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El Congreso de Panamá

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El Congreso de Panamá (designado a menudo como Congreso Anfictiónico de Panamá en recuerdo de la Liga Anfictiónica de Grecia antigua) fue un congreso

convocado por Simón Bolívar, desde Lima, el 7 de diciembre de 1824, con el objeto de buscar la unión o confederación de Hispanoamérica, lo que antes fueron los virreinatos españoles en América. Antecedentes Ya la idea de crear una gran nación cuya extensión abarcara lo que hoy es Hispanoamérica venía desde Francisco de Miranda, quien ideó el nombre de Colombia para esa eventual nación. Simón Bolívar, también, en la Carta de Jamaica (1815) expresa: "Es una idea grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nuevo en una sola nación con un solo vinculo que ligue sus partes entre sí y con el todo. Ya que tiene un origen, una lengua, unas costumbres y una religión, debería, por consiguiente, tener un solo gobierno que confederase los diferentes estados que hayan de formarse; [...] ¡Qué bello sería que el Istmo de Panamá fuese para nosotros lo que el de Corinto para los griegos! Ojalá que algún día tengamos la fortuna de instalar allí un augusto congreso de los representantes de las repúblicas, reinos e imperios a tratar y discutir sobre los altos intereses de la paz y de la guerra, con las naciones de las otras partes del mundo. Esta especie de corporación podrá tener lugar en alguna época dichosa de nuestra regeneración..." Finalmente el argentino Bernardo de Monteagudo, luego de haber formado parte de las revoluciones independentistas del Alto Perú, el Río de la Plata, Chile y Perú, y de haber visitado las nuevas naciones independientes de Panamá y Centroamérica, escribió en 1824, alentado por Bolívar, su Ensayo sobre la necesidad de una federación general entre los estados hispanoamericanos y plan de su organización, antecedente inmediato del Congreso de Panamá. Invitaciones Tras la convocatoria hecha por Bolívar se enviaron comunicaciones a los gobiernos del resto de la Sudamérica independiente, así como a México y América Central. Debido a la influencia política de Bolívar, la asistencia de la Gran Colombia, Perú y Bolivia estaba poco menos que asegurada. La asociación mental del Istmo de Panamá con el Istmo de Corinto causó que Bolívar eligiera a la ciudad de Panamá como sede del Congreso. El gobierno de Chile fue invitado pero declinó asistir. El gobierno chileno dirigido por Ramón Freire no mostraba simpatías por Bolívar ni por su enorme influencia política sobre tres países sudamericanos, además que la pugna política chilena entre liberales y conservadores (llamados pipiolos y pelucones respectivamente) reducía la preocupación de los políticos chilenos por el proyecto bolivariano, del cual además desconfiaban. Las Provincias Unidas del Río de la Plata (actual Argentina) fueron también invitadas pero prefirieron no enviar una delegación. Aunque el gobierno rioplatense de Bernardino Rivadavia mostraba cierto interés en alianzas regionales debido a la Guerra del Brasil por la ocupación de la Provincia Cisplatina, la mayor parte de los líderes argentinos desconfiaban de una desmesurada influencia de la Gran Colombia en el Congreso debido al poderío bélico y político de Bolívar, prefiriendo aumentar los lazos comerciales con EEUU o potencias europeas. Paraguay, aunque ya independiente desde 1811, estaba gobernado por el aislacionista doctor Francia y éste se había negado siquiera a recibir las invitaciones de Bolívar para mantener relaciones diplomáticas tras la Batalla de Ayacucho, por lo cual Paraguay no fue invitado al Congreso de Panamá. El Imperio de Brasil sí fue invitado, pese a ser un Estado monárquico y abiertamente esclavista, regido además por los descendientes de una dinastía europea, del cual recelaban abiertamente las cancillerías del resto de Sudamérica. En el caso brasileño Bolívar prefirió remitir la invitación a la corte imperial de Río de Janeiro sólo para halagar a Gran Bretaña (principal aliada de Brasil y preocupada por el aislamiento de éste), pero resultaba evidente que la desconfianza de las repúblicas hispanoamericanas (y del propio Bolívar) hacia Brasil influiría en las decisiones del Congreso.

