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La Lucha Contra La Corrupcion

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La Experiencia Peruana en la gestación y evolución del Sistema Anticorrupción

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Fiscalía Supraprovincial Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios

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La Experiencia Peruana en la gestación y evolución del Sistema Anticorrupción

La Lucha contra la Corrupción en el Perú
El Modelo Peruano: La Experiencia de las Procuradurías Anticorrupción

Coordinadores: Jan-Michael Simon William Ramírez

LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ
El Modelo Peruano : La Experiencia de las Procuradurías Anticorrupción
Derechos reservados. Material gratuito, prohibida su venta. Prohibida la reproducción total o parcial de este libro por cualquier medio, sin permiso expreso y por escrito de los Editores. Los autores son responsables de la selección y presentación de los hechos contenidos en este libro, así como de las opiniones expresadas.

Elaboración de contenidos: Alfredo Etcheberry Antonio Maldonado Carlos Chávez Carlos Ramos César San Martín Enrique Piedra Iván Meini Jan-Michael Simon Jaris Mujica José Antonio Caro Coordinadores: Jan-Michael Simon Corrección y Estilo: Carlos Landeo Supervisión y Corrección: Carlos Tamani

José Reaño José Peláez José Ugaz Julio César Arbizu Luis Vargas Rafael Castillo Raúl Pariona Víctor Quinteros Susana Silva William Ramírez William Ramírez

William Ramírez

Responsable de la contribución de GIZ: Hartmut Paulsen – Director del Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: Nº 2012-15343 Tiraje: 1,000 ejemplares – Primera Edición, Diciembre del 2012 Edición y Revisión de Contenidos: © Cooperación Alemana al Desarrollo Internacional –GIZ Por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo – BMZ Programa “Buen Gobierno y Reforma del Estado”. Proyecto “Consolidación de la Reforma del Sistema Procesal Penal y de la Administración de la Justicia en el Perú” Pasaje Bernardo Alcedo Nº 150 – Piso 5 – El Olivar – San Isidro – Lima 027 – Perú Teléfono +51 (1) 421-1333 – Fax +51 (1) 421-4540 Página Web www.giz-gobernabilidad.org.pe © Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Scipión Llona Nº 350 – Miraflores – Lima 018 Central telefónica : + 51(1) 204-8020 Correo: webmaster@minjus.gob.pe Impreso por : Editora y Librería GRIJLEY E.I.R.L. Jirón Azángaro Nº 1075 – Of. 207 - Lima RUC Nº 20118117795

La Experiencia Peruana en la gestación y evolución del Sistema Anticorrupción

“Nos comprometemos a afirmar, en la sociedad y el Estado, principios éticos y valores sociales que promuevan la vigilancia ciudadana y que produzcan niveles crecientes de paz, transparencia, confianza y efectiva solidaridad. Con este objetivo el Estado: ... (b) velará por el desempeño responsable y transparente de la función pública, promoverá la vigilancia ciudadana de su gestión y el fortalecimiento y la independencia del Sistema Nacional de Control; (c) desterrará la impunidad, el abuso de poder, la corrupción y el atropello de los derechos; ... (e) promoverá una cultura de respeto a la ley, de solidaridad y de anticorrupción, que elimine las prácticas violatorias del orden jurídico, incluyendo el tráfico de influencias, el nepotismo, el narcotráfico, el contrabando, la evasión tributaria y el lavado de dinero; y (f) regulará la función pública para evitar su ejercicio en función de intereses particulares.”
ACUERDO NACIONAL, Política Nº 26

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índice
Presentación.......................................................................................... 15 Prólogo................................................................................................. 19 Introducción.......................................................................................... 23

El Modelo Peruano: La Experiencia de las Procuradurías Anticorrupción Hacia una historia de la criminalidad de cuello y corbata: Una aproximación inicial a la corrupción en la década de los ochenta
Carlos Ramos Núñez

I............................................................................................................ 29 II........................................................................................................... 37 III......................................................................................................... 45 IV......................................................................................................... 58 Bibliografía ........................................................................................... 59

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La lucha contra la corrupción en el Perú

La lucha contra la corrupción en el Perú: El proceso, la experiencia y las lecciones
Raúl Pariona Arana

Introducción ......................................................................................... 65 Capítulo Primero Inicio, auge y ocaso de la corrupción en la década de los noventa............ 68 I. El escenario propicio: corrupción, crisis económica y terrorismo....... 68

1. El contexto económico, social y político en la década de los noventa........................................................................ 68 2. Elecciones democráticas y autogolpe de Estado....................... 71 II. El control de las instituciones del Estado y la alianza con los poderes de facto............................................................................. 72 1. El sometimiento de las Fuerzas Armadas ............................... 72 2. El control del Congreso de la República................................. 74 3. El control del Poder Judicial y el Ministerio Público................ 76 4. El control del Jurado Nacional de Elecciones.......................... 79 5. La alianza con el sector empresarial........................................ 79 6. La alianza con los medios de comunicación............................ 80 III. La resistencia a la dictadura y la caída del régimen.......................... 83 1. La temprana oposición a la dictadura...................................... 83 2. El fortalecimiento de la resistencia y la caída del fujimontesinismo................................................................... 89 Capítulo Segundo El retorno a la democracia y la lucha anticorrupción en el Perú............... 92 I. El retorno a la democracia, las reformas institucionales y las decisiones políticas en materia de corrupción del ex presidente Valentín Paniagua........................................................................... 92 II. La Justicia Anticorrupción.............................................................. 94

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Índice

1. La Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción................................ 95 2. Las fiscalías anticorrupción..................................................... 98 3. Los juzgados y salas anticorrupción........................................ 99 4. El rol del Tribunal Constitucional........................................... 101 III. Limitaciones del sistema penal y obstáculos en la lucha contra la corrupción: La necesidad de reformas......................................... 104 1. El sistema de justicia penal al inicio de la lucha anticorrupción....................................................................... 104 2. Reformas normativas............................................................. 105 IV . Casos emblemáticos de la lucha contra la anticorrupción en el Perú......................................................................................... 111 1. Corrupción política................................................................ 111 2. Corrupción judicial................................................................ 113 3. Corrupción militar................................................................. 114 4. Corrupción empresarial y de propietarios de medios de comunicación.................................................................... 116 5. Los casos de corrupción de Fujimori ..................................... 117 6. Violación de derechos humanos.............................................. 118 V . Fin del Subsistema Anticorrupción ................................................ 121

Capítulo Tercero Balance de la lucha contra la anticorrupción............................................ 126 I. Los logros de la lucha contra la anticorrupción............................... 126 II. Limitaciones y debilidades.............................................................. 130 III. Testimonio de los actores............................................................... 136 1. José Ugaz Sánchez-Moreno.................................................... 136 2. Antonio Maldonado............................................................... 139 3. Víctor Cubas Villanueva......................................................... 142

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La lucha contra la corrupción en el Perú

4. Pablo Sánchez Velarde. .......................................................... 149 Capítulo Cuarto Lecciones de la experiencia peruana anticorrupción................................ 152 I. Lecciones aprendidas...................................................................... 152 II. Propuestas para un sistema anticorrupción...................................... 154 Anotación final...................................................................................... 159 Bibliografía............................................................................................ 159

La Experiencia Peruana en la gestación y evolución del Sistema Anticorrupción
Fiscalía Supraprovincial Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios

I.

Primera etapa: reaccion inmediata (2000-2001).............................. 168 1. Creación del Subsistema......................................................... 168

II. Segunda etapa: evolución (2002-2010).......................................... 174 1. Ampliación y reducción de las competencias asignadas............ 174 2. Sala Penal Especial de la Corte Suprema: Juzgamiento de Alberto Kenya Fujimori Fujimori........................................... 183 3. Creación de un verdadero Subsistema Especializado en Delitos de Corrupción de Funcionarios.................................. 185 III. Tercera etapa: vigencia del nuevo Código Procesal Penal................. 187 1. Liquidación de los casos Fujimori-Montesinos........................ 189 IV . Cuarta etapa: creación de fiscalías supraprovinciales (2012)............ 190 1. Subsistema Anticorrupción Distrital....................................... 191 2. Subsistema Anticorrupción Nacional ..................................... 192 V . Corolario: desarrollo de la jurisprudencia del Sistema Anticorrupción.... 193

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Índice

La procuraduría anticorrupción en perspectiva crítica: Reparaciones civiles / investigación / sistema de información
Jaris Mujica / Víctor Quinteros Rafael Castillo / Carlos Chávez

1. Los objetivos de la Procuraduría Anticorrupción: el cobro de reparaciones civiles ................................................................... 198 2. ¿Qué tipo de casos litiga la Procuraduría Anticorrupción?............... 202 3. La lucha contra la corrupción desde la Procuraduría: entre la pequeña corrupción y la investigación especializada............ 207 4. Las reparaciones civiles: grandes deudas, pequeños cobros ............. 215 5. Consideraciones finales .................................................................. 218 Bibliografía ........................................................................................... 221

Corrupción y castigo: el sistema peruano y sus desafíos
Julio César Arbizu / Enrique Piedra León

I.

Los años de la corrupción y el inicio del subsistema de lucha contra la corrupción....................................................................... 225 1. La corrupción en el Perú durante el último decenio del Siglo XX: acción y reacción............................................... 226 2. El Subsistema Anticorrupción y la Procuraduría Ad Hoc.................................................................................. 227 3. El declive del combate a la corrupción desde la defensa del Estado.............................................................................. 228

II. Un nuevo compromiso: la Procuraduría unificada y su proyecto de reforma....................................................................... 231 1. La inteligencia en favor de la lucha contra la anticorrupción.... 231 2. Algunas consecuencias del cambio.......................................... 234

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La lucha contra la corrupción en el Perú

III. Problemáticas y desafíos vigentes.................................................... 236 1. El Código Procesal como instrumento necesario..................... 237 2. Principales problemas de interpretación del CPP..................... 239 3. Problemas en la aplicación del Código Procesal Penal.............. 244 4. Principales problemas logísticos.............................................. 245 5. Otros problemas que inciden en la implementación del nuevo Código Procesal Penal.................................................. 246 6. Recomendaciones................................................................... 247 III. Conclusiones.................................................................................. 251

Procuraduría Anticorrupción: Diagnóstico actual y propuestas de optimización de su funcionamiento
Jan-Michael Simon / José Antonio Caro John

I. Preliminares................................................................................... 253 II. Diagnóstico del funcionamiento de la Procuraduría Anticorrupción.............................................................................. 255 1. Breve balance de la actuación de la Procuraduría..................... 255 2. Estructura organizativa de la gestión de casos......................... 258 III. Propuestas de optimización de funcionamiento de la Procuraduría Anticorrupción.......................................................... 265 1. Estructura organizativa para la gestión de casos...................... 267 2. Creación de un sistema de prevención de corrupción y de inteligencia........................................................................ 276 3. Redefinición del manejo administrativo de la Procuraduría Anticorrupción...................................................................... 277 IV . Recomendaciones........................................................................... 282 1. Recomendaciones generales.................................................... 282

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Índice

2. Recomendaciones para la gestión de casos.............................. 282 3. Recomendaciones para el cumplimiento de los otros objetivos de la Procuraduría................................................... 282 4. Recomendaciones para el manejo administrativo de la Procuraduría Anticorrupción.................................................. 283

La Lucha Contra la Corrupción: El Modelo Peruano Seminario Internacional Lima, 7 y 8 de junio del 2012
Una obligación de los Estados Joachim Christoph Schmillen......................................................... 287 Tenemos que producir soluciones Juan Jiménez Mayor....................................................................... 289

I. EL DERECHO PENAL Y PROCESAL PENAL ANTICORRUPCIÓN
1. La reforma de la ley penal, creación y desafíos del subsistema anticorrupción César San Martín........................................................................... 293 2. El marco normativo nacional anticorrupción. Estado actual y propuestas para su consolidación Raúl Pariona Arana........................................................................ 303 3. Casos emblemáticos de la lucha contra la corrupción José Antonio Caro John................................................................. 314 4. El marco normativo internacional anticorrupción Iván Meini Méndez........................................................................ 323 5. Autoría y participación: Responsabilidad del extraneus en delitos especiales propios José Reaño Peschiera...................................................................... 331 6. De la corrupción pública a la corrupción entre particulares Klaus Tiedemann........................................................................... 341

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La lucha contra la corrupción en el Perú

II. La Experiencia de la Lucha peruana anticorrupción
1. 2. Aporte y el valor histórico de la Procuraduría Anticorrupción José Ugaz Sánchez-Moreno............................................................ 347 La experiencia de la Procuraduría Anticorrupción y la recuperación del dinero ilícito Luis Vargas Valdivia....................................................................... 356 La Procuraduría Anticorrupción y la extradición de altos funcionarios del Estado Antonio Maldonado Paredes........................................................... 364 La extradición como mecanismo de cooperación judicial internacional en la lucha contra la corrupción: el caso peruano Alfredo Etcheberry Orthusteguy..................................................... 373 Desafíos y logros del Ministerio Público y las Fiscalías Anticorrupción José Peláez Bardales........................................................................ 385

3.

4. 5.

III. Instituciones anticorrupción
1. La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) como eje articulador en el desarrollo de una cultura anticorrupción Susana Silva Hasembank................................................................ 388 La Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción y el nuevo compromiso de la lucha contra la corrupción Julio Arbizu González.................................................................... 396

2.

IV. Conclusiones
Lecciones aprendidas William Ramírez Fernández............................................................ 400 El modelo peruano: Perspectivas sobre la persecución penal de la corrupción y la gobernabilidad en el Perú Juan Jiménez Mayor....................................................................... 407 Discurso de clausura / Ollanta Humala Tasso.......................................... 411

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La Experiencia Peruana en la gestación y evolución del Sistema Anticorrupción

Presentación
Para quienes conocen los progresos y dificultades de las políticas e iniciativas de lucha contra la corrupción en nuestro país, existe un criterio común con respecto al histórico proceso de combate contra este flagelo iniciado a partir de la instauración del gobierno de transición democrática a fines del año 2000. Este proceso –y estoy convencido la presente publicación ayudará a recordarlo– involucró una serie de iniciativas desde el Estado (Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Congreso de la República y Ministerio Público), que hicieron posible, en aquel entonces y por una firme e indiscutible decisión política, iniciar la compleja tarea de desmontar lo que terminó revelándose como una gran red de corrupción digitada desde las más altas esferas del poder del régimen fujimorista (1990-2000). Los hallazgos revelados desde entonces dieron cuenta de una corrupción sistemática sin precedentes en la historia de la República. Esto ha llevado a muchos a afirmar que durante aquellos años existió en nuestro país una forma de hacer gobierno que hizo del ejercicio del poder un medio para satisfacer ambiciones personales y lucrar en perjuicio del patrimonio del Estado y de los más pobres del país. Lo particular de este proceso fue la forma en que se documentó la miseria humana de funcionarios, empresarios, periodistas en el momento mismo en que recibían los sobornos que así explicaron la forma en que variaron sus conductas o posiciones afines al gobierno y contrarias al concepto de valor público, siendo plenamente lesivas al Estado de Derecho. No importó traicionar la voluntad popular para cambiar de línea política; no importó la

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Juan F. Jiménez Mayor

seguridad nacional en temas sensibles como la compra de armas; no importó afectar las relaciones internacionales con países vecinos; no se pensó siquiera lo grave que era afectar los derechos de ciudadanos opositores usando el sistema judicial como una vil herramienta de persecución o del sistema tributario para afectar el desarrollo empresarial; tampoco lesionar la libertad de expresión por quienes eran dueños de medios de comunicación y de los líderes políticos que usaron instrumentalmente los medios para ultrajar y ofender. A diferencia de otros regímenes, esta vez las pruebas de los ilícitos se sustentaron en videos y grabaciones que registraron los actos ilícitos en los que incurrieron funcionarios del gobierno de aquella década, lo que desencadenó una crisis política que terminó con la caída del régimen y la restauración democrática. Han pasado más de doce años desde el inicio de este proceso que implicó un movimiento de trascendencia histórica por sus implicancias y resultados en donde, por primera vez, funcionarios de alto rango del Estado fueron objeto de investigaciones y sanciones ejemplares. Ministros, congresistas, jueces, fiscales, miembros de la fuerza armada y policía, empresarios, periodistas, quienes participaron en la red de corrupción, pagaron caro los ilícitos cometidos. Lo distinto de todo lo referido es que se trató de toda una organización criminal o de diversas orientaciones de una misma organización que, desde el propio Estado, estructuraron una oscura forma de intervención que lesionó el propio sistema político buscando el enriquecimiento personal. El reto para ello fue la construcción de un sistema de lucha contra la corrupción. Más aún, cualquier experiencia previa resultó insuficiente para asumir el desafío de investigar y sancionar los latrocinios, y fue necesario, a partir de la decisión política que inició el gobierno de Valentín Paniagua, estructurar una base de trabajo distinto con la creación de la Procuraduría Fujimori-Montesinos y el subsistema anticorrupción conformado por varios equipos de fiscales y jueces. De hecho intervino el Congreso de la República a través de investigaciones y la aprobación de los procesos de antejuicio constitucional contra los altos funcionarios, así también en la aprobación de importantes leyes como la de colaboración eficaz y las normas de limitación de derechos en los casos de altos funcionarios, entre otras.

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Presentación

La actuación de jueces, fiscales y los abogados del Estado tuvo como reto estructurar criterios jurisprudenciales y legales de punibilidad tales como la posibilidad de la imputación de un delito especial propio del funcionario público elegido, aun cuando este no hubiese juramentado el cargo; la extensión del plazo de detención sin sentencia en casos de causas complejas, sin salir de estándares razonables; el título de imputación del privado en delitos de funcionarios públicos; la posibilidad de imponer medidas cautelares a nivel de la investigación preliminar (levantamiento del secreto de las telecomunicaciones, levantamiento del secreto bancario, detenciones preventivas), entre otros. Así pues, a partir de esta valiosa experiencia, se busca extraer lecciones que redunden en una renovada e igualmente efectiva lucha contra la corrupción, hacer frente a quienes –también en la actualidad– pretenden atentar contra los intereses del Estado y el correcto funcionamiento de la administración pública. En ese sentido, estas mismas lecciones constituyen la base y fundamento de las estrategias anticorrupción que el actual gobierno viene implementando en el ámbito de la prevención y, principalmente, de la persecución penal de los delitos de corrupción. El renovado impulso y públicos logros de la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción son expresión de este trabajo. La misma experiencia marca la pauta del trabajo reciente y el futuro del Poder Judicial y el Ministerio Público, cuyos desafíos son expuestos por sus propios titulares. El presente libro también da cuenta de ello. A través de sus diversos artículos el libro matiza la dimensión académicojurídica, con la histórica, así como aquella que es propia de la Ciencia Política, en tanto aporta insumos valiosos para el diseño y análisis de políticas públicas en el ámbito de la lucha contra la corrupción. Su especial valor como fuente de consulta, no solo radica en la calidad de los académicos y funcionarios públicos convocados para su elaboración, sino también en que algunos de ellos fueron –o aún son– actores directos de muchos de los procesos descritos, tanto los pasados iniciados a fines de 2000, como los más recientes que corresponden a la nueva gestión de gobierno. Concluyo esta breve presentación felicitando a las instituciones que desde el Estado hicieron posible la presente publicación y las actividades complementarias que coadyuvaron a su realización, específicamente al

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Fiscalía Supraprovincial Especializada Juan F. Jiménez en Delitos Mayor de Corrupción de Funcionarios

Ministerio de Justicia y la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción. También a quienes contribuyeron con sus artículos y a quienes de una u otra manera brindaron su apoyo. Asimismo, un agradecimiento especial a la Embajada de Alemania, a la Agencia de Cooperación Alemana (GIZ) y al Instituto Max Planck para el Derecho Penal Extranjero e Internacional por su fundamental colaboración. Lima, Diciembre de 2012. Juan F. Jiménez Mayor
Presidente del Consejo de Ministros

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La Experiencia Peruana en la gestación y evolución del Sistema Anticorrupción

PRÓLOGO
Es un motivo de especial satisfacción presentar el libro: La Lucha contra la corrupción - El Modelo Peruano. Este libro constituye un motivo de gran satisfacción, por dos razones: la primera, porque representa la culminación de una laboriosa tarea. En este trabajo, que se inició aproximadamente hace 18 meses, se han visto implicadas numerosas personas, tanto del equipo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú, como del equipo de Cooperación Alemana y de la empresa AMBERO, ambos en el marco del Proyecto “Consolidación de la Reforma del Sistema Procesal Penal y de la Administración de la Justicia en el Perú”. Esta es una expresión más de la buena cooperación entre el Perú y Alemania. La segunda razón por la cual es una gran satisfacción, es el hecho que el Estado peruano demuestra, las aportaciones a este libro, su clara y decidida posición contra la corrupción. La corrupción fomenta niveles bajos de confianza política; erosiona la legitimidad del Estado y de sus instituciones. Simultáneamente, la falta de confianza en los demás y en las instituciones políticas, es un importante factor de corrupción que crea, a menudo, un elevado grado de tolerancia hacia la mala conducta oficial y alimenta permanentemente expectativas de tal comportamiento en la sociedad. En otras palabras, los bajos niveles de confianza alimentan la corrupción, que a su vez socava la confianza de la sociedad hacia el gobierno y viceversa.

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Jan-Michael Simon

La causalidad va, por lo tanto, en ambas direcciones: de la corrupción hacia la reducción de la confianza y de la falta de la confianza social hacia la corrupción. Este es precisamente el círculo vicioso en los países que sufren de corrupción sistémica. Una situación con importantes consecuencias para las perspectivas de la lucha contra la corrupción e incluso para evaluar la eficacia de las medidas de lucha contra la corrupción. Este círculo vicioso gira en torno de una mala administración corrupta que conlleva a la desconfianza en las diversas realizaciones de los derechos de cada ciudadano, lo que conduce a buscar soluciones individuales a los problemas de cada uno. Es lo que fomenta la tendencia a pagar sobornos, lo que produce demanda de corrupción, dando lugar a respuestas individualizadas a los problemas a través de sobornos. Lo cual tiende a elevar la percepción social de la mala administración corrupta y así sucesivamente. Este círculo vicioso impide la adopción de una ética universal y de comportamiento socialmente cooperativo y favorece, en cambio, planteamientos instrumentales e individualistas para enfrentar los problemas. Desde la perspectiva social, la sociedad queda entonces atrapada entre los elementos de este círculo vicioso. Un círculo que genera la expectativa de un comportamiento corrupto entre nosotros, alimentando así permanentemente la participación individual en la corrupción. Desde otra perspectiva, la de la gobernabilidad de un país, la falta de confianza en el Estado y sus instituciones debido a la corrupción, transforma a los ciudadanos en clientes, en sobornadores que buscan la protección privada para tener acceso a quienes toman las decisiones. Este sistema del clientelismo, donde prevalece la idea de que todos lo están haciendo, reduce enormemente el riesgo de detección y castigo, por lo tanto, crea un desincentivo grande a seguir las reglas escritas, o sea, las leyes. Bajo esas condiciones, las personas que interactúan con las instituciones públicas tienden a menospreciar los riesgos de ofrecer sobornos. Es precisamente aquí donde está el rol del Derecho Penal, del Poder Judicial y muy especialmente el de la Procuraduría Anticorrupción de un Estado.

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Prólogo

Por último, quiero expresar en nombre del Instituto Max Planck para el Derecho Penal Extranjero e Internacional, el agradecimiento a todas las personas e instituciones que han sido fundamentales para el éxito de este libro. Jan-Michael Simon
Instituto Max Planck para el Derecho Penal Extranjero e Internacional

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Fiscalía Supraprovincial Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios

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La Experiencia Peruana en la gestación y evolución del Sistema Anticorrupción

introducción
La corrupción es un flagelo que atenta contra los pilares básicos del Estado de Derecho, y, de acuerdo a su magnitud, puede derivar en violaciones graves a los derechos humanos, cuando forma parte de una política sistemática de desviar o transferir los fondos destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población hacia cuentas personales y para beneficios particulares. Por ello, las instituciones que componen un Estado de Derecho legítimo, deben crear o fortalecer los mecanismos de control, supervisión, investigación y sanción para prevenir la comisión de actos de corrupción por parte de los servidores públicos, y los mismos deben formar parte de una política integral de lucha contra este flagelo. Para diseñar esta política integral, es necesario analizar el fenómeno de la corrupción en su totalidad y complejidad, desde los aspectos culturales, sociales y antropológicos, hasta los componentes normativos y reglamentarios, pues una visión parcial reduccionista no permitirá enfrentar el problema con las herramientas adecuadas. De igual manera, para una lucha efectiva contra la corrupción, es necesario conocer la historia de los hechos que dieron origen o propiciaron la misma, quiénes fueron sus actores y de qué mecanismos se valieron para su provecho, así como también es necesario el análisis de las estrategias o formas que las instituciones estatales crearon y aplicaron para el combate de las mismas. Este análisis histórico permitirá observar y determinar cuáles fueron los aciertos u errores cometidos, y ver las lecciones aprendidas para que, a partir de las mismas, se diseñen y operativicen los planes estratégicos hacia el futuro.

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Hartmut Paulsen

El presente material tiene como finalidad aportar elementos de este análisis histórico. Y lo efectúa a partir del funcionamiento del sistema de administración de justicia, es decir, es un análisis histórico-jurídico de las estrategias de lucha contra la corrupción en la primera década del dos mil. En el mencionado período se crearon e implementaron mecanismos y normas para enfrentar el fenómeno de la corrupción acaecido en la etapa anterior, y que, de acuerdo con documentos históricos y sentencias judiciales emitidas, consistió en el copamiento de las instituciones democráticas estatales por un grupo de personas inescrupulosas quiénes aprovechándose de su estadía en el poder, organizaron un sistema para aprovecharse de manera sistemática de los recursos del Estado y efectuar violaciones de derechos humanos. Dichos actos de corrupción y violaciones contra los derechos humanos, que para muchas personas pueden ser considerados como actos cometidos a través de una organización criminal estatal, fueron investigados y sancionados los autores en sentencias sin precedentes en la historia peruana, lo que constituye un ejemplo para las otras naciones de Latinoamérica. Es por este motivo que se efectúa esta publicación, para aportar elementos de análisis y reflexión de las decisiones políticas y jurídicas asumidas en el mencionado período que dieron origen a lo que algunos denominan el modelo peruano de lucha anticorrupción. El material consta de dos bloques de trabajo. En el primero de ellos, se inicia de manera sucinta con el análisis histórico-jurídico del fenómeno de la corrupción desde la década de los ochenta. Posteriormente se analizan los diferentes aspectos de la estrategia y los mecanismos contra la corrupción que se emplearon a partir de la Procuraduría Ad Hoc creada para el efecto, y cuáles fueron los resultados obtenidos con los mismos. Se añade en esta parte las normas internas diseñadas por el Ministerio Público para enfrentar esta situación. En este mismo bloque se efectúa un análisis del estado en el que se encontró la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en el año dos mil diez y cuáles han sido los mecanismos que esta administración ha diseñado para fortalecerla y darle funciones adicionales para adecuarla a las nuevas formas de lucha contra la corrupción.

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Introducción

El segundo bloque es la presentación de las ponencias presentadas en el Seminario Internacional: El Modelo Peruano de Lucha Contra la Corrupción, realizada en la ciudad de Lima en el mes de agosto del presente año. En este seminario los actores nacionales e internacionales que integraron las diferentes unidades o equipos que se formaron para hacer efectiva la estrategia de lucha contra la corrupción diseñada, dieron sus aportes y emitieron sus juicios respecto a las buenas y malas prácticas que ocurrieron en el camino, los obstáculos y problemas que se dieron y los resultados obtenidos. En este seminario también, se presentaron los aportes del Instituto Max Planck para el Derecho Penal Extranjero e Internacional, para el diseño de una nueva estructura y funciones de la Procuraduría especializada anticorrupción. Esperamos que esta material se convierta en una herramienta de consulta para los operadores del sistema de justicia, estudiantes, universitarios y público en general, y que la sistematización y propuesta ofrecida sirva para el diseño y aplicación de políticas públicas de lucha contra la corrupción. De igual forma, es importante resaltar la labor y las decisiones políticas asumidas desde el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para fortalecer la labor de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción y a todo el equipo de la mencionada procuraduría por el empuje que vienen demostrando. Agradecemos a los coordinadores de la presente publicación, a los autores de los diferentes artículos que se presentan así como a los ponentes del evento internacional, y a todas las personas, que de una u otra manera han contribuído para la elaboración del presente material. En especial agradecemos a los miembros de la Procuraduría Especializada en delitos de corrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, quiénes están impulsando una nueva lógica de trabajo en aras de un país más transparente y libre de corrupción. Hartmut Paulsen
Director del Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado

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El Modelo Peruano: La Experiencia de las Procuradurías Anticorrupción

Fiscalía Supraprovincial Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios

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Hacia una historia de la criminalidad de cuello y corbata

Hacia una historia de la criminalidad de cuello y corbata: Una aproximación inicial a la corrupción en la década de los ochenta
Carlos Ramos Núñez (*)

I
A juicio de Jorge Basadre tres serían los grandes enemigos del país: los congelados, los incendiarios y los podridos. Los congelados se encierran en sí mismos; los incendiarios se consumen en el pesimismo y los podridos, vale decir, los corruptos, prostituyen cualquier ideal en beneficio propio y buscan convertir al Perú en un fango, en una charca.(1) Si uno revisa nuestra historia y nuestra geografía pareciera que los podridos hubieran logrado su propósito. A lo largo del tiempo nuestro territorio se ha visto minado por este flagelo. Una de las expresiones más divulgadas es la de Manuel Gonzáles Prada: “El Perú es un organismo enfermo: donde se aplica dedo brota la pus”.(2) Y no es casual que la frase se haya extendido tanto y sea hasta hoy una de las más parafraseadas. Sucede así porque es verdad.
(*) Profesor (1) Basadre,

de Historia del Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Jorge. La promesa de la vida peruana y otros ensayos. Lima: Editorial Juan Mejía

Baca, 1958, p. 50.
(2) Gonzáles Prada, Manuel. “Propaganda y Ataque”, Páginas libres. Lima: Ediciones Copé, 1985, tomo 1, volumen 1, p. 171.

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Carlos Ramos Núñez

El impenitente tráfico de nuestros recursos, a través de un pacto infame (otro término de la prosa panfletaria de Gonzales Prada), el guano, el salitre, la quina, el caucho, el petróleo, la harina de pescado, el azúcar, el algodón, el cobre, el oro y el gas graba el registro histórico. El Estado nacional puede ser concebido como una inmensa torta de la que todos los poderosos buscan obtener una tajada. Primero los vales de la deuda interna, pomposos papelitos, muchos de ellos falsificados, extendidos por los oficiales del ejército patriota en las guerras de la independencia y pagados después con los recursos del guano, bajo el gobierno de Rufino Echenique.(3) Poco después, la conversión de dichos vales en deuda externa para presionar al erario público. En breve lapso, bajo el gobierno de Ramón Castilla, la gran feria fiscal de los propietarios de esclavos que cobraron 300 pesos por cada siervo manumitido, no obstante que muchos de estos ya eran inexistentes, ya habían sido emancipados, o carecían de valor comercial. En el siglo XX, las exacciones al fisco, mediante las obras públicas de Augusto B. Leguía, Manuel A. Odría y Manuel Prado Ugarteche, o a través del Certex en el segundo gobierno de Fernando Belaunde, y mediante el llamado Dólar Muc en el primer gobierno de Alan García fueron cuantiosas.(4) Una conducta corrupta es contraria, incompatible y hasta destructiva de un orden público o civil tanto más en un país de desarrollo todavía incipiente. Curiosamente pareciera que la corrupción campea precisamente y hace escarnio allí donde se extiende la pobreza. El corrupto ejerce en forma indebida su autoridad. Acepta u ofrece dinero cuando solo tiene que cumplir un deber. Se colude y favorece a quien lo soborna. En cada una de sus decisiones prevalece el interés personal, de familia o de grupo. La corrupción es el abuso de autoridad pública para obtener ventajas privadas. El perfil del corrupto trazado sobre la base de nuestra realidad y con análisis empírico, es atroz. Un individuo desleal, demagogo y arribista, sin escrúpulos, capaz de ubicarse a cualquier precio en una buena posición. Alguien que piensa que cada cosa que emprenda debe reportarle un beneficio económico o una mejora de

(3) Quiroz Morris, Alfonso. La deuda defraudada. Consolidación y dominio económico en el Perú. Lima: Instituto Nacional de Cultura, 1987. (4) Una visión de conjunto en el estupendo libro de Quiroz, Alfonso. Corrupt circles. A History of unbound graft in Peru. Washington DC: Woodrow Wilson Center Press, 2008.

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status.(5) En fin, un individuo con el que podemos cruzarnos cotidianamente por un pasillo, encontrarlo en una oficina o verlo en la televisión, incluso, para nuestra sorpresa, no en la sección criminal, sino en el segmento político de un periódico o, sin rubor alguno, en las páginas sociales de una revista. Ahora bien, la corrupción no significa necesariamente que el sospechoso o el acusado terminen en prisión. En el mundo moderno, que ha escindido la esfera moral de la dimensión jurídica, se puede ser perfectamente un inmoral pero, al mismo tiempo, respetuoso, si así puede llamarse, de la normativa legislativa. Como se sabe en la doctrina, los crímenes de cuello blanco se hallan a medio camino entre lo criminal y lo ético. La corrupción es un mal endémico en el país que se remontaría al trágico recuerdo de nuestro violento mestizaje. La conquista cruenta habría quedado grabada inconscientemente en el imaginario colectivo. Este traumatismo histórico generaría a la larga una cultura del crimen.(6) Propiciaría también una cultura de la impunidad, principalmente cuando se trata de sancionar a los poderosos. En efecto, se asentó una cosmovisión local del cinismo y la desvergüenza. Emergió así el término criollo “conchudez”, que describe muy bien el clima espiritual de la corrupción. Se institucionalizó de este modo la transgresión sistemática de la ley. Y en un tono complaciente y hasta festivo el orden corrupto acaba por aceptarse. Comentarios del jaez como “roba pero trabaja”, “toditos son ladrones, nadie se salva”, empleados para justificar las conductas de los gobernantes o, por el contrario, con el propósito de desacreditar a gente valiosa y colocar a todos en el mismo nivel, están profundamente arraigados en todos los niveles de la sociedad. Para comprobarlo solo se necesita escuchar las charlas de café, las conversaciones en el interior de un taxi o detenerse en las palabras de algún político. Por ejemplo, en los consejos desafortunados de una parlamentaria: “No seas envidioso. Haz como yo, métete a la política”;(7) o en la frase poco santa y
(5) Gazzolo, Ana María. “El peruano del que debemos cuidarnos”, Materiales de la Maestría en Psicología de la Universidad San Martín de Porres, 2012. (6) Peña, Saúl. “Prólogo”. Vargas Haya, Héctor. 184 años de corrupción e impunidad. Lima: Alberto Soler Peña y Antonio de la Puente Uceda editores, 2005, pp. 11-25. Véase también el libro de Saúl Peña. Psicoanálisis de la corrupción. Lima: Peisa, 2003. (7) Respuesta de la congresista Enith Chuquival de Perú Posible, el 15 de agosto del 2006, ante una pregunta de un periodista del diario Perú21, sobre el pago de gastos operativos y de instalación.

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hasta alentadora de un mandatario a un periodista lenguaraz con sueños de estadista: “¡No seas cojudo, hombre. La plata llega sola!”;(8) o en el juramento infeliz y jocoso, que confirma la certidumbre popular de que la incursión en política se debe a un interés particular: “Por Dios y por la plata”.(9) Zavalita, ese entrañable personaje de Conversación en la Catedral de Mario Vargas Llosa, ensaya una variante nacional de una expresión mexicana muy extendida. Los mexicanos dicen: “Al que no chinga, lo chingan”. La versión de Zavalita es: “Al que no jode, lo joden”. Sobre el mismo tema, un dicho popular es harto conocido: “Camarón que se duerme se lo lleva la corriente”. Ambas frases encarnan, en un sentido negativo, la conciencia social del aprovechamiento del otro y, si se trata de las arcas del Estado, mejor. Todos tienen que avivarse, acriollarse cualquiera sea su rango social, su origen geográfico o su color de piel. El costeño, mejor todavía si es blanco, es el prototipo del criollo, lo cual no solo es un dato étnico, sino también un carácter, un modo de ser. Según el significado peruano del término, es un pendejo. Esa suerte de paradigma de la contracultura asoma como digna de imitarse por los sectores populares. Tulio Loza, un cómico peruano que interpretaba el papel de Nemesio Chupaca, el indiecito pobre e ingenuo que “baja” (esa es la expresión) de los Andes, se transforma, se acriolla, casi inevitablemente, en un avivado, en un costeño más. El propio cómico en términos personales siguió ese derrotero. Se trata del imperativo de una ética contrahecha que conduce a sentirse libres y sin ataduras a cualquier sentimiento moral. El escritor Luis Felipe de Angell, el afamado Sofocleto, escribía lo siguiente como si fuera una prescripción de conducta: “Cualquier cosa pero no cojudo”.(10) Cuentan que, cuando era estudiante de Derecho, el futuro Sofocleto colocaba a sus compañeros en la parte externa del traje un papelito con una de estas
(8) El presidente Alan García Pérez, mientras exhortaba que tentara su candidatura para la presidencia del Perú en las elecciones generales del año 2011. Véase Bayly, Jaime. “La plata llega sola”. Perú 21, 6 de diciembre de 2010. (9) Gerardo Saavedra en su juramentación como Congresista de Perú Posible, por la región de Lambayeque, el mes de julio del año 2000. No sería el único. Se registraron juramentos similares en Chota, Tacna y Ucayali. En todo caso era un acto fallido, un lapsus linguae muy elocuente y que no provocaba la indignación o el escándalo, sino la risa cómplice del público. (10) Sofocleto. Los cojudos. Lima: Iberia, 1976. En contraposición a este libro Sofocleto escribiría Los conchudos. Lima: Monterrico, 1999.

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frases: “Eres cojudo” o “No eres cojudo”. Por supuesto, todos esperaban que le colocasen el segundo cartelito y no el primero.(11) Podría decirse que en la cultura criolla, hasta hoy, esta es otra de las divisiones, y quizá una de las más importantes, de la sociedad peruana, la cual, curiosamente, científicos sociales y juristas han soslayado. Si una persona con su vehículo está detenida frente a un semáforo en rojo y no pasan transeúntes delante, el conductor de atrás impulsado por un resorte le gritará: “¡No seas cojudo! ¡No ves que no hay nadie!”. Cuando en la pista alguien tiene necesidad de voltear a la izquierda o la derecha y hace uso de las luces de señales (¡tremendo error!), el de su costado no disminuirá la velocidad para facilitarle el paso; por el contrario, ya sea que conduzca un carro de lujo, ya un coche modesto y hasta precario, acelerará para impedirle virar. ¿Por qué?, se preguntará un conductor incauto (generalmente extranjero). Simplemente porque la gente no quiere ser clasificada en el grupo de los cojudos. Esa suerte de homi homini lupus criollo divide a la sociedad en lobos y corderos: los que aprovechan y los que son incapaces de hacerlo. Si el reglamento de tránsito no se cumple, como tampoco el simple estatuto de la propiedad horizontal de un edificio por departamentos, puede decirse lo mismo del sistema normativo en general y hasta de la más decorativa de todas las leyes, no obstante ser la más importante: la Constitución. En esa suerte de anomia social y de ineficacia legislativa la corrupción halla el mejor caldo de cultivo. La costumbre no condena la transgresión, se alinea con ella. La buena fe se hallará siempre burlada, especialmente por los poderosos. Si la atroz severidad de las sanciones hacía difícil, mas no imposible, la corrupción en el mundo precolombino,(12) esta habría de extenderse como un cáncer en la sociedad colonial.(13) Podrían enumerarse varios motivos, pero
(11) Ramos Núñez, Carlos. Crónica de claustro. Historia de la Facultad de Derecho de la PUCP. Lima: 2009, pp. 179-180. (12) Vargas, Javier. Historia del Derecho peruano. Lima: Universidad de Lima, 1993, pp. 212214. Javier Vargas sistematiza los textos de Cieza de León, Cristóbal de Molina, Fray Martín de Morúa, Guamán Poma de Ayala y del Inca Garcilaso. La apropiación de recursos del Estado y de las poblaciones se sancionaba con la pena de muerte. Respecto de los pueblos conquistados, “ni les tomaban una mazorca de maíz”, sostiene Cieza. “Los azotaban harto más que en España”, agrega el fiel cronista. (13) Quiroz, Alfonso. Corrupt circles. A History of unbound graft in Peru. Washington DC: Woodrow Wilson Center Press, 2008, pp. 334-347.

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quizá los más importantes fueron la enorme distancia frente a la metrópoli que hacía impensable el cumplimiento de las reales cédulas y ordenanzas, la discrecionalidad de las autoridades locales, y el abismo social entre los conquistadores y los conquistados que evitaba mecanismos de control. Las normas se emanaban en las ciudades de Toledo, Sevilla o Madrid, llegaban a Lima y no se ejecutaban necesariamente. De allí la irónica expresión criolla: “La ley se acata pero no se cumple”.(14) Es cierto además que era una prerrogativa de la autoridad local aplicarla o no.(15) Esas leyes que se dictaban en Europa, tan alejadas del nuevo continente, destinadas a no ejecutarse, a carecer de existencia práctica, eran llamadas “hostias sin consagrar”.(16) A la larga, en los términos de la cultura popular, las normas del Derecho Indiano o colonial no eran otra cosa que papel mojado o letra muerta. El orden jurídico republicano no escapó de ese rasgo: su ineficacia.(17) El Estado y el Derecho son como el sello y la cara de una moneda; el frente y el anverso. Si el orden jurídico indiano era fallido, la administración colonial española llevaba el sino de la corrupción. En los reinos ultramarinos “abundaba mucho el queso…, y mucho más los ratones”.(18) “Hacer las Américas” también significaba enriquecerse a costa del erario público.(19) En una típica

(14) García Hamilton, José Ignacio. El autoritarismo latinoamericano y la improductividad. Buenos Aires: Sudamericana, 1998. (15) Tau Anzoátegui, Víctor. La ley en América hispánica, del descubrimiento a la emancipación. Buenos Aires: Academia Nacional de Historia, 1992. (16) Palma, (17)

Ricardo. Tradiciones peruanas completas. Madrid: Aguilar, 1961, pp. 637-639.

Sobre el Derecho republicano, véase Ramos Núñez, Carlos. Historia del Derecho civil peruano. Siglos XIX y XX. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2000-2012, 7 tomos, 10 volúmenes.
(18) Citado por Portocarrero, Gonzalo. Rostros criollos del mal. Cultura y transgresión en la sociedad peruana. Lima: PUCP, Universidad del Pacífico, IEP, 2004, p. 196. (19) De Sousa Santos, Boaventura. Towards a New Common Sense Law, Science and Politics in the Paradigmatic Transition New York: Routledge, 1995, pp. 499-506. El profesor portugués de Sociología Jurídica ha atribuido al ritual del barroco durante los siglos XVI y XVII la fuerza suficiente para soportar sobre su eje todo el peso del Estado colonial. Dicha “forma excéntrica de modernidad” permitía sostener una estructura estatal frágil; carente, en realidad, de poder militar o fuerza coercitiva, alejada como estaba de la metrópoli. El barroco dramatizaba, legitimaba al poder medio del arte, el espectáculo y las fiestas laicas y religiosas. La sensibilidad estética y el deslumbramiento, la excentricidad y la grandiosidad neutralizaban cualquier iniciativa de rebelión o de resistencia subversiva. Paradójicamente, el barroco toleraba o, mejor dicho, se hacía de la vista gorda de transgresiones como el mestizaje.

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manifestación de ironía popular, hacia 1776, cuando Manuel de Amat y Junient debía abandonar Lima después de su larga estancia de quince años, aparecieron inscripciones en las paredes del palacio virreinal que decían: “Ju, ju, ju. Se te acabó el Perú”. No tardó en aparecer una réplica más candente que la primera: “Ji, ji, ji. Cinco millones me llevo de aquí”.(20) La corrupción halla también sus raíces en el Estado patrimonial: la idea de que los bienes del aparato público le pertenecen a quien detenta el poder como si fueran una extensión de sus dominios. Como lúcidamente lo explica Gonzalo Portocarrero: “el privilegio implica una excepción, una prerrogativa que favorece a un linaje o individuo o corporación”.(21) En efecto, se ha configurado en el Perú con precisión casi matemática el modelo teórico que atribuía Max Weber, en su clásico libro, Wirtschaft und Gesellschaft o Economía y Sociedad [1921-1922] al dominio político tradicional y premoderno que anticipa al reino autónomo de la ley.(22) Se trata de un esquema explicativo perfectamente aplicado para el Perú colonial y republicano. En el Derecho Indiano los cargos se compraban en pública subasta: la propia encomienda colonial consistía en una merced, en un regalo, en una gracia de la Corona a favor de los conquistadores. Así, si uno deseaba ser corregidor y la plaza estaba vacante, pagaba por ello. Además los puestos se transmitían por herencia. La República mediante leyes, códigos y constituciones quiso poner coto a la compra venta de los empleos en propiedad. Sin embargo, hasta el día de hoy se asociará el alto cargo con los bienes que lo circundan: caudales, oficina, vehículos y, ¿por qué no?, hasta los trabajadores subalternos acababan siendo parte de la chacra. Las características del Estado Peruano y de sus gentes están precisamente marcadas por esa herencia colonial. Desafortunadamente, la corrupción también se transmite de generación en generación. El rasgo patrimonial del Estado hunde sus raíces en las diferentes prebendas con que se beneficiaron los conquistadores de los recursos del Nuevo Mundo y del trabajo indígena y africano. Esta

(20) Palma, (21)

Ricardo. Tradiciones peruanas completas. Madrid: Aguilar, 1961, p. 920.

Portocarrero, Gonzalo. Los rostros criollos del mal. Lima: PUCP, Universidad del Pacífico, IEP, 2004.
(22) Weber,

Max. Economía y Sociedad. México D.F.: FCE, 1974, p. 810.

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apropiación privada de lo público, como indica Manuel Dammert, configurará el aparato estatal del siglo XX.(23) Así, la posesión de un cargo público es la ocasión para el súbito enriquecimiento. Es opinión casi generalizada que quien asume un puesto y no roba, es un tonto. Una antigua frase limeña lo sintetiza de este modo: “Aprovéchate, gaviota, que después de esta no hay otra”. Cotidianamente cualquiera de nosotros es testigo de cómo se levantan fortunas de la nada. El puesto público resulta en muchos casos la esperanza de la familia y de los amigos del favorecido. El presidente Sánchez Cerro, natural de la pobrísima Manganchería en Piura, quien se alzó en Arequipa contra la dictadura de Augusto B. Leguía, sostenía con alegría pueril: “En el Perú todos somos compadres”. Su sucesor, tras el asesinato del comandante, Oscar R. Benavides, amigo personal de Francisco Franco, deslizaba una frase que hizo fortuna: “A mis amigos todo, a mis enemigos la ley”. En ese contexto el premio al mérito es casi exótico. En efecto, no importa cuánto sabes, sino a quién conoces. La vida de cualquier peruano está infestada de experiencias de este género. Nuestra literatura ofrece, así mismo, sobrada muestra de corruptelas e injusticias.(24) La proliferación de la corrupción, uno de los rostros del mal de la sociedad peruana, se agudizaría, sin embargo, en las últimas dos décadas del siglo XX.(25) El texto que presentamos procura reconstruir, siquiera parcialmente, ese período de nuestra historia. Varias son las ventajas de emplear la historia del Derecho para reconstruir una historia de la corrupción. Por un lado, se encuentra el conocimiento técnico del tema, por otro, la técnica reconstructiva del historiador. No se trata ciertamente de lograr la condena de los protagonistas. Desgraciadamente, estos casos prescribieron. La justicia se pronunció en esos términos, por lo menos en el plano patrimonial. Sin embargo, quedan aún los expedientes y los archivos; muchos de los miembros de las comisiones parlamentarias, de los jueces y fiscales de entonces aún están vivos. Por lo que es posible reconstruir críticamente los hechos y presentarlos al lector para una

(23) Dammert Ego Aguirre, Manuel. Fujimori-Montesinos, El Estado mafioso: el poder imagocrático en las sociedades globalizadas. Lima: Ediciones el Virrey, 2001, p. 111. (24) Vid. Ramos Núñez, Carlos. La pluma y la ley. Abogados y jueces en la narrativa peruana. Lima: Fondo Editorial de la Universidad de Lima, 2006. (25) Portocarrero, Gonzalo. Rostros criollos del mal. Cultura y transgresión en la sociedad peruana. Lima: PUCP, Universidad del Pacífico, IEP, 2004.

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valoración que no es propiamente judicial, sino más bien jurídica y también moral de los protagonistas. Se trata en todo caso de ofrecer información a los lectores, quienes actuarán como una especie de tribunal de la opinión pública. La subsistencia de estos repositorios históricos y su adecuada conservación habrá de permitir en un futuro cercano trabajos más exhaustivos. Simplemente se trata de mantenerlos en adecuadas condiciones y libres de cualquier amenaza que pretenda desaparecerlos.

II
El retorno al sistema democrático contó con un amplio respaldo. Acción Popular, con el sólido apoyo del Partido Popular Cristiano, se hallaba en condiciones para gobernar. Constituían ambos grupos una apabullante mayoría parlamentaria en las cámaras legislativas. Emergía, sin embargo, un terrible enemigo: el terrorismo. Las reformas sociales impulsadas por el general Velasco se desmantelarían y el ministro de Economía, Manuel Ulloa, impulsaba un modelo liberal que generó grandes resistencias en los sectores como el manufacturero que, desde los años sesenta, dependían de una política de protección del Estado. A diferencia del primer belaundismo, su segundo período gubernativo no estaba ávido de reformas sociales. Al cabo de cinco años, el gobierno concluyó con una inflación acumulada del 200 por ciento, algo impensable entonces, pero que no sería nada a lo que vendría en los años siguientes. La devaluación de la moneda redujo significativamente el valor del sol (alrededor del mil por ciento), el cual que debió ser sustituido por el inti. La clase media, que había crecido durante el primero gobierno de Fernando Belaunde, comenzaría a deteriorarse en su segundo mandato. El terrorismo, que justamente emergió con el gobierno democrático, fue combatido de modo dubitativo. Después de considerarlos simples abigeos pasaron al otro extremo: el presidente Belaunde tomó la decisión de permitir que los militares asumieran el control de las provincias andinas sujetas a emergencia. La violencia se exacerbó y se trasladó a otras regiones. Sendero Luminoso resultó fortalecido, especialmente en el Alto Huallaga, aliado con el narcotráfico. La Policía, por otro lado, en nada colaboraba. Sus jefes ineptos y corruptos, como Eduardo Ipinze y José Jorge, vinculados estrechamente con el cártel de tráfico de drogas de Reynaldo Rodríguez López, “El Padrino”, en

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muchos casos acabaron en prisión o prófugos. Otro mafioso influyente, Carlos Langberg, un traficante de drogas que había financiado la campaña del Partido Aprista en el año 1980, distribuía en forma gratuita un libelo, PM, en el que acusaba a sus adversarios políticos de toda clase de crímenes. La Constitución de 1979, al permitir el nombramiento de los jueces al Presidente de la República, causó estragos al sistema de justicia. Se produjo una caída en picada del prestigio de la judicatura. Además muchos magistrados honestos y competentes como César Mansilla Novella y el penalista José Hurtado Pozo, después profesor en Suiza, fueron separados de sus cargos, solo por haber sido nombrados durante el gobierno militar.(26) En 1980, el acaudalado narcotraficante Guillermo Cárdenas Dávila, “Mosca Loca”, asombró al mundo con la promesa de pagar nuestra cuantiosa deuda externa, si lo dejaban “trabajar tranquilo”. Un año más tarde, hacia 1981, mientras se hallaba detenido en la prisión de El Sexto –que había sido inmortalizada por José María Arguedas en la novela del mismo nombre–, en espera de un juicio ante la Corte Suprema, ocurrió un tremendo escándalo judicial. Cinco vocales supremos, entre ellos César Barros Conti, no encontraron pruebas suficientes para condenar a Cárdenas Dávila, quien era obviamente culpable. Dispusieron su inmediata libertad y el archivamiento de todos los cargos. Tal fue la presión judicial y mediática que la Corte Suprema se vio obligada a revertir su decisión, condenando a “Mosca Loca” a veinte años de prisión. Mientras cumplía su sentencia, “Mosca Loca”, en 1984, durante un

(26) Luego de la promulgación de la Constitución de 1979 existía un procedimiento para el nombramiento de los magistrados. Una vez que se conformaban las ternas después de las evaluaciones había que buscar el apoyo político. Se trataba de hablar con un político cercano al oficialismo. Sin embargo, durante el gobierno del presidente García, un vocal de la Corte Superior de Lima, muy próximo al jefe de Estado, decidía prácticamente la designación de los jueces. A veces se presentaban situaciones hasta cómicas como la siguiente: Un joven abogado había ocupado el primer lugar en la terna. Le dijeron que hablara con el famoso magistrado, quien despachaba en la Oficina de Control de la Magistratura del Palacio de Justicia. Su propósito era insistir que se respetara el orden de méritos. Una vez que estuvo en su oficina, el vocal de la Corte Superior le pidió el carné. El abogado le alcanzó, sin entender a lo que se refería, su carné del Colegio de Abogados de Lima. El vocal insistió casi gritando, consciente del gran poder del que se hallaba investido, superior incluso al Presidente de la Corte Suprema: “¡Le he dicho su carné!”. El abogado exhibió entonces, ingenuamente, su carné de la Federación de Colegios de Abogados. Ya al borde de la desesperación, el vocal le espetó: “¡Le estoy pidiendo el carné aprista!”. “Bueno, este... No tengo”, atinó a decir el letrado. Ya gritando, el poderoso vocal dijo: “¡Entonces, ¡para qué ha venido!”.

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atroz motín carcelario, fue victimado en prisión. En un momento dado, “Mosca Loca compartió” en El Sexto una celda con el ideólogo de Sendero Luminoso, Antonio Díaz Martínez.(27) La administración de las prisiones que, tradicionalmente había sido responsabilidad del Ministerio del Interior, con el retorno del gobierno democrático pasó a manos del Ministerio de Justicia. Se creía entonces que había sido una movida de Javier Alva Orlandini, dirigente de Acción Popular, para perjudicar la imagen de su aliado, pero rival en las justas electorales, el Partido Popular Cristiano, dándole un sector francamente complicado. En efecto, el presidente Belaunde concedió ese puesto ministerial a sus aliados del PPC. El ahora desaparecido Enrique Elías Laroza, catedrático de Derecho Comercial de la PUCP y socio de una poderosa firma legal, el Estudio Rodrigo, fue nombrado ministro de Justicia en el período 1981-1982. El personaje central de la novela de Alonso Cueto, Demonio del Mediodía, el exitoso abogado Ricardo Borda, parece inspirado en el diestro letrado.(28) La criminalidad había aumentado y la población crecido. Se precisaban construir y equipar nuevos centros de detención. La decisión fue parte de un acuerdo de asistencia crediticia entre los gobiernos peruano y español. Durante su mandato como ministro, Elías Laroza suscribió importantes contratos para la construcción y equipamiento de las nuevas cárceles con la empresa española Guvarte. El alto costo de $55 millones para las nuevas cárceles y sus supuestas deficiencias levantó sospechas de corrupción. El contralor general, Miguel Ángel Cussianovich, de las filas de Acción Popular, presentó cargos contra Elías Laroza y sus colaboradores por presunta malversación de fondos públicos. Se siguió un antejuicio constitucional contra el ex ministro Enrique Elías Laroza, conforme el artículo 183 de la Constitución de 1979. La comisión estuvo entonces presidida por el diputado de Acción Popular, Ernesto Ocampo, e integrada por el diputado de Izquierda Unida, Manuel Dammert, y los
(27) Quiroz, Alfonso W. Corrupt Circles, cit., p. 338. Ramos Núñez, Carlos. Historia de la Corte Suprema. Lima: Fondo Editorial del Poder Judicial, 2009. El tomo II, en donde se narra todo el caso, se encuentra inédito, pero el presidente de la Corte Suprema, César San Martín, ha anunciado que existe el propósito de publicarlo. (28) Ramos Núñez, Carlos. La pluma y la ley. Abogados y jueces en la narrativa peruana. Lima: Universidad de Lima, 2006, pp. 42-52.

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diputados Beatriz Seoane Cisneros y Guillermo Balcázar Rioja. Estos dos últimos del Partido Aprista. La acusación se basaba en la irregular adquisición de equipamiento para los centros penitenciarios. Esta acusación se retrasó durante cuatro años. Fue vista a partir de julio de 1985 y siguió un curso extraño. Fue remitida por la Cámara de Diputados al Senado, que hizo suyo el dictamen del senador aprista Carlos Enrique Melgar. Posteriormente, la acusación regresó a la cámara de Diputados con el propósito de que se aclarasen los términos de la imputación. El Senado había abdicado de su legítima obligación de pronunciarse a favor o en contra. Por último, el caso fue archivado. Entretanto, Elías Laroza había adquirido inmunidad parlamentaria después de que fuera elegido diputado en 1985. En su defensa ante el Congreso sostuvo que las denuncias en contra de él eran parte de una conspiración política de la izquierda marxista y de ciertos sectores de Acción Popular. Quizá para desvanecer dudas le convenía al brillante abogado que las investigaciones siguieran su curso.(29) Meses después del archivo del caso Guvarte, apareció en la cámara de diputados una acusación constitucional contra el ex ministro de Economía del gobierno aprista, Luis Alva Castro, por los llamados papeles de la deuda externa. Elías Laroza, no obstante ser un diputado de la oposición, actuó como defensor del ministro. Echó mano de todo su talento. La acusación contra Alva Castro también quedó archivada. A juicio de Vargas Haya: “Ningún miembro de la mayoría aprista lo hubiese hecho mejor que un adversario”.(30) La Compañía Peruana de Vapores (CPV), una compañía estatal, que alguna vez fue próspera, adquirió en Italia las naves Pachitea y Mantaro en junio de 1981. La irregular operación se llevó a cabo el 15 de diciembre del mismo año, bajo la forma de fletamento de casco desnudo, con opción de compra. La adquisición se realizó sin estudios técnicos de factibilidad exigidos por la legislación, y con la intermediación de empresarios panameños, quienes doblaron los importes. El Estado asumió la deuda de la Corporación Peruana de Vapores sin respetar los procedimientos para el endeudamiento externo. Tampoco convocó a licitación alguna antes de admitir la compra de los barcos.(31)

(29) Vargas

Haya, Frustración democrática. Lima: Milla Batres, 1994, pp. 130-131. p. 130. Alfonso. Corrupt Circles, cit., pp. 339-340.

(30) Ibídem., (31) Quiroz,

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Los ministros Fernando Chávez Belaunde y Carlos Pestana Zevallos avalaron el alquiler-compra de las dos naves por la suma de 36 millones de dólares cada una, con lo cual la presunta defraudación ascendía a 72 millones de dólares. La cifra era fabulosa. En realidad, según las pericias practicadas, no podían costar sino la mitad.(32) Por tan gigantesco fraude que incrementó la deuda del Estado, los ministros Fernando Chávez Belaúnde y Carlos Pestana Cevallos fueron acusados constitucionalmente por la Cámara de diputados, según señala el memorioso Vargas Haya, el 26 de mayo de 1986, sobre la base del dictamen de acusación Nº 123 del 26 de diciembre de 1985, suscrito por los diputados Alfredo Montenegro Oliva, Jorge Sánchez Farfán, José Luis Alvarado Bravo y Enrique Chipoco Tovar.(33) La acusación se basó en el hecho de que el ministro Pestana suscribió el Decreto Supremo 053-83-TC con el que convalidó los actos cometidos en la CPV, y en su oportunidad el ministro Chávez Belaúnde no efectuó investigación alguna de los asuntos que eran de su conocimiento, con lo que, a tenor del dictamen de la comisión acusadora, se cometió delito de concusión en el ejercicio de sus funciones ministeriales.(34) En el Senado, cuenta Vargas Haya, testigo de excepción, una comisión integrada por los parlamentarios Judith de la Mata, Alfredo Santa María Calderón, Justo Enrique Debarbieri Rioja y Urbino Julve Ciriaco, emitió el dictamen 2689/89-S, a favor de la acusación y la apertura de instrucción en la Corte Suprema, pero el trámite se paralizó. Trece senadores de diferentes bancadas, a fin de favorecer a los ministros, como es frecuente en una nefasta práctica parlamentaria, abandonaron el hemiciclo. La acusación se truncó, puesto que no se logró el quórum necesario para formar la denuncia por concusión y defraudación.(35) En el curso de la investigación se descubrió que el acuerdo se negoció en Trieste. Intervinieron como intermediarios los bancos American Express y
(32) Cit., (33)

pp. 315-317.

Ibídem, pp. 132-134. También, Vargas Haya. 184 años de corrupción e impunidad. Cit., pp. 315-317.
(34) Ibídem, (35) Ibídem.

pp. 315-317.

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Chemical Bank, ambos con sede en Panamá. Curiosamente, Sandro Arbulú Doig, quien también se desempeñaba como director general de la CPV, se hallaba vinculado a dichos bancos, pero nunca se excusó de participar.(36) Hacia fines del año 1982, el Banco Comercial del Perú (Bancoper) fue declarado en estado de falencia debido a su mala administración y pérdida de capital. No obstante hallarse quebrado, se practicaron operaciones en agravio del Banco de la Nación hasta por la suma de treinta millones de soles. De lo que se trataba era de salvarlo con fondos del Estado. Hasta allí, pese a la irregularidad, suele ser una práctica común en la actividad económica de las naciones. Precisamente, con ese propósito el ministro de Economía, Manuel Ulloa, había diseñado la constitución de una sociedad de cartera con la participación de todo el sistema bancario, a fin de incrementar el capital del banco a 39 mil millones de soles.(37) El nuevo ministro a cargo de la cartera de economía, Carlos Rodríguez Pastor, conforme relata Vargas Haya, avaló los actos de su antecesor, e inclusive un supuesto acuerdo del consejo de ministros, del 23 de diciembre de 1982, que, en realidad, no figuraba en las actas. Rodríguez Pastor prosiguió con los trámites y ratificó la decisión de reflotar el Banco Comercial. El estado de quiebra tampoco fue tomado en cuenta por el superintendente de Banca y Seguros, Juan Klingerberger Lomellini. Este se encargó de aprobar una liquidación, firmando un convenio con el Banco Central de Reserva, cuyo gerente general era el controvertido Brian Jensen Rubio, quien también operaba en el Banco de la Nación, obligándose así a cubrir el pasivo de Bancoper.(38) Lamentablemente, el reflotamiento de Bancoper fracasó y los 30 millones de dólares no regresaron al fisco. En realidad, se usaron para beneficiar a los acreedores extranjeros, desviándose el dinero para un fin no previsto ni autorizado. El Estado, a través del Banco de la Nación, durante el año 1983, realizó varios giros al Bankers Trust Company de New York, hasta completar la suma de 25 millones quinientos mil dólares. Los cinco millones restantes se pagaron al grupo peruano Bertello y Cía.
(36) Ibídem. (37) Quiroz, (38) Vargas

Alfonso. Corrupt Circles. Cit., p. 339.

Haya, 184 años de corrupción e impunidad. Cit., p. 316.

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La comisión investigadora, hacia el año 1987, emitió tres informes. Uno de mayoría suscrito por los diputados Héctor Vargas Haya, quien presidía la comisión, Luis Alvarado Contreras, Jorge Alegría Haya, Manuel Danmert Egoaguirre, Agustín Haya de la Torre, Flavio Núñez Izaga y Carlos Rivas Dávila, a favor de la acusación contra los ex ministros Manuel Ulloa y Rodríguez Pastor, y Juan Klingenberger, superintendente de banca y seguros. Y dos informes singulares de los diputados Francisco Belaúnde Terry, de Acción Popular, y Javier Bedoya de Vivanco, del PPC, discrepantes del dictamen en mayoría y a favor de los presuntos responsables. La acusación constitucional quedó dormida en el Parlamento. Pero quizá el caso más escandaloso de abuso fue el uso fraudulento de los incentivos fiscales de CERTEX o certificado a las exportaciones no tradicionales, con la complicidad o colusión con funcionarios de Aduanas. Exportadores sin escrúpulos recibían pagos en efectivo del Estado por el envío de contenedores falsos o inexistentes. Este fondo estímulo a las exportaciones, que fue pensado para consolidar el desarrollo de una burguesía nacional, fomentar el empleo y diversificar la economía, sirvió para la formación de riquezas ilícitas. Se adulteraban las pólizas y se llenaban los contenedores de piedra, vidrio y papel. La defraudación consistía en organizar empresas fantasmas en el exterior, a las que convertían en destinatarias de las supuestas mercancías enviadas por exportadores mafiosos, simulando cargamentos de productos textiles, por los que, al presentar las falsas pólizas de consumo ante el BCR, cobraban por concepto de Certex sin que existiera el producto no tradicional.(39) Una de esas empresas, probablemente la más grande, fue la denominada Exportaciones Carolina, de la empresa industrial y comercial FRG S.A., a la que la comisión investigadora de aduanas le descubrió 49 pólizas de exportación con destino a Panamá. Según ellas, se trataba de contenedores portadores de textiles, cuando en realidad solo contenían piedras, arena, vidrios rotos, desechos y ropa deteriorada.(40)

(39) Ibídem,

pp. 313-314.

Alfonso W. Corrupt Cirles. Cit., p. 140. Ver también: Vargas Haya, Héctor. 184 años de corrupción e impunidad. Cit.

(40) Quiroz,

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Como relata Héctor Vargas Haya, el dolo fue descubierto el 18 de marzo de 1983 debido a un hecho fortuito. En momentos en que se realizaba un embarque, uno de los contenedores cayó y se abrió exhibiendo el basural que, en las pólizas, conocimientos de embarque y los manifiestos de carga, figuraba como mercadería noble. Una comisión de la contraloría verificó la existencia de contenedores declarados en estado de abandono en Panamá, Miami y Los Ángeles, pues sus destinatarios eran empresas fantasmas. En realidad se trataba solo de cómplices, encargados de devolver las pólizas certificadas y convertidas en testimonios falsos de la recepción.(41) Según indica Vargas Haya, con información documentada, de 1978 a 1983, se efectuaron 1,279 embarques que superaron los sesenta millones de dólares. La negligencia administrativa y judicial hizo imposible imponer sanciones.(42) Otra modalidad de defraudación a través del Certex era el dumping. Se llevó a cabo por ciertos exportadores textiles. Internaban en el mercado norteamericano textiles peruanos a precios inferiores de los establecidos en los convenios bilaterales. Para ello inventaron empresas fantasmas en Panamá, supuestas compradoras de los tejidos al doble valor real, para luego cobrar en el Banco Central de Reserva un beneficio doble de alrededor del 32 por ciento sobre el monto de la exportación. Estas dolosas operaciones les permitían vender su mercadería en los Estados Unidos muy por debajo del valor pactado y en desleal competencia con los industriales de ese país.(43) Las autoridades norteamericanas descubrieron el fraude y decidieron alzar los aranceles. Increíblemente, los empresarios de conducta delictiva protestaron. Acusaban a los Estados Unidos de infringir el convenio bilateral. Sin embargo, el fraude quedó al descubierto. Apoyados en el Certex, varios comerciantes inescrupulosos forjaron millonarias riquezas sin producir ni exportar lo que declaraban.(44) A diferencia de la corrupción de la década de los noventa, la cual estuvo asociada al crecimiento y auge de la economía peruana, la corrupción durante el
(41) Cit. (42) Ibídem. (43) Ibídem. (44) Ibídem.

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segundo gobierno de Fernando Belaunde correspondería a aquello que la teoría económica ha denominado corrupción antigua o tradicional.(45) Por otro lado, nunca se probó que el jefe de gobierno estuviera involucrado en dichos actos. Como Piérola, a quien admiraba, era de una honestidad acrisolada. Pasó sus últimos días en un departamento de clase media, sin ningún lujo y con su pensión de profesor universitario. Propios y extraños, amigos y adversarios, lo consideraron siempre un hombre honesto que vivía simplemente de su trabajo y en forma sencilla. Tal vez debió haber sido inflexible con los cortesanos que lo rodeaban. En las caricaturas de época, lo dibujaban en las alturas, subido en una nube, sin interesarle lo que ocurría en el mundo terrenal.

III
La toma de mando de García en julio de 1985 fue recibida con grandes expectativas. Era la primera vez en su tortuosa historia que el viejo Partido Aprista llegaba al Poder Ejecutivo con un presidente joven y con una rotunda mayoría parlamentaria. No tardó, sin embargo, en crecer el descontento entre la población por el precario manejo de la economía. Los propios militantes apristas criticaban la creciente distancia ideológica y moral que separaba a García de Haya de la Torre. La declaración de “país inelegible” por el Fondo Monetario Internacional tuvo un enorme impacto. Si bien García la empleó políticamente para hablar de un apartheid financiero, no dejó de afectarlo. Diría en una ocasión a modo de amenaza: “Yo no me quemo solo”.(46) Uno de los primeros escándalos, a juicio de un antiguo militante aprista, Héctor Vargas Haya, se vinculó a la fábrica de billetes. Los estudios técnicos consideraban que era conveniente que el BCR adquiriese maquinaria para fabricar billetes. Se trataba de la empresa Rue Giori. Sin embargo, los directores Gonzales Posada, Pedro Arnillas y Luis Giulfo se oponían.

(45) Jean Cartier-Bresson, citado por Óscar Ugarteche. “Notas sobre la nueva corrupción económica en el Perú finisecular: desde la mafia, el mercantilismo y la teoría económica”. Portocarrero, Felipe (Editor). El pacto infame. Estudios sobre la corrupción en el Perú. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, 2005, p. 101. (46) Reyna, Carlos. La anunciación de Fujimori. Alan García 1980-1990. Lima: DESCO, 2000, pp. 71-72.

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“Desde luego nadie los pudo convencer; ni la intervención del Parlamento. La fuerza estaba en otra parte”.(47) Según Óscar Ugarteche, mientras más pública es la persona, más responsabilidad tiene de decir la verdad y de pagar la consecuencia de contravenirla. En este sentido, la persona se transforma en un ejemplo nacional y de compromiso con su sola palabra.(48) Esto no ocurrió con el presidente García. No hubo durante su gobierno una voluntad clara para acabar con la corrupción. Al final, cuando debía enfrentar las preguntas de las comisiones y de la justicia, respondió a los procedimientos con argumentos políticos, no fácticos; de este modo, descalificaba a los parlamentarios, no el hecho cuestionado. De allí que Vargas Haya sostenga en tono dramático que “ser honesto en el Perú es como ser leproso”. A él mismo le recomendaban que no investigase y que dejase las cosas como estaban, pues de lo contrario se sumiría en una lucha solitaria contra el mundo.(49) Podría explicarse la corrupción durante el primer gobierno de Alan García en la naturaleza misma de la organización política. John Crabtree califica al Apra de “partido jerarquizado y autoritario”.(50) En efecto, un abismo separaba a los líderes de sus seguidores y militantes de base. En una explicación feliz se ha atribuido al aprismo más el carácter de una secta religiosa que de una estructura partidaria moderna.(51) A juicio de Quiroz Norris la corrupción en el período 1985-1990 fue de tal magnitud que, en la historia de América Latina, marcha paralela a la que en esa misma época ocurrió en Venezuela bajo el gobierno de Carlos Andrés Pérez y en Brasil en el régimen de Collor de Mello.(52) Óscar Ugarteche se refiere a una suerte de concepción y estructura mafiosas. Rolando Ames y Samuel Rotta estiman, sin embargo, que esa corrupción no era sistémica como en la década de
(47) Vargas (48)

Haya, Frustración democrática y corrupción, cit., p. 130.

Ugarteche, Óscar. “Notas sobre la nueva corrupción económica en el Perú finisecular: desde la mafia, el mercantilismo y la teoría económica”. En: Portocarrero, Felipe (Editor). El Pacto Infame. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, 2005, pp. 99-110.
(49) Entrevista a Héctor Vargas Haya por José Gabriel Chueca. Perú 21 Nº 246, 19 de enero 2006. (50) Crabtee,

John. Alan García en el Poder. Perú 1985-1990. Lima: Peisa, 2005, p. 39.

(51) Vega-Centeno, Imelda. Aprismo popular: Cultura, religión y política. Lima: Cisepa, PUCP,

Tarea, 1991. Quiroz, Alfonso. “Costos históricos de la corrupción en el Perú republicano”. El pacto infame. Estudios sobre la corrupción en el Perú. Lima: Universidad del Pacífico, PUCP, IEP, 2005, pp. 75-95.
(52)

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los noventa.(53) Vargas Haya, quien conoce por dentro la estructura partidaria, considera que en su interior se desarrollaron “camarillas corruptas”.(54) La alianza con los empresarios, sobre todo con aquellos que representaban los grandes intereses económicos, fue gestada por el gobierno a través del acceso privilegiado a subsidios en las divisas (Mercado Único de Cambio o dólares MUC). Se beneficiaron principalmente una docena de grupos nacionales, conocidos por su vinculación con el gobierno y por el apelativo de los “doce apóstoles”. El dólar MUC era una moneda subsidiada que acabó con nuestras reservas y sirvió para acumular fortunas.(55) Significó una de las formas de corrupción más refinadas, porque benefició a los especuladores y contrabandistas. Paradójicamente, el sistema irregular que estableció un solo valor del dólar para fines sociales, generó discriminación y favoritismo. Con esta moneda no se hacía sino aparentar un mayor valor adquisitivo del devaluado signo monetario peruano. Se ofrecía una sensación aparente de prosperidad con el derroche de nuestras reservas.(56) Según las indagaciones de Francisco Durand, el propio presidente García llamaba por teléfono a los directores del BCRP a fin de que asignaran el dólar MUC a ciertos importadores. Curiosamente, la especulación se precipitó a finales de gobierno, justo cuando hacía falta la moneda norteamericana. El ministro de Economía de aquel entonces, Rivas Dávila, trasladó centenas de partidas arancelarias al MUC. Según la investigación de Durand, las sumas transadas eran astronómicas: llegaron a US$1.162 millones de dólares. Los dos primeros beneficiarios eran el Estado y las Fuerzas Armadas, y el tercero Alfredo Zanatti –Cía. de Aviación Faucett–, quien obtuvo dólares abaratados por un total de $35 millones. Entre los favorecidos figuraban también varios medios de comunicación.(57)
(53) Ames, Rolando y Samuel Rotta Castilla. “Corrupción, sociedad y crisis del Estado en el Perú”, Vicios públicos. Poder y corrupción. Lima: Fondo de Cultura Económica y SUR, 2005, Óscar Ugarteche, compilador, pp. 289-290.

Vargas Haya, Héctor. Frustración democrática y corrupción en el Perú. Lima: Editorial Milla Batres, 1994.
(55) Ibídem,

(54)

p. 68. Alfonso. Corrupt Circles. Cit., pp. 343-344.

(56) Quiroz, (57)

Durand, Francisco. “Dinámica política de la corrupción y participación empresarial”. El pacto infame. Estudios sobre la corrupción en el Perú. Felipe Portocarrero, editor. Lima: PUCP, Universidad del Pacífico, IEP, 2005, pp. 301-302.

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El caso del dólar MUC fue investigado por el Congreso durante el primer gobierno de Fujimori. No culminó, sin embargo, en acusaciones ante la fiscalía. Se logró capturar al empresario Alfredo Zanatti. Posteriormente, como resultado de investigaciones en el extranjero, un empresario italiano reveló haberle pagado una coima al presidente García y brindó información sobre el banco y la cuenta donde fue depositado el dinero, en el Gran Caimán.(58) El empresario italiano era nada menos que un intermediario de una compañía italiana proveedora del tren eléctrico, el siciliano Sergio Siragusa. Otro de los escándalos que sacudió al gobierno de García provino del alzamiento y consecuente represión en varias prisiones estatales. Militantes encarcelados de Sendero Luminoso, la mayoría de los cuales estaban a la espera de un juicio, convirtieron a las cárceles en verdaderos bastiones. En la víspera de la Conferencia Internacional Socialista, celebrada en Lima en junio de 1986, durante el cual García se proponía desempeñar un papel estelar, los prisioneros de Sendero Luminoso coordinaron el levantamiento de tres cárceles de Lima. García ordenó a las fuerzas armadas hacerse cargo de la situación. La acción militar dejó cerca de 300 presos muertos. Muchos de ellos fueron ejecutados después de rendirse, según numerosos testimonios. Era preciso que se impusiera la autoridad, pero no a ese precio. El presidente dio marcha atrás en su desafío inicial, el cual condensó en la frase “me voy yo o se van ellos”, y procedió a culpar a la Guardia Republicana, la más débil de las instituciones castrenses.(59) Carlos Reyna, uno de los estudiosos más serios de ese período, ha señalado que García “abdicó” en materia de Derechos Humanos.(60) Tal juicio es cierto. Su política antisubversiva, sobre todo durante la gestión del ministro del Interior, Agustín Mantilla, fue severamente cuestionada. Uno de los casos más sensibles fue el de Cayara, pueblo ubicado en Víctor Fajardo, Ayacucho. Reyna lo detalla así: “En mayo de 1988 unos veintiocho pobladores habían sido asesinados a mansalva por patrullas militares que pretendían responder de esa manera a una emboscada que habían sufrido

(58) Ibídem. (59) Quiroz, (60)

Alfonso. Corrupt Circles, cit., pp. 344-345.

Reyna, Carlos. La anunciación de Fujimori. Alan García 1980-1990. Lima: DESCO, 2000, pp. 74.

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en los días anteriores en un lugar cercano. Ante la denuncia, el general César Valdivia, responsable de la zona, sostuvo que los campesinos muertos eran dieciocho y que habían caído como miembros de las columnas senderistas que se enfrentaban a las patrullas del Ejército. El caso fue encargado al fiscal Carlos Escobar, cuyo rigor en la investigación de este tipo de casos ya era conocido. Paralelamente se formó una comisión investigadora del Congreso, presidida por el senador aprista Carlos Enrique Melgar. Como punto de partida se contaba con el testimonio de cinco testigos del hecho. Desde el comienzo Escobar enfrentó dificultades y amenazas para que desistiera de la investigación. El senador Melgar, en lugar de apoyarlo, restó importancia a las protestas del fiscal y cuestionó públicamente su labor. El 22 de agosto de 1988 Melgar dijo: ‘si le pasa algo al señor fiscal, pues que le pase, habría relevo, ese es el riesgo’. En el curso de las investigaciones varios de los testigos fueron asesinados. El informe del fiscal Escobar señaló que había elementos suficientes para abrir proceso al propio general Valdivia, jefe del comando político militar de Ayacucho. Escobar fue relevado de su cargo y vivió bajo constante amenaza hasta el final del gobierno de García y optó por asilarse en el extranjero. El general Valdivia no fue procesado”.(61) Vladimiro Montesinos ya asomaba en los tiempos del gobierno de Alan García como colaborador en la sombra de Cucharita Díaz. El futuro asesor de Fujimori se desempeñó nada menos que como abogado de Evaristo Porras Ardilla, poderoso lugarteniente de Pablo Escobar. Porras Ardilla, después de fugar del Perú, asesinaría a Rodrigo Lara, ministro de Justicia de Colombia y tenaz perseguidor de los carteles mafiosos. El capo fue capturado en Lima, en 1978, mas no permaneció mucho tiempo en prisión. Trasladado a un hospital, fugó previo soborno y escapó del Perú a bordo de una avioneta. De todos
(61) Reyna, Carlos. La anunciación de Fujimori. Alan García 1985-1990. Lima: DESCO, 2000, p. 205.

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modos, quedó un expediente judicial comprometedor que hubiera podido servir, como casi sirvió, para una extradición futura. Montesinos asumió el caso, después de que el abogado anterior sufriera un misterioso atentado que lo persuadió a dejar el patrocinio. Luego, el expediente fue extraviado por un secretario de juzgado allegado al ex capitán. Dicho secretario denunció un robo. Curiosamente, el único expediente sustraído era el de Porras Ardilla. En 1979, Vladimiro Montesinos ya había sido abogado de otro narcotraficante, Jaime Tamayo. Por estos motivos, Manuel Dammert considera, recogiendo fuentes de primera mano, que la red de corrupción de Montesinos fue construida en la década de los ochenta.(62) Las revelaciones más importantes sobre la mala gestión y la corrupción en el gobierno de García se llevaron a cabo después de que este dejara el cargo en julio de 1990. Una serie de acusaciones y cargos complicados que condujeron las investigaciones del Congreso. García respondió con el apoyo incondicional de sus asesores políticos y jurídicos, y se defendió también con exhibiciones de destreza oratoria.(63) Según indica Alfonso Quiroz, en este contexto apareció una nueva generación de lucha contra la corrupción política. Este esfuerzo estuvo protagonizado por los diputados Fernando Olivera, Lourdes Flores y Pedro Cateriano, entre otros, quienes se unieron para privar a García de su inmunidad parlamentaria.(64) Así, a comienzos de la década del 90, en la Cámara de Diputados se creó la Comisión Olivera, la cual tenía el encargo de investigar los presuntos actos de corrupción cometidos por Alan García Pérez durante su primer gobierno (1985-1990). A dicha comisión pertenecieron Fernando Olivera, Pedro Cateriano, Luis Alvarado Contreras, Jorge del Castillo, Fausto Alvarado Dodero, Jorge Baca Luna y Lourdes Flores Nano. El propósito que los guiaba no era juzgar a Alan García Pérez, sino encontrar indicios razonables que permitieran acusar al ex presidente ante el Poder Judicial, el cual se encargaría

(62) Dammert Ego-aguirre, Manuel. Fujimori-Montesinos, El Estado mafioso: el poder imagocrático en las sociedades globalizadas. Lima: Ediciones el Virrey, 2001, pp. 279-282. (63) Carranza Valdivieso, Humberto. El asesinato jurídico de Alan García (5 de abril de 1992).

Lima: Centro de Estudios Tierno Galván, 2000.
(64) Quiroz,

Alfonso. Corrupt Circles, cit.., p. 348.

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de procesarlo y sentenciarlo. La Comisión Olivera se vio obligada a detener sus labores a causa del autogolpe de Estado perpetrado por Fujimori Fujimori, el 5 de abril de 1992. Las primeras sospechas que se tejieron en torno a García se fundaron en el contraste entre sus bajos ingresos como funcionario público y la ostentación que implicaba ser propietario de una casa en Chacarilla del Estanque. Fernando Olivera fue el primero en denunciar a García Pérez por la subvaluación de la compra de dicho inmueble.(65) García respondió sosteniendo que hizo esta adquisición luego de vender su departamento de la Avenida Pardo y un terreno ubicado en Chaclacayo. A todo esto le añadió un crédito que sacó de la Mutual Puerto Pueblo. A muchos legisladores, no obstante, les generó extrañeza que, el mismo día en que García Pérez realizó las señaladas ventas, adquiriera también la casa de Chacarilla.(66) Poco después se descubrió en un anuncio publicado en el diario El Comercio que el inmueble de Chacarilla era ofrecido por 200 mil dólares. Esto despertó más suspicacias, puesto que García Pérez había sostenido que compró el inmueble por la mitad del mencionado precio. Por otra parte, no resultaban verosímiles las explicaciones de García Pérez, quien argumentaba que, debido al momento político en que realizó la adquisición (fin del segundo gobierno de Belaunde), los antiguos propietarios decidieron hacerle una rebaja del 50% sobre el monto que solicitaban al principio. Cabe añadir que el Cuerpo Técnico de Tasaciones del Perú, en junio de 1985, cuantificó el mismo inmueble en $ 203,632 dólares.(67) La Comisión Olivera sumó un hallazgo tras otro, algunos de los cuales, aunque eran menores en términos económicos, reafirmaban cada vez más la idea de que el crecimiento patrimonial de García Pérez era injustificado. Se encontró, por ejemplo, que el ex presidente se hizo socio capitalista de la Constructora “Las Oropéndolas S.A.” en 1982. Sin embargo, era inexplicable cómo había realizado dicho aporte de capital.(68)

(65) Cateriano (66) Ibídem. (67) Ibídem. (68) Ibídem.

Bellido, Pedro. El caso García. Lima: Ausonia S.A., 1994, p. 9.

p. 45. p. 63. p. 62.

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La Comisión Olivera tuvo muchas dificultades en su camino. Una de ellas aconteció cuando quiso conocer los ingresos y egresos que, oficialmente, había declarado García Pérez. Esta información era manejada por Juan Carlos Hurtado Miller, entonces presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economía y Finanzas, quien se negó a colaborar con la comisión investigadora, manifestando “que no estaba facultado para proporcionar las declaraciones juradas de García, porque éstas se hallaban protegidas por el secreto tributario”.(69) Los cargos principales contra García en 1991, incluidos el enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos como consecuencia de ingresos no declarados de origen dudoso, fueron su participación directa en los casos del BCCI y los aviones Mirage.

El BCCI y el BCRP
El Banco Internacional de Crédito y Comercio (BCCI) fue un banco que quebró a inicios de la década del 90. Estuvo vinculado con operaciones ilícitas a nivel internacional. Mediante sus operaciones económicas lavaba dinero del narcotráfico, realizaba transacciones de compra y venta ilegal de armas de guerra y corrompía a funcionarios de distintos gobiernos del mundo para fundar sus filiales. El BCCI no se preocupaba por las tendencias políticas de sus clientes ni mucho menos por la licitud de su dinero. Así, hizo negocios con gobiernos democráticos, dictaduras y monarquías. La revista time publicó varios reportajes en los que se detallaba el entramado de influencias y beneficiarios que, dentro y fuera de los EE.UU., había ido construyendo el BCCI. Los órganos internacionales de control y supervisión bancarios no habían cumplido con hacer los seguimientos adecuados y dar las sanciones que correspondían a los actos de corrupción evidentes. Se abrieron investigaciones en varios países del mundo por fraude, colusión, evasión tributaria y lavado de activo. La acusación más conocida fue formulada en 1991 por el fiscal de Manhattan, Robert Morgenthau, pues estuvo dirigida a Agha Hasan Abedi, fundador del BCCI. Esta acusación involucraba indirectamente a funcionarios

(69) Ibídem.

p. 59.

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del BCRP debido al depósito de nuestras reservas internacionales y la compra de los aviones Mirage.(70) Durante el segundo gobierno de Fernando Belaunde Terry, el BCCI quiso ingresar al país adquiriendo algún banco ya existente. Como esto no pudo realizarlo, solicitó la autorización respectiva al Banco Central de Reserva (BCRP) y a la Superintendencia de Banca y Seguros para establecer y organizar una sucursal propia. El visto bueno a dicha solicitud fue prorrogado varias veces, pues se esperaba que el BCCI suscriba el capital requerido y que arribara la información de entidades extranjeras de calificación bancaria que respaldara el inicio de sus operaciones. Sin embargo, el BCCI no logró constituir el capital mínimo necesario y las noticias que llegaron sobre sus actividades no fueron alentadoras.(71) El cuidado que se tuvo con el BBCI durante el segundo gobierno de Belaunde Terry cambió drásticamente iniciado el primer gobierno de García Pérez. El Perú depositó un grueso porcentaje de su reserva monetaria en la filial panameña del BCCI. García explicaba este hecho como un acto decidido exclusivamente por los funcionarios del BCRP, quienes habían tomado dicha decisión por el contexto internacional en el que se encontraba el país. García Pérez había sostenido que la primera responsabilidad de su gobierno era con los peruanos; de modo que, motivado por esa lógica, había decidido dejar de pagar la deuda externa. En seguida, para evitar cualquier embargo sobre sus cuentas en bancos del extranjero, el BCRP debió buscar instituciones bancarias que le aseguraran la intangibilidad de sus reservas y el crédito a gran escala. Extrañamente, el BCCI fue una de las instituciones bancarias elegidas. Muchos documentos internos del BCRP alertaban sobre la mala situación financiera y la poca confianza que generaba la contabilidad del BCCI, la cual se caracterizaba por encubrir sus operaciones con un lenguaje apócrifo o encriptado y por no revelar las verdaderas cifras con las cuales se trabajaban. Sin embargo, pese a estas advertencias, el BCRP decidió depositar parte de las reservas peruanas en dicho banco, en la sede de Panamá. Las sospechas no se hicieron
(70)

Malpica Silva Santisteban, Carlos. Pájaros de Alto Vuelo. Alan García, el BCCI y los Mirage. Lima: Minerva, 1993, pp. 97-105.
(71) Ibídem,

pp. 79-87.

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esperar. Algunos señalaron que esta decisión se fundaba en la relación amical que había entre García y el dictador panameño Manuel Antonio Noriega.(72) A lo largo de la investigación de la Comisión Olivera, García negó cualquiera relación con el BCCI: negó haber tenido depósitos personales en dicho banco,(73) como negó también todo vínculo cercano con los funcionarios de esa institución. Desde la bancada aprista, la defensa de García (encabezada por el diputado Del Castillo) repitió un único argumento: el BCRP había optado por realizar los depósitos en el BCCI de modo independiente a la voluntad García Pérez. No obstante, tal como lo recuerda Pedro Cateriano, “de acuerdo a la constitución (de 1979), el presidente de la República nombra al presidente del BCRP y a sus directores, y el senado los ratifica; razón por la cual la función que realizan no es realmente técnica sino política”.(74) Esto quiere decir que los directivos del BCRP actuaron bajo la dirección o con el consentimiento de García Pérez. Debido a los escándalos relacionados al BCCI, se abrió otra comisión, la Comisión Vega Alvear. Esta investigó a Héctor Neyra y Leonel Figueroa, ex directivos del BCRP. Leonel Figueroa declaró el 5 de agosto de 1991, para la revista Caretas: “los presidentes siempre están al tanto de lo que sucede con las reservas internacionales”.(75) La defensa a favor de García retrucó. La ex gerente de operaciones internacional del BCRP, Ana María Tenembaum de Reátegui, declaró que el depósito que hizo el BCRP al BCCI no era de conocimiento de García, sino solo de Héctor Neyra. Poco tiempo después sus palabras perdieron credibilidad,

(72) Cit. p. 153. Manuel Antonio Noriega no solo había convertido a Panamá en un narcoestado, sino también lavaba su dinero mediante instituciones internacionales de muy mala reputación. Al parecer, Noriega fue el vínculo entre García Pérez y los funcionarios del BCCI. Al caer el dictador mandó a colocar a media asta la bandera peruana del Palacio de Gobierno. Las autoridades panameñas lograron capturar al Pía Vesta. Ver: Cateriano Belllido, Pedro. El caso García. Lima: Ausonia S.A., 1994. pp. 153 y 154. Cabe añadir que para otros fue más bien el ex presidente de Venezuela, Carlos Andrés Pérez, quien gestó la relación entre García Pérez y el BCCI. Ver: Malpica Silva Santisteban, Carlos. Pájaros de Alto Vuelo. Alan García, el BCCI y los Mirage. Lima: Minerva, 1993, pp. 7-13. (73) Ibídem, (74) Ibídem, (75) Ibídem,

p. 55. p. 172. p. 178.

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pues se halló un memorándum de la misma Tenembaum “en donde dejaba constancia de que García había recomendado que las reservas se colocaran en la sucursal del BCCI de París”.(76) Desde el extranjero, muchos denunciaron, entre otras actividades del BCCI, la relación de funcionarios de este banco con García Pérez. El fiscal de Manhattan, Robert Morgenthau, quien cumplió una impecable labor, libre de prejuicios políticos, denunció al BCCI “por sus actividades ilegales a nivel mundial”, puesto que se dedicaba al tráfico de armas, lavado de dinero proveniente del narcotráfico y de corromper a distintos estados para obtener depósitos. Además, Morgenthau señaló que “Leonel Figueroa, expresidente del Banco Central de Reserva del Perú, y Héctor Neyra, exgerente general del mismo, estaban acusados por el Gran Jurado del estado de Nueva York, de aceptar sobornos por tres millones de dólares, a cambio de que el BCRP colocara parte de sus reservas en el BCCI”. El mismo fiscal creía que García tuvo conocimiento de los sobornos y depósitos.(77) A esta denuncia desde el extranjero, se le sumó otra que se incluyó en un libro publicado por los periodistas españoles José Díaz Herrera y Ramón Tijeras. En este libro de investigación periodística, se sostenía que García pedía comisiones ilegales a las empresas del estado español que tenían inversiones en el Perú. García aprovechaba las fiestas de San Isidro, en Madrid, en las cuales se reunían los funcionarios importantes de dichas empresas, para pedirles adelantos.(78)

Los aviones Mirage 2000
En el segundo gobierno de Fernado Belaunde Terry (1980-1985) se firmaron con el gobierno de Francia los contratos Júpiter I y II. Mediante estos, el Perú adquiría por 4,960 millones de francos, veintiséis aviones Mirage 2000.(79) Estos aviones eran necesarios para modernizar los equipos de combate de la
(76) Ibídem, (77) Ibídem,

p. 185. p. 163.

socialista. Madrid: Cambio 16, 1991.
(79) Ibídem,

(78) Díaz Herrera, José y Ramón Tijeras. El dinero del poder. La trama económica de la España

p. 208.

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Fuerza Aérea. Sin embargo, García Pérez, en su discurso de asunción del mando presidencial, el 28 de julio de 1985, señaló que renegociaría los contratos Júpiter para así disminuir el número de aviones Mirage que se iban a adquirir. De esta manera, García afirmaba que el Estado Peruano no solo mostraría su vocación pacifista, sino también utilizaría el dinero ahorrado en obras de desarrollo para el país. Sin embargo, la reducción del número de aviones (de veintiséis a doce) no cumplía los requerimientos técnicos necesarios, pues, tal como se lo señaló César Enrico Praelli, presidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, a García Pérez, lo mejor era efectuar una reducción de veintiséis a dieciocho aviones, ya que dieciséis unidades conforman un escuadrón de combate, y las dos restantes se mantienen como reserva.(80) Por otra parte, alrededor de la adquisición de los Mirage 2000, empezaron a despertarse sospechas. Al parecer, los catorce aviones que no recibió el Perú habían sido vendidos por García Pérez a un comerciante ilegal de armas, Abderramán El Assir. Eran muchos los indicios que apuntaban en esa dirección. Héctor Delgado Parker, quien participó directamente en la última negociación con los franceses, señaló que “lo raro… fue que los aviones ya habían sido terminados y pagados a los fabricantes franceses por el seguro de crédito a la exportación”.(81) La comisión Vega Alvear confirmó que García dispuso que el mencionado César Enrico Praelli se reuniera con El Assir, quien estaba interesado en los catorce aviones Mirage 2000.(82) Según el testimonio de Enrico Praelli, “el Señor El Assir quería tener la información; datos relacionados con los contratos ‘Júpiter I’ y ‘Júpiter II’. Saber un estimado de los precios de los aviones; el plazo de entrega; cuántos meses iba a demorar la entrega y qué porcentaje había que pagar al gobierno francés”.(83) Otra declaración implicaba nuevamente a García Pérez. El coronel FAP Alfredo Raygada, quien fuera edecán del ex presidente, confirmó ante la Comisión Vega Alvear que García se había reunido con El Assir, en la
(80) Ibídem, (81) Ibídem, (82) Ibídem, (83) Ibídem,

p. 187. p. 208. p. 187. p. 188.

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ciudad egipcia de Luxor, aprovechando el viaje, en 1986, a la Cita Cumbre de los Países No Alineados, en Zimbabwe.(84) Según el mismo Raygada, esta reunión duró aproximadamente dos días y se realizó a bordo del yate “Cleopatra”, de El Assir, acoderado en el río Nilo.(85) A la relación de El Assir con García se sumaba un tercer elemento, el BCCI. Según el fiscal de Nueva York, Morgenthau, era muy probable que el BCCI hubiera actuado como bróker en el convenio de la reducción de la compra de aviones Mirage 2000. En palabras de Pedro Cateriano, quien subscribía lo dicho por el fiscal adjunto de Nueva York, John Moscow, “lo más probable es que los catorce aviones que el Perú renunció a comprar, fueran adquiridos por algún país del Medio Oriente con la probable intermediación del BCCI de Londres, que realizaba las operaciones emitiendo documentos falsos sobre materiales y equipos bélicos”.(86) Pero, a la gravedad de estos hechos, le siguió otro más. El fiscal Morgenthau afirmó que el Perú había perdido alrededor de 100 millones de dólares en la transacción que implicó reducir la compra de los Mirage 2000.(87) Cuando el gobierno peruano firmó con el francés el contrato de reducción, en junio de 1986, el valor de cada Mirage se había incrementado en el mercado de 12 a 37 millones de dólares. Es decir, el Perú pudo haber vendido estos aviones, obteniendo una enorme utilidad a su favor.(88) García Pérez trató de justificar el incremento de su patrimonio. En 1987 declaró que por la venta de su libro “Un futuro diferente” había recibido S/ 1,200,000 intis. Sin embargo, se constató que, tal como se detallaba en los documentos presentados por Enrique Miranda, representante de EMINSA (la empresa que editó y publicó el libro), el pago por los derechos de autor había ascendido solo a la suma de S/450,000 intis. Al parecer se adulteraron las cifras del contrato que se había firmado entre García y EMINSA.(89)
(84) Ibídem, (85) Ibídem, (86) Ibídem, (87) Ibídem, (88) Ibídem, (89) Ibídem,

p. 189. p. 190. p. 209. p. 164. p. 208. p. 65.

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Hubo un hecho que reveló de modo muy gráfico las contradicciones del gobierno de García Pérez. Varios de sus cercanos hicieron ingresar a EEUU montos en efectivo que iban de los $5,000 hasta los $400,000 dólares. Entre las personas que realizaron esta actividad estuvieron: Rómulo León Alegría, Luis Gonzales Posada, Remigio Morales Bermúdez y Alfredo Zanatti. En muchos casos, estos montos “no correspondían a los ingresos que podían haber tenido esas personas por haberse dedicado primordialmente a la actividad política”.(90) García actuaba sin tomar en cuenta sus propias palabras: “Había despotricado de los peruanos que, preferían llevarse su dinero a Miami, amenazándolos constantemente con investigarlos. Es más, durante su gobierno estaba prohibido hacer depósitos en bancos extranjeros”.(91)

IV
Aunque este ha sido un rápido recuento de los actos de corrupción acontecidos en los gobiernos peruanos de la década de 1980, creemos que hemos recogido los casos más graves y, por ende, más sensibles para el grueso de la ciudadanía. En el Perú suele decirse que en todas partes se cuecen habas. César Moro, el fino poeta, para ello tenía una respuesta: en el Perú solo se cuecen habas. Esperamos, sin embargo, que la definición de historia de Lope de Vega, como “ejemplo y aviso de los presente y advertencia de los porvenir”, pueda presentar a las nuevas generaciones tiempos mejores. No debe haber nadie por encima de la ley, ni fuera de ella. Este debe ser un principio vivo de ciudadanía.

