LOS CONTRATOS MENORES EN LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO

Creo que la principal característica de la Ley de Contratos del Sector Público (en
adelante LCSP) es la introducción de la tecnología en la gestión de las compras
públicas. En la práctica, la LCSP ha supuesto la aplicación en el ámbito de la
contratación de mucho de lo previsto en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de
acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos para el 1 de Enero
de 2010.

En el ámbito de la contratación, la sede electrónica y el perfil de contratante, la

firma electrónica reconocida, el sellado de tiempo, la publicación electrónica
son una realidad desde el pasado 1 de Mayo de 2008 o, por lo menos, son una
realidad "virtual".

No obstante, lo cierto es que el 99% del expediente de contratación se sigue

tramitando en soporte papel y el 100% de los procedimientos de selección de
nuestras empresas siguen siendo los tradicionales procedimientos de adjudicación.

¿Y cuál es el procedimiento estrella de selección de proveedores en el ámbito

local?. El contrato menor.

Voy a dedicar unas entradas a ver cómo se regula el contrato menor en la LCSP,
cómo se debería de gestionar y, lo más importante, ver si es posible hacerlo.
1. Qué es un contrato menor en la LCSP.

Es el art. 122.3º (siempre que no se haga otra referencia el número corresponde al

artículo de la LCSP) el que establece qué es un contrato menor, siendo la cuantía
el único criterio para considerarlo como tal:

1. Hasta 50.000 euros, cuando se trate de contratos de obras,

2. Hasta 18.000 euros, cuando se trate de otros contratos.

No obstante, hay que señalar que hay una rara especie de contratos que superando
con creces dichas cantidades se pueden tramitar como contrato menor, según la
D.A. 12ª 1º "la suscripción a revistas y otras publicaciones, cualquiera que sea su
soporte, así como la contratación del acceso a la información contenida en bases
de datos especializadas, podrán efectuarse, cualquiera que sea su cuantía
siempre que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación
armonizada, de acuerdo con las normas establecidas en esta Ley para los
contratos menores."

¿Y cuál es el límite o umbral para contratar una suscripción por contrato menor?.

1. El umbral o la cantidad que determina la obligación de utilizar el

procedimiento de regulación armonizada depende de la calificación del
contrato.
2. Está claro que una suscripción no es un contrato de obra o de concesión de
obra pública, en consecuencia, el umbral tendrá que ser el de los contratos
de servicios o de suministros.

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3. Según el “Informe 4/2008 de 27 de mayo de 2008 de la Junta Consultiva de

Galicia" estos contratos son contratos de servicios, aunque es una cuestión
que no está muy clara.
4. Fuera un servicio o un suministro, el umbral para tramitar la suscripción
como contrato sujeto a regulación armonizada es el mismo 206.000 euros
(Orden EHA/3875/2007, de 27 de diciembre, por la que se hacen públicos
los límites de los distintos tipos de contratos a efectos de la contratación
administrativa a partir del 1 de enero de 2008).

En resumen, la contratación de una suscripción a una revista o a una publicación o

a una base de datos que sea inferior a 206.000 euros se puede contratar como
contrato menor.

2. Las cuantías para acudir a los contratos menores hay que calcularlas sin
incluir el IVA.

Una de las primeras dudas que han surgido entorno a este precepto de la LCSP es
la relativa a si en el cálculo de dichos importes se incluye o no el IVA.

Sobre el IVA y los contratos menores la primera en pronunciarse fue la Junta

Superior de Contratación Administrativa de la Generalidad Valenciana en su
Dictamen 1/2008, de 20 de Mayo de la sobre la cuantía de los contratos menores.

El 30 de Julio de 2008 la Abogacía del Estado hizo publica, por su interés general,
una Circular sobre la improcedencia de computar el IVA en el cálculo del importe
de los contratos menores.

En ambos casos, y partiendo del art. 76.1º, se llega a la conclusión de que el

término “importe”, como límite para acudir a un contrato menor (también
utilizado en el art. 83.1º ) o cualquier otro término similar como “presupuesto”
(art.54.1º ) o “presupuesto del contrato” (art. 91.2º ) se refiere siempre al valor
estimado del contrato, y éste, y a "todos los efectos" (según el art.76.1º), no
incluye el IVA.

