Panorama de La Infancia y La Familia en Uurguay - MIDES

Panorama de la infancia y la familia en Uruguay
Ruben Kaztman - Fernando Filgueira
Programa de Investigacin sobre Integracin, Pobreza y Exclusin Social (IPES) de la Facultad de Ciencias Sociales y Comunicacin Universidad Catlica del Uruguay
Con el auspicio del Instituto Interamericano del Nio
Coordinacin: Ruben Kaztman y Fernando Filgueira Equipo de investigacin: Federico Rodrguez y Sergio Lijtenstein Asistentes de investigacin: Mariana Sotelo, Luca Monteiro, Paula Ferla y Marinela Beke Correccin y edicin: Fernando Errandonea
Foto de tapa: Guillermo Kloetzer Produccin Grfica: Cebra Comunicacin Visual - Telefax: 4121248
2001. Universidad Catlica del Uruguay

Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicacin puede ser reproducida o almacenada en un sistema de recuperacin o trasmitida, en ninguna forma o por ningn medio electrnico, mecnico, fotocopias, grabacin u otro, sin permiso de la Universidad Catllica del Uruguay.
Presentacin
a Facultad de Ciencias Sociales y Comunicacin de la Universidad Catlica crea en abril del 2000 el Programa de Investigacin sobre Integracin, Pobreza y Exclusin
Social (IPES) con el propsito de desarrollar en forma sistemtica investigacin que aporte antecedentes para el diseo e implementacin de polticas que contribuyan a reforzar la integracin social sobre bases de equidad, a reducir la pobreza y la exclusin en la sociedad uruguaya y en la regin. La conviccin de la necesidad y oportunidad de generar un programa de esta naturaleza en un mbito universitario surge de la consideracin de la actual situacin del pas y la regin y de la razn de ser de la propia Universidad Catlica. Esta Universidad ha definido como componentes centrales tal como establece el documento Nuestra Misin la promocin de la justicia a travs entre otros medios de una produccin acadmica que contribuya a iluminar la experiencia, estimular la responsabilidad ante los retos que plantea el desarrollo del pas y la regin y vincular los saberes tericos con sus posibles consecuencias prcticas y sociales. A pesar de los esfuerzos realizados en las ltimas dcadas por superar las situaciones de inequidad y pobreza en la regin, los resultados no son alentadores. Aun en casos como el uruguayo, que logr reducir en la dcada 1985-1994 en forma significativa los indicadores de pobreza, surgen hoy seales de alerta que ponen en cuestin las posibilidades de mantener los niveles de integracin social que tradicionalmente lo destacaron en el contexto latinoamericano. Los cambios en el mercado de empleo, la evolucin de las instituciones de socializacin primaria como la familia y la escuela, los crecientes procesos de segregacin educativa y residencial, las brechas que progresivamente se van gestando en el acceso a activos y oportunidades para las familias con menores recursos y la concentracin de la reproduccin poblacional en estos mismos sectores, son seales claras del quiebre e inadecuacin actual de los mecanismos a travs de los cuales el pas pudo lograr estos estndares. Ante esta situacin la Universidad busca con la creacin de este Programa realizar un aporte, que sumado a otros que se vienen desarrollando en el pas contribuya a profundizar el conocimiento y a orientar la identificacin y evaluacin de alternativas de superacin de esta problemtica. El IPES ha asumido el desafo de desarrollar un marco conceptual que ayude a una mejor comprensin de estos fenmenos, estudiar su naturaleza, causas y consecuencias tomando en cuenta las variables habituales y proponiendo nuevos abordajes, indicadores e instrumentos alternativos. Se propone asimismo y con especial nfasis la identificacin de orientaciones para la accin que se desprendan de estos estudios, con miras a aumentar la eficacia y la eficiencia de las polticas y programas dirigidos a
fortalecer la integracin y el bienestar social de los sectores ms vulnerables. Contando con estos insumos el Programa apuntar a generar un espacio de debate abierto y plural entre distintos actores y grupos sociales involucrados en esta temtica, buscando identificar los puntos de acuerdo y contribuyendo a viabilizar una mayor articulacin de esfuerzos. Esta primera versin del Panorama de la Infancia y la Familia en Uruguay que hemos realizado y publicado con apoyo del Instituto Interamericano del Nio, constituye un jaln en el camino iniciado. Nos proponemos continuar realizando estudios, difundiendo sus conclusiones, generando propuestas para la accin y brindando asesoramiento y apoyo a los actores pblicos y privados que lo requieran. De esta manera esperamos contribuir a generar mayores condiciones de equidad social, desde una mirada externa a los emprendimientos de diversos actores sociales, pero fuertemente comprometida con la realidad y los desafos que su transformacin presenta. Cecilia Zaffaroni Decana de la Facultad de Ciencias Sociales y Comunicacin Universidad Catlica del Uruguay
ndice General
Prefacio ................................................................................................................................... 11 Prlogo .................................................................................................................................... 15 Glosario de abreviaturas, siglas y acrnimos ........................................................................... 21 Captulo I Una asignatura pendiente: el panorama social de la infancia y la familia en Uruguay
A. Introduccin ............................................................................................................................... 23 B. La estructura de este informe .................................................................................................. 24 C. Sociologa de la edad y de la familia ....................................................................................... 27 1. Sobre la familia y sus transformaciones ........................................................................... 27 2. Sobre la condicin infantil y la familia ............................................................................. 29 a. Distribucin intergeneracional del bienestar ..................................................................... 31 b. Ciclo vital, infancia y familia ............................................................................................... 31 c. Infancia y familia en un tiempo de mltiples transformaciones ....................................... 32
Captulo II Un marco de anlisis para las relaciones entre entorno, familia e infancia
A. Introduccin ............................................................................................................................... 35 B. Familia: sus mltiples funciones para el bienestar presente y futuro del nio ........................................................................ 36 C. Ciclo vital del nio y adolescente: el cambiante rol de la familia y otras esferas sociales ......................................................... 39 D. Ciclo vital y riesgo infantil: el eslabonamiento temporal ................................................... 40
Captulo III Riesgos, oportunidades y vulnerabilidad de la infancia en Amrica Latina

A. Introduccin ............................................................................................................................... 43 B. Hacia un modelo de riesgos y oportunidades para Amrica Latina: demografa, riqueza y capital humana ................................................................................... 44 C. Pobreza infantil en Amrica Latina ......................................................................................... 46 D. Construccin de un ndice de vulnerabilidad de la infancia ............................................. 50 E. Contexto familiar y riesgo infantil: hacia la construccin de un ndice de tercera generacin ................................................. 52
Captulo IV Pobreza infantil en Uruguay: magnitudes, evolucin y perfiles

A. Introduccin ............................................................................................................................... 57 B. Evolucin de la pobreza general ............................................................................................. 57 C. Distribucin intergeneracional de la pobreza ...................................................................... 60 D. El Uruguay fragmentado: pobreza y exclusin de los ms jvenes .................................. 62 1. Ciclo vital: ahorro limitado, ingresos insuficientes y empleo de la fuerza de trabajo potencial ........................................................................ 64 2. Estructura de oportunidades del mercado y el Estado: desbalance en el gasto estatal y desempleo juvenil .......................................................... 66 3. Segmentacin residencial y educativa ............................................................................... 67 4. Precariedad familiar .............................................................................................................. 67 5. Segmentacin de las rutas de emancipacin: pautas de fecundidad, abandono escolar, y calidad de empleo ...................................... 69 6. Creciente distancia entre expectativas y posibilidades .................................................. 71
Captulo V: Situaciones de riesgo y etapas del ciclo de vida: primera infancia

A. Introduccin ............................................................................................................................... 73 B. Evolucin de riesgos en la primera infancia: mortalidad, psicomotricidad, nutricin y educacin inicial .............................................. 74 1. Mortalidad infantil en el Uruguay: tendencias y causas inmediatas ............................. 74 2. Psicomotricidad y nutricin: tendencias y causas ........................................................... 83 3. Asistencia al sistema preescolar ......................................................................................... 86 a. Preescolarizacin y riesgo infantil ....................................................................................... 86 b. Tendencias en la preescolarizacin ...................................................................................... 87 c. El contexto familiar y la preescolarizacin ......................................................................... 88 C. Evolucin de la poblacin infantil de 0 a 5 aos en situacin de riesgo social .............. 91
Captulo VI Situaciones y comportamientos de riesgo en la niez y adolescencia

A. Introduccin ............................................................................................................................... 93 B. Operacionalizacin de situaciones y comportamientos de riesgo .................................... 93 1. Extraedad ................................................................................................................................ 94 2. Promedio de aos de estudios completados por adolescentes ...................................... 95 3. Adolescentes que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo ....................................... 95 4. Maternidad adolescente fuera del matrimonio ................................................................ 96 C. Impacto de distintos contextos sobre comportamientos de riesgo .................................. 99 1. Contexto familiar ................................................................................................................... 99 a. Anlisis de la relacin entre caracterstica del contexto familiar ...................................... 99 b. Contextos familiares y comportamientos de riesgo .......................................................... 102 i. Extraedad ............................................................................................................................ 102 ii. Promedios de aos de estudios completados por adolescentes ............................................... 104 iii. Adolescentes que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo .................................................. 104 iv. Maternidad temprana fuera del matrimonio ............................................................................ 106 2. Contexto educativo .............................................................................................................. 107 3. Contexto vecinal .................................................................................................................. 112 D. Evolucin de la distribucin de los nios en contextos de riesgo .................................. 114 1. Hogares ................................................................................................................................. 114 2. Establecimientos educativos .............................................................................................. 115 3. Barrios ................................................................................................................................... 117 E. Consideraciones finales .......................................................................................................... 118
Captulo VII Hacia un sistema nacional de polticas para la infancia y la familia en Uruguay
A. Introduccis .............................................................................................................................. 123 B. Activos, estructura de oportunidades y polticas para la infancia ................................... 124 1. Un salto cualitativo .............................................................................................................. 124 2. Un debate estril .................................................................................................................. 124 3. Parmetros para pensar polticas y programas: el aporte desde la estrategia de anlisis ........................................................................... 125 a. Identificacin de grupos y categoras sociales prioritarias .............................................. 125 b. Identificacin de dimensiones de intervencin ................................................................. 126 c. Identificacin de puntos cruciales de intervencin ........................................................... 126 d. Identificacin de unidades de intervencin ...................................................................... 127 e. Insumos para pensar polticas macro sociales y macro econmicas de largo plazo: afectando el corazn de la estructura de oportunidades ................................................. 127 4. Desafos y polticas sociales para la infancia en Uruguay ............................................ 128 a. Pilares del Estado social en materia de infancia y adolescencia ..................................... 128 i. Educacin: oferta pblica y privada, caractersticas y cobertura ................................................ 128 ii. Salud: oferta pblica, caractersticas y cobertura ..................................................................... 130 iii. Asignaciones familiares: gastos, cobertura y reformas recientes ............................................... 131 iv. El sistema de proteccin especfico a la infancia y adolescencia carenciada .............................. 133
b. Desafos pendientes del sistema de atencin a la infancia en Uruguay ......................... 134 5. Hacia un sistema nacional de polticas para la infancia y la familia en Uruguay .... 136 a. Lineamientos para la definicin de una estrategia .......................................................... 136 b. Poblaciones objetivo, estrategias y estructura de oportunidades ..................................... 137 c. Familia, vulnerabilidad y polticas sociales en Uruguay .................................................. 139 d. Lmites y posibilidades de las polticas sociales actuales .................................................. 141
Apndice de polticas pblicas: reformas recientes y programas especiales ............................ 145 Apndice metodolgico .................................................................................................................... 157 Anexo estadstico ................................................................................................................................ 161 Bibliografa ........................................................................................................................................... 169
ndice de cuadros
Cuadro 1: Cuadro 2: Cuadro 3: Cuadro 4: Cuadro 5: Cuadro 6: Cuadro 7: Cuadro 8: Indicadores de riqueza, transicin demogrfica y logros educativos. Pases de Amrica Latina ....................................................................................................... 45 Porcentaje de hogares en situacin de pobreza segn edad del menor en el hogar. Uruguay urbano, 1991-1999 .................................................................................................. 61 Estructura de la poblacin por tramos de edad y composicin social del vecindario. Montevideo 1991-1998 ......................................................................................................... 68 Porcentaje de abandono escolar en Argentina, Chile y Uruguay por edad, ingreso y sexo. Pas urbano, 1997 ......................................................................................... 71 Tasas de mortalidad infantil, segn causas. Uruguay 1960-1997 ........................................... 75 Tasas de mortalidad infantil, neonatal y posneonatal por institucin de ocurrencia del nacimiento. Uruguay 1986-2000 .............................................................. 76 Tasas de mortalidad infantil de nios nacidos en el sistema de salud pblica, por legitimidad del nacimiento, edad y educacin de la madre. Montevideo, 1999 ............. 82 Evolucin del porcentaje de nios con desnutricin moderada y grave utilizando el criterio peso/edad, de la poblacin menor de 5 aos asistida en el Ministerio de Salud Pblica. Uruguay, 1987-1997 ......................................................... 83 Resultados del desarrollo psicomotor global y por rea de los nios de 2 a 4 aos asistidos en los centros CAIF, 1999 ................................................................. 85
Cuadro 9:
Cuadro 10: Porcentaje de nios de 3 a 5 aos asistentes a centros CAIF y que obtuvieron puntajes normales en pruebas de desarrollo psicomotor, por nivel de ingresos per cpita del hogar y nivel de instruccin de la madre. Uruguay, 1999 .............................. 85 Cuadro 11: Porcentaje de incremento de la asistencia preescolar de nios entre 3 y 5 aos por ingreso, per cpita del hogar, clima educativo y tipo de estructura familiar. Uruguay urbano, 1991-1999 (1991=100) .......................................... 89 Cuadro 12: Porcentaje de nios que asisten al preescolar segn condicin laboral de la mujer jefa o cnyuge del hogar, menor de 40 aos. Uruguay urbano, 1991-1999 ............. 90 Cuadro 13: Porcentaje de nios entre 3 y 5 aos que asisten al preescolar, por ingreso per cpita y clima educativo de sus hogares, segn tipo de estructura familiar. Uruguay urbano, 1999 ..................................................... 91 Cuadro 14: Evolucin del porcentaje de nios de 0 a 5 aos por ingreso per cpita y clima educativo de sus hogares, segn estructura familiar. Uruguay urbano, 1991-1999 (1991=100) .............................................................................. 92 Cuadro 15: Porcentaje de jvenes de 14 a 19 aos por asistencia educativa y condicin de actividad, segn sexo. Uruguay urbano, 1991-1999 ...................................... 97 Cuadro 16: Porcentaje de familias biparentales y estables en los hogares con menores de 6 a 12 aos, por clima educativo e ingreso per cpita del hogar. Uruguay urbano, 1999 ....................................................................... 106
Cuadro 17: Porcentaje de nios de 8 a 14 aos con al menos un ao de rezago por clima educativo e ingreso per cpita de sus hogares, segn estructura familiar. Uruguay urbano, 1999 ......................................................................................................... 103 Cuadro 18: Cociente entre los promedios de extraedad entre nios de familias monoparentales y biparentales estables, segn clima educativo e ingreso per cpita del hogar. Uruguay urbano, 1999 ......................................................................................................... 104 Cuadro 19: Promedio de aos de estudio de jvenes entre 14 y 19 aos por clima educativo e ingreso per cpita del hogar,segn estructura familiar. Uruguay urbano, 1999 ............... 105 Cuadro 20: Porcentaje de jvenes 14-19 aos que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo, por ingreso per cpita y clima educativo del hogar, segn estructura familiar. Uruguay urbano, 1999 ......................................................................................................... 106 Cuadro 21: Porcentaje de madres de 15 a 19 aos, ni jefas ni cnyuges del jefe del hogar, por estado conyugal del jefe del hogar, segn condiciones de vivienda y nivel educativo del jefe. Montevideo, 1996 ...................................................................... 107 Cuadro 22: Porcentaje de estudiantes de 3er. ao de Secundaria que desean continuar sus estudios ms all del 4 ao, por capital educativo del hogar y estado civil de los padres, segn clima sociocultural del centro educativo. Uruguay, 1999 ................... 109 Cuadro 23: Porcentaje de estudiantes que aprobaron la prueba de matemtica por capital educativo del hogar y estado civil de los padres segn clima sociocultural del centro educativo. Uruguay, 1999 ................................................................................... 111 Cuadro 24: Porcentaje de menores de 8 a 15 aos con extraedad, por clima educativo del hogar y estado civil de los padres segn composicin social del barrio. Montevideo, 1996 ............................................................................................................... 113 Cuadro 25: Evolucin del porcentaje de nios de 6 a 12 aos por clima educativo e ingreso per cpita del hogar, segn estructura familiar. Uruguay urbano, 1991-1999 (1991=100) ............................................................................ 115 Cuadro 26: Distribucin de las escuelas primarias por su clima sociocultural, segn regin y carcter pblico-privado. Uruguay, 1996 .................................................... 116 Cuadro 27: Porcentaje de adolescentes de 13 a 17 aos de edad que asisten a colegios privados pagos, por clima educativo e ingreso per capita del hogar. Montevideo, 1991-1999 ....................................................................................................... 116 Cuadro 28: Crecimiento de la poblacin de distintos grupos etreos por compsicin social de los barrios. Montevideo, 1991-1998 (1991=100) ...................................................................... 117 Cuadro 29: Indicadores de logros educativos de adolescentes y jvenes urbanos. 16 pases de Amrica Latina, 1998. ...................................................................................... 118 Cuadro 30: Cobertura de educacin inicial pblica en las edades 4 y 5 aos y plan de construcciones escolares 1996-1999 segn reas geogrficas seleccionadas ..... 147
ndice de recuadros
Recuadro 1: Desbalance generacional: pasado y futuro .......................................................................... 24 Recuadro 2: Los inicios de un nuevo paradigma .................................................................................... 25 Recuadro 3: Activo de los hogares y heterogeneidad de la pobreza ...................................................... 36 Recuadro 4: Demografa, oportunidades y bienestar infantil .................................................................. 44 Recuadro 5: Inversin para el futuro ...................................................................................................... 46 Recuadro 6: Cuntos hijos tienen las mujeres pobres? ......................................................................... 63 Recuadro 7: Definiciones operacionales ................................................................................................ 74 Recuadro 8: Riesgo al nacer y mortalidad infantil .................................................................................. 78 Recuadro 9: La brecha de calidad y mortalidad infantil .......................................................................... 79 Recuadro 10: Hacia un sistema de informacin social integrado ............................................................. 82 Recuadro 11: Preescolaridad, psicomotricidad y rendimiento educativo ................................................ 86 Recuadro 12: Algunas precisiones metodolgicas y controles de confiabilidad .................................... 119 Recuadro 13: Ministerio de Salud Pblica .............................................................................................. 130
ndice de grficos
Grfico 1: Desigualdad en la distribucin del ingreso de Amrica Latina en comparacin con otras regiones ................................................................................................................. 43 Grfico 2: Porcentaje de nios y adolescentes pobres por grupo de edades. Tres pases de Amrica Latina, 1997 ...................................................................................... 46 Grfico 3: Porcentaje de nios y adolescentes pobres por grupo de edades. Siete pases de Amrica Latina, 1997 ..................................................................................... 47 Grfico 4: Porcentaje de nios y adolescentes pobres por grupo de edades. Seis pases de Amrica Latina, 1997 ...................................................................................... 47 Grfico 5: Personas pobres y relacin entre pobreza general y pobreza en la poblacin de 0 a 5 aos. 16 pases de Amrica Latina, 1997 ........................................ 47 Grfico 6: Relacin entre producto per cpita y magnitud de la pobreza urbana. 16 pases de Amrica Latina, circa 1997 ................................................. 48 Grfico 7: Relacin entre crecimiento del producto per cpita y reduccin de la pobreza urbana. 13 pases de Amrica Latina, circa 1990 y 1997 .................................................................... 48 Grfico 8: Relacin entre crecimiento del producto per cpita y reduccin de la pobreza urbana de la poblacin de 0 a 5 aos. 12 pases de Amrica Latina, circa 1990 y 1997 ........ 49 Grfico 9: Variacin porcentual de la pobreza urbana en la poblacin total y entre los menores de 6 aos. 13 pases de Amrica Latina, 1990-1997 .......................................... 49 Grfico 10: Relacin entre el ndice de desarrollo humano y el ndice de vulnerabilidad infantil. 12 pases de Amrica Latina, circa 1997 .................................................................................. 50 Grfico 11: Relacin entre producto interno bruto per cpita y el ndice de vulnerabilidad infantil. 12 pases de Amrica Latina, circa 1997 .................................................................................. 52 Grfico 12: Relacin entre ndice de riesgo infantil y de vulnerabilidad infantil. 11 pases de Amrica Latina, circa 1997 ................................................................................ 54 Grfico 13: Relacin entre ndice de desarrollo humano e ndice de riesgo infantil. 11 pases de Amrica Latina, circa 1997 ................................................................................ 54 Grfico 14: Relacin entre el producto bruto interno per cpita y el ndice de riesgo infantil. 11 pases de Amrica Latina circa 1997 .................................................................................. 55 Grfico 15: Evolucin de la pobreza por hogares. Uruguay urbano, 1986-1999 ...................................... 58 Grfico 16: Evolucin del PBI per cpita (1985=100) y de los hogares urbanos pobres (1986=100). Uruguay, 1986-1999 ............................................................................................................... 59 Grfico 17: Evolucin de la inflacin (promedios anuales) y de la pobreza urbana (1986=100). Uruguay, 1986-1999 ............................................................................................................... 59 Grfico 18: Evolucin del gasto pblico social y del dficit fiscal como % del PBI). Uruguay, 1985-1998 ............................................................................................................... 60 Grfico 19: Personas pobres como porcentaje de su tramo etreo. Uruguay urbano, 1999 ........................................................................................................... 61 Grfico 20: Evolucin del porcentaje de personas pobres por tramo etreo. Uruguay urbano, 1991-1999 (1991= 100) ............................................................................. 61 Grfico 21: Tasas de actividad de las mujeres jefas o cnyuges segn edad del menor en el hogar. Uruguay urbano, 1999 ....................................................................................... 64 Grfico 22: Tasas de actividad de mujeres jefas o cnyuges, por nivel educativo, segn edad del menor en el hogar. Uruguay urbano 1999 ................................................... 64 Grfico 23: Tasas de empleo de las mujeres jefas o cnyuges, por nivel educativo, segn edad del menor. Uruguay urbano, 1999 ..................................................................... 65 Grfico 24: Ingreso promedio de jefes y cnyuges ocupados por tramo etreo. Uruguay urbano, 1999 ........................................................................................................... 65 Grfico 25: Porcentaje de familias propietarias y de la precariedad de sus viviendas, en hogares con menores de doce aos segn edad del jefe. Uruguay urbano, 1999 .............................. 66
Grfico 26: Desempleo abierto por tramo etreo, 1991-1999 ................................................................. 67 Grfico 27: Evolucin del valor real de las jubilaciones, pensiones y asignaciones familiares. Uruguay, 1991-1999 (1991=100) ........................................................................................... 67 Grfico 28: Evolucin del porcentaje de hogares biparentales unidos legalmente segn edad del jefe y condicin de pobreza. Uruguay urbano, 1991-1999 .............................................. 69 Grfico 29: Estructura de la jefatura de hogar joven (18-28 aos) por nivel educativo. Uruguay urbano, 1999 ........................................................................................................... 69 Grfico 30: Evolucin de la estructura de la mortalidad infantil, por causa. Uruguay, 19601994 .......... 75 Grfico 31: Evolucin de la tasa de mortalidad infantil, neonatal y postneonatal. Uruguay, 1986-1999 ............................................................................................................... 76 Grfico 32: Evolucin de la tasa de mortalidad infantil por sistema de atencin mdica. Uruguay, 1986-1999 ............................................................................................................... 77 Grfico 33: Evolucin de la tasa de mortalidad infantil postneonatal por sistema de atencin mdica. Uruguay, 1986-2000 .............................................................................. 77 Grfico 34: Evolucin de las tasas de mortalidad infantil. 4 pases de Amrica Latina, 1960-1999 .......... 81 Grfico 35: Porcentaje de las muertes antes de los 5 aos que ocurren luego del primer ao de vida. 4 pases de Amrica Latina, 1999 ............................................................................... 81 Grfico 36: Evolucin del porcentaje de nios que no asisten al preescolar por edades. Uruguay urbano, 1991-1999 .................................................................................................. 87 Grfico 37: Porcentaje de nios de 3 a 5 aos por deciles de ingreso per cpita de los hogares y porcentaje de nios que asisten a preescolar por edad para cada decil de ingresos. Uruguay urbano, 1999 ........................................................................................................... 88 Grfico 38: Evolucin de los nacimientos concebidos fuera del matrimonio para madres hasta 19 aos y para el total de madres. Uruguay, 1961 a 1999, aos seleccionados ............ 99 Grfico 39: Mejora porcentual de suficiencia en matemtica para alumnos de 3er. ao de Secundaria con bajo capital familiar en diferentes contextos educativos. Uruguay, 1999 .... 111 Grfico 40: Mejora porcentual de suficiencia en matemtica para alumnos de 3er. ao de Secundaria en contexto socioeducativo medio y diferente capital familiar. Uruguay, 1999. .................... 112 Grfico 41: Porcentaje de rezago escolar en menores de 8 a 15 aos con clima educativo del hogar bajo y cuyos padres no se encuentran casados,segn composicin ocial del barrio. Montevideo, 1996 ...................................................................................... 114 Grfico 42: Porcentaje de adolescentes de 15 a 19 aos que trabajan y no asisten a establecimientos educativos, 10 pases de Amrica Latina. Areas urbanas, 1994 ............................................ 120 Grfico 43: Asistencia a educacin formal por edad y tipo de sistema. Uruguay urbano, 1999 ............ 129 Grfico 44: Cobertura de salud por edades y tipo de sistema. Uruguay urbano, 1999 .......................... 130 Grfico 45: Evolucin de la cobertura en el sistema preescolar para nios de 4 y 5 aos por deciles de ingreso y tipo de sistema. Uruguay urbano, 1991-1999 ............................... 146
ndice de figuras
Figura 1: Figura 2: Figura 3: Figura 4: Figura 5: Figura 6: Figura 7: Relacin entre ciclo vital y cohortes .................................................................................... 30 Activos sociales, estructura de oportunidades y familia ........................................................ 35 Caractersticas familiares que determinan su contribucin al desarrollo integral del nio y adolescente ........................................................................ 38 Rol del Estado, mercado y comunidad a lo largo del ciclo vital ............................................ 40 Coyunturas crticas y riesgos en el ciclo vital del nio y adolescente .................................. 41 Trayectorias segmentadas en el ciclo vital del nio y adolescente ....................................... 42 Etapas y acciones en el descenso de la mortalidad infantil .................................................. 80
PANORAMA DE LA INFANCIA Y LA FAMILIA EN URUGUAY
Prefacio
l Instituto Interamericano del Nio est aumentando la apuesta en la regin de las Amricas y el Caribe a travs de su estrategia de alianzas con el sector acadmi-
co tanto pblico como privado. No para adquirir prestigio propio sino como forma de mejor servir en la bsqueda de soluciones eficaces y duraderas para que casi el 50% de la poblacin de la regin, es decir los nios y jvenes menores de 18 aos, sean respetados como sujetos de derechos y puedan disfrutar de los mismos. En los tiempos que las polticas pblicas universales de salud, educacin y nutricin, predominantemente diseadas y financiadas por los Estados, dejaban escaso margen y presupuesto a las polticas sociales focalizadas en grupos de riesgo, no exista mayor preocupacin en demandar que fueran concebidas sobre la base de un diagnstico riguroso, e igualmente financiadas, ejecutadas y evaluadas con rigor tcnico. Las polticas de infancia, ms que polticas en sentido estricto eran entonces un pool de acciones programticas no necesariamente coordinadas en funcin de un objetivo interinstitucional ni concebidas en funcin de una lgica con un nivel de planificacin de alcance nacional, donde estuviera claramente establecido el rol que deban jugar los diferentes actores desde el Estado o la sociedad civil. En la creencia general, la eficacia era un atributo reservado casi en exclusiva para las acciones del sector pblico; la eficiencia en el gerenciamiento no era una caracterstica que preocupara a la hora de ejecutar programas sociales de infancia de escasa cobertura; ni la pobreza, ni la morbimortalidad infantil ni la repeticin o desercin escolar eran criterios para seleccionar usuarios o para evaluar resultados de estas polticas sociales focalizadas. Ni los gobiernos ni los partidos polticos que los respaldaban tenan integrada en sus concepciones una visin global del fenmeno que empezaba a envolver a la infancia y a la adolescencia de los distintos pases con efectos devastadores, sumergiendo en la pobreza material y cultural a un porcentaje muy elevado del capital humano de las naciones. El Artculo 1 de los Estatutos del IIN expresa que el Instituto Interamericano del Nio es un organismo especializado de la Organizacin de los Estados Americanos, encargado de promover el estudio de los temas relativos a la maternidad, niez, adolescencia y familia en Amrica, y la adopcin de las medidas conducentes a su solucin. El estudio de los temas relativos al nio y a la nia es un mandato escrito en la tapa del libro del IIN como organismo intergubernamental. Esta misin y razn de ser, dada al Instituto desde su fundacin bajo la inspiracin de aquel tcnico uruguayo que fue el Dr. Morquio, ha sido la de no improvisar sobre todo lo que concierne a la proteccin de la infancia para ayudar verdaderamente a construir un activo familiar sin cuya fortaleza difcilmente nios y jvenes encuentren el marco de oportunidades adecuado en el que poder ejercer sus derechos fundamentales. Pero los Estatutos van an ms lejos cuando le asignan funciones al
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Instituto de colaborar con las administraciones nacionales de los pases americanos, sus instituciones y personas. Es as que en el Artculo 5 incluye entre esas funcionesla de: c) Promover con la cooperacin de los gobiernos de los Organismos nacionales y de los internacionales: 1.-La investigacin de la naturaleza, magnitud, gravedad e importancia de los diversos temas que afectan a la maternidad, la niez, la adolescencia, la familia y la comunidad en Amrica. 2.-La determinacin de los mtodos y procedimientos ms eficaces para solucionarlos y su divulgacin en los Estados Americanos. 3.-La formacin y perfeccionamiento de personal tcnico y administrativo para actuar en las diversas actividades de proteccin y bienestar de la niez. Haber unido, pues, nuestros esfuerzos a la Universidad Catlica,* con la que existen acuerdos de cooperacin desde 1994, tiene por objetivo ayudar a investigar la naturaleza, magnitud e importancia de los factores que estn afectando a la niez uruguaya. El Instituto Interamericano del Nio se involucra en estos compromisos con fines de investigacin; no con la intencin de pasar luego a la denuncia y al reclamo al gobierno del pas donde se investiga sino para ayudarlo a determinar los mtodos y los procedimientos ms eficaces de resolucin, as como para la formacin de personal tcnico y administrativo tanto del sector pblico como del sector privado que opera en lo que nos gusta llamar el Sistema Nacional de Infancia. Entre otras cosas, promovemos que cada pas defina su propio Sistema Nacional de Infancia para poder ver dnde se est y hacia dnde se debe caminar para asegurar la proteccin social, legal y jurdica de los nios, nias y adolescentes de cada uno de nuestros pases. Hay un valor agregado que se persigue y que se obtiene adems con esta poltica de alianzas con el sector acadmico y con los organismos rectores de infancia, como el INAME con quien tambin se tiene convenio, y con otras instituciones prestigiosas de la sociedad civil de distintos pases de la regin. Me refiero al efecto laboratorio que algunos de estos emprendimientos hechos en el Uruguay tienen para la regin de las Amricas y el Caribe. La Sede del Instituto se encuentra en Montevideo desde 1927 porque ya en ese entonces los gobiernos uruguayos vieron la importancia de disponer de un Instituto Internacional Americano de Proteccin a la Infancia, y lo dotaron de la infraestructura necesaria para que pudiera comenzar a ser realidad. Pero ello no quiere decir que las acciones del Instituto privilegien al Uruguay en desmedro de sus obligaciones con los otros 33 Estados Miembros de la OEA. Lo que s es cierto, como ocurre en el caso de este acuerdo con la Universidad Catlica, es que las dimensiones y las caractersticas del Uruguay se prestan para que a modo piloto o experimental se explore en l la determinacin de los mtodos y procedimientos ms eficaces para solucionarlos (los diversos temas que afectan a la niez) y para su divulgacin en los
* El Instituto Interamericano del Nio ha mantenido convenios con ms de 150 instituciones de la regin, entre ellas universidades prestigiosas y fundaciones de distintos pases de las Amricas.
Estados Americanos. El Panorama Social de la Infancia y la Familia en Uruguay que hemos auspiciado realizar apunta en esa direccin. Los gobiernos no siempre perciben, y hasta en circunstancias se oponen, a estas autopsias de la realidad social que hace en oportunidades el medio acadmico con alguna de sus investigaciones. Creo que no es por temor a la verdad o por un exceso de clculo electoralista, sino ms bien porque sienten una cierta sensacin de ingratitud
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frente a s mismos, ya que creen tener conciencia de estar haciendo un esfuerzo sostenido por mejorar la situacin social. Por eso creemos que es polticamente rentable que sean los gobiernos los primeros en asumir y hacer suyos estos diagnsticos, sabiendo ver en ellos la posibilidad privilegiada de ajustar rumbos, incrementar esfuerzos y convocar voluntades. La asistencia tcnica del Instituto a los Estados Miembros de la OEA busca precisamente brindar la fortaleza que adquiere alguien cuando recoge el guante y con determinacin se pone a la vanguardia de un proceso con rigor tcnico detrs del cual se debiera colocar toda la comunidad nacional sin exclusiones. El estudio que le solicitamos a la Universidad Catlica para enriquecer el Momento Acadmico del ltimo Consejo Directivo del IIN que tuvo lugar en Montevideo en mayo de este ao 2001, se debe contextualizar en este marco de intencionalidades y mandatos institucionales. Por cierto que quienes tuvimos durante aos responsabilidades en el sector pblico uruguayo intentando articular el esfuerzo pblico con el privado, procurando obtener incrementos presupuestarios, extensiones de cobertura en la atencin a la infancia en riesgo, y creyendo que estbamos construyendo una verdadera poltica de Estado que trascendera perodos de gobierno y atravesara transversalmente a todos los partidos polticos, debemos enfrentar con una buena cuota de humildad que, de alguna manera, el panorama pintado por la Universidad Catlica en su estudio nos venga a decir que la situacin en la que se encuentra la niez uruguaya es trgica en los hechos, y que an queda casi todo el camino por recorrer. La investigacin demuestra que los nios uruguayos se concentran en los hogares material y culturalmente pobres, en los que el activo familiar atraviesa por un perodo de deterioro creciente. Pese a lo hecho por los ltimos gobiernos democrticos en el rea social, se ha introducido un caballo de Troya de cuyo vientre han aparecido enemigos que afectan de manera especial a la niez. Sin duda que a algunos nos comprenden las generales de la ley para opinar sobre el tema, pero no por ello podemos dejar de reconocer que las conclusiones de la investigacin despiertan en nosotros una removedora reaccin de defensa instintiva. Y, sin embargo, nuestro derecho a demostrar que lo que se hizo en su momento fue lo correcto y apuntaba ya en la direccin que hoy se seala como un ideal no alcanzado, no debiera obnubilarnos impidindonos ver que queda mucho por construir, y que se nos est mostrando, con mayor claridad y certeza, lo que no por sabido debe volver a ser objeto de profundas consideraciones. En efecto, nuevas luces proyectan estos estudios y abordajes de la realidad nacional. Hoy de la uruguaya, ayer de la de un pas de Centroamrica o el Caribe, maana de uno de Norteamrica. Lo cierto es que si ello sirve para la determinacin de mtodos y procedimientos eficaces para solucionar los problemas que vive la infancia, la familia y la comunidad en Amrica, se habr logrado el objetivo que persigue el medio acadmico, y estar en parte cumplida la misin del IIN como Organismo especializado de la OEA. Nos quedar entonces por recorrer el continente y divulgar en los Estados Americanos lo que se ha realizado en el pas ms chico de Sudamrica pero que en tantos asuntos supo tomar la delantera. Nada ms noble que la causa de la infancia para intentar asumir nuevamente semejante rol. Lic. Alejandro Bonasso Lenguas Director General del Instituto Interamericano del Nio
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Prlogo
mediados del ao 2000, las autoridades de la Facultad de Ciencias Sociales y Comunicacin de la Universidad Catlica de Uruguay crearon el Programa de
Investigacin sobre Integracin social, pobreza y exclusin (IPES). El Panorama de la Infancia y la Familia en Uruguay que aqu se presenta constituye el primer desafo importante que encara dicho Programa. La elaboracin de este Panorama persigui varios propsitos. Uno de ellos es servir como una experiencia piloto cuyos resultados estimulen a otros pases de la regin a adaptar y aplicar a sus realidades nacionales el enfoque y la metodologa aqu utilizada. Por su homogeneidad sociocultural, por su tamao, por la multiplicidad, variedad y nivel de institucionalizacin de programas dirigidos al desarrollo infantil as como por la calidad de sus registros permanentes de informacin, la sociedad uruguaya resulta un buen laboratorio social para poner a prueba, a un costo relativamente bajo, la utilidad y factibilidad de esquemas y herramientas de diagnstico que, una vez demostradas sus bondades, pueden ser aplicados en otros pases de la regin. Pero el propsito principal de este trabajo es otro. Se trata de dar cuenta de la naturaleza, las causas y las posibles consecuencias de un fenmeno que hiere la sensibilidad de la opinin pblica uruguaya, en la medida que sus manifestaciones parecen contradecir una tradicin de igualdad de oportunidades que forma parte del ncleo central de la identidad nacional y de la cual los uruguayos se sienten legtimamente orgullosos. Se trata del fenmeno de la infantilizacin de la pobreza, cuyo crecimiento est asociado a fuertes desbalances generacionales. Sin duda ambos procesos, la infantilizacin de la pobreza y el creciente desbalance intergeneracional, estn planteando dilemas ticos al pas. Estos se reflejan en al menos dos inquietudes. La primera se refiere al futuro de la infancia. A este respecto, los estudios revelan con claridad que la exposicin prolongada de los nios a situaciones de pobreza reduce sus posibilidades de acumular aquellos recursos sin los cuales no les ser posible aprovechar las oportunidades de trabajo propias de estructuras productivas que incorporan tecnologa en forma acelerada. A medida que recorran estas pginas los lectores podrn comprobar que la evidencia al respecto es contundente: los hijos de hogares pobres corren un alto riesgo de un futuro de pobreza, riesgo que se agrava en las ciudades por su progresivo aislamiento vis vis el resto de la sociedad. La segunda inquietud tiene que ver con el legado de equidad antes mencionado. En este sentido, el problema no es solamente, ni principalmente, que haya una cantidad ms o menos importante de nios pobres. El problema se centra ms bien en la salud
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de los mecanismos que se haban desarrollado en la sociedad uruguaya para garantizar un mnimo de igualdad de oportunidades de movilidad en todos los estratos. Porque en la medida que esos mecanismos no funcionen, o lo estn haciendo inadecuadamente (y en esto involucramos a las familias, el sistema educativo, las redes vecinales, las organizaciones comunitarias y el mismo Estado), aumentar el nmero de nios atrapados en la pobreza y que sufren por ello un debilitamiento progresivo de sus lazos con el resto de la sociedad y sus instituciones. La existencia de estos fenmenos tambin plantea problemas prcticos al desarrollo de la sociedad, en cuanto denuncia carencias de inversin que ponen en peligro la sustentabilidad de un crecimiento econmico dentro de los parmetros que define la constante ampliacin de las fronteras de competencia internacional. Resulta cada vez ms evidente que, en un mundo en el que seguramente se ir profundizando una globalizacin que tiene como eje dinmico el procesamiento de conocimientos, ya no resultar posible alcanzar niveles significativos y sustentables de crecimiento sin una inversin sistemtica en condiciones que maximicen el aprovechamiento de las potencialidades de las nuevas generaciones. Tambin resulta claro que la identificacin de las condiciones que hacen posible ese aprovechamiento requiere el conocimiento ms exhaustivo posible de los determinantes de la pobreza infantil y de su reproduccin en etapas posteriores del ciclo de vida. Los resultados de las investigaciones que incorpora el Panorama muestran que tanto el enfoque como la metodologa utilizada para localizar los factores de la permanencia y endurecimiento de la pobreza entre los nios uruguayos proveen antecedentes valiosos para el diseo e implementacin de polticas dirigidas a la infancia y a las familias. En primer lugar, permiten desplegar el mapa de las situaciones de riesgo que afectan a los nios y adolescentes, y examinar cmo se van eslabonando esas situaciones a lo largo del ciclo de vida de nios y adolescentes. De este modo, el estudio logra identificar puntos cruciales que demandan acciones urgentes que por un lado, impidan o frenen la activacin de circuitos viciosos, pero que por otro lado, faciliten el acceso a aquellos circuitos virtuosos que permiten acumular las habilidades, destrezas, saberes, hbitos y expectativas que hoy da se requieren para una participacin plena en la vida moderna. Segundo, la metodologa hace posible identificar con precisin las categoras de nios o de adolescentes en las que debe concentrarse la accin pblica, esto es, aquellas que presentan las configuraciones familiares y de entorno social de mayor riesgo. Tercero, tambin hace posible distinguir, para cada grupo etreo, el peso relativo del impacto de distintos contextos en el desarrollo de sus potencialidades, diferenciando los efectos del portafolio de activos de las familias, de su capacidad para transmitir esos activos a los hijos, del contexto escolar, del contexto vecinal y de las particulares combinaciones de estos contextos. Por ltimo, el estudio brinda elementos para mejorar las decisiones sobre la unidad sobre la cual es conveniente intervenir para atacar riesgos concretos: si directamente sobre el nio o a travs de su familia. El diagnstico realizado permite concluir que posiblemente estemos presenciando el fin de un perodo de la historia uruguaya en el que se produjo un ensamble virtuoso entre familia, escuela y barrio que potenci el desarrollo de los nios en las ciudades, virtuosismo
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que por momentos fue reforzado por un ritmo y una modalidad de crecimiento que, en la medida que mantena abiertas vas alternativas de movilidad social, consolid la imagen de una sociedad en donde la igualdad de oportunidades era un ideal posible. La situacin actual es claramente distinta. Hoy los uruguayos descubren, muchos de ellos con nostalgia, que aquella imagen de una sociedad que operaba como campo frtil para el desarrollo de la infancia, y que por ello solo requera de intervenciones menores para corregir desviaciones de significacin escasa, ya no se corresponde con la realidad. La precariedad de las familias, la segmentacin de las instituciones educativas y las nuevas formas de distribucin de la clases sociales en el espacio urbano hacen que muchos nios ya no puedan ser beneficiados por las sinergias positivas que surgieron cuando esos contextos se complementaban armoniosamente. A la vez, los efectos concentradores de las nuevas modalidades de crecimiento contribuyen a forjar realidades que se alejan del ideal de igualdades de oportunidades para todos.
II
El informe que el lector tiene en su manos es el fruto de un prolongado proceso de investigacin, diagnstico y reflexin sobre la situacin de la infancia y la familia en el Uruguay. La evidencia que aqu se presenta no deja lugar a dudas acerca de la importancia y urgencia de la temtica infantil en el pas. Ms an, el panorama que surge del anlisis indica la necesidad de pensar los problemas de la familia y la infancia como problemas de Estado y no meramente de gobierno. Sabemos que las parejas jvenes con hijos pequeos atraviesan por un perodo particularmente complejo de sus vidas, y que la pobreza asociada a estas primeras etapas de formacin y reproduccin familiar es un fenmeno presente en todas las sociedades. Pero esta verdad no justifica dos hechos por dems preocupantes: en primer lugar, la brecha de bienestar de los ms jvenes respecto al resto de la poblacin se ha agudizado en Uruguay en los ltimos quince aos. En segundo lugar, aunque el pas sigue exhibiendo los ndices ms bajos de pobreza en Amrica Latina, la relacin entre pobreza infantil y pobreza general, esto es, la infantilizacin de la pobreza, resulta la ms marcada en el contexto regional. Todo indica entonces que Uruguay se encuentra al borde de un peligroso proceso de descapitalizacin, fsica, humana y social de sus generaciones ms jvenes y de sus nios. Para hacer frente a este desafo se requiere de una poltica de Estado que, por encima de diferencias partidarias, intereses sectoriales y rditos polticos, confronte la amenaza ms clara al futuro social y tambin econmico del pas. La sociedad debe acompaar al Estado en esta tarea, realizando una reflexin profunda que le permita tomar conciencia que, en la lucha por el desarrollo, se est relegando a quienes son, en definitiva, la expresin cabal de su futuro, y que siendo el porvenir de Uruguay el que est en juego, el problema no admite el razonamiento que espera mejoras en otras reas para ver las mismas traducidas en mejoras en la infancia. Como debe suceder en cualquier propuesta de poltica de Estado, poco importa aqu la bsqueda de culpables, y mucho la bsqueda de soluciones. En rigor, el pas como un todo, sus fuerzas polticas, sus organizaciones sociales y sus ciudadanos de a pie han
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sido, de una u otra forma, responsables de esta realidad, otrora sugerida, y hoy dolorosamente palpable; y, en definitiva todos deben ser artfices de las soluciones a esta situacin. Tambin es cierto, y as se documenta a lo largo de este informe, que no han faltado intentos e innovaciones que reconociendo esta realidad han buscado revertirla o moderarla. La evidencia indica sin embargo que, an cuando deban ser reconocidos en todo su valor, tales esfuerzos han resultado insuficientes. Uruguay castiga a sus nios en forma desproporcionada, y en el proceso contribuye a la creciente segmentacin social y a los cada vez ms visibles procesos de reproduccin intergeneracional de la pobreza y endurecimiento marginal de dicha pobreza. Uruguay debe ser, o ms bien, volver a ser, el hogar de todos sus nios. Hogar que garantice el afecto, el cuidado y las oportunidades necesarias para que todos puedan alcanzar su cuota de felicidad y bienestar. Este diagnstico cierra un captulo y abre otro. Este diagnstico, este panorama, tiene sentido si ayuda a constituir, conjuntamente a otros aportes, la base desde la cual la sociedad y el Estado inicien la tarea de poner, en el mejor sentido de la expresin, la casa en orden.
III
Este trabajo, si bien lleva el puo y letra de su equipo y sus coordinadores no hubiera sido posible sin la generosa colaboracin en tiempo, ideas, recursos, informacin y aliento de diversas personas e instituciones. En primer lugar, debemos agradecer dos apoyos que, por su confianza en la apuesta de un programa de investigacin que buscaba acumular conocimiento, reflexin, diagnstico y propuesta en torno a los temas de pobreza y exclusin social, resultaron fundamentales. En nombre de todo el equipo del programa, vaya pues nuestro agradecimiento a la Universidad Catlica, a su Facultad de Ciencias Sociales y Comunicacin y, muy en especial, a su decana, colega y amiga, Cecilia Zaffaroni, por su constante disposicin a invertir tiempo, entusiasmo y sus valiosos recursos intelectuales, en esta aventura. Alejandro Bonasso, Director del Instituto Interamericano del Nio, sum a esta apuesta su profundo y bien conocido compromiso con la accin a favor de la infancia, apoyando y auspiciando la elaboracin del producto que el lector tiene en sus manos. Adicionalmente, a travs de comentarios, reuniones de intercambio y hasta edicin detallada de textos y grficos, este informe se enriqueci con la colaboracin del equipo de investigadores de la Facultad. Ellos contribuyeron a hacer posible una gratificante experiencia colectiva, dndonos la oportunidad de participar en una tan rara como bienvenida sensacin de comunidad acadmica. Agradecemos en este sentido a Manuel Cardoso, Eduardo De Len, Carlos Lujn, Rodolfo Lemes, Ester Mancebo, y muchos otros que, en diversos momentos, en pasillos, cafs o reuniones de trabajo nos acercaron ideas, materiales, y comentarios. Diversos individuos e instituciones resultaron claves en cuanto al suministro de informacin para la realizacin de los diversos anlisis que aqu se presentan. Orual Andina, Director del Instituto Nacional de Estadstica, proporcion una serie extendida y completa de las encuestas continuas de hogares, continuando la encomiable tradicin de apoyo al avance del conocimiento en el pas que caracteriza a esa institucin. Tambin desde el INE, Alejandro Retamoso aport
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valiosos procesamientos del ltimo censo nacional. Renato Opertti y Alberto Villagrn, desde el MESyFOD, y Pedro Ravela y Manuel Cardoso desde MECAEP y la UMRE, proporcionaron informacin y, ms an, generaron tablas y cruzamientos de variables a pedido de este equipo, con absoluta generosidad. Iris Maresca contribuy desde el Ministerio de Salud Pblica con estadsticas vitales que permitieron trabajar las temticas de mortalidad infantil y su anlisis. Tambin result fundamental el apoyo de Jos Luis Daz Rosell, del CLAP, para corregir, mejorar y agregar informacin al captulo que trata el tema de la mortalidad infantil en Uruguay. Su contribucin fue ms all del mero dato, y sus reflexiones y conocimientos estn expresamente plasmados en recuadros a lo largo de dicho captulo. Isabel Bove, Directora del programa CAIF, reforz nuestra motivacin en esta tarea con el ejemplo de su apasionada labor por la infancia uruguaya, y nos proporcion, a travs de Ana Ceruti, la informacin que, conjuntamente con el CLAEH, haban desarrollado para el diagnstico del programa. Martn Garca desde el INAME, lvaro Fuentes desde la Oficina de CEPAL en Montevideo, Arturo Len desde la sede de la CEPAL en Chile, Jos Fernndez por CIESU, y otros con los que seguramente estamos cometiendo la injusticia de no nombrarlos, fueron parte de la nutrida colaboracin recibida desde todos los mbitos acadmicos y estatales posibles. Juan Jos Calvo desde la unidad multidisciplinaria de la Universidad de la Repblica aport hallazgos recientes sobre fecundidad que enriquecen esta obra. Mariana Gonzlez nos hizo tomar mayor conciencia sobre el complejo significado de las uniones consensuales en los sectores de bajos ingresos y nos sugiri ideas para su tratamiento. Carlos Filgueira contribuy con sus comentarios a lo largo de todo el trabajo y en particular enriqueci con los mismos nuestra mirada a la familia y sus mltiples roles en la socializacin del nio y adolescente. Tabar Vera, desde la crtica constructiva, nos acerc valiosos argumentos para reflexionar sobre la responsabilidad colectiva y compartida de la sociedad uruguaya en la infantilizacin de la pobreza. Diversas personas nos prestaron su tiempo y conocimiento permitiendo un abordaje mejor y ms informado de diversas reas en donde se hacen esfuerzos para proteger a la infancia: Florida Ros brind informacin acerca del BPS en calidad de experta, Alicia Vera desde el BPS tambin contribuy a nuestro trabajo, Alicia Cannetti de la Facultad de Medicina e Isabel Aldave de la gerencia de Alimentacin del CODICEN, proporcionaron informacin y materiales para completar nuestro abordaje de las polticas pblicas para la infancia y la familia en Uruguay. Finalmente, un Panorama de la Infancia y la Familia en Uruguay no puede dejar de recordar a Juan Pablo Terra. Nos sentimos deudores de sus tempranos esfuerzos y beneficiarios de su legado. La presencia de Juan Pablo nos acompa a lo largo de este trayecto, no slo por la agudeza de sus fecundos anlisis de estos temas, sino tambin por su profunda pasin y piedad hacia los ms desprotegidos. Desde sus escritos y sus conferencias surge este llamado que est hoy tan vigente como hace ms de una dcada, cuando en respuesta al dbil eco que encontraba a sus incansables advertencias nos apremiaba a Rehacer con grandeza una poltica social de apoyo a la maternidad, la infancia y la familia!. Un pas que sacrifica la vida y la solidaridad humana, al egosmo y la avaricia, no tiene futuro. Ruben Kaztman Director del IPES Universidad Catlica de Uruguay
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Glosario de abreviaturas
AF ANEP BCU BHU BID BIRF BPS CAAMEPA CAIF CBA CELADE CEPAL CETP CIESU CLAEH CLAP CLE CODICEN CRAMI DISSE ETC FAS FEMI FISS GIEP IAMC ICC IDH IFD IDG IIN INAME
Asignacin Familiar Administracin Nacional De Enseanza Pblica Banco Central del Uruguay Banco Hipotecario del Uruguay Banco Interamericano de Desarrollo Banco Interamericano de Reconstruccin y Fomento Banco de Previsin Social Centro de Asistencia Agrupacin Mdica Integral Centros de Atencin a la Infancia y la Familia Canasta Bsica Alimenticia Centro Latinoamericano de Demografa Comisin Econmica para Amrica Latina Consejo de Educacin Tcnico-Profesional Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay Centro Latinoamericano de Economa Humana Centro Latinoamericano de Perinatologa Centros de Lenguas Extranjeras Consejo Directivo Central Cooperativa Regional de Asistencia Mdica Integral Direccin de Seguros Sociales por Enfermedad Escuela de Tiempo Completo Fortalecimiento de rea Social Federacin Mdica del Interior Fondo de Inversin Social Grupo Interdisciplinario de Estudios Psicosociales Instituciones de Asistencia Mdica Colectiva Indice de Carencias Crticas ndice de Desarrollo Humano Instituto de Formacin Docente Indice de Genero Instituto Interamericano del NIo Instituto Nacional del Menor
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INDA INE IPC IPES
Instituto Nacional de Alimentacin Instituto Nacional de Estadistica Indice de Precios al Consumo Programa de Investigacin sobre Integracin, Pobreza y Exclusin Social
IPH MEC MECAEP MESyFOD MSI MSP NBI NBS OEA OIT ONG OPP PAE PBI PME PNUD PREL SEMM SMN SSS UCM UMRE UNICEF UNIQUER UTU
Indice de Pobreza Humana Ministerio de Educacin y Cultura Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Primaria Mejora de la Educacion Secundaria y Formacion Docente Modelo Sustitutivo de Importaciones Ministerio de Salud Pblica Indice de Necesidades Bsicas Necesidades Bsicas Satisfechas Organizacin de Estados Americanos Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin No Gubernamental Oficina de Planeamiento y Presupuesto Programa de Alimentacin Escolar Producto Bruto Interno Proyectos de Mejoramiento Educativo Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Proyectos Educativos Liceales Servicio de Emergencia Mdica Mvil Salario Mnimo Nacional Sistema de Seguridad Social Unidad Coronaria Mvil Unidad de Medicin de Resultados Educativos Fondo De Naciones Unidas Para La Niez Unidad de Quemados Universidad del Trabajo del Uruguay
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Captulo I
Una asignatura pendiente: el panorama social de la infancia y la familia en Uruguay
A. Introduccin
damentos sociales de la democracia uruguaya. Hace menos de dos aos, a fines de 1999, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo public el primer Informe de Desarrollo Humano del Uruguay. Se anotaban all los logros de los ltimos quince aos as como las cuentas pendientes del Uruguay del fin de milenio. Entre las deudas ms importantes del pas se encontraba, una vez ms, la infancia. En efecto, dicho informe confirmaba la validez de los aportes de Terra y recalcaba las advertencias formuladas en sus trabajos al mostrar la altsima concentracin de la pobreza en la infancia (alcanzando al 48% de los nios de entre 0 y 5 aos y el 42% entre 6 y 13 aos) en contraste con los importantes logros y avances sociales en otros grupos, especialmente, en la poblacin madura y la tercera edad (ver recuadro 1). El captulo que dedica sus reflexiones a este problema, titulado El desafo intergeneracional, insiste tanto en las causas intergeneracionales de la infantilizacin de la pobreza como en sus potenciales y devastadores efectos. Por su parte, los trabajos realizados en la Facultad de Ciencias Sociales Aplicadas de la Universidad Catlica, otros llevados a cabo por el Centro Latinoamericano de Economa Humana, por el Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay, por la Oficina de Montevideo de la Comisin Econmica para Amrica Latina, y aquellos producidos por las unidades tcnicas del sis1. Terra, Juan Pablo y Hopenhaym, Mabel. 1986. La infancia en el Uruguay 1973-1984 , Montevideo: CLAEHUNICEF-Ediciones de la Banda Oriental. Ver tambin Terra, Juan Pablo. 1988. Estado nutricional y desarrollo psicomotor en los nios de las familias pobres en Cuadernos del Claeh n 4, Montevideo: CLAEH; y Terra, Juan Pablo. 1990. Poblacin en riesgo social. Infancia y polticas pblicas en el Uruguay. Montevideo: Instituto Nacional del Libro. 2. CEPAL. 1991. Equidad y pobreza en la sociedad Uruguaya. Montevideo: CEPAL. Una versin preliminar del libro fue presentada bajo el ttulo La reproduccin biolgica y social de los hogares en Montevideo en la reunin de Polticas Sociales, Transformacin y Desarrollo en Amrica Latina, realizada en Montevideo en 1987. 3. PNUD. 1999. Desarrollo Humano en Uruguay. Montevideo: PNUD.
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ace ya quince aos Juan Pablo Terra y Mabel Hopenhaym (1986) publica1
ban su anlisis sobre la infancia en Uruguay.
All advertan sobre los riesgos que generaba el funcionamiento de la estructura social y econmica uruguaya al concentrar la pobreza en las primeras edades. Tambin subrayaban la ausencia de polticas adecuadas para hacer frente a dicha situacin. Ms adelante, en diversos estudios, Terra presentaba en forma clara y alarmante los problemas de desnutricin y psicomotricidad presentes en los nios de las familias ms desfavorecidas, argumentando que dicha realidad implicaba un importante dficit para el futuro de ese segmento de la niez y del pas (Terra, 1988; 1990). Este diagnstico encontr sustento adicional en una serie de trabajos realizados por la Oficina de CEPAL en Montevideo que se volcaron en un pequeo libro publicado en 1991. En consonancia con las advertencias ya formuladas por Terra, los anlisis realizados en ese libro concuerdan en sealar que gran parte de la reproduccin biolgica y social de la poblacin estaba siendo realizada por los estratos ms pobres de la sociedad. Tambin se afirmaba que tal tendencia se traduca en profundos desequilibrios que, de continuar, afectaran seriamente la formacin de la futura poblacin activa y tenderan a establecer segmentaciones socioculturales incompatibles con la equidad y con los fun2
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La tercera innovacin que introduce el Panorama consiste en considerar a la pobreza en trminos afirmativos, no como un fenmeno que denota la ausencia de ciertos atributos.
tema educativo uruguayo en los ltimos seis aos, han alertado acerca de los problemas de pobreza en la infancia, la desintegracin social en las familias jvenes con hijos, la maternidad temprana en los sectores de bajos ingresos, la imposibilidad de acceso a servicios sociales bsicos en estas mismas familias y la marcada desigualdad en la adquisicin de conocimientos y destrezas en el sistema educativo primario y secundario. Esta acumulacin de evidencias en la materia tornaba impostergable la tarea de avanzar en la comprensin de la pobreza infantil y de los mecanismos de reproduccin intergeneracional de la pobreza (ver recuadro 1). Los diferentes estudios mencionados permitieron identificar un problema y sus magnitudes. En este documento se intenta dar un importante paso adelante al establecer las bases conceptuales y metodolgicas para un tratamiento integral de la problemtica infantil en materia social. Para ello se plantean tres innovaciones al abordaje convencional de la situa-
cin social de la infancia. La primera consiste en otorgar un lugar destacado, ms an, central, a un actor que es determinante del bienestar infantil y que hasta el momento ha sido incorporado slo marginalmente en los estudios precedentes en el pas y en la regin: la familia. En segundo lugar, el trabajo procura destacar la heterogeneidad que supone la categora general de infancia, especificando las diferentes etapas del ciclo vital del nio y la forma en que dichas etapas lo colocan ante diferentes oportunidades y riesgos que se eslabonan en el tiempo. Para ello se hace inevitable una conceptualizacin de la niez que incorpore los adelantos producidos desde el campo de la sociologa de la edad. La tercera innovacin que introduce el Panorama consiste en considerar la pobreza en trminos afirmativos, no como un fenmeno que denota la ausencia de ciertos atributos. Para conocer sus causas y resultados es necesario abrir la caja negra de los recursos familiares y reconstruir la secuencia multidimensional que, en materia de recursos y dficit (nutricional, educativo, etc), se produce a lo largo del ciclo de vida en la infancia. El informe que el lector tiene en sus manos busca enfrentar estos desafos. El presente captulo, pretende, a su vez, avanzar en algunos problemas conceptuales de la infancia y la familia.
RECUADRO 1
Desbalance generacional: pasado y futuro