(90) Ibídem, (91) Ibídem.

pp. 168 y 169. p. 168.

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La lucha contra la corrupción en el Perú: El proceso, la experiencia y las lecciones(*)
Raúl Pariona Arana(**)

Introducción
Está escrito que la accidentada historia del Perú ha estado marcada por dictaduras civiles y militares e igualmente está comprobado que en estos gobiernos –con las valiosas excepciones del caso– se produjeron numerosos actos de corrupción: desde las pillerías de uno y otro presidente, hasta la acción más infame de aquel que huyó con los dineros destinados a la compra de armas para la defensa de la patria durante la guerra del pacífico. Sin embargo, lo más grave para el país llegaría con el autogolpe de Estado perpetrado por Alberto Fujimori y su asesor Vladimiro Montesinos. Este régimen vendría a consolidar dos de los grandes males o vicios que tanto daño le hicieron al país: dictadura y corrupción; pero esta vez superando
(*) El presente trabajo académico que registra la experiencia peruana anticorrupción es la materialización de la consultoría que la Cooperación Alemana a través de Ambero nos ha confiado. Quiero agradecer aquí a todas las personas e instituciones que han prestado su colaboración para la realización del presente trabajo, en especial a Carlos Ramos Núñez por su apoyo con las entrevistas, a Walter Pariona Arana por su apoyo en la redacción del documento y a la Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción por la información brindada. (**) Profesor de Derecho Penal de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

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y “perfeccionando” todo lo acontecido hasta aquel entonces, llegando a constituir toda una compleja organización criminal. Durante el régimen fujimorista, no estuvimos ante un presidente o algunos funcionarios y autoridades que incurrieron en corruptelas desde los resquicios y vericuetos de la administración pública; sino más bien ante una organización que nació y fue tejiendo su telaraña desde el centro mismo del poder y que se extendió a casi todas las entidades del Estado. Los golpistas, que contaron con el respaldo de la fuerza militar y empresarial, siguieron y ejecutaron un plan cuidadosamente elaborado que no se detuvo ante nada: coparon el Congreso, intervinieron y corrompieron el Poder Judicial y el Ministerio Público, asediaron y persiguieron a sus opositores. Para sostener el régimen, se recurrió a las prebendas, el chantaje y el miedo, que a su vez encontraron terreno fecundo en la ambición y cobardía de muchas personas que se sumaron con entusiasmo al régimen o se sometieron incondicionalmente al mismo. Pero no todos se sometieron. Así como la levedad y chatura moral afloraron por doquier; también relumbraron las actitudes de coraje y entereza ética de un buen número de peruanos. Como la gota de agua golpeando la piedra, de a pocos, las fuerzas de resistencia y oposición, que constituían la reserva moral del país, se fueron sumando hasta socavar la dictadura. El punto de quiebre –nunca imaginado– fue nada menos que un vídeo difundido oportunamente, cuando el régimen fujimorista, todavía fuerte, empezaba a trastabillar, por la oleada de indignación y protesta a causa de la segunda e ilegal reelección presidencial de Fujimori. Recuperada la democracia, una de las primeras medidas adoptadas por el presidente Valentín Paniagua fue juzgar los actos de corrupción y violación de derechos humanos. La tarea estaría llena de dificultades y el camino por recorrer sería largo. El Estado Peruano y sus instituciones no estaban preparados para afrontar el procesamiento y juzgamiento de crímenes de esta magnitud. Por un lado, las limitaciones del marco normativo e institucional de aquel entonces y, por otro lado, el enorme poder acumulado por los integrantes del fujimontesinismo, entre otros, fueron los grandes obstáculos por superar. La estructura del sistema de justicia estaba diseñado para procesar delitos comunes y actos de corrupción aislados; sin embargo, no estaba preparado para juzgar a organizaciones compuestas por numerosos integrantes, encontrándose muchos

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de ellos protegidos por la inmunidad constitucional. De igual forma, el diseño normativo adolecía de una serie de limitaciones y vacíos, al punto de no contar con una ley de colaboración eficaz. Otro de los obstáculos, si bien extrajurídicos, pero no por ello menos importante, fue la tenaz oposición de los integrantes del fujimorismo. Encumbrados políticos, militares de alta graduación y empresarios hicieron uso de todo su poder buscando influir en los procesos judiciales y la opinión pública, particularmente a través de varios medios de comunicación. Casi logran su propósito de implantar en el imaginario popular estas ideas centrales: que en realidad no se trató de una dictadura, sino de un gobierno legítimo que había recurrido a algunas “medidas excepcionales”, que solamente se habían cometido algunos “errores” y no delitos, y que todo se trataba de una “venganza” y “persecución política”. En este nuevo escenario, con el concurso de políticos, jueces, fiscales y profesionales honestos, se constituyó el llamado Subsistema Anticorrupción, integrado por la procuraduría Ad Hoc, las fiscalías especializadas en delitos de corrupción, así como los juzgados y salas superiores anticorrupción; y se promulgó un conjunto de normas que facilitaron el procesamiento y juzgamiento de los implicados. El resultado: se llegó a imponer sentencias ejemplares a Fujimori y Montesinos y a muchos de sus cómplices. Y lo más importante, el juzgamiento se hizo en el marco de procesos impecables, con pleno respeto de sus derechos fundamentales y las garantías del debido proceso. Esa es una de las grandes lecciones de una auténtica democracia y Estado de derecho. El presente trabajo tiene por objeto contar la historia reciente de esta lucha contra la corrupción que se libró en el Perú. Se abarca el surgimiento, auge y caída de la dictadura que, como se recuerda, es el contexto en el que se inició formalmente la lucha contra la corrupción; se narra el camino que siguió la instauración y actuación del Subsistema Anticorrupción; se realiza un balance de la lucha señalando los resultados; y, finalmente, se extraen las lecciones de esta lucha como un referente más para las presentes y futuras generaciones del país. Recordar y aprender las lecciones que ha dejado la lucha anticorrupción es hoy una tarea ineludible. Tanto como tener presente que todavía falta mejorar el marco normativo e institucional, a fin de prevenir y combatir con eficiencia los rezagos y nuevos brotes de corrupción. Se debe tener en cuenta

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que las tentaciones autoritarias siempre están en ciernes, al igual que las dictaduras; y más aún la corrupción, que en sus distintas modalidades, no deja de afectarnos en forma cotidiana. Por consiguiente, la tarea pendiente para el Estado peruano es la elaboración (y sobre todo la puesta en marcha) de un sistema integral de prevención y lucha contra la corrupción, en el que además de considerar la educación y otros aspectos vitales, se incida en las reformas penales, procesales e institucionales necesarias a fin de sancionar ejemplarmente las conductas corruptas, como un mecanismo de prevención general, puesto que no hay nada más dañino para una sociedad que la impunidad o la imposición de una sanción simbólica, producto de un deficiente marco normativo e institucional. La impunidad, no debe olvidarse, incentiva a la corrupción y desmoraliza a la sociedad generando desconfianza de la ciudadanía en el Estado.

Capítulo Primero Inicio, auge y ocaso de la corrupción en la década de los noventa

I. El escenario propicio: corrupción, crisis económica y
terrorismo

1. El contexto económico, social y político en la década de los noventa
Cuando la mayoría de peruanos se aprestaba a conciliar el sueño, a través de los canales de televisión, el presidente Fujimori anunció el cierre del Parlamento Nacional y la intervención del Poder Judicial. Era el 5 de abril de 1992. Salvo algunas reacciones aisladas en la capital, no se registraron masivas movilizaciones o manifestaciones contra el autogolpe de Estado, muy por el contrario, dicha acción fue bien recibida por la mayoría de peruanos. De acuerdo a un sondeo del 11 de abril de 1992, el 80 % de los encuestados en Lima respaldó la disolución del Parlamento Nacional.(1)
(1) Informe de opinión de Apoyo del 10 de mayo de 1992. Citado en Pérez Crespo, Carlos: Democracia autoritaria: Alberto Fujimori y la opinión pública. Revista Latinoamericana de Opinión Pública, número cero, p. 13. http://www.waporlatinoamerica.org/descargas/revista/n0/perezcrespo_democracia.pdf.

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¿Qué había ocurrido para que la mayoría de peruanos acepte tranquilamente otro golpe de estado cuando el país hacía apenas diez años atrás había recuperado la democracia? Una de las respuestas más razonables es que en esos momentos la ciudadanía se encontraba agobiada por los graves problemas económicos, cansada de los actos de corrupción en las esferas públicas y, en medio de todo, sufriendo el flagelo y la creciente amenaza terrorista. Hacia 1988, a poco de culminar el primer gobierno del presidente Alan García Pérez, el país atravesaba por una severa recesión económica del orden del 12% del PIB y una inflación anual del 2.773%, a lo que se debía agregar la deuda externa cuyo monto sobrepasaba los 2.200.000 millones de dólares.(2) En lo político y social, los grupos terroristas Sendero Luminoso y Movimiento Revolucionario Túpac Amaru, continuaban con su arremetida, causando zozobra, sembrando muerte y dolor, y ocasionando grandes pérdidas económicas producto de atentados contra la infraestructura pública, como torres de alumbrado eléctrico y puentes. Las Fuerzas Armadas no habían sido capaces de acabar con este flagelo y más bien eran acusadas de incurrir en prácticas de violación de los derechos humanos. Más aún, a lo largo de aquel período presidencial, se sucedieron varias denuncias de corrupción comprometiendo al entorno del presidente Alan García Pérez; verdaderos escándalos documentados oportunamente en los medios periodísticos y más tarde en los tribunales de justicia. Un cuadro de malestar general se extendía peligrosamente entre la ciudadanía a causa de las esperanzas frustradas, el temor ante el crecimiento de la violencia terrorista, la desazón por las corruptelas en la administración pública y la fuerte crisis económica que se dejaba sentir cotidianamente en las mesas y los bolsillos de la mayoría de peruanos. La democracia y los partidos políticos no habían sido capaces de revolver los problemas que aquejaban al país. Esa era la idea general que se había asentado entre la ciudadanía y, hasta cierto punto, tenía razón. En este ambiente nada grato y de fuerte tensión, una vez más, los peruanos acudieron a las urnas a elegir democráticamente a su tercer presidente en los últimos diez años de continua democracia. Aquel 10 de junio de 1990,
(2) Centro de Estudios y Documentación Internacional de Barcelona. Biografía de Fujimori. En: http://www.cidob.org/es/documentacion/biografias_lideres_politicos/america_del_sur/

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el ganador de las elecciones presidenciales fue un candidato que recién hacía pocas semanas había dado un sorprendente salto hacia las primeras páginas de los diarios y las encuestas sobre intención de voto, con un discurso apolítico y un lema contundente y eficaz: “Honradez, tecnología y trabajo”. Era precisamente lo que la mayoría de peruanos esperaba y que los gobiernos anteriores no pudieron cumplir. En las ánforas, el candidato Fujimori obtuvo el 62.5% de los votos derrotando al laureado escritor Mario Vargas Llosa, quien alcanzó el 37.50% de votos. A poco de juramentar, el 28 de julio, el flamante presidente incumplió su primera promesa de campaña de no aplicar un shock económico y decretó la aplicación del llamado “paquetazo económico”, medida más radical que la anunciada en plena campaña electoral por su contendor Mario Vargas Llosa, e incluso “yendo más allá de lo que el FMI se habría atrevido a prescribir”.(3) El coloquialmente llamado “paquetazo económico” o “fujishock” cogió por sorpresa al Partido Aprista Peruano y a la izquierda parlamentaria, que inmediatamente se enfrentaron al Gobierno y acusaron a Fujimori de “traición” y “agresión al pueblo”. En los hechos, dichas medidas del Gobierno agravaron la situación económica de quienes ya vivían en situación de pobreza y pobreza extrema, sumiéndolos en la desesperación y angustia. En las horas siguientes al anuncio gubernamental, Lima sufrió una ola de disturbios y saqueos que fueron reprimidos por la Policía con un balance de varios muertos y más de 6,000 detenidos.(4) El nuevo gobernante, habiendo demostrado ya lo fácil que le resultaba incumplir sus promesas tanto como a los políticos “tradicionales”, a los que tanto había atacado, no tardaría en dar otra señal de lo que sería la característica distintiva de su gobierno: la corrupción. Para sorpresa de propios y extraños, a poco de cumplirse un año del gobierno, la primera dama, Susana Higuchi, denunció el irregular manejo de las donaciones de ropa provenientes del Japón. Como respuesta, Fujimori habría ordenado que la mantengan encerrada en Palacio de Gobierno, hecho que posteriormente fue motivo de una denuncia por secuestro y tortura.(5)
(3) Ibídem. (4) Ibídem. (5) “Todo comenzó a raíz de la denuncia que hizo Higuchi en marzo de 1992 por el mal uso de la ropa donada de Japón. Por orden del entonces presidente Alberto Fujimori, señaló, la mantuvieron

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2. Elecciones democráticas y autogolpe de Estado
La noche del 5 de abril de 1992, entre la perplejidad y la sorpresa, la mayoría de peruanos escuchó el discurso del presidente Fujimori en los siguientes términos: “El caos y la corrupción, la falta de identificación con los grandes intereses nacionales de algunas instituciones fundamentales como el Poder Legislativo y el Poder Judicial, traban la acción de gobierno orientada al logro de los objetivos de la reconstrucción y el desarrollo nacional. A la inoperancia del Parlamento y la corrupción del Poder Judicial se suma la evidente actitud obstruccionista (…) de las cúpulas partidarias. Estas cúpulas, expresión de la politiquería tradicional, actúan con el único interés de bloquear las medidas económicas (…) Igualmente, hay grupos a quienes interesa que fracase la Estrategia de Pacificación porque no se atreven a tomar posición clara frente al terrorismo”.(6) Con esta justificación, que forma parte del mensaje presidencial previamente gravado y difundido la noche del 5 de abril de 1992, el presidente Fujimori perpetró el autogolpe de Estado, anunciando la instalación del Gobierno de Reconstrucción Nacional y disponiendo, entre otras medidas, la clausura del Parlamento Nacional y la intervención y reorganización del Poder Judicial, el Ministerio Público y el Tribunal de Garantías Constitucionales. En realidad, y ahora se sabe, el Parlamento no era un obstáculo, sencillamente al cumplir su función de control y fiscalización ponía en evidencia los oscuros manejos del gobierno, al tiempo que impedía las iniciativas autoritarias. Mientras se transmitía la grabación, Fujimori permanecía a buen recaudo en las instalaciones del Pentagonito (sede del Cuartel General del Ejército, en Lima); a esa hora, tanques y tropas del Ejército y la Policía, siguiendo las instrucciones impartidas, tomaban las calles, los medios de comunicación y detenían a dirigentes políticos, sindicales y periodistas. Luego se sabría que, en esos precisos
encerrada en Palacio de Gobierno y la Comandancia General del Ejército, donde fue objeto de diferentes maltratos. Después de diez años, la ex agente de inteligencia Leonor La Rosa Bustamante declaró que, efectivamente, Higuchi fue golpeada en las instalaciones del Cuartel General. En respuesta, el 22 de febrero pasado, Higuchi confirmó la versión de La Rosa y le mostró a la prensa las supuestas cicatrices de la golpiza”. Diario la República, 21 de octubre de 2002.
(6) Mensaje a la Nación del 5 de abril de 1992. En: http://www.congreso.gob.pe/museo/mensajes/Mensaje-1992-1.pdf.

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momentos, el mandatario golpista se encontraba reunido con los propietarios de tres canales de televisión de los más importantes de ese tiempo.(7) Aunque se desconoce la fecha exacta en que Fujimori habría decidido romper el orden constitucional, se sabe, por versión del el ex comandante general de la Segunda Región Militar, José Valdivia, que dos días antes del autogolpe de Estado Fujimori convocó a Vladimiro Montesinos Torres, junto a los ministros de Defensa e Interior, así como a los altos mandos de la Policía Nacional y del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN). En dicha reunión, realizada en la casa del general Nicolás Hermoza, les anunciaría el autogolpe.(8)

II. El control de las instituciones del Estado y la alianza con
los poderes de facto

1. El sometimiento de las Fuerzas Armadas
Cuando no son militares los que encabezan un golpe de Estado, los golpistas civiles necesariamente deben contar con el respaldo, si no del total, por lo menos de una parte importante de las Fuerzas Armadas, para que por la fuerza de las armas impongan el “orden”. Para esto, los golpistas civiles llegan a un acuerdo de recíprocas concesiones con las cúpulas militares. Precisamente, la “habilidad de Fujimori fue la de establecer prestamente una alianza”(9) con las Fuerzas Armadas. No cabe duda de que la presencia del asesor presidencial Vladimiro Montesinos (antiguo militar expulsado del Ejército) fue clave para el acercamiento a la cúpula militar, de tal forma que comprometió su apoyo al golpe de Estado, lo que en la práctica la convertiría en cómplice de las “atrocidades cometidas durante esa época”.(10)
(7) Lo

que no viste del 5 de abril, reportaje de Sifuentes, Marco. En: http://www.desdeeltercerpiso.com/cat/golpe-de-estado.

(8) De acuerdo a información recogida por la agencia EFE y publicada en el portal: http://www.soitu.es/soitu/2008/04/17/info/1208390500_778011.html “Fujimori habría anunciado el autogolpe de Estado de 1992 a los jefes militares dos días antes de ejecutarlo”. (9) Grompone, Romeo: Al día siguiente: el Fujimorismo como proyecto inconcluso de transformación política y social. En: El fujimorismo. Ascenso y caída de un régimen autoritario, Instituto de Estudios Peruanos, Lima 2000, p. 97.

Fernando: La corrupción organizada desde el Estado. En: Fundación Friedrich Ebert (editor). Corrupción y control ciudadano. Recopilación de ponencias presentadas en el Foro, Lima, 24 de abril de 2001, p. 6.

(10) De la Flor,

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Tras haberse concretado la alianza, Fujimori, como jefe supremo de las Fuerzas Armadas, y Montesinos, como su asesor principal, lograron mantener el control del Ejército, la Fuerza Aérea y la Marina de Guerra, manipulando y pervirtiendo los mecanismos institucionales y formales de reconocimientos, méritos y sanciones. Los ascensos (a oficiales mediocres), los pases al retiro (a oficiales de prestigio incómodos al régimen) o la designación para ocupar puestos importantes,(11) fueron utilizados para premiar o castigar las lealtades o las oposiciones. El mismo manejo se daba en la Policía Nacional. Otro mecanismo fue el de la inamovilidad en el cargo, sin importar los méritos o la antigüedad; debe tenerse en cuenta que durante la década del fujimorismo se mantuvieron tres comandantes por cada arma.(12) Como si la alianza de hecho no fuese suficiente, los altos mandos de las Fuerzas Armadas y Policiales se sometieron hasta lo impensable, llegando a suscribir sucesivas “actas de sujeción”. Estas actas no eran otra cosa que documentos de respaldo al régimen dictatorial representado por Fujimori y su socio Montesinos; y al mismo tiempo, un compromiso de respaldo mutuo entre los militares (en realidad se trataba de una perversión del sentimiento y expresión del “espíritu de cuerpo”). Con la firma de esos documentos, ya no quedaban dudas del sometimiento de la cúpula militar y policial. De acuerdo a una publicación del Ideele, dichos documentos se firmaron entre los años 1998 y 2000.(13) En una de las actas firmadas el 13 de marzo de 1999,(14) los firmantes del documento afirman y se comprometen en estos términos: “1. La participación de las Fuerzas Armadas, de la Policía Nacional del Perú y de los estamentos del Sistema de Inteligencia Nacional
(11) Pease García, Henry: La Autocracia fujimorista: Del Estado Intervencionista al Estado mafioso, Fondo Editorial de la PUCP y Fondo de Cultura Económica del Perú, Lima, 2003, p. 321. (12) De La Flor, (13) Boletín (14)

Fernando, cit., p. 7.

Ideelemail Nº 651 del Instituto de Defensa Legal de fecha 14 de julio del 2010.

Ibídem. De acuerdo a la citada investigación, dicha reunión se realizó con la presencia del ministro de Defensa, General EP Julio Salazar Monroe; el ministro del Interior, General EP José Villanueva Ruesta; el presidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y comandante General del Ejército, General EP César Saucedo Sánchez; el comandante general de la Marina de Guerra del Perú, Almirante Américo Ibárcena Amico; el comandante general de la Fuerza Aérea del Perú, General del Aire Elesván Bello Vásquez; el director general de la Policía Nacional del Perú, General Fernando Dianderas Ottone; el jefe del SIN Contralmirante Humberto Rozas Bonicelli y el asesor del presidente, Vladimiro Montesinos Torres.

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en la decisión adoptada por el gobierno del señor Presidente de la República, el 5 de abril de 1992, fue un acto consciente y serenamente meditado, por lo que el respaldo y apoyo brindado a tal decisión fue la expresión de la voluntad institucional unánime (…)”. “3. Las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional del Perú y los estamentos del Servicio de Inteligencia Nacional conjunta e institucionalmente defenderán y protegerán a sus miembros en el caso de que se pretendiera responsabilizarlos individualmente por el apoyo institucional otorgado a la decisión del 5 de abril de 1992, lo cual se consideraría como una ofensa contra las instituciones tutelares, que obligará a los respectivos comandos en el futuro a defender irrestrictamente al miembro comprometido de manera institucional (…).”

2. El control del Congreso de la República
Dentro de su estrategia de copamiento y acumulación de poder, el control del Congreso fue un asunto de capital importancia para el fujimontesinismo, puesto que en esta instancia los planes y decisiones de los golpistas se transformarían en leyes, convalidando la más de las veces, los atropellos del régimen. Por lo tanto, era imprescindible tener mayoría en el Parlamento. En las elecciones que siguieron al autogolpe y debido a las condiciones favorables, el fujimorismo obtuvo la mayoría requerida para llevar adelante su programa trazado. Así, en las elecciones para el Congreso Constituyente Democrático, celebradas el mes de noviembre de 1992, el fujimorismo obtuvo 44 escaños de un total de 80. Debe tenerse en cuenta que este Congreso se desempeñó cumpliendo una doble función: como Asamblea Constituyente (elaborando la nueva Constitución) y, paralelamente, como congreso ordinario(15) hasta 1995. Posteriormente, en las elecciones presidenciales y parlamentarias de 1995, el fujimorismo logró 67 escaños de un total de 120 en disputa. Sin embargo, en su afán de tener el control absoluto del Congreso, el régimen de Fujimori habría recurrido a prebendas, chantajes e incluso a la compra de parlamentarios. Estas prácticas se evidenciaron en el año

(15) Vargas Haya, Héctor: Perú: 184 años de corrupción e impunidad, Editorial Rocío, Lima 2005, p. 334.

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2000 con el caso de Alberto Kouri Bumachar. En la historia parlamentaria nunca antes se habían producido tantos casos de transfuguismo,(16) esto es, congresistas que sin justificación valedera abandonan sus partidos para pasarse a los partidos contrarios, en este caso a las filas del fujimorismo. El congresista Javier Diez Canseco recuerda que “los parlamentarios del fujimorato votaban por beeper, con mensajes que recibían de Palacio y del SIN, donde les escribían los discursos. Obtenían prebendas, licencias, créditos y concesiones, pero también eran chantajeados, filmados en las Suites de Barranco y sometidos (…)”.(17) A decir del ex parlamentario y sociólogo Henry Pease García, durante el fujimorismo el Congreso fue la “sucursal de la mafia”, donde sus operadores políticos implementaron un conjunto de decisiones con tres objetivos concretos: garantizar la reelección de Fujimori, asegurar la impunidad de los operadores de la mafia y subordinar la justicia y todas las instituciones autónomas a los designios de la dictadura.(18) Con esos objetivos y otros más, el Congreso se vio embarcado en un esquizofrénico proceso de aprobación de normas, incurriendo en lo que más tarde se llamaría “corrupción normativa”. Esta modalidad de corrupción, según Manuel Olivera, no es otra cosa que “la gestación de normas dolosas por intereses creados (crematísticos o de poder), afectando las reglas de juego social así como intereses colectivos y/o la moral social”.(19) Es oportuno recordar que una de las justificaciones de Fujimori para asestar el golpe de Estado, fue que la mayoría parlamentaria constituía un continuo

diario La República, en su edición del 28 de abril de 2011, informa que “el año 2000, 18 congresistas electos por otras agrupaciones fueron adheridos al oficialismo fujimorista, a cambio de dinero. En el SIN firmaron papeles de sujeción o, en otros casos, fueron sometidos a presión y chantaje. A Jorge Pollack Merel, electo por Solidaridad, se le entregó 490 mil dólares y prebendas para su emisora radial”.
(17) Diario (18) Pease,

(16) El

La República, Ibídem. Henry, cit., p. 260.

en: Corrupción judicial: mecanismos de control y vigilancia ciudadana. Comisión Andina de Juristas (CAJ), Lima, 2003, p. 99. En el mencionado estudio se refiere que con la justificación de la reforma judicial emprendida durante el fujimorismo, se dio todo un proceso de corrupción normativa en el Poder Judicial. Nosotros consideramos que la corrupción normativa es más significativa en el caso del Congreso, porque ahí es donde se gestaron las normas para el control de los otros poderes del Estado, incluido el Judicial.

(19) Citado

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obstáculo a sus iniciativas. Tras el autogolpe, contaba no solo con una amplia mayoría, sino con un buen número de congresistas serviles y sin mayor experiencia política; en definitiva, era un Congreso a su medida cuyo aporte a la consolidación de la dictadura fue fundamental debido a que, en primer lugar, las principales leyes para el copamiento e intervención de los otros poderes del Estado, y el recorte u otorgamiento de facultades a las distintas instancias de la administración pública, se aprobaron gracias a esa mayoría de congresistas. En segundo lugar, la función de control político y fiscalización, que es una de las razones de ser del Poder Legislativo, fue dejada de lado de acuerdo a la conveniencia del régimen, mostrándose el Legislativo, por el contrario, siempre presto a atender los encargos y requerimientos del Ejecutivo. En tercer lugar, en manos del fujimontesinismo, este congreso se convirtió en un arma de presión, cuando no de chantaje y amenaza, de lo que pueden dar fe los integrantes del Tribunal Constitucional, quienes fueron acusados constitucionalmente por manifestar su desacuerdo con la famosa “ley de interpretación auténtica”. Esta ley, como se verá luego, permitía la postulación de Fujimori a una segunda reelección.

3. El control del Poder Judicial y el Ministerio Público
Hasta donde se recuerda, en el Perú el Poder Judicial no ha gozado de las simpatías de la opinión pública. Esta situación fue hábilmente aprovechada por Fujimori, quien satanizó aún más a este poder del Estado, acusándolo de corrupto e incompetente. Fue la misma estrategia utilizada contra el parlamento y los partidos políticos: primero, una sostenida campaña de desprestigio como paso previo al golpe; y después del zarpazo, la promesa del inicio de la “moralización”(20) y del supuesto cambio. Eso explicaría, en cierta medida, por qué a poco tiempo de ocurrido el autogolpe, la ciudadanía recibió casi con normalidad la información sobre el masivo cese de vocales supremos y superiores y jueces de los distintos distritos judiciales del país. Similar medida se adoptó en el Ministerio Público. La esperanza de la ciudadanía era que, tras la intervención, se ejecute la reorganización y, como parte de ella, se convoque a un concurso abierto y transparente a fin de que los

(20) “Moralizar radicalmente el Poder Judicial y las instituciones ligadas a él” fue el objetivo “b” prometido por Fujimori en el mensaje a la nación en que se anunciaba el golpe de Estado.

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más capaces y honestos pasen a ocupar las plazas vacantes de magistrados. La pregonada reforma “no fue otra cosa que un instrumento de sometimiento de la magistratura a los designios de una camarilla corrupta y ávida de perpetuarse, por vía autoritaria y fraudulenta, en el Poder Judicial”.(21) Sin embargo, lo peor aún estaría por venir. El 16 de noviembre de 1995 se aprobó la Ley N° 26546, mediante la cual se creó la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial. Pocos meses después, con la ley de creación del Consejo de Coordinación Judicial,(22) Ley N° 26623, del 18 de junio de 1996, se dio nacimiento a la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público. De esta manera el régimen fujimorista tuvo el control total de la administración de justicia y no –como lo anunciara Fujimori– para iniciar la moralización, sino con otros propósitos, tal como se verá en la siguiente transcripción, que incorpora el ex congresista Pease en su libro La autocracia fujimorista, citando parte del Informe de la Comisión Investigadora de la influencia irregular ejercida por Fujimori en el sistema de justicia: “Alberto Fujimori intervino el Poder Judicial, el Ministerio Público y otras instituciones vinculadas a la administración de justicia para implementar toda una red de magistrados que favoreciera los intereses políticoscriminales: proyecto de reelección presidencial, garantizar la impunidad de sus actos, someter a los opositores al régimen, favorecer intereses de terceros”.(23) El mismo autor refiere que tras el autogolpe, mediante los Decretos Leyes N° 25505 y N° 25506, se nombró a Blanca Nélida Colán como fiscal de la Nación y a otros Fiscales Supremos provisionales. Colán presidiría más adelante, desde su creación y hasta el final, la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público. En el año 2003, Blanca Nélida Colán, la otrora figura principal del Ministerio Público, fue sentenciada a 10 años de pena privativa de libertad por los delitos de encubrimiento personal, omisión de denuncia y enriquecimiento ilícito, al haberse comprobado que no investigó al entonces asesor presidencial Vladimiro Montesinos por supuestos cobros de cupos al narcotráfico y por el vladivideo en el que aparece sobornando a Alberto Kouri.(24)
(21) Comisión Andina de Juristas (CAJ): Corrupción judicial: mecanismos de control y vigilancia ciudadana, Lima, 2003, p. 99. (22) Pease, (23) Ídem, (24)

Henry, cit., p. 287. p. 288.

Durante el proceso de juzgamiento se reveló también que “tanto Matilde Pinchi Pinchi, como la ex secretaria de Montesinos, María Angélica Arce, han sostenido que Montesinos les hacía

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Se ha concluido que para el sometimiento e instrumentalización de la judicatura, el fujimorismo se sirvió especialmente de las siguientes medidas: “(I) la suspensión de las principales disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial; (II) el recorte de las atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura para la selección, nombramiento y destitución de jueces; (III) el mantenimiento de los miembros de la judicatura en condición provisoria; (IV) la homologación entre magistrados provisionales y titulares; (V) la creación de juzgados y salas transitorias en las diversas instancias del Poder Judicial; (VI) la conformación y cooptación de jurisdicciones especializadas, integradas verticalmente, que estuvieron controladas de modo directo por los detentadores del poder (órganos especializados en tráfico ilícito de drogas, delitos tributarios y aduaneros y el fuero de Derecho Público, especialmente)”.(25) Destacándose que el mecanismo más eficaz de control fue la elevada provisionalidad, pues en 1996, el 80% del total de miembros de la judicatura eran magistrados suplentes y provisionales.(26) El sistema de justicia, después de casi diez años de régimen fujimorista, no fue conducido por el camino de la eficiencia, la transparencia ni la legalidad como se justificó a la hora de romper el orden constitucional. Si bien algo se había avanzado en la sistematización, producto de la fuerte inversión económica, la corrupción seguía campeando y la independencia de los jueces casi se había extinguido. Esta situación fue reflejada por el Departamento de Estado norteamericano en uno de sus últimos informes sobre los derechos humanos en el mundo, donde se afirmaba que en el Perú pese a que “la Constitución estipula la existencia de un Poder Judicial independiente, (…) en la práctica el sistema judicial es ineficiente, con frecuencia corrupto, y fácilmente manipulado por el Ejecutivo”.(27)

preparar sobres mensuales conteniendo US$ 10 mil para ser entregados a la ex fiscal a cambio de los favores recibidos a través del Ministerio Público”. Caretas, edición Nº 1757, 20 de enero de 2003.
(25) Comisión (26) Ídem, (27)

Andina de Juristas (CAJ), cit., pp. 106-107.

p. 107.

Cuya, Esteban: La dictadura de Fujimori: marionetismo, corrupción y violaciones de los derechos humanos, 1999. Centro de Derechos Humanos de Nuremberg. http://www.derechos.org/diml/doc/cuya4.html.

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4. El control del Jurado Nacional de Elecciones
Para mantenerse en el gobierno el fujimorismo requería controlar el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), y ello se haría posible controlando el Poder Judicial y el Ministerio Público. Ocurre que con la Ley N° 26898, que formó parte del paquete de normas destinadas a facilitar la intervención de estos poderes, se otorgaron facultades de voto a los magistrados provisionales; así estos podían elegir a dos de los cinco delegados del órgano electoral, como efectivamente ocurrió con la designación de Luis Serpa Segura y Carlos Bringas Villar(28) como integrantes de este poder del Estado. A esto debe agregarse la Ley N° 26954, a través de la cual se estableció que serían necesarios cuatro de los cinco votos de los integrantes del JNE para la procedencia de inscripciones, impugnaciones y tachas.(29) Aquí no mencionamos lo ocurrido con el Tribunal Constitucional, pues consideramos que, gracias a la entereza y coraje de tres de los magistrados del máximo intérprete de la Constitución, el fujimorismo no llegó a controlar este órgano como sí lo hizo con los otros poderes e instituciones del Estado. El que la mayoría del Congreso los defenestrara, por oponerse a la ley de interpretación auténtica, no significa que hubieran logrado el control del TC, como veremos posteriormente.

5. La alianza con el sector empresarial
Distintos estudios revelan que el sector empresarial no mostró resistencia para establecer una tácita alianza con el régimen fujimontesinista. Se indica que la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) apoyó el autogolpe, invocando el restablecimiento del orden(30) en el país, y que el fujimorismo “estableció una relación especial con algunos empresarios acostumbrados a realizar negocios fáciles con el Estado gracias a la colusión”.(31)

(28) Pease,

Henry, cit., p. 312. Romeo, cit., p. 103.

(29) Ibídem. (30) Grompone,

El pacto infame. Red para el Desarrollo de la Ciencias Sociales en el Perú, Lima 2005, p. 254. Cfr. también las actas de la Comisión Investigadora encargada de analizar los delitos económicos financieros perpetrados en el período 1990 al 2001. Departamento de transcripciones, sesión del 31 de octubre de 2001.

(31) Zapata, Antonio: La corrupción bajo el fujimorismo. En: Portocarrerro, Felipe (editor).

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El historiador Antonio Zapata destaca el importante rol jugado por el neoliberalismo durante el régimen de Fujimori, quien carecía de partido, plan de gobierno e incluso de cuadros técnicos y profesionales. Señala que el neoliberalismo sostuvo el régimen fujimorista, le proveyó de profesionales competentes y le ayudó a obtener apoyo internacional.(32) Tal es el caso, por ejemplo, del economista Hernando de Soto. Gracias al reconocido economista, Fujimori consiguió contar con el respaldo de los organismos multilaterales y del sistema financiero nacional e internacional.(33) Por lo visto, no es difícil concluir que estos profesionales provenientes de las canteras del neoliberalismo, contribuyeron en gran medida a limpiarle el rostro al régimen de Fujimori, sobre todo al inicio, cuando no se preveía la dimensión de su accionar. Cierto es que hubo algunos sectores discrepantes al interior de la CONFIEP, que se hicieron notar con fuerza en las elecciones internas del gremio de gremios, en el año 1998. Este comportamiento de los empresarios, sin una visión del país a largo plazo, que antepusieron sus intereses económicos sin importarles el régimen político, no puede dejar de llamar la atención; más si se tiene en cuenta los asesores que poseían y la gran preparación académica con la que contaban, a diferencia de los empresarios que los precedieron. Esa es la atinada observación de Grompone, quien puntualiza que la élite empresarial peruana parecería vivir el día a día, armando y desarmando lobbies, lejos de contar con un proyecto de desarrollo.(34)

6. La alianza con los medios de comunicación
Pan y circo para el pueblo fue la práctica recurrente en las dictaduras. El fujimorismo proveía el pan a través de los programas de apoyo social, disponiendo de presupuestos millonarios provenientes de la privatización de las empresas estatales. Para poner el circo en marcha, requería controlar los medios de comunicación, especialmente los canales de televisión. Y a esa tarea se abocó desde el día del autogolpe y continuó durante toda la dictadura. En el

(32) Zapata, (33)

Antonio, cit., p. 251.

Cotler, Julio: La gobernabilidad en el Perú: Entre el autoritarismo y la democracia. En: El fujimorismo. Ascenso y caída de un régimen autoritario, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2000, p. 24.
(34) Grompone,

Romero, cit., p. 105.

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documentado informe Lo que no viste el 5 de abril,(35) se relata que, mientras se transmitía el mensaje presidencial del autogolpe, en el Pentagonito, Fujimori se encontraba acompañado por los propietarios de los tres canales de televisión más importantes de ese entonces. No estamos aquí, como se señaló en el acápite anterior, ante el acercamiento y alianza del régimen y la élite de empresarios acostumbrados a una relación mercantilista con los gobiernos, sino más bien estamos frente a propietarios de algunos medios de comunicación que no tuvieron reparos en sumarse y formar parte de la red fujimontesinista. Ahí tenemos el caso de los propietarios de varios canales de televisión;(36) y como para que no queden dudas, se tiene el video en el que José Francisco Crousillat aparece recibiendo de manos de Montesinos, en la famosa salita del SIN (lugar donde Montesinos solía reunirse y filmar a sus invitados), la suma de un millón ochocientos mil soles por poner a disposición de la dictadura su canal de televisión, el canal 4. En otro video también se observa a Ernesto Schutz, negociando por una mensualidad de trescientos cincuenta mil dólares, la venta de la línea editorial de Panamericana, canal 5. No fueron los únicos beneficiados; lo mismo hizo el propietario del canal 9, Julio Vera Abad; en tanto que los hermanos Samuel y Mendel Winter recibieron todo el apoyo del gobierno para despojar del canal 2 a Baruch Ivcher; y al mismo tiempo se dispuso la compra de Cable Canal de Noticias.(37) En el informe de la comisión investigadora presidida por el parlamentario Mauricio Mulder, se menciona que además de dinero en efectivo por los servicios prestados, estos empresarios solicitaron y fueron apoyados con sus deudas tributarias ante la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y la gestión de sus deudas con algunas entidades crediticias.(38) En la investigación de Sonia Luz Carrillo, Actuación política de los medios de comunicación, sobre el comportamiento de los medios de comunicación en
(35) En el referido reportaje de Marco Sifuentes puede verse a los principales broadcasters de la televisión peruana de entonces, véase cit. http://www.desdeeltercerpiso.com/cat/golpe-de-estado/ (36) Pease, (37) Ídem,

Henry, cit., p. 338. p. 339.

(38) Ibídem.

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las elecciones de los años 2000 y 2001, se ha señalado que tan cuestionable actitud de los propietarios de los grandes medios de comunicación se debió, sobre todo, a la “fragilidad jurídica y económica” que los agobiaba debido a la crisis económica: “A fines de 1999, según un informe del Instituto Prensa y Sociedad, de los siete canales de señal abierta, cuatro estaban bajo administración designada por el Poder Judicial intervenido. El quinto canal es de propiedad estatal; en el sexto, Frecuencia Latina, el principal accionista, el empresario judío-peruano Baruch Ivcher fue despojado de la nacionalidad y de la administración (…)”.(39) Un negociado parecido al de los canales de televisión se hizo con los propietarios de algunos medios escritos, léase periódicos y revistas. En otros casos el régimen de Fujimori, contando con todos los recursos disponibles, procedió a la creación de algunos medios escritos siempre de acuerdo a la ocasión y las necesidades del régimen. El diario Expreso fue puesto a disposición del fujimorismo por su entonces accionista mayoritario y director, Eduardo Calmell del Solar.(40) Entre los nuevos “diarios” que se crearon cabe mencionar El Chino, La Yuca, La Chuchi, La Repúdica, entre otros que, por su contenido y calidad, pasarían a formar parte de la llamada prensa de alcantarilla o prensa amarilla. Esos numerosos libelos y panfletos eran “puntualmente subvencionados y debidamente controlados por Montesinos”.(41) ¿En qué consistía el servicio que debían prestar estos medios de comunicación? Básicamente, en amortiguar y acallar las críticas al régimen; tejer campañas de distracción o las llamadas cortinas de humo; promover campañas de desprestigio y demolición contra los opositores al régimen; y por
detalle del comportamiento y manejo de los medios, véase en: Actuación política de los medios de comunicación peruanos. Elecciones generales del 2000 y 2001. De: Carrillo, Sonia Luz. Revista electrónica Razón y Palabra. Nº 26, abril-mayo 2002. En: http://www.razonypalabra.org.mx/anteriores/n26/sluz.html
(40) “A fines de 1999, Eduardo Calmell del Solar, entonces director del diario Expreso, había recibido, en distintas armadas, más de tres millones de dólares del ex asesor Vladimiro Montesinos. Según el vladivideo protagonizado por Calmell del Solar y propalado en el Congreso de la República, en julio de este año, las entregas se hicieron en el Servicio de Inteligencia Nacional, en los meses de septiembre, octubre y noviembre de 1999”. Informe de la Agencia de Noticias Perú.Com, 21 de octubre de 2001, http://agenciaperu.com/investigacion_arch.htm. (41) Vargas (39) El

Haya, Héctor, cit., p. 358.

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supuesto, pregonar a los cuatro vientos los logros y bondades del gobierno. En la preparación del “material periodístico” participaban desde periodistas asalariados de los mismos medios de comunicación, hasta personal del propio SIN, desde donde se dictaban las órdenes para el tratamiento de informaciones delicadas y se dictaban los titulares de primera plana y se dirigía la programación de algunos canales de televisión.(42) Por eso, no se vio ni se supo sino hasta mucho después lo ocurrido durante el autogolpe. En las televisoras del país, no se transmitió cómo Felipe Osterling, presidente de la cámara de senadores, al igual que Roberto Ramírez del Villar, presidente de la cámara de diputados, eran detenidos en sus propias viviendas y cómo el decano del Colegio de Abogados de Lima, Raúl Ferrero, era agredido y detenido por las fuerzas del orden.(43) Lo que sí vimos y leímos hasta el hartazgo fueron los cotidianos ataques a los opositores y contrincantes políticos, sazonados con los informes sobre las vírgenes que lloran o los asesinos de los cerros. No solo eso. El régimen fujimorista se sirvió de los medios de comunicación para desatar toda una campaña propagandística de sometimiento y chantaje permanente a la ciudanía: sin Fujimori en el gobierno, la crisis económica y la violencia terrorista(44) volverían a causar estragos como antes. En un país asolado por estos dos “males”, esta estrategia les fue de suma utilidad al punto que Fujimori fue visto como el artífice de la derrota del terrorismo y la recuperación económica.

III. La resistencia a la dictadura y la caída del régimen
1. La temprana oposición a la dictadura
Pese al poder de la fuerza prepotente y del dinero mal habido, el régimen fujimontesinista no pudo comprar ni pervertir todas las conciencias, ni tampoco
(42) Grompone, (43)

Romeo, cit., p. 101.

Cfr. El autogolpe del 5 de abril tras 17 años de ocurrido. Diario El Comercio, 5 de abril de 2009. Igualmente, en el informe de Sifuentes –antes referido y disponible en varias páginas de internet– se revelan incidencias poco conocidas del autogolpe.
(44) Santuc, Vicente: Ética, legislación y mecanismos de control. En: Fundación Friedrich Ebert

(editor): Corrupción y control ciudadano. Recopilación de ponencias presentadas en el Foro, Lima, 24 de abril de 2001, p. 25.

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atemorizar a todos los que quiso. La década de los noventa, si bien registra reiterados y continuos episodios de infamia, abuso y crimen; también atesora actos de valentía, de integridad y de honor. Actos protagonizados por las organizaciones de la sociedad civil y por muchos peruanos, quienes desde las instituciones copadas o intervenidas, o desde los medios de comunicación, no tuvieron temor en enfrentarse a la dictadura aun con el riesgo de perder la vida. A continuación, haremos una sucinta narración de estos actos de resistencia, ejemplares, dignos de admiración y que no deben olvidarse. El fin no justifica los medios. Por eso, desde un principio, muchos peruanos no se creyeron las justificaciones esgrimidas por Fujimori en el mensaje a la Nación para quebrar el Estado de Derecho, y por lo mismo reaccionaron en contra. En líneas generales puede decirse que las primeras reacciones –reflexivas y sostenidas– contra la dictadura se dieron en algunos medios de comunicación. Hemos descrito los tratos corruptos del régimen con los propietarios de varios medios de comunicación; sin embargo, para honra del periodismo (como ejercicio de ética y verdad) y de los medios de comunicación (como actividad de servicio público) no todos se dejaron corromper. Basta recordar a algunos periodistas, entre estos, a Gustavo Gorriti y César Hildebrandt, quienes sin hacer concesiones criticaron y cuestionaron permanentemente las actuaciones de la dictadura. El primero incluso fue secuestrado por las fuerzas militares al decretarse el autogolpe. Por su parte, Hildebrandt fue uno de los primeros en revelar que Fujimori no era tan honesto como pretendía mostrarse durante la campaña(45) que lo llevó a la presidencia en 1990. No solo eso, durante toda la década de la dictadura denunció los continuos actos de corrupción desde sus sucesivos programas de televisión y luego, al ser expulsado de los canales por

(45) En una de sus columnas, Hildebrandt cuenta que fue a raíz de una de sus denuncias que Fujimori conoció a Montesinos, este es un extracto: “Sucede que a Fujimori este columnista le había sacado a la luz una lista de 34 transacciones inmobiliarias en las que el candidato había incurrido en sendas subvaluaciones con el fin de no pagar los impuestos correspondientes. El asunto había salido en el programa de televisión que por aquel entonces yo mantenía en Canal 4 y, por diversas fuentes, se sabía que había exasperado al hombre del lema ‘Honradez, tecnología y trabajo’ (…). El hecho es que Loayza [uno de los asesores de Fujimori] convenció a Fujimori de que Montesinos era el hombre que la circunstancia requería. En tres semanas limpió todo sin dejar huellas y sin cobrar ni un solo centavo, contaría Loayza. De evasor de impuestos, Fujimori pasó a ser contribuyente ejemplar”. Diario La Primera, 30 junio de 2008. http://www.diariolaprimeraperu.com/online/noticia.php?IDnoticia=18836.

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presión del gobierno, desde las páginas del Diario Liberación y cuanto medio estuvo a su alcance. Medios desde donde libró una dura batalla al punto que se habría planificado su muerte a través del denominado Plan Bermuda.(46) En el mismo sentido, el diario La República (con su extinto director Gustavo Mohme Llona, quien a la vez fuera parlamentario) se enfrentó sin tregua a la dictadura como pueden dar fe las cotidianas informaciones, denuncias y, especialmente, informes de investigaciones aparecidas en sus páginas; lo mismo que sus notas de opinión. Este diario supo resistir con entereza los acosos de la dictadura empeñada en asfixiarlo económicamente negándole la publicidad estatal distribuida a manos llenas a los medios adictos al régimen. En una actitud menos decidida, pero igualmente comprometida con la democracia, se desempeñó el diario El Comercio. Una de las revistas más prestigiosas y que ya había tenido encontrones con otras dictaduras, no podía en estas horas decisivas guardar silencio y, en efecto, no se cayó ni pudieron callarla. Nos referimos a la revista Caretas, cuyo director Enrique Zileri fue llevado hasta los tribunales por Montesinos, por llamarlo “Rasputín”. El otro frente de férrea resistencia a la dictadura se dio en el Congreso de la República. Los parlamentarios de oposición no cejaron en sus esfuerzos de cumplir con sus funciones de control político y fiscalización, a diferencia de la mayoría gobiernista que, haciendo oídos sordos a los argumentos de la oposición, acataba las órdenes de Montesinos y Fujimori. Las cifras son elocuentes. El ex congresista Henry Pease apunta que, entre los años 1993 y 2000, se presentaron un total de 169(47) mociones solicitando la conformación de comisiones investigadoras: con el objeto de esclarecer denuncias sobre violaciones de derechos humanos (37 mociones), sobre corrupción (67, siendo las más

(46) “En diciembre de 1996 se publicaron reveladoras informaciones en el diario La República acerca de los planes del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), denominados Narval y Bermuda dirigidos a asesinar al periodista César Hildebrandt, director de En Persona, espacio sumamente crítico al régimen, y a amedrentar a otros periodistas y medios de comunicación, independientes y críticos del régimen. Estos datos fueron confirmados el 19 de junio de 1997 por la ex-agente del Servicio de Inteligencia Leonor La Rosa”. Coordinadora nacional de derechos humanos. La situación de los derechos humanos en el Perú. Informe Presentado ante la Subcomisión de prevención de discriminaciones y protección de minorías de las Naciones Unidas. http://www.derechos.net/cnddhh/informes/sub.html#5. (47) Pease,

Henry, cit., p. 270.

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numerosas), sobre el proceso de privatización (14), así como sobre denuncias vinculadas al narcotráfico (24 mociones) y sobre el fraude reeleccionista (27). Como es de imaginar, por trabas de la mayoría fujimontesinista muchos de estos pedidos no prosperaron, y cuando se logró formar alguna comisión investigadora concluía con informes a favor de los integrantes del gobierno. En algunos casos la resistencia a la dictadura se manifestó en las distintas instituciones tan pronto se dio el autogolpe, en otros casos fue lentamente madurando, tal como ocurrió en las Fuerzas Armadas. Quizá pocos recuerdan a los comandos León Dormido o Comaca, grupos clandestinos que se dieron a conocer a la opinión pública denunciando manejos irregulares. A sus denuncias se debería el descubrimiento de los autores de los crímenes de Barrios Altos y La Cantuta.(48) Otros militares optaron por el desafío abierto, tal es el caso del movimiento del 13 de noviembre de 1992, encabezado por el general Jaime Salinas Sedó. Fue tal el afán de venganza de Montesinos, que se ensañó con dureza también contra el general Alberto Arciniegas, pasándolo al retiro, por oponerse, como presidente de la Sala de Guerra del Consejo Supremo de Justicia Militar, a que los militares comprometidos sean enviados a un penal común como Canto Grande.(49) Años después, el 29 de octubre del 2000, se produciría el levantamiento liderado por Ollanta Humala Tasso (elegido presidente el año 2011) exigiendo la renuncia de Fujimori. De hecho, como veremos más adelante, las organizaciones de la sociedad civil todavía tardarían en reaccionar; sin embargo, algunos intelectuales y uno que otro político actuaron rápidamente llegando a formar, en 1993, el Foro Democrático. Una de sus fundadoras, María del Pilar Tello, rememora: “El Foro Democrático que fundamos en 1993, con un pequeño grupo de demócratas un año después del autogolpe del 5 de abril de 1992, libró dura

(48) Grompone, (49) “Como

Romeo, cit., p. 100.

se recordará, Arciniegas se había ganado una enorme reputación por su novedosa estrategia en la lucha contra la subversión y el narcotráfico, nada menos que en el Alto Huallaga entre 1988 y 1990. (…) Por tal actitud fue expeditivamente pasado al retiro un 21 de diciembre de 1992 (…) y más aún, ya como civil, por denunciar estos hechos y exigir la renuncia del comandante general del Ejército, Nicolás Hermoza Ríos, y la del asesor Vladimiro Montesinos, se le hostilizó de tal manera que se vio obligado a buscar asilo en Argentina”. Revista Caretas Nº 1497, 26 de diciembre de 1997.

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y resuelta batalla contra la dictadura fujimorista en las peores condiciones de marginación, persecución y hostilización. Enfrentar el abuso de poder no es fácil y menos cuando estuvo tan concentrado y pervertido durante dos quinquenios continuados en los que se corrompió masivamente las instituciones de gobierno, en que se asesinó y se violó derechos humanos y se robó y depredó sin pudores ni fiscalización”.(50) Entre otras actividades, el Foro Democrático había iniciado una campaña de recolección de firmas, llegando a recabar hasta 1998 un total de un millón 440 mil firmas, vale decir, más de las 240 mil firmas exigidas por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) para la realización de un referéndum contra la ley de interpretación auténtica,(51) referéndum que se vería frustrado por las maniobras en el Congreso de la República. Confiados en la amplia ventaja lograda en las elecciones de 1995 (Fujimori obtuvo 64.4% de votos contra los 21.8% de Javier Pérez de Cuellar), al año siguiente el fujimontesinismo adelantó sus fichas hacia una segunda reelección. Así, aprovechando su amplia mayoría, los congresistas oficialistas aprobaron la Ley N° 26657, más conocida como “Ley de Interpretación Auténtica”; pero no todo lo tenían bajo control. En enero de 1997, el Tribunal Constitucional, con el voto de tres de sus siete magistrados, emitió una sentencia declarando la inaplicabilidad de dicha ley. Con dicha sentencia, jurídicamente se cerraban las posibilidades de Fujimori para ir a una segunda relección.(52) La represalia de la dictadura no se haría esperar. En el Congreso se formó una comisión investigadora y, bajo el cargo de usurpación de funciones,(53) la mayoría oficialista aprobó la acusación constitucional, defenestrando a los magistrados
(50) Tello, María del Pilar: El relanzamiento del Foro Democrático, domingo, 22 de mayo de 2011. http://www.generaccion.com/magazine/1707/relanzamiento-foro-democratico. (51) Cfr.

Biografía de Fujimori. cit.

(52) “La citada Constitución [de 1993] autorizó la posibilidad de la reelección inmediata ‘para un

período adicional’, con lo cual podía llegarse a un máximo de diez años consecutivos o dos períodos presidenciales. Definitivamente, la norma no permite que alguien permanezca en la presidencia por 15 años continuos. Esto demuestra la ausencia de base constitucional de la ‘ley de interpretación auténtica’, pues ella permite que el actual mandatario alcance tres períodos presidenciales”. Límites constitucionales de una segunda relección presidencial. Abad, Samuel, Revista Ideele N° 125, febrero de 2000.
(53) Pease,

Henry, cit., pp. 316-319.

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Manuel Aguirre Roca, Delia Revoredo Marsano y Guillermo Rey Terry.(54) Puede decirse que, dada la catadura de la mayoría de congresistas oficialistas, la destitución más bien significó un premio concedido a estos magistrados por cumplir a cabalidad sus funciones de guardianes supremos de la Constitución. Lo perpetrado no era poca cosa y de inmediato la indignación ciudadana buscó la forma de manifestarse e, inclusive, “los jóvenes que parecían dormidos desde 1990”(55) se sumaron a la protesta. Víctor Vich apunta lo siguiente: “Por ello, trabajadores, estudiantes universitarios y algunos políticos de la oposición salieron a marchar por las calles y, de esta manera, establecieron un acto que por fin rompía el miedo, la abulia y el discurso antipolítico que había conseguido impregnarse en el país casi desde el inicio de la década del noventa. Desde ese entonces las protestas fueron haciéndose cada vez más presentes y poco a poco las calles fueron convirtiéndose en verdaderos espacios generadores de opinión popular y de diversas formas de intercambio político entre los ciudadanos”.(56) Para ese entonces, las voces de desaprobación se hacían más fuertes y la calle empezaba a poblarse de manifestaciones, más aún con el atropello contra los magistrados del Tribunal Constitucional. De todos modos, estas expresiones de descontento y resistencia aún no lograban articularse. Sin embargo, Fujimori y su socio Montesinos empezaban a perder el control de la situación, en tanto la oposición se iba fortaleciendo y avanzando, sin quedarse solo en la denuncia, sino con un conjunto de propuestas económicas y sociales.(57)

(54) El Congreso de la República efectivizó la destitución el 28 de mayo de 1997, mediante las Resoluciones Legislativas Nº 002-97-CR, Nº 003-97-CR y Nº 004-97-CR. Por otro lado, en el punto 10 de la sentencia de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se considera que “[...] el Estado peruano, al destituir a los [m]agistrados (…) por presuntas irregularidades en la tramitación de la aclaratoria a la sentencia que declaró la inaplicabilidad de la Ley Nro. 26.657, [...] vulneró la garantía esencial de independencia y autonomía del Tribunal Constitucional (artículo 25 de la Convención Americana); el derecho al debido proceso (artículo 8.1 de la misma Convención) y la garantía de permanencia en las funciones públicas (artículo 23.c de la Convención)”. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Sentencia de 31 de enero de 2001. (55) Pease, (56) Vich,

Henry, cit., p. 316.

Víctor, Desobediencia Simbólica. Performance, participación y política al final de la dictadura fujimorista. En: La cultura en las crisis latinoamericanas, IEP, p. 63. http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/grupos/grim_crisis/05desobediencia.pdf
(57) Grompone,

Romeo, cit., p. 153.

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Por su parte, los políticos de oposición, incluidos los congresistas en funciones, comprendieron que su lucha contra el fujimorismo no podía restringirse a la sede congresal, era indispensable dejar los escaños y emprender otras formas y estrategias de lucha por la recuperación de la democracia. En este sentido, una iniciativa destacable fue la promovida por el fallecido parlamentario Gustavo Mohme, quien en 1999 convocó a las distintas agrupaciones políticas a suscribir el Acuerdo de Gobernabilidad. Años antes, el incansable político había logrado la formación del Comité Cívico por el No, con el objetivo de impedir en el referéndum la aprobación de la constitución fujimorista.(58) El movimiento sindical (casi extinguido por el fujimorismo gracias a la “flexibilización laboral” y a las privatizaciones de las empresas, lo que posibilitó masivos despidos) igualmente empezaba a sobreponerse y a participar más activamente en la resistencia. Así fue como el 28 de abril de 1999, la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) convocó a una huelga general de masiva participación y concurrencia. Ese mismo año también se registrarían otras protestas y enfrentamientos.

2. El fortalecimiento de la resistencia y la caída del fujimontesinismo
En el año 2000, año electoral en el que Fujimori busca su tercera reelección, la situación política y social en el país se convulsionó aún más. Al régimen fujimorista se le complican las cosas y no consigue hacerse de la presidencia en la primera vuelta de las elecciones celebradas el 9 de abril del año 2000. En medio de las denuncias de fraude electoral, de falsificación de firmas, manejo irregular de los recursos del Estado y las denuncias de inocultables actos de corrupción, el 12 de abril la ONPE anunció los resultados definitivos: el 49,8% de votos eran para Fujimori y el 40,3% para el candidato Alejandro Toledo.(59)

(58) “La dictadura de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos lo atacó inclementemente por muchos años, insultándolo, calumniándolo, pero él, sobre la base de una fuerza moral muy grande, desarrolló primero el Comité Cívico por el No, donde lo acompañé, y después el Comité Cívico por la Democracia, donde también estuvimos juntos y que tuvo su punto más alto cuando se firmó el Pacto de Gobernabilidad del año 1999, que fue el prolegómeno de la transición a la democracia del gobierno de transición que encabezó Valentín Paniagua”. Testimonio de Nicolás Lynch, diario La República, 25 de abril de 2011. (59) Cfr.

Biografía de Fujimori, cit.

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En este contexto el rechazo a la dictadura se acrecienta aún más, lo mismo que los enfrentamientos entre los seguidores de Toledo con los fujimoristas, trascendiendo de los mítines y movilizaciones partidarias. El mismo día de las elecciones, el 9 de abril de 2000, un grupo de artistas decide enfrentar al fujimorismo, sumándose al movimiento de La Resistencia que se había ido formando a lo largo de los años; haciendo de las expresiones artísticas y los símbolos sus mejores armas: campañas como el “Lavado de la bandera”, “Pon la basura en la basura” o “El muro de la vergüenza” fueron algunas de las iniciativas surgidas de esos colectivos ciudadanos.(60) Se ha señalado que el antecedente de La Resistencia puede ubicarse en 1996, cuando un grupo de artistas, entre estos el escultor Víctor Delfín, participaron en manifestaciones de protesta cuando el Congreso aprobó la ley de amnistía para los militares comprometidos en delitos de violación de derechos humanos. En esa oportunidad, se daría vida al movimiento “Todas las sangres, todas las artes”,(61) comprometido en la lucha contra la dictadura y por la recuperación de la democracia. La segunda vuelta electoral fue fijada para el 28 de mayo. Y ante la negativa de la ONPE –controlada por el régimen– de postergar las elecciones hasta el 18 de junio, Alejandro Toledo decidió no participar en esos comicios, por lo que Fujimori se reeligió nuevamente. El 28 de julio, Fujimori juramentaba el tercer mandato presidencial, sin perturbase siquiera por las protestas en el centro de Lima, protagonizadas por miles y miles de manifestantes llegados de distintas partes del país en la denominada Marcha de los Cuatro Suyos. Aquel día, infiltrados del SIN, provocaron desmanes y actos de violencia, incluyendo el incendio del local del Banco de la Nación. El saldo: seis personas muertas, varios heridos y cuantiosas pérdidas económicas. Fujimori y sus seguidores no habían terminado de celebrar su nuevo “triunfo”, cuando un mes después, el 14 de setiembre del 2000, se mostró al país entero la prueba más contundente de las prácticas corruptas de ese régimen. En este primer video hecho público –después aparecerían innumerables– se observa a Montesinos sobornando con 15 mil dólares al entonces congresista Alberto Kouri, para pasarse a la bancada del oficialismo. “Desde ese momento,

(60) Vich,

Víctor: cit., pp. 66-73.

(61) Ibídem.

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el fujimontesinismo y el panorama político del país cambiaron por completo”, ha reseñado con acierto el diario El Comercio.(62) Era, pues, el comienzo del fin. No obstante, hay quienes sostienen que el elocuente video fue solo el pretexto esperado y que EE.UU ya tenía en la mira a Montesinos por el tráfico de armas a las FARC.(63) Quiere decir que la suerte de los socios de la dictadura ya estaba echada tiempo atrás,(64) solo era cuestión de esperar el momento propicio. Sea como fuere, al verse acorralado, dos días después de la presentación del video, Fujimori anunció la desactivación del todopoderoso Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) y la convocatoria a nuevas elecciones en el que no participaría como candidato. El 13 de noviembre viajó a Brunei con la excusa de participar en el foro del APEC; de ahí se trasladaría al país de sus ancestros, el Japón, desde donde envió vía fax su renuncia a la presidencia del gobierno del Perú.(65) Consciente de la gravedad de sus numerosos delitos, Fujimori prefirió huir y no dar la cara. Estos hechos lo pintaban de cuerpo entero. En esos días de agitación e incertidumbre, el 23 de noviembre sesionó el Congreso y, como era de esperar, no aceptó la renuncia de Fujimori, declaró la vacancia de la Presidencia y a la vez designó a Valentín Paniagua como presidente de la República. Se trató de un gobierno temporal, cuya misión fue garantizar la transición democrática y convocar a elecciones.(66) Formalmente, esa era su misión, pero en los hechos tuvo que afrontar enormes desafíos. Con el nuevo gobierno, debía empezar la reconstrucción democrática, el saneamiento
(62) El

Comercio, 14 de septiembre de 2010. Romeo, cit., p.153.

(63) Grompone, (64)

Se ha sostenido que, al verse descubiertos por los servicios de inteligencia de EEUU e Inglaterra, Fujimori y Montesinos no tuvieron mejor idea que convocar, el 21 de agosto de 2000, a una conferencia de prensa para revelar detalles del plan Siberia. “Efectivamente, en esa ocasión Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos ‘anunciaron’ la desarticulación de una banda que le vendía armas a las FARC”. Caretas, edición Nº 1768, 16 de abril de 2003.
(65) “Después de un silencio sepulcral de tres días, el 13 de noviembre, y sin mayor anuncio, Fujimori abandonó Palacio de Gobierno para abordar el avión presidencial mientras sus voceros desviaban a los periodistas hacia la casa de verano de Montesinos. Oficialmente, el presidente viajaba a Brunei para participar en el Apec, y luego a Panamá para estar en la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado. Sin embargo, Fujimori no viajó a Panamá y sólo permanecería un día en Brunei para finalmente detenerse en Japón, donde haría valer su condición de ciudadano japonés”. Diario La República, 19 de noviembre de 2010. (66) Vargas, Héctor,

cit., p. 369.

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económico y moral del país, lo que implicaba, ineludiblemente, el juzgamiento de los integrantes del régimen fujimorista que habían incurrido en actos de corrupción y crímenes de lesa humanidad.

Capítulo Segundo El retorno a la democracia y la lucha anticorrupción en el Perú

I. El retorno a la democracia, las reformas institucionales
y las decisiones políticas en materia de corrupción del ex presidente Valentín Paniagua

Valentín Paniagua había demostrado honestidad, sencillez y férreo compromiso con la democracia a lo largo de su vasta trayectoria como docente y político. Estas virtudes no hicieron más que reafirmarse al asumir la conducción del Gobierno Transitorio el 22 de noviembre del año 2000. Es así que, al ser designado para el breve período de ocho meses, afirmó “yo faltaría a la verdad si dijera que en esta etapa podemos transformar como con una varita mágica la situación del Perú”.(67) Ese mismo día, ante el pleno del Congreso, señaló: “Proclamamos, pues, y hacemos nuestros los principios de la ética incaica de laboriosidad, veracidad y honestidad”.(68) Esos fueron los principios y prácticas que marcaron su gestión gubernamental durante aquellos días de incertidumbre y, a la vez, de esperanza. El presidente Paniagua no se quedó en el discurso y el claro mensaje de lucha sin tregua contra la corrupción muy pronto se tradujo en acciones concretas. Apenas asumió el cargo, dispuso las medidas pertinentes para situar al país dentro del marco de institucionalidad, devolviendo a los poderes del Estado sus facultades y autonomía, tal como ocurrió con el Poder Judicial y el Ministerio Público, donde se crearon los Consejos Transitorios respectivos, a fin de que se encarguen de desmontar todo el aparato organizado que había sido formado por la dictadura y así dar paso a la recuperación de estas entidades.
(67) Valentín

Paniagua: Tiempo Nuevo para el Perú. Cfr. BBC Mundo.com http://www.bbc.co.uk/spanish/news/news001123paniagua.html

(68) Discurso del presidente Valentín Paniagua ante el Congreso de la República, pronunciado el 22 de noviembre de 2000.

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Del mismo modo, impulsó el fortalecimiento de la Procuraduría Ad Hoc y la creación y consolidación del subsistema anticorrupción, a través del cual se inició el arduo proceso de juzgamiento de los integrantes del régimen fujimontesinista. En suma, se “adoptaron un conjunto de medidas a fin de contar con un sistema integral de justicia anticorrupción, especialmente en aspectos relativos a la organización del sistema así como al ámbito procesal penal”.(69) Todo esto dentro del pleno respeto de la democracia que es la condición esencial a toda reforma(70) seria, responsable y duradera. Al respecto, Javier de Belaúnde Ruiz de Somocurcio ha destacado que la lucha anticorrupción librada en el breve Gobierno de Transición, significó una etapa de reconstrucción moral para el país: “El breve Gobierno de Transición es ejemplar. Es una etapa de reconstrucción moral. Son ocho meses de intensa labor, en los que hay que destacar principalmente la lucha contra la corrupción. Paniagua se encontró así plenamente con la historia, prosiguiendo una coherente trayectoria política de lucha por el Estado de derecho. Su afán por reinstitucionalizar al país sobre bases jurídicas y éticas nos permite afirmar que el suyo fue el gobierno de la reconstrucción moral, en el cual se demostró al país que se puede gobernar con respeto a los derechos fundamentales y que se puede hacer política con decencia, que la ética pública es un valor republicano fundamental y que la política solo tiene sentido si se persigue el bien común”.(71) En esos días, Susana Villarán, ministra del presidente Paniagua, resumió con acierto los grandes desafíos del Gobierno Transitorio al comentar que “La transición sólo podrá ser asegurada con una Comisión de la Verdad, con una comisión anticorrupción, con una estrategia concertada de lucha contra la pobreza y con una concertación para la reinstitucionalización constitucional del país”.(72) En líneas generales, a esas grades tareas se avocó el gobierno transitorio liderado por el presidente Paniagua. Por eso se ha dicho con justicia
(69) Procuraduría (70) Arce

Pública Ad Hoc-Anticorrupción: Memoria y Balance, cit.

Ortiz, Elmer: Bases para una auténtica reforma de la justicia. En este artículo el autor afirma que la cultura democrática es siempre un paso previo a toda reforma. Cfr. Ideele Nº 151, diciembre de 2002, p. 52.
(71) De Belaúnde Ruiz de Somocurcio, Javier: Valentín Paniagua y la reconstrucción moral. En: Diario La República, 3 de noviembre de 2007. (72) Entrevista a la ministra Susana Villarán titulada “Fueron autoritarios, mafiosos y, además, absolutamente ineficientes”. En: Revista Ideele Nº 137, mayo, 2001.

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que “si alguna herencia nos va a dejar este gobierno breve de transición es que por primera vez hay generales, empresarios, políticos que la pagan; o sea, hasta antes de noviembre del 2000, en este país la tradición era que sólo caían los peces chicos. Creo que este gobierno transitorio está colaborando a romper este círculo vicioso. Ojalá el siguiente gobierno que elijamos logre convertirlo en un círculo virtuoso”.(73) Lamentablemente, como veremos más adelante, este anhelo del reconocido sociólogo Carlos Iván Degregori no se cumpliría, pues los gobiernos siguientes no continuaron con el mismo énfasis la tarea emprendida por Valentín Paniagua.

II. La Justicia Anticorrupción
Luego de caída la dictadura, el proceso de saneamiento moral, institucional y de juzgamiento de la corrupción empezó a darse paulatinamente. Desde antes de la caída se conformó la Procuraduría Ad Hoc, luego las fiscalías y juzgados anticorrupción, y las salas y la policía anticorrupción, llegando a conformarse el denominado Subsistema Anticorrupción al que otros investigadores han denominado “justicia anticorrupción”,(74) que permitió una eficaz lucha contra la corrupción del régimen fujimorista.(75) La existencia del subsistema anticorrupción permitió tramitar de manera centralizada los casos de corrupción evitando su dispersión en los distintos juzgados y salas del Poder Judicial y las diferentes instancias del Ministerio Público. Como ha señalado Eduardo Dargent, si los casos de corrupción se hubieran dejado al conocimiento de las fiscalías y juzgados ordinarios tradicionales, sin trabajo coordinado y centralizado, el proceso anticorrupción muy probablemente habría fracasado, tanto por presiones externas como por carencias internas de la justicia penal.(76) Con esta estrategia, los órganos del
“Por primera vez se está rompiendo el círculo vicioso en el que sólo caían los peces chicos”. Entrevista a Carlos Iván Degregori. Revista Ideele Nº 135, febrero, 2001.
(74) De Belaúnde López de Romaña, Javier: La Reforma del Sistema de Justicia, ¿En el camino correcto? Fundación Konrad Adenauer e Instituto Peruano de Economía Social de Mercado, Lima, 2006, p. 108. (75) Ibídem. (73)

Eduardo: Juzgando a los señores. Reflexiones sobre los procesos anticorrupción en el Perú. En: Portocarrero, Felipe (Editor). El Pacto Infame - Estudios sobre la corrupción en el Perú. Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, Lima 2005, p. 391.

(76) Dargent,

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sistema de justicia adoptaron un sistema de “blindaje”(77) para los integrantes del subsistema anticorrupción, caso contrario habrían sido sometidos a presiones externas, aun cuando en algunos casos los hechos demostraron que esta protección no funcionó perfectamente. El procesamiento de los casos en un sistema especializado que posibilitaba la coordinación de los órganos integrantes –Procuraduría, Poder Judicial y Ministerio Público– permitió alcanzar logros importantes en la lucha contra la corrupción. Hay varios aspectos por destacar, uno de estos es el funcionamiento eficaz del subsistema en una lucha contra el tiempo. La creación del subsistema anticorrupción se hizo sobre la marcha y con urgencia, no fue fruto de un proceso planificado con meses o años de antelación y, pese a ello, es uno de los esfuerzos más serios, fructíferos e importantes de lucha contra la corrupción emprendida en el país. Por eso, coincidimos con quienes manifiestan que “el subsistema judicial anticorrupción representa en cierto modo una reforma judicial en los hechos, una demostración de que, pese a que se trabaja en condiciones adversas, se puede ofrecer una justicia confiable y de calidad a la ciudadanía”.(78) En el contexto antes descrito, esta fue la manera como se enfrentó a la corrupción gestada al interior del gobierno fujimorista y que se extendió a casi todos los estamentos y reparticiones del Estado. Más adelante, daremos detalles de las funciones específicas y el trabajo conjunto realizado por las instancias conformantes del subsistema anticorrupción.

1. La Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción
Al estallar el escándalo tras la difusión del video Kouri-Montesinos, con la idea de calmar la indignación ciudadana, el presidente Fujimori dispuso la creación de la Procuraduría Ad Hoc,(79) que debía defender los intereses del Estado en las investigaciones por el delito de enriquecimiento ilícito cometido
(77) Ibídem. (78) Estos y otros datos valiosos pueden verse en la investigación, Lucha anticorrupción: avances, retrocesos, riesgos. Agosto de 2004. Trabajo presentado en formato power point. El trabajo corresponde a la autoría de Vallejos Siles, Abraham; Esteban Delgado, Sara; Ramírez Varela, Lilia y Ramírez Parco, Gabriela. Cfr. http://www.justiciaviva.org.pe/ (79) Resolución

Suprema Nº 240-2000-JUS del 3 de noviembre de 2000.

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por Vladimiro Montesinos Torres. Días después se amplió el mandato de la procuraduría, posibilitando que pueda hacerse cargo de las acciones legales no solo contra Vladimiro Montesinos, sino contra todos “los que resulten responsables por delitos de Corrupción de Funcionarios y los demás delitos que se establezcan”.(80) Con estas medidas Fujimori, ante la opinión pública, aparentaba estar desvinculado de los actos delictivos cometidos por su asesor, lo que se vio reforzado, momentáneamente, con el impresionante y mediático despliegue policial –dirigido por el propio presidente Fujimori– en pos de la captura del prófugo Vladimiro Montesinos. Según informaron los medios, se sabría después que la prisa de Fujimori no se debía a su interés por capturar a su ex asesor, sino a su desesperación por encontrar y desaparecer las pruebas que podrían haberlo comprometido en actos de corrupción. Tras la caída del régimen fujimorista, resultó atinada la decisión del presidente Valentín Paniagua de no cambiar al equipo de trabajo de la Procuraduría. En efecto, al asumir el cargo, Paniagua ratificó como procurador al prestigioso abogado y profesor universitario José Ugaz Sánchez-Moreno y a su equipo, al mismo tiempo que amplió el mandato de la Procuraduría asignándole competencia para conocer de los casos de corrupción que comprometían a Fujimori(81) y a los funcionarios de su gobierno. Al Procurador José Ugaz Sánchez-Moreno (2000-2002) le siguieron en la dirección de la Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción, en los años siguientes, Luis Vargas Valdivia (2002-2004), Antonio Maldonado Paredes (2004-2006), Carlos Briceño Puente (2006-2008) Pedro Gamarra Johnson (2008-2011), Julio Arbizu Gonzales (2011). La Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción tuvo un rol fundamental en la lucha contra la corrupción en el Perú. Fue ella quien formuló las denuncias penales contra Fujimori, Montesinos y los integrantes de su gobierno que habían incurrido en actos de corrupción. Las primeras denuncias se hicieron incluso cuando Fujimori aún se encontraba en el poder. Hoy se conoce que, a la semana del nombramiento de José Ugaz, Fujimori pidió su renuncia, pues el procurador, en cumplimiento del mandato constitucional de lucha
(80) Resolución Suprema Nº 241-2000-JUS. Cfr. también Marco General de la Actuación de la Procuraduría Ad Hoc, p. 1. (81) Cfr. Marco General de la Actuación de la Procuraduría Ad Hoc, p. 13. Cfr. También Procuraduría Pública Ad Hoc Anticorrupción: Memoria y Balance (2000-2005).

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contra la corrupción, actuaría sin importar quienes eran los responsables, “caiga quien caiga”.(82) Dentro de la justicia anticorrupción, fue la Procuraduría quien impulsó la lucha anticorrupción, puesto que la mayor parte de investigaciones penales seguidas contra los integrantes de la organización de Montesinos y Fujimori fue iniciada por la Procuraduría y luego denunciada ante el Ministerio Público. En este aspecto, se ha observado que el rol de la Procuraduría fue fundamental en los primeros años de lucha contra la corrupción, pues el Ministerio Público, titular de la acción penal, parecía no salir aún del trance en que se encontraba debido al paso de la dictadura a la democracia, motivo por el cual no fue el Ministerio Público quien iniciara de oficio las investigaciones por los múltiples casos públicos de corrupción del régimen fujimorista. Los logros obtenidos por la Procuraduría en la lucha contra la corrupción fueron favorecidos por distintas circunstancias. Dargent destaca que una de las ventajas de la Procuraduría Ad Hoc, en comparación a la de otros países, es que esta tuvo competencia horizontal(83) entre todas las entidades del Estado. Esto quiere decir que tuvo a su cargo los casos de corrupción al margen del sector público en que hayan ocurrido y el período de gobierno en el que se hayan perpetrado los actos corruptos. Normalmente, y de acuerdo a la ley del sistema de defensa judicial del Estado, cada sector público, por ejemplo Salud o Transportes, contaba con sus respectivos procuradores, encargados de velar por sus intereses en todos los actos irregulares, incluidos los de corrupción. Todo ello cambió a partir de la conformación de la Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción y de la ampliación de sus competencias. Otro de los factores de capital importancia para una efectiva lucha contra la corrupción desde la Procuraduría fue su autonomía. Dargent ha señalado sobre este punto que es allí donde radica su fortaleza; y ello, “a pesar de que, formalmente, no cuente con autonomía institucional ni salvaguardas que la garanticen”.(84) Ciertamente, la Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción dependía
(82) Cfr. Un año de lucha anticorrupción: Balance de la Procuraduría Ad-Hoc. Ugaz SánchezMoreno, José. Revista Idéele Nº 143, diciembre de 2001. (83) Dargent, (84) Ibídem.

Eduardo, cit., p. 393.

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funcional y administrativamente del Ministerio de Justicia; sin embargo, gozó de una amplia autonomía en la lucha contra la corrupción. Esta autonomía se debió al respeto de las formas democráticas e institucionales cultivadas durante el Gobierno Transitorio y heredadas para su actuación en el futuro; y, sobre todo, se debió a la actitud de los procuradores que supieron defender y hacer respetar esta autonomía.(85)

2. Las fiscalías anticorrupción
Las primeras denuncias penales por corrupción de la Procuraduría se presentaron ante las fiscalías comunes. Sin embargo, pronto se vio la necesidad de crear fiscalías especializadas para conocer exclusivamente de los casos de corrupción, pues el número de denuncias, al igual que el número de investigados, se incrementaba; los casos versaban sobre actos de corrupción organizados y planificados y que comprometían a un gran número de organizaciones del Estado. Las fiscalías comunes no se encontraban preparadas para enfrentarse a este nuevo tipo de corrupción y criminalidad organizada desde el gobierno, por lo que se hacía necesaria una restructuración de sus órganos con la finalidad de adecuarlos, sobre la marcha, a los nuevos retos y exigencias. Atendiendo a ello, por Ley Nº 27380 de diciembre de 2000, se autorizó a la Fiscalía de la Nación a nombrar, mediante las correspondientes resoluciones administrativas, un equipo de Fiscales Provinciales Penales y Adjuntos, quienes debían cumplir sus labores bajo la coordinación de un Fiscal Superior.(86) Habiéndose designado como Fiscal Superior Coordinador de las seis fiscalías provinciales anticorrupción a Pablo Sánchez Velarde. Siguiendo el proceso de reestructuración, a través de la Resolución de la Fiscalía Nº 111-2003(87)
(85) Dado el carácter crítico que siempre implica la lucha anticorrupción y el enfrentamiento de no pocos obstáculos, los medios han dado cuenta de varios intentos de interferencia en la autonomía de la Procuraduría Ad Hoc. Cfr. Procurador Maldonado: Gobierno no tiene política de lucha anticorrupción. Boletín de Justicia Viva, 14 de abril de 2005. (86) Ibídem. (87) Resolución de la Fiscalía Nº 111-2003-MP-FN, que convierte transitoriamente la Fiscalía Superior Penal en Fiscalía Superior Anticorrupción (El Peruano, 30/01/03). Resolución de la Fiscalía Nº 282-2004-MP-FN, que convierte, crea y conforma dos Fiscalías Superiores Anticorrupción: 1° y 2° (El Peruano, 11/02/04). Resolución de la Fiscalía Nº 498-2004-MP-FN, por la que se creó la 3° Fiscalía Superior Anticorrupción (El Peruano, 01/04/04). Resolución Fiscal N° 069-2005-MP-FN-JFS, por la que se crearon tres fiscalías superiores anticorrupción y dos fiscalías provinciales. Lucha anticorrupción: avances, retrocesos, riesgos, agosto del 2004.

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se transforma transitoriamente la Fiscalía Superior Penal en Fiscalía Superior Anticorrupción. Al año siguiente, con la Resolución Nº 282-2004 se crean y conforman dos Fiscalías Superiores Anticorrupción, vale decir la 1° y 2°; dos meses después se creó la 3° Fiscalía Superior Anticorrupción con la Resolución Nº 498-2004. Este proceso habría de continuar en noviembre del 2005, cuando por Resolución Nº 069-2005, se procedió a la creación de tres nuevas Fiscalías Superiores y de otras dos Fiscalías Provinciales Anticorrupción.(88) Paralelamente a la creación y conformación de las Fiscalías Anticorrupción, el Ministerio Público, a través de sendas resoluciones, dispuso la ampliación de las facultades de estos órganos, enfrentando de esa manera las dificultades y necesidades que se fueron presentando de acuerdo a las denuncias e investigaciones de los ilícitos cometidos durante el gobierno fujimorista. Entre estas podemos mencionar la Resolución N° 774-2005-MP-FN, mediante la cual se amplió la competencia de las Fiscalías Especializadas Anticorrupción, a fin de que pudieran intervenir cuando los delitos fuesen perpetrados por una pluralidad de personas y cuando la entidad pública afectada o a la que perteneciera el imputado tuviera alcance nacional.(89) En esta misma línea, en mayo del 2005, con la Resolución Nº 1262-2005-MP-FN, se dispuso que en adelante la fiscalía provincial especializada en delitos contra los derechos humanos, así como la fiscalía provincial especializada en tráfico de armas, tráfico ilícito de drogas y lavado de dinero, también podrían conocer de las denuncias y procesos por delitos que fuesen de competencia de las fiscalías penales especializadas en delitos de corrupción de funcionarios públicos.(90)

3. Los juzgados y salas anticorrupción
Al igual que en el caso de las fiscalías, en el Poder Judicial se presentó también la necesidad de crear órganos especializados en el procesamiento de delitos de corrupción. Las razones eran las mismas: la necesidad de cumplir con el mandato constitucional de administrar justicia en forma rápida y eficaz frente a casos de corrupción no tradicional, sino corrupción organizada de un gran número de altos funcionarios públicos, empresarios y políticos.
(88) Conforman nuevas fiscalías anticorrupción. Boletín de Justicia Viva, 1 de diciembre del 2005. (89) Amplían

facultades a fiscalías anticorrupción. Boletín de Justicia Viva, 14 de abril del 2005. fiscalías anticorrupción. Boletín de Justicia Viva, 2 de junio del 2005.

(90) Aumentan

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Puede decirse que marca un hito importante la Resolución Administrativa N° 024-2001-CT-PJ del 31 de enero del 2001. A través de esta resolución el Consejo Transitorio del Poder Judicial autorizó al presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima, Sergio Salas Villanueva, a crear seis juzgados y una Sala Penal Superior Anticorrupción, con el fin de “atender adecuadamente los procesos ya instaurados y los que se instauren como consecuencia de las investigaciones que se están realizando en diversos niveles en torno del ciudadano Vladimiro Montesinos Torres”.(91) La autorización se dio atendiendo el pedido del Procurador Público Ad Hoc José Ugaz y del Juez del Cuadragésimo Primer Juzgado Especializado en lo Penal de Lima.(92) Posteriormente, se dispuso la creación y composición de la Sala Superior Anticorrupción, mediante la Resolución Administrativa Nº 0088-2001-CSJL/ PJ. En noviembre del 2003, con la Resolución Administrativa Nº 0456-2003, se dispuso dividir la Sala Anticorrupción en dos nuevas salas: A y B. Al año siguiente, se creó la Sala Superior C. No serían los únicos cambios. En febrero del 2005, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial dispuso la constitución de tres nuevas Salas Anticorrupción de la Corte Superior de Lima, se trata de la 4º, 5º y 6º Sala; pasando a denominarse en adelante, como: 1°, 2°, 3°, 4°, 5° y 6° (anteriormente eran distinguidos como sala A, sala B, etc.); disponiendo, asimismo, el funcionamiento de dos Juzgados Anticorrupción adicionales.(93) Siete meses después, la Corte Superior de Justicia de Lima publicó mediante la Resolución Administrativa N° 313-2005-P-CSJLI/PJ la nómina de los vocales designados para integrar las tres nuevas salas anticorrupción, de tal forma que, en septiembre del 2005, el subsistema anticorrupción ya contaba con seis salas superiores en pleno funcionamiento.(94)

(91) Gamarra, Ronald; Ramírez, Lilia; Silva del Carpio, Cruz: Balance del subsistema anticorrupción a seis años de su creación (2000-2006). En: Consorcio Justicia Viva, Lima, 2007, p. 17. (92) Marco General de la Actuación de la Procuraduría Ad Hoc, p. 3. En dicho estudio también se puede encontrar información completa sobre los jueces designados e integrantes de la Sala Penal Especial. (93) Balance (94)

del subsistema anticorrupción a seis años de su creación, p. 44.

Conforman nuevas salas anticorrupción: ¿Quiénes son los elegidos? Boletín de Justicia Viva, 1 de septiembre del 2005.

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4. El rol del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional (TC) cumplió un papel destacado en la lucha contra la corrupción, afinando y delimitando las libertades y derechos de los procesados en los juicios entablados, velando por el cumplimiento y respeto de las garantías y principios del debido proceso, así como de los beneficios penitenciarios, en suma, resguardando la legitimidad de la lucha anticorrupción. En efecto, los procesos anticorrupción y su cuestionamiento en vía constitucional han servido para que el supremo intérprete de la Constitución delimite y precise el contenido de algunos de los derechos fundamentales relacionados al ámbito penal y procesal penal.(95) Justicia Viva (96) ha formulado un resumen que da cuenta de la jurisprudencia constitucional producida en el marco de los procesos anticorrupción, que a continuación reproducimos: • Debido proceso y juez natural (Sentencia Nº 1076-2003-HC del 09/07/03)

Se trata del recurso extraordinario interpuesto contra una sentencia que declara improcedente el hábeas corpus solicitado por supuesta violación al principio de juez natural, al ser juzgado por un “juez especial” nombrado “después de haber ocurrido los hechos” y después que se iniciara el proceso judicial. El TC concluyó que la subespecialización (anticorrupción) en la justicia penal es legítima y no puede ser cuestionada por los procesados por corrupción, ya que fue creada por una norma legal que le dio jurisdicción y competencia con anterioridad al inicio de la actuación judicial, y busca proteger otros bienes constitucionales relevantes. Como fundamentos, se indica que el derecho a la jurisdicción predeterminada por ley evita que un individuo sea juzgado por “órganos jurisdiccionales de excepción”, y exige que el juzgador sea un juez u órgano que tenga potestad jurisdiccional; por lo que la noción prohibida de “juez excepcional” no debe confundirse con la de jurisdicciones especializadas
(95) Se ha informado que, hasta junio del 2011, la defensa de Fujimori había presentado 18 hábeas corpus. “El abogado de Alberto Fujimori, César Nakasaki, ha presentado 18 recursos de hábeas corpus a favor de su cliente”. El fujimorismo busca su futuro tras la derrota electoral. Diario El País, 7 de junio del 2011. http://internacional.elpais.com/internacional/2011/06/07/actualidad/1307397616_850215. (96) Lucha

anticorrupción: avances, retrocesos, riesgos, agosto del 2004, cit.

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y jueces “especializados” existentes en el Poder Judicial, cuya competencia se restringe a determinadas materias, tal es la situación de la jurisdicción anticorrupción; se precisa que la jurisdicción y competencia del juez deben ser predeterminadas por ley y con anterioridad al inicio del proceso; y que las reglas de competencia, objetiva y funcionalmente, sean previstas por ley orgánica; e igualmente se considera que la exigencia de la predeterminación legislativa del juez no puede ser entendida en términos absolutos, sino bajo los alcances del principio de concordancia práctica, porque ningún derecho tiene tal cualidad al existir otros bienes y principios que también exigen ser optimizados.(97) • Beneficios penitenciarios (Sentencia Nº 2196-2002-HC del 10/12/03)

Se trata de un recurso extraordinario contra una sentencia que declara improcedente el hábeas corpus en el que se alega que al recurrente le es aplicable el D. Ley Nº 25824, y no la Ley N° 27553, que modificó el artículo 137 del Código Procesal Penal. Al respecto el TC sostuvo que, sobre el conflicto en la aplicación temporal de las normas de ejecución penal, específicamente de determinados beneficios penitenciarios, por no tratarse de una ley penal material, sus disposiciones deben considerarse como normas procedimentales, por cuanto a través de ellas se establecen los presupuestos que fijan su ámbito de aplicación, la prohibición de beneficios penales y la recepción de beneficios penitenciarios aplicables a los condenados; en consecuencia, para las normas de beneficios penitenciarios, es aplicable la norma vigente a la fecha en que se presenta la solicitud con la cual se inicia el procedimiento para obtener determinado beneficio penitenciario; salvo, que una nueva ley sea más favorable al interno; quiere decir que la aplicación de los beneficios penitenciarios no procede automáticamente por el solo hecho de su solicitud, o por cumplir con los requisitos de la norma: su otorgamiento estará librado a la evaluación judicial de si el condenado se encuentra apto para ser reincorporado a la sociedad. El colegiado concluye que si, en plena vigencia de la Ley N° 27770, el interno que purga condena por delitos de corrupción solicita beneficios penitenciarios, la resolución de su petición quedará sujeta a los alcances de esta ley y no de otra, a menos que una nueva norma sea la más favorable.(98)
(97) Ibídem. (98) Ibídem.

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Plazo máximo de detención (Sentencia Nº 2915-2004-HC del 23/11/2004)

Con esta sentencia, el TC resuelve un recurso extraordinario contra sentencia que declara improcedente el hábeas corpus mediante el cual se solicitó la libertad de un procesado por estar detenido por más tiempo del que indica la ley. El máximo intérprete dispuso que la fijación de un plazo máximo legal de detención, es decir de 36 meses, no es un elemento determinante para establecer si la prórroga de este plazo es razonable o vulnera el derecho a la libertad; en consecuencia, todo juez que pretenda prolongar el plazo de detención provisional por más de 36 meses no sólo debe indicar que se ha vencido el plazo legal, sino que además debe analizar y considerar los siguientes criterios, a saber: a) si el juez penal ha procedido con la “diligencia especial” debida en la tramitación del proceso, esto es, el grado de celeridad, evitando las dilaciones y tardanzas indebidas e injustificadas; b) la complejidad del caso, aquí debe analizarse la naturaleza y gravedad del delito, hechos investigados, así como el número de procesados; y c) la actividad procesal obstruccionista del procesado.(99) • El arresto domiciliario no es equiparable a la prisión efectiva (Sentencia Nº 019-2005-PI/TC del 21/07/2005)

Al resolver la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por 31 congresistas contra la Ley Nº 28568, conocida como Ley Wolfenson, la cual disponía la equiparación de un día de detención domiciliaria con un día de prisión efectiva, el Tribunal Constitucional concluyó que no se pueden equiparar las figuras de detención domiciliaria con la de prisión efectiva, y en consecuencia la retroactividad benigna sustentada en una ley inconstitucional carece de efectos jurídicos. Entre otros fundamentos, el TC consideró que la cuestionada ley, al equiparar supuestos de diferente naturaleza, viola el principio de igualdad el cual prohíbe que el legislador dé idéntico trato a dos instituciones sustancialmente distintas, sin base objetiva y razonable; además, la Constitución exige el cumplimiento de las penas preventivas de la libertad en un establecimiento penal, a efectos de lograr los fines del régimen penitenciario, esto es, la reeducación, rehabilitación y reincorporación del penado a la sociedad.(100)

(99) Ibídem. (100) Ibídem.

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III. Limitaciones del sistema penal y obstáculos en la lucha contra la corrupción: La necesidad de reformas
1. El sistema de justicia penal al inicio de la lucha anticorrupción
Si hay algún aspecto en el que hay plena coincidencia entre los investigadores es que, al momento de iniciarse el proceso anticorrupción, nuestro sistema de justicia no estaba preparado ni era el adecuado para enfrentar tal fenómeno. Adicionalmente, distintas circunstancias y factores hicieron sinuoso el camino anticorrupción, el cual no estuvo exento de dificultades de distinto orden y envergadura. Sin embargo, pese a un conjunto de limitaciones y carencias, la justicia anticorrupción supo superar la adversidad e iniciar un arduo proceso de juzgamiento a la corrupción. Hacia finales del año 2000, tras los fragores del derrumbe del régimen fujimontesinista, se daba inicio en el país a un proceso nunca antes visto de investigaciones y posterior procesamiento de los implicados en actos de corrupción. No obstante ello, al poco tiempo, se empezarían a manifestar las limitaciones y obstáculos que ponían en riesgo el éxito del proceso de lucha contra la corrupción. El modelo de proceso penal, diseñado en el antiquísimo Código de Procedimientos Penales de 1940, tenía una serie de falencias que hacían lento el proceso de juzgamiento; de igual modo, el Código Penal tenía vacíos y omisiones, al igual que el Código de Ejecución Penal. En general, estas deficiencias atentaban contra la eficacia de los procesos de investigación y juzgamiento, lo que era aprovechado por la defensa de los numerosos procesados por corrupción. A este conjunto de dificultades debe agregarse otro problema central. La organización y estructura del Poder Judicial y el Ministerio Público no eran las adecuadas para investigar y enjuiciar a esta novedosa forma de criminalidad público-privada en la que estaban involucradas numerosas personas y que comprometía, además, a funcionarios y autoridades de la más alta jerarquía, empezando por el ex Presidente de la República, Ministros y generales. El sistema de justicia –que dicho sea de paso arrastraba de antiguo sus propios problemas como la sobrecarga de expedientes y la provisionalidad–(101) estaba
(101) Según la revista Ideele Nº 142, noviembre del 2001, “el Consejo Transitorio del Poder Judicial que surgió de la Mesa de Diálogo de la OEA luego de la desactivación de la Comisión

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preparado, a lo más, para enjuiciar a las bandas comunes y no a toda una organización insertada en el aparato estatal. Ante este panorama, era urgente la tarea de poner en marcha un conjunto de reformas penales y procesales, y paralelamente ejecutar los cambios estructurales tanto en el Poder Judicial como en el Ministerio Público, con el objetivo de asumir el difícil desafío de investigar y sancionar a los implicados en los actos de corrupción. Eso es lo que se hizo con el valioso aporte de los procuradores, jueces y fiscales anticorrupción. Tamaña empresa también contó, sin duda, con el respaldo de autoridades y funcionarios de los gobiernos de turno, aunque no siempre con el mismo énfasis y compromiso.

2. Reformas normativas
Las deficiencias del proceso penal, lento y engorroso, ya se habían puesto de manifiesto en la tramitación de innumerables procesos comunes, por lo que ya hacía tiempo se venía debatiendo en el país sobre la necesidad de contar con un nuevo código procesal que instaure un nuevo modelo de proceso. El modelo vigente al año 2001 literalmente tocó fondo cuando se inició el proceso de juzgamiento a la corrupción imperante. Dada la antigüedad del Código de Procedimientos Penales que data de 1940, en la década de los noventa se llegaron a plantear hasta tres propuestas de un nuevo código adjetivo,(102) las cuales sencillamente no llegaron a concretarse, pese a que no cesaban las críticas al modelo de proceso previsto en el Código
Ejecutiva interventora, integrado por magistrados y juristas, llegó a hacer un riguroso y drástico diagnóstico sobre el estado en que la reforma judicial de Fujimori y Montesinos dejó al Poder Judicial”. En el mismo artículo se anotan algunas conclusiones del referido diagnóstico: i) “Número de jueces en 26 distritos judiciales: 1,611 jueces, de los cuales sólo 254 son titulares y el resto, 1357, provisionales o suplentes. De los 1,318 fiscales a nivel nacional sólo 179 son titulares: ii) Carga procesal en Lima (agosto del 2001): en los Juzgados Civiles había una carga de 28,111 expedientes judiciales, de los cuales se resolvieron 5,188; en los Juzgados Penales, 57,810 expedientes, de los cuales se resolvieron 3,405”. Cfr. De Belaúnde, Javier: La Reforma del Sistema de Justicia, p. 46. Señala además que “nuestra demora en insertarnos en este proceso de reforma se debe a una historia de postergaciones. En efecto, el 27 de abril de 1991 se promulgó el Decreto Legislativo 638 que contenía al Código Procesal Penal, teniendo vigencia (hasta la fecha) sólo en 22 artículos, encontrándose su articulado restante en vacatio legis; posteriormente se elaboró un Proyecto de Código en 1995 y otro en 1997, que no tuvieron acogida”.
(102)

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de Procedimientos Penales. Así, Javier de Belaúnde ha sostenido que el modelo se ha centrado sobre el proceso sumario, lo que es “violatorio de las garantías procesales: un juez parcial porque investiga y juzga, en un proceso sin juicio oral público y contradictorio, con excesiva importancia del atestado policial que se reproduce en la sentencia, etc.”(103) Del mismo modo se ha precisado que “los procedimientos tradicionales previstos en dicho Código fueron concebidos para la tramitación de delitos menores, configurados por el accionar individual –no concertado– del sujeto activo, y no para supuestos de criminalidad organizada desde el Estado que involucran a una multiplicidad de personas, actividades transnacionales, uso del sistema financiero, entre otros factores que dificultan la acción de la justicia”.(104) Las limitaciones de este modelo procesal no hicieron más que dificultar el juzgamiento de los procesados por corrupción. En consecuencia, era necesario contar con un Nuevo Código Procesal Penal (NCPP), el cual recién se promulgó en julio del 2004, estableciéndose que entraría en vigencia en forma progresiva en los distintos distritos judiciales de acuerdo a un cronograma establecido por la Comisión Especial de Implementación. En aquel momento se dispuso que el NCPP entraría en vigencia a inicios del año 2007 en el distrito judicial de Huaura para luego culminar la implementación en el año 2011 en Lima.(105) No es solo el Código de Procedimientos Penales el que presentaba limitaciones, sino también el Código Penal de 1991, particularmente en las penas previstas para los delitos cometidos por los funcionarios públicos, por ejemplo, para el delito de concusión la pena va de 2 a 6 años y en el delito de peculado doloso era de 4 a 8 años de pena privativa de la libertad. Estas penas, comparadas a las de otros delitos, eran demasiado benignas pese a las graves consecuencias que generan los actos de corrupción. Por eso, “la reforma del sistema penal requiere, además de la modificación del proceso, el establecimiento de una política criminal clara para prevenir, reprimir y sancionar de la manera más eficaz y adecuada las faltas o ilícitos (…)”.(106)

(103) Ídem,

p. 45. Pública Ad Hoc Anticorrupción: Memoria y Balance (2000-2005).