En la práctica, el hecho de que se hayan incrementado los límites unido a que no

se incluya el IVA en el cálculo, conlleva que los topes para utilizar este
procedimiento de adjudicación han sido incrementados en un 93,01 % para las
obras y en un 73,71% para los suministros y servicios.

3. Y por qué se han incrementado tanto los límites para acudir al contrato
menor.

Se considera que incrementando los límites del contrato menor se va a utilizar más
este procedimiento de adjudicación y así, se va a conseguir simplificar el
procedimiento de contratación.

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La Exposición de Motivos de la antigua Ley de Contratos de las Administraciones

Públicas, en sus apartados 1.5 y 2.6, justificaba la existencia de los contratos
menores, desde un punto de vista finalista o teleológico, en la necesidad de “la
simplificación del procedimiento jurídico administrativo de contratación”.

La actual LCSP (en el apartado IV de su Exposición de Motivos) explica que uno de

los principios que ha guiado su elaboración es, entre otros, la simplificación y
mejora de la gestión contractual y para ello y entre otras medidas, "se han
elevado las cuantías que marcan los límites superiores de los simplificados -
procedimiento negociado y el correspondiente a los contratos menores-."

4. Qué contratos se pueden tramitar como contratos menores.

Partiendo del art. 122.3º, no hay ninguna duda de que los contratos de obras se
pueden adjudicar mediante contratos menores.

Además, este procedimiento de adjudicación también se puede utilizar para

“aquellos otros contratos que no excedan de los 18.000 euros, IVA excluido”, en
consecuencia:
◦ Los servicios y suministros se pueden tramitar como contratos
menores.
◦ En cuanto a los servicios públicos:
▪ El informe de la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa (en adelante JCCA) 38/05, de 26 de de
octubre de 2005 sobre la utilización del contrato menor en
los contratos de gestión de servicios públicos nos decía que
en la tramitación parlamentaria de la anterior Ley fue
rechazada la propuesta de inclusión de la categoría de
contrato menor en los de gestión de servicios públicos,
limitándose la anterior Ley en su artículo 158.3º a un
supuesto concreto que se asemejaba a las características de
los contratos menores, pero limitado exclusivamente a los
que tenían por objeto prestaciones sanitarias.
▪ En la LCSP no se diferencia como en la anterior qué tipos de
contratos se pueden tramitar como contrato menor, así que
creo que sí se podría utilizar este procedimiento de
adjudicación, aunque es difícil pensar en un servicio público
cuyo gasto de primer establecimiento se prevea inferior a
18.000 euros y su plazo de duración sea inferior a un año y
no requiera la prórroga.
◦ Los contratos privados se pueden adjudicar por este procedimiento
como así lo había interpretado la JCCA (informe 41/1998 de 16 de
diciembre de 1998 y 18/1997, de 26 de marzo de 2007 ) y así se
deduce expresamente de lo regulado en la LCSP. Como hemos visto
la suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos
son un contratos privados (art. 20.1º), "que se puede adjudicar de
acuerdo con las normas establecidas para los contratos

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menores, cuando su cuantía no supere el umbral de los contratos

sujetos a regulación armonizada" (D.A. 12ª 1º).
◦ Los contratos administrativos especiales:
▪ Según informaba la JCCA (informe 38/05, de 26 de de
octubre de 2005 ) esta categoría no estaba admitida
expresamente para los mismos y resultaba incompatible con
su régimen jurídico tal como resultaba del art. 8 de la
anterior Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
▪ No obstante y como ya hemos visto con los contratos de
gestión de servicios públicos, la LCSP a diferencia de la
anterior, no ha distinguido los supuestos en los que es
admisible el contrato menor, y aplicando el antiguo aforismo
interpretativo de que "donde la Ley no distingue, no
debemos distinguir nosotros", no creo que exista ningún
problema en adjudicar los contratos administrativos
especiales previstos en el art. 19 b) y que no excedan de
18.000,00 IVA excluido, mediante un contrato menor.