Brasil precisaba mantener la neutralidad entre las monarquías europeas y sus vecinos republicanos de Sudamérica, y en octubre de 1825 aceptó la invitación de Bolívar, pero el conflicto bélico con el gobierno argentino que había estallado recientemente hizo temer al gobierno brasilero una recepción demasiado hostil en Panamá, lo cual era contrario a sus intereses. Por ello se decidió no enviar a los delegados designados por Pedro I. Bolívar acordó también invitar a dos países europeos como observadores, por causa de sus intereses comerciales en Hispanoamérica: Gran Bretaña y los Países Bajos; la invitación al gobierno de Londres buscaba estimular la asistencia de los gobiernos chileno y rioplatense, que tenían en los británicos a su principal socio comercial. Gran Bretaña envió un observador, Edward James Dawkins, con órdenes precisas del ministro George Canning: buscar acuerdos comerciales, y disuadir a la Gran Colombia y México de apoyar expediciones a Cuba o Puerto Rico para independizarlas de España. El delegado de los Países Bajos, Jan Van Veer, fue enviado para proponer la mediación neerlandesa entre las repúblicas hispanoamericanas y España, pero no tuvo la acreditación necesaria; a esto se unió que la corona holandesa no había reconocido la independencia de ninguna república hispanoamericana, por lo cual el delegado neerlandés fue recibido sólo a título individual. Inicialmente el proyecto de Bolívar no contempló invitar a Estados Unidos, pero el presidente de la Gran Colombia, Francisco de Paula Santander, remite la invitación al presidente estadounidense John Quincy Adams a inicios de 1825. Asimismo los gobiernos de las Provincias Unidas de Centroamérica y de México apoyan la participación de EEUU en el Congreso y remiten a Washington DC las invitaciones respectivas. Bolívar, entonces presidente de Perú y residente en Lima, acepta el hecho consumado. Dentro de los Estados Unidos la invitación al Congreso de Panamá no fue recibida con aceptación unánime, de hecho los estados del Sur de EEUU aconsejaron no enviar representantes en tanto la postura del Libertador contra la esclavitud era ya bien conocida, y bloquearon el financiamiento del viaje de diplomáticos estadounidenses; mientras tanto los estados del Norte sí estaban interesados en el Congreso de Panamá sólo como medio de entablar contactos comerciales. El gobierno de Washington envió dos representantes (Richard C. Anderson y John Sergeant) únicamente para estimular los acuerdos de comercio, evitar comprometer a EEUU (sea en lo político o económico) en la Confederación propuesta por Bolívar, y rechazar todo pedido de ayuda para un conflicto contra España. Los delegados estadounidenses no llegaron a la ciudad de Panamá: Anderson murió de fiebre amarilla en el viaje desde Cartagena, mientras Sergeant llegó a dicha ciudad cuando el Congreso estaba terminado y los embajadores ya habían partido. Desarrollo y acuerdos El Congreso logró instalarse en la ciudad de Panamá el 22 de junio de 1826 y dejó de sesionar el 15 de julio de ese año. Asistieron dos representantes por cada país concurrente: Gran Colombia (que abarcaba los actuales Colombia, Ecuador, Panamá, Venezuela), Perú, México, y las Provincias Unidas del Centro de América (que comprendía Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, y Costa Rica), aunque el propio Bolívar no pudo intervenir al considerar incompetible su presencia mientras desempañaba la presidencia de Perú. Si bien la joven República de Bolivia fue invitada, recién en julio de 1826 el presidente de Bolivia, el mariscal venezolano Antonio José de Sucre, designó a sus dos delegados. Poco antes de la partida de los delegados bolivianos llegaron las noticias del inicio del Congreso así como de sus acuerdos y por ello quedaron sin efecto las designaciones, pese a la plena identificación del mariscal Sucre con los objetivos de Bolívar. Las convulsiones políticas de 1826 y 1827, y el consiguiente retiro de Sucre causaron desinterés en Bolivia sobre los resultados del Congreso de Panamá, y sus acuerdos no se ratificaron. Los embajadores acordaron sus puntos de agenda, para discutir en diez sesiones presididas rotativamente por los delegados de Gran Colombia, Centroamérica, Perú y México: 1. La renovación de los tratados de unión, liga y confederación;