(104) Procuraduría (105) Cfr.

De Belaúnde, Javier: La Reforma del Sistema de Justicia, cit., p. 48. p.49.

(106) Ídem.

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A esto cabe agregar el problema de las deficiencias y vacíos presentados en el código sustantivo, como sucede en el caso de los delitos económicos. Así, el destacado economista Óscar Ugarteche observó este problema en estos términos: “Lamentablemente, en materia de delitos económicos, el Código Penal es una tomadura de pelo. No puedes acusar al abogado que negoció la deuda externa y a la vez fue abogado de los acreedores, porque ya pasaron dos años. El plazo para la Comisión de Ética del Colegio de Abogados es de dos años. De la misma manera, tampoco se puede abrir juicio a Jorge Camet, porque ya prescribió el cargo de colusión. Nuestro sistema de castigo es absolutamente insuficiente”.(107) A causa de estas limitaciones, en el 2002, el Congreso creó la Comisión Especial encargada de revisar el texto del Código Penal para su adecuación a los delitos previstos en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y demás instrumentos internacionales. Esta Comisión tiene el encargo de elaborar el Anteproyecto de Ley de Reforma del Código Penal.(108) A lo descrito líneas arriba sobre las limitaciones del proceso previsto en el Código de Procedimientos Penales, que no contribuyen a la celeridad de los procesos, cabe agregar que eso se explica en parte “por la preponderancia de las actuaciones escritas, la duplicidad de las diligencias en las fases del proceso, los límites al papel que le corresponde al Ministerio Público respecto a la investigación del delito y su discrecionalidad para evaluar el delito (…)”.(109) Esta problemática ha sido descrita con más detalle en el informe de la Comisión Especial de Alto Nivel para el Fortalecimiento de la Jurisdicción Penal Especial del 2004, según el cual las “limitaciones del Estado se derivan de la ausencia de normas de carácter penal, procesal, penitenciario y administrativo, que permitan una rápida imposición de sanciones ejemplares. A fines del año 2000 nuestro sistema jurídico prácticamente carecía de reglas especiales aplicables a casos de criminalidad organizada estatal”.(110)
(107) Entrevista a Óscar Ugarteche. El reconocido economista formó parte del equipo de investigación sobre delitos económicos y financieros durante los diez años del gobierno de Fujimori. Delitos económicos made in Perú. Revista Idéele Nº 148, agosto 2002. (108) De

Belaúnde, Javier: La Reforma del Sistema de Justicia, cit., p. 49. Pública Ad Hoc Anticorrupción: Memoria y Balance (2000-2005). General de la Actuación de la Procuraduría Ad Hoc, p. 9.

(109) Procuraduría (110) Marco

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A causa de estas dificultades fue necesario un paquete de normas sin las cuales habría resultado difícil, si no imposible, la investigación, acopio de pruebas y procesamiento de los implicados en caso de corrupción. Esta tarea fue acometida sobre todo durante el Gobierno Transitorio del presidente Paniagua y el gobierno de Alejandro Toledo donde se aprobó “un paquete de medidas anticorrupción. Así, desde fines del 2000, el Estado adoptó una serie de acciones de contenido básicamente penal, que le permitió un manejo centralizado y más eficiente de las investigaciones”;(111) aunque como veremos luego, el apoyo durante el gobierno de transición fue más constante y decisivo que en los sucesivos gobiernos. Debe resaltarse en este punto, referido a las reformas normativas, el rol proactivo de la Procuraduría, cuyo equipo de trabajo fue el que preparó los distintos proyectos de ley que luego fueron aprobados por el Congreso tras el debate correspondiente.(112) A continuación, resumimos algunas de estas normas relevantes en la lucha contra la corrupción. – Ley que establece beneficios por colaboración eficaz en el ámbito de la criminalidad organizada, Ley Nº 27378 (promulgada el 20 de diciembre del 2000). De acuerdo a su artículo 3, la información que proporcione el colaborador debe permitir evitar la continuidad o consumación del delito, conocer las circunstancias en las que se planificó y ejecutó el delito, identificar a los autores y partícipes; así como averiguar el paradero o destino de los bienes, efectos y ganancias del delito; y entregar a las autoridades los instrumentos, efectos, ganancias o bienes delictivos. Los beneficios que podrán concederse por colaboración eficaz son exención de la pena, la disminución de la pena hasta un medio por debajo del mínimo legal, la suspensión de la ejecución de la pena, reserva del fallo condenatorio, conversión de la pena privativa de libertad de hasta cuatro años, o liberación condicional. Esta Ley de colaboración eficaz fue de suma importancia en el desbaratamiento de la organización delictiva.(113)
(111) Balance

del subsistema anticorrupción a seis años de su creación, cit., p. 7.

Ad-Hoc. Revista Ideele N°143, diciembre del 2001.
(113) Balance

(112) Ugaz Sánchez-Moreno, José: Un año de lucha anticorrupción: Balance de la Procuraduría

del subsistema anticorrupción a seis años de su creación, cit., p.22.

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Ley de procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares, Ley Nº 27379 (promulgada el 20 de diciembre del 2000). Esta norma permitía a los Fiscales solicitar justificadamente las medidas que se requería, para el éxito de la investigación preliminar. La ley previó las siguientes medidas: detención preliminar, impedimento de salida del país o de la localidad donde domicilia el investigado, incautación e interceptación de documentos privados, embargos, levantamiento del secreto bancario y la reserva tributaria, exhibición y remisión de información en poder de instituciones públicas o privadas, allanamiento de inmuebles, inmovilización de bienes muebles y clausura temporal de locales.

– Ley Nº 27399 (promulgada el 12 de enero del 2001) que regula la posibilidad de imponer medidas cautelares personales a los funcionarios con derecho a antejuicio constitucional. Los resultados beneficiosos de este primer paquete de normas fueron resaltados en su momento por el propio procurador José Ugaz: “Como hemos venido documentando a lo largo de los informes mensuales, gracias a los procedimientos de negociaciones derivadas de las solicitudes de acogimiento a los beneficios propuestos por la Ley 27388, ha sido posible conocer un conjunto de acciones delictivas de singular importancia que permanecían ocultas, identificar a los principales responsables de estos hechos, determinar la dinámica y estructura de la organización criminal investigada, acopiar pruebas que documentan suficientemente la existencia de los delitos, detectar sumas de dinero y otros bienes producto del delito y proceder a su repatriación o incautación”.(114) Ya en el camino y conforme fueron avanzando los procesos se encontraron otros obstáculos, lo que ameritó la aprobación de normas(115) con la finalidad,
(114) Ugaz Sánchez-Moreno, (115)

José: Un año de lucha anticorrupción, cit.

Otra de las dificultades que hizo necesaria la expedición de una norma fue aquella referida a la dificultad en el cobro de las reparaciones civiles. Es por ello que se expidió la Resolución Suprema Nº 110-2005-JUS que autorizó a los defensores del Estado a interponer las acciones de naturaleza civil que resulten necesarias para garantizar el cobro de la reparación fijada en la sentencia. Según un informe de la Procuraduría Ad Hoc “a marzo del 2005 (…) Cerca de 100 encausados han sido sentenciados y, de estos, más de la mitad ha sido encontrado culpable de los delitos que se le imputaban (…) sólo se ha pagado 12 millones y medio, aproximadamente, de los cerca de

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sobre todo, de evitar problemas dilatorios (116) del proceso, buscando contrarrestar las maniobras de la defensa de los procesados y sus abogados. Así, por ejemplo, se emitieron las siguientes normas: a) Ley Nº 27652 (24-02-2002), la cual modificó las disposiciones del Código de Procedimientos Penales sobre los incidentes de recusación a los magistrados.(117) b) Ley Nº 27697 (12-04-2002), la cual otorgó facultades al fiscal para la intervención y control de comunicaciones y documentos privados.(118) c) Ley Nº 27994 (06-06-2003), la cual modificó el CPP con la finalidad de abreviar o agilizar el informe final del juez instructor.(119) d) Ley Nº 28177 (10-12-2003) de celeridad y eficacia procesal, con el objeto de reducir la carga procesal buscando neutralizar las maniobras dilatorias. En el Balance del Subsistema Anticorrupción se puntualiza que “en total, (…) se emitieron veintitrés normas penales con el fin de fortalecer los procesos contra una mafia gestada durante más de diez años. Las normas penales sustantivas fueron 7; las normas procesales (fuera de la aprobación del nuevo Código Procesal Penal), 13; y las leyes referidas al sistema de ejecución penal, 3”.(120) Aquí es oportuno mencionar otras iniciativas propuestas con la finalidad de mejorar y fortalecer la lucha contra la corrupción. Nos estamos refiriendo a la propuesta de “Ley anticorrupción y contra el crimen organizado”, presentada el año 2005 por el Ministerio Público, en la que se propone incrementar las penas en los delitos de corrupción de funcionarios y que se asocien para desfalcar al Estado; mientras la otra propuesta apunta a modificar el artículo 41 de la Constitución para que los delitos de corrupción de funcionarios no prescriban.(121)
51 millones de soles que ordenó pagar el subsistema anticorrupción por reparación civil. Es decir, menos de la cuarta parte”. Cfr. La reparación civil, un problema del sistema anticorrupción y de la justicia peruana, Boletín de Justicia Viva, 18 de agosto del 2005.
(116) Procuraduría (117) Ibídem. (118) Ibídem. (119) Ibídem. (120) Balance (121) De

Pública Ad Hoc Anticorrupción: Memoria y Balance (2000-2005).

del subsistema anticorrupción a seis años de su creación, cit., pp. 23-24.

Belaúnde, Javier, cit., p. 114.

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La lucha contra la corrupción en el Perú: El proceso, la experiencia y las lecciones

IV. Casos emblemáticos de la lucha contra la anticorrupción en el Perú
La lucha contra la corrupción no podría valorarse si no se conoce, por lo menos, una muestra de los casos más significativos; algunos de los cuales pasaron casi desapercibidos para la opinión pública. En consecuencia, corresponde presentar algunos de los casos más representativos de corrupción y violación de derechos humanos.

1. Corrupción política
El objetivo fundamental de Fujimori y Montesinos era conservar el poder; así mantendrían el estado de cosas que los favorecía y garantizaban su impunidad. Para concretar este objetivo debían controlar el Congreso y los partidos políticos o, por lo menos, tener aliados en estas esferas; no importándoles si para ello debían entregar permanentes favores o recurrir al chantaje. Esto explica el reclutamiento de congresistas de otros partidos, siendo el caso más emblemático, pero no el único, el del soborno del congresista Alberto Kouri. Otro importante caso es el de la entrega de dinero a Agustín Mantilla, ex ministro del Interior y hombre de gran influencia en el Partido Aprista. La justicia anticorrupción conoció de muchos otros casos. Aquí reseñamos sólo el referido al caso Kouri-Montesinos: A poco de celebrarse las elecciones del año 2000, Alberto Kouri Bumachar, electo congresista por el partido Perú Posible, se reunió en la famosa salita del Servicio de Inteligencia Nacional con el asesor presidencial Vladimiro Montesinos con la intención de negociar su pase a las filas del partido fujimorista. Se dice que una imagen vale más que mil palabras y, en este caso, tenemos la contundencia de las imágenes y las palabras: Montesinos: Ya tenemos la mayoría, pero yo no quiero tener esa mayoría simple de 70, 75. Kouri: Allí hay una objeción ¿Puede ser setiembre? ¿O tiene que ser necesariamente agosto?

Montesinos: Tiene que ser agosto (...) Porque tenemos que votar en una elección del presidente del Congreso. El presidente, una mesa directiva.

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(…) Montesinos: ¿Cuánto quiere usted? Acá hay diez. Usted, dígame. Kouri: Yo veo la posibilidad de quince, veinte. Montesinos: Bueno. Kouri: Quince. Montesinos: Diez y cinco, quince.(122) Con esta prueba fehaciente vendrían a confirmarse las reiteradas denuncias de transfuguismo y corrupción política, pues solo en el año 2000 casi una veintena de congresistas, sospechosamente, se pasaron al oficialismo.(123) Se ha especulado mucho sobre cómo se obtuvo este video. Lo concreto es que el 14 de setiembre del 2000 fue presentado en conferencia de prensa por los integrantes del Frente Independiente Moralizador. Tal como se resume en el diálogo transcrito, en la cinta de video se observa a Montesinos entregando 15 mil dólares a Alberto Kouri Bumachar como parte de la “operación de reclutamiento de congresistas tránsfugas”, que el régimen fujimorista había montado, con el propósito de lograr mayoría en el Congreso.(124) Tras el proceso judicial, Alberto Kouri fue sentenciado por los delitos de enriquecimiento ilícito y cohecho pasivo propio en agravio del Estado y se le impuso una pena de seis años de prisión y el pago de S/. 500.000 por concepto de reparación civil.(125)
Extracto transcrito en el artículo titulado: El video que destapó la corrupción. Diario La República, lunes 7 de noviembre de 2005.
(123) Cfr. Diario La República, 28 de abril de 2011: En siete años el Congreso fujimorista avaló excesos y actos de corrupción. Según el diario, “el año 2000, 18 congresistas electos por otras agrupaciones fueron adheridos al oficialismo fujimorista, a cambio de dinero. En el SIN firmaron papeles de sujeción o, en otros casos, fueron sometidos a presión y chantaje. A Jorge Pollack Merel, electo por Solidaridad, se le entregó 490 mil dólares y prebendas para su emisora radial. Recibieron prebendas José Luna Gálvez, Eduardo Farah, Luis Cáceres Velásquez y su hijo Róger. El caso más sonado fue el de Luis Alberto Kouri, quien recibió de Montesinos 15 mil dólares. El video de esta acción inició la caída del gobierno fujimorista. En lista también figuran José Luis Elías, hoy electo en Fuerza 2011 por Ica, Waldo Ríos (FIM), Ruby Rodríguez (Apra), Gregorio Ticona, Milagros Huamán y Antonio Palomo (Perú Posible)”. (124) Base de Datos lanzada por el Programa de Democracia y Derechos Humanos del Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. http://www.transparenciacdh.uchile.cl/corrupcion/pdf/Casos_Peru.pdf. (125) Ibídem. (122)

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Las consecuencias de la difusión del video fueron catastróficas para el régimen. En menos de una semana, después de su difusión, Fujimori convocó a nuevas elecciones presidenciales anunciando que él no sería candidato. Luego huiría a la tierra de sus ancestros, el Japón.

2. Corrupción judicial
Se ha afirmado que, en un primer momento, el interés del régimen fujimorista al controlar el sistema de justicia era asegurarse impunidad, sin embargo, también fue utilizado como un instrumento de acoso y persecución. Son emblemáticos de este amplio grupo de casos de corrupción de magistrados el caso de la ex fiscal de la Nación, Blanca Nélida Colán, y el juez supremo, Alejandro Rodríguez Medrano. El régimen de Fujimori y Montesinos utilizó a Blanca Nélida Colán, como una de las principales piezas de control del sistema de justicia. Casi durante toda la dictadura ella se mantuvo como Fiscal de la Nación y luego como titular de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público protegiendo y encubriendo desde su posición de poder los delitos cometidos por el régimen fujimorista. Así se sabe que cuando el programa televisivo Contrapunto reveló que Montesinos, de acuerdo a documentos de la SUNAT, percibía al año más de 750 mil dólares, “la reacción inmediata fue pretender descalificar la denuncia aduciendo que la información fue obtenida ilegalmente. Y la inefable Blanca Nélida Colán, (…) prácticamente lo sacramentó en un programa periodístico dominical”.(126) Por otro lado, la ex fiscal de la Nación, tampoco pudo explicar cómo es que logró adquirir una mansión con piscina incluida avaluada en 750 mil dólares cuando, de acuerdo a sus ingresos mensuales, no podía cubrir dicha suma. Por estas y otras irregularidades, la ex fiscal de la Nación, Blanca Nélida Colán, fue sentenciada a 10 años de pena privativa de la libertad que se le impuso por los delitos de enriquecimiento ilícito, omisión de denuncia y encubrimiento personal.(127)

(126) Cfr. (127)

El Fiscal no se casa con nadie, Revista Caretas Nº 1601, 13 de enero de 2000.

Blanca Nélida Colán pidió perdón al abandonar penal de Chorrillos. El Comercio, miércoles, 8 de enero de 2008.

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El mecanismo de control reseñado también se reprodujo en el Poder Judicial. Según informaron los medios y se descubrió durante las investigaciones, uno de los principales operadores del régimen en el Poder Judicial fue el juez supremo Alejandro Rodríguez Medrano, quien se encargó de coordinar la remoción y permanencia de los magistrados de acuerdo a los intereses del régimen. En una de las tantas acusaciones que fueron judicializadas, el ex presidente de la Corte Superior de Lima, Rodríguez Medrano, fue procesado por haber coaccionado a la jueza Rosario Encinas para que emitiera una sentencia favorable a los hermanos Samuel y Mendel Winter en un juicio contra la esposa de Baruch Ivcher. En igual sentido se supo que presionó a la jueza Sonia Medina Calvo solicitándole fallar a favor del director de la revista “Gente”, Enrique Escardó, quien había interpuesto una querella contra el periodista Hugo Guerra Arteaga; y, ante la negativa de la valiente jueza, acabó removiéndola del cargo.(128) Por estos hechos, el 26 de febrero del 2003, Alejandro Rodríguez Medrano fue condenado a 8 años de privación de la libertad y al pago de una reparación civil de 500 mil soles, por la comisión de los delitos de corrupción activa de funcionarios y tráfico de influencias. De acuerdo a la sentencia impuesta por la Sala Penal Especial de la Corte Suprema, Rodríguez Medrano, pese a su condición de vocal supremo provisional, era “quien decidía las designaciones y cambios de los jueces en el Poder judicial”.(129) En otro proceso, en octubre del 2007, la Sala Penal Especial sentenció al otrora todopoderoso operador judicial a cuatro años de prisión suspendida por la comisión de los delitos de asociación ilícita y corrupción de funcionarios.(130)

3. Corrupción militar
Una parte importante de los recursos económicos para las actividades de sostenimiento del régimen, por ejemplo, la compra de congresistas y medios de comunicación, así como para provecho propio, provino del presupuesto de las
(128) Rodríguez

Medrano salió libre tras cumplir condena. Diario El Comercio, 17 de julio

de 2008. Caso Rodríguez Medrano. Buscando nuevamente la impunidad. Boletín electrónico de Justicia Viva, lima, 10 de agosto del 2006.
(130) Rodríguez (129)

Medrano salió libre, cit., Diario El Comercio, 17 de julio de 2008.

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Fuerzas Armadas. Para esto se sustrajeron y se desviaron fondos del Ministerio del Interior, del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y del Ministerio de Defensa al Servicio de Inteligencia Nacional, contando con la participación y complicidad de mandos militares y policiales. Sin embargo, como han revelado las investigaciones, ingentes recursos provinieron igualmente de las millonarias licitaciones para la compra de material bélico. Se sabe ahora que entre 1990 y el 2000 se gastaron alrededor de 4 mil millones de dólares en compras militares que no fueron debidamente fiscalizadas ni supervisadas.(131) El conflicto con el Ecuador fue una de las justificaciones para las grandes adquisiciones de armas durante el régimen fujimorista. El historiador Antonio Zapata apunta que debido a que las tensiones aumentaban entre el Perú y el vecino país, entre 1995 y 1998 se dio un “proceso monumental de adquisiciones de material de guerra, hasta constituir las mayores compras relativas de la historia nacional”, habiéndose invertido US$ 1 885 millones de dólares. Agrega que los gastos fueron inconvenientes, porque se adquirió material militar chatarra. En realidad, el soterrado interés del gobierno y de los altos mandos militares era beneficiarse de las millonarias coimas, como lo demostrarían las millonarias cuentas del ex general Hermoza Ríos.(132) Por estas adquisiciones irregulares, el lunes 16 de mayo del año 2005 la Tercera Sala Anticorrupción de la Corte Superior de Lima, sentenció al ex presidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y ex Comandante General del Ejército, Nicolás de Bari Hermoza Ríos, condenándolo a ocho años de pena privativa de la libertad y al pago de cinco millones de soles por concepto de reparación civil a favor del Estado. El ex general fue sentenciado por la comisión de los delitos de peculado, asociación ilícita para delinquir y enriquecimiento ilícito, al habérsele encontrado responsable de licitaciones irregulares para la compra de armamento con lo que llegó a amasar una fortuna de 22 millones de dólares.(133)
(131) grupo de trabajo contra la corrupción (GTCC): Informe Anual sobre la Lucha contra la Corrupción en el Perú, 2010. p.126. Investigación realizada por Ángel Paéz, a solicitud del GTCC. Ver informe completo en: http://www.corrupcionenlamira.org/portal/?p=107.

ZAPATA, Antonio: La corrupción en el Perú de los noventa. Revista Ideele N° 152, febrero del 2003.
(133) Hermoza Ríos recibe su primera condena. Boletín de Justicia Viva, Lima 19 de mayo del 2005.

(132)

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4. Corrupción empresarial y de propietarios de medios de comunicación
La relación de la dictadura con parte del sector empresarial estuvo marcada por la lógica mercantilista. En muchos casos se fue incluso más lejos, traspasando la relación de favores recíprocos o lobbys para incurrir en verdaderos actos delictivos. Este es el caso, por ejemplo, de Crousillat. En un vladivideo difundido en marzo de 2001, aparece José Enrique Crousillat recibiendo de manos de Montesinos miles de soles en varios fajos de billetes. Como informó el Diario La República, en los hechos, el pago sería por la venta de la línea editorial del canal 4, lo que se pretendió disfrazar mediante un “Contrato de Locación”, en cuya cuarta cláusula se da “a los ‘Contratantes’ (Fujimori-Montesinos) el control absoluto del medio y sus periodistas para el fin supremo de la reelección”. Inicialmente se creyó que el monto total pagado ascendía a unos 10 millones de dólares; sin embargo, una rigurosa investigación vendría a demostrar que el monto fue de 22 millones 666 mil dólares, puesto que los pagos habrían empezado el año 2008 y no en octubre de 2009 como se creía.(134) Al conocerse el video, Crousillat y su hijo José Francisco, que se desempeñaba como directivo del canal, huyeron del Perú refugiándose en Argentina, de donde fueron extraditados en el año 2006 para luego ser sentenciados por la Segunda Sala Penal Anticorrupción, la cual los condenó a ocho años de prisión y al pago de una reparación civil de 80 millones de soles.(135) La sentencia luego fue confirmada por la Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema de Justicia condenando a José Enrique Crousillat por delito de peculado por apropiación, y contra José Francisco Crousillat por corrupción activa de funcionarios, peculado y asociación ilícita para delinquir.(136) En el año 2010, José Enrique Crousillat fue indultado, por supuestas razones humanitarias, por el presidente Alan García, y al revocar luego la gracia concedida, el empresario de televisión pasó a la clandestinidad, siendo nuevamente capturado e ingresado a la cárcel para cumplir la pena impuesta.

(134) Venta de línea editorial de Canal 4TV en tiempos de Crousillat-Montesinos. Diario La República, 3 de mayo de 2011. (135) Base

de Datos lanzada por el Programa de Democracia y Derechos Humanos, cit.

electrónico del Poder Judicial de Estado Peruano. http://historico.pj.gob.pe/noticias/noticias.asp?codigo=3770&opcion=detalle.

(136) Portal

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5. Los casos de corrupción de Fujimori
El ex presidente Alberto Fujimori Fujimori también fue declarado culpable de la comisión de delitos de corrupción. Si bien las penas más enérgicas le fueron impuestas por los delitos de lesa humanidad (Barrios Altos, La Cantuta y los secuestros de Gustavo Gorriti y Samuel Dyer), por los que fue condenado a 25 años de prisión, no son menos importantes los actos de corrupción en los que incurrió. Ante la firmeza y contundencia de las pruebas en su contra por los casos de corrupción, el ex presidente terminó aceptando los cargos y se allanó en todos estos procesos: a) El ex presidente fue sentenciado a seis años de pena privativa de la libertad por los casos de compra de congresistas tránsfugas, así como por la compra de Cable Canal de Noticias (CCN), e igualmente por interceptación telefónica.(137) b) A igual pena, seis años de prisión, fue sentenciado por el allanamiento ilegal de la casa de Trinidad Becerra, esposa de Vladimiro Montesinos.(138) Como se recuerda el allanamiento se produjo después de la difusión del video Kouri-Montesinos, cuando después de la fuga de su asesor de confianza, Fujimori se habría entregado a la tarea de obtener antes que nadie los videos o cualquier prueba que pudiera comprometerlo en actos de corrupción. c) Otro hecho, directamente relacionado con este último caso, fue el pago realizado a Montesinos como Compensación por Tiempo de Servicios (CTS). De acuerdo a las investigaciones, tras la difusión del video KouriMontesinos, y en el proceso de negociación con su ex asesor para que deje el poder y seguramente abandone el país, el ex presidente Fujimori le habría ofrecido una jugosa retribución económica. Es así que, contando con el apoyo de los ministros de Economía, Carlos Boloña, y de Defensa, Carlos Bergamino, procedió a retirar unos 52 millones de nuevos soles del Banco de la Nación, aduciendo que necesitaba reforzar la frontera con Colombia por la amenaza de las FARC. Cuando lo cierto es que dicho dinero fue utilizado para el pago de 15 millones de dólares como Compensación por

(137) Diario

El Comercio, 14 de setiembre del 2010.

(138) Ibídem.

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Tiempo de Servicio (CTS) de Vladimiro Montesinos.(139) Sin embargo, algunos integrantes de su gabinete ministerial, presidido entonces por Federico Salas, le hicieron notar que dicho pago carecía de sustento legal, por lo que Fujimori se fue a “su cuarto en Palacio de gobierno y extrajo unas bolsas llenas de dólares donde repuso el dinero (…) Al reponer el dinero, Fujimori entregó billetes con distinta numeración a la que se había entregado a Montesinos, y que motivó el inicio del proceso contra el gobernante”.(140) En opinión del ex ministro del Interior, Fernando Rospigliosi, “el dinero que Fujimori le entregó a Montesinos no fue una liquidación por los servicios laborales prestados sino un soborno con el fin de que no hablara en su contra, ni presentara ninguna prueba que lo incrimine”.(141) Finalmente, el 20 de julio del 2009 Fujimori fue sentenciado a siete años de pena privativa de la libertad por los delitos contra la administración pública, peculado (hurto de bienes públicos) doloso por apropiación, y contra la fe pública por falsedad ideológica en agravio del Estado, y al pago de 1.250 millones de dólares por concepto de reparación civil, dicha suma debía ser pagada en forma solidaria con los ex ministros Carlos Boloña, Federico Salas y Carlos Bergamino.(142)

6. Violación de derechos humanos
El ex presidente Fujimori justificó el quiebre del orden constitucional, entre otras razones, porque existía la necesidad de luchar eficazmente contra el terrorismo. Sin embargo, como ha señalado la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), se ha “constatado que, a partir de 1992, la nueva estrategia contrasubversiva puso énfasis en la eliminación selectiva de las organizaciones político-administrativas (OPA) de los grupos subversivos. Vinculado a Vladimiro Montesinos actuó un escuadrón de la muerte denominado «Colina», responsable de asesinatos, desapariciones forzadas, y masacres con

(139) Base de Datos lanzada por el Programa de Democracia y Derechos Humanos, cit., http://www.transparenciacdh.uchile.cl/corrupcion/pdf/Casos_Peru.pdf. (140) Terra Magazine. Informe de Paola Ugaz, 21 de julio del 2009. http://www.ar.terra.com/terramagazine/interna/0,,EI8867-OI3885532,00.html. (141) Ibídem. (142) Base

de Datos lanzada por el Programa de Democracia y Derechos Humanos, cit.

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crueldad y ensañamiento. La CVR posee indicios razonables para afirmar que el presidente Alberto Fujimori, su asesor Vladimiro Montesinos y altos funcionarios del SIN tienen responsabilidad penal por los asesinatos, desapariciones forzadas y masacres perpetradas por el escuadrón de la muerte denominado «Colina».”(143) El 8 de enero de 1991, el entonces senador Raúl Ferrero, presidente de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos ya señalaba: “sólo en los primeros 5 meses del gobierno habían desaparecido alrededor de 200 personas en el departamento de Huancavelica. Finalmente, durante 1990 y 1991, varias decenas de estudiantes de la Universidad Nacional del Centro (Huancayo) fueron desapareciendo progresivamente. Sin embargo, en ninguno de los casos se ahondó en investigaciones ni en asunción de responsabilidades”.(144) En el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) se dan detalles escalofriantes de cómo actuaron los criminales en el caso Barrios Altos. El hecho ocurrió en el Jirón Huanta No. 840, en Barrios Altos, zona ubicada en el centro de la ciudad de Lima. En esta quinta, el 3 de noviembre de 1991, efectivos paramilitares asesinaron a balazos a 15 personas, entre ellos un niño de 8 años. Las víctimas sobrevivientes de la matanza de Barrios Altos declararon: “aproximadamente a las 10:30 de la noche, entre 6 y 10 individuos armados con pistolas ametralladoras y con los rostros cubiertos con pasamontañas irrumpieron en el patio del inmueble donde realizaban la reunión y amenazaron con sus armas a alrededor de 20 concurrentes. Narran que a golpes, insultos y entre forcejeos, obligaron a todos a tenderse boca abajo, e inmediatamente y sin discriminar, dispararon ráfagas hacia las cabezas y las espaldas. Los mismos sobrevivientes y las posteriores pericias balísticas y forenses confirmaron que los autores remataron a los moribundos con un fatal tiro de gracia”.(145)

(143) Cfr. Conclusión número 100 de conclusiones generales del Informe Final de la CVR. http://www.cverdad.org.pe/ifinal/conclusiones.php. (144) Cfr. Informe Final de la CVR. Tomo III, Capítulo 2: Los actores políticos e institucionales. La década del noventa y los dos gobiernos de Alberto Fujimori, p. 73.

Final de la CVR, pp. 475-476. http://www.cverdad.org.pe/ifinal/pdf/TOMO%20VII/Casos%20Ilustrativos-UIE/2.45.%20 BARRIOS%20ALTOS.pdf.

(145) Informe

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Otro crimen emblemático de la dictadura es el caso La Cantuta. Tres meses después del autogolpe de Fujimori, el 18 de julio de 1992, integrantes del grupo Colina ingresaron a la Universidad Enrique Guzmán y Valle, conocida como La Cantuta, y secuestraron a nueve estudiantes y un profesor de la referida universidad. Las investigaciones determinaron que los diez secuestrados fueron llevados hasta la altura del kilómetro 1,5 de la autopista Ramiro Prialé, donde los torturaron salvajemente y luego los asesinaron y enterraron en fosas que antes de la ejecución los habían obligado a cavar. Buscando borrar todo rastro, días después de la ejecución, los restos de las víctimas fueron desenterrados y llevados al distrito de Cieneguilla, lugar donde incineraron los cadáveres. Un año después, el 8 de julio de 1993, gracias a informaciones que les fueron filtradas y tras una escrupulosa investigación, la revista “Sí” reveló el lugar donde fueron enterradas las víctimas.(146) Meses antes del hallazgo, el 1 de abril de 1993, el congresista Henry Pease García, manteniendo en reserva su fuente de información denunció que las víctimas de la Cantuta habían sido ejecutados por un Equipo de Operación Especial de la Dirección de Inteligencia del Ejército (DINTE), contando para ello con la aprobación de mandos superiores del Ejército. Al mes siguiente, el 6 de mayo de 1993, la denuncia del congresista Pease fue corroborada por el General EP (r) Rodolfo Robles Espinoza, quien mediante una carta pública acusó a los altos mandos del Ejército de mantener a un comando operativo, el mismo que también habría cometido la matanza de Barrios Altos.(147) Al iniciarse las investigaciones de estos hechos ante la justicia común, los militares plantearon una contienda de competencia ante la Sala Penal de la Corte Suprema con la finalidad de que los hechos sean investigados por la justicia militar. La votación de la Corte Suprema quedó tres a dos, a favor del fuero militar, sin alcanzar los votos suficientes para decidir el caso, pues se requerían cuatro votos válidos. En este marco, el 10 de febrero de 1994 el gobierno promulgó la llamada “Ley Cantuta”, según la cual las contiendas de competencia se entienden resueltas con mayoría simple, es decir, según la nueva ley, bastaban tres votos para decidir, con lo que el caso pasó al fuero militar. La justicia militar condenó a ocho integrantes del Ejército, aplicando
(146) Las matanzas de Barrios Altos y La Cantuta. Diario El Comercio, 12 de diciembre del 2007. (147) Informe

Final de la CVR, pp. 483-484.

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penas que fluctuaban entre uno y 20 años de prisión. No obstante, once meses después, el 13 de junio de 1995, el Congreso de la República aprobó una Ley de Amnistía que liberaba de responsabilidad penal a todos los autores de los crímenes descritos,(148) asegurándoles impunidad. Solo con la caída de Fujimori y el retorno a la democracia, la justicia pudo nuevamente conocer de este caso y procesar a los autores de los crímenes de Barrios Altos y La Cantuta. En el proceso judicial seguido contra el ex presidente Fujimori, a los casos Barrios Altos y la Cantuta se acumularon también los de secuestro agravado contra el periodista Gustavo Gorriti y el empresario Samuel Dyer. El juicio contra el ex mandatario iniciado el 10 de diciembre de 2007 culminó el 7 de abril del 2009 con la sentencia de 25 años de pena privativa de la libertad contra Fujimori como autor mediato de los delitos de homicidio calificado de los estudiantes de La Cantuta y las víctimas de Barrios Altos, y secuestro agravado de los ciudadanos Dyer y Gorriti. La Sala Penal Especial de la Corte Suprema de Justicia fue presidida por el juez César San Martín Castro e integrada por los vocales supremos Víctor Prado Saldarriaga y Hugo Príncipe Trujillo.(149)

V. Fin del subsistema anticorrupción
José Ugaz, cuenta que, a la semana de asumir el cargo de Procurador Ad Hoc, el entonces presidente Fujimori, quien precisamente lo había designado para investigar a Montesinos, ya había solicitado su renuncia porque el flamante defensor de los intereses del Estado venía declarando que investigaría la corrupción “caiga quien caiga”,(150) lo que a todas luces no era del agrado del entonces presidente. Esta situación que, en otras circunstancias, no pasaría

Cronología: El caso de las matanzas de Barrios Altos y La Cantuta. Diario El Comercio, 12 de diciembre del 2007.
(149) Condenan a Fujimori a 25 años de prisión por delitos de lesa humanidad. Diario El Comercio, 7 de abril del 2009. (150) “Como ha sido de público conocimiento por declaraciones del exministro de Justicia, doctor Alberto Bustamante Belaúnde, a la semana de haber designado al Procurador Ad–Hoc, Fujimori convocó al ministro a su despacho para exigirle la renuncia del Procurador por considerar que no obedecía sus instrucciones y reiteraba en sus declaraciones que las investigaciones avanzarían ‘caiga quien caiga’, lo que Fujimori consideraba una insinuación que lo comprometía”. Un año de lucha anticorrupción: Balance de la Procuraduría Ad-Hoc. José Ugaz Sánchez-Moreno. Revista Idéele Nº 143, diciembre del 2001.

(148)

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de ser una simple anécdota, demuestra que, desde su creación, el sistema anticorrupción ha sido víctima de múltiples y continuos ataques. En efecto, siempre estuvo presente la intención de socavar al gobierno de transición(151) y dinamitar la lucha contra la corrupción emprendida en el país. Era previsible este tipo de ataques por parte de los integrantes del régimen fujimorista. Sin embargo, los ataques no sólo provinieron de esta línea, sino también de otros sectores políticos ubicados en el Poder Ejecutivo, el Congreso y algunos medios de comunicación. Se demandó incluso la creación de una “Comisión Especial investigadora de los excesos de la justicia anticorrupción”, a nivel del Congreso de la República, y se pidió que “juzguemos a los jueces totalitarios”.(152) Acaso porque inicialmente asumieron el protagonismo en la lucha contra la corrupción, los ataques más encarnizados se dirigieron contra los integrantes de la Procuraduría Ad Hoc para luego extenderse a los otros órganos que conformaban el sistema anticorrupción, especialmente a los integrantes de los juzgados y salas, así como a los fiscales anticorrupción. Como los medios dieron cuenta, se montó una campaña con acusaciones infundadas contra el ex procurador José Ugaz, provenientes de un sector de la prensa. Lo mismo ocurrió con el procurador Luis Vargas Valdivia, quien sucedió a José Ugaz en el cargo, cuando se dispuso a investigar no sólo la corrupción de la década de la dictadura, sino también los presuntos actos de corrupción de integrantes del gobierno del ex presidente Alejandro Toledo.(153) Según un balance del subsistema anticorrupción, durante el gobierno del presidente Alan García no cesaron las críticas al sistema anticorrupción, pues “a la sombra del APRA se ha activado un fuego cruzado al subsistema, así como a correctos magistrados anticorrupción, a quienes desde las tribunas parlamentaria y políticas se tilda de inconstitucionales y a quienes se les imputan supuestos «excesos», «tropelías», «persecución política» y la instrumentalización de la justicia con propósitos arbitrarios”.(154)
(151) Cfr.

Informe de Medio Año de 2001. Sociedad Interamericana de Prensa. http://www.sipiapa.org/espanol/pulications/mid3-peru.cfm.
(152) Balance del subsistema anticorrupción a seis años de su creación. Cit., pp. 8 y ss. En dicho trabajo puede encontrarse información pormenorizada de los ataques al sistema anticorrupción. (153) Revista

Ideele Nº 167, diciembre del 2004, p. 22. del subsistema anticorrupción a seis años de su creación. Cit., pp. 8-9.

(154) Balance

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Se ha reconocido unánimemente que, desde su creación, la Procuraduría Ad Hoc asumió un rol protagónico en la lucha contra la corrupción. Ello obedece a una serie de factores, como la coyuntura en la que fue creada, la solvencia profesional y moral de sus integrantes, y el profundo compromiso con que asumieron sus funciones. Lo que fue impulsado en cierta medida por el decidido respaldo del gobierno transitorio del presidente Valentín Paniagua, de los medios de comunicación y de la sociedad en general. Este respaldo no se habría mantenido sin los logros obtenidos al poco tiempo de su creación. Como han reconocido los estudios sobre la justicia anticorrupción, la labor de la Procuraduría fue bastante “proactiva al inicio, determinando la estrategia a seguir, logrando importantes avances en la captura de personajes, identificando cuentas en el extranjero, develando la realidad de la magnitud de los delitos de corrupción y violación de derechos humanos, identificando a sus responsables. Estructuró la estrategia a seguir, la misma que se ha mantenido en los grandes casos iniciados”.(155) Teniendo en cuenta lo acontecido, se comprende que una de las recomendaciones de la CERIAJUS haya sido precisamente la permanencia del sistema anticorrupción. De esta manera los juzgados, fiscalías y procuraduría anticorrupción se harían cargo de la investigación y procesamiento de la corrupción ocurrida tanto durante la dictadura fujimontesinista como en los gobiernos siguientes.(156) En la lucha contra la corrupción, el respaldo político del gobierno es imprescindible. Este respaldo, más allá de la promesa o del discurso, debe traducirse indefectiblemente en acciones concretas. Durante el gobierno del presidente Paniagua, el sistema anticorrupción recibió un decidido apoyo, que se puso de manifiesto en primer término cuando, como se anotó antes, al hacerse cargo del gobierno dispuso la ratificación de los procuradores anticorrupción. Otra señal importante de decidido compromiso con la lucha contra la corrupción fue la entrega que hizo Paniagua al electo presidente Alejandro Toledo del Informe del grupo Iniciativa Nacional Anticorrupción. Dicha entrega la realizó el 24 de junio del 2001, a los pocos días de dejar
(155) Marco

General de la Actuación de la Procuraduría Ad Hoc, p. 11.

Lilia: Corrupción y sistema de justicia. En: Informe anual sobre la lucha contra la corrupción en el Perú-2010. Grupo de Trabajo Contra la Corrupción (GTCC), p. 44.

(156) Ramírez,

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el cargo, con una invocación puntual: cumplir con la implementación de las recomendaciones del referido informe.(157) En esta línea, se esperaba que el presidente Toledo continuase con las acciones adoptadas en el Gobierno Transitorio y, a la vez, impulsase otras iniciativas con la finalidad de consolidar el proceso de lucha contra la corrupción emprendida en el país tras el derrumbe de la dictadura. En los primeros tramos de su gobierno esa fue efectivamente la orientación, pero con el devenir de los años el impulso inicial fue decayendo hasta la desidia, trayendo como consecuencia el decaimiento de la lucha contra la corrupción. ¿Por qué este paulatino desinterés? Es probable que el inicial respaldo al sistema anticorrupción se haya extinguido al ver amenazados a integrantes de su gobierno envueltos en actos que tenían visos de corrupción, encontrándose comprometidos desde familiares del presidente hasta funcionarios y gente de su confianza. Aquello habría “determinado el consiguiente cambio en la actitud del Gobierno, ahora hostil, hacia las tareas del subsistema anticorrupción (…)”.(158) La falta de respaldo político se dejaría sentir en el plano judicial. Ello fue advertido en su oportunidad y se señaló que “en el escenario propiamente judicial, el año 2004 registra un avance reducido y limitado. Desde luego, es comprensible la dificultad de trabajar contra poderosas fuerzas que buscan la impunidad de los corruptos, y en un contexto general adverso (falta de respaldo político, escasez de medios materiales, ausencia de apoyo profesional y técnico calificado, herramientas legales anticuadas, decisiones cuestionables de la Corte Suprema, etcétera)”.(159) Lo que vendría después, durante el gobierno del presidente Alan García, sería aun peor. La falta de apoyo se acentuó, llegándose incluso a otorgar amnistía por “razones humanitarias” al empresario de televisión Francisco Crousillat, a quien pudimos ver, gracias a los famosos vladivideos, recibiendo fajos de dólares de manos de Montesinos por la venta de la línea editorial del
“El nuevo gobierno debe elaborar una ley de responsabilidad de funcionarios públicos, con el propósito de establecer sanciones en caso de que cometan actos de corrupción, propuso ayer el presidente de la República, Valentín Paniagua. Al hacerle entrega del informe del grupo «Iniciativa Nacional Anticorrupción», Paniagua invocó a Toledo a ejecutar esa tarea, la cual, dijo, debe ser cuidadosamente elaborada por una comisión de alto nivel que se dedique a su preparación”. Paniagua, entrega informe de Iniciativa Nacional Anticorrupción a presidente electo Alejandro Toledo. Diario La República, 25 de julio de 2001.
(158) Revista (159) Ídem, (157)

Ideele Nº 167, diciembre del 2004, p. 22.

pp. 22 y ss.

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canal 4. Durante este tiempo se produjo también el desmantelamiento de la Procuraduría Ad Hoc, al reducir de un total de 54 profesionales a solo 13 abogados y un contador, con las consabidas consecuencias que genera una reducción de personal en la defensa judicial de los intereses del Estado frente a la corrupción.(160) Con razón se ha dicho que “si bien la reducción de la fuerza de este órgano se venía padeciendo desde la época del presidente Toledo, la estocada final la ha dado la administración aprista”.(161) Una iniciativa del gobierno aprista fue la creación de la Oficina Nacional Anticorrupción (ONA), sin embargo, desde su nacimiento, esta entidad careció de los recursos necesarios para un adecuado cumplimiento de sus funciones, no tuvo respaldo político y representó una importante superposición de funciones con la Contraloría General de la República, todo lo cual originó su ocaso. Con la llegada del gobierno del presidente Ollanta Humala Tasso, en julio del año 2011, asistíamos ya al fin del ciclo de la lucha contra la corrupción liderada por la Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción. Ya antes se había anunciado en el Poder Judicial (Resolución Administrativa Nº 177-2010-CEPJ) la creación de una Sala Penal Nacional Especial para casos de corrupción, todo lo cual parece llevar inexorablemente al fin del Subsistema Anticorrupción,(162) para dar lugar a un sistema más grande, de competencia nacional y con carácter permanente. Justamente en esta línea, durante la presentación de su gabinete al pleno del Congreso, el premier Salomón Lerner, dio a conocer un conjunto de medidas en materia de corrupción;(163) entre estas, la reestructuración y unificación de
(160) Ramírez, Lilia: Años sin lucha contra la corrupción: Balance del 2011. En: Balance de la Justicia y de los Derechos de los Pueblos Indígenas en el Perú del 2011. Instituto de Defensa Legal 2012, p. 28. Cfr. también: Ejecutivo anuncia creación de ente anticriminal. Diario La República, miércoles, 28 de septiembre de 2011. (161) Ramírez, (162) Ibídem. (163) Estos fueron los anuncios del ex premier Salomón Lerner durante la presentación de su Gabinete, el 25 de agosto del 2011: “(i) reestructuración y unificación de las Procuradurías Anticorrupción; (ii) imprescriptibilidad de la persecución penal para los delitos de corrupción cometidos por los altos funcionarios; (iii) inhabilitación perpetua para los que cometan actos de corrupción; (iv) los condenados por corrupción pagarán sus gastos de permanencia en cárcel, pues se incluirán en la reparación civil; (v) se creará una procuraduría general para casos de corrupción y criminalidad para altos funcionarios del Estado; (vi) fortalecimiento de la Contraloría; (vii) reorganización del organismo supervisor de las compras del Estado (OSCE); y, (viii) inicio de investigación de las denuncias realizadas en torno al Banco de Materiales”. Ramírez, Lilia. Años sin lucha contra la corrupción, cit., p. 33.

Lilia: Corrupción y sistema de justicia, cit., p. 45.

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las procuradurías anticorrupción y la creación de una Procuraduría General para casos de corrupción y criminalidad de altos funcionarios del Estado.(164) Sobre los avances en la creación de esta Procuraduría, el entonces ministro de Justicia, Francisco Eguiguren, señaló que “en los próximos días”(165) se darían detalles; sin embargo, al poco tiempo se dispuso la renovación del gabinete ministerial, desconociéndose hasta ahora el destino de este proyecto. En octubre del año 2011, el gobierno procedió a la unificación de las procuradurías anticorrupción (la Procuraduría Ad Hoc Anticorrupción y las Procuradurías Públicas Descentralizadas Anticorrupción), cerrando con este acto el ciclo de lucha contra la corrupción desde la Procuraduría Ad Hoc que marcó un hito en nuestra reciente historia nacional.

Capítulo Tercero Balance de la lucha contra la anticorrupción
Corresponde ahora hacer un balance de la experiencia peruana en la lucha contra la corrupción. Si bien es cierto que, judicialmente, esta lucha comenzó el año 2000 con el advenimiento del Gobierno de Transición del presidente Valentín Panigua, es de justicia afirmar que esta lucha comenzó mucho antes, en las oficinas de muchos políticos, en las redacciones de algunos medios de comunicación, en las universidades, en las calles, para luego, después de haber logrado el retorno a la democracia, llevar a los responsables ante los tribunales de justicia. Al realizar este balance presentamos, además de datos sobre el número de procesos, sentencias y demás logros numéricos, sobre todo los logros cualitativos de este proceso, no siempre cuantificables.

I. Los logros de la lucha contra la anticorrupción
Entre las muchas urgencias se priorizó en la agenda nacional la lucha anticorrupción. Pese a que, durante la década de los noventa, un amplio
(164) Radio Programas del Perú. http://www.rpp.com.pe/2011-08-25-gobierno-creara-procuraduria -anticorrupcion-para-altos-funcionarios-noticia_397705.html. (165) “El ministro de Justicia, Francisco Eguiguren Praeli, reveló ayer que en los próximos días dará detalles de la creación de una procuraduría para casos de corrupción de funcionarios de alto rango. La norma que dará pie a la creación de esta entidad que se llamaría Procuraduría General Anticorrupción recién saldría en un mes mediante la publicación de un decreto supremo”. Ejecutivo anuncia creación de ente anticriminal. Diario La República, miércoles, 28 de septiembre de 2011.

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sector de la ciudadanía mantuvo una actitud tolerante con la corrupción fujimontesinista, con el tiempo la situación se hizo insostenible y la chispa que incendió la pradera fue la difusión del vladivideo Kouri-Montesinos. Entonces la indignación contenida se tradujo en un clamor general: priorizar la lucha contra la corrupción, lo que implicaba enjuiciar a los responsables. Reclamo que, dicho sea de paso, era un clamor reiterado desde tiempo atrás por numerosos críticos, analistas y organizaciones de la sociedad civil. Es por ello, y sobre todo por la convicción ética y la autoridad moral del presidente Valentín Paniagua y quienes lo acompañaron en su breve gobierno, que se priorizó por primera vez en la agenda nacional la lucha contra la corrupción. Como resultado de ese ordenamiento de las prioridades se constituyó el Subsistema Anticorrupción. Desde nuestro punto de vista, éste, en sí mismo, es el logro más significativo y trascendente del largo proceso de lucha contra la corrupción que, como se ha dicho, va más allá del ámbito judicial. A su vez, con la puesta en marcha de este subsistema (que en su momento de apogeo abarcó seis juzgados y seis salas anticorrupción y similar número de fiscalías anticorrupción) se inicia en el país la lucha judicial contra la corrupción, dándose inicio a un proceso nunca antes visto de juzgamiento y sanción a los responsables de las múltiples fechorías cometidas durante la década de los noventa, una de las más oscuras y nefastas de la azarosa historia del país. Por otra parte, el inicio formal de la lucha contra la corrupción, contribuyó a devolverle cierta credibilidad al tan desprestigiado sistema de justicia. En efecto, al poco tiempo de ponerse en marcha el subsistema anticorrupción, empezaron a obtenerse los primeros resultados: se dieron las primeras capturas de los integrantes del régimen fujimorista, se logró la detección y recuperación de decenas de millones de soles de cuentas secretas y se judicializaron los primeros casos, dando comienzo a los primeros procesos penales. Este conjunto de acciones ejecutadas en simultáneo por las entidades integrantes del subsistema –que, de lejos, contrastaba con la habitual desidia y burocratismo de la administración pública– ha tenido la virtud de influir positivamente en la ciudadanía y, consecuentemente, el prestigio del que gozó inicialmente el sistema anticorrupción también se extendió al sistema de justicia. La ciudadanía empezó a confiar en el Poder Judicial. Salvo algunas excepciones, lo positivo fue observar que la ley se aplicó sin distinciones. Este fue uno de los aspectos que contribuyó positivamente al

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optimismo de la ciudadanía y a la credibilidad en el sistema de justicia, pues pudo constatar que por primera vez en la historia peruana se detenía, procesaba y sancionaba a los “peces gordos”. Ex ministros, generales, empresarios y políticos que habían incurrido en actos de corrupción eran sentados en el banquillo de los acusados; el mismo destino que más tarde seguirían el expresidente Alberto Fujimori y su íntimo asesor Vladimiro Montesinos. Parecía entonces materializarse en la realidad el principio de igualdad ante la ley,(166) haciendo que todos aquellos que habían cometido delitos –sin importar su estatus en la sociedad o su poder económico o político– respondan por igual. En este marco, el rol jugado por la Procuraduría Ad Hoc fue fundamental, su creación y fortalecimiento fue crucial y decisivo para la lucha anticorrupción. Esta entidad en trabajo coordinado con la policía, los juzgados, salas y fiscalías anticorrupción llevó adelante las investigaciones y procesos judiciales, venciendo obstáculos de toda índole, incluyendo acciones de socavamiento. Por ello se ha destacado la institucionalización de la Procuraduría Ad Hoc como un ente especializado en casos de criminalidad organizada y/o gubernativa con competencia horizontal en todos los ámbitos del Estado, lo cual le ha permitido concentrar sus competencias y elaborar una estrategia centralizada(167) para una adecuada defensa de los intereses del Estado peruano. La eficiencia e integridad de quienes conformaron la Procuraduría Ad Hoc, sin duda, ha sido la clave para que esta asuma el liderazgo en la lucha contra la corrupción. Del mismo modo, debe destacarse la creación de la Unidad Financiera como parte de la Procuraduría Ad Hoc en el año 2001. En el 2005, dicho ente es reorganizado y pasa a denominarse Unidad Financiera Estratégica y de Cooperación Internacional (UFEC).(168) El valioso aporte del equipo de especialistas de esta unidad ha permitido la ubicación de las cuentas secretas y la recuperación de los recursos económicos ilícitamente sustraídos de las arcas del Estado. Igualmente debe subrayarse que el procesamiento de los implicados en casos de corrupción –lo que supone investigación, acopio de pruebas y enjuiciamiento– no habría dado los resultados satisfactorios hoy conocidos, si
(166) Dargent,

Eduardo: Juzgando a los señores, cit., 388. Pública Ad Hoc-Anticorrupción: Memoria y Balance (2000-2005).

(167) Procuraduría (168) Ibídem.

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no se hubiesen llevado adelante las reformas legislativas de la normatividad penal y procesal. En este periodo, se llegaron a emitir más de 25 normas orientadas a facilitar la obtención de pruebas, agilizar el proceso de juzgamiento previsto y regulado por el Código de Procedimientos Penales de 1940, el pago de reparaciones civiles y el cumplimiento de las respectivas sentencias, entre otros aspectos. Otro avance notable en la lucha formal contra la corrupción y la violación de los derechos humanos se dio a nivel jurisprudencial. Líneas arriba y a modo de muestrario hemos dado cuenta de las sentencias ejemplares impuestas por la justicia anticorrupción en distintos procesos de corrupción y por delitos de lesa humanidad, siendo algunas de las más notables las impuestas por el delito de corrupción a Alberto Kouri y Vladimiro Montesinos, y por el delito de asesinato en los casos de las matanzas de Barrios Altos y La Cantuta a Alberto Fujimori. Estas sentencias se emitieron en impecables procesos judiciales con pleno respeto de los derechos de los procesados y todas las garantías, lo que fue observado y reconocido por veedores nacionales e internacionales. En el proceso anticorrupción peruano no menos importantes fueron los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Muchos procesados por actos de corrupción, luego de recibir fallos adversos en la justicia ordinaria, recurrieron a la jurisdicción constitucional a través de demandas de hábeas corpus y amparo. Frente a esta situación, salvo algunas excepciones, el TC supo actuar con solvencia e integridad, emitiendo pronunciamientos y sentencias mediante las cuales contribuyó a la delimitación, alcance y contenido de los derechos fundamentales y de los principios del debido proceso. Esta jurisprudencia constituye un gran aporte a la lucha anticorrupción en su vertiente constitucional. Por último, en lo cuantitativo, uno de los estudios más completos sobre el balance de la lucha anticorrupción, preparado por el equipo de Justicia Viva, registra que el sistema anticorrupción tuvo en curso 246 procesos judiciales con un total de 1.173 procesados; debiendo recordarse que, al empezar la lucha contra la corrupción en el año 2000, existían 43 procesos con 195 procesados.(169) De igual forma los números indican que hasta el año 2006

(169) Balance

del subsistema anticorrupción a seis años de su creación, cit., pp. 28 y ss.

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hubo 87 condenados, de los cuales 51 fueron condenados a prisión efectiva y 36 fueron condenados con pena suspendida. En tanto el número de sentencias firmes llega a 40, con un promedio de duración de los procesos terminados de 34 meses.(170) Sobre el dinero recuperado, se informa que desde el año 2001 a diciembre del 2006 se ha logrado repatriar 173’954,043 dólares; habiendo quedado por repatriar 46’017,704.78 de dólares.(171)

II. Limitaciones y debilidades
Aunque, a primera vista, puede parecer que la voluntad política no tiene mayor relación con las limitaciones y falencias de la lucha contra la corrupción, es por el contrario un aspecto fundamental. La voluntad política puede manifestarse de muchas formas: cuando se trata de transmitir gestos inequívocos a la ciudadanía, cuando se trata de respaldar políticamente a los integrantes del subsistema y, fundamentalmente, cuando se trata de adoptar determinadas decisiones orientadas a fortalecer la lucha contra la corrupción. Salvo el presidente Valentín Paniagua, los gobernantes que más tarde dirigieron los destinos del país no tuvieron la voluntad política para emprender, liderar o siquiera respaldar la lucha contra la corrupción.(172) Esta falta de voluntad no permitió que la lucha anticorrupción se consolide con los años, al frustrarse, en el camino, varias iniciativas y medidas que debieron aprobarse en forma oportuna, a fin de fortalecer al subsistema anticorrupción y coadyuvar al cumplimiento de sus funciones. Este desinterés y desidia lamentablemente tendría impactos concretos en desmedro del subsistema anticorrupción y la lucha emprendida en el año 2000.
(170) Ibídem. (171) Ibídem. (172) Por mencionar, desde la recuperación de la democracia se ha ensayado un conjunto de planes anticorrupción sin que alguno se haya llegado a implementar. En el 2001 se elaboró la Iniciativa Nacional Anticorrupción: “Por un Perú Sin Corrupción”; en el 2005 el “Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción” el cual no fue aprobado; el año 2006 se retomó ese plan presentándose como el “Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción y Ética Ciudadana”, este plan tampoco fue aprobado; posteriormente tras el escándalo de los petroaudios, el premier Yehude Simon, recogió nuevamente el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción elaborado en el 2005 y, luego de algunas modificaciones, lo presentó en diciembre del 2008, aunque tampoco fue aprobado. Cfr. Arias, Inés: Planes Nacionales y Políticas Anticorrupción: Comparando iniciativas. En: Informe Anual sobre la Lucha contra la Corrupción en el Perú, 2010. Grupo de Trabajo contra la Corrupción (GTCC), p.198.

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Fallos cuestionables

Un factor que ha significado un traspiés en la lucha contra la corrupción fue también la emisión de algunos fallos cuestionables como, por ejemplo, el archivamiento del caso de falsificación del millón de firmas o la resolución mediante la cual se dispuso la libertad de Montesinos en uno de los procesos seguidos en contra de él. Hay quienes al referirse a esta debilidad de la justicia anticorrupción han manifestado que se trataba de falta de transparencia y contradicción en las decisiones. La lentitud del sistema de justicia

Otra de las deficiencias que también puede verse como un obstáculo en la tramitación de los procesos judiciales ha sido la lentitud y demora, más allá de los plazos establecidos por ley; eso ha impedido el oportuno juzgamiento y aplicación de la sanción correspondiente. Esta situación “produce una sensación de ineficacia” distrayendo a la vez la atención de la ciudadanía de aquellos casos y delitos de suma gravedad y especial resonancia.(173) Como consecuencia de esta lentitud, varios procesados fueron puestos en libertad por exceso de carcelería y, más grave aún, otros delitos llegaron a prescribir. Cierto es que las normas penales y procesales no ayudaban mucho al desenvolvimiento de un proceso ágil y dinámico, problema que se buscó superar con las reformas legislativas; pero también es verdad que, en parte, la lentitud de los procesos respondía a las prácticas anquilosadas y formalismos extremos de los operadores de justicia. Al comentar este problema se ha dicho que: “No obstante ello, los principales responsables por estas dilaciones son los propios magistrados (jueces y fiscales), pues la excesiva formalidad en el uso de las leyes, la poca imaginación y la falta de apoyo material y humano (peritos capacitados en temas específicos como narcotráfico, análisis contables, especialistas forenses, entre otros temas) han ocasionado que las taras permanentes del sistema de justicia se reproduzcan en el subsistema con terribles consecuencias”.(174)

(173) De

BelaúndE, Javier: La Reforma del Sistema de Justicia, cit., p.109. del subsistema anticorrupción a seis años de su creación, cit., p. 33.

(174) Balance

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Sanciones benignas para los delitos cometidos por funcionarios públicos

Las penas previstas en el Código Penal para los delitos cometidos por funcionarios y servidores públicos son ostensiblemente benignas en comparación a las previstas para otros ilícitos. Los distintos gobiernos han tendido a incrementar penas para delitos comunes como el robo agravado, la extorsión, el secuestro, la violación sexual, llegándose al extremo de proponer la pena de muerte para los presuntos violadores; y, sin embargo, no se ha visto igual entusiasmo frente a los delitos cometidos por los funcionarios públicos, pese a la gravedad y nocividad social de estos ilícitos. ¿Cuál es la consecuencia de esta situación? Las penas no producen el efecto inhibitorio evitando que los funcionarios se abstengan de cometer delitos de corrupción. La prescripción de los delitos de corrupción

Aunado al problema anterior referido a las penas leves, la prescripción constituye un factor de impunidad y un claro obstáculo en el enjuiciamiento de los delitos de corrupción de funcionarios públicos. Si las penas previstas en el ordenamiento jurídico penal para los funcionarios públicos son de corta duración, estas prescribirán rápidamente, evitando que los procesos concluyan con una sentencia. Este problema fue advertido tempranamente y, por lo mismo, desde el año 2001 hasta el 2011, en el Congreso se presentaron 52 proyectos de ley tendientes a extender los plazos de prescripción(175) sin que hasta la fecha se apruebe una ley en esta materia. El rol poco activo del Ministerio Público

Otra deficiencia en el proceso anticorrupción ha sido el defecto estructural de la organización del Ministerio Público y su rol poco activo en los procesos enmarcados por el Código de Procedimientos Penales de 1940. Según las prácticas tradicionales (y pese a lo dispuesto en las normas y la Constitución, donde se les asigna el rol estelar en la investigación), en buena parte los fiscales dejaron a la Policía Nacional la dirección real de las investigaciones, cuando

Ramírez, Lilia: Imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, la eterna propuesta. En: Balance de la Justicia y de los Derechos de los Pueblos Indígenas en el Perú del 2011. Instituto de Defensa Legal 2012, p. 35.

(175)

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–como titulares de la investigación y la denuncia– a ellos les correspondía un papel más activo en la lucha contra la corrupción como sí lo hicieron algunos fiscales quienes tuvieron una encomiable actuación. El nuevo modelo procesal penal trae retos importantes al Ministerio Público en la conducción e impulso de la persecución del delito. Escasas atribuciones de la Procuraduría Anticorrupción y falta de ordenamiento de las funciones del sistema de defensa judicial del Estado

Otra limitante de las acciones de la Procuraduría Ad Hoc fueron las escasas atribuciones conferidas a la procuradurías en general, limitándolas a perseguir la reparación civil en vía penal, lo que se trató de superar con la aprobación de algunas normas. Sin embargo, el problema radica en la norma que regula la representación y defensa del Estado en juicio y la dispersión de normas mediantes las cuales se buscó subsanar el problema, sin que hasta la fecha se cuente con una normativa que unifique, ordene y defina con claridad el sistema de defensa judicial del Estado.(176) Falta de un ente formal de coordinación en el subsistema anticorrupción

Se ha observado que no hubo una adecuada coordinación –dentro del marco de autonomía y rol constitucional que les corresponde– entre las entidades conformantes del subsistema, lo que de alguna forma ha afectado el buen funcionamiento del sistema. De Belaúnde apuntaba que falta una “coordinación eficiente de todas las entidades involucradas de uno u otro modo en la lucha contra la corrupción –como la Contraloría, Consucode, la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), el Ministerio Público, la Superintendencia de Banca y Seguros, etc.–, que les permita desde intercambiar información hasta identificar las debilidades y áreas con mayor urgencia para abordarlas conjuntamente”.(177) En el proceso anticorrupción se careció de un ente formal de coordinación de carácter permanente entre los distintos actores y órganos del sistema de justicia.

(176) Marco (177) De

General de Actuación de la Procuraduría Ad Hoc, p. 18.

Belaúnde, Javier: La Reforma del Sistema de Justicia, cit., p. 109.

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Falta de recursos económicos

La escases, de recursos económicos también ha sido un obstáculo en la lucha anticorrupción. Si este es un problema que tradicionalmente ha afectado al sistema de justicia, en la lucha anticorrupción se hizo aún más evidente. La falta de presupuesto afectó a todo el subsistema limitando en tiempo y eficacia el juzgamiento de los numerosos procesados. En realidad, tuvo un impacto limitado en varias áreas y aspectos: i) No se pudo contar con infraestructura adecuada para que los integrantes de la Procuraduría y de los otros integrantes del subsistema anticorrupción puedan desempeñar sus funciones con un mínimo de comodidad; ii) No se contó con el equipamiento necesario como computadoras y otros equipos, sin mencionar los muebles básicos. Se cuenta por ejemplo, que la jueza anticorrupción Cecilia Pollack, tuvo que dejar su oficina y caminar por toda la avenida Arenales hasta una cabina de internet y grabar el Código Civil de Argentina a fin de tramitar la extradición del ex ministro Jorge Baca. ¿Qué había ocurrido? A falta de pago, los juzgados anticorrupción se encontraban sin internet;(178) III) Pese a los continuos requerimientos de los fiscales, jueces y vocales anticorrupción, no se contó con el apoyo de órganos de auxilio en número suficiente y, menos, con un gabinete o equipo permanente. Se ha informado que, desde el año 2000 a enero del 2005, se habrían realizado en promedio 2,000 pedidos de peritos contables.(179) Esto, sin mencionar peritos en otras especialidades; IV) No se contó con el número necesario de personal de apoyo, de especialistas y de asesores en temas “novedosos” como los relacionados a detección y recuperación de recursos de cuentas secretas; V) Tampoco se contó con el número suficiente de trascriptores para pasar las actas de los juicios orales, y el personal policial encargado de la custodia de los procesados con arresto domiciliario y los testigos o colaboradores eficaces.(180) La inexistencia de Unidad de Inteligencia Financiera

Otra de las dificultades con las que tropezó el subsistema anticorrupción en la recuperación de recursos ilícitamente desviados ha sido la “la complejidad
(178) Como (179)

Juzgar a Montesinos. Revista Ideele, Nº 153, Lima, 2003.

De Belaúnde refiere que, según el diario Perú.21 (25-01-205), desde el año 2000 se habrían realizado aproximadamente 2,000 pedidos. La Reforma del Sistema de Justicia, cit. p.110.
(180) Ídem.,

p. 111.

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de los aspectos financieros”.(181) Pues los fiscales y jueces carecían de la capacitación suficiente en temas de transferencias financieras, pedido de información sobre cuentas en el extranjero, repatriación de recursos de cuentas en el exterior, etc. Estas dificultades hicieron que la Procuraduría Ad Hoc opte por constituir una unidad financiera.(182) Falta de continuidad en la dación de las normas contra la corrupción

El marco normativo de ese entonces ha sido igualmente un obstáculo en la lucha anticorrupción. Si bien fue acertada la aprobación del paquete de normas penales y procesales emitidas para facilitar la investigación y juzgamiento, esta reforma normativa no se desarrolló en forma permanente a fin de realizar los ajustes necesarios y oportunos. Después del impulso inicial debido sobre todo a la iniciativa de la Procuraduría Ad Hoc, se cayó en una suerte de inercia. La morosidad del antejuicio constitucional a los altos funcionarios y autoridades

El lento y complejo proceso de antejuicio constitucional de los altos funcionarios ha sido otro obstáculo. Por mandato constitucional, determinados funcionarios y autoridades gozan del derecho a antejuicio; no obstante, esta inmunidad, mal utilizada, trajo dificultades en la lucha contra la corrupción, ocasionando demoras y hasta la fuga de algunos investigados, falencia que se intentó superar con la ley de medidas limitativas. Se ha explicado al respecto que el problema se debe a la inadecuada regulación de dos figuras distintas: el procedimiento de antejuicio para evaluar si se levanta o no la inmunidad y, por otro lado, el procedimiento de sanción política cuya procedencia también requiere de acusación constitucional.(183) Entonces, si lo que se quiere es autorizar el juzgamiento, el trámite debe ser rápido, evitando que “el trabajo parlamentario duplique las diligencias que se realizarán en el Ministerio Público y el Poder Judicial. En la actualidad el procedimiento incluye diversas diligencias al interior del Parlamento y las demoras han sido considerables”.(184)
(181) Procuraduría (182) Ibídem. (183) Procuraduría (184) Ibídem.

Pública Ad Hoc-Anticorrupción: Memoria y Balance (2000-2005). Pública Ad Hoc-Anticorrupción: Memoria y Balance (2000-2005).

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Falta de preparación en la tramitación de los pedidos de extradición

Al saberse responsables de los ilícitos investigados, muchos de ellos, entre otros, el mismo expresidente Fujimori, optaron por huir del país. Esta situación motivó que la justicia inicie los procedimientos de extradición. En la tramitación de los pedidos de extradición se presentaron serias dificultades, pues no se contaba inicialmente con un equipo especializado y con experiencia. En los procedimientos realizados, se pudo observar voluminosos cuadernos de extradición que muchas veces no contenían la información relevante, ni la fundamentación debida. La normatividad en materia de extradición fue igualmente un obstáculo, pues incurre en un detallismo excesivo, cuando solo sería necesario para el pedido de extradición “un expediente breve que contenga información precisa sobre la responsabilidad del reclamado y las pruebas que lo vinculan con el hecho”, tal como lo recomendaron las autoridades de Estados Unidos de Norteamérica.(185)

III. Testimonio de los actores
Como se indicó inicialmente, la presente investigación tiene por objeto contar la historia reciente de la lucha contra la corrupción que se libró en el Perú, hacer un balance y extraer las lecciones para el presente y futuro. En este marco, hemos recogido el testimonio de los actores de este proceso, de los procuradores, jueces y fiscales, a fin de conocer de primera fuente el significado del proceso anticorrupción, los obstáculos encontrados, los logros alcanzados y las lecciones que deben ser aprendidas.

1. José Ugaz Sánchez-Moreno. Exprocurador. Procuraduría Ad Hoc Fujimori-Montesinos
¿Cuál es el significado del proceso anticorrupción en el Perú?

Creo que su importancia reside en varios aspectos. Tuvo la ventaja de hacer visible, a través de los videos incautados a Montesinos, múltiples actos de corrupción en los que aparecen involucrados personajes del más alto nivel en el ejercicio del poder político y económico. Igualmente, permitió conocer las consecuencias que acarrea para un país la captura del Estado por una red criminal
(185) Procuraduría

Pública Ad Hoc-Anticorrupción: Memoria y Balance (2000-2005).

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enquistada en el poder. La reacción de la reserva moral del país expresada en la voluntad política del presidente Paniagua, impulsó un proceso anticorrupción en el que, por primera vez, se investigó, procesó y sancionó a una cantidad representativa de personas sin importar su poder político o económico. En suma, por un lado, visibilizó los altísimos niveles de corrupción en que había caído el Perú, y por otro, fue ejemplar en mostrar lo que se puede lograr en términos de sanear el país cuando existe voluntad política. ¿Cuál fue el rol que desempeñó, usted, en el proceso anticorrupción?

Mi responsabilidad fue organizar la defensa penal del Estado Peruano frente a los latrocinios cometidos por la red criminal de Fujimori y Montesinos. Dado que el Estado había sido capturado por esta red y que el propio sistema punitivo estaba contaminado por la organización criminal, correspondió a la Procuraduría Ad Hoc a mi cargo, impulsar las investigaciones, presentar denuncias y promover procesos penales para que los delitos no queden en la impunidad. La Procuraduría también jugó un rol importante en la recuperación del dinero robado al Perú, habiéndose logrado hasta la fecha la repatriación de aproximadamente US$ 250 millones de dólares. ¿Qué obstáculos encontró en la lucha anticorrupción?

Al inicio se hizo evidente la falta de normas penales y procesales adecuadas para la lucha contra el crimen organizado. En algunos casos también fue un obstáculo la falta de cooperación interinstitucional, debido a que frecuentemente las diferentes autoridades prefieren afincarse en su cuota de poder institucional antes que articularse con otras entidades del Estado en un plan de mayor alcance a favor del país. ¿Cuáles cree, usted, que fueron los mayores logros obtenidos en el proceso anticorrupción en el Perú?

Creo que permitió tomar conciencia de los niveles de corrupción a los que llegó el país. Por otro lado, el Perú hoy es un caso de estudio debido a los resultados que se consiguieron como consecuencia del proceso anticorrupción: más de 1,500 procesados, de ellos aproximadamente el 10% en prisión, una cantidad significativa de dinero y otros activos recuperados de manos de los corruptos. Lamentablemente no se pudo asegurar la sostenibilidad del proceso

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y la población, a pesar de lo visto a lo largo de esos años, sigue teniendo un nivel de tolerancia inaceptable frente a la corrupción. ¿Tiene, usted, algún recuerdo de algún episodio importante o especial (anécdota, situación especial, evento relevante o de significado) de los tiempos del proceso anticorrupción?

En un acto sin precedentes, en un solo día se capturó a una decena de generales de las Fuerzas Armadas, comprometidos en actos de corrupción, sin disparar un solo tiro y sin comprometer la democracia. No deja de ser relevante que entre los detenidos –y condenados– hayan estado el Presidente de la República, el Comandante General de las Fuerzas Armadas, el Presidente del Congreso, diversos Ministros, la Fiscal de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema, del Tribunal Electoral, Alcaldes, Generales de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, dueños de canales de televisión, banqueros, entre otros. ¿Cuáles cree, usted, que son las lecciones que se pueden extraer de la lucha anticorrupción en el Perú, para nuestro país y para la comunidad internacional?

Ningún proceso anticorrupción puede ser exitoso sin voluntad política. La independencia de las autoridades encargadas de las investigaciones es indispensable. La prensa de investigación seria es un gran aliado de los investigadores. Es necesario establecer canales de cooperación interinstitucional en el interior del Estado. En casos de corrupción global, es necesario contactar personalmente con las autoridades extranjeras a fin de hacer posible la asistencia mutua. Hay que adecuar la normatividad interna para que esté a la altura del reto que impone el crimen organizado (las fórmulas “premiales” o de colaboración eficaz son muy importantes en casos de corrupción organizada del poder). ¿Qué medidas de largo alcance cree, usted, que se deben adoptar para prevenir y luchar contra la corrupción en el futuro?

En materia de prevención es necesario facilitar el acceso de la ciudadanía a la información y a los procesos de toma de decisiones a fin de asegurar una

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fiscalización pública vigilante. Es necesario reducir la discrecionalidad de los funcionarios públicos y aumentar la oferta de servicios para reducir los monopolios de la burocracia. Hay que implementar sistemas que permitan la denuncia anónima de casos de corrupción e interrumpir las rutinas corruptas. La ruptura de la impunidad como regla debe ser una realidad; la ciudadanía debe constatar que se sanciona a los responsables de estos delitos sin importar su cercanía al poder o su nivel social o económico. En materia de compras públicas debe alentarse el comercio electrónico, la transparencia y poner a disposición de los ciudadanos amplios mecanismos de fiscalización y denuncia. ¿Alguna reflexión final?

Creo que el Perú ha demostrado que es posible luchar eficazmente contra la corrupción organizada y enquistada en las más altas esferas del poder. Sin embargo, ello no garantiza un resultado permanente hacia el futuro, siendo la sostenibilidad del esfuerzo un reto constante. A pesar de los logros obtenidos, los niveles de corrupción siguen siendo altos, lo que evidencia que si el desarrollo del proceso anticorrupción y la implementación de políticas preventivas no se prolonga en el tiempo y se adecúa a las nuevas realidades, el riesgo de la denominada “recorrupción” se hará realidad. Es necesario desplegar serios esfuerzos en el ámbito educativo a fin de formar a las nuevas generaciones con valores de integridad que permitan sentar las bases para el desarrollo de una cultura de la legalidad que reduzca los espacios en los que se alimenta la corrupción y elimine la tolerancia frente a este pernicioso fenómeno.

2. Antonio Maldonado. Exprocurador. Procuraduría Ad Hoc Fujimori-Montesinos
¿Cuál es el significado del proceso anticorrupción en el Perú?

El significado del proceso anticorrupción se encuentra en las propias raíces de la historia republicana peruana. Los militares que “nos dieron” la independencia, no todos aunque sí muchos, se pagaron con las haciendas y otros bienes confiscados o dejados por los españoles “godos” que migraron a España con todo su oro. Los gobiernos posteriores trataron a la hacienda

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del Estado como uno más de sus bienes. Y a partir de la riqueza del guano, empezaron todo tipo de latrocinios para desfalcar al Estado. Siguió esta “bola” de corrupción, que encontró en el gobierno de Fujimori su más maquiavélico y elaborado desarrollo. El pueblo peruano de antes y ahora quiere ver un Estado fuerte en el sentido de hacer sentir su presencia en todo el territorio, y que los gobernantes sean capaces de llevar al país por una senda de desarrollo, no de crecimiento, retomando nuestro gran pasado. ¿Cuál fue el rol que desempeñó, usted, en el proceso anticorrupción?

Los ejes sobre los cuales desarrollé mi acción fueron: i) modificar la estructura de la Procuraduría dándole más flexibilidad y agilidad; ii) ordenar y clasificar la documentación de las investigaciones, procesos judiciales, extradiciones, la asistencia judicial internacional y la documentación administrativa; hacer que la labor principal recaiga en los equipos de litigio para avanzar las investigaciones y los procesos judiciales; iii) capacitación a todos los integrantes de la Procuraduría con exposiciones de tratadistas y penalistas reconocidos; iv) preparar a la Procuraduría para enfrentar un eventual proceso de extradición de Fujimori y preparar a la Procuraduría para iniciar, si se requería, la demanda contra el Estado Japonés ante la negativa de entregar a Fujimori a la justicia peruana; v) plantear la solicitud y la estrategia para la extradición de Alberto Fujimori cuando llegó a Chile, la cual dio el resultado esperado; vi) que el procurador sea el único vocero mediático de la Procuraduría; vii) coordinación constante con las entidades gubernamentales encargadas de la fiscalización y control de las acciones del gobierno de Fujimori. ¿Qué obstáculos encontró en la lucha anticorrupción?

Fueron muchos: poder económico del grupo fujimorista, la prensa fujimorista, las presiones de sectores ligados directa o indirectamente a Fujimori. ¿Cuáles cree, usted, que fueron los mayores logros obtenidos en el proceso anticorrupción en el Perú?

Los mayores logros fueron en importancia: i) La solicitud y estrategia de la extradición de Fujimori, que resultó positiva en su resultado, agrupando los procesos en dos grandes grupos: violaciones a derechos humanos y actos de corrupción, todos ellos debidamente sustentados con pruebas contundentes

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e irrefutables; ii) La agilidad y flexibilidad de respuesta de la Procuraduría, dado su mejor ordenamiento interno; iii) El orden, disciplina y dedicación al trabajo de los miembros de la Procuraduría; iv) Mecanismos de control interno de todos los procesos de investigación y judiciales, así como la centralización de su documentación; v) Centralización en una sola persona de la labor mediática. ¿Tiene usted algún recuerdo de algún episodio importante o especial (anécdota, situación especial, evento relevante o de significado) de los tiempos del proceso anticorrupción?

Por supuesto, quizá una de las más significativas fue cuando el propio Ministro de Justicia de ese entonces, el Dr. Alejandro Tudela Chopitea, felicitó a todos los miembros de la Procuraduría cuando se culminó con la presentación de las solicitudes de extradición de Fujimori a las autoridades de Chile, así como de las respectivas pruebas. Fue un momento altamente emotivo, pues era el reconocimiento al trabajo colectivo que cristalizó el aporte de la experiencia y conocimiento individual de todos sus miembros. ¿Cuáles cree, usted, que son las lecciones que se pueden extraer de la lucha anticorrupción en el Perú, para nuestro país y para la comunidad internacional?

Las lecciones las resumo así: i) Pueden existir organismos o entidades, permanentes o temporales, que realmente logren el procesamiento y enjuiciamiento de cualquier autoridad por más rango que tenga, que haya cometido actos de violación a los derechos humanos y actos de corrupción; ii) Se puede lograr condenas ejemplares para que no vuelva a repetirse esos actos, para lo cual es necesaria la voluntad política de los gobernantes; iii) Que las organizaciones políticas y sociales deben estar atentas a los actos de los gobiernos que sean contrarios a las normas legales de la nación, a los derechos y al bien común de todos los peruanos. ¿Qué medidas de largo alcance cree, usted, que se deben adoptar para prevenir y luchar contra la corrupción en el futuro?

Ellas pueden ser: i) Que organismos como la Contraloría General de la República sean entidades realmente autónomas y con contralores profesionales,

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honestos y elegidos dentro de una oposición responsable; ii) Fortalecer las procuradurías anticorrupción; iii) Asimismo, las fiscalías y la policía anticorrupción; iv) Tener y afinar los mecanismos legales para, ágilmente, enfrentar con éxito los complejos procesos de corrupción; v) Transparencia en todas las esferas del Estado; el secreto de Estado debe ser cuidadosamente conceptuado y definido; no pueden existir organismos superiores independientes de los órganos de control; v) Todo debe ser colgado en las páginas web de los órganos del Estado. ¿Alguna reflexión final? Cuando los mecanismos de control interno y externo de los órganos del Estado realmente sean eficientes y eficaces, es decir, funcionen, irá disminuyendo la corrupción, y las grandes sumas que ella roba del Estado serán aplicadas al desarrollo del país.

3. Víctor Cubas Villanueva. Fiscal Superior Coordinador de las Fiscalías Anticorrupción
¿Cuál es el significado del proceso anticorrupción en el Perú?

Lo primero que hay que decir es que el gobierno de Fujimori, desde los primeros meses de 1992, destruyó los órganos de control constitucional y con ello facilitó la comisión de actos de corrupción y la violación sistemática de derechos humanos. Luego, sobre todo durante el segundo periodo de 1995 al 2000, había indicios de un grave fenómeno de corrupción que se estaba produciendo y paralelamente a ello, en el año 1996, se dieron las disposiciones que determinaron la intervención del Poder Judicial y del Ministerio Público, que se llamaron eufemísticamente de reforma del Sistema de Administración de Justicia, pero que en el fondo propiciaban la intervención de estas instituciones y eran claramente visibles los objetivos que quería alcanzar: en el fondo, era fomentar y mantener un estado de corrupción, entonces esta fue una alerta que tuvimos muy en cuenta. Meses después, uno de los primeros casos de corrupción del que dieron cuenta los medios de comunicación en nuestro país, fue un desfalco de grandes sumas de dinero en la Compañía de Seguros y Reaseguros Popular y Porvenir, y hubo una investigación a nivel fiscal en contra de los directivos de esa institución, entre ellos el presidente de directorio Miguel Miyagusuku. Esta investigación, como consecuencia de la intervención y el control del Ministerio

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Público que tenía Montesinos, cayó en manos de un fiscal provincial que terminó archivándola definitivamente, es decir, sosteniendo que no se había acreditado la comisión de ningún ilícito penal; contra esa decisión se interpuso un recurso de queja, que le tocó resolver a la Décimosegunda Fiscalía Superior en lo Penal de Lima, que estaba a mi cargo. Luego de revisar exhaustivamente la denuncia y la resolución que había emitido el Fiscal Provincial, nosotros decidimos declarar fundada la queja y, en consecuencia, dispusimos que el Fiscal Provincial formalizara la correspondiente denuncia, para que se lleve a cabo el proceso penal correspondiente. Pero el Fiscal Provincial, lejos de formalizar la denuncia, elevó los actuados “en consulta” a la Fiscalía Suprema en lo Penal, trámite que no estaba previsto en el ordenamiento jurídico y el fiscal supremo Dr. Pedro Pablo Gutiérrez, declaró nula la resolución de segunda instancia porque, presuntamente, violaba los derechos fundamentales de los investigados y confirmó el archivo definitivo. Este hecho nos llevó a tener mayor expectativa frente al fenómeno de corrupción que se estaba produciendo en el país; por esos mismos días se conocieron otros hechos de corrupción, pero, lo que es más grave, se conoció que en el avión presidencial y en un barco de la Armada se habían encontrado sendos alijos de droga. Las investigaciones de estos casos nunca llegaron a resultados positivos. Esto ponía en evidencia el grave estado de la corrupción y la descomposición moral en que estaba nuestro país, ya que desde las altas esferas del gobierno se estaban utilizando el poder del Estado para traficar con drogas. En los meses posteriores se determinó una serie de otros hechos como la intervención del Jurado Nacional de Elecciones, y este hecho también afectó al Ministerio Público, porque al interior del mismo se nombraron fiscales provisionales y el nombramiento recayó en personas que en ese momento no reunían los requisitos legales para ejercer estos cargos, uno de ellos llegó a integran la institución antes citada. La intención era clara, controlar esa institución para fomentar el fraude electoral, como en efecto ocurrió en las elecciones del año 2000, en las cuales postuló ilegalmente Fujimori, luego que el Congreso aprobara la denominada “Ley de Interpretación Auténtica”. Paralelamente a ello se había destituido a tres Magistrados del Tribunal Constitucional y obstaculizaba el funcionamiento del Consejo Nacional de la Magistratura, dando lugar a la renuncia irrevocable de todos sus integrantes titulares. Entonces, el gobierno había logrado destruir todos los órganos constitucionales de control, esto es sumamente grave pues, por un lado, se facilita mantener el estado de corrupción generalizada, pero

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por otro lado se utiliza el poder del Estado para perseguir a quienes considera sus opositores. Fujimori, con la complicidad de los mandos militares, el 28 de julio del 2000 logró asumir el gobierno para un tercer mandato, pese al fraude electoral que había cometido. El 16 de setiembre marca un hito en la historia del Perú. En horas de la tarde se difunde un video que demostraba la compra de un congresista de la oposición para obtener mayoría parlamentaria, ello da lugar al anuncio de convocar a nuevas elecciones y de desactivar el Servicio de Inteligencia Nacional. Días después, el Embajador de Suiza informa sobre millonarias cuentas de Montesinos en bancos de ese país y, como consecuencia de ello, en noviembre de 2000 se produce la caída de Fujimori, quien fuga y se refugia en Japón, desde donde renuncia a través de una comunicación remitida por fax. A partir de ese momento se elige al nuevo Presidente de la República, se repone a los integrantes del Tribunal Constitucional, en el Ministerio Público se elige a la Fiscal de la Nación. Para entonces ya se había formulado una denuncia contra Montesinos y, días después, comienzan a implementarse en el Ministerio Público, Fiscalías que se encargarón de investigar los casos de corrupción que se habían producido y además los casos de violación a derechos humanos y de tráfico ilícito de drogas en que estaban involucrados Vladimiro Montesinos y los altos funcionarios del Estado. Se decide la conformación de Fiscalías Especializadas que se encarguen de la investigación de tales casos, el problema en esos momentos era arduo no solamente por la misma gravedad de los hechos, sino por las precarias condiciones en que se encontraba el Ministerio Público, inclusive había dificultad para poder encargar la investigación de estos casos. El gobierno había nombrado al distinguido jurista José Ugaz Sánchez Moreno como Procurador Público para que se encargue de las denuncias contra Montesinos. Como consecuencia de ello y ante las denuncias que se empiezan a formular al interior del Ministerio Público, nos preocupamos por determinar quién iba a ser el Fiscal que se encargue de la investigación de estos casos y la única persona, la más indicada para desempeñar el cargo era, sin duda, la Dra. Ana Cecilia Magallanes Cortez, ella se encargó de las primeras investigaciones y actuó por un tiempo considerable como Fiscal anticorrupción con un desempeño profesional ejemplar, eficiente, digno de todo elogio, y se implementó la Fiscalía para conocer los casos de corrupción.

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En los primeros meses del año 2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se había pronunciado sobre el caso Barrios Altos y había declarado que las leyes de amnistía son inejecutables jurídicamente, entonces se formó otra Fiscalía para que se encargue de los casos de violación de derechos humanos y luego se constituyó otra Fiscalía para que se encargue de la investigación de los casos de tráfico ilícito de drogas. En los meses posteriores se constituyó una Fiscalía Superior al amparo de lo dispuesto por una ley que incorporó a la Ley Orgánica del Ministerio Público, los artículos 80a y 80b, en virtud de los cuales el Fiscal de la Nación podía formar equipos de investigaciones para encargarse de casos complejos. Se formó un subsistema de Fiscalías anticorrupción y fui nombrado como Fiscal Superior Coordinador de las mismas, y empezamos a hacer un trabajo que fue muy importante, que avanzó considerablemente en las denuncias de los más grandes casos de corrupción que se han conocido en el Perú, al mismo tiempo que los casos de violación de derechos humanos y de tráfico ilícito de drogas; en consecuencia, este hecho fue de suma importancia, sin lugar a dudas fue uno de los primeros actos de lucha en serio contra la corrupción en la existencia del Perú como República, y demostró que cuando hay voluntad se puede investigar, inclusive a los funcionarios de más alto nivel; en este proceso de investigación estuvieron comprendidos congresistas de la República, ministros de Estado, altos jefes de las Fuerzas Armadas, banqueros, periodistas, empresarios, dueños de medios de comunicación, etc. ¿Cuál fue el rol que desempeñó usted en el proceso anticorrupción?

Fui nombrado Fiscal Superior Coordinador de las Fiscalías Anticorrupción, me encargué de coordinar el trabajo que realizaban las fiscalías provinciales a las que se les había encomendado la investigación de esos casos. Tuve el honor de proponer una forma de organización de las Fiscalías que empezaron a funcionar desde el año 2000 y que subsisten hasta ahora como un subsistema, encargado de la investigación y procesamiento de los casos de corrupción. ¿Qué obstáculos encontró en la lucha anticorrupción?

Como en toda actividad humana, y más en una lucha contra la corrupción, los obstáculos fueron grandes. En primer lugar, no teníamos órganos que se encarguen de la investigación de estos casos; en segundo lugar, en el Poder

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Judicial no habían órganos jurisdiccionales para encargarse del juzgamiento de estos casos, tuvimos que coordinar con el Presidente de la Corte Superior, el Dr. Sergio Salas Villalobos en ese entonces, para que constituyeran juzgados que se encargaran de estos temas, las coordinaciones fueron muy estrechas y encontramos mucha comprensión por parte de este magistrado, nos comprometimos real y efectivamente en una lucha anticorrupción. Otro obstáculo fue la ausencia de disposiciones legales, no habían disposiciones legales que coadyuvaran a la lucha contra la corrupción. Felizmente el nuevo gobierno presidido por el Dr. Valentín Paniaga Corazao tuvo una férrea voluntad política y apoyó sin reservas la lucha anticorrupción, lo primero que se hizo en los primeros meses de gobierno fue aprobar un paquete de leyes, por ejemplo, la ley de colaboración eficaz, la ley que permitía restringir los derechos fundamentales durante la etapa de investigación preliminar, la ley que concedió facultades al Fiscal de la Nación para investigar a los altos funcionarios que tuvieran la prerrogativa legal de antejuicio; eran instrumentos esenciales para la lucha contra la corrupción, fueron disposiciones legales de suma importancia, esto ayudó a vencer los obstáculos. Por otro lado, en un país donde hay privilegios es difícil luchar contra la corrupción, hay personas que se consideran intocables y un fiscal no estaba exento de presiones de todo tipo, pero la decisión del Ministerio Público, de los órganos jurisdiccionales integrados por Jueces que se distinguían por su rectitud, llevó adelante el proceso, venciendo todos los obstáculos que se presentaban. Otro de los obstáculos indudablemente era la falta de recursos para adelantar las investigaciones, se estaba enfrentando a una verdadera mafia formada desde las más altas esferas del poder, y los jueces y fiscales no tenían los medios necesarios, carecían de ambientes, de los medios necesarios para investigar, necesitábamos por ejemplo televisores que tuviesen al mismo tiempo la posibilidad de pasar cintas de video y no contábamos con ellos, en los primeros momentos tuvimos que solicitar a Radio Televisión Peruana que nos permitiera usar sus equipos para poder ver los videos que ya habían sido incautados, carecíamos de recursos logísticos mínimos para poder hacer un proceso de investigación, carecíamos de movilidad y de seguridad frente a los grandes riesgos que afrontábamos. ¿Cuáles cree, usted, que fueron los mayores logros obtenidos en el proceso anticorrupción en el Perú?

Yo creo que inicialmente hubo muchos logros. El primero, sin duda, desarticular una organización delictiva formada en el interior del Estado desde

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el Servicio de Inteligencia Nacional; su jefe Vladimiro Montesinos tuvo que abandonar el país fugándose; se desactivó el SIN, se instauran procesos de investigación contra muchos funcionarios del más alto nivel, ex ministros de Estado, jefes militares y policiales, congresistas, empresarios, los dueños de los canales de televisión 2, 4, 5, 9 y algunos periodistas que habían servido por dinero a los intereses de Montesinos; esos procesos se iniciaron, unos han concluido, otros están vigentes a la fecha. Pero lo importante es que este movimiento de lucha contra la corrupción en nuestro país no se ha vuelto a repetir, los casos que nosotros iniciamos en ese tiempo han sido concluidos, otros están pendientes, pero no hay nuevos casos a pesar de que la corrupción campea, no se han denunciado nuevos casos de corrupción. El lado negativo es que el Perú perdió la oportunidad de aprovechar esa lucha anticorrupción para mantenerla permanentemente abierta en el tiempo, para fortalecer los sistemas de control, y esta inactividad del Estado ha traído como consecuencia que la corrupción recupere posiciones, se recomponga y actualmente estamos viendo casos de corrupción todos los días, en todos los ámbitos. ¿Tiene, usted, algún recuerdo de algún episodio importante o especial (anécdota, situación especial, evento relevante o de significado) de los tiempos del proceso anticorrupción?

Uno de los aspectos que recuerdo como episodio importante, especial, es que el año 2001, cuando me desempeñé como Fiscal Anticorrupción, comenzaron una serie de ataques personales con la finalidad inocultable de desprestigiarme y sobre todo con la finalidad de evitar que se profundice la lucha anticorrupción; ello dio lugar a que a fines de mayo de ese año, se dieran por concluidos mis servicios en la Fiscalía Superior Anticorrupción; después de ello empezó una serie de acusaciones infundadas que al principio no alcanzaba a comprender de donde provenían. Solo después de unos años determiné objetivamente que fueron fomentadas desde el interior del Ministerio Público, y en tal campaña estuvieron involucrados el Fiscal Provisional encargado de la Fiscalía de Control Interno y su adjunto, éste se encargó de hacer una campaña en mi contra y para el efecto se coludió con un periodista del diario Correo de Lima, a quien le proporcionó documentos que eran publicados bajo grandes titulares, presentándome como una persona que había estado involucrada en actos de corrupción, eso dio a lugar a que no me ratificaran en el cargo de Fiscal Superior en el año 2002 y a que se practicara una investigación. Luego, a pedido

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mío y renunciando a que se declare la prescripción, solicité que se formalice denuncia penal y el caso concluyó con una resolución firme que declaró no ha lugar a la apertura de instrucción. Posteriormente, en el año 2007, cuando fui reincorporado y llamado nuevamente al proceso de ratificación descubrí que en el expediente había una serie de documentos fraguados, falsificados, y que la información había sido proporcionada por el Fiscal Adjunto Supremo que trabajaba en la Oficina de Control a los medios de comunicación, pero esta información había sido convenientemente sesgada con el fin de causar daño y perjudicar la lucha anticorrupción. Fue el episodio más significativo que me ha ocurrido, que de ninguna manera ha mermado mi posición de lucha contra la corrupción, en todo momento y en tanto tenga las posibilidades de hacerlo. ¿Cuáles cree usted que son las lecciones que se pueden extraer de la lucha anticorrupción en el Perú, para nuestro país y para la comunidad internacional?

Creo que la lección fundamental que podemos sacar es que el conocimiento que hemos tenido del fenómeno de la corrupción nos ha llevado a la conclusión de que todo gobierno dictatorial, autoritario, es proclive a la corrupción, concentrando poder, destruyendo los órganos de control, precisamente para obtener impunidad en los actos de corrupción, como ha ocurrido en el Perú. Entonces lo más importante es que no debemos permitir un gobierno que altere el orden constitucional, no debemos permitir un gobierno autoritario que elimine los sistemas de control, porque ello trae graves consecuencias de carácter político, social, económico. La otra lección importante, que no puedo dejar de mencionar, es que hemos demostrado que sí se puede luchar contra la corrupción cuando hay una decisión política, quienes están comprometidos en los actos de corrupción no son todas las personas, son grupos en todo caso minúsculos que pueden y deben ser procesados y sancionados. El Estado debería ver siempre lo que ocurrió el año 2000-2001, como un ejemplo para continuar luchando contra la corrupción en el futuro. ¿Qué medidas de largo alcance cree usted que se deben adoptar para prevenir y luchar contra la corrupción en el futuro?

Lo que se requiere para luchar contra la corrupción es mantener un sistema de división de poderes fortalecido, mantener un sistema en el que funcionen los órganos constitucionales, cumpliendo estrictamente su rol: Ministerio Público, Tribunal Constitucional, Defensoría del Pueblo, Contraloría General

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de la República. Evitar que el gobierno concentre poder, fomentar un respeto escrupuloso a la vigencia plena de los derechos humanos, de la libertad de expresión, de tal manera que el periodismo, sobre todo el de investigación, esté vigilante y denuncie los actos de corrupción, y frente a cada denuncia, que haya un proceso de investigación que permita esclarecer los hechos, procesar y sancionar a los responsables. ¿Alguna reflexión final?

Yo creo que la lucha contra la corrupción debe mantenerse en todos los niveles, que debe fomentarse una cultura de transparencia, pero fundamentalmente debe fomentarse una cultura de valores y eso tiene que hacerse desde la escuela, desde los primeros años de formación de las personas.

4. Pablo Sánchez Velarde. Fiscal Superior Especializado para los casos de corrupción
¿Cuál es el significado del proceso anticorrupción en el Perú? El sistema de justicia dio un paso muy importante frente a hechos de corrupción tan groseros. El sistema reaccionó muy eficazmente, fue un paso muy importante y decisivo, se generó una reacción inmediata de la sociedad civil por lo que la creación de un subsistema de corrupción fue necesaria para hacer frente a este problema, además a través de los años este sistema ha ido generando una mística de lucha contra la corrupción en forma permanente. ¿Cuál fue el rol que desempeñó, usted, en el proceso anticorrupción?

Yo fui designado Fiscal Superior Especializado para los casos de corrupción, conocía de los casos, de incidencias, apelaciones, formulaba las acusaciones y participaba en las audiencias, a la vez se me designó como Fiscal Superior Coordinador de las Fiscalías anticorrupción de la ciudad de Lima, fue un reto. Para construir el subsistema, se elaboró un plan de trabajo; se diseñaron los reglamentos de trabajo, se coordinó con cada una de las Fiscalías Provinciales Especializados, se procuró que tuvieran apoyo logístico, se les dio pautas sobre la forma de investigar manteniendo la reserva de los casos que tenían los fiscales; además de esto tenía a mi cargo la supervisión de los casos de colaboración eficaz, los mismos que daban como resultado acusar o no acusar en función del principio de legalidad y la existencia o no de pruebas.