5. Qué no se puede hacer con los contratos menores.

No se puede adjudicar un contrato mediante el procedimiento de contratación si

concurre uno de los siguientes supuestos:

1. Que el valor estimado del contrato, IVA. excluido, supere los

límites previstos en el art. 122.3º o se trate de la contratación de
una suscripción a revistas ... que supere los 206.000,00.
2. Que se esté fraccionando el objeto del contrato con la finalidad de
disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de
publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que
corresponda (art. 74.2º).
3. Que tenga una duración superior a un año (art. 23.3º ).

Además, una vez adjudicatario un contrato por el procedimiento de contrato

menor:
1. No se puede prorrogar el contrato (art. 23.3º ).
2. No se pueden revisar los precios (art. 77.2º ).

6. Qué se necesita hacer para tramitar un contrato menor.

Ya anticipo que yo soy de los que pienso que un contrato, aunque sea menor,
requiere de más trámites de los previstos en el art. 95, pero es sólo una opinión,
que como todas las opiniones son discutibles y rebatibles.

Pensemos que el proceso de compras tiene tres fases bien definidas: la aprobación
del expediente; la selección de la empresa; y la ejecución del contrato y
partiendo de lo que literalmente nos dice la normativa vigente de contratación
administrativa podemos decir que el contrato menor necesita:

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1. En la fase de aprobación del expediente:

◦ Presupuesto de las obras o el proyecto cuando normas específicas
así lo requieran.
◦ Informe de supervisión, si el trabajo afecta a la estabilidad,
seguridad o estanqueidad de la obra (art. 109).
2. En la fase de selección del proveedor:
◦ Adjudicación directa a cualquier empresario con capacidad de
obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para
realizar la prestación.
◦ Aprobación del gasto.
3. En la fase de ejecución del contrato:
◦ La incorporación de la factura. Sobre la factura aprovecho para
recordar que:
i. Hará las veces de documento contractual (art. 72 del Real
Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba
el Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, en adelante RD 1098/2001).
ii. En consecuencia, no es necesaria la formalización del
contrato para su inicio (art.140.2º ).
iii. En la factura deberá firmar el funcionario para acreditar la
recepción (art. 72. 1º g) del RD 1098/2001 ) o los
“contratados laborales o miembros de la Corporación
Local”, ya que, según el informe de la JCCA 17/ 05 de 29 de
junio de 2005 , se debe realizar una interpretación flexible
del término “funcionario”.

7. Problemas en la tramitación de los contratos menores.

No obstante, sobre cómo tramitar los contratos menores siempre han existido
dudas y creo que siempre las habrá.

Para analizar estos problemas recurro a la doctrina dada por la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa (en adelante JCCA) sobre el tema, que entiendo válida
al no haberse introducido modificaciones sustanciales en la regulación de los
contratos menores.

Sobre cómo tramitar los contratos menores la JCCA ha defendido dos posturas:

• Qué solo son exigibles los requisitos literalmente previstos en la ley

(actuales arts. 95 y 122.3º):
◦ Como dice el informe de la JCCA 38/05, de 26 de de octubre de
2005 , con los contratos menores de suprimen la realización de
determinados trámites y requisitos exigiendo el cumplimiento de
los requisitos imprescindibles.
◦ La conclusión a la que llegan los informes 40/1995 de 7 de marzo ,
13/96, de 7 de marzo de 1996 y 10/98, de 11 de junio de 1998 es

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que la celebración de un contrato menor sólo o únicamente

requiere los requisitos establecidos en los actuales arts. 95 y
122.3º.