En el informe de desarrollo humano Amir Hamed reflexionaba sobre los desniveles entre generaciones y la forma en que el pas refleja en la historia reciente y en las polticas pblicas su marcada nostalgia por un pasado mejor. Sealaba all, la hasta ese momento relativa invisibilidad de las disparidades generacionales y el importante apoyo que el conjunto de la sociedad otorg a la defensa de los beneficios de la tercera edad, hecho que representaba, a juicio de Hamed, un pas que en muchos casos prefiere refugiarse en su pasado y su mxima expresin viva, la tercera edad, antes que confrontar su futuro, y sus depositarios y creadores: los nios.
Desarrollo Humano en Uruguay, p. 76
B. Estructura del informe

Este informe persigue al menos tres objetivos diferentes. En primer lugar pretende advertir y ofrecer guas para la accin respecto a la situacin de la infancia en Uruguay y, en particular, respecto al sector ms vulnerable de dicha infancia: aquella que nace y crece en situacin de pobreza. En segundo lugar, este informe busca consti-
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tuirse en insumo til para todos aquellos pases de la regin que decidan emprender estudios similares al que aqu presentamos. Eventualmente, si nuestras pretensiones de estimular un esfuerzo cooperativo y articulado con otros pases tiene algn xito, habremos ayudado a sentar las bases para lo que consideramos un producto necesario y conveniente a efectos de enfrentar desafos sociales futuros en la regin: la elaboracin de un informe continental sobre la infancia y la familia. En tercer lugar, este informe es una aplicacin de un nuevo paradigma, o dicho ms modestamente, de un proto-paradigma que, por un lado, procura abrir la caja negra de las estrategias familiares de movilizacin, renovacin y consumo de sus recursos en defensa del bienestar de sus miembros, y por otro, intenta vincular la naturaleza y el xito de esas estrategias a la forma en que el mercado, el Estado y la propia comunidad estratifican y distribuyen las oportunidades de acceso al bienestar (ver recuadro 2). La idea central del enfoque, que ya fuera planteada por Carlos Filgueira en 1998, afirma que el nivel de vulnerabilidad de personas y hogares a la pobreza y exclusin social es funcin del grado de ajuste entre sus portafolios de activos (capital fsico, humano y social) y los requerimientos de las estructuras de oportunidades que tienen su fuente en tres rdenes institucionales bsicos de la sociedad: el Estado, el mercado y la comunidad. Esta triloga de nociones vulnerabilidad, activos y estructura de oportunidades constituye el ncleo conceptual del enfoque adoptado. El segundo captulo de este informe busca aportar al enfoque, aplicndolo a categoras especficas de poblacin: la infancia y la adolescencia. El informe presenta, para cada etapa del ciclo de vida de nios y adolescentes, la interaccin entre los ac4
RECUADRO 2
Los inicios de un nuevo paradigma

En sus primeras formulaciones Kaztman et al. (1999) sealaban la utilidad potencial del enfoque de activos que Caroline Moser propuso y denomin el asset-vulnerability approach: Tanto el progreso terico como la eficacia de las acciones para enfrentar la pobreza requieren abrir la caja negra que encierra los recursos de los hogares y las estrategias que estos utilizan. Tambin se adverta sobre los lmites de restringirse a la esfera familiar, y se defenda la idea de incorporar la nocin de estructura de oportunidades en el enfoque: Se sostiene que el portafolio y la movilizacin de activos de los hogares vulnerables, punto central en la formulacin moseriana, slo puede examinarse a la luz de las lgicas generales de produccin y reproduccin de activos, que no pueden ser reducidas a la lgicas de las familias y sus estrategias. Ms bien, estas adquieren sentido cuando son referidas a las estructuras de oportunidades [del Estado, el mercado y la comunidad].
Activos y Estructuras de Oportunidades, pp. 20 y 33-34.
tivos familiares, las estructuras de oportunidades y los logros en materia de acumulacin de los activos que definen sus probabilidades futuras de bienestar. En estos anlisis se procura captar el eslabonamiento entre los logros (o los fracasos) que corresponden a diferentes etapas del ciclo vital de los individuos. El tercer captulo aborda el problema de la infancia en Amrica Latina. Adems de la sistematizacin exhaustiva de los indicadores hasta hoy utilizados en informes regionales e internacionales que incluyen informacin sobre infancia, en el captulo se proponen dos innovaciones. La primera refiere al objetivo de abogar por la infancia a un nivel regional. Para ello se construye un ndice de vulnerabilidad infantil para los pases de Amrica Latina. ste busca ser la versin, aplicada a la niez y la adolescencia, del ndice de pobreza humana
4. Para antecedentes del embrin de marco conceptual referido ver Kaztman, Ruben (coord.). 1999. Activos y Estructuras de Oportunidades: Estudios sobre las races de la vulnerabilidad social en Uruguay. Montevideo: CEPALPNUD.
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El captulo muestra cmo el desempleo juvenil, el gasto social y la segregacin residencial contribuyen en Uruguay a condenar a la pobreza a un importante segmento de la poblacin joven.
propuesto por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en sus informes de Desarrollo Humano. La segunda innovacin responde al desafo de avanzar en el paradigma de activos y estructura de oportunidades en un marco comparado. Para ello se construye un ndice de contexto de riesgo familiar para la infancia por pas y se lo relaciona con el ndice de vulnerabilidad infantil antedicho. El cuarto captulo de este informe aborda la realidad uruguaya, presentando y discutiendo evidencia emprica sobre la forma en que ha evolucionado en los ltimos diez aos la pobreza infantil y el desbalance intergeneracional. En l se seala que las causas de dicha pobreza estn ancladas en la estructura de oportunidades del mercado, el Estado y la comunidad. En efecto, el captulo muestra cmo el desempleo juvenil, el gasto social y la segregacin residencial contribuyen en Uruguay a condenar a la pobreza a un importante segmento de la poblacin joven, as como a incentivar los ciclos de reproduccin intergeneracional de la pobreza. El quinto captulo se detiene en las formas concretas a travs de las cuales el malestar en la temprana infancia deviene en pasivos en edades ulteriores. All se investigan los factores familiares, contextuales e institucionales que contribuyen a dicho malestar y a los resultados de riesgo infantil. Se analiza entonces la mortalidad infantil y algunos potenciales pasivos de la infancia como la desnutricin, los dficit en psicomotricidad y la ausencia de cobertura educativa en preescolares. La emergencia y acumulacin de estos pasivos aparecen vinculadas en este trabajo a los tipos de familia y a los contextos comunales que influyen sobre los nios as como a las caractersticas de las instituciones que los incorporan.
El captulo sexto se concentra en las situaciones y comportamientos de riesgo de la poblacin situada entre los 6 y los 19 aos. En esta etapa de la vida, los establecimientos educativos constituyen los espacios de interaccin ms importantes para la formacin de identidades y la acumulacin de conocimientos, hbitos, actitudes y expectativas con respecto al futuro. El captulo inicialmente describe la forma en que fueron construidas las medidas de comportamientos de riesgo tpicos, entendiendo por tales aquellos que bloquean o dificultan la acumulacin de los activos necesarios para mantenerse dentro de las sendas que conducen al bienestar adulto. Luego, presenta y discute informacin sobre las tendencias que mostraron esos comportamientos de riesgo en la ltima dcada del siglo pasado. Una tercera seccin examina los efectos de distintos contextos familia, escuela, barrios sobre los comportamientos de riesgo, detenindose en el examen de las relaciones entre el contenido del portafolio de activos de los hogares y las formas de organizacin familiar. Como se argumentar en detalle en el captulo que desarrolla el marco conceptual, la forma de organizacin de una familia se considera como un proxy de su capacidad de transmisin de activos o de su aptitud para controlar el grado en que los hijos son expuestos a pasivos propios y/o del entorno social inmediato del hogar. En la ltima seccin, y tras identificar las caractersticas de los contextos que ponen en riesgo el bienestar futuro de nios y adolescentes, se examina cmo cambi el nivel de exposicin de stos a los entornos referidos. En cada una de las secciones el lector encontrar evidencias que sugieren matices a incorporar en las polticas pblicas para reducir la vulnerabilidad del grupo
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etreo considerado. Por ltimo, la significacin de las tendencias encontradas se revela en toda su magnitud a la luz de instalar los logros educativos de los adolescentes uruguayos en el marco regional. Esta tarea comparativa es la que cierra el captulo. Finalmente, el captulo sptimo desarrolla un mapa de las actuales polticas orientadas a la infancia. A partir del diagnstico social realizado, el captulo ofrece un conjunto de lineamientos estratgicos que buscan contribuir a la construccin de un sistema integral de proteccin a la infancia que en el mediano plazo permita revertir las actuales tendencias a la infantilizacin de la pobreza, a su transmisin intergeneracional y endurecimiento bajo formas de marginalidad en los sectores ms jvenes.
desarrollar formas de accin solidarias entre sus miembros, estrategias colectivas de sobrevivencia, distribucin de tareas y complementariedad de roles. Pero si la familia es importante para sus miembros en estos mltiples sentidos, no lo es menos para la sociedad en su conjunto o, ms precisamente, para el orden social. Como suele ocurrir frecuentemente, la importancia de la contribucin de la familia al orden social resulta ms visible cuando la institucin funciona mal que cuando funciona bien. Pero no hay duda que desde una perspectiva macro la institucin familiar constituye uno de los ms poderosos e importantes mecanismos de integracin social. No slo porque asegura la continuidad de la sociedad a travs de mecanismos de socializacin, transmisin de pautas valorativas y predisposicin para la accin (visin adaptativa), sino porque transmite las bases de socializacin para que las nuevas generaciones puedan cumplir eventualmente un papel de cambio y transformacin (visin innovadora). Durante las ltimas dcadas, sin embargo, los resultados de los relativamente escasos estudios sobre la familia en Amrica Latina han sido suficientes para mostrar que ciertas transformaciones que corresponden a tendencias seculares, as como otras ms recientes, han erosionado su papel integrador, generando un cmulo de problemas de diferente naturaleza. Hay factores econmicos, culturales y demogrficos cuya consideracin permite avanzar en la comprensin de esos cambios. En primer lugar, el tipo de familia tradicional de aportante nico (breadwinner) ha cedido lugar a una estructura familiar en la que los dos cnyuges participan en el mercado de trabajo y sostienen econmicamente el hogar, sin que con ello se modifi-
Desde una perspectiva macro la institucin familiar constituye uno de los ms poderosos e importantes mecanismos de integracin social.
C. Sociologa de la edad y de la familia