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¿Qué obstáculos encontró en la lucha anticorrupción?

Problemas de apoyo logístico. Me encontraba con la fiscal de la Nación Nelly Calderón, casi no tuve obstáculos al interior de la institución y afuera tampoco, porque las Fiscalías Anticorrupción eran debidamente respetadas, se formó un ambiente de respeto, no hubo cuestionamientos respecto de nuestro trabajo, además había un equipo especializado de la policía que trabajaba con nosotros, nos permitía obtener los elementos necesarios para continuar con nuestras investigaciones. ¿Cuáles cree, usted, que fueron los mayores logros obtenidos en el proceso anticorrupción en el Perú?

Desde el punto de vista del trabajo fiscal, yo creo que el primer gran logro fue crear un sistema especializado, con fiscales honestos, conocedores de su trabajo, que hicieron una buena labor de investigación. Se promovió la acusación cuando se tuvo que acusar y cuando no había pruebas no se acusó, tal como debe ser. Otro gran logro fue que detener a muchas personas involucradas en hechos delictuosos de distinta naturaleza, delitos cometidos por funcionarios públicos relacionados con el patrimonio del Estado, delitos de lesa humanidad cometidos por funcionarios públicos como el caso La Cantuta y el Grupo Colina. Otro importante logro fue generar toda una mística de trabajo fiscal-judicial a favor de la lucha frontal contra la corrupción en el Perú, a la que obviamente se añadían las intenciones de la sociedad civil; entonces, al margen de las sanciones penales a los involucrados en estos delitos, yo creo que hay que valorar ese ambiente que la sociedad requiere para luchar contra los casos de corrupción, que hasta ahora se mantiene, es más, se han formado ONG’s en pro del mismo objetivo. ¿Tiene, usted, algún recuerdo de algún episodio importante o especial (anécdota, situación especial, evento relevante o de significado) de los tiempos del proceso anticorrupción?

Tengo bastantes, lo que pasa es que los guardo conmigo, son detalles que puedo decir genéricamente, quizá; la forma de investigación en algunos casos, la forma en que se presentaban en el proceso de colaboración eficaz, los abogados que venían a ofrecer la colaboración eficaz y planteaban sus pretensiones, qué tipo de información manejaban ellos. Luego, las audiencias ante un tribunal

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especializado, un solo fiscal y a veces 15 o 18 abogados al frente, y del lado derecho 50 o más procesados, esa imagen no la olvido; ahora se conoce la intervención fiscal colegiada, en que el fiscal va con dos o tres fiscales, pero entonces solo iba un fiscal a la audiencia a enfrentarse a la defensa desde el punto de vista procesal, y eso es algo que marca el trabajo. Luego anécdotas personales y de colegas tengo bastantes, no las quisiera mencionar, de todo calibre, positivas y negativas, pero es parte de la experiencia de trabajo que los fiscales hemos adquirido. ¿Cuáles cree, usted, que son las lecciones que se pueden extraer de la lucha anticorrupción en el Perú, para nuestro país y para la comunidad internacional?

La experiencia es importante y cuando se ha transmitido por medio de mi persona o de otra persona que ha trabajado en el sistema especializado en eventos nacionales y extranjeros, ha captado mucho la atención por la forma en que hemos trabajado nosotros y, de alguna manera, se ha contribuido al conocimiento de cómo y de qué manera se encontraba la corrupción enraizada en nuestro país. Yo creo que si bien es cierto es uno de los retos más duros que puede enfrentar un país, ha servido como un filón de experiencia para poder mejorar nuestro sistema judicial, transmitir las experiencias que hemos adquirido acá en los casos que hemos investigado y hemos juzgado, incluso los procuradores públicos que trabajaron estos casos, dieron conferencias en el extranjero. Yo participé en la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la corrupción de Viena, cuyo documento se firmó en Mérida (México), es decir, aportamos de alguna manera a esta Convención. ¿Qué medidas de largo alcance cree usted que se deben adoptar para prevenir y luchar contra la corrupción en el futuro?

Yo creo que hay que trabajar mucho más en temas de una política criminal enfocada en los casos de corrupción, una política integral que no solamente intervenga cuando haya que sancionar a alguien que cometió delitos, sino que además prevenga la conducta. La política criminal no es sino la forma en que el Estado reacciona ante la delincuencia, es una parte de la política criminal que, según entiendo, hasta ahora no se concreta; hay muchos deseos de trabajar, pero no se materializa en una política especializada en la lucha contra la corrupción

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que involucre a las instituciones vinculadas al sector de justicia, a las ONG’s y a todas las instituciones que internamente e interinstitucionalmente deben contribuir al planeamiento de la lucha contra la corrupción en el país. La corrupción no solamente se da cuando un funcionario público comete un delito, porque también hay entidades, personas privadas y particulares que igualmente pueden hacerlo, la corrupción no es solamente pública, también puede ser privada y ahí se trabaja muy poco. Entonces creo que hay que formar –ya que diagnóstico tenemos– una política integral de lucha contra la corrupción. ¿Alguna reflexión final? Yo felicito que se realice este tipo de trabajos, mediante encuestas o entrevistas sobre estos temas que se abordan en algunos foros, pero no son materia de investigación, me parece que es muy importante que se trabaje. Nosotros, desde el punto de vista de la fiscalía, ponemos un grano de arena en contribución a la lucha anticorrupción, de nuestra parte siempre van a encontrar a alguien que pueda aconsejar, opinar u orientar en temas de esta naturaleza.

Capítulo Cuarto Lecciones de la experiencia peruana anticorrupción

I. Lecciones aprendidas
Para un país sumido en los escombros morales de la corrupción, con sus instituciones arrasadas y apenas reconstruidas, fue todo un desafío emprender la lucha contra la corrupción extendida a niveles extremos. Este arduo proceso ha estado marcado por la oportunidad y, a la vez, por un cúmulo de dificultades y obstáculos, por la conquista de logros concretos y también de frustraciones. Es por ello que al momento de reflexionar sobre el aprendizaje del proceso de lucha contra la corrupción son varias las lecciones que pueden extraerse de tan valiosa experiencia. Siempre es posible luchar contra la corrupción y los corruptos. Solo se requiere la firme voluntad de querer hacerlo. Estas decisiones pueden provenir de quienes están en el gobierno, de las agrupaciones de oposición, de la sociedad

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civil, de las instituciones del sistema de justicia o de la confluencia de todas ellas, como ocurrió en la experiencia peruana. No importan los obstáculos que se opongan, como tampoco la persecución y el hostigamiento contra quienes lideran la lucha anticorrupción. La voluntad de lucha contra la corrupción siempre se ha de abrir paso. Para obtener logros concretos contra la corrupción se debe contar con ciertas condiciones mínimas e indispensables. Por ello, aquella voluntad política debe traducirse en la construcción de una institucionalidad, de una normativa adecuada, y en el respaldo que permita el sostenimiento de un sistema capaz de enfrentar, por lo menos en regulares condiciones, a la corrupción. Solo con esas condiciones mínimas e indispensables podrá efectivizarse la persecución y sanción enérgica de la corrupción; de lo contrario, se corre el riesgo de quedarnos en las buenas intenciones y la indignación se diluya hasta otro escándalo de corrupción. No es suficiente contar con un sistema eficiente en la persecución y sanción de la corrupción, igualmente se requiere incidir en la tarea preventiva. Ocurre que apenas se trasiega una acción corrupta, otras van brotando por doquier. Por lo mismo, la lucha contra la corrupción tiene que ser una tarea permanente y sostenida, lo cual implica que esta lucha se libre paralelamente en dos campos: el preventivo y el represivo. Construir una sociedad en la que la honestidad, como regla de conducta, sea la práctica cotidiana entre la ciudadanía y quienes desempeñan cargos públicos, no puede lograrse solo con la sanción y represión. Ello requiere la siembra de valores donde la educación tiene un desafío; la creación de mecanismos que limiten al máximo los incentivos a la corrupción; y también, claro está, se requiere de un sistema de justicia eficaz en la persecución y la sanción. Es un proceso a construir en el tiempo, con objetivos y metas a mediano y largo plazo. Por ello, la lucha contra la corrupción tiene que ser integral, requiriéndose para esto de políticas públicas,(186) planes y programas en los que se plasmen la voluntad y el compromiso de nuestras autoridades. Si se quiere, eso implica un nuevo contrato social entre los distintos sectores: políticos, empresarios y
(186) Olivera Prado, Mario: Hacia reales políticas anticorrupción, Revista Probidad, edición Nº 24, setiembre del 2003, p. 1.

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representantes de las organizaciones de la sociedad civil. Cabe recordar que todos estos actores sociales y políticos ya se encuentran presentes en el Foro del Acuerdo Nacional, espacio donde se aprobaron 31 políticas de Estado, siendo la vigésimosexta política la que se refiere a la corrupción,(187) sin embargo, como toda política, es preciso condensarla en planes y programas concretos.

II. Propuestas para un sistema anticorrupción
El presente trabajo ha tenido por objeto hacer un recuento de la historia reciente de la lucha contra la corrupción librada por el subsistema anticorrupción. Por ello, sin descuidar el contexto general en el que se desenvuelve este proceso, nos hemos centrado más específicamente en dar cuenta de los logros y frustraciones, fortalezas y debilidades de esta lucha librada por el subsistema conformado por la Procuraduría Ad Hoc, determinados juzgados y salas del Poder Judicial y fiscalías provinciales y superiores del Ministerio Público. En coherencia con ello, las propuestas planteadas en este subcapítulo estarán referidas a un sistema anticorrupción o justicia anticorrupción; sin por ello obviar las ideas valiosas para una “lucha integral” contra la corrupción. A estas alturas hay consenso general entre los especialistas y organizaciones de la sociedad civil de la necesidad de construir un Sistema Nacional Anticorrupción, lo que debe complementarse con un Plan de Lucha contra la Corrupción, a fin de que en este marco se “elabore y coordine la implementación
(187) “26.- Promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, el lavado de dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus formas. Nos comprometemos a afirmar, en la sociedad y el Estado, principios éticos y valores sociales que promuevan la vigilancia ciudadana y que produzcan niveles crecientes de paz, transparencia, confianza y efectiva solidaridad. Con este objetivo el Estado: (a) enfatizará los principios éticos que refuercen el cumplimiento ciudadano de las normas; (b) velará por el desempeño responsable y transparente de la función pública, promoverá la vigilancia ciudadana de su gestión y el fortalecimiento y la independencia del Sistema Nacional de Control; (c) desterrará la impunidad, el abuso de poder, la corrupción y el atropello de los derechos; (d) desarrollará una cultura de paz, de valores democráticos y de transparencia, que acoja los reclamos genuinos y pacíficos de los distintos sectores de la sociedad; (e) promoverá una cultura de respeto a la ley, de solidaridad y de anticorrupción, que elimine las prácticas violatorias del orden jurídico, incluyendo el tráfico de influencias, el nepotismo, el narcotráfico, el contrabando, la evasión tributaria y el lavado de dinero; y (f) regulará la función pública para evitar su ejercicio en función de intereses particulares”. http://www.acuerdonacional.pe/AN/politicas/textoi26.htm

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de políticas públicas dirigidas a eliminar la corrupción”.(188) Además, este sistema deberá contar con un “órgano rector que goce de autonomía administrativa, constitucional y funcional”,(189) ya que es la única manera de garantizar su actuación independiente frente al gobierno de turno y los poderes de facto. En lo referente a las políticas públicas anticorrupción, Mario Olivera propone que la definición de políticas públicas debe implicar necesariamente cuatro aspectos: una adecuada conceptualización y tipificación del fenómeno de la corrupción, así como el análisis y tratamiento de los factores que posibilitan la corrupción; el reajuste de la legislación que trata el fenómeno de la corrupción a nivel de cada país, y por último, la acción internacional concertada, lo que incluye normatividad supranacional.(190) Atendiendo a todo lo expuesto, una efectiva lucha contra la corrupción debería contemplar las siguientes pautas: 1. Un sistema anticorrupción. La existencia de un sistema anticorrupción, con carácter permanente, es fundamental para la lucha contra la corrupción en el país. La experiencia ha demostrado que el trabajo conjunto y coordinado de la Fiscalía, el Poder Judicial, la Procuraduría y la Policía especializada en delitos de corrupción es importante para una verdadera lucha anticorrupción.(191) No obstante, el nuevo y renovado sistema anticorrupción debería superar los problemas que aquejaron al subsistema. La implementación del nuevo Código Procesal Penal en todo el país contribuirá en este sentido. Se tendrá un rol más activo del Ministerio Público, que dirigirá e impulsará las investigaciones; los jueces resolverán oralmente, lo cual agilizará los procesos; las facultades de la procuraduría,

(188) Informe (189) Ibídem.

Anual sobre la Lucha contra la corrupción en el Perú, 2010, cit., p. 205.

(190) Olivera Prado, Mario, cit., p. 3. En el mismo estudio se explica que estas políticas deben partir de un marco de referencia, que no es otra cosa que un diagnóstico, y deben tener objetivos medibles a través de resultados. (191) “Sin embargo, las autoridades del Poder Judicial decidieron eliminar este subsistema y modificarlo por otro. A su vez, las procuradurías anticorrupción especializadas en los casos de Fujimori y Montesinos fueron cerradas y las Fiscalías Anticorrupción, sin sus pares en el Poder Judicial, no se conoce cuál será su suerte”. La Reforma Judicial Pendiente. Hoja de ruta. Programa Justicia Viva, Instituto de Defensa Legal 2011, p. 36.

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en tanto representa al agraviado, se amplían, lo cual facilita su rol en la lucha contra la corrupción. 2. Procuraduría Anticorrupción autónoma y permanente. Debe hacerse lo necesario para contar con una Procuraduría Anticorrupción autónoma, que no dependa del Ministerio de Justicia. Entre los estudiosos de la corrupción existe consenso sobre este aspecto.(192) Para esto se requiere una nueva ley de defensa judicial del Estado y las acciones necesarias para el fortalecimiento de esta Procuraduría, la que debe contar con todos los instrumentos tendientes a facilitar el cumplimiento de su rol.(193) 3. Creación de una instancia de coordinación del sistema anticorrupción. Crear una instancia formal de coordinación entre las entidades que conforman el sistema anticorrupción. De esta manera, tal como se apuntó líneas arriba, podrán proponer en forma conjunta las propuestas y estrategias de investigación, procesamiento y lucha contra la corrupción. 4. Creación del Consejo Nacional de Justicia. La legislación en materia de corrupción (penal, procesal penal y de ejecución penal) debe responder a una política criminal concertada. Para ello es imperativo seguir la recomendación de la CERIAJUS que ha considerado “de urgencia replantear de manera sistemática y orgánica las bases de una política criminal, para lo cual considera una pieza clave la creación del Consejo Nacional de Justicia Penal (CONAJUPE) como ente coordinador de los operadores de justicia penal, que evaluará y aprobará los anteproyectos de normas de políticas de Estado respecto del sistema penal”.(194) 5. Política criminal en materia de corrupción. Se debe consolidar una instancia del Estado encargada de establecer la política criminal del Estado en materia de corrupción. Así, el Estado no ofrecerá simplemente reacciones desorientadas ante el reclamo acuciante de los medios, sino una respuesta estudiada y eficaz a la criminalidad de corrupción de funcionarios. Una práctica arraigada en nuestro país es que los proyectos de ley en materia

(192) Así, Abraham Siles en Revista Ideele Nº 174, diciembre del 2005 y Ronald Gamarra en Revista Ideele Nº 168, marzo del 2005, entre otros. (193) Marco (194) De

General de Actuación de la Procuraduría Ad Hoc, p. 31.

Belaúnde, Javier: La Reforma del Sistema de Justicia, cit., p. 53.

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penal se aprueban de acuerdo a la urgencia y sin mayor estudio, vale decir, la “modificación de las normas penales no responde a una política criminal estructurada y programática, sino más bien a un tratamiento aislado o coyuntural de determinados tipos de delitos”.(195) 6. Reformas al Código Penal e incorporación de nuevos ilícitos sobre corrupción. Existen evidentes vacíos en la legislación penal sobre nuevas modalidades de corrupción(196) y es necesario el incremento de penas para muchos de los delitos de corrupción. También es importante considerar un programa de agravantes de los distintos tipos penales cuando los delitos de corrupción son cometidos por funcionarios encargados de supervisar o perseguir los actos de corrupción. 7. Ampliación de los plazos de prescripción de los delitos de corrupción. Las penas previstas en la ley para los delitos de corrupción no son altas, lo cual debido a la excesiva duración de los procesos judiciales, trae como consecuencia que muchos de estos delitos prescriban, liberando de la persecución penal a sus autores y dejando una sensación de impunidad en la sociedad. Por ello es necesario que se realice una reforma legislativa orientada a la ampliación de los plazos de prescripción de los delitos de corrupción. Una fórmula que ayudaría sería la duplicación de los plazos de prescripción para todos los delitos cometidos por funcionarios públicos con abuso de cargo o poder. Sin embargo, consideramos excesiva y contraproducente la propuesta de declarar imprescriptibles estos delitos. 8. Adecuación de la legislación nacional a la Convención Interamericana Contra la Corrupción. Para una efectiva lucha contra la corrupción, es necesaria la implementación en la legislación nacional de las disposiciones de la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC).(197) El
(195) Idem,

p. 50. Prado, Mario, cit., p. 6.

(196) Olivera (197)

Es de resaltar que de acuerdo al artículo III de CICC, Los propósitos de la presente Convención son: “1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y 2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio” (Los resaltados son nuestros).

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Perú aprobó y ratificó la referida Convención en 1997, sin embargo en el proceso de adecuación e implementación de sus disposiciones falta acometer los puntos de mayor relevancia. Con ese propósito entre el 2007 y el 2008, se aprobó el Plan de Acción para la implementación de las recomendaciones del comité de expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana contra la corrupción (MESICIC).(198) Sin embargo, el retraso continúa, por lo que el propio Comité ha expresado su “preocupación porque la mayor parte de recomendaciones no han sido absueltas por parte del Estado peruano”.(199) 9. Mejorar la normativa para el levantamiento de la inmunidad. Se requiere una norma que agilice el levantamiento de la inmunidad para el procesamiento judicial de funcionarios que gozan de dicha prerrogativa constitucional. Conforme se ha explicado, actualmente existen dificultades debido a la demora y a los requisitos cuando se trata de juzgar a los funcionarios protegidos por esta prerrogativa. A este respecto se ha informado que ya existe un proyecto de resolución del Congreso, a fin de abreviar los requisitos exigidos para que un funcionario sea puesto a disposición del Poder Judicial. Igualmente se ha dicho que existe un proyecto de resolución legislativa que prevé un procedimiento ampliatorio abreviado para todos aquellos casos en los que es necesario hacer nuevos cargos contra aquel funcionario sometido a acusación constitucional. 10. Modernización de la normativa sobre extradición y cooperación internacional. La práctica jurídica y el reglamento de la actual Ley de Extradición, disponen varios requisitos que hacen poco eficiente el procedimiento de extradición y el pedido de cooperación internacional. Por lo que sería recomendable una revisión y modificación del reglamento y, de ser necesario, también de la misma ley. 11. Implementación del Nuevo Código Procesal Penal. A inicios del año 2011 se dispuso la vigencia del Código Procesal Penal del 2004 en todo el país para el procesamiento de los delitos de corrupción de funcionarios.

Arias, Inés: Planes Nacionales y Políticas Anticorrupción: Comparando iniciativas. En: Informe Anual sobre la Lucha contra la Corrupción, p. 199.
(199) La

(198)

Reforma Judicial Pendiente. Hoja de ruta, cit., p. 35.

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Esta ha sido una medida trascendental en la lucha contra la corrupción, pues permitirá procesar de manera ágil y rápida los actos de corrupción, posibilitando que la sociedad perciba eficacia en la sanción de los corruptos.

Anotación final
Analizada en perspectiva histórica la experiencia peruana anticorrupción, debemos concluir que esta ha sido exitosa. El recorrido nos ha permitido tener presente la importancia de esta lucha y extraer lecciones para el futuro. El inicio de la lucha contra la corrupción y sus iniciales éxitos ha tenido la virtud de devolver a la ciudadanía la confianza y la fe en la democracia y el sistema de justicia, creando un clima de esperanza.

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La Experiencia Peruana en la gestación y evolución del Sistema Anticorrupción
Fiscalía Supraprovincial Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios(*)

La difusión por los medios de comunicación de un video donde se apreciaba al ex asesor presidencial Vladimiro Montesinos Torres, entregando dinero al ex congresista Alberto Kouri el día 14.09.00, marcó un hito en la historia de la persecución de los delitos de corrupción de funcionarios. Estos hechos generaron una grave conmoción nacional y ameritaron una respuesta inmediata por parte del poder ejecutivo con la creación de la Procuraduría Ad Hoc y a partir de ahí la creación de Fiscalía y Jueces especializados en estos temas. Luego de la fuga del país del ex presidente Alberto Fujimori, en los meses siguientes fueron apareciendo más videos(1) y con ello más denuncias, por lo

(*) Este informe ha sido preparado por el Equipo de la Fiscalía Supraprovincial Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios integrado por los fiscales supraprovinciales Fany Quispe Farfán (Coordinadora) y Walther Delgado Tovar, con la participación de los señores asistentes de función fiscal Lyceth Luisa Flor Sanchez Ponce, Rodrigo Rodrigo Milton Zegarra Cajo y Rodil Padilla Bernabé.

En los cuales figuran militares, congresistas, ministros, alcaldes, jueces, fiscales, vocales, empresarios, periodistas y artistas (tales como Ernesto Gamarra, Agustín Mantilla, Luis Bedoya de Vivanco, Alex Kouri, Eduardo Calmell, Carlos Boloña, Dionisio Romero, Genaro Delgado Parker,

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que el sistema de justicia penal se vio saturado por la complejidad de los hechos objetos de procesamiento, que implicaba juzgar a funcionarios de alto rango y del núcleo de gobierno. Es de señalar que antes de estos hechos, en el Perú no existía un sistema anticorrupción (Procuraduría, Fiscalías, jueces ni policía especializados en estos temas), por lo que a efectos de brindar una respuesta oportuna a las diferentes investigaciones y procesos penales instaurados se exigió una respuesta multisectorial por la necesidad de contar, con órganos avocados al conocimiento exclusivo de dichas causas; naciendo el subsistema anticorrupción. Posteriormente, con la aplicación del modelo del Código Procesal Penal del 2004 para los casos de delitos de corrupción de funcionarios nacieron nuevas necesidades de organización. A continuación, presentamos un recuento de la gestación y evolución del sistema anticorrupción:

i. PRIMERA ETAPA: REACCIÓN INMEDIATA (2000-2001) 1. Creación del Subsistema
a) Ministerio de Justicia Con motivo de los hechos descritos, el 03.11.00 mediante Resolución Suprema Nº 240-2000-JUS, el ex presidente Alberto Fujimori designó un Procurador Público Ad Hoc, para que en representación de la defensa de los derechos e intereses del Estado, interponga las acciones legales pertinentes contra Vladimiro Montesinos Torres, por los presuntos delitos de enriquecimiento ilícito en agravio del Estado. El 04.11.00, al advertirse que Vladimiro Montesinos Torres estaría vinculado a la comisión de otros delitos, perpetrados también en agravio del Estado Peruano, mediante Resolución Suprema Nº 241-2000-JUS, se amplió
José Enrique y José Francisco Crousillat, Samuel y Mendel Winter, Ernesto Shutz, etc.), en reuniones secretas con Montesinos en el local del SIN, y que demostraban el grado de corrupción que existió durante el decenio de Fujimori-Montesinos.

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las facultades conferidas al Sr. Procurador Público Ad Hoc,(2) a fin que interponga las acciones legales pertinentes contra el Sr. Vladimiro Montesinos Torres y los que resulten responsables, por los delitos de Corrupción de Funcionarios y los demás delitos que se establezcan; asimismo, se designó Procuradores Públicos Adjuntos Ad Hoc,(3) para los mismos fines y con las mismas facultades. b) Ministerio Público Ante las sucesivas denuncias presentadas contra Vladimiro Montesinos Torres y dada la gravedad y complejidad de los hechos, con fecha 15.11.00 el Ministerio mediante resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 020-2000-MP-FN designó Fiscales Provinciales Especializados y a dedicación exclusiva para que se avoquen al conocimiento de todas las investigaciones y procesos que se encuentren en trámite y los que se inicien contra Vladimiro Montesinos Torres, así se nombró: – – Un Fiscal Provincial Especializado en los delitos del Libro Segundo Título XVIII (delitos contra la administración pública) y demás delitos conexos;(4) Un Fiscal Provincial Especializado en los delitos del Libro Segundo Título I (delitos contra la vida, el cuerpo y la salud), Título XIV (delitos contra la tranquilidad pública) y Título XIV-A (delitos contra la humanidad), y demás conexos,(5) Un Fiscal Provincial Especializado en Delitos del Libro Segundo Título XII (delitos contra la seguridad pública).(6)

A efectos del establecimiento de equipos de fiscales, el 21.12.00 se promulgó la Ley Nº 27380 “Ley que faculta al Fiscal de la Nación a designar equipo de fiscales para casos complejos y fiscales para determinados delitos”, que introdujo los artículos 80-A y 80-B(7) a la Ley Orgánica del Ministerio Público
(2) Dr. (3)

José Carlos Ugaz Sánchez Moreno.

Dr. Luis Gilberto Vargas Valdivia, Dr. César Lino Azabache Caracciolo y Dr. Ronald Gamarra Herrera.
(4) Dra. (5) Dra. (6) Dr.

Ana Cecilia Magallanes Cortez. Flor de María Alba López.

Alejandro Espino Méndez.

(7) Designación de Fiscales Especializados para determinados delitos: “El Fiscal de la Nación, previa aprobación de la Junta de Fiscales Supremos, podrá designar Fiscales para que

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a fin de que el Fiscal de la Nación, designe un equipo de Fiscales Provinciales Penales y Adjuntos para que bajo la coordinación de un Fiscal Superior se avoque a la investigación preliminar y participe en el proceso penal en la etapa correspondiente; siempre que: – – – – Los hechos delictivos estén sancionados con pena privativa de libertad no menor de cuatro años. Exista conexión entre las mismas. Se sigan contra más de diez investigados, o en agravio de igual número de personas. Por las características de los hechos se advierta una especial dificultad en la búsqueda de pruebas.

El artículo 80-B previó la creación de Fiscalías Especializadas, ante hechos delictivos vinculados entre sí o que presentan características similares. Por otro lado, en virtud a que en el resultado de las investigaciones preliminares efectuadas se identificaron a terceras personas vinculadas con Vladimiro Montesinos Torres, el 01.12.00, se publicó la Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 053-2000-MP-FN, ampliando la competencia de las Fiscalías Provinciales Especializadas para que se avoquen al conocimiento de las investigaciones contra terceras personas que resulten implicadas. Finalmente, con Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 141-2000-MPFN del 21.12.00, se amplió las facultades de la Fiscalía Provincial Especializada Anticorrupción, a fin que conozca las investigaciones y procesos que se encuentran en trámite contra Vladimiro Montesinos Torres, por los delitos comprendidos en el Título XIX del Libro Segundo del Código Penal (delitos contra la fe pública). Por otro lado, el 10.01.01 mediante Resolución Nº 025-2001-MP-FN, se designó al Fiscal Superior Coordinador del Equipo de Fiscales Provinciales Penales,(8) para que participe en las etapas correspondientes de los procesos penales instaurados contra Vladimiro Montesinos Torres.
intervengan, según su categoría, en la investigación y juzgamiento de todos aquellos hechos delictivos vinculados entre sí o que presentan características similares y que requieran de una intervención especializada del Ministerio Público”.
(8) Se

designó al Dr. Víctor Cubas Villanueva.

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En el marco de la instauración del subsistema anticorrupción, y dada su naturaleza, el 20.12.00, se emitió la Ley Nº 27378 “Ley que establece beneficios por colaboración eficaz en el ámbito de la criminalidad organizada”, que desarrolla el otorgamiento de beneficios(9) por derecho penal premial, a cambio de la información de calidad brindada por los procesados. Asimismo, se reglamentó mediante DECRETO SUPREMO Nº 020-2001-JUS “Reglamento de Medidas de Protección de Colaboradores, Testigos, Peritos y Víctimas, a que se refiere la Ley Nº 27378”, del 06.07.01, el procedimiento para el otorgamiento de las medidas de protección de los órganos de prueba; creándose para ello la Unidad Especial de Investigación, Comprobación y Protección - UECIP(10) de la Policía Nacional, como entidad adscrita a la Fiscalía de la Nación, encargada de llevar a cabo, bajo la conducción del Fiscal respectivo, las investigaciones y comprobaciones para el otorgamiento de los beneficios a los colaboradores eficaces, así como de proteger a los colaboradores, víctimas, testigos y peritos que brinden, según el caso, informaciones, declaraciones o informes en el marco de lo establecido en la Ley Nº 27378. En atención a lo previsto en el artículo 9º(12) de dicha Ley Nº 27378, mediante Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 086-2001-MP-FN, del 24.01.01,(11)se designó al Fiscal Superior Coordinador Anticorrupción como

(9) Dentro de estos beneficios se contemplaba: 1. Exención de la pena. 2. Disminución de la pena hasta un medio por debajo del mínimo legal. 3. Suspensión de la ejecución de la pena, reserva del fallo condenatorio, conversión de la pena privativa de libertad de hasta cuatro años, o liberación condicional, siempre que se cumplan los requisitos estipulados en la ley de la materia. 4. Remisión de la pena para quien está cumpliendo la pena impuesta. (10) La UECIP tenía por funciones: a) Realizar las indagaciones que le encargue el Fiscal sobre las informaciones dadas por las personas que quieran acogerse a los beneficios por colaboración eficaz; b) Elevar informes al Fiscal sobre las indagaciones señaladas anteriormente; c) Ejecutar directamente o, en su caso, coordinar con las Unidades Policiales que por razones funcionales u operativas deban intervenir, las medidas de protección que les conciernan, dispuestas por el juez o fiscal a favor de los colaboradores, testigos, peritos o víctimas; d) Someter a consideración del Fiscal de la Nación los Planes y Programas de protección de colaboradores, testigos, víctimas y peritos que elaboren, así como informar puntualmente de la situación general de personas sujetas al programa de protección; e) Cuidar que se preserve la identidad y la imagen de las personas que son objeto de protección; f) Dar cuenta al Fiscal y al órgano jurisdiccional acerca de la ejecución e incidencias de las medidas de protección que se hubieren dictado; y g) Las demás funciones que le encargue la Fiscalía de la Nación, dentro del ámbito de la Ley. (11) Los Fiscales Provinciales o Superiores, en coordinación con el Fiscal Superior Coordinador, podrán celebrar acuerdos sobre beneficios con las personas investigadas, procesadas o condenadas, en virtud de la colaboración eficaz que presten a la justicia penal. Con esta finalidad,

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Fiscal Superior Coordinador en los procesos en que se apliquen beneficios de colaboración eficaz, en el ámbito de la Criminalidad Organizada. c) Poder Judicial El procesamiento de Vladimiro Montesinos Torres generó una situación especial en el Poder Judicial dada la pluralidad de delitos: corrupción de funcionarios, tráfico de armas, delitos contra la humanidad, etc., que comprendían un elevado número de personas, pues se encontraron investigadas, aproximadamente, 500 personas entre todos los órganos de administración de justicia y en las que se dictaron más de 160 medidas limitativas,(12) lo que conllevó a que el Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima solicitará al Consejo Transitorio del Poder Judicial la creación de órganos jurisdiccionales especializados. Mediante Resolución Administrativa Nº 024-2001-CT-PJ del 01.02.01, el Consejo Transitorio del Poder Judicial dispuso autorizar la creación de 6 Juzgados Especializados en lo Penal para atender adecuadamente los procesos ya instaurados y los que se instauren como consecuencia de las investigaciones que se estaban realizando en diversos niveles en torno al ciudadano Vladimiro Montesinos Torres. Asimismo, se creó una Sala Penal Especial para el conocimiento exclusivo de los procesos atendidos por los juzgados especializados en lo penal. Mediante Resolución Administrativa Nº 047-2001-CT-PJ del 02.02.01, se designó a los 6 Jueces Penales Especiales,(13) sin que se señalara competencia específica por tipos penales a diferencia de lo previsto por el Ministerio Público. Dada la cantidad de medidas limitativas solicitadas y a efectos de que el mismo Juez que la dispuso se avoque al conocimiento del proceso, mediante Resolución Administrativa Nº 073-2001-P-CSJL/PJ, del 24.02.01, se

el Fiscal competente, en cualquiera de las etapas del procedimiento, podrá celebrar reuniones con los colaboradores, cuando no exista impedimento o mandato de detención contra ellos, o, en caso contrario, con sus abogados y con el Procurador Público cuando el agraviado es el Estado, para acordar la procedencia de los beneficios.
(12) Considerandos (13) Dra.

de la Resolución Administrativa Nº 024-2001-CT-PJ del 01.02.01.

Ángela Magali Báscones Gómez-Velásquez, Dra. María Jimena Soledad Cayo RiveraSchereiber, Dr. Marco Antonio Lizárraga Rebaza, Dr. David Enrique Loli Bonilla, Dra. Luz Victoria Sánchez Espinoza y Dr. Saúl Peña Farfán.

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precisó que los jueces que durante la investigación preliminar conozcan de la solicitud de una medida limitativa, conocerán también del proceso penal derivado de la misma, en concordancia con la Ley Nº 27379 “Ley de procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares”.(14) Por otro lado, el 08.03.01, por Resolución Administrativa Nº 0088-2001-P-CSJL/PJ, se conformó la Sala Penal Especial de la Corte Superior de Justicia de Lima, para el conocimiento exclusivo de procesos judiciales iniciados o por iniciarse contra Vladimiro Montesinos Torres.(15) d) Ministerio del Interior – PNP El 16.08.01, el Estado Mayor General de la Policía Nacional del Perú recomendó al Ministerio del Interior la creación de la Unidad Especial de Policía de Lucha contra la Corrupción;(16) a fin de dotar de una mayor consistencia y organicidad a este apoyo para potenciar la lucha contra la corrupción; en ese sentido, el 17.08.01, mediante Resolución Ministerial Nº 1000-2001-IN-PNP, se creó la Dirección de Policía contra la Corrupción, como órgano especializado de la Policía Nacional del Perú, encargada de prestar el apoyo técnico profesional que le requieran las autoridades del Poder Judicial y Ministerio Público que investiguen casos de corrupción; y considerada como Unidad de Alto Riesgo.(17) Es interesante destacar que el artículo 3º de la indicada Resolución Ministerial, precisó que: “El Personal PNP, perteneciente a los Órganos de Ejecución de la Dirección de Policía contra la Corrupción, dependerá funcionalmente de los respectivos Jueces y Fiscales Anticorrupción”.

(14) Emitida (15)

el 20.12.00.

Presidida por Dra. Inés Felipa Villa Bonilla e integrada por los vocales Dr. Roberto Barandiarán Dempwolf, Dra. Inés Tello de Ñecco y Dr. Marco Antonio Lizárraga Rebaza.
(16) Hoja (17)

de Recomendación Nº 011-EMG de 16.08.01.

Su estructura orgánica estaba conformada por Órgano de Dirección (Dirección), Órgano de Control (Inspectoría), Órganos de Apoyo (Secretaría, Oficina de Administración, Oficina de Apoyo Técnico y Oficina de Instrucción), Órganos de Ejecución (División de Análisis, División de Apoyo al Poder Judicial, División de Apoyo al Ministerio Público).

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II. SEGUNDA ETAPA: EVOLUCIÓN (2002-2010) 1. Ampliación y reducción de las competencias asignadas
Instaurado el incipiente subsistema anticorrupción y conforme avanzaba la formalización de nuevas causas que tuvieron como origen los procesos instaurados contra Vladimiro Montesinos Torres y los videos de la “salita del SIN”,(18) se generó la necesidad de: – – Crear más órganos jurisdiccionales Ampliar o uniformizar las competencias, respondiendo a distintos criterios (delitos objeto de conocimiento, personas investigadas, jurisdicción de la entidad, fecha en que se suscitaron los hechos, entre otros).

a) Ministerio Público Conforme al posterior resultado de las investigaciones y la existencia de terceros vinculados; la competencia de las Fiscalías Provinciales Especializadas se fue ampliando; como se detalla a continuación: • Competencia y Creación de las Fiscalías Provinciales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios Primera ampliación de la competencia: autorización del procesamiento de terceros vinculados: con Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 988-2002-MP-FN, del 13.06.02, se amplió el artículo 2º de la Resolución Nº 20-2000-MP-FN, precisándose que la competencia de las Fiscalías Provinciales Especializadas abarca también todas las investigaciones preliminares y judiciales que se encuentren en trámite y las que se inicien contra ex altos funcionarios vinculados con el ex presidente Alberto Fujimori Fujimori y terceras personas que resulten vinculadas a las personas antes mencionadas, por los ilícitos penales que se indican, en la citada resolución; exceptuándose, únicamente los altos funcionarios con prerrogativa vigente de antejuicio constitucional.

(18) La “Salita del SIN” como fue conocida por la opinión pública, hace referencia a la sala del Servicio de Inteligencia Nacional donde numerosos personajes fueron filmados recibiendo dinero del ex asesor presidencial Vladimiro Montesinos. Véase al respecto http://www.larepublica.pe/1105-2011/la-salita-del-sin-el-producto-mas-siniestro-del-gobierno-fujimorista.

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Mediante Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 1707-2003-MP-FN, del 10.11.03; nació la denominación de Fiscalía Provincial Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios; designándose cuatro Fiscales Provinciales, para cada fiscalía provincial. Segunda Ampliación de competencia: incorporación de más delitos: Por Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 182-2004-MP-FN, del 27.01.04, se ampliaron las facultades de las Fiscalías Provinciales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios, a fin de que se avoquen al conocimiento de las investigaciones por los delitos contra la administración pública y corrupción de funcionarios (Libro Segundo Títulos XVII(19) y XIX(20) del Código Penal). Los alcances de esta resolución fueron aclarados mediante la Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 206-2004-MP-FN, del 28.01.04, indicándose que eran competentes para conocer los delitos contemplados en los Títulos VIII(21) y XIX del Libro Segundo del Código Penal; siendo así, competentes para conocer las denuncias por los delitos contra la administración pública y corrupción de funcionarios, que se interpongan a partir de la fecha de publicación de la presente Resolución. Sin embargo, mediante Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 309-2004-MP-FN, del 13.02.04, se precisó: a) que la competencia de las Fiscalías Provinciales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios alcanzaba a los delitos comprendidos en el título XVIII(22) del Libro Segundo del Código Penal, correspondiente a las secciones II,(23) III,(24) y IV(25) del capítulo Segundo y sección I(26) del capítulo tercero; y

(19) Delitos (20) Delitos (21) Delitos (22) Delitos

contra los derechos intelectuales. contra la fe pública. contra el patrimonio cultural. contra la administración pública.

(23) Concusión. (24) Peculado. (25) Corrupción (26) Delitos

de Funcionarios.

contra la función jurisdiccional.

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b) que la competencia del Fiscal Superior Coordinador comprende los demás delitos precisados en la Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 206-2004-MP-FN; c) se excluye de la competencia el conocimiento de los delitos contemplados en el Título XIX(27) del Libro Segundo del Código Penal. La Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 1065-2004-MP-FN, del 27.07.04, volvió a precisar la competencia de las Fiscalías Provinciales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios, indicándose que son competentes: a) en el ámbito territorial del Distrito Judicial de Lima, para efectuar las investigaciones indagatorias en las denuncias por los delitos imputados a funcionarios públicos, previstos en las Secciones II, III y IV , Capítulo II, Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal; b) en las situaciones de concurso, asumirá competencia la Fiscalía que conoce el delito más grave; sin perjuicio de las investigaciones ya iniciadas; c) disponiéndose que las causas que no son objeto de competencia sean remitidas al órgano competente. • Tercera ampliación de competencia: unificación con los órganos jurisdiccionales: con Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 774-2005-MP-FN, del 08.04.05, se homologó la competencia de las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios a los Juzgados y Salas Penales Especiales; así, se precisó que las Fiscalías Especializadas, se avoquen dentro del ámbito de su competencia, al conocimiento de las denuncias y procesos penales por delitos contra la administración pública previstos en las secciones II (concusión), III (peculado) y IV (corrupción de funcionarios) del capítulo II, Delitos cometidos por funcionarios públicos, Libro Segundo del Código, en el caso que: a) se perpetren por una pluralidad de personas; y b) siempre que el órgano público afectado o al que pertenece el imputado tenga carácter
(27) Delitos

contra la fe pública.

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nacional; así como los delitos conexos, incluso si tienen prevista una pena superior. Disponiéndose que las investigaciones preliminares en trámite, que no estén dentro de la competencia definida, se remitan a la Mesa de Partes Única de las Fiscalías Provinciales en lo Penal de Lima, para que se proceda a su distribución aleatoria. Recalcando que, en el caso de procesos penales en trámite, corresponderá avocarse a su conocimiento al Fiscal homólogo del Juzgado o Sala Penal correspondiente, salvo que exista acusación. Al haber uniformizado la competencia de los órganos jurisdiccionales y fiscales del sistema anticorrupción, resultó necesario que se homologuen también en número, así por Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 1262-2005-MP-FN, del 25.05.05, se amplió la competencia de la Fiscalía Provincial Especializada en Delitos contra los Derechos Humanos y de la Fiscalía Provincial Especializada en Tráfico de Armas, Tráfico Ilícito de Drogas y Lavado de Dinero, para que conozcan también de las denuncias y procesos penales por delitos que son competencia de las Fiscalías Provinciales Penales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios, pasando a formar parte de dicha subespecialidad. Disposición que estuvo vigente hasta el 16.02.07, fecha en la que se emitió la Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 225-2007-MP-FN, que dispuso que las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios conozcan los procesos en giro de los respectivos Juzgados Especializados Homólogos; así como que la Fiscalía Provincial Especializada en Tráfico de Armas se avoque al conocimiento de la etapa de investigación preliminar de los delitos de su competencia. La Resolución Nº 069-2005-MP-FN-JFS, del 20.10.05 dispuso crear (3) Fiscalías Superiores y (2) Fiscalías Provinciales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios en el Distrito Judicial de Lima, a fin que despachen con sus homólogos del Poder Judicial, haciendo un total de (6) Fiscalías Superiores y (6) Fiscalías Especializadas. Cuarta Ampliación de Competencia: Fiscalías de criminalidad a gran escala: Finalmente, con fecha 03.05.10, por Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 798-2010-MP-FN, se precisó que las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios son competentes para conocer las denuncias y procesos penales por delitos contra la administración pública

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(concusión, peculado y corrupción de funcionarios), así como los delitos conexos incluso si tienen prevista una pena superior; dentro del ámbito territorial del departamento de Lima y Callao; en el caso que: – – Se perpetren por una pluralidad de personas Siempre que el órgano público afectado o al que pertenece el imputado tenga carácter nacional.

Además tendrán competencia para conocer casos trascendentes o complejos que requieran de una investigación especializada, previa determinación del Fiscal Superior Coordinador. La Fiscalía de la Nación les podrá atribuir, excepcionalmente, el conocimiento de procesos sobre hechos trascendentes o complejos acontecidos a nivel nacional, que requieran de una investigación especializada. Competencia y Creación de las Fiscalías Superiores Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios Por Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 111-2003-MP-FN, del 28.01.03, se creó la Fiscalía Superior Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios, la que seguiría siendo Coordinadora del Equipo de Fiscales Provinciales Penales y en los procesos en los que se apliquen los Beneficios por Colaboración Eficaz en el Ámbito de la Criminalidad Organizada. Con Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 282-2004-MP-FN, del 10.02.04, se creó la Primera y Segunda Fiscalía Superior Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios. Se precisó mediante Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 360-2004-MP-FN, del 23.02.04, que la Primera Fiscalía Superior conociera los procesos judiciales correspondientes a la Sala A de la Sala Penal Especial de Lima; y que la Segunda Fiscalía Superior conociera los procesos judiciales de la Sala B de la Sala Penal Especial. Por Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 498-2004-MP-FN, del 31.03.04, se creó la Tercera Fiscalía Superior Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios.

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La Resolución Nº 069-2005-MP-FN-JFS, del 20.10.05 dispuso crear (3) Fiscalías Superiores y (2) Fiscalías Provinciales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios en el Distrito Judicial de Lima, a fin de que despachen con sus homólogos del Poder Judicial, haciendo un total de (6) Fiscalías Superiores y (6) Fiscalías Especializadas.

b) Poder Judicial • Con Resolución Administrativa Nº 024-2001-CT-PJ del 31.01.01, suscrita por los miembros del Consejo Transitorio del Poder Judicial,(28) se dispuso acceder a la solicitud del Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima, autorizándole a designar en el seno de su Corte, seis (6) Jueces Especializados en lo Penal, con la finalidad de que atiendan adecuadamente los procesos ya instaurados y los que se instauren como consecuencia de las investigaciones que se estaban realizando en diversos niveles en torno al ciudadano Vladimiro Montesinos Torres; así como a conformar en la Corte Superior de Lima una Sala Penal Especial para el conocimiento exclusivo de los procesos atendidos por los Juzgados antes mencionados. Con Resolución Administrativa Nº 047-2001-P-CSJL/PJ del 01.02.01, suscrita por el Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima,(29) se designó a (6) Jueces Titulares Especializados en lo Penal de Lima como Jueces Penales Especiales,(30) a efectos de que conozcan en forma exclusiva los procesos ya instaurados y los que se instauren como consecuencia de las investigaciones que se estaban realizando en diversos niveles en torno al ciudadano Vladimiro Montesinos Torres; así como de las denuncias y los procesos que por razón de conexión se puedan acumular ante los Juzgados Especiales conforme a las reglas del Código de Procedimientos Penales. Asimismo, se les encomendó a los señores Jueces Penales Especiales, su
(28)

Entre ellos: Dr. Luis Ortiz Brenardini, Dr. Hugo Sivina Hurtado, Dr. Carlos Montoya Anguerry, Dr. Juan Vergara Gotelli.
(29) En (30)

ese entonces: Sergio Roberto Salas Villalobos.

Entre ellos: Angela Magalli Báscones Gómez-Velásquez (Primer Juzgado Penal Especial), María Jimena Soledad Cayo Rivera-Schreiber (Segundo Juzgado Penal Especial), Marco Antonio Lizárraga Rebaza (Tercer Juzgado Penal Especial), David Enrique Loli Bonilla (Cuarto Juzgado Penal Especial), Luz Victoria Sánchez Espinoza (Quinto Juzgado Penal Especial) y Saúl Peña Farfán (Sexto Juzgado Penal Especial).

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cooperación en la práctica de diligencias de visualización, audición y resumen de seiscientos cincuenta (650) cintas de video en la Causa Nº 7853-2000, que venía instruyendo en ese entonces el juez penal Saúl Peña Farfán, el mismo que tenía el deber de coordinar con los demás jueces las referidas actuaciones judiciales, en su condición de director de dicha instrucción. • Con Resolución Administrativa Nº 059-2001-P-CSJL/PJ del 14.02.01, suscrita por el entonces Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima, dispuso que los procesos penales instaurados contra Vladimiro Montesinos Torres y los que se encuentren investigados con él o por razones de conexión procesal, se debían remitir a la Mesa de Partes de los Juzgados Penales Especiales, la misma que los distribuirá entre los (06) seis Juzgados Penales Especiales en forma aleatoria y equitativa. En cuanto a las denuncias formuladas por el Ministerio Público sin detenido se remitían a la Mesa de Partes de los Juzgados Penales Especiales, y con detenido serían atendidas por el Juez Penal Especial que se encuentre de Turno. Por otro lado, los jueces antes mencionados debían conocer además los procesos en los que se planteaban beneficios por colaboración eficaz(31) y medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares.(32) Asimismo, se estableció un rol de Turno de los Jueces Penales Especiales. • Con Resolución Administrativa Nº 088-2001-P-CSJL/PJ del 07.03.01, suscrita por el entonces Vocal Decano(33) encargado de la Presidencia de la Corte Superior de Justicia de Lima, y luego de la conclusión de la fase de visualización de los 1,175 videos y 465 formatos de audio incautados, dispuso la conformación en la Corte Superior de Justicia de Lima de una Sala Penal Especial(34) para el conocimiento exclusivo de los procesos ya instaurados o por instaurarse como consecuencia de las investigaciones
(31)

Ley Nº 27378.- Ley que establece beneficios de colaboración eficaz en el ámbito de la criminalidad organizada.
(32) Ley Nº 27379.- Ley de procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares. (33) En

ese entonces: Jaime Álvarez Guillén.

compuesto por 4 vocales, entre ellos: Dra. Inés Felipa Villa Bonilla (Presidente), Dr. Roberto Barandiarán Dempwolf (Vocal Titular), Dra. Inés Tello de Ñecco (Vocal Titular) y el Dr. Marco Antonio Lizárraga Rebaza (Vocal Provisional).

(34) Colegiado

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que se estaban realizando en torno a Vladimiro Montesinos Torres, y que estaban siendo conocidos por Jueces Penales Especiales; siendo que los expedientes antes mencionados y que estaban siendo conocidos por otras Salas Penales Superiores debían ser remitidos a la Sala Penal Especial en breve término.(35) • Por Resolución Administrativa Nº 0129-2003-P-CSJL/PJ del 17.10.03, suscrita por los miembros del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, y estando a que muchos de los procesos instaurados en los Juzgados Penales Especiales, se encontraban a vísperas de ser elevados a la Sala Penal Especial para el correspondiente Juicio Oral, asimismo dada su complejidad y el número de procesados involucrados en cada uno de ellos; se dispuso que dicha Sala se encuentre conformada por dos colegiados: Sala “A” y Sala “B”, con tres vocales cada una, siendo además que el Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima debía incorporar dos vocales más a la mencionada Sala Penal Especial. Por otro lado, el ingreso de causas a ambos colegiados se realizó aleatoriamente. Con Resolución Administrativa Nº 0478-2003-P-CSJL/PJ del 11.11.03, suscrita por el entonces Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima, se dispuso que en caso de discordia o impedimento de uno o más vocales de la Sala Penal Especial de Lima, el Presidente del Colegiado procederá a llamar al Vocal menos antiguo, conforme el siguiente detalle: La Sala “A” llamará al vocal menos antiguo de la Sala “B” y viceversa; y , en caso que el Vocal antes mencionado no pudiera intervenir por abstención, excusa o recusación, debidamente comprobada y aceptada, se procedía a llamar al Magistrado de la misma Sala que le precedía en antigüedad. Con Resolución Administrativa Nº 024-2004-CE-PJ del 18.02.04, suscrita por los integrantes del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, y estando a que los Juzgados Penales Especiales, informaron que aún están por elevarse a las Salas Penales Especiales considerable número de procesos; se incrementó la carga procesal, la misma que tenía carácter complejo y con cantidad de procesados involucrados; por lo que se dispuso constituir la Sala Penal
(35)

No estaban comprendidos: a) Los procesos que se encuentran en audiencia pública continuada, los que debían proseguir hasta su culminación y b) Los demás que se encuentren al voto, los que debían ser resueltos en los plazos señalados por la Ley.

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Especial “C” (36) de la Corte Superior de Justicia de Lima, la misma que asumiría principalmente el juzgamiento en procesos con reos libres o en los que existían varios acusados y sólo uno de ellos se encontraba en cárcel. • Constitución de Seis Salas Especiales: Con Resolución Administrativa Nº 041-2005-CE-PJ del 17.02.05, suscrita por los integrantes del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, y estando a la visita realizada a las Salas y Juzgados Penales Especiales de la Corte Superior de Justicia de Lima, y el informe presentado por el colegiado “C”, se advirtió la existencia de procesos complejos con multiplicidad de procesados, agraviados y testigos, los mismos que determinaron la formación de numerosos tomos para su tramitación, numerosas denuncias ampliatorias formuladas por el Ministerio Público sustanciadas por los órganos jurisdiccionales, acumulación de procesos por razones de conexión, las mismas que dieron lugar a múltiples diligencias que sobrepasaron la capacidad del órgano jurisdiccional; se constituyeron la 4º, 5º y 6º Sala Penal Especial de la Corte Superior de Justicia de Lima, por lo que se denominó a las Salas Penales Especiales “A”, “B” y “C” como 1º, 2º y 3º Sala Penal Especial respectivamente; asimismo, se dispuso el funcionamiento de 2 Juzgados Penales Especiales adicionales, así como la inmediata designación de cuatro jueces penales; ordenándose además que la carga procesal existente en las Salas Penales Especiales, se distribuya en su oportunidad entre las 6 Salas, excluyéndose los procesos que se encontraban en el desarrollo de juicio oral, los que continuarían en el respectivo colegiado hasta su conclusión. Conforme lo descrito se crearon en total: 1. 6 Fiscalías Provinciales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios 2. 6 Fiscalías Superiores Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios 3. 6 Juzgados Penales Especializados 4. 6 Salas Penales Especiales
(36) Sala “C” compuesta por: Aracelli Denyse Baca Cabrera (Presidente), Carlos Alfredo Escobar Antezano y Susana Ynés Castañeda Otsu.

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2. Sala Penal Especial de la Corte Suprema:(37) Juzgamiento de Alberto Kenya Fujimori Fujimori(38)
– El día sábado 22.9.07, se informo al Poder Judicial, por conducto oficial la concesión de la extradición, solicitada por el Perú, del ex Presidente Alberto Fujimori Fujimori. De conformidad con el art. 34.4 de la TUO LOPJ y 17º del Código de Procedimientos Penales, se conformó la Sala Penal Especial,(39) a cargo de los casos contra el ex presidente. Por la complejidad e importancia de las causas la Sala solicitó al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, a fin de no detener el normal desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional de la Sala Penal Permanente, que disponga se designe a sus integrantes a dedicación exclusiva. A la fecha indicada, existía en trámite un proceso en el caso denominado “Congresistas Tránsfugas”,(40) el Colegiado a cargo de la citada causa dispuso mediante resolución del 26.09.07, la desacumulación del cargo contra el ex presidente Fujimori, generándose un proceso independiente que fue remitido a la Sala Penal para que corra paralelo con los seis procesos que giraban ante la misma. Revisados los seis procesos, cuya extradición se autorizó, se dictó la resolución de fecha 01.10.07 que decidió: Acumular las causas a partir de tres grandes ejes temáticos que permitirán un adecuado trabajo de las audiencias y que son los siguientes: 1. Caso Cantuta - Barrios Altos y Sótanos SIE. 2. Caso interceptación telefónica, medios de comunicación y congresistas tránsfugas.
(37) Es de precisar que las Salas Penales de la Corte Suprema no tienen competencia especial anticorrupción, las causas llegan a éstas por atribución general de competencia, de conformidad con los artículos 30 y 34 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. (38) Si bien se integraron otras Salas Penales Especiales (vid: Caso contra el ex vocal Palacios Villar), nos centramos en el caso del ex Presidente, en razón a la trascendencia de la causa. (39) Presidida por el vocal supremo César San Martín Castro, e integrada por Hugo Príncipe Trujillo y Víctor Prado Saldarriaga. (40) El caso de los Congresistas tránsfugas  “materia del Cuaderno de Extradición Nº 1205  ‘Caso de los congresistas tránsfugas’ hace referencia a los pagos ilegales a diversos congresistas electos en los comisios del 2000 con el objeto de que se cambien de bancada oficialista u obtener sus votos manteniéndose en sus respectivas agrupaciones.

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3. Caso quince millones. – Remitir las causas a la Fiscalía para que esta adecúe su acusación a los estrictos términos de la sentencia de extradición de la Corte Suprema de Justicia de Chile, acorde con el denominado principio de especialidad. Comunicar a las partes la conformación del Colegiado que iniciará el juzgamiento a los efectos que ellas tengan el derecho y la oportunidad de formular las objeciones, recusaciones, peticiones y presentación de pruebas, que considere pertinente a sus derechos e intereses legítimos. Primera condena contra un ex Presidente

Se inició el juicio el 26 de noviembre del año 2007 con el caso conocido como  Barrios Altos – La Cantuta, Sótanos del SIE. Las audiencias se realizaron los días lunes, miércoles y viernes a partir de las 09:00 a.m., como hora promedio y en jornadas completas. El 07.04.09 se dictó sentencia en la causa condenándolo a 25 años de prisión al ex presidente Alberto Fujimori, como autor mediato de la comisión de los delitos de homicidio calificado, asesinato, lesiones graves y secuestro. – Caso “15 millones”: primera condena contra un Ex Presidente por actos de corrupción Conforme el objeto del presente informe, es de resaltar la condena lograda por el Ministerio Público contra el ex Presidente de la República, Alberto Fujimori Fujimori, por la comisión de los delitos de peculado doloso y falsedad ideológica, en agravio del Estado; imponiendo siete años y seis meses de prisión; dos años y diez meses de inhabilitación; y fijaron en tres millones de nuevos soles por concepto de reparación civil que deberá pagar a favor del Estado. Siendo esta sentencia, la primera condena lograda contra un ex Presidente de la República del Perú, por actos de corrupción, los hechos materia de condena se circunscribían a que el ex Presidente conjuntamente con Carlos Boloña Behr – Ministro de Economía y Finanzas–, Carlos Alberto Pergamino Cruz –Ministro de Defensa–, y Luis Federico Salas Guevara –Presidente del Consejo de Ministros–, utilizando al efecto una vía normativa, como es el Decreto de Urgencia Nº 081-2000, se apropiaron de la suma de

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cincuenta y dos millones quinientos mil nuevos soles, que apartaron de las arcas públicas ; dinero con el que se adquirió dólares americanos –un total de quince millones– y que fue entregado, por orden del ex Presidente Fujimori, a Vladimiro Montesinos Torres.(41) – A la fecha, la sentencia se encuentra ejecutoriada mediante Ejecutoria Suprema del 18.07.11 emitida por la Sala Penal Transitoria.

3. Creación de un verdadero Subsistema Especializado en Delitos de corrupción de Funcionarios
a) Ministerio Público – Como se ha indicado ut supra es en el año 2004, por Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 182-2004-MP-FN, del 27.01.04, que se amplió las facultades de las Fiscalías Provinciales Especializadas en Delitos de corrupción de Funcionarios, a fin de que conozcan los casos de corrupción general, y ya no sólo los generados por Vladimiro Montesinos Torres y Alberto Fujimori Fujimori. Los alcances de esta resolución fueron aclarados mediante la Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 206-2004-MP-FN, del 28.01.04, precisados por Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 309-2004-MP-FN, del 13.02.04, Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 1065-2004-MP-FN, del 27.07.04, y por Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 774-2005-MP-FN, del 08.04.05. No obstante, es con la Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 798-2010 – MP-FN, que se configuró un sistema de corrupción a gran escala.(42)

(41) Considerando (42)

47º de la Sentencia emitida el 20.07.09.

Se precisó que las Fiscalías Especializadas en Delitos de corrupción de Funcionarios son competentes para conocer las denuncias y procesos penales por delitos contra la administración pública (concusión, peculado y corrupción de funcionarios), así como los delitos conexos incluso si tienen prevista una pena superior; dentro del ámbito territorial del departamento de Lima y Callao; en el caso que se perpetren por una pluralidad de personas, siempre que el órgano público afectado o al que pertenece el imputado tenga carácter nacional. Además tendrán competencia para conocer casos trascendentes o complejos que requieran de una investigación especializada, previa determinación del Fiscal Superior Coordinador. La Fiscalía de la Nación les podrá atribuir excepcionalmente, el conocimiento de procesos sobre hechos trascendentes o complejos acontecidos a nivel nacional, que requieran de una investigación especializada.

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b) Poder Judicial – Con Resolución Administrativa Nº 0154-CE-PJ del 13.08.04, suscrita por el entonces Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, y estando a que la creación de los Juzgados y de las Salas Penales Especiales, obedeció a una situación social y jurídica de emergencia, de carácter extraordinario, por darse elementos que conferían connotación y complejidad en numerosos casos; y advirtiéndose que se venían produciendo hechos relacionados con la Administración Pública, se dispuso que los Jueces y Salas Penales Especiales, dentro del ámbito de su competencia territorial, se avocarán al conocimiento: i) De las denuncias por delitos contra la Administración Pública previstos en las secciones II (Concusión), III (Peculado) y IV (Corrupción de Funcionarios) del Capítulo II, Delitos cometidos por Funcionarios Públicos del Libro Segundo de la Parte Especial del Código Penal, en el caso que se perpetren por una pluralidad de personas y siempre que el órgano público afectado o al que pertenece el imputado tenga carácter nacional, y ii) Los delitos conexos a los anteriormente señalados, incluso si tienen prevista una pena superior; por otro lado, se facultó al Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima para que designe cuatro jueces penales adicionales para que también conozcan los casos antes mencionados. Con Resolución Administrativa Nº 0328-2004-P-CSJLI-PJ del 16.09.04, suscrita por el entonces Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima, y estando a que los Juzgados Penales Especiales, venían soportando una carga procesal mínima no fue necesario la designación de Jueces Penales adicionales; por lo que se dispuso que la ampliación de la competencia de los Juzgados Penales Especiales y las Salas Penales Especiales creadas por Resoluciones Administrativas Nº 024-2001-CT-PJ, Nº 129-2003-CE-PJ y Nº 024-2004-CE-PJ, se efectúe con el conocimiento de las causas a las que se contrae el artículo primero de la Resolución Administrativa Nº 154-CE-PJ; además que la Mesa de Partes de los Juzgados Penales Especiales recepcionen y distribuyan las denuncias a que se refiere el artículo primero de la Resolución Nº 154-CE-PJ de manera equitativa y aleatoria; por otro lado que los procesos que se venían tramitando en los juzgados penales de la Corte Superior de Justicia de Lima y que se referían a los delitos consignados en la Resolución Nº 154-CE-PJ, sigan siendo conocidos en los órganos jurisdiccionales donde se incoaron, hasta su culminación.

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III. TERCERA ETAPA: VIGENCIA DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL
El modelo establecido en el Código Procesal Penal de 2004, de aplicación progresiva en varios distritos judiciales que se caracteriza principalmente por el rol del fiscal como director de investigación, la separación de funciones requirientes y decisorias través de la figura de Juez de Investigación Preparatoria y la introducción de audiencias preliminares, fue introducido de modo adelantado para los casos de delitos de corrupción de funcionarios. Mediante Ley N° 29574 se dispuso la aplicación inmediata del Código Procesal Penal para delitos cometidos por funcionarios públicos, para los delitos tipificados en las Secciones II, III y IV , artículos del 382 al artículo 401, del Capítulo II, del Título XVIII, del Libro II del Código Penal. Posteriormente mediante Ley Nº 29648, se modificó dicha Ley, estableciendo la entrada en vigencia del nuevo modelo sólo para investigaciones preliminares, según el siguiente cronograma: – – – En el Distrito Judicial de Lima, el 15 de enero de 2011. En los Distritos Judiciales de Lima Norte, Lima Sur y Callao, el 1 de abril de 2011. En los demás distritos judiciales en los que el Código Procesal Penal aún no ha entrado en vigencia integralmente, el 1 de junio de 2011.

La implementación del Código Procesal Penal para los casos de corrupción de funcionarios, requirió la constitución de diversos órganos en todos los sectores de la administración de justicia: a) Ministerio Público El 12.02.11, por Resolución Nº 031-2011-MP-FN, se crearon: – La Primera, Segunda, Tercera y Cuarta Fiscalía Superior Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios de Lima, a fin de que conozcan los procesos, las apelaciones y los recursos en queja de los casos en liquidación y adecuación. La Quinta Fiscalía Superior Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios de Lima, a fin de que conozca los procesos, las apelaciones

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y los recursos en queja que se tramitan conforme al nuevo Código Procesal Penal. – La Primera y Segunda Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios de Lima, a fin de que conozca los procesos en liquidación y adecuación hasta su culminación, luego de lo cual pasará a conocer las causas que se tramitan conforme el nuevo Código Procesal Penal.(43) La Tercera Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios, a fin que conozca los casos que se inician conforme el nuevo Código Procesal Penal.

Es de señalar que dada la vigencia del Código Procesal Penal para los delitos de corrupción de funcionarios la competencia de estas Fiscalías Especializadas fue para todo tipo de casos, ya sean simples o complejos. b) Poder Judicial – Por Resolución Administrativa Nº 390-2010-CE-PJ se dispuso: a) Convertir la Cuarta Sala Penal Especial  en Sala Penal de Apelaciones. Su carga procesal pendiente, a excepción de la que  está para sentencia, se distribuirá  equitativa y  aleatoriamente entre la  Primera, Segunda, Tercera y Cuarta Salas Penales Liquidadoras. b) Convertir el Primer y Segundo Juzgados Penales Especiales en el 1º y 2º Juzgados de Investigación Preparatoria. La carga procesal pendiente del Primer Juzgado Penal Especial a excepción de la que está para sentencia, se remitirá al Primer Juzgado Penal Liquidador Transitorio. La carga procesal pendiente del  Segundo Juzgado Penal Especial a excepción de la que está para sentencia, se remitirá al Segundo  Juzgado Penal Liquidador Transitorio.   c) Convertir el Tercer y Cuarto Juzgados Penales Especiales en Primer y Segundo Juzgados Penales Unipersonales, conformando con el Tercer
(43) Es de resaltar que dado que se encomendó la “adecuación” de las investigaciones preliminares en curso, tanto la Primera y Segunda Fiscalía Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios aplicaron el Código Procesal Penal del 2004 desde su creación y por disposición interna a partir de julio del 2011 recibieron denuncias nuevas.

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Juzgado Penal Unipersonal, cuando las necesidades del servicio lo requieran, el Juzgado Penal Colegiado. La carga procesal pendiente del Tercer Juzgado Penal Especial a excepción de la que está para sentencia, se remitirá al Tercer Juzgado Penal Liquidador Transitorio. La carga procesal pendiente del Cuarto Juzgado Penal Especial, a excepción de la que está para sentencia, la cual será distribuida equitativa y aleatoriamente entre el Primer, Segundo y Tercer Juzgados Penales Liquidadores Transitorios. – Existiendo así (2) Juzgados de Investigación Preparatoria, (3) Juzgados Unipersonales –que juntos integran un Colegiado–, y una Sala Penal de Apelaciones de la Corte Superior de Justicia de Lima. En los demás distritos judiciales se constituyó (1) Juzgado de Investigación Preparatoria, (3) Juzgados Unipersonales y una Sala Penal de Apelaciones –en adición a sus funciones–.

1. Liquidación de los casos Fujimori-Montesinos
– Al entrar en vigencia el Código Procesal Penal del 2004 en todo el país, para el conocimiento de los delitos contra la administración pública (artículo 382º al 401º del Código Penal) y estando aún en trámite –y principalmente en juicio– las causas contra Vladimiro Montesinos Torres y vinculados (Caso Chavín de Huantar), se vio la necesidad de liquidar dichas causas tramitadas bajo el Código de Procedimientos Penales, así: a) Se transformó la Primera, Segunda y Tercera Salas Especiales, en Salas Penales Liquidadores; que vendrían conociendo su propia carga procesal independiente; así como las causas de la ex Cuarta Sala Penal Especial que será distribuida equitativamente. b) Se transformó la Quinta Sala Especial en la Cuarta Sala Penal Liquidadora, que conocería su carga propia; así como las causas de la ex Cuarta Sala Penal Especial que será distribuida equitativamente. c) Se constituyeron el Primer, Segundo y Tercer Juzgado Penal Liquidador Transitorio. Las Fiscalías Superiores Especializadas en Delitos Corrupción de Funcionarios, que previnieron en las causas materia de competencia de las Salas Penales Especiales, conocieron de las mismas hasta su culminación.

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IV. CUARTA ETAPA: CREACIÓN DE FISCALÍAS SUPRAPROVINCIALES (2012)
El 02.11.2011 se suscribió en Lima, el convenio marco tripartito Anticorrupción entre el Ministerio Público, Poder Judicial y Contraloría General de la República con el objeto de establecer un espacio de mutua cooperación para que desde el ámbito de sus respectivas competencias y tomando como premisa el respeto de la autonomía de cada una de las instituciones, se busque promover una acción interinstitucional articulada. En la evaluación de las medidas de lucha contra la corrupción, el Poder Judicial el Ministerio Público y la Contraloría general de la República suscribieron el 17.07.2012 un convenio específico que tiene por objeto la implementación de acciones concretas entre dichas entidades, para la actuación conjunta, eficaz y eficiente en casos de corrupción de funcionarios, con especial énfasis en los delitos calificados como graves, complejos y de repercusión nacional. De esta manera, el Poder Judicial mediante Resolución Administrativa Nº 136-2012 del 09.07.12, amplió la competencia de la Sala Penal Nacional y de los Juzgados Penales Supraprovinciales, a fin de que conozcan los delitos contra la administración pública, siempre y cuando generen repercusión nacional y el proceso sea complejo, referido a los siguientes delitos: colusión agravada, peculado doloso, cohecho pasivo propio, soborno internacional pasivo y cohecho pasivo impropio; cohecho pasivo específico, cohecho activo transnacional, cohecho activo específico; negociación incompatible, tráfico de influencias y enriquecimiento ilícito. Constituyéndose, para ello, al interior de la Sala Penal Nacional: (1) Juzgado de Investigación Preparatoria Nacional, (3) Juzgados Penales Unipersonales Nacionales –que formarán un Juzgado Penal Colegiado Nacional–, y una Sala Penal de Apelaciones. Por su parte, el Ministerio Público mediante Resolución Nº 1833-2012-MP-FN, emitida el 24.07.12, dispuso convertir la Primera Fiscalía Superior Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios, en la Fiscalía Superior Nacional Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios, y convertir la Primera Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios, en la Fiscalía Supraprovincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios, cuya competencia está circunscrita al conocimiento de los delitos contra la administración pública

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cometidos por funcionarios públicos, atendiendo a su gravedad y complejidad, y cuando sus efectos tengan repercusión nacional o superen el ámbito de un distrito judicial.(44) Con ambas resoluciones, por vez primera, nace un sistema de persecución de corrupción distrital y nacional; cuya delimitación es la siguiente:

1. Subsistema Anticorrupción Distrital
– Se encuentra circunscrita a los órganos de persecución en un distrito judicial, así se tienen: 1. Fiscalías Provinciales y Superiores Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios de los Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur, Callao, Ancash, Santa, San Martín, Pasco, Huánuco, Ucayali, Loreto, Apurímac, Huancavelica, Cajamarca, Ayacucho, y Junín.(45) 2. Fiscalías Provinciales Penales Corporativas, que conocen de los procesos en de los Distritos Judiciales donde se encuentra vigente el Nuevo Código Procesal Penal, como Huaura, Lambayeque, Puno, Cuzco, La Libertad, Tacna, entre otros.(46) – Ambos órganos son competentes para conocer la corrupción distrital, conforme su competencia territorial, y cuyos hechos no tengan repercusión nacional. Los órganos jurisdiccionales competentes, son en el primer caso: el Juzgado de Investigación Preparatoria, los Juzgados Unipersonales y Sala Penal Especial de Apelaciones de la Corte Superior, respectiva al Distrito Judicial; ya que no se crearon órganos especializados; salvo, en los casos donde no se encuentra vigente el Nuevo Código Procesal Penal, donde los Juzgados no son especializados, pero por competencia funcional, solo conocen los delitos tipificados en los artículos 382º al 401º del Código Penal.
(44) Cuyos conceptos son precisados en los considerandos del 1 al 4 de la indicada Resolución. (45) Donde (46)

al 15.01.11 no se encontraba vigente el D. L. 957.

Órganos que fueron creados en distritos judiciales donde no estaba vigente el Código Procesal Penal.

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2. Subsistema Anticorrupción Nacional
– Las Fiscalías Supraprovinciales y Nacionales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios, así como la Sala Penal Nacional tienen competencia para conocer las causas graves, complejas y que generen repercusión nacional, o cuyos efectos superen el ámbito de un Distrito Judicial, o que se cometan por organizaciones delictivas. Se entiende por delito grave aquel cuya pena privativa de la libertad a aplicarse sea no menor de cinco años o que atente contra bienes jurídicos de notoria importancia; considerándose como delitos graves a los siguientes tipos: colusión agravada, peculado doloso, cohecho pasivo propio, soborno internacional pasivo, cohecho pasivo impropio; cohecho pasivo específico, cohecho activo transnacional, cohecho activo específico; negociación incompatible, tráfico de influencias y enriquecimiento ilícito; así como los demás delitos previstos en la Sección IV del Capítulo II del Título XVIII del Código Penal, sobre corrupción de funcionarios. Un proceso complejo atiende a la causa en que se presentan las circunstancias descritas en el artículo 342º del Código Procesal Penal.(47) Se entiende por repercusión nacional al delito que, independientemente del lugar donde se hubiere cometido, trasciende a la generalidad de la colectividad o a gran parte de ella, generando un daño o puesta en peligro determinante a los bienes jurídicos de especial importancia objeto de tutela penal, o a los recursos o bienes del Estado, produciendo una grave perturbación de la actividad estatal, y por ende, de la Nación en general, o que sus efectos superen el ámbito de un Distrito Judicial.

– –

– La organización delictiva es aquel grupo estructurado y permanente, no formado fortuitamente para la comisión inmediata de un delito, jerarquizado o colegiado o desconcentrado, o en red criminal nacional o internacional, compuesto por tres o más personas, que actúen concertadamente con el
a) requiera la actuación de una cantidad significativa de actos de investigación; b) comprenda la investigación de numerosos delitos; c) involucra una cantidad importante de imputados o agraviados; d) investiga delitos perpetrados por imputados integrantes o colaboradores de bandas u organizaciones delictivas; e) demanda la realización de pericias que comportan la revisión de una nutrida documentación o de complicados análisis técnicos; f) necesita realizar gestiones de carácter procesal fuera del país; o, g) deba revisar la gestión de personas jurídicas o entidades del Estado.
(47)

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propósito de cometer delitos graves, destinada a obtener beneficios económicos o de otra índole y que eventualmente, podrían utilizar la violencia u otros tipos de intimidación. – La Sala Penal Nacional está integrada por una Sala Penal de Apelaciones,(48) 3 Juzgados Unipersonales, y un Juzgado de Investigación Preparatoria. La Fiscalía Nacional está integrada por un Fiscal Superior Nacional Especializado en Delitos de Corrupción de Funcionarios,(49)(50) –con el apoyo de 2 Fiscales Adjuntos Superiores–; y de una Fiscalía Supraprovincial Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios (a cargo de dos Fiscales Supraprovinciales(51)(52) y con el apoyo de 4 Fiscales Adjuntos). Mediante Directiva Nº 004-2012- MP-FN, aprobada por Resolución Nº 1910-2012, delimitó la competencia de las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios de Lima (distritales) y las Fiscalías Nacionales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios. En dicha directiva se precisó que el conocimiento de las causas será asumido previa evaluación del Fiscal Superior Nacional Especializado en Delitos de Corrupción de Funcionarios, para tal efecto las Fiscalías Penales y Especializadas a nivel nacional, que, en adelante tomen conocimiento de un hecho sujeto de la competencia de las Fiscalías Nacionales y Supraprovinciales deberán emitir un informe sustentatorio de los hechos, remitirlo al Fiscal Superior Nacional, sin perjuicio de realizar los actos procesales urgentes e inaplazables, hasta que esta determine la competencia.

V. COROLARIO: DESARROLLO DE LA JURISPRUDENCIA DEL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN
La consolidación del sistema anticorrupción en el Perú con la persecución de múltiples casos significó además para nuestro país un significativo desarrollo jurisprudencial en torno a estos temas.
(48) Presidida (49) Dr.

por el vocal superior Mg. Ricardo A. Brousset Salas. por Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 1868-2012-MP-FN. por Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 1870-2012-MP-FN.

Gustavo Quiroz Vallejos. Fany Soledad Quispe Farfán y Dr. Walther Javier Delgado Tovar.

(50) Designados (51) Dra.

(52) Designados

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En este sentido, el Tribunal Constitucional coherente con los postulados que dimanan de la Convención Interamericana contra la Corrupción(53) señaló que la lucha contra esta constituye un bien constitucional. En efecto, a partir de la sentencia del Pleno Jurisdiccional Nº 0019-2005-PI/TC(54) se desarrolló la relevancia constitucional que supone el combate contra la corrupción frente a hechos graves que debilitan la misma esencia de una sociedad democrática. Asimismo ha señalado expresamente: “la lucha contra la corrupción es un mandato constitucional que se desprende de los artículos 39º y 41º de la Constitución” y como tal, los órganos jurisdiccionales deben reafirmar una actitud decidida hacia dicho fin; tutelando derechos fundamentales, pero también salvaguardando otros valores y principios constitucionales como la lucha contra la corrupción.(55) Siguiendo el desarrollo jurisprudencial, se advierte que el Tribunal Constitucional, en su afán de sentar las bases de defensa del orden democrático contra los flagelos de la corrupción ha elevado este esfuerzo a la categoría de principio constitucional,(56) de este modo, el principio de proscripción de la corrupción informa y fundamenta el ordenamiento nacional. Dicha tendencia jurisprudencial fue confirmada, al pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de Ley Nº 29703, que en su momento modificó, entre otros, la estructura típica del delito de colusión. En esta sentencia, nuevamente el Tribunal Constitucional en sintonía con la normativa internacional como es la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción,(57) afirmó que el término “patrimonialmente” carece de efecto jurídico, por cuanto los bienes jurídicos que protege el delito de colusión no solo son de orden

Ratificado por el Estado peruano mediante Decreto Supremo N° 012-97-RD de fecha 24 de marzo de 1997.
(54) Sobre la demanda interpuesta por el 25% del número legal de miembros del Congreso de la República contra la Ley Nº 28568, cuyo Artículo Único modifica el artículo 47º del Código Penal, con dicha modificación un día de arresto domiciliario se computaba por un día de pena privativa de libertad.

(53)

Resolución Exp. Nº 006-2006-PCC/TC Lima, de fecha 23 de abril de 2007, fundamento jurídico 11º.
(56) Sentencia del Pleno Jurisdiccional Exp. Nº 0009-2007-PI/TC y Nº 0010-2007-PI/TC (acumulados) de fecha 29 de agosto de 2007, fundamentos jurídicos 55º-58º. (57) Ratificado por el Estado peruano mediante Decreto Supremo N° 075-2004-RE, de fecha 20 de octubre de 2004.

(55)

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patrimonial, sino también protege principios constitucionales que rige la contratación pública.(58) Por otro lado, en la jurisprudencia ordinaria también tenemos decisiones judiciales que han marcado pautas de interpretación respecto de figuras jurídicas penales que no se encontraban desarrolladas, entre las que tenemos: definición del funcionario público, funcionario de facto, intervención del particular (extraneus) en los delitos contra la administración pública, entre otros. A partir del caso Montesinos-Kouri,(59) la jurisprudencia nacional interpretó el concepto de funcionario público en concordancia con la Convención Interamericana contra la Corrupción, según el cual para los efectos penales, funcionario público no solo es aquel que desempeña el cargo asumido previamente con todas las formalidades de ley, sino también están incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos. En este sentido, de conformidad, al inciso 6) del artículo 425° del Código Penal, artículo 55° de la Constitución (que señala los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional) es perfectamente posible la imputación delictiva a los funcionarios aún no investidos y por lo mismo sin ejercicio funcional del cargo, como ocurrió en el caso antes citado. En la sentencia de fecha 29.05.2003,(60) el Poder Judicial estableció que el tipo penal de peculado no solo sanciona al funcionario o servidor público de iure (formalmente competente) sino también a aquellos que ostenten la función de facto, pues, es suficiente que el funcionario o servidor público integre el sector público y ostente dominio fáctico del ámbito administrativo, siendo confirmado en el mismo sentido por la Corte Suprema y por el Tribunal Constitucional.(61)
(58) Sentencia del Pleno Jurisdiccional Exp. Nº 00017-2011-PI/TC Lima, de fecha 3 de mayo de 2012, fundamentos jurídicos 14º-21º y 29º-30º. Demanda de inconstitucionalidad presentada por el Fiscal de la Nación, Dr. José Antonio Peláez Bardales. (59) (60)

Vocalía de Instrucción 06-2001-AV, delito cohecho pasivo propio, de fecha 22 de mayo de 2012.

Exp. Nº 010-2001-SPE/CSJL. Procesado: Vladimiro Montesinos Torres y otros, Delito: Peculado. En Barandiarán D., Roberto y José Atonio Nolasco V. Jurisprudencia penal genera en el subsistema anticorrupción. Corrupción gubernamental. Tomo II, Palestra Editores, 2006, p. 691-704.
(61) Exp. Nº 2758-2004-HC/TC Lima, caso Luis Guillermo Bedoya de Vivanco, fundamento jurídico 10º.

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Fiscalía Supraprovincial Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios

También la jurisprudencia nacional(62) ha enfrentado otro desafío más: la imputación jurídico-penal del tercero o particular que sin tener la cualidad requerida (funcionario público) por el tipo penal, ha sido sancionado a título de partícipe. En este sentido, sostiene la Corte Suprema, la participación del extraneus a título de complicidad en los delitos especiales está dada por el título de imputación, por lo que la conducta de los intervinientes (instigación y complicidad) debe enmarcarse al mismo tipo penal cometido por el autor, caso contrario, se afectaría el título de imputación y el principio de accesoriedad limitada. En definitiva, se han desplegado esfuerzos a fin de afianzar líneas jurisprudenciales sobre temas relacionados a los delitos de corrupción; sin embargo, aún quedan muchos retos que afrontar. Ciertamente el desarrollo jurisprudencial tanto constitucional como ordinario ha tenido avances positivos, pero también se han dado casos aislados en los que las decisiones judiciales, incluidas las decisiones del máximo intérprete de la Constitución, han sido cuestionadas o, por lo menos, discutibles.(63) Más aún con la vigencia del Código Procesal Penal y las nuevas exigencias para el procesamiento para los delitos de corrupción, se puede señalar que hay mucho camino por recorrer.

(62) Ejecutoria Suprema de fecha 14 de enero de 2003, Exp. 3203-2002-Lima. En: Salazar Sánchez, Nelson. Delitos contra la administración pública. Jurisprudencia penal. Lima: Jurista Editores, 2004, p. 231. (63) Por ejemplo, podemos mencionar el Caso Chacón. Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de octubre de 2009. Expediente N° 3509-2009-HC/TC.

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La procuraduría anticorrupción en perspectiva crítica

La procuraduría anticorrupción en perspectiva crítica: Reparaciones civiles / investigación / sistema de información
Jaris Mujica(*) Víctor Quinteros(**) Rafael Castillo(***) Carlos Chávez (****)

Si bien la discusión sobre la definición del término “corrupción” implica diversas posiciones y un intenso debate (Rose-Ackerman, 2009; Abed & Gupta, 2002; Charap, 1999; Tanzi, 1998; 1997; Klitgard, 1990), el término tiene un uso concreto y preciso respecto a aquello que involucra la defensa jurídica del Estado en el ámbito de la lucha anticorrupción. La lista de tipos de actos de corrupción que involucran a funcionarios públicos está dispuesta en las secciones II, III y IV del Capítulo II del Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal. Esta lista marca el conjunto de delitos sobre los que la Defensa Jurídica del Estado investiga en materia anticorrupción y son el eje
(*) Jaris Mujica. Candidato a Doctor en Ciencia Política, Máster en Ciencia Política y Licenciado en Antropología por la Pontificia Universidad Católica del Perú. jmujica@pucp.edu.pe. (**) Víctor Manuel Quinteros. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, egresado de la Maestría en Ciencia Política en la misma casa de estudios. vquinteros@pucp.edu.pe. (***) Rafael Castillo. Licenciado en Sociología por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, egresado de la Maestría en Sociología de la Universidad Católica. r.castillo@pucp.edu.pe. (****) Carlos Chávez Silva. Licenciado en Sociología por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, cursa una Maestría en Sociología en la Universidad Católica. carlos.chavezs@pucp.pe.

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de trabajo sobre el que se delinean los objetivos y las metas de la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción (Procuraduría Anticorrupción). ¿Cuál es la función de la Procuraduría y cuál es la situación de su trabajo respecto de su función especializada? Este artículo tiene como objetivos los siguientes: I) describir en líneas generales la función central de la Procuraduría Anticorrupción, concentrada en el cobro de las reparaciones civiles de los casos de corrupción litigados en defensa del Estado; ii) mostrar el panorama cuantitativo actual de la Procuraduría respecto a la labor de litigio y la concentración de los casos que lleva; III) mostrar las características generales de los casos en litigio en una estadística básica; iv) determinar la situación actual del cobro de reparaciones civiles y; finalmente, V) dar cuenta, a partir de estos datos, de los principales problemas en el ejercicio de las funciones de la Procuraduría Anticorrupción.

1. Los objetivos de la procuraduría anticorrupción: el cobro de reparaciones civiles
Según el Decreto Legislativo Nº 1068 y su Reglamento (aprobado por Decreto Supremo Nº 017-2008-JUS), la representación y defensa jurídica de los intereses del Estado en los ámbitos local y regional, en sede administrativa, arbitral, militar y constitucional, y ante las cortes nacionales e internacionales, está a cargo de los procuradores públicos. Los procuradores integran el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, cuyo ente rector es el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y actúan según los diversos temas que afectan a las entidades de la cual dependen administrativamente (ministerios, gobiernos regionales y locales, organismos constitucionales autónomos, etcétera). También pueden ejercer dicha representación según criterios de especialidad: por designación especial del Consejo de Defensa Jurídica del Estado o por razones de “necesidad” o “gravedad”. En este caso, la defensa jurídica del Estado está a cargo de los procuradores públicos especializados, uno de los cuales es el Procurador Anticorrupción. Las competencias del Procurador Anticorrupción están precisadas en el artículo 46 del Decreto Supremo Nº 017-2008-JUS, el cual delimita sus ámbitos de intervención a toda investigación preliminar, preparatoria o proceso judicial relacionado con los ilícitos penales contemplados en las secciones II, III

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La procuraduría anticorrupción en perspectiva crítica

y IV del Capítulo II del Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal.(1) En estos casos, el objetivo central de la defensa jurídica del Estado es asumir y defender la pretensión reparatoria generada por el delito de corrupción materia de juzgamiento (Artículo 97 del Código Procesal Penal). A partir de este objetivo central, la labor del Procurador Anticorrupción se diferencia del rol que corresponde al Ministerio Público a través de sus Fiscales Anticorrupción. A los Fiscales, como defensores de la legalidad y el interés público, les corresponde la titularidad del ejercicio de la acción penal y la persecución pública del delito (Artículo 60 y siguientes del Código Procesal Penal). En tanto que al Procurador, constituido como actor civil para tal efecto, le corresponde la titularidad de la acción civil (Artículo 11.1 del Código Procesal Penal). Aun cuando la ley faculta inicialmente al Ministerio Público a asumir la titularidad de esta última, dicha legitimación cesa cuando el principal perjudicado por el delito interviene en el proceso penal a título de actor civil. En el caso de delitos de corrupción el principal perjudicado es el Estado y, por ello, corresponde al Procurador Anticorrupción la titularidad de la “pretensión reparatoria”. En atención a tal titularidad, el Procurador Anticorrupción asume como finalidad principal una defensa técnica orientada a salvaguardar el derecho del Estado a la imposición y cobro de la reparación civil generada por los actos de corrupción cometidos en su agravio. Tal finalidad requiere a su vez de otra adicional referida a los actos de colaboración, a través de los cuales el mismo Procurador Anticorrupción contribuye con los actos de investigación a cargo del Ministerio Público dirigidos al esclarecimiento del hecho delictivo y la determinación de sus responsables. Esta forma de participación, además de permitir que se acredite el derecho a la reparación que asiste al Estado,

(1) Ámbito de competencia precisado en el Decreto Legislativo 1068, se refiere a los siguientes delitos tipificados en el Código Penal: “concusión (382), cobro indebido o exacción ilegal (383), colusión (384), patrocinio ilegal (385), responsabilidad de peritos, árbitros y contadores particulares (386), peculado (387), peculado por uso (388), malversación (389), retardo injustificado de pago (390), rehusarse a la entrega de bienes depositados o puestos en custodia (391), peculado por extensión (392), cohecho pasivo propio (393), cohecho pasivo impropio (394), cohecho pasivo específico (395), corrupción pasiva de auxiliares jurisdiccionales (396), cohecho activo genérico (397), cohecho activo específico (398), cohecho activo transnacional (397-A), negociación incompatible o aprovechamiento indebido del cargo (399), tráfico de influencias (400) y enriquecimiento ilícito (401)”.

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constituye un medio para lograr la finalidad principal que sirve de dirección a su actuación procesal (imposición y cobro). En resumen: no hay cobro sin condena y, en ese sentido, la colaboración del Procurador Anticorrupción con las pesquisas fiscales adquiere singular relevancia. El Código Procesal Penal, al precisar las funciones del actor civil en el proceso penal, hace referencia, en términos genéricos, a estas dos finalidades en sus artículos 104 y 105, cuya lectura, conforme al párrafo precedente, debe entenderse aplicada a las funciones de representación del Procurador Especializado en Delitos de Corrupción: Artículo 104.- Facultades del actor civil.- El actor civil, sin perjuicio de los derechos que se le reconocen al agraviado, está facultado para deducir nulidad de actuados, ofrecer medios de investigación y de prueba, participar en los actos de investigación y de prueba, intervenir en el juicio oral, interponer los recursos impugnatorios que la Ley prevé, intervenir –cuando corresponda– en el procedimiento para la imposición de medidas limitativas de derechos, y formular solicitudes en salvaguarda de su derecho. Artículo 105.- Facultades adicionales del actor civil.- La actividad del actor civil comprenderá también la colaboración con el esclarecimiento del hecho delictivo y la intervención de su autor o partícipe, así como acreditar la reparación civil que pretende. No le está permitido pedir sanción. Para acreditar el derecho a la reparación civil que asiste al Estado no existe, sin embargo, un criterio uniforme que integre consideraciones de orden patrimonial (pero tampoco hay criterios que marquen un mecanismo para el cálculo cuando se trata de un “daño de carácter ético”, de “desprestigio político” o “confianza en las instituciones democráticas”, o de elementos cuya determinación cuantitativa no sea directa y evidente).(2) Un ejemplo evidente
Hay un problema en tanto se sobrepasan consideraciones patrimoniales reducidas a cálculos basados en el daño emergente, lucro cesante o la exigencia de obligaciones contractuales previamente cuantificadas. Para el estudio de los elementos referidos a este problema ver: Granados
(2)

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se refiere a delitos como el “tráfico de influencias”, los que podrían no tener elementos objetivos para desarrollar este tipo de cálculo; pero sin duda se trata de un tipo penal que en todos los casos implica un uso indebido del cargo público y una expresión concreta de quiebre de los principios elementales de la ética pública. ¿Cómo determinar la reparación a acreditar?, ¿cómo cuantificar y defender criterios más amplios de valoración del daño? Aun cuando esto se determine mediante un estudio preciso y un acuerdo institucional, ¿cuál es el tipo y monto de reparación civil que debe buscar la Procuraduría Anticorrupción? Hasta ahora, la labor del Procurador Anticorrupción implica todos los casos y todos los montos de reparación civil. ¿Cuál es el problema de esta situación? No hay que olvidar que, dada su calidad de “procuraduría especializada”, es la propia ley la que fija sus competencias según consideraciones de necesidad y/o gravedad ante una situación determinada. El Decreto Legislativo Nº 1068, en su artículo 15, señala las razones de necesidad y gravedad que justifican la creación, entre otras, de una Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción. Sin embargo, el artículo 46 del Decreto Supremo Nº 017-2008-JUS precisa su ámbito de competencia a partir de un universo finito de delitos contemplados en el Código Penal, aunque sin especificar en qué supuestos se cumple la exigencia de necesidad y/o gravedad establecida por ley. Por ejemplo, en el caso de delitos como “cohecho pasivo propio”, el Procurador Anticorrupción asume la defensa del Estado respecto de actos de corrupción que implican graves perjuicios patrimoniales al Estado, así como casos que involucran ínfimas coimas que equivalen al valor de una “gaseosa” o “el almuerzo” de los ocasionales funcionarios involucrados en estos delitos. Similar situación se aplica en el caso de la “calidad de los inculpados”, pues el mismo ámbito de competencia exige al procurador intervenir en casos donde se investiga a altos funcionarios del Estado, como a servidores de nivel operativo. ¿Cuáles son los criterios de “gravedad” o “importancia” que determinen la intervención de la Procuraduría Anticorrupción? Por ahora se consideran en el espectro de intervención todos los casos y todos los tipos de funcionarios.

Pérez, 2010; Galain, 2010; Reyna Alfaro, 2009; Reátegui Sánchez, 2009; Gálvez Villegas, 2005; Roig Torres, 2000; Alastuey, 2000.

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Así, la ley vigente no diferencia la importancia de los casos ni señala la especialización de las funciones del Procurador. Ello trae como consecuencia un amplio espectro de casos que la Procuraduría Anticorrupción debe asumir, que al mismo tiempo le generan limitaciones para ejercer un tipo de litigio estratégico orientado al aseguramiento y cobro efectivo de reparaciones civiles relevantes y a la finalidad adicional de colaboración dirigida al esclarecimiento de los hechos y sus circunstancias. Por esta razón, procuradores y abogados se ven obligados a atender casos cuyo monto de reparación civil es mínimo, en los que están comprometidos servidores de bajo rango, y que generan altos costos logísticos y de personal. No obstante, esta situación problemática no es inherente a todos los sistemas de procuradurías y unidades especializadas en la lucha contra la corrupción en otros países. Es más, la lógica recurrente en los últimos años ha tendido a focalizar y especializar esfuerzos y capacidades, de modo que las unidades e instituciones especializadas en el combate y persecución se dediquen a la gran corrupción, y otras instituciones especializadas se dediquen a la prevención de la pequeña corrupción.(3) En resumen: i) la función de la procuraduría tiene como objetivo principal el cobro de las reparaciones civiles; ii) la labor de investigación y litigio se constituyen y definen en orden a su objetivo principal; iii) el criterio de cobro de reparación civil no está uniformizado, ni formalizado ni establecido como criterio oficial; iv) no está determinado el carácter de “gravedad o importancia” de los casos sobre los que la Procuraduría Anticorrupción interviene, de modo que litiga casos de montos mínimos de cobro de reparación así como grandes casos. ¿Cuáles son las consecuencias de esta situación?

2. ¿Qué tipo de casos litiga la Procuraduría Anticorrupción?
En una base de datos elaborada a inicios del 2012 (Procuraduría Anticorrupción, 2012), la Procuraduría construyó un mecanismo de clasificación según cuatro categorías generales de importancia de casos (A, B, C, D) que

(3) Para ello, ver el ejemplo de Hong Kong (OECD, 2010), Suiza (Schmid, 2010), Rumania (Anghel, 2010), Ucrania (Turovski, 2010) y otros (OECD, 2008).

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incluye entre otras variables: i) el monto del daño;(4) ii) el rango de importancia del funcionario implicado de acuerdo al cargo que ocupaba cuando se cometió el presunto acto de corrupción;(5) y iii) el impacto mediático del caso.(6) La ponderación de estas variables permite una clasificación general que muestra la situación de los 1,775 casos que litiga la procuraduría en Lima (activos durante el primer trimestre del 2012).(7) Esta situación concreta resulta útil, a su vez, para aproximarnos a la situación más general de los 15,496 casos que conoce la procuraduría anticorrupción a nivel nacional.

Gráfico 1:
Distribución de casos en litigio de la Procuraduría Anticorrupción de Lima, según importancia, hasta marzo del 2012

A 13.7 % D 38.1 %

B 22.5 %

C 25.7 %

Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia
(4) Para la generación de estas variables se determina el monto del daño de acuerdo a la estimación (5) Se

que hace el fiscal o el abogado de la procuraduría que figura en los escritos de cada expediente.

consideran funcionarios de alto nivel, de mediano nivel y de bajo nivel. Por ejemplo, en la lista de funcionarios de alto nivel están: Presidente de la República, Congresistas, Ministros y Vice Ministros de Estado, Miembros del Tribunal Constitucional, Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, Magistrados de la Corte Suprema, Fiscales Supremos, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República. Asimismo, Presidentes de las Cortes Superiores y Fiscales Decanos de Región, Presidentes Regionales, Alcaldes Provinciales, funcionarios designados con resolución suprema, Director General de la PNP y Comandantes Generales de la FF.AA.
(6) Se determina por la cantidad de veces que aparece la noticia sobre el hecho en los medios de comunicación y por la ubicación relativa de esta noticia en el medio. (7) El 56% de estos casos se litiga con el nuevo Código Procesal Penal. El 44% restante aún se litiga con el Código de Procedimientos Penales.

