que la razn gastos a capacidad de pago crece entre 2 y 3 veces. Finalmente, en Uruguay, un hogar que experimenta un evento hospitalario slo ve aumentar su razn degastoacapacidaddepagoenapenasun20%(Cepal,2008).
Finalmente, la informacin que se dispone de la red pblica muestra que existe un incremento en la produccin de los hospitales pblicos, aspecto que refleja avances significativos. Por ejemplo, losegresosentre2007y2009seincrementaronen el1,9%.Caberesaltarque deltotaldeegresos en2009el48%sedioenlapoblacinafiliadaalrgimensubsidiado(en2007erael41%)654. Adicionalmente, el sector ha avanzado en el mejoramiento de la oferta en condiciones de difcil acceso, a travs de la implementacin de telemedicina en zonas de difcil acceso. En 2008 se efecto una primera fase con 60 instituciones en la modalidad de telebsica, en 2009 se incluyeron 30 IPS ms y en 2010 entraran 50 adicionales, para 140 IPS pblicas, en lugares apartadosen29departamentosdelpas.Deigualformasefortalecielrecursohumanoensalud, al respecto el gobierno ha trabajado en: (1) apoyo a la relacin docente asistencia, (2) apoyo en la definicin de parmetros y mecanismos de verificacin y evaluacin de los requisitos bsicos para el funcionamiento de los programas de formacin; (3) Programa Becas Crdito, y (4) servicios social obligatorio para garantizar una contribucin de los profesionales en zonas o poblaciones desprotegidas, para recin egresados, sin embargo, se resalta el dficit de recursos humano especializado en especial en algunas regiones del pas donde es requerido, conforme a sus condicionesenelmercado(CendexPUJ,2008). Calidad. Dado que el acceso en trminos del uso se ve condicionado por factores como la mala calidad, se ha avanzado en la consolidacin Sistema Obligatorio de Garanta de la Calidad, con cuatro componentes: (1) Sistema nico de Habilitacin, con condiciones bsicas de operacin de los prestadores, logrando consolidar el registro de entidades prestadoras de servicios y la verificacin gradual de estas condiciones por parte de los departamentos y distritos; (2) Auditora paraelmejoramientodelacalidad;(3)Acreditacinconcondicionessuperioresdecalidaddentro delacualhayveintids(22)IPSdelascualesnuevesonpblicas655;y(4)consolidacinyavanceen el Sistema de Informacin para la Calidad, cuyos resultados apuntan a la construccin de un sistema con indicadores trazadores, con reporte peridico, conforme a los cuales se resalta mejorasenlasinstitucionesprestadorasdeservicios20072009enlaoportunidadenlaasignacin de citas de consulta medicina general de 2,6 das en 2007 a 2,4 en 2009 y la oportunidad en la realizacin de ciruga programada de 12,6 das a 11,7, sin embargo, hay descensos en la oportunidad en la atencin de medicina especializada que paso de 7,5 das a 10 das y la oportunidad en la atencin de urgencias de 26,2 minutos a 28,5minutos (Observatorio deCalidad de la Atencin en salud , 2010). Vale mencionar que adems se ha promovido la Poltica Nacional
DatosreportadosporlasIPSpblicasconformealdecreto2193de2004,basecorteamayode2009. Las IPS acreditadas son: instituto del Corazn (Bucaramanga), Hospital Pablo Tobn Uribe de Medelln, y Hospital General de Medelln Luz Castro Gutirrez de Medelln, ESE Hospital del Sur de Itag, Hospital Pablo VI de Bosa en Bogot, Centro Policlnico del OlayaBogot,CentromdicoIbanacodeCali,ComunidadHermanasDominicasClnicaVistaHermosadeMedelln,ClnicadeOccidente de Bogot, Hospital Universitario Fundacin Santa Fe de Bogot, Fundacin Valle de Lil de Cali; Centro Dermatolgico Federico Lleras Acosta de Bogot, Clnica oftalmolgica de Cali; Hospital Nazaret de Bogot; Hospital departamental Psiquitrico Universitario de Cali; Laboratorio Clnico Continental de Barranquilla, Fundacin Cardioinfantil de Bogot, Fundacin Hospitalaria San Vicente de Paul de Medelln, Hospital Manuel Uribe ngel de Envigado y Fundacin Oftalmolgica de Santander Clnica Calos Ardila Lule Foscal de Bucaramanga,HospitalUniversitariodepartamentaldeNario.
655 654
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de Seguridad del Paciente, diseada y desplegada con el propsito de prevenir y reducir la ocurrenciadeeventosadversosenlasinstitucionesprestadorasyaseguradoras. Eficiencia. Ante todo es preciso sealar que la informacin de Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS) privadas no existe, por ello en el PND se recomienda desarrollar una estrategia en este sentido, as que slo hay disponible el anlisis en relacin con las IPS pblicas. En trminos eficiencia, entre 2002 y 2005 se observaron resultados de la evaluacin de eficiencia nter temporal(DNP,2007),desarrolladaalinteriordelasIPSpblicas(dadoquenohayinformacinde las privadas), comparando los resultados de las instituciones reorganizadas en trminos de eficiencia tcnica relativa, donde se concluye que las instituciones reorganizadas son ms eficientes, sin embargo, las instituciones no reorganizadas han venido mejorando en eficiencia. Es trminos de resultados financieros la informacin reportada por las IPS pblicas656 muestra que hanaumentadosudficitconsolidadototalconrecaudos,noobstantelasIPSreorganizadaslohan disminuido en un 61% entre 2007 y 2009, en tanto que las IPS No reorganizadas lo han duplicado. LospasivosexistentesenlasIPSpblicasasciendena$2billones,hancrecidoel3,4%entre2009y 2007,noobstanteenlasinstitucionesreorganizadaslohandisminuidoun39%.Enestesentido,el Gobierno ha apoyado la eficiencia con procesos de asistencia tcnica, actualizacin tecnolgica, el desarrollo de Zonas francas en salud, as como, proceso de seguimiento y evaluacin, para la retroalimentacindelapoltica. Estrategiasdiferenciadas Si bien las estrategias del sector salud son universales aseguramiento, acceso, salud pblica vacunacin y calidad en la prestacin de los servicios, para lograr reducir las diferencias regionales ser necesario avanzar en acciones no asociadas directamente al sector salud (reduccin de la pobreza, incremento en los aos de educacin, acueducto y alcantarillado, entre otros). Sin embargo, en aquellos departamentos donde la mortalidad materna, mortalidad infantil y en la niez son altas (figuras A IV1 A IV3) las acciones se enfocarn al fortalecimiento de la estrategia AIEPI, al mejoramiento del acceso a los servicios y la implementacin del modelo de atencinintegralinfancia(seccin IV.A.1:Primerainfancia,niezyadolescencia),almejoramiento del acceso a los servicios de salud y la calidad de los mismos, en especial en los programas de control prenatal, as comoacciones de capacitacin a parteras, y actualizacin de conocimientos a losprofesionalesdelasalud;ydecontrolesdecrecimientoydesarrollo. Como estrategia general se espera que a 2014, 260 poblaciones rurales tendrn acceso a atencin mdica bsica, de estas 90 poblaciones contarn adicionalmente con unidades de cuidado intermedio a travs de la prestacin de servicios de telemedicina beneficiando as a la poblacin colombiana que reside en lugares de difcil acceso de nuestra geografa (Proyecto Vive DigitalColombia,2010). Mortalidadinfantilyenlaniez En los departamentos del Choc, Cauca, Nario, Arauca, Vichada, Guaviare, Guaina, Vaups y Amazonas se presentan las mayores tasas de mortalidad infantil y en la niez. Las estrategias que deberndesarrollarseson: El fortalecimiento de la estrategia AIEPI (Atencin Integral a las Enfermedades Prevalentes de laInfancia)iniciarporestosdepartamentos.
ConformealainformacinreportadaporlasIPSPblicassegnelDecreto2193de2004. 635
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Mejorar la cobertura y calidad de la informacin. El DANE deber avanzar en el registro oportuno de las estadsticas vitales, y en particular para el grupo Amazonas (Amazonas, Guaina, Guaviare, Vichada y Vaups), deber disear un mecanismo que permita tener informacindetalladaparacadadepartamentoynoagregada,talcomosepresentahoy. Avanzar en la cobertura de acueducto y alcantarillado en el grupo Amazonas, Guajira, Cauca, CesaryMagdalena,departamentosquepresentanlasmayorestasademortalidadporEDA.
Mortalidadmaterna Los departamentos del Grupo Amazona, Cauca, Caquet, Putumayo, Meta, Choc, Boyac, Arauca, Crdoba, Sucre, Magdalena y la Guajira presentan las mayores tasas de mortalidad materna. Las estrategias para reducir las muertes maternas deben centrarse en el acceso universal657acontrolesprenatalesdecalidad;paraelefectosernecesario: Realizar un Plan de seguimiento, control y prevencin de la mortalidad materna con las EPS que presentan las mayores muertes maternas658: Cabe sealar que todas las EPS deben vincularse a este plan, pero su implementacin y seguimiento iniciar por las presenten las mayorestasas. Acompaamiento y asistencia tcnica al personal especializado en los diferentes niveles de atencin659,alosprestadoresdeserviciosdesalud,pblicosyprivados,paramejoramientode lacalidadenatencinparamadresgestanteseinfantes. Fortalecer la Poltica de Telesalud en sus cuatro componentes: Telemedicina, Teleeducacin, Epidemiologa, y gestin y administracin. Teniendo en cuenta alianzas de instituciones pblicas y privadas, que permitan llegar con un mejor servicio a estas regiones de difcil acceso.Estodebeiracompaadodeunaestrategiadecontinuacapacitacinyactualizacinal personal que presta los servicios de Telesalud, en el uso de las herramientas que le permiten prestarelservicio,tambinmedianteelusodelasTIC. Disear e implementar estrategia que permitan mejorar el control prenatal, se exploraran alternativas como telemedicina, capacitacin de parteras (segn corresponda) o brigadas extramurales. Seguimientoycontrolsobrelosprestadoresdeserviciosendichosdepartamentos Estrategias educativas en las comunidades para inducir demanda, socializar derechos y debereseidentificarfactoresderiesgo.
Segn el SIVIGILA, en el ao 2009, El 46,9% de los casos de muertes maternas no accedi a controles prenatales, el 20,6% no tuvo seguimiento dado que slo asistieron a 3 controles prenatales, de las que accedieron a controles prenatales el 40% fueron atendidos por medico general, el 12,8% por ginecobstetra, el 31% fueron atendidos en IPS de primer nivel de atencin, el 12,8% en IPS de segundonivel,enel60%deloscasosqueaccedieronacontrolprenatalseclasificoelriesgoobsttrico. 658 Segn el SIVIGILA, en el ao 2009, el 56% de las muertes maternas correspondieron a afiliadas al rgimen subsidiado, y el 23% al contributivo. 659 A pesar de que los casos de muertes maternas accedieron en un alto porcentaje en instituciones (85,8%), la mayora en IPS de segundonivel,atendidasporespecialista(ginecobstetra),prevalecenfallasenlaatencin,teniendoencuentaqueel90%delascausas de muerte materna obedecieron a toxemia y la hemorragias del parto, eventos para los cuales se cuenta con tecnologa bsica para el manejo de las mismos, como normas y guas de manejo atencin complicaciones del embarazo, atencin del parto, postparto y del recin nacido, gua del manejo de las hemorragias, y problemas hipertensivos en el embarazo establecidas en la Resolucin 412, e insumos requeridos: medicamentos antihipertensivos, bancos de sangre; sin embargo, no hay la aplicacin correspondiente de esta tecnologa bsicaen las Instituciones Prestadoras de Salud, que de acuerdo a la investigacin de casos obedece a serias dificultades de tipoadministrativoyfinancierosentreaseguradoresyprestadores. 636
657
Promover el cumplimiento de derechos y deberes de la Gestante por parte de los prestadores deservicios. Fortalecer el sistema de vigilancia en salud pblica en estos departamentos, a travs del anlisisyseguimientodecadaunodeloscasosdemuertematerna.
No obstante estas estrategias, es indispensable realizar un estudio que permita identificar los cuellos de botella que generan retraso en estos indicadores, y definir estrategias para acelerar el cumplimiento de las metas de estos indicadores en el marco de los objetivos de desarrollo de milenio. Metasdepartamentales
TablaAIV1
TasaMortalidadInfantilAjustadaDepartamental.2008 2014 Aos Antioquia Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Cauca Cesar Crdoba Cundinamarca Choc Huila LaGuajira Magdalena Meta Nario NortedeSantander Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Arauca Casanare Putumayo SanAndresyProv. GrupoAmazona NACIONAL Fuente:DANEEEVV,clculosDANE 2008 18,68 23,93 16,49 41,18 23,19 14,95 39,93 46,55 38,10 35,19 24,84 73,75 29,54 38,64 32,18 34,64 43,64 23,79 15,45 16,96 22,07 27,60 22,24 15,93 52,25 37,38 36,09 18,09 42,35 20,6 2014 15,91 23,51 13,77 39,80 20,12 12,50 37,12 41,98 35,56 33,57 22,92 66,58 26,20 36,17 30,58 31,32 39,16 21,18 12,04 13,57 20,24 26,01 20,30 14,52 49,91 35,99 33,62 16,97 41,39 17,15 Antioquia Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Cauca Cesar Crdoba Cundinamarca Choc Huila LaGuajira Magdalena Meta Nario NortedeSantander Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima Valle Arauca Casanare Putumayo SanAndresyProv. GrupoAmazona NACIONAL TasaMortalidaddelaniezAjustada Departamental.20082014 Aos 2008 22,76 27,03 17,96 50,14 28,55 18,05 52,42 59,65 45,64 45,40 29,15 95,89 39,19 47,92 39,08 42,74 56,51 27,73 18,88 20,82 24,84 33,89 27,90 19,32 66,04 45,73 49,79 23,26 53,21 24,89 2014 18,49 24,55 13,30 45,69 23,12 14,09 46,33 51,99 39,84 42,64 25,88 79,12 34,48 43,61 35,80 38,06 51,68 24,32 13,81 15,40 20,40 32,19 24,29 15,95 58,85 42,39 44,62 21,14 50,42 19,61
Fuente:DANEEEVV,clculosDANE
637
AnexoIV.B.11:MapasdelaRedparalasuperacindelapobreza extremapordepartamentos
638
AnexoIV.B.12:ReportedebeneficiariosdelaRedparala superacindelapobrezaextremadelRegistronicodeAfiliadosa agostode2010