1. Sobre la familia y sus transformaciones
La familia ha sido vista como una institucin primordial de la sociedad. Esto se debe al mltiple papel que cumple en materia de socializacin de las nuevas generaciones, proteccin y apoyo a los individuos cuando an carecen de instrumentos y recursos (materiales e inmateriales) para desenvolverse en el mundo, formacin de identidades, desarrollo de la personalidad y sustento emocional de los nios. Ciertamente, no son slo las jvenes generaciones que se benefician de la pertenencia a un ncleo familiar sino tambin los adultos o los miembros de la tercera edad. El reciente desarrollo de la nocin de capital social ha trado nuevamente al debate la importante funcin que representa la familia en tanto contexto en el que se pueden
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Dentro de una tendencia de largo plazo, la disolucin de los matrimonios por razones biolgicas viene cediendo lugar a factores vinculados a la expansin del divorcio o la separacin de hecho. Estos ltimos afectan a sectores de edad cada vez ms jvenes, a diferencia de las razones biolgicas que impactan a las viudas y sus hijos.
que plenamente una concepcin cultural que atribuye a la mujer los roles tradicionales de gnero referidos a las actividades domsticas. Esta ltima configuracin es notoriamente ms generalizada en los estratos bajos urbanos de la sociedad que en los restantes sectores urbanos. En segundo lugar, en virtud de los cambios ocurridos en los patrones de constitucin, disolucin y reconstitucin familiar, la mayora de los pases de Amrica Latina se encuentran inmersos en la llamada segunda transicin demogrfica. Dentro de una tendencia de largo plazo, la disolucin de los matrimonios por razones biolgicas viene cediendo lugar a factores vinculados a la expansin del divorcio o la separacin de hecho. Estos ltimos afectan a sectores de edad cada vez ms jvenes, a diferencia de las razones biolgicas que impactan a las viudas y sus hijos. Con el crecimiento de la ruptura del vnculo matrimonial por razones no biolgicas se ha incrementado el nmero de hogares de tipo monoparental por lo general con jefatura femenina a cargo de hijos, la cantidad de parejas formadas en segundas nupcias, la proporcin de hijos que viven en hogares con padres o madres no biolgicos, y la tasa de hogares formados por parejas unidas. Una de las consecuencias de estos procesos fue el incremento del nmero de nacimientos concebidos fuera del matrimonio, que tradicionalmente han sido etiquetados de ilegtimos. En estos aspectos de la organizacin familiar, puede afirmarse que la regin ha seguido con cierto rezago transformaciones ya adelantadas en algunos pases occidentales, en los que se observa un claro incremento en la movilidad de los individuos entre diferentes familias a lo largo de su ciclo de vida. En tercer lugar, entre los factores propiamente culturales, la regin no ha sido
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ajena al proceso ms global de la revolucin sexual. Los tres componentes que en el pasado formaban, sobre todo en el caso de la mujer, una secuencia relativamente predeterminada iniciacin sexual, nupcialidad, y procreacin, adquieren ahora cada vez mayor independencia uno respecto de los otros. Una de las posibles consecuencias de estas pautas es la expansin de la condicin de la madre soltera o de la madre adolescente, aspecto que tambin parece formar parte de las tendencias actuales en Amrica Latina. Para evaluar los resultados sociales de estas transformaciones sin caer en riesgos de excesiva simplificacin, conviene anotar que: La distincin entre los factores econmicos, demogrficos y culturales es apenas una forma de conceptualizacin analtica aunque no se corresponde con la realidad. De hecho, existen relaciones de implicacin recproca entre los tres tipos de factores as como confluencias que exacerban o magnifican los efectos. Por ejemplo, la des-estigmatizacin social del divorcio y la legitimidad creciente de la unin libre o consensual, ambos fenmenos de naturaleza cultural, sumados a las consecuencias que la ruptura del sistema breadwinner tiene sobre la distribucin de poder entre los miembros de la pareja, definen efectos sinrgicos sobre el cambio en los tipos de familia. Por otra parte, las transformaciones tienen una doble cara si se las observa desde un punto de vista valorativo. Muchas de aquellas que, en puridad, pueden representar mayores opciones de libertad, independencia y realizacin personal para los miembros de la familia, conllevan al mismo tiempo problemas de integra-
5.
Ilegitimidad designa aqu a la filiacin derivada de uniones libres o concubinatos.
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cin familiar y social. La mayor o menor gravedad de esos problemas resulta de la forma particular en que las diferentes dimensiones de transformacin familiar se articulan entre s y, sobre todo, de la forma en que lo hacen en sectores sociales de alta vulnerabilidad, como son los estratos populares urbanos. Histricamente, las grandes mutaciones que ocurrieron en los tipos de familia predominantes fueron acompaadas de problemas de desajuste y tensin entre sociedad y familia. El caso de las transformaciones actuales no parece ser una excepcin a la regla. Sobre las consecuencias que los cambios en la familia introdujeron en la sociedad conviene adelantar aqu, a cuenta de un tratamiento especfico en los apartados siguientes, que los estudios empricos realizados en Amrica Latina han sealado una serie de efectos sobre nios, adolescentes y adultos. Pese a que muchos de estos cambios no tienen necesariamente efectos negativos, los resultados de las investigaciones permiten sin embargo apreciar: una mayor precariedad de la funcin socializadora de la familia; un desentendimiento creciente del hombre para con sus responsabilidades paternas que se refleja, entre otras cosas, en el crecimiento de las tasas de hijos habidos fuera del matrimonio y de madres jvenes que no cuentan con el respaldo de un esposo o compaero; y un debilitamiento del capital social de la familia. Todas estas tendencias han sido interpretadas como resultados probables de las referidas transformaciones en la organizacin de la familia.
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vios entre los miembros de la pareja sobre la distribucin de las cargas domsticas y, en particular, sobre el cuidado y educacin de los hijos. Por otro lado, una tasa creciente de mujeres jvenes no logra recomponer una situacin de pareja, hecho que promueve el crecimiento de hogares monoparentales con escasos recursos y activos a movilizar. En los hogares monoparentales de jefatura femenina, adems, las mujeres no encuentran en general alternativas para eludir la doble jornada de trabajo en que la actividad domstica y laboral se superponen a diario. Si se traslada ahora el foco de atencin a la situacin de los hijos, los estudios sobre las transformaciones de la familia son igualmente coincidentes en sealar los ms bajos niveles de desempeo educativo registrados en los hogares con problemas de integracin y prdida de capital social, la mayor frecuencia de problemas de rezago y desercin escolar, as como otras manifestaciones relativas a la desafiliacin institucional de los hijos (por ejemplo, una mayor proporcin de jvenes que no trabajan ni estudian en esos hogares), y al aumento de embarazos adolescentes producidos fuera del matrimonio.
6. Los autores no disponen de evidencia de pases de la regin sobre tendencias que hacen a la asuncin de responsabilidades paternas despus del divorcio o separacin de la pareja con hijos. Estos temas han sido ampliamente estudiados en Estados Unidos a travs de informacin longitudinal y sincrnica, revelndose una tendencia creciente a eludir tales responsabilidades. Ver, Blankenhorn, David. 1995. Fatherless America; confronting our most urgent problem. New York: Harper Perennial. 7. En su clsico trabajo Sociedad, Cultura y Personalidad. Su estructura y su dinmica, Pitirim Sorokin (1996. Madrid: Aguilar. Primera edicin, 1947) presta extendida atencin a los roles que las personas desempean en diferentes edades y a las expectativas o normas de comportamiento adecuado que la sociedad coloca sobre los individuos segn su edad. Ver tambin Sorokin, Pitirim. Social and cultural Mobility. 1959. New York: Free Press. Primera edicin, 1927. Otro trabajo clsico que se detiene en los temas de edad y su importancia para la conformacin de identidades colectivas y como factor del sistema de estratificacin es el de T. Parsons. Ver Parsons, Talcott. 1942. Age and Sex in the Social Structure of the United States. En American Sociological Review 7. Cain, Leonard D. (1964. Life Course and Social Structure) y Clausen, John A. (1972. The Life Course of Individuals) citados en Riley, Matilda W., Johnson, M. y Foner, Anne (eds.). 1988. Aging and Society , vol. 3, A Sociology of Age Stratification. New York: Russell Sage maduran la idea de ciclo vital hacia la forma contempornea en que hoy se trabaja.
2. Sobre la condicin infantil y la familia

En 1947 Pitirim Sorokin se refera a la edad como una de las bases de la organizacin y estratificacin social. Si bien el reconocimiento de una sociologa de la edad es relativamente reciente, diversos autores han subrayado, como lo hizo Sorokin, la importancia de este factor y el impacto que el proceso de crecimiento tiene sobre los individuos al enfrentarlos a novedosos requerimientos, roles y desafos. En particular, importa destacar tres grandes miradas a los temas de la edad y del ciclo vital de los individuos. La pri7
Como contraparte, la condicin de la mujer se resiente por una cantidad de razones. Por un lado, sus nuevos roles laborales son asumidos sin que medien acuerdos pre-
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Figura 1 Relacin entre ciclo vital y cohortes

Ciclo Vital Tercera edad Adultos Juventud Adolescencia Niez
sonas nacieron entre finales de la dcada del cincuenta y finales de los setenta. Criados en el inicio de la crisis, y luego en los estertores del Modelo Sustitutivo de Importaciones (MSI), recibieron el empuje cultural de la segunda transicin demogrfica y enfrentaron en sus procesos emancipatorios o en su vida adulta el deterioro en calidad, aunque no en estabilidad, de sus empleos. El otro grupo de poblacin que nos interesa son sus hijos, nacidos en el periodo que se extiende desde mediados de los ochenta hasta nuestros das. Esta cohorte enfrent el fin definitivo del MSI,
1900
1920
1940 Cohorte
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2000
creci en plena revolucin de las formas de organizacin familiar y debi tomar conciencia que le espera un horizonte donde ya no slo la calidad del empleo sino su propia estabilidad se encuentran fuertemente cuestionadas. Algunos de estos jvenes nacidos en los ochenta se han convertido en padres, y constituyen, por tanto, una nueva generacin reproductiva que debe atravesar, no ya la adolescencia sino la paternidad y maternidad en un contexto de mltiples precariedades. Cualquier anlisis que se proponga de un grupo de edad determinado debe atender a esta triple estrategia de anlisis: estratificacin intergeneracional e indicadores de bienestar del grupo en cuestin; anlisis de aquello especfico que en materia de roles se asocia a una determinada etapa del ciclo vital; y lo especfico que le toca vivir o le ha tocado vivir a dicha categora de poblacin en tanto cohorte generacional. En otras palabras, y desde nuestra particular conceptualizacin, el anlisis de la infancia y la familia en Uruguay debe atender a diferentes cuestiones: la distribucin de activos o recursos de las diferentes generaciones; su articulacin con roles y posiciones concretas que acompaan su ciclo vital; y la cambiante estructura de oportunidades que desde el mercado, el Estado
mera, la mirada simple y descriptiva que se concentra en la distribucin social del bienestar y el poder de diferentes grupos de edad en la estructura social. La segunda se refiere a la ptica segn la cual y sin perjuicio del reconocimiento de importantes diferencias entre distintas culturas el paso del tiempo cronolgico se asocia con los roles que los individuos asumen a cada paso en la sociedad, establecindose de este modo una nocin de secuencia de roles y status que usual8. Riley, Matilda W., Johnson, M. y Foner, Anne (eds.) (1988. Aging and Society, vol. 3, A Sociology of Age Stratification. New York: Russell Sage); y Riley, Matilda White, Foner, Anne y Waring, Joan (citados en Smelser, Neil. 1988. Handbook of Sociology. New York: Russell Sage Publication) proponen distinguir entre anlisis de ciclo de vida, an lisis sobre edad y estructura social y los cambios en esta relacin, y anlisis de cohorte propiamente dicho. En este captulo presentamos las ideas asociadas a ciclo vital y cohorte generacional.
mente se define como la perspectiva del ciclo vital de los individuos. Finalmente, y como se intenta representar en la figura 1, los adultos nacidos en 1940, difieren de los adultos nacidos en el 50, no solamente por su etapa en el ciclo vital, sino tambin por pertenecer a cohortes socializadas bajo distintos sistemas normativos, enfrentados a diferentes contextos econmicos, hechos polticos e innovaciones tecnolgicas.
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Como puede observarse en la figura 1, nuestro inters reside en dos grupos de poblacin que definen edades y cohortes bien diferenciadas. Por un lado, nos interesa la poblacin que hoy es joven, hasta sus etapas intermedias de la vida adulta. Estas per-
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y la comunidad define las chances de acumular activos familiares e individuales.
cas en el ciclo vital de los individuos: infancia, juventud, etapa adulta y tercera edad. Estas etapas del ciclo vital constituyen un sistema de clasificacin sustantivo en donde los individuos tienen asignados roles, vnculos y status diferenciales en relacin con el entorno social. Asimismo, y aunque no constituye el centro de este informe, cabe mencionar que a medida en que las personas avanzan en el ciclo vital, se producen transformaciones en las dimensiones biolgicas, psicolgicas y culturales de las personas. En lo que refiere a los roles y vnculos sociales, la relacin de los individuos con sus familias, el mercado, el Estado y la comunidad vara drsticamente al transitar desde la infancia a la juventud, la vida adulta y finalmente a la ltima etapa del ciclo vital. Puede afirmarse que mientras la infancia constituye un perodo de completa dependencia respecto del entorno familiar, en que el relacionamiento con el mundo externo se procesa esencialmente a travs de los padres y hermanos mayores del hogar (el rol y status fundamental es el de hijo y de educando), la vida adulta se caracteriza por la autonoma y completitud de los vnculos con la sociedad en general. Por ello, tpicamente, la juventud ha sido definida como un perodo de transicin hacia la vida adulta,9 una etapa en la cual el individuo adquiere paulatinamente status y roles adultos al paso que abandona aquellos que correspondan a la infancia. Atendiendo al predominio del vnculo familiar en la infancia, y a la autonoma individual en la vida adulta, la juventud puede pensarse como un proceso de emancipacin de la dependencia familiar. Por su parte la infancia, sujeto central de nuestro informe, depende en forma marcada de los activos que posean sus familias y muy especialmente de la capacidad de stas para
a. La distribucin intergeneracional del bienestar

Los niveles de bienestar a que acceden la mayora de los nios estn asociados casi completamente a sus familias de origen. Sin embargo, ello no se traduce en una proporcin de nios pobres similar a la de los adultos del mismo perfil socio-econmico. Ello es as, en primer lugar, porque los nios estn sobre-representados en las familias pobres. Las pautas de fecundidad de los sectores de ms bajos ingresos y de menor educacin explican en buena medida esa sobre-representacin. Ello se combina con las muy bajas tasas de fecundidad que hoy predominan en los sectores medios, especialmente, en los pases del cono sur de Amrica Latina. La infantilizacin de la pobreza no slo es funcin de las referidas tasas diferenciales de fecundidad sino tambin de la sobrerepresentacin en materia de dficit social de los hogares de familias jvenes con hijos. Una de las claves se encuentra en la forma en que el Estado y el mercado distribuyen bienes y recursos entre las diferentes generaciones. La evidencia indica que, sobre todo en los pases del cono sur de Amrica Latina, tanto el gasto social como los niveles de desempleo presentan gaps generacionales que no responden meramente a acumulaciones diferenciales derivadas de la etapa del ciclo vital sino tambin a un sesgo sistemtico que premia a las generaciones maduras y a la tercera edad.
Los nios estn sobre-representados en las familias pobres. Las pautas de fecundidad de los sectores de ms bajos ingresos y de menor educacin explican en buena medida esa sobre-representacin.
b. Ciclo vital, infancia y familia

La sociologa de la edad distingue tradicionalmente entre cuatro etapas bsi-
9. Ver Parsons, Talcott. 1959. The school class as a social system: Some of its functions in American society . Harvard Educational Review 29 (4).
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Los caracteres de la segunda transicin demogrfica incluyen el debilitamiento del modelo de familia biparental y en unin legal (aumento de divorcio, unin libre, y jefatura monoparental), el ingreso de la mujer al mercado laboral (quebrando el modelo breadwinner), la postergacin del casamiento y tenencia del primer hijo y el incremento de los hogares unipersonales.
transmitirlos de manera eficiente y de aislar a los nios de potenciales pasivos, cualquiera sea su origen. Ahora bien, en diferentes momentos histricos y an hoy en diferentes sociedades los grupos de edades que se definen como niez o infancia son bastante dispares. Ms all de la arbitrariedad que supone cualquier corte meramente cronolgico, en este documento se asume un rango que alcanza de los 0 a los 19 aos. Sin duda ello comprende un perodo en la vida de los individuos que seguramente excede la categora social de la niez tal como se la entiende en ciertas sociedades. En particular, desde una mirada sociolgica que coloca el acento en los roles y posiciones que delimitan ciclos vitales, se puede argumentar que en los extremos superiores estaramos en presencia de poblaciones adolescentes y an jvenes. El ejemplo alcanza, sin embargo, para sealar que el rango definido es generoso y asegura el carcter exhaustivo.
En particular, tanto la socializacin de la infancia uruguaya como la de los restantes pases de la regin est marcada por algunas de las tensiones que caracterizan el nuevo contexto social. Las principales tensiones pueden resumirse en la nocin de la triple coetaneidad de etapas de desarrollo. sta comprende una dimensin demogrfica, una referida a las transformaciones del Estado, y por ltimo otra de ndole econmico-social, vinculada a los cambios en el mercado. En efecto, aqu se argumentar que los actuales procesos de maduracin de la infancia deben enfrentar una coyuntura particularmente compleja definida a partir de: La superposicin del final de una primera transicin demogrfica con el inicio de lo que se denomina la segunda transicin demogrfica. La primera transicin implica la disminucin de las tasas de fecundidad, el predominio numrico creciente de la familia nuclear de tipo breadwinner, los procesos de migracin rural-urbana, y el envejecimiento de la poblacin. Por su parte, los caracteres de la segunda transicin demogrfica incluyen el debilitamiento del modelo de familia biparental y en unin legal (aumento de divorcio, unin libre, y jefatura monoparental), el ingreso de la mujer al mercado laboral (quebrando el modelo breadwinner), la postergacin del casamiento y tenencia del primer hijo y el incremento de los hogares unipersonales. Es especialmente entre los hogares de ms bajos ingresos donde se produce una combinacin particularmente perversa de estas dos transiciones demogrficas. Por un lado estas familias presentan las tasas de fecundidad ms altas.
c. Infancia y familia en un tiempo de mltiples transformaciones

Los nios constituyen una categora de poblacin que manifiesta el ms alto nivel de dependencia de los recursos familiares. Por ello este grupo es el que ms fuertemente recibe los efectos de las mltiples transformaciones que se producen hoy en la esfera privada (familia) y la pblica (empleo, relacin con Estado, educacin). En efecto, en tanto cohorte, los nios nacidos en la ltima dcada pertenecen a familias jvenes que enfrentan contextos diferentes de los que vivieron las generaciones que atravesaron dicho perodo en medio del MSI, cuando las tasas de divorcio eran marginales, los Estados sociales ms robustos y las economas podan exhibir mercados laborales ms estables y formalizados.
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Por otro, en lo que hace a la segunda transicin demogrfica, las mujeres de estos sectores no han postergado la tenencia del primer hijo ni se han incorporado al mercado laboral a la par que en otros sectores sociales. Lo que s se ha agudizado en esta categor a social es la monoparentalidad e inestabilidad del ncleo familiar. Todo ello condujo a situaciones de mayor precariedad y vulnerabilidad social. Un segundo aspecto de la coetaneidad de etapas de desarrollo es la superposicin de un Estado social inconcluso y el nuevo proceso de repliegue estatal. El Estado social del cono sur latinoamericano, que se caracteriz por un modelo de polticas sociales de pretensiones universalistas, estratificado y centralista, ha cedido paso creciente en los ltimos aos a modelos de polticas sociales que privatizan, focalizan y descentralizan sus acciones.
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de estos sectores, mantienen dos caractersticas negativas: cobertura parcial y servicios defectuosos. En efecto, las asignaciones familiares cubren, aun hoy, en forma predominante a la poblacin con empleo formal y no han logrado en los ltimos aos mejorar la calidad de la prestacin. Muy por el contrario, la misma se ha deteriorado todava ms. El ltimo aspecto a destacar es la superposicin de mercados formales nunca completados y mercados laborales precarizados, en proceso de flexibilizacin. La tradicional segmentacin de un mercado de trabajo moderno y formalizado que convive con otro de carcter informal y precario, encuentra ahora un proceso adicional de erosin de seguridades que se refleja en una progresiva precarizacin de las otrora robustas protecciones de los mercados formales. Este desmontaje, adems, ocurre en forma paralela a la disminucin del empleo estatal e industrial y a la expansin del empleo en los servicios. Esta triple superposicin define un escenario particularmente difcil para las familias en donde los nios se encuentran insertos, y para los propios adolescentes que inician sus procesos de emancipacin hacia la vida adulta. Tambin mostraremos en este informe que es en particular en los sectores menos favorecidos de la poblacin donde estas mltiples transiciones superpuestas presentan sus peores configuraciones para la futura integracin y bienestar de los nios.
Los procesos de focalizacin de las asignaciones familiares, que se supone deban contribuir a la mejora de las prestaciones de estos sectores, mantienen dos caractersticas negativas: cobertura parcial y servicios defectuosos.
Nue-
vamente los sectores de ms bajos ingresos que accedan a prestaciones mnimas de la seguridad social y a un sistema de salud pblico que no siempre llegaba en tiempo y forma al ciudadano, enfrentan en el caso de Uruguay, en ambas esferas, procesos de privatizacin y regulacin de las prestaciones sociales que los alejan an ms de acceder a garantas mnimas de servicios estatales. Por otra parte, los procesos de focalizacin de las asignaciones familiares, que se supone deban contribuir a la mejora de las prestaciones
10. Estos modelos de polticas sociales caracterizan a los pases latinoamericanos que iniciaron su desarrollo ms tempranamente.
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Captulo II
Un marco de anlisis para las relaciones entre entorno, familia e infancia
A. Introduccin
cursos y la utilidad que deparen, dependen de la forma en que las estructuras de oportunidades del mercado, del Estado y de la comunidad definen las condiciones de acceso y el tipo de retornos que ofrece cada uno de estos rdenes institucionales bsicos a distintos portafolios de activos familiares. Adicionalmente, las caractersticas de la propia estructura familiar son relevantes en tanto indican la capacidad que tienen los adultos de transmitir activos y ofrecer pautas de socializacin adecuadas a los nios. En suma, para enfrentar el desafo de la pobreza y exclusin social de los nios el Panorama propone un enfoque que integre las nociones de activos sociales, estructura de oportunidades y capacidad familiar de trasmisin de activos. El siguiente esquema permite una mejor visualizacin de lo propuesto:
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dems de incorporar las innovaciones tericas y metodolgicas que hoy se
plasman en las nociones de estructuras de oportunidades y activos sociales, en el Panorama de la Infancia y la Familia en Uruguay se combinan y amplan dichos avances en el campo de indicadores y de conceptos para abordar los problemas crticos de la infancia. Entender el desequilibrio intergeneracional, la problemtica de la infancia en Uruguay y su evolucin reciente supone examinar la forma en que las familias enfrentan su cotidianeidad y defienden el nivel de bienestar haciendo uso de recursos materiales (capital fsico), educativos y de trabajo (capital humano) y de redes, proteccin y apoyos comunitarios y familiares (capital social). Asimismo, la distribucin de esos re-
El Panorama propone un enfoque que integre las nociones de activos sociales, estructura de oportunidades y capacidad familiar de trasmisin de activos.
Figura 2 Activos sociales, estructura de oportunidades y familia

Activos que se transfieren directamente al nio desde la estructura de oportunidades general (comunidades seguras, infraestructura sanitaria, educacin gratuita y obligatoria)
11. Para una presentacin detallada sobre el enfoque de activos y estructura de oportunidades, ver: Kaztman, Ruben (coord.). 1999. Vulnerabilidad Activos y Exclusin Social en Argentina y Uruguay. Santiago de Chile: OIT-FORD y Kaztman, Ruben; Beccaria, Luis; Filgueira, Fernando; Golbert, Laura; Kessler, Gabriel (coord.). 1999. Activos y Estructuras de Oportunidades. Estudio sobre las races de la vulnerabilidad social en el Uruguay. Montevideo: CEPAL-PNUD.
ESTRUCTURA DE OPORTUNIDADES (Estado, Mercado, Comunidad)

Invierte activos Recibe activos
FAMILIA (capta activos de la estructura de oportunidades y los trasmite a los nios, por lo cual se constituye en la principal estructura de oportunidades de los propios nios)
Nios (cunto menor su edad, mayor su dependencia de la estructura de oportunidades y eficiencia en la trasmisin de activos de la familia)
Activos que se transfieren desde la familia (alimentacin, vivienda, capital humano, redes sociales, etc)
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Las situaciones de pobreza y exclusin social infantil no slo se caracterizan por una muy dbil dotacin de activos de las familias sino tambin por una baja capacidad de la unidad familiar para transmitir los pocos activos con que cuenta. Esto tendr una alta incidencia en la formacin de con-
figuraciones tempranas de riesgo social para los nios. En tal sentido la aparente simplicidad de la figura presentada esconde la complejidad de funciones de acumulacin y trasmisin de activos (as como de proteccin frente a pasivos) que la familia cumple respecto al bienestar de los nios.
RECUADRO 3
Activo de los hogares y heterogeneidad de la pobreza

La pobreza entendida como un mero atributo de un hogar o persona ha dado paso crecientemente a una mirada que retoma los aportes de las teoras de la estratificacin social. En estas nuevas miradas se busca que las nociones de vulnerabilidad, marginalidad y exclusin social se combinen con la nocin de pobreza bajo un marco conceptual que permita entender no solo tal situacin sino tambin los fenmenos ms generales de movilidad social. En este sentido, la consideracin de los recursos multidimensionales de los hogares y sus estrategias ayuda a entender la persistencia de la pobreza en una misma generacin, su transmisin intergeneracional y su eventual endurecimiento en formas de pobreza marginal o excluida. Pero, si al complejo set de recursos con que cuentan los hogares le agregamos las formas en las cuales el Estado, el mercado y la propia comunidad distribuyen oportunidades, accedemos a una comprensin que combina la dimensin macrosocial y microsocial. O dicho ms simplemente, nos aproximamos con mayor sentido comn a la forma en que personas y hogares luchan por su bienestar y a las posibilidades que, dada la estructura de oportunidades, tienen de lograrla. Para una biografa intelectual e institucional de este nuevo enfoque y sus aplicaciones ms recientes, se sugieren los siguientes textos:
Kaztman, Ruben; Beccaria, Luis; Filgueira, Fernando; Golbert, Laura; Kessler, Gabriel, coord. 1999. Vulnerabilidad Activos y Exclusin Social en Argentina y Uruguay. Santiago de Chile: OIT-FORD. Kaztman Ruben coord. 1999. Activos y Estructuras de Oportunidades. Estudio sobre las races de la vulnerabilidad social en el Uruguay. Montevideo: CEPAL-PNUD. Kaztman, Ruben; Filgueira, Fernando; Furtado, Magdalena. 2000. Nuevos Desafos para la Equidad en Uruguay en Revista de la CEPAL, 72, pp. 79-97. PNUD. 1999. Desarrollo Humano en Uruguay. Montevideo: PNUD. Filgueira, Carlos. 1998: Sobre revoluciones ocultas. La familia en el Uruguay. Montevideo: CEPAL.
B. Familia: sus mltiples funciones para el bienestar presente y futuro del nio
El problema de los pasivos es un punto en extremo delicado que debe ser abordado en este informe si queremos entender, no solamente la pobreza en la infancia, sino tambin los procesos crecientes de endurecimiento de la pobreza. A estos efectos deben considerarse los modelos de rol, los contenidos mentales y las pautas de conducta que las familias transmiten a sus hijos, ya que pueden colocar trabas al acceso y movilizacin de los recursos con que los nios debern enfrentar los desafos de futuras etapas de sus ciclos de vida. Cabe entonces detenerse con mayor detalle en las diversas funciones que cumple la familia respecto al bienestar y socializacin del nio. En primer lugar, los activos con que cuenta la familia constituyen un primer elemento a considerar. Estos activos de capital fsico, humano y social colocan a la familia y al nio en cierta posicin en la estratificacin social. Adems dichos activos son estratgicos para acceder a servicios (educacin, salud, etc.) y bienes (vestimenta, alimentacin, tiles, etc.) que inciden tanto en la capacidad del nio para adquirir por s mismo nuevos activos como en la posicin percibida y real de ste en un sistema de estratificacin. Tambin, y dentro de este mismo punto, es relevante anotar que los diferentes tipos de activos, f-
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sicos, humanos y sociales, poseen funciones diferentes en la socializacin y bienestar del nio. En tanto los primeros garantizan el bienestar y acceso a calidad de bienes y servicios por parte del nio, los de capital humano operan no s lo en forma directa, incrementando el capital educativo del nio, sino tambin en forma indirecta, al encontrarse normalmente asociados a una mayor motivacin de los padres a que los hijos adquieran este mismo capital. Las evidencias acumuladas as como las que resultan de este informe indican que el nivel educativo de los padres tiene un impacto mayor en la acumulacin de riesgos de los hijos que los ingresos familiares. En segundo lugar, la familia constituye una organizacin con funciones, status, roles y responsabilidades para garantizar el bienestar de sus miembros. Con independencia de la riqueza de su portafolio de capitales, las familias pueden variar en el grado de eficacia y eficiencia con que trasmiten sus activos y protegen de pasivos a los nios. La delimitacin de quienes trabajan y quienes no, las pautas de fecundidad y planificacin familiar, los contratos explcitos (legales) e implcitos (informales) acerca de las responsabilidades presentes y futuras respecto a los menores influyen en la capacidad de transferir activos a los nios. Sobre este punto existen espinosos debates ideolgicos y acadmicos. Quienes defienden la apertura de los modelos familiares como un elemento esencialmente positivo que incrementa la libertad de los individuos, y muy particularmente de las mujeres, ven en la literatura que se detiene sobre los procesos de precariedad familiar una opcin conservadora y falaz. Quienes, por otra parte, asumen efectivamente esta posicin, atacan la descomposicin familiar y colocan en ella las bases de la anomia
creciente en nuestras sociedades. El lector encontrar que en este trabajo no se asume ni la primera ni la segunda posicin. Ciertamente la ampliacin del divorcio y las uniones libres junto al ingreso masivo de la mujer al mundo laboral poseen indudables efectos benficos al ampliar las opciones individuales. Sin embargo, aqu se documenta con particular claridad el efecto que tiene la conformaci n monoparental o biparental en unin libre sobre la capacidad de la familia para transmitir activos a sus nios. Lo que resulta claro es que esta pauta de mayor electividad
12
Las familias socializan a los nios mediante el ejemplo y la accin, o dicho en trminos ms tcnicos, mediante modelos de rol y control social.
propia de
los procesos de secularizacin posee impactos problemticos en los sectores de menores ingresos, donde la retraccin del rol protector y orientador de la familia no puede compensarse con los recursos, ricos en capital social, fsico y humano, que en cambio poseen las familias de mayores ingresos. Finalmente las familias socializan a los nios mediante el ejemplo y la accin, o dicho en trminos ms tcnicos, mediante modelos de rol y control social. La familia incide en forma determinante ya que los adultos definen un amplio rango de comportamientos y normas adecuadas para que los nios procedan a internalizar.13 Asimismo, mediante el ejemplo que surge de la conducta cotidiana de los adultos, los nios aprenden a percibir ciertos comportamientos y normas como adecuados o inadecuados. Los recientes desarrollos de la psicologa referidos al concepto de inteligencia emocional agregan elementos para apreciar el carcter central de la socializacin familiar a travs de ejemplos y acciones para el futuro del nio y adolescente. Ms all que estas normas y comportamientos sean beneficiosos o perjudiciales desde un punto de vista tico-moral, resul12. En el sentido que le asigna Talcott Parsons, como antnimo de accin prescriptiva. 13. Dichas acciones de control, disciplinamiento y ejemplo no se restringen al mbito privado del hogar. Los padres extienden su rbita de influencia al incidir mediante mltiples estrategias en la exposicin de sus hijos a diversas realidades sociales y grupos de pares. En la eleccin de la escuela, del club social o deportivo, del permiso y duracin de salidas de recreacin a ciertos lugares y en la lisa y llana prohibicin de ciertas amistades, los padres estn contribuyendo a definir el entorno inmediato del nio y sus referentes en la interaccin cotidiana.
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Los contenidos mentales que se transfieren de padres a hijos en las primeras etapas del ciclo de vida dejan un sello permanente en la conformacin de la personalidad.
ta claro que las diferentes familias operan con mejores y peores instrumentos de socializacin para formar la personalidad de los hijos y para que estos adquieran conductas y normas ms o menos instrumentales en la direccin de lograr un bienestar futuro. En trminos grficos el carcter multidimensional de las funciones familiares puede verse en la figura 3. La mayora de las familias pobres disponen de recursos de distinto tipo. Por ejemplo, en ocasiones, algunos de los miembros familiares pueden disponer de contactos con personas que controlan recursos, destrezas y conocimientos laborales especficos, o bien valores y actitudes que suelen facilitar logros de mayor bienestar. Pero existen algunos aspectos de la organizacin de la familia, como la falta de uno de los cnyuges, la inestabilidad de la pareja o la rigidez en la estructura, que bloquean la transferencia de los activos a los hijos. Asimismo hay modelos de relaciones de gnero y formas de relaciones entre padres e hijos (absorbidos por stos a tra-
vs de su diaria experiencia familiar) que deberan ser concebidos ms como pasivos que como activos. Entre los pasivos debe contarse la escasa valoracin de la educacin como va de movilidad, la ausencia de una tica o disciplina de trabajo, la falta de respeto a normas mnimas de convivencia, la presencia de una concepcin tradicional de la mujer vinculada a las tareas domsticas, las actitudes de resignacin o fatalismo con respecto a un destino subordinado. Ciertamente la formacin de estos pasivos actitudinales en los nios no se alimenta slo del clima familiar ni es responsabilidad nica de los padres. No cabe duda, sin embargo, que los contenidos mentales que se transfieren de padres a hijos en las primeras etapas del ciclo de vida dejan un sello permanente en la conformacin de la personalidad. Los padres pueden tener mayor o menor xito en bloquear la incidencia sobre el nio de otros pasivos, algunos de los cuales son atributos no deseados de la situacin del hogar, como en el caso de padres
Figura 3 Caractersticas familiares que determinan su contribucin al desarrollo integral del nio y adolescente
Calidad y cantidad de activos fsicos, humanos y sociales
Organizacin, tipo, estabilidad y capacidad de transferir activos y bloquear la incidencia de pasivos que son atributos de la situacin del hogar
Pautas actitudinales y comportamentales. Formas de socializacin
Portafolio de recursos trasmitido (activos), bloqueo de pasivos, formacin de hbitos, actitudes y aspiraciones de los nios
NIOS Y ADOLESCENTES Recepcin y aprovechamiento de los activos familiares
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que se organizan para ofrecer a sus hijos alternativas para el uso del tiempo libre que los aleje de las calles del vecindario, en el entendido que los contenidos mentales que podra incorporar el nio en ese ambiente inhibiran su posterior desarrollo.
ne otros mbitos de interaccin social y que la familia debe compartir su educacin con un mbito institucional especializado en la funcin de enseanza. En buena medida esta ltima afirmacin sintetiza el proceso emancipatorio creciente del nio hacia la adolescencia y finalmente hacia la edad adulta, as como el aumento de autonoma que ello implica respecto a las tres funciones primordiales de la familia: la acumulacin de activos, la transmisin de activos y la socializacin. De este modo, de una dependencia casi total respecto de una institucin de fines genricos como la familia, los nios y adolescentes pasan a depender cada vez ms de instituciones de fines especficos, como las agencias educativas, laborales, deportivas y los diversos servicios estatales. Sumado a ello, nios y adolescentes amplan crecientemente sus esferas de interaccin a travs de grupos y organizaciones extra-familiares. Por ello las funciones de control social y los modelos de rol que antes monopolizaba la familia se desplazan ahora a los grupos de pares, las parejas, los colegas del trabajo, los compaeros de estudios y otros adultos en esferas de interaccin diversas. Finalmente, la eficacia y eficiencia de la familia como unidad de transmisin de activos persiste, pero es compartida ahora con el propio nio (como sujeto que aprovecha ms o menos la estructura social de oportunidades) y con otras organizaciones del Estado, del mercado y de la comunidad (que pueden ser ms o menos eficientes en trasmitir sus recursos a los nios en forma de activos). Adems de transmitir activos y ofrecer pautas de socializacin, cada una de esas nuevas esferas constituye una fuente de riesgos y oportunidades.
C. Ciclo vital del nio y adolescente: el cambiante rol de la familia y otras esferas sociales
La figura 2 sugera que la familia posee un efecto monoplico o casi monoplico en la primera etapa de vida del nio y que dicho efecto total se va diluyendo con el paso del tiempo y la maduracin del nio a medida que ste se incorpora a esferas extra-familiares, las que se constituyen, a su vez, en nuevas fuentes de acumulacin de activos. Si bien es cierto que an en la primera infancia la estructura de oportunidades, especialmente del Estado, posee un cierto efecto directo sobre el ni o (controles neonatales, atencin en el parto, campaas de vacunacin), el grueso de los bienes y servicios que recibe el menor transita a travs del filtro familiar. Cuando el Estado y el mercado expanden su radio de prestacin de servicios hacia las edades ms tempranas (pre-escolares), la familia se retrae de ciertas funciones primordiales de socializacin, y stas pasan al mbito de las guarderas estatales o privadas. Con el ingreso a la educacin primaria se produce un segundo gran salto por el cual la familia resigna funciones otrora ejercidas de manera prcticamente monoplica. Esto no significa que la familia deje de tener un efecto preponderante sobre la educacin del nio. Significa, en cambio, que el nio tie-
De una dependencia casi total respecto de una institucin de fines genricos como la familia los nios y adolescentes pasan a depender cada vez ms de instituciones de fines especficos, como las agencias educativas, laborales, deportivas y los diversos servicios estatales.
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El nivel de vulnerabilidad en una etapa aumenta la probabilidad de riesgos en etapas posteriores. Cada una de las situaciones de riesgo opera como un eslabn en los mecanismos de la reproduccin intergeneracional de la pobreza y de la exclusin social.
En lo que hace a las polticas sociales, existe un debate reiterado sobre la unidad de intervencin ms efectiva y eficiente para mejorar las condiciones de vida de los nios. Las reflexiones anteriores indican que dicho debate no tiene una respuesta automtica. Por el contrario, en atencin al ciclo vital del nio y a las caractersticas de la familia e instituciones del Estado, el mercado o la comunidad, en algunos casos los esfuerzos sern ms efectivos si se aplican sobre la estructura de oportunidades que afecta a la familia, en otros la mayor eficacia se lograr al intervenir directamente sobre las familias, y an en otros, se obtendr al orientar las acciones pblicas sobre la estructura de oportunidades que, sin mediacin familiar, afectan directamente al nio o adolescente. En este sentido, la figura 4 presenta un diagrama ordenado por el ciclo vital del nio en el que se puede apreciar el cambiante rol de la familia, del Estado, del mercado y de la comunidad en su desarrollo y bienestar. Ahora bien, a lo largo del ciclo vital y hasta la etapa de emancipacin, el nio enfrenta riesgos que amenazan su bienestar presente y futuro. Estos riesgos son multicausales y estn eslabonados temporalmente. El nivel de vulnerabilidad en una etapa aumenta la probabilidad de riesgos en etapas posteriores. Cada una de las situaciones de riesgo opera como un esla-
bn en los mecanismos de la reproduccin intergeneracional de la pobreza y de la exclusin social. La probabilidad de emergencia de cada una de las situaciones de riesgo est inversamente relacionada con la riqueza del portafolio de activos de las familias y con las capacidades de stas para transferir tales activos. La figura 5 presenta un esquema simple de los riesgos que el nio enfrenta a lo largo del ciclo vital.
D. Ciclo vital y riesgo infantil: el eslabonamiento temporal