2. La publicación de un manifiesto en que se denuncia la actitud de España y el daño que ha causado al Nuevo Mundo; 3. Decidir sobre el apoyo a la independencia de Cuba y Puerto Rico, así como de las islas Canarias y Filipinas; 4. Celebrar tratados de comercio y de navegación entre los Estados confederados; 5. Involucrar a Estados Unidos para hacer efectiva la Doctrina Monroe en contra de las tentativas españolas de reconquista; 6. Organizar un cuerpo de normas de derecho internacional; 7. Abolir la esclavitud en el conjunto del territorio confederado; 8. Establecer la contribución de cada país para mantener los contingentes comunes; 9. Adoptar medidas de presión para obligar a España al reconocimiento de las nuevas repúblicas; y 10. Establecer las fronteras nacionales con base en el principio de uti possidetis, tomando como base el año 1810. El pleito entre Perú y la Gran Colombia por la provincia de Guayaquil, así como el litigio entre México y Centroamérica por la región de Soconusco (actual Chiapas) impidió también discutir la aplicación del uti possidetis como criterio para la delimitación territorial, tomando como base el año 1810. Ante el fracaso de las conversaciones sobre este tema y para evitar el agravamiento de las pugnas ya existentes, estas cuestiones no se resuelven en el debate, encargando la definición de fronteras a los acuerdos bilaterales entre cada país. La negativa de cada país participante a reducir sus aranceles anula todo intento de fijar acuerdos preferenciales de comercio, al ser evidente los desequilibrios en la balanza comercial de cada asistente. Los recién independizados países participantes dependen mucho de los aranceles como fuente de ingresos para sus gobiernos, por lo cual se niegan a toda concesión al respecto. La exigencia del observador británico Dawkins para contar con acuerdos comerciales de manera separada con cada estado impide las posiciones comunes entre los países hispanoamericanos y el Congreso decide mantener el statuo quo sobre los aranceles y el comercio. El intento de estimular la independencia de Cuba y Puerto Rico quedó anulado por la opinión contraria del observador británico, quien advirtió además los riesgos de lanzarse a una guerra contra España en la región del Mar Caribe donde otras potencias como la propia Gran Bretaña y Francia poseían colonias. Por presión británica se desaconsejó también invocar el apoyo de EEUU para instaurar por la fuerza la Doctrina Monroe, en tanto los estadounidenses eran (junto a España) el principal socio comercial de Cuba y Puerto Rico; la discrepancia entre México y la Gran Colombia sobre quién debería liderar este esfuerzo anticolonial, así como las advertencias británicas, causaron que el Congreso evitara toda decisión sobre el Caribe, mientras Gran Bretaña apenas ofrecía su mediación para lograr el reconocimiento diplomático del gobierno español de sus antiguas colonias. Los embajadores tan sólo acordaron con relativa facilidad la creación de una liga de repúblicas americanas con jefes militares comunes, formar un pacto mutuo de defensa, y una Asamblea Parlamentaria Supranacional, aunque sin acordar detalles específicos sobre el funcionamiento de ésta, ni sobre la organización de las tropas comunes de defensa. Con muchas limitaciones se elaboró al fin el “Tratado magnífico titulado de la Unión, de la Liga, y de la Confederación perpetua” que emergió del Congreso, y aprobado por todos los concurrentes fue ratificado en última instancia solamente por la Gran Colombia en el mismo año de 1826. Cierre del Congreso de Panamá y traslado a Tacubaya Al terminar las sesiones en la ciudad de Panamá el 15 de julio, los delegados mexicanos sugieren reiniciar el Congreso en Tacubaya, localidad a las afueras de Ciudad de México, opción apoyada de inmediato por los delegados peruanos y centroamericanos, y que los

representantes de Gran Colombia aceptan para evitar las acusaciones de que el Congreso quedaría "bajo la influencia omnímoda de Bolívar". Se pactó que un miembro de cada delegación volvería a su país de origen y el otro partiría a Tacubaya, pero el clima político antibolivariano en Lima causó que los dos delegados peruanos (Manuel Lorenzo de Vidaurre y Manuel Pérez de Tudela) volvieran a su país.