Nm. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 Nombreprograma Adultomayorfondodesolidaridadpensional Subcuentade solidaridadPSAP Adultomayorfondodesolidaridadpensional Subcuentade subsistenciaPPSAM ProgramaNacionaldeAlimentacinparaelAdultoMayorJuan LuisLondooDesplazados Viviendadeinterssocial Familiasenaccin Familiasguardabosques Jvenesrurales Jvenesenaccin FormacinparapoblacinDesplazada SubsidioEconmicoparaeladultomayor Subsidiointegralparalaconformacindeempresasbsicas agropecuariasatencindesplazados TitulacindeBaldosanivelnacional GeneracindeIngresosVulnerables ReddeSeguridadAlimentaria(ReSA) Formacincomplementaria Formacintitulada OportunidadesruralesServiciostcnicos Alianzasproductivas SubsidiodeViviendaRural ServicioPblicodeEmpleo MatrculadelSectorOficial Subsidioalamatrcula Incentivo MujerCabezadeFamiliaMicroempresaria Hbitatyvivienda ProyectosProductivosADAM ProyectosProductivosMIDAS ProgramasdePazyDesarrollo GeneracindeIngresosparaPoblacinDesplazada LaboratoriosdePaz ConciliacinenDerecho Registroparalalocalizacindepersonascondiscapacidad RegistrodepoblacinDesplazada MatriculaPrivada IniciativasdeInclusinSocialconEnfoquePsicosocial(ISEP) Desarraigados PrimeraInfancia Educacinsuperior MaternoInfantil HogarComunitarioFAMI Mediotiempo Mltiplestiempocompleto Mltiplemediotiempo Grupalestiempocompleto GrupalMediotiempo HogaresComunitariosdeBienestarEmpresariales HogaresComunitariosdeBienestarEmpresariales Hogaresinfantiles 639 Universo poredad 298.326 298.326 298.326 1.932.903 3.153.362 1.932.903 484.254 340.372 2.234.789 298.326 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 2.234.789 2.234.789 1.932.903 1.932.903 1.932.903 2.234.789 865.784 2.234.789 2.234.789 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 1.932.903 3.153.362 3.153.362 865.784 3.153.362 3.153.362 235.373 1.932.903 235.373 15.730 235.373 235.373 235.373 235.373 235.373 235.373 235.373 235.373 Personasdela Porcentaje Redatendidas 9.662 71.077 13.017 84.017 1.202.970 24.745 29.700 2.962 77.140 47 1.367 5.246 12.949 121.004 43.311 6.517 1.747 750 28.467 91.009 579.582 3.841 396 2.048 4.071 3.910 21.197 11.744 18.832 6.344 3.160 64.960 346.577 21.637 408 250 17.044 9.078 1.796 7.174 733 1.040 79 3.784 289 107 5.550 6.119 3,24% 23,83% 4,36% 4,35% 38,15% 1,28% 6,13% 0,87% 3,45% 0,02% 0,07% 0,27% 0,67% 6,26% 1,94% 0,29% 0,09% 0,04% 1,47% 4,07% 66,94% 0,17% 0,02% 0,11% 0,21% 0,20% 1,10% 0,61% 0,97% 0,33% 0,16% 2,06% 10,99% 2,50% 0,01% 0,01% 7,24% 0,47% 0,76% 45,61% 0,31% 0,44% 0,03% 1,61% 0,12% 0,05% 2,36% 2,60%
Nm. 49 50 51 52 53 54 55
Nombreprograma
Lactantesypreescolares JardinesComunitarios DesayunosInfantilesTipoI Recuperacinnutricional ClubesJuvenilesyPrejuveniles Almuerzos Desayunos ProgramaNacionaldeAlimentacinparaelAdultoMayorJuan 56 298.326 99.226 33,26% LuisLondoo 57 Racionesalimentariasdeemergencia 3.153.362 2.438 0,08% 58 Hogaressustitutosparaniezensituacindepeligrooabandono 1.101.157 6 0,00% 59 SubsidioscondicionadosenNutricin 300.349 94.331 2,99% 60 Atencinenunidadesmviles 3.153.362 1.825 0,06% Fortalecimientoalcomponentepedaggicoylaatencinintegral 61 235.373 9.149 3,89% alaprimerainfancia 62 ViviendaconBienestar 3.153.362 21.933 0,70% 63 Lecheparatodos 235.373 5.616 2,39% 64 TradicionalesEmpresarialestiempocompleto 235.373 344 0,15% 65 FamiliarMediotiempo 235.373 17.444 7,41% 66 FamiliartiempoCompleto 235.373 28.431 12,08% 67 FamiliarJornadaAlterna 235.373 11 0,00% Totalatendidos 3.594.425* Fuente:MinisteriodelaProteccinSocial,septiembrede2010. * Se refiere al nmero de servicios otorgados a la poblacin de la Red. El nmero de personas nicas de la Red que fueron atendidas porprogramasdeasistenciasocialesde1.955.664.
Universo Personasdela Porcentaje poredad Redatendidas 235.373 105 0,04% 235.373 2 0,00% 235.373 63.673 27,05% 235.373 8.005 3,40% 743.298 11.137 1,50% 865.784 75.311 8,70% 865.784 185.984 21,48%
Con base en el Registro nico de Afiliados del Ministerio de la Proteccin Social a Agosto 2010, de las 3.153.362personasacompaadasporlaRedparalasuperacindelapobrezaextrema660,el62%(1.955.664 personas)harecibidoalgnprogramadeasistenciasocial. Slo 4 de los 67 programas, presentan niveles superiores al 30% de beneficiarios de la Red y la mitad de los programas focalizan la asignacin de su oferta por debajo del 1%. Para calcular la focalizacin se estimaron los rangos de edad que le aplican a cada programa. Es posible que varios programas apunten a un mismo rangodeedad.
AnexoIV.B.13:EstadodeLneaBaseFamiliarNacional
Totalde familiasque aplican(A) 1.500.000 917.804 1.500.000 310.868 1.164.375 1.162.935 1.150.899 438.396 929.591 1.411.496 539.570 853.030 Nacional No.familias %familiasque queno nocumplen cumplen(B) (B/A) 365.972 24,40% 820.887 89,40% 1.403.774 93,60% 214.642 69,00% 339.394 29,10% 1.136.130 97,70% 1.124.094 97,70% 270.641 61,70% 207.850 22,40% 354.426 25,10% 358.717 66,50% 48.028 5,60%
Dimensin
Logro 1.Documentosdeidentificacin 2.Libretamilitar 3.InformacindeSISBEN 4.Sustentodeadultosmayores 5.Ocupacinosustento(mayoresde15aos) 6.Capacidadespersonalesparalaempleabilidad 7.Activosdelhogarparadesarrollaractividadproductiva 8.AtencinIntegralanios 9.Vinculacindeniosalsistemaeducativo 10.Alfabetizacindeadultos 11.Educacinsuperioroformacinparaeltrabajo 12.Trabajoinfantil
Identificacin
IngresosyTrabajo
Educaciny Capacitacin
660
InformacindeAcompaamientoFamiliarRedparalasuperacindelapobrezaextremaconcortemarzo2010cargadoalRUAF. 640
Dimensin
Logro
13.Afiliacinensalud 14.AccesoapromocinenSalud 15.Conocimientodemtodosdeplanificacin 16.Vacunacindenios Salud 17.Atencindemujeresgestantes 18.Deteccintempranadealteracionesdecrecimiento 19.Prevencindecncerdecuellouterinoymama 20.Rehabilitacinyayudastcnicasdediscapacitados 21.Hbitosparalaalimentacin 22.Consumodealimentosvariadosydemanera Nutricin saludable 23.Lactanciamaternaexclusiva 24.Aguapotable 25.Manejodebasuras 26.Sistemadeenergaconvencionaloalternativa 27.Espaciosdiferenciadosenlavivienda 28.Hacinamiento Habitabilidad 29.Pisosdelavivienda 30.Implementosparadormiryalimentarse 31.Sistemadecomunicaciones 32.Materialesadecuadosdelavivienda 33.Iluminacin,ventilacinnaturalyprivacidad 34.SeguimientoalPlanFamiliar 35.Atencinvctimasdeviolenciaintrafamiliarysexual 36.Participacincomunitaria DinmicaFamiliar 37.Pautasdecrianzahumanizada 38.Normasdeconvivenciafamiliaryresolucinde conflictos 39.Cuidadodelapersonaensituacindediscapacidad 40.Ahorrodelafamilia Bancarizaciny 41.Conocimientodeserviciosfinancieros Ahorro 42.Crdito(mecanismosformalesogruposdeahorroy crdito) 43.Conocimientodemecanismosderesolucinde conflictos AccesoalaJusticia 44.Atencindeoperadoresdejusticia 45.Acompaamientoafamiliaensituacinde desplazamiento
Totalde familiasque aplican(A) 1.500.000 1.500.000 1.499.327 415.763 40.620 749.970 1.268.684 378.693 1.500.000 1.499.992 42.996 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.500.000 1.499.691 516.837 1.500.000 391.364 1.500.000 1.500.000 221.981 1.497.722 117.447 329.636
Nacional No.familias %familiasque queno nocumplen cumplen(B) (B/A) 383.539 25,60% 475.346 31,70% 482.710 32,20% 218.407 52,50% 14.814 36,50% 254.383 33,90% 954.791 75,30% 269.290 71,10% 938.527 62,60% 1.496.703 20.791 581.571 427.606 197.741 628.994 908.095 495.682 686.573 721.292 1.201.568 1.179.532 1.500.000 1.228.677 926.769 326.421 1.076.383 248.291 1.431.982 113.607 116.292 1.175.653 41.356 0 99,80% 48,40% 38,80% 28,50% 13,20% 41,90% 60,50% 33,00% 45,80% 48,10% 80,10% 78,60% 100,00% 81,90% 61,80% 63,20% 71,80% 63,40% 95,50% 7,60% 52,40% 78,50% 35,20% 0,00%
641
AnexoIV.B.21.Mapassobrepoblacinvctima deldesplazamientoforzadoporlaviolencia
FiguraAIV5.ndicedepresinderecepcindepoblacinvctima deldesplazamientoforzadoporlaviolencia
642
FiguraAIV6.Expulsindelapoblacinvctimadeldesplazamientoforzadoporlaviolencia
643
Departamento Amazonas/Putumayo Antioquia Arauca/Vichada Atlntico Bogot Bolvar Boyac/Cundinamarca Caldas/Quindo/Risaralda Caquet Cauca Cesar Choc Crdoba Guaina/Guaviare/Vaups Huila/Tolima LaGuajira Magdalena Meta Nario Santander/Nortede Sucre ValledelCauca TotalNacional
AI 80,62 63,60 76,57 68,99 68,17 84,65 81,55 73,82 77,65 87,99 79,28 76,02 92,33 71,31 77,09 43,69 75,71 74,96 81,27 68,32 67,01 76,92 73,91
AHE 38,12 20,54 14,60 18,25 67,63 33,64 37,16 65,37 27,15 24,08 38,12 18,18 20,87 8,65 48,82 44,48 34,04 16,00 8,15 34,52 20,48 31,72 33,98
IDENT 95,18 97,54 97,19 97,47 95,26 91,08 95,13 96,33 94,83 98,33 94,79 93,15 94,63 93,26 96,99 96,02 94,72 95,32 87,75 94,81 95,02 95,25 98,02
AnlisisdeEstadodeGEDenelTerritorio EDUC AFILIACION APSICO ALIMENT REUNIF VIV 6,73 68,65 88,34 64,27 85,20 100,00 81,76 84,82 51,66 86,57 93,59 23,39 73,88 81,60 48,49 94,64 77,17 14,95 3,45 86,73 86,38 80,31 91,06 100,00 71,57 65,94 72,31 92,07 96,49 16,77 5,92 75,31 87,87 64,80 97,01 100,00 75,19 76,80 61,48 95,55 94,02 22,64 78,78 87,28 62,16 92,16 98,77 32,12 6,07 71,63 89,72 73,38 85,19 100,00 74,71 79,65 53,08 90,50 93,73 19,88 15,80 75,61 87,11 54,48 91,62 100,00 77,47 97,11 51,20 92,58 90,28 5,35 6,75 81,79 72,04 40,88 98,71 100,00 92,44 58,67 81,38 100,00 1,16 71,20 74,26 80,66 48,03 97,49 37,96 33,38 1,24 72,63 89,99 64,60 96,58 100,00 8,46 79,13 93,09 39,16 92,44 100,00 19,26 75,91 76,33 44,01 96,27 100,00 92,41 47,37 91,41 _ 8,07 72,50 72,95 87,20 47,81 96,93 86,48 26,42 15,23 76,46 92,56 56,19 95,33 100,00 75,12 77,31 49,39 96,04 98,85 11,04 87,80 53,36 5,40 95,54 15,89 74,50
AnexoIV.B.22.ResultadosIGED
SEG 84,93 93,78 96,93 97,90 88,08 92,98 94,54 92,89 93,20 88,42 95,81 94,27 96,77 94,09 89,61 94,36 96,54 94,24 93,86 93,77 97,15 91,45 88,80
LIB 98,32 97,86 99,40 98,84 98,21 97,79 99,20 97,44 97,88 99,43 98,68 97,85 96,54 95,97 98,79 97,87 98,44 99,45 97,83 98,16 98,33 94,50 98,05
INT 86,58 91,19 94,86 98,06 84,70 91,40 89,96 91,87 95,05 95,07 95,29 97,54 97,02 93,19 79,33 92,70 95,40 97,27 89,66 92,10 94,55 85,93 92,00
VIDA 98,47 98,85 99,00 99,49 99,45 99,60 99,29 99,26 98,96 98,98 100,00 98,69 97,97 99,73 98,73 98,75 98,91 99,78 99,62 98,81 97,98 93,80 98,84
TGP 59,18 52,11 56,17 58,76 56,61 51,68 57,91 55,80 56,46 58,78 56,15 48,58 54,20 57,81 60,18 59,57 50,91 54,62 54,24 58,82 54,69 59,12 56,37
TO 48,44 39,47 44,55 47,18 46,06 44,19 45,36 42,12 43,12 50,20 49,11 40,31 46,15 46,51 49,33 51,83 41,58 46,02 48,48 49,74 44,03 42,98 45,76
TD 18,16 24,27 20,68 19,71 18,62 14,50 21,68 24,52 23,63 14,61 12,55 17,01 14,85 19,56 18,03 12,98 18,33 15,74 10,62 15,44 19,49 27,29 18,81
Fuente:InformedeGobiernoNacionaldelasegundamedicindelosindicadoresdeGED. SIGLAS: AI: Ayuda Inmediata; AHE: Atencin Humanitaria de Emergencia; IDENT: Identidad; EDUC: Educacin; AFILIACIN: Afiliacin al SGSS; A PSICOS: Atencin Psicosocial; ALIMENT: Alimentacin; REUNIF:Reunificacinfamiliar;VIV:Vivienda;VIDA:Vida;SEG:Seguridad;LIB:Libertad;INT:Integridad;TGP:TasaGlobaldeParticipacin;TO:TasadeOcupacin;TD:TasadeDesempleo.
644
AnexoIV.B.23.EsquemadelaPolticaparapoblacinvctimadeldesplazamiento forzadoporlaviolencia
(Reformulacindelao2009)
Fuente:AccinSocial
645
AnexoIV.B.24 AnlisisdeelgradodeGoceEfectivodeDerechosdelaPoblacin VctimadelDesplazamientoForzadoporlaViolenciaencadaunode losdepartamentos

Elpropsitodeesteanlisisesestablecerundiagnsticoestratgicoconrespectoalasdiferencias existentesentrelosdepartamentos,frentealgradodecumplimientodelGEDdelaPVDFVencada unodelosterritorios. Lasfuentesdeinformacinutilizadasparaelpresenteanlisisson: El Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD)661: Administra la informacin sobre la PVDFV, reconociendo sus caractersticas sociodemogrficas, culturales, geogrficas (expulsin yrecepcin),elementosquesirvendesoporteparasuatencinintegralydiferenciada. Los resultados de indicadores de Goce efectivo de Derechos662: Mide el nivel de cumplimiento de los derechos. La fuente de informacin corresponde a la segunda encuesta para el clculo delosindicadores(primerseguimiento)realizadaporelGobiernonacionalenjuliode2010.
Es necesario precisar que los indicadores de GED fueron calculados de manera departamental, agrupando en algunos casos a departamentos de manera representativa para el levantamiento de la informacin, por lo anterior, los resultados son indicativos y corresponden a la dinmica de los territoriosagrupados. 1. GoceEfectivodeDerechosenlosDepartamentosdeColombia En lo relacionado con el comportamiento de los indicadores de GED de la PVDFV, a continuacin se presenta un anlisis en tres grupos de derechos. Esta clasificacin tiene como soporte la segundamedicindetalesindicadoresyreflejaelavanceorezagodelosmismos. Primergrupo Para los derechos de Identidad, Salud, Educacin, Alimentacin y Reunificacin Familiar, de acuerdo con los indicadores de GED, se evidencian resultados positivos y en consecuencia, se continuarnymejorarnlasmedidasexistentes.
Fecha de corte: 31 de julio de 2010. Registro oficial del Gobierno nacional (Accin Social). Tom como fuente de informacin el Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD. Los datos estadsticos arrojados por el RUPD provienen de la tabulacin de la informacinquesetieneenelsistemadeinformacindepoblacindesplazada(SIPOD). 662 LosIndicadoresdeGEDparaPVDFVtienencomofinevaluarlosresultadosalcanzadosenmateriadederechosdelaPVDFV.Eldiseo yformulacindedichosindicadoresfuelideradoporelGobiernonacionalyadoptadoporlaCorteConstitucionalmedianteelAuto116 de2008,ypartideunprocesoenelqueparticiparonactorescomoACNUR,ComisindeSeguimientoyelMinisterioPblico.Elprimer clculodeestosindicadores(lneadebase)serealizenoctubrede2008.Elsegundoclculo(primerseguimiento)serealizenjuliode 2010.EluniversodeestudioparaestasdosencuestasfuelaPVDFVincluidaenelRUPD. 646
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FiguraAIV7IndicadoresGEDdecontinuidadymejoramiento
Fuente:DNPAccinSocial2010
En todas los departamentos se reflejan esfuerzos para la Identificacin de la PVDFV (indicadores por encima del 90%). Sin embargo, se aprecia que en Nario y Bolvar se presenta un rezago en relacinconlosdemsyqueelDepartamentodelCaucaesquinpresentaelindicadormsalto.
FiguraAIV8.IndicadoresGEDdecontinuidadymejoramiento
Encuantoalaafiliacinasalud,losdepartamentosdeCrdoba,MetaylaciudaddeBogottienen indicadores por debajo del promedio nacional (87%), sin embargo, Choc presenta el indicador msaltodelpas.
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Con respecto a Educacin, Antioquia, Atlntico y Crdoba obtuvieron un resultado por encima del 80% mientras que los departamentos de Amazonas, Caquet, Guaina, Guaviare, Putumayo y Vaupspresentanrezagosenelcumplimientodeesteindicador.
Frente al indicador de alimentacin ocurre algo similar al derecho de educacin, pues los departamentos de Amazonas, Caquet, Guaina, Guaviare, Putumayo y Vaups muestran los indicadores ms bajos, cabe anotar que la mayora de la poblacin de dichos departamentos pertenece a comunidades indgenas, lo que implica que la atencin brindada debe tener un enfoquediferencial.Porotrolado,Crdoba,HuilayTolimaarrojanlosmejoresresultados.
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Por ltimo, el indicador de reunificacin familiar evidencia que Huila, Tolima y Nario tienen una grandiferenciafrentealosdemsdepartamentos,puesdemanerageneral,losotrosmuestranun buencomportamientoenesteindicadorylamayoracumpleenun100%. Segundogrupo Los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad, son de cumplimiento inmediato por su trascendencia fundamental, por lo cual, a pesar de que los indicadores muestran resultados por encimadel80%,seconsideraquelosmismossoncrticoseinaceptablespuesenestecasodebera serdel100%.
FiguraAIV12.IndicadoresGEDdeproteccin
Fuente:DNPAccinSocial2010 SEG:Seguridad;LIB:Libertad;INT:Integridad;Vida:Vida.
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En materia de Seguridad e Integridad los indicadores evidencian que departamentos como Amazonas, Tolima, Huila y la ciudad de Bogot tienen los niveles ms bajos de cumplimiento en relacin con las dems, mientras que Atlntico presenta los mejores resultados. Cabe anotar, que aunque los porcentajes sean altos en cada uno de los indicadores de proteccin de la PVDF, la existencia de una diferencia frente al 100% solo se puede entender como un grave incumplimiento, teniendo en cuenta que estamos hablando de derechos cuya vulneracin puede implicarviolacionesalosDDHHoinfraccionesalDIH. Tercergrupo Est conformado por aquellos derechos que a partir de la medicin, se puede concluir que requieren de estrategias de fortalecimiento y ajuste en las polticas establecidas, los cuales son subsistenciamnima,vivienda,generacindeingresosyabordajepsicosocial.
FiguraAIV13.IndicadoresGEDdefortalecimientoyajuste
Fuente:DNPAccinSocial2010 AI:AyudaInmediata;AHE:AtencinHumanitariadeEmergencia
El derecho de subsistencia mnima est compuesto por dos indicadores, el primero el que se refierealaayudainmediatayelsegundo,elquemidelaatencinhumanitariadeemergencia. Tal y como lo muestra la grfica, el primero alcanza un nivel de cumplimiento mayor frente al segundo. Elindicadorquemidelaayudainmediata,muestraresultadosfrentealprimerapoyoquerecibeel hogar una vez ha sido vctima del desplazamiento, mientras que el segundo, hace referencia a la intervencin del Gobierno a travs de la ayuda humanitaria de emergencia. Los departamentos que presentan el indicador ms bajo en subsistencia mnima en relacin a los dems son Arauca, Guaina,Guaviare,NarioyVichada.
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En materia de Vivienda, el indicador de GED arroja de manera general, resultados bajos en todos los departamentos. Caldas, Huila, Norte de Santander, Quindo, Risaralda, Santander y Tolima son las Entidades departamentales en donde se evidencia un avance frente al goce efectivo de este derechoporpartedelaPVDFV.
La tasa de desempleo se utiliz en esta medicin para establecer el nivel de cumplimiento del indicador de generacin de ingresos de la PVDFV, sin embargo, cabe sealar que es un indicador queseencuentraenrevisinparasufuturamedicin. Las mayores tasas de desempleo de la PVDFV se encuentran en los departamentos de Antioquia, Boyac, Caldas, Cundinamarca, Quindo, Risaralda y Valle del Cauca y las menores tasas son observadasenBolvar,CesaryNario.
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Respecto al abordaje psicosocial, los esfuerzos se deben enfocar en los departamentos de Arauca, Crdoba, Magdalena y Meta, pues son los que presentan un rezago frente a departamentos como Atlntico(80,3),Bogot(72,3)yCaquet(73,3)loscualesarrojanlosindicadoresmsaltos.
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AnexoIV.C.11 ProtocolizacindelaConsultaPreviaal PlanNacionaldeDesarrollo20102014conGrupostnicos