La figura 5 no es la secuencia tpica del ciclo vital infantil y adolescente. La misma seala, en cambio, cul es la ruta ms perniciosa para el bienestar de los nios y adolescentes, para la reproduccin intergeneracional de la pobreza y para su eventual endurecimiento en forma de pobreza excluida, aislada o marginal. La figura 6, en cambio, presenta una estructura de tipo rbol que busca ejemplificar las caractersticas de eslabonamiento de los riesgos y la forma en que las situaciones de riesgo presente en una etapa incrementan las probabilidades de caer en situaciones de riesgo en periodos posteriores. Tambin pretende ilustrar sobre puntos clave, donde intervenciones en la estructura
Figura 4 Rol del Estado, mercado y comunidad a lo largo del ciclo vital
M E Familia C E Familia M C E Familia M C E Familia M C
Primera Infancia
Niez
Adolescencia
Juventud
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de oportunidades, en las familias o en los mismos nios o adolescentes, haran posible un cambio de carril. Este cambio debera apoyarse en el diseo de polticas sociales inteligentes y en la transformacin de la estructura de oportunidades. Las figuras 5 y 6 buscan sintetizar la secuencia concatenada de riesgos en distintas etapas. En la primera infancia los riesgos de salud resultan centrales. Se expresan en la mortalidad infantil, en diversos indicadores de desnutricin y en el insuficiente desarrollo de la psicomotricidad. A su vez, las falencias en materia de salud fsica y mental debilitan las capacidades para aprovechar adecuadamente los servicios de nivel pre-escolar, ya sea porque no se hace uso de ellos, porque no se asiste regularmente o porque no se ha alcanzado la maduracin mental mnima para incorporar estructuras bsicas de aprendizaje. El efecto acumulado de las situaciones de riesgo experimentadas en la primera infancia se traduce en bajos logros acadmicos en la escuela primaria y en mayores proba-
bilidades de desercin, rezago o extraedad. Riesgos similares emergen en la formacin secundaria, donde comienza a observarse un desgranamiento y desercin importantes entre la poblacin adolescente con mayor acumulacin de pasivos. Esta situacin coloca al menos tres problemas prioritarios en la agenda social correspondiente a esta etapa del ciclo de vida. En primer lugar, la desercin y la emancipacin temprana que seala la presencia de jvenes que se incorporan al mercado laboral antes de haber adquirido las calificaciones mnimas para una insercin adecuada en el mercado laboral actual. En segundo lugar, el fenmeno de la desafiliacin institucional (en crecimiento en todos los pases de la regin), que se observa en el porcentaje de adolescentes y jvenes que no estudian ni trabajan ni buscan trabajo. Esta situacin refleja un bloqueo de las oportunidades de acumular capital social y humano en los mbitos de enseanza y laborales en una etapa crucial para la consolidacin de activos,
El efecto acumulado de las situaciones de riesgo experimentadas en la primera infancia se traduce en bajos logros acadmicos en la escuela primaria y en mayores probabilidades de desercin, rezago o extra-edad.
Figura 5 Coyunturas crticas y riesgos en el ciclo vital del nio y adolescente
Deficiencias nutricionales Dificultades psicomotrices. Cortedad de talla
Abandono, rezago y bajo rendimiento en Primaria
Emancipacin precaria (empleo inestable, embarazo adolescente, incompletitud e inestabilidad ncleo familiar) desafiliacin institucional (no estudia, ni trabaja)
Bajo peso al nacer Mortalidad infantil
Ausencia de preescolarizacin
Abandono, rezago y bajo rendimiento en Secundaria
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cuya presencia es imprescindible para acceder al bienestar en la vida adulta. En tercer lugar, la maternidad adolescente, particularmente aquella que implica nacimientos que no fueron concebidos dentro del matrimonio. Todos y cada uno de estos riesgos sealan puntos cruciales de intervencin para quebrar los anillos de la reproducci n intergeneracional de la pobreza y de la exclusin social. Pero todos estn encadenados en una sinergia negativa que profundiza y endurece la pobreza. Como vere-
mos en el siguiente captulo, la crnica escasez de recursos que enfrentan los pases de la regin para atender los acuciantes problemas sociales hace imprescindible que la fijacin de prioridades en cuanto a intervencin pblica deba partir de una visin integral que reconozca el carcter sinrgico de los encadenamientos de situaciones y comportamientos de riesgo, as como la necesidad de un balance pormenorizado de los mltiples factores que hacen a la eficacia y eficiencia de las intervenciones en cada etapa del ciclo vital.
Figura 6 Trayectorias segmentadas en el ciclo vital del nio y adolescente

Desafiliacin institucional, no estudia ni trabaja, embarazo adolescente Empleo precario, emancipacin temprana Bajos ingresos, limitado capital humano, capital social erosionado Ahorro, acumulacin de capital humano, ampliacin de capital social
Rezago y abandono en Secundaria
Baja incorporacin de saberes
Desempeo satisfactorio
Rezago y abandono en Primaria
Baja incorporacin de saberes
Desempeo satisfactorio
No asistencia a educacin preescolar
Asistencia a educacin preescolar
Riesgo vital, mortalidad infantil
Dficit de psicomotrcidad, nutricin inadecuada
Bienestar infantil
Configuracin familiar de riesgo (bajo capital humano, incompletitud e inestabilidad familiar, embarazo adolescente, bajos ingresos)
Configuracin familiar balanceada
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Captulo III
Riesgos, oportunidades y vulnerabilidad de la infancia en Amrica Latina
A. Introduccin
en los nios y el demrito de ser la regin ms desigual del mundo (Grfico 1). Como seala la CEPAL (2001): Los progresos alcanzados en los aos noventa en las condiciones de vida de la poblacin infantil y adolescente en Iberoamrica ponen en evidencia, al mismo tiempo, la persistencia de acusadas desigualdades entre los pases y, particularmente, entre diferentes grupos sociales al interior de los mismos. En efecto, prevalecen en la regin desigualdades socioeconmicas, territoriales, tnicas y de gnero. El avance hacia el logro de metas de la Cumbre Mundial de la Infancia no se ha traducido
n 1990 CEPAL comienza a publicar anualmente el Panorama Social de
Amrica Latina. Los nueve informes realizados hasta el momento contribuyeron a la transformacin de la agenda desarrollista y acadmica de la regin. La temtica social adquiri en esa dcada un lugar central en los debates sobre desarrollo y las preguntas de investigacin de las ciencias sociales volvieron a aceptar y trabajar temas de la estructura social, la pobreza y la familia. El progresivo perfeccionamiento de los informes permiti comenzar a delinear subreas de inters, en cada una de las cuales (a travs de importantes avances en la explotacin del potencial de informacin que proveen las encuestas nacionales de hogares) se elaboraron nuevos indicadores y variables especficas. En lo que concierne a la infancia, la posibilidad de examinar datos comparables sobre maternidad adolescente, pobreza, trabajo infantil, abandono escolar temprano y familias con estructuras de riesgo para sus nios, permiti la elaboracin de un primer conjunto de hiptesis y generalizaciones comparativas acerca de los problemas de la infancia y la reproduccin de la pobreza en la regin. Por su parte la evidencia agregada sobre los niveles de desigualdad general y pobreza infantil en Amrica Latina sugieren que existe una retroalimentacin perversa entre los niveles de empobrecimiento
Grfico 1 Desigualdad en la distribucin del ingreso de Amrica Latina en comparacin con otras regiones
30 25 20 15 10 5 0 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
Amrica Latina
Africa Resto de Asia
Asia Sudoriental
Pases industrializados
Ingreso que recibe el 5% ms rico. Ingreso que recibe el 30% ms pobre.

Fuente: BID, Progreso Econmico y Social en Amrica Latina, Informe 1998-1999, Amrica Latina Frente a la Desigualdad, p. 13.
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RECUADRO 4
necesariamente en el cumplimiento cabal de los derechos de los nios, nias y adolescentes. Estas inequidades, que se manifiestan desde las edades ms tempranas, se reproducen en la vida adulta y se transmiten a las generaciones siguientes, lo que contribuye a explicar la persistencia de la elevada desigualdad socioeconmica de la regin que, como un todo, sigue siendo la ms desigual de las regiones del mundo.
Demografa, oportunidades y bienestar infantil

Lo que se ha dado en llamar la ventana de oportunidades demogrfica refiere a aspectos que si bien no forman parte, en rigor, de la estructura de oportunidades, contribuyen marcadamente a su expansin y abren espacios fundamentales para incrementar y mejorar la inversin social en la infancia. En primer lugar, la disminucin de la carga demogrfica en la infancia sin un concomitante aumento de la misma en la tercera edad, incrementa en trminos absolutos y relativos el nmero de personas capaces de generar riqueza, al tiempo que disminuye la poblacin que debe ser mantenida por dicha riqueza. En trminos ms simples se ampla el capital humano del pas. Asimismo, una baja tasa de dependencia relativa a la tercera edad, se asocia con niveles de gasto social ms modestos orientados a jubilaciones, lo que libera una porcin importante de este gasto para ser utilizado en la infancia. Si adems descienden los niveles de fecundidad y fertilidad, disminuye el nmero de nios y se incrementa por tanto, sin que deba aumentar el presupuesto social, el gasto real per cpita que se destina a los nios. Existen, sin embargo, dos procesos a los que se asiste en buena parte de los pases de Amrica Latina, que estaran evidenciando un desaprovechamiento de esta ventana de oportunidades. Por un lado, en la medida en que disminuye la carga en la infancia, el gasto social se mueve marcadamente desde la educacin y la salud a las transferencias en jubilaciones y pensiones, al punto que, en la mayor parte de los pases ms avanzados en materia demogrfica de Amrica Latina, este gasto representa ms del setenta por ciento de todo el gasto social. Por otra parte, en muchos pases que atraviesan esta ventana de oportunidades, los niveles de desigualdad por ingresos y entre generaciones es tal que, al natural efecto del ciclo vital sobre los niveles de pobreza, se agrega un proceso de segmentacin social que concentra de manera desproporcionada la pobreza en la infancia y contribuye a procesos de segmentacin social y reproduccin intergeneracional de la pobreza. Ello contribuye a inhibir en los sectores de menores ingresos una tendencia de la fecundidad y fertilidad convergente con la de los otros sectores sociales. En sntesis, una estructura de oportunidades que se sesga hacia la tercera edad, sumada a la segmentacin de las pautas de fecundidad, ayudan a entender un nivel de infantilizacin de la pobreza que va ms all de los diferenciales propios del ciclo vital de las familias.
B. Hacia un modelo de riesgos y oportunidades para Amrica Latina: demografa, riqueza y capital humano
Desde nuestro marco conceptual, dos aspectos centrales de la estructura de oportunidades de un pas, en su expresin bsica y promedial, surgen de considerar, por un lado, la riqueza producida por el mercado y, por otro, los recursos con que cuenta el Estado para proveer bienes y servicios que potencialmente pueden constituirse en activos familiares. Como primera y muy simple aproximacin a esta idea, en este punto se presentan para los pases de la regin, el PBI per cpita, y el alcance y maduracin del sistema educativo. Adicionalmente se considera la etapa demogrfica en que se encuentra cada pas. A estos efectos, se incluyen la tasa global de fecundidad, los niveles de urbanizacin y la tasa de dependencia infantil definida a partir del porcentaje que representa este segmento de edad sobre la poblacin econmicamente activa. Tales indicadores permiten tipificar a los pases de la regin e identificar grupos que presentan diversas configuraciones de riesgo y oportunidades para sus nios.
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Cuadro 1 Indicadores de riqueza, transicin demogrfica y logros educativos. Pases de Amrica Latina
Pases Riqueza PBI per capita Factores Demogrficos Dependencia infantil 0-14* 47,2 50,6 41,2 61,6 59,1 58,3 65,6 56,5 67,2 66,3 62,2 68,4 77,3 87,3 88,3 97,6 82,5 75,5 80,2 % Pob. Urbana* Tasa global de fecundidad 2,4 2,6 2,4 2,8 2,6 2,9 3,0 2,3 2,8 3,0 2,8 3,1 4,2 4,3 4,9 4,4 3,2 4,4 4,4 Esfuerzo educativo pasado y presente Tasa de alfabetizacin Tasa neta de matriculacin primaria 90,4 99,9 94,3 91,8 89,9 89,4 82,5 97,1 99,9 93,8 91,3 99,9 96,3 87,5 73,8 78,6 89,1 34,2 97,4 Tasa neta de matriculacin secundaria 85,2 76,9 83,8 55,8 71,3 76,4 48,9 65,9 66,1 83,9 78,5 50,9 61,1 36,0 34,9 50,5 36,4 19,4 40,0
Chile Argentina Uruguay C, Rica Panam Colombia Venezuela Brasil Mxico Per Dominicana Ecuador Paraguay Honduras Guatemala Nicaragua Salvador Hait Bolivia
5,106 7,467 5,952 3,638 3,264 2,254 2,976 4,228 4,574 2,645 1,862 1,406 1,607 691 1,548 471 1,737 s/d 960
85,9 84,6 88,8 46,7 52,9 69,5 87,5 73,9 72,7 70,0 58,6 56,3 47,4 40,7 38,1 55,3 46,8 30,6 52,4
95,2 96,5 97,5 95,1 91,4 90,9 92,0 84,0 90,1 89,2 82,8 90,6 92,8 70,7 66,6 63,4 77,0 45,8 83,6
* Ao 1990 ** 1995-2000 *** Dato recientemente definido como poco confiable.

Fuentes: Elaborado por IPES en base a Magno de Carvalho, op.cit.; UNDP, Human Development Report, Oxford University Press, New York, 1999; CELADE/BID, Impacto de las tendencias demogrficas sobre los sectores sociales en Amrica Latina, CELADE, Santiago de Chile, 1996; CELADECEPAL, Boletn Demogrfico N 62, Amrica Latina: Proyecciones de Poblacin, 1970-2050, CEPAL-CELADE, Santiago de Chile, 1998.
Amrica Latina atraviesa lo que se ha denominado la edad de oro o ventana de oportunidades demogrfica. Si bien es posible afirmar que hasta mediados del siglo XXI la regin como un todo mostrar las tasas de dependencia (combinando infancia y tercera edad) ms bajas de su historia y su futuro, los pases registran, como veremos, importantes diferencias en sus indicadores demogrficos y, en particular, en la forma y ritmo de trans14
formacin de sus estructuras etreas (ver recuadro 4). Por su parte, en base a esfuerzos continuados en el rea educativa algunos pases han alcanzado niveles universales de alfabetizacin y de tasas de matriculacin primaria, as como avances significativos en la matrcula de secundaria. En cambio, otros presentan niveles universales en primaria, pero marginales en secundaria. Un ltimo grupo de pases no ha logrado to-
14. Ver Duryea Suzanne y Szkely Miguel 1998. Labor Markets in Latin America: A Supply-Side Story. Washington DC: IADB. Tambin, Magno de Carvalho, J. A. 1998. The Demographics of Poverty and Welfare in Latin America: Challanges and Oportunities. En Tokman, Victor y ODonnell, Guillermo. Poverty and Inequality in Latin America: Issues and Challenges. South Bend: University of Notre Dame Press.
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RECUADRO 5
Inversin para el futuro

Los nios son a menudo los ms golpeados por la pobreza. Ningn otro grupo de edad es tan vulnerable a esta condicin como la infancia. Ms an, la pobreza les causa daos fsicos y psicolgicos para toda la vida, de modo que es probable que la transmitan a sus hijos, perpetuando el ciclo de reproduccin de pobreza. Es por ello que la reduccin de este flagelo debe comenzar por la infancia. Proveer servicios sociales bsicos de buena calidad a todos los nios es la clave que permite crear en ellos las capacidades fundamentales para vivir dignamente. Asegurar el acceso universal a un conjunto integrado de servicios sociales bsicos es una de las maneras ms eficientes y costo efectivas de contribuir a la reduccin de la pobreza. Absorbing social shocks, protecting children and reducing poverty.The roles of basic social services citado en Panorama social de Amrica Latina 1999-2000.
C. Pobreza infantil en Amrica Latina

Como anotramos en el punto anterior, los pases de la regin se diferencian en materia de riqueza, demografa y desarrollo de las prestaciones estatales. Dichas diferencias colocan desafos tambin dismiles a la hora de enfrentar riesgos y vulnerabilidad de los nios, pasibles de traducirse en pobreza y exclusin social. En efecto, como puede observarse en los grficos 2, 3 y 4, los estadios de desarrollo que alcanza cada una de las tres categoras de pases que quedan determinadas en el cuadro anterior estn estrechamente asociados con los niveles de pobreza generales, y especficos por edades, que registran los pases. Pero tambin se puede apreciar, como un rasgo comn a todos las sociedades examinadas, que la pobreza infantil y adolescente resulta en todos los casos superior a la pobreza en los otros tramos etreos. Paradojalmente, y como se puede apreciar en el grfico 5, los pases que ms han avanzado, tanto en la reduccin de la pobreza general como en la de los nios, son aquellos en los que se manifiesta con mayor claridad la infantilizacin de la pobreza. Este resultado sugiere que a mediTotal
Grfico 2 Porcentaje de nios y adolescentes pobres por grupo de edades. Tres pases de Amrica Latina, 1997
35 30 25 20 15 10 5 0 Uruguay 0 a 5 aos Chile 6 a 12 aos Argentina 13 a 19 aos
da que los pases se desarrollan y reducen la gravedad de sus problemas sociales, stos tienden a concentrarse en las primeras etapas del ciclo vital de las familias. Sin embargo, cuando se consideran slo los pases de la regin que han avanzado ms en la reduccin de la pobreza general, se puede observar que Chile y Costa Rica presentan desbalances generacionales en desmedro de los nios que resultan ms moderados que los que registra Uruguay y, en menor medida, Argentina. Esta constataci n plantea
Fuente: elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, CEPAL, Santiago de Chile, 2000.
dava universalizar su educacin primaria. Finalmente, el rango de variacin de la riqueza de los pases latinoamericanos es extremadamente amplio, abarcando desde los 7.500 dlares a menos de 500 dlares. La informacin sobre estas tres dimensiones econmicas, demogrficas y educativas permite identificar tres grupos de pases (ver cuadro 1).
s 46 /
interrogantes tanto sobre los comportamientos demogrficos diferenciales de las familias pobres y no pobres, como acerca de las polticas que implementa el Estado para corregir el grado de exposicin a riesgos de distintos grupos etreos. Sobre este punto volveremos en el prximo captulo, a propsito de la naturaleza que asumen estos problemas en Uruguay y sus posibles determinantes. Por su parte, la asociacin antedicha entre estadio de desarrollo y pobreza se confirma al considerar la relacin entre PBI per cpita y niveles de pobreza en los pases de la regin. En efecto, y como cabra esperar de acuerdo al indicador de pobreza utilizado (lnea de pobreza por ingresos per cpita de los hogares), su magnitud guarda una estrecha relacin con los niveles de riqueza (PBI per cpita) de los pases. Es as que, tal como se puede apreciar en el grfico 6, la correlacin entre porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza y el PBI per cpita de los pases muestra un coeficiente de determinacin (r2) de 0,65, lo que se corresponde con un coeficiente de correlacin (r de Pearson) superior a 0,8 con signo negativo.
15
Grfico 3 Porcentaje de nios y adolescentes pobres por grupo de edades. Siete pases de Amrica Latina, 1997
35 30 25 20 15 10 5 0
st Co
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Pan
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Co
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la ana zue inic om D R.

13 a 19 aos
Br a
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0 a 5 aos
6 a 12 aos
Total
Fuente: elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, Santiago de Chile, CEPAL, 2000.
Grfico 4 Porcentaje de nios y adolescentes pobres por grupo de edades. Seis pases de Amrica Latina, 1997
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
do
do
ua
ay
gu
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ag
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Total
0 a 5 aos
El
6 a 12 aos
ic
13 a 19 aos
Fuente: elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, Santiago de Chile, CEPAL, 2000.
Grfico 5 Personas pobres y relacin entre pobreza general y pobreza en la poblacin de 0 a 5 aos. 16 pases de Amrica Latina, 1997
2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 80 70 60 50 40 30 20 10 0
15. Aun cuando sabemos que esta relaci n se encuentra mediada, entre otros factores, por la forma en que se distribuye el producto que genera cada una de las economas nacionales.
y a ica ia ela via or as sil na ay co or ile ua ua tin Ch anam Bra inica ragu xi lvad lomb ezu Boli uad ndur arag ug rgen sta R r c M a n P U A E Ho Nic S Co Ve m Pa Co El Do R. Relacin pobreza infantil y general Personas debajo lnea de pobreza.
Fuente: Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, Santiago de Chile, CEPAL, 2000.
Bo
ra
ar
/ 47 s
liv
ia
Sin duda esta robusta correlacin ne-
Grfico 6 Relacin entre producto per cpita y magnitud de la pobreza urbana. 16 pases de Amrica Latina, circa 1997
80 Honduras ss 70 Nicaragua 60 50 40 30 20 10 0 2000 Ecuador s Bolivia
s s Venezuela s Colombia s s Rep.
gativa entre indicadores de desarrollo econmico y de pobreza da un fuerte fundamento emprico a los argumentos que sostienen que el crecimiento constituye la principal herramienta de combate a la pobreza. Pero el grfico 6 tambin permite observar pases que, aunque presentan niveles similares de ingreso per cpita, muestran significativas disparidades en la mag-
R2= 0,6484
Pobl. urbana en situacin de pobreza (%)
Salvador s Paraguays
Mxico
Panam s
Dominicana s Brasil
s
nitud de la pobreza, lo que seguramente refleja el impacto de la forma ms o menos equitativa con que cada sociedad dis-
Costa Rica s
Chile
Argentina s
tribuye el ingreso nacional entre los hogares de distintos estratos. Esta mediacin puede inferirse con mayor certeza al observar en el grfico 7, no ya la relacin entre riqueza y pobreza en un punto en el tiempo, sino la relacin de la evolucin de estas dimensiones. Si la distribucin de la riqueza se realizara en forma promedial para cada hogar, la correlacin entre el crecimiento econmico y la evolucin de la pobreza tendra que ser perfecta. Como se observa en el grfico, ello no ocurre. Por el contrario, la correlacin entre evolucin de la pobreza y crecimiento es ms dbil an que aquella registrada entre riqueza y pobreza en un punto en el tiempo. A los efectos de nuestro inters y del
Uruguay s
4000
6000
8000
10000
12000
14000
PBI per cpita (PPA en dlares)

FUENTE: Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, Santiago de Chile, CEPAL, 2000; PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2000, Madrid, PNUD/Ediciones Mundi Prensa, 2000.
Grfico 7 Relacin entre crecimiento del producto per cpita y reduccin de la pobreza urbana. 13 pases de Amrica Latina, circa 1990 y 1997
30
s Venezuela
2 R = 0,4184
20 10
Variacin pobreza 90-97
0
-10 -20 -30 -40
Honduras Paraguay
s
s s s
Bolivia
enfoque que procuramos desarrollar en este documento, caben algunas precisiones. En

s
Mxico s Ecuador s Colombia
Argentina
primer lugar, esta mediacin, que en los modelos de anlisis tradicionales se capta mediante un coeficiente simple de distribucin
Costa Rica s Brasil s
Panam
del ingreso, esconde desigualdades que van mucho ms all que el mero ingreso moneChile
s
Uruguay s -50 -10 0 10 20 30 40 50
tario. Todos sabemos que la forma en que

60
se concentran los ingresos est asociada a pautas de estratificacin educativa, a variaciones en los tipos de familia y a diferencias en la calidad y cantidad de capital social que pueden movilizar las distintas clases. En
Variacin PBI p/c

Fuente: Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1998, Santiago de Chile, CEPAL, 1998.
s 48 /
otras palabras, la composicin de los activos sociales de las familias y el aprovechamiento que stas pueden hacer de la estructura de oportunidades, constituyen el motor dinmico y real de la apropiacin diferencial de la riqueza medida por ingresos,
Grfico 8 Relacin entre crecimiento del producto per cpita y reduccin de la pobreza urbanana de la poblacin de 0 a 5 aos. 12 pases de Amrica Latina, circa 1990 y 1997
30
s
Venezuela
R2= 0,1647
Variacin pobreza infantil 90-97
y por ello, de los niveles de pobreza que presenta cualquier sociedad. En segundo lugar, otro sealamiento relevante de las limitaciones de este tipo de anlisis apoyado en riqueza nacional y distribucin del ingreso, es que no repara en la distribucin diferencial de la riqueza por etapas del ciclo vital de los individuos. A modo de ilustracin: la riqueza en un pas puede aumentar, su distribucin por estratos mejorar y no por ello la pobreza disminuir. Sin embargo, todos esos cambios pueden haberse producido al mismo tiempo que la distribucin de la riqueza muestra un sesgo positivo hacia los hogares con miembros de la tercera edad y negativo hacia aquellos con nios. De hecho, esto es lo que parece sugerir la comparacin de los resultados de los grficos 7 y 8, por cuanto la relacin entre la variacin del producto entre 1990 y 1997 y la reduccin de la pobreza general es significativamente ms fuerte (R2=0,42) que su relacin con la reduccin de la pobreza infantil (R =0,16). El grfico 9 muestra que esta disminucin en la correlacin responde a un menor aprovechamiento de la estructura de oportunidades ampliada que genera el crecimiento econmico en los hogares ms jvenes. Como seala la CEPAL (2001): Con excepcin de Paraguay, en todos los pases latinoamericanos analizados, la disminucin de la pobreza urbana entre los nios menores de seis aos experiment una baja significativamente menor que la del conjunto de la poblacin. Ms an, en aquellos pases en que la pobreza a nivel global aumen2
20 10 Honduras 0 Ecuador s -10 -20 -30 -40 -10 0 Variacin PBI p/c 10 20 30 40 Paraguays Brasil Costa Rica s s
s Colombia Panam s s
s Bolivia Mxico
Argentina s
Uruguay s
Fuente: Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1998, Santiago de Chile, CEPAL, 1998.
Grfico 9 Variacin porcentual de la pobreza urbana en la poblacin total y entre los menores de 6 aos. 13 pases de Amrica Latina, 1990-1997
50
Variacin de la pobreza en el total de la poblacin
40 30 20 10 BO
VE
MX -40 -30
HN
10 20 30 40
-50
BR PA
-20 -10 0 EC AR PY CO CR
UY CL
Variacin de la pobreza entre los nios de 0 a 5 aos de edad (%)
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases, 2001.
/ 49 s
La mortalidad infantil es la expresin ms extrema, y tambin la ms trgica, del riesgo infantil.
t o se mantuvo, la situacin de los hogares con presencia de nios experiment un deterioro mayor. Adems, un anlisis en la modalidad expuesta tampoco informa sobre la capacidad de las familias para transmitir a los nios los niveles de bienestar alcanzados en el hogar. En otras palabras, aun si la riqueza se distribuyera en forma equitativa entre diferente tramos etreos, esto solo indicara una distribucin del ingreso pareja para las diferentes generaciones. Ahora bien, resulta claro que el nio no hace uso directo de dicho ingreso. Por el contrario, esta riqueza es siempre traducida y mediada por la unidad familiar. La forma y grado en en la cual este bienestar de los hogares se traduce en educacin, nutricin y saludo para los nios depende en gran medida de la
capacidad y eficiencia que poseen las unidades familiares para transferir activos a sus nios. En suma, las limitaciones de este tipo de anlisis se sintetizan en los siguientes puntos: No capta la estructura compleja de recursos que poseen las familias y que les permite un aprovechamiento mayor o menor de los cambios que se registran en las estructuras de oportunidades a que da lugar el crecimiento econmico; No captura la distribucin desigual de la riqueza y de los otros activos relevantes desde un corte et reo o generacional de la poblacin; No ayuda a comprender la relacin entre configuraciones familiares de activos y situaciones de riesgo, la que est mediada por la capacidad de las familias de transmitir activos a sus hijos. Para enfrentar estos desafos resulta necesario embarcarse en la tarea de construir un sistema de indicadores de tercera generacin que procure captar, por un lado, la exposicin al riesgo de los nios teniendo en cuenta las caractersticas de sus configuraciones familiares y, por otro en este caso con indicadores ms tradicionales, los resultados de dicha exposicin al riesgo en trminos de niveles de vulnerabilidad. Empecemos por lo segundo.
Grfico 10 Relacin entre el ndice de desarrollo humano y el ndice de vulnerabilidad infantil. 12 pases de Amrica Latina, circa 1997
60 Honduras
Indice de vulnerabilidad infantil
s s
Rsq= 0,7298
Brasil
50 Ecuador s Paraguay s 30 Venezuela s 20 Panam s Costa Rica s Chile 0 .6 .7 Indice de Desarrollo Humano .8 .9 Argentina Uruguay
s s Mxico s
Colombia
40
10
s
D. Construccin de un ndice de vulnerabilidad de la infancia

Como se sealara en el captulo dos, la mortalidad infantil es la expresin ms extrema, y tambin la ms trgica, del riesgo infantil. Ahora bien, muchos de los ni-
Fuente: Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, Santiago de Chile, CEPAL, 2000; CELADE-CEPAL, Boletn Demogrfico N 62, Amrica Latina: Proyecciones de Poblacin, 1970-2050, Santiago de Chile, CEPAL-CELADE, 1998; PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2000, Madrid, PNUD-Ediciones Mundi Prensa, 2000; UNICEF, Estado mundial de la infancia 2000, Nueva York, UNICEF, 2000.
s 50 /
os que sobreviven su primer ao de vida pasan a enfrentar un conjunto de pasivos que, eslabonados en el tiempo, se despliegan a lo largo de su ciclo vital y que, de no ser eficazmente eludidos o compensados, pueden hipotecar su futuro incrementando las chances de seguir acumulando pasivos. En este sentido la documentada asociacin entre problemas nutricionales y de psicomotricidad, y el efecto de estos pasivos en las capacidades de aprendizaje futuras del nio, delimitan el derrotero ms estilizado y claro de la vulnerabilidad infantil. El ndice que aqu se propone pretende capturar estas dimensiones y constituye, de alguna manera, una versin del ndice de pobreza humana ajustado a la infancia. Para la construccin de este ndice se incluy:
16
Como era de esperar, el ndice de vulnerabilidad construido en base a los indicadores recin descritos guarda una importante relacin con los indicadores e ndices tradicionales de bienestar y pobreza. En particular, y como se desprende del grfico 10, su comportamiento se ajusta al del ndice de Desarrollo Humano. Esta significativa asociacin con el ndice de Desarrollo Humano brinda un importante respaldo a nuestro intento de construir un smil para la infancia del ndice de pobreza humana nuestro ndice de vulnerabilidad infantil y justifica posteriores esfuerzos para poner a prueba su confiabilidad y validez. Por otra parte, tambin esperamos que el ndice de vulnerabilidad infantil muestre una asociacin con la riqueza nacional, aun cuando en este caso anticipamos una mayor independencia que en el caso del IDH. Esa cuota de independencia sera consistente con nuestro anlisis anterior de las relaciones entre riqueza y pobreza infantil, as como con las conclusiones de numerosos estudios que han corroborado la relativa autonoma con que se mueven las medidas de desarrollo humano con respecto a los indicadores de la riqueza nacional. Como puede observarse en el grfico 11, los resultados son, aqu tambin, alentadores. A modo de ilustracin de lo sealado anteriormente en relacin a la mayor independencia esperable entre niveles de desarrollo humano especificado en este caso en relacin a la infancia y riqueza, el grfico 11 muestra instancias que se desvan fuertemente respecto a una correlacin perfecta. Tal es el caso, por ejemplo, de pases que habiendo alcanzado niveles de riqueza (PBI per cpita) similares, como Brasil y Costa Rica, presentan diferencias muy notorias respecto a sus ndices de vulnerabilidad de la infancia.
Numerosos estudios han corroborado la relativa autonoma con que se mueven las medidas de desarrollo humano con respecto a los indicadores de la riqueza nacional.
La tasa de mortalidad infantil. Esta medida constituye una de las de mayor confiabilidad en materia comparada y su consideracin resulta pertinente ya que uno de los componentes del ndice de riesgo que presentaremos ms adelante (el riesgo materno infantil) debe presentar una asociacin robusta con mortalidad; El bajo peso a los cinco aos. Se espera que este indicador exhiba una fuerte relaci n con el riesgo nutricional; El rezago y abandono escolar. Se mide como el porcentaje de nios de 14-15 aos que no completaron seis aos de estudio y el porcentaje de nios de 8 y 9 aos que ya haban abandonado el sistema educativo. Estos indicadores permiten captar tanto el rezago como el abandono, combinando parmetros de diferente exigencia y para diferentes etapas del ciclo vital.
16. Para una descripcin detallada de los componentes, ponderacin y clculo del ndice de vulnerabilidad ver el apndice metodolgico. Para los resultados y ordenamiento de pases resultante ver el apndice estadstico.
/ 51 s
sus logros en trminos de la reduccin de
Grfico 11 Relacin entre producto interno bruto per cpita y el ndice de vulnerabilidad infantil, 12 pases de Amrica Latina, circa 1997
60
s
la vulnerabilidad infantil. Es el momento de elevar la apuesta y enfrentar el desafo que ms nos interesa. Es viable y til construir un sistema de indicadores que procure representar la configuracin de los riesgos infantiles a partir de un an lisis de los portafolios de recursos que poseen sus fa-
Honduras
s
Rsq= 0,3584
Brasil
Indice de vulnerabilidad infantil
50
s
40
Ecuador
s Colombia
milias? Una adecuada evaluacin de este desafo requiere definir sus parmetros de exigencia: Las medidas a considerar deben incorporar ms de una dimensin de los activos familiares. En caso contrario, estaramos simplemente reproduciendo indicadores ya utilizados y otorg ndoles simplemente otros
10000 12000 14000
Paraguay s 30 Venezuela s 20 Panam s Costa Rica s Uruguay

s s Mxico
Argentina
s
10 Chile s
0
2000 4000 6000 8000 PBI per cpita (PPA en dlares)
Fuente: Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, Santiago de Chile, CEPAL, 2000; CELADE-CEPAL, Boletn Demogrfico N 62, Amrica Latina: Proyecciones de Poblacin, 1970-2050, Santiago de Chile, CEPAL/CELADE, 1998; PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2000, Madrid, PNUDEdiciones Mundi Prensa, 2000; UNICEF, Estado mundial de la infancia 2000, Nueva York, UNICEF, 2000.
nombres. Las medidas o indicadores considerados deben tener un efecto sobre resultados en el bienestar del nio y, en lo posible, deben alcanzar una mayor capacidad predictiva que los indicadores simples tradicionalmente utilizados.
Con estos antecedentes, a continuacin pasamos a enfrentar el doble reto que implica explorar la viabilidad de construir un ndice de riesgo con la informacin disponible, y poner a prueba cunta mejora aportan a nuestra comprensin de las variaciones en la vulnerabilidad infantil, ms all de la explicacin que proveen los indicadores tradicionales.
La consideracin agregada de los indicadores de riesgo debe permitir la construccin de un ndice de riesgo que se relacione positivamente con un ndice de vulnerabilidad de resultados en la niez. Dicha relacin debe agregar varianza explicada a los modelos de anlisis que tradicionalmente consideran el PBI, la pobreza o el desarrollo humano como los predictores ms adecuados del bienestar infantil. La forma en que nos abocamos a la tarea de desarrollar un sistema de indicadores de tercera generacin implic, en primer lugar, rastrear en las diversas publicaciones internacionales datos, ndices e indicadores que pudieran com-
E. Contexto familiar y riesgo infantil: hacia la construccin de un ndice de tercera generacin