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Así, solamente el 13.7% de los casos implica un caso de alta importancia (A). En estos casos, incluso cuando la reparación civil pueda ser escasa (lo que tiende a no suceder), la importancia del funcionario y el criterio mediático aparecen como temas fundamentales de clasificación (pues son “casos emblemáticos” de la lucha contra la corrupción). En consecuencia, hay casos de mucha importancia (por el funcionario implicado o por el impacto mediático) que implican un ejemplo en la lucha contra la corrupción, “emblemas” que no tienen montos altos de reparación. Los casos B (22.5%) siguen esta lógica: hay casos que, a pesar del impacto mediático o el bajo rango de los funcionarios implicados, tienen altos montos de reparación civil. Por ende, puede haber casos con montos altos pero que impliquen menor impacto mediático y cargos menos importantes. ¿Qué es lo relevante? Que los casos A y B son aquellos que marcan el interés central de la lógica de las Procuradurías Anticorrupción en varios ejemplos comparados (UNODC, 2004: 24), pues resultan casos relevantes debido al monto de la reparación civil o a su carácter emblemático. El problema es que el 63.8% de los casos que la Procuraduría investiga se concentra en los casos C y D. Ello implica casos de funcionarios de bajo rango, esto es, que no son emblemáticos (UNODC, 2004: 24-25); como también casos que involucran montos escasos o nulos de reparación civil y de escaso o ningún impacto mediático. Si el gráfico anterior muestra la situación de Lima, la proyección del registro cuantitativo muestra que en las otras regiones del país esto se hace más grande y los casos A o B tienden a cubrir menos del 15% de las funciones de investigación de las Procuradurías Descentralizadas; así, estas dedican el 85% de su tiempo y esfuerzo a los casos C y D. Además de esta situación hay que considerar un sesgo, pues el total de casos para Lima incluye los casos de la ex Procuraduría Ad Hoc FujimoriMontesinos (fusionada con la Procuraduría Anticorrupción en el 2011), la cual tiene activos, para el primer trimestre del 2012, aún 177 casos. El sesgo radica en que estos casos han sido considerados como del tipo A, aspecto que debe tomarse en cuenta en la cuantificación reflejada en el gráfico 1. La alta importancia de estos casos debido a los montos de reparación civil implicados y lo “emblemático” de la situación para la lucha anticorrupción (Barandiarán Dempwolf, 2006; Ugarteche, 2006; Congreso de la República, 2006) da cuenta también de un conjunto de casos que están concluyendo o están en reserva (debido a la condición de prófugos de algunos de los inculpados, o al rechazo

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o no presentación de solicitudes de extradición para lograr su juzgamiento en el Perú).(8) Así, si bien estos 177 casos son de alta importancia, solamente alrededor del 60% están en litigio activo a inicios del 2012. Ahora, ¿cuál es la función de la Procuraduría respecto a los 63.8% de casos que tiene bajo su responsabilidad actualmente y que son casos de tipo C o D? Opiniones autorizadas en el tema indican que las procuradurías anticorrupción o las unidades especializadas de investigación anticorrupción no deben detenerse en casos que no tengan importancia como emblema o que no tengan importancia debido al cobro posible de la reparación civil relevante (Anghel, 2010; Pocius, 2010; Schmid, 2010; Turovski, 2010; OECD, 2008). La literatura referida argumenta que los casos C y D serían poco relevantes para la atención de una procuraduría por las siguientes razones: i) debido al costo que implica llevar a cabo una investigación de este tipo; ii) debido al tiempo que implica la investigación en cada uno de estos casos para un cuerpo de litigio limitado; iii) debido a la dificultad para investigar casos de microcorrupción por la gran cantidad de denuncias y la escasez de pruebas y elementos objetivos de demostración de los hechos en el litigio; iv) debido al escaso promedio de éxito del litigio de estos casos y, finalmente, v) debido al ínfimo monto de reparaciones civiles por cobrar en caso de sentencias condenatorias. Así, durante el 2011 y el 2012 el costo promedio asumido por el Estado para financiar la investigación de un caso de corrupción al año ha sido de aproximadamente S/. 6,000 (US$ 2,200).(9) Por su parte, debido a la gran cantidad de casos litigados, cada abogado invierte en promedio general 13.2 minutos al mes por cada uno de los casos en litigio,(10) lo que impide realizar investigaciones profundas o análisis rigurosos, y limita el éxito relativo en el litigio. Por ello, litigar casos cuyo monto estimado de reparación civil es menor

(8) Ejemplos de casos en reserva son aquellos referidos a Fujimori, en los extremos no solicitados

en el procedimiento de extradición que motivó su retorno forzado al Perú, en setiembre de 2007.
(9) Asumiendo el costo anual de litigio de un caso (CPAL) como el promedio del sueldo promedio mensual (SP) entre el número promedio de casos por abogado al mes (NC), más el costo promedio mensual de transporte (T), papelería (P), mensajería (M) y presión de servicios (S) multiplicado por 12 meses al año: [(SP/NC) + T + P + M + S] x 12 = CPAL. (10) Esta determinación se hizo considerando el promedio de casos por cada abogado en el último trimestre 2011 y según el promedio de diligencias semanales de cada abogado.

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a S/. 6,000 y que no constituyen “emblemas” para la lucha contra la corrupción en el Estado genera un monto escaso en el cobro de reparaciones civiles, lo que determina que el Estado gasta más de lo que recibe como ingreso por reparaciones civiles. Con ello, el objetivo y la función de la Procuraduría no se estarían cumpliendo con precisión. La investigación de casos de microcorrupción (Mujica, 2010; Huber, 2008; Poole, 2006; Hibou & Tozy, 2002; Olivier de Sardan, 1999) resulta un asunto complicado, pues este tipo de casos de la vida cotidiana de los ciudadanos, normalmente relacionados a servicios del Estado, como educación, salud, justicia, seguridad, etcétera (Yamada, 2011; Mujica, 2010; Huber, 2008; Poole, 2006), se producen en el trajín de la burocracia cotidiana y no tienen una planificación específica (por lo que no implican una estrategia que deconstruir), ni un monto considerable de dinero en juego (por lo que es difícil o imposible aplicar técnicas de análisis e inteligencia financiera) o prueba material clara y evidente del desvío de bienes, servicios o funciones (por lo que la colección de pruebas es más difícil que en grandes casos). Los problemas son que si no tienes una prueba de audio o video el caso es un dicho contra el otro dicho, es difícil encontrar pruebas, o bueno, no siempre aparecen o no siempre es tan claro. […] además hay que considerar que muchas de estas denuncias no vienen con indicios claros y se archivan en la investigación preliminar (Abogado de la Procuraduría Anticorrupción) Varios problemas, pero sobre todo es que hay muchos casos pequeños, tantos que no dejan tiempo a la investigación, o casos que son poco relevantes […] o sea, los pueden dejar para el seguimiento o para que los lleve el Fiscal o para que los tome el Procurador de la institución agraviada, pero son tantos que se pierde la especialización de la procuraduría en casos pequeños. (Abogado de la Procuraduría Anticorrupción). Eso genera un alto porcentaje de casos en litigio que no se ganan, que se pierden o que se archivan, pues es difícil mantener una investigación constante y profunda en condiciones como las descritas. En una muestra correspondiente a las sentencias definitivas de casos de la Procuraduría Anticorrupción entre el

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2010 y el 2011, se evidencia el porcentaje de casos que llegan a pena privativa de la libertad (suspendida o efectiva). Gráfico 2:
Porcentajes de Sentencias Definitivas registradas por la Procuraduría Anticorrupción según tipo de sentencia emitida en el periodo 2010-2011

11 %

Sentencias de nitivas absolutorias Sentencias de nitivas con Pena Privativa de Libertad Suspendida Sentencias de nitivas con Pena Privativa de Libertad Efectiva

31 %

58 %

Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia

Asimismo, hay que considerar un gran volumen de casos que terminan con un “no ha lugar a formalizar denuncia” pero que implican un periodo de investigación preliminar (tiempo y recursos humanos) que salen del sistema en el camino. Aun sin considerar ese volumen, solo de los casos litigados el 42% tiene una sentencia condenatoria (porcentaje que se reduce si se calcula el índice de casos que ingresan a la procuraduría por el índice de casos que concluyen con sentencia u otras modalidades que determinan su archivo) ¿Cuál es entonces la situación de la carga procesal y cuáles son sus características específicas?

3. La lucha contra la corrupción desde la Procuraduría: entre la pequeña corrupción y la investigación especializada
La carga procesal que la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción concentra en casos de pequeña corrupción o petty corruption (UNODC, 2004:24), genera sobrecarga en el sistema y dificultad para la concentración y las funciones especializadas de investigación y litigio. De

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esta manera, la mayor parte de los casos que la Procuraduría litiga no se han iniciado por “iniciativa propia” (“acción de la procuraduría”), sino por la derivación de otra institución (normalmente una procuraduría institucional) o se han iniciado por la notificación de la Fiscalía: Gráfico 3:
Cómo se inicia una investigación de la Procuraduría Anticorrupción, en porcentajes, según los casos registrados entre noviembre del 2011 y mayo del 2012

4%

21 %

75 %

Noti cación

Derivación

Acción de la Procuraduría

Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia

Estas cifras evidencian dos situaciones: por un lado, que la Procuraduría tiene poca posibilidad de iniciativa para emprender una investigación (solo 4% se inician por acción de la Procuraduría), lo que sugiere que las fuentes por las que se entera de los casos y da pie a las denuncias son las otras instituciones, que sus fuentes no son especializadas, que no hay un sistema de informantes y que no hay mecanismos para organizar denuncias. Pero, por otro lado, también es muestra de que ha estado funcionando como acompañante de las labores del Fiscal, lo que dificulta su carácter especializado y su lógica de investigación (75% de los casos se inician por notificación de Fiscalía). Finalmente, es también una evidencia que gran parte de los casos que llegan por derivación son casos C y D, lo que hace que se produzca sobrecarga en la labor de litigio y se pierda la especialización en casos de “alto nivel”.

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La procuraduría anticorrupción en perspectiva crítica

¿Cuáles son las instituciones en las que se registran más denuncias litigadas por la Procuraduría Anticorrupción? Estos casos se concentran en tres instituciones que agrupan el 54.4% del total de denuncias: Ministerios, Municipalidades distritales y la Policía Nacional. Hay que considerar, sin embargo, que las denuncias no son un indicador que mida necesariamente dónde hay más corrupción, pues muchas veces implican dónde hay más o mejores posibilidades de denunciar. Lo que sí permite mostrar es un panorama general bastante claro sobre la concentración de la carga procesal de la Procuraduría, en donde instituciones como el Congreso apenas aparecen con 1.1% de la carga de litigio. Gráfico 4:
Tipos de instituciones afectadas por actos de corrupción según los casos registrados entre noviembre del 2011 y mayo del 2012 litigados por la Procuraduría Anticorrupción.
30 25 20 14.8% 15 10 5 Municipalidades Distritales Policía Nacional del Perú Ministerios Instituciones Educativas Instituciones Militares Poder Judicial 0 13.6% 9.8% 6.6% 5.5% 1.7% 1.6% 1.5% 1.1% 1.1% 0.1% 0.8% Municipalidades Provinciales Centros de Salud Públicos Congreso de la República Gobiernos Regionales INPE Municipalidad Metropolitanade Lima SUNAT Otros 13.7% 27%

Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia

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¿Qué otro asunto muestra esta concentración? Una segunda lectura muestra que la mayor parte de las denuncias en estas instituciones corresponden a casos C y D, y, por lo tanto, a funcionarios y servidores de rangos bajos en los organigramas institucionales o de bajos montos de reparación civil. Una manera de mostrar esto es que la concentración de los casos está dispuesta sobre tres tipos de delitos que agrupan el 57.2% de todos los casos: peculado, colusión y cohecho pasivo propio. ¿Qué significa esto? Entre la apropiación de recursos públicos y la concertación para buscar beneficios del Estado o las “coimas” para “agilizar procesos” es evidente que la concentración en la gran mayoría de casos pasa por el carácter procedimental de la función pública (y la concentración de la carga deja poco espacio y tiempo para estudiar los casos de “malversación”, “enriquecimiento ilícito”, “negociación incompatible”, “tráfico de influencias”, que muchas veces son indicadores de grandes casos de corrupción). Gráfico 5:
Tipo de delito de corrupción cometido según los casos registrados entre noviembre del 2011 y mayo del 2012 litigados por la Procuraduría Anticorrupción.
35 30 25 20 15 10 5
Colusión Cohecho Pasivo Propio Enriquecimiento ilícito Peculado

30.6%

15.7% 10.9% 8.4% 5.5% 5.2% 4.2% 3.5% 3.2% 3.0%
Cohecho Pasivo Especí co Malversación Trá co de In uencias

1.4% 0.9% 0.9% 0.7% 0.4% 0.4% 0.2%
Cohecho Pasivo Impropio Cobro indebido o Exacción Ilegal Cohecho Activo Especí co Peculado por extensión Retardo injusti cado de pago Corrupción Pasiva de Auxiliares Jurisdiccionales Peculado de uso

2.9% 2.1%
Aún no registra No corresponde

Negociación incompatible o Aprovechamiento indebido de cargo

Conclusión

Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia

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Cohecho Activo Genérico

0

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Ahora, en la compartimentación interna de los tipos de delitos según cada institución se muestra el panorama más claro y la concentración de casos C y D en estos. Por ejemplo, los tipos de delitos que implican el 53.4% de los casos asociados a la Policía Nacional están concentrados en “cohecho pasivo propio” y “cohecho activo genérico”, es decir, cuando un miembro de la policía recibe o pide una dádiva o dinero para incumplir con sus funciones, o cuando un ciudadano ofrece una dádiva o dinero a un miembro de la policía. El asunto es que estas denuncias están concentradas en los casos de “coimas” en la vida cotidiana normalmente asociadas a la Policía de Tránsito o a resultados de operativos de la institución, que generan una sobrecarga del sistema especializado. En cuanto a los Ministerios y Municipalidades Distritales, la mayoría de casos están relacionados con delitos de “peculado” y “colusión”, es decir, cuando el funcionario aprovecha el cargo para beneficiarse patrimonialmente, o en casos en los que en el marco de una licitación o concurso público hay concertación con los interesados en beneficio propio y en perjuicio de los intereses del Estado. Esto muestra también la concentración de los funcionarios y la importancia de estos casos según las variables descritas antes: que en el caso de la Policía se trata, en abrumadora mayoría, de pequeños casos asociados sobre todo a la Policía de Tránsito, y en el caso de los Ministerios y las Municipalidades Distritales, de funcionarios de bajo rango asociados a la logística y a cargos administrativos. Tabla 1:
Porcentaje de casos por delitos de corrupción según la institución afectada y según los casos registrados entre noviembre del 2011 y mayo del 2012 litigados por la Procuraduría Anticorrupción
Ministerios Delito de corrupción Peculado Colusión Cohecho Pasivo Propio Negociación incompatible Enriquecimiento ilícito Tráfico de Influencias Otros Total general Porcentaje 35,2% 19,7% 10,5% 6,7% 5,0% 4,4% 18,5% 100%

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Policía Nacional del Perú Delito de corrupción Cohecho Pasivo Propio Cohecho Activo Genérico Concusión Peculado Colusión Enriquecimiento Ilícito Otros Total general Porcentaje 35,0% 18,4% 11,5% 9,8% 6,0% 5,1% 14,1% 100% Municipalidades Distritales Delito de corrupción Peculado Colusión Enriquecimiento Ilícito Negociación incompatible Malversación de Fondos Concusión Otros Total general Porcentaje 35,5% 13,6% 12,1% 7,9% 7,9% 7,2% 15,8% 100%

Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia

En términos generales, de los casos litigados por la procuraduría en Lima, algunos ejemplos evidencian esta lógica y el argumento central: gran concentración de casos de pequeña corrupción, gran concentración de casos de escaso monto de reparación civil y gran cantidad de casos que involucran a funcionarios de bajo rango. A continuación, presentamos una síntesis de los hechos investigados en este tipo de casos: El Jefe de la Oficina General de Administración del Ministerio de Economía y Finanzas da cuenta al Órgano de Control Institucional de la sustracción de dos rejas de bronce por parte de [nombre del implicado], se determinaron los hechos que hacen presumir la existencia de indicios razonables de la comisión de delito (caso correspondiente al Ministerio de Economía y finanzas litigado por la Procuraduría Anticorrupción). Se le atribuye al Fiscal Superior [nombre del implicado], el haber hecho uso indebido del vehículo del Ministerio Público para trasladar a sus menores hijos a su centro de estudios (caso correspondiente a la Fiscalía litigado por la Procuraduría Anticorrupción). Siendo el 2 de mayo del año en curso el denunciado se encontraba conduciendo el vehículo de transporte público de

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placa [número de placa] cuando el SOB-PNP [nombre del efectivo] al percatarse que se encontraba recogiendo pasajeros en un lugar prohibido, le solicitó sus documentos, a lo que el imputado le entregó dentro de los documentos una moneda de S/. 5.00 nuevos soles para que no le imponga una papeleta por la infracción. (Caso correspondiente a la Policía Nacional litigado por la Procuraduría Anticorrupción) Mediante Informe N° [número del informe] de fecha 07 de mayo del 2011, [nombre de la implicada], responsable del área de juventudes comunica a la Sub Gerencia de Educación, Cultura, Deporte y Juventud de la Municipalidad Distrital de Villa el Salvador, que al realizarse un inventario en la Casa de la Juventud, con fecha 28 de febrero del 2011, se evidencia que faltan algunos implementos como una cámara digital marca Samsung de 12 megapíxeles, una enciclopedia de religión, una enciclopedia de las enfermedades entre otros textos. (Caso correspondiente a una Municipalidad distrital litigado por la Procuraduría Anticorrupción) ¿Es que estos casos no son importantes en la lucha contra la corrupción? Pues es evidente que se trata de casos fundamentales y que afectan directamente a la ciudadanía (Defensoría del Pueblo, 2010), sobre todo en el acceso a servicios (Yamada, 2011). Es evidente que este tipo de casos son los que generan las percepciones sobre el incremento de la corrupción en el Perú (Transparencia Internacional, 2011) y que afectan a la ciudadanía, al libre ejercicio de sus derechos, al acceso a los servicios del Estado, a la imagen de un Estado efectivo y eficiente. Pero también es cierto que en la lucha contra la corrupción se requiere una división de funciones y especialización (OECD, 2008; UNDOC, 2004) y que no todos los tipos de casos se pueden investigar, analizar o combatir con la misma estrategia. Así, el trabajo sobre la microcorrupción tiende a concentrarse, al menos en la experiencia comparada, en una función preventiva (OECD, 2008: 117-140); pues el costo de la investigación, del cobro de la reparación, de la inversión de tiempo, recursos, dinero y capital humano es tan grande, y la expansión del fenómeno es tanta, que medidas represivas terminan siendo

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poco eficientes, poco rentables y de poco impacto. ¿Cuál es la función de la Procuraduría especializada en este tipo de casos? Pues debido al mandato que tiene debe investigarlos y buscar el cobro de la reparación civil como en cualquier otro caso (de gran corrupción). Pero ¿cuál es la cantidad de bienes y recursos que se pueden recuperar de casos como estos? ¿Cuál es el mondo del daño de este tipo de casos? Gráfico 6:
Rangos de montos de daño en casos de corrupción de la Policía de Tránsito según los casos registrados entre noviembre del 2011 y mayo del 2012 litigados por la Procuraduría Anticorrupción

10.6 % 10.6 % 78.8 %
Menos de S/. 20 Más de S/. 20 y menos de S/. 100 Más de S/. 100 y menos de S/. 300

Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia

¿Estos son los tipos de montos de reparación civil que implican el 63.8% de casos de la Procuraduría? Pues, sí. Entonces, es evidente que esta amplia fragmentación genera escasa posibilidad de concentración y escasos montos de cobro de reparaciones civiles, dificultades de investigación y concentración de especialidades. Si bien el ejemplo de la Policía Nacional (Policía de Tránsito) muestra uno de los casos extremos de daño por actos de corrupción, es una muestra útil para indicar la situación general de los casos y los montos que están en litigio, así como la posibilidad de cobro de reparaciones civiles que, muchas veces, terminan siendo de montos pequeños ¿Cuánto ha cobrado la Procuraduría por reparaciones civiles? ¿Cuáles son los tipos de casos que han generado grandes cobros?

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4. Las reparaciones civiles: grandes deudas, pequeños cobros
El cobro de las reparaciones civiles son el objetivo central de la Procuraduría y bajo esa lógica hay un elemento central que medir en perspectiva comparada: ¿cuál es la deuda por reparaciones civiles, cuánto se ha cobrado por reparaciones civiles, quiénes son los que pagan reparaciones civiles, quiénes son los que adeudan pagos por reparaciones civiles, según la información de la Procuraduría Anticorrupción? Si bien la información disponible está dispersa y los datos han aparecido de manera desordenada en los archivos de la Procuraduría, hay varios elementos que considerar, algunos de los que se sintetizan en el siguiente gráfico: Gráfico 7:
Evolución de los montos de cobro de reparaciones civiles en nuevos soles entre 2005 y 2011 de la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción y la ex Procuraduría Ad Hoc Fujimori Montesinos
4000.000 3026.239 3000.000 3081.751

2000.000 1287.361 1000.000 880.668 20.64 0 2005 301.504 266.322 2006 500 2007 100 2008 878.009 100 2009 1047.671 103.939 2010

291.323 2011

Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción Procuraduría Ad Hoc

Fuente: Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012:4,(11) elaboración propia.

(11) Como se indica en el Informe N° 003-2012 PPEDC/UAFP/RC, estos datos implican “todos los cobros correspondientes a Reparaciones Civiles sustentados en Certificados de Depósitos

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¿Qué es lo que evidencian estos datos? i) La irregularidad de los montos de cobro, lo que se debe en parte a la ausencia de unidades especializadas de cobro de reparaciones civiles, y en parte a la ausencia de medidas específicas para cumplir esta función. De hecho, entre el 2007 y 2008 aparentemente no había en la Procuraduría un encargado de cobro de reparaciones civiles, de ahí que en 2007, 2008 y 2009 tan solo se cobró S/. 500.00, S/. 100.00 y S/. 100.00 respectivamente (Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 2-4). ii) Esto evidencia también otro asunto: que los picos de cobro se deben a cobros ocasionales de grandes casos y no a la sumatoria de casos pequeños o casos medianos. Es evidente que los grandes casos (A y B), que implican grandes montos de reparación civil, son los que generan los picos de cobro. iii) Es evidente también que en este periodo no es posible indicar una progresión, ni una evolución consistente, ni una regularidad de cobros; no hay, por lo tanto, rastro de una estrategia ni concentración o “especialización” en este tema. Si bien la cifra indicada es lo que se ha cobrado, la deuda (lo no cobrado) representa una cifra abrumadora. En efecto, solo se ha cobrado en este corte de tiempo el 1.07% de la deuda por reparaciones civiles y, por lo tanto, el 98.03% de la deuda no ha sido pagada. En un corte de deuda actualizado al primer trimestre del 2012, la deuda por cobrar por concepto de reparaciones civiles era de S/. 1,066’676,387.00 (más de mil millones de nuevos soles no pagados) (Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 6).

Judiciales, físicamente ubicables con sus respectivos oficios de transferencia a la Oficina General de Administración y anteriormente transferidos directamente al tesoro público. Esta información ha sido recopilada de los archivos y legajos correspondientes a las gestiones anteriores y que han sido incorporadas [a la base de datos de la Unidad de Análisis financiero de la Procuraduría]” (Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 2).

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Gráfico 8:
Porcentaje de deuda pendiente de cobro por concepto de reparaciones civiles en casos litigados por la Procuraduría Anticorrupción actualizado a abril del 2012.

1.3 %

Procuraduría Ad Hoc Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción

98.7 %

Fuente: Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 4, elaboración propia

La abrumadora parte de esta deuda (el 98.7%) se deriva de los casos litigados por la ex Procuraduría Ad Hoc Fujimori-Montesinos y solo el 1.3% corresponde a la deuda de los sentenciados por casos de la Procuraduría Especializada. Esta cifra muestra además dos situaciones relevantes: i) por un lado, que el 86% de la deuda de los sentenciados por casos que litigó la ex Procuraduría Ad Hoc se concentra en 9 personas. Entre ellas, un ex presidente, un ex asesor del servicio de inteligencia, un ex comandante de las fuerzas armadas, un ex broadcaster de televisión, etcétera; S/. 907’640,560.00 (más de novecientos millones de soles) son deuda por cobrar a estos 9 grandes deudores, casi todos en prisión y con pocas posibilidades de pago (Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 7-11). El 14% restante de la deuda se divide en fragmentos diversos de montos medios y pequeños entre varias decenas de sentenciados. ii) Por otro lado, en el caso de la deuda ante la Procuraduría Especializada, el 50% de la deuda se concentra en 25

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personas, cuyas deudas oscilan entre los S/. 80,000.00 y S/. 2’000,000.00 (Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 7-11). Evidentemente, en ambos casos, los cobros vienen de los grandes casos de corrupción (A y B) y las deudas provienen también de los casos grandes. Del mismo modo, el 56.6% del total del porcentaje de los cobros (que incluyen pagos por acuerdo de terminación anticipada, pagos voluntarios y ejecuciones forzadas) vienen de solo 51 casos. Así, es claro que no solamente son pocos los grandes deudores, sino también pocos los grandes pagadores. El resto del espectro de casos representa cobros mínimos que en muchas ocasiones oscilan entre S/. 100.00 y S/. 200.00. Una vez más, la concentración de montos altos de daño, cobros altos y deudas altas muestra la importancia de unidades especializadas de investigación y de un cuerpo de litigio para grandes casos.

5. Consideraciones finales
La Procuraduría Anticorrupción es un órgano de investigación y de combate de la corrupción que busca el cobro de las reparaciones en los procesos penales en donde interviene como parte civil. Este objetivo central se ha visto afectado por diversos problemas que desvían la atención de su principal función y por la alta demanda de los casos de pequeña corrupción que aparecen de manera recurrente y voluminosa en su carga. Estos datos permiten algunas consideraciones finales a modo de elementos para la discusión: – Primera consideración. La función central de la Procuraduría está dispuesta sobre el objetivo del cobro de las reparaciones civiles. Se supone también que sobre este objetivo se organizan los equipos de litigio, se establecen criterios estratégicos de litigio y se establecen criterios de investigación e inteligencia. Este objetivo, sin embargo, no se ha cumplido a cabalidad, pues la gran carga dedicada a casos de pequeña corrupción genera una severa interferencia en el tiempo, recursos presupuestales y recursos humanos para la atención de los casos de gran corrupción. Segunda consideración. Desde el cuarto trimestre del 2011 se establecieron dos unidades especializadas en la Procuraduría Anticorrupción (una unidad de información u Observatorio y una Unidad de Análisis Financiero). Estos cuerpos tienen la función de organizar los datos de casos y generar

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las estrategias para el cobro de reparaciones y recuperación de activos. La misión de estas unidades internas ha permitido dar cuenta de la situación actual de la Procuraduría Anticorrupción y de su historia reciente: que más del 60% de casos que litiga son casos de pequeña corrupción, que estos casos arrojan un escaso monto de reparación civil, y que en sumatoria desconcentran la labor central de especialización de los casos. – Tercera consideración. La situación de estos casos requiere la determinación formal de aquello que resulta de la labor especializada, y por lo tanto un elemento o conjunto de elementos que permita determinar qué casos se consideran de “importancia para los fines de la defensa jurídica del Estado” y la “gravedad de estos”. Variables cuantitativas sobre el monto de reparación civil, sobre el tipo de funcionario implicado, sobre el impacto mediático u otras variables complementarias podrían ayudar a configurar un mecanismo de discriminación efectiva y especialización de la institución. Cuarta consideración. En los países con medianos y altos índices de percepción de corrupción (como el Perú), es la pequeña corrupción una de las variables más importantes para explicar este fenómeno. La gran cantidad de delitos de corrupción de pequeño monto, cometidos por funcionarios de rango bajo y sin ningún impacto mediático, concentra este tema. Sin embargo, es una evidencia que resulta, al menos, difícil combatir de manera frontal este tipo de prácticas: porque son mecanismos para lubricar la burocracia, porque son formas institucionalizadas en las prácticas locales, porque son mecanismos que no dejan huella en el sistema financiero, etcétera. Sobre las formas de pequeña corrupción, la tendencia es a construir mecanismos preventivos, lógicas que desde mecánicas de accountability horizontal, vertical y societal permitan regular la práctica. Por lo tanto, las instituciones que tienen un carácter de investigación especializada, de represión o combate poco pueden hacer respecto de esta forma del fenómeno. Quinta consideración. En los fenómenos asociados a la gran corrupción (altos montos, altos funcionarios, etcétera) sí es posible establecer un mecanismo especializado de combate e investigación: unidades especializadas, mecanismos de inteligencia aplicada, etcétera. No obstante, esto no es posible con una cantidad tan grande de casos como los que maneja actualmente la Procuraduría Anticorrupción. El modelo de Procuraduría Ad Hoc Fujimori-Montesinos (actualmente fusionada) funcionó con efi-

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ciencia durante sus primeros años (2001-2006), en parte, porque había un número controlado de casos y delimitación especializada de sus funciones. Una lógica similar puede ser construida actualmente para la producción de una dinámica de alta especialización y focalización de las unidades de investigación y el cuerpo de litigio de la Procuraduría Anticorrupción. – Sexta consideración. Para generar una lógica de especialización se necesita un criterio unificado para el cálculo del monto de daño ocasionado por el delito de corrupción y, por lo tanto, para el cálculo de la reparación civil solicitada y estimada. Esto es necesario para poder determinar la cuantificación monetaria de importancia de un caso, pero también para tener criterios estables de predictibilidad de cobro de reparaciones civiles después de las sentencias y para poder estimar recursos e inversión de capital humano y presupuesto en la investigación anticorrupción. Séptima consideración. Es fundamental entender que la corrupción tiene muchas formas y muchos tipos. Por lo tanto, es indudable que las estrategias anticorrupción requieren tipos especializados y estrategias de acuerdo a las características del fenómeno. ¿Contra qué tipo de corrupción se ha estado combatiendo? Uno de los problemas reside en que se ha asumido que la corrupción implica una sola forma y se trata de un fenómeno homogéneo cuyos compartimentos son parte de la misma estructura. Los datos mostrados en este artículo evidencian que la función especializada del Procurador tiene actualmente en su carga de responsabilidad un enorme contingente de casos de pequeña corrupción, y que su objetivo (el cobro de reparaciones civiles) se ha concentrado en la recaudación de pequeños volúmenes de dinero. En atención a ello, queda la pregunta ¿Qué tipo de corrupción es la que se pretende combatir y qué tipo de corrupción es la que se pretende prevenir?

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Corrupción y castigo: el sistema peruano y sus desafíos

Corrupción y castigo: el sistema peruano y sus desafíos
Julio César Arbizu(*) Enrique Piedra León(**)

I. Los años de la corrupción y el inicio del subsistema de lucha contra la corrupción
Para nadie es un secreto que el despliegue de la corrupción durante el decenio fujimorista liquidó las instituciones públicas, configurando intrincadas redes en cada una de ellas. La consecuencia directa de aquello fue la crisis de gobernabilidad en que se sumió el país en los años posteriores, pero un fenómeno todavía más nocivo fue apareciendo y, aun hoy, se presenta como un grave efecto de esos años: el ciudadano ha visto decaer la garantía de sus derechos fundamentales, labor que le compete constitucionalmente al Estado, pero a la que muchas veces ha abdicado por la precariedad institucional en que ha estado sumido. Este efecto genera, a su vez, una terrible consecuencia: la deslegitimación y deterioro progresivo de la imagen de la administración pública frente a los ciudadanos.

(*) Procurador (**)

Público Especializado en Delitos de Corrupción.

Jefe de la Unidad de Litigio y Coordinador Nacional de la Procuraduria Anticorrupción.

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Este ensayo pretende ocuparse de presentar la nueva estrategia de lucha contra la corrupción, desde una dimensión que le compete a la Defensa Jurídica del Estado, sin perder de vista lo ocurrido en el pasado reciente, sino más bien tomando los ejemplos que la experiencia de los primeros años del subsistema anticorrupción nos presenta. Utilizar ese enfoque nos obliga, en primer término, a hacer una breve reseña de lo ocurrido en la última década del siglo pasado, relatar la singularidad del sistema de justicia en los primeros años después de la caída del régimen de Alberto Fujimori y las principales reformas que se impulsaron. También nos confronta con el pasado más reciente para hacer un diagnóstico preliminar de cómo se comportaron los sucesivos gobiernos en la lucha contra la corrupción. Finalmente se presentará el nuevo modelo que se pretende impulsar y las principales dificultades que deberá enfrentar.

1. La corrupción en el Perú durante el último decenio del Siglo XX: acción y reacción
El 14 de setiembre de 2000, canal N, un canal de televisión por cable que se había caracterizado por ser uno de los pocos medios opositores al régimen de turno, difundió una conferencia de prensa en la que se presentaba el registro fílmico de una reunión entre el asesor presidencial Vladimiro Montesinos Torres y el congresista electo Alberto Kouri Bumachar. El vídeo daba cuenta de la entrega de quince mil dólares que hacía Vladimiro Montesinos a Alberto Kouri para que este último apoyara, con su voto en el parlamento, al partido de gobierno. La escena registrada dio vuelta al mundo y supuso el inicio de la caída del régimen de Alberto Fujimori, sobre cuyo gobierno, se habían expandido indicios y rumores de numerosos actos delictivos. El vídeo, además de confirmar esos rumores, dio lugar a la difusión de cientos de otros vídeos que registraban similares escenas y que empezaron a revelar la presencia de una organización criminal que obedecía a la más alta autoridad del gobierno y que encabezaba Vladimiro Montesinos. La reacción del Estado frente a esta revelación se estrelló contra una realidad inobjetable: el marco jurídico peruano no estaba preparado para enfrentar la aparición de un fenómeno, si no nuevo, sí de dimensiones inéditas en la historia republicana.

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2. El Subsistema Anticorrupción y la Procuraduría Ad Hoc
La creación de la Procuraduría Ad Hoc para el caso Vladimiro Montesinos –cuyas competencias fueron ampliadas posteriormente para investigar también al ex presidente Alberto Fujimori Fujimori (12) –, representó una pieza del engranaje concebido para enfrentar a la mafia que había asaltado a casi todas las instituciones públicas. Poco a poco, el diseño fue afinándose de tal manera que las fiscalías y juzgados que habían conocido los primeros procesos contra Vladimiro Montesinos y varios de sus cómplices cedieron competencia a las fiscalías y juzgados especializados para hacerse cargo estas, con exclusividad, de las causas derivadas de las denuncias contra la organización criminal. A este diseño siguieron una serie de reformas legislativas que prepararon el escenario procesal para combatir con eficacia los casos complejos que derivaban de la actuación de funcionarios públicos y personas del ámbito privado que actuaban en estrecha coordinación. Se establecieron mecanismos como el de la colaboración eficaz(13) y la solicitud de medidas cautelares de carácter real y personal, antes del inicio del proceso judicial.(14) Se modificó la legislación para solicitar la nulidad de cualquier transferencia de bienes luego de la comisión del presunto acto delictivo y se plantearon interpretaciones a las normas para conseguir que se imputaran delitos especiales a los privados que hubiesen intervenido en las conductas típicas a título de partícipes. Es preciso resaltar que muchas de estas medidas, dictadas en su momento como una respuesta coyuntural, pronto formarían parte de la reforma procesal penal que se expresaría en el Código Procesal

(12) Mediante las Resoluciones Supremas Nº 240-2000-JUS y 241-2000-JUS, publicadas el 3 y 4 de noviembre del 2000 respectivamente, se nombró como Procurador Ad Hoc al Dr. José Ugaz Sánchez-Moreno y como Procuradores Adjuntos a los abogados Luis Vargas Valdivia y César Azabache Caracciolo. Posteriormente, el 20 de febrero fue nombrado Ronald Gamarra como tercer Procurador Adjunto. (13) Ley N° 27378, del 27 de diciembre de 2000, que establece beneficios por colaboración eficaz en el ámbito de la criminalidad organizada. (14) Ley Nº 27379, del 20 de diciembre de 2000, Ley de procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares.

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Penal de 2004, hoy vigente para el procesamiento de los delitos contra la administración pública.(15) Los primeros años de vigencia de este subsistema anticorrupción fueron pródigos en resultados concretos de carácter punitivo: se formalizaron cientos de denuncias que dieron lugar a la apertura de igual número de procesos penales contra personas vinculadas a la red criminal instaurada en los noventa. Gran parte de los procesados fue a parar preventivamente a prisión y se embargaron también preventivamente sus bienes. En simultáneo, el impacto de la escandalosa caída del régimen de Alberto Fujimori (que impuso la consecuencia de la colaboración de distintos países en atención a los cánones de la asistencia mutua internacional y el trabajo primigenio de la novísima Unidad de Análisis Financiero) permitieron la repatriación de grandes cantidades de dinero en cuentas del extranjero, producto de actividades ilícitas cometidas en el Perú. La captura de Vladimiro Montesinos y el apresamiento de los principales protagonistas de su red, así como la posterior extradición y sentencia del ex presidente Alberto Fujimori, desbarataron la organización en su presentación jerarquizada y piramidal, pero ya habían dejado enquistadas en la instituciones del Estado, redes de corrupción que se nutrían unas a otras, y cuyos integrantes, como piezas fungibles se fueron sucediendo, dejando una impronta que sufrimos hoy en la administración pública. El éxito inobjetable del subsistema en los primeros años, revela que éste sirvió de modo inequívoco para enfrentar la coyuntura, pero a la creación de la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción en junio del año 2008, quedó claro que la estrategia debía ser distinta.

3. El declive del combate a la corrupción desde la defensa del Estado
El Decreto Supremo N° 17-2008-JUS (Reglamento de la Ley que crea el Sistema de Defensa Jurídica del Estado) señala en su artículo 46
(15) El adelanto de la entrada en vigencia del Código Procesal Penal de 2004, para los delitos de corrupción, se dispuso en las Leyes N° 29574 y 29648, y ha dado lugar, como veremos más adelante, a una serie de discusiones en torno a la conveniencia o inconveniencia de su aplicación a los casos complejos que generalmente involucran los procesos por corrupción.

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que la competencia de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción se circunscribe a las investigaciones preliminares, investigaciones preparatorias y procesos judiciales por la comisión de los ilícitos penales contemplados en las secciones II, III y IV del Capítulo II del Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal, como consecuencia de una denuncia de parte, el conocimiento de una noticia criminal o por la intervención del Ministerio Público. Es decir, la creación de esta Procuraduría abre una etapa en la que conviven, con direcciones distintas, la Procuraduría Ad Hoc para los casos Fujimori y Montesinos, y la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción. Durante el periodo inicial de esta convivencia ocurrió –con cada vez más evidencia– un deterioro en la capacidad operativa de la Procuraduría Ad Hoc para los casos Fujimori y Montesinos (expresado en la disminución progresiva del personal especializado y en los recursos económicos y logísticos), a la par de un descuido por la actividad fundamental de la defensa jurídica del Estado (la recuperación de fondos y cobro de indemnizaciones) en la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción.(16) Por otro lado, ha sido evidente en los últimos años la escasez de protagonismo que ha caracterizado a los Procuradores, relegando su participación al nivel de un mero acompañante en los procesos, dejando de lado el ímpetu inicial de la Procuraduría Ad Hoc que, entre otras cosas, permitió la repatriación de cerca de 200 millones de dólares, provenientes de actividades ilícitas, depositados en bancos del extranjero, en virtud de políticas de asistencia mutua internacional.(17) Aún hoy, después de varios años de su descubrimiento y “congelamiento” preventivo, subsisten en el extranjero las cuentas que detalla el siguiente cuadro:
(16) Según estadísticas de la Unidad de Análisis Financiero y Pericial de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción, el cobro de la reparación civil en los años 2008 y 2009 (dos años después de la promulgación del Decreto Legislativo N° 1068) fue de apenas cien soles cada año. (17) El dinero repatriado de Suiza, Estados Unidos y de Islas Gran Caymán supuso el empleo de mecanismos de negociación directa con las autoridades de los países donde se encontraban las principales cuentas de la organización criminal. Sin embargo, en los últimos años es muy escaso el impulso que se ha dado, desde la defensa jurídica del Estado a herramientas como la asistencia mutua internacional contenidas en los tratados internacionales sobre lucha contra la corrupción.

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PROCESO

TITULAR

CUENTA

SUMA A REPATRIAR

PAÍS

ESTADO DEL PROCESO Caso Madre: Ejecución de Sentencia Mig 29: Ejecución de sentencia.

1

CASO MADRE / MIG 29

VÍCTOR ALBERTO VENERO GARRIDO

N° 021053-6 BANCO BBVA SUIZA A NOMBRE DE LA EMP. WILBORN INT.CORP “THE HUDSON TRUST” CUENTA RAÍZ: 792466 BANCO FORTIS DE LUXEMBURGO “THE BLUE RIDGE TRUST”: CUENTA RAÍZ: 792462 BANCO FORTIS DE LUXEMBURGO

USS 12’686,917.98

SUIZA

USS 4’080,052.63

LUXEMBURGO Caso Madre: Ejecución de Sentencia Mig 29: Ejecución de sentencia.

2

CASO MADRE / MIG 29

VLADIMIRO MONTESINOS TORRES

USS 4’332,544.22

LUXEMBURGO

3

MALCA VILLANUEVA

VÍCTOR MALCA VILLANUEVA

N° Cta. 86100948171-000 Pagare N° 961009448917-7000 BANCO HSBC DE MÉXICO

USS 1,688,682.03

MÉXICO

Reservado respecto del titular. Tiene investigación pendiente en México por no haber justificado el origen ilícito del dinero, si no existe coherencia entre las actividades de la persona y el dinero que tiene (militar y luego embajador de Perú en México)

Fuente: Unidad de Análisis Financiero y Pericial de la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción.

Desde otra perspectiva, en simultáneo a ese declive, el fenómeno de la corrupción se empezaba a abordar también desde la academia, la cooperación internacional comenzó a inyectar fondos para el estudio sobre otras formas de combatir la corrupción. Pero lamentablemente estos estudios no han aterrizado en medidas preventivas concretas ni en recomendaciones de políticas públicas efectivas o en diagnósticos certeros que nos hablen de las dimensiones reales de la corrupción y no de la percepción del ciudadano sobre su incidencia.

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A lo largo de estos últimos años se han repetido las actividades simbólicas de performance, como si esa fuera un arma de combate, iniciativas que se han desarrollado sin conexión con los decisores de la política pública (pasacalles, conciertos, festivales o eventos académicos sin conclusiones o compromisos concretos). Estas estrategias suponen memoriales o símbolos que debieran implementarse cuando el problema ha sido superado, pero no pueden convertirse en una estrategia de erradicación.

II. Un nuevo compromiso: la Procuraduría unificada y su proyecto de reforma
Al iniciarse este nuevo periodo de gobierno el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos recibe el encargo de reestructurar las procuradurías anticorrupción. La situación inicial era caótica: no existía una base de datos que diera cuenta del número real de procesos de corrupción en los que intervenía la defensa jurídica del Estado, no se sabía la situación jurídica de los procesados ni cuántos de ellos habían pagado las reparaciones civiles (exigidas en sus sentencias), ni cómo debía hacerse la distribución de las causas entre un escaso número de abogados y una logística precaria. Frente a esta realidad el Ministerio de Justicia impulsó –e impulsa todavía– la ejecución de tres medidas fundamentales: a) La fusión de la Procuraduría ad hoc para los casos Fujimori Montesinos y la Procuraduría Pública Especializada en delitos de corrupción (la naturaleza temporal de la primera no podía prolongarse por mucho tiempo más, y la necesidad de contar con una sola base de datos era un requerimiento urgente). b) Creación de una Unidad de Análisis financiero y un observatorio de la corrupción, para incorporar unidades de inteligencia ajenas a la labor de litigio. c) Una nueva estrategia de defensa nacional, recomponer el sistema descentralizado desmantelado en los años previos.

1. La inteligencia en favor de la lucha contra la anticorrupción
La Procuraduría tiene como fines fundamentales la recuperación de los bienes o activos producto de la corrupción y la persecución del pago de las reparaciones civiles por concepto de indemnización por el daño infligido al

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Estado. Estos objetivos no pueden consolidarse con la existencia solitaria de una unidad de litigio. Si no conocemos la presencia, dimensiones, estrategias y movimientos del enemigo, la guerra empieza perdida. En los primeros días de la nueva gestión de la Procuraduría Pública Especializada en delitos de corrupción el Ministerio de Justicia solicitó apoyo a la cooperación internacional para la reformulación de la nueva oficina de la Procuraduría. Es así que la GIZ (Cooperación Alemana) propone una nueva estructura que excede la unidad de litigio que en los años previos había constituido el íntegro de los esfuerzos de la defensa jurídica del Estado en materia anticorrupción. De esta forma, se plantea la creación de dos órganos de apoyo absolutamente funcionales al propósito señalado: Una Unidad de Análisis Financiero y Pericial, que volviera la vista a la necesidad de ir tras la ruta del dinero defraudado al Estado o el que se negaba a ser devuelto por los condenados en el sistema. Esta unidad debería prever un doble esquema: por un lado, un área dedicada a ejecutar los embargos trabados en años anteriores para asegurar el pago de las reparaciones civiles y proponer nuevos mecanismos para obligar a los morosos (sujeción de beneficios penitenciarios al pago de la reparación civil, muerte civil para el deudor, imprescriptibilidad de las deudas por reparación civil, etc.); y por otro, un área dedicada a la detección y repatriación de fondos provenientes de actividades ilícitas (decomiso e incautación). La idea del observatorio es revolucionaria por donde se le mire: nunca antes se había decidido la constitución de un grupo de personas que, con enfoque multidisciplinario, fuera funcional a la intervención de la defensa del Estado en los procesos y además trascendiera esa tarea mostrándonos al enemigo tal cual es para saber cómo enfrentarlo, colaborando en hacer cada vez más esporádica su presencia. Estos dos órganos de apoyo forman hoy parte de la nueva Procuraduría. El Observatorio cumple con tres mandatos: primero, sistematiza la información existente y sale al campo para detectar la concentración y distribución de la

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corrupción; segundo, construye indicadores que permitan valorar los casos de acuerdo a su importancia para definir estrategias de afrontamiento; y, tercero, desarrolla políticas públicas de prevención a partir de la información analizada (trascendiendo al objetivo meramente punitivo). Este desempeño necesita de un enfoque distinto del puramente legalista por lo que el Observatorio ha desarrollado un prisma diferente para comprender el fenómeno de la corrupción. Por un lado, vinculándola con los derechos afectados para discriminar la importancia y valoración de cada caso; y, por otro, con el convencimiento teórico de que se enfrentan los estertores de una organización criminal que asaltó al Estado, para lo cual es necesaria una mirada histórica que apunte, en última instancia, al objetivo de consolidar una democracia puesta en suspenso. La Unidad de Análisis Financiero y Pericial es un órgano especializado que busca el cobro de las reparaciones civiles y la repatriación de activos. En este sentido es importante señalar que mucho del dinero congelado en el extranjero todavía no se recupera, lo que hace urgente contar con un equipo consolidado que permita avanzar en los procesos de ayuda legal mutua establecidos en los mecanismos internacionales de lucha contra la corrupción y lavado de activos suscritos por nuestro país. Empeños como la inclusión del Estado Peruano en el capítulo anticorrupción de la OCDE y la adopción de la Convención contra el soborno transnacional no deben detenerse. También es tarea fundamental de esa unidad el cobro efectivo de las reparaciones civiles adeudadas al Estado. No es posible que mientras las entidades financieras, las tiendas por departamento, las compañías de teléfono y otras entidades comerciales establecen mecanismos de cobro de deuda que incluyen acoso permanente y la inclusión del deudor en centrales de riesgo, las deudas del Estado no cuenten con ningún mecanismo de coerción para su cobro. El acreedor en un caso es un empresario, generalmente transnacional, empeñado en conseguir mejor rendimiento producto de su actividad, la deuda por reparaciones civiles tiene por acreedor a la sociedad en su conjunto, es decir, es dinero de todos los peruanos. La ecuación es muy fácil de dilucidar. Por otro lado, la situación de las Procuradurías Descentralizadas Especializadas en Delitos de Corrupción no era mucho mejor. Las visitas a las sedes regionales revelaron el profundo deterioro en que estaba sumido el sistema de defensa jurídica a nivel nacional. Existían al inicio de esta gestión veintisiete Procuradores Públicos y una subsede a nivel nacional.

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Los Procuradores Descentralizados se encontraban principalmente en locales ocupados en virtud de convenios interinstitucionales, ubicados en sótanos, estacionamientos o altillos de las sedes de diferentes instituciones públicas. La dotación logística con la que contaban era precaria y no obedecía a ningún criterio de necesidad, pues no se había realizado un estudio previo que establezca un estándar de requerimientos mínimos para el trabajo. Por otro lado, en la medida en que el esquema nacional de las Procuradurías Descentralizadas replica el modelo de distritos judiciales, cada Procurador debía desplazarse a las provincias bajo su jurisdicción (que en promedio eran ocho por cada oficina descentralizada), afrontando un promedio de 800 casos en total. Si tenemos en cuenta que, en la mayoría de los casos, la oficina de la Procuraduría Descentralizada únicamente contaba con el concurso del Procurador, la cobertura del total de las diligencias de manera eficaz era una empresa imposible. Hoy, gracias a una transferencia de fondos de S/. 3’780,000 nuevos soles de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos, se ha iniciado un profundo proceso de reforma que plantea la creación de once Procuradurías Descentralizadas (en las regiones con carga procesal más numerosa y compleja), debidamente equipadas y a cargo del monitoreo de la función de 17 coordinadores regionales en las provincias circundantes. Para evitar que los desplazamientos afecten la tarea, se ha previsto la contratación de 91 abogados itinerantes en las diferentes provincias de cada región, los que deberán responder a cada coordinador regional, en un esquema que permita el mantenimiento de una base de datos unificada a nivel nacional.

2. Algunas consecuencias del cambio
El nuevo modelo requiere herramientas prácticas que permitan mejorar fundamentalmente en el cumplimiento del objetivo primordial de la defensa jurídica del Estado, que es la recuperación del dinero desfalcado del erario público y la indemnización por el daño causado. En atención a esa necesidad y a la constatación de que el monto que se ha estado pagando por las reparaciones civiles fijadas a los principales condenados por el sistema, es mínimo en comparación con la deuda total, se han tomado una serie de medidas a nivel del Ministerio de Justicia.

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Mediante el Decreto Supremo N° 03-2012-JUS, se dispone que todos los condenados por corrupción, terrorismo, traición a la patria y otros delitos graves, como homicidio calificado, extorsión o secuestro seguidos de muerte o lesiones graves, deberán pagar el total de la reparación civil, para acceder a la excarcelación por redención de pena por trabajo o educación. De esta forma, se estará obligando al condenado por corrupción a pagar el íntegro de la reparación civil para acceder a cualquier beneficio penitenciario.(18) De igual forma, la nueva Ley de Pérdida de Dominio (Decreto Legislativo N° 1104) permitirá que los bienes producto del delito pasen a titularidad del Estado en aquellos casos en los que es imposible continuar la acción penal contra un imputado de delitos graves. A esos delitos graves se han sumado, entre otros, los delitos de corrupción. El Ministerio de Justicia, adicionalmente, anunció el 25 de abril la creación del Registro de Deudores de Reparaciones Civiles por Delitos en Agravio del Estado (REDEE), que busca contar con información consolidada sobre las deudas que, por concepto de reparaciones civiles a favor del Estado, hayan incurrido en morosidad y proceder a su cobranza. En esa lista, por supuesto, aparecerán los deudores de reparaciones civiles condenados por delitos de corrupción. Todas estas medidas generan un impacto positivo en la recaudación, en la medida que tienden a mejorar los mecanismos de cobro de manera directa, pero también se convierten en herramientas de persuasión, para aquellos que no quieren sufrir las consecuencias de una morosidad prolongada. Estas medidas pueden explicar el siguiente cuadro comparativo del promedio de pago de reparaciones civiles en los tres primeros meses del año 2011 y los tres primeros meses del año en curso.

(18) Es pertinente recordar que la Ley N° 27770, que modificó el Código de Ejecución Penal estableció que para los delitos contra la administración pública operan 5 días de redención de trabajo por uno de redención de pena y sujetaba la concesión de los beneficios de la redención al pago de la reparación civil. El Decreto Supremo 03-20120-JUS unifica los criterios para el acceso a todos los beneficios penitenciarios.

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REPARACIONES CIVILES
COMPARATIVO AÑO 2011 VS AÑO 2012 (Expresado en Nuevos Soles) MESES ENERO FEBRERO MARZO TOTALES 2011 70,757 69,930 60,261 200,948 % 35.21% 34.80% 29.99% 100.00% 2012 101,655 99,540 112,377 313,572 % 32.42% 31.74% 35.84% 100.00%

PROM/mes

33,491

52,262

INCREMENTO

35.92%

Fuente: Unidad de Análisis Financiero y Pericial de la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción.

Existen todavía numerosos retos que enfrentar para consolidar una lucha eficaz contra la corrupción desde el ámbito de la competencia de la Procuraduría. Quizá uno de los más serios sea el de la aplicación del Código Procesal Penal de 2004 a los procesos por delitos de corrupción. El siguiente apartado señala algunas de las principales singularidades de ese desafío.

III. Problemáticas y desafíos vigentes
En nuestro medio se han realizado varios análisis sobre la respuesta del Poder Judicial al fenómeno de la corrupción, ejemplo de ello tenemos el “Informe Anual sobre la Lucha contra la Corrupción en el Perú”, elaborado por el Grupo de Trabajo contra la Corrupción (G.T.C.C).(19) Sin embargo, hasta el momento no se ha realizado una labor de indagación teniendo como referente
(19) Ramírez Lilia: Mecanismos y sistemas existentes y vigentes, corrupción y sistema de Justicia. En: Informe Anual sobre la lucha contra la corrupción en el Perú, 2010, p. 27.

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a los especialistas en Derecho, actores de nuestros procesos penales; es por ello que a fin de tener una apreciación objetiva del tema a abordar, al margen de nuestra experiencia como actores de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción, hemos recogido la opinión de fiscales, jueces, abogados y profesores que vienen trabajando en este subsistema especializado.(20) El Código Procesal Penal, según cronograma establecido, entrará en vigencia para el distrito de Lima recién a partir del 2013. Sin embargo, el 17 de septiembre del 2010 se publicó la Ley N° 29574 y luego la Ley N° 29648, que establecía el 15 de enero del 2011, (faltando seis meses para que culmine el gobierno anterior), como fecha de la entrada en vigencia del Código Procesal Penal para los delitos contra la administración pública. Si bien es cierto surgieron voces de alerta que, con algún acierto, señalaron la inconveniencia de adelantar la vigencia del nuevo modelo procesal para este tipo de delitos,(21) lo cierto es que ya pasó un poco más de un año y cuatro meses, tiempo necesario para analizar de manera concisa cuáles son las principales dificultades que enfrenta este nuevo modelo en el Distrito Judicial de Lima, así como sus posibles soluciones frente a las dificultades de persecución penal de estos graves hechos que atentan contra el propio Estado Social de Derecho.

1. El Código Procesal como instrumento necesario
Sobre las ventajas de contar ahora con el Código Procesal Penal para los delitos contra la administración pública, podemos mencionar entre otras las siguientes: 1. El cambio era necesario pues el Código de Procedimientos Penales de 1940 es un instrumento obsoleto. 2. El sistema de audiencias que establece el Código Procesal Penal permite que, en la práctica, rijan los principios de inmediatez y celeridad, la posibilidad
(20) Agradecemos la colaboración a nuestras entrevistas de los Fiscales Alcides Mario Chinchay

Castillo, Fanny Soledad Quispe Farfán, Hamilton Castro Trigoso. Jueces: Carlos Morales Córdova, Rafael Vela Barba, profesores-abogados: Mario Rodríguez Hurtado, Roger Yon Ruesta.
(21) Ver artículo de Gálvez Rivas Aníbal: ¿Festejan los corruptos con el Nuevo Código Procesal Penal? http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=530

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de que el grueso de casos sea resuelto en menor tiempo que el que se emplea con el actual código de procedimientos, es una gran ventaja; así como discutir de manera fluida, en intercambio y enfrentamiento de argumentos, las diversas pretensiones de cada parte. Ello evita la engorrosa lectura de los innumerables e inacabables escritos en una denominada “pelea de papeles”, con lo cual el juez obtiene información de calidad a fin de tener un mejor conocimiento de los hechos y teorías sobre el caso. En las audiencias y, de forma inmediata, el juez puede pedir las aclaraciones que considere, por lo que la información es de mejor calidad que en el viejo modelo y permite resolver en un mismo acto lo peticionado por las partes. 3. Otra es la clara definición de funciones y roles: en este modelo procesal no hay juez instructor (que instruye o investiga), lo que posibilita una mejor defensa y exposición de cargos sin tener al juez que se encuentre prejuiciado o “contaminado” con su función de investigar. 4. A diferencia del modelo anterior, que suponía la presencia de un magistrado a puerta cerrada, ahora se cuenta con un sistema de audiencias públicas, que se realizan inmediatamente, lo que constituye una garantía de transparencia para todos los sujetos procesales. 5. Está garantizada la igualdad procesal, según el Artículo I inciso 3 del Título Preliminar; que establece que los jueces deben allanar todos los obstáculos que impidan o dificulten dicha vigencia, incluso se puede establecer el cambio de abogado debido a una indefensión real por mal asesoramiento, igual con el Ministerio Público. 6. Hay un claro avance en los derechos de las personas investigadas, lo cual se expresa por ejemplo en la audiencia de Tutela de Derechos, que en muchos casos ha remplazado a los innumerables habeas corpus que se presentaban en el ámbito constitucional. 7. Ya no se duplican las vías procesales sumaria y ordinaria sino ahora todo se rige por el denominado proceso común, este proceso al ser uno solo es más rápido, más flexible, más eficaz y más eficiente. 8. Poco a poco se está avanzando en el número de sentencias conformadas, lo cual determina una pronta resolución del conflicto y evidente descarga procesal. Como ejemplo, en el último turno un despacho fiscal de la 1°

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Fiscalía Corporativa ha propuesto cerca de 15 terminaciones anticipadas, previo acuerdo de las partes. 9. A diferencia del anterior modelo, el Fiscal tiene un mayor protagonismo, siendo la etapa de investigación la que demanda especial atención, porque es ahí donde los fiscales tienen que encuadrarse en el proceso común estableciendo una estrategia que les permita confirmar o rechazar ciertas hipótesis, porque es el fiscal el que construye el proceso y él va a decidir si hay acusación o no. 10. En los casos nuevos (que ingresan con carga cero) los plazos de las investigaciones y juicios son mucho más cortos que con el antiguo modelo, lo que permite tener una respuesta más rápida a los justiciados y agraviados. Muestra de ello es que ya existan elementos objetivos de medición. Bajo este sistema, durante el primer año de vigencia se obtuvieron sentencias en primera instancia de varios procesos, y a la fecha tenemos varias de segunda instancia. 11. A diferencia del código de 1940, el Código Procesal Penal no establece para el Ministerio Público la ruptura de estamentos entre la etapa de investigación y juzgamiento, siendo el mismo Fiscal que desde un principio investiga los hechos delictuosos, el encargado de sostener su pretensión en el juicio oral, lo cual permite y obliga al Fiscal a tener un mayor conocimiento y compromiso con el caso hasta obtener sentencia, si así lo amerita. En el viejo modelo, el fiscal que investigaba no era el mismo que sostenía la acusación y mucho menos el encargado de ir a juicio oral. 12. Existe mayor celeridad del proceso establecida precisamente en torno a que es un mismo órgano encargado de investigar, presentar la acusación y sostener el juicio, reduciendo el tiempo que se invertía antes en que un Fiscal Superior tomara conocimiento de lo actuado en instrucción.

2. Principales problemas de interpretación del CPP
Sobre este punto existen diversas opiniones, ello se debe a lo que hemos observado en nuestro trabajo diario y a la situación procesal particular de cada entrevistado, muchas veces partes antagónicas en el litigio. Entre ellas, tenemos: 1. No existe una adecuada interpretación de las normas del Código y muchos magistrados las asumen como reglas que “se cumplen sí o no”,

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sin evaluar el caso o ponderar su aplicación con los principios y lógica que tiene este nuevo modelo procesal. Como ejemplo de ello vemos que la Sala de Apelaciones estableció que resulta necesario, según el articulado del Código, realizar una audiencia para obtener registros o listado de llamadas, aun cuando la obtención de este tipo de registros es de mínima intervención al derecho del secreto de las comunicaciones y, a pesar de que para una máxima intervención, como es la escucha telefónica, no se requiere de audiencia. 2. Por Acuerdo Plenario N° 5-2011/CJ-116(22) se ha establecido que es obligatorio en todos los casos, llevar a cabo una audiencia para la Constitución del Actor Civil, ello incluye el absurdo de realizar estas audiencias, con la presencia del juez, fiscal, personal del juzgado y todos los abogados de los procesados, así no se cuente con la oposición de ninguna de las partes procesales,(23) lo cual en la práctica genera la pérdida de tiempo de los actores procesales y gastos de horas hombre, de instalación, y el uso de una sala en detrimento de otros casos. 3. Un Juzgado Unipersonal estableció que se requiere orden judicial para la grabación en lugar cerrado, de conformidad con el Artículo 207.3 del Código Procesal Penal, sin diferenciar entre espacio privado y espacio público, por lo que esta postura en la práctica impide que los Fiscales sin autorización judicial realicen operativos con grabaciones en lugares públicos, pero que son cerrados (restaurantes, tiendas, etc.). Más aún, siguiendo la lógica de la resolución analizada, de encontrarse realizando una grabación en un lugar abierto y la persona ingresar a uno cerrado, aunque sea público no sería posible seguir grabando. Dicha posición judicial tendría por consecuencia que se cuestionen incluso grabaciones de vídeo que por seguridad se realizan con cámaras dentro de tiendas, centros comerciales u otros espacios públicos. 4. Se ha establecido un control de la investigación preliminar en virtud de lo señalado en el Art. 334.2 del Código Procesal Penal. Sin embargo, no se
(22) Disponible en: http://historico.pj.gob.pe/CorteSuprema/SalasSupremas/SPP/documentos/ acuerdo_05_Actor_civil.pdf (23) Es decir, cuando se corre traslado del escrito de la Procuraduría a fin de que se le incorpore como Actor Civil, todas las partes se encuentran de acuerdo con dicha incorporación.

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evalúa el carácter de la investigación preliminar ni la legitimidad de quien deduce el control, es decir, la ley señala “quien se considere afectado” sin que ello signifique necesariamente que sea cualquier denunciado. Un control de plazos excesivamente formal en esta etapa preliminar, donde aún no hay imputados, genera entrampamientos a la labor fiscal; es de señalar que solo debe existir control de plazos cuando se afecte el derecho de una persona determinada a obtener decisión en un plazo razonable. 5. Existe una lectura literal por parte de algunos magistrados del Art. 330.2 CPP que señala que “las Diligencias Preliminares tienen por finalidad inmediata realizar los actos urgentes o inaplazables destinados” por lo que exigen que esta sea lo más rápida, sin embargo, se olvida que la exigencia para iniciar un proceso penal establecido en el Art. 336.1 CPP señala que debe contarse con indicios reveladores de la existencia de un delito, que la acción penal no se encuentre prescrita, se haya individualizado al imputado y, de ser el caso, se cumplan requisitos de procedibilidad, todo lo cual debe hacerse necesariamente en una investigación preliminar. 6. Se establece que el abogado debe estar presente necesariamente en cualquier entrevista al imputado. Esto responde a una lectura literal del Artículo 68.1 l). Sin embargo, dicho numeral se ha establecido para diligencias que realice la Policía sin presencia del Fiscal; el Art. 71d) Derecho a abstenerse de declarar; y, si acepta hacerlo, a que su Abogado Defensor esté presente en su declaración. Sin embargo, dicho numeral está establecido como un deber de información que corresponde a las autoridades, y por último lo establecido en el Art. 86.2: “prestará declaración ante el Fiscal, con la necesaria asistencia de su abogado defensor, cuando éste lo ordene o cuando el imputado lo solicite”. De esta manera, a pesar de que el Fiscal acredite que informó de su derecho a guardar silencio, cualquier declaración obtenida sin presencia de su abogado no podrá usarse en contra del mismo, lo que contraviene lo desarrollado en la doctrina sobre la libertad de declarar, por lo que debiera interpretarse la última parte del Art. 86.2 “cuando el imputado lo solicite” no solo a la solicitud de declaración sino a la solicitud de abogado. Una lectura literal no permite a la Fiscalía ni a la policía obtener información voluntaria del imputado ni utilizar ninguna información que pida introducir la persona que permita, por ejemplo, revelar un delito en curso.

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7. Con respecto al monto de la reparación civil señalado en las sentencias, no existen criterios uniformes para su determinación; siendo las más de las veces un monto fijado al libre arbitrio del juzgador. 8. Aún no existen criterios jurisprudenciales sobre cómo se articula la responsabilidad en la empresa y desde la empresa, de cara a incluir a la persona jurídica como tercero civil responsable y como pasible de medidas aplicables, según el artículo 105 del Código Penal. 9. En un principio, un Juzgado señaló que pese a la incorporación del actor civil con una pretensión resarcitoria, era necesario que el Fiscal señale en su acusación y sostenga durante el juicio, el monto de la reparación civil, siguiendo a pie juntillas lo establecido en el artículo 349° inciso g), sin tener en consideración que el artículo 11° del mismo Código Procesal señalaba que si el perjudicado se constituye en actor civil, cesa la legitimación del Ministerio Público para intervenir en el objeto civil del proceso. Dicha posición ya fue corregida por el propio juez. 10. No está determinado normativamente que se debe citar al actor civil o agraviado para llevar a cabo las terminaciones anticipadas, sin embargo, varios despachos(24) citan al actor civil a fin de llegar a acuerdos conjuntos entre el investigado, la fiscalía y la procuraduría, ello facilita el trámite, pues cuando se realiza la audiencia no surgen oposiciones o impugnaciones frente al acuerdo planteado. 11. Cuando hay varios condenados, no existe un criterio uniforme para determinar si procede fijar montos individuales de reparación civil o fijar un solo monto a pagar solidariamente por los condenados. 12. En el sistema anticorrupción aún no se establece algún pago de reparación civil cuando se emita sentencia absolutoria o auto de sobreseimiento y se haya comprobado un daño ocasionado por hecho ilícito (artículo 12° inciso 3 del Código Procesal Penal). 13. Otro tema, poco trabajado, relacionado al actor civil es la posibilidad de que el juez declare en abandono al actor civil por ausencia o inconcurrencia

(24) En este sentido cabe resaltar la actividad desplegada por el cuarto despacho de la tercera fiscalía corporativa.

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de este en la etapa intermedia o en el juicio, sin embargo, de darse el caso el Fiscal debe seguir con dicha pretensión civil, no quedando claro si el Fiscal debe proponer su propia pretensión sobre el objeto civil o hacer suya la propuesta por la Procuraduría, ya que no se puede dejar al agraviado sin una acción resarcitoria. 14. No hay un criterio uniforme en los casos de absolución de acusados donde la fiscalía no apela la sentencia. ¿Es posible que el actor civil pueda apelar la sentencia absolutoria? o ¿está impedido de hacerlo ya que interpretando el artículo 12° inciso 3, la absolución o sobreseimiento, no impide que el juez fije el monto de la reparación civil? Se debe tener en consideración que el artículo 95° señala que el agraviado puede impugnar el sobreseimiento y la sentencia absolutoria, y que el artículo IX del Título Preliminar del Derecho de Defensa, establece en su inciso 3° que el proceso penal garantiza, también, el ejercicio de los derechos de información y de participación procesal a la persona agraviada o perjudicada por el delito. La autoridad pública está obligada a velar por su protección y a brindarle un trato acorde con su condición. 15. En los casos de enriquecimiento ilícito, los peritos de la Fiscalía de la Nación emiten informes contables o financieros, que no tienen todas las características de pericias, estos constituyen indicios que pueden ser ratificados mediante testigos técnicos, pero se cuestiona que puedan constituir una prueba material para determinar desbalances, enriquecimiento o perjuicio, por lo que en la actualidad el Ministerio Público cuenta con un grupo de peritos que están realizando este trabajo. 16. La Fiscalía Superior desaprueba con cierta frecuencia archivos liminares dictados por las fiscalías provinciales, ordenando se realicen diligencias en casos que de antemano se sabe que no tienen futuro, simplemente por dar el mensaje a los justiciables que se agota todos los esfuerzos para investigar lo denunciado. Sin embargo, luego de realizar la investigación, se ordena el archivo, ocasionando un gasto innecesario de recursos y horas hombre. 17. Se critica estos archivos de un inicio, ya que dicen que eso genera la impunidad, pero esta apreciación olvida lo que es la acumulación de conocimiento, se debe trabajar con base en la experiencia acumulada, pero aquí se prohíbe hacer juicios sobre la base de la experiencia, por eso pasan muchos casos improbables. Esos son mecanismos dentro del proceso.

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18. Solo debe existir control de plazos cuando se encuentre imputada una persona, ya que mientras no se haya individualizado al investigado, no deben correr los plazos establecidos para las diligencias preliminares, toda vez que el solo transcurso del tiempo no es un agravio.

3. Problemas en la aplicación del Código Procesal Penal
– La poca preparación de muchos de los abogados litigantes del nuevo sistema procesal, en la teoría del caso, estrategia y técnicas de litigación oral, lo cual hace más engorroso el trámite de investigaciones y juicios. La poca predisposición por parte de imputados y defensa de llegar a soluciones conformadas con el fiscal. Se señala que muchos casos de corrupción, por el nivel de información, por la gran cantidad de personas y empresas investigadas, por las pericias a realizar entre otros problemas, los plazos de investigación resultan muy cortos, que no es lo mismo investigar un hurto y una colusión. En algunos casos (los menos) vemos que no existe una verdadera estrategia de investigación, lo que lleva a realizar diligencias inocuas. Se establecen las mismas exigencias normativas a la investigación en diligencias preliminares de la preparatoria, a pesar de que tiene otra naturaleza. Se dispone de 15 días para realizar el requerimiento acusatorio sin diferenciar si se trata de un caso simple o complejo. No existe una evaluación preliminar de las audiencias de tutela, por lo cual los fiscales han sido convocados a las mismas en casos manifiestamente improcedentes, con la consiguiente pérdida de tiempo y recursos. Demasiado formalismo de parte de algunos fiscales, creados a partir de las exigencias de los jueces de control, tales como notificar a cada una de las partes todas los actos de investigación que se practican, a pesar de que el Art. 84-7 señala que el abogado tiene acceso al expediente fiscal y judicial para informarse del proceso y sin que se tengan en cuenta los deberes de los abogados de hacer seguimiento a los casos y de verificar la información obtenida. De no adoptarse lo recomendado se debe contar con mayor personal para realizar dicha labor.

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La conclusión de la etapa de investigación pareciera que impide al Fiscal continuar con los actos de investigación, sin embargo, al igual que en cualquier parte del mundo, nuestro modelo ha establecido que se puede ofrecer en el juicio prueba nueva obtenida después del control de acusación; en la práctica, esto no será operativo si es que el Fiscal piensa que tiene alguna prohibición de practicar actos de investigación o recabar información. No existe plazo total para la etapa intermedia, lo que en la práctica se traduce en que actualmente muchos casos queden estancados en ella, con duración inclusive igual a la destinada a la investigación preparatoria. El Ministerio Público tiene el problema de investigaciones que nacieron con el antiguo código, hasta el día de hoy seguimos teniendo casos de los años 90, con un evidente deterioro del nivel probatorio por el paso del tiempo. Antes del actual nombramiento del equipo que existe en la Procuraduría Anticorrupción, existía la tendencia a impugnar la gran mayoría de archivos, sobreseimientos y absoluciones, sin realizar un análisis sobre la viabilidad del caso.

4. Principales problemas logísticos
a) El Ministerio Público debe contar con peritos especializados, en número suficiente y bien remunerado, para que puedan realizar las pericias que se requieren, de carácter contable, financiero. Siendo que los peritos judiciales muchas veces fueran cuestionados por su poca preparación y nivel de corrupción. b) No existe el suficiente número de peritos en las sedes de provincia, muestra de ellos es que peritos como los grafotécnicos tengan que realizar pericias a nivel nacional, con la sobrecarga que esto conlleva. c) La solicitud indiscriminada de copias por parte de los abogados, que aun pagando la tasa, significa destinar gran cantidad de tiempo y personal a dicha tarea, lo cual se simplificaría, si el expediente se encontrara digitalizado. d) Las notificaciones para cada una de las partes y cada acto de investigación genera tener personal destinado exclusivamente para fines de notificación y capacitados para ello, lo que se simplificaría si se exigiera casilla virtual a los abogados.

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e) El sistema de Gestión Fiscal (SGF) no refleja la realidad de los casos anticorrupción al tratar la carga de modo uniforme sin que se diferencie entre casos simples y complejos, no refleja el número de actos de investigación que demanda un caso, ni el número de medidas restrictivas de búsqueda de pruebas que se hace, no permite la asignación de un caso por equipo, etc. f) La ubicación física de los despachos así como del personal asignado a los mismos, no permite el trabajo corporativo ni que el Fiscal Provincial tenga inmediatez sobre las diligencias que llevan los Fiscales Adjuntos.

g) La disposición de las Salas de Audiencia: como ya los procesos han ido madurando hay más juicios, y al haber más juicios los jueces requieren de un mayor número de salas de audiencias, en el caso de los jueces unipersonales esta falta de salas puede determinar dentro de poco un grave problema. h) Para la realización de audiencias, se debe contar a nivel nacional con un sistema audiovisual y no solo de audio como hay en algunos distritos judiciales en el interior del país. i) Se debe prever la obtención de sistemas de cómputo con mayor potencia para cuando el CPP entre en vigencia a nivel nacional para todos los delitos.

5. Otros problemas que inciden en la implementación del nuevo Código Procesal Penal
1. Se debe analizar el nivel de fracaso de audiencias, ya sea por inasistencia de las partes o por falta de una debida notificación. Se deben impulsar las notificaciones por correos electrónicos. 2. Se debe mejorar la relación policía-fiscal para una adecuada investigación preliminar, porque eso es clave para recopilar los elementos probatorios a fin de tener un caso y que el fiscal determine acusar. No es extraño que en muchos casos los fiscales realicen ellos mismos las investigaciones sin contar con el apoyo de la Policía Anticorrupción, y uno de los factores que inciden en ello es la poca confianza que existe en ella por indicios de corrupción de sus miembros. 3. Falta manejo de técnicas de litigación oral, de preparación de testigos. El nuevo modelo implica la construcción de una teoría del caso, además en la práctica los operadores jurídicos confunden la manera de actuación de

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algunos medios de prueba, por ejemplo, pretenden oralizar documentos, que son perfectamente contradichos con la presencia de testigos. 4. El principio de la entrega de la documentación no se cumple, es decir, las entidades a la que pertenecen los funcionarios están obligadas a entregar la información que requiere el Ministerio Público de manera inmediata. Esto también es clave para las procuradurías. 5. Los operativos policiales a veces no cumplen con su finalidad de manera correcta, un operativo no es necesario realizarlo solo para que haya entrega dineraria, porque el aceptar o recibir es otra modalidad, no es que la solicitud ha de consumarse con el recibir, no es así, entonces muchas veces por un prurito de confirmar la hipótesis uno monta un operativo y eso podría ser en buena cuenta un delito provocado. Un operativo puede dar origen a problemas de cuestionamiento de lo obtenido bajo el argumento que no hubo orden judicial, pudiéndose obtener, por eso se debe preparar cuidadosamente. 6. Se debió anunciar de una manera más realista la puesta en vigencia del Código Procesal Penal para esta clase de delitos, pues se generó una falsa expectativa por parte de la población, que a la postre puede verse defraudada. El combate contra la corrupción no solo se da en el campo normativo procesal, sino con medidas de corte preventivo en varios ámbitos, implementadas desde el Ejecutivo con resultados de mediano y largo plazo. Debiendo quedar claro para la comunidad que la respuesta punitiva es posterior a la consumación de los hechos delictivos.

6. Recomendaciones
Finalmente, es necesario señalar medidas que son necesarias para mejorar. Entre otras que ya se han ido adelantando a lo largo de nuestro análisis, debemos señalar las siguientes: – Lo más importante de este Nuevo Código Procesal Penal es que los operadores del sistema, tanto la Policía Nacional como el Ministerio Público y el Poder Judicial, comprendan dos cosas centrales en el código y la reforma: los principios que la animan (que es la forma de tener una guía de interpretación) y que tengan manejo y dominio del Proceso Común.

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Se debe contar a nivel Fiscal con un mayor número de peritos bien remunerados, ya que según las características de los delitos de corrupción, la mayor parte de las veces requiere de este instrumento para un sustento técnico del monto defraudado. Los archivos provisionales deben continuar en un equipo de la Fiscalía, que pueda hacer el seguimiento de los casos, averiguar y recabar información, siempre que el caso se archive debido a que no existen elementos suficientes para individualizar al autor, solo en el caso que se determine que no hay delito se debe dar por cerrado el caso y pasarlo a la congeladora. Si hay elementos, pero no se puede individualizar, estos casos deben continuar. El propio Ministerio Público, a través del observatorio de la criminalidad o una área del sistema anticorrupción, debe realizar periódicamente el análisis cualitativo a través de muestras aleatorias sobre casos archivados, a fin de determinar las causas de los archivos de investigaciones, lo que sin duda contribuirá a proponer medidas al interior de la investigación y de gestión, como propuestas legislativas para impedir la impunidad de estos graves delitos. Son necesarios los estudios sobre cifras de respuesta de nuestro sistema punitivo frente a los delitos de corrupción. Esto nos permitirá realizar análisis sobre la efectividad del sistema. En esta medida, sería importante el análisis de las cifras anuales a nivel judicial, fiscal y de procuradurías, sobre sentencias, denuncias, archivos, monto de reparaciones civiles cobradas por el Estado, para evaluar el desempeño de dichas instituciones y proponer los cambios normativos y de gestión que fuesen necesarios.(25) Debe existir un mayor control sobre las investigaciones llevadas a cabo por la policía anticorrupción. Se debe tener mayor celo en admitir causas sin futuro, ello permitirá descongestionar la carga procesal a fin de tener un mejor manejo sobre las causas que merecen investigación. Se debe evitar audiencias innecesarias como, por ejemplo, la de constitución en actor civil cuando no existe oposición de las otras partes.

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(25) A modo de ejemplo: la capacidad del sistema judicial colombiano para dar resultados en delitos de connotación social. En http:// www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=530.

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En casos donde se acumula una serie de hechos e investigaciones, es decir, en investigaciones complejas, se puede proceder a la autonomización, realizando una división ordenada, por áreas de participación de cada investigado, lo cual permitirá tener investigaciones y juicios más ágiles con imputaciones precisas.

Compartimos lo señalado en reciente conferencia por el profesor Dr. José María Asencio Mellado,(26) al sugerir que para estos delitos el legislador podría establecer en obligaciones procesales a los investigados, toda vez que, por ejemplo en España y otros países europeos, la corrupción inmobiliaria y en el sector de créditos hipotecarios ha generado una crisis económica muy seria, crisis que tiene su base en los problemas de corrupción, ya sea a nivel de la elaboración y aprobación de los planes urbanísticos que se aprueban por los ayuntamientos, y en algunos casos los bancos están implicados. El maestro español ha sido enfático al señalar que en estos casos el Estado necesita defenderse contra el propio Estado; y señala algunas obligaciones procesales que podrían incorporarse dentro del proceso penal frente a los funcionarios públicos que incurren en delitos de corrupción: – En caso de enriquecimiento ilícito, el funcionario debería tener la obligación de acreditar de dónde provienen todos sus ingresos, señalar cuál es el origen de los mismos. Por su propia categoría de funcionario público, esta obligación procesal se podría y debería establecer. La obligación de declarar, señala Asencio Mellado, que no se permitiría que un político tuviera derecho al silencio y si lo tiene pues que dimita, porque hay una contradicción de régimen, ya que un político tiene la obligación de informar a los ciudadanos que lo han elegido, si es imputado no puede decir que guarda silencio, ya que tiene que informar como político, por lo tanto que elija, o se queda como funcionario y habla, o se retira y guarda silencio.

– Levantamiento del velo y la obligación del funcionario investigado de declarar quiénes son los titulares reales de las sociedades que se investigan.
(26) Ponencia realizada el 19 de mayo de 2012 en el Colegio de Abogados del Callao, Diplomado Internacional de Especialización en Desafíos del Nuevo Sistema Procesal Penal y de la Litigación Oral, organizado por el Taller de Dogmática Penal de la UNMSM y la Academia Peruana de Ciencias Penales.

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En el caso de los testaferros, la obligación de decir quiénes son los auténticos propietarios; obviamente todas estas obligaciones procesales tienen como correlato las sanciones penales en caso que no se cumplan. – Señala asimismo que si bien es cierto en la actualidad a nivel probatorio no existe este tipo de obligaciones procesales, en la práctica sí ocurre, por ejemplo, en los procesos de delitos por colusión enriquecimiento ilícito, como el investigado no pruebe el origen de los bienes, el resultado para sus intereses sería nefasto. Añade el profesor español que se pueden imponer más obligaciones a las mencionadas, ya que son medidas realmente necesarias, permitiéndose un régimen excepcional para luchar contra la corrupción de los funcionarios públicos, ya que es un mal peligroso para el Estado de Derecho, para el desarrollo y supervivencia del Modelo de Estado Social, porque se dilapidan fondos necesarios para el Estado que luego la sociedad en pleno lo paga con atraso en educación, sanidad, infraestructura, etcétera; el Estado no puede aprovecharse de sus propios derechos, tiene que defender los derechos de los demás; se impone un régimen excepcional ya que el funcionario lo ha aceptado voluntariamente, ya que a él nadie lo llama para ser concejal o congresista, si va es porque quiere, y si va pues lo acepta; sino que se quede como particular, si quiere ser político, pues esto es lo que hay; nadie lo ha llamado, sería una aceptación voluntaria de este régimen. Se debe impulsar la imprescriptibilidad de los procesos por delitos de corrupción de funcionarios; en la actualidad existe una serie de proyectos que aún no ven la luz. Ya que en muchos de estos casos se llega a poner en juicio el propio Estado de Derecho. También sería interesante que se difundan los casos, que se permita mayor debate académico, a efecto de perennizar el “principio pro investigación” si es que resulta evidente que las prácticas o actos realizados no atentan contra derechos fundamentales. Se requiere mayor capacitación en técnicas y estrategias de litigación por parte de jueces, abogados, fiscales y procuradores. Y medir los resultados para los juicios por corrupción. En términos de política jurisdiccional y política criminal se debe reflexionar si fue lo mejor empezar por aplicar

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el nuevo Código Procesal Penal a los delitos de corrupción, que son más complejos y donde hay menos carga que otros procesos.

III. Conclusiones
– Durante la década de los 90 se institucionalizó en el país un sistema de corrupción que no solo dañó el patrimonio nacional, sino que involucró el atropello de los derechos de todos los ciudadanos y ciudadanas del Perú. A la caída del régimen de Fujimori, se va instaurando paulatinamente el subsistema anticorrupción, que consigue grandes logros revolucionando el sistema de justicia durante los primeros cinco años del siglo. La vigencia simultánea de dos Procuradurías dedicadas a combatir la corrupción restó fuerza al proceso de persecución a la corrupción y abrió un periodo de declive, en comparación con el protagonismo de los actores clave del sistema en sus primeros años. En los inicios del presente periodo se unifican la Procuraduría Ad Hoc para los Casos de Fujimori y Montesinos, y la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción, buscándose un nuevo empuje, con un enfrentamiento del problema desde tres enfoques: litigio, financiero y de análisis; para hacerlo posible se crean el Observatorio de delitos de corrupción y la Unidad de Análisis Financiero y Pericial. Los problemas de la persecución de los delitos contra la administración pública no terminan en la dificultad de encontrar pruebas o iniciar procesos, la propia carga de la administración de justicia y la puesta en marcha del nuevo Código Procesal Penal implican dificultades en el ámbito de la interpretación, aplicación y logística; sin embargo, existe la plena conciencia de su necesaria aplicación. De este modo, urge buscar formas apropiadas de apoyar este proceso para capacitar mejor a jueces y fiscales, además de establecer evaluaciones serias que permitan a los hacedores de políticas públicas mejorar la implementación de estas.

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Procuraduría Anticorrupción: Diagnóstico actual y propuestas de optimización de su funcionamiento

Procuraduría Anticorrupción: Diagnóstico actual y propuestas de optimización de su funcionamiento
Jan-Michael Simon(*) José Antonio Caro John(**)

I. Preliminares
Las Procuradurías de defensa de los intereses estatales han existido desde hace mucho tiempo, al amparo de la Ley de Representación y Defensa del Estado (D.L. 17537), las cuales han sido especializadas en un determinado subsector de la administración pública. Este sistema de Procuradurías, sobre todo cuando se trataba de temas muy sensibles, se ampliaba con la creación de Procuradurías ad hoc, cuyo único objetivo era defender los intereses del Estado en el caso asignado, disolviéndose al culminar el litigio. Durante la década de 1990 a 2000, se crearon diversas Procuradurías ad hoc. Este sistema privilegiaba los intereses de defensa del Estado en los casos de corrupción mediáticos, sobre aquellos que no lo eran. De esta forma, se creaba, tácitamente, una unidad de élite de carácter temporal. Con esta misma lógica de élite, se creó por disposición del ex presidente Alberto Fujimori Fujimori, a fines del año 2000, una Procuraduría ad hoc, para defender los intereses del
(*) Jefe de Sección para América Latina del Instituto Max Planck para el Derecho Penal Extranjero e Internacional. (**) Profesor de Derecho Penal de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

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Estado en las investigaciones penales de los delitos cometidos por Vladimiro Montesinos Torres. Posteriormente, a solicitud de su primer Procurador, el Dr. José Ugaz Sánchez-Moreno, se amplió la competencia de esta Procuraduría para investigar también a Alberto Fujimori y los casos de corrupción relacionados con las dos personas nombradas. Finalmente, se creó una nueva Procuraduría ad hoc que se especializó en los casos de corrupción ocurridos durante el gobierno de Alejandro Toledo y Alan García. Actualmente –lo cual ha sido acertado a nuestro juicio, pues permite una mejor gestión de los casos– se ha optado por la unificación de todas las Procuradurías Anticorrupción en una sola. La misma concentra todos los casos en los cuales el Estado ha sido víctima de un acto de corrupción. Si bien este es un gran paso en el camino de optimización del sistema de defensa estatal en materia de corrupción de funcionarios, no debe de perderse de vista que es tan solo un primer paso. La creación de un sistema eficiente de defensa estatal requiere de una serie de medidas externas e internas, destinadas a mejorar las operaciones de la Procuraduría. En el presente informe, luego de hacer una constatación in situ en la Procuraduría Anticorrupción, tiene como objeto determinar cuál sería ese conjunto de medidas que posibilitarán que esta institución pueda desarrollar de forma más eficiente la defensa del Estado. Cabe resaltar que las medidas se restringen únicamente al ámbito interno de la Procuraduría, pues el análisis del conjunto externo de medidas requiere de un mayor tratamiento empírico, el cual excede los límites de esta investigación. La primera, realizada sobre la base de un método empírico, recoge el estado actual del funcionamiento de la Procuraduría Anticorrupción. La segunda recoge las propuestas planteadas para optimizar la labor de la Procuraduría. Los indicadores de gestión comunes a ambas partes son: a) la gestión del caso, en la cual se analiza el conjunto de operaciones realizados por la Procuraduría para litigar los casos que son de su competencia; b) la labor de prevención e inteligencia, donde se analiza qué pasa con la experiencia obtenida en materia anticorrupción de la Procuraduría; y c) la gestión administrativa, cuyo ámbito de análisis es el manejo interno de las operaciones relativas al funcionamiento de la institución. Sobre la base de estos indicadores se realiza todo el análisis operacional de la Procuraduría.

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Es preciso señalar que estos tres indicadores no son los únicos que sirven para saber el estado actual de la institución. Un análisis más detallado requeriría de un estudio de la imagen institucional de la Procuraduría y un análisis del sistema financiero. No abordamos el primer indicador aludido, porque –pese a tener conocimiento de la importancia de este punto– el mismo no incide directamente en el trabajo de la Procuraduría, por lo que escapa del ámbito de análisis del presente informe. El financiamiento de la Procuraduría tampoco ha sido abordado, porque, al ser esta una institución pública, es sostenida por el Estado, que le asigna anualmente un presupuesto para su funcionamiento. Por tanto, no precisa de la generación de fondos para su sostenibilidad; sin embargo, ello no quiere decir que no sea necesario que se creen mecanismos para mejorar la captación de fondos de la institución. Por último, aunque no por ello menos importante, deseamos agradecer el valioso apoyo de Jaris Mujica, del Observatorio Anticorrupción, por los datos brindados; y, del joven investigador Daniel Huamán Castellares, quien con sus valiosos comentarios contribuyó a enriquecer el presente trabajo.

II. Diagnóstico del funcionamiento de la Procuraduría Anticorrupción 1. Breve balance de la actuación de la Procuraduría
Una característica que debe ser resaltada en la Procuraduría es su falta de institucionalidad. Son pocas las instituciones en las cuales, por razones principalmente atribuibles al diseño de la organización y no directamente a las personas que las conforman, se puede evidenciar este fenómeno. Una muestra de lo afirmado se observa en la gestión de las funciones de la Procuraduría, la cual se realiza sobre la base de las disposiciones individuales (fundamentalmente del Procurador que la dirige) y no sobre la base de disposiciones institucionales. En buena cuenta, cada vez que un nuevo equipo de procuradores ingresa a la institución, se inicia un nuevo sistema de organización interna para la gestión de la institución. La presente hipótesis se confirma al constatar que la Procuraduría no posee procedimientos operativos estandarizados (POE) para ninguna de sus actuaciones. Los procedimientos mencionados son el conjunto de operaciones que tiene

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que realizar un operador para poder cumplir una actividad determinada. Por ejemplo, en el caso concreto de la decisión sobre la constitución en actor civil de la Procuraduría, esta acción no es de ninguna manera resultado del azar o una obligación, sino que dicha decisión requiere de un análisis del caso, por un determinado conjunto de personas, y finalmente de la adopción de la decisión. Como resulta evidente, la importancia de los procedimientos operativos estandarizados es fundamental, pues permite que las actividades de una institución puedan ser ejecutadas por cualquier miembro que no esté familiarizado con la actividad, lo cual ahorra costos de aprendizaje y genera seguridad en la labor desempeñada. La falta de institucionalidad en pro de la gestión individual ha tenido serias repercusiones en el desempeño de la Procuraduría Anticorrupción. Ello se evidencia especialmente en el caso de la ex Procuraduría ad hoc para los casos Fujimori-Montesinos. La eficiencia de la Procuraduría, en términos de inicio de procesos, investigación, capturas de funcionarios y recuperaciones de activos procedentes de la corrupción, alcanzó un auge en su primer periodo. Es posible que ello pueda deberse a la cercanía entre el inicio de operaciones de la Procuraduría y la presencia de varios de los principales implicados en los casos de corrupción; sin embargo, sería mezquino reducir dicho logro solo a estos factores. No cabe duda de que el éxito en el periodo inicial de la institución se debe al impulso originario del equipo que construyó la Procuraduría ad hoc. Específicamente durante el primer año de la misma, se produjeron resultados como los que cabe mencionar: se logró detener y procesar a distintos miembros del régimen de Alberto Fujimori, fundamentalmente a altos dignatarios (el Jefe de la ONPE, la Fiscal de la Nación, Vocales Supremos, entre otros); se produjo el mayor aparato normativo de lucha contra la corrupción, generándose una serie de normas que ampliaron las facultades de la Procuraduría, tanto en el proceso penal ordinario como en la justicia penal negociada. Como consecuencia directa de la unidad de inteligencia financiera se lograron recuperar 63.2 millones de dólares y congelar en cuentas de los investigados 216,4 millones de dólares. Los resultados fueron percibidos por la población en general, lo que redundó en una imagen positiva de la Procuraduría: que estaba cumpliendo cabalmente los objetivos que se propuso.

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Surge entonces la pregunta: ¿A qué se debe estos resultados? La respuesta parecerá sencilla, pero así de sencilla es: ¡a la gestión! El primer Procurador tiene una amplia experiencia en la gestión de casos, dado que al momento de ser contratado (lo es hasta la actualidad) era socio de uno de los estudios de abogados más importantes del Perú y dirigía el área penal más afamada. Esta experiencia en la gestión fue trasladada hacia la Procuraduría ad hoc, organizando el trabajo en la institución tal como lo hacía en el despacho de abogados que dirigía. De esta forma, sus procuradores adjuntos venían a dirigir un área de casos, para lo cual contaban con un equipo de abogados a los que se les encargaba la gestión directa. Para esta labor contaban con el apoyo de asistentes y practicantes preprofesionales, los cuales complementaban la labor que desempeñaban los procuradores. El método de trabajo era el mismo que se seguía en su despacho de abogados, es decir, la gestión individual de casos, pero supervisada directamente por él o un jefe de equipo. Asimismo, los recursos humanos con que contaba la Procuraduría eran óptimos, por lo que era previsible que el equipo estuviera integrado por destacados litigantes, profesores de Derecho Penal y Procesal Penal, consultores especializados en diversas materias, entre otros. Pasada esta experiencia surge la pregunta: ¿Sería posible aplicar actualmente, incluso mejorar, el esquema de dicha gestión? Para contestar esa pregunta tenemos que determinar si es que en la actualidad el ámbito de actuación de la Procuraduría Anticorrupción presenta los mismos factores que en aquella época. Como consecuencia de la unificación de las procuradurías anticorrupción, el número de casos ha aumentado significativamente. Este factor es fundamental, pues la estructura de trabajo descrita tuvo éxito porque estuvo diseñada para ser un equipo personal, de élite, que se especializaba en la gestión de casos sensibles y no en la gestión masiva. Por ello, no precisaba de procedimientos operativos estandarizados o la división de las funciones en áreas, y la gestión global podía ser encargada al Procurador. En este nuevo escenario, tiene que descartarse de plano un manejo personal de los casos, para dar paso a un manejo institucional. Por otro lado, los casos actuales de la Procuraduría no abarcan sólo casos sensibles, también comprenden una serie de casos de menor complejidad. La complejidad del caso se determina en razón del número de procesados y el tipo de acto de corrupción ejecutado. Una unidad de “élite”, como fue diseñada la Procuraduría ad hoc, no puede analizar casos poco complejos, pues ellos no requieren de destrezas especiales.

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No menos importante es destacar que el presupuesto asignado a la institución era mucho mayor que el recibido con posterioridad, lo cual evidentemente redundó en el desempeño que la misma pudo tener. También es necesario destacar que ello se debió, en parte, a la inadecuada disposición de los activos del FEDADOI. Este conjunto de factores evidencia que las condiciones en las cuales operaba la Procuraduría Anticorrupción ad hoc, difieren de las que tiene actualmente la Procuraduría Anticorrupción. Por ello, el sistema de gestión tiene que ser distinto, pues debe trabajarse sobre la base de un manejo institucional de la Procuraduría, el cual debe trascender a las personas que la integran. Ahora bien, esto no significa que deba descartarse por completo la organización planteada. Por el contrario, varias de las prácticas utilizadas en ese periodo han sido reformuladas, adecuadas a una visión institucional y son presentadas como recomendaciones en el presente informe.