El Gobierno Nacional a travs de diferentes ministerios y entidades protocoliz la consulta previa delPlanNacionaldeDesarrollo20102014:Prosperidadparatodosconlosgrupostnicos,atravs de las siguientes respuestas institucionales y acuerdos, los cuales se trascriben de las actas firmadasporelGobiernonacionalylosrepresentantesdelosgrupostnicos. 1. RespuestainstitucionalalaspropuestasdelPuebloRrom(Gitano)
MinisteriodelInteriorydeJusticia 1. En el marco de la Comisin Nacional de Dilogo con el grupo tnico Rrom, el Ministerio del Interior y de Justicia, avanzar en la formulacin de un proyecto de ley para el grupo tnico Rromquerespondaasusparticularidadespropias. 2. El Ministerio del Interior y de Justicia, coordinar con las diferentes entidades del nivel gubernamental para que dentro de la estructura interna de cada entidad exista una dependencia encargada de atender los asuntos relacionados con la poblacin Rrom o gitana desdeelmarcodelascompetenciasdecadaunadeellas. 3. Se avanzar con la expedicin de un decreto con fuerza de ley, para regular los derechos y garantasdelasvctimaspertenecientesalapoblacinRromenlorelativoa: a. Generar el marco legal de la poltica pblica de atencin, reparacin integral y de restitucin de tierras de las vctimas pertenecientes a la poblacin Rrom, de conformidad con la Constitucin Poltica, los instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, las leyes, la jurisprudencia, los principios internacionales a la verdad,lajusticia,lareparacinylasgarantasdenorepeticin. b. En la elaboracin de las normas con fuerza de ley que desarrollen la poltica pblica diferencial para las vctimas pertenecientes a la poblacin Rrom, el Gobierno nacional consultar a los pueblos tnicos a travs de las autoridades y organizaciones representativas bajo los parmetros de la jurisprudencia constitucional, la ley yel derecho propio,conelfindedarcabalcumplimientoalderechofundamentaldelaconsultaprevia. La metodologa de la consulta previa para la elaboracin de las normas con fuerza de ley que desarrollen la poltica pblica diferencial para las vctimas pertenecientes al grupo tnico Rrom, ser concertada entre el Gobierno nacional y ste grupo tnico a travs de lasautoridadesyorganizacionesrepresentativas. MinisteriodeEducacinNacional 1. En coordinacin con las secretarias de educacin de las entidades territoriales certificadas orientar en el marco de su poltica de inclusin y equidad, la atencin pertinente a la poblacin estudiantil Rrom, dando continuidad a la propuesta de ofrecer una educacin pertinente que responda a las caractersticas, necesidades y aspiraciones de este grupo, buscandofortaleceratravsdeproyectosetnoeducativos,laformacindemaestros,eldiseo de currculos interculturales, concertados con sus comunidades, la produccin de materiales bilingesylarevitalizacindelaslenguaspropias.
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2. Promover la atencin educativa a esta poblacin en coordinacin con las secretaras de educacindelasentidadesterritorialescertificadas. 3. Promover la adecuada caracterizacin de las personas pertenecientes al pueblo Rromgitano enelreportedematrcula. 4. Promover la construccin de currculos interculturales en las instituciones educativas que atiendenpoblacinRrom 5. ElIcetextendrencuentaalapoblacinRromeneldiseodesuspolticasdepromocindela educacinsuperioratravsdelotorgamientodecrditoseducativos. InstitutoColombianodeBienestarFamiliarICBF 1. Por medio del Convenio Nm. 288 firmado entre el ICBF y el SENA, se focaliza y gestiona la inclusin de beneficiarios(as) del ICBF a los planes de formacin del SENA, priorizando las poblaciones de Grupos tnicos y con base a los diagnsticos, investigaciones y balances de coberturas logrados, se podr aumentar de manera diferencial la inclusin de personas del Pueblo Rrom beneficiarias del ICBF, a las diferentes propuestas educativas ofertadas por el SENA, as como analizar las posibilidades de apertura curricular, en reas de formacin caractersticasdelossaberesyoficiostradicionalesdelaculturagitana 2. El ICBF con el propsito de brindar una atencin diferencial pertinente, viene realizando esfuerzos para actualizar los lineamientos de acuerdo a las particularidades culturales de los grupos tnicos, mediante ejercicios de formacin multicultural a nivel intrainstitucional, proporcionando herramientas de comprensin tericoprcticas a los servidores pblicos de lasdiferentesdependenciasyRegionales,detalmaneraquelacomplejidadhistricoculturaly normativa del tema, pueda ser de conocimiento y abordaje transversal al funcionamiento del Instituto. 3. El ICBF brindar atencin diferencial pertinente en primera infancia de acuerdo a lo establecido en el Comit Intersectorial de Atencin Integral para la Primera Infancia liderado porlaPresidenciadelaRepblica. 4. El ICBF viene trabajando en el proyecto de apoyo al Fortalecimiento de Familias de Grupos tnicos a travs del cual se adelantan procesos y acciones que favorecen el desarrollo de las familias de comunidades Indgenas, Afrocolombianas, Raizales y Rrom, reafirmando sus identidades culturales, usos y costumbres y fortaleciendo sus estructuras socioeconmicas y polticas, de tal forma que permitan mejorar sus condiciones de vida y posibiliten su crecimientocomopersonasygruposcapacesdeejercerlosderechosquelessoninherentes. 5. El ICBF podr concertar con las autoridades tradicionales Rrom las intervenciones realizadas a travsdeesteproyectoparaapoyaralasdiferentescomunidades(kumpeys)quesefocalicen conrespectoasusituacindevulnerabilidad,gestionesorequerimientosespecficos. Los objetivos de este programa con las comunidades de grupos tnicos, se direccionan hacia dos mbitos fundamentales: (1) apoyar procesos econmicos y productivos en el rea de soberana alimentaria, y (2) favorecer iniciativas en las comunidades de recuperacin cultural. Para tales efectos, se parte de comprender las particularidades socioculturales de las comunidades de grupos tnicos apoyadas y por supuesto, del potencial sapiencial y acervo culturaldesubsistenciaintrnseco,queenellasreside. 6. En el marco del proceso de construccin de minutas diferenciales con enfoque tnico que se ha venido desarrollando por el ICBF, se podr trabajar en la inclusin de saberes y tradiciones
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gastronmicas de este pueblo en los programas que posean servicios de complementacin alimentariaquetengancoberturaaestapoblacintnica. 7. Analizar las coberturas de atencin a adultos mayores gitanos del Programa de Adulto Mayor, JuanLuisLondoodelaCuestayconcertarlamodalidadapropiadaparasuatencinconforme asusparticularidadesculturalesRacinServidaoRacinparaPreparar. DepartamentoNacionaldePlaneacinDNP 1. Promover la Comisin Nacional de Dilogo como el mecanismo para facilitar la interlocucin del Pueblo Gitano con el Gobierno nacional, en el marco del Decreto 2957 de 2010, el cual en elartculo10creadichainstancia. 2. Apoyar, en el marco de sus funciones, las gestiones para la implementacin de los lineamientosestablecidosenelDecreto2957de2010. 3. AcompaaralMinisteriodelInteriorydeJusticiaenelprocesodeconstruccinconcertadadel proyectodeleyparaelgrupotnicoRrom. ServicioNacionaldeAprendizajeSENA 1. El SENA con el fin de brindar capacitacin para el trabajo en igualdad de condiciones pone a disposicin de esta poblacin la oferta del formacin del Programa Jvenes Rurales Emprendedores, en donde se desarrollan proyectos enfocados a seguridad alimentaria, confecciones, artesanas y dems que incidan en la generacin de nuevas alternativas econmicas y productivas, para esto se establecer contacto con los lderes del Pueblo Rrom encadaciudaddonderesidenconelfindeconcertarlosproyectosadesarrollar. 2. A travs del Servicio Nacional se les brindar talleres de orientacin ocupacional que les permita identificar su perfil ocupacional, intereses ocupacionales, con el fin de identificar sus necesidades de formacin que les permita mejorar sus niveles de empleabilidad e insercin laboral. MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo ElMinisteriodeComercioIndustriayTurismo,promoverentrelasorganizacionesdelapoblacin Rrom, las polticas, programas, proyectos e instrumentos que coadyuven a su desarrollo empresarialyproductivo.Demaneraespecfica: 1. Promocionar el acceso a los servicios no financieros del Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Mediana Empresas FOMIPYME , como instrumento que apoya el fortalecimiento de unidades productivas mediante la entrega de recursos de cofinanciacin para el fortalecimiento en las siguientes reas: mejoramiento productivo y de gestin empresarial, innovacin, desarrollo y transferencia tecnolgica, promocin y acceso a tecnologas de informacin y comunicacin (TIC),logsticaempresarial,mercadeoycomercializacin,entreotras663.
ElFondoFomipymeesunacuentaadscritaalMinisteriodeComercio,IndustriayTurismoqueentregarecursosnoreembolsablesa las entidades oferentes de servicios empresariales y a las Micro, Pequeas y Medianas Empresas; previo el cumplimiento de los requisitosestablecidosenelmanualdeoperacindelfondo.LosrecursosdelFomipymenoseentreganparaningunodelossiguientes tems: Capital semilla para creacin de negocios, por lo tanto no entrega recursos para maquinaria, equipos y herramientas de trabajo. Tampoco entrega recursos para pago de sueldos, pago de servicios pblicos, compra de materias primas, compra de insumo, pago de arriendos, adecuaciones locativas o cualquier obra fsica. De acuerdo con la forma de operacin del Fomipyme, los recursos se entregan para: capacitaciones administrativas, tcnicas y de gestin gerencial, siempre y cuando no puedan ser atendidas por el SENA; asistencia tcnica, transporte y logstica para participacin en ferias y eventos comerciales; certificaciones en Buenas prcticas 655
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2. Fomentar el conocimiento y aplicacin de la normativa y los instrumentos que facilitan la formalizacin empresarial y la generacin de empleo; lo cual redundar en el reconocimiento legal de las organizaciones comerciales del pueblo gitano y la comercializacin de sus productosdeformalegal. 3. Fomentar el conocimiento de los mecanismos e instrumentos legales para el apoyo al emprendimiento. En particular fomentar el conocimiento sobre las Redes Regionales de EmprendimientoquefuncionanenlosdepartamentosdemayorpresenciadepoblacinRrom, sus actores, los instrumentos de apoyo y la Red acadmica que provee servicios de acompaamientodesdelaconcepcindeunainiciativaempresarialhastalapuestaenmarcha delaempresa. 4. Promover el acceso a los servicios financieros, en particular el Programa Banca de las Oportunidades, un programa de inversin administrado por Bancldex , que tiene como objetivo promover el acceso al crdito y los dems servicios financieros a las familias de menoresingresos,micro,pequeasymedianasempresas,yemprendedores. MinisteriodelaProteccinSocial 1. Garantizareldiseoeimplementacindeaccionesdepromocindelasalud,prevencindela enfermedad, diagnstico, tratamiento y rehabilitacin, basadas en la Atencin Primaria en Salud, con enfoque diferencialy criterios de calidad. Estas acciones debern contar con la participacindelpueblogitano,conelfinlograrlaadecuacinsocioculturaldelosservicios. 2. A travs del Ministerio de la Proteccin Social, se garantizar la creacin y puesta en marcha de una mesa de concertacin para abordar de manera integraly universal las necesidades de saludyseguridadsocialdelpuebloRrom. AgenciaPresidencialparalaAccinSocialylaCooperacinInternacionalAccin Social 1. Accin Social a travs de la Estrategia para la superacin de la Pobreza JUNTOS avanzar en la identificacin de la poblacin Rrom en el pas, en la caracterizacin de las necesidades ms apremiantes de la poblacin, y en estimular en las entidades pertenecientes a la estrategia, la concrecindecompromisosquefomentenelmejoramientodesuscondicionesdevida 2. La Estrategia JUNTOS, en concordancia con el Plan de acciones afirmativas para la pervivencia del pueblo Rrom Gitano de Colombia, pondr a disposicin de los entes territoriales y de
de manufacturas; HACCP, registro Invima, cdigo de barras, procesos de patentamiento; diseo y desarrollo de productos y procesos; diseodeempaques;accesoatecnologasdeinformacin;transportedelequipoejecutorqueacompaalaimplementacindeunplan de negocio para crear una unidad productiva o para fortalecerla; diseo de prototipos; Honorarios de personal no calificado para el desarrollodeactividadesespecficasdelproyecto;gastosdealimentacinparaelpersonalnocalificadoylosbeneficiariosdelproyecto durante las capacitaciones y asistencias tcnicas; acompaamiento requerido para la presentacin de los planes de negocios a las entidadesfinancierasyparaeldesarrollodelainversin(postcrdito),entreotros. Paraaccederalos recursoseconmicosdelFondo FOMIPYME,debehaberunproponentedebidamente constituidoantelaCmarade Comercio, que puede ser cualquiera de las siguientes entidades: Las Micro, Pequeas y Medianas Empresas en forma individual o asociada; las organizaciones de apoyo a las empresas como por ejemplo, la Cmara de Comercio, Asociaciones de Productores,Organizaciones de Economa Solidaria, Cajas de Compensacin Familiar, entre otros. La ruta para postularse para acceder al apoyo econmico del Fondo Fomipymees la siguiente: (1) El proponente se informa sobre las convocatorias vigentes y los trminos de referencia que son publicados en la pgina web. de este Ministerio: www.mincomercio.gov.co, desarrollo empresarial logo FOMIPYMEM; (2) Para participar las entidades debern estar legalmente constituidas ante la Cmara de Comercio con un tiempo de existencia de dos aos, lo cual deber acreditarse con el respectivo certificado de existencia y representacin legal, vigente y con un antigedad no mayor a 90 das. Para formular el proyecto, en la pgina www.mincomercio.gov.co desarrollo empresarial convocatorias Fomipyme; se encuentra la lista de estructuradores de proyectos y toda la informacin del Fomipyme. Los proyectos se formulan,deacuerdoalosformatosdelFomipymecontenidosenlaGuaparapresentarpropuestas 656
las entidades del orden nacional y local la informacin pertinente de la Lnea de Base Familiar disponible en el Sistema de informacin InfoJUNTOS, con el fin de caracterizar y visibilizar las necesidadesmsapremiantesdelasfamiliasRromvinculadasalaestrategia. 3. Con el fin de cualificar el proceso de acompaamiento familiar y comunitario brindado a las familias Rrom (gitanas) vinculadas a JUNTOS, se estimular, en el trabajo con las entidades pertenecientes a la Red, la concrecin de los compromisos sectoriales establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo en aras de fortalecer la organizacin y la cultura propia de los Rrom (gitano), la intervencin institucional con acciones diferenciales y las capacidades territoriales encaminadas a mejorar sustancialmente las condiciones de vida, impulsar la inclusin social y su desarrollo, especficamente con aquellas familias y Kumpay que tengan representatividad enJUNTOS. MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial 1. Garantizar acceso preferente al otorgamiento de subsidio para vivienda para quienes sean candidatos a la Bolsa de Ahorro Voluntario Contractual con Evaluacin Crediticia Favorable. El AhorroVoluntarioContractualesunproductoquebuscaqueloshogarescreenunaculturade ahorroycrdito,detalformaquesecomprometenarealizaraportesmensualesdurantetodo unaopormontosdeterminadosderivadosdesusingresosmensualesaproximados.Luegode un ao de ahorro cumplido, el ahorrador no slo podr aplicar a crdito, sino que podr ser beneficiario del Subsidio Familiar de Vivienda, siendo este otorgamiento preferente para el puebloRrom. MinisteriodeCultura 1. El Ministerio de Cultura cuenta con la Poltica Pblica Cultural para el Pueblo Gitano y avanza ensuimplementacin. 2. El Ministerio de Cultura en articulacin con los dems ministerios promover la celebracin del da internacional Rrom; as mismo, implementar la Ley 1381 de 2010, como el desarrollo de acciones encaminadas a la proteccin integral de su identidad cultural. As mismo, promovercomopatrimonioinmaterialdelahumanidad,unodelosmecanismosreconocidos para la resolucin de conflictos de manera civilizada milenaria como es la de justicia propia o derecho consuetudinario de usos y costumbres a la Kriss Rromani, cindose a lo establecido enlaLeydePatrimonio(Ley1185de2008). 2. AcuerdosconlosPueblosIndgenas
DepartamentoNacionaldePlaneacinDNP 1. El Departamento Nacional de Planeacin crear con recursos de su presupuesto una bolsa de fomento para el desarrollo propio de los Pueblos Indgenas. Las prioridades de inversin de esta bolsa se definirn de manera concertada con los pueblos indgenas y sus organizaciones en el marco de la Mesa Nacional de Concertacin. Esta bolsa debe estar en funcionamiento a partir del 1 de enero del ao 2012. Esta bolsa tendr un monto inicial de $4.000 millones con un incremento hasta alcanzar $5.000 millones, anualmente segn la gestin y ejecucin del mismo. 2. El Gobierno nacional formular la Poltica Pblica Integral para Pueblos Indgenas concertada con las autoridades y sus organizaciones representativas en el marco de la Mesa Nacional de Concertacin, la cual se aprobar mediante un documento CONPES, a ms tardar dentro de los
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doce meses siguientes a la aprobacin de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Para este propsito,elGobiernogarantizarlaconsultayconcertacindeestapolticaeincluirunplan de accin de corto a mediano y largo plazo con programas, proyectos y recursos para la adopcindelapoltica. 3. ElGobiernonacionalrevisarelmarconormativoactualenun trminodetresmesesdespus de aprobada la ley del Plan Nacional de Desarrollo, en lo referente al Sistema General de Participaciones, a fin de trasferir de manera directa los recursos a los resguardos indgenas a travs de sus autoridades. As mismo, el Gobierno propondr dentro del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo que los recursos del SGP sean de libre inversin de acuerdo a las prioridadesquedefinanlospueblosindgenas,enlosplanesdevida. 4. En el desarrollo legal del Acto Legislativo sobre el Sistema General de Regalas, el Gobierno nacional propondr mecanismos que permitan que dentro del ejercicio de priorizacin de proyectos de inversin que sern financiados con los futuros fondos del Sistema General de Regalas, se incluyan proyectos de inters para las comunidades indgenas, con enfoque diferencial. MinisteriodeCultura 1. ElMinisteriodeCulturaconelpropsitodegarantizarlapuestaenmarchadeloordenadopor la Ley 1381 de 2010, en articulacin con las instancias involucradas en ella y dems, garantizaran su cumplimiento y avanzaran en estrategias para el fortalecimiento y revitalizacin de las lenguas nativas como componente fundamental de la identidad de los pueblos. 2. El Ministerio de Cultura apropiar los recursos necesarios para garantizar la implementacin de los planes, programas y proyectos, as como aquellas acciones encaminadas a fortalecer la culturadelospueblosindgenas. 3. El Ministerio de Cultura conjuntamente con el MIJ, Ministerio de Ambiente, entidades adscritasydems,disearnunapolticapblicadeproteccinasitiossagradosydealtovalor cultural de los territorios indgenas en concertacin con las autoridades y organizaciones indgenasdeacuerdoconlaLey1185de2008. 4. El Ministerio de Cultura garantizar la participacin indgena en los consejos nacionales y departamentales de cultura y patrimonio, y pondr en macha estrategias y programas de reconocimiento y visibilizacin de los valores y aportes culturales y artsticos de los pueblos indgenasalanacin. 5. Las acciones del Ministerio de Cultura sern coordinadas interinstitucionalmente en aras de fortalecer los ejes presupuestales, las decisiones de poltica y el cumplimiento de la orden constitucionaldegarantizaryprotegerladiversidadtnicaycultural. AgenciaPresidencialparalaAccinSocialylaCooperacinInternacionalAccin Social 1. Accin Social participar en formulacin y coordinar la implementacin de una Poltica de AtencinyreparacinavctimasdegravesviolacionesalosDD.HH.eninfraccionesalDIHque implica el diseo de herramientas mltiples, diferenciales y variadas en su naturaleza. La reparacin integral comprende medidas individuales y colectivas de restitucin, indemnizacin, rehabilitacin fsica, mental y social, satisfaccin y garantas de no repeticin de los hechos violentos. Dichas medidas deben comprometer el accionar de un entramado de