Hemos recorrido Amrica Latina desde su estructura de oportunidades promedial, desde sus indicadores de pobreza y desde
s 52 /
binarse, o estuvieran combinados, y validar los mismos mediante su correlacin con los resultados esperados. De este modo, se construyeron o seleccionaron tres indicadores de riesgo infantil que, combinados, conformaron nuestro ndice de Contexto Familiar de Riesgo:
17
cativo de las familias donde viven los nios entre 0 y 1 ao. ste se construye entonces como la proporcin de nios entre 0 y 1 ao que se encuentran en hogares cuyo ingreso no supera el 75% de la lnea de pobreza y donde el clima educativo del hogar es menor a seis aos. Nuevamente esta combinacin de bajos ingresos y baja educacin conspira contra la salud del nio especialmente en la capacidad y efectividad con que la familia traduce sus pobres activos fsicos en alimentacin adecuada. Esperamos por ello que el grado en que esta situacin se hace presente en un pas determinado correlacione con indicadores nutricionales. Riesgo educativo. Tomando en cuenta una metodologa para la elaboracin de un ndice sobre este tema ya elaborada por la CEPAL y presentada en su Panorama Social, el IPES denomina riesgo educativo a su aplicacin a categoras etreas especficas. ste se define como el porcentaje de nios y adolescentes que viven en los hogares del 40% ms pobre y cuya clima educativo no supera los seis aos. Los datos presentados en el Panorama Social de la CEPAL definen dos tramos etreos a los que se les aplica el mismo criterio de categorizacin. As accedemos a sendos indicadores de riesgo educativo construidos de igual manera pero para etapas diferentes en el ciclo vital: nios entre 0 y 5 aos, y nios y adolescentes entre 6 y 14 aos. Esperamos que dicha configuracin de riesgo prediga en forma adecuada
Riesgo materno infantil: El riesgo materno infantil en un pas determinado se define a partir de la proporcin del total de las mujeres entre 20 y 24 aos que tuvieron hijos antes de los 20 aos y cuyo nivel educativo es menor a seis aos. Este indicador incorpora, por un lado, la maternidad adolescente como factor de riesgo en tanto se asocia a precariedad familiar y a monoparentalidad y, por ende, a situaciones de relativamente bajo capital social y dbil capacidad de trasmisin de activos o de baja proteccin del nio frente a pasivos. A ello se suma el bajo nivel educativo de la mujer como atributo tradicional de capital humano, al tiempo que tambin identifica una temprana desafiliacin institucional de la mujer de una esfera estructuradora y promovedora de capital social como es el mbito educativo. Esta configuracin de riesgo, y su extensin en un pas dado, puede captar adecuadamente la vulnerabilidad vital del nio en sus primeros aos de vida. Esperamos por ello una importante correlacin de dicho indicador con la mortalidad infantil y con la mortalidad a los cinco aos. Riesgo Nutricional. Este indicador, tomado directamente del Panorama Social de la CEPAL, resulta de la combinacin del capital fsico y edu-
Esta combinacin de bajos ingresos y baja educacin conspira contra la salud del nio especialmente en la capacidad y efectividad con que la familia traduce sus pobres activos fsicos en alimentacin adecuada.
17. Para el detalle tcnico de la construccin de este ndice y para sus resultados en los diferentes pa ses ver ap ndice metodolgico y estadstico respectivamente.
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Grfico 12 Relacin entre ndice de riesgo infantil y de vulnerabilidad infantil. 11 pases de Amrica Latina, circa 1997
60
Indice de Vulnerabilidad Infantil
Honduras s Brasil
s
los niveles de rezago y abandono escolar presentes en los pases. Comparando los resultados que se presentaron en grficos anteriores sobre la relacin entre diversos ndices y el ndice de vulernabilidad infantil, con los que se presentan en el grfico 12, se puede apreciar que si bien el conocimiento de los niveles de desarrollo humano, de pobreza de los hogares y de la riqueza de las naciones contribuye a nuestra comprensin de las variaciones de la vulnerabilidad infantil, el ndice de riesgo infantil aqu construido permite una mejor comprensin y prediccin de los problemas bsicos del bienestar infantil.
50 40 30
s Venezuela s
Ecuador
Colombia
Paraguay
20 10
Argentina Uruguay
s s
s s
s Panam
Costa Rica
Chile
Rsq= 0,9424
0 0 10 20 30 40 50 60 Indice de Riesgo Infantil
Asimismo, y esto puede constituir un importante hallazgo, si bien el ndice de vulnerabilidad presenta, como hemos visto, una importante asociacin con las medidas tradicionales de bienestar en especial la medida de desarrollo humano, el ndice de riesgo, que como se pudo apreciar es el que predice mejor el nivel de vulnerabilidad infantil, tiene la virtud adicional de desplegar una serie de espacios para intervenciones dirigidas a mejorar las oportunidades de acceso al bienestar de los nios, cada uno de los cuales es relativamente autnomo respecto de la riqueza nacional, e incluso de los niveles de desarrollo humano (ver grficos 13 y 14). En
70
80
Fuente: Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, CEPAL, Santiago de Chile, 2000; CELADE-CEPAL, Boletn Demogrfico N 62, Amrica Latina: Proyecciones de Poblacin, 1970-2050, CEPAL-CELADE, Santiago de Chile, 1998; PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2000, PNUD-Ediciones Mundi Prensa, Madrid, 2000; UNICEF, Estado mundial de la infancia 2000, UNICEF, Nueva York, 2000.
Grfico 13 Relacin entre ndice de desarrollo humano e ndice de riesgo infantil. 11 pases de Amrica Latina, circa 1997
80 70
s
Rsq= 0,5970
Honduras
Brasil
Indice de Riesgo Infantil
60 50 40 30 20 10 0 .6 .7 .8 Indice de Desarrollo Humano .9

Panam s Costa Rica s s Argentina Uruguay s s Chile
s Bolivia s
Colombia Venezuela
Paraguay s
s
trminos simples, esta propiedad del ndice tiende a subrayar la existencia, fuera de la dinmica de los mercados, de mrgenes importantes de maniobra para elevar el bienestar de la infancia. O en otras palabras, que la riqueza y el desarrollo humano no determinan necesariamente los riesgos infantiles. Costa Rica, Panam y en menor medida Chile, muestran que es posible disminuir los riesgos infantiles ms all de los parmetros de riqueza y desarrollo humano agregado. Brasil, por
Fuente: Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, CEPAL, Santiago de Chile, 2000; PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2000, PNUD-Ediciones Mundi Prensa, Madrid, 2000.
s 54 /
el contrario, muestra que los niveles de riqueza y de desarrollo humano no son garanta alguna de minimizacin de contextos familiares de riesgos para los nios. En muy apretada sntesis, esta primera construccin y puesta a prueba del ndice de riesgo parece sugerir que, aun reconociendo la utilidad de las medidas de riqueza, desarrollo humano y pobreza, las mismas carecen de ingredientes claves para una mejor prediccin y comprensin del fen meno de la pobreza infantil y de la infantilizacin de la pobreza que este ndice s provee. Ello permite confiar que con tiempo y recursos que posibiliten someter este ndice a pruebas progresivamente rigurosas en cuanto a su consistencia interna, confiabilidad y validez, se podr obtener una medida que advierta, gue y oriente acciones eficaces para enfrentar el desafo del bienestar de los nios.
10 0 2000 70
Grafico 14 Relacin entre el producto bruto interno per cpita y el ndice de riesgo infantil. 11 pases de Amrica Latina circa 1997
80
s
Rsq= 0,3880
Honduras
s Brasil
Indice de Riesgo Infantil
60 50 40 30 20
Panam
s s
Bolivia
s
Colombia
Paraguays
s
Venezuela
Costa Rica Uruguay ss Chile
Argentina
4000
6000 8000 10000 12000 PBI per cpita (PPA en dlares)
14000
Fuente: Elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, Santiago de Chile, CEPAL, 2000; PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2000, Madrid, PNUD-Ediciones Mundi Prensa, 2000.
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Captulo IV
Pobreza infantil en Uruguay: magnitudes, evolucin y perfiles
A. Introduccin
centraremos en el corte por categor a etrea. Buscamos mostrar y explicar cmo y por qu se da la infantilizacin de la pobreza y su persistencia en el tiempo, apelando a hiptesis y evidencias que conjugan factores provenientes de la estructura de oportunidades, de los activos y su relacin con el ciclo vital de los individuos, as como de la interseccin entre activos, familia y estructura de oportunidades.
a pobreza y la vulnerabilidad se distribuyen diversamente en la poblacin
conforme a sus caractersticas demogrficas. Por ejemplo, hombres y mujeres son distintos en cuanto a logros educativos, ingresos, carencias cr ticas y tasas de subempleo y desempleo. Si bien el conocimiento sobre la forma en que los miembros de una y otra categora movilizan sus activos ayuda a comprender tales diferencias, stas responden fundamentalmente a los riesgos asociados a la condicin masculina o femenina dado su status-rol predominante as como a la forma en que la estructura de oportunidades distribuye activos y retornos a stos por gnero. El mismo razonamiento se puede aplicar a las diferencias de vulnerabilidad entre la poblacin ubicada en el medio urbano y rural, y entre la poblacin de diferentes etnias, por nombrar tan slo dos de los cortes ms estudiados. En Amrica Latina, as como en buena parte del mundo industrializado, raza, etnia, gnero y localizacin geogrfica han sido criterios centrales para abordar diversos asuntos de estratificacin. En menor medida lo ha sido la edad. En el caso uruguayo, en que se constata un claro predominio de poblacin urbana y una importante contigidad tnica, resulta an ms clara la importancia de incorporar las nociones de sexo y generacin para entender la estratificacin social. En consonancia con el objetivo del informe, en este captulo nos
B. La evolucin de la pobreza general

A travs de comentarios de prensa sobre los resultados de informes mundiales sobre desarrollo humano, la opinin pblica uruguaya tom conocimiento de la buena posicin del pas en el escenario regional e internacional. Los datos del informe de 1999 corroboraron esa imagen e incorporaron un par de matices, destacando que la posicin de Uruguay alcanzaba el primer lugar en la regin cuando se consideraba el ndice de pobreza humana y cuando se correga el ndice de desarrollo humano por la distribucin del ingreso, correccin que, por lo dems, resultaba absolutamente congruente con el espritu que orienta la construccin del IDH. Incorporados estos dos matices, se constataba que Uruguay segua manteniendo en Amrica Latina la posicin de liderazgo que ocup tradicionalmente en cuanto a desarrollo social. El informe revisaba a continuacin la evolucin del desarrollo humano y la po-
En el caso uruguayo, en que se constata un claro predominio de poblacin urbana y una importante contigidad tnica, resulta an ms clara la importancia de incorporar las nociones de sexo y generacin para entender la estratificacin social.
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breza entre 1986 y 1998 en el pas. Aun si se agregara la ltima informacin disponible sobre pobreza, que incluye el ao 1999, los datos seguiran mostrando un relativo xito en la proteccin de las dimensiones sociales. El documento puso nfasis en el modo en que se alcanzaron esos logros, aludiendo a la continuidad en la construccin de polticas y bsqueda de respuestas oficiales en sintona con los legados de justicia social y democracia poltica.
ticamente toda la poblacin, y mantener los ndices de desigualdad de ingresos en niveles que, en el contexto regional, se presentan como relativamente bajos, aunque se advierten leves tendencias a la concentracin en los tres ltimos aos. Ahora bien, el IDH no analiza con suficiente detalle dos perodos que se pueden diferenciar con claridad. Los aos que van de 1985 a 1994 fueron de permanente mejora en el conjunto de los indicadores sociales y, en particular, en lo que refiere a pobreza. Luego de 1994 si bien indicadores
Grfico 15 Evolucin de la pobreza por hogares. Uruguay urbano, 1986-1999

40 35 30 25 20 15 10 5 0
87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 86 19 19
como la mortalidad infantil, las necesidades bsicas insatisfechas y otros continan mejorando, la pobreza medida por nivel de ingresos detuvo su evolucin a la baja y, aunque con fluctuaciones, pudo percibirse un moderado aumento de la pobreza (ver grfico 15). Los datos presentados deben ser considerados con cautela. La magnitud de la pobreza en Uruguay responde a una lnea muy exigente en el marco regional de alrededor de 200 dlares per cpita para 1999. Aun reconociendo que el costo de vida es muy alto comparado al de los restantes pases de la regin, no se puede dudar que una familia de 5 personas que dispone de ingresos que rondan los 1000 dlares mensuales tiene una capacidad de eleccin en sus pautas de consumo que la alejan, y mucho, de las restricciones y precariedades propias de la pobreza en otros pases latinoamericanos18. La evolucin de la pobreza responde al muy buen desempeo econmico que en promedio se constat en los primeros nueve aos de vida democrtica, conjugado con una importante cada de la inflacin y aumento del gasto pblico social. Todo ello, como se constatara en el Informe de Desarrollo Humano de 1999, permiti un im-
Fuente: IPES en base a la Encuesta Continua de Hogares del INE.
La nueva distribucin de costos y beneficios vinculada al giro del modelo de desarrollo, lejos de la pauta tecnocrtica de la regin, cont con la presencia de la mayora de los actores relevantes. De ah que no se produjeran shocks, sino ms bien una
18. Para una exposici n pormenorizada de los criterios utilizados para la medicin de la pobreza ver en la pgina electrnica del Instituto Nacional de Estadstica el documento Consumo de los hogares y medicin de la pobreza en las reas urbanas del pa s ; http://www.ine.gub.uy/ comunicados/egi.htm.
serie de medidas cuya agregacin en el tiempo configura un panorama de gradualismo y de mayores garantas al desarrollo humano de largo plazo. A travs de este estilo de lentitud en los cambios, Uruguay logr amortiguar los efectos de las sucesivas crisis internacionales, reducir la pobreza cuando las condiciones lo permitan, avanzar en la provisin de infraestructura y servicios pblicos bsicos para prc-
s 58 /
portante incremento del ingreso medio de los hogares y una mejora relevante de ste en los sectores ms pobres de la poblacin. Por su parte, el crecimiento del gasto en previsin social y el aumento en el valor real de las jubilaciones y pensiones permitieron, como se ver ms adelante, reducir la pobreza a niveles realmente bajos en la tercera edad. Entre 1994 y 1997 el crecimiento del PBI fue importante aunque menor que el del perodo 1985-1994. De all en ms la situacin empeor hasta que el crecimiento del PBI se detuvo primero, y luego, entre 1999 y el 2000, decreci. Esto afectara la evolucin de la pobreza en forma negativa. Pero en la interpretacin de estos hechos hay dos argumentos adicionales a considerar. En primer lugar, pese a que el crecimiento econmico y la disminucin de la inflacin parecen haber ayudado a la importante cada de la pobreza entre 1985 y 1994, resulta notorio que la eficacia con que el crecimiento contribuy a la reduccin de la pobreza, disminuye en la medida en que sta alcanza niveles moderados (ver gr19
Grfico 16 Evolucin del PBI per cpita (1985=100) y de los hogares urbanos pobres (1986=100). Uruguay, 1986-1999
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
PBI per cpita
Pobreza
Fuente: IPES en base a la Encuesta Continua de Hogares del INE y BCU.
ficos 16 y 17). Adems, los efectos sobre la pobreza de la reduccin de los ndices de inflacin slo se manifiestan mientras se registran cambios importantes en esos ndices. En cambio, sus efectos se atenan una vez que el mercado se equilibra y absorbe la informacin sobre los nuevos niveles de inflacin.
19. La leve cada de la pobreza en un ao abiertamente recesivo como lo fue 1999 no acepta explicaciones f ciles. Si bien el descenso continuo de la inflacin y el aumento del gasto social pueden haber contribuido a dicho resultado, el efecto de la inflacin y su cada sobre la pobreza era ya menor en aos precedentes. Aqu cabe aventurar la hiptesis del ciclo electoral. Al respecto cabe destacar que la reforma electoral, que estableciera una secuencia de tres elecciones entre 1999 y el 2000, impuls una movilizacin particularmente intensa de recursos estatales y partidarios con fines electorales. El hecho que la pobreza hubiese aumentado en Montevideo pero disminuido en el Interior, conjugado con la noticia del aumento generalizado del dficit de las intendencias, contribuye a tornar fuertemente plausible esta hiptesis.
Grfico 17 Evolucin de la inflacin (promedios anuales) y de la pobreza urbana (1986=100). Uruguay, 1986-1999
120 100 80 60 40 20 0
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
U
Inflacin
Pobreza
Fuente: IPES en base a la Encuesta Continua de Hogares del INE y BCU.
1999
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Mientras la estructura de edades es similar a la de muchos pases europeos, su producto per cpita es muy inferior a stos, combinacin sta que llev a Susana Prates a caracterizar a Uruguay como una sociedad vieja en un pas nuevo.
Grfico 18 Evolucin del gasto pblico social y del dficit fiscal (como% del PBI). Uruguay, 1985-1998
26 24 22 20 18 16 14 12 10 8,5

1992 1993 1994 1995 1996 1997
7,5 6,5 4,5 3,5 2,5
1998
U G U
1,5 0,5 -0,5
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Gasto pblico social
Dficit fiscal
Fuente: PNUD, Desarrollo Humano en Uruguay, Montevideo, 1999.
Por otra parte el importante nivel que alcanza el gasto pblico social puede ayudar a entender por qu en contextos de crecimiento bajo, y an de crisis, la pobreza no aumenta de manera notoria.
neracional sustentable. Estos costos deben situarse en el marco de recursos nacionales: mientras la estructura de edades es similar a la de muchos pases europeos, su producto per cpita es muy inferior a stos, combinacin sta que llev a Susana Prates a caracterizar a Uruguay como una sociedad vieja en un pas nuevo. En 1999 el porcentaje de pobres entre los nios de 0 a 5 aos es seis veces mayor que el porcentaje de pobres en la poblacin de 65 aos y ms. En tanto los nios entre 0 y 5 aos tienen probabilidades casi iguales de ser pobres o no pobres en el Uruguay, tan slo diez de cada cien personas en la tercera edad eran pobres en 1991 y menos de siete de cada cien en 1999. Ello obliga, en primer lugar, a reconocer los importantes logros sociales del pas en lo que refiere a la poblacin ms vieja. Inmediatamente, sin embargo, debemos preguntarnos qu factores estn incidiendo en la preocupante infantilizacin de la pobreza. Antes cabe detenerse en la evolucin de la pobreza por tramos etreos en la l-
C. La distribucin intergeneracional de la pobreza

As como Uruguay se distingue en la regin por sus bajos ndices de pobreza, tambi n se distingue por las mayores disparidades en cuanto a la incidencia de la pobreza en los diferentes grupos de edad extremos. Uruguay cuenta, despus de Cuba, con la poblacin ms envejecida de Amrica Latina. A su vez, el pas exhibe tasas relativamente bajas de fecundidad. El resultado es que el crecimiento de la poblacin se apoya sobre todo en aquellos tramos de edad en que tanto la manutencin como la defensa de sus niveles de vida son ms caros, y que adems plantean los mayores problemas a un desarrollo interge-
s 60 /
tima dcada. El grfico 20 presenta la evolucin relativa de la pobreza en las diferentes categoras de edad para la dcada. La pobreza infantil propiamente dicha (excluyendo la adolescencia) prcticamente no se modific en tanto la tercera edad disminuy sus niveles de pobreza en un 40%. Por qu esta marcada diferencia entre la pobreza infantil y la pobreza en la poblacin adulta y la tercera edad? La respuesta ms simple, que indicara que los nios se concentran desproporcionadamente en los hogares pobres, es descriptivamente correcta pero permite avanzar poco y nada sobre las causas de este fenmeno. En efecto, como puede observarse en el cuadro 2, los hogares que tienen al menos un integrante entre 0 y 17 aos presentan probabilidades notoriamente ms altas de caer en situacin de pobreza que los hogares conformados exclusivamente por jvenes-adultos, adultos y viejos. Sin embargo una afirmacin como la anterior oscurece ms de lo que ilumina. Al observar la evolucin de la pobreza por personas y por hogares cabe colocar algunas preguntas a esta engaosa simplicidad.
60 40 20 0 100 80
0 40 30 20 10 50
Grfico 19 Personas pobres como porcentaje de su tramo etreo. Uruguay urbano, 1999
0a5
6 a 12
13 a 17
18 a 64
65 y ms
Grfico 20 Evolucin del porcentaje de personas pobres por tramo etreo. Uruguay urbano, 1991-1999 (1991= 100)
120
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Pobreza 0-5 Pobreza 6-12 Pobreza total Pobreza 12-17 Pobreza 65 y ms

Cuadro 2 Porcentaje de hogares en situacin de pobreza segn edad del menor en el hogar. Uruguay urbano, 1991-1999
Edades 0a5 6 a 12 13 a 17 18 a 64 65 y ms Total 1991 38,2 28,9 16,6 6,5 5,9 17,9 1992 35,6 25,2 14,3 5,1 3,2 15,2 1993 32,2 22,7 14,5 4,2 2,5 13,6 1994 31,4 22,1 13,0 3,7 1,5 12,8 1995 35,7 23,8 15,0 5,0 2,4 14,7 1996 38,0 25,2 17,7 5,2 2,5 15,7 1997 39,8 26,2 17,8 5,6 2,0 16,0 1998 37,9 23,0 14,6 5,3 1,9 15,3 1999 37,3 24,0 14,7 5,2 2,0 15,1
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De un pas que Germn Rama defini una vez como hiperintegrado a la realidad actual existe una larga distancia. Los textos ms recientes sobre marginalidad e integracin en Uruguay destacan la presencia de fracturas visibles en el tejido social uruguayo. El problema radica menos en el incremento de la desigualdad econmica que en el desacoplamiento de importantes sectores sociales respecto de las instituciones, normas y canales de movilidad que en algn momento fueron comunes a la mayora de la poblacin.
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Por qu los hogares m s j venes (presumiblemente son estos los que tienen hijos entre 0 y 12 aos) son los ms pobres? En segundo lugar, si bien los hogares ms jvenes son los ms pobres, sus niveles de pobreza son inferiores a los de las personas en sus respectivos tramos de edad (esto es; los niveles de pobreza por persona entre 0 y 5, 6 y 12 aos son ms altos porcentualmente que los niveles de pobreza de los hogares con al menos un miembro de dicha edad). Se sigue de ello que los hogares jvenes y pobres concentran una mayor proporcin de poblacin infantil que los hogares jvenes no pobres. Por qu? Una parte de la respuesta a nivel descriptivo puede observarse en el recuadro 6. Otros elementos se discutirn ms adelante. Mientras entre 1991 y 1999 la pobreza general de los hogares desciende ms de un 22% (de 18% a 14%), la pobreza de los hogares con nios de 0 a 5 aos se reduce solamente en menos del 8% (de 38% a 35%). Esto representa una diferencia de aproximadamente el 15% en las tasas de disminucin de la pobreza general y de hogares con nios de hasta 5 aos. Qu sucedi para que el aprovechamiento de la estructura de oportunidades fuera tan dispar en los ltimos diez aos? Estas preguntas obligan a incorporar al anlisis las nociones de activos y estructura de oportunidades. El capital fsico, humano y social, las capacidades de movilizar los mismos y los cambios de la ltima dcada en la estructura de oportunidades permiten explicar el deficitario desempeo de la equidad intergeneracional, la trasmisin intergeneracional de la pobreza y su
eventual endurecimiento en formas de exclusin y marginalidad social. Los mdulos explicativos que se ensayan a continuacin procuran combinar estas nociones en ncleos problemticos centrales.
D. El Uruguay fragmentado: pobreza y exclusin de los ms jvenes

De un pas que Germn Rama defini una vez como hiperintegrado a la realidad actual existe una larga distancia. Los textos ms recientes sobre marginalidad e integracin en Uruguay destacan la presencia de fracturas visibles en el tejido social uruguayo. El problema radica menos en el incremento de la desigualdad econmica que en el desacoplamiento de importantes sectores sociales respecto de las instituciones, normas y canales de movilidad que en algn momento fueron comunes a la mayora de la poblacin. Por esto, aquellos conceptos que denotan problemas de exclusin, marginalidad y vulnerabilidad, y no slo los que refieren a la pobreza y la desigualdad, comienzan a ser hoy parte importante del diagnstico del pas y de su agenda social. El problema se vuelve ms claro y urgente al constatar que el referido desacoplamiento normativo presenta un fuerte nfasis generacional. La infantilizacin de la pobreza tiene un socio natural en la creciente exclusin de los jvenes ms pobres de los mecanismos bsicos para el acceso al bienestar. Adems de implicar un bloqueo para la acumulacin de los recursos materiales y no materiales requeridos para integrarse socialmente, esa exclusin alimenta los mecanismos de reproducci n intergeneracional de la pobreza y facilita el surgimiento de modalidades de pobreza dura o marginal.
RECUADRO 6
Cuntos hijos tienen las mujeres pobres?

Diversos indicios sealan que una de las caractersticas actuales de la demografa uruguaya es el creciente peso que los estratos socioeconmicos ms desfavorecidos estn tomando en la reproduccin biolgica de su poblacin. Esta percepcin se confirma a la luz de los resultados obtenidos combinando la informacin relativa a la fecundidad de las mujeres y su nivel de satisfaccin de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), utilizando los microdatos censales de 1996. As, del total de nacimientos declarados en los doce meses precedentes a la realizacin del Censo, 51% correspondieron a mujeres que presentaban al menos una NBI. La grfica que se presenta a continuacin permite apreciar con claridad las diferencias tanto en los niveles como en la estructura de la fecundidad de las mujeres entre 15 y 54 aos de edad, de acuerdo al nmero de NBI que las mismas poseen. Las cuatro curvas graficadas, salvo en los grupos de edad ms avanzados donde la fecundidad es mnima se sitan una sobre otra sin cruzarse entre s, a medida que consideramos respectivamente a las mujeres sin NBI, con una, con dos, y con tres o ms NBI. Expresado en otros trminos, el nivel de la fecundidad se incrementa a medida que empeora el nivel de satisfaccin de necesidades bsicas. Al sumarse los valores obtenidos en cada grupo de edad se obtiene una variable que aproxima al nmero de hijos que tendra una mujer que atravesara con vida el tramo de edades 15 a 54 aos; las diferencias no dejan de sorprender, pues las mujeres con Necesidades Bsicas Satisfechas (NBS) acumularan 2,2 hijos al final de su ciclo reproductivo, mientras que el nmero asciende a 3 para las mujeres con una NBI, 4,1 para las mujeres con dos NBI, alcanzando a 5,7 hijos por mujer en el caso de tres o ms NBI. Por otro lado, tambin la estructura de la fecundidad por NBI est marcada por profundas diferencias. A medida que consideramos un mayor nivel de carencias crticas, los mximos de las curvas se trasladan hacia edades ms jvenes. As, mientras que las mujeres con tres o ms NBI maximizan su fecundidad a los 19 aos (en un clsico esquema de fecundidad precoz), vemos que la situacin se transforma en una Hijos tenidos en los ltimos doce meses de acuerdo meseta extendida en edades maa nivel de NBI por edad de las madres yores en las mujeres con una y 0.3 dos NBI, para finalmente llegar a un mximo a los 29 aos en las 0.25 mujeres sin NBI. De todas formas, esta cspide tarda observada en 0.2 las mujeres NBS se encuentra muy por debajo del valor encontrado 0.15 para mujeres de dos o ms NBI con la misma edad. 0.1 En conclusin, las mujeres ms pobres tienen una fecundidad que 0.05 duplica la de las mujeres NBS, exis tiendo una brecha de diez aos en 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 tre los momentos en que ambos Edad de las mujeres grupos maximizan su reproduccin.
NBS Una NBI Dos NBI Tres y ms NBI
N de nacimientos / N de mujeres
Fuente: Calvo, J., elaborado en base a reprocesamiento de datos censales de 1996
Juan Jos Calvo, Programa Poblacin, UDELAR
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1. Ciclo vital: ahorro limitado, ingresos insuficientes y empleo de la fuerza de trabajo potencial
Cuando los individuos ingresan en la vida adulta deben enfrentar un conjunto de demandas y desarrollar capacidades que durante su adolescencia y juventud eran marginales a su bienestar y al de sus familias. El ingreso, el ahorro, las responsabilidades derivadas de la paternidad y las diferentes inversiones educativas y sociales que los individuos deben desarrollar implican una mayor complejidad y exigencia sobre sus personas.
Las primeras etapas del ciclo adulto se orientan, en todas las sociedades, a desarrollar un aprendizaje en contextos de altas demandas, bajos capitales y ahorros casi nulos. La pobreza en los sectores ms jvenes responde en buena medida a esta etapa temprana del ciclo vital. Una de las formas ms evidentes que estas limitaciones asumen es la escasa o nula posibilidad de movilizacin de sus recursos cuando la familia tiene nios en sus primeros aos de vida. Esta debilidad se expresa, especialmente en los sectores de ms bajos ingresos, a travs de una menor capacidad de movilizar la fuerza de trabajo potencial del hogar, especialmente la de la mujer (ver grfico 21). Resulta claro que el perodo en que se concentra la reproduccin biolgica es el que ms marcadamente afecta la capacidad de movilizar los recursos humanos del hogar. Esta relacin es ms pronunciada an si la ordenamos por el nivel educativo de los hogares. Como puede observarse en el grfico 22, la distancia en las tasas de actividad para los sectores menos educados es mayor. Esta distancia, en cambio, casi desaparece en los sectores de mayor educacin. Aqu pesa no slo la mayor orientacin de la mujer educada hacia el mercado laboral sino tambin las condiciones materiales que le permiten adquirir en el mercado servicios para el cuidado de los ms pequeos. Adems, los hogares de menor educacin e ingresos tienden a tener ms hijos en menos tiempo que aquellos en el extremo superior. Todo esto contribuye a la ampliacin de las distancias en trminos de actividad para las diferentes etapas del ciclo vital y familiar de estas mujeres.
Grfico 21 Tasas de actividad de las mujeres jefas o cnyuges segn edad del menor en el hogar. Uruguay urbano, 1999
0.75 0.7 0.65 0.6 0.55 0.5 0a5 6 a 12 Edad del menor del hogar
Fuente: IPES en base a Encuesta Continua de Hogares del INE.
13 a 17
Grfico 22 Tasas de actividad de mujeres jefas o cnyuges, por nivel educativo, segn edad del menor en el hogar. Uruguay urbano 1999
0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 Bajo 0a5 Medio 6 a 12 13 a 17 Alto
Las tasas de empleo siguen una pauta similar de diferenciacin derivada de la combinacin de nivel educativo del hogar y eta-
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pa del ciclo reproductivo y familiar de la mujer. La nica diferencia de inters resulta de la comparacin de las tasas de actividad y empleo entre la etapa de hogares con menores de 6 a 12 aos y la de hogares con menores de 13 a 17. Como puede verse en el grfico 22 las tasas de actividad para estas dos etapas del ciclo no son diferentes; incluso es levemente superior la actividad en la etapa de 6 a 12 aos. Sin embargo estas diferencias se hacen claras y consistentes cuando consideramos las tasas de empleo (ver grfico 23). Aqu la mejor etapa corresponde a la presencia de menores entre los 13 y 17 aos. Si recordamos que las tasas de actividad implican estar en el mercado laboral, sea en condicin de empleado o desempleado, en tanto las tasas de empleo reflejan la concrecin de las oportunidades laborales, se sigue de ello, sin mucha ambigedad, que los niveles de desempleo tienen que ser mayores en las mujeres que tienen nios entre 6 y 12 aos en comparacin con aquellas que tienen nios entre 13 y 17 aos. Esto bien puede indicar una dificultad mayor de ingreso o de retorno al mercado por parte de las mujeres que por razones reproductivas debieron postergar su insercin o abandonar sus actividades remuneradas para cuidar a sus hijos menores (entre 0 y 5 aos). En efecto, una vez en condiciones de reincorporarse a la actividad reciben un castigo que deben pagar con un perodo de espera equivalente a desempleo. Luego, en la tercera etapa del ciclo familiar, con hijos entre 13 y 17 aos, las tasas de actividad se traducen, en mayor medida que en el caso anterior, en empleo concreto. Aun cuando la fuerza laboral familiar es movilizada y efectivamente empleada, los ingresos provenientes de ese trabajo se
ordenan tambin en forma consistente con las etapas del ciclo vital. Como puede verse en el grfico 24, cunto ms jvenes los jefes o cnyuges, menor es en promedio el ingreso que los mismos reciben en el mercado laboral. Esto responde entre otras cosas a la propia etapa del ciclo vital en donde el capital humano y social acumulado es an escaso, sumado a la baja antigedad de estos jefes y cnyuges jvenes en sus respectivos trabajos. Al considerar el ciclo vital, los diferenciales de ingreso entre generaciones tambin sugieren, aunque no permiten probar
Grfico 23 Tasas de empleo de las mujeres jefas o cnyuges, por nivel educativo, segn edad del menor. Uruguay urbano, 1999
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% Bajo 0a5 Medio 6 a 12 13 a 17 Alto
Grfico 24 Ingreso promedio de jefes y cnyuges ocupados por tramo etreo. Uruguay urbano, 1999
10000
Ingreso promedio
8000 6000 4000 2000 0 18 a 24 25 a 29 30 a 34 Tramo etreo 35 a 39 40 y ms
/ 65 s
Grfico 25 Porcentaje de familias propietarias y de la precariedad de sus viviendas, en hogares con menores de doce aos segn edad del jefe. Uruguay urbano, 1999
80% 60% 40% 20% 0% 18 a 24 25 a 29 Propietarios 30 a 34 35 a 39 40 y ms
hasta los treinta y cuatro aos de edad del jefe no alcanza nunca el 50%, mientras que en la poblacin de 40 y ms la condicin de propietario alcanza prcticamente al 80% de los hogares. Asimismo y como puede percibirse en el mismo grfico, las condiciones en que los nios de los hogares ms jvenes deben vivir son notoriamente peores que en los ncleos familiares de mayor edad. Por un lado, los jvenes acceden en mucho menor medida a la propiedad de la vivienda; por otro, cuando lo hacen, las viviendas son predominantemente precarias. Casi el 70% de los propietarios ms jvenes y casi la mitad de la categora que le sigue moran en viviendas precarias, en tanto menos del 40% de un universo de propietarios mucho mayor habita en viviendas precarias cuando el jefe supera los 35 aos.
Vivienda precaria
La evolucin de las oportunidades de empleo en el mercado laboral son particularmente adversas a las personas ms jvenes.
ya que no se cuenta con datos comparados, que la propia estructura de oportunidades en nuestro pas premia la antigedad y edad del trabajador. El peso del empleo estatal, que en nuestro pas est organizado sobre estructuras escalafonarias donde el criterio de antigedad predomina como mecanismo de ascenso y mejora salarial, agrega plausibilidad a esta explicacin. Resulta de inters destacar que los datos de 1999 para jefes y cnyuges correspondientes al tramo ms joven (18 a 24), indican que en las familias de cuatro integrantes ambos cnyuges deben trabajar (casos que efectivamente perciban el ingreso promedio) para escapar, y sin demasiada holgura, a la lnea de pobreza. Asimismo en el siguiente tramo etreo si solamente uno de los cnyuges trabaja en un hogar de cuatro miembros no se alcanza a cubrir los ingresos que coloquen a dicho hogar fuera de la lnea de pobreza.20 A mayor juventud del ncleo familiar, mayor la proporcin de los hogares que deben invertir sus limitados ingresos en gastos de alquiler. Como puede verse en el grfico 25, el porcentaje de propietarios
2. Estructura de oportunidades del mercado y el Estado: desbalance en el gasto estatal y desempleo juvenil
Las razones de la pobreza infantil y adolescente son mltiples y no responden meramente al ciclo vital. Las estructuras de oportunidades definidas desde el Estado, el mercado y la comunidad tambi n impactan sobre los diferenciales de bienestar por edad. En rigor, es la combinacin de ciclo vital y la forma en que la estructura de oportunidades opera en diferentes etapas del mismo lo que determina, no ya una mera acumulacin o movilizacin diferencial de activos como cuando observramos el ciclo vital, sino un fenmeno de apropiacin desigual de activos. La evolucin de las oportunidades de empleo en el mercado laboral son particularmente adversas a las personas ms jvenes. Esto, que responde parcialmente al
20. Para una familia con dos adultos y dos nios la lnea de pobreza en 1999 sera de 8.000 pesos. Si ambos cnyuges entre 18 y 24 aos percibieran el ingreso promedio de este tramo etreo alcanzaran aproximadamente 8.200 pesos. Si solo uno de ellos lo hiciera en el siguiente tramo etreo, percibira en promedio poco ms de 6.000 pesos.
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ciclo vital, podra haberse visto moderado por los procesos de desregulaci n y flexibilizacin laboral. Sin embargo, y a pesar del importante cambio que se produce en la economa uruguaya entre 1991 y 1999 con la apertura externa y su impacto en la mayor flexibilidad y precariedad de empleos, no se percibe concomitantemente una baja en los niveles de desempleo de la poblacin ms joven. An ms, para la poblacin entre 20 y 34 aos las tasas de desempleo abierto presentan un desempeo levemente peor que para las edades ms avanzadas (grfico 26). Por su parte, el gasto estatal en lo que hace a transferencias directas tambin ayuda a entender el empobrecimiento relativo de los sectores ms jvenes y de sus hijos. La evolucin del valor real de las asignaciones familiares en un pas donde la pobreza infantil es seis veces ms alta que la pobreza en la tercera edad, explica parte de este resultado. Esa diferencia llama a revisar la postura de una sociedad y de un sistema poltico que por un lado demuestra una alta eficiencia en la defensa de los derechos de la tercera edad, mientras que por otro no logra proteger el nivel de erosin del valor de las transferencias monetarias a los hogares ms jvenes y a sus hijos. No hay duda que una eventual correccin en la orientacin generacional del gasto social y una parcial apertura del mercado laboral a las generaciones ms jvenes resultara en una muy oportuna contribucin a la reduccin de la pobreza de los jvenes y nios. Sin embargo, es posible que esas medidas no lleguen a reducir sustantivamente otros dos problemas que afectan a los nios pobres: su creciente aislamiento social; y el debilitamiento de la familia como estructura primordial de proteccin.
3. Segmentacin residencial y educativa