2. Estructura organizativa de la gestión de casos
Como consecuencia de la falta de un manejo institucional, en sus últimos años, la Procuraduría Anticorrupción no posee un sistema organizado de casos que responda a las necesidades que ahora afronta. El actual sistema confía plenamente en la capacidad de sus integrantes, a quienes les asigna una determinada carga procesal, para que ellos –según los métodos y formas que más crean convenientes– puedan gestionar los casos que les han sido asignados. De forma periódica, y especialmente cuando se trata de casos complejos, se produce una reunión entre los integrantes de la Procuraduría, a efectos de discutir estos casos. Esta falta de institucionalidad a su vez tiene consecuencias directas en la inexistencia de líneas diferenciadas y especializadas de trabajo, falta de un sistema de gestión de casos, lo que origina una serie de problemas, como observamos a continuación. a) Las líneas de trabajo en la Procuraduría El primer gran paso en la definición de una institución es la definición de cuáles son las líneas de trabajo con las que pretende alcanzar sus objetivos. En el caso de la Procuraduría Anticorrupción debería señalarse cuál es el conjunto de áreas diferenciadas, con las que se pretende gestionar el caso que le ha sido

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asignado. Por ejemplo, un esquema organizativo de las líneas de trabajo en la gestión de casos penales podría diferenciar las labores según la etapa procesal en la que se encuentre el caso, pudiendo así tener áreas dedicadas a la investigación preliminar, a la generación de la sentencia firme, o a la ejecución de la sentencia. En la actual Procuraduría Anticorrupción no existe este trabajo por áreas. Hemos comprobado que la gestión de casos, al basarse en un esquema individual de gestión, es encargada directamente al abogado al momento que le es asignada la carga procesal. De esta forma, es una sola persona quien se encarga de la elaboración de una teoría del caso, la actuación de la misma en el proceso penal y la recuperación de los activos provenientes de la corrupción. Concentrar todas estas etapas en una misma persona tiene consecuencias negativas directas en la labor que aquella desempeña. De esta manera, no se puede esperar que un abogado especializado en la práctica penal, sea a su vez un especialista en análisis financiero y pueda detectar los activos que garantizarán el pago de la reparación civil. De la misma forma, la ejecución de la sentencia penal, en el extremo civil, requiere que el abogado sea un especialista en estas recuperaciones, para que pueda ejercer cabalmente su función. Un aspecto que cabe resaltar en la actual Procuraduría Anticorrupción, que ciertamente viene desde la primera gestión de la Procuraduría ad hoc, es la existencia de una unidad especializada en el rastreo y la detección de activos provenientes de la corrupción de funcionarios. Esta unidad ha sido denominada actualmente como Unidad de Acción Financiera (UAF). b) Sistema de gestión de casos Al no existir procedimientos operativos estandarizados, ni líneas de trabajo diferenciadas, la gestión de casos es realizada por cada abogado según su habilidad personal y el sistema que posea para litigar un caso. Este sistema de gestión individual puede tener éxito cuando el caso, por su complejidad especial, requiera de un análisis y litigio especial. Sin embargo, cuando estamos frente a casos poco complejos, la gestión individual de casos es una desventaja. De forma gráfica. Si se procesa a un conjunto de personas por una operación de salvataje financiero, realizado con fondos del Estado Peruano como aval, estamos frente a un caso complejo en razón de la materia analizada (una operación financiera sumamente compleja). Por ello, se requerirá de una estra-

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tegia especial y única para este caso en concreto. No sucede lo mismo cuando nos encontramos frente a un conjunto de casos que guardan similitud entre sí, que son los denominados casos de “cartera”. En estos, debido a que la estrategia y la táctica utilizadas para litigarlos es idéntica, pueden plantearse estrategias conjuntas o masivas. c) Principales problemas en la gestión de casos

– La inexistencia de criterios objetivos para la asignación de un caso En la constatación in situ efectuada en los ambientes de la Procuraduría Anticorrupción, se pudo observar que el reparto de la carga procesal entre los abogados de la Procuraduría Anticorrupción obedecía a un criterio de proporcionalidad y equidad numérica, sin considerar otros criterios, como el de la complejidad o gravedad que, a lo mejor, en algún supuesto pudo haber justificado llevar un caso en vez de dos o tres de pequeña importancia. Esta asignación era realizada por el encargado del archivo, quien, en función de su experiencia y la proporcionalidad matemática procedía al reparto de los nuevos casos. A pesar de que el reparto de casos respondía inicialmente a una proporcionalidad numérica, con el paso del tiempo se perdía esta proporcionalidad. Esto es así porque, luego, los abogados no reportaban qué casos habían sido concluidos, qué otros casos estaban en situación de reserva y cuáles todavía seguían en trámite. Se detectó como práctica negativa que para algunos abogados era más conveniente no descargar ni sincerar el listado de casos para no recibir más carga procesal. Esta situación ocasiona una desventaja para el Estado, sobre todo en los casos con sentencia firme, en los que es imperioso proceder a la recuperación de bienes. Como ejemplo de la gravedad del problema tenemos el siguiente: se descubrió que un abogado no había sincerado su carga procesal, de manera que en uno de los casos que llevaba, sometido a juicio oral, hace un año atrás se había emitido una sentencia anticipada contra uno de los procesados que se acogió a esta forma de conclusión del proceso. El inculpado había quedado condenado, mediante una sentencia consentida. Pero como el abogado no informó a la procuraduría, no se hizo nada para ejecutar la sentencia en el aspecto del cobro de la reparación civil. Naturalmente, esto afecta enormemente el rol de la procuraduría. Como no hay control, para evitar llevar más carga el abogado

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no actualiza su reporte de casos con la situación real para evitar asumir más trabajo. Así es fácil, por ejemplo, mostrar un caso como si estuviera en trámite, cuando en lo real se encuentra en reserva. No existe un sinceramiento de los casos en giro. Se presume que actualmente existen unos 12,000 casos a nivel nacional y 3,000 en Lima. Pero como no se sabe a ciencia cierta de qué se tratan, cuáles son los más sensibles frente a otros, en realidad, los abogados presentan un listado con una cantidad inabarcable para ser litigada con apropiada eficiencia y eficacia. El Observatorio compartió la información con nosotros de que en un cálculo hecho por ellos, y estando a la enorme carga litigiosa, cada abogado cuenta apenas con 3 minutos para dedicarse a cada caso. Esta situación se da porque cada caso sigue un solo orden numérico. Se presume que hay casos en donde el monto posible de la recuperación puede ser de S/.100.00, lo que significa una carga estéril de trabajo. – La poca capacidad de ejecución civil de la sentencia penal Actualmente un problema que aqueja a la Procuraduría es la imposibilidad de ejecutar la sentencia penal, en el extremo civil. Los orígenes de este problema residen en la poca especialidad del personal en la ejecución civil de la sentencia, y la dificultad de ubicar bienes sobre los cuales ejecutar el extremo civil de la sentencia. Por un lado, la falta de especialidad puede ser suplida contratando personal especializado en la recuperación de activos, fundamentalmente abogados con conocimientos de Derecho Procesal Civil. Por otro lado, la detección de bienes sobre los cuales pueda ejecutarse la reparación civil es complicada, pues mediante operaciones de lavado de activos, muchas de ellas altamente sofisticadas, los involucrados en casos de corrupción se han esforzado en dificultar la búsqueda de sus bienes. De ahí que la creación de la Unidad da Acción Financiera resulta fundamental, pues ella es la que se dedica precisamente a este rastreo de bienes. – Estado administrativo de la procuraduría 1. Estado actual El diseño actual de la administración de la Procuraduría Anticorrupción es limitado a la gestión ordinaria de una institución. Sin embargo, si bien este sistema de gestión garantiza que se satisfagan sus necesidades básicas, como el pago a los funcionarios y el personal de apoyo, el manejo económico para la

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gestión de casos (viáticos, traslados, ente otros), no es un sistema destinado a fortalecer a la Procuraduría como institución. Un manejo institucional de la administración de la Procuraduría requiere que el desempeño de sus labores administrativas esté separado de la gestión de casos. Asimismo, que su función no solo se limite a aspectos puramente ordinarios, sino que se encargue de los procesos de institucionalización. Asimismo, la administración es la encargada de brindar las herramientas necesarias para que los miembros de la Procuraduría desempeñen sus funciones. Por ello, es preciso que dirija el soporte de datos, a nivel físico e informático, lo cual no viene sucediendo en la actualidad, como describiremos. 2. Principales problemas en el manejo administrativo de la Procuraduría a) La inexistencia de una línea de carrera En la actualidad hacer una carrera en la Procuraduría Anticorrupción no es posible, porque no existen líneas que definan cuáles son las políticas de ascenso del personal. A esto debe agregarse que el personal de la institución no es de carácter estable, lo cual es mucho más claro en el caso de los altos directivos como el Procurador principal y sus adjuntos, quienes pueden ser removidos por el Ministro de Justicia en cualquier momento. La inexistencia de una línea de carrera tiene como consecuencia directa la falta de personal con experiencia en materia anticorrupción. Resulta comprensible, aunque claramente ello no es deseable, que el personal de la Procuraduría ingrese a la institución sabiendo que su paso por la misma no es permanente, o al menos por un largo periodo, sino que es de carácter temporal. Este problema afecta seriamente el proceso de institucionalización que se pretende para la Procuraduría, pues los costos de capacitación y aprendizaje de nuevo personal se incrementan si es que el personal con experiencia no permanece laborando en la institución. b) La necesidad de un sistema centralizado de información para el seguimiento de casos y toma de decisiones En la forma actual como viene operando la Procuraduría Anticorrupción no existe un sistema adecuado que permita corroborar con certeza cuántos casos

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tiene a su cargo la defensa jurídica del Estado. En gran medida esta situación se debe a que no existe un registro ni base de datos que permita contabilizar los casos en trámite, en reserva y en ejecución. El flujo de información es tan variable, que impide, cuanto menos, saber una cifra exacta de los casos penales. Hay que diferenciar la situación de la procuraduría general anticorrupción de la procuraduría ad hoc para los casos Fujimori-Montesinos. Esta última, recientemente fusionada a la procuraduría general anticorrupción, por encontrarse especializada a los casos de corrupción cometidos en estricto en el régimen de Fujimori, y, habida cuenta que ya han transcurrido más de 10 años de su creación, tiene menor carga, estando parte de ella en situación de reserva. Un dato importante a considerar es que la mesa de partes estaba ubicada en la parte posterior del edificio de la procuraduría, y no al ingreso, como debe corresponder. Esto ocasionaba inseguridad de la documentación misma de la procuraduría y sus instalaciones, afectando el flujo normal de la información dentro de la procuraduría (el flujo de ingreso y registro se veía seriamente afectado), y este ingreso era para todo tipo de documento (documentos administrativos, oficios, invitaciones, etc.). El horario de recepción de documentos era hasta las 4:30 pm, sin embargo, la práctica diaria generó la disponibilidad de la mesa de partes para recibir escritos más allá de esa hora, pudiéndose poner incluso en la recepción del documento la fecha del día siguiente. Existe un ambiente destinado al archivo de casos que al visitarlo pudimos verificar que se encontraba en completo desorden, en un cuarto reducido con archiveros que sobrepasaban su capacidad de contener documentación. A ello se agrega que las carpetas de casos penales están enumeradas en un orden correlativo, según su ingreso, desde la fecha de creación de la procuraduría. Es el único sistema de clasificación, no existe un registro según un orden alfabético, ni por temas. El archivo cuenta con una base de datos bastante primaria, que toma en cuenta en lo básico los nombres de las partes, algunas actuaciones procesales, sin contener toda la información de los casos. Se pudo comprobar que la administración del registro de casos, como el reporte de información, dependía de la buena memoria del encargado del archivo. Esta persona tiene a su cargo la designación de la responsabilidad de

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los casos a los abogados bajo un criterio de equidad numérica, debiendo todos los abogados llevar la misma cantidad de casos, sin considerar la envergadura e importancia de los mismos. Tampoco hay actas o constancias de entregas del cargo cuando los abogados dejan de trabajar para la procuraduría, de manera que no hay un informe sobre el estado de los casos desde que lo asumieron hasta cuando lo dejaron. De esta manera, el abogado nuevo que asume el encargo solo continúa el trabajo en el estado que encuentra el caso, lo que dificulta, de cara a una futura auditoría, identificar los segmentos individuales de responsabilidad, ante un supuesto de mal manejo del encargo. Solo queda acudir al criterio temporal, para calcular en qué tiempo estuvo uno u otro abogado trabajando para la procuraduría llevando el caso concreto. Como el espacio del archivo es pequeño y precariamente organizado, los abogados llevan su propio archivo de casos. De esta manera, especialmente en los casos en trámite, es normal ver que cada abogado tiene sus falsos expedientes en anaqueles dentro de su espacio de trabajo con un orden que le dicte su buen criterio. A causa de la demasiada personalización en la forma de llevar los casos, esta organización ha traído como desventaja que solo se pueda conocer el estado de un caso cuando el propio abogado lo reporta. Hay abogados que conocen de memoria sus casos, por lo que al no descargar su memoria en una base de datos, ante la urgencia por saber sobre el estado de un proceso, se depende directamente de él. Ha habido situaciones en que luego de cesar la relación laboral, el abogado que se fue de la procuraduría se llevó consigo toda la información relevante sobre los casos a su cargo. En el ambiente de la Procuraduría Ad Hoc para los casos FujimoriMontesinos la situación no es mejor. Hay una base de datos que recoge la información sobre la situación de casos. Pero no está actualizada. Esto ocurre porque cada abogado lleva su propia carga, sin un control adecuado por no existir un órgano supervisor. El abogado entrega sus informes mensuales de casos, y se confía en que estén elaborados correctamente. No existe un registro de archivo, cada abogado tiene su paquete de casos en su propio espacio. Sólo el abogado conoce la situación del caso. Si hay cambio de abogados, el nuevo tiene que hacer un recuento de todo, y allí se han dado sorpresas. Ejemplo: hace unos meses fue despedido un abogado, la nueva abogada que asumió uno de los

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casos dejado por el abogado anterior descubrió que el file del expediente falso no tenía la información actualizada. En el estado procesal, estaba a punto de terminar el juicio oral, pero el falso expediente no contaba con una información mínima como una fotocopia de la acusación fiscal, ni un resumen de la misma. Esto demuestra una falta de compromiso con el caso encomendado. En el conjunto de la procuraduría anticorrupción no existe un sistema informático, menos una red interna que lleve un control del número de casos, estado del proceso, distribución de carga, clasificación de delitos, diferenciación entre casos sensibles y no sensibles, casos donde la recuperación de bienes sea la mayor prioridad, etc. El manejo de la información de los casos en la actualidad pretende ser canalizado en el Observatorio de la Procuraduría, precisamente con el objetivo de generar información sobre los casos existentes, el estado en el que se encuentran y diversos detalles periféricos a ellos. Estos datos, con posterioridad, servirán para realizar un análisis estadístico de la marcha de la Procuraduría y la verificación del cumplimiento de metas.

III. Propuestas de optimización de funcionamiento de la Procuraduría Anticorrupción
El ejercicio profesional del abogado, independientemente del lugar en el cual ejerciera la profesión (sea en el sector público o privado), no tenía mayor problema administrativo hasta mediados del siglo pasado. Se trataba de un momento en el cual la carga procesal podía perfectamente ser asumida por un abogado, y si fuera necesario podía contarse con más personas para poder lidiar con ella, a los cuales se asociaba o se contrataba, según sea el caso. Asimismo, la especialización era muy poco frecuente, lo que obligaba al abogado a conocer todas las materias del Derecho e intervenir en todas las fases de resolución de los casos que gestionaba. Sin embargo, este esquema casi artesanal del ejercicio de la profesión no es el esquema que rige en la actualidad, sobre todo en instituciones que tienen a su cargo un número de casos cada vez mayor, las cuales requieren de nuevos métodos para poder desempeñar su función de forma más eficiente. Gráficamente, la situación antigua del abogado era equivalente a la de un artesano de inicios del siglo XVIII. El artesano personalmente era quien realizaba

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todos los actos destinados a la elaboración de la joya. Podía contar con un equipo de apoyo, pero este equipo se limitaba a realizar labores simples para auxiliar a su labor. Sin embargo, con el transcurrir de los años la demanda de productos manufacturados comenzó a crecer, lo que obligaba al artesano a replantear su esquema personalísimo de trabajo. Así, comenzó a asociarse con otros artesanos, para que entre todos pudieran aumentar la producción de joyas. Sin embargo, la asociación, para que no sea simplemente una conjunción de artesanos, impuso que los artesanos replantearan sus métodos de trabajo y se especializaran en un área determinada, tanto del proceso productivo como del producto. En el Perú, actualmente vivimos un fenómeno estructuralmente similar al ejemplo descrito del artesano. El abogado tradicionalmente ha ejercido su profesión de forma muy personal, lo que en buena cuenta se tradujo en que el abogado sea el encargado directo de ver todos los asuntos relativos a su centro laboral, sea cual fuera la especialidad, incluso los que se encontraban directamente vinculados al manejo administrativo de la misma. Pero un gran avance que actualmente se vive en todos los sectores del ejercicio profesional es la desindividualización y una auténtica profesionalización del mismo, lo cual se ha concretado en ciertos paradigmas. Entre los principales, aunque no los únicos, se encuentra la especialización del abogado en una rama del derecho, que exige que el mismo se dedique a una área determinada y acabe de una vez por todas con la exigencia de que el abogado domine todas las materias; la separación entre el ejercicio de la profesión y el manejo administrativo que ella exige, el cual es un rasgo fundamental que implicó que sea un especialista en administración quien se encargue directamente del funcionamiento de la institución; la progresiva especialización en razón de la fase del proceso, la cual se aprecia por ejemplo en el Ministerio Público. Si bien este proceso de progresiva optimización del ejercicio profesional del abogado ha presentado claros e importantes avances, todavía no se encuentra lo suficientemente consolidada. Existen aún factores que impiden que las instituciones puedan alcanzar un mejor rendimiento en la gestión de los casos que tienen encomendados y en su gestión administrativa misma. La sección anterior tuvo como objeto diagnosticar la situación actual del funcionamiento de la Procuraduría Anticorrupción. Dicha investigación nos sirve como punto de base para saber el estado actual del manejo administrativo

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de la mencionada institución. Si bien podemos observar que la misma ha tenido un importante desarrollo en el sistema de defensa estatal, su funcionamiento claramente corresponde a una visión individual del ejercicio de la profesión. Por ello, la Procuraduría tiene un serio problema del manejo de la gestión de casos y la gestión administrativa, debido a que el enfoque con el cual fue creada e implementada, no responde a sus actuales necesidades. Una muestra de lo afirmado es que no se cuente con un sistema único de datos que permita hacer un seguimiento centralizado a los casos, lo que impide la toma de decisiones o la supervisión del aparato; o que no exista una especialización en el manejo del caso por etapas, siendo la principal consecuencia de ello que se desatienda algunas etapas en pro de otras. En esta sección, partiendo de la base de que el paradigma actual no es la gestión individual de casos, sino la gestión masiva de los mismos, daremos algunas propuestas que sirvan para optimizar el rendimiento de la institución y garantizar que la misma pueda desempeñar su labor de forma más eficiente.

1. Estructura organizativa para la gestión de casos
La gestión de casos puede verse de dos formas. Desde un plano individual, nos hace referencia directa a un aspecto sustantivo, nos referimos a la conocida teoría del caso, que en buena cuenta es la estrategia a seguir para obtener los resultados deseados en un determinado proceso. Desde un plano organizacional y plural, la gestión de casos hace referencia al esquema organizativo con el que una institución, independientemente de su carácter público o privado, afronta la carga laboral que tiene. El análisis practicado al sistema de gestión de casos de la Procuraduría Anticorrupción arrojó como primer y más saltante problema la inexistencia de una estructura organizativa de trabajo. La institución encomienda directamente la gestión del caso a cada abogado, quien por sus propios métodos y generalmente solo o con un reducido equipo de colaboradores (practicantes preprofesionales fundamentalmente), es quien se encarga de litigar los casos asignados. En este esquema, un sólo abogado realiza las tres etapas de la gestión del caso, es él quien crea la estrategia para ganar un caso, es quien se encarga de litigarlo y finalmente es quien realiza las acciones destinadas a lograr la ejecución de la sentencia.

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La gestión actual de casos de la Procuraduría tendría éxito en un escenario donde la carga laboral fuera reducida, porque al tener pocos casos que no fueran de una especial envergadura, no se requeriría de una mayor especialización o separación de funciones. Sin embargo, como hemos podido observar analizando la estadística generada sobre los casos del sistema anticorrupción, la carga procesal es sumamente grande. Por ello, se hace imprescindible que se dé un proceso de especialización en áreas de gestión del caso. Debido a que las personas tienen perfiles distintos y capacidades distintas, su desempeño no es el mismo en todas las etapas de la gestión del caso. Gráficamente, una persona que tenga habilidades de oratoria o de comunicación verbal podría tener un excelente desempeño y potenciar su rendimiento en un área donde la oratoria sea fundamental (el área de litigios). De igual manera, una persona que tenga una buena formación dogmática, tanto sustantiva como procesal, pero no haya desarrollado habilidades de comunicación oral, podría ser de suma utilidad al momento de elaborar la estrategia del caso. Como podemos observar, la especialización es fundamental para que las personas puedan potenciar sus habilidades, lo que a su vez se traducirá en una mejora global de la eficiencia en la gestión de casos. Ahora bien, en el marco de la gestión de casos para el sistema anticorrupción esta necesidad de especialización ha de concretarse en tres grandes áreas: la creación de casos, la litigación del caso y la recuperación. La primera propuesta que planteamos se enmarca dentro de esta necesidad de redefinir el sistema actual de gestión de casos. Somos de la opinión de que es necesario redistribuir el personal de la Procuraduría Anticorrupción en departamentos, los cuales están orientados a realizar una de las tres etapas de la gestión del caso. De esta forma, existirían tres grandes departamentos, claro está no en las mismas dimensiones, los cuales tendrían tres funciones específicas. Estos serían los siguientes: a) El primero es el Departamento de investigación, cuyo objeto es la creación del caso, siendo el responsable de crear la estrategia jurídica y la táctica que permita ganar un caso. b) El segundo es el Departamento de litigación, debido a su importancia deberá ser el más grande de todos, y tiene como objetivo ejecutar la estrategia y las tácticas para lograr obtener una sentencia condenatoria en materia de corrupción de funcionarios. C) Por último, el tercero es el Departamento de recuperación, cuya finalidad es que la

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sentencia condenatoria, en su extremo civil, se ejecute, logrando recuperar los activos obtenidos producto de la corrupción y cobrar la reparación civil del caso. Como podemos observar, cada Departamento tiene una finalidad determinada que hace que sean diferentes entre sí. Por ello, es necesario contar con personal para cada área y que el mismo sea de carácter estable, a fin de que el personal pueda especializarse en realizar la labor que le ha sido asignada. El principal beneficio de contar con áreas diferenciadas y con especialistas en un determinado sector de la gestión del caso es la mejora en la eficiencia de la institución, generada por la potenciación de habilidades. A su vez, la especialización tiene como ventaja la generación de experiencia en el personal, el cual al estar mejor preparado para la función, habrá de reducir el tiempo de realización de la misma y aumentar la calidad del trabajo, cuando dependa de él esta acción. 1. El Departamento de investigación La primera etapa de la gestión del caso es la determinación de la estrategia para poder ganarlo. Precisamente esta acción es la labor del Departamento de investigación: generación de estrategias para lograr ganar los casos presentados a la Procuraduría, y la creación de tácticas que permitan que la estrategia sea ejecutada. En cuanto al esquema estructural del departamento, el mismo debe tener a una persona como jefe de departamento, siendo sus funciones las siguientes: – – Conceptualizar, organizar y coordinar el departamento de investigación y las relaciones interinstitucionales de acuerdo a su función. Desarrollar y monitorear la implementación de procedimientos estandarizados de operaciones del departamento, sus objetivos, métodos y herramientas, conforme a las decisiones del consejo directivo de gestión de casos. Decidir sobre casos a ser investigados y la notitia criminis, guiar y monitorear el avance de la investigación. Proponer al Consejo Directivo la decisión de la constitución como actor civil de la Procuraduría. Preparar informes de avance mensuales.

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El personal que integrará este departamento debe contar indispensablemente con sólidos conocimientos sustantivos y procesales, los cuales puedan concretarse en la elaboración de estrategias y tácticas. a) Unidad de análisis técnico-estratégico La estrategia es entendida como el conjunto de acciones a través de las cuales se pretende conseguir un objetivo. La generación de una estrategia se da en todos los campos, incluso en el litigio penal. En este sector se le conoce como teoría del caso, y es considerada como el análisis fáctico, sustantivo y probatorio por el cual se pretende que el Juez emita una condena penal. En el caso de la Procuraduría Anticorrupción, el objetivo es tener éxito en los casos en materia de corrupción de funcionarios, el cual se concreta en la obtención de condenas de los funcionarios comprometidos en estos actos y la recuperación de los activos procedentes de la corrupción. Para lograr ese objetivo se necesita desarrollar estrategias en las investigaciones, las cuales se traduzcan en teorías del caso. De ahí que esta unidad tenga como labor fundamental el desarrollo de la teoría del caso de las investigaciones que lleguen a ella. Sus dos labores concretas serían: – – Crear la teoría del caso de cada investigación. Brindar orientación estratégica de la investigación, basada en los lineamientos generales de investigación y en la evaluación crítica y objetiva de la información de todas las fuentes. Preparar informes semanales que den cuenta de su gestión.

b) Unidad de implementación táctica Como complemento de la estrategia se encuentra la táctica. Es gracias a ella que se puede definir el conjunto de pasos que ha de asumirse para poder realizar la estrategia. Al interior de un litigio penal las tácticas son las acciones concretas con las cuales el litigante pretende ejecutar su teoría del caso. Por ejemplo, si se señala que una prueba determinada es fundamental para probar un cierto aspecto de la teoría del delito, habrá que desarrollar una táctica para lograr obtener dicha prueba e introducirla dentro del proceso penal.

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Las tácticas se definen previamente pero no de forma inflexible, pues al ser el cauce del proceso incierto, obliga a repensar constantemente los pasos concretos. Precisamente por este carácter variable del proceso se necesita que esta unidad esté en estrecho contacto con la Unidad de Análisis Técnico-Estratégico. Las funciones concretas de esta unidad serían: – Recibir información de la Unidad de Análisis Técnico-Estratégico (fundamentalmente teorías del caso) y desarrollar las tareas específicas para poder realizar la estrategia, siendo este trabajo realizado sobre la base de los lineamientos generales de investigación. Realizar las tareas de investigación. Entregar información a la Unidad de Análisis Técnico-Estratégico que pudiera modificar la estrategia adoptada, para que esta unidad analice pormenorizadamente la información. Preparar informes semanales que den cuenta de su gestión.

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2. El Departamento de litigio Una vez definida cuál es la estrategia del caso y las tácticas que se usarán para poder realizar la estrategia, se requiere la actuación y realización de las mismas en la investigación penal. Es ahí donde se requiere de un nuevo departamento cuya función sea precisamente la ejecución material de las teorías del caso, para obtener una condena penal y la reparación civil. El Departamento de Litigios debe contar con un jefe, cuyas funciones básicas serían las siguientes: – – Conceptualizar, organizar y coordinar el Departamento de Litigio y las relaciones interinstitucionales de acuerdo a su función. Desarrollar y monitorear la implementación los procedimientos estandarizados de operaciones del litigio, sus objetivos, métodos y herramientas. Preparar casos seleccionados, en materia penal, a través de estrategias amplias, a fin de apoyar tanto la persecución penal y los intereses propios de la Procuraduría.

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Crear los equipos de trabajo. Decidir sobre la conducción del litigio y la interposición de recursos legales, guiando y monitoreando el avance de los casos, para lo cual deberá analizar los informes semanales entregados por las unidades dependientes. Preparar informes de avance mensuales

El perfil del Jefe de este Departamento es una persona, con experiencia comprobada, en la gestión corporativa de casos, sea en el ámbito privado o público. Asimismo, se requiere que esta persona tenga experiencia en el manejo de equipos de trabajo. El nuevo modelo procesal penal, de corte acusatorio, privilegia a la oralidad como la forma de comunicación al interior del proceso. Por ello, se requerirá que los integrantes del presente departamento tengan habilidades orales y de comunicación verbal muy destacadas, para que puedan llevar adecuadamente los casos que les serán encomendados. a) Unidad de litigio de casos Actualmente el diseño de la estrategia y la realización del litigio son efectuadas por una misma persona. Sin embargo, como anteriormente hemos señalado, este esquema no responde a las necesidades actuales de la Procuraduría Anticorrupción. Por ello, se optó por realizar una división de funciones, escindiendo por un lado el diseño de estrategia y la ejecución de la misma. La unidad de litigios de casos se ocupa de la ejecución de la estrategia para obtener una condena en materia de corrupción de funcionarios, la devolución de los bienes resultantes del acto de corrupción y una reparación civil por los daños ocasionados. Las funciones de la unidad de litigio serían las siguientes: – Preparar los casos de acuerdo a los lineamientos generales de investigación y a las decisiones del Jefe del Departamento de Litigio, ejecutando las estrategias de litigio, sus objetivos, sus métodos. Litigar los casos que les hayan sido encomendados, tanto en la investigación como en la etapa de recursos.

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Preparar de acuerdo a los lineamientos generales del litigio y a las decisiones del Jefe del Departamento de Litigio los recursos, interponerlos y litigarlos. Preparar informes de avances semanales.

Al romper la tradicional forma de trabajo de la Procuraduría Anticorrupción, de un trabajo individual a un trabajo grupal, se hace necesario implementar algunas políticas que permitan un trabajo mejor coordinado y más eficiente: – Crear equipos de trabajo. Hemos podido comprobar que existen muchos casos similares entre sí. Por ello, la similitud de los casos, podría generar la necesidad de crear un grupo de trabajo que se encargue solamente de un determinado tipo de casos. El efecto deseado es que el grupo se especialice en la litigación de un determinado tipo de casos, lo que redundará en un mejor rendimiento a mediano plazo. Un ejemplo de ello es la litigación en casos de delitos de colusión de funcionarios en procesos derivados de procesos de licitación de las Fuerzas Armadas. Los casos que tengan este tipo de relación pueden agruparse y ser designados a un equipo de trabajo. Realización de directorios para exponer los resultados del trabajo. La comunicación entre los miembros de la Procuraduría es fundamental para tener un alcance del estado de los casos. Por ello, es necesario que semanalmente exista una reunión entre sus miembros. La finalidad de la misma es exponer, sucintamente, los resultados obtenidos y solicitar opiniones en asuntos sobre los cuales se tengan dudas.

Debido a que el personal del Departamento de Litigo es numeroso, no es posible que todos sus miembros se reúnan de forma simultánea. Por ello, la reunión sólo debería contar con los jefes de los equipos de trabajo y el Jefe de todo el Departamento. b) Unidad de casos especiales No todos los casos son de la misma envergadura, ni de la misma importancia simbólica. Existen casos que son de especial relevancia para los objetivos de la Procuraduría Anticorrupción, por su simbolismo o su manejo

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mediático. Asimismo, también existen casos que no necesariamente pueden ser tan mediáticos, pero debido a su especial complejidad requieren una dedicación más especial. Debido a la existencia de estos casos sensibles y complejos se requiere de una unidad que se especialice en los mismos. Precisamente esa, es la esencia de esta unidad. Las funciones específicas serían las siguientes: – – – Litigar los casos de especial relevancia para los objetivos de la Procuraduría. Formular los recursos correspondientes Preparar informes de avances semanales.

3. El Departamento de Recuperación La recuperación de los activos obtenidos como consecuencia de la corrupción de funcionarios es una de las principales misiones de la Procuraduría Anticorrupción. Sin embargo, como hemos podido comprobar, es escaso el trabajo que se ha realizado para poder recuperar los activos y lograr el pago de la reparación civil. Por ello, es necesario escindir del Departamento de Litigio esta labor y darle un espacio totalmente autónomo, para que esta fase de la gestión del caso tome la importancia que merece. El Jefe del Departamento tendría las siguientes funciones: – – Conceptualizar, organizar y coordinar el Departamento de Recuperaciones y las relaciones interinstitucionales de acuerdo a su función. Desarrollar y monitorear los procesos estandarizados de operaciones de la recuperación, sus objetivos, métodos y herramientas, conforme a las decisiones del Consejo Directivo. Decidir sobre las acciones de recuperación, guiar y monitorear el avance de la recuperación. Preparar casos seleccionados a fin de litigar los intereses de la Procuraduría en materia de recuperación de bienes. Preparar informes de avances mensuales.

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El personal del Departamento de Recuperación tiene que tener especialización en la investigación. Asimismo, deberá tener habilidades de análisis de información, fundamentalmente de carácter contable y financiero, a efectos de poder rastrear los bienes y calcular la reparación civil. a) Unidad de rastreo La realización de un acto de corrupción no tiene sentido si es el mismo no produjera un beneficio indebido para el funcionario público. La experiencia enseña que mientras mayor sea el acto de corrupción, son también mayores las medidas realizadas para dificultar la ubicación de los activos resultantes de ella. Por esta razón, se requiere de una unidad especializada en la búsqueda y rastro de los bienes, con la misión de identificarlos. De igual manera, a efectos de procurar el pago de la reparación civil, la presente unidad tiene la misión de realizar una búsqueda de los bienes actuales del procesado. Las funciones específicas de esta unidad serían las siguientes: – Buscar, a través de distintas fuentes y de distintas formas, información que permita detectar activos provenientes de la corrupción, y los bienes de los involucrados en actos de corrupción. Planifica la estrategia de rastreo y realiza las tareas correspondientes. Preparar informes de avances semanales.

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b) Unidad de recuperación Ubicada la información sobre los bienes provenientes de un acto de corrupción y los bienes personales del involucrado en estos actos, la presente unidad tiene que tomar las medidas destinadas a asegurar que los mismos puedan retornar al erario público. Las funciones que tendría esta unidad serían las siguientes: – Recibir la información de la unidad de rastreo y concretar esta información en tareas específicas de aseguramiento (embargo), decomiso (in personam y/o in rem) y repatriación.

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Iniciar y organizar procedimientos civiles de recuperación directa (en el exterior). Preparar informes de avances semanales.

2. Creación de un sistema de prevención de corrupción y de inteligencia
La corrupción es un fenómeno presente en todo Estado. Sin embargo, su presencia en uno u otro país varía en función de distintos factores. Uno de ellos, quizá el más importante, es la labor de prevención realizada por el Estado para acabar con este flagelo. Mientras el sistema de prevención sea más eficiente, la realización de actos de corrupción decrecerá. En nuestro país la lucha contra la corrupción tiene dos instituciones que poseen una valiosa experiencia en la investigación sobre los actos de corrupción: la Fiscalía y la Procuraduría Anticorrupción. Ambas instituciones, debido a las funciones que vienen desempeñando, tienen una valiosa experiencia en materia de corrupción. Sin embargo, esa experiencia no se traduce en la realización de propuestas para poder mejorar la lucha contra la corrupción. Por ello, es necesario que la Procuraduría Anticorrupción cuente con una unidad en la cual se canalice toda la información que tiene y la experiencia adquirida, para proponer mejoras en el sistema de prevención. a) La sección de inteligencia La sección de inteligencia es la principal dependencia de esta unidad. Ella se encarga fundamentalmente de recoger toda la información que tiene la Procuraduría en materia de corrupción, sistematizarla y con ella desarrollar estrategias de prevención contra la corrupción. Esta sección tendrá un Jefe cuyas funciones serían las siguientes: – – Conceptualizar, organizar y coordinar las labores de inteligencia y las relaciones interinstitucionales de acuerdo a su función. Desarrollar e implementar los procedimientos estandarizados de operaciones del ciclo de inteligencia contra la corrupción, sus objetivos, métodos y herramientas, conforme a las decisiones del Consejo Directivo.

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Preparar informes de avances semanales.

b) Sección de asesoría legal y cooperación internacional Las labores de inteligencia no sólo deben quedar plasmadas en acciones concretas de carácter estratégico, sino que deben aspirar a convertirse en marcos normativos que sirvan para luchar contra la corrupción. Asimismo, al ser la corrupción un fenómeno global, la misma no tiene fronteras, por lo que se requiere que exista una sección especializada que se encargue de las relaciones internacionales con otros organismos en el exterior, para que a través de ella puedan seguirse las acciones (tanto reales como personales) contra involucrados en investigaciones de corrupción. Esta unidad deberá tener un Jefe, cuyas funciones serían las siguientes: – Conceptualizar, organizar y coordinar la Sección de Asesoría Legal y Cooperación Internacional, y las relaciones interinstitucionales de acuerdo a su función. Desarrollar e implementar los procedimientos estandarizados de operaciones de la Asesoría Legal y de Cooperación Internacional, sus objetivos, métodos y herramientas, conforme a las decisiones del Consejo Directivo. Preparar informes de avances semanales.

3. Redefinición del manejo administrativo de la Procuraduría Anticorrupción
Toda labor de gestión de caso o de prevención en materia de corrupción no podría ser eficientemente realizada si es que no se cuenta con un aparato administrativo lo suficientemente organizado e implementado, pues es en este aparato que recaerá el soporte de todas las actividades de la Procuraduría Anticorrupción. Hemos podido comprobar que el actual manejo administrativo de la Procuraduría no es del todo eficiente, porque el trabajo está enfocado a atender las necesidades individuales de cada abogado y no las necesidades de la Procuraduría como institución. Ello se comprueba fácilmente al verificar que no existe ningún sistema unificado de gestión de casos uniforme, el cual permitiría supervisar cuántas horas hombre se invierten en los casos, su estado actual, y poder redistribuir mejor el trabajo.

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Una visión institucional del manejo administrativo nos obliga a repensar el esquema actual de toma de decisiones y reforzar la necesidad de centralizarlo en un solo órgano. De igual manera, se hace evidente la necesidad de unificar los procesos de operaciones de la procuraduría y generar modelos de trabajo unitarios. 1. El consejo directivo El primer paso en la reforma de la Procuraduría Anticorrupción es la creación de un Consejo Directivo, el cual funcionará como el máximo órgano de gobierno de la institución. En este órgano se concentra la toma de decisiones de los aspectos más importantes de toda la institución. La presidencia del Consejo directivo está a cargo del Procurador Anticorrupción, quien se encarga directamente de la gestión, fundamentalmente operativa de la Procuraduría. Como antes señalábamos, una de las grandes reformas en las instituciones donde se ejerce profesionalmente el Derecho es la separación entre el ejercicio jurídico y las actuaciones administrativas. Por ello, es imperativo que el Consejo Directivo también responda a esta separación de funciones y a su vez tenga una división en función a uno de los dos aspectos antes mencionados. a) Consejo directivo de gestión de casos y prevención de corrupción La gestión de casos y la prevención de actos de corrupción son la esencia de la labor de la Procuraduría Anticorrupción. Mientras que gracias a la primera se logra la condena de implicados en actos de corrupción y la recuperación de los activos provenientes de esta, en la segunda, se logra plasmar toda la experiencia adquirida en la lucha contra la corrupción para evitar la realización de nuevos actos de corrupción. Sin embargo, este trabajo no es resultado del azar o de la improvisación, sino que es fruto de un esfuerzo conjunto y coordinado de sus miembros. El presente Consejo tiene como objeto fijar las directivas de funcionamiento de la institución en tres áreas específicas: la gestión política y la gestión operativo- sustantiva. En cuanto a la gestión política, el Consejo Directivo tiene la labor de fijar la política anticorrupción de la institución, las metas a alcanzar en la labor y evaluar permanentemente el cumplimiento de estas metas.

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En lo referente a la gestión operativo-sustantiva, el Consejo Directivo es la máxima autoridad en el diseño, ejecución, y evaluación del funcionamiento de la Procuraduría Anticorrupción. Sus ámbitos de competencias son los siguientes: – – – – Aprueba el informe sobre el monitoreo del cumplimiento de las funciones de todas las unidades, que es emitido por la unidad de monitoreo. Decide si la Procuraduría habrá de constituirse o no como actor civil en los casos evaluados por el Departamento de Investigación. Toma la decisión de solicitar o no cooperación internacional. Toma las decisiones finales en los casos presentados a ella por la unidad de casos especiales.

Deberán integrar el presente consejo el Procurador Público Anticorrupción; los jefes de los departamentos de investigación, litigación y recuperaciones; el jefe de las secciones de inteligencia y de asesoría legal; y el jefe de la sección de monitoreo institucional. b) Consejo directivo de gestión administrativa La administración de la Procuraduría es vital para que la misma pueda cumplir cabalmente sus funciones, para lo cual se requiere un órgano diferenciado que se encargue de la toma de decisiones que incidan en el funcionamiento de la institución. Este órgano será el encargado de dos aspectos de la gestión: el plano operativo-organizativo y el vinculado a los recursos humanos. Con la gestión operativo-organizativa hacemos referencia directa a la organización de todo el aparato administrativo de la Procuraduría, siendo sus principales atribuciones: – – – – Ejecutar las decisiones de carácter operativo-administrativo. Decidir la estructura operativa de la administración y realizar los procedimientos estandarizados de procedimientos administrativos. Encargarse de las relaciones interinstitucionales en el ámbito de su competencia. Evaluar el desempeño de la administración.

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Jan-Michael Simon / José Antonio Caro John

Por otro lado, el Consejo Directivo de gestión administrativa se encarga del manejo de los recursos humanos, siendo sus funciones las siguientes: – – Dirigir la línea de carrera de la institución. Gestionar los procesos de capacitación que sean dispuestos por el Consejo directivo de gestión de casos y de prevención.

Los integrantes de este Consejo Directivo serán el Gerente General de la Procuraduría Pública Anticorrupción; el jefe de la sección de monitoreo administrativo; y el representante del Consejo Directivo institucional. 2. La creación de un sistema único de gestión de procesos y de despacho Existe un avance significativo al haberse creado un archivo central de casos; sin embargo, las exigencias actuales de gestión evidencian que no solo es necesaria la existencia de un soporte físico de datos, sino que es necesaria su informatización para un mejor control de los mismos. La única forma de poder controlar a cabalidad el trabajo de toda la Procuraduría es contar con un sistema que informatice la actuación de sus miembros. Siguiendo con la separación entre ejercicio profesional y gestión administrativa, deberán crearse dos sistemas: uno para la gestión de procesos y otro para la gestión de despacho. Cabe resaltar que los sistemas deben encontrarse debidamente informatizados, a efectos de poder acceder a los mismos desde cualquier punto de conexión dentro de la red interna de la Procuraduría. El primer sistema es el de gestión del proceso. Se debe dirigir fundamentalmente a los miembros de la gestión de casos. En él se han de registrar los siguientes ítems: – – Casos de la procuraduría, distinguiéndose el estado en que se encuentran (investigación, litigio y recuperación). Responsable del caso.

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– –

Acciones tomadas en el caso y horas invertidas para la acción. La teoría del caso y las tácticas para poder ejecutarla.

El segundo sistema es el de gestión de la prevención, dirigido a los miembros de la sección de asesoría legal y cooperación internacional. En él se ha de registrar lo siguiente: – – – Acciones realizadas de inteligencia y su respectivo correlato en una norma o en una actuación particular. Responsable de la acción. Acciones concretas adoptadas y horas invertidas en su realización.

El tercer sistema es el de gestión del despacho. Se dirige fundamentalmente a la administración y sirve para controlar las metas de trabajo de la misma, así como para el manejo administrativo de la procuraduría. 3. Creación de un sistema de monitoreo Para garantizar que las metas fijadas por el Consejo Directivo se están cumpliendo, se deberá crear un sistema que permita el monitoreo de todos los sistemas de la Procuraduría Anticorrupción. Este sistema será realizado por una unidad independiente que tendrá las siguientes funciones: – Analizar los procesos estandarizados operativos de los Departamentos, Unidades y Secciones, y verificar in situ si los mismos vienen siendo cumplidos por el personal. En caso de encontrar algún defecto operacional, o un desempeño incorrecto, la presente unidad lo deberá consignar en el informe mensual a entregar al Consejo Directivo. Elaborar recomendaciones para que los Departamentos, Unidades y Secciones puedan cumplir sus metas. Elaborar un informe mensual donde se consignen las acciones realizadas.

– –

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Jan-Michael Simon / José Antonio Caro John

IV. Recomendaciones 1. Recomendaciones generales
– – – Reforzar la institucionalidad de la Procuraduría Anticorrupción, dejando el trabajo individual para pasar a un trabajo institucional (colectivo). Separar el manejo administrativo de la Procuraduría del cumplimiento de las funciones de la misma. Especializar el trabajo de la procuraduría en Departamentos, los cuales a su vez deben tener áreas, para optimizar el desempeño de la institución.

2. Recomendaciones para la gestión de casos
– – Escindir la gestión del caso en tres departamentos: investigación, litigio y recuperaciones. El Departamento de Investigación deberá tener la función de crear la teoría del caso (estrategia) y determinar cuáles son las acciones para que esta sea concretada (táctica). El Departamento de Litigio debe tener como función la obtención de una condena y una reparación civil en casos de corrupción de funcionarios. El Departamento de Recuperaciones debe ser creado para ubicar y recuperar los activos provenientes de la corrupción.

– –

3. Recomendaciones para el cumplimiento de los otros objetivos de la Procuraduría
– – Crear una sección de inteligencia, a fin de recolectar toda la experiencia en la lucha contra la corrupción. Crear una sección de asesoría legal y cooperación internacional para que se encargue de plasmar en propuestas normativas los documentos entregados por la sección de inteligencia. Asimismo, para gestionar la cooperación internacional en la Procuraduría.

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Procuraduría Anticorrupción: Diagnóstico actual y propuestas de optimización de su funcionamiento

4. Recomendaciones para el manejo administrativo de la Procuraduría Anticorrupción
– – – Separar las funciones de gestión de casos y previsión de las de administración propiamente dicha. Crear el Consejo Directivo para la gestión de casos y prevención, que deberá tener a su cargo la gestión política y la gestión operativo-sustantiva. Crear el Consejo Directivo para la administración de la Procuraduría, que tendrá a su cargo la gestión operativo-organizativa y el manejo de los recursos humanos de la institución. Implementar un sistema único de gestión de procesos para controlar las acciones adoptadas en los casos; un sistema de gestión de las labores de prevención; y un sistema de gestión de despacho, para analizar la marcha de toda la institución. Crear la unidad de monitoreo para controlar el cumplimiento de los objetivos fijados para la gestión de casos, prevención y la administración de la Procuraduría.

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La Lucha Contra la Corrupción: El Modelo Peruano
Seminario Internacional
Lima, 7 y 8 de Junio del 2012

Palabras de Inauguración

Una obligación de los Estados
Joachim Christoph Schmillen(*)

El famoso canciller alemán Otto von Bismarck dijo hace 150 años: “Todas las instituciones creadas por el hombre son imperfectas, sobre todo las estatales”. Estas acertadas palabras nos recuerdan la fragilidad de las instituciones y la importancia de velar por ellas, así como de establecer mecanismos de control justo y verdadero en la prevención, investigación y la sanción de hechos de corrupción. Con total convicción puedo asegurar que la corrupción daña la gobernabilidad de un Estado y frena el desarrollo de toda sociedad. Así también, produce enormes costos sociales; juega fuertemente en contra de la efectiva agencia de los derechos humanos. Los actos de corrupción generan, a su vez, mecanismos oscuros que van corrompiendo los valores de una sociedad, construyendo nefastas y poderosas alianzas estratégicas entre funcionarios públicos y organizaciones criminales. Es por ello que la lucha contra la corrupción y el control de los actos de gobierno son temas de vital importancia en un Estado de Derecho, siendo un aporte imprescindible a uno de los mayores desafíos de nuestras sociedades: la labor conjunta entre ciudadanos y gobernantes para construir una sociedad más justa e inclusiva. Es por ello que esta lucha es y debe ser una obligación de los Estados y de sus pueblos para garantizar la calidad de la prestación de los servicios públicos, el cumplimiento impecable de las funciones gubernamentales y la vigencia absoluta e irrenunciable de los derechos de los ciudadanos.
(*) Embajador

de Alemania

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Joachim Christoph Schmillen

La experiencia nos muestra que para la lucha efectiva contra la corrupción se requiere de un enfoque total que abarque todas las instituciones de prevención, control y fiscalización destinadas a este propósito en el país. En el mismo contexto, consideramos de vital importancia que las instituciones del gobierno diseñen sistemas y formas de cooperación entre sus diversas sedes y que a su vez el Estado cree mecanismos adecuados, tanto para la prevención, como también para la investigación y sanción de los responsables. De igual forma, el Estado debe ocuparse de dotar de suficientes recursos materiales, técnicos y humanos a dichas instituciones. Para fortalecer a estas instituciones es imprescindible comenzar por hacer un estudio detallado de cuáles son sus problemas, cómo han funcionado y cuáles han sido los éxitos y fracasos de la lucha anticorrupción en el Perú hasta hoy. Por este motivo considero este libro de vital importancia, ya que ha convocado y reunido a gran parte de los actores del sistema anticorrupción. Me parece igualmente relevante mencionar que en este libro la actual administración del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, presentará a la comunidad nacional e internacional los cambios que se están realizando en la Procuraduría Anticorrupción. Hace algunos años que Alemania viene acompañando el proceso de fortalecimiento de las instituciones de control, fiscalización e investigación de las diferentes unidades anticorrupción en el Perú. Un buen ejemplo de ello es que, en la coordinación con el Instituto Max Planck para el Derecho Penal Extranjero e Internacional, Alemania contribuyó directamente en el proceso de análisis y posterior fusión entre la ex Procuraduría Ad Hoc y la actual Procuraduría Anticorrupción. Finalmente, quisiera agregar que este libro, toma el conocimiento adquirido en estos últimos años de lucha anticorrupción y pretende al final crear nuevas estrategias de trabajo por parte del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en la lucha contra la corrupción. Esperamos, por lo tanto, que este Seminario cumpla con todos sus objetivos y que constituya un gran paso hacia adelante en la defensa de los derechos ciudadanos y en la eficaz erradicación de la corrupción. Muchas gracias por su atención.

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Tenemos que producir soluciones
Juan Jiménez Mayor(*)

Cuando un camión cisterna va a la refinería La Pampilla a proveerse de gasolina para llevarla a Pucallpa, y con lo único que viaja es con papeles y no con la gasolina, estamos hablando de un hecho de corrupción tremendamente grave y esto está pasando en el Perú hoy en día. Cuando proveedores del Estado realizan colusión de precios y efectúan transacciones que buscan no la competencia, sino la selección por turnos en los procesos de licitación pública, estamos hablando de corrupción. Cuando estamos frente a situaciones en donde no se cumple la ley y en donde cada uno de nosotros, funcionarios públicos, no hacemos lo correcto y debido, estamos en escenarios de corrupción. La corrupción nos enfrenta a nuestra realidad, nos enfrenta a nuestro propio entorno. Cada uno de nosotros tiene que preguntarse si efectivamente estamos haciendo lo correcto. La corrupción está corroyendo nuestra comunidad. La corrupción está viniendo de muchos ámbitos. Entonces, tenemos que preguntarnos y tenemos que saber, cómo vamos a enfrentar este problema. Ya no podemos seguir hablando o preguntándonos qué pasa; tenemos que hacer y tenemos que producir dentro del Estado soluciones a estos graves problemas. Este libro plantea justamente cómo podemos enfrentar este problema. ¿Por qué hablamos de un Modelo Peruano? Creo que es importante que podamos decirlo en este momento para que logremos entender un poco cuál es el hilo

(*) Presidente

del Consejo de Ministros, ex Ministro de Justicia y Derechos Humanos.

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Juan Jiménez Mayor

conductor de este libro que creo ilustrativo de lo que estamos haciendo y lo que vamos a seguir haciendo. El Perú, a fines del año 2000, entró en un proceso de recomposición moral, buscando efectivamente enfrentar un fenómeno de alta criminalidad que socavó la legitimidad misma del modelo político. El problema de corrupción que enfrentó en ese momento el país planteó la posibilidad de soluciones radicales, de soluciones muy importantes para poder devolver la fe a los peruanos. Valentín Paniagua –el presidente que lideró este movimiento, la persona que enseñó con su vocación democrática, con su pasión por la decencia pública, por esa austeridad republicana que siempre pregonó cuando fue presidente por escasos ocho meses–, planteó la importancia de poder manejar la cosa pública bajo otros estándares. Pero él planteó, asimismo, la necesidad de enfrentar este problema con decisión, con voluntad política. Si no existe voluntad política para enfrentar la corrupción, todo está perdido. Si no existe esa necesidad de enfrentar el problema desde las altas esferas del poder, todo está perdido. Enfrentamos en el Perú entonces, en ese momento, este problema. Se planteó una serie de estrategias de carácter procesal, se planteó una estructura de un subsistema anticorrupción necesario en ese momento, porque inevitablemente existía todavía un Poder Judicial y una Fiscalía tomadas, en cierta forma, por estas redes de corrupción. Se buscó una selección de lo más importante, de las personas más idóneas en ese momento en el Poder Judicial para conducir este proceso. Por supuesto, se creó desde el Poder Ejecutivo una Procuraduría que pueda impulsar, encaminar, inicialmente este proceso. Este subsistema de alguna u otra manera todavía subsiste. Ha sido en realidad la mejor práctica que hemos tenido en estos años para poder enfrentar este problema. Hoy día tenemos una serie de elementos nuevos, una serie de prácticas que hemos venido realizando, pero hay que decir también que pese a los resultados exitosos que se tuvieron en su momento, la lucha contra la corrupción ha tenido también momentos graves de vacío, sobre todo en los últimos cinco años. Cuando hablamos del Modelo Peruano, estamos refiriéndonos a un elemento central que justamente el profesor Jan Michael-Simon del Instituto Max Planck, de Alemania, formulaba al Perú. Fue justamente el profesor Simon, quien

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Palabras de Inauguración

nos decía: “Oigan, en Europa, en otros países de América Latina, se mira con mucho respeto lo que el Perú hizo en su momento. Se aprecia con expectativa cómo ustedes pudieron enfrentar un fenómeno de alta criminalidad con un paquete normativo, bastante pequeño en realidad e inclusive con un viejo Código”… que aún aplicamos en gran parte del país. No se tenían los elementos suficientes, pero se tenía una gran vocación, eran justamente los funcionarios que tenían en sí la voluntad política de enfrentar el problema. Y este Modelo tuvo resultados exitosos: casi 200 millones de dólares en recuperación de activos, más de 600 personas procesadas, casi 200 personas condenadas, 17 personas extraditadas con éxito. Son estándares importantes, porque además eran altos funcionarios del Estado y personas influyentes quienes fueron sujetos a investigaciones, procesos y condenas: congresistas, ministros, militares de alta graduación, periodistas, empresarios. Entonces, lo que tenemos que valorar es cómo efectivamente el Perú (como en su caso lo han hecho países como Italia en el proceso “Manos Limpias”) puede también exhibir un proceso exitoso. Un proceso que, creo tiene que enorgullecernos a todos los peruanos, porque alcanzamos un importante estándar de cumplimiento, de persecución penal y de dignidad en nuestra justicia para poder enfrentar un problema que jamás, sin decisión política, se hubiera podido llevar a cabo. Eso nos motiva a plantear ahora la decisión del Gobierno de reimpulsar esta tarea. Nosotros hemos elaborado un Modelo, hemos planteado una serie de nuevos elementos de lucha contra la corrupción. La nueva Ley de Lavado de Activos, la Ley de Pérdida de Dominio, la futura Ley del Crimen Organizado que estamos trabajando en el Ministerio de Justicia, y el planteamiento de poder efectivamente mantener con mucha fuerza el combate a este problema que nos afecta a todos. La corrupción está hoy día teniendo prácticas inusuales. Estamos enfrentando un problema de alta criminalidad en el país y creo que ha llegado el momento de plantear una solución integral. En el libro se presenta una serie de productos que hemos realizado desde el Ministerio de Justicia para transparentar toda la información que existe en nuestros registros en relación a los temas de corrupción. Los lectores van a poder ver los registros que hemos llamado Registros de la Corrupción. Uno de ellos, por ejemplo, es el Registro de Reparaciones Civiles No Cobradas por el Estado.

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Juan Jiménez Mayor

Como se ha señalado ya en varias ocasiones, los casos de corrupción que ha enfrentado el Perú con sentencias firmes, que implican el pago de reparaciones civiles, alcanza la cifra de mil millones de soles, mil millones de soles que no han sido todavía pagados en su integridad, solo se han pagado 10 millones de soles, o sea, el 1% del total de reparaciones civiles y esto es un escándalo. Esto en realidad plantea que existe efectivamente una pata débil dentro de este Modelo y tenemos que plantear las soluciones también en este punto. Vamos a presentar el Registro de las Deudas por Reparaciones Civiles con los nombres, apellidos y montos que le debe al Estado cada una de las personas condenadas; el Registro de Procesados por Delitos de Corrupción, el Registro de Prófugos de la Corrupción, hay 76 prófugos en este momento, prófugos en situación de contumacia o ausencia, lo que plantea evidentemente una cuestión de impunidad. Quiero aprovechar para felicitar al Tribunal Constitucional por haber corregido una resolución que planteaba la posibilidad de que muchísimos casos de estos prófugos pudieran ser archivados, al establecer que los delitos no prescriben en el caso de los contumaces. Esto es importante porque plantea la imposibilidad de la prescripción de delitos de corrupción para aquellos que hayan sido declarados reos contumaces. Me refiero a personas que han cometido delitos y no se han sometido a la justicia: Malca, Villanueva, Borobbio, Calmell del Solar, entre otras personas. En estos casos el delito no prescribe, el delito es imprescriptible. Ponerlos ante la justicia es el trabajo que sigue haciendo la Procuraduría con el Poder Judicial y el Ministerio Público. Con este libro vamos a abrir una continuidad en la estrategia peruana con todos los actores que han participado en ella. Tenemos una publicación que está recogiendo y sistematizando este planteamiento del Modelo Peruano con una serie de elementos importantes, recorremos los hitos que han planteado una serie de sentencias, la jurisprudencia de la Corte Suprema, del Tribunal Constitucional, en los temas de la prueba, del derecho de defensa, del juez natural y otros aspectos que fueron discutidos en su momento y que fueron construyendo todo este edificio que hoy día permite que podamos perseguir estos delitos de manera eficaz. Tenemos el marco y tenemos las condiciones, la cuestión es ahora emprender la tarea con nuevos bríos y con énfasis en la decisión política y en la necesidad de que los operadores de justicia, los jueces, los fiscales, los procuradores, los abogados, los defensores, podamos también emprender esta tarea con decisión.

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I. EL DERECHO PENAL Y PROCESAL PENAL ANTICORRUPCIÓN

1. La reforma de la ley penal, creación y desafíos del subsistema anticorrupción
César San Martín(*)

Quiero fijar puntualmente algunas grandes ideas vinculadas a la necesidad de construir una persecución procesal de la corrupción en el Perú, que nos permita avanzar de modo consistente en el combate contra este fenómeno criminal. Empezaré con dos ideas generales y luego me voy a circunscribir a algunas perspectivas procesales vigentes y planteamientos de futuro, que creo pueden servir para garantizar eficacia en la lucha contra la corrupción, pero también garantías para los ciudadanos que se ven envueltos en procesos por corrupción. Una primera idea general es que, cuando hablamos de corrupción, necesariamente tenemos que referirnos ya sea a un delito que forma parte del Código Penal o a delitos que forman parte del Derecho Internacional Penal convencional. Esto es muy importante, porque ante una normatividad apresurada dictada durante la administración anterior en materia de reforma de estos delitos, se puede entender que los delitos de corrupción no requieren la generación de un daño patrimonial. El artículo 3° de la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción así lo ha establecido, como también la Convención Interamericana. Y creo que esto es muy importante, porque nos va a permitir generar, desde una perspectiva dogmática, la configuración de delitos de peligro antes que delitos de daño, y lo que en buena cuenta significa facilitar su probanza y la sanción.
(*) Presidente

del Poder Judicial.

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César San Martín

Cuando uno anticipa la punición lo que está buscando es generar mecanismos de flexibilización en la obtención y maduración de la evidencia. La corrupción antes que un tipo legal concreto es, como decía el maestro José Hurtado Pozo, una forma de cometer delitos, que incluye una amplia gama de conductas, funciones y contextos, y que engloba más bien una cultura delictiva de raíz histórica y de expresión político-social, cuyo punto neurálgico, ya lo sabemos, es el uso desviado del poder público o de la potestad administrativa. La corrupción se expresa a través de varias figuras delictivas que ya están identificadas en el Derecho Internacional Penal y a los Estados que han suscrito y aprobado esta convención, como es el Perú, corresponde desarrollarla. La tarea pendiente a nivel de política penal es, casualmente, desarrollar las exigencias, sobre todo, las que corresponden a la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción. Una segunda línea general que me parece importante destacar, es que la noción misma de corrupción presenta cinco características esenciales que es bueno recordar a fin de ver con claridad el alcance y las características o naturaleza de este fenómeno global: Primero, el acto de corrupción implica la violación del deber posicional, de quien tiene una posición determinada. Importa la transgresión de algunas de las reglas que rigen el cargo que ostenta el agente público o la función que cumple. Segunda característica, y hay que reconocerlo, es la existencia de un sistema normativo que sirva de referencia al acto de corrupción. En tercer lugar, un acto de corrupción no siempre entraña una acción penalmente antijurídica. Ello va a depender del tratamiento que el sistema punitivo ofrezca a la regla del sistema normativo de referencia. Esto último ya está esclarecido a partir de las exigencias que plantea, repito, el Derecho Internacional Penal. Una cuarta característica es la vinculación a una expectativa de obtener un beneficio extraposicional, fíjense todo lo que ya se ha avanzado en el tema a partir de la complejidad del fenómeno, la dificultad de su esclarecimiento y sanción.

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La reforma de la ley penal, creación y desafíos del subsistema anticorrupción

En quinto lugar, los actos de corrupción tienden a realizarse en secreto o al menos en un marco de discreción para garantizar que pasen inadvertidos. De ahí que las técnicas de ruptura en lo que respecta a la investigación y descubrimiento son especialmente importantes, tales como protección de testigos, colaboración eficaz, derecho premial, etcétera, buscando y aprovechando siempre la implosión que siempre una organización criminal finalmente genera y esto hay que tenerlo claro, es ley de la historia. Toda organización criminal tiene un ciclo de crecimiento y luego tiene un periodo de corrupción interna y de implosión. Y ahí es donde generalmente se puede lograr garantizar mejores estrategias en el combate contra la corrupción. Ahora bien, en cuanto a los bloques normativos que actualmente tenemos en la materia, voy a hacer primero referencia a lo que se llama “El derecho funcional procesal”, o sea las reglas de procedimiento que nos pueden permitir trabajar con mejor ánimo y perspectiva un fenómeno de esta magnitud y dimensión, y luego vamos a exponer lo que se denomina “El derecho orgánico procesal”, o sea las instituciones, características, vinculaciones, colaboraciones entre ellas, que permitan el éxito de esta tarea, que fue lo que de uno o de otro modo se hizo cuando se presentó el fenómeno de megacorrupción que ya todos conocemos de los años 90. Ahora bien, aunque creo que nos falta trabajar los llamados “protocolos específicos”, que dan un contenido de viabilidad, rapidez y de profesionalismo que nos permita avanzar más rápido. Pregunto ¿cuáles son los instrumentos que el Derecho Internacional Penal ya tiene claro y que en el Perú ya están debidamente regulados? Primero, está la protección de colaboradores, testigos, peritos y víctimas. Al respecto se tiene un régimen procesal hasta ahora bipartito, el código antiguo y el código nuevo. El nuevo Código Procesal Penal ya está vigente como sabemos en 21 distritos y nos faltan 10, e íntegramente para delitos de corrupción a partir de la Ley N° 29648 que se dictó el año 2011. También esta la Ley N° 27378 y su Decreto Supremo N° 020-2001-JUS, así como los artículos 247° al 252° del nuevo Código Procesal Penal, que son muy parecidos entre sí, y que se centran en un desarrollo del artículo 32° de la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción.

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El artículo 33° de esta convención internacional exige que se crea un sistema de protección de denunciantes. El Perú ha dictado la Ley N° 29542 en junio de 2010, pero solo se circunscribe, ahí su error y limitación, al ámbito administrativo, pero es interesante esta ley porque involucra en el tema a la institución especializada, para proteger los recursos públicos, la Contraloría General de la República. Todo el sistema de protección de denunciantes está a cargo de la Contraloría General de la República. Esta norma ha sido luego debidamente reglamentada por el Decreto N° 038-2011-PCM de abril de 2011 y contiene unos protocolos que han desarrollado los auditores gubernamentales de la Contraloría que son realmente interesantes, porque tienen apoyo internacional, y les adelanto que pronto se verán resultados muy importantes en la elaboración de lo que se denomina en la legislación de control “informes especiales”. Un informe especial es aquella pericia institucional de carácter penal que realiza la Contraloría para poder poner hechos presuntamente delictivos en conocimiento de la autoridad penal, esto es, del Ministerio Público. Sin embargo, si bien se puede asignar el concepto de denunciante al de testigo con facilidad, la propia situación sui generis del denunciante requerirá, creo yo, una lógica de ampliación de esta Ley N° 29542 y por cierto también, del Código Procesal Penal, que no tiene nada en esta materia. Hay, pues, una tarea pendiente para nosotros. Igualmente la doctrina internacional es consistente en la necesidad de contar con mecanismos de colaboración eficaz. Estamos hablando básicamente de organizaciones, de la gran corrupción, no en la corrupción de pacotilla, sino en aquella que compromete estructuras serias del aparato del Estado y genera grandes perjuicios. Y aquí hay igualmente, una ley base, la Ley N° 27378, así como una serie de normas complementarias y modificatorias que forman un bloque normativo integrado por siete grandes normas que están debidamente estructuradas. Todas normas con rango de ley, pero insisto, el problema es que nosotros no tenemos la experiencia y no tenemos la lógica del trabajo con colaboradores. Siempre en nuestra memoria del sistema eurocontinental primó el principio de justicia absoluta, no el criterio preventivo del Derecho Penal. Siempre creíamos que no podíamos negociar con el diablo y cualquier negociación

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con un delincuente, un bandido, generaba sospechas inmediatas contra los fiscales o contra los jueces, sobre todo en este ambiente nuestro donde se ha profundizado una cultura de la sospecha contra los funcionarios. Este es un tema que también tenemos que tener presente, porque genera una suerte de pánico colectivo, que lo que hace es paralizarnos en vez de activarnos a seguir trabajando en una línea eficaz anticorrupción. En lo que son los nuevos modelos en estos 21 distritos judiciales, el Código Procesal Penal tiene en sus artículos 472° al 481°, normas sobre colaboración desde todo el punto de vista coherentes, e incluso varias normas dictadas con posterioridad al año 2004, desde luego que también son aplicables, pero ha sido tanto el tema de superposición normativa que muchas veces el legislador no entendió que había dos modelos paralelos, que hay una gran confusión de cuál es la norma vigente. Eso habría que corregirlo a través de textos únicos ordenados, ni siquiera pido una nueva ley, un texto único ordenado podría mejorar mucho el tema y ya se sabe cuáles son todas las doctrinas que hay en materia de lo que es un texto único ordenado. Otro tema que me parece central, tiene que ver con el rol que debe cumplir la Contraloría y el Ministerio Público en la detección, investigación y acusación, con el consiguiente procesamiento de los delitos de corrupción. Hay una entidad pública como la Contraloría General de la República que tiene un cuerpo de peritos especializados, que se denominan auditores gubernamentales, con experiencia, técnica y calidad, ahí tenemos que generar cuerpos forenses que ayuden al proceso de investigación penal y al proceso penal sobre todo en la etapa de enjuiciamiento. No se puede trabajar fenómenos vinculados a la corrupción sin una lógica pericial eficiente. Y por eso es que yo celebro la nueva ley de “lavado de activos”, porque lo que hace es decir dos cosas centrales: primero, que los informes de agencias financieras tienen carácter pericial, o sea, son pericias, pericias institucionales; en segundo lugar, obliga, impone a estos expertos concurrir y a colaborar en los juicios para el examen contradictorio que corresponda. El mérito mayor, y tiene muchos méritos la ley, a mi juicio es este. Si estamos perdiendo muchos casos por lavados de activos, ha sido porque no hemos previsto un cuerpo pericial forense que directamente esté garantizado desde el poder estatal, esa es la causa, entre otras por supuesto, pero esa es la más importante.

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Hay casos que se están cayendo, ¿quién hace las pericias? Acá hay un problema y creo que esto se está estudiando muchísimo ahora, porque hay un convenio que se ha dado entre el Ministerio Público y la Contraloría que va a permitir que la Contraloría genere, dentro de sus auditores gubernamentales, peritos forenses que apoyen en la construcción de los casos. El informe especial va a estar construido con la intensa intervención de la Fiscalía, es la única forma. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ya ha sido clara en el tema. El informe especial es una pericia institucional de carácter múltiple: pericia económica, puede ser una pericia financiera, es, además, un instrumento que puede servir de base para el procesamiento, puede contener otras pericias, sobre todo pericias de tasación, etcétera. O sea, cuando se califica un dictamen de pericia institucional, se está diciendo que es prueba oficial, es una pericia oficial, y, en consecuencia, contradecirla le corresponde a las partes a quienes perjudica a través de peritos de parte y no al revés. Hay otro delito que también es gravísimo y que en esta misma línea me parece importante destacar, que son los delitos aduaneros y tributarios. Que sí creo yo, hay normas de escándalo. La ley de delitos aduaneros y tributarios, la Ley N° 28008, dice en su artículo 21° lo que es una pericia institucional y un cuerpo especializado de peritos. ¿Qué dice la ley de delitos aduaneros en su artículo 21°? Para efecto de la investigación en el proceso penal, los informes técnicos o contables emitidos por los funcionarios de la división aduanera, que es un cuerpo especial de carrera, tendrán valor probatorio. Igual, lo que dice la ley última de lavado de activos. Veamos su reglamento, voy a señalar lo que han puesto: “Los informes técnicos o contables emitidos por funcionarios de la división aduanera se sustentan en las acciones administrativas realizadas sobre la base de facultades conferidas en la legislación aduanera y el código tributario –y fíjense el escándalo– y tienen el valor probatorio de pericias de parte”. ¿Cómo va a ser pericia de parte algo estipulado por un reglamento? Esto hay que cambiarlo, es absurdo y un juez no puede darle valor a este decreto supremo, tiene que hacer un control de jerarquía normativa. No se puede permitir tampoco que los jueces nombren peritos contables para trabajar un cargo que se sustenta en un informe especial de Contraloría; no se va a poner peritos en un proceso que se sustente en un informe de la división tributaria o aduanera, porque esos son peritos institucionales. No se

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puede. Salvo que el juez quiera ampliar y la ampliación requiere, cuando es institucional, que sea la propia institución la que remita otros peritos. Poner que es un perito oficial y que el juez lo nombra, es sencillamente un desconocimiento absoluto del concepto de pericia institucional y del concepto de trabajo efectivo, que regule un modelo que haga de los expertos estatales el vehículo más importante en el combate contra el crimen. Igualmente, en términos de derecho procesal funcional, ya tenemos normas sobre el secreto bancario, cuya flexibilización exige el artículo 40° de la convención y el código, siguiendo el modelo italiano, modificando o abrogando la ley bancaria, establece qué se debe entender por secreto bancario y hasta dónde debe ir. El Código Procesal Penal es mucho más amplio que la ley especial bancaria y también el levantamiento de la reserva tributaria es más amplio, la fija en el mismo código, que las leyes tributarias. Y ahora, que tenemos por fin una autorización para modificar la legislación tributaria y aduanera, tanto los delitos como los procesos, hay una tarea muy grande, para hacer cambios efectivos para generar eficacia. No se trata de crear tipos penales, me parece muy bien mejorarlos, pero sin el proceso penal el tipo legal es una hoja de papel y ahí está tirada, tenemos que darle contenido. Si los órganos centrales de la justicia no generan protocolos de investigación adecuados, de nada valen leyes. Este es nuestro gran problema. Finalmente, el “derecho orgánico procesal”. Cuando implosionó el régimen de hace más de una década, la única fórmula por razones obvias, no era cambiar la ley penal material, no tenía sentido, no sería aplicada, porque los hechos eran anteriores, pero lo que sí se podía hacer era modificar la ley procesal, porque en vigencia es diferente a la ley material. Una tiene que ver el hecho punible y la otra tiene que ver el hecho del proceso, que son cosas distintas. El factor de aplicación es diferente, por eso es que se dio un gran impulso a las normas y todas fueron normas procesales, no se podía trabajar la ley material, porque de nada servía en términos inmediatos y concretos. Entonces es que diseñaron un sistema anticorrupción. Y aquí también parto de una idea que es central y que felizmente el Tribunal Constitucional aprobó en su día. Siempre, ante fenómenos graves de delincuencia, la forma inmediata de combate, de tener dinámicas rápidas y consecuentes, esto es, crear órganos

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especializados y centralizados. Eso para empezar. Tenemos ahora más de tres mil jueces y 31 distritos judiciales. No se puede trabajar fenómenos masivos y gravísimos sin concentrar la persecución y sobre todo la inversión o el gasto. Siempre me pregunto, cuando hay una ley, ¿cuánto cuesta? Una primera pregunta de todo administrador ¿Esta norma tan bonita, cuánto cuesta? ¿La puedo sufragar? No, no puedo, entonces no sirve el proyecto, así sea muy lindo, así sea copiado de la ley alemana, es que no se puede, tan sencillo como eso. Además, el modelo americano es claro, cuando empezaron a luchar contra la mafia se concentraron en determinados tribunales federales y punto, sino no se podía, ese es el ejemplo mundial. Siendo así es que se montó el sistema anticorrupción y acá no hay violación de lo que se llama “juez natural”, que dicho sea de paso es incorrecto eso de juez natural, en Perú se dice “juez ordinario predeterminado por la ley”, juez natural es otra cosa, tiene otro concepto añadido que no lo tiene el concepto de “juez ordinario predeterminado por la ley”, es diferente. Además, hay una excepción que está reconocida, que viene de la judicatura italiana, se puede sacar causas que están diseminadas y traerlas siempre y cuando el criterio sea objetivo. Eso está aceptado y fue aprobado por el Tribunal Constitucional: la creación de todos los subsistemas, eso debe quedar muy claro. Pues bien, ¿Qué hay que hacer ahora? Nosotros tenemos tres ideas orgánicas, dos de ellas podemos implementarlas y la otra está en el Congreso. La creación de una Corte Superior Nacional que permita con mayor solvencia que determinados delitos, entre ellos los de corrupción, por su gravedad, o por la persona del presunto delincuente, pasen a este órgano central. Y eso está ahí en el Congreso, pero paralelamente la ley orgánica permite al Poder Judicial, al órgano de gobierno que es su Consejo Ejecutivo, crear, como lo hemos hecho, la Sala Penal Nacional y darle competencias, a partir del artículo 14° del antiguo Código de Procedimientos Penales o 24° del nuevo Código Procesal Penal, para ver determinados delitos y la idea es trabajar los delitos más graves de corrupción. Ahora, como sabemos, en corrupción tenemos un sistema judicial especial, es el modelo del Perú. Muchos procesados son funcionarios aforados, o sea, según algunos, su “juez natural” es la Corte Suprema de Justicia. Hay otros

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La reforma de la ley penal, creación y desafíos del subsistema anticorrupción

para los que su “juez natural” es la Corte Superior de Justicia, porque tienen una prerrogativa que es el aforamiento. Y viene otro estamento de los comunes, “los otros”, y esto nos genera un problema mayúsculo, porque tenemos que construir dos sistemas. Lo importante es concentrar esfuerzos. No se puede trabajar bajo una línea absolutamente descentralizada fenómenos graves y masivos, se los digo yo que estoy 30 años bregando. En consecuencia, hay que fijar líneas. Señalo el éxito que ha tenido y está teniendo la Sala Penal Nacional, es importante. Pero a ello agrego un tema, gracias a Dios, ya en la Contraloría se tiene claridad sobre la necesidad de este sistema de peritos, auditores, que apoyen en las causas por delitos de lavado de activos, tenemos los peritos de la Unión de Inteligencia Financiera, además, se ha creado internamente en el Poder Judicial un cuerpo especial de peritos que hemos determinado para que ingresen a un curso especializado en una institución de prestigio. Ellos ayudarán al Poder Judicial en determinados casos emblemáticos. Lo paga el Poder Judicial, son peritos forenses del Poder Judicial, funcionarios del Poder Judicial que colaboren en esta tarea. Tal vez habrá que pensar en otro modelo cuando trabajemos delitos económicos asociados a la corrupción, al lavado de activos, y que los jueces tengan lo que en Alemania se llama “relatores económicos”. O sea, un cuerpo de expertos que ayuden, que estén al costado del juez y le proporcionen información calificada para que puedan guiarlos en el enjuiciamiento de estos delitos y el análisis de la evidencia pericial, y que les ayuden a examinar con mayor efectividad a los peritos cuando concurren al juicio. Esa es la idea y eso es un imperativo categórico de todos nosotros. Para concluir, creo que es absolutamente importante generar un sistema eficiente de persecución procesal, primero que respete todos los derechos fundamentales, es algo que no está en discusión. El proceso es el instrumento neutro de la jurisdicción, no debe ser ofensivo y tiene que tener lineamientos claros, pero tampoco debe ser pasmado o debe llegar a lo absurdo. Se debe tener todo un conjunto de instrumentos y los órganos del Estado vinculados a la represión tienen que interactuar, tienen que colaborar, tienen que trabajar en equipos de investigación conjunta. Hay que aprender a trabajar

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conjuntamente, superando la cultura de la distancia, de la sospecha, y generando cultura de mutua cooperación, si eso no se hace, que se dicten leyes necesarias sino no se va avanzar. Necesitamos trabajar estas líneas, porque creo absolutamente y de modo indispensable que, si así no se procede, vamos a caer en una lógica muy latinoamericana: Qué bellas leyes tenemos, hemos cumplido con todo, pero al final las leyes están ahí colgadas, están en un cuadro bonito, pero no le damos contenido. ¿Por qué? No porque no haya inteligencia, sino porque no hay voluntad política o institucional, que en rigor, es el alma que le da impulso y coherencia a una persecución del crimen, que sea razonable, no indiscriminada, porque eso sería antidemocrático. Que sea precisa con respeto a las garantías, la presunción de inocencia, pero también que sea eficaz. Para ello hay que montar toda la estructura de apoyo que le dé consistencia y fuerza al Ministerio Público, que tiene la gran responsabilidad institucional de obtener la evidencia. Alguien decía: “al fiscal pídanle que aporte la evidencia, por la cantidad y calidad es responsable el fiscal, y por la calidad de la argumentación y la valoración de la evidencia y la rectitud del juicio el juez es el responsable finalmente”. Esa es una división de roles que tenemos que reconocer, tenemos que potenciar a cada uno en lo suyo, pero hay líneas de colaboración y líneas de independencia. Necesariamente el crimen ofende a todos y la corrupción es, como siempre he dicho, un crimen de Estado. Y si es crimen de Estado, los criterios para la valoración de la normatividad que se dicte para mesurar las medidas restrictivas, las medidas instrumentales, sirven de mucho. Es una tarea pendiente de la dogmática procesal penal desarrollar qué significa proporcionalidad frente a crímenes de Estado.

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2. El Marco Normativo Nacional Anticorrupción
Estado actual y propuestas para su consolidación
Raúl Pariona Arana(*)

I.

Consideraciones previas

1.- La corrupción es uno de los problemas fundamentales que afecta no solo a los regímenes de facto, sino también a las democracias constitucionales. El daño que causa al Estado y a la sociedad es de sumo grave: afectación al correcto funcionamiento de la administración pública, al patrimonio del Estado, al carácter público de la función, la moral en el ejercicio de funciones públicas.(1) La corrupción supone un peligro “para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley”.(2) La corrupción genera en la sociedad el descrédito del Estado y la democracia. Producto de la corrupción se inserta en el colectivo social la idea de que la función pública se vende al mejor postor. La corrupción socava la legitimidad del Estado y con ella el fundamento del Estado democrático de Derecho.
de Derecho Penal de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
(1) En el Perú, según los estudios, la gravedad de la percepción de la corrupción ha llegado a desplazar a todos aquellos otros grandes problemas que aún aquejan el país, como la pobreza, el desempleo y la inseguridad ciudadana, cfr. Montoya Vivanco, Yvan: La responsabilidad penal del funcionario superior en los delitos contra la administración pública cometidos por sus subordinados, en: 20 años de vigencia del Código Penal peruano, Lima, 2012, p. 551. (2) Convención (*) Profesor

de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Preámbulo.

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2.- Es por ello que los Estados han emprendido una lucha contra la corrupción al interior de sus fronteras y con acciones concertadas internacionalmente. Las Naciones Unidas en su Convención contra la Corrupción han señalado claramente en este sentido, que la prevención y la erradicación de la corrupción son responsabilidad de todos los Estados y que estos deben cooperar entre sí, para que sus esfuerzos en este ámbito sean eficaces. Existe pues, consenso generalizado sobre la nocividad del fenómeno de la corrupción y la necesidad de enfrentarla decididamente.(3) 3.- Para enfrentar a la corrupción se requiere de la voluntad política de los gobiernos. Luego, se necesita que esta voluntad política se traduzca en medidas concretas para implementar un sistema de lucha contra la corrupción y para ello se requiere establecer un marco normativo adecuado que posibilite la prevención, el control y la represión de los actos de corrupción. 4.- El marco normativo más eficaz en la lucha contra la corrupción es aquel que está orientado a la prevención y control de la corrupción en la administración pública.(4) El Estado debe incidir en medidas preventivas orientadas a la transparencia en el ejercicio de la función pública y en el gasto del tesoro público; y, además, debe dar énfasis a los controles formales de la actividad del funcionario público. En este contexto, al sistema penal le correspondería una tarea menos ambiciosa: reprimir los actos de corrupción que ya se han producido. En cierta medida, como han señalado algunos estudios, la actuación del Derecho Penal es una constatación del fracaso del Estado en la prevención y control de la corrupción. Sin embargo, pese a la modesta labor del Derecho Penal en la lucha contra la corrupción, su importancia es fundamental, pues el sistema penal será el encargado, como el último bastión, de salvaguardar el mensaje ético social que señala que el Estado no tolera los actos de corrupción; y, con ello, el Derecho Penal permitirá resguardar en la conciencia de los ciudadanos la idea de que

(3) Rojas (4)

Vargas, Fidel: Delitos contra la administración pública, Lima 2007, p. 620 y s.

Este principio tiene su sustento en el principio de subsidiariedad y de ultima ratio del control penal. Cfr. García Cavero, Percy: Lecciones de Derecho Penal. Parte General, Lima 2008, pp. 92 y ss.

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El marco normativo nacional anticorrupción

el Estado sanciona los actos de corrupción. Con la actuación del Derecho Penal se salvaguarda la legitimidad del Estado. Por ello, es importante para las democracias constitucionales contar con un sistema penal que garantice efectivamente la sanción de aquellos funcionarios que han incurrido en delitos de corrupción; y, para ello es importante contar con un marco normativo que posibilite y facilite esta tarea.

II. Marco normativo que regula la respuesta penal a la corrupción
5.- Con la caída del régimen de facto del presidente Fujimori en el año 2000 y el inicio de la lucha contra la corrupción en el Perú, se evidenció por vez primera, de manera dramática, la deficiencia del marco normativo anticorrupción vigente en aquel entonces. Por eso, si hay algún aspecto en el que existe plena coincidencia entre los investigadores, es que al momento de iniciarse el proceso anticorrupción, nuestro sistema de justicia penal no estaba preparado ni era el adecuado para enfrentar el fenómeno de la corrupción en grandes dimensiones. 6.- Al poco tiempo de iniciarse los procesos anticorrupción, se empezarían a manifestar las limitaciones y obstáculos que ponían en riesgo el éxito del proceso de lucha contra la corrupción. El modelo de proceso penal diseñado en el antiquísimo Código de Procedimientos Penales de 1940, tenía una serie de falencias que obstaculizaban la investigación y juzgamiento de los actos de corrupción por la preponderancia de las actuaciones escritas, la duplicidad de las diligencias en las fases del proceso, el rol casi marginal del Ministerio Público, entre otros problemas.(5) Las deficiencias del proceso penal, lento y engorroso, ya se habían puesto de manifiesto en la tramitación de los innumerables procesos comunes, por lo que ya hacía tiempo se venía debatiendo en el país sobre la necesidad de contar con un nuevo Código Procesal con el que se instaure un nuevo modelo de proceso. Sin embargo, el viejo modelo procesal, literalmente tocó fondo cuando se inició el proceso de juzgamiento a la corrupción del régimen fujimorista.(6)

(5) Procuraduría

Pública Ad Hoc Anticorrupción: Memoria y Balance (2000-2005).

(6) Cfr. De Belaúnde, Javier: La Reforma del Sistema de Justicia ¿En el camino correcto?, Fundación

Konrad Adenauer e Instituto Peruano de Economía Social de Mercado, Lima, 2006, pp. 46 y ss.

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7.- A causa de estas dificultades, fue necesario un marco normativo sin el cual habría resultado difícil, si no imposible, la investigación, acopio de pruebas y procesamiento de los implicados en casos de corrupción. Esta tarea fue emprendida sobre todo durante el gobierno transitorio del presidente Valentín Paniagua y el gobierno de Alejandro Toledo, en los cuales se aprobó un importante paquete de medidas anticorrupción. Resaltan de este grupo de normas las siguientes: a) Ley que establece beneficios por colaboración eficaz en el ámbito de la criminalidad organizada, Ley Nº 27378 (promulgada el 20 de diciembre del 2000). Según la norma, la información que proporcione el colaborador debe permitir evitar la continuidad o consumación del delito, conocer las circunstancias en las que se planificó y ejecutó el delito, identificar a los autores y partícipes; así como averiguar el paradero o destino de los bienes, efectos y ganancias del delito; y entregar a las autoridades los instrumentos, efectos, ganancias o bienes delictivos.(7) Esta Ley de colaboración eficaz fue de suma importancia en el desbaratamiento de la organización delictiva. b) Ley de procedimientos para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares, Ley Nº 27379 (promulgada el 20 de diciembre del 2000). Esta norma permitió la detención preliminar, impedimento de salida del país, incautación e interceptación de documentos privados, embargos, levantamiento del secreto bancario y la reserva tributaria, exhibición y remisión de información en poder de instituciones públicas o privadas, allanamiento de inmuebles, inmovilización de bienes muebles y clausura temporal de locales, aun antes que se inicie un proceso penal. Esta norma fue igualmente fundamental para el proceso anticorrupción peruano. c) Las normas orientadas a evitar los problemas dilatorios como: – Ley Nº 27399 (promulgada el 12 de enero del 2001) que regula la posibilidad de imponer medidas cautelares personales a los funcionarios con derecho a antejuicio constitucional.

(7) Ugaz Sánchez-Moreno, José: Un año de lucha anticorrupción: Balance de la Procuraduría Ad-Hoc, Revista Ideele N° 143, diciembre del 2001.

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El marco normativo nacional anticorrupción

– Ley Nº 27652 (promulgada el 24 de febrero del 2002) la cual modificó las disposiciones del Código de Procedimientos Penales sobre los incidentes de recusación a los magistrados. – Ley Nº 27697 (promulgada el 12 de abril del 2002) la cual otorgó facultades al fiscal para la intervención y control de comunicaciones y documentos privados. Ley Nº 27994 (promulgada el 6 de junio del 2003) la cual modificó el Código de Procedimientos Penales con la finalidad de abreviar o agilizar el informe final del juez instructor. Ley Nº 28177 (promulgada el 10 de diciembre del 2003) de celeridad y eficacia procesal con el objeto de reducir la carga procesal buscando neutralizar las maniobras dilatorias.

En el Balance del Subsistema Anticorrupción,(8) se puntualiza que en total, se emitieron veintitrés normas penales con el fin de fortalecer los procesos anticorrupción. 8.- Los resultados de este paquete normativo favorecieron de manera importante a la lucha contra la corrupción. Como han señalado los estudios,(9) gracias a este marco normativo ha sido posible conocer un conjunto de acciones delictivas que permanecían ocultas, identificar a los principales responsables de estos hechos, determinar la dinámica y estructura de la organización, acopiar pruebas que documentan suficientemente la existencia de los delitos, procesar a los responsables e imponerles sanciones penales.

III. Medidas legislativas pendientes para consolidar el marco normativo anticorrupción - Propuestas
9.- Como se ha señalado inicialmente, la medida más importante para la lucha contra la corrupción es la voluntad política. Sin esta, cualquier esfuerzo es vano.
(8) Cfr. (9)

Procuraduría Pública Ad Hoc Anticorrupción: Memoria y Balance (2000-2005)

Cfr. Gamarra, Ronald/ Ramírez, Lilia/Del Carpio, Silva: Balance del subsistema anticorrupción, en: Consorcio Justicia Viva, Lima 2007; De Belaúnde, Javier: La Reforma del Sistema de Justicia, ¿En el camino correcto? Fundación Konrad Adenauer e Instituto Peruano de Economía Social de Mercado, Lima, 2006; Ugaz Sánchez-Moreno, José: Un año de lucha anticorrupción: Balance de la Procuraduría Ad-Hoc, Revista Ideele N° 143, diciembre del 2001.

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Con voluntad política, incluso con el marco normativo actual, se alcanzarían logros importantes. A continuación presentamos algunas propuestas que bien podrían ayudar a consolidar aún más el marco normativo actual para la lucha anticorrupción.

1. Concepto de funcionario público
10.- Una tarea pendiente para consolidar el marco normativo de la lucha contra la corrupción es el referido a la necesidad de regular debidamente en el Código Penal el concepto de funcionario público a efectos penales. Este ha sido uno de los problemas que se viene arrastrando desde la década pasada. Recordemos el caso Kouri-Montesinos del famoso video que dio lugar a la caída del régimen fujimorista. Durante el juzgamiento judicial la defensa afirmó que el congresista electo no era funcionario público, por lo que su conducta no se subsumía en el tipo penal del delito de corrupción. En la doctrina existía un sector que respaldaba la tesis de la defensa y otro sector que señalaba que un congresista electo sí era considerado funcionario público a efectos penales.(10) La jurisprudencia de nuestro país resolvió esta controversia, señalando que un congresista electo sí era funcionario público a efectos penales y, en consecuencia, procedió a declarar culpable del delito de corrupción al congresista Kouri. 11.- Con el objeto de evitar dudas en la interpretación y lograr seguridad jurídica en la solución de casos similares, se requiere de una reforma legislativa del art. 425 del Código Penal orientada a modificar y ampliar el concepto de funcionario público para comprender expresamente en esta categoría a quienes asumen cargo por elección popular, aun cuando no hayan sido investidos o juramentado al cargo.(11) Esta medida legislativa consolidaría el marco normativo necesario que debe acompañar a la lucha contra la corrupción. Además, así se estaría más acorde con el marco establecido por la Convención Interamericana contra la Corrupción que considera funcionario público a efectos penales a
(10) Cfr. Abanto Vásquez, Manuel: Los delitos contra la Administración Pública en el Código Penal peruano, Lima, 2003, pp. 25 y ss. (11) En esta línea también Abanto Vásquez, Manuel: Los delitos contra la Administración Pública, p. 26.

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El marco normativo nacional anticorrupción

“todas aquellas personas que han sido seleccionadas, designadas o electas para desempeñar actividades o funciones a nombre del estado o a su servicio”.(12)

2. Tipificación del comportamiento del interesado en el delito de colusión (art. 384 CP) y tráfico de influencias (art. 400 CP)
12.- El delito de colusión es un delito de participación necesaria. Supone siempre la participación de dos partes en una suerte de contrato donde se compra y vende la función pública. El legislador ha sancionado en el art. 384 del Código Penal el comportamiento del funcionario público que se colude con los interesados para defraudar al Estado. Sin embargo, el legislador no ha tipificado expresamente en un tipo penal de la Parte Especial del Código Penal la conducta del interesado, de aquel particular o empresario que propicia la colusión para favorecerse con los contratos del Estado. En estos casos, la jurisprudencia ha procedido aplicando las reglas generales de la parte general para comprender estas conductas como supuestos de participación(13) (instigación o complicidad) en el delito de colusión, aun cuando reúnen contenido de injusto propio. En la literatura existen serios cuestionamientos a la legalidad de este procedimiento. Por ello, con el objetivo de consolidar el marco normativo anticorrupción, el legislador debería proceder a tipificar el comportamiento del interesado en un artículo independiente en la Parte Especial del Código Penal, de modo similar a como lo ha hecho al tipificar el cohecho activo. 13.- El mismo problema presenta el delito de tráfico de influencias, puesto que al igual que el caso anterior, se trata de un delito de participación necesaria donde el traficante vende sus influencias a un interesado. El legislador sanciona la conducta del traficante en el art. 400 del Código Penal. Sin embargo, ha dejado un vacío en la Parte Especial del Código Penal respecto al merecimiento de pena del interesado que es el que incentiva y se ve favorecido por el tráfico de influencias. En el caso del delito de tráfico de influencias se ha producido en la

(12) Convención (13) García

Interamericana contra la Corrupción.

Cavero, Percy: Aspectos Dogmáticos esenciales del delito de colusión desleal, en: García Cavero, Percy / Castillo Alva, José: El delito de colusión, Lima 2008, pp. 52 y ss.

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doctrina nacional un intenso debate sobre la relevancia penal de la conducta del interesado.(14) Un sector minoritario de la doctrina ha señalado que el silencio del legislador debía interpretarse como la voluntad de considerar impune el comportamiento de los interesados. Otro sector de la doctrina ha señalado que este silencio debe entenderse como la voluntad del legislador de dejar a las reglas generales de la complicidad o de la instigación, la comprensión del comportamiento del interesado. Al enfrentarse a estos casos, la jurisprudencia de nuestro país ha optado por la solución según la cual el interesado en el delito de tráfico de influencias respondería como partícipe del delito, es decir, como cómplice o instigador del delito. Se ha consolidado la doctrina jurisprudencial que fundamenta la relevancia penal de la conducta del interesado cuando éste realiza un comportamiento que rebasa el rol neutral de ciudadano que se motiva por la legalidad en su actuar y superando un mínimo necesario provoca, favorece o contribuye a la realización del delito. Sin embargo, a efectos de evitar cuestionamientos de legalidad, lo adecuado para la consolidación del marco normativo anticorrupción que debe acompañar toda acción decidida del Estado contra la corrupción, es la tipificación del comportamiento del interesado en un artículo independiente de la Parte Especial del Código Penal, del mismo modo como hemos planteado para el interesado en el delito de colusión. El legislador debería tipificar en la Parte Especial el comportamiento del traficante y del interesado como lo ha hecho con el cohecho pasivo y cohecho activo.

3. La reforma legislativa orientada a ampliar los plazos de prescripción de los delitos cometidos por funcionarios públicos con abuso de cargo o función
14.- Finalmente, es necesario una reforma legislativa orientada a ampliar los plazos de prescripción, pues es frecuente ver que los procesos penales se ven truncados por imperio de la prescripción, generando en la sociedad la sensación de impunidad generalizada de los actos de corrupción: “roban, dilatan sus procesos, y salen libres a disfrutar el fruto de su delito” se repite frecuentemente.

(14) Cfr.

Abanto Vásquez, Manuel: Los delitos contra la Administración Pública, p. 535.

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El marco normativo nacional anticorrupción

a) Regulación actual de la prescripción para los delitos de corrupción 15.- Las reglas de prescripción aplicables a los delitos de corrupción, salvo el caso cuando estas acciones afectan al patrimonio del Estado, son las mismas reglas generales aplicables a todos los delitos. El delito prescribe en un tiempo igual al máximo de la pena prevista para el delito. Extraordinariamente el delito prescribirá cuando el tiempo transcurrido supere en una mitad al plazo ordinario de prescripción (arts. 80 y 83 CP).(15) Sin embargo, debido a que por lo general los delitos cometidos por lo funcionarios públicos no tienen penas altas y por la duración de los procesos, la regulación actual favorece la prescripción de los delitos de corrupción, truncando los procesos en marcha. b) Regla especial para delitos contra el patrimonio del Estado 16.- El legislador ha previsto una regla especial de prescripción para los delitos cometidos por funcionarios públicos contra el patrimonio del Estado: La duplicación de los plazos de prescripción (art. 80 in fine CP). ¡Esta medida es correcta, pero insuficiente! Está bien que se amplíen los plazos de prescripción para casos de delitos cometidos por funcionarios públicos, pues estos generalmente utilizan su posición de poder, sus conocimientos del sistema de justicia, sus recursos para huir de la acción de la justicia y hacer que sus delitos prescriban. Sin embargo, tal como está estipulada esta regla especial, solo será aplicable a algunos delitos cometidos por los funcionarios públicos: a los que afecten el patrimonio del Estado.(16) En la práctica será únicamente al delito de peculado y malversación de fondos. En la discusión sobre la amplitud de la aplicación de esta regla especial donde se discutía la ampliación de la prescripción a delitos como el de cohecho, enriquecimiento ilícito y otros, la Corte Suprema ha zanjado la discusión señalando que la regla especial se aplica únicamente al delito de peculado. En consecuencia, con esta regla y con esta interpretación, no se ha avanzado en la ampliación de los plazos de prescripción para todos los delitos cometidos por funcionarios públicos.
(15) Sobre los fundamentos de la prescripción y sus modalidades cfr. Meini, Iván: “Sobre la prescripción de la acción penal”, en Imputación y responsabilidad penal, Lima 2009, pp. 277 y ss.

trabajo “La prescripción en los delitos contra la administración pública” publicado en: Gaceta Penal N° 10, abril 2010, pp. 149 y ss.

(16) Sobre la problemática del ámbito de aplicación de la regla especial de prescripción, cfr. mi

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c) ¿Es la imprescriptibilidad la solución a los problemas de impunidad? 17.- Ante este panorama, distintos juristas y políticos han planteado la imprescriptibilidad de los delitos de corrupción. Dado que es intolerable en un Estado de Derecho que los actos de corrupción prescriban dejando maniatada a la justicia, es necesario declarar imprescriptibles los delitos de corrupción, reza su discurso. Se apoyan en el rechazo que provoca en la sociedad la impunidad por prescripción y porque es bien recibida por los electores la promesa de imprescriptibilidad de la corrupción, como lo es también el fusilamiento de los corruptos. En la actualidad existen diversos proyectos de ley que pretenden declarar imprescriptibles los delitos cometidos por los funcionarios públicos. 18.- Pese a todo, consideramos que la medida de la imprescriptibilidad es contraproducente para el propio Estado de Derecho, por lo que debería dejarse de lado tal propuesta a efectos de consolidar el marco normativo anticorrupción. Considerar a los delitos de corrupción como imprescriptibles, significaría equipararlos con los delitos de lesa humanidad, lo cual a mi parecer rompe gravemente el principio de proporcionalidad y la recta evaluación del contenido del injusto de estos delitos. El acto de apropiación de 1,000 o 10,000 soles que realiza un funcionario público, no puede ser equiparado con el acto de torturar, asesinar y desaparecer personas lesionando la dignidad del ser humano como valor universal. Con la tesis de la imprescriptibilidad también se pone en cuestión el principio de proporcionalidad del ordenamiento jurídico penal, pues se pretende declarar imprescriptibles actos de corrupción y no se hace lo propio con delitos mucho más graves como el asesinato, la extorsión o la violación sexual de menores. El programa político criminal que trajo consigo el Código Penal de 1991 se vería así desbordado, generándose más bien un abanico de normas penales no sistematizadas en función de los valores o bienes jurídicos. El ordenamiento penal se convertiría así en un cúmulo de normas penales que responden únicamente a las exigencias sociales, de los electores o a presiones de los medios de comunicación. Declarar imprescriptibles los delitos de corrupción podría llevar también a soluciones contraproducentes para la misma lucha legítima contra la corrupción. Así, una solución semejante al problema de la impunidad y la necesidad

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El marco normativo nacional anticorrupción

legítima de ampliar la prescripción podría convertirse en una solución aparente e incluso políticamente injusta, con el consiguiente peligro de abrir el camino a un Derecho penal sin garantías: “Si la potestad de perseguir del Estado no se extinguiera nunca, puede mantenerse las causas de por vida, como una espada de Damocles para los adversarios políticos”.(17) Además, se generaría un incentivo negativo que llevaría a relevar al Estado de su deber de resolver la situación de los procesados con prontitud. d) Propuesta de solución 19.- Por todas las razones expuestas, no soy de la opinión de declarar imprescriptibles los delitos de corrupción. Sí soy partidario de ampliar los plazos de prescripción. Se requiere de una reforma legislativa que amplíe los plazos de prescripción de manera general para todos los delitos de corrupción. Propongo duplicar los plazos de prescripción para todos los delitos cometidos por funcionarios públicos con abuso de cargo o función. El plazo que se posibilita con esta medida, sería más que suficiente para investigar y juzgar los delitos de corrupción en sentido amplio. Es un plazo razonable. Esta medida aunada a la vigencia actual del Nuevo Modelo Procesal Penal en materia de corrupción que agiliza la investigación y juzgamiento, y suspende la prescripción cuando se formaliza la investigación preparatoria (art. 339 NCPP), sería de mucha ayuda para consolidar un marco normativo anticorrupción eficiente y garantista; y se haría innecesaria una persecución ad infinitum. 20.- Además, con esta medida que propongo se haría innecesario modificar la Constitución para posibilitar la imprescriptibilidad, con la consabida dificultad que una reforma constitucional implica. Con la duplicación del plazo de prescripción se haría patente, práctica y viable la voluntad política de evitar la impunidad por prescripción de los actos de corrupción, pues para su puesta en marcha basta con una ley. Con esta medida se gana en rapidez, eficacia y legitimidad. Sería una respuesta rápida al clamor social, y se haría dentro de los márgenes de legitimidad democrática que toda lucha contra la corrupción siempre debe resguardar.

(17) Clemente,

José/Ríos, Carlos: Cohecho y tráfico de influencias, Córdoba, 2011, p. 57.

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3. Casos emblemáticos de la lucha contra la corrupción
José Antonio Caro John(*)

Son cuatro los casos emblemáticos que he escogido, que permiten un recuento acerca de la lucha contra la corrupción y el trabajo arduo de los procuradores, los magistrados, los fiscales, que han hecho avanzar nuestra ciencia penal en algunos institutos muy precisos, que incluso llaman la atención en el extranjero. En primer lugar, el caso Kouri, que históricamente es el caso emblemático con el que se inicia la lucha anticorrupción. Todos sabemos que el señor Alberto Kouri Bumachar fue elegido congresista por el partido Perú Posible. Cuando todavía él no entraba en funciones, esto es, habiendo sido elegido pero antes de juramentar el cargo, recibió 15 mil dólares mensuales de Vladimiro Montesinos Torres a cambio de votar a favor de la bancada oficialista. Un video obtenido posteriormente, probó justamente la existencia de este acuerdo. Hasta ese momento, en la lucha anticorrupción todavía no se tenía en claro el concepto de funcionario público. Si Kouri aún no había juramentado y no había entrado en funciones, la pregunta que nos hacíamos en aquella época era: ¿se le podía imputar el delito de cohecho pasivo propio? Si todavía no había entrado en función, ¿cómo podía considerársele funcionario público? Gracias al trabajo de la Procuraduría, que desarrolló con fuerza en aquella época la teoría del acuerdo previo, se consideró que no era necesario el ejercicio actual; bastaba el ejercicio futuro. Si bien esta teoría, desde el
(*) Miembro

de la Comisión de Reforma Penal del Ministerio de Justicia.