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institucionesdelEstado,delasociedadcivilydelsectorprivadoqueorientadasycoordinadas, haganefectivoyeficazelaccionarhaciaunareconciliacinduraderayestable.Asimismodebe sujetarse a los principios rectores de la dignidad humana, igualdad, enfoque diferencial, coherencia interna, externa, principio de progresividad, gradualidad y sostenibilidad, as como a los lineamientos establecidos en la Sentencia T025 de 2004 y sus autos de seguimiento. La formulacineimplementacindeestapolticaserconcertadaenlosespaciosqueyahansido definidosconlospueblosindgenasparatratarestostemas. 2. El Plan Nacional de Desarrollo 20102014: Prosperidad para todos, desarrollar estrategias especficas para la poblacin en situacin de desplazamiento, y haciendo nfasis en las polticas conducentes a lograr el restablecimiento social y econmico de la poblacin, para lo cual se hace indispensable tener en cuenta unos ejes transversales para el goce efectivo de derechos de la poblacin. Dentro de estos ejes transversales, se encuentra el enfoque diferencial que debe contener toda la poltica y que se traduce en la atencin para los sujetos de especial proteccin constitucional, dentro de los que se encuentran las comunidades indgenas. 3. Dentro de las estrategias para lograr el restablecimiento social y econmico, se encuentra la necesidad de caracterizar a la poblacin con variables especficas que permitan conocer sus necesidades y poder as determinar una solucin integral y duradera. Esta caracterizacin debe incluir aspectos especficos para los sujetos de especial proteccin constitucional, de acuerdoconelejetransversaldeenfoquediferencial. 4. Accin Social apoyar a las entidades competentes en el diseo e implementacin de una Poltica Nacional Integral de DD. HH. y DIH que tenga en cuenta los usos y costumbres de los pueblosindgenas. 5. En el marco de la estrategia de coordinacin territorial, Accin Social desarrollar tres ejes de trabajo en los territorios focalizados, a saber: (a) fortalecimiento institucional, (b) seguridad alimentaria,(c)proyectosproductivos. Estos tres ejes sern implementados con enfoque diferencial y de manera concertada con las autoridades y organizaciones indgenas en los territorios focalizados donde haya presencia de los mismos. Se prev que estas acciones promuevan procesos de retorno y prevencin al desplazamiento forzado de manera que se articule la oferta institucional para garantizar una atencin integral y adecuada a los pueblos indgenas en condicin o en riesgo de desplazamiento. 6. En la nueva estrategia de cooperacin del pas para el periodo 20112014, Accin Social avanzar en la construccin de un componente denominado Atencin Diferencial a Grupos tnicosenelreadedemandadecooperacinIgualdaddeOportunidadesparalaProsperidad Democrtica. Teniendo en cuenta que la estrategia se enmarca en el contexto de cooperacin oficial, las lneas de cooperacin y los proyectos a financiar surtirn el proceso de consulta previacomoloestipulalaConstitucinPolticaNacional. 7. En el cumplimiento de la Sentencia T025 de 2004 y sus autos de seguimiento, Accin Social adecuarlaofertainstitucionalparaatenderalapoblacinindgenadesplazadayenriesgode desplazamiento con un enfoque diferencial. Dichas acciones sern definidas de manera concertada con los pueblos indgenas, en el marco de los planes de salvaguarda y el programa degarantasordenadosporlaCorteConstitucional.
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MinisteriodelInteriorydeJusticiaMIJ 1. El Ministerio del Interior y Justicia consultar y concertar con los pueblos, autoridades y organizaciones indgenas los lineamientos y ruta jurdica para la aplicacin de la consulta previa. As mismo, el Gobierno se compromete a cumplir los requisitos que establece la Corte Constitucionalenmateriadeconsultaprevia. 2. EnelmarcodeloprevistoenlasBasesdelPlanNacionaldeDesarrollo,elGobiernonacional,a travsdelosMinisteriosdelInterior,EducacinyCultura,entreotros,promovernprogramas orientados a fortalecer las formas propias de gobierno de los Pueblos Indgenas, apoyando de manera efectiva las acciones para la recuperacin y prctica de los valores culturales con nfasis en el reconocimiento del saber depositado en los mayores y sabedores de estas comunidades. Asmismo,seimpulsarlaarmonizacinentrelaJurisdiccinEspecialIndgenaylaJurisdiccin Ordinaria, a travs de la reglamentacin concertada de los mecanismos de coordinacin entre estasdosjurisdicciones. 3. El Gobierno nacional, a travs del MIJ, adelantar con los pueblos indgenas un trabajo individual,previaconcertacin,paraavanzarenmateriadecentrosderesocializacinpropiae intercultural. As mismo, garantizar un tratamiento digno y diferencial a los reclusos indgenasenlasdistintascrcelesdelpas. 4. Las bases del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 reconocen y apoyan los procesos de fortalecimiento de las capacidades de las autoridades indgenas en el ejercicio del gobierno propio.Estoimplica: El reconocimiento y apoyo de los planes de vida indgenas dentro de la dinmica de planeacinygestinpblicaentodoslosniveles.EstosPlanesseapoyarnconlosfondos, bolsas y proyectos que se acuerden con las autoridades indgenas y sus organizaciones en elpresentePlanNacionaldeDesarrollo. La promocin en las entidades pblicas del enfoque diferencial teniendo en cuenta las particularidades culturales y regionales y las acciones afirmativas, de tal manera que las polticas, planes y programas contribuyan al reconocimiento y respeto de la identidad, e integridadculturaldelospueblosindgenas. La sensibilizacin de los funcionarios pblicos en el enfoque diferencial para que comprendan que existen concepciones distintas del desarrollo y facilitar el dilogo intercultural. Ordenamiento y armonizacin de la legislacin indgena nacional mediante la creacin de una Comisin Especial conformada entre el Ministerio de Justicia y la Mesa de ConcertacinIndgenadelDecreto1397de1996. Garanta del derecho a la Consulta Previa y la concertacin de las medidas legislativas y administrativas que afecten, o puedan afectar la integridad de la vida, la cultura, y el territorio de los pueblos indgenas a partir de las sentencias de la Corte Constitucional procurando que sta se rpida, prctica, incluyente, efectiva y respetuosa de los sistemas yespaciosindgenasdedecisin. El Gobierno nacional concertar toda la intervencin institucional e inversiones en los territorios indgenas con las autoridades indgenas legtimamente constituidas, en aras de fortalecerelgobiernoindgena.
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5. El Gobierno nacional, mediante el MIJ, concertar con las organizaciones indgenas una poltica integral de carcter especial indgena que desarrolle un protocolo de atencin y proteccin de los derechos de los pueblos indgenas que respete el aislamiento voluntario de lospueblos.Asmismo,seimplementarunprogramaquepermitaconservarelnomadismoo seminomadismodelospueblosencontactoinicial. 6. El Gobierno nacional, a travs del MIJ, consultar con las organizaciones indgenas y sus autoridades en el marco de la mesa permanente de concertacin un protocolo que establezca unprocedimientoparaelreconocimientodeloscabildosurbanos. 7. Realizar en concertacin con las autoridades indgenas, acciones de proteccin y fortalecimiento de las familias indgenas, de acuerdo con tradiciones, costumbres y sistemas de organizacin social. Las acciones que se realicen en este sentido, deben ser concertadas previamente con las autoridades indgenas y sus organizaciones. As mismo, se establecer en coordinacin con las autoridades indgenas un programa de prevencin y proteccin, dirigido acombatirlasdiferentesformasdeviolenciaymaltratocontralamujer,lajuventud,laniezy los adultos mayores indgenas. El Gobierno nacional implementar en los sistemas nacionales de registro y monitoreo que tiene el Estado colombiano, variables que den cuenta de la violacin de los derechos de las mujeres, y nios indgenas con informacin y el concurso de lascomunidadesindgenas.DeigualmaneraelGobiernonacionaldeberapropiarlosrecursos necesarios para la atencin y proteccin de los mismos, en corresponsabilidad con las autoridadesindgenas. 8. El Gobierno nacional, liderado por el MIJ, gestionar y apropiar las acciones y los recursos necesariosparaadelantarlosestudiosyaccionesnecesariosparagarantizarelreconocimiento yregistrodelosPueblosIndgenasqueannohansidoreconocidos. VicepresidenciadelaRepblicaProgramaPresidencialdeDD.HH.yDIH 1. La Comisin Intersectorial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, a cargo de la Vicepresidencia de la Repblica liderar, en coordinacin con el Ministerio del Interior y de Justicia y la Comisin Nacional de Derechos Humanos para los Pueblos Indgenas, el Programa de sensibilizacin, proteccin, prevencin y garanta de los Derechos Humanos individuales,colectivos,territorialesenelmarcodelSistemaNacionaldeDerechosHumanosy Derecho Internacional Humanitario; iniciativa que incluye la participacin permanente de los representantesdelospueblosindgenas. 2. El Ministerio del Interior y de Justicia impulsar a la Comisin Nacional de Derechos Humanos para los Pueblos Indgenas como escenario para proponer, discutir y concertar iniciativas en materia de derechos humanos, tendientes a adelantar condiciones de convivencia pacfica y paz en los territorios indgenas. Para lo anterior, el Ministerio del Interior y de Justicia garantizar el funcionamiento de manera permanente de todos los espacios de concertacin creadosentreelGobiernonacionalylospueblosindgenasysusorganizaciones. En este sentido, sern prioritarias: la caracterizacin de la poblacin indgena en condiciones de desplazamiento y riesgo; su reparacin integral y colectiva a partir del desarrollo de la Consulta Previa, libre e informada, y de acuerdo a sus caractersticas sociales, culturales, econmicas y polticas; la concertacin de medidas de proteccin diferencial para las autoridades y lderes indgenas, que por su labor de defensa de los derechos de sus pueblos, seanobjetodeamenazascontrasuvida,libertad,integridadyseguridadpersonal,enelmarco delaSentenciaT025ysusautosdeseguimiento.
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3. As mismo, se concertar con las autoridades indgenas y sus organizaciones un Programa de Atencin Urgente para la erradicacin de minas antipersonal y municiones sin explotar en territorios indgenas, que permita el retorno en condiciones de seguridad, voluntariedad y dignidaddelascomunidades. MinisteriodeTransporte 1. El Ministerio de Transporte dentro del Programa Vas para la Prosperidad garantizar la financiacin a partir de la informacin proporcionada por las autoridades y organizaciones indgenas y de acuerdo a su priorizacin la construccin y mejoramiento de la Red Vial (acutica y terrestre) correspondiente a las vas de tercero, cuarto y quinto orden, previa consulta y concertacin con las autoridades y organizaciones indgenas. En el caso de situaciones como en la Amazona, Orinoqua y Pacfico, se priorizarn la construccin y mantenimientodeaeropuertoscomunitarios,concertadamenteconlosPueblosIndgenas. 2. As mismo, el Ministerio apoyar la estructuracin y gestin para el desarrollo de tecnologas no convencionales en materia de control de erosin, para lo cualse priorizarn las propuestas delascomunidadesindgenas. 3. El Ministerio de Transporte a travs del Invas y la Aerocivil, podr adelantar convenios interadministrativos con los cabildos, autoridades y sus organizaciones, a fin de garantizar el mantenimiento y construccin de vas de comunicacin, en concurso con los recursos de la Nacinylosentesterritoriales. MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo 1. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo mantendr una convocatoria especfica y permanente del programa Fomipyme para los pueblos indgenas. Igualmente, el Ministerio promover los mecanismos de los convenios marco de cooperacin. Conjuntamente con los Cabildos, generar las condiciones de apropiacin de las diversas alternativas para apoyar el desarrollo productivo, para lo cual generar mecanismos de despliegue institucional de la oferta para los pueblos indgenas. De manera concertada con las autoridades y cabildos se masificarn la formacin de gestores de proyectos atendiendo las realidades asimtricas existentes en las comunidades. La base presupuestal para la implementacin de la convocatoria de Fomipyme para los pueblos indgenas ser de quinientos millones de pesos ($500.000.000) que podr aumentarse dependiendo del nmero de proyectos viabilizados. Se concertarconloscabildoslosporcentajesdeaporteycofinanciacin. 2. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo realizar a travs de Fomipyme convocatorias paralapoblacindesplazadaindgenaconenfoquediferencial. 3. Las convocatorias especficas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para poblacin desplazadaalacualtienenaccesolascomunidadesindgenasensituacindedesplazamiento, estarn sujetas a los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia T 025de2004ysusautosdeseguimiento. 4. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, de manera concertada con las autoridades y organizaciones indgenas, a travs del Fondo de Promocin Turstica de Colombia, promover, apoyar y garantizar los recursos, si el proyecto es viable, para que los pueblos indgenas implementen programas y proyectos de etnoturismo y ecoturismo conforme a sus usos, costumbres y tradiciones. El Ministerio concertar programas de capacitacin y asesora que
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permitan fortalecer el desarrollo propio de los pueblos indgenas en la materia. Estos desarrollosirndelamanoconelprogramadeTurismoComunitario. 5. EncoordinacinconloscabildosyautoridadesindgenaselMinisterioapoyarlapresentacin de proyectos de posadas tursticas ante la Gerencia de Vivienda del Banco Agrario en las convocatoriasquesteabraparatalfin. DepartamentoAdministrativodeCiencia,TecnologaeInnovacinColciencias 1. La Direccin de Colciencias, en coordinacin con las entidades competentes, concertaran con las autoridades indgenas y sus organizaciones un programa para la promocin de la investigacin, la ciencia y la tecnologa a partir de las concepciones propias de los pueblos indgenas, facilitando todos los instrumentos necesarios y requeridos para ello, de forma que se garantice el acceso de los pueblos a los programas que se desarrollen. As mismo definirn conjuntamente los lineamientos y dems aspectos para la proteccin al conocimiento tradicionalenelmarcodeladefensaalapropiedadintelectual. MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralMADR 1. En materia de derechos territoriales de los pueblos indgenas el Estado Colombiano y el Gobierno nacional darn cumplimiento a las responsabilidades, competencias y funciones en cuanto al reconocimiento, garanta, proteccin y restablecimiento de los derechos de los pueblos Indgenas de Colombia, contenido en el bloque de constitucionalidad, la Ley 21 de 1991 (Convenio 169 de la OIT) y Constitucin Poltica Nacional, marco legal vigente y Autos 004y008delaCorteConstitucional. 2. Dentro de los seis meses siguientes a la aprobacin del PND, se formular un Programa Nacional para la Constitucin, Ampliacin, Saneamiento de Resguardos Indgenas, que tendr metas e indicadores definidos por regiones y por pueblos, el cual ser elaborado y ejecutado por el Gobierno nacional en concertacin con las autoridades y organizaciones indgenas y debe incluir lo acordado en la Comisin Nacional de Territorios Indgenas (CNTI). Para la formulacin, implementacin y desarrollo de este programa, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las entidades adscritas, habilitarn los recursos econmicos, tcnicos y logsticos necesarios para su cumplimiento. El Plan deber incluir entre otros los siguientes programas: Reestructuracindelosresguardosdeorigencolonialyrepublicano. Constitucin,saneamiento,ampliacinderesguardoscontierrassuficientesyadecuadas. Proteccindelossitiossagradosdelosterritoriosindgenas. RestitucindetierrasalasComunidadesDesplazadasydespojadasdesustierras. Saneamiento de los resguardos mediante la adquisicin de las mejoras y la restitucin de lastierrasocupadasalinteriordelosresguardosportercerosnoindgenas. El Gobierno nacional cumplir los acuerdos regionales firmados con los pueblos indgenas en la Sierra Nevada de Santa Marta, La Guajira, Tolima, Cauca, Uwas, Nario y la Mesa RegionalAmaznica.
3. El Incoder abrir una ficha de inversin para la legalizacin de tierras de comunidades indgenasparalavigenciade2012.
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4. El Gobierno nacional, a travs de las instancias encargadas de la formulacin y adecuacin de la Poltica Pblica de Seguridad Alimentaria, avanzar y garantizar la concertacin, implementacin y apoyo, de una poltica pblica de seguridad y autonoma alimentaria, que responda a las particularidades socioculturales y espirituales de los pueblos indgenas y que propendaporelderechoalaalimentacinconautonomaypertinenciacultural,elcontrolyla autonomaterritorialyambiental. En desarrollo de esta lnea de poltica pblica, el Gobierno nacional, a travs del Ministerio de la Proteccin Social, ICBF, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Incoder, Accin Social, DNP, Ministerio de Educacin Nacional, Ministerio de Comercio, y dems entidades que conforman la Comision Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN), concertarn con los pueblos indgenas, la formulacin e implementacin de planes de seguridadyautonomaalimentariaparalospueblosindgenasconenfoquediferencial. 5. Para garantizar la concertacin e implementacin efectiva de los planes territoriales de seguridad y autonoma alimentaria con adecuacin sociocultural y enfoque diferencial para pueblos indgenas, el Gobierno nacional apoyar con recursos tcnicos y humanos en los procesos respectivos, que deber dirigirse al fortalecimiento de los pueblos indgenas, sus autoridadeseinstituciones. 6. La ejecucin de todas las acciones de seguridad y autonoma alimentaria con los pueblos indgenas, deber ejecutarse directamente con las propias organizaciones y autoridades indgenas, sin perjuicio de la participacin de otras entidades. En desarrollo de este principio, las instituciones debern facilitar la produccin interna, la promocin de tecnologas limpias, loscrditosblandosatravsdelosprogramasyaestablecidosporelMinisteriodeAgricultura, y el fortalecimiento territorial, con el fin de implementar los programas concertados de seguridadyautonomaalimentaria. 7. Para la implementacin de los planes territoriales de seguridad y autonoma alimentaria para lospueblosindgenas,elGobiernonacionalyentidadesterritorialesdebern: a. Promover de manera concertada con los pueblos indgenas, planes de seguridad y autonoma alimentaria, que permitan la reconstruccin de los sistemas agroalimentarios propios, que revitalicen las economas indgenas, los sistemas de produccin propios, los intercambios, las prcticas y saberes relacionados con el mejoramiento de semillas y de manejorespetuosodelosecosistemas(bosques,suelos),entreotros.Locualcontribuiraa avanzarenlaautonomayadisminuirladependenciadelosprogramasasistencialistas,los problemas de desnutricin en las comunidades y garantizar la autosuficiencia alimentaria delospueblosindgenasensusterritorios. b. El proceso de construccin de los planes de seguridad y autonoma alimentaria de los pueblos indgenas, debe estar acompaado de investigacin local de los procesos productivos propios y con base en ello, orientar proyectos productivos que aumenten los niveles de autonoma alimentaria, favorezcan los modelos de desarrollo propio y modelos econmicosmixtos. c. El apoyo a proyectos piloto, ajustados a los planes de vida y sistemas de produccin propios, los cuales tendrn en cuenta las propuestas que se vienen formulando para las comunidadesindgenasenaltogradodevulnerabilidadyriesgodedesaparicin.
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d. Una vez garantizado el autoconsumo con la produccin local, el fortalecimiento de sistemas de produccin integral e intercultural, se debern apoyar los procesos de transformacintrueque,mercadosjustos,comercializacin,entreotros. e. Iniciar acciones tendientes a la creacin de Bancos de Semillas (Germoplasma) que ser la reserva para contribuir a la soberana alimentaria de los pueblos indgenas, mediante la formulacin de un diagnstico que establezca la base gentica de las semillas autctonas existentes en los territorios indgenas y su estado actual. Se deben establecer estrategias: (1) que promuevan el enriquecimiento de las especies y semillas en cada zona; (2) que permitan preservar la semilla in situ; y (3) que limiten los impactos ambientales. Una vez realizado el diagnstico el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural explorar, a travs de entidades de investigacin, un plan piloto en un resguardo previamente concertado conlasautoridadesyorganizacionesindgenas. 8. El Estado no podr bajo ninguna circunstancia, promover el uso de productos o cultivos transgnicos,enterritoriosindgenas,deconformidadalalegislacinvigenteenlamateria. 9. ElprogramadeViviendadeIntersSocialRuraldelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural cuentaconunenfoquediferencialparalospueblosindgenas. 10. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural articular con las autoridades y organizaciones indgenas la difusin y capacitacin de las convocatorias para acceder a subsidios de vivienda deintersrural. 11. ElMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralpropenderporarmonizarlasdiferentesnormas delasentidadesterritorialesconlosusosycostumbresdelospueblosindgenas. 12. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural articular con las autoridades y organizaciones indgenas la difusin y capacitacin de las convocatorias de la oferta del Ministerio de AgriculturayDesarrolloRuralysusentidadesadscritasyvinculadas. 13. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural coordinar una comisin de verificacin, conformada por las entidades competentes, que tendr por objeto hacer seguimiento a los acuerdosaqupactados. MinisteriodeDefensaNacional 1. Respectoalaerradicacindecultivosdeusoilcito,elGobiernonacionaldebergarantizarlos procesosdeconsultapreviayparticipacin,deconformidadconloestablecidoenelConvenio 169 de la OIT, la Constitucin Poltica Nacional y la sentencia SU383 de 2003. As mismo, el Ministerio de Defensa garantizar los procesos de reparacin y compensacin de daos causadosporcualquiermediodeerradicacindecultivosdeusoilcitos. 2. El Ministerio de Defensa Nacional, en concertacin con las autoridades indgenas y sus organizaciones,establecernunapolticadeprevencinyproteccin,conenfoquediferencial, encaminada a prevenir las violaciones cometidas por miembros de la Fuerza Pblica, en especial,lasviolacionessexualescometidascontralasmujeresindgenas. InstitutoColombianodeBienestarFamiliarICBF 1. El ICBF garantizar la participacin de un representante de los pueblos indgenas en el Comisin Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN), tanto en el nivel nacionalcomoenniveldepartamental.Laeleccindelosrepresentantesseconcertarconlas autoridades y organizaciones indgenas. Segn el delegado de asuntos tnicos del ICBF