En Uruguay se asiste a la progresiva segmentaci n de los mbitos donde interactan adolescentes, cada vez ms caracterizados por la homogeneidad de su composicin social. Ello ocurre no solo con los vecindarios sino tambin con el siste-
Grfico 26 Desempleo abierto por tramo etreo, 1991-1999

45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1991 1992 1993 14 a 17 30 a 34 1994 1995 1996 1997
s
1998 25 a 29 40 a 64
1999
18 a 24 35 a 39
Grfico 27 Evolucin del valor real de las jubilaciones, pensiones y asignaciones familiares. Uruguay, 1991-1999 (1991=100)
180 160 140 120 100 80 60 40 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
s s x

x
s
x
s
s s s s
1999
Jubilaciones
x Pensiones
Asignaciones
Fuente: IPES en base a Encuesta Continua de Hogares del INE (jubilaciones y pensiones) y BPS (Asignaciones familiares)
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Cuadro 3 Estructura de la poblacin por tramos de edad y composicin social del vecindario. Montevideo 1991-1998
Tramos de edad Composicin social del vecindario ALTA MEDIA BAJA TOTAL 0a5 6 a 12 13 a 17 1991 44,6 32,7 22,7 100,0 45,7 32,7 21,6 100,0 44,6 31,7 23,6 100,0 1998 ALTA MEDIA BAJA TOTAL 38,7 29,3 32,0 100,0 39,7 31,4 28,9 100,0 40,3 29,6 30,0 100,0 50,5 28,1 21,4 100,0 58,9 25,8 15,3 100,0 53,6 28,8 17,6 100,0 59,4 25,8 14,7 100,0 18 a 64 6 5 y ms
han documentado en forma absolutamente convincente el efecto positivo de los contextos socioeducativos con presencia de clases medias sobre las expectativas y los resultados acadmicos de los menores de bajos ingresos. Como puede inferirse del cuadro 3, la creciente segregacin residencial entre los nios permite concluir que el valor agregado que ofreca la heterogeneidad de la composicin social de las escuelas y colegios se hace cada vez ms rara en Montevideo.
21
4. Precariedad familiar
Hay fuertes seales de cambios en la estructura familiar que estn afectando su capacidad de orientacin y contencin de los comportamientos adolescentes. Numerosos estudios han demostrado que los hogares monoparentales y en unin libre presentan factores de riesgo para los nios y adolescentes que se manifiestan en mayor rezago educativo, abandono escolar, embarazo adolescente y desafiliacin institucional (no estudia ni trabaja). Esto es as an cuando se controla el efecto de tales estructuras familiares para iguales niveles de ingreso y educacin de los padres. La evidencia indica una autntica revolucin en las estructuras familiares en los ltimos diez aos. El porcentaje de hogares biparentales y casados disminuye del 61,3 al 53,3% del total de hogares. Entre los hogares en donde el jefe no supera los 39 aos este descenso es an ms marcado: en 1991 era del 71,9% mientras que en 1999 descendi al 55,6 %. Esta baja en el porcentaje de hogares biparentales con parejas formalmente unidas marca una aceleracin en los procesos de disolucin de la pareja as como una importante disminucin en la formalizacin de la misma. Fi22
Fuente: IPES en base a Encuesta Continua de Hogares del INE. La composicin social del barrio se define a partir la tabla de barrios clasificados por diversas variables socioeconmicas en Kaztman (coord.). Activos y Estructura de Oportunidades. Estudios sobre las races de la vulnerabilidad social en el Uruguay, pp. 332-333, Montevideo, Oficina de CEPAL-PNUD, 1999.
21. El informe del socilogo estadounidense James Coleman (1966. Equality of Educational Opportunity. Washington, DC: United States Department of Health, Education, and Welfare. Office of Education) fue uno de los primeros en establecer, a travs de una amplia investigacin emprica, que los estudiantes provenientes de hogares humildes tenan mayores probabilidades de acceder a una trayectoria escolar exitosa cuando se desempeaban en contextos sociales heterogneos que cuando estudiaban en contextos educativos homogneos de estratos bajos. 22. El soci logo Carlos Filgueira seal que los cambios operados en la composicin y funcionamiento de la familia (ruptura de la familia breadwinner, disminucin del peso relativo de las familias nucleares en el total de familias, aumento de los hogares monoparentales, aumento de las parejas en unin libre, aumento de la tasa de divorcios, aumento de hijos habidos fuera del matrimonio y del
ma educativo, con la salud y con los espacios pblicos de esparcimiento y diversin. Para los adolescentes pobres, ello implica una mayor probabilidad de compartir experiencias de precariedad y una menor probabilidad de estar expuestos a modelos de rol de otras clases sociales. Esta realidad se ha visto agravada en los ltimos aos. Como puede verse en el cuadro 3, en tan solo ocho aos la distribucin de los nios y adolescentes en barrios homog neamente pobres se ha incrementado claramente. Dada la fuerte asociacin existente entre el barrio donde residen los nios y el establecimiento educativo al que asisten, la mayor concentracin de nios y adolescentes en los barrios m s pobres de la ciudad tambin se traduce en una creciente segmentacin educativa. A esta segmentaci n del sistema p blico se suma la creciente desercin de los sectores medios y altos de la educacin estatal. Los estudios de MECAEP y MESyFOD
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nalmente, en los hogares con jefes menores de 39 aos y en situacin de pobreza, el impacto de estas transformaciones es an mayor. En 1999 menos del 50% de los hogares estaban constituidos por los dos cnyuges en unin legal. En el grfico 28 se puede apreciar, sobre base 100, el descenso continuo de la biparentalidad y formalizacin de las parejas. Tambin muestra que la cada ms marcada se produce en los hogares ms jvenes y ms pobres. Estos procesos de precarizacin de la familia poseen efectos y correlatos en diversos comportamientos de los adolescentes. El embarazo adolescente y la tenencia de hijos fuera del vnculo matrimonial es un indicador de estas realidades y un factor que contribuye a alimentar an ms el proceso descrito. Entre 1985 y 1999 hubo un incremento en la tasa de ilegitimidad de nacimientos para madres menores de 20 aos, que ascendi del 45,4% al 74,7%. Esto se combina con tasas de embarazo adolescente que no slo no acompaan el descenso general de las tasas de fecundidad sino que muestran leves aumentos.
Grfico 28 Evolucin del porcentaje de hogares biparentales unidos legalmente segn edad del jefe y condicin de pobreza. Uruguay urbano, 1991-1999
105 100 95 90 85 80 75 70 65 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 s x s x
x s
Total del pas x Jefes hasta 39 aos Jefes hasta 39 aos en hogares pobres
Fuente: IPES en base a Encuesta Continua de Hogares del INE
Grfico 29 Estructura de la jefatura de hogar joven (18-28 aos) por nivel educativo. Uruguay urbano, 1999
100% 80% 60% 40%
5. Segmentacin de las rutas de emancipacin: pautas de fecundidad, abandono escolar y calidad de empleo
Los jvenes uruguayos muestran trayectorias de emancipacin diferentes. Una, extremadamente tarda y con muy baja fecundidad, propia de los sectores medios y altos, y otra caracterizada por un abandono temprano de los estudios, maternidad adolescente y mayores tasas de fecundidad, propia de los sectores menos pudientes. Ms del 80% de los nuevos hogares que se forman con jvenes entre 20 y 28 aos son conformados por personas de
20% 0% 18 20 22 Ms de 9 aos 24 26 28
Menos de 9 aos
menos de 9 aos de educacin formal (ver grfico 29). Esta situacin tiene al menos dos consecuencias importantes para el funcionamiento de la sociedad y para la equidad social. La primera se refiere a la carga de la reproduccin biolgica y social. Pese a que la notable expansin educativa entre las mujeres en las ltimas dos dcadas ha llevado
embarazo adolescente, entre otros) ameritaban hablar de revolucin en las estructuras de parentesco. Hasta el momento, las investigaciones registraban cada una de estas transformaciones en la familia por cuerda separada sin encontrar entre ellas una interrelacin que diera pie a un concepto que las captara en conjunto. Ver Filgueira, Carlos. 1996. Sobre revoluciones ocultas: la familia en el Uruguay. Montevideo: CEPAL.
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La sociedad est prescindiendo de buena parte de la contribucin que, en materia de socializacin podran hacer al perfil de las nuevas generaciones las personas que han acumulado mayores recursos fsicos, humanos y de capital social.
a que la mayora de la poblacin femenina en edad reproductiva tenga estudios secundarios o universitarios, segn el censo de 1996 la mayora de los nios uruguayos son concebidos y criados por madres que no han pasado de la educacin primaria. Esto es as porque la tasa de fecundidad de las mujeres en edad frtil con ese nivel bajo de educacin duplica la de las mujeres con educacin media y alta. En suma, los sectores ms pobres del pas son quienes cargan con el grueso de la constitucin de los nuevos hogares y, por ende, de la reproduccin biolgica y social del pas. En cambio, los no pobres y, en particular, los ms educados, reducen el nmero de hijos. Lo anterior significa, por un lado, que la sociedad est prescindiendo de buena parte de la contribucin que en materia de socializacin podran hacer al perfil de las nuevas generaciones las personas que han acumulado mayores recursos fsicos, humanos y de capital social. Como contrapartida, tambin significa que la mayor parte de los nios estn siendo criados en hogares con una relativa menor capacidad para el desempeo de la funcin socializadora. Uruguay cuenta con suficiente informacin sobre estos temas como para disear una poltica demogrfica dirigida a nivelar la contribucin de las distintas clases sociales a la conformacin de la sociedad futura. Una de las llaves principales para promover o reducir las metas reproductivas que se plantean est constituida por la educacin, materia en la cual el pas ciertamente avanza a buen ritmo, aun cuando restan resolver graves problemas de retencin en el nivel secundario del sistema educativo. Pero la clave para estimular a los jvenes de estratos medios y altos a participar ms activamente en la reproduccin biolgica y social de la sociedad es ms compleja y
parece estar relacionada con condiciones que faciliten un ingreso ms temprano al mercado de trabajo y a la formacin de hogares, pero tambin con certidumbres acerca del futuro que nadie puede garantizar. Ms que polticas sectoriales especficas, lo que parece ser necesario aqu es una toma de conciencia de la importancia del problema, de modo que ste se incorpore en la orientacin y diseo de las polticas sectoriales en educacin, empleo y vivienda as como en aquellas que tienen que ver con la distribucin de las transferencias que hace el Estado a los hogares y, obviamente, en aquellas especficamente dirigidas a la juventud. Una segunda consecuencia de las diferencias en las trayectorias de emancipacin de los jvenes se traduce en que los miembros de estratos ms humildes tienen una carga relativa mayor en el mantenimiento de una sociedad envejecida. Y ello por dos razones. Por un lado porque, como hemos dicho, ingresan ms temprano al mercado de trabajo y por ende tienen una vida laboral ms extensa. Por otro, porque al formar pareja y tener hijos ms temprano, su dedicacin al mundo del trabajo tiende a incorporar el tono de exigencia y disciplina que usualmente acompaa la responsabilidad por el mantenimiento econmico de un hogar. De este modo, el problema de la equidad intergeneracional est ntimamente ligado a la mayor o menor convergencia entre las trayectorias de emancipaci n juvenil de distintos estratos socioeconmicos. En este sentido la fuerte segmentacin entre las rutas emancipatorias de los sectores ms pobres respecto de las del resto de la sociedad indica que Uruguay se encuentra frente al riesgo de una dinmica ampliada de empobrecimiento, transmisin
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intergeneracional de la pobreza y exclusin social. Estas realidades son particularmente claras en materia educativa y en la temprana y precaria insercin de los sectores ms pobres en el mundo laboral. La comparacin de los diferenciales de desercin escolar e ingreso al mundo del trabajo entre los 15 y los 18 aos en el Uruguay con respecto a la Argentina y Chile (ver cuadro 4) permite realizar dos operaciones: ganar claridad respecto de las realidades emancipatorias segmentadas en el pas; y mostrar que la comparacin con nuestros pares del Cono Sur arroja una imagen distante del status de liderazgo social que haba caracterizado al pas. En Uruguay, casi la mitad de los hombres (43,9%) a los 15 aos, y tres cuartas partes de stos a los 18 aos, haban abandonado los estudios en los sectores de bajos ingresos de la poblacin. En cambio, en los sectores medios y hasta los 15 aos, la retencin es adecuada, incluso es la ms alta de los tres pases, tanto para hombres como para mujeres. Esta realidad contrasta con la de Chile y Argentina, donde la diferencia en el abandono entre sectores bajos y medios es notoriamente menor. Asimismo, el temprano ingreso al mercado laboral, especialmente en los hombres uruguayos, ayuda a explicar el abandono escolar y presagia al mismo tiempo un destino de precariedad y baja calidad de empleo para estos jvenes. El hecho que a los 15 aos un 25% de adolescentes hombres trabajen y que a los 18 aos lo hagan casi la mitad de los jvenes pertenecientes al cuartil ms pobre de poblacin, sugiere un tipo de emancipacin y transicin al mundo adulto que traer aparejado pobreza y eventualmente exclusin social. Este tipo de evidencia no slo pone de relieve un marcado desvo con respecto al legado de equi-
dad del cual el pas se siente legtimamente orgulloso, sino que seala que los esfuerzos nacionales de desarrollo estn perdiendo el potencial de recursos humanos contenidos en la mitad de la poblacin joven y adolescente de los sectores de menores ingresos sobre los que, adems, recaer el mayor peso de la reproduccin biolgica del pas.
6. Creciente distancia entre expectativas y posibilidades

Ciclo vital, estructura de oportunidades, precarizacin familiar y segmentacin en sus mltiples dimensiones repercuten en la generacin y transmisin de la pobreza. El ciclo vital contribuye a entender la pobreza en los ms jvenes, mientras que la evolu-
Cuadro 4 Porcentaje de abandono escolar en Argentina, Chile y Uruguay por edad, ingreso y sexo. Pas Urbano, 1997.
Pas Edad Ingreso Abandona estudios Hom. Uruguay 15 aos Bajos Medios 18 aos Bajos Medios Chile 15 aos Bajos Medios 18 aos Bajos Medios Argentina 15 aos Bajos Medios 18 aos Bajos Medios 43,9 9,2 75,5 55,4 18,3 14,8 48,9 42,0 21,5 14,9 41,6 42,2 Muj. 35,4 8,1 63,9 46,8 17,1 7,9 49,2 44,2 25,1 13,4 41,5 38,1 Hom. 25,1 11,3 46,6 53,2 4,2 8,6 25,1 33,1 5,0 7,7 15,6 30,3 Muj. 6,9 4,6 28,2 26,5 3,9 2,7 7,5 15,9 2,1 3,4 8,7 15,9 Se Emplea
Fuente: IPES en base a Encuestas de Hogares de Argentina (Gran Buenos Aires) y Uruguay y fichas CASEN en Chile. Por ingresos bajos se considera el 25% ms pobre, por ingresos medios el 50% que le sigue. No se presenta informacin sobre el 25% ms rico.
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Esta combinacin de acceso universal a la oferta de consumo pero de acceso segmentado al bienestar favorece, particularmente en los adolescentes y jvenes, adaptaciones y conductas anmicas, muchas de las cuales suelen cristalizar en rutas de existencia crecientemente marginales.
cin de la estructura de oportunidades permite comprender la persistencia de la pobreza infantil y joven en los ltimos diez aos, y los fenmenos de precarizacin familiar, segmentacin territorial, educativa y de emancipacin juvenil ofrecen claves para entender la transmisin intergeneracional de la pobreza y su endurecimiento. Pero ms all de estos elementos objetivos que podemos documentar mediante anlisis estadsticos concretos, ms all de las tablas, cuadros y grficos que dan sustento y sentido a lo aqu afirmado, queremos aventurar dos hiptesis simples y especulativas que hacen a la interseccin de las grandes transformaciones culturales del nuevo capitalismo global con la forma en que los individuos definen su estima, sus mecanismos de gratificacin y en definitiva sus identidades bsicas. Creemos que en esta interseccin tambin se encuentran claves para entender la frustracin, las conductas anmicas, la baja capacidad para la gratificacin diferida y la alta exposicin de los sectores ms pobres a percepciones continuas y cotidianas de deprivacin relativa. Las implicaciones ms claras de este proceso de globalizacin con efectos en la desigualdad social a que asiste la economa global y regional son, por un lado, la progresiva penetracin de los medios de comunicacin en los hogares, y por otro, el aumento de la participacin simblica de los adolescentes en el mundo moderno, con la consecuente ampliacin de los espacios de frustracin para aquellos que no cuentan con los recursos necesarios para alcanzar una participacin material equivalente. Esta combinacin de acceso universal a la oferta de consumo y
acceso segmentado al bienestar favorece, particularmente en los adolescentes y j venes, adaptaciones y conductas anmicas, muchas de las cuales suelen cristalizar en rutas de existencia crecientemente marginales. Sumado a ello se produce una transformacin cultural que contribuye a una progresiva presencia de conductas anmicas. En tanto en el pasado existan dos status y roles centrales organizados en torno del trabajo y la familia, hoy predomina el consumo como eje de formacin de identidades y de gratificacin. El orgullo por el oficio laboral y por el rol familiar de padre o madre son poco susceptibles de estratificacin. O dicho en otras palabras, la paternidad y el saber de un oficio son poco comparables en una escala simple de estratificacin. Un buen padre, una buena madre o un buen trabajador son simplemente eso, independientemente de su capacidad de consumo. Por ello, aquellos mecanismos de identidad, autoestima y gratificacin eran poco pasibles de generar percepciones de deprivacin relativa por comparacin. Esto no sucede con el consumo. El consumo es perfectamente ordenable en trminos de mejor y peor, de mayor y menor. Cuando esta esfera de la gratificacin adquiere un rol central en la formacin de la identidad y de la autoestima del individuo, se incrementa notoriamente el espacio para la sensacin de frustracin y disminuye concomitantemente la capacidad de gratificacin diferida, clave para la acumulacin de activos y para la voluntad de sacrificio que implica desplazar el consumo inmediato en pos de una transferencia intergeneracional de activos.
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Captulo V
Situaciones de riesgo y etapas del ciclo de vida: primera infancia
A. Introduccin
na suele aumentar la vulnerabilidad del nio tanto como de la madre a la pobreza y a la exclusin social. Todas estas situaciones y conductas estn encadenadas. La presencia de una de ellas en una etapa del ciclo de vida aumenta la probabilidad de la emergencia de otras en una etapa posterior. Esto es as porque cada uno de ellas va sumando obstculos a la incorporacin de los activos requeridos para el acceso a las oportunidades de la sociedad moderna y, por ende, contribuye a elevar la probabilidad de quedar marginado de los beneficios del funcionamiento de esa parte de la sociedad. Esa marginacin se hace ms frustrante para los jvenes a medida que, a travs de los mensajes de los medios de comunicacin, de las instituciones educativas y de los discursos polticos, el horizonte de expectativas de las nuevas generaciones se orienta hacia los patrones de movilidad e integracin propios de la modernidad. En este captulo nos concentraremos en las situaciones de riesgo de los nios en sus primeros aos de vida. Al abordar la naturaleza y causas de los problemas ms importantes que surgen en esta temprana etapa del ciclo vital, examinaremos, en el siguiente punto, la forma ms extrema de destruccin del futuro de los nios: la mortalidad infantil. A continuacin, analizaremos los temas de psicomotricidad y nutricin para centrar el anlisis, en la ausencia de educacin inicial como factor de riesgo en la adquisicin de futuros activos de capital humano.
anto para la primera infancia como para la niez y adolescencia, las situa-
ciones de riesgo pueden definirse como todas aquellas cuyas consecuencias pueden frenar o impedir la acumulacin de los activos requeridos para una adecuada insercin en la sociedad de su tiempo. Las situaciones de riesgo son propias de cada momento histrico y de cada etapa del ciclo de vida. Un nio concebido fuera del matrimonio tiene menos probabilidades que otros de contar con el apoyo continuo de ambos padres biolgicos. Este dficit en el nivel y continuidad del soporte familiar puede afectar su morbilidad, nutricin, desarrollo psicomotriz as como el acceso a recursos que suelen fluir en redes familiares extensas. En la edad escolar, el riesgo mayor es la desercin del sistema antes de haber alcanzado los niveles de calificacin que en cada momento histrico se requieren para realizar actividades que habiliten al bienestar. La extra-edad y los magros logros educativos al ingresar a la juventud son buenos indicadores de estas situaciones. Por otra parte, siendo la educacin y el trabajo las dos fuentes principales de roles para la integracin a la vida pblica, la falta de participacin en el sistema educativo conlleva un riesgo creciente de marginalidad para adolescentes y jvenes que se agrava an ms con la falta de participacin en el mercado laboral. Para las mujeres jvenes, la maternidad tempra-
Siendo la educacin y el trabajo las dos fuentes principales de roles para la integracin a la vida pblica, la falta de participacin en el sistema educativo conlleva un riesgo creciente de marginalidad para adolescentes y jvenes que se agrava an ms con la falta de participacin en el mercado laboral.
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RECUADRO 7
Definiciones operacionales Tasa de mortalidad infantil

Es la razn entre el nmero de muertes de nios menores de un ao y el nmero de nacidos vivos, para un ao dado. Se calcula como el cociente entre el nmero de nacidos vivos que mueren antes de cumplir un ao de edad (numerador), en el perodo dado de un ao, dividido el nmero total de nacidos vivos (denominador), durante el mismo perodo de tiempo, multiplicado por mil.
B. Evolucin de riesgos en la primera infancia: mortalidad,psicomotricidad, nutricin y educacin inicial

1. Mortalidad infantil en el Uruguay: tendencias y causas inmediatas
A partir de niveles relativamente bajos para la regin, en los ltimos cuarenta aos se afianzaron las tendencias seculares a la baja de la mortalidad infantil en Uruguay. Si bien el ritmo de dicho descenso no ha sido, por momentos, el ms deseable, resulta claro que las condiciones sanitarias, nutricionales y de atencin mdica han permitido un notorio y sostenido descenso de la mortalidad infantil en el largo plazo. Como se puede observar en el cuadro 5, la mortalidad infantil muestra, para promedios cuatrianuales y en aos subsiguientes, una disminucin total de ms del 60%, llevando la tasa de 47.9 por mil nacidos vivos en la primera mitad de la dcada de los 60, al 16.6 por mil en 1997. La evidencia tambin seala una mejora notoria en los perfiles sanitarios, nutricionales, as como en el acceso a la atencin y cuidados mdicos en el parto y en los das inmediatos al parto. En efecto, la disminucin sustantiva de la mortalidad infantil se encuentra liderada por la cada en las muertes por afecciones perinatales, seguidas de la diarrea y enfermedades respiratorias. Por su parte, las enfermedades congnitas, que poseen un componente fijo y otro de ms oneroso tratamiento y prevencin, no muestran variaciones en todo el perodo, en tanto las muertes por accidentes y violencias evidencian un importante incremento aunque a partir de guarismos bajos.
Tasa de mortalidad neonatal

Es la razn, para un ao determinado, entre el nmero de muertes de nios entre 0 y 27 das de vida y el nmero de nacidos vivos. Se calcula como el cociente entre el nmero de nacidos vivos que mueren antes de cumplir los 28 das de edad (numerador), dividido el nmero total de nacidos vivos en el perodo dado de un ao (denominador), multiplicado por mil. Se puede dividir en dos: la mortalidad neonatal precoz (0 a 6 das) y la mortalidad neonatal tarda (7 a 27 das).
Tasa de mortalidad posneonatal

Es la razn, para un ao determinado, entre el nmero de muertes de nios entre 28 y 365 das de edad y el nmero de nacidos vivos. Se calcula como el cociente entre el nmero de nacidos vivos que mueren antes de cumplir un ao de edad pero han vivido 28 das o ms (numerador), dividido el nmero total de nacidos vivos en el perodo dado de un ao (denominador), multiplicado por mil. La suma de la mortalidad neonatal y posneonatal debe ser igual a la mortalidad infantil.
Tasa de mortalidad perinatal

Es la razn, para un ao determinado, entre el nmero resultante de la suma de las muertes fetales tardas (28 semanas o ms de gestacin) ms las muertes de nacidos vivos menores de 7 das (numerador) y el nmero de nacidos vivos (denominador), multiplicado por mil.
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Cuadro 5 Tasas de mortalidad infantil, segn causas. Uruguay 1960-1997

Tasas de Mort. Infantil Total Diarrea Inf. Resp. Agudas Anomalas Congnitas Afecc. perodo perinatal Accidentes y violencias 60-64 47,9 4,6 5,2 3,1 28,3 0,3 70-74 46,3 4,9 4,4 3,8 18,7 0,5 80-85 33,5 2,9 2,1 4,7 17,2 1,0 90-94 20,0 0,6 1,4 3,9 8,7 1,7 1995 19,6 0,5 1,3 3,7 8,9 1,7 1996 17,5 0,6 1,7 3,6 7,3 1,2 1997 16,6 0,7 1,6 3,7 7,1 1,3
Fuente: MSP, Direccin General de la Salud, Departamento de Estadstica, FISS, Anlisis y Tendencias de la Salud en Uruguay, pgina 75, 1999.
Si esta misma informacin es presentada en trminos del peso relativo de cada factor en la determinacin del total de muertes cada mil nacidos vivos, es posible observar la cada continua de la contribucin de las afecciones en la etapa perinatal as como de las enfermedades respiratorias y la diarrea (ver grfico 30). En el cuatrienio de 1960 a 1964 estos tres factores explicaban ms del 90% de la mortalidad infantil. Treinta aos despus tan slo explican un poco ms del 60% de los decesos infantiles. Una vez hecho este sealamiento debe advertirse que las tres causas lderes en el descenso de la mortalidad infantil pertenecen en la mayora de los casos a circunstancias atendibles mediante seguimiento y tratamientos bsicos (ver cuadro 5). Ello sugiere que, ms all de los logros anotados en el largo plazo, en 1994 restaba mucho por hacer para disminuir la mortalidad infantil en el pas. Adems, ese remanente era realizable con el conjunto de recursos de que se dispona. Para el perodo entre 1995 y 1997, si bien se observa un marcado y hasta acelerado descenso de la mortalidad, el mismo se apoya solamente en la cada de la mortalidad por afecciones en el perodo perinatal. No se observan mejoras
Grfico 30 Evolucin de la estructura de la mortalidad infantil, por causa. Uruguay, 1960 1994
100% 80% 60% 40% 20% 0% 60-64 70-74 80-85 90-94
Accidentes y violencias Inf. resp. agudas Afecciones perinatales
Anomalas congnitas Diarrea
Fuente: IPES en base a estadsticas vitales del MSP, 2000.
en la tasa de mortalidad causada por diarrea (en guarismos, es cierto, ya extremadamente bajos) ni en la causada por enfermedades respiratorias (aqu con un leve aumento). Al observar los ltimos quince aos con mayor detenimiento se pueden sealar dos cortes relevantes para la discusin planteada. Por un lado, se confirma la evolucin positiva de la mortalidad infantil en trminos agregados (ver cuadro 6). Por otro lado,
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Cuadro 6 Tasas de mortalidad infantil, neonatal y posneonatal por institucin de ocurrencia del nacimiento. Uruguay 1986-2000
Ao TASA NACIONAL TASA MSP y CLINICAS Mort. Infantil Neo Natal Pos Neo Natal 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 28,0 23,8 21,0 21,2 20,4 21,1 18,7 20,1 18,9 19,6 17,5 16,6 16,4 14,5 14,1 15,8 14,4 12,8 12,6 11,5 12,3 10,6 11,7 11,5 10,8 9,6 9,0 8,7 8,6 7,9 12,2 9,4 8,2 8,6 8,9 8,8 8,1 8,4 7,4 8,8 7,9 7,6 7,7 5,9 6,2 37,0 33,8 30,2 27,2 28,3 25,0 21,8 22,0 21,9 22,6 19,5 20,2 19,4 16,3 15,9 21,5 21,8 19,4 16,7 16,5 15,4 12,5 13,4 14,3 12,9 11,6 10,5 10,4 9,7 9,6 Mort. Infantil Neo Natal Pos Neo Natal 15,5 12,0 10,8 10,5 11,8 9,6 9,3 8,3 7,6 9,6 7,9 9,7 9,0 6,6 6,3 15,2 12,7 11,9 12,4 11,6 13,8 12,2 13,3 12,3 11,7 10,4 10,0 10,8 10,2 9,1 11,9 9,3 8,9 8,8 7,9 9,7 8,8 9,4 8,9 8,4 7,4 7,1 7,1 7,0 6,1 TASA MUTUALISTASy SANATORIOS y AAFF Mort. Infantil Neo Natal Pos Neo Natal 3,3 3,4 3,0 3,6 3,7 4,1 3,4 3,8 3,4 3,3 3,0 2,9 3,7 3,2 3,0
Fuente: Informe del Departamento de Estadstica del MSP, 2000.
Grfico 31 Evolucin de la tasa de Mortalidad Infantil, neonatal y postneonatal. Uruguay, 1986 - 1999
30 25 20 15 10 5 0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
se observa que una proporcin importante de la reduccin de la mortalidad infantil en estos quince aos puede atribuirse a la cada de la mortalidad neonatal o, en otras palabras, a aquella que ocurre antes de los

x w w x

x w x w x x w w

x w x x w w x w x w x w x w x w
28 das posteriores al nacimiento, lo que indica una mejora en las condiciones de tratamiento durante e inmediatamente despus del parto. Asimismo se produce un descenso de la mortalidad post-neonatal en los nacimientos que se produjeron en el sector pblico, no as en el sector mutual o privado. Las tasas de mortalidad post-neonatal muestran una evolucin ms modesta (con una disminucin importante en 1999 y un
Mort. Infantil
Neonatal
Post-neonatal
Fuente: IPES en base a estadsticas vitales del MSP.
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leve aumento en el 2000), constatndose por tanto una leve tendencia convergente entre los dos componentes de la mortalidad infantil total (ver grfico 31). En cualquier caso, resulta claro que el descenso de la mortalidad infantil en el futuro deber apoyarse tanto en el combate a la mortalidad neonatal como en el de la post neonatal. Ello implica que si se quiere ir ms all de los logros alcanzados se deber colocar mayor atencin en el antes y despus del parto as como en los primeros meses de vida. En efecto, lograr un descenso mayor de las tasas de mortalidad neonatal posiblemente requiera de un seguimiento a las mujeres durante el embarazo a efectos de prevenir problemas de muy difcil solucin durante el parto e inmediatamente despus del parto, an en casos de hospitalizacin adecuada. Por otra parte, el descenso de la mortalidad post-neonatal implica el seguimiento de la salud de la madre y el nio una vez que abandonan la institucin hospitalaria. Por ltimo, y ms all de estas anotaciones, una inversin clave para el descenso de la mortalidad infantil debera dirigirse a cerrar la brecha entre la mortalidad en el sector pblico y privado. En este sentido, el segundo clivaje de inters en la evolucin de la mortalidad infantil se produce al distinguir entre centros de atencin, sean stos pblicos o privados, lo que puede considerarse como una aproximaci n al nivel socioeconmico de las poblaciones atendidas y a la calidad del servicio prestado. La primera impresin que surge de considerar la evidencia del grfico 32 es que respecto a la disminucin de las brechas entre sector pblico y privado se est en el camino correcto. Sin embargo, esta afirmacin requiere algunas puntualizaciones. En primer lugar, en la evaluacin de los dife-
Grfico 32 Evolucin de la tasa de mortalidad infantil por sistema de atencin mdica. Uruguay, 1986-1999
40 35 30 25 20 15 10 5
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
20 00
Sistema Pblico
Sistema Privado
Fuente: IPES en base a Estadsticas vitales del MSP. Totales nacionales.
Grfico 33 Evolucin de la tasa de mortalidad infantil postneonatal por sistema de atencin mdica. Uruguay, 1986-2000
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
88
92
86
90
94
19
19
96
19
19
19
MSP
Mutual
Fuente: IPES en base a Estadsticas vitales del MSP. Totales nacionales.
renciales de logros entre sectores resulta conveniente distinguir entre la mortalidad neonatal y la post-neonatal. Al respecto, la convergencia sectorial que se presenta en el grfico 32 responde casi totalmente al comportamiento de las tasas de mortalidad post-neonatal. Como puede apreciarse en el grfico 33, las tasas de mortalidad postneonatal del sector privado se mantuvieron estables, en tanto aquellas correspon-
19
19
98
/ 77 s
1999
RECUADRO 8
dientes al sector pblico descendieron de 15,5 a 6,3 por mil. El descenso de la mortalidad neonatal tambin fue importante en el sector pblico puesto que las cifras del ao 2000 muestran que se haba llegado a menos de la mitad de los niveles de 1986 (de 21,5 a 9,6 por mil). Pero dicho descenso fue de proporciones similares al que se verific en el sector privado (de 11,9 a 6,1 por mil), por lo cual la brecha relativa de mortalidad neonatal entre el sector pblico y privado se mantuvo constante. Esta brecha en la mortalidad neonatal puede responder a razones sociales que inciden en la salud del neonato, a problemas de acceso al servicio y a problemas de calidad del servicio. Las dos primeras razones son poco plausibles. Respecto a la primera debe considerarse que la mortalidad infantil neonatal se ubica, cuando sus niveles son de menos de 10 por mil como es el caso en la actualidad tanto en el sector pblico como privado, predominantemente en los nios con bajo y muy bajo peso al nacer. Los nacimientos del sector pblico y privado presentan similares proporciones de nios con bajo y muy bajo peso al nacer.23 Por lo tanto la carga de problemas que el neonato trae consigo en el sector pblico y privado y que se sintetiza en su peso al nacer, resulta similar para nios nacidos en uno u otro tipo de instituciones (ver recuadro 8). Respecto a la segunda razn, la accesibilidad al servicio, la atencin universal al parto as como la progresiva expansin de los controles durante el embarazo en el sector pblico, sugieren que tampoco all se encontraran los determinantes que dan cuenta de estos diferenciales. Una vez descartado un impacto fundamental de los factores recin considerados,
Riesgo al nacer y mortalidad infantil

Como puede observarse en el siguiente cuadro, la mortalidad infantil se encuentra fuertemente concentrada en los nios con bajo peso al nacer, en especial en aquellos que no alcanzan los 1.500 gramos y en segundo lugar en aquellos que no alcanzan los 2.500 gramos. En efecto, la mortalidad infantil para la poblacin de menos de 2.500 gramos es de 82 por mil, en tanto la mortalidad infantil general es de 14,1 por mil nacidos vivos.
Tasas de mortalidad Infantil por Institucin de ocurrencia segn peso al nacer. Total del pas 2000.
Peso al nacer Total del pas Total - 2500 grs. 500-749 750-999 1.000-1.249 1.250-1.499 1.500-1.749 1.750-1.999 2.000-2.249 2.250-2.499 2.500-2.999 3.000-3.499 3.500-3.999 4.000-4.499 4.500 y ms NO INDICADO Total 14,1 82,0 1000,0 595,4 266,7 122,6 87,5 59,2 22,7 17,6 10,7 3,6 3,0 2,8 0,0 653,6 MSP/H.CLIN. H.MIL./H.POL. MUT/A.F. 14,6 90,4 880,0 533,3 268,8 133,9 93,3 61,2 20,4 21,6 8,12 3,9 2,6 2,3 0,0 897,7 9,2 68,0 1352,9 707,3 279,4 111,9 81,6 52,4 16,4 8,0 7,7 1,8 1,9 1,9 0,0 342,1
NOTA: Cifras preliminares que aun pueden sufrir ligeras modificaciones.
Por su parte, las diferencias entre el sector pblico y privado para nios con similar carga de problemas (menos de 2500 gramos, en este caso) es notoriamente ms alta (90,4 por mil) en el sector pblico que en el sector privado (68,0 por mil). Estos diferenciales son particularmente marcados para los nios entre 1.250 y 2.500 gramos, que es donde se concentran los nacimientos de bajo peso.
Comunicacin personal y datos proporcionados por el Doctor Jos Luis Daz Rosell. CLAP (Centro Latinoamericano de Perinatologa). Datos extractados de Estadsticas Vitales del Uruguay, Mortalidad Infantil, Mortalidad Fetal y Nacimiento. 2000. Iris Maresca y Omar Prats.
s 78 /
la hiptesis ms plausible es que buena parte de la brecha en materia de mortalidad neonatal se explica por diferenciales en la calidad de los servicios pblicos y privados. En suma, en tanto la mortalidad post-neonatal presenta una importante incidencia de factores de riesgo social (ya que corresponde a lapso de tiempo que transcurre entre los 29 y el ao de vida), la mortalidad neonatal, que va del parto a los primeros 28 das, presenta como factor de riesgo preponderante la calidad del servicio hospitalario. Una segunda puntualizacin importante es que, debido a sesgos no intencionales en el registro de los nacimientos y las defunciones, la brecha mencionada entre los sistemas de salud es ms alta que lo que las cifras oficiales indican (ver recuadro 9). El hecho es que ocurren casos de neonatos nacidos y atendidos en el sector pblico que, al presentar sntomas que revelan riesgo de muerte, son trasladados a centros de tratamiento intensivo del sector privado. Pese a la atencin all recibida, en ocasiones se produce el fallecimiento del nio. En esos casos y a pesar de haber nacido en un hospital pblico, su fallecimiento se registra en el sector privado por lo que pasa a engrosar el numerador de la mortalidad infantil en ese sector. Estas circunstancias hacen que se estreche artificialmente el desnivel entre la mortalidad de quienes nacen en el sector pblico y quienes lo hacen en el sector privado. Recientemente el Centro Latinoamericano de Pediatra y Desarrollo Humano recalcul las tasas de mortalidad sobre la base del lugar donde naci el nio, y no donde muri, para definir si dicha defuncin deba contabilizarse en el numerador del sector pblico o en el del sector privado. Los resultados muestran un notorio incremento de la brecha. La eviden-
RECUADRO 9
La brecha de calidad y mortalidad infantil