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Casos emblemáticos de la lucha contra la corrupción

plano dogmático, es criticable, sirvió en su época para llevar a esta persona a proceso y obtener su condena. El acuerdo previo se basa en un concierto anterior al hecho que sirve de base para una posterior ejecución. Hoy por hoy, en el sistema anticorrupción ya no existe problema alguno en reconocer que estas personas perfectamente pueden ser consideradas funcionarios públicos, sobre todo porque en el sistema anticorrupción se tiene muy presente a este respecto la Convención Interamericana contra la Corrupción cuyo artículo primero avala esta interpretación al incluir en el concepto de funcionario público a aquellos que no han juramentado, pero que ya comunican expectativas ante la sociedad; justamente esta es una razón para que se les considere funcionarios públicos. Según nuestro derecho nacional, se es funcionario público por tres causas: por ley, por designación o por elección popular. Cuando una persona es elegida para un cargo público, ya comunica expectativas ante la sociedad. Aquí quiero valerme del filósofo Hegel, que en su obra La Filosofía del Derecho desarrolló un concepto en torno a lo que es la cultura funcionarial. Él considera que el Estado, si bien está para dar servicios al ciudadano, por cuanto es la razón de ser del Estado, no necesariamente puede desprenderse de ello una eticidad del Estado. Él desarrolla entonces la noción de un Estado ético. El funcionario público que actúa correctamente dentro del ámbito de su competencia, fomenta la estabilización de una cultura funcionarial, que no es otra cosa que el cabal desempeño de los actos de representación del Estado frente a los administrados, llevando a buen equilibrio los intereses del Estado y la expectativa del ciudadano de una buena administración de los asuntos públicos. Por ello, dice Hegel, del cumplimiento de tales funcionarios depende la grandeza del Estado. Entonces, sobre esta base conceptual, se legitima de manera clara que no existe razón alguna para excluir del concepto de funcionario público a quienes no obstante no haber juramentado, pero habiendo sido elegidos, ya comunican esa expectativa social. Ese fue el caso Kouri, que a mi juicio contribuyó a esclarecer este concepto que luego fue aplicado en los años posteriores por el sistema anticorrupción. Un segundo caso emblemático es el de Bedoya de Vivanco. Es un caso en el cual la discusión es mucho más dogmática, mucho más referida a la teoría de la imputación. El señor Bedoya de Vivanco recibió de Vladimiro Montesinos,

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la suma de 25 mil dólares para financiar su campaña a la alcaldía del distrito de Miraflores. En este caso hubo un video filmado por Montesinos, sin conocimiento de Bedoya, con el que se probó la existencia de ese acuerdo. Por esta razón Bedoya de Vivanco fue condenado a cinco años de pena privativa de libertad como cómplice de delito de peculado. Y aquí viene la cuestión, los problemas jurídicos que vamos a resaltar. La primera cuestión es ¿cómo podía ser condenado el señor Bedoya de Vivanco como cómplice, si el autor, Vladimiro Montesinos, era un administrador de hecho, que oficialmente no ostentaba la condición de funcionario competente para custodiar los caudales públicos? La conclusión fue que Montesinos sí era funcionario público, aunque de facto. A este respecto es interesante cómo el sistema anticorrupción recogió las aportaciones de la Procuraduría. Tratándose de un delito de infracción del deber, lo que el funcionario quebranta son expectativas institucionalizadas reconocidas a él. En el ejercicio de su competencia institucional, el funcionario tiene una esfera de dominio, en este caso un dominio material del caudal. Basta que materialmente tenga el dominio, la posibilidad de dominio del caudal, para que normativamente se le reconozca a título de funcionario y fundamentar su responsabilidad a título de autor. La defensa de Bedoya de Vivanco cuestionó cómo podía imputársele complicidad, cuando el peculado ya estaba consumado: el autor había consumado su delito al coger los fondos del Estado; después se los había dado. Bedoya de Vivanco sostenía que el momento consumativo del delito de peculado se da precisamente con la salida de los fondos públicos, ahí es que se da la consumación. De tal forma que la participación es posible antes o durante la consumación, pero no posteriormente a él. Por lo tanto, en su caso estábamos ante un hecho post ejecutivo. Según los argumentos de Bedoya de Vivanco, él no tenía que responder como cómplice del hecho porque el tipo penal no le incluye a él sino al funcionario, tendría que crearse una tipificación aparte donde se castigue a la persona particular. Ante esto, la Sala Penal Anticorrupción cimentó, de manera categórica, la teoría de la unidad del título de imputación. Mediante la teoría de la unidad del título de imputación, la sala estableció que la participación del extraneus a título de cómplice es perfectamente posible. En una pretensión funcional, tanto el intraneus como el extraneus actúan en sociedad, no actúan aparte, ambos comunican expectativas.

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Entonces, ahí donde el particular tiene un pleno dominio del acontecer junto con el funcionario, en este caso respecto a la manipulación de los destinos de los caudales del Estado, no excluye la participación en el delito, por cuanto el tipo penal, si bien expresamente va dirigido al autor, en virtud de las reglas de la accesoriedad engloba al partícipe. A partir de esta sentencia, se consolidó en el subsistema anticorrupción la posibilidad de la condena sobre la base de la teoría de la unidad del título de la imputación. Un tercer caso interesantísimo es el de los 15 millones de dólares pagados a Montesinos. Los hechos relevantes dan cuenta que en este caso Alberto Fujimori dispuso el otorgamiento de 15 millones de dólares a Vladimiro Montesinos bajo el concepto de compensación de tiempo de servicios. Como tapadera se utilizó el traslado de fondos del Ministerio de Economía al Ministerio de Defensa para frenar el ingreso de las FARC a nuestro territorio a través de la frontera con Colombia. Con posterioridad a la entrega del dinero a Montesinos, y al complicarse las cosas Fujimori devolvió los 15 millones y dispuso que sean regresados al tesoro público. Cabe resaltar que estos fondos no eran los mismos que se entregaron, lo que quedó demostrado por la numeración distinta de los billetes. ¿Cuál es el problema jurídico en torno a este caso? Este es un asunto que tiene que ver con la teoría de la imputación objetiva. ¿La restitución del dinero al erario público exime de responsabilidad a los autores? La defensa sostiene que como el dinero ya ha sido devuelto al Estado, si no se da la exención de la pena, al menos que se la atenúe. Pero la respuesta es clara, la teoría de la imputación objetiva nos señala que toda persona que cruza la línea, quien cruza la frontera de lo prohibido, quien cruza la frontera del tipo penal, para él ya no cabe ninguna posibilidad de una compensación. Esto es, las compensaciones están excluidas en el Derecho Penal, quien cruzó la línea ya no tiene regreso. La compensación en el ámbito penal no es aplicable en la medida en que justamente la conducta ya ha comunicado socialmente defraudación de expectativas, quebrantamiento de normas, quebrantamiento de prohibiciones. Las variaciones que haga el funcionario, en este caso: “pero el dinero lo devolví”, esa conducta no altera el hecho que normativamente ya se comunicó a la sociedad una defraudación de expectativas. Salvo en dos excepciones: hay dos casos donde las compensaciones son posibles en el ámbito del Derecho Penal.

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El primer caso, es cuando la ley así lo establece y dentro de esta concepción se engloba, por ejemplo, todo lo que incluyen las prácticas de la justicia negociada, por ejemplo, la colaboración eficaz, porque el colaborador eficaz antes también quebrantó la norma, cruzó el límite del riesgo permitido, pero por razones de persecución del delito se establece una excepción, se alivia su condición a cambio de que colabore con el esclarecimiento de los hechos, pero se necesita de una ley que regule esta excepcionalidad. Otra posibilidad también es el del principio de oportunidad. Porque en el principio de oportunidad justamente se negocia con la persona la posibilidad de que no se le procese; no es que el Estado le está disculpando, la punibilidad solamente queda en este caso, retirada, y es un supuesto especial, pero a cambio la persona tiene precisamente que aceptar su responsabilidad y colaborar. El segundo supuesto es cuando estamos ante una actuación conjunta con la propia víctima, donde la propia víctima decide de manera autónoma respecto a sus bienes jurídicos protegidos. Casos muy triviales son, por ejemplo, en los lugares en donde existe un puente peatonal y a media cuadra hay una persona que para ahorrarse la fatiga de subir al puente cruza la avenida y es atropellada, pues al cruzar la avenida ya renunció prácticamente a toda protección penal; de manera autónoma ella está decidiendo sobre el destino de sus bienes. En ese caso desaparece el aspecto penal del problema y todo se traslada al ámbito administrativo, civil. Si el conductor, por ejemplo, superó la velocidad permitida o estuvo ebrio, responderá por eso, pero no respecto a la decisión autónoma de la víctima que da lugar a su lesión. Fuera de esos dos supuestos no cabe la compensación. Claro, todos sabemos que cuando el señor Fujimori fue llevado a proceso, se acogió a la conclusión anticipada, por lo cual el hecho no tuvo mayor resonancia, pero lo importante es que este caso nos dice que cuando alguien quebranta la norma y supera el riesgo permitido, no existen compensaciones que valgan. El último caso es el de los petroaudios. Los hechos relevantes nos informan que en un canal de televisión se difundió una conversación telefónica entre Alberto Químper y Rómulo León. En ella comentaban su intervención en un proceso de licitación de lotes petroleros, cuyo ganador fue la empresa Discovery Petroleum. Posteriormente se emitieron otros audios que involucraron a más personas del gobierno de Alan García en presuntos actos de corrupción.

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Esta cuestión nos lleva a la pregunta: ¿los audios obtenidos pueden ser considerados prueba ilícita? Los interlocutores no dieron su consentimiento para que la conversación que sostenían pudiera ser registrada. Por tanto, si fue una grabación sin el consentimiento de ellos, hecha por un tercero, entonces se ha violado el secreto de las comunicaciones. Debemos responder de manera categórica: sí, por supuesto, claro que es una prueba ilícita. Y como prueba ilícita, entonces, ¿es utilizable? Aquí viene la cuestión, sí es utilizable. Esto es, no es inutilizable según la lógica de la prueba ilícita, y por una razón fundamental, si bien este caso no está resuelto del todo, pero está claro que dentro del progresivo desarrollo de la lucha anticorrupción en todos los Estados, las excepciones a la admisión de la prueba ilícita están convirtiéndose en un factor ideal en la lucha contra la corrupción. Claro, la idea es que las excepciones tengan un límite y no se conviertan en una regla. El Derecho Penal ya no es más un sistema aislado. La visión que concebía el Derecho Penal como un sistema autónomo, autorreferencial, en la actualidad es una visión desfasada. Y esto es por una razón concreta: porque el Derecho Penal en sus normas no se comunica solamente en el ámbito de su propio sistema, sino que lo hace con otros subsistemas jurídicos, con la misma Constitución y con la propia sociedad. Es por ello que ha llegado la hora de reflexionar que detrás de los tipos penales no solamente existen elementos normativos, elementos descriptivos, detrás de los tipos penales también existen derechos fundamentales. Entonces, si hay derechos fundamentales detrás, la reflexión a la que nos conduce este caso es en torno a si existen conflictos en el ámbito de los derechos fundamentales. El Estado de Derecho no es como la montaña Huascarán, que se mantiene inmutable, que no se mueve con el paso de los siglos, aunque el hecho de verlo cada vez menos blanco por el calentamiento global, nos muestra que la naturaleza también puede sufrir cambios. Y El Estado De Derecho también atraviesa cambios y eso de manera obligada, según el espíritu de la época. En una concepción absoluta de los derechos fundamentales, como si el Estado de Derecho fuese inamovible, obviamente este tipo de prueba sería completamente inutilizable. Pero nuestro propio Tribunal Constitucional en la sentencia 019-2005, fundamento 12, ha establecido que ningún derecho fundamental es ilimitado.

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En efecto, dice el TC: “Por alta que sea su consideración dogmática y axiológica, ningún derecho fundamental tiene capacidad de subordinar en toda circunstancia el resto de derechos, principios o valores a los que la Constitución también concede protección”. Entonces, aquí se reconoce un conflicto entre el derecho, en este caso a la inviolabilidad del secreto de las comunicaciones, y el interés ciudadano en la persecución de los actos de corrupción. ¿Cuál es la solución a adoptar? Hay muchas teorías, aquí solamente resumiré tres. Una primera concepción, la de la posición preferente, hunde sus raíces en una concepción absoluta en el Derecho Penal de los derechos fundamentales. Esta teoría señala que hay derechos que siempre pesan más que otros, o sea derechos naturales. Por ejemplo, la vida, es un derecho absoluto, que no admite ninguna restricción, y siempre pesará más que cualquier otro derecho en todo contexto. Obviamente es una teoría ya superada, el mejor ejemplo es la legítima defensa, el estado de necesidad, en donde muchas veces se sacrifica la vida por la libertad y se quiebra esta lógica. Ya esto nos muestra que una concepción como esa no es posible, al menos no en la sociedad de nuestra época. Una segunda concepción es la que distingue en los derechos fundamentales un contenido esencial. El secreto de las comunicaciones o la inviolabilidad de ese secreto forma parte del derecho a la intimidad de las personas, entonces hay que definir esa intimidad. Sobre esto, en Alemania se discutió y se formuló al respecto la teoría de las tres esferas: la privacidad, la intimidad y el secreto. Estas forman dos grandes categorías o contenidos: un contenido esencial y un contenido accesorio. Al contenido esencial en las tres esferas correspondería el secreto, lo más íntimo, pero a lo accesorio corresponderían la privacidad y la intimidad. La privacidad forma parte de aquellos datos, aquella información, aquello que se dice, por ejemplo, dentro del entorno familiar, es lo privado. Lo segundo, esto es la intimidad, tiene que ver con las cuestiones mucho más personales, los datos personales, por ejemplo, la protección de los códigos y claves, en este caso los correos electrónicos de una persona. Y lo tercero, el secreto, eso ya se hunde, según esta teoría, en lo más íntimo de la persona que se ubica dentro del concepto de dignidad. Este es el único aspecto, según la teoría del contenido esencial, que no debe tocarse, es inviolable. Pero los otros, en la medida en que exista interés público, podrían a lo mejor ser afectados. A mi

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juicio, es una teoría que debe ser superada, porque hoy en día es imposible diferenciar dentro de los derechos fundamentales cuál es el contenido esencial y cuál es el contenido accesorio. Eso se resuelve con una teoría relativa de los derechos fundamentales, que es la teoría de la ponderación. Esto es, todos los derechos en conflicto no tienen mayor peso, el peso se va a decidir justamente en el contexto donde colisionan, donde se tiene que decidir por cuál tengo que optar. A este respecto, la teoría constitucional es muy amplia, se ha desarrollado un test de proporcionalidad donde tendrían que sopesarse varios criterios. El tema central aquí es: Rómulo León y Alberto Químper, hablando por celular, ¿qué aspecto de ello, de esa intimidad no sería afectable? Pues lo único que no se podría afectar y esto calza perfectamente con una concepción relativa en la ponderación, es que el interés de la sociedad, el interés público en la lucha contra la corrupción no puede sacrificar, por ejemplo, cuestiones de opción sexual; aquello que define la esencia del concepto de persona en el mundo del derecho. O sea, aquello que define la estructura del concepto de persona es lo inaceptable a sobrepasar, pero no porque sea su contenido esencial, sino porque en el contexto determinado no puede sacrificarse a este respecto, por ejemplo, el interés público de luchar contra la corrupción. Pero a su vez la lucha contra la corrupción no tiene el peso como para afectar algo tan íntimo, tan privado, como a este respecto sería la opción sexual. Sin embargo, es interesante, la sociedad sí podría tener interés cuando ya no se trate a lo mejor de un tema de corrupción, pero sí cuando se trate de un tema de derechos humanos, cuando se trate de una cuestión, por ejemplo, de desaparición forzada, ahí la cuestión cambia. Por eso es que la doctrina constitucional, a este respecto, es muy rica cuando nos dice que todo es perfectamente ponderable. Hay un caso que ocurrió en Alemania en el año 1985. Mientras una señora descansaba sobre el césped en el patio de su casa, fue asesinada por la espalda con un hacha. Se sospechó que el autor era un vecino que la frecuentaba y se inició una investigación a esta persona. En un registro domiciliario, se le encontraron unas notas personales, un diario personal, donde él precisamente habría registrado estas cuestiones. La corte suprema alemana confirmó la condena de esta persona, considerando

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que la importancia del asesinato para la colectividad, y el deber del Estado de sancionarlo, pesan más en este caso que ese secreto o ese derecho a la intimidad. O sea, realmente es un juicio de ponderación. Esto fue elevado al tribunal constitucional, donde la votación fue dividida: 4 a 4, pero en el derecho alemán cuando ocurre un empate en la votación, esto equivale a declarar la constitucionalidad de la afectación reclamada. Entonces, qué podemos concluir de todos estos casos. Podemos darnos cuenta desde el primer caso, el caso Kouri, pasando por el caso de los 15 millones, el caso Bedoya, el caso de los petroaudios, que la lucha contra la corrupción siempre ha marchado al filo de la navaja. Los dogmas, por ejemplo, que no es posible que se incluya a un particular en el delito de un funcionario; que no es funcionario quien aún no ha juramentado; que toda prueba obtenida con violación de derechos fundamentales es inutilizable, pues se relativizan. Y es necesario que se relativicen: esa necesidad viene precisamente de lo que hablé en principio, de lo que en filosofía desarrolla Hegel, que es necesario fomentar una cultura funcionarial ética. Porque de la cultura funcionarial, lo dice el propio Hegel, depende la prosperidad y la grandeza de una nación.

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4. El marco normativo internacional anticorrupción
Iván Meini Méndez(*)

I
La corrupción como fenómeno criminal tiene un tratamiento legislativo y tiene que presuponer un tratamiento político criminal. El marco normativo internacional del tratamiento de la corrupción es muy vasto y me he tomado la libertad de elegir dos aspectos que considero relevantes por generar algún tipo de controversia práctica en el tratamiento de la corrupción. En primer lugar hablaré sobre el concepto penal de funcionario público. El art. 425 del Código Penal vigente establece una lista abierta de a quiénes se les considera funcionarios públicos, de manera que, en principio, uno podría pensar que sobre este tema queda poco por decir. Veremos que no es así. El segundo tema lo formulo como pregunta: ¿acaso el perjuicio patrimonial tiene que ser un elemento típico en los delitos de corrupción, de manera que si el delito no genera perjuicio patrimonial al erario público no se consuma o comete? La tesis que esbozaré responde a la interrogante de forma negativa.

II
Pues bien, empiezo por lo primero: el concepto de funcionario público. Hace unas semanas preguntaba a alumnos de pregrado sobre el concepto de
(*) Profesor

de Derecho Penal de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

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funcionario público en Derecho Penal. La lógica de los estudiantes, que se asienta en su sentido común, les llevó a responderme que funcionario público es la persona que ejerce función pública. Lo que es bastante obvio y suficiente para responder la pregunta, pero también solo retrasa la respuesta pues lo relevante será definir a la función pública en el Derecho Penal. Para lo cual habrá que apartarse de las definiciones formales que provienen del Derecho Administrativo. Ya el Código Penal y el marco normativo internacional han dado pasos en este sentido. Históricamente se ha trabajado con un concepto formal, poco flexible, de función pública, y por ende de funcionario público, que proviene del Derecho Administrativo. Al Derecho Administrativo le interesa regular el ámbito de actuación del funcionario público en su relación con el Estado y los administrados. Pero cuando el Derecho Penal intenta dotar de contenido al concepto de función pública, y por ende al de funcionario público, el tipo de relación que le interesa entre dicho sujeto y el Estado es distinta o más amplia de la que le interesa al Derecho Administrativo. El Artículo 1 de la Convención Interamericana contra la Corrupción y el Artículo 1 de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción definen al funcionario público prescindiendo de su ubicación jerárquica al interior del Estado, con independencia de la terminología que se emplea en cada país, con independencia de la antigüedad, del régimen laboral, con independencia de si es una actividad remunerada o ad honorem, es decir, prescindiendo absolutamente de todos los requisitos formales que podrían tener sentido en otras ramas del derecho. El Derecho Penal dota de contenido al concepto funcionario público sobre la base de un concepto o un criterio material. Ese concepto material puede ser definido en pocas palabras como la capacidad para vincular al Estado con las decisiones que toma el sujeto. ¿Quiénes tienen capacidad para vincular al Estado? Por supuesto, las personas que han asumido lícita y legalmente el cargo. Pero probablemente también algunas personas que sin haber cumplido con las formalidades que establece el Derecho Administrativo (juramentación o requisitos administrativos para poder ser válidamente titular del cargo en sentido administrativo) tienen en algunos casos capacidad para vincular al Estado con sus actos. En este sentido la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de Naciones

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Unidas establecen que es funcionario público la persona que ha sido elegida o designada para ocupar cargos antes de que juramente o antes de que asuma formalmente el cargo. Es decir, ya a nivel del marco normativo internacional se establece que se es funcionario público aun cuando no se hayan cumplido ciertos requisitos formales. La definición de función pública y de funcionario público que recogen las convenciones y tratados suscritos por el Perú en materia de corrupción son parte de su derecho interno, y son cláusulas autoaplicativas. Dicho de otra forma, no se requiere una ley que incorpore o desarrolle expresamente las cláusulas de un tratado o convenio, las mismas forman parte de la legislación interna con la sola suscripción. Después de este preámbulo breve, quisiera formular la tesis que tengo a este respecto: no es necesario regular un concepto de funcionario público en Derecho Penal. Es un concepto que se deriva directamente de los tipos de la Parte Especial del Código Penal y, por ende, un artículo como el 425 del Código Penal vigente es declarativo y en ausencia de él nada se perdería. Son muchas las razones que sostienen esta tesis, pero por cuestiones de tiempo me limitaré a esbozar solo dos: – La primera razón tiene que ver con el propio concepto de autoría vigente en nuestro sistema jurídico. Un sistema jurídico penal como el nuestro, que distingue entre autores y partícipes, conduce a pensar que el partícipe es una figura accesoria de la autoría, esto es, necesita un autor para responder criminalmente, mientras que el autor no. Sobre lo dicho hay consenso, como también lo hay sobre que el art. 23 del Código Penal, que regula la figura de autoría, es una cláusula declarativa, pues se acepta que los comportamientos de autores se prevén y prohíben directamente por los tipos de la Parte Especial. Para decirlo de otro modo, los tipos de la Parte Especial describen comportamientos de autoría. En este escenario, las cláusulas de participación criminal que regulan los artículos 24 y 25 del Código Penal son cláusulas que extienden el universo de sujetos responsables, pues las conductas de estricta participación no están descritas expresamente en los tipos de la Parte Especial. Sin estas cláusulas de extensión de complicidad y la instigación serían atípicas.

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Si el artículo de autoría del Código Penal es declarativo y no constitutivo es lógico inferir que también en los delitos especiales contra la Administración Pública cometidos por funcionarios públicos, el concepto de autor que estos delitos requieren está contenido en cada uno de los tipos penales que protegen el bien jurídico general “correcta administración pública”. La virtud que podría tener un concepto de funcionario público en Derecho Penal como el que se proclama el art. 425 del Código Penal sería educativa o didáctica, porque pretendería aglutinar todas y cada una de las características y elementos que deberían tener las personas que pudieran responder como autores para cada uno de los delitos que tipifica el Código Penal como delitos contra la administración pública. Sin embargo, estas ventajas descriptivas no enervan el hecho de que el concepto de funcionario público está contenido en cada tipo penal de la Parte Especial que prohíbe conductas que lesionen o pongan en peligro la administración pública. La segunda razón que me lleva a pensar que el concepto de funcionario público se desprende de cada tipo penal es la propia interpretación del art. 425 del código penal peruano vigente, que, como sabemos, considera funcionarios públicos a los señalados en una lista abierta de supuestos. Digo abierta porque el último inciso del artículo 425 estipula: “(…) y otros que estable la Constitución y la Ley”. Cualquier ley que desarrolle este concepto o cualquier tratado, convenio, ampliación o modificatoria del Código Penal tiene cobertura legal en el art. 425 para poder ampliar las fronteras del concepto de funcionario público.

Pues bien, si ya el propio derecho vigente (art. 425) establece que también son funcionarios públicos los que señala la ley, los tipos de la Parte Especial también son ley. Con lo cual la propia cláusula de la Parte General habilita –y este es un argumento ya legal– para que el concepto de funcionario público pueda ser construido en función a las particulares necesidades políticocriminales de cada delito. Desde el punto de vista garantista resulta interesante tener un concepto general de funcionario público. Pero también desde el punto de vista garantista –garantista para el Estado– es interesante que cada delito pueda ser funcional y racionalmente aplicado. Y un delito contra la administración pública cometido

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por un funcionario público requiere que para su aplicación funcional y racional en los supuestos para los cuales fue creado, se tenga absoluta claridad sobre quién puede responder como autor. Siendo esto así, la pregunta ¿quién puede responder como autor de cada delito? tendría que responderse en función a los propios elementos objetivos que estructuran el comportamiento típico de cada delito. Probablemente el autor del peculado no tenga necesariamente las mismas características que el autor de cohecho, ni que el autor del delito de enriquecimiento ilícito. Pues en el peculado se trata del administrador de un bien que no necesariamente es de propiedad del Estado pero sobre el cual el Estado asume la administración, en el cohecho de un funcionario que vende su actividad y en el enriquecimiento ilícito de un funcionario que incrementa su patrimonio sin poder justificarlo y para el cual es irrelevante si administra o no un bien Para intentar cerrar esta primera hipótesis diré, a modo de síntesis, que el concepto de funcionario público en Derecho Penal se deriva de cada tipo contra la Administración Pública. Esto permitiría aplicar funcional y racionalmente cada delito en la Parte Especial, porque se tendría la oportunidad de responder a la pregunta originaria de cada delito ¿para qué fue creado?, o ¿qué supuestos de hecho se quieren sancionar con ese delito? Y estas preguntas deben ser absueltas teniendo en cuenta solamente los propios márgenes del comportamiento típico que regula el Código Penal. No voy a entrar a la discusión sobre si esta tesis favorece o habilita la admisión del concepto de funcionario público de hecho; me atrevería a decir que sí y creería que no vulnera el principio de legalidad. Ya en el ámbito del Derecho Penal Económico, el concepto de administrador de hecho (durante tantos años cuestionado y ahora admitido prácticamente de manera unánime), al menos para los delitos societarios, es un perfecto ejemplo de la tendencia que podría seguirse en el Derecho Penal de la Función Pública con el concepto de funcionario público de hecho: la capacidad para vincular al Estado con los actos del sujeto podría dar lugar a la aplicación del supuesto de funcionario público de hecho. ¿Cómo quedan los partícipes? Un partícipe en un delito especial propio, en tanto no tenga la cualidad que requiere el tipo legal para responder como autor solo podrá responder como cómplice o instigador. Nuestra jurisprudencia y doctrina, de manera mayoritaria, asumen la tesis de la unidad del título de

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imputación, en cuya virtud el partícipe, aun cuando no sea funcionario público, responde por el mismo delito realizado por el autor. La aplicación de una tesis como la de la unidad del título de imputación podría generar algunos problemas de cara al principio de proporcionalidad de la responsabilidad penal. Pues si se permite que el partícipe responda por el delito especial cometido por el autor, la consecuencia inmediata será que el marco de pena sea el mismo para ambos sujetos (art. 25 CP) a pesar de que la cualidad específica que legitima un mayor reproche solo recaiga en el autor y no sea compartida por los partícipes. Ya el Código Penal alemán tiene una respuesta en su parágrafo 28, y también la tiene el Anteproyecto de Parte General del Código Penal peruano del año 2010 que zanja cualquier discusión o duda que pueda haber en la aplicación de la tesis de la unidad del título de la imputación: todos responden por el mismo delito que comete el autor, pero a los no cualificados se les atenúa la pena (faltaría discutir el grado de atenuación). Además, en virtud del art. 46-A del Código Penal que regula una circunstancia agravante genérica por el aprovechamiento de la función pública para delinquir, si el cómplice se aprovecha de su cargo para delinquir pero no el autor, la lógica indica que esa circunstancia agravante se le aplique a él y no al autor, pues lo que implica mayor responsabilidad es el aprovechamiento del cargo para delinquir y eso no debería ser patrimonio exclusivo del autor. Debería ser una circunstancia que pueda ser aplicada a cualquier interviniente en el delito.

III
La segunda idea que deseo presentar se refiere a la relevancia del perjuicio patrimonial en los delitos contra la Administración Pública. Siempre se ha sostenido de manera mayoritaria que los delitos contra la Administración Pública cometidos por funcionarios públicos deben generar, además de la lesión al bien jurídico correcta administración pública, un perjuicio patrimonial. Este requisito típico se incorporó incluso mediante una ley modificatoria del delito de colusión, pretendiendo establecer un requisito a la colusión en el sentido de que era necesaria, además de su comisión, el perjuicio patrimonial.

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Sin embargo, cuando uno se pregunta cuál es el rol del perjuicio patrimonial contra el Estado en los delitos contra la Administración Pública la respuesta que se dé tiene que estar a la luz del bien jurídico protegido: la correcta administración pública, el cumplimiento oportuno, objetivo, leal, de los deberes que asume el funcionario público. La tesis que sostengo es que el perjuicio patrimonial para el Estado que se pueda generar como resultado de un delito no es un elemento típico de los delitos contra la Administración Pública y su exigencia contraviene el principio de legalidad por ser un añadido judicial extra legem. Debe empezarse recordando que, en todo caso, el perjuicio patrimonial tiene el mismo tratamiento cuando se da en perjuicio del Estado o de un particular. Entre otras razones porque el Código Penal regula una serie de delitos contra el patrimonio que tienen por función prohibir y sancionar comportamientos en perjuicio del patrimonio de terceras personas, incluido el Estado. Desde el punto de vista político criminal, en principio no habría ninguna diferencia entre la protección penal que ha de merecer el patrimonio estatal y la protección que ha de merecer el patrimonio de un particular, salvo que ese patrimonio tenga una afectación distinta para fines sociales, pero esta circunstancia se regula como circunstancia agravante, pero, por lo mismo, no como elemento del tipo. Es decir, el propio bien jurídico protegido en los delitos vinculados a la correcta administración pública (y no a la protección del patrimonio del Estado) debería ser suficiente para decir que el perjuicio patrimonial no es un elemento típico de los delitos contra la administración pública. Incluso cuando uno revisa el comportamiento típico de cada uno de los delitos la Administración Pública y analiza cómo se lesiona o pone el riesgo el bien jurídico, salta a la vista que el perjuicio patrimonial está ausente de las tipificaciones. Así por ejemplo, el delito de enriquecimiento ilícito no exige la afectación al patrimonio del Estado para su configuración; en el peculado el perjuicio patrimonial se dará solo cuando el bien pertenece al Estado pero el peculado admite modalidades y formas en las cuales el bien incluso pertenece a un particular pero es administrado o custodiado por el Estado. En la malversación no existe un perjuicio patrimonial, simplemente la afectación de partida presupuestal a un fin distinto al establecido. En el delito de negociación incompatible con el cargo tampoco se exige un perjuicio patrimonial. En el

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cohecho, que quizá sea el delito más grave en el ámbito de la Administración Pública tampoco se requiere perjuicio patrimonial. Y así sucesivamente. Sin embargo, el perjuicio patrimonial, de darse, cumple algunas funciones: tendrá que ser cuantificado para efectos de la reparación civil, y debería dar lugar a un concurso de delitos, pues la comisión de un delito contra la Administración Pública y uno contra el patrimonio deberá ser tipificada en función a los delitos que el Código Penal recoja. Excluir el perjuicio patrimonial como elemento del tipo penal, tal como aquí se hace, niega cualquier justificación político-criminal respecto a ampliación del plazo de prescripción cuando el delito cometido por algún funcionario o servidor público lesiona el patrimonio del Estado, pues en realidad esta cláusula aplica un requisito ajeno a la naturaleza de la conducta que se intenta sancionar. Por ello, la extensión del plazo de prescripción tan solo se legitima con la constatación de que el delito fue cometido por un funcionario público y no en virtud del patrimonio lesionado, sino en virtud de los deberes y obligaciones que competen a quien tiene la capacidad de vincular con sus actos al Estado.

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5. Autoría y participación: responsabilidad del extraneus en delitos especiales propios
José Reaño Peschiera(*)

El tema que se me ha asignado tiene un profundo calado dogmático, pero ciertamente notables consecuencias prácticas, al punto que casos idénticos podrían presentar soluciones judiciales totalmente divergentes en función a cuál sea la doctrina que aplique el operador del sistema de justicia criminal. Se trata de la responsabilidad penal del extraneus, es decir, de los no obligados, o de los particulares en los delitos especiales, tema que junto a otros tantos como los de la punición del interesado en el delito de tráfico de influencias, la punibilidad de la estructura de la complicidad psíquica en el delito de enriquecimiento ilícito, suscitó encendidos debates y el desarrollo de una importante línea jurisprudencial en el marco de los procesos seguidos contra la organización criminal de Vladimiro Montesinos. Sin duda, aunque suene a ironía, el desarrollo dogmático que ha experimentado en la doctrina y jurisprudencia peruanas el tema materia de esta ponencia, fue propiciado por la ausencia de una legislación penal idónea para sumir comportamientos cuya gravedad era claramente percibida a ojos del profano, pues se trataba de conductas que erosionaban seriamente la confianza social en las instituciones gubernamentales, pero cuya subsunción en los tipos penales en aquel momento vigentes, se tornaba como algo de difícil concreción.
(*) Profesor

de Derecho Penal de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

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Un dato sintomático de este déficit legislativo se encuentra en la génesis misma del caso Montesinos, que solo fue posible gracias a la acción de la fiscal suiza Cornelia Cova, quien dio cuenta a las autoridades peruanas, en noviembre del 2000, de la inmovilización de millonarios depósitos que el ex asesor de inteligencia mantenía en el sistema financiero de ese país y cuyo bloqueo se efectuó en el marco de una investigación por lavado de activos provenientes de la corrupción y que dicha fiscal inició en el cantón de Zurich. En aquel momento la legislación peruana sólo criminalizaba el blanqueo de capitales provenientes del narcotráfico. Fue por ello que tuvo que hacerse un gran esfuerzo dogmático para poder subsumir determinados comportamientos, especialmente cuando se trataba de procesar a los particulares que se habían beneficiado con los caudales del Estado administrados por los funcionarios responsables de estos, en los tipos legales previstos en el Título del Código Penal dedicado a los delitos contra la administración pública, conductas que bien podrían haberse encuadrado dentro de las figuras que contempla la legislación de lavado de activos actualmente vigente, pero que en aquel momento solo tenía por delito precedente o fuente al narcotráfico y no a la corrupción de funcionarios. Transcurridos casi doce años, la situación legislativa es otra. Cualquier observador foráneo que eche una mirada a nuestra normatividad vigente en materia de represión de lavado de activos y de reglas procesales para la persecución de los actos de corrupción rápidamente notará su enorme capacidad de rendimiento. Solo faltan más jueces y fiscales decididos a aplicarla eficazmente, lo que naturalmente implica conocer detalladamente sus alcances y fundamentos. Para ello resulta decisiva la labor que vienen realizando los magistrados de las Salas Penales de la Corte Suprema de Justicia en materia de adopción de acuerdos plenarios, en los que se establecen importantes pautas interpretativas como doctrina legal de carácter vinculante. Pero vayamos a lo nuestro: la responsabilidad del extraneus en los delitos especiales propios. ¿Cuál era la situación de esta materia, la responsabilidad del particular en los delitos contra la administración pública, con anterioridad al procesamiento de la organización criminal de Vladimiro Montesinos? Pues bien, convivían las teorías de la ruptura y de la unidad del título de la imputación, se podía leer sentencias tales como: “[…] el particular no puede

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ser cómplice de delito de peculado, pues no reúne la calidad de funcionario ni de servidor público”. “[…] Tampoco los empleados de un grifo de gasolina de propiedad estatal pueden ser cómplices de peculado, sólo un funcionario o servidor público puede ser partícipe de dicho delito». Se tratan de ejecutorias supremas de 1985 y 1982, respectivamente. Pero también se encontraba jurisprudencia en sentido contrario, así destaca un fallo de 1980 donde se señala que “[…] tratándose de la concurrencia de varias personas en la comisión de delito de peculado y no de un concurso de delitos, tanto autores como partícipes responden por el mismo y único ilícito penal cometido”. En conclusión, podemos decir que tenía determinado arraigo la tesis de la ruptura del título de la imputación, según la cual el delito especial solamente podía ser configurado por el funcionario que ostentaba las cualidades especiales requeridas por el tipo penal, y el extraneus que dolosamente colaboraba en su perpetración debía ser sancionado por un delito común homólogo al delito especial, pero no era posible que este extraneus participara del hecho configurado; se trataba por ello de la ruptura del título de la imputación, de la no accesoriedad de la participación. Así, por ejemplo, si un funcionario público con dominio del hecho se apropia de caudales que debe administrar, con ayuda de un particular, el funcionario será autor de un delito de peculado, mientras el particular sólo podría ser responsable de un delito de hurto, que es el delito homólogo al de sustracción de los caudales públicos. Por el contrario, si en la apropiación de caudales el dominio del hecho lo detentara el extraneus, y el funcionario únicamente colabora con aquel sin dominio del hecho, el particular respondería como autor de un hurto y el funcionario como partícipe de un delito de peculado. Es decir, que la ruptura del título de imputación generaba que se aplicara a un mismo hecho dos tipos penales distintos, cuando en la realidad era solamente un delito el que se había cometido. Esta situación jurisprudencial varió notablemente con posterioridad a los procesos seguidos contra la organización de Vladimiro Montesinos. Así, podemos concluir que actualmente en la jurisprudencia peruana predominan absolutamente las teorías de la unidad del título de imputación, de la accesoriedad de la participación y de la incomunicabilidad relativa de las circunstancias personales.

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Por ejemplo, podemos encontrar ejecutorias supremas como una del año 2003 (asunto Calmell del Solar, materia de peculado), donde se señala expresamente que “[…] la participación del extraneus a título de complicidad en los delitos especiales, está dada por el título de imputación, por lo que la conducta de todos los intervinientes en el evento delictivo, autores y cómplices, debe ser enmarcada en el mismo nomen juris delictivo. Rige el principio de la accesoriedad limitada”. Así mismo, tenemos ya un acuerdo plenario de reciente publicación, que se publicó el 30 de mayo del 2012, con los ponentes el señor Lecaros Cornejo y señora Barrios Alvarado, sobre los nuevos alcances de la prescripción. En este acuerdo plenario se señala expresamente en su fundamento jurídico 11, que en este tipo de delitos –refiriéndose a los delitos de infracción de deber– se restringe el círculo de autores, pero se admite la participación del extraneus –que no ostenta la condición especial– como partícipe, sea como inductor o como cómplice. Así, este acuerdo plenario, en su fundamento jurídico 12, toma posición por la tesis de la unidad del título de imputación, lo cual guarda absoluta coherencia con la cláusula de incomunicabilidad de las circunstancias de participación previstas en el Código Penal. En esta tesis de la unidad del título de imputación, a diferencia de la tesis de ruptura, si bien el hecho principal es configurado por el funcionario público que ostenta la calidad especial requerida por el delito, se admite que el particular pueda co-configurar el hecho principal; no lo puede hacer directamente, sino que accede a él a través del autor. Por eso es que se dice que la participación del extraneus es accesoria, porque su aporte al hecho no es directo, sino que se encuentra mediatizado por el autor (funcionario público titular del deber). Así también, la accesoriedad es limitada porque la punición del extraneus requiere que el intraneus haya configurado, cuando menos, un hecho típico y antijurídico, aunque no resulte culpable, porque podría concurrir una causa absolutoria o de no punibilidad e incluso podría prescribir por la edad que tuviera el funcionario público, pero si el hecho es típico y antijurídico, es suficiente para sustentar la punición del extraneus. En la regulación nacional, los autores que critican la tesis de la unidad a título de imputación, lo hacen a la luz del artículo 26 del Código Penal, que regula la denominada cláusula de incomunicabilidad de las circunstancias modificatorias de responsabilidad. Según este precepto normativo, las

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circunstancias y cualidades que afectan la responsabilidad de algunos autores y partícipes no modifican la de los otros autores o partícipes en el mismo hecho punible. Es una lectura que podría sugerir la siguiente interpretación: la condición personal de funcionario público no puede ser transmitida a los colaboradores particulares, por lo cual, al no comunicarse esa circunstancia personal no se podría fundamentar la punición del particular en el delito especial. Sin embargo, esta cláusula no se refiere a las cualidades personales que fundamentan la imputación, sino solamente a aquellas que la modifican. Por ejemplo, la imputabilidad restringida: si en un delito interviene una persona que tenga menos de 21 años o más de 65 años, esa condición personal modificatoria de responsabilidad solo se le aplica al que la ostenta, no rige para el resto de los intervinientes. Lo mismo ocurre con la situación de parentesco en los delitos patrimoniales, digamos, si el autor del delito es hijo de la víctima, se aplica la una causa absolutoria del artículo 208 del Código Penal, pero esa circunstancia especial de parentesco no se transmite a los cómplices que haya podido tener este autor, a quienes sí se les sanciona. Pero son circunstancias que modifican la responsabilidad, no aquellas que la fundamentan, y la condición de funcionarios públicos en los delitos especiales de infracción del deber fundamenta la punibilidad, no la modifica, atenuándola o agravándola, sino que la fundamenta; sin esa condición no hay delito de funcionario público o delito contra la administración pública. Por eso, es que hace bien el acuerdo plenario antes mencionado al interpretar la cláusula de incomunicabilidad en el sentido descrito y admitir, por lo tanto, la unidad de título de imputación. En cierta legislación comparada la punición de la complicidad del extraneus en los delitos especiales se encuentra expresamente reconocida. Así, el parágrafo 28 del Código Penal alemán contiene la siguiente regla: “Si faltan las características especiales personales en el partícipe, instigador o cómplice, que fundamenten la punibilidad del autor, entonces se debe reducir la pena conforme al parágrafo 49, inciso 1 del código penal alemán”. Asimismo, el Código Penal español, en su artículo 65, numeral 3, señala que: “cuando en el inductor o el cooperador necesario no concurran las condiciones, cualidades o relaciones personales que fundamentan la culpabilidad del autor, los jueces o tribunales podrán imponer una pena inferior en grado a la señalada por la ley para la infracción de que se trate”.

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Es decir, que se prevé sanción para el particular extraneus que interviene conjuntamente con el sujeto obligado en la comisión de un delito especial, aunque dicha responsabilidad es ciertamente atenuada en comparación a la que le corresponde al sujeto cualificado, toda vez que los deberes que infringe el extraneus no son tan intensos como los que ostenta el funcionario. Nótese que en ambas legislaciones comparadas mencionadas, se admite expresamente la responsabilidad penal del particular que interviene como cómplice en delitos especiales de infracción de deber, y a la par se reconoce que en este no se presentan las condiciones personales que fundamentan la punibilidad del autor. He señalado cuál ha sido la situación jurisprudencial anterior a los casos vinculados a la organización de Montesinos, y la posterior, pero ahora veamos hacia dónde va el tratamiento dogmático de la participación del extraneus en los delitos especiales. Podemos decir que existe en la doctrina un reconocimiento de la distinción entre delitos especiales y delitos comunes, y que dicha distinción está basada únicamente en criterios formales. Como es sabido por todos, el delito común es aquel en el que el tipo de la Parte Especial no exige una cualidad especial para ser autor; puede serlo cualquiera, como ocurre en el delito de lesiones, por ejemplo. Delitos especiales, en cambio, son aquellos que sí exigen una cualidad específica. A su vez pueden ser propios e impropios. Delitos especiales impropios son aquellos que, si la cualidad no se presenta, pueden ser reconducidos como un delito común, como el caso del peculado. Digamos que si los caudales son sustraídos por el administrador, y en el supuesto concreto el administrador no reúne la calidad de funcionario público, puede aplicarse el delito de apropiación ilícita. Delitos especiales propios son aquellos en los que, si no concurre la circunstancia especial, el hecho no se puede reconducir a un delito común, de modo que si no se presenta en el caso concreto la condición especial, el hecho es impune por atípico. Por ejemplo, el delito de prevaricato que sanciona al juez o el fiscal que dicte resolución contraria a la ley o apoyada en hechos falsos o citando pruebas inexistentes. Si en el autor no concurre la cualidad de juez o fiscal, porque, digamos, es un miembro de un Tribunal Administrativo, una comisión de defensa de la competencia del INDECOPI, no podrá prevaricar, no

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existe en el Perú un delito de prevaricación administrativa, como por ejemplo lo hay en España, con lo cual al no ostentar el miembro del Tribunal Administrativo la calidad especial de juez o fiscal, el hecho quedaría en la impunidad. Hay un reconocimiento doctrinal de que esta distinción formal entre delitos especiales y delitos comunes carece de sentido para imputar responsabilidad. Lo importante para imputar la responsabilidad es más bien si el autor está vinculado con la víctima de una manera negativa o de una manera positiva. Cuando se vincula de manera negativa, el mandato del derecho es “no dañes a otro”, manténganse las esferas separadas. Si surge un resultado lesivo, de una esfera a otra, es dicha lesión la que se sanciona como delito de dominio. Pero hay otros delitos donde, más bien, el ordenamiento jurídico tiene la expectativa de que el destinatario de la norma actúe de manera positiva, son esferas que están vinculadas, hay una obligación institucional: la responsabilidad penal se fundamenta en la obligación institucional del autor con la víctima. Son pocas las instituciones que imponen estos deberes, una de ellas es la institución paternofilial, el deber que tienen los padres, respecto de los hijos, de actuar. El padre que encuentra a su hijo pequeño en peligro de muerte porque se está ahogando en una piscina, y ve cómo se ahoga, pudiendo salvarlo, sin correr riesgo propio, responde como autor de un parricidio en comisión por omisión, aunque el padre no lo haya empujado. En cambio, si el espectador no tiene una relación paterno-filial con la víctima, es un tercero ajeno y no ha empujado al niño, ni es su niñera, no responde por homicidio, responderá a lo sumo por un delito de omisión del deber de socorro, por un comportamiento insolidario, pero no por un delito de homicidio como sí lo hace el padre. La relación de los funcionarios con la administración pública también se puede asimilar a este modelo. El funcionario público tiene deberes con la administración pública, se ve claramente en el caso de los militares adscritos a un instituto armado. El militar no puede abandonar el cargo sin consecuencias, comete delito de deserción tipificado en el Código de Justicia Militar. Si mañana yo me voy del estudio de abogados en el que trabajo no cometo ningún delito, mis socios se enfadarán conmigo, pero no me podrían denunciar penalmente por dicho acto de renuncia; pero el militar o el juez que decide apartarse de su cargo sin haber seguido el trámite y tener la correspondiente autorización del Consejo Nacional de la Magistratura cometería delito de incumplimiento de actos funcionales.

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A partir de este reconocimiento, en mi opinión, el tratamiento del extraneus va a ir hacia una distinción de grados o subcategorías dentro de los delitos de infracción del deber. La Corte Suprema acepta la tesis del delito de infracción del deber, por ejemplo, en la sentencia expedida por la Sala Penal Nacional en el caso de Alberto Fujimori por peculado, ponente el señor San Martín Castro; allí señala que el delito de peculado es un delito especial o de infracción del deber: “[…] el agente público quebranta imperativos funcionales asumidos en razón del cargo. La consideración de un tipo penal como delito especial atiende exclusivamente a su estructura formal […]”, dice el Tribunal Supremo, “[…] mientras la clasificación como delito de infracción del deber despliega sus efectos a nivel de las estructuras materiales de imputación […]”. Los delitos especiales pueden ser reformulados como un delito especial de dominio, donde la condición especial no fundamenta el tipo, por ejemplo, el delito de apropiación ilícita, o como un delito de infracción de deber, que puede tener elementos de dominio, por ejemplo, el peculado, donde para cometerlo no basta ostentar la condición de administrador de caudales, sino que se requiere un acto de apropiación, un acto de desplazar un bien de la esfera de custodia patrimonial del Estado e incorporarlo a una esfera patrimonial privada, o un acto organizativo como en la colusión desleal, donde se requiere que el particular, el interesado en un proceso de contratación con el Estado se coluda con el funcionario público para obtener un beneficio indebido. Pero hay otros delitos de infracción de deber en sentido estricto que no permiten ningún tipo de organización con terceros, por ejemplo, el caso paradigmático del delito de prevaricato, que solamente lo puede cometer un juez o un fiscal, el juez no puede delegar su función, el secretario judicial no puede dictar sentencia o emitir un auto por delegación del juez. Es una obligación intuitu personæ que es intransferible y que no admite una participación a niveles de complicidad, sí de instigadores más no de cómplices. A partir de esta distinción de dos niveles: delitos de infracción del deber con elementos de dominio, o delitos de infracción de deber en sentido estricto, podemos concluir que en los delitos de infracción de deber con elementos de dominio sí se admite la complicidad, siempre y cuando el aporte del particular ocurra en fase previa a la lesión del deber. Obviamente, si el funcionario público ya quebrantó su deber y el particular interviene en un momento posterior, ya

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no podrá ser cómplice de ningún delito de infracción del deber, porque ese delito ya se consumó, será autor de un delito de receptación, de lavado de activos, pero para que sea cómplice su aporte tiene que concurrir en fase previa o de ejecución de la infracción del deber, porque el deber lo ostenta siempre el intraneus, es el único que lo puede quebrantar. El intraneus responde como autor y el extraneus como cómplice, a mi juicio, con una atenuación fundamentada en el artículo 46.3 del Código Penal, según el cual el juez, al momento de fijar la pena, tiene que atender entre otros criterios a la importancia de los deberes infringidos. Si en el peculado la pena es de 2 a 8 años, al funcionario se le puede poner 8 años, pero el particular entiendo que no debería tener la misma pena en la medida en que no es el titular del deber infringido, a lo mejor 5, 6, 7 años, dependiendo de la configuración del hecho, pero como sugiere la legislación comparada, alemana, española, debería tener un grado de atenuación. Cabe la instigación en estos delitos, sin ningún inconveniente, pero en los delitos de infracción de deber en sentido estricto debe hacerse una precisión. No se admite la complicidad del extraneus porque en este tipo de delitos solamente el intraneus ostenta el deber intransferible, indelegable, como es el caso de los fiscales o jueces en caso de prevaricato. El colaborador no puede lesionar un deber ajeno en la medida en que el tipo penal no reconoce una posibilidad de organización conjunta, no hay cómo el extraneus pueda organizarse con el intraneus, por eso, se rompe la accesoriedad. Esto no ocurre con los delitos de infracción de deber que sí admiten actos de organización, como el peculado y la colusión desleal, ahí el particular, sí se puede ser punible como cómplice. En el delito de infracción de deber en sentido estricto, en cambio, el particular no puede ser imputado a título de cómplice. La solución legislativa es la que apuntaba mi colega Raúl Pariona en su ponencia, crear tipos penales que subsuman estos comportamientos de particulares. Pero estos delitos de infracción de deber en sentido estricto sí admiten la instigación, porque la instigación es una categoría de participación distinta a la complicidad. En la instigación, el partícipe actúa en fase previa determinando dolosamente al intraneus a cometer el delito. Así, por ejemplo, si el particular soborna al juez para que dicte resolución apoyado en prueba inexistente, entonces el funcionario público, el juez,

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responde como autor de prevaricato, y el particular responde como instigador de prevaricato, además del cohecho perpetrado. Es decir, el particular puede instigar estos delitos, pero no intervenir en su comisión, porque la punición se fundamenta en el quebrantamiento de deberes inherentes al intraneus, sin admitir la posibilidad de organización conjunta, como sí sucede con los delitos especiales de dominio y con los delitos especiales de infracción de deber con elementos de dominio.

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6. De la corrupción pública a la corrupción entre particulares

Klaus Tiedemann(*)

Me alegro muchísimo de estar de nuevo en el Perú y es para mí un honor muy particular participar en este seminario internacional sobre corrupción en el que se presenta este nuevo Modelo Peruano de lucha contra esta forma de criminalidad tan extendida en el mundo económico y globalizado. Antes quisiera plantear, desde una perspectiva de derecho comparado, si el nuevo Código Penal peruano contiene los instrumentos necesarios para una práctica eficaz en materia de corrupción. Sin entrar en la larga discusión filosófica y política sobre la corrupción como factor de desintegración y degeneración de la sociedad, hay que constatar hoy día que el lenguaje criminológico e internacional se sirve muchas veces de un concepto muy amplio de corrupción que incluye actos unilaterales, como las defraudaciones o los abusos de poder económico. Para los penalistas, al contrario, es más tradicional la limitación a los comportamientos bilaterales de funcionarios o servidores públicos, magistrados y parlamentarios, lo que en los convenios internacionales puede llamarse el sector público. Una gran parte

(*) Catedrático emeritus de Derecho Penal, Derecho Procesal Penal y Criminología de la Universidad Alberto-Ludovico de Friburgo en Brisgovia.

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Klaus Tiedemann

de este sector se refiere a la vida económica, por ejemplo, cuando se trata de otorgar permisos y autorizaciones, conceder créditos públicos o subvenciones, conceder contratos públicos, etcétera. Pero en las economías modernas, aunque sean llamadas de libre mercado, el Estado interviene en muchísimos campos, sobre todo de necesidades básicas como agua, electricidad, comunicación, transporte, salud pública y minería. Muchos Estados permiten, para cumplir con tales tareas, servirse del derecho privado, es decir, de sociedades mercantiles donde los directores o gerentes no son funcionarios públicos. De ahí la idea de una equiparación de los primeros con los últimos, idea considerada anglosajona, porque ha sido desarrollada en Gran Bretaña desde 1906. La mayoría de los Estados europeos han seguido este ejemplo, con matices. ¿Cuáles son los casos prácticos para averiguar si en Perú son necesarios tipos penales nuevos para captar la corrupción activa y pasiva de empleados y encargados de empresas privadas? Daré unos ejemplos recientes de la práctica penal europea. Primer caso, el caso FRAPORT. El aeropuerto de Frankfurt se explota por una sociedad anónima, FRAPORT, cuyas acciones las tiene la República Federal de Alemania, la ciudad de Frankfurt y la provincia de Essen. Un empleado, que llamaremos “X”, era competente para obras de construcción en el terreno del aeropuerto, y recibió pagos de medio millón de euros de parte de varias empresas por favorecer a estas en una subasta de licitación y ocultar que no habían sido efectuados unos trabajos mencionados en las cuentas. El Tribunal Federal Supremo Alemán, decidió que “X” no era funcionario público y confirmó la condena por la Audiencia de Frankfurt, por corrupción entre particulares. Trasladado al Perú, el caso evidentemente no sería sancionable como acto fraudulento en la administración de una persona jurídica, Artículo 198° del Código Penal peruano, porque el empleado no era Director-Gerente o Administrador de la Sociedad Anónima. Si hay estafa o complicidad en la estafa o defraudación de los empresarios, depende de la organización, de la composición, dentro de la sociedad anónima.

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De la corrupción pública a la corrupción entre particulares

Como no había actos indebidos típicos en concurso, tampoco es relevante el delito económico del Artículo 241° del Código Penal peruano. Es verdad que, en todo caso, la sociedad anónima FRAPORT ha sufrido un daño financiero. No es así en el segundo caso que ahora expongo. Es el caso de la Cruz Roja, no muy agradable este caso. El Gerente General de la Cruz Roja en Munich exigió a una sociedad dedicada a servicios relativos a la donación de sangre, la realización de pagos y otros beneficios a cambio de comprarles sangre y en este contexto prescindir de la práctica de exámenes de SIDA. El Tribunal Federal confirmó la condena por corrupción entre particulares. Claro que aquí hay la adulteración de la calidad de un producto, me refiero, por ejemplo, al artículo 235° del Código Penal peruano, y hay engaño concluyente o explícito en la venta posterior de sangre a clínicas u otros centros médicos, y sobre todo daño o peligro corporal a los pacientes. Pero eso es un efecto no típico más o menos casual en este caso en particular. Lo relevante para una reforma legislativa se descubre en el caso internacional siguiente, que es el caso de la multinacional alemana SIEMENS, sociedad anónima que produce aparatos electrónicos y pagaba sobornos a empleados de empresas en casi todo el mundo. Para vender turbinas de gas a la empresa italiana ENEL, por un precio total de 130 millones de euros, un alto empleado de SIEMENS pagó casi 3 millones de euros al Gerente y a un miembro del Consejo de Administración de la ENEL quienes habían planteado este soborno. El Tribunal Federal alemán no ha mantenido la condena por corrupción entre particulares, porque los hechos habían sido cometidos antes del 2002, antes de que entre en rigor la reforma de este tipo penal con su extensión a la competencia en el extranjero. Pero sí fue condenado el empleado alemán, por la llamada “infidelidad patrimonial”, tipo con tradición en Alemania y que ha sido introducido en el Código Penal Peruano, según el ejemplo español de 1995, con el artículo 198, inciso 8. En todo caso, no es nada seguro que exista en nuestro caso perjuicio a la persona jurídica, porque el soborno ha tenido el efecto económico positivo de celebrar negocios ventajosos con ganancia considerable. Tampoco el empleado alemán ha sido administrador de la SIEMENS. No es tanto el perjuicio financiero, sino la competencia limpia y el principio de lealtad en la vida económica lo que está en juego y que tiene relevancia

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para determinar el bien jurídico protegido de la corrupción entre particulares. Así el preámbulo de la decisión marco de la Comisión Europea del 22 de junio del 2003, estima que la corrupción en el sector privado “distorsiona la competencia respecto de la adquisición de bienes o servicios comerciales e impide un desarrollo sólido”. Por eso, la Unión Europea ha obligado a todos los Estados miembros a incriminar las conductas de corrupción privada siguiendo el esquema tradicional de la corrupción pública y previendo, además, la responsabilidad penal de las personas jurídicas de las cuales salen estas conductas. Esta decisión marco europea del 2003, define la corrupción privada activa como: “… el hecho de prometer, ofrecer o entregar directamente o a través de un intermediario a una persona que desempeñe funciones directivas o laborales de cualquier tipo para la entidad del sector privado una ventaja indebida del cualquier naturaleza para dicha persona o para un tercero para que éste realice o se abstenga de realizar un acto incumpliendo sus obligaciones. La corrupción privada pasiva consiste en pedir, recibir o aceptar la promesa de la ventaja indebida. Y mismo, la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción del 2003, que habla de la falta del empleado al deber inherente a sus funciones”. España ha introducido desde el 23 de diciembre del 2010 el nuevo artículo 286° del Código Penal, el cual define como autores de la llamada corrupción entre particulares, a los directivos, administradores, empleados o colaboradores de una empresa mercantil o de una sociedad, asociación u organización. Acepta literalmente el criterio de la decisión marco europea y el actor actúa incumpliendo sus obligaciones. La ventaja debe ser no justificada. El párrafo 4 hace aplicable lo dispuesto a los deportistas y directivos empleados de entidades deportivas, así como los árbitros. La crítica, sobre todo española e italiana, antes de la reforma mencionada, subrayaba principalmente que el nuevo tipo penal, nuevo únicamente para los Estados románicos de la Unión Europea, se refiere y se basa sobre la moralidad, de la cual el Derecho Penal moderno se deslinda, por ejemplo, en materia sexual. Es verdad que la confianza y la lealtad en los negocios son nociones y

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criterios de la ética económica o mercantil. Pero esta no únicamente tiene una larga tradición histórica fomentada por la Iglesia y los pensadores del Siglo de las Luces, también la vuelta más reciente a códigos éticos para la conducta de empresas muestra que, junto con principios constitucionales se necesita directivas y valores que prohíben la mentira, la amenaza, la violencia, la usura, el abuso del poder económico, etcétera. Muchas de estas prohibiciones han sido en sus principios, únicamente penales, como, por ejemplo, la prohibición moderna de las prácticas restrictivas de la competencia, que encuentra su origen en la legislación de la Revolución Francesa. Así, en muchos sectores de la vida económica el Derecho Penal juega un rol de pionero para garantizar el marco de la seguridad jurídica. El Derecho Económico o Civil tiene que llenar este marco para producir las finas delimitaciones de detalle. Así, la disposición del derecho francés revolucionario tuvo que ser refinada por las legislaciones modernas sobre monopolios y protección de la competencia. De manera comparable, la legislación penal anglosajona sobre corrupción privada o pública fue precisada durante todo el siglo por los tribunales ingleses y, por ejemplo, la legislación civil alemana sobre competencia desleal, seguida por muchos Estados europeos, ha determinado qué ventajas se consideran legales o ilegales. El último caso se refiere a la jurisprudencia del Tribunal de la Unión Europea en el caso de la multinacional suiza ROCHE, por conceder descuentos considerables para algunos compradores de sus productos farmacéuticos. En este caso, se decidió que no es legítimo para un vendedor escalonar el descuento según el criterio de si el cliente satisface su necesidad total o parcialmente con la empresa suiza. El ejemplo de las rebajas altas demuestra que puede ser difícil determinar si una ventaja es justificada o no. La praxis penal europea se contenta con condenas en casos graves y evidentes, lo que corresponde a una práctica penal conforme al Derecho Constitucional. Para concluir, la primera etapa de la lucha contra la corrupción, fomentada por la Organización de Estados Americanos (me refiero a la Convención de la OEA del 29 de marzo de 1996) se centró en la administración pública nacional, objeto de corrupción sobre todo por empresas extranjeras.

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La segunda etapa se refiere al mercado mundial y, sobre todo, a los países exportadores. El Convenio de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo, de 1997, obliga a los Estados miembros a incriminar los pagos ilícitos a funcionarios, parlamentarios o personas con actividades de interés público en el extranjero, así como en organizaciones públicas internacionales. La tercera etapa vuelve a la corrupción nacional, pero incluyendo la internacional, y se refiere a las relaciones económicas entre particulares. La Unión Europea, el Consejo de Europa y las Naciones Unidas recomiendan esta reforma para garantizar la confianza, la estabilidad y la lealtad en la vida económica. A mi juicio, después de combatir la corrupción en la administración pública, un Estado social de Derecho en vía de ser una economía de mercado estable, tendría también que pensar en abordar legislativamente la lucha contra la corrupción en el sector privado.

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ii. La Experiencia de la Lucha peruana anticorrupción

1. Aporte y el valor histórico de la Procuraduría Anticorrupción
José Ugaz Sánchez-Moreno(*)

Voy a hablar un poco de la experiencia práctica de lo que fue la Procuraduría Ad Hoc para el caso Fujimori y Montesinos en sus inicios. En el año 2000 recibí una llamada de mi ex profesor y amigo, entonces Ministro de Justicia, Alberto Bustamante Belaúnde, quien me convocó a su casa y, preocupado, me informó que el presidente Fujimori le había encomendado a él la ubicación y captura de Vladimiro Montesinos, que ya estaba fugado del país a raíz del video Kouri-Montesinos. Alberto era un especialista en Derecho Administrativo, no sabía mucho de Derecho Penal, según me confesó en ese momento, y por eso requería de consejo sobre cómo enfrentar esta situación. Hablamos de algunas opciones y me retiré ofreciéndole la ayuda que había solicitado. Al día siguiente recibí una nueva llamada suya, indicándome que la cosa se había deteriorado tremendamente porque había llamado el embajador suizo a comunicarle al canciller Trazegnies, que se habían encontrado 45 millones de dólares en una cuenta de Montesinos en la banca de Zurich. El ministro sentía que la situación se complicaba tremendamente y pedía consejo de qué hacer. En ese momento la sugerencia fue salir a una conferencia de prensa a dar cuenta del hallazgo e instruir al Procurador del Ministerio de Justicia para que inicie las acciones penales e investigaciones destinadas a recuperar ese dinero, ubicar a Montesinos y capturarlo.
(*) Ex

Procurador Anticorrupción.

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José Ugaz Sánchez-Moreno

El ministro se fue a hablar con el presidente y, a eso de las 8 de la noche, me volvió a llamar y me dijo: “He hablado con el Presidente, y el Presidente considera que efectivamente hay que hacer una conferencia de prensa y autorizar al Procurador, la única variante es que yo te pediría que el Procurador seas tú”. Le pedí que me dejara pensarlo y que le contestaría al día siguiente. “No, no, eso tiene que ser ahora, porque a las 9 de la noche, es decir, en media hora, tengo conferencia de prensa y ya está arreglado con RPP para salir en vivo”, fue su respuesta. No hubo mucha opción y luego de una rápida consulta con alguno de mis socios, acepté el encargo. Y es así como se publicó al día siguiente el Decreto Supremo que crea la Procuraduría Ad Hoc para impulsar las investigaciones contra Montesinos y perseguir su ubicación y captura. Posteriormente ese Decreto Supremo fue ampliado a las 48 horas, nombrando como Procuradores Adjuntos a los doctores Luis Vargas Valdivia y César Azabache, y ampliando la persecución ya no solamente contra la persona de Montesinos, sino también contra personas de su entorno, que estuvieran comprometidas en actos ilícitos, lo cual nos dio una apertura mayor del mandato. El primer objetivo de la Procuraduría, como organismo encargado de la Defensa del Estado específicamente para el caso Montesinos, era tratar de descubrir la verdad. Obviamente, todos queríamos saber qué había pasado. En segundo lugar, debíamos dedicarnos a recuperar los fondos robados al Estado (empezando por los 45 millones de dólares congelados en la banca suiza). Había, por supuesto, que identificar y sancionar a los responsables y ubicar a Montesinos, repatriarlo si es que estaba fuera del país y someterlo a la justicia peruana, y finalmente desarticular la organización criminal, aunque en ese momento no teníamos muy claro que se trataba de una organización. En las primeras reuniones que tuvimos en condiciones de bastante precariedad (no teníamos ni local, nos reuníamos en mi oficina o en la oficina del doctor Azabache), creamos una estructura básica que sostenga nuestro trabajo y planteamos el primer organigrama de la Procuraduría Ad Hoc, que consistía en el Procurador y sus dos Adjuntos, quienes a su vez, asumían funciones: uno, para investigar los casos que implicaban violación a los derechos humanos, casos de corrupción judicial y política y, el otro, el resto de los casos de corrupción. Posteriormente se creó una unidad financiera, porque la cantidad de dinero que

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empezó a aparecer en el extranjero y que se capturó en el Perú hacía necesario realizar investigaciones especializadas con alguien que tuviera conocimiento de lavado de activos, repatriación de dinero, etcétera. Una vez que empezamos las primeras indagaciones, en la segunda semana, aproximadamente, teníamos tantos nombres que aparecían y que la prensa de investigación había documentado durante tantos años, que decidimos empezar a cortar papelitos con estos y pegarlos en una pizarra para tratar de ubicarlos en un mapa de la organización del Estado que nos permitiera visualizar cuál había sido el impacto de estas personas en el aparato estatal. Fue así, al ver que los nombres se repartían prácticamente por todo el sector público que tomamos conciencia súbitamente, en una suerte de insight, que no estábamos hablando de un grupo de corruptos que habían actuado individualmente, sino de una verdadera organización criminal. Entonces, procedimos a tratar de darle organicidad a esta información y salió un primer cuadro. Nuestro nombramiento se produjo el 3 de noviembre del año 2000 y aproximadamente en el mes de enero del 2001 se presentó este primer cuadro. Lo interesante es que la hipótesis de trabajo, pese al tiempo transcurrido, no varió sustantivamente y fue corroborada en los hechos. Si ustedes observan este cuadro que presentamos en nuestra primera conferencia de prensa, lo que nosotros dijimos en esa oportunidad, es que estábamos frente a una organización piramidal, que en el vértice superior tenía a Alberto Fujimori Fujimori, presidente de la República, a Vladimiro Montesinos Torres, su asesor personal encargado de la Seguridad del Estado y la lucha contra el narcotráfico, y a Nicolás Hermoza Ríos, Comandante General de las Fuerzas Armadas. Estos tres estaban en la parte superior de la pirámide y debajo venía un conjunto de altos funcionarios que encabezaban instituciones muy importantes del Estado. En el extremo izquierdo aparecía Alipio Montes de Oca, alias “Alipito”, según lo llaman en el vídeo donde recibe dinero de Montesinos. Era el presidente del Tribunal Electoral, y aparece recibiendo 10 mil dólares como retribución mensual, adicional a su sueldo. ¿Para qué? Para que en el ámbito electoral se desarrolle una campaña contra los opositores al régimen y se impida la elección de cualquiera que no fuera Fujimori. El objetivo fundamental en el ámbito electoral era asegurar la reelección del dictador.

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A la derecha estaba el que, de facto, era el presidente de la Corte Suprema, aunque no estaba nombrado como tal, Alejandro Rodríguez Medrano, hoy condenado, cuya misión era poner el Poder Judicial al servicio de la organización, cumpliendo básicamente tres objetivos: Primero, asegurar la impunidad. Para eso estaba en primer lugar la Fiscalía, con Blanca Nélida Colán a la cabeza para asegurarse de eso, pero si fallaba, Alejandro Rodríguez Medrano se encargaba de bloquear cualquier contingencia que surgiera en el sistema judicial. En segundo lugar, el Poder Judicial era el doberman del régimen. Si alguien se atrevía a oponerse, le soltaban a los jueces penales. Ahí están la doctora Delia Revoredo, Baruch Ivcher y muchos otros que pueden dar fe de cómo se hizo la persecución judicial y las formas de aniquilamiento o neutralización judicial de los opositores. En tercer lugar, era una máquina de extorsiones. Cuando aparecían juicios importantes, siempre había un delegado de Montesinos o de Rodríguez Medrano para cobrar por conseguir resultados judiciales favorables. El caso de la minera Newmont fue un caso emblemático donde se exigieron varios millones de dólares por un arreglo corrupto al interior del sistema judicial. En el centro del cuadro aparece Víctor Joy Way, Presidente del Congreso de la República, encargado de asegurar la manipulación en el ámbito legislativo y otros aspectos de la política. Su función era coordinar con los medios de comunicación y controlar a los congresistas de la mayoría fujimorista a efecto de que, al sonido del beeper, todos estuvieran alineados para tomar las decisiones que la organización criminal requería. El calvo que aparece a su derecha es Alberto Venero Garrido, encargado de las operaciones financieras. Era el hombre que manejaba los fondos que se robaban de la Caja de Pensiones Militar y Policial para luego, a través de una serie de testaferros, sacar el dinero con Valencia Dongo y otros al extranjero. Hay un famoso video donde aparece un banquero diciéndole a Montesinos: “Es muy fácil sacar dinero del Perú, creamos un par de offshores y eso sale sin que nadie se entere”. Venero y compañía eran los encargados de esta parte del ilícito negocio. Finalmente, la última foto refleja que en el ámbito militar la organización criminal también tenía un control absoluto, básicamente para lograr dos

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Aporte y el valor histórico de la Procuraduría Anticorrupción

objetivos: poner en practica un aparato represor al que se llamó grupo Colina, encargado de los asesinatos y torturas que se produjeron a través del Servicio de Inteligencia del Ejército; y cobrar cupos al narcotráfico valiéndose del control que ejercían en la zona de emergencia donde se produce buena parte de la coca del mundo. Prueba de ello es la imputación del narcotraficante Vaticano a Montesinos, a quien acusa de recibir maletines repletos de dinero en efectivo que venían de la zona del narcotráfico. En la parte superior del cuadro se advierte el soporte administrativo de la organización, consistente en abogados, personal de inteligencia, asesores financieros, etcétera, que desde el Servicio de Inteligencia Nacional hacían que esto funcionara realmente como una maquinaria. Esto planteó a la Procuraduría un primer reto. La situación salía del marco de una corrupción administrativa extendida, que tradicionalmente ha existido en el Perú, y pasaba cualitativamente a una situación más grave, que la Iniciativa Nacional Anticorrupción calificó tiempo después como “corrupción sistémica”, que es la que se da cuando el núcleo del poder es tomado por una organización criminal para poner el Estado y sus instituciones al servicio de la corrupción. Esto se refleja en lo que llamamos nosotros en aquella época la galería de nuestros presos notables. Cuando tocó el cambio de Procurador en enero del año 2002, había 1,259 personas procesadas, de las cuales 71 estaban procesados con orden de detención en prisión y había 111 prófugos. De esos 1,259 procesados, 286 estaban sometidos a investigaciones fiscales y 973 ya habían sido judicializados en aproximadamente 200 procesos penales. Es decir, teníamos una carga judicial y fiscal muy grande con un conjunto masivo de investigados y procesados que luego superaron los 1,500. Se nos acusó en algún momento de ser carceleros, perseguidores irracionales, brazo político de represión. La prueba de que no fue así es que sobre un universo de 1,500 inculpados, solamente fueron a prisión aproximadamente 150 en el momento más álgido, lo cual es una cifra muy razonable. Entre los procesados que fueron a prisión están los tres dirigentes máximos de la organización: el ex presidente, su asesor personal y el excomandante general de las Fuerzas Armadas. A la fecha los tres siguen privados de libertad y condenados a 25 años de cárcel.

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Verán ustedes que entre los detenidos habían representantes de todos los poderes del Estado. Del Poder Ejecutivo, 4 ministros; del Poder Legislativo, el Presidente del Congreso y varios congresistas; del Poder Judicial, varios vocales de la Corte Suprema, Vocales Superiores y Jueces. En el sistema electoral, el Jefe de la ONPE, el Jefe del Jurado Nacional de Elecciones. En el Ministerio Público, nada menos que la Fiscal de la Nación y varios fiscales de distintos niveles. Tal vez la cifra más importante, es la de 14 generales de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, muchos de los cuales todavía están en prisión, lo que se logró sin que se haya disparado un solo tiro, lo que habla claramente de la voluntad política que en ese momento imprimió el gobierno de transición del presidente Paniagua. Por supuesto, del sector privado había también dueños de canales de televisión, directores de medios de prensa, banqueros, empresarios, que en su momento fueron procesados y algunos de ellos también enviados a prisión. Esto creo que nos da una idea clara de que el Estado Peruano fue capturado, literalmente. Se suele hablar de captura del Estado cuando grupos económicos tienen influencia sobre los resortes que dirigen a un país. Bueno, en este caso no fue una captura simbólica, sino una captura real por una red criminal, una organización que tomó por asalto el Estado Peruano. En términos de activos, simplemente para darles una magnitud, esto es lo que se logró recuperar en aquellos años. Hoy presumo que la cifra estará bordeando los 250 o 300 millones de dólares. Buena parte de este dinero se trajo del extranjero y fue canalizado a través del FEDADOI, fondo que se creó para destinar los dineros recuperados de la corrupción y evitar que volvieran al círculo de la corrupción. El esfuerzo que se tuvo que hacer para repatriar dinero y extraditar a los culpables fue tremendo. Se enviaron en aquellos tiempos, 150 cartas rogatorias a distintos países del mundo, como Argentina, Bahamas, Colombia, Francia, México, Luxemburgo, Singapur, Suiza, Panamá, Japón y Jordania. Todo esto da cuenta de lo que ya se mencionó hace un momento y que aparece como un elemento fundamental: la voluntad política para iniciar y sostener un proceso anticorrupción complejo pese a que el Estado Peruano había colapsado en su integridad.

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Aporte y el valor histórico de la Procuraduría Anticorrupción

¿Cómo fue posible esto? En primer lugar por la determinación, la confianza que puso el Estado en los operadores del sistema anticorrupción y la independencia con la que dotó a estas instituciones para que pudieran salir adelante. Jamás, en los años que a mí me tocó estar al frente, recibí una sola llamada de interferencia de quienes fueron ministros durante mi gestión (fueron tres, el propio Bustamante, Diego García-Sayán y Fernando Olivera). Nunca hubo un intento de interferir en la independencia de la Procuraduría y creo que ese fue un elemento indispensable para el logro de nuestros objetivos. En segundo lugar, el equipo creo que tuvo mucho que ver, y cuando hablo de equipo no solamente hablo de la Procuraduría, sino de quienes trabajaron desde la Fiscalía, el Poder Judicial y otras instancias del Estado; gente motivada, gente joven, gente no contaminada que hizo posible que este esfuerzo saliera adelante. Un tercer elemento fue el de los instrumentos legales. Como ha dicho el doctor Pariona, la falta de normas para luchar contra el crimen organizado exigía un cambio urgente. Nos dimos cuenta de que teníamos leyes obsoletas diseñadas para lidiar con el crimen tradicional, pero no para el crimen organizado, y eso obligó a proponer un paquete de normas, que dotar de instrumentos modernos a los operadores jurídicos. Esta sí fue una propuesta de la Procuraduría que llevamos de la mano con el ministro García-Sayán al Congreso y que fue aprobada sin mayor trámite. En este paquete se aprobó la ley que permitió cerrar la puerta a los prófugos a través de medidas cautelares fuera de proceso, así como la ley de colaboración eficaz que fue un instrumento fundamental para romper con la estructura interna de esta organización. Un elemento fundamental también fue la cooperación internacional. Nosotros logramos establecer contacto con autoridades de fuera que fueron muy valiosas. Algunos recordarán a la fiscal Cornelia Cova de Suiza. También trabajamos con un equipo especial del FBI que fue puesto a nuestra disposición, con el Departamento de Justicia de los Estados Unidos y otras autoridades del extranjero. A nivel interno, aunque no fue una tarea fácil, logramos finalmente articular con la Superintendencia de Banca y Seguros, con la SUNAT y con otras instituciones afines, para poder avanzar en el proceso y captación de la información.

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Un aliado indispensable fue la prensa de investigación seria, que nutrió nuestras investigaciones de mucha información valiosa que se había venido acumulando a lo largo de los años. Paralelamente a la creación de la Procuraduría, el Poder Judicial y la Fiscalía reaccionaron en igual sentido y crearon un subsistema anticorrupción, designando a seis jueces jóvenes encargados de estos casos, seis fiscales provinciales, una Sala Superior y un Fiscal Superior Coordinador. Este subsistema permitió que se procesaran con velocidad y tiempo adecuado y con la eficiencia necesaria todos estos casos. Para terminar, simplemente listar algunas de las dificultades que permitirán luego sacar algunas lecciones para el futuro. La cooperación interinstitucional al interior del Estado Peruano es un reto permanente. Es frecuente que los funcionarios públicos se concentren en la defensa de sus propias cuotas de poder antes que en el logro de objetivos nacionales de beneficio común para el Estado y la sociedad. Mientras las redes criminales no creen en fronteras ni espacios vitales, el Estado sigue compartimentado y hace que sea muy difícil avanzar aun cuando existe voluntad política por parte del gobierno. En segundo lugar, hay instituciones tradicionales como el asilo, el secreto bancario, la inmunidad parlamentaria, que han sido distorsionados. Hay que repensarlos. El asilo se ha convertido en un instrumento de impunidad; no el instrumento para el cual fue diseñado, que era evitar la persecución política. El secreto bancario ya no es más usado como una protección al espacio de reserva de la privacidad, sino que se ha convertido en un manto de cobertura de quienes mueven capitales ilícitos. Las cartas rogatorias se llaman así, porque uno tiene que ponerse de rodillas y rogarle a otro Estado para que haga lo que debería hacerse prácticamente en un abrir y cerrar de ojos. La voluntad política no siempre es sostenible. La que hubo en el gobierno de transición fue flaqueando a lo largo de los años hasta que colapsó en el régimen anterior de Alan García. Hoy se está recuperando y vemos una Procuraduría remozada, pero es un reto mantener una voluntad política sostenida en el tiempo, más aún cuando empiezan a producirse resultados judiciales cuestionables y sospechosos.

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Aporte y el valor histórico de la Procuraduría Anticorrupción

Luego, por supuesto, están las contracampañas. Los corruptos tratan de deslegitimar a quienes se empeñan en este esfuerzo enviando el mensaje de que todos somos corruptos, todos somos iguales y por lo tanto nadie tiene la legitimidad moral para luchar contra la corrupción. ¿Cuáles son las lecciones vitales? El liderazgo y la voluntad política son indispensables. Si este liderazgo no está instalado en los niveles más altos del Estado, y hablo del Presidente de la República y quienes inmediatamente le suceden, cualquier proceso anticorrupción va camino al fracaso. Por otro lado, se necesitan instancias judiciales reformadas que permitan trabajar con honestidad, eficiencia y creatividad para poder vencer los ritualismos y avanzar en los retos que la moderna corrupción impone el día de hoy. Ya no se está lidiando con las mafias tradicionales, hoy día hay que enfrentarse a redes criminales muy veloces, muy flexibles, sin afincamiento territorial. Finalmente, creo que es necesario institucionalizar un sistema anticorrupción. Primero se nos ofrecieron los zares anticorrupción y terminaron fracasando en sus cometidos; luego se propuso un procurador para casos emblemáticos de corrupción y nunca más hemos vuelto a oír esa propuesta. Hay que encontrar la fórmula que permita mantener un esfuerzo sostenido de promoción de la integridad y la transparencia y de persecución de la corrupción, pues esta es una tarea permanente, un esfuerzo sin fin.

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2. La experiencia de la Procuraduría Anticorrupción y la recuperación del dinero ilícito
Luis Vargas Valdivia(*)

Me han pedido que exprese las experiencias que tuvimos en la Procuraduría Ad Hoc respecto de los temas financieros. Permítanme recordar brevemente lo que fue la organización delictiva montada por el ex presidente Fujimori y su asesor Montesinos. Una megaorganización delictiva que logró capturar el poder por la corrupción y para la corrupción. La finalidad fue mantenerse en el poder a efecto de cooptar y seguir manteniendo el sistema de corrupción, y, para eso, lograron establecer su red en diversas entidades tanto en el sector público, las cuales coparon casi totalmente; así como en dos ámbitos sumamente importantes del sector privado: los medios de comunicación, que les sirvió para materializar el proceso de reelección e impunidad, pero sobre todo el sistema financiero, incluidas las superintendencias y entre ellas la Superintendencia de Banca y Seguros, a fin de garantizar el efectivo goce de los dineros y beneficios ilícitamente obtenidos del erario nacional. Esto obligó a que la Procuraduría originalmente contara con una Unidad de Indagación Financiera; sin embargo, a fines del 2002 e inicios del 2003, tuvimos que hacer un pequeño reajuste, estableciendo cuatro grandes ámbitos de intervención: i) derechos humanos; ii) corrupción judicial; iii) tráfico ilícito de drogas y corrupción política; y, iv) la unidad financiera se

(*) Ex

Procurador Anticorrupción.

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La experiencia de la Procuraduría Anticorrupción y la recuperación del dinero ilícito

convirtió en unidad financiera-estratégica, a efectos de coordinar las acciones y consolidar tanto las pruebas como la información obtenida por los diversos integrantes de la Procuraduría a fin de poder así mostrar a los Fiscales y Jueces en las investigaciones preliminares y procesos judiciales, cómo esos hechos que ellos conocían de manera independiente se engarzaban en realidad en la actividad de una megaorganización delictiva, a fin de que tuvieran en cuenta, al momento de resolver, la verdadera magnitud y gravedad de los ilícitos atribuidos a los acusados. Dado que estábamos frente a una megaorganización delictiva y no existía en el país experiencia en afrontar investigaciones y procesos judiciales sobre este tipo de organizaciones, de manera muy rápida tuvimos que estudiar y analizar experiencias de otros países, entre ellos: Italia, Alemania, España y por supuesto el sistema anglosajón, con la finalidad de tener en claro cuáles iban a ser las líneas matrices de acción de la Procuraduría, impulsar las investigaciones preliminares de la fiscalía y poder intervenir debida y adecuadamente en los procesos judiciales, así como también en las investigaciones que se llevaban en el Congreso de la República. ¿Cuáles eran las modalidades de lavado de dinero? Muchos millones de dólares terminaron como certificados al portador, y los testaferros, a fin de eludir los sistemas de control de las entidades supervisoras del exterior, lo que hicieron fue, en la gran mayoría de casos, utilizar el denominado método hormiga. Esto es, los certificados al portador eran entregados a correos que viajaban a paraísos fiscales, básicamente en el Caribe, abrían cuentas cifradas o a nombre de empresas offshore y procedían a efectuar los depósitos de estos certificados. Cuentas que eran manejadas por Vladimiro Montesinos y los demás integrantes de la cúpula delictiva. La otra modalidad es aquella que utilizan los funcionarios que intervienen en compras de bienes o avituallamiento en el exterior. Se materializan los contratos de adquisición, se procede al pago de los montos estipulados en los mismos en las cuentas extranjeras de los proveedores, y de las mismas los vendedores transfieren, a su vez, las comisiones que previamente han acordado con los funcionarios a las cuentas que con tal finalidad, estos ya han abierto en bancos en el exterior. Esta modalidad primó en las adquisiciones que se

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Luis Vargas Valdivia

realizaron durante el gobierno de Fujimori y Montesinos, en especial en lo concerniente a material para las Fuerzas Armadas y Policía Nacional. No se ha podido cuantificar exactamente el monto del perjuicio económico causado al Estado por el régimen de Fujimori. Hay que tener en cuenta que cuando el condenado ex presidente accede al poder, una de sus principales líneas de política fue la privatización de las empresas del Estado; por esa política de privatización obtuvo aproximadamente 12 mil millones de dólares. Cuando el gobierno de Transición accedió al poder, de esos 12 mil millones de dólares quedaban sólo 900 millones de dólares aproximadamente. El resto fue utilizado en un boom de adquisiciones e inversiones durante toda la dictadura, que utilizó este sistema precisamente para beneficiarse mediante comisiones ilegales que terminaban en cuentas privadas en el extranjero, las cuentas cifradas o a nombre de offshores, manejadas directamente por los responsables de la organización delictiva. La tercera modalidad eran las transferencias indirectas. Esta se utilizó básicamente para los denominados mandos medios de la organización delictiva montada por Vladimiro Montesinos y Alberto Fujimori. La Superintendencia de Banca y Seguros autorizó al Pacific Industrial Bank, banco de mediano o pequeño nivel de Panamá, a abrir una representación en el Perú únicamente para la promoción de servicios. La falta de control por parte de la Superintendencia de Banca y Seguros permitió que esta entidad pudiera ofrecer un producto denominado plan de inversiones futuras. ¿En qué consistía? Se constituyeron dos empresas, a través de las cuales se ofertaban inversiones en diversas entidades u operaciones en el exterior. Los supuestos depósitos eran cargados a tarjetas de crédito expedidas por el Pacífic Industrial Bank en nuestro país, a pesar de no contar con la autorización de la Superintendencia de Banca y Seguros. De esta manera, bajo las supuestas inversiones en realidad se transferían fondos al extranjero, básicamente a cuentas que el Pacífic Industrial Bank manejaba en Gran Caimán. Es interesante saber cómo tuvimos acceso a esta información porque eran operaciones que se manejaban de manera reservada. La esposa de uno de los generales encargados de determinadas actividades de adquisición de bienes para el Estado, se presentó un día en la Procuraduría denunciando que su esposo la

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La experiencia de la Procuraduría Anticorrupción y la recuperación del dinero ilícito

había abandonado y había decidido rehacer su vida con una jovencita 20 años menor que ella. La señora había quedado muy indignada, pues su esposo había abandonado la casa, reiniciado su vida y había decidido dejarla a ella de lado. La señora entregó a la Procuraduría los documentos que permitieron establecer este tipo de operaciones. Gracias a esta información y con la colaboración de la Superintendencia de Banca y Seguros, pudimos iniciar los rastreos respectivos y los Juzgados Anticorrupción lograron inmovilizar las diversas sumas que formalmente se encontraban en Gran Caimán, pero en realidad estaban tanto en el Pacific Industrial Bank, sede Miami y sede Panamá. La última modalidad utilizada fue el denominado esquema de “adeudado”. Una entidad bancaria peruana, que tenía una sucursal offshore en Gran Caimán, ofreció un producto destinado específicamente a aquellas personas que deseaban eludir los controles de la Superintendencia de Banca y Seguros, de la SUNAT, alguna obligación que tuvieran o quisieran tener acceso a los dineros mal habidos. ¿En qué consistía esta operación? En Lima, esta entidad bancaria tenía una pequeña oficina que representaba a su sucursal offshore de Gran Caimán, las personas interesadas llegaban con dinero o con certificados bancarios en moneda extranjera a esta oficina en Lima y suscribían contratos de depósito en inglés, como si estos dineros, o certificados hubieran sido depositados ese mismo día y a esa hora en la sucursal de Gran Caimán. Estos fondos luego ingresaban a las cuentas del banco, el que a su vez los remitía al banco corresponsal en Estados Unidos, específicamente en Nueva York, Estados Unidos de Norteamérica, y este contablemente efectuaba la transferencia al banco offshore peruano en Gran Caimán. ¿Por qué decimos contablemente? Porque el mismo día y en horas de la madrugada se producía lo que se denominaba “operación de adeudado”. El banco ubicado en Nueva York, siguiendo indicaciones del banco offshore de Gran Caimán, procedía a devolver el dinero al banco en Lima, en mérito a una supuesta operación de endeudamiento de crédito del banco offshore en Gran Caimán al banco local. Gracias al procedimiento de colaboración eficaz, tuvimos acceso a esta información y se inició un largo proceso de investigación y diversas gestiones con las autoridades de Gran Caimán, pues nosotros siempre consideramos que el dinero se encontraba allá, es más, las autoridades de Gran Caimán también

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consideraban que el dinero se encontraba en la isla porque revisaron los registros contables del banco offshore y, en efecto, constataron contablemente que los millones de dólares estaban registrados. Como hemos señalado, gracias a colaboración eficaz tuvimos acceso a uno de los contratos. Luego de analizarlo detenidamente con expertos de la Superintendencia de Banca y Seguros, pudimos detectar que el dinero nunca había salido del país, físicamente siempre se había mantenido en el Banco de nuestra capital. Esto permitió iniciar procesos de recuperación y todo el dinero materia de este esquema de “adeudados” finalmente pudo ser recuperado. Lo anecdótico del caso es que, cuando logramos determinar todo esto, las autoridades de Gran Caimán se dieron cuenta finalmente de que el dinero no se encontraba físicamente en la isla, porque nunca había salido de Lima, y nos buscaron para iniciar conversaciones a efectos de poder lograr ellos un porcentaje del dinero recuperado. Identificadas estas modalidades de lavado de dinero, procedimos de inmediato a la segunda etapa, la inmovilización de fondos. Para esto recurrimos a las operaciones de asistencia judicial internacional. Debemos resaltar que contamos con la efectiva colaboración del Ministerio de Relaciones Exteriores, con quien trabajamos estrechamente en todas estas operaciones de cooperación internacional. Lo que se hizo fue implementar en el país este tipo de procedimientos con respecto a los cuales los jueces y fiscales no están acostumbrados porque rara vez se habían producido en el país. Se solicitaron y obtuvieron de los Juzgados las cartas rogatorias, que fueron cursadas a las autoridades del extranjero y se logró la inmovilización de los fondos, para luego, al concluir los procesos penales y una vez que se obtuvieron las sentencias condenatorias, se procedió también, vía solicitud de colaboración internacional, a lograr que las autoridades judiciales de los diversos países donde se encontraban los fondos, específicamente Suiza y Luxemburgo, convalidaran las resoluciones judiciales. Eso requirió de un arduo procedimiento, pues debemos tener en cuenta que las autoridades en Europa, particularmente en Suiza y Luxemburgo, son muy meticulosas respecto de los estándares que deben reunir los procesos judiciales, respecto de lo que es el debido proceso.

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Estos procesos judiciales fueron debida y minuciosamente examinados por expertos que llegaron a la conclusión de que cumplían largamente los estándares internacionales exigidos por la Unión Europea, pero sobre todo por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, respecto al debido proceso y a los demás derechos de los imputados. Esto permitió que estas sentencias fueran convalidadas y permitió a su vez que el gobierno y las autoridades suizas pudieran tramitar otras solicitudes de cooperación internacional de otros países e identificar debida y adecuadamente estos fondos. Finalmente los fondos fueron transferidos al Banco de la Nación y luego puestos a disposición del Poder Judicial, que a su vez los transfirió a la entidad creada en ese entonces para su administración que fue el Fondo Especial de Administración del Dinero Obtenido Ilícitamente en Perjuicio del Estado (FEDADOI). Con respecto a la modalidad de “adeudados” el procedimiento fue mucho más sencillo, pues identificados los fondos en el banco local en Lima, simplemente se hizo la solicitud, a través de la Fiscalía, directamente a los juzgados penales para que procedieran a inmovilizar los fondos y posteriormente procedieran a transferirlos directamente al Banco de la Nación. Este mandato fue cumplido de inmediato por los funcionarios del banco involucrado en la maniobra dolosa, que luego fueron comprendidos en los procesos judiciales como cómplices de estos delitos. La penúltima modalidad de cooperación internacional que se utilizó respondió básicamente a los supuestos de colaboración eficaz. La ley de colaboración eficaz fue uno de los instrumentos legales más importantes con los que se contó para poder combatir debida y adecuadamente a esta organización delictiva. Diversos procesados se acogieron a la colaboración eficaz y, entre muchas otras cosas, reconocieron los fondos que ellos tenían depositados en diversas cuentas abiertas en paraísos fiscales y otros países. Lo que se les exigió, como parte del proceso de colaboración eficaz, es la renuncia a estos dineros y su entrega inmediata al país. Ellos firmaron autorizaciones, que son en realidad órdenes al banco donde se encontraban las cuentas para que procediera a transferir los fondos al Banco de la Nación.

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Este procedimiento que aparenta ser sencillo, en realidad, no lo es tanto. ¿Por qué? Porque había que tramitar estas órdenes bancarias a través de los jueces utilizando, también, los sistemas de cooperación internacional. A su vez estas solicitudes tenían que ser convalidadas por las autoridades de Suiza, Luxemburgo y los demás países donde se encontraba el dinero, a efecto de determinar que los titulares de las cuentas en el exterior no habían sido presionados, o sus derechos no habían sido conculcados, ni obligados a suscribir estas autorizaciones. Confirmada la validez de estas órdenes de transferencias, finalmente el banco destinatario procedió a transferir los fondos al Banco de la Nación, que los puso a disposición del juzgado. Finalmente estos pasaron al FEDADOI. El último caso que se trabajó fue la transferencia de 20 millones de dólares que fueron encontrados en los Estados Unidos, depositados por los testaferros Venero y Rojas Godínez. Es un procedimiento interesante porque difiere de los anteriores. Aquí se utilizó solo inicialmente el proceso de cooperación judicial. Cuando las autoridades del Departamento de Justicia en coordinación con el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos detectaron que Venero Garrido y Rojas Godínez tenían una cuenta en un banco de Miami, La Florida, con 20 millones de dólares, procedieron a comunicar esto a las autoridades peruanas. Lo que se hizo fue solicitar a través de carta rogatoria el bloqueo del dinero. Luego de una serie de tratativas, conversaciones y gestiones con la colaboración del Ministerio de Relaciones Exteriores, se logró que finalmente desde Estados Unidos no sólo bloquearan las cuentas, sino que se iniciara un proceso de incautación definitiva del dinero. En los Estados Unidos, en el sistema anglosajón, existe un procedimiento especial que consiste en la reversión de la carga de la prueba, en mérito del cual las personas que tienen dineros o bienes cuya procedencia resulta sospechosa como ilícita se encuentran obligados a probar la licitud de estos bienes, de estos dineros. El Departamento de Justicia inició el procedimiento que finalmente concluyó con una sentencia en la que se declaró que estos dineros habían sido obtenidos ilícitamente, por lo tanto se había violado la ley, y en la sentencia se resolvió la incautación definitiva del dinero, que fue transferido al Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, fue confiscado.

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El Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, a través de la Secretaría de Estado, suscribió un convenio con el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, en mérito del cual procedió a la transferencia, vía donación, de esos 20 millones de dólares al Estado Peruano, lo que permitió que el dinero llegase a la Cancillería y fuera puesto a disposición del Poder Judicial, para luego ingresar a la cuenta del FEDADOI. Esas operaciones permitieron, hasta el año 2004, repatriar 174 millones de dólares y congelar aproximadamente 60 millones de dólares, muchos de los cuales también fueron posteriormente repatriados siguiendo precisamente también estas operaciones. Estas diligencias de coordinación judicial tuvieron en los Estados Unidos la cooperación del Departamento de Estado, del Departamento del Tesoro, pero sobre todo del Departamento de Justicia, a través de funcionarios, lo que permitió finalmente una adecuada y oportuna cooperación sobre todo para el esclarecimiento de los hechos materia de las investigaciones y procesos judiciales. En Europa contamos con la cooperación de Suiza y Luxemburgo, pero sobre todo con la cooperación de EUROJUST. El Perú y México son los dos únicos países que contaban con un convenio con EUROJUST, que es la entidad de la Unión Europea encargada de tramitar solicitudes de cooperación judicial de manera ágil, rápida y oportuna. De suerte tal que los pedidos de colaboración judicial que en ese momento se cursaron a diversos países de Europa, no solo respecto a temas financieros, sino también respecto incluso de extradiciones u órdenes de captura, o cualquier otro supuesto, lograron un trámite rápido. EUROJUST tiene la particularidad de aglutinar a todos los sistemas judiciales. Los diversos poderes judiciales de los estados comunitarios tienen un representante de EUROJUST, de suerte tal que cuando llega una solicitud de cooperación judicial y existe alguna duda o alguna falla, esta es solucionada de inmediato, sin seguir los canales formalistas que implicarían devolver el cuaderno de extradición para la correspondiente subsanación. Se genera un diálogo oficial entre las autoridades del Estado requiriente, y EUROJUST, de tal suerte que se solucionan los problemas y se obtiene la información a corto plazo.

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3. La Procuraduría Anticorrupción y la extradición de altos funcionarios del Estado
Antonio Maldonado Paredes(*)

Pretendo desarrollar este tema, que he titulado específicamente: “¿Cómo llevar a un dictador ante la justicia? La histórica extradición de Alberto Fujimori”, en los siguientes puntos: en primer lugar, voy a hacer una breve introducción, una expresión de objetivos e intereses en esta exposición. Voy a hacer una brevísima referencia al contexto histórico; voy a hacer un recuento de los esfuerzos previos que hizo el Estado Peruano cuando Fujimori estaba en Japón. Voy ciertamente a referirme a la estrategia del Estado Peruano en el marco de la extradición de Fujimori desde Chile. Finamente me referiré a la trascendencia histórica de la extradición de Fujimori. Sobre la introducción, en el marco del espíritu de este foro, nos parece muy importante dar cuenta de parte de un registro histórico de un hecho como la extradición, que ahora se da por descontado, se le toma muchas veces por gratuito, pero que tuvo un tremendo y enorme significado. Que fue la causa eficaz que permitió el procesamiento y la condena de Fujimori en el Perú. En ese sentido, considero que es muy importante presentar algunos aspectos claves de la extradición de Fujimori, y que la extradición de Fujimori, como reitero, no sea tomada como un hecho gratuito.