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manifest que la institucin no puede garantizar la participacin del representante indgena enestacomisindebidoaqueelespacioestencabezadoporelMinisteriodeAgriculturayel Ministeriodelaproteccinsocialelcualejercelasecretariatcnica. 2. El ICBF dar continuidad al proyecto Apoyo al Fortalecimiento de Familias de Grupos tnicos que apoya los componentes de seguridad alimentaria y recuperacin cultural conforme a los planes de vida de los pueblos indgenas, exceptuando aquellas pueblos en donde no se haya formulado el plan de vida, en las cuales se tendr en cuenta un diagnstico integral de la problemticaalimentariaconcertadoconlascomunidades. 3. El ICBF garantizar que en los programas con servicios de complementacin alimentaria se concertar con las autoridades y organizaciones indgenas, los mens y minutas nutricionales conelfin de queseanincluidaslaspreparacionesytradicionesgastronmicaspropiasdecada puebloindgena. 4. El ICBF concertar con las autoridades y organizaciones indgenas el diseo e implementacin de un programa de complementacin alimentaria de acuerdo con las condiciones sociales, culturales, alimentarias y ambientales de cada regin; y en todo caso tendr en cuenta la ofertadeproductoslocalesdelaregin. 5. En el marco del Convenio 288 entre el ICBF y el SENA, se continuar la focalizacin de beneficiarios pertenecientes a pueblos indgenas para garantizar su acceso a los planes de formacin educativa, ofertados de manera concertada con las autoridades y organizaciones indgenas. 6. En los diferentes sistemas de informacin misional del ICBF se garantizar el registro de los beneficiarios de pueblos indgenas, en articulacin con las bases censales emitidas por las autoridadesyorganizacionesindgenas delosterritoriosy/oasentamientosindgenas,yzonas urbanas u otros lugares donde estn ubicados, as como con las que existen oficialmente en lasbasesdelMIJ. 7. El ICBF promover estrategias de sensibilizacin pedaggica intercultural entre sus servidores pblicos, operadores y agentes comunitarios encargados de los registros de informacin, en losdiferentesprogramasdelinstituto,paraqueseincluyalavariabledepertenenciatnicade formafidedigna. 8. El ICBF concertar con las autoridades y organizaciones de los pueblos indgenas, la Ruta de Restablecimiento de Derechos, que se ha diseado de manera conjunta entre el ICBF y el MinisteriodelInteriorydeJusticia,paraloscasosdenios,niasyadolescentesindgenasque porsuestadodevulnerabilidadhaningresadoaesteprograma. 9. El ICBF adecuar el programa de Atencin a nios, nias y adolescentes desvinculados del conflicto para una atencin diferencial en concertacin con las autoridades y organizaciones indgenas,nios,niasyadolescentesindgenascondiscapacidad. 10. El ICBF adelantar la contratacin de los diferentes programas y servicios extendidos a comunidades indgenas, en la modalidad de convenios interadministrativos con sus autoridades, organizaciones y/o asociaciones legtimamente constituidas para la operacin y administracin de los mismos, garantizando la autonoma y el ejercicio de la jurisdiccin propiadelospueblosindgenas.
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11. El ICBF concertar con las autoridades y organizaciones indgenas, el trabajo que se ha venido adelantando en el ajuste de lineamientos de los programas extendidos a grupos tnicos, con enfoquediferencial,eneltrminode6mesesdeaprobadoelPND. 12. El ICBF ajustar los programas tendientes a prevenir las diferentes formas de maltrato contra la mujer, la niez y los adultos mayores indgenas, con enfoque diferencial tnico, en concertacin con las autoridades y organizaciones indgenas, en el trmino de seis meses de aprobadoelPND. Estostemassernprioritariosenelmarcodemesapermanentedeconcertacin. MinisteriodeEducacinNacionalMEN 1. El MEN manifiesta su disposicin de avanzar de manera articulada con otras entidades del Gobierno, en la definicin de una ruta jurdica, en el marco de la consulta previa y aprobacin de la Mesa Nacional de Concertacin. Avance de este proceso es la expedicin del Decreto 2500 de 2010. En un trmino no mayor de 6 meses de la aprobacin del PND se definir la rutajurdicadelSEIP. 2. El Gobierno nacional reconoce el Sistema Educativo Indgena Propio como la poltica pblica educativa para los pueblos indgenas, esta poltica se construye en concertacin con los pueblos indgenas, proyectada por la CONTCEPI, llevada a consulta previa y aprobada por la MesaPermanentedeConcertacin. La consulta previa se iniciar en un plazo no mayor a dos meses, luego de aprobado el Plan NacionaldeDesarrollo. 3. El Gobierno nacional reconoce la integralidad del SEIP, que abarca la educacin desde que nace el nio hasta despus de la muerte fsica y todos los componentes comunitarios que implican ese modelo integral e intercultural. Todo el proceso deber ser administrado por las Autoridades Indgenas, siempre que lo soliciten y demuestren capacidad para llevarlo a cabo. La administracin de la educacin superior se someter a una concertacin especial teniendo en cuenta sus especificidades, en el marco de la normativa vigente, en un plazo mximo de 3 mesesdelaaprobacindelPND. 4. Por parte del Viceministerio de Educacin Superior se desarrollaran los lineamientos de poltica con enfoque diferencial que promuevan el acceso, permanencia y pertinencia de la educacin superior para miembros de pueblos indgenas. De igual forma, se fortalecern los CentrosRegionalesdeEducacinSuperior(CERES),conpresenciadeestudiantesindgenasyla creacin de nuevos CERES en territorios con presencia de pueblos indgenas; esta accin involucra la generacin de espacios de dilogo intercultural que favorezcan el respeto a la diversidadyelreconocimientodemodelosyenfoquesdeproduccinytransmisindesaberes enlasIEScolombianas. 5. El MEN promover el fortalecimiento en el mbito presupuestal del Fondo lvaro Ulcu Chocu, con el fin de ampliar el nmero de beneficiarios del mismo y la pertinencia en la otorgacin de estos crditos condonables, en coordinacin con el Ministerio del Interior y de Justicia. Adems, fortalecer y promover los programas de acceso a la educacin de pueblos indgenas a travs de apoyos financieros, acceso a subsidios de educacin y dems lneas de crditovigentes. 6. ElMENse comprometeaapoyar,laformulacin de proyectosde investigacin enelmarcode losproyectosetnoeducativosydeeducacinpropia.
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7. De manera transitoria y mientras se pone en funcionamiento el SEIP, se adelantaran las siguientesacciones: a. El MEN implementar el Decreto transitorio 2500 de 2010, para lo cual adelantar las acciones necesarias ante las entidades territoriales certificadas, para que agilicen los procesos de contratacin de la administracin de la educacin con las autoridades indgenas. b. El MEN revisar, en procura de realizar los respectivos ajustes, el diseo de la canasta educativa especial a partir de las diferencias regionales, las particularidades culturales, las condiciones de marginacin y exclusin, entre otros criterios, en aras de asegurar una educacinpertinenteydecalidadalosPueblosIndgenas. c. Desarrollar una estrategia de formacin a los pueblos indgenas que permita generar capacidades a las autoridades indgenas para la administracin educativa. e adelantar estrategias de formacin pedaggica, tcnica administrativa, financiera y mecanismos de seguimiento y control a los pueblos que asuman o estn en perspectiva de asumir con la aplicacindelDecreto2500,mediantelasentidadescompetentes. d. Establecer como lnea de Poltica Pblica en educacin, que el reconocimiento de los establecimientos educativos o sedes en los territorios indgenas se deba efectuar en cumplimiento al derecho a la consulta previa a las comunidades interesadas y con el previoavaldelasautoridadestradicionaleslegtimamenteconstituidas. e. El MEN revisar la situacin relacionada con la asimilacin salarial del personal vinculado enprovisionalidadenterritoriosindgenas. 8. Respeto a la ley de lenguas nativas, el MEN continuar con el desarrollo de una educacin pertinente que responda a las caractersticas, necesidades y aspiraciones de los pueblos indgenas, buscando que los proyectos etnoeducativos y de educacin propia desarrollen la formacin de maestros bilinges, el uso de la lengua nativa en loscurrculos interculturales, la produccin de materiales bilinges y la revitalizacin de las lenguas nativas en espacios comunitarios, articulando la oferta educativa del Estado con el sistema de educacin propia SEIP. El MEN propender por que las universidades consideren en su currculo el fortalecimiento de laslenguasindgenas. Elidiomaextranjerodebeseropcionalparalospueblosindgenas. 9. El Ministerio de Educacin Nacional en el marco de los requisitos legales prestar el acompaamiento para que, de conformidad con lo establecido en el sistema de Aseguramiento de calidad de la educacin superior, se adelanten los procesos y procedimientos orientados a que las comunidades indgenas presenten el proyecto y surtan lostrmitesestablecidosenlanormativavigente,paraelreconocimientodeunainstitucinde educacinsuperiorindgena. 10. Proyecto de interculturalidad de las universidades pblicas en el marco de su autonoma, el MinisteriodeEducacinNacionalapoyarconlosrecursosnecesarios. 11. Fomento a proyectos que promuevan la interculturalidad en las universidades pblicas, en el marco de su autonoma y con participacin de las autoridades y organizaciones de la CONTCEPI.
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12. El Ministerio de Educacin Nacional garantizar que el desarrollo y administracin del programa de Atencin a la Primera Infancia a los Pueblos Indgenas (PAIPI) en territorios indgenas, sean administrados directamente por las propias autoridades que as lo soliciten y demuestren la capacidad para asegurar una atencin adecuada y pertinente, dotndolas de los recursos necesarios en el marco del SEIP, con el fin de garantizar la atencin integral a la primera infancia en los pueblos indgenas asumiendo las problemticas relacionadas con el fortalecimiento cultural, lenguas propias, la seguridad alimentaria, la educacin pertinente, el fortalecimiento de las condiciones que permitan atender a los nios, nias en su proceso afectivoypsicosocial,paracombatiryprevenirtodaformadeviolenciaymaltrato. MinisteriodelaProteccinSocial 1. La Poltica Pblica de Salud con enfoque diferencial debe estar construida conjuntamente entreelGobiernonacionalylospueblosindgenasparaunbuenvivir. 2. ElEstadoensustresnivelesdeorganizacin,yencabezadelMinisteriodelaProteccinSocial concertar con las autoridades y organizaciones indgenas la estructuracin, desarrollo e implementacin del SISPI en todos los componentes concertados, para lo cual dispondr de losrecursosnecesarios. 3. Crear formalmente y apoyar la gestin de la Subcomisin de Salud de la Mesa Permanente de Concertacin con pueblos y organizaciones indgenas como un escenario de construccin colectiva de las polticas pblicas en salud de los pueblos indgenas, dentro de los seis meses siguientesapartirdelaaprobacindelPN. 4. Las acciones del Plan de Intervenciones Colectivas en Salud Pblica (PIC) para Pueblos Indgenas debern concertarse con las autoridades y organizaciones indgenas y ejecutarse a travssusinstitucionesdesalud.Dondenoexistandichasinstitucionesoquelasexistentesno cumplanconlosestndaresdecalidadqueseandebidamenteconcertadosconlasautoridades y organizaciones indgenas, las autoridades tradicionales concertaran con la red prestadorade servicioquemsseajustealascondicionessocioculturalesdelospueblosindgenas. Garantizarlaincorporacindeloslineamientosdepolticadesaludparalospueblosindgenas, en el Plan Decenal de Salud Pblica, previo proceso de participacin de la subcomisin de saludyaprobacinenlaMesaPermanentedeConcertacin. a. Asegurar la atencin en salud integral y cobertura del ciento por ciento de la poblacin indgena financiada en su totalidad por el Estado, exceptuando los casos definidos en el artculo5delaley691de2001. b. El Gobierno nacional en cabeza del Ministerio de Proteccin Social conjuntamente con la CRES adelantar los estudios necesarios para definir la suficiencia de la UPC, con enfoque diferencial, en un trmino no mayor a 6 meses, una vez recibida y validada la informacin por parte de las EPSI, y en trabajo conjunto con la Subcomisin de Salud de la Mesa PermanentedeConcertacin. c. Las instituciones de salud indgena (EPSI e IPSI) por ser de naturaleza pblica especial, se les debe garantizar su permanencia y su aplicacin jurdica especial. Toda norma en salud queafectealospueblosindgenasysusinstitucionesdeberserpreviamenteconcertada. d. Se le dar prioridad al saneamiento financiero de las EPSIIPSI, creadas y controladas por lasautoridadesindgenasparagarantizarsucontinuidadenelsistema,queporrazonesde diversidad cultural, accesibilidad geogrfica, dispersin poblacional, aumento del alto
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costo, conflicto armado, zona de riesgo natural, perfil epidemiolgicos reales, poblaciones enfronterasentreotrossehanvistoafectadasensuliquidezeconmica. LosejesfundamentalespropuestosenelSISPI,sernlabaseparaavanzarenlaestructuracin del mismo. Se tendr presente en el SISPI la necesidad de definir un programa especial para losadultosmayoresindgenas. MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorialMAVDT 1. El Ministerio del Medio Ambiente y las instituciones pblicas del SINA apoyarn a las organizacionesyautoridadesindgenasconrecursostcnicosyfinancierosparalaformulacin e implementacin desde la cosmovisin indgena de las agendas ambientales propias de los resguardosyterritoriosindgenas. 2. El Ministerio y las entidades del sector ambiental permitirn y garantizarn a las comunidades que habitan en ecosistemas estratgicos para la conservacin y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, la mitigacin y adaptacin al cambio climtico, para que stas tengan acceso a los beneficios econmicos que puedan derivarse del usufructo de la conservacin de losserviciosambientalesquetalesecosistemasprestanalanacinyalplaneta,respetandosu autonoma. 3. En coordinacin con las autoridades ambientales, se disearn e implementarn programas, concertados previamente con autoridades y organizaciones indgenas, para la conservacin, recuperacin y manejo adecuado de los recursos hdricos y las cuencas hidrogrficas, procurando en especial la conservacin integral de los nacimientos de agua, los pramos, humedales y acuferos, entre otros, y desarrollando acciones efectivas para evitar su contaminacinydeterioroporcontaminacin,deforestacinyusoindebido. 4. Se desarrollarn acciones encaminada a la proteccin del conocimiento tradicional asociado a labiodiversidad,enelmarcodelConveniodeDiversidadBiolgica. 5. ElMAVDTFondoNacionaldeViviendagarantizarelaccesopreferentealsubsidiofamiliarde vivienda para hogares con miembros de comunidades indgenas en la Bolsa de Ahorro VoluntarioContractualconEvaluacinCrediticiaFavorable. 6. Fortalecer los mecanismos de participacin para la construccin de los planes de manejo de ecosistemas estratgicos en los territorios indgenas, teniendo en cuenta el ordenamiento ambiental espiritual y cultural de los mismos y los planes de conservacin de ecosistemas y especiesnaturales. 7. Segarantizarelaccesoalaguapotableyalsaneamientobsicodelascomunidadesindgenas en concordancia con la Constitucin Poltica y las leyes, que estipulan que es deber del Estado asegurarlaprestacindelosserviciospblicosatodosloshabitantesdelterritorionacional. El Gobierno nacional, a travs del MAVDT, concertar previamente con las autoridades y organizaciones de los pueblos indgenas, alternativas para la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico en los territorios indgenas. Adems en conjunto con las autoridades y organizaciones de los pueblos indgenas evaluar la pertinencia de definir los esquemasregulatoriosydeinspeccin,vigilanciaycontrolaplicablesadichasalternativas. El Ministerio ratifica su compromiso de cumplir la normativa y la jurisprudencia sobre la consulta previa y participacin en cada uno de los procesos administrativos ambientales y proyectoslicenciablesqueafectanalospueblosindgenas.
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MinisteriodeTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones 1. ElMinisteriodeTecnologasdelaInformacinylasComunicaciones(TIC),encoordinacincon los ministerios de Cultura y Educacin, pondrn en marcha una poltica, planes y programas orientados a facilitar el acceso, uso, apropiacin y manejo con autonoma por parte de los pueblosindgenas,deserviciosytecnologasmodernasdelainformacinycomunicaciones. 2. Se garantizar a los pueblos indgenas el derecho a la informacin y las comunicaciones mediante la formulacin participativa y concertada de la poltica pblica nacional de acceso permanentealusodelespectroelectromagnticoyradioelctricoyalosserviciospblicosde telecomunicaciones y al uso y creacin de medios masivos de comunicacin estatales en sus diferentes modalidades, con criterios de equidad, reconocimiento a la diferenciacin positiva, de igualdad de oportunidades y justicia distributiva, de conformidad con lo dispuesto en la constitucin y la ley, en armona con las normas que regulen los servicios de telecomunicacionesyconlalegislacinindgenanacional,mediantelaformulacindelPlande Desarrollo de las Comunicaciones para pueblos indgenas, el cual ser elaborado con recursos del Fondo de Tecnologa de la Informacin y las Comunicaciones, para lo cual se destinar anualmentehastaelcuatroporciento(4%). 3. La Comisin PND elaborar una lista con los municipios de mayor densidad poblacional que sern prioritarios en la extensin de la fibra ptica y la creacin de los tecno centros con el propsitodeaccederalascomunicaciones. MinisteriodeMinasyEnerga 1. El Gobierno nacional, a travs del Ministerio de Minas y Energa dentro del programa de expansin elctrica viabilizar y garantizar de manera concertada con las autoridades y organizaciones indgenas proyectos de uso de energas renovables como la energa solar y alternativas, es decir incentivar el uso de paneles solares, con recursos de las empresas de Energa de su jurisdiccin, los fondos, el Instituto de Planeaciones de Soluciones Energticas (IPSE)yelFondoNacionaldeRegalas.Respectoalaprovechamientodelaenergahidrulicael Ministerio de Minas y Energa en coordinacin con el Ministerio del Medio Ambiente promovern el aprovechamiento de energas a travs de las cadas de agua para minimizar el impacto de contaminacin ambiental. As mismo, se mantiene el subsidio de tarifas menores delaszonasnointerconectadasconrecursosdelFondoFAZNI. 2. El Gobierno nacional, mediante la coordinacin del Ministerio del Interior y Justicia, garantizar los procesos de consulta previa en todo los procesos de concesiones mineras, de conformidad conloestablecidoenelConvenio169delaOIT(ratificadomediantelaLey21 de 1991), la Constitucin Poltica Nacional y la jurisprudencia. El Ministerio de Minas y Energa y las dems entidades competentes brindarn el acompaamiento que sea necesario en la realizacindelosprocesosdeconsultaprevia. MinisteriodeRelacionesExteriores 1. Con el propsito de garantizar el cumplimiento de los instrumentos internacionales en lo relativo a los derechos colectivos e individuales de los pueblos indgenas asentados en zonas de frontera, el Ministerio de Relaciones Exteriores promover acuerdos bilaterales y multilateralesquegaranticenlapervivenciadelospueblos. 2. El Ministerio de Relaciones Exteriores, en coordinacin con otras entidades, promover y gestionar acciones efectivas de manera concertada con las autoridades indgenas, para el
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desarrollosocial,cultural yeconmicodelospueblosindgenasubicadosen zonasfronterizas. En los mecanismos binacionales, el Ministerio, de manera concertada con las autoridades y organizaciones indgenas asentadas en las zonas de frontera, promover la suscripcin de acuerdos binacionales que permitan la formulacin de programas de desarrollo social cultural yeconmicoparapueblosindgenas. 3. El Ministerio de Relaciones Exteriores promover la participacin de delegados indgenas en lasComisionesdeVecindad,deacuerdoconlostemasdelaagenda. 4. El Ministerio de Relaciones Exteriores promover y coordinar con las dems instituciones, en concertacin con los pueblos indgenas beneficiarios de medidas cautelares y provisionales y los peticionarios, la adopcin de medidas de proteccin acorde con la jurisprudencia nacional einternacional. DepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadsticaDANE 1. El DANE reactivar las Juntas Indgenas Nacionales y realizar los estudios postcensales de maneraconcertadaconlospueblosindgenasenelmarcodelprximocenso. 3. AcuerdosconlasComunidadesNegras,Afrocolombianas,PalenquerasyRaizales