Como puede observarse en el siguiente cuadro, cuando corregimos la mortalidad infantil reasignando a Salud Pblica las muertes ocurridas en mutualistas que son producto de la derivacin de Salud Pblica de casos crticos, las tasas de mortalidad de los subsistemas pblico y privado se distancian notoriamente.
Tasas de Mortalidad Infantil para el ao 2000 por institucin de asistencia sin confrontar y confrontando y corrigiendo por certificado de nacimiento y defuncin
Mortalidad Infantil sin confrontar y corregir certificados
MSP Privado Total 15,9 9,1 14,1
Mortalidad Infantil al confrontar y corregir certificados

20,3 8,3 14,1
El solo hecho que los casos ms crticos en Salud Pblica sean muchas veces trasladados para su tratamiento al sector privado, constituye en s mismo un indicador del diferencial de calidad al que tienen acceso las personas que se atienden en uno u otro sector. El incremento en la brecha de mortalidad infantil que se produce una vez que tomamos este hecho en consideracin, sugiere que la segmentacin de la calidad de servicios es mayor que la que surge de los datos sin refinar.
Contribucin del Doctor Jos Luis Daz Rosell. CLAP. Datos extractados de Estadsticas Vitales del Uruguay, Mortalidad Infantil, Mortalidad Fetal y Nacimiento.
cia presentada, tanto en lo referente a la evolucin general como a la evolucin por causa, por etapa y por subsistema de atencin, tiende a sealar que Uruguay, que por sus relativamente bajos niveles de mortalidad infantil prcticamente ha agotado la fase fcil del descenso, deber duplicar sus esfuerzos para lograr posteriores avances en la reduccin del problema. Por lo presentado hasta aqu, y de ser plausibles las hiptesis implcitas en la figura 7, los desafos del pas en materia de mortalidad infantil requieren, en primer lugar,
23. Por bajo peso al nacer se consideran los nios de menos de 2.500 gramos, por muy bajo peso al nacer los de 1.500 gramos.
/ 79 s
Figura 7 Etapas y acciones en el descenso de la mortalidad infantil
Mortalidad Infantil
Agua Potable. Sanidad Bsica Disminucin por salud pblica de epidemias
120/1000 100/1000
Urbanizacin Campaas de vacunacin masiva Cada fecundidad Tcnicas de rehidratacin oral
60/1000
Mejora perfil nutricional Atencin universal en parto
40/1000 20/1000
Mejora perfil educativo Seguimiento pre y post parto, sintomatologa mdica de riesgo Mejoras en Tecnologa, distribucin y servicios
15/1000 10/1000 Desarrollo del pas Tiempo
Reducir brecha en calidad de servicios y disminuir maternidad de riesgo
una menor segmentacin de los servicios de salud, lo que implica una mejora en la calidad del sector pblico. En segundo lugar, el ataque a la mortalidad post-neonatal debe apoyarse en la reduccin de la cantidad de madres que presentan configuraciones de riesgo social. Para esto, un primer paso necesario es una mejor deteccin y comprensin de cules son y cmo operan esos contextos de riesgo social. La naturaleza de este ltimo desafo resulta an ms clara cuando se considera la mortalidad a los cinco aos. Segn las ltimas cifras comparativas disponibles, Uruguay no lograba en 1999 proteger en su primer ao de vida a aproximadamente catorce de cada mil nacidos. La situacin se agrava cuando se considera la mortalidad antes de los cinco aos puesto que esa cifra se eleva a 17 por cada mil. Al respecto, y como
puede verse en el grfico 34, Uruguay presenta logros relativamente bajos en la regin, en particular cuando sus cifras de mortalidad antes de los cinco aos se contrastan con la de los pases que registran tasas similares de mortalidad infantil. En efecto, slo Argentina en tanto pas que pertenece al grupo de pases de baja mortalidad infantil presenta guarismos ms elevados que Uruguay en lo que hace a la mortalidad hasta los cinco aos. Asimismo, tanto en lo que hace a la mortalidad infantil como en la mortalidad a los 5 aos, los casos de Chile y Costa Rica muestran que es posible lograr tasas de disminucin mucho mayores en igual periodo de tiempo. Adicionalmente, si consideramos la proporcin de la mortalidad infantil que a los cinco aos proviene de decesos antes del ao, Uruguay presenta, otra vez en com-
s 80 /
paracin a los pases de mayor desarrollo de la regin, resultados poco satisfactorios. En Uruguay ms de un 11% del total de muertes antes de los cinco aos se producen entre el primer y el quinto ao. Entre los pases de baja mortalidad infantil, slo Argentina presenta proporciones superiores de la mortalidad antes de los cinco aos explicada por lo que sucede despus del primer ao de vida (ver grfico 35). Por su parte, el cuadro 7 presenta antecedentes tiles para continuar reduciendo la mortalidad en el primer ao de vida mediante acciones sobre las configuraciones de riesgo que presentan las madres (las conclusiones de este anlisis pueden ser extendidos a las muertes antes de los cinco aos). Especficamente, el cuadro permite analizar el impacto que tiene la edad de la madre, su educacin y estado civil en el momento del parto sobre la mortalidad infantil. Respecto a la lectura de los datos, caben hacer dos advertencias. Como fueron extrados de una muestra no representativa de defunciones declaradas en Montevideo en el ao 1999, la utilidad de la informacin que proveen estos datos es meramente analtica. Esto es, los datos slo permiten comparar el impacto relativo de los factores antes mencionados sobre la mortalidad infantil pero sin que las tasas correspondientes a cada categora de madre reflejen las que realmente ha registrado cada una de ellas. La segunda advertencia se refiere a que, a efectos de facilitar la lectura del cuadro, se consideran solamente las madres cuyos partos se produjeron en el sector pblico. Como se pudo apreciar en los grficos 32 y 33, este segmento concentra las tasas de mortalidad ms altas. En el cuadro se puede observar que tanto la edad de la madre como sus aos de estudio y el estado civil al momento del par4,0 2,0 0,0 12,0 10,0 8,0 6,0
Grfico 34 Evolucin de las tasas de mortalidad infantil. 4 pases de Amrica Latina, 1960-1999
Argentina
Uruguay
Chile
Costa Rica
20
40
60
80
100
120
140
Mortalidad Infantil 1960 Mortalidad Infantil 1999

Fuente: IPES en base a UNICEF, 2001.
Mortalidad a los 5 aos 1960 Mortalidad a los 5 aos 1999
Grfico 35 Porcentaje de las muertes antes de los 5 aos que ocurren luego del primer ao de vida. 4 pases de Amrica Latina, 1999
Costa Rica
Chile
Uruguay
Argentina
Fuente: IPES en base a UNICEF, 2001.
to inciden en la probabilidad de que se registren defunciones antes del primer ao de vida. En consecuencia, la tasa de mortalidad infantil de nios con ambos padres formalmente casados, cuya madre es mayor de 20 aos y tiene ms de 6 aos de estudio es prcticamente 4 veces menor (3,7) que la de nios que no fueron concebidos
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Cuadro 7 Tasas de mortalidad infantil de nios nacidos en el sistema de salud pblica, por legitimidad del nacimiento, edad y educacin de la madre. Montevideo, 1999
Legitimidad de nacimiento* Educacin materna Menor de 20 BAJA ALTA Total 10,8 ---9,6 Legtimos 20 y ms 8,9 3,7 8,0 Total 9,2 3,4 8,2 Menor de 20 16,0 12,1 15,8 No Legtimos 20 y ms 12,2 9,6 12,0 Total 13,4 10,1 13,2
conjunto de acciones que apuntan a prevenir la emergencia de configuraciones de riesgo, como las que favorecen tanto la postergacin de la edad del embarazo como la retencin de las mujeres en el sistema educativo, as como las medidas que estimulan la formalizacin de las uniones de hecho y, en particular, que el padre asuma un compromiso duradero con el mantenimiento y la crianza de sus hijos. Si bien no contamos con los datos desagregados para mortalidad neonatal y post-neonatal, es muy probable que estos diferenciales se manifiesten ms marcadamente en las muertes postneonatales dado el mayor impacto de las configuraciones sociales en ese tipo de mortalidad. Sea para revertir la segmentacin de los servicios, avanzar en la accesibilidad de los mismos o profundizar el seguimiento y prevencin de situaciones sociales de riesgo para el nio y la madre, es importante contar con sistemas de informacin adecuados que permitan la temprana identificacin y comprensin de los procesos que desde la estructura de oportunidades y desde la propia estructuracin de activos familiares estn incidiendo en la forma ms trgica del riesgo infantil. Este sistema de informacin centralizado combinado con otras fuentes de informacin de diversos servicios a la infancia, podra servir de insumo para construir un verdadero mapa de ruta que cooperara en la deteccin y adecuada focalizacin de polticas sociales para la infancia y la adolescencia (ver recuadro 10). La gran mayora de los nios sobreviven el primer ao de vida pero muchos lo hacen tras haber adquirido un conjunto de pasivos que colocarn enormes obstculos a su posterior desarrollo. Los problemas nutricionales dejan marcas de largo plazo que seguramente afectarn sus capacida-
*Nacimientos concebidos fuera del matrimonio; ---- Insuficiente nmero de casos Fuente: elaborado por IPES en base a informacin del Departamento de Estadstica del MSP .
en matrimonio, cuya madre es adolescente y posee bajos niveles educativos (16,0). La utilidad de esta informacin para las polticas que procuran reducir la mortalidad infantil es la de destacar la importancia de un RECUADRO 10
Hacia un sistema de informacin social integrado

Por su tamao, la facilidad de los contactos, la calificacin de sus recursos humanos y el nivel de institucionalizacin de los distintos programas,Uruguay podra tener modelos multidisciplinarios de procesamiento y anlisis de la informacin social integrados en una red acadmica y de servicios. Esa integracin es factible. El Ministerio de Salud y sus servicios, el sistema educativo, el Banco de Previsin Social, el Registro Civil, el Instituto Nacional de Estadstica, el Instituto Nacional del Menor y los Centros de Atencin a la Infancia y a la Familia, etc., tienen toda la informacin que permitira afinar la identificacin de poblacin vulnerable, mejorar las prestaciones a los individuos y medir los resultados de las intervenciones. Sin embargo, en la actualidad slo se podra hacer en forma artesanal. El logro de un nmero de identificacin civil desde el nacimiento podra iniciar un proceso de eslabonamiento de informacin de diferentes fuentes, el que sin duda ayudara a mejorar la prestacin y planificacin de servicios a la infancia y a la familia. Este es un campo en el que Uruguay tiene muchsimas ventajas que no utiliza.
Comunicacin personal del Doctor Jos Luis Daz Rosell
s 82 /
Cuadro 8 Evolucin del porcentaje de nios con desnutricin moderada y grave utilizando el criterio peso/edad, de la poblacin menor de 5 aos asistida en el Ministerio de Salud Pblica. Uruguay, 1987-1997
1987-1989 1990-1991 1992-1993 1994-1995 1996-1997
Para menores de un ao Desnutricin grave Desnutricin Moderada
1,35 6,58
1,22 5,86
0,96 4,46
0,49 4,36
0,49 3,56
Para menores de cinco aos Desnutricin grave Desnutricin Moderada
1,20 4,63
1,15 4,01
0,72 3,20 Total
0,74 3,27
0,47 2,39
Desnutricin grave Desnutricin Moderada
1,61 5,20
1,04 4,51
0,79 3,64
0,65 3,47
0,42 2,96
Fuente: Ministerio de Salud Pblica, Estadsticas de Salud, 1998.
des fsicas y psicolgicas en el futuro. Los problemas de psicomotricidad, asociados en muchos casos a los primeros, tambin constituyen un gravoso pasivo para la adquisicin de saberes y destrezas bsicas en la primera infancia y luego en la escuela. Cuando no son atacados temprana y adecuadamente, la presencia de estos problemas dificulta la acumulacin de activos en las diferentes etapas del ciclo de vida.
diez aos transcurridos entre 1987 y 1997, la poblacin de nios menores de un ao con problemas de desnutricin grave se redujo del 1,35% al 0,49%, mientras que los casos de desnutricin moderada cayeron aproximadamente a la mitad, del 6,58 al 3,56%. Tendencias similares se registraron entre los menores de cinco aos. Las tendencias sealadas coincidieron con un perodo caracterizado por una significativa reduccin en los ndices de pobreza en el pas. Habr que esperar las cifras correspondientes a la evolucin de la desnutricin entre 1997 y el 2000 para constatar si el relativo estancamiento en el ritmo de reduccin de la pobreza que se registr al fin del milenio se refleja o no en los nuevos datos de desnutricin. Sumado a la desnutricin, que presenta en el pas niveles realmente bajos, el otro pasivo que los nios tienen en los primeros
En los diez aos transcurridos entre 1987 y 1997, la poblacin de nios menores de un ao con problemas de desnutricin grave se redujo del 1,35% al 0,49%, mientras que los casos de desnutricin moderada cayeron aproximadamente a la mitad, del 6,58 al 3,56%.
2. Psicomotricidad y nutricin: tendencias y causas

En Uruguay, el Ministerio de Salud Pblica atiende preferentemente a la poblacin de menores recursos. Los datos sobre desnutricin de la poblacin menor de cinco aos atendida en el Ministerio muestran progresos importantes en la ltima dcada. El cuadro 8 muestra que en los
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a os de vida consiste en d ficit de psicomotricidad. Los problemas de psicomotricidad, a los que contribuyen significativamente las situaciones de pobreza y las configuraciones familiares de riesgo, poseen un marcado efecto sobre la posibilidad ulterior de adquisicin de destrezas y aprendizaje de estos nios. En un importante libro publicado en 1966, el Grupo Interdisciplinario de Estudios Psicosociales de la Facultad de Medicina de la Universidad de la Repblica (GIEP)
24. GIEP. 1996. Cuidando el potencial del futuro: el desarrollo de nios preescolares en familias pobres del Uruguay. Grupo Interdisciplinario de Estudios Psicosociales (GIEP), Departamento de Psicolog a M dica. Facultad de Medicina. Universidad de la Repblica. Montevideo: Graphis. 25. Terra, Juan Pablo y colaboradores. 1989. Creciendo en condiciones de riesgo. Nios pobres en Uruguay. Montevideo: CLAEH-UNICEF. 26. El socilogo ingls Basil Bernstein fue uno de los primeros investigadores en realizar estudios empricos que vinculaban el perfil socio-econmico de los hogares de los estudiantes con la modalidad de cdigo lingstico-cultural utilizado. Los grupos de clase media por l estudiados, al utilizar oraciones subordinadas, grupos verbales complejos, adjetivos y adverbios poco frecuentes entre otros, manejaban un cdigo lingstico complejo que el autor denomin elaborado, caracterizado por un alto grado de organizacin sintctica, seleccin lxica y tendencia a la abstraccin as como por una atencin personalizada del
goras abstractas, y la baja capacidad de representacin simblica y de interaccin social han sido repetidamente sealadas como caractersticas distintivas de los nios pobres. Los autores encuentran que esos problemas en el desarrollo del nio estn asociados a perfiles familiares que combinan aislamiento, relaciones conflictivas entre los cnyuges, inseguridad, falta de confianza y prescindencia de las ayudas brindadas por organizaciones sociales. En particular, se encontr que la conflictividad familiar se presentaba como uno de los factores de riesgo ms importantes para explicar el bajo desarrollo psicomotor entre los nios pobres. En cuanto a las diferencias en el desarrollo de varones y nias, los autores subrayan el papel de las prcticas machistas de crianza entre las familias pobres, donde el varn, que supuestamente ser alguien que debe mandar, se enfrenta a una prctica punitiva, con una imagen paterna negativa o con un autoritarismo descalificado, quedando atrapado en un doble mensaje que lo estimula a emplear la agresin en vez de desarrollar la capacidad de simbolizacin y la utilizacin del lenguaje como va de resolucin de los conflictos.27 Con respecto a los cambios registrados en los ndices de desarrollo psicomotriz, no contamos con series temporales que presenten informacin comparable. Las cifras disponibles ms recientes se reducen a los resultados de una evaluacin realizada en los Centros de Atencin Integral a la Infancia y la Familia (CAIF) a fines de 1999, que incluye un anlisis comparado entre la situacin observada en 1997 y 1999. Como este perodo de dos aos es demasiado corto para apreciar tendencias y como, adems, los datos no permiten evaluar con
26
present los resultados de un estudio sobre los factores que afectan el desarrollo psicomotriz de nios entre 2 y 5 aos. El estudio se basaba en una revisin de los datos recogidos por un equipo liderado por Juan Pablo Terra en el marco de una investigacin comparada entre Argentina, Chile y Uruguay. Los investigadores trabajaron con el mencionado Test de Desarrollo Psicomotor (TEPSI) que consta de 52 items divididos en tres cap tulos que cubren motricidad, coordinacin y lenguaje. A travs de esta prueba, ya Terra haba encontrado diferencias significativas entre nios pobres y no pobres. Mientras que entre los primeros encontr un 8,4% en situacin de riesgo y un 24,3% con seales de retraso, las cifras correspondientes al segundo grupo eran de 1,7% y 13,3%, respectivamente. Los investigadores del GIEP al ampliar el estudio encuentran que la mayor incidencia de riesgo y retraso entre los nios pobres se constata especialmente en las reas de coordinacin y lenguaje, y que las nias muestran sistem ticamente mejores puntajes en esas pruebas que los varones. Para explicar estos hallazgos, los autores examinan evidencia emprica recogida tanto en otros estudios como en su propia experiencia profesional. Las limitaciones de vocabulario, la escasa utilizacin de cate25 24
s 84 /
claridad el efecto sobre el desarrollo psicomotriz de la exposicin de los nios al tipo de estmulo y atencin que reciben en los centros CAIF, a continuacin se presentan slo los resultados de un somero examen de los datos recogidos en 1999 en 30 de esos centros. En cada uno de ellos se sorte una muestra de 20 nios de 2, 3 y 4 aos de edad, de ambos sexos, lo que permiti aplicar un test de desarrollo psicomotor a 598 nios, 120 de Montevideo y 478 del interior. Los resultados se presentan en el cuadro 9. En la lectura del cuadro 9 debemos tener en cuenta que los centros CAIF son instituciones creadas por el Estado pero que cuentan con la activa participacin de instituciones privadas y particularmente de las familias. Adems, estos centros concentran su actividad en los vecindarios que nuclean hogares con ingresos por debajo de la lnea de pobreza. Por ello los resultados de psicomotricidad presentados ms arriba no son representativos de la poblacin infantil en general sino de sus sectores ms vulnerables. Aun en este segmento restringido a la poblacin con mayores carencias, el cuadro 10 permite apreciar el efecto combinado de la educacin de la madre y de los ingresos del hogar sobre el desarrollo psicomotor del nio lo cual apoya los resultados del GIEP respecto a las relaciones entre desarrollo psicomotriz, pobreza y configuraciones familiares. Como se puede observar, tanto la presencia de activos fsicos (que revelan los niveles de ingreso del hogar) como niveles adecuados de capital humano tienen un fuerte impacto sobre la psicomotricidad del nio. Slo un 37,5% de los nios cuyas madres no completaron la primaria y viven en hogares con bajos ingresos, alcanzan puntajes normales en las pruebas psicomtricas mientras que lo mismo sucede con el 84,2% de sus pares provenientes de hogares con relativamente alta educacin e ingresos. Estos resultados corroboran una vez ms la notable incidencia negativa que tienen los contextos de pobreza en el desarrollo de las potencialidades de la infancia as como el carcter crucial que adquieren las intervenciones que apuntan a reforzar la estimulacin temprana de estos nios como parte de la bater a de pol ticas orientadas a quebrar los mecanismos de reproduccin intergeneracional de la pobreza.
oyente mediante la referida sobrearticulaci n verbal. Esta modalidad contrasta con el cdigo restringido utilizado en general por los ni os provenientes de sectores obreros, en que la estructura organizativa sintctica es predecible por los hablantes, el nfasis comunicacional se nutre de una articulacin extra-verbal y el interlocutor no es tomado como individualidad. Ver Bernstein, Basil. 1989. Clases, cdigos y control. Madrid: Akal (dos volmenes). 27. GIEP. 1996. O. cit. en nota n 24, p.81.
Fuente: CAIF, 1999
Cuadro 9 Resultados del desarrollo psicomotor global y por rea de los nios de 2 a 4 aos asistidos en los centros CAIF, 1999.
Global Retraso Riesgo Normal Total
Fuente: CAIF, 1999
Coordinacin 6,7 20,6 72,7 100,0
Motricidad 5,4 13,1 81,6 100,0
Lenguaje 13,1 27,6 59,3 100,0
10,5 22,4 67,1 100,0
Cuadro 10 Porcentaje de nios de 3 a 5 aos asistentes a centros CAIF y que obtuvieron puntajes normales en pruebas de desarrollo psicomotor, por nivel de ingresos per cpita del hogar y nivel de instruccin de la madre. Uruguay, 1999
Educacin de la madre Ingresos del ncleo familiar Bajo Medio Bajo Medio Alto Alto Total Primaria Incomp. 37,5 46,7 70,0 ---47,2 Primaria Compl. 47,5 62,5 72,7 77,3 64,2 Secundaria Incompl. 60,7 67,1 78,4 77,8 72,2 Secundaria Compl. 75,0 75,0 85,7 84,2 82,1 Total 53,1 63,8 77,1 77,8 68,4
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3. Asistencia al sistema preescolar a. Preescolarizacin y riesgo infantil

En el grupo de 3 a 5 aos, la inasistencia al preescolar puede ser considerada un comportamiento de riesgo. Las instituciones preescolares brindan la oportunidad que el nio incorpore hbitos, disciplinas y contenidos mentales que facilitarn su transicin a la escuela, mejorarn su rendimiento y disminuirn las probabilidades de desercin o rezago
una vez en ella (ver recuadro 11). Al menos tericamente, el personal de estas instituciones cuenta con la formacin imprescindible para la aplicacin de tcnicas que estimulan diferentes aspectos del desarrollo infantil y activan su potencial de aprendizaje. Los nios que ingresan a la escuela primaria sin haber tenido la oportunidad de estar expuestos a esas tcnicas de estimulacin temprana se encontrarn en clara desventaja frente a sus pares que s han pasado por esa experiencia. En este sentido, el preescolar brinda a los nios que provienen de contextos familiares desfavorables la posibilidad de acortar distancias respecto de nios con antecedentes familiares ms ventajosos. La expansin del preescolar tambin reporta beneficios a las familias y al sistema educativo. Las familias se benefician porque la asistencia de los menores a establecimientos de enseanza libera recursos de los hogares que de otro modo deberan invertirse en su cuidado y que, bajo estas circunstancias, pueden ser orientados hacia otras actividades como, por ejemplo, las de contribuir al ingreso del hogar. La institucin de enseanza preescolar tambin aporta a la eficiencia general del sistema educativo porque, entre otras consideraciones, el personal docente de la escuela primaria se beneficia de una mayor homogeneidad de hbitos y conocimientos bsicos entre sus alumnos, lo que les permite aplicar tcnicas de enseanza ms estandarizadas. En general, todo parece indicar que tanto por sus costos relativos como por la significacin de sus consecuencias, las acciones del Estado dirigidas a ampliar las oportunidades para la preparacin escolar temprana de los nios pobres pueden hacer una contribucin muy positiva a la quiebra de los anillos de reproduccin de la pobreza y la exclusin.
RECUADRO 11
Preescolaridad, psicomotricidad y rendimiento educativo

Un estudio realizado por el Programa MECAEP acerca del desarrollo sociolingstico de los nios que llegan al nivel de 4 aos y su posterior seguimiento a medida que avanzan en los grados y de aquellos que inician sus estudios en el nivel siguiente comparndolos con quienes no han recibido educacin preescolar, da muestra de los diferenciales de rendimiento entre unos y otros y, consecuentemente, de la importancia de una temprana exposicin de los nios a mecanismos que potencien sus aptitudes y permitan su adecuado desarrollo. Asimismo, la evidencia de un estudio de la CEPAL de 1991 muestra que la experiencia de haber asistido al preescolar mejora en trminos generales el rendimiento en pruebas objetivas de los alumnos de cuarto ao de primaria. Esto es an cierto cuando se controla por nivel de ingresos. En lo que hace a niveles educativos del hogar (educacin de la madre), la preescolarizacin pierde su efecto positivo en los peores climas educativos (primaria incompleta). Cabe anotar que el impacto de la preescolarizacin a los 3 y 4 aos es notoriamente ms marcado y consistente que la preescolarizacin a los 5 aos. Adicionalmente, los datos que surgen de un estudio realizado por ANEP demuestran que, de los alumnos que no haban asistido a la educacin preescolar y cuyas madres tenan baja educacin, el 60% haba repetido una o ms veces en la educacin primaria, mientras que entre los que s haban recibido tal aprestamiento el porcentaje se reduca a menos del 35%.
Extractado de ANEP, 1999
s 86 /
b. Tendencias en la preescolarizacin
Dada la evidencia acerca de la importancia de los procesos de preescolarizacin en el desempeo futuro del nio, constituye una muy buena noticia el importante proceso de expansin de la cobertura de la educacin inicial impulsada en el periodo 1995-2000. En efecto, la masiva incorporacin de nios de 4 y 5 aos iniciada en 1995, marca un punto de inflexin en las polticas educativas del Estado tendientes a amortiguar el desigual acceso a la educacin obligatoria en nuestro pas. El otro punto destacable, junto a la extensin de la educacin inicial, es el cambio de los criterios de inscripcin en los establecimientos oficiales que brindan el servicio preescolar.
28
Grfico 36 Evolucin del porcentaje de nios que no asisten al preescolar por edades. Uruguay urbano, 1991-1999
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1991 1992 1993 5 aos 1994 1995 1996 1997 1998 1999 s s s s s s s
x
s
x
s
x 4 aos
s 3 aos
Fuente: IPES en base a Encuestas Continuas de Hogares del INE.
bles brindados por las autoridades de la educacin son del ao 2.000 y refieren a la incorporacin de 10.000 nios ms que el ao anterior en los niveles de 4 y 5 aos. En el ltimo quinquenio del siglo pasado, la expansin de la matrcula pblica para estas edades se ha visto prcticamente duplicada, ya que se pas de 44 mil en 1995 a 84 mil nios inscriptos en estos niveles en la educacin pblica en el ao 2000. De acuerdo a un informe elaborado por las autoridades de la educacin con proyecciones y estimaciones diversas, la cobertura alcanzara en la actualidad al 87,6% de los nios de esas edades. Los datos que se desprenden de la encuesta de hogares ofrecen guarismos levemente inferiores (aproximadamente un 80% asistira) pero confirman la tendencia hacia la ampliacin de la cobertura del sistema entre los nios de 4 y 5 aos (ver grfico 36). A pesar de los avances ya destacados, an queda mucho por realizar dada la escasa proporcin de nios de 3 aos que asisten a establecimientos pblicos de educacin preescolar. Un anlisis de la informacin de la encuesta de hogares nos per29
Planteada como una pieza central de las estrategias de la reforma educativa para la consolidacin de la equidad social, la universalizacin de estos niveles de estudio registra logros significativos en el periodo en que se instrument. La incorporacin de 40.000 nios al sistema pblico de educacin inicial en los niveles de 4 y 5 aos, conjuntamente con otras acciones llevadas a cabo por las autoridades de la enseanza, permiten suponer que el acierto de dichas polticas se traducir, a mediano plazo, en sustantivas reducciones de las tasas de rezago escolar en primaria (en la actualidad stas muestran niveles que oscurecen los logros alcanzados histricamente por la educacin uruguaya). Asimismo, los avances realizados ponen de relieve, paradjicamente, la necesidad de extender dicha poltica al nivel de 3 aos. Como bien puede observarse, los logros alcanzados en materia de cobertura educativa entre los nios de 4 y 5 aos han sido notorios. Los ltimos datos disponi-
28. Refiere el soci logo Renato Opertti que hasta bien entrada la dcada del 90, los criterios de priorizacin en la inscripcin de los nios en los Jardines de Infantes pblicos (que la madre y el padre trabajen 8 horas o ms fuera del hogar y que el menor no puede quedar a cargo de un familiar adulto) han discriminado negativamente, en la prctica, a los sectores carenciados, favoreciendo el ingreso de sectores de clase media. Y agrega: La Reforma Educativa introdujo cambios en los criterios de inscripcin de 1997, contemplando, entre otros aspectos, el nivel educativo de la madre o quien cumpla este rol, establecindose que a menor nivel educativo mayor prioridad . Ver Opertti, Renato. 1997. La reforma educativa: reivindicacin del Estado benefactor. En Cuadernos del Claeh n 78-79: Uruguay en la regin y el mundo: retrospectivas / prospectivas. Montevideo: CLAEH. p. 143. 29. ANEP. 1999. Una visin integral de la Reforma Educativa, Montevideo: CODICEN-ANEP.
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Grfico 37 Porcentaje de nios de 3 a 5 aos por deciles de ingreso per cpita de los hogares y porcentaje de nios que asisten a preescolar por edad para cada decil de ingresos. Uruguay urbano, 1999
40 35 30 120
como se desprende del mismo grfico, en 1999 la asistencia al preescolar segua todava concentrada en los estratos de mayores ingresos, lo que resulta particularmente evidente entre los nios de tres aos donde el avance de la cobertura del sistema no ha avanzado lo suficiente. Al pas an le resta encontrar respuestas adecuadas al fuerte desafo que supone la universalizacin de la educacin inicial en este grupo de edad.
x w
x w
x w
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% de nios
25 20 15 10 5 0
80 60 40 20
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3

5 6

8 9
10
% de asistencia
x w
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100
c. El contexto familiar y la preescolarizacin

Para el anlisis de los factores que dan cuenta de las variaciones que se observan en los porcentajes de asistencia a establecimientos preescolares de diferentes categoras de nios contamos con la informacin de las encuestas continuas de hogares del INE. Estos datos permiten realizar un examen ms detallado de los factores asociados a la configuracin de activos de las familias y de sus capacidades para transmitir esos activos a sus hijos. Pero antes de entrar en dicho examen es conveniente mencionar dos fenmenos que pueden incidir en la distribucin de la asistencia al preescolar de distintos categoras socioeconmicas y que no se relacionan ni directa ni necesariamente con la riqueza de los portafolios de activos de los hogares ni con su capacidad para transmitirlos a las nuevas generaciones. Nos referimos, por un lado, a la focalizacin de las polticas pblicas y sus efectos y, por otro, a los diferentes sentidos que puede tener para un hogar el envo de sus nios al preescolar. Con respecto al primer tema, como se pudo observar en los datos presentados en el pargrafo anterior, los responsables de la enseanza pblica en el pas han co-
w 4 aos asisten
poblacin de 3 a 5 aos
x 5 aos asisten
s 3 aos asisten
Fuente: IPES en base a las Encuestas Continuas de Hogares del INE.
mitir profundizar en el carcter ms o menos equitativo de la cobertura preescolar as como en las configuraciones de riesgo que an quedan por atender fundamentalmente en los nios de 3 aos (ver grfico 37 y cuadros subsiguientes). En Montevideo, entre 1991 y 1999, el porcentaje de nios de 3 a 5 aos que asistan al preescolar aument del 54,6% al 63,8%, lo que sin duda representa un paso positivo en el desarrollo de los recursos humanos del pas. Otra buena noticia es que el aumento de la cantidad de nios incorporados a los establecimientos de enseanza preescolar en la dcada pasada se concentr en los estratos de hogares con mayores carencias, en los que el apoyo profesional para complementar los esfuerzos familiares resulta ms necesario. Estos resultados se pueden apreciar en el grfico anterior en donde se constata que los nios de hogares con menores ingresos per capita presentan en la actualidad, especialmente para 4 y 5 aos, niveles de cobertura importantes. No obstante, y
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locado como una de las prioridades de la reforma educativa en curso la rpida incorporacin de los nios de hogares con mayores desventajas sociales. Ciertamente, los avances realizados en este campo en la segunda mitad de la ltima dcada fueron sumamente importantes. Como resultado, la correlacin entre nivel socioeconmico de los hogares y asistencia al preescolar de los ni os se redujo, lo que puede interpretarse como el xito de una poltica focalizada dirigida expresamente a debilitar la asociacin entre ese comportamiento y el portafolio de activos de los hogares. El cuadro 11, que compara la situacin entre 1991 y 1999, permite observar el impacto de dichas polticas. En dicho cuadro, la configuracin de recursos de los hogares se expresa a travs del ingreso per cpita del hogar como indicador aproximado de sus activos fsicos y del clima educativo que, elaborado en base al promedio de aos de es-
tudio completados por los padres, ilustra sobre los activos en recursos humanos. En cuanto a la estructura familiar, como se ver con ms detalle en el prximo captulo, las tres categoras consideradas se asumen como una medida aproximada de la capacidad de las familias de transmitir activos a sus hijos o de controlar que stos no incorporen pasivos que puedan afectar su desarrollo. El supuesto subyacente a dicha clasificacin es que la capacidad de las familias para transmitir activos est directamente relacionada con la presencia de ambos padres y la estabilidad de la relacin. La categora monoparentalidad indica la ausencia de uno de los progenitores mientras que la unin consensual se toma como indicador proxy de inestabilidad de la pareja. Finalmente, el indicador de estructuras biparentales estables corresponde a la categora casado en la declaracin de la situacin conyugal del jefe del hogar.
Los responsables de la enseanza pblica en el pas han colocado como una de las prioridades de la reforma educativa en curso la rpida incorporacin de los nios de hogares con mayores desventajas sociales.
Cuadro 11 Porcentaje de incremento de la asistencia preescolar de nios entre 3 y 5 aos por ingreso, per cpita del hogar, clima educativo y tipo de estructura familiar. Uruguay urbano, 1991-1999 (1991=100)
Tipo de estructura familiar
Ingreso per cpita