• Qué además de los requisitos de los actuales arts. 95 y 122.3º, es necesario

respetar las normas esenciales de toda la contratación administrativa y
las normas propias de aprobación de gastos. En los citados informes 40/
1995 de 7 de marzo y 13/96, de 7 de marzo de 1996, la JCCA nos dice qué
hay que respetar:
◦ Los requisitos comunes a todos los contratos (antiguo art. 11.2º
RDL 2/2000):
▪ La competencia del órgano de contratación,
▪ La capacidad del contratista,
▪ La determinación del objeto del contrato y
▪ La fijación del precio.
◦ Los requisitos derivados de las normas presupuestarias que regulan
el proceso de ejecución del presupuesto:
▪ La existencia de crédito adecuado y suficiente,
▪ La fiscalización previa de los actos de contenido económico,
▪ La aprobación del gasto.
◦ Los requisitos propios del sistema procedimental de los distintos
contratos:
▪ Si es obra el presupuesto o el proyecto cuando normas
específicas lo requieran
▪ La aprobación del gasto.
▪ La existencia de crédito adecuado y suficiente
▪ La fiscalización previa de los actos de contenido económico,
en función de la cuantía.
▪ La factura.

Según la JCCA lo que no habría que cumplir es:

◦ Con los principios de publicidad y concurrencia. Si bien estos
principios son la regla general en toda la contratación, cuando una
ley lo autorice se puede proceder a la contratación sin publicidad y
sin concurrencia, (art. 11.1º RDL 2/2000) y los contratos menores
son, según el antiguo art. 57, una excepción.
◦ Incluir los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de
prescripciones técnicas en la tramitación del expediente de
contratación

8. La dificultad de conciliar los contratos menores con la regulación de la

contratación administrativa.

Yo creo que la JCCA dice una cosa y la contraria en un mismo informe porque no
tiene otra alternativa.

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Los principios y requisitos exigidos por las normas de contratación, presupuestarias

y procedimentales son exigidos como garantías del procedimiento de contratación
y decidir qué garantías legales son o no prescindibles es algo bastante delicado
como la misma JCCA reconoce en sus informe sobre el tema. Como dice el informe
40/1995 de 7 de marzo y 13/96, de 7 de marzo de 1996 el objetivo de “simplificar
el procedimiento jurídico administrativo de contratación mediante la potenciación
de los contratos menores, difícilmente se concilia con la exigencia de otros
requisitos o de requisitos más rigurosos que los establecidos en su regulación
específica."

Y es que si las normas exigen ciertos requisitos será por algún motivo, así:

1. Hay que garantizar que si una organización pública se gasta fondos públicos
es porque hay una necesidad de un bien o un servicio que no se puede
satisfacer con los recursos propios, (art. 22, como más o menos antes nos lo
exigía el art. 73 RD 1098/2001 ).
2. Hay que garantizar que lo que cuesta satisfacer dicha necesidad es el
precio general de mercado, precio que deberá ser adecuado para el
efectivo cumplimiento del contrato (art. 75 ).
3. Hay que garantizar que hay dinero, porque si no existe o es insuficiente la
sanción es la nulidad de pleno derecho (art. 32 c) ), por lo tanto, se deberá
incorporar el certificado de existencia de crédito o documento que
legalmente le sustituya (art. 93.3º ).
4. Hay que garantizar que la empresa que se propone contratar tiene
capacidad de obrar, solvencia y cuenta con la habilitación profesional
necesaria para realizar la prestación), porque si no el contrato también
es nulo de pleno derecho (art. 32 b) ).
5. Hay que garantizar que la necesidad existente se puede satisfacer a través
del procedimiento de adjudicación del contrato menor (es decir, que el
valor estimado del contrato, IVA excluido, no supera los límites legalmente
previstos; que no se ha fraccionado el objeto del contrato con la finalidad
de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o
los relativos al procedimiento de adjudicación que corresponda; y que no
tenga un duración superior a un año).
6. Hay que garantizar que el órgano que contrata es el órgano competente
(según la D.A.2ª segundo párrafo ) para adjudicar el contrato y aprobar el
gasto (art. 95 ).
7. Por último, hay que garantizar que el contrato es cumplido en su
totalidad, según lo acordado y a satisfacción de la Administración (art.
205), acreditando la firma en la factura (art. 72. 1º g) del RD 1098/2001)
que el contrato se ha cumplido, siendo desde dicho instante cuando se
comenzaría a computar el plazo de 60 días para su pago (art. 200.4º ) y, en
su caso, el plazo de garantía (art. 205.3º).