SectorTransporte 1. Se acuerda acompaar la gestin para identificar una propuesta prctica y viable que permita laimplementacindesubsidiosparalaconexinareaymartima. 2. Caminos de la Prosperidad. Se destinarn $40.000.millones anuales durante cuatro (4 aos), quesernpriorizadosapartirdelainformacinconstruidaenlaformulacindelPlanNacional de Comunidades Negras, y soportadas en la propuesta de planificacin geogrfica y etnogrfica en el territorio. La subcomisin definir los criterios de contratacin de acuerdo con las normas vigentes para la participacin de las comunidades afro. Se incluye como proyectosespecialeslasvas: SanBasiliodePalenqueMalagana VillaRosa(Repeln)SanEstanislaodeKosca
3. Paralaconstruccinymejoramientodelaredvial,adecuacindelaredfluvial,construcciny mejoramiento de muelles, puertos martimos, mantenimiento de aeropuertos comunitarios, se acuerda inversiones por $117.000 millones que se distribuir en los aos 2011 a 2014. El dficitquesepresenteen2011sercompensadoapartirdelao2012. 4. Los desarrollos de zonas logsticas de Comercio Exterior y el desarrollo de zonas logsticas comunitarias, no son competencia de Sector Transporte. Son competencia de Ministerio de Comercio, Industria y Turismo el cual se le debe plantear. El Ministerio de Transporte acompaar en lo pertinente a partir de los accesos viales terrestres, fluviales, martimos y areos. 5. El Ministerio de Transporte revisar las solicitudes de licencias para servicios de transporte de empresasaescalanacionalydepartamentalquese conformen conparticipacindepoblacin Afrocolombiana.
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SectorComunicaciones 1. Instalacin de una mesa Nacional para Comunicadores, con el fin de definir Polticas, relacionadasconlascomunidadesAfros.Endondeparticipen: Dos (2) representantes de la CNTV o su delegado, dos (2) representantes de RTVC o su delegado, el Viceministro del Interior o su delegado, el Viceministro del Ministerio de tecnologa de la informacin y las Comunicaciones o su delegado, dos representantes del DANEosudelegadoydelosCanalesRegionalesosusdelegados.
2. Formacinradiocomunitaria,dondesecapacitencien(100)comunicadores. 3. Apoyarmipymesdigital,doscientas(200)personascapacitadasentreel2011y2014. 4. FormacinenelusodeTIC,Reddetelecentros Telecentro2011:dosmil(2.000)personascapacitadas Ciudadanodigital,certificar: Comunicadores,100 Lderescomunales500 Mujerescabezasdefamilias1000 Tenderos1000
En este punto se deja claridad que la Consultiva Nacional de Comunidades Negras se comprometeacoordinarlaconvocatoria. 20112014convocatoriaa40emisorascomunitariasenmunicipiosconpoblacinafro 80municipioscontecnocentros Tresencuentrosregionales(internetsano)loscualessernrealizadosen: Choc Villavicencio Valle(Cali) Barranquilla Montera
Enloscualesparticiparanestudiantes,padresdefamiliayprofesores Enel2011secontaracontresterritoriosdigitales Hacerlistadobase2010ycotejarlo20112014 CreacindeunnodoafroenlapginawebdelministeriodeTIC. Contenidosculturales,dotacindebibliotecasycasadeculturasenregionesafros
Dos encuentros de comunicadores afros, uno en pacifico y otro en atlntico (San Basilio de Palenqueenhonoralaoafro).
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MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorialMAVDT 1. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se compromete en cabeza del Viceministro a asignar un porcentaje de los recursos asignados para la poblacin desplazada de acuerdo con la certificacin que emitir la Direccin de Comunidades Negras,previaconcertacinconlasubcomisindeterritorios. 2. La Direccin de Comunidades Negras, el Viceministerio de Vivienda y la Subcomisin de territoriosdefinirnelmecanismoyelprocedimientoparacumplirconlametaanterior. 3. ElMinisteriodeAmbientesecomprometeaconcertarloselementosdiferencialesparalas comunidades negras, afrocolombianas, raizales y Palenqueras en la definicin e implementacindelaPolticadeAguaPotableySaneamientoBsico. 4. ParquesNacionalesNaturaleshaasignadotcnicamenteen2011unpresupuestode2.800 para los 11 parques naturales relacionados con comunidades negras, afrocolombianas, raizalesypalenquerasdestinadosalaproteccinambiental;quecontribuyenalmanejode lasareasprotegidas,locualbeneficiaadichascomunidadesyaotrasrelacionadasconlas reas. 5. En la restauracin de ecosistemas el MAVDT, dar participacin a las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, atendiendo las respectivas particularidadesdelosecosistemasyculturasatravsdesusinstanciasderepresentacin. MinisteriodelaProteccinSocial 1. El Gobierno nacional garantiza la cobertura del 100% de la Poblacin Negra, Afrocolombiana, Raizal y Palenquera al SGSSS de acuerdo a las competencias Nacionales y Territoriales y con la participacin de las Consultivas Nacionales y Departamentales, la Subcomisin de Salud, las OrganizacionesdeBaseylosConsejosComunitarios. 2. El Gobierno nacional crea y pone en marcha y operacin, una Mesa Nacional de Proteccin Social para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, conformada por la Subcomisin de Salud, y estar integrada por el ICBF, SENA, Procuradura y Defensora Delegada, Ministerio de Proteccin Social, Accin Social, MAVDT, Supersalud, Supersubsidio Familiar, Instituto Nacional de Salud y el Invima, para abordar de manera integral los temas inherentesalsector. 3. Priorizar acciones de promocin de la Salud, prevencin de la enfermedad, diagnstico, tratamiento y rehabilitacin, bajo el enfoque diferencial acorde con los perfiles epidemiolgicos, las caractersticas socioculturales y geogrficas, en coordinacin con la medicinapropiaysaberesancestralesdelapoblacinobjeto. 4. El Gobierno nacional garantiza la participacin de las Comunidades Negras a travs de la SubcomisindesaludenlaformulacindelPlanDecenaldeSaludPblica. 5. Incluir las acciones con enfoque diferencial en el Plan Nacional de Salud Pblica, los Planes territorialesdeSalud,losPlanesdeIntervencionescolectivasylosPlanesdebeneficio. 6. ElGobiernonacionalylosGobiernosterritorialesgarantizanlosrecursosparaelcumplimiento deloscompromisosanteriormenteacordados. 7. Estamesadetrabajoseinstalarlasegundaquincenademarzode2011.
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8. Se garantiza el 100% al sistema General de Salud, entendindose de la afiliacin de la comunidaddepartamentalynacionalaportequeserlideradoporlasmismascomunidades ServicioNacionaldeAprendizajeSENA 1. Para definir las acciones de formacin del SENA tituladas y complementarias se realizarn reuniones mensuales a travs de la Subcomisin de Proteccin Social y Salud, en la que estarn involucrados las autoridades territoriales, los representantes de la Comunidad (Consultivos Nacionales, Departamentales y la Comisin Pedaggica) y los delegados de las Direcciones Regionales del SENA, en la cual se acordarn las necesidades especficas de cada reginysedefinirnlasestrategiasdeatencinalacomunidadespecfica. 2. Desde la Delegacin Nacional del SENA se determinarn lineamientos para la atencin con enfoquediferencialyaccinsindaoparaelaccesodelapoblacinobjeto. 3. La Direccin Nacional del SENA garantizar que sus instructores tengan el perfil de la etnoeducacinparadesarrollarlosprocesosdeaprendizajedesucompetencia. 4. La subcomisin gestionar ante la Direccin del SENA la viabilidad de reglamentar el Fondo Emprender para incluir acciones afirmativas para las comunidades afrocolombianas. As mismo,solicitarlainclusindeunmiembrodelasubcomisinendichoconsejo. 5. A partir de la definicin de las necesidades especficas de las zonas urbanas y rurales, se gestionar la ampliacin de la cobertura para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, RaizalesyPalenqueras,enelaccesoalosprogramasdelSENA. 6. En busca de la equidad se promovern acciones afirmativas para la inclusin de instructores quetenganelperfilylacompetenciaparaimplementarlaetnoeducacin. InstitutoColombianodeBienestarFamiliarICBF 1. El ICBF garantiza que el proceso de caracterizacin de los usuarios ICBF de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, con enfoque diferenciado que se logra a travsdelacompaamientoylarealizacinporpartedelasmismascomunidades,paraloque se establecen las jerarquas en: Subcomisin de salud de la consultiva nacional, consultivas departamentales, concejos comunitarios y organizaciones de base. El ICBF, coordinar el proceso y brindar la asistencia tcnica necesaria sobre las particularidades culturales y legislacin relacionada a los servidores pblicos de las 33 regionales ICBF y entidades que conformanelSistemaNacionaldeBienestarFamiliar. 2. ElICBFseintegraralamesanacionaldetrabajoconcertadasobreproteccinsocialysalud,y garantizar que las 33 Regionales ICBF,incluida el Distrito Capital, participen de las mismasen sujurisdiccin. 3. Minutas diferenciales. En los servicios ICBF, con complementacin alimentaria que tengan cobertura a Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, se concertar con lasubcomisindesaluddelacomisinconsultivanacional,lasconsultivasdepartamentales,la consultiva distrital, los consejos comunitarios y organizaciones de base, la minuta alimentaria para la inclusin de alimentos y preparaciones tradicionales teniendo en cuenta las pocas de cosechaylosmercadoslocalesacordeasuculturaynecesidadescaloricoproteicas. 4. Ajuste de lineamientos tcnicos de los programas. El ICBF, socializar y concertar con la subcomisin de salud, de la comisin consultiva de alto nivel , los ajustes propuestos a los lineamientos tcnicos de los programas ICBF Programa de Alimentacin Escolar, Hogares
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Comunitarios de Bienestar, Materno Infantil, Recuperacin Nutricional, Adulto Mayor, Clubes Juveniles y Desayunos Infantiles con Amor, para una atencin integral diferenciada a las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras transverzalizado con generacinygnero. 5. Fortalecimiento sociocultural. El ICBF incluir a las Comunidades Negras, Afrocolombianas RaizalesyPalenquerascomobeneficiariosdelproyectoApoyoalfortalecimientodefamiliasde grupostnicoselcualtieneporobjetoapoyariniciativasdelascomunidadesquefavorezcanel desarrollo de las familias en la reafirmacin de sus identidades culturales usos, costumbres y el fortalecimiento de sus estructuras socioeconmicas en los componentes de autosuficiencia alimentaria y fortalecimiento cultural. Conjuntamente con la subcomisin de salud y proteccin social de la Comisin Consultiva de Alto Nivel, se buscar la cofinanciacin en el marco de los recursos contemplados en el eje de derechos humanos dentro del Programa de Bienestar del Plan Nacional de Desarrollo para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. El presupuesto nacional para este programa durante la vigencia 2011 esde$9.112millonesconcoberturaatodoslosgrupostnicos. 6. Contratacin. En los procesos de contratacin de los programas y servicios ICBF a Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, se dar prelacin a estas comunidades de acuerdo a lo preceptuado en la Ley 1150 de 2007 y sus Decretos reglamentarios, apoyada por la subcomisin de salud y proteccin social de la comisin consultiva de alto nivel, las consultivas departamentales, concejos comunitarios y organizacionesdebase. 7. Articulacin interinstitucional del Sistema Nacional de Bienestar Familiar: el ICBF, coordinar las acciones de prevencin atencin y proteccin, de los derechos de los nios, nias, y adolescentesnegrosafrocolombianosraizalesypalenqueras,deacuerdoaloestablecidoenla Ley 1098 de diciembre de 2006, a travs de lneas estratgicas de intervencin concertadas conlasubcomisindesaludyproteccinsocialdelaComisinConsultivadeAltoyNivel. 8. Proteccin: Construir una ruta concertada entre ICBF y la subcomisin de salud y proteccin social de la Comisin Consultiva de Alto Nivel, para garantizar que las defensoras de familias de las regionales ICBF, tengan en cuenta las particularidades culturales de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras en los procesos de mediacin de conflictos intrafamiliares, adopciones, paternidad responsable, cuota alimentaria, sistema de responsabilidadpenal,hogaressustitutos,hogaresdepaso,entreotros. Coldeportes 1. Instalacin de la Mesa Nacional de Recreacin, Deporte y Actividad Fsica para la Poblacin Negra, Palenquera y Raizal, que se instalar en febrero de 2011, donde se va a revisar y analizarlapolticaplanesyprogramasquehastaahoraestnejecutandoconmirasaconstruir elenfoquediferenciadoensupolticapblica. 2. ParticipacindelaMesayamencionadaenlasmesasespecificasqueorganicenlasreasdela Subdireccin Tcnica, de acuerdo a las propuestas por cada una de ellas, como escenarios parasuanlisisypresentacinformaldelaspropuestasdelaConsultiva. 3. Conformacinyfocalizacindeveedurasqueaportanalseguimientoanivelterritorialparael adecuadomanejodelosrecursosasignados,teniendocomoejelaPolticaPblicadelSector.
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4. Plan Decenal del Deporte, la recreacin, la Educacin Fsica y la Actividad Fsica, para el desarrollo Humano, la Convivencia y la Paz 20092019, el Plan de Desarrollo Nacional 2010 2014yelPlandeAccinInstitucional. 5. Coldeportes queda a la espera de las propuestas de participacin de la Consultiva, para materializar los acuerdos logrados. A partir del recibo de las mismas, Coldeportes estar convocando para la instalacin de la Mesa Nacional de Recreacin, Deporte y Actividad Fsica paralaPoblacinAfrocolombiana,Negra,RaizalyPalenquera. 6. Apoyo y financiacin de la actividad deportiva como alternativa profesional. Coldeportes asigna un total de 16.000 millones en el cuatrienio para los deportistas de las Comunidades Negras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 7. Construir,dotarymantenerinstalacionesdeportivasacordesalasexigenciasreglamentarias y de alta tecnologa para el deporte competitivo y recreativo contemporneo, ubicadas en regiones de mayor presencia de poblacin negra afrocolombiana, el cual se discutir en las mesas. 8. Fomento, masificacin y difusin deportiva que posibilitan el buen uso del tiempo libre y propician elementos de sana convivencia. Se asignan 9.000 millones en el cuatrienio para elaborar una caracterizacin en el tema de actividad fsica y deporte social comunitario y un mapa deportivo nacional que visibilice a la Poblacin Negra, Afrocolombiana, Raizal y Palenqueraparalograrelobjetivopropuesto. 9. Vivienda para deportistas lites de las Comunidades Negras, Afrocolombianos, Raizales y PalenquerasatravsdeunconvenioentreColdeportesyelFondoNacionaldelAhorro. 10. Postulacin para representante deportivo del Choc y San Andrs perteneciente a este grupo tnico. 11. En la mesa nacional se discutir el porcentaje diferencial para las glorias del deporte de ComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. MinisteriodeRelacionesExteriores 1. LaCancilleracoordinarconlaDireccindeComunidadesNegras,Afrocolombianas,Raizalesy Palenqueras, y la subcomisin operativa y de relaciones internacionales de la Consultiva de Alto Nivel y las dems instancias pertinentes, las acciones conjuntas en materia de poltica exteriorrelativasalasComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 2. La Cancillera se compromete a iniciar un proceso concertado con la subcomisin Operativa y de Relaciones Exteriores de la Consultiva de Alto Nivel y la Direccin de Comunidades Negras del Ministerio de Interior y de Justicia, y cooperacin internacional Accin Social para la construccin de una poltica diferencial en materia de cooperacin internacional para las ComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 3. La Cancillera fortalecer su compromiso con la promocin y difusin ante la comunidad internacional de los valores culturales de las Comunidades Negras Afrocolombianas Raizales y Palenqueras como mecanismo para dar a conocer la riqueza del patrimonio cultural de estas comunidades y abrir nuevos escenarios de dilogo con otras comunidades afines. En este contexto se busca mecanismos de dilogo y estrategias diplomticas con la subcomisin Operativa y de Relaciones Exteriores de la Consultiva de Alto Nivel y la Direccin de ComunidadesNegrasdelMinisteriodeInteriorydeJusticiaydemsinstanciaspertinentes.
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4. Seguir impulsando el dilogo y comunicaciones interinstitucionales, para el seguimiento a las denuncias de violaciones de derechos humanos y medidas cautelares de las Comunidades Negras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 5. La Cancillera se compromete con la subcomisin Operativa y de Relaciones Exteriores de la Consultiva de alto nivel y la Direccin de Comunidades Negras del Ministerio del Interior y de Justicia, a una reunin para discutir y definir un plan de accin de 2011 en tareas especificas que le competen, a las comunidades Negras Afrocolombianas Raizales y Palenqueras zonas fronterizas, derechos humanos, cooperacin internacional, asuntos culturales, proyectos de capacitacinyfortalecimientoparaelcumplimientodelasfuncionesdelaspartes,entreotras queconcierten,elMinisteriodeInteriorydeJusticia,facilitarlosmecanismosquepermitan eldesarrollodeesteAcuerdo. 6. El Ministerio de Relaciones Exteriores promover la participacin de delegados de las ComunidadesNegrasAfrocolombianasRaizalesyPalenqueras,enlasComisionesdeVecindad, deacuerdoconlaagendaatratar. 7. Los proyectos de desarrollo fronterizo, atendern un enfoque diferencial que reconozca y respete la diversidad tnica y cultural y en los casos que lo requieran con previa coordinacin conlaDireccindeComunidadesNegrasdelMinisteriodeInteriorydeJusticiaparagarantizar elenfoqueparticipativodelosdiversosactores. 8. En materia de migracin internacional se acuerda promover la creacin de una lnea de trabajo articulada entre subcomisin operativa y de relaciones internacionales y el Ministerio del Interior y de Justicia que permita fortalecer el contacto y promover el bienestar de las comunidades negras y que encuentren en el exterior con nfasis en: difusin de informacin, creacinyfortalecimientoderedesytrabajocongobernacionesyalcaldas. MinisteriodeEducacinNacionalMEN 1. Para efectos de la concertacin e inclusin en el PND 20102014 la CPN presentar el documento base Poltica Pblica: Hacia un sistema educativo intercultural a la comisin Consultiva de Alto Nivel, con la identificacin de las ocho estrategias y un presupuesto global sugerido para incluirlo en el PND en el captulo correspondiente a educacin para comunidades negras; con la claridad que dicho documento surtir las revisiones y ajuste tcnicos que corresponden al trmite del Plan Nacional de Desarrollo 20102014, manteniendoelespritudeldocumentoconcertadoporlaComisinConsultivadeAltoNivel. 2. ElViceministrodeEducacinPreescolar,BsicayMediaratificaelcompromisoadquiridoenla sesin Nm. XX de 2010 de la Comisin Pedaggica Nacional del 30 de junio de 2010, en el sentido de garantizar la presencia interdisciplinaria de cuatro expertos concertando con la SubcomisindePolticaPblicadelaComisinPedaggicaNacionallostrminosdereferencia paralacontratacindelosexpertos.Estosexpertosdemaneraconjuntaconelequipotcnico del Ministerio de Educacin y la Subcomisin de poltica revisarn el documento de poltica pblica y realizarn los ajustes tcnicos correspondientes para ser aprobados por la Comisin Pedaggica Nacional en pleno. Se acuerda que la Direccin de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras contribuir dentro del marco de sus competenciasconelapoyotcnicoypresupuestalparaelcumplimientodelpresenteAcuerdo. ElMinisteriodeEducacinsecomprometeunavezaprobadosepublicardichodocumento. 3. Concurso de docentes. El viceministro se compromete a reunirse con la CNSC antes de la realizacin de la prxima sesin de los CPN, para tratar los temas referentes al concurso de