(*) Ex

procurador Anticorrupción

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La Procuraduría Anticorrupción y la extradición de altos funcionarios del Estado

En cuanto al contexto histórico, debo referirme a algunos aspectos que los peruanos recordamos muchas veces con dolor. Recuperada la democracia en 1980 y una nueva Constitución, de pronto, esa democracia sufrió el ataque y la amenaza terrorista. En ese contexto, Fujimori fue elegido como el gobernante que prometió resolver los grandes problemas del país. Sin embargo, el autogolpe del 5 de abril de 1992 fue una tentativa de establecer un régimen totalitario bajo la justificación de una medida temporal y de emergencia. Entre las medidas adoptadas por el gobierno de Fujimori, tiene particular importancia el grupo Colina. Ciertamente es parte de la historia del Perú que el grupo Colina no fue creado en el contexto del gobierno de Fujimori, existía en el Estado Peruano mucho antes. Sin embargo, Fujimori lo reorganizó, lo fortaleció y lo apoyó financiera y logísticamente. En esencia fue un grupo protegido por el gobierno fujimorista. Era un escuadrón de la muerte, un grupo clandestino e ilegal, infiltrado dentro del Estado Peruano, diseñado para implementar estrategias y tácticas contrainsurgentes abiertamente violatorias de los derechos humanos. En resumen, se trata de un régimen que estableció una política de Estado para la impunidad. Una expresión de esa política del Estado para la impunidad y la violación de derechos humanos fueron los emblemáticos casos de Barrios Altos y de La Cantuta, como es de todos conocido, y como ha sido ya señalado por la sentencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos. Tras la tercera elección fraudulenta de Fujimori, el video Kouri-Montesinos y los escándalos que enfurecen a la nación, se produce la caída de Fujimori, que huye al Japón. En noviembre del año 2000, utilizando su ascendencia japonesa, Fujimori empieza una nueva y protegida vida en Tokio. Las razones por las cuales Fujimori escoge Japón aún no son materia de estudio histórico profundo, sin embargo, hay especulaciones académicas, por ejemplo, se sostiene que Fujimori viajó al Japón protegido por la derecha japonesa, que simpatiza con estilos personales autoritarios y militaristas, además se aprovechó el sentimiento de gratitud que había en Japón por Fujimori, por el rescate de los rehenes en la embajada de Japón. Por supuesto que había un sentimiento previo de admiración en Japón por Fujimori, por el hecho de ser una persona de ascendencia japonesa que había logrado la primera magistratura en una nación en América del Sur.

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Pero Fujimori no estuvo pasivo en Japón disfrutando de su vida. Sostenemos que reorganizó la red criminal. Sostenemos que fortaleció sus contactos políticos y estuvo permanentemente complotando contra la democracia desde el Japón. La reacción a la fuga de Fujimori al Japón, por supuesto fue rigurosa. El Congreso declaró a Fujimori moralmente incapaz, le prohibió asumir cargos públicos por muchos años y los gobiernos, tanto de Paniagua como de Toledo, realizaron acciones para investigar y sancionar la corrupción de la era de Fujimori. Es importante recordar que durante la gestión de mi predecesor, el doctor Vargas Valdivia, el Estado Peruano, en los años 2003 y 2004, presentó ya pedidos de extradición de Fujimori a Japón, basados en los casos Barrios Altos y La Cantuta, y el caso de los 15 millones pagados a Montesinos. Los planteamientos implicaban a Fujimori en los casos, pero Japón sostenía que no lograban presentar una evidencia suficiente que justificase la aceptación de los planteamientos de extradición. El Estado Peruano en diferentes foros internacionales y, por supuesto, en su relación bilateral con el Japón, presionó para que Japón aceptara los pedidos de extradición. Recordemos que los pedidos de extradición de Perú a Japón, fueron sistemáticamente demorados e ignorados por Japón. Cabe señalar para el registro histórico, que el gobierno de Japón nunca aceptó ni rechazó explícita y oficialmente los pedidos de extradición formulados por el Perú. La parte japonesa invocó la ausencia de un tratado bilateral de extradición como justificación de su postura frente a los pedidos. A este respecto recordemos el pronunciamiento oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores del Japón. La táctica dilatoria del Japón consistió en pedir permanentemente al Perú información suplementaria con el único y exclusivo fin de demorar el proceso de extradición. Como hemos señalado, aún no hay estudios de por qué Japón protegió a Fujimori, pero ciertamente hubo una protección política bastante clara. En la relación con el gobierno de Japón, en particular con la embajada de Japón en Perú, ya éramos protagonistas para esa época de la responsabilidad de extraditar a Fujimori y sentimos esta protección y la presión del Japón hacia el Perú. En diciembre del 2004, fecha en que asumimos el cargo, reiniciamos los esfuerzos del Estado Peruano para traer a Fujimori desde Japón. En lo interno,

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creamos un grupo especial de trabajo en la Procuraduría. Se creó la unidad de extradiciones, que estuvo a cargo del doctor Iván Montoya de Vivanco. Esta unidad fue muy exitosa no sólo en la extradición de Fujimori, también en otras extradiciones como la de los Crousillat. En lo que se refiere a la estrategia política, hubo una buena sinergia con el Presidente de la República, en particular con el Ministro de Relaciones Exteriores y el Ministro de Justicia. En particular quisiera destacar la creación de una comisión multisectorial que integró a la sociedad civil. Eso es muy importante, porque consideramos que las víctimas eran hasta ese momento las que habían llevado el peso de la lucha contra la impunidad al denunciar en Fujimori de manera permanente. El gobierno del presidente Toledo, por intermedio de su ministro de Relaciones Exteriores Oscar Maúrtua, llamó al embajador de Japón, en una reunión en la que estuvimos presentes con el entonces Ministro de Justicia Tudela; le dijo al embajador que a partir de ese momento no se daría más información suplementaria al gobierno de Japón. Además, se ponía fin a las comunicaciones que se solían traducir al idioma japonés para dar respuesta a los pedidos de información suplementaria. Fue una comunicación que el Embajador de Japón tomó como una ofensa muy seria. Se empezaron los preparativos de la demanda contra el Japón ante la Corte Internacional de Justicia, se identificó y casi se estuvo a punto de contratar a una importante empresa de abogados internacionales, con base en Washington, para la asesoría del Estado Peruano. Aprendimos de otras experiencias de litigio que podrían ser aplicadas al Perú en demandas ante la Corte Internacional de Justicia. En particular nos reunimos con autoridades del gobierno de México, que habían tenido un exitoso litigio internacional contra los Estados Unidos, y fundamos la estrategia en la invocación del principio de derecho internacional consuetudinario aut dedere aut iudicare, sobre el deber de extraditar o juzgar. La estrategia comprendió la invocación de un tratado internacional, la Convención Internacional contra la Tortura, sobre la base de un caso que se estaba procesando en el Perú. En estas circunstancias, Fujimori viaja sorpresivamente a Chile. La idea que quiero transmitirles es que esta iniciativa inesperada por parte de Fujimori

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no sorprendía sin alternativas al Estado Peruano. Éste era un Estado que estuvo trabajando fuertemente para lograr la extradición de Fujimori desde el Japón. Ciertamente el hecho mismo del viaje por unas horas sí significó que Fujimori tomó una ventaja, pero vamos a demostrar que eso fue al final absolutamente irrelevante. La idea que quiero transmitir es que los órganos del Estado Peruano, en particular su Procuraduría Anticorrupción, tanto la de mis predecesores como la mía, estuvieron realizando una serie de medidas conducentes a la eficacia de lograr la extradición de Fujimori desde Japón. O sea, no era un Estado negligente ni un Estado que no hubiera tomado posiciones combativas y de lucha para la extradición de Fujimori. En efecto, Fujimori toma la ventaja, llega al aeropuerto internacional de Santiago de Chile un día domingo 5 de noviembre del año 2005, produciendo en efecto una sorpresa internacional, pero el Estado Peruano reacciona y por medio de la unidad de extradiciones que también se había creado en la Cancillería, inmediatamente activa el tratado de extradición vigente entre Perú y Chile, de 1932, y solicita la detención preventiva de Fujimori con fines de extradición. Esta foto que presento muestra a Fujimori una vez detenido, cuando la policía de investigaciones de Chile lo ha sacado del hotel Marriot. Eran las 10:30 de la noche, aproximadamente, hora de Chile, del día domingo 5 de noviembre del año 2005. Ocho y treinta, hora peruana. Tampoco hay un estudio de por qué Fujimori escogió Chile, hay especulaciones, hay valoraciones, probablemente pensó que Chile estaba más cerca de la realización de sus ambiciones políticas. Probablemente pensó que en Chile hubiera subido a los hombros de sus huestes políticas con mayor facilidad por la frontera de Tacna. Seguramente tomó en consideración los rechazos que la Corte Suprema de Chile había hecho de los pedidos de extradición de personas vinculadas a la corrupción del régimen de Fujimori. Recordemos los casos de Borobio, Calmell del Solar. ¿Quién sabe? En todo caso hay un viaje, que pedimos al Ministerio Público investigar, porque es muy fácil de investigar. Es un viaje donde el alquiler del avión se pagó con una tarjeta de crédito americana, donde las personas están perfectamente identificadas y hasta el día de hoy, hasta donde yo sé, esa investigación no ha prosperado absolutamente.

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La detención provisional de Fujimori se dio con base en los procesos Barrios Altos, La Cantuta y “15 millones”. Acá quisiera destacar a un protagonista muy importante, que debe ser reivindicado, el embajador José Antonio Meier, entonces embajador de Perú en Santiago de Chile. El embajador Meier fue el primer funcionario del Estado Peruano que se enteró, por información de un famoso lobbista chileno, de que Fujimori estaba en Chile. Es Meier quien llama al entonces canciller chileno Walker y le dice: “José Ignacio, Fujimori está en Chile”; el canciller Walker le dice: “no puede ser”. Los domingos se reunía en el palacio presidencial, en Santiago, el presidente Lagos con un pequeño comité asesor, el equivalente al Ministerio del Interior era uno de los participantes y también el canciller Walker. El canciller Walker llama a Meier una hora después y le confirma que, en efecto, Fujimori estaba en Santiago de Chile. Para esto, Meier viaja del lugar donde estaba, a unos 80 kilómetros de Santiago, en dirección a la embajada, sin comunicación con el gobierno peruano, y toma una decisión ejecutiva afortunada. Le dice a Ignacio Walker, al canciller, que le exige que el gobierno de Chile expulse a Fujimori o tome alguna medida frente a él. Y eso también es materia del juicio histórico, el presidente Lagos, durante varias horas, parece ser que estuvo discutiendo o reflexionando con este círculo íntimo, qué hacer con Fujimori. Es entonces cuando, más o menos a las 6:30 o 7 de la noche, la entonces candidata presidencial Michelle Bachelet se pronuncia en términos absolutamente enérgicos y rigurosos, diciéndole a su gobierno que era inaceptable que el gobierno de Lagos no hiciera absolutamente nada en ese momento y que el gobierno de Chile debía tomar una decisión. Es ahí cuando el canciller Walker llama a nuestro embajador Meier y le dice: “José Antonio, Perú puede activar el tratado de extradición”. El presidente Toledo dispone nuestro viaje a Chile, el viaje se produce muy temprano al día siguiente. El Estado Peruano tuvo la fortuna de tomar una decisión histórica y estratégica fundamental, que fue someter el caso a consideración del doctor Alfredo Etcheberry y su equipo de abogados integrado por el doctor Jaime de Larraechea y el doctor René García. Y don Alfredo Etcheberry asume la defensa del Estado Peruano. El proceso de extradición valora no solo aspectos jurídicos, sino también aspectos políticos, el estado de las relaciones diplomáticas entre Perú y Chile.

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Los fundamentos jurídicos se basan esencialmente en el tratado bilateral de 1932 y en el Código Bustamante. El estándar probatorio estaba señalado por el Código Bustamante, había que presentar indicios razonables de culpabilidad. Ese era el estándar probatorio y el Perú construyó su estrategia concreta gracias a la asesoría del doctor Etcheberry, tanto en la fase de extradición activa como en la fase de extradición pasiva. Quisiera destacar, además, la alianza que ya se había construido con las víctimas de violaciones de derechos humanos y la difusión internacional del proceso de extradición, entre los cuales destaca el informe titulado Causa Probable, publicado en diciembre del año 2005. El 3 de enero del año 2006, presentamos ante el Estado de Chile, ante el canciller Walker, la solicitud formal de extradición. Los temas jurídicos que hubo que decidir en el proceso fueron el relativo al estándar de prueba, cómo vincular los hechos y la evidencia a los perpetradores no necesariamente o no directamente presentes, etcétera. El Perú satisfizo esencialmente los requisitos contenidos en el tratado de extradición: que las infracciones estuvieran sancionadas en Chile, país requerido, con una pena mayor a un año de prisión; que no se tratara de delitos políticos, según la legislación chilena, y que los hechos por lo que se solicitaba la extradición estuvieran sancionados en ambos países conforme al principio de la doble incriminación, y que no hubieran prescrito ni hubiesen sido motivo de sentencia absolutoria, indulto o amnistía. Quisiera destacar que fue la Procuraduría Anticorrupción la que sostuvo una tesis de responsabilidad penal que luego fue acogida plenamente en la sentencia de extradición. Esta tesis fue aportada por una abogada de la Procuraduría, que el día de hoy hace parte de la procuraduría de lavado de activos, la doctora Janet Briones. Esta tesis nos pareció la más comprensiva e idónea para explicar la responsabilidad de Fujimori, la evidencia bajo el principio de indicios razonables de responsabilidad incluyó desde el informe de la Comisión de la Verdad, sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, además de los testimonios y una serie de documentos que mostraban claramente esta responsabilidad.

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Al día siguiente de hacerse pública la sentencia de extradición, el diario chileno El Mercurio dijo lo siguiente: “Llama la atención que por unanimidad los magistrados acojan expresamente sin matices una controvertida tesis de un penalista alemán sobre autoría mediata, relativa a los aparatos organizados de poder, la que sólo ha tenido hasta ahora una acogida parcial en la doctrina y en la jurisprudencia comparada. En este punto la sala ha hecho una interpretación riesgosa”. Y acá quisiera detenerme y con esto espero concluir. En primer lugar, quisiera destacar la existencia de una sola voluntad política. Esa voluntad política, infortunadamente, ya no la apreciamos nosotros después del 28 de julio del año 2006. Sostenemos, sin embargo, que para satisfacer a sus aliados políticos, el nuevo gobierno habría tenido que retirar la demanda de extradición de Chile y habría tenido que despedir al doctor Etcheberry, y eso habría significado un costo político elevadísimo que el nuevo gobierno del señor García no estaba dispuesto a pagar. El caso Fujimori es un caso que expresa cómo, cuando existe de un lado la voluntad política y de otro lado la capacidad técnica, puede lograrse un objetivo, el famoso “sí se puede”, que en este caso se aplica totalmente. El modelo peruano es un modelo de justicia nacional, no es un tribunal ad hoc internacional, no es una Comisión Internacional contra la Impunidad como en Guatemala, no ha costado millones de dólares, lo ha hecho un Estado y un pueblo con su voluntad y su decisión. Recordando a un historiador, digo que no hay que tomar este hecho como gratuito ni dormirnos en los laureles, porque como bien se señala, en el Perú no hay interpretaciones históricas que distingan de manera uniforme al héroe del villano, ni al triunfo de la tragedia.

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4. La extradición como mecanismo de cooperación judicial internacional en la lucha contra la corrupción: el caso peruano
Alfredo Etcheberry Orthusteguy(*)

Debo comenzar por agradecer las referencias, todas muy elogiosas, que han dirigido a mi persona los oradores que me han precedido. Como esta es la ocasión en la que voy a intervenir públicamente, no puedo dejarla pasar por alto sin manifestar la más viva gratitud personal por estos elogios, que los tomo más bien como muestra del reconocimiento de un esfuerzo que no fue, estuvo muy lejos de serlo, solamente personal, sino de un grupo muy numeroso de colegas tanto peruanos como chilenos, que trabajamos denodadamente en este caso apasionante desde el punto de vista jurídico, desde el punto de vista político, desde el punto de vista histórico. La forma tan interesante en que mi colega Antonio Maldonado ha relatado esto, por momentos producía una impresión como una película de suspenso, cuya continuación van a escuchar ustedes ahora a través de mis palabras, en las cuales se van a ir entremezclando evidentemente conceptos que son básicamente jurídicos, con el día a día de los acontecimientos, tal como fueron presentándose en Chile y en la tramitación ante la Corte Suprema.

(*) Abogado

del Estado Peruano en el proceso de extradición de Fujimori.

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La extradición como mecanismo de cooperación judicial internacional en la lucha contra la corrupción

La decisión del Gobierno de Perú de solicitar a Chile la extradición del ex presidente Fujimori, sorpresivamente llegado por su propia voluntad a Chile, porque fue sorpresa para todo el mundo, supuso la decisión de sobreponerse a ciertos factores que tornaban bastante incierto el resultado de la gestión. En primer término, sin poder ofrecer un panorama estadístico exacto de la tendencia de los fallos de extradición ante la justicia chilena hasta ese momento, parecía ser bastante restrictiva y más aun era una tendencia que se iba acentuando con un frecuente rechazo de las demandas presentadas por Estados extranjeros. Particularmente se apreciaba que, en contra de la tendencia más moderna, la jurisprudencia chilena se venía haciendo más estricta en cuanto al material probatorio acompañado por el Estado requiriente. En el sistema de extradición chileno, modificado en algo desde que se adoptó el nuevo procedimiento penal, pero básicamente sigue siendo así, las extradiciones son un asunto puramente judicial. El Poder Ejecutivo, al menos en la ley, no tiene ninguna intervención más que de recibir la demanda del Estado extranjero, verificar su corrección formal y enviarla a la Corte Suprema, y lo que la Corte Suprema decida falla definitivamente la extradición. Si la Corte Suprema dice sí, se extradita; y si dice no, no se extradita. No hay, como en casi todos los países, una instancia del Poder Ejecutivo que pueda atender a la mayor o menor conveniencia diplomática o política para efectuar la entrega. En cuanto al procedimiento mismo, la ley chilena prevé una etapa de investigación y una de discusión, seguidas del fallo, que es apelable, hay dos instancias. El código de procedimiento penal en su artículo 647 establece que la investigación que realiza el magistrado instructor tiende a comprobar, primero, la identidad del procesado. Segundo, si en derecho el delito por el cual se pide la extradición es de aquellos que permiten la extradición según los tratados o los principios de derecho internacional. Y tercero, y esta ha sido la piedra de toque en la mayor parte de los casos a que me refiero, acreditar si la persona acusada, cuya extradición se pide, ha cometido o no el delito que se le atribuye. Evidentemente, si tomamos en consideración literalmente esta exigencia, parecería que el tribunal de extradición chileno se sustituye en el fondo al tribunal natural que debería juzgar el caso, y a través de un procedimiento que no prejuzga sobre el fondo del asunto estaría decidiendo si la persona cometió o no cometió el delito por el cual se pide su entrega.

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La verdad es que la Corte Suprema, que es el tribunal que en Chile se ocupa de las extradiciones, nunca ha llegado a ese extremo de interpretación. Siempre apoyada en esto por importantes instrumentos internacionales, como es sobre todo el Código Bustamante o Código de Derecho Internacional Privado, ha estimado que aquella exigencia de comprobar si el acusado ha cometido o no el delito, significa en la práctica si el material que se ha acompañado como prueba para justificar el pedido establece o no cierto nivel de probabilidad, indicios racionales de culpabilidad, cualquiera que sea la fórmula indicada, que no exige una certeza tal como la que se exige para condenar, pero sí presunciones fundadas de culpabilidad, y ahí es donde ha estado, como he dicho, la piedra de toque que dificultaba la obtención de extradiciones por parte de la justicia chilena. El nivel de apreciación crítica de los medios probatorios paulatinamente se había vuelto más exigente por la Corte Suprema de Chile, y aunque nunca llegó, repito, a exigir una certeza completa de culpabilidad, de todas maneras se había ido haciendo más exigente en cuanto al peso que deberían tener los documentos o demás antecedentes que se acompañaran al pedido de extradición. Todo esto era muy difícil de satisfacer en los casos en que se solicitaba una extradición respecto a simples inculpados, cuando no había podido dictarse en contra de ellos un auto formal de prisión o notificarlo siquiera de los cargos debido a su fuga, y las investigaciones en el país solicitante estaban todavía en pleno desarrollo, que en gran medida era lo que ocurría con el caso de Fujimori. Este era el primer obstáculo, que hacía mirar con cierta cautela, por no decir cierto pesimismo, el resultado de la petición de extradición. El segundo obstáculo estaba constituido por los precedentes históricos. En diversos casos de mucha notoriedad, sea por la calidad o la identidad de las personas imputadas o por la gravedad y naturaleza de los delitos que se les atribuían, la Corte Suprema de Chile había rechazado la solicitudes de extradición. Tal cosa había ocurrido, por ejemplo, en las peticiones de la República Argentina, en el caso contra Héctor Cámpora y otros, en el año 1957, relativa a seis altos dirigentes del gobierno de Perón, encarcelados a la caída de este y refugiados en Chile luego de fugarse de la cárcel en Argentina. Ocurrió igualmente en la petición de Alemania Federal para la extradición de Walter Rose, en 1963, cuya extradición se solicitaba para ser juzgado por

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crímenes de guerra consistentes en el exterminio de 97 mil personas de etnia judía durante la segunda guerra mundial. Ocurrió también en el rechazo de la demanda de extradición formulada por el gobierno de Estados Unidos en relación con Manuel Contreras Sepúlveda, en 1978, formulada para la entrega del ex jefe de la policía secreta y de seguridad de Chile, acusado de haber ordenado el asesinato en Estados Unidos del ex embajador de Chile, Orlando Letelier, y de la ciudadana norteamericana Ronni Moffitt. Aunque hay que tomar en cuenta, naturalmente, que esta última demanda se presentó durante la vigencia del régimen militar en Chile. En ninguno de estos casos, sin embargo, a pesar de su enorme importancia internacional, había tenido el inculpado el cargo de jefe de Estado en el país que ahora demandaba su extradición para ser juzgado por actos realizados durante su periodo como gobernante. El desenlace del caso es conocido. Después del rechazo en primera instancia de la solicitud de extradición, a cargo de un ministro instructor de la Corte Suprema designado por un turno establecido de antemano, el fallo de apelación dictado por la Sala Penal de la Corte Suprema la otorgó, aunque no respecto de todos los capítulos de acusación. Es interesante en esta oportunidad resumir, entonces, cómo se dio el debate judicial y cómo fue resuelto en definitiva. La extradición de Fujimori fue solicitada por dos grupos de delitos. Uno, contra los derechos humanos o contra garantías individuales: los casos de allanamiento, interceptación telefónica, sótano del SIE y lo más grave: Barrios Altos y La Cantuta. Y los otros, de corrupción o de abuso de poder en busca de la concentración ilegítima del mismo o del enriquecimiento propio o ajeno, los casos: SUNAT, Borobio, Faisal, tractores chinos, soborno a medios de comunicación, medicinas chinas, 15 millones, congresistas tránsfugas, desviación de fondos, decretos de urgencia. Veamos, primero, las defensas generales que planteó la asesoría judicial de Fujimori. De haber sido aceptada alguna de estas defensas generales no habría sido necesario entrar al análisis pormenorizado de cada caso, sino que habrían hecho rechazar de inmediato el pedido. Prácticamente todas estas defensas fueron rechazadas, tanto en primera como en segunda instancia, aunque en la sentencia de alzada a veces la fundamentación fue distinta.

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Primera defensa, la inmunidad de jurisdicción. La defensa de Fujimori sostuvo que este gozaba de esa inmunidad por la calidad de jefe de Estado que ostentaba cuando habría cometido los delitos por los cuales se le acusaba, sea de derecho mientras fue presidente constitucional, sea cuando lo fue de facto después del autogolpe. La sentencia de primera instancia rechazó esta alegación sobre la base de que esa inmunidad no está prevista en el tratado bilateral de extradición entre Chile y Perú, ni en el Código Bustamante que une a ambas naciones, ni siquiera en el ordenamiento interno de Chile, y que, por añadidura, Perú había levantado respecto de Fujimori la inmunidad constitucional. Agrega la sentencia que, en materia de violaciones de los derechos humanos, la Convención contra la Tortura y el Derecho Internacional, no consideran admisible la exención de responsabilidad del jefe del Estado por la sola circunstancia de detentar esa calidad. El fallo de segunda instancia, además, hace referencia a la inmunidad diplomática establecida en la Convención de Viena e invoca la expresión de motivos de esa convención, donde se reconoce textualmente que tales inmunidades y privilegios se conceden no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones que les corresponden llevar a cabo en calidad de representantes del Estado. La siguiente defensa fue la falta de notificación y de procesamiento. La defensa de Fujimori sostuvo que al no habérsele notificado en Perú de los supuestos cargos, se habrían violado las exigencias de un debido proceso y requisitos formales e indispensables en una extradición. Para la sentencia de primera instancia esas alegaciones deberían ser formuladas ante los propios tribunales peruanos y no correspondería acogerlas en Chile en un proceso de extradición. La sentencia de segunda instancia confirmó el rechazo, pero por estimar que no existía ese quebrantamiento de garantías, ya que tanto en Perú como en Chile, Fujimori había contado con asesoría letrada y había podido controvertir las pruebas y las acusaciones, con lo cual se cumplen las exigencias de un juicio racional y justo. Aparte de esa alegación, la defensa de Fujimori adujo que él no había sido condenado ni formalmente sometido a un proceso en Perú por los delitos que motivaban la extradición y que estas exigencias eran indispensables ante la ley

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chilena. En efecto, en la ley chilena, es necesario antes de llegar a una condena un formal procesamiento, para lo cual es indispensable también que se haya tomado declaración indagatoria al inculpado. El fallo de primera instancia rechazó esta alegación por considerar que correspondería a los tribunales peruanos decidir si había existido o no un procesamiento válido para la ley peruana. El fallo de segunda instancia confirma igualmente este rechazo, pero por estimar que se trata de un imputado: “…que se refugió en el extranjero para sustraerse de la justicia de su patria. Nuestro ordenamiento interno (el chileno) exige su declaración previa. No es posible valerse de una exigencia del derecho interno chileno, la declaración previa antes de ser procesado, para por esa vía sustraerse al cumplimiento de lo dispuesto en el tratado bilateral. Lo que, además, está vedado por el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, según el cual una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación para el incumplimiento del tratado”. Otras defensas también fueron invocadas por Fujimori y sus asesores. Invocó también la supuesta infracción de diversos principios generales: el de ultima ratio, el de proporcionalidad, el de especialidad y, particularmente, el de reiteración, en el sentido de que unos mismos hechos formaban parte integrante de diversos capítulos de incriminación, con lo cual se violaría el principio básico non bis in idem. Tanto la sentencia de primera como la de segunda instancia, estiman que se trata también de excepciones de fondo que deben ser planteadas en el juicio mismo, o sea, ante los tribunales peruanos. No obstante, la sentencia de segunda instancia agrega que debe velar por el respeto de tales principios, lo que hará, y efectivamente hace, al analizar cada capítulo de la acusación. Mencionaremos todavía algunas defensas no opuestas, porque llama la atención que la defensa de Fujimori no haya opuesto dos excepciones generales que eran de esperarse. La de que los cargos imputados representaban delitos políticos y, por lo tanto, exentos de la extradición, y la de tratarse de hechos beneficiados con leyes de amnistía.

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En previsión de que pudieran ser opuestas, en nuestro escrito de fundamentación del pedido de extradición formulado por el Estado Peruano recalcamos que no se trataba de delitos políticos, incluso según la jurisprudencia más acreditada de la Corte Suprema de Chile en otros casos de extradición. Y en referencia a los casos Barrios Altos, La Cantuta, sótanos del SIE, que conforme al mismo tratado bilateral de Chile con el Perú, aunque se alegue un motivo o fin político, ello no será obstáculo para la extradición si el hecho consiste principalmente en delitos comunes graves, de los cuales se mencionan específicamente el homicidio y las lesiones graves. Por lo que toca a los delitos de corrupción, la Convención Interamericana contra la Corrupción, que liga jurídicamente tanto a Chile como a Perú, obliga a considerar los delitos comprendidos en ella como susceptibles de extradición tanto en los países que tienen tratado vigente y que actualmente no la contemplan, como en los países que no están unidos por tratados bilaterales de extradición. No obstante, como acabamos de decir, la excepción relativa a los delitos políticos no fue planteada por la defensa de Fujimori ni fue considerada de oficio por el tribunal, de tal modo que no hubo pronunciamiento al respecto. En cuanto a la eventual amnistía de los delitos materia de los cargos, fundada en las leyes 26479 y 26492 del Perú, promulgadas por el propio Fujimori después del autogolpe, probablemente su defensa no consideró procedente invocarlas, dado que ambas leyes habían sido invalidadas como consecuencia de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Barrios Altos y La Cantuta. Aparte de las defensas generales ya señaladas, la representación de Fujimori hizo otras alegaciones relativas a las exigencias particulares del tratado bilateral, algunas de las cuales son requisitos ya comunes en general a toda la institución de la extradición universalmente. Hizo valer, ante todo, la falta de requisito de doble incriminación, esto es que los hechos tengan carácter delictivo tanto en el país que solicita la extradición como en el país requerido; argumentando sobre la distinta denominación que las respectivas legislaciones dan a delitos similares, lo cual es efectivo. Los delitos no se hallan de la misma manera en el Código Penal de Perú que en el Código Penal chileno, particularmente los de corrupción. Pero la sentencia de primera y de segunda instancia, reiteran la doctrina tradicional de que lo decisivo en esta materia es que los hechos mismos

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sean contemplados como delito en uno y otro país, cualquiera que sea el nomen iuris o la denominación específica con que se lo llame en uno y en otro caso. Donde el fallo contiene consideraciones interesantes e innovadoras en lo que había sido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Chile hasta entonces, es en materia de prescripción de todos o al menos de alguno de los delitos fundantes de la extradición. Dos, son aquí los puntos relevantes. En primer lugar, la defensa de Fujimori hizo presente que, conforme a las disposiciones legales chilenas, el plazo de prescripción se empieza a contar desde la comisión del delito y se suspende en virtud de la interposición de una acción judicial contra el culpable y no por un procedimiento de carácter constitucional, que sería el antejuicio que en el Perú levantó la inmunidad jurisdiccional a Fujimori. El fallo de primera instancia no se pronuncia claramente sobre este punto, dando a entender que la suspensión pudo haberse producido por una o por otra vía y que en todo caso no permitiría tener por transcurridos los plazos de prescripción. Sobre este particular razonan los considerandos noveno a decimotercero del fallo de segunda instancia, de acuerdo con los cuales, cuando el tratado bilateral dispone que la prescripción de la acción penal debe juzgarse de acuerdo con la legislación del Estado requerido, o sea, de Chile en este caso, se está refiriendo no solamente a los plazos, sino al conjunto de disposiciones que reglamentan la prescripción en la legislación nacional. De este modo, el fallo considera aplicable al caso la regla del artículo 100 del Código Penal chileno, conforme a la cual si el reo se ausenta del territorio de la República durante el plazo de prescripción, se contarán dos días por uno para el cómputo de los años. O sea, en otros términos, el plazo termina por duplicarse si la persona se ha fugado al extranjero y ha permanecido ahí todo el plazo necesario. Esto es un delito que tiene cinco años de prescripción, si todo este tiempo el autor ha estado fuera del país, son diez años en vez de cinco. Por consiguiente, dice la sentencia, cuando se trata de un delito cometido en el Perú, cuya eventual extradición debe juzgarse conforme a la ley chilena, el cómputo de plazo debe duplicarse durante el tiempo en que Fujimori ha estado ausente del Perú y debe empezar a contarse en esta forma, dice textualmente, desde que el requerido se sustrajo de la acción de la justicia del otro país. El

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contenido intrínseco de la disposición, dice el fallo, se justifica porque la prescripción corre en la medida en que el Estado quiera y pueda perseguir el delito e imponer la pena. Y se justifica porque cuando el afectado sale del territorio estatal su persecución se dificulta, y como en un Estado de Derecho no se puede realizar un juzgamiento definitivo en ausencia del acusado, es lógico que se hagan exigencias temporales más estrictas para la consolidación de la situación jurídica del inculpado. Prosigue el fallo señalando que si se niega la aplicación del artículo 100 en las extradiciones pasivas que se soliciten en Chile, se contravendrían, dice textualmente, principios básicos del Derecho Internacional, como son el de entera igualdad de los Estados soberanos y el de la reciprocidad en las relaciones entre naciones derivada de esa propia igualdad enfocada, también, en el preámbulo del tratado bilateral de extradición entre Chile y Perú. No contento con eso, continúa el fallo diciendo en los considerandos duodécimo y decimotercero que, conforme al Derecho Internacional aceptado expresamente por los artículos 647 y 651 del código de procedimiento penal chileno, la finalidad de la extradición es “evitar que un delito quede sin sanción por la fuga del responsable del ilícito”. Y que, en fin, de acuerdo con la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, que liga también a Chile y a Perú, “un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido que haya de atribuirse a los términos del tratado teniendo en cuenta su objeto y fin”. El principio de la buena fe, sostiene el fallo, obliga a las partes a aplicar el tratado de modo tal que su fin pueda ser logrado, del que deriva el dogma de la eficacia. Esto es, cuando una disposición de la convención se presta a dos interpretaciones, una de las cuales permite darle efecto y la otra no, debe preferirse la primera. Estas reflexiones del fallo, que he citado in extenso, tienen mucha importancia porque, aunque formuladas a propósito de la excepción particular y específica de prescripción, afirman de manera expresa la doctrina de preeminencia del derecho internacional sobre el interno y proclaman de primordial importancia, al analizar un tratado, la consideración del principio de la buena fe en su cumplimiento conforme a las finalidades que las partes tuvieron al suscribirlo y del principio de eficacia que prima sobre la ineficacia de una interpretación.

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Y el otro aspecto en que esta jurisprudencia resulta muy innovadora en Chile, radica en que al juzgar en 1963 el caso que cité al comenzar esta disertación, el de Walter Rose, pedido por Alemania Federal, por aquel delito contra la humanidad del exterminio de 97 mil judíos, el fallo de segunda instancia en ese caso rechazó la extradición únicamente por estimar que el delito estaba prescrito conforme al derecho interno chileno, pero computando solamente el plazo y sin aplicar el artículo 100 de duplicación de plazo cuando ha existido fuga. O sea, fue un cambio absoluto y total que habría permitido, si se hubiera aplicado entonces, acceder a la extradición pedida para Walter Rose. En cuanto al momento de suspensión del plazo de prescripción, al ocuparse del caso “Allanamiento” en particular, la sentencia decide y la suspensión ocurre cuando se presenta una denuncia penal por la Fiscalía de la Nación y en cuanto a la aplicabilidad de la regla del artículo 100, la de duplicación de los plazos, este empieza a aplicarse desde que el requerido se sustrajo de la acción de la justicia de su país. En fin, la sentencia de segunda instancia revocó la de primera en el caso “sótano del SIE” en el sentido de que, respecto de los dos delitos que se estimaron acreditados, los de Gorriti y Dyer, no se consideró la prescripción de los mismos en virtud de haberse producido, a su respecto, la interrupción del plazo por la comisión de nuevos delitos, conforme a la regla que para ese caso da la ley chilena, de que por la comisión de un nuevo delito se interrumpe la prescripción de los anteriores y se pierde todo el tiempo transcurrido. Puede apreciarse hasta aquí que, en verdad, la gran mayoría de las argumentaciones esgrimidas por la defensa de Fujimori fueron rechazadas tanto en primera como en segunda instancia, y que la sentencia de primera instancia terminó rechazando la extradición pedida en relación con los capítulos de cargo exclusivamente por estimar no probada la participación personal de Fujimori en los ilícitos denunciados. Es más, esa sentencia de primera instancia no solamente rechazó las defensas de carácter general a que me he venido refiriendo, sino que incluso tuvo por suficientemente probada la existencia de los delitos mismos. Solamente estimó que no había suficientes antecedentes de la intervención personal de Fujimori en ello. Este criterio varió en segunda instancia y fue el que permitió que, en definitiva, se otorgara la extradición. Al analizar uno por uno los diversos cargos

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en materia de extradición, el fallo va señalando los antecedentes acompañados que a juicio de los sentenciadores acreditan suficientemente las presunciones fundadas de culpabilidad de Fujimori en los mismos. Lo que le permite revocar la resolución de rechazo de las extradiciones. Pero sin duda, la parte de mayor interés e importancia en el fallo la constituyen sus razonamientos para tener por acreditada la participación culpable de Fujimori en los delitos comprendidos en el cuaderno “Barrios Altos, La Cantuta”, que reúne los dos casos más importantes de violación de los derechos humanos, comprendidos en el pedido de extradición, cuya comisión se atribuyó al llamado “Grupo Colina”. La sentencia de segunda instancia tiene por establecidos indicios claros de participación de Alberto Fujimori en esos delitos, dado que después del autogolpe el extraditable obtuvo paulatinamente la concentración de todos los poderes del Estado y el mando superior de las Fuerzas Armadas y servicios de inteligencia. Ciertamente no desconocía, sino que había fomentado la creación del grupo especial dentro de las Fuerzas Armadas para realizar operaciones en contra de personas sospechosas de subversión o en contra de enemigos ideológicos del régimen. Ello demuestra su conocimiento de la existencia y finalidad del grupo Colina y de sus acciones, ratificado por los premios, ascensos y condecoraciones otorgadas a los miembros del mismo, así como testimonios de las órdenes que daba a Montesinos y él las transmitía al “Grupo Colina”. Ello permite, dice el fallo, sustentar presunciones de su participación como autor inmediato, luego discurre sobre el concepto de autor mediato que enlaza después con la del dominio del hecho. Para concluir que, en el Estado actual de la doctrina, la noción de autor mediato es compatible con la de un autor ejecutor responsable. Si bien el autor mediato no realiza por sí mismo la conducta típica, mantiene el dominio de la realización del hecho por un tercero cuya voluntad se somete a sus propósitos. Hay que añadir el dominio de la voluntad ajena por medio del aparato organizado de poder. Y concluye el fallo y sus disquisiciones sobre estos conceptos diciendo: “Es claro que el autor mediato será aquel que tenga el poder de ordenar y conducir el sistema sobre una voluntad indeterminada, ya que cualquiera sea el ejecutor de la orden delictiva, el hecho se producirá”.

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La extradición como mecanismo de cooperación judicial internacional en la lucha contra la corrupción

El fallo entra, de esta manera, derechamente en el campo de la doctrina más reciente de una manera no habitual en sentencias de extradición, si bien este razonamiento es formulado de manera explícita en el campo de los delitos contra los derechos humanos. Dado que en los otros casos se estimaron suficientes los elementos de prueba para fundamentar las presunciones de participación de Fujimori, nada obsta a que este razonamiento sea valedero también en lo que respecta a los delitos de corrupción, ya que todos ellos pudieron cometerse gracias a la concentración progresiva de la totalidad de los poderes en Fujimori. Se realizaron mediante decretos u órdenes del Estado, del Ejecutivo, que tenían por finalidad afianzar ese poder o enriquecer ilícitamente a costa del Estado al extraditable, a sus parientes o sus secuaces. Vemos, de este modo, cómo la sentencia finalmente dictada sentó un precedente nuevo al otorgar la extradición del exjefe de Estado por actos cometidos durante su administración de hecho o de derecho, al insistir en que los tratados y particularmente los de extradición no deben interpretarse restrictivamente, sino al revés, procurando que se logren sus objetivos, el más importante de los cuales es evitar la impunidad, para lo cual es esencial el principio de la buena fe. El reconocer de manera explícita la supremacía del Derecho Internacional sobre el derecho interno y, en fin, el admitir la llamada responsabilidad por el mando o para actuar a través de un grupo organizado de poder, otorgan a esta sentencia, sin ser perfecta, un especial sello progresista y actualizado en la lucha contra la impunidad internacional.

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5. Desafíos y logros del Ministerio Público y las Fiscalías Anticorrupción
José Peláez Bardales(*)

La corrupción es un fenómeno mundial y se da en todo tipo de sociedad. Ahí donde hay un conglomerado humano, aparece la corrupción. Este fenómeno mundial tiene graves consecuencias no solamente en lo ético, en lo moral, también en lo económico, social y político. La corrupción crea, primero, inestabilidad gubernamental. Genera un clima de inestabilidad. También produce un debilitamiento del Estado de Derecho. Como consecuencia, se altera el normal desarrollo de las actividades de un Estado. La corrupción reduce las oportunidades de educación, salud, trabajo, lo cual afecta a los más necesitados, a los más pobres de la sociedad. También afecta la paz y la seguridad ciudadana. Cuando la corrupción afecta a los que administran justicia, básicamente el Poder Judicial, el Ministerio Público, los sistemas judiciales se vuelven ineficientes y la sociedad percibe a estas entidades en forma negativa y tiene una apreciación negativa del sistema judicial. La democracia es la fuente de los principios morales. La democracia permite que se constituyan e instauren Estados sólidos y fuertes; este sistema permite que se genere un respeto irrestricto a las leyes, primero a la Constitución del Estado y a todo el ordenamiento jurídico de un país. La democracia
(*) Fiscal

de la Nación.

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Desafíos y logros del Ministerio Público y las Fiscalías Anticorrupción

también genera respeto a las instituciones públicas y privadas. También como consecuencia del ejercicio de la democracia, se forja el respeto hacia las personas. La democracia también permite que los hechos delictivos no queden impunes y esto fortalece la acción de la justicia. Cuando hablamos de corrupción estamos hablando no solamente de delitos contra la administración pública, que están en nuestro Código Penal consignados en el título 18, sino también del tráfico ilícito de drogas, la trata de personas, el lavado de activos, el terrorismo, el tráfico de armas, el tráfico de moneda nacional o extranjera, que también constituyen el fenómeno de la corrupción. Ahora entremos al tema en concreto, respecto de la labor o la intervención del Ministerio Público, es decir, las fiscalías, en la lucha anticorrupción. El primero de junio del año 2011, se dictó el dispositivo mediante el cual se dispuso la entrada en vigencia al Nuevo Código Procesal Penal, que constituye un nuevo modelo de pronunciamiento, en el que predomina el sistema oral en las intervenciones de la fiscalía, de la defensa y así mismo del juez que debe resolver inmediata y oralmente los pedidos formulados por las partes. Además atribuye roles muy definidos a los actores del proceso, esto es al fiscal le asigna el rol de ser el ente investigador, para descubrir e identificar al autor o autores del hecho y acopiar el material probatorio que le va a servir para fundamentar una acusación. Se concibió que las fiscalías anticorrupción tuvieran un fiscal superior penal y fiscalías provinciales corporativas. Esto de las fiscalías penales corporativas es una nueva composición, una nueva organización que permite que un fiscal provincial tenga varios fiscales adjuntos que trabajen en forma corporativa, esto es, llevando los casos y la discusión de ellos en el seno de esta fiscalía corporativa para que todos aporten con sus ideas, con su conocimiento, al desarrollo del proceso, trazando la estrategia que debe aplicarse para manejar el caso que es materia de investigación. Básicamente estas fiscalías corporativas están compuestas de un fiscal provincial y cinco adjuntos, que podrían ser incluso más, dependiendo de la complejidad del caso que es materia de investigación. En los delitos de corrupción de funcionarios, se presentan casos que son investigados por las fiscalías provinciales del subsistema anticorrupción, que funciona con el nuevo Código Procesal Penal por mandato legal.

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José Peláez Bardales

La investigación preliminar tiene un término, un plazo. El Tribunal Constitucional mediante una sentencia ha permitido que este plazo en los delitos de corrupción pueda prolongarse hasta un máximo de ocho meses. Esta investigación sirve para establecer la identidad del responsable y acopiar el material probatorio que va a servir para sostener una investigación preparatoria. Una investigación preparatoria se lleva a cabo con conocimiento del juez, la investigación preparatoria es la que autoriza todas las medidas que pudieran dictarse contra el investigado, medidas cautelares y otras medidas que pudieran ser solicitadas por el Ministerio Público. Tenemos otro organismo que investiga a los altos funcionarios que tienen la prerrogativa del antejuicio, por delito de enriquecimiento ilícito. Esto pertenece al área de la Fiscalía de la Nación. Hay un área de investigación número uno, que se encarga de efectuar la investigación preliminar y la investigación preparatoria cuando concluye, porque debe continuarse con la segunda etapa de esta investigación que es de conocimiento de la Fiscalía Anticorrupción correspondiente. La Fiscalía de la Nación también cuenta con otra área de investigación a jueces y fiscales por delitos cometidos en acto de función. Esta es el área de investigación número dos, que también lleva a cabo la investigación preliminar y la investigación preparatoria, a cargo de las fiscalías correspondientes anticorrupción. La investigación a funcionarios por la fiscalía provincial se efectúa bajo las reglas del Nuevo Código Procesal. Podemos señalar que el procedimiento que se sigue es: se recibe la declaración del imputado; eventualmente podría consultarse su identidad a través de la conexión que tenemos con RENIEC (Registro Nacional de Identidad); luego se indaga sobre los bienes del imputado y para ello se consulta con las notarías, con la Unidad de Inteligencia Tributaria, Registros Públicos, Registro Vehicular; Las pericias son básicamente contables y financieras, se realizan por los peritos asignados, no solamente con los que cuentan las fiscalías anticorrupción, sino también la Fiscalía de la Nación Estos llevan a cabo las pericias para determinar, por ejemplo, el desbalance patrimonial que podría existir entre los ingresos y egresos del imputado.

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Desafíos y logros del Ministerio Público y las Fiscalías Anticorrupción

Luego se realizan pesquisas, la policía fiscal puede intervenir, la policía nacional también puede participar a pedido del fiscal. Se pueden llevar a cabo acciones de inteligencia como la interceptación telefónica, para lo cual tenemos que hacer participar a la Dirección Nacional Antridrogas de la Policía Nacional del Perú (DINANDRO); el fiscal solicita al juez previamente la interceptación de una línea telefónica y luego opera la DINANDRO. También podemos utilizar la videovigilancia, luego también podemos utilizar lo que se llama “el agente encubierto”, preservando su identidad; podría ser un policía u otro colaborador. En materia de enriquecimiento ilícito, en total se han visto 327 investigaciones sobre funcionarios de todos los niveles. En cuanto a denuncias contra altos funcionarios, denuncias ingresadas en el 2011: 64; e ingresadas en el 2012: 37; y en total 101. Denuncias por delito de enriquecimiento ilícito 137 hubo en el 2011; y en lo que va del 2012, 70 denuncias; en total 207. Casos resueltos y en trámite de las fiscalías superiores y provinciales especializadas en delitos de corrupción de funcionarios de Lima Centro, Lima Sur, Lima Norte y Callao: en trámite tenemos 866; resueltos 2.386; total de la carga, 3,552. En Lima Norte, Lima Sur y el Callao hemos obtenido sentencias condenatorias en 22 casos, con terminación anticipada 13, casos de flagrancia 13, casos emblemáticos 7, en total 55 casos. En Lima Centro, Lima Norte, Lima Sur: en calificación 82 casos, archivo se han registrado 1,301, esto es por falta de pruebas suficientes para incriminar a la persona denunciada. Casos derivados de investigación preliminar tenemos 583, en investigación preparatoria 193, sobreseimiento 43, en etapa de juzgamiento 50 casos, con terminación anticipada tenemos 39 casos, en ejecución de sentencia 32, con dictamen ya, estos son los casos de liquidación 262, con el código anterior. En sentencias 79 y la carga asignada 3,552.

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iIi. Instituciones anticorrupción

1. La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) como eje articulador en el desarrollo de una cultura anticorrupción
Susana Silva Hasembank(*)

En este seminario, hemos tenido la oportunidad de recordar lo que fue la corrupción en la década de los 90, aquella que contó con la participación de una organización criminal enraizada en el poder. Frente al televisor muchos de nosotros nos mostramos incrédulos y nos preguntábamos unos a otros: ¿qué pasó?, ¿en qué momento dejamos que las autoridades y funcionarios llegaran a tales niveles de corrupción? La respuesta del Estado, sin embargo, fue rápida y contundente, lo que nos permitió sentirnos reivindicados en nuestra identidad de peruanos. Dicha respuesta se plasmó, principalmente, en la creación de la Procuraduría Ad Hoc para los casos Fujimori-Montesinos, la creación de subsistemas anticorrupción en el Poder Judicial, el Ministerio Público y la Policía Nacional; así como en la expedición de normas penales y procesales. El éxito fue tal que hasta el día de hoy en los espacios internacionales se reconocen los méritos de una política anticorrupción punitiva que logró encarcelar a buena parte de la élite de la política peruana. Sin embargo, una política anticorrupción no se restringe a un enfoque punitivo, sino que requiere de una mirada integral con un enfoque, también, preventivo. Teniendo en
(*) Coordinadora

General de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN).

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La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción

cuenta ello, el gobierno del doctor Paniagua encargó la elaboración de un diagnóstico que analizara las causas estructurales y coyunturales que dieron lugar a niveles impensados de corrupción. Es así como en el 2001 nace la primera iniciativa anticorrupción en el Perú, a la cual se denominó Iniciativa Nacional Anticorrupción (INA). La INA estuvo conformada principalmente por personalidades de reconocida trayectoria y solvencia moral, y tuvo a su cargo la elaboración de uno de los estudios más interesantes que en materia anticorrupción se haya realizado en Perú, no solo por la riqueza de la investigación y análisis que por vez primera revelaba de manera descarnada a cuánto pudimos llegar como peruanos, sino, también porque diseñó el camino a seguir en la lucha anticorrupción a través de un conjunto de acertadas recomendaciones y lineamientos de un plan anticorrupción. Precisamente, uno de estos lineamientos tenía como eje la institucionalización de la lucha contra la corrupción a través de un espacio de articulación de esfuerzos y que tuviera como eje una política anticorrupción. Dicho ente articulador debía caracterizarse por ser autónomo, desarrollar una cultura anticorrupción y fomentar la vigilancia ciudadana. La vida de la INA fue corta y transitoria al igual que el gobierno que la impulsó. Así, una vez concluido el periodo de transición, se dio paso a una segunda iniciativa anticorrupción con la creación de la Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción y la Promoción de la Ética y la Transparencia en la Función Pública y en la Sociedad (conocida como “La Comisión Anticorrupción y Ética”). Esta Comisión se creó en noviembre del 2001, a inicios del gobierno del ex presidente Toledo, y estuvo conformada por un representante del Presidente de la República, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Ministerio de Justicia, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Conferencia Episcopal Peruana y representantes de la sociedad civil. Entre las funciones de la Comisión se encontraba el denunciar casos de corrupción, lo que en su momento propició críticas por parte de algunos sectores. Si bien en términos formales la comisión funcionó casi hasta el 2006, en la práctica tuvo muy poco tiempo de vigencia, debido, principalmente, a que permaneció acéfala, luego de la renuncia prematura de su presidente.

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Susana Silva Hasembank

Una tercera iniciativa anticorrupción se dio con la creación del Consejo Nacional Anticorrupción (CNA). A diferencia de la Comisión que estuvo adscrita a la PCM, el CNA estuvo en el Ministerio de Justicia. En cuanto a su conformación, el CNA mantuvo a los miembros de la Comisión, sin embargo, incluyó la participación de otros sectores como: el Ministerio de Educación, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Poder Judicial, el Ministerio Público, etcétera. Es en este periodo cuando se empezó a trabajar el primer Plan Nacional Anticorrupción, labor que no estuvo a cargo del CNA, sino de un grupo multisectorial que coexistió con él. Este plan, si bien se concluyó, no se llegó a implementar ni a publicar, pues se estaba ad portas de la culminación del mandato del presidente Toledo. Posteriormente, en octubre del 2007 se creó la Oficina Nacional Anticorrupción (ONA), cuya adscripción regresó a la PCM. A diferencia de las experiencias anteriores, en la ONA no existió un órgano colegiado, es decir, un conjunto de instituciones que de manera articulada pudieran tomar decisiones en materia de lucha contra la corrupción. Así, su dirección se concentró en una sola persona o jefatura a la que se le encargó la prevención, vigilancia, coordinación e investigación de denuncias. Lamentablemente, esta Oficina fue muy cuestionada debido a las funciones que le fueron conferidas, pues colisionaban de alguna manera con funciones que les correspondían a organismos constitucionalmente autónomos. Sin embargo, es importante destacar, que aun cuando la ONA tuvo un periodo de vigencia de solo nueve meses, con esta Oficina se empezó a impulsar de manera muy activa y con liderazgo los temas vinculados a la política de transparencia y acceso a la información. ¿Cuáles son las características comunes que podemos advertir de estos distintos esfuerzos que el Estado ha emprendido en materia de lucha anticorrupción? En primer lugar, se puede observar que la composición de las iniciativas anticorrupción se caracterizó por ser multisectorial, concentrada en un principio, básicamente, en las entidades del Poder Ejecutivo. Es recién en el año 2006, cuando se crea el CNA, que se da apertura a la participación del Ministerio Público, el Poder Judicial y la Contraloría General de la República. Sin embargo, es de precisar que esta participación no fue obligatoria, sino que estuvo sujeta a la consideración de dichas entidades, conforme se precisó en su norma de creación.

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La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción

En segundo término, dos de las iniciativas anticorrupción reseñadas tuvieron funciones de denuncia e investigación. Ello trajo consigo fuertes críticas de autoridades que señalaron que dichas funciones colisionaban con aquellas que les habían sido conferidas a determinados organismos constitucionalmente autónomos. Otras características de las iniciativas anticorrupción importantes de resaltar son que: a) no contaron con una estrategia o un plan sobre el cual articular su trabajo; b) la titularidad de su presidencia recayó en personas y no en instituciones; y c) la participación en estos espacios de articulación recayó en representantes y no en los titulares de cada entidad, lo que generó problemas para la toma de decisiones. A partir del análisis de qué funcionó y qué no, en enero del año 2010, se conformó la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), la cual está adscrita a la PCM y tiene vigencia hasta el día de hoy. Si se observa en perspectiva, este es uno de los espacios de articulación anticorrupción que mayor tiempo de vigencia ha tenido. A diferencia de sus antecesoras, la CAN está compuesta por los titulares de las principales instituciones del sector público, de la empresa privada y de la sociedad civil. Entres sus miembros no solo está el Poder Ejecutivo –a través de la PCM y del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos–, sino también el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Fiscalía de la Nación, el Acuerdo Nacional, la Municipalidad de Lima, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Asociación de Municipalidad del Perú, entre otros. Asimismo, cabe resaltar la incorporación a la CAN –desde enero del 2012– de la Contraloría General de la República, en calidad de invitada. La CAN tiene una presidencia rotativa, de un año de vigencia, que recae en una de las instituciones que la integra. Asimismo, cuenta con una Coordinación General, que constituye su apoyo técnico. En cuanto a sus funciones, la CAN es la encargada de articular los esfuerzos en la prevención y sanción de la corrupción, así como de actualizar y monitorear el Plan Nacional Anticorrupción. Es importante precisar que la CAN no investiga ni formula denuncias en respeto de las autonomías y competencias que corresponden a cada una de las instituciones que la conforman.

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Susana Silva Hasembank

En cuanto al Plan Nacional Anticorrupción, es una herramienta para la articulación de los objetivos y acciones que desarrollan las instituciones públicas, el sector privado y la sociedad civil. En ese sentido, es la vía que marca el derrotero y la visión de un país frente a la lucha contra la corrupción, para ello ciertamente es necesario volcar en él las acciones preventivas y de sanción que se requieren a fin de dar una respuesta integral al fenómeno de la corrupción y permitir, a través de un mecanismo de seguimiento transparente, el escrutinio de la ciudadanía sobre los avances por parte del Estado. En nuestro país, el primer esfuerzo en la elaboración de un plan anticorrupción se produjo en el año 2004, durante la presidencia del señor Carlos Ferrero en el Consejo de Ministros, con el desarrollo del Plan de Acción contra la Corrupción. Aun cuando este plan no fue aprobado oficialmente mediante una norma, es interesante resaltarlo pues constituye un reconocimiento de la necesidad de contar con un plan en el marco de una estrategia anticorrupción. Respecto a las propuestas planteadas en el Plan de Acción, cabe destacar la aprobación de la Ley Marco del Empleo Público y la Ley de Contrataciones del Estado. Otra iniciativa interesante la realizó el grupo de trabajo encargado de proponer propuestas para fortalecer la lucha contra la corrupción, durante la gestión del ex ministro Baldo Kresalja en la cartera de Justicia. Esta iniciativa si bien no se plasmó en un plan, tuvo por finalidad –con el apoyo de personalidades de primer nivel de la sociedad civil–, proponer un plan anticorrupción sobre la base de las conclusiones y recomendaciones formuladas por la INA. Posteriormente, en diciembre del 2008, en el marco de un escándalo mediático, se publicó el Plan Nacional Anticorrupción 2008-2011, construido –como se mencionó anteriormente– sobre la base de aquel elaborado en el año 2006. Lamentablemente, este plan tampoco fue aprobado mediante una norma; sin embargo; es importante resaltar la conformación de una comisión multisectorial encargada de hacer el seguimiento de su implementación por parte de las entidades del Estado. Una crítica que hacen muchos estudiosos del PNA 2008-2011 es que no contaba con una planificación estratégica adecuada, lo que se tradujo en el establecimiento de acciones con enfoques distintos, unas de contenido estratégico y otras de contenido operativo, así como en una construcción poco eficiente de sus indicadores. Ello, motivó a que en el seno de la CAN, encargada

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La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción

de implementar y hacer seguimiento al Plan, se decidiese trabajar un plan priorizado anticorrupción a efectos de acotar mucho más y mejor los alcances de la estrategia anticorrupción. La vigencia del referido Plan culminó en diciembre del 2011, por lo que en este momento la CAN viene elaborando el Plan Nacional Anticorrupción cuyo periodo de vigencia comprenderá del 2012 hasta el 2016. Como señalé anteriormente, la importancia de contar con un Plan Nacional Anticorrupción radica en que este documento debe plasmar una estrategia claramente definida de cuál es la visión que tiene el Estado frente a la lucha contra la corrupción. Esta visión debe ser construida a partir de un diagnóstico que permita saber en qué se ha avanzado, en qué no y dónde se encuentran las principales vulnerabilidades y riesgos tanto en las instituciones como en el Estado en su conjunto. Se requiere también, y es lo que la CAN plantea, la incorporación de las acciones del Plan en los planes operativos institucionales de cada entidad del gobierno, a fin de contar con el presupuesto necesario para su implementación. En ese sentido, un elemento importante que planteará la CAN, posteriormente a la aprobación del Plan 2012-2016, serán lineamientos para la elaboración de planes anticorrupción institucionales, pues cada entidad conoce mejor que nadie cuáles son sus procesos de riesgo y, por tanto, cuáles serían las respuestas para ello. Siguiendo esa misma lógica, al día de hoy, de los 18 ministerios, 7 han presentado planes sectoriales, algunos de los cuales han recibido el apoyo técnico de la CAN. Respecto a las características específicas del Plan Nacional Anticorrupción 2012-2016, es importante destacar el proceso eminentemente participativo con el que viene siendo construido. Para su elaboración, no solo se ha contado con el apoyo de los miembros de la CAN, sino también de otras entidades del Estado, el sector empresarial y la sociedad civil. Asimismo, dicho plan se caracterizará por poseer un enfoque preventivo y un enfoque sancionador claramente definidos. En esa línea, los objetivos específicos trazados en el plan son: 1) Lograr la eficaz articulación interinstitucional.- Se debe tener en cuenta que ninguna institución tiene la fórmula ganadora para luchar contra la corrupción, por ello, se requiere del esfuerzo articulado tanto de las

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Susana Silva Hasembank

entidades del Estado como de la sociedad civil. En ese sentido, saludo la propuesta, formulada por la Comisión de Fiscalización y Contraloría del Congreso de la República, de incluir a este Poder del Estado como miembro de la CAN. 2) Fortalecimiento de los mecanismos de prevención.- En este objetivo, el Plan hace referencia a aspectos que se han venido trabajando como la mejora del marco normativo sobre declaraciones juradas, transparencia y acceso a la información. Al respecto, cabe indicar que la CAN tiene previsto implementar un observatorio sobre riesgos de corrupción con un enfoque netamente preventivo, que medirá, entre otros, el cumplimiento de dichas normas por parte de las instituciones públicas. Asimismo, este objetivo incluye acciones referidas a un tema sumamente importante y sensible en materia anticorrupción, como es las compras del sector público.

3) Investigación y sanción oportuna y eficaz de la corrupción.- En este objetivo, ciertamente, la batuta la tendrán el Ministerio de Justicia a través de la Procuraduría Anticorrupción, el Poder Judicial, el Ministerio Público y la Policía Nacional. A este respecto, la CAN considera importante trabajar en la estandarización de los mecanismos de denuncia. Esto, debido a que según la sexta encuesta nacional de APOYO encargada por Proética, realizada en el año 2010, el 55% de la ciudadanía desconoce cuáles son los mecanismos de denuncia que tiene a su disposición para reportar un caso de corrupción. Asimismo, un porcentaje muy alto piensa que los mecanismos de denuncia existentes no tienen una eficacia que los anime a denunciar y, eso, definitivamente lo tenemos que cambiar. Si observamos los mecanismos de denuncia que existen en el aparato público, veremos que el Poder Judicial y el Ministerio Público tienen muy efectivos sistemas de denuncias. Sin embargo en el Poder Ejecutivo, de los 18 ministerios que existen, 13 de ellos tienen su propio sistema con distintos procedimientos, criterios y formas de presentar una denuncia por parte de la ciudadanía. En ese sentido, si queremos garantizar la participación ciudadana en la lucha contra la corrupción, tenemos necesariamente, como Estado, la

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La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción

responsabilidad de garantizar mecanismos de participación y de acceso suficientemente claros, y garantizar, al mismo tiempo, la rendición de cuentas, es decir, la respuesta al ciudadano. Otra acción que se enmarca dentro de este objetivo, está referida a la adecuación de la normatividad penal a estándares internacionales. Al respecto, existe una propuesta elaborada en el Congreso de la República que debe ser impulsada.

4) Promoción y articulación de la participación activa de la ciudadanía, sociedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupción.- Para el cumplimiento de este objetivo, una de las acciones que la CAN tiene previsto desarrollar es una campaña de valores que no busca tener al ciudadano en una posición pasiva escuchando spots –que pueden ser bonitos e interesantes–, sino que propicie su participación activa y anime su involucramiento en la lucha contra la corrupción. 5) Posicionamiento del Perú en los espacios internacionales de lucha contra la corrupción.- Sobre este objetivo quiero precisar que, además, de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana, existen otros espacios internacionales donde nuestro país debe participar activamente, a fin de mejorar su imagen en dicho ámbito y atraer con ello beneficios, incluso de tipo económico, representados en el turismo y el comercio. Permítanme terminar esta exposición con la frase que ayer pronunció el doctor César San Martín, haciendo referencia justamente al nivel de articulación necesario que tiene que haber en nuestras instituciones: “Se debe realizar un trabajo conjunto de mutua cooperación respetando las independencias y autonomías de las instituciones, porque la corrupción es un crimen de Estado”.

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2. La Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción y el nuevo compromiso de la lucha contra la corrupción
Julio Arbizu González(*)

Es muy emotivo para mí presentar esta ponencia. La experiencia de la Procuraduría ha marcado mi vida profesional. Yo efectivamente, me inicié en la Procuraduría ad hoc para los casos Fujimori-Montesinos, cuando asumió su dirección el doctor José Ugaz Sánchez Moreno y vuelvo ahora después de cinco años a la Procuraduría Especializada, que se encarga de los casos que en algún momento tuvimos a cargo varios de quienes hoy nos encontramos en el auditorio. Ayer se habló de esa etapa primigenia de construcción del subsistema anticorrupción, de la instauración de la Procuraduría y de los órganos especializados de lucha contra la corrupción en el seno de los órganos jurisdiccionales, y recordamos los éxitos de ese subsistema para hacer frente a una gran organización criminal. Una organización criminal que prácticamente capturó el Estado, más bien desde adentro, y que supuso la instauración de una estructura criminal bicéfala, representada por el señor Fujimori y su asesor Vladimiro Montesinos Torres, y una base atravesada por una burocracia instruida en la persecución de una doble intención: por un lado, perpetuar el régimen del presidente de entonces; por el otro, asegurar constantes beneficios para el círculo criminal.

(*) Procurador

Anticorrupción

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La Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción ...

La organización criminal enquistada en el gobierno en la década de los noventa tenía una estructura jerárquica, de modo tal que una vez que su cúpula cayó, la estructura de la organización se resquebrajó y sus miembros fueron desenmascarados. Lo emblemático del modelo primigenio del subsistema anticorrupción fue la captura y el castigo de los principales responsables de esa organización criminal. Las consecuencias del despliegue de esa organización criminal aún las sufrimos hoy. Eso es fundamental de entender para saber a qué nos enfrentamos en el presente. Porque lo que esa organización criminal de los años 90 nos deja como herencia son redes segmentadas de corrupción en cada una de las instituciones del Estado, es decir, núcleos constituidos por aquellas personas que en algún momento se beneficiaron de los nichos corruptos construidos al interior de las instituciones públicas. Hoy no existe una organización mafiosa, ni un cártel, ni un clan, pero acaso estas redes segmentadas son aun más difíciles de combatir. El Observatorio de Lucha contra la Corrupción, de la Procuraduría ha permitido primigeniamente ordenar las cifras, de tal manera que nos ha revelado, por ejemplo, esto que les comento y, además, establecer un mapa de la corrupción, cosa en la que estamos embarcados actualmente. Un mapa que nos permite establecer dónde están focalizados algunos tipos de corrupción. Es decir, podremos dentro de muy poco tiempo saber con certeza dónde se localizan determinados tipos de corrupción. Si constatamos, por ejemplo, que en el norte hay mayor incidencia de casos de peculado, pues habrá que poner mayor atención en la administración de fondos por parte de quienes los detentan o administran. Si en el sur tenemos una mayor incidencia de casos de colusión, sabremos que desde la Procuraduría debemos atender con mayor rigor los casos de compras o contratación de servicios desde el Estado. Esa certeza no solamente nos sirve a nosotros para poder combatir la corrupción eficazmente desde el litigio en la Procuraduría, sino que además, nos ofrece la oportunidad de entregarle a otras instituciones del Estado insumos para elaborar políticas públicas anticorrupción de carácter preventivo en cada sector específico. La función de este Observatorio es de vital importancia para conocer además el nivel de complejidad y la necesidad de atención para los casos que

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se litigan a nivel nacional, teniendo en cuenta factores como la expectativa de reparación civil, la importancia del funcionario involucrado, etc. Solamente un adecuado análisis de la información nos permitirá avanzar con más estrategia que simplemente ir dando palos de ciego. Pero es obvio que para analizar la información, antes hay que obtenerla, y en esa dirección avanzamos. ¿Cuál es la misión de la Procuraduría? La misión esencial de la Procuraduría es cobrar las reparaciones civiles y para ello es necesario, ciertamente, acompañar al Ministerio Público, pero, además, tener certeza de cuánto se le debe al Estado en estos casos. Al ingresar a la Procuraduría no teníamos certeza alguna de a cuánto ascendía la deuda que los condenados por delitos de corrupción tenían con el Estado. Ahora lo sabemos: la deuda asciende a más de mil millones de soles, de los cuales se han pagado únicamente 10 millones, es decir, escasamente el 1%. Por otro lado, quiero referirme a algo que se ha venido tocando en las intervenciones anteriores, y es que necesitamos intercambiar información y convertirnos en un sistema integrado que comparta información, estrategias de investigación, entrenamiento y formación de personal especializado; esto es fundamental. Si no hay espacios de coordinación, si no hay espacios de cooperación, todo estará perdido, no habrá forma de enfrentarse a la corrupción con eficacia. Ahora paso a hacer algunas reflexiones en torno a cómo estaba construido el sistema y cómo hemos pretendido dar un giro. Luego referiré, para terminar, algunos logros que ya se perciben en la Procuraduría precisamente a raíz de estos cambios: tenemos algunos resultados que ofrecer. Hoy podemos decir que los cambios que empezaron a operar en octubre del 2011 han generado resultados concretos. En principio, en cuanto a la labor fundamental de la Procuraduría, que es el cobro de las reparaciones civiles y la incautación de bienes producto del delito, se ha incrementado considerablemente el cobro de reparaciones civiles. Si se compara el monto cobrado en los meses de enero, febrero y marzo del 2011 con lo obtenido en los meses de enero, febrero y marzo del 2012, se verá que el incremento es de un 35,92%. Este cambio se refleja, por ejemplo, en los registros que hemos elaborado y dado a conocer en la web del Ministerio de Justicia. Allí están los registros de deudores y veremos que hay una dinámica de pagos diferente a partir del inicio del 2012.

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Este año se ha cobrado, en lo que va del año, casi medio millón de soles en reparaciones civiles producto de actos de corrupción. Se ha identificado, además, como les decía, el monto exacto de la deuda total y la deuda de cada sentenciado. Antes no sabíamos cuánto nos adeudaban los condenados por delitos de corrupción y esto es insólito, porque si no lo sabíamos, pues no teníamos cómo cobrarles, no sabíamos quién nos debía y quién había pagado el íntegro de la reparación civil. Ahora lo sabemos. Tampoco se había establecido ningún mecanismo coercitivo para asegurar ese pago. Hoy tenemos varios mecanismos que nos están, seguramente, llevando a estos incrementos en el cobro de reparaciones civiles. Hemos iniciado también las coordinaciones para repatriar cerca de 20 millones de dólares que tenemos todavía congelados en bancos del extranjero. Cuando asumimos la gestión, esto nos pareció insólito. Habían pasado más de cinco o seis años sin que nadie moviese o se valiese de instrumentos de colaboración internacional para repatriar los 20 millones que todavía están en bancos de Luxemburgo y Suiza. Hemos iniciado ya el contacto con autoridades de esos países para repatriar el dinero y estamos litigando aquí, en los procesos que conciernen a esas cuentas. También hemos obtenido, en lo que va del año, más de 50 sentencias condenatorias en los dos grupos de litigio que tenemos en la Procuraduría, que son 50 sentencias al amparo del nuevo Código Procesal Penal. La falta de tiempo no me va a permitir comentar algunos problemas que tenemos con el código, pero quiero dejar sentado que si bien el código es una gran herramienta para luchar contra la corrupción, en alguna medida puede convertirse también, si no es adecuadamente interpretado, en uno de sus principales obstáculos. Ciertamente hay más resultados, que se irán comunicando en breve. Hay mucho trabajo detrás de eso. Yo quiero señalar que hemos recibido algunas amenazas, algunos “regalos”, como un animal dejado la semana pasada en la puerta de la Procuraduría. Sin embargo, tenemos un equipo humano que nos está posibilitando estos cambios sin hacer caso de amenazas.

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Conclusiones

Lecciones aprendidas
William Ramírez Fernández(*)

Voy a tratar de hacer mi mejor esfuerzo y rescatar lo que hemos venido escuchando en estos dos días de trabajo. En un primer momento quiero resumir lo que se ha dicho respecto del contexto histórico en el cual se encontraba el Perú hace aproximadamente 15 años y que ha dado lugar, específicamente, a esta propuesta de lucha anticorrupción. Había un resquebrajamiento completo del orden constitucional y legal, y un presidente autoritario que implementó un sistema corrupto a gran escala, originando una crisis de valores en toda la sociedad, no solamente en las instituciones estatales, sino también a nivel de las relaciones interpersonales, en las relaciones de las propias empresas. Esta crisis de valores todavía la estamos viviendo. Se usaba sistemáticamente el poder estatal para lograr la impunidad de todos los actos delictivos que se estaban cometiendo, lo cual afectó a todas las instituciones democráticas: Tribunal Constitucional, Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Estado, Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Poder Legislativo. Se buscó copar sistemáticamente las instituciones y valerse de ello para asegurar la impunidad de los actos de corrupción y violaciones a los derechos humanos que se estaban cometiendo.

(*) Catedrático de Derecho Penal Internacional en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Asesor Principal del Proyecto Justicia AMBERO-GIZ.

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Lecciones aprendidas

Había una normativa ineficaz, ineficiente e insuficiente. El sistema jurídico, los mecanismos de control, los mecanismos de investigación y sanción, en ese momento eran completamente ineficientes para investigar procesar y sancionar adecuadamente este nuevo fenómeno criminal totalmente enquistado en la estructura estatal y que formó parte de una política sistemática. Teníamos estructuras orgánicas y funcionales inadecuadas, obsoletas, originadas en periodos anteriores al actual proceso de globalización, que no permitían detectar los fenómenos criminales a su debido tiempo. Y una desconcentración completa de las actividades del sistema de justicia, que no tenía un diseño adecuado para combatir estos fenómenos criminales de corrupción estatal y de nuevas modalidades de crimen organizado. A la situación anterior, se le suma la inoperatividad y la descoordinación entre las instituciones del sector público. Esto era básicamente producto de lo anterior. Sistemáticamente se evitaba que existiera coordinación, las propias autoridades deliberadamente se abstenían de toda coordinación de acciones para el combate a la corrupción. Había muy poca experiencia a nivel nacional en utilizar mecanismo dentro de la investigación criminal tradicional que implicaran recuperar fondos de gran magnitud, asistencia jurídica internacional, casos de extradición, de solicitud de embargos internacionales, entre otras. En cuanto, a la tramitación de delitos complejos, también había todo un problema a nivel del sistema de justicia, porque la mayoría de operadores estaban siendo formados, capacitados, en mecanismos de investigación para delitos de carácter común y simples, pero no se tenía un sistema de formación, de capacitación especializada, para delitos con niveles altos en complejidad. Todo esto es lo que, en resumidas cuentas, nos dejaron los gobiernos hasta la década de los 90. En este seminario también hemos escuchado sobre las experiencias y las acciones realizadas por las diferentes autoridades al enfrentar la corrupción. Quiero hacer también un breve resumen de esto y exponer aparte algunos análisis que venimos realizando desde la Cooperación Alemana.

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William Ramírez Fernández

Primero, los cambios sólo son posibles si existe verdadera voluntad, en todo sentido: voluntad política, voluntad de accionar, voluntad de coordinar; debe haber voluntad política de las propias autoridades, pero también debe haber voluntad política de los operadores, voluntad política para que autoridades y operadores empiecen a entablar mecanismos de confianza entre sí. Actualmente, como lo veremos más adelante, hay mecanismos de confianza o desconfianza entre el Ministerio Público y la Policía Nacional del Perú. Debe haber una voluntad política para empezar a confiar; los operadores tenemos que empezar a confiar en cada una de las autoridades estatales. Deben confluir todos los sectores. Alguno dirá que no, porque no se puede buscar la confluencia de los sectores que cometieron los actos de corrupción o que están apoyando o apoyaron en determinado momento a quienes cometieron esos actos. La madurez política implica, no obstante, llegar a determinados mecanismos de consenso, sin olvidar que determinadas acciones delictivas cometidas por las personas independientemente de su cargo anterior o actual deben ser sancionadas, especialmente si se trata de delitos tan graves como los de corrupción, que afectan también derechos fundamentales y la gobernabilidad del Estado. Para establecer y mantener un Estado de Derecho, son necesarias acciones concretas y permanentes. Por acciones concretas y permanentes se entiende planes de acción, protocolos de trabajo llevados a cabo, no solamente un documento declarativo que no se hace operativos la actividad o los compromisos asumidos. Estas acciones concretas tienen que ir de la mano con políticas públicas completamente definidas. De lo contrario, todo puede quedar en simples papeles o buenas intenciones. También vimos que en el proceso de reconstrucción de las instituciones democráticas, deben prevalecer las garantías de los derechos fundamentales de la persona por sobre las consideraciones más bien de carácter económico o político. La primacía debe ser de los derechos fundamentales y, por lo tanto, deben diseñarse mecanismos o sistemas para la efectiva protección de tales derechos. Para todo cambio institucional y para generar acciones y planes de investigación, debe existir un respaldo institucional hacia los propios operadores, a los que van a efectuar los cambios, a los que van a realizar la coordinación, porque con frecuencia hemos visto que se hacen planes de trabajo, se elaboran

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Lecciones aprendidas

manuales institucionales, se fijan objetivos, pero cuando los operadores empiezan a trabajar, a actuar en función de ellos, y surge algún problema, la autoridad les priva de respaldo y no los protege. Entonces, es necesario que las instituciones confíen en sus operadores y les den el respaldo necesario para que puedan actuar libremente dentro de sus funciones y el marco legal pertinente. Esto significa, que debe haber un riguroso proceso de selección de profesionales con solidez ética y probada capacidad. Deben diseñarse mecanismos de profesionalización y búsqueda ética en todas las instituciones estatales. Cada institución estatal debe tener mecanismos específicos para seleccionar perfiles de las personas que van a prestar servicio público, que deben tener una definida solidez moral como ejemplo para la comunidad. De lo que hemos visto en este seminario, también debo rescatar el concepto de que, ante los nuevos fenómenos delictivos como la corrupción o el crimen organizado, es necesario, primero, analizar el fenómeno de manera integral y no restringirse únicamente a los casos de naturaleza penal. El fenómeno de la corrupción, el fenómeno de criminalidad organizada, básicamente se nutren de deficiencias en los mecanismos previos a la sanción penal, en los mecanismos administrativos fundamentalmente. Para plantear una política de Estado frente a la corrupción, no cabe limitarse al análisis de los casos de corrupción que están en el Sistema de Justicia, se debe hacer un análisis integral. Deben crearse las instituciones, unidades y mecanismos administrativos de prevención y detección. Debe trabajarse y fortalecerse, por ejemplo, la acción coordinada de la SUNAT, la Contraloría General, la Superintendencia de Bancos, deben crearse mecanismos en el sistema de aduanas, que den la posibilidad de detectar a tiempo actos de corrupción. La participación de la sociedad civil es muy importante, pero hemos visto que hasta el momento no ha sido muy consistente. Por eso es fundamental la actoría social sostenible, buscando generar mecanismos de transparencia y buen gobierno. En una lucha integral contra la corrupción, la sociedad civil es muy importante, porque son los que pueden iniciar movimientos, impulsar y proseguir denuncias, apoyar a los denunciantes, apoyar a los entes investigadores. Deben diseñarse políticas estatales, especialmente una política estatal anticorrupción. Hasta el momento ha habido propuestas de comisiones, de

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unidades dentro de determinados organismos como el Ministerio de Justicia o la PCM, pero no hay una política integral contra la corrupción, tampoco hay una política integral contra la criminalidad organizada que sea avalada por el Congreso de la República. Deben diseñarse también, a partir de una política criminal integral, una política de persecución penal por parte del Ministerio Público y políticas de seguridad por parte de la Policía. La política debe ser un marco general y para eso se necesita o se debe profundizar en la propuesta de una comisión que abarque no solo a instituciones del Ejecutivo, también a instituciones de los otros sectores del Estado, con participación de la sociedad civil. Como lo dijo el doctor César San Martín, en materia de justicia es importante contar con un sistema centralizado y especializado en fenómenos complejos de criminalidad. Esto posibilitaría optimizar el uso de los recursos económicos y aplicar mejor los mecanismos de asistencia y protección de víctimas y testigos, así como una especialización de los operadores de justicia frente a hechos delictivos complejos. Estos mecanismos centralizados y especializados deben tener competencia a nivel nacional, porque permitirían dar mayor movilidad y eficacia de su personal. Tal como está diseñado, por ejemplo, el Ministerio Público, consideramos que debe tener una restructuración interna, porque si bien es cierto tiene una unidad contra el crimen organizado, una fiscalía anticorrupción y una fiscalía especializada en lavado de dinero, no hay interconexión entre ellas, no hay mecanismos a través de los cuales puedan trabajar coordinadamente casos que tienen relación. Una reestructuración orgánica y funcional debe permitir que estas unidades, ahora dispersas, puedan trabajar de una manera uniforme y concentrada frente a fenómenos criminales de naturaleza no convencional. Debe adecuarse la normatividad penal y procesal penal a la Convención Interamericana contra la Corrupción, la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra la Criminalidad Organizada Transnacional (llamada Convención de Palermo). Hay instituciones jurídicas y mecanismos procesales actualmente vigentes en el nuevo Código Procesal Penal y en leyes dispersas que podrían mejorarse y reestructurarse con un diseño más integral y eficaz para el combate a la criminalidad organizada, la corrupción, la trata de personas y el lavado de dinero, que están íntimamente relacionados.

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Lecciones aprendidas

Debe organizarse un cuerpo especializado de peritos. En ciertas experiencias, como la de Guatemala, se creó una entidad autónoma pericial; otros países todavía tienen tal función en el Ministerio Público, en la Policía o en el Poder Judicial. En realidad, la ubicación institucional de un cuerpo de peritos es una cuestión que depende mucho de las características y la historia del país, pero es indudable que debe existir un cuerpo especializado de peritos que apoyen los trabajos de investigación y persecución penal. Es necesario que se realice una revisión de la normativa actual sobre inmunidades. El privilegio de antejuicio debe ser objeto de revisión para evitar que los actos delictuosos cometidos por funcionarios públicos queden en la impunidad. Se debe seguir fortaleciendo y apoyando la implementación del nuevo Código Procesal Penal. Sabemos que es perfectible, que puede ser objeto de modificaciones, pero de hecho es un sistema mucho mejor, que permite mejores garantías que el sistema anterior y que, además, permite mayor participación de las víctimas en el proceso penal. Deben prepararse protocolos y manuales de trabajo interinstitucionales, especialmente entre la Policía Nacional y el Ministerio Público, para superar muchos problemas cotidianos en la coordinación de actividades de investigación. Debe fortalecerse un sistema de asistencia y protección integral a personas que todavía no están dentro de un proceso penal (por ejemplo, los denunciantes de algún hecho que merece investigarse) y personas que ya están involucradas en un proceso penal: víctimas, testigos, peritos, fiscales, abogados. El sistema que actualmente tiene el Ministerio Público, a pesar de que se están haciendo todos los esfuerzos por mejorarlo, no es el más adecuado y no cuenta con todos los recursos necesarios. El Estado debe aportar los recursos humanos, logísticos y económicos para lograr los cambios arriba mencionados. Un cambio de sistema, por ejemplo, de un código inquisitivo a un código acusatorio, implica un presupuesto muy alto. Un sistema de protección de testigos implica un costo muy alto. Un sistema de peritos especializados implica un costo muy alto. Todos estos costos tienen que ver con el Ministerio de Economía y Finanzas, que debería formar parte de todas las comisiones anticorrupción y contra la criminalidad organizada

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existentes o que se formen, porque si dicho Ministerio no forma parte de las decisiones, uno puede proponer muchas cosas, pero quienes deben proveer los medios económicos para hacerlo son ellos. Se deben fortalecer los mecanismos u órganos de control interno de las instituciones, y no solamente las instituciones de justicia. Además deben simplificarse los procedimientos. Por ejemplo, los procedimientos actuales para imponer medidas disciplinarias son muy engorrosos y complicados; deben simplificarse y fortalecerse las unidades encargadas de aplicarlos. El fortalecimiento de la Procuraduría Anticorrupción es una cuestión fundamental. Pero debe concentrarse en casos emblemáticos. La Procuraduría no tiene por qué conocer todos los casos; actualmente tiene una avalancha de casos que podrían conocerse en otras instituciones. Deben crearse, fortalecerse o mejorarse los sistemas de recuperación de fondos y de asistencia de carácter internacional. El trabajo coordinado debe tener planes y objetivos definidos a través de una política criminal o de persecución penal. La formación y capacitación del personal debe ser especializada, ya no se deben trabajar sobre la delincuencia común, sino sobre la delincuencia organizada, de acuerdo al tipo de trabajo que han venido desarrollando desde su constitución. Una cuestión muy importante es contar con tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en los sistemas de lucha anticorrupción y contra la criminalidad organizada. Se deben crear bases de datos adecuadas, que permitan la interconexión. De nada sirve que cada institución tenga bases de datos muy buenas, si no hay interconexión e intercambio de información entre ellas para lograr detectar a tiempo, investigar y sancionar este tipo de actos delictuosos. Espero haber resumido fielmente, a grandes rasgos, lo que se ha discutido en estos dos días de nuestro seminario internacional.

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El modelo peruano: Perspectivas sobre la persecución penal de la corrupción y la gobernabilidad en el Perú
Juan Jiménez Mayor
Presidente del Consejo de Ministros

Hubo una primera etapa de aprendizaje. En ese sentido, la Fiscalía, el Poder Judicial, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Policía Nacional tuvieron que construir elementos importantes de análisis e investigación preparatoria. El Congreso de la República, hay que decirlo, sin los antejuicios aprobados en el Congreso no se hubiera podido avanzar. Todo esto que ha sido condensado en lo que se llama la “decisión política”, la necesidad de que todos estemos enfocados en el objetivo, tanto el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Congreso, el Poder Ejecutivo, para conducir este proceso. Pero luego hemos tenido una segunda etapa. Esta etapa responde al enfrentamiento con una estructura de organización criminal centralizada básicamente en el Estado, una organización dirigida por funcionarios públicos, desde la alta esfera del poder, dirigida directamente por gente muy poderosa dentro del Estado. Producida la debacle de aquel gobierno, se entabla un proceso de investigación y sanción ejemplar a todas estas personas, ya no voy a repetir los datos, todos ustedes los conocen. Luego viene la etapa que aquí Jan-Michael Simon conoce muy bien. Él vino a Lima en octubre del año pasado, a pedido del gobierno del Perú a través de la Cooperación Alemana, y planteó la idea de generar cambios en el enfoque de la lucha contra la corrupción.

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Juan Jiménez Mayor

¿Qué se encontró entonces? Una procuraduría sumamente debilitada y, en general, desorientación en el ámbito del Ministerio Público y del Poder Judicial. Lo que se encontró entonces era que teníamos una procuraduría dentro del Ministerio de Justicia, que básicamente era una unidad de litigio, es decir, una oficina que se dedicaba a hacer juicios, una oficina que se dedicaba a hacer apelaciones, a hacer denuncias de vez en cuando, a seguir procesos y a veces sin ni siquiera ir a las audiencias, había muchos procuradores que no iban a las audiencias. Se planteó entonces cómo enfrentar esto. No podíamos tener una procuraduría solamente como una unidad de litigio. El diseño que se planteó, el diseño que está funcionando hoy día, va más allá de una unidad de litigio, es una unidad de inteligencia, un comité de dirección, una unidad de análisis financiero, un observatorio a través del cual se ha podido sistematizar información. Cuando llegamos al gobierno lo único que se encontró fue una serie de carpetas de documentos, no había sistemas informáticos actualizados, no se sabía lo que había. Eso felizmente ya está superado, ya tenemos una base de datos muy importante, estamos trabajando en consolidar nuestro avance para armar un espacio de interoperatividad del sistema de justicia, para poder intercambiar información con el Poder Judicial, el Ministerio del Interior y la Policía, con la Fiscalía, y poder enfrentar el desafío de la corrupción. A esto le estamos llamando la tercera etapa, el reimpulso a la lucha contra la corrupción que plantea este modelo que queremos presentarles a ustedes como una posibilidad importante para enfrentar el fenómeno de la corrupción. No queremos anclarnos en el pasado, no queremos que se siga viendo el tema de la corrupción solamente como un tema que viene de los años 90, porque la corrupción hoy día existe en el Perú y no podemos negarlo. Está extendida, está funcionando, está operando en diversas agencias del Estado, promovida fundamentalmente por el ámbito privado. Si en los años 90 teníamos una red de corrupción como una organización criminal desde el Estado, hoy día la corrupción se encuentra estimulada básicamente por el ámbito privado. Los funcionarios son operadores del ámbito privado en el tema de la corrupción, no se trata de una organización criminal desde el Estado, sino de organizaciones criminales diversas, distintas, que funcionan desde fuera del Estado y que empujan a los funcionarios a cometer ilícitos penales.

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El modelo peruano

Los sistemas de compra, los sistemas de adquisiciones del Estado, están fuertemente enfrentados a este problema, en todo el Perú, en el gobierno central, en los gobiernos regionales y en los gobiernos locales. Los sistemas de compra de alimentos, los sistemas de adquisición de servicios, los sistemas de adquisición de medicinas, productos, bienes o servicios ofrecidos por el sector privado bajo esquemas de monopolio o de concertación de precios, o de manipulación de las licitaciones y concursos de precios, resultan afectados, y con ellos, los principios de competitividad y de transparencia dentro de la gestión pública. Estamos hablando de redes, de mafias, de pequeñas mafias que están en todo el territorio nacional o en regiones determinadas. Un aspecto muy preocupante, por ejemplo, es el sistema de arbitraje. El Estado pierde el 70 u 80% de arbitrajes, además, hay árbitros seleccionados directamente por los postores, árbitros que están operando como abogados de los postores, como abogados de las empresas, sin que se plantee el principio de independencia. Realmente están destruyendo el arbitraje en el Perú, y eso es una barbaridad. Estamos haciéndonos cargo en el Ministerio para poder cambiar esta legislación. No es posible que tengamos en los tribunales arbitrales a las mismas personas que fallan siempre contra el Estado. Esta es una práctica que viene de muchos años atrás y que tiene que ser controlada. Felizmente hace unos días se ha presentado una plataforma informática donde podemos ver los récords arbitrales, quiénes son los árbitros, en qué casos y cuáles son los laudos que han emitido. Y hay que leer esos laudos. El control que debe tener la ciudadanía va en función de ver qué están haciendo estas personas y esto es muy importante que lo podamos hacer. Esta tercera etapa nace con el fin de otra, el fin de la Procuraduría ad hoc para los casos Fujimori-Montesinos. Creemos que después de 11 años de funcionamiento de esta Procuraduría, no tenía sentido mantener una procuraduría ad hoc que, por principio, tenía carácter temporal, existiendo, al mismo tiempo una Procuraduría Anticorrupción a la que deberíamos darle mucha fuerza. Fusionamos las procuradurías, ese fue el primer objetivo. Para poder utilizar la fortaleza de ambas y enfrentar el delito con una sola unidad orgánica. Es importante decirlo, muchas de las procuradurías, inclusive las procuradurías emblemáticas: la de narcotráfico, la de lavado de activos, la de terrorismo, no coordinan entre sí. La idea es que podamos hacerlo. La idea es que podamos efectivamente hacer un trabajo coordinado.

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Juan Jiménez Mayor

Hemos instalado desde el año pasado en el Ministerio de Justicia el grupo de trabajo sobre crimen organizado y lucha contra la corrupción. Es un grupo para hacer trabajos operativos, donde están, además de nuestras procuradurías, la SUNAT, la Unidad de Inteligencia Financiera, la Fiscalía de Crimen Organizado, el Poder Judicial. El objetivo de esta entidad es poder, efectivamente, intercambiar información y trabajar casos concretos en donde podamos, efectivamente, golpear a la corrupción y al crimen organizado. Esto es lo que también quisiera yo señalarles. El fenómeno de la corrupción, hoy día, es un fenómeno de crimen organizado, es un fenómeno que trabaja no solamente como la corrupción, sino fundamentalmente a partir de la conexión con otros delitos graves vinculados al crimen organizado, me estoy refiriendo al narcotráfico, al lavado de activos, a la trata de personas, a la minería ilegal. A partir de estos delitos también se generan actos de corrupción o sistemas de corrupción que penetran dentro del Estado para operar con impunidad. Estamos enfocados en plantear un modelo que permita trabajar sobre el crimen organizado. Tenemos una serie de productos que mostrar. El señor Presidente de la República va a presentar también algunos elementos nuevos. Pero nuestra tarea es que podamos trabajar por el país y poder enfrentar este problema, ya no de manera aislada, sino efectivamente de manera conjunta. Este modelo plantea un trabajo interconectado que estamos realizando ya, no son solamente palabras, estamos trabajando en casos concretos. Hay mafias que están enquistadas también en el Poder Judicial conjuntamente con el sector privado. La estrategia de crimen organizado que funciona hoy día en el país viene impulsada desde el ámbito privado, por eso, es muy importante que miremos a ese sector para poder trabajar en esta línea: la ley de lavados de activos, la ley de pérdida de dominio, son leyes muy importantes dadas en este gobierno y plantean, justamente, la manera de enfrentar este problema también desde el ámbito privado. Señores, vamos a recibir al Presidente de la República.

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Discurso de clausura
Ollanta Humala Tasso
Presidente de la República del Perú

Buenas noches a todos. Me da mucha alegría asistir a este seminario internacional en el tema de lucha contra la corrupción. Creo que el hecho de que haya todo este público muestra que hay gente interesada en luchar contra la corrupción. Creo que hay algunos temas que es necesario puntualizar. Las personas condenadas por delito de corrupción nos deben más de mil millones de nuevos soles por reparaciones civiles; ¿se imaginan cuántas fuentes de empleo se podrían generar con ese dinero, cuántas aulas podríamos implementar, cuántos policías más y mejor pagados podríamos tener en las calles? La corrupción le roba al Estado, le roba al pueblo, a cada uno de los peruanos y peruanas. La voluntad política para combatir a este enemigo que ataca desde adentro se fue apagando en los últimos años. Esto hay que decirlo con claridad, porque existe responsabilidad en quienes han debilitado los sistemas de control en el Estado, permitiendo que esta lacra siga conviviendo entre nosotros. Lamentablemente, las primeras grandes acciones que derivaron en cárcel para los corruptos y la repatriación de sus millones no se replicaron para los nuevos casos de corrupción y el sistema se sumió en un letargo imperdonable, por ejemplo, en el cobro de las reparaciones civiles. La época difícil de la corrupción generalizada en el Estado y la sociedad de nuestro país no debe ser olvidada. Nos debe servir esto como un referente para identificar las diversas

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Ollanta Humala Tasso

formas que adquiere este mal, que es como un virus que muta, se hace resistente y carcome el tejido social, y cuando los fiscales, jueces y procuradores perciben que desde las más altas esferas de la nación no existe una política clara para atacar este problema, y cuando los gobernantes permiten la corrupción o fomentan la impunidad frente a ella, esta tiende a reproducirse y extenderse por todos lados. Por eso hoy, en primer lugar, quiero ratificar que la lucha contra la corrupción es un compromiso del que no vamos a abdicar de ninguna manera. No habrá retrocesos en este objetivo y quiero que en ello me acompañe todo el país, todas las personas buenas y decentes que felizmente son la mayoría en el Perú. Por eso, una de las primeras reformas que emprendimos fue el fortalecimiento de una procuraduría anticorrupción, con la inyección de un nuevo presupuesto para crear un verdadero sistema nacional de procuradurías que defiendan los altos intereses del Estado y denuncien todos los actos de corrupción. El compromiso del gobierno en esta materia se expresa en una serie de acciones que venimos efectuando y que continuaremos en los próximos meses. En el Perú no debe haber lugar para la corrupción y, por eso, en primer lugar, solicito a todos los poderes del Estado que retomen con fortaleza la lucha contra la corrupción, sin contemplaciones, sin ambigüedades, con decisión. Colaboraremos todos con la justicia y buscaremos con firmeza a quienes incluso utilizan el crimen organizado para sus bajos propósitos que dañan al país. En segundo lugar, exhorto a los jueces a ser muy cuidadosos en su accionar. Los jueces son, finalmente, la última trinchera de la decencia, y si no actúan a la altura de las circunstancias, la lucha contra la corrupción no es viable. No podemos construir un país con justicia, si malos jueces venden sus sentencias, como refieren muchos ciudadanos en todo el país. Exhorto, como presidente de la República, a que las instituciones comiencen a funcionar de forma debida y, si los jueces no cumplen lo que la nación les exige, que los órganos de control apliquen todo el peso de la ley, que el Consejo Nacional de la Magistratura los destituya rápidamente. Tercero, confirmo la voluntad del gobierno para construir un mejor marco legal que impida la impunidad en delitos de corrupción. Dada la necesidad

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Discurso de clausura

de que el Congreso apruebe la ley de imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, es importante tener en cuenta lo que venimos haciendo. Se ha aprobado la norma mediante la cual ninguna persona condenada por delitos de corrupción puede salir de prisión antes del cumplimiento efectivo de su condena, si no cancela el íntegro de su reparación civil. Se ha promulgado la ley de pérdida de dominio, que permitirá la incautación de bienes provenientes, ahora también, por delitos de corrupción. Estos bienes serán administrados a través de la comisión nacional de bienes incautados, adscrita a la PCM. Está la nueva ley de lavado de activos, norma precursora que ha tenido los mejores comentarios de las Naciones Unidas y gobiernos amigos, que plantea la posibilidad de investigación de estos delitos sin necesidad de un delito prexistente; además, se han ampliado las competencias de la Unidad de Inteligencia Financiera y se han dado medidas para establecer las responsabilidades de quienes no brinden información al sistema de control de operaciones sospechosas. Creo, sin lugar a dudas, que la corrupción estará muy nerviosa con esta ley. Anuncio la pronta presentación de la primera ley contra el crimen organizado, que permitirá la persecución penal, incluidos los casos de corrupción para impulsar la desarticulación de mafias, con sistemas punitivos muy fuertes. Finalmente, anuncio la adopción de medidas desde la Presidencia de Consejo de Ministros, donde crearemos un programa de lucha contra la corrupción que apoyará a la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción en políticas de prevención y represión contra este flagelo. Las acciones a tomarse, entre otras, serán la suscripción de pactos éticos contra pago de sobornos; la creación del sistema central de intercambio de información de las entidades encargadas de la lucha contra la corrupción; la implementación de los registros de la corrupción, el reforzamiento de mecanismos de denuncia para que la ciudadanía cuente con la debida protección al denunciar los actos de corrupción; la creación de la unidad de lucha contra la corrupción en el sistema de justicia, que funcionará en la Procuraduría Anticorrupción, dentro del marco del más absoluto respeto a la autonomía e independencia del Poder Judicial y el Ministerio Público. Mi compromiso personal y el de mi gobierno es no desmayar en esta lucha, es posible ganarle a la corrupción, ello requiere del compromiso de todos los

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Ollanta Humala Tasso

peruanos y peruanas, pero especialmente, como nos lo dice la historia reciente, de la voluntad de sus gobernantes y autoridades para impulsar con seriedad y firmeza el combate a la corrupción. Nosotros estamos dispuestos y pido, como presidente del Perú, que cada uno de nosotros, desde la función o nivel que tengamos, desde el papel que cumplamos, desde el ámbito de la administración pública o de la función privada, hagamos lo correcto, apuntemos a la honestidad, para de verdad hacer la diferencia. Hagámoslo todos juntos.

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La Experiencia Peruana en la gestación y evolución del Sistema Anticorrupción

Se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Editora y Librería Jurídica Grijley EIRL <info@grijley.com>, en el mes de diciembre de 2012.