Ciudad de México vista desde Tacubaya en 1836 En agosto de 1826 los delegados de México, Gran Colombia y Centroamérica (José Domínguez, Pedro Gual, y Antonio Larrazábal, respectivamente) se reúnen en Tacubaya, y allí los alcanza el observador estadounidense John Sergeant que sobrevivió al viaje hacia Panamá. Al conocerse que Perú y Centroamérica no ratifican el “Tratado magnífico titulado de la Unión, de la Liga, y de la Confederación perpetua”, el gobierno mexicano pierde casi todo entusiasmo e interés por proseguir las deliberaciones del Congreso Anfictiónico. Mientras tanto el delegado de Estados Unidos, John Sergeant, manifiesta a los demás representantes que sus instrucciones se limitan a negociar acuerdos de comercio con las repúblicas hispanoamericanas, que su gobierno rechaza integrarse en una confederación continental, y que EEUU también niega su apoyo a toda acción de guerra contra España en la región caribeña; todas estas explicaciones son secundadas por el embajador estadounidense en Ciudad de México, lo cual termina por frustrar otro de los objetivos de la agenda del Congreso. Las propias confusiones internas de la política mexicana impiden la reanudación del Congreso, y el 9 de octubre de 1828 los delegados originales de Gran Colombia, México y Centroamérica declaran la conclusión definitiva del Congreso Anfictiónico. Consecuencias La creciente hostilidad de los políticos peruanos hacia Bolívar causaron que tras el alejamiento del Libertador de la presidencia del Perú sus sucesores en Lima declinaran ratificar el “Tratado magnífico titulado de la Unión, de la Liga, y de la Confederación perpetua”; similar situación también se repitió en Bolivia al cesar el gobierno del mariscal Sucre, cuando se desvaneció todo interés por el proyecto unificador de Bolívar. Las tensiones internas en las Provincias Unidas de Centroamérica hicieron imposible en éstas una posición unánime a favor de los acuerdos de Panamá, además que los litigios territoriales de Centroamérica con México no habían quedado resueltos en el Congreso Anfictiónico, dejando insatisfechos a ambos estados sobre un tema que precisaban solucionar antes de integrarse a un proyecto de unión continental. El propio “Tratado magnífico titulado de la Unión, de la Liga, y de la Confederación perpetua” omitía temas importantes del proyecto de Simón Bolívar como la integración comercial y el cese de los pleitos territoriales, mientras que la alianza militar defensiva no ponía fin a la separación de fuerzas entre los países hispanoamericanos. La discordia entre las delegaciones había impedido llegar a acuerdos decisivos en muchos temas proyectados, restando fuerza a las decisiones del Congreso. El hecho que apenas uno de los cuatro estados participantes ratificaran los ya limitados acuerdos de Panamá causó que el propio Simón Bolívar considerase al Congreso Anfictiónico como una

experiencia fallida poco después que concluyeran las sesiones, señalando: "El Congreso de Panamá sólo será una sombra". Cuatro años después del Congreso, en 1830, la Gran Colombia se disolvió en tres países, y en 1834 las Provincias Unidas de Centroamérica se desmembraron en cinco estados. Al final Gran Bretaña, que envió también un representante en calidad de observador, aprovechó la situación para iniciar acuerdos comerciales con los países asistentes por separado; irónicamente el gobierno británico fue el más beneficiado fue al obtener importantes tratados comerciales con algunos países. Vigencia La idea de la unión de los países latinoamericanos se mantuvo en suspenso pero latente. Años más tarde se creó la Unión Panamericana y luego la Organización de Estados Americanos (OEA). También, actualmente hay un Parlamento Latinoamericano. El presidente venezolano Hugo Chávez Frías insiste en una Confederación o Liga entre las naciones de Suramérica y al parecer se han dado los primeros pasos para la conformación de "Unión de Naciones Suramericanas" (UNASUR).

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