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etnoeducadores, negros, afrocolombianos, raizales y palenqueras 2011. Para ellos, se tendrn en cuenta las actas anteriores de las reuniones con Defensora del Pueblo, Procuradura y la Subcomisin de concurso docente CPN. Para esta reunin se convocar a la Direccin de ComunidadesNegras. 4. Reporte de vacantes: Para efectos de reportes de vacantes al MEM y a la CNSC, el MEN sugerir a las Secretarias de Educacin de los docentes territoriales realizar conjuntamente con las comisiones pedaggicos nacionales, diagnstico para la identificacin de la poblacin estudiantilnegra,matriculadaysudebidoreporteseincluirenelSIMAT,deconformidadcon laLey70,lacircular025de2004ylasdemsnormasconcordantesypertinentes.ElMENaslo comunicaralasentidadesterritorialescompetentes. 5. El Ministerio de Educacin Nacional present el presupuesto para las Comunidades Negras, Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,elcualesde$739.000millones. 6. El Ministerio de Educacin Nacional en conjunto con el DNP se compromete a revisar las tipologas teniendo en cuenta la variable tnica, la cual ser presentada y discutida con la SubcomisindeEducacin. Icetex El Icetex se compromete que el 28 de enero de 2011 en las horas de la maana entregar el informe de las proyecciones del 2010 al 2014, de acuerdo con la informacin suministrada del DepartamentoNacionaldePlaneacindeunincrementodel40%anualparaelcuatrienio. MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo 1. Previo a la convocatoria especfica para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Fomipyme, se revisarn y concertarn conjuntamente con la Subcomisin operativa de relaciones internacionales, el marco de operacin de los trminos de referencia delaconvocatoria. 2. El Ministerio se compromete a gestionar un convenio con la FUPAD y otros entidades de cooperacin internacional para la consecucin de recursos de cofinanciacin para las convocatorias de Fomypime de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. 3. El Ministerio de Comercio se compromete a impulsar una mesa de concertacin de acceso a los servicios financieros en la cual participara Bancldex, Programa Banca de las Oportunidades, Findeter, Fondo Nacional de Garantas. En esta mesa se compartir las experienciassobrelosesquemasdefondosdecapitalderiesgoycapitalsemilla. 4. ElMinisterio secomprometeadarlecontinuidadyactualizaren lopertinente alcumplimiento de los acuerdos relacionados con la realizacin de los estudios de oportunidades productivas, inteligencia de mercados, la construccin de agenda interna de competitividad de ComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,queseefectuaronenelmarco delaconsultivadealtonivelpasada. 5. Se estudiar conjuntamente con la Subcomisin Operativa la construccin de agencias de desarrollo econmico regional de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras.
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6. Seestudiar conjuntamentelosmecanismosparalaparticipacin delasComunidadesNegras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras en las Comisiones regionales de competitividad y en laComisinNacionaldeCompetitividad. 7. Dentro del Plan de Accin conjunto se considerar una capacitacin inicial sobre mecanismo paraeldesarrollodefranquicias. 8. El Ministerio de Comercio Industria y Turismo se compromete a revisar, analizar y concertar con la Subcomisin Operativa de la consultiva de alto nivel dentro del marcode la normativa vigente para las Comunidades Afrocolombianas Raizales Y Palenqueras ;la poltica, planes, programasytrminosdereferenciadelasconvocatoriasdiversas;conelpropsitodelograrla inclusin diferenciada de Comunidades Afrocolombianas Raizales y Palenqueras en el marco delamisinyobjetivosdeMinisteriodeComercioIndustriayTurismo. 9. LaDireccindeAsuntosparacomunidadesNegrasAfrocolombianasRaizalesyPalenquerasdel Ministerio del Interior y de Justicia ser la instancia del Gobierno que coordinar con el MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo. 10. La promocin y difusin entre las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras de las Convocatorias del Fondo Fomipyme en la lnea de enfoque diferencial, se realizaratravsdelosmecanismosinstitucionalesdeMinisterio(porejemploPaginaWeb,)a travs de la Consultiva de alto nivel, de la Direccin de Comunidades Negras del Ministerio de Interior y de Justicia, Direccin de Poblaciones del Ministerio de Cultura y dems instancias pertinentes. 11. Seapropiarnparaelao2011,$1.032millonesderecursosdelFomipymeparaadelantaruna convocatoria especfica para Comunidades Negras, Afrocolombiana, Raizales y Palenqueras. Los recursos se incrementaran anualmente en los aos 2012, 2013,2014 de acuerdo con la variacindelndicedeprecioalconsumidor. 12. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, realizar una convocatoria especfica para poblacin en condicin de desplazamiento de las Comunidades negras, Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales. Para el 2011 se asignan 400 millones de pesos los cuales se incrementaran anualmente en los aos 2012, 2013, 2014 de acuerdo con la variacin del ndicedeprecioalconsumidor. 13. El Ministerio de Comercio Industria y Turismo se compromete a que el 15% del presupuesto asignado al programa asistencia a la promocin, se destinar para el desarrollo turstico de las comunidades negras afrocolombianas, raizales por va presentacin de proyectos y la metodologaseconcertarconlasubcomisinoperativayderelacionesinternacionales. 14. ElMinisteriodeComercioIndustriayTurismosecomprometearevisar,analizarconcertarcon la subcomisin operativa de relaciones internacionales pblicas y polticas y dems instancias competentes dentro del marco de la normativa vigente para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, la poltica y otras opciones para lograr la inclusin diferenciada de comunidades afrocolombianas raizales y palenqueras en los programas del FondodePromocinTursticadeColombia. 15. La Subcomisin Operativa y de Relaciones Internacionales se ratifica en que s existen argumentos jurdicos dentro del marco de las normas constitucionales para que en el Plan de Desarrolloexistanpolticas,planesyprogramasconunpresupuestodiferencialparaelapoyoy fortalecimiento de la actividad turstica para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, RaizalesyPalenqueras.
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MinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural 1. Se crea una mesa de entendimiento y un comit de monitoreo (entre el Ministerio de Agricultura, el Incoder y esta Subcomisin) cada 4 aos en donde queden acuerdos que jurdicamentesepuedanrealizar. 2. El Ministerio de Agricultura se compromete a hacer una revisin de todas las polticas programas y estrategias que existen hoy para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del sector rural, para construir conjuntamente las estrategias que garanticen la elaboracin de la poltica pblica diferenciada para estas comunidades con las instanciaslegalesrepresentativas. 3. ElIncodersecompromete arealizarlasconvocatoriasdiferenciadasenproyectosproductivos, agrcolas, pecuarios y pesqueros para Comunidades, Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. 4. El Ministerio de Agricultura y el Incoder se comprometen a respetar las instancias vlidas y legales de concertacin existentes para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. 5. El Ministerio de Agricultura se compromete a formular en el trmino de 6 meses, con las instancias vlidas y legales de Comunidades Negras, Afocolombianas, Raizales y Palenqueras, unapolticadiferencialparalapescaartesanalyacucolaparaestapoblacinespecfica. 6. La DACN ser la instancia de coordinacin y enlace institucional entre el Ministerio de AgriculturayelIncoder. 7. ElMinisterio buscarlosmecanismosparafortalecerelpresupuestodelasconvocatoriaspara proyectosintegralesdiferencialeshechasporelIncoder. 8. El Ministerio de Agricultura, el Incoder y la DACN se comprometen con las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras a realizar la gestin respectiva para la consecucin de recursos de Cooperacin Internacional para el fortalecimiento institucional de los representantes vlidos y legales de estas comunidades, para la implementacin de proyectos productivos, la compra de tierras y vivienda rural para las Comunidades Negras, Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 9. El Ministerio de Agricultura a travs del CONSA promover que los acuerdos aqu planteados puedanserimplementadosigualmenteanivelterritorial. 10. El Incoder se compromete a partir del 2012 a asignar presupuestos diferenciales para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras con la subcomisin o la instanciaquecorresponda. 11. El Ministerio de Agricultura se compromete a hacer seguimiento a estos compromisos para asegurarsucumplimiento. 12. Creacin de una lnea especial de crditos Finagro DTF 2 para comunidades negras para proyectosproductivos MinisteriodeMinasyEnerga 1. ElMinisteriodeMinas,secomprometearevisar,analizarlapolticapblica,planes,programas y estrategias y a construir con enfoque diferencial la poltica pblica para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, raizales y Palenqueras en el Ministerio de Minas y en la Agencia de
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Hidrocarburos, energa y Gas, y lo har en forma concertada con la subcomisin de territorio, vivienda, medio ambiente de la Consultiva de Alto Nivel, y la DACN, con el acompaamiento delaDefensoradelPueblo. 2. Se compromete a designar el 50% de sus recursos para el acompaamiento en la delimitacin de las zonas mineras de comunidades negras, y si estas hacen ms solicitudes el ministerio las atenderassesobrepaseestepresupuesto. 3. El Ministerio de Minas se compromete a buscar una estrategia para disear programas y proyectos diferenciados para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras en concertacin con la subcomisin de territorio, vivienda, medio ambiente de la Comisin consultiva de alto Nivel, La Direccin de Asuntos para Comunidades Negras del MIJ y el acompaamientodelaDefensoradelPueblo. 4. El Ministerio de Minas se compromete en la atencin diferenciada para que se ejecuten los proyectosquelasComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueraspropongan. AgenciaPresidencialparalaAccinSocialylaCooperacinInternacionalAccin Social 1. El 10% del presupuesto de inversin de Accin social ser destinado para atender a las ComunidadesNegras,Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,elcualobedecealapolticade atencindiferencial. 2. Se definen criterios de focalizacin para la atencin: los ndices de violencia y pobreza extrema, para priorizar municipios con presencia de Comunidades Negras, Afrocolombianas, RaizalesyPalenqueras. 3. La implementacin de cada proyecto se har de manera concertada con las Comunidades beneficiarias. 4. AbrirunespaciotcnicodetrabajoentrelasubcomisinjurdicaydeDerechosHumanosdela Comisin Consultiva de Alto Nivel, y los tcnicos de Accin Social para definir las lneas de polticadelenfoquediferencialdelosprogramasdeAccinSocial. MinisteriodelInteriorydeJusticia 1. La Direccin de Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior y de Justicia, se compromete a trabajar con la Subcomisin Jurdica y de Derechos Humanos de la Comisin Consultiva Nacional el borrador del proyecto de ley estatutaria de inclusin para las ComunidadesAfrocolombianas,RaizalesyPalenqueras. 2. Se acuerda como sesiones de trabajo los das de 3 y4 de febrero la reunin de la subcomisin jurdicaydederechoshumanosenSantaMartaparatratarpuntualmente:lasactividadespara darcumplimientoalosAutosdelaCorteConstitucionalysocializacinyconcertacinsobreel borradordeproyectodeleydeinclusinalascomunidadesqueestnporfueradelascuencas delosros,queesttrabajandolaDACNMIJ. 3. En cumplimiento a las rdenes de la corte, las organizaciones e instituciones encargadas de darlesseguimientoseconvocarnperidicamenteparainformarleslasactividadesrealizadas. 4. Se acuerda que la DACN, gestionar ante el Departamento de Estado Norteamericano y las Organizaciones Internacionales una reunin con la subcomisin jurdica y de Derechos Humanos de la Comisin Consultiva de Alto nivel, para analizar la problemtica de Derechos
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Humanos de las Comunidades y socializar el informe de avance de las actividades ejecutadas encumplimientoalasrdenesdelAutodelaCorteConstitucional. 5. Debido a la agenda de trabajo que tiene la subcomisin jurdica y de derechos humanos de la Comisin Consultiva de Alto Nivel, se requiere la formulacin de un proyecto de fortalecimiento a la subcomisin que debe ser socializado en las sesiones del 3 y 4 de febrero de 2011 en la ciudad de Santa Marta, requerido para trabajar los proyectos de agenda legislativa y el proyecto de ley de inclusin para las comunidades que estn por fuera de las cuencasdelosros,aligualquetrabajarproyectodeleyantirracismo. 6. Solicitan al MIJ, que le notifique al congreso que el proyecto de penalizacin al racismo debe surtir el proceso de consulta previa, con las comunidades de negras ante los representantes a nivelnacional,enelespacioautnomodeconcertacinComisinConsultivadeAltoNivel. 7. En materia de impunidad, se presentarn por parte de la subcomisin jurdica y de Derechos humanos de la Comisin Consultiva de Alto Nivel, unos casos de no avance en investigaciones penales que presentarn en la prxima reunin para que la Direccin de Derechos Humanos del MIJ los canalice y solicite avance sobre los casos ante la Fiscala General de la Nacin y socializar ante la subcomisin jurdica el informe que ellos brinden al ente investigador en la sesindeSantaMarta. 8. La subcomisin jurdica y de Derechos humanos, y la Direccin de Derechos Humanos, disearn conjuntamente un proyecto cualicuantitativo de investigacin que incluir un diagnstico sobre situacin de Derechos Humanos, en comunidades Negras a nivel nacional, que se dividir en fases y el estudio se iniciara el 3 y 4 de febrero en la sesin que la subcomisinadelantarenSantaMarta. 9. AntelossistemasdeinformacinquemanejalaDireccindeDerechosHumanos,lesolicitana la subcomisin jurdica y de Derechos Humanos de la Comisin Consultiva de Alto Nivel, unas sugerencias puntuales a la norma general que regula el tema de las medidas de proteccin (Decreto 1740 de 2010) en materia de enfoque diferencial; as mismo solicitan a la subcomisin, que ilustren a la Direccin de Derechos Humanos sobre las particularidades de las comunidades afrodescendientes, que los hacen ms vulnerables. La Direccin de Derechos Humanos del MIJ, est trabajando unos espacios de conversacin sobre medidas de proteccin que hacen la diferencia, y propone realizarlos con las comunidades afrodescendientes a travs de la sensibilizacin en mesas de trabajo o talleres iniciando con los miembros del CRER, y posteriormente continuar este proceso de sensibilizacin con las institucionales del Estado. La Direccin de Derechos Humanos, se compromete a hacer llegar elmensajedesensibilizacinaGobernadoresyAlcaldes. 10. AlareuninconCRERparasensibilizarenenfoquediferencial,alaqueseinvitarnatodaslas instituciones que lo integran, y la fecha se concertar durante la prxima sesin de la subcomisin jurdica y derechos humanos. Para esta reunin la Direccin de Derechos Humanos se compromete a financiar el transporte de ida y vuelta de los siete miembros de la subcomisin jurdica y de Derechos Humanos, la DACN asume el hospedaje y alimentacin de losmiembrosdelasubcomisinjurdicaydederechosHumanos. Incoder 1. A los acuerdos en el tema de Territorio suscritos en acta, se adicionan dos por decisin del gerente de Incoder, se compromete a partir del 2012, a destinar recursos diferenciales para comunidades negras, y manifiesta que para 2011 no se incluy pese a la solicitud adelantada
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por cinco meses y requieren que con la subcomisin y las instancias que correspondan se comprometenahacerseguimientoaestoscompromisosparaasegurarsucumplimiento. 2. El Ministro de Agricultura se compromete a gestionar lneas de crdito especial Finagro DTF2 puntos, para proyectos productivos de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. DepartamentoNacionaldePlaneacin 1. RecursosadicionalesparaBecasenIcetexde$6.000millonesdepesosenelao2012,$6.000 millonesenelao2013y$6.000millonesenelao2014parauntotalde$18.000millonesde pesos. MinisteriodeCultura 1. Propuesta Ministerio de Cultura: Fortalecer la identidad y el reconocimiento de las Comunidades Negras, Raizales, Palenqueras y Afrocolombianas y contribuir a la eliminacin del racismo y la discriminacin, responsabilidad asignada a la Direccin de Poblaciones, en concertacin con los espacios institucionales de Comunidades Negras, Afrocolombianas, RaizalesyPalenqueras. 2. Fortalecer el esquema de financiacin de la culturas negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras de Colombia: incidencia conjunta entre Ministerio de Cultura, la subcomisin de Cultura de la CCAN y el Representante ministerial de la Comisin Consultiva de Alto Nivel (CCAN) en los decisores de poltica pblica, para el incremento sustancial de los recursos de inversinenlaculturadelasComunidadesNegras,RaizalesyPalenqueras. 3. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Cultura: consistente en el diseo e implementacin de las polticas culturales para las Comunidades Negras, Raizales, Palenqueras y Afrocolombianas, en las entidades departamentales, municipales y distritales. Ello implica la formulacin de una iniciativa legislativa que reconozca la participacin de los negros, afrocolombianos, palenqueros y raizales en los Consejos departamentales, distritales y municipales.ElMinisterio,diseareimplementarunprogramadeformacinyactualizacin de los consejeros departamentales, distritales y municipales de cultura, representantes de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales, en el marco del Sistema NacionaldeCulturaLey397. 4. El Ministerio de Cultura y la subcomisin de Cultura de la CCAN formalizarn y reglamentarn la conformacin y funcionamiento de la Mesa Nacional de las Culturas Negras, Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,amarzode2011. 5. El Ministerio de Cultura acoge los 4 programas presentados por el PND de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, con recursos del orden de $25.000 millones: $5.000. millones apropiados por las direcciones y programas del Ministerio y asistencia tcnica, para lograr el acceso a proyectos por $20.000.millones, con cargo a los recursos del IVA a la telefona celular, que manejan los departamentos Para las vigencias 20122014, se concertar la inversin, con rubros con enfoque diferencial para las Comunidades Negras, Afrocolombianas,RaizalesyPalenqueras,duranteelprimertrimestredecadaao.
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Programas 1. Programasde creacincultural encondicionesde libertad,equidady dignidad
Metas 1. Disearydesarrollarunprograma deemprendimientoculturalpara municipiosmayoritariamenteafro. 2. Diseareimplementarunprograma deinternacionalizacindelacultura, articuladoconelmovimiento mundialdeladisporaafricana.
Estrategia Paraesteprimerprograma,lascompetenciasinstitucionalesylos presupuestosaapropiar,estaranenlassiguientesentidades:el MinisteriodeCultura,elDepartamentoNacionaldePlaneacin DNPyelMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo;conelapoyo delaDireccinNacionaldeDerechodeAutorDNDA,elSENA, Proexport,AccinSocial,Bancldex,Colciencias,Icetex,laComisin NacionaldeTelevisin,elDANEylosMinisteriosdeEducaciny TecnologasdelaInformacinylasComunicaciones.Paraelloya existedosreferentesdepoltica:CONPES3660Polticapara promoverlaigualdaddeoportunidadesparalapoblacinnegra, afrocolombiana,palenquerayraizalyeldocumentoCONPES3533 deIndustriasculturalesi. Conrespectoalosprocesosdeinternacionalizacindelacultura,es imprescindiblelacoordinacinprogramticaypresupuestaldelas entidadesmencionadasenelapartadosuperioryMinisteriode RelacionesExteriores,conquienesesteao,realizaremosla reunindelcomitdelaRutadelEsclavoUnesco. ElMinisteriodeCultura,seencuentratrabajandoenamboscampos yenloscomitsdeseguimientoprevistosparaeldesarrollode ambosinstrumentosdepoltica.Igualmente,estnalserviciode estospropsitos,losconveniossuscritosconlosgobiernosdeCuba yBrasil,entreotros,comoescenariosdeaprendizajeparalas comunidadesafroenColombia. Estasacciones,involucrarancompetenciasinstitucionalesylos presupuestosaapropiar,porpartede:MinisteriodeCultura, MinisteriodeEducacin,Colciencias,Icetex,ASCUNylasredesde universidades.ConrespectoalCentrodeDocumentacin,es importantecontemplar:elfortalecimientoaUniversidadescomola UTCH,Valle,Unicartagena,Nacional,DelPacfico,entreotras,que formanelcapitalsocialdelascomunidadesnegras,ascomoel fortalecimeintodesuscentrosdedocumentacinyestudiodelas culturasnegras,afrocolombianas,palenquerasyraizales.
2. Incentivos, inversiny formalizacina centrosde investigacinde lasculturas afrocolombianas.
3. Recuperaciny divulgacindela memoriahistrica delos afrocolombianos.
1. FormalizacindelCentrodeEstudios einvestigacindelasculturas afrocolombianasenlasdiferentes regionesdelpas. 2. Incluirenlaslneasdeinvestigacin ColcienciasydelICANH,altema afrocolombiano. 3. Investigacinetnohistricade palenquesyprocesosde colonizacinporafrocolombianos. Difusinderesultados. 4. FortalecerelInstitutode InvestigacionesAmbientalesdel PacificoJhonBoltNewman 1. Recuperarlamemoriahistricade losafrocolombianosydivulgacinde losresultados.Publicaruntextoo unaudiovisualconlosresultadosde cadaunadelasinvestigaciones.
4. Apoyoy divulgacinde expresiones artsticas afrocolombianas
1. Apoyoydivulgacinmediticaa fiestas,carnavales,expresiones artsticasnegras,afrocolombianas tradicionales,quesedesarrollenen lasdiferentesregiones. Conmemoracindeldadelas mujeresnegrasysufamiliaen Colombia. 2. Conmemoracindeldadelos aportesdelasmujeresnegrasysu familiaenColombia. 3. Conmemoracindeldadela afrocolombianidad.
EsteprocesoseiniciconelprogramadeResignificacindela historiaafro,raizalypalenquera,consistenteenlainvestigacin, produccinydifusindellibro:RutasdeLibertad20.000 ejemplaresylacoleccindeliteraturaafro3.500colecciones. LaestrategiasehatrabajadoconelMinisteriodeEducaciny cuentaconlacooperacindelBancodelaRepblica.Contina durante2011,enelmarcodelcumplimientodelaResolucin 64/169delaAsambleadelasNacionesUnidasylarealizacindel comitdelaRutadelEsclavo,enmarzodeloscorrientes. Estasacciones,involucrarancompetenciasinstitucionalesylos presupuestosaapropiar,porpartede:MinisteriodeCultura, Educacin,MinTIC,CNTVycanalesregionales. Lasconmemoraciones,formanpartedelaagendadere significacindelahistoriaafro,raizalypalenqueraydurante2010, involucra200municipios,incluidoslos109depoblacin mayoritariamenteafro.