Bajo
Clima educativo
Bajo Medio Alto
Asisten a preescolar
168 149 138 149 113 100 98 107 100 117%
Biparental inestable 189 154 ---168 119 ------155 109 155%
Monoparental
Biparental estable 149 144 128 154 115 98 84 100 101 114%
208 194 241 126 113 112 120 168 97 138%
Medio
Bajo Medio Alto
Alto
Bajo Medio Alto
TOTAL
Fuente: IPES en base a Encuesta Continua de Hogares del INE
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Sin duda aqu se mezcla la motivacin por el desarrollo temprano de las potencialidades de los hijos con aquella que se vincula ms bien al inters de liberar mano de obra familiar para complementar los ingresos que aportan los que ya estn trabajando.
Como se puede apreciar a partir de la lectura de los datos de la tercera columna, los mayores avances en el perodo considerado se han producido entre los nios provenientes de hogares de menores recursos. Tales resultados derivan de una poltica orientada por claros propsitos de equidad en la que el funcionamiento del servicio busca compensar carencias en la capacidad socializadora de los hogares. Esta orientacin resulta manifiesta entre los hogares de ingresos ms bajos, donde la ampliacin de la cobertura de la educacin inicial favoreci principalmente a los nios que conviven con uno slo de sus progenitores, que en su gran mayora corresponden a familias en las que las mujeres han quedado solas al cuidado de sus hijos (familias con jefatura femenina). La segunda pregunta que cabe hacerse es sobre el significado de la decisin de enviar a los nios al preescolar. Sin duda aqu se mezcla la motivacin por el desarrollo temprano de las potencialidades de los hijos con aquella que se vincula ms bien al inters de liberar mano de obra familiar para complementar los ingresos que aportan los que ya estn trabajando. De
hecho, y como cabra esperar tomando en cuenta esta segunda motivacin, los datos del cuadro 12 muestran que la proporcin de nios que asiste al preescolar aumenta cuando la madre trabaja, independientemente de su nivel educativo. Tomando estos dos antecedentes, podemos pasar ahora a la interpretacin de los resultados del cuadro 13 que vincula la configuracin de activos del hogar y su capacidad de transmitirlos con la asistencia al preescolar, tal como se presentaba en 1999. Del examen de la tercera columna se desprende que, pese al xito de la ampliacin de la cobertura en los sectores de ms bajos ingresos y clima educativo, los porcentajes de asistencia de los nios que provienen de los hogares con las configuraciones de activos ms favorables (87,1%) prcticamente duplican los de sus pares en los contextos ms desfavorables (45,3%). Tambin se deriva que en cada uno de los tres niveles de ingreso per cpita, el capital educativo del hogar contina haciendo una significativa contribucin a la asistencia al preescolar. Lo que tambin se puede concluir de la lectura del cuadro 13 es que, como resul-
Cuadro 12 Porcentaje de nios que asisten al preescolar segn condicin laboral de la mujer jefa o cnyuge del hogar, menor de 40 aos. Uruguay urbano, 1991-1999
1991 Mujer jefa o cnyuge menor de 40 aos EDAD 3 4 5 Total NO Trabaja 26,4 39,8 72,1 45,0 TRABAJA 47,9 67,8 85,4 66,7 Total 36,4 54,0 78,6 55,6 1999 Mujer jefa o cnyuge menor de 40 aos NO Trabaja 21,5 66,0 86,5 58,6 TRABAJA 49,1 76,1 93,8 72,5 Total 36,9 71,4 90,4 66,2
s 90 /
Cuadro 13 Porcentaje de nios entre 3 y 5 aos que asisten al preescolar, por ingreso per cpita y clima educativo de sus hogares, segn tipo de estructura familiar. Uruguay urbano, 1999
Tipo de estructura familiar
Ingreso per cpita

Bajo
Clima educativo
Bajo Medio Alto
Asisten a preescolar
45,3 58,2 78,5 59,1 65,8 69,9 68,4 73,8 87,1 63,8
Biparental inestable 45,3 51,2 45,9 56,0 75,1 71,8 81,4 73,0 52,2
Monoparental
Biparental estable 43,5 59,3 77,3 64,5 67,6 67,4 58,0 71,4 88,3 67,2
50,0 67,8 92,5 57,0 74,7 83,9 83,2 78,2 86,1 67,6
Medio
Bajo Medio Alto
Alto
Bajo Medio Alto
TOTAL
Fuente: elaborado por IPES en base a la Encuesta Continua de Hogares del INE
tado de las tendencias antes analizadas, en cada nivel de ingresos y de educacin, las familias monoparentales estn haciendo un mejor aprovechamiento de la particular estructura de oportunidades que ofrece la educacin pblica a travs de la apertura de establecimientos preescolares. Esto puede interpretarse, en efecto, como un logro de las medidas adoptadas por las autoridades de la enseanza.
educacin y monoparentalidad, por poner tan slo dos ejemplos, se asocia inequvocamente con resultados negativos en el bienestar de la primera infancia. En materia preescolar la situacin es similar. Sin embargo, el hecho de haber contado con una poltica explcitamente orientada a una universalizacin de la educacin inicial que jerarquizara la integracin de los sectores ms pobres, permiti una notoria compensacin de los efectos negativos de los bajos recursos familiares. El cuadro 14 muestra la evolucin de la poblacin de 0 a 5 aos para el cruce de tres variables entre 1991 y 1999: clima educativo del hogar, ingresos y tipos de familia. En tanto evidencia que el mayor crecimiento de la poblacin de 0 a 5 aos se produce en las categoras de hogares que plantean mayor riesgo para los nios, los resultados de este cuadro anuncian un escenario complejo para el pas. Despus de
C. Evolucin de la poblacin infantil de 0 a 5 aos en situacin de riesgo social

La evidencia sobre mortalidad infantil, psicomotricidad y nutricin muestra que el bajo capital fsico, humano y familiar constituye un poderoso predictor de riesgo y vulnerabilidad infantil. La combinacin de baja educacin e ingresos, y/o baja
La evidencia sobre mortalidad infantil, psicomotricidad y nutricin muestra que el bajo capital fsico, humano y familiar constituye un poderoso predictor de riesgo y vulnerabilidad infantil. La combinacin de baja educacin e ingresos, y/o baja educacin y monoparentalidad, por poner tan slo dos ejemplos, se asocia inequvocamente con resultados negativos en el bienestar de la primera infancia.
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Puede observarse que la categora de ingresos bajos y de educacin baja es la que ms crece en todo el perodo, seguida de ingresos bajos y
Cuadro 14 Evolucin del porcentaje de nios de 0 a 5 aos por ingreso per cpita y clima educativo de sus hogares, segn estructura familiar. Uruguay urbano, 1991-1999 (1991=100)
Crecimiento del porcentaje de nios de 0 a 5 aos 117% 110% 81% 109% 101% 83% 79% 75% 94% Por tipo de estructura familiar Biparental inestable 151% 200% 433% 173% 244% 170% 217% 145% 270% 181% Monoparental Biparental estable 87% 83% 55% 87% 82% 76% 55% 63% 84% 80%
Ingreso per cpita Bajo Bajo Bajo Medio Medio Medio Alto Alto Alto Total
Clima educativo Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto
172% 125% 126% 173% 125% 108% 96% 168% 175% 146%
Fuente: Elaborado por IPES en base a la Encuesta Continua de Hogares del INE.
lo sealado a lo largo del captulo cuatro, este resultado no debe sorprender. En efecto, si los adolescentes de los sectores ms pobres presentan las rutas de emancipacin ms precarias en materia educativa y de empleo, y tambin los mayores niveles de fertilidad, es razonable esperar que el crecimiento de la primera infancia se concentre en las configuraciones familiares ms vulnerables. Puede observarse que la categora de ingresos bajos y de educacin baja es la que ms crece en todo el perodo, seguida de ingresos bajos y educacin media. Ms an, al discriminar al interior de estas categoras por tipo de familia se puede apreciar el incremento de la monoparentalidad y la unin libre en desmedro de los hogares biparentales en unin matrimonial, dinmica que, por otra parte, es tambin cierta para todas las
categoras educativas y de ingresos. En trminos agregados, para las familias con nios de 0 a 5 aos, la unin libre casi se duplica y la monoparentalidad crece en casi un 50%, en tanto las parejas casadas disminuyen en un 20%. Finalmente, y tan slo para insistir en un punto ya sealado, puede afirmarse que la contracara de la infantilizacin de la pobreza es la paulatina desaparicin de la categora infancia de los sectores de m s altos ingresos. La relaci n ya marcadamente sesgada en materia de reproduccin biolgica que se poda observar en 1991, se agudiz hacia el fin de la dcada. Todas las categoras correspondientes a hogares de ingresos altos, sea cual fuere el nivel educativo de sus miembros, perdieron nios en el per odo.
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Captulo VI
Situaciones y comportamientos de riesgo en la niez y adolescencia
A. Introduccin
ptulo 1), los tipos de organizacin familiar se consideran como proxy de la capacidad de transmisin de activos o de la aptitud para controlar el grado de exposicin a pasivos a que estn sometidos los hijos. Una cuarta seccin examina las tendencias recientes sobre la distribucin de nios y adolescentes en contextos que los hacen ms o menos vulnerables a la emergencia de comportamientos de riesgo. La mayor parte del anlisis se centra en los cambios en la distribucin de la poblacin estudiada en contextos familiares de distinto perfil aunque tambin se incluyen resultados de investigaciones sobre contextos educativos y vecinales. Aun cuando en cada una de las secciones el lector encontrar evidencias que sugieren matices a incorporar en las polticas pblicas para reducir la vulnerabilidad del grupo etreo considerado, la significacin de las tendencias encontradas se revela en su autntica magnitud al comparar los logros educativos de Uruguay con la de otros pases de la regin. Con este examen comparado se cierra el captulo.
l captulo analiza las situaciones y comportamientos de riesgo de la pobla-
cin entre 6 y 19 aos. En este tramo etreo, la experiencia de incorporacin de conocimientos y la interaccin cotidiana con pares en los establecimientos educativos constituyen los principales ejes alrededor de los cuales se estructuran los cambios en las identidades de nios y adolescentes. Ambos ejes tambin se transforman en poderosos determinantes de los niveles de bienestar que los menores alcanzarn en el futuro. En primera instancia, el captulo describe la manera en que fueron operacio-nalizados los riesgos tpicos a que est expuesta la poblacin en la referida franja de edad. Por riesgos se entiende aqu las situaciones y comportamientos que frenan la acumulacin de los activos requeridos para una plena incorporacin de los menores a la sociedad de su tiempo. Una segunda seccin desarrolla las tendencias que mostraron esos comportamientos en el perodo 1991-1999 y discute su significacin para el bienestar futuro de la poblacin bajo estudio. Una tercera seccin analiza los efectos de distintos contextos como la familia, la escuela y el barrio sobre los comportamientos de riesgo, detenindose en el examen de las relaciones entre el contenido del portafolio de activos de los hogares y las formas de organizacin familiar de los mismos. Como se ha mencionado en el captulo referido al marco conceptual (ca-
B. Operacionalizacin de situaciones y comportamientos de riesgo

En este informe consideramos varios tipos de situaciones y comportamientos de riesgo en la niez y adolescencia, periodo que arbitrariamente definimos como la poblacin entre 6 y 19 aos.
El captulo analiza las situaciones y comportamientos de riesgo de la poblacin entre 6 y 19 aos. En este tramo etreo, la experiencia de incorporacin de conocimientos y la interaccin cotidiana con pares en los establecimientos educativos constituyen los principales ejes alrededor de los cuales se estructuran los cambios en las identidades de nios y adolescentes.
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El rezago y/o desercin permiten anticipar el riesgo de logros educativos insuficientes para una participacin plena en la sociedad actual.
Los principales comportamientos de riesgo en esta etapa del ciclo vital comprenden la extraedad (rezagados ms desertores del sistema escolar entre la poblacin de 8 a 14 aos), el promedio de aos de estudio en la poblacin de 14 a 19 aos, la desafiliacin institucional en los menores de la misma edad y la maternidad adolescente entre los 15 y 19 aos.
en un ao el nmero de aos de estudio que ha completado y como extraedad fuerte, cuando lo supera en dos aos. Para una poltica que busca bloquear los mecanismos de reproduccin de la pobreza y de la exclusin social, la extraedad es un indicador estrella. En primer lugar, porque aporta informacin sobre el pasado del nio, alertndonos sobre posibles carencias en su desarrollo previo en comparacin con la trayectoria de sus pares no rezagados. Segundo, porque tambin brinda informacin sobre el futuro del menor. El rezago y/o desercin permiten anticipar el riesgo de logros educativos insuficientes para una participacin plena en la sociedad actual. Esto es as porque la comparacin que realiza el nio rezagado con los logros educativos de la mayora de su grupo de pares (referencia natural para evaluar sus propios avances) suele generar sentimientos de frustracin y fracaso que socavan la voluntad propia y la de sus padres de seguir invirtiendo en la educacin. Adems de los problemas que revela y anticipa, el indicador de extraedad tambin es til desde el punto de vista de la poltica social. La informacin que brinda permite formular un diagnstico temprano de dficit en activos claves para evitar la reproduccin de la pobreza y orientar la accin pblica en la direccin de quebrar esos mecanismos desde el mbito institucional escolar, encargado de dar adecuada cobertura al nio. Las tendencias de evolucin de la extraedad muestran un incremento del rezago suave entre 1991 y 1999 de 6,3% a 8,1%, mientras que las cifras correspondientes al rezago duro se mantuvieron en las mismas bajas proporciones que en 1991 (3,6%). Aun cuando la reduccin de la extraedad en el ciclo de educacin prima-
1. Extraedad
Se defini como extraedad la situacin de toda la poblacin entre 8 y 14 aos cuyos logros educativos son inferiores a los que, de acuerdo a su edad, podran haber alcanzado si no hubieran repetido cursos o abandonado la escuela. En estos casos, distinguimos una situacin de riesgo suave de una de riesgo fuerte. Por ejemplo, se considera que un nio est en situacin de extraedad suave cuando habiendo cumplido sus ocho aos de edad todava no ha completado el primer ao de primaria. Desde el punto de vista de las regulaciones uruguayas para la admisin, si el nio no pudo entrar a primaria por no haber cumplido 6 aos en abril del ao considerado, debi hacerlo al ao prximo con 7 aos, por lo que de haber cumplido regularmente su ciclo educativo debera haber completado el primer ao en su 8 aniversario. Como suele haber una fuerte concentracin del fenmeno del rezago en el primer ao de escuela primaria, hemos aadido un indicador ms exigente que considera rezagado a aquel nio que est por lo menos dos aos atrs de lo que debera estar de haber cursado regularmente. En suma, en trminos operacionales se consider como extraedad suave la situacin de un nio cuando deducidos siete aos de su edad, el resultado supera al menos
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ria ha sido uno de los objetivos explcitos de la reforma educativa del periodo 19951999, es difcil que los efectos positivos que sobre ese fenmeno haya tenido la fuerte ampliacin de la cobertura preescolar iniciada en 1995 puedan apreciarse en los datos de 1999. De hecho, la lentitud con que generalmente maduran este tipo de iniciativas, aun siendo exitosas, no permite anticipar en tan corto plazo una reversin de las tendencias previas.
raciones dignas. Tal situacin tambin puede desembocar en marginalidad. En cuanto a los logros educativos de la categora etrea de 14 a 19 aos, se registra un pequeo incremento en el periodo de 8,2 a 8,4 en los promedios generales de aos de estudio completados. En un escenario internacional en el que las sociedades transforman aceleradamente sus estructuras productivas orient ndolas hacia actividades que tienen como eje el conocimiento, este avance resulta muy tmido.
2. Promedio de aos de estudios completados por adolescentes

El promedio de aos completados es un indicador de logros educativos. El riesgo implcito al nivel de logros educativos a esa edad se corresponde con los cambiantes requerimientos para la incorporacin a los sectores que garantizan ingresos dignos, cotas mnimas de estabilidad laboral y acceso a prestaciones de seguridad social. Como una parte importante de la poblacin considerada est compuesta por estudiantes, y como los xitos en el mercado de trabajo solo pueden percibirse a travs de una trayectoria laboral que en las edades analizadas apenas comienza, no es posible en este caso validar la significacin del riesgo de la desercin educacional temprana con datos sobre la correspondiente calidad de la insercin ocupacional. Lo que haremos es comparar entre s los promedios de aos de estudio completados por distintas categoras de adolescentes y mantener alguna referencia regional o internacional que permita ubicar los logros de este segmento de la poblacin uruguaya en un marco de comparacin ms amplio. Bajos logros educativos pueden indicar una alta vulnerabilidad a caer en cuadros de pobreza por imposibilidad de acceder a remune-
3. Adolescentes que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo

El componente de riesgo de las situaciones que viven los adolescentes que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo est directamente asociado al nivel con que salen del sistema educativo y a la extensin de tiempo de desafiliacin de dicho sistema y de las instituciones del trabajo. Tomadas cada una de estas situaciones aisladamente, los aos de estudio completados se relacionan ms con la vulnerabilidad a la pobreza mientras que la extensin del perodo de desafiliacin institucional se vincula en mayor medida con la vulnerabilidad a la marginalidad y a la exclusin social. Pero ambos indicadores estn relacionados porque la probabilidad de desafiliacin institucional aumenta en relacin inversa a los aos de estudio. El indicador tiene algunas restricciones que resulta conveniente mencionar. Primero, por problemas de disponibilidad de informacin, la medida elaborada no considera el tiempo en que el adolescente permaneci sin asumir roles en esos mbitos pblicos. Si bien la validez del indicador est afectada por esa carencia, se puede argu-
Los aos de estudio completados se relacionan ms con la vulnerabilidad a la pobreza mientras que la extensin del perodo de desafiliacin institucional se vincula en mayor medida con la vulnerabilidad a la marginalidad y a la exclusin social.
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mentar que el hecho de incluir la bsqueda de trabajo aporta una compensacin al menos parcial. Parece razonable suponer que una porcin de los adolescentes que no buscan trabajo pueda haber abandonado esa tarea despus que repetidos intentos infructuosos lo convencieran de la inutilidad de sus esfuerzos, situacin que en la literatura especializada caracteriza al trabajador desalentado. Segundo, dado que uno de los propsitos del estudio es controlar los efectos de las caractersticas del hogar de origen sobre el comportamiento de los jvenes, el indicador se refiere nicamente a aquellos no emancipados, esto es, a aquellos que conviven con uno o ambos padres. Esta particularidad puede sesgar la interpretacin del dato por la estrecha asociacin entre la emancipacin y la obtencin independiente de medios de vida a travs del trabajo. Una tercera res30. Para un anlisis detallado de diferentes aspectos de la situacin de los que no trabajan ni estudian ni buscan trabajo, ver Fuentes, Alvaro. 2001. Un anlisis acerca de los jvenes que no trabajan ni estudian. Cuaderno de Trabajo N 8 de la Serie Estudios Sociales de la Educaci n . Unidad Ejecutora de los Programas de Educacin Media y Formacin Docente. Montevideo: CODICEN. 31. Filgueira, Carlos. 1999. Vulnerabilidad, activos y recursos de los hogares: una exploracin de indicadores. Captulo III en Kaztman, Ruben (coord.). 1999. Vulnerabilidad, activos y estructuras de oportunidades. Estudios Sobre las races de la vulnerabilidad social en el Uruguay . Montevideo: CEPAL-PNUD.
menta con un aumento del porcentaje de los que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo, que pasa del 8,9% en 1991 a 10,8% en 1999, tendencia que se presenta con mayor intensidad entre los varones que entre las mujeres. La combinacin de ambos datos coloca una seal adicional de alerta ante los riesgos de marginalidad que implica una completa desafiliacin respecto a los rdenes institucionales laborales y educativos, que a esas edades constituyen las fuentes ms importantes de acumulacin de activos.
30
El incremento de la proporcin de jvenes que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo no se debe a que hayan aumentado los que abandonan sus estudios sino ms bien a la disminucin de los que trabajan. Entre los hombres, los que estudian aumentaron del 61,4% al 64,5%. mientras que los que trabajan disminuyeron del 34,8% al 28,5%. Entre las mujeres se mantuvo la proporcin de estudiantes (71,3% a 71,9%) mientras que se redujo la proporcin de las ocupadas del 15,9% al 14,6%. Como muestra el cuadro 15, estos comportamientos estn asociados a variaciones en las tasas de desempleo.
triccin se refiere a que el indicador usualmente no discrimina entre hombres y mujeres, cuando lo ms conveniente, a efectos de no contaminar la medida con situaciones de significado ambiguo, sea la de distinguir por gnero. Esto es, las consecuencias de la desafiliacin institucional probablemente sean distintas para un segmento de mujeres cuyo comportamiento se orienta por normas tradicionales que, reforzadas por las orientaciones predominantes en su entorno social inmediato, encuentran legtimo dar prioridad a roles domsticos que en algunos casos ya estn ejerciendo (funciones de amas de casa y/o madres). Esta limitacin es contemplada en el documento a travs de la desagregacin analtica por gnero. La informacin antes presentada sobre los logros educativos promedio, que muestra una clara insuficiencia en la formacin de los adolescentes urbanos, se comple-
4. Maternidad adolescente fuera del matrimonio

Un ltimo indicador seala como comportamiento de riesgo el de las madres de menos de 20 aos cuyos hijos fueron concebidos fuera del matrimonio. La maternidad temprana, de por s, aumenta la probabilidad de bloqueos en la acumulacin de activos y se constituye en un eslabn importante de la cadena que conduce a la pobreza y exclusin social. Cuando el embarazo se produce fuera del matrimonio es mayor la probabilidad que la mujer
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s 96 /
Cuadro 15 Porcentaje de jvenes de 14 a 19 aos por asistencia educativa y condicin de actividad, segn sexo. Uruguay urbano, 1991-1999
TOTALES Estudia solamente Estudia y trabaja Trabaja solamente No estudia ni trabaja pero busca trabajo No estudia ni trabaja ni busca trabajo Tasa de desempleo 1991 58,9 7,4 18,1 1993 56,1 7,7 18,7 1995 53,9 7,9 19,5 1997 56,3 6,7 16,9 1998 56,4 7,2 17,5 1999 60,8 7,5 14,1
6,7
7,4
8,7
8,8
7,5
6,9
8,9 32,8
10,1 31,4 HOMBRES
9,8 34,8
11,3 37,7
11,4 34,0
10,8 36,7
Estudia solamente Estudia y trabaja Trabaja solamente No estudia ni trabaja pero busca trabajo No estudia ni trabaja ni busca trabajo Tasa de desempleo
51,9 9,5 25,3 7,9 5,5 28,7
50,9 9,0 25,5 8,4 6,3 28,1 MUJERES
48,0 8,8 27,3 9,4 6,5 29,8
51,8 7,9 23,3 9,2 7,8 32,1
51,9 8,2 23,5 8,4 8,0 30,1
55,7 8,8 19,7 7,5 8,2 31,5
Cuando el embarazo se produce fuera del matrimonio es mayor la probabilidad que la mujer no logre constituir pareja estable con el padre del hijo y deba asumir las tareas de crianza sin contar con ese apoyo.
Estudia solamente Estudia y trabaja Trabaja solamente No estudia ni trabaja pero busca trabajo No estudia ni trabaja ni busca trabajo Tasa de desempleo
66,1 5,2 10,7 5,5 12,4 40,6
61,5 6,4 11,7 6,3 14,0 37,0
60,1 7,0 11,6 8,0 13,3 43,0
60,8 5,5 10,6 8,5 14,7 46,2
60,9 6,2 11,5 6,6 14,8 40,1
65,8 6,1 8,5 6,2 13,4 44,9
Fuente: elaboracin del IPES en base a datos de la Encuesta Continua de Hogares del INE.
no logre constituir pareja estable con el padre del hijo y deba asumir las tareas de crianza sin contar con ese apoyo. Paralelamente tambin crece la probabilidad de que el hijo no cuente con el soporte material y emocional del padre ni con el capital social que ste podra transferirle a travs de sus vnculos familiares y no familiares.
32
De hecho, las tasas de ilegitimidad correspondientes a los hijos de mujeres en este grupo de edad son mucho mayores que las de otros grupos de edad. Adems, en los ltimos treinta aos exhiben un crecimiento continuo y acelerado, al extremo que buena parte del aumento en la tasa general de ilegitimidad en ese perodo se expli32. Buvinic, Mayra. 1998. Costos de la maternidad adolescente en Barbados, Chile, Guatemala y Mxico, Washington DC: BID-102.
/ 97 s
ca por el incremento de la proporcin de nacimientos en madres adolescentes en el total de nacimientos.

33
y la cantidad de horas trabajadas. En ese sentido, la edad de emancipacin y procreacin es una variable fuertemente determinante de la reproduccin intergeneracional de la pobreza y de las condiciones de vulnerabilidad, aunque tambin incide en los sectores no pobres favoreciendo o dificultando el bienestar de la unidad familiar en sus etapas siguientes.35 Por ltimo, una breve mencin a la evolucin de la maternidad temprana fuera del matrimonio. La tasa de fecundidad adolescente, esto es, la de las madres menores de 20 aos, ha aumentado en el pas. En el perodo 1950-1955 fue de 60 nacimientos por cada mil mujeres de esas edades. Para la misma categora etrea la informacin correspondiente a 1997 arroja una tasa de 75 por mil. Con leves fluctuaciones, la tendencia ascendente se mantuvo desde mediados de la dcada. Como, paralelamente, las tasas de fecundidad de los restantes grupos etreos acompaaron el descenso de la fecundidad general que pas de 84,4 en 1950-1955 a 75,5 en 1997, el resultado fue un aumento del peso relativo de los nacimientos de madres adolescentes en el total, que en ese ltimo ao constituyeron el 17% de los nacimientos en Uruguay. En apartados anteriores mencionamos los riesgos asociados a la maternidad temprana, tanto para las mujeres como para sus hijos. Una de las dimensiones de ese riesgo lo constituye el hecho que el recin nacido no haya sido concebido en matrimonio, que se eleva en relacin inversa con la edad de la madre y que tiende a aumentar la probabilidad que ni la mujer ni el nio cuenten con los recursos que podra movilizar el padre en beneficio de los miembros de la nueva familia. El grfico 38 informa sobre la evolucin que ha tenido en el pas el porcentaje de nacimientos ilegtimos (fuera del matrimo-
Los riesgos asociados a la maternidad adolescente no se agotan en la ilegitimidad de los nacimientos. Corroborando los hallazgos de otras investigaciones realizadas en el pas, un estudio reciente del Instituto Nacional de la Mujer y la Familia concluye que las parejas de las madres precoces son ms inestables que las de las madres no precoces, lo que se refleja en un mayor porcentaje de uniones consensuales y de mujeres divorciadas o separadas de hecho.
33. Kaztman, Ruben. 1997. Marginalidad e integraci n social en Uruguay. En Revista de la CEPAL n 62 , Santiago de Chile: CEPAL. 34. Instituto Nacional de la Mujer y la Familia, Ministerio de Educacin y Cultura. 1995. Uruguay adolescente: maternidad adolescente y reproduccin intergeneracional de la pobreza, Montevideo. La investigacin fue dirigida por Mara Elena Laurnaga. Los estudios citados y que corroboran los hallazgos son: Instituto Nacional de Alimentacin (INDA). 1989. Nutricin y embarazo en el Uruguay. Montevideo; y Guemberena, Lilin y otros. 1989. La gestacin en la adolescencia. Hiptesis y conclusiones preliminares. Montevideo: CLAP/OPS/ MSP. Para una amplia exposicin de las tendencias recientes en la familia uruguaya, ver Filgueira, Carlos. 1996. Sobre revoluciones ocultas: la familia en Uruguay. CEPAL: Montevideo. 35. Filgueira, Carlos. 1999. O. cit. en nota n 31.
34
El estudio tambin consigna que, en la mayora de estas madres, el embarazo est asociado a la desercin del sistema educativo. Con ello, no slo debilitan sus posibilidades de realizacin personal, reducen sus oportunidades de empleo y se aslan de los importantes mbitos de socializacin que constituyen los centros de enseanza sino que tambin inhiben el desarrollo de uno de los activos ms importantes que pueden transferir a sus hijos. Como afirma Carlos Filgueira, el espacio temporal que se genera cuando se difiere la formacin de pareja y el nacimiento de los hijos hace posible prolongar la inversin en capital humano, capital fsico y capital social, al mismo tiempo que establece condiciones ms favorables para que esos activos puedan ser movilizados a lo largo de la vida de las personas. El embarazo adolescente ilustra con frecuencia el caso ms extremo en donde la etapa de inversin previa al nacimiento es muy reducida. Cuanto ms se adelanta la maternidad, menor resulta la participacin de la mujer en el mercado de trabajo, ms difcil es su trayectoria laboral a lo largo de su ciclo vital, ms bajos son los ingresos y ms desfavorable deviene la relacin entre el monto de ingresos percibidos
s 98 /
nio) de madres adolescentes, en comparacin con el total de madres. Tanto en el total de madres como en las ms jvenes, el porcentaje de nacimientos ilegtimos prcticamente se triplic en el perodo. Pero paralelamente tambin se triplic la brecha entre la ilegitimidad adolescente y la ilegitimidad total, al punto que en 1999 tres de cada cuatro madres adolescentes concibieron sus hijos fuera del matrimonio. Se podra argumentar tambin en este caso que las estadsticas proporcionadas son muy similares, al menos para el total de los nacimientos, a las que presentaban pases como Suecia, Dinamarca, Francia, Gran Bretaa y Estados Unidos, a principios de la dcada de los noventa. Pero caben destacar al menos dos diferencias importantes con el caso uruguayo. La primera es que, aun con significativas variaciones segn el tipo de prestaciones que brindan, el funcionamiento de regmenes de bienestar maduros permite a los pases ms desarrollados reducir una parte importante de los riesgos a que est sometida la madre adolescente sin pareja estable. La segunda diferencia se refiere al hecho que en Uruguay estas situaciones estn ms asociadas a conductas anmicas que a comportamientos vanguardistas que propongan modelos alternativos de constitucin familiar, como en cambio parece ser el caso en los pases del norte de Europa. En Uruguay, la concepcin fuera del matrimonio se concentra entre las adolescentes de muy baja educacin. En efecto, segn las cifras del Censo de Poblacin referidas a Montevideo, mientras que un 17,2% de las jvenes de 15 a 19 aos que como mximo haban completado la escuela primaria, haba tenido hijos sin estar casada, esa proporcin se reduca al 3,2% entre aquellas que haban alcanzado 10 o ms aos de educacin formal. La escasa educacin de las adolescentes reduce sus posi-
Grfico 38 Evolucin de los nacimientos concebidos fuera del matrimonio para madres hasta 19 aos y para el total de madres. Uruguay, 1961 a 1999, aos seleccionados
80 70 60 50 40 30 20 10 1961 1966 1971 1976 1981 1985 1993 Total 1996 1997 1999
Hasta 19 aos
Fuente: IPES en base a Estadsticas Vitales del INE y de la Divisin de Estadstica del Ministerio de Salud Pblica del Uruguay
bilidades de compensar con otros recursos la eventual ausencia del padre en las primeras etapas de la evolucin del nio.
C. Impacto de distintos contextos sobre comportamientos de riesgo

El objetivo de esta seccin es el anlisis del impacto de distintos contextos, como el de la familia, la escuela y el barrio, sobre los comportamientos de riesgo. Con ese propsito se procurar examinar el peso relativo de cada uno de estos contextos en la explicacin de las variaciones en dichos comportamientos.
El funcionamiento de regmenes de bienestar maduros permite a los pases ms desarrollados reducir una parte importante de los riesgos a que est sometida la madre adolescente sin pareja estable.
1. Contexto familiar a. Anlisis de la relacin entre caractersticas del contexto familiar

Congruente con el esquema conceptual con que se analiza la situacin de la infancia en el Panorama, a continuacin consideramos una serie de dimensiones de
/ 99 s
Los datos sobre el nivel de ingreso per cpita del hogar dan informacin til acerca de los recursos materiales que disponen los padres para atender las necesidades vinculadas con el cuidado y desarrollo del nio.
activos que permiten un primer ordenamiento de los hogares segn sus valores en cada dimensin. Las dimensiones consideradas son los activos fsicos, los activos en recursos humanos y el capital social familiar. Los datos de la encuesta de hogares del INE que sirven de base para el anlisis no permiten elaborar ndices que tomen en cuenta todas las facetas de cada una de estas dimensiones. Por ello, el conjunto de indicadores seleccionados deben considerarse como proxy de eventuales mediciones ms precisas. Como indicador de activos fsicos se tom el ingreso per cpita de los hogares. Cuando esta variable se refiere a un perodo suficientemente largo es esperable una fuerte correlacin con el volumen y calidad de los recursos materiales que controla cada hogar. Como la encuesta de hogares del INE investiga solamente los ingresos del ltimo mes, hemos asumido que tales ingresos son indicadores adecuados de los ingresos permanentes del hogar y por ende, de los activos fsicos del hogar. Los datos sobre el nivel de ingreso per cpita del hogar dan informacin til acerca de los recursos materiales que disponen los padres para atender las necesidades vinculadas con el cuidado y desarrollo del nio, que incluye nutricin apropiada, adecuado acceso a servicios sanitarios, condiciones de vivienda que satisfagan cotas mnimas de privacidad, recreacin y realizacin de tareas escolares, cobertura de los gastos de equipamiento educativo, transporte y vestimenta. Partiendo del supuesto que los umbrales mnimos de satisfaccin de estas necesidades bsicas han sido debidamente delimitados a travs de la lnea de pobreza, hemos creado una categora de hogares que comprende el 30% de menores ingre-
sos per cpita, cifra que se aproxima a la proporcin de pobres entre los hogares que se encuentran en las primeras etapas del ciclo de vida familiar. Estos hogares deberan mostrar alguna deficiencia en la capacidad para atender las necesidades bsicas de sus nios. Como indicador de recursos humanos del hogar se considera aqu el promedio de a os de estudio de sus miembros adultos. La seleccin de los adultos para el clculo del clima educacional vara segn la edad del nio cuyos comportamientos de riesgo se estn examinando. El propsito de esta decisin es tomar en cuenta todas aquellas personas en el hogar que razonablemente pueden operar como transmisores de conocimientos, hbitos y disciplinas de estudio, de control de tareas escolares y de modelos de rol (como, por ejemplo, hermanos mayores que estn estudiando). El indicador tambi n tiene importantes deficiencias por cuanto no toma en cuenta algunas importantes dimensiones de los recursos humanos del hogar, como el estado de salud de sus miembros adultos y algunos contenidos mentales que inciden fuertemente en la orientacin de la socializacin de los nios como, por ejemplo, las expectativas con respecto a metas educativas.36 Es por ello que lo consideramos un indicador proxy de la dimensin investigada. Como indicador de la capacidad de transmisin de activos de una generacin a la siguiente tomamos como criterio, desde el punto de vista del nio, si las funciones paternas fueron cumplidas por una sola persona (familia monoparental) o por una pareja (familia biparental). En el caso de las familias biparentales se distingui segn la pareja hubiera formalizado su unin (fami-
36. Ver, Filgueira, Carlos y Fuentes, Alvaro. 2000. Anlisis del perfil de las familias de los estudiantes. Censo Nacional de Aprendizaje de los terceros aos del Ciclo Bsico. Montevideo: MESyFOD y UTU-BID.
s 100 /
lias estables) o no la hubiera formalizado (familias inestables).

37
tenidos est fuertemente condicionada por los aspectos estructurales de la familia, de modo que la combinacin de un dbil portafolio de activos ms una estructura familiar monoparental o inestable es en parte resultante de contenidos mentales de sus miembros, en parte los determina y en parte limita su eficacia socializadora. Antes de seguir adelante, conviene tratar de dilucidar brevemente la relacin entre la capacidad de transmisin de activos de una generacin a la siguiente y el capital social de los hogares. En rigor, en cualquier grupo se puede distinguir entre un capital social interno o endgeno, localizado en la estructura del grupo, y un capital social externo o exgeno, localizado en la red de relaciones que uno o ms miembros del grupo entabla con su entorno social. Un ni o dispondr de un capital social intrafamiliar a partir de la capacidad mostrada en movilizar en beneficio propio un cierto monto y calidad de recursos que otros miembros de su familia controlan. Dentro de esos recursos se ubican aquellos que cada uno de los miembros adultos puede movilizar en virtud de sus conexiones con redes externas a la familia. En este caso, el adulto familiar opera como cadena de transmisin entre el mundo externo y el nio. Hasta cierta edad, aunque con fuerte dependencia de la significacin prctica de las formas institucionalizadas de proteccin a la infancia en cada sociedad, el principal y por lo general nico activo del nio es el capital social localizado en la estructura intrafamiliar. La fortaleza del capital social depende de todos los recursos que el menor pueda movilizar en su beneficio. La capacidad de movilizacin depende de la eficiencia de las normas que definen el contenido y regulan el cumplimiento de las obli-
Partimos de la hiptesis, que encuentra amplio apoyo en la evidencia que recoge la literatura especializada, que la menor capacidad familiar de transmisin de activos de una generacin a la siguiente se da en las familias inestables. Le siguen las monoparentales (aun cuando, como veremos, ello depende del portafolio de activos que manejen esas familias). Por ltimo, son las biparentales y estables las que ofrecen un contexto ms favorable para dicha transmisin. De hecho, el intento de poner a prueba estas ideas con los datos de las encuestas de hogares plantea problemas sustantivos y metodolgicos complejos, que debimos sortear mediante algunos supuestos. Los ms importantes son dos. El primero es que la unin no formal en hogares con hijos es un indicador razonable de baja estabilidad, al menos referido a las parejas que se han unido en casamiento. Al respecto, la informacin proveniente del censo de aprendizajes realizado por el CODICEN para los alumnos del tercer ao del ciclo bsico liceal, permiti constatar que aproximadamente la mitad de las uniones consensuales corresponden a familias reconstituidas, y que esa proporcin vara en relacin directa con el nivel socioeconmico de los hogares. Dicha constatacin es importante porque hay razones para argumentar que el desempeo de los nios en familias reconstituidas es inferior a cualquier otro, especialmente cuando la reconstitucin no tiene consagracin formal. El segundo supuesto es que si bien los contenidos mentales de los adultos del hogar, cualquiera sea su relacin de pareja, inciden en la capacidad de transmisin de activos a los nios, la eficacia socializadora de tales con38
Partimos de la hiptesis (...) que la menor capacidad familiar de transmisin de activos de una generacin a la siguiente se da en las familias inestables.
37. Las encuestas de hogares no proveen informacin sobre el carcter biolgico o no de