Y decir cuáles de todos los requisitos vistos son prescindibles para simplificar y
agilizar la tramitación, es algo muy delicado.

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9. Conclusiones.

• La nueva regulación de los contratos menores supone que el uso de esta

figura para la adjudicación de los contratos se va a incrementar.
• En la práctica supone que una entidad de un presupuesto de unos 65
millones de euros se puede ventilar el 85% de sus contrataciones por el
contrato menor.
• Ello supone que para adjudicar muchos más contratos seguirá bastando
una llamada de teléfono o un email para conseguir un presupuesto, la
aprobación del gasto y la factura.
• Cómodamente, y cumpliendo con lo dispuesto en la LCSP, se ha
realizado el procedimiento de contratación.
• No obstante, si no hacemos nada más estaremos renunciando a los
principios más básicos y razonables de la contratación administrativa y
con ello estaremos perjudicando a nuestra organización y a la sociedad a la
que servimos.
• A nuestra organización, porque renunciar a los principios más básicos y
razonables de la contratación administrativa supone que:

1. Salvo en las obras, renunciamos a describir por escrito cómo se han

de realizar las prestaciones y cuáles serán sus calidades (art. 100.1º
).
2. Renunciamos a describir por escrito los pactos y condiciones
definidoras de los derechos y obligaciones (art. 99.2º ).
3. Renunciamos a todas las ventajas que conllevan para cualquier
organización los contratos de adhesión (art. 129.1º ).
4. Y renunciamos, a lo que creo que es más grave, a la publicidad de
nuestra licitación, ya que, si no hay publicidad no hay
concurrencia, y sin ésta no hay libre competencia entre las
empresas, y si no hay libre competencia ¿es posible conseguir
seleccionar la oferta económicamente más ventajosa? (como dice
el art. 1 ).

• A la sociedad a la que servimos, porque no hacer nada más supone:

1. Que el contrato puede ser menor por su cuantía para un Ministerio,
una Consejería, una Dirección General..., pero para cualquier
pequeña y mediana empresa (PYME) poder licitar a un contrato de
18.000 euros IVA excluido, puede ser su mayor oportunidad y
significar la diferencia entre trabajar y estar en el paro.
2. Que las PYMEs "son la columna vertebral de la economía de la UE y
su prosperidad es un factor crucial para lograr más crecimiento"
como señala la Comunicación de 4 de Octubre de 2007, Pequeñas y
medianas empresas: la clave para lograr más crecimiento y más
empleo. Revisión intermedia de la política moderna de la PYME
(COM 2007-592 final).

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3. Que la Unión Europea considera que para fortalecer las PYMEs es

necesario, entre otros aspectos, "mejorar el acceso de las PYMEs a
los mercados y en concreto a los contratos públicos, que
representan aproximadamente el 16% del PIB de la Unión Europea".
4. Que además de perjudicar a las PYMEs, con esta forma de actuar
renunciamos a facilitar a nuestros ciudadanos los mejores bienes y
servicios al mejor precio posible, ya que, sin publicidad no hay
concurrencia y sin ésta no hay competencia y sin ésta no hay
posibilidad de elegir los mejores bienes y servicios al mejor
precio, y así no hay eficacia en la mayor parte de nuestra
contratación pública (art. 1 de la LCSP).

• Los contratos menores pueden ofrecer importantes oportunidades a las

empresas, en especial a las PYMEs y las empresas de nueva creación y
pueden permitir a la Administración Pública atraer a una gama más amplia
de posibles licitadores y obtener beneficios gracias a ofertas más
ventajosas y velar por el uso más eficiente posible de los fondos públicos,
obligación esencial en estas épocas tan turbulentas.
• ¿Y qué se puede hacer?.
• Lo primero habría que abandonar los viejos hábitos de adjudicar los
contratos directamente a los proveedores locales, evitando la corrupción y
el favoritismo que le suele acompañar y lo segundo gestionar determinados
contratos menores con publicidad y concurrencia.