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COMPETITIVIDADYCRECIMIENTODELAPRODUCTIVIDAD .................................................................................. 83 Desarrollodecompetenciasyformalizacinparalaprosperidad..................................................85

LOCOMOTORASPARAELCRECIMIENTOYLAGENERACINDEEMPLEO...............................................................161 Nuevossectoresbasadosenlainnovacin................................................................................... 164

PROMOCINSOCIAL............................................................................................................................... 323 RedparalaSuperacindelaPobrezaExtrema(JUNTOS)...............................................................323

C.POLTICASDIFERENCIADASPARALAINCLUSINSOCIAL........................................................................................ 363 1. Grupostnicos.............................................................................................................................. 363

RELEVANCIAINTERNACIONAL.................................................................................................................... 508 Insercinproductivaalosmercadosinternacionales...................................................................509

APOYOSTRANSVERSALESALDESARROLLOREGIONAL ...................................................................................... 536 FortalecimientoinstitucionaldelasentidadesterritorialesyrelacinNacinterritorio.............538

Productividad................................................................................................................................580 Productividadenelsectorservicios.............................................................................................. 583

IX. PLANPLURIANUALDEINVERSIONES20112014............................................................................601 X. INDICADORESPARAELSEGUIMIENTODELPLANNACIONALDEDESARROLLO................................615

I. Hacialaprosperidad democrtica:Visin2010 2014

II. Convergenciay desarrolloregional Caracterizacin,dinmicay desafos

79.2 67.0 65.2 60.6

3.5 3.0 2.5 2.0

1.5 1.0 0.5 0.0

Propde PersonasenNBI (%)

Lineamientosestratgicosparalaformulacin depolticasyestrategiasregionales diferenciadas

Atlntico,LaGuajira, Magdalena,Bolvar,Crdoba, Sucre,SanAndrsy Providencia.

Lineamientos Ampliacindelacapacidad,profundizacinymantenimientodeloscanales deaccesoalospuertospblicosmartimosdeBuenaventurayTumaco,e implementacindenuevastecnologasparagenerarunamayoreficiencia portuaria.

Desarrollosocial integraleigualdad deoportunidades

Incrementodelpiedefuerzaenlasbasesmilitaresencargadasdelcontrol fronterizoeincrementodelainteligenciaylasoperacionesdeinterdiccinen lasrutasdeltrficoilegalenelcorredorCatatumboBajoCauca.

EntidadTerritorial (departamentosmunicipios) SanAndrs,LaGuajira, Magdalena,Atlntico,Bolvar, Cesar,Sucre,Crdoba

Procesooiniciativa 4.NortedeSantander 5.OrienteAntioqueo LaboratoriosdePazIII: 1.Cordepaz 2.MontesdeMara

DepartamentodelMetaylos MontesdeMaraenlos departamentosdeBolvary Sucre.

EntidadTerritorial (departamentosmunicipios) 32departamentos

Procesooiniciativa ComisionesRegionalesde Competitividad

Enellargoplazo,seesperaqueelenfoqueregionalseconviertaenunaprcticapermanentedela planificacinydeformulacindelospresupuestospblicosenelpas,quepermitan: Laformulacinydistribucindelpresupuestoincorporecriteriosregionales.

III. Crecimientosostenible ycompetitividad

Brasil Argentina Colombia Chile Per Mxico Ecuador AsiaSur AsiaEsteyPacfico

20% 18% 16% 14% 12%

Idea Solucin Habilitado res

Necesidades insatisfechas deusuarios

Movilizado res:modelo deejecucin yseguimiento

Finland Japan United States Korea, Rep. Germany

France Netherlands Canada United Kingdom Singapore Russian F. Spain Australia

Norway Portugal Romania

Investigadores dedicados a I+D por cada milln de personas(promedio 1999-2006)

Japn Estados Unidos

Alemania Corea Reino Unido Lituania Eslovenia Portugal Hungra Irlanda

Polonia Bulgaria Rumania Argentina Turqua

(ln) Exportaciones productos de alta tecnologa per cpita (promedio 1999-2006)

Necesidad 42,3% 43,5% 27,7% 26,9% 33,3% 9,5% 80% 100%

500 400 300 200 100 0 2004 2005

Esta estrategia contribuir a la reduccin de la mortalidad de los emprendimientos y a la financiacindeiniciativasempresarialesporoportunidadyconmayorprobabilidaddexito,enlas cualesseintroduzcanprocesosdeinnovacinyseevidencieunpotencialrealdecrecimiento.

Nuevasempresasmotivadasporoportunidad Nmerodeempresas Resultado creadasporelFondoEmprender

3. Implementarunaestructurainstitucionalqueotorguemayor independenciaalaAutoridadymejoresuinterlocucinconotras entidades

Formacinde pregrado o complementaria

Formacinde postgradoen educ. (incluyeprograma de pedagoga)*

Formacin enperiodo deprueba

Formacinparalaactualizacin y perfeccionamiento (conosintitulacin)

0,00 Fijo Economas de altos ingresos Mvil Internet Bandaancha

Economas de bajos ymedianos ingresos

Tipodehogar HogaresAMCO Hogaresquerecibenremesas Hogaresquefinanciansugastorecurrente conremesas

Micro Pequea Mediana Fuente:Ley590de2000ysusmodificaciones.

espectro de esquemas de participacin privada para el desarrollo de infraestructura en sectores socialesyparalamodernizacindeinfraestructurapblicadeusoinstitucional.

Aplicaciones civilesde desarrollo endefensa

Materialesy electrnica Biotecnologa Logstica

Salud Industrias creativasy culturales

Energay recursos naturales

3,6% 2,8% 2,4%

20,5 7,1 1,0 0,4

Vocacin Fuente: IGAC2002, MADR, 2009.

MedidacomoproporcindelacarteraagropecuariaenrelacinconelPIBsectorial. Lebrechaesrelacinentrelapobrezaruralylaurbana. 182

reaagrcola(ha) reaforestal(ha) reapecuaria(ha) Produccin(ton)

Empleos(No) 3.078.368 3.193.392 3.251.497 3.329.734 3.411.185 5.011.845 Fuente:DNPDDRS. *EstasproyeccionespodrnserrevisadasalaluzdelosefectosdelfenmenodelaNia.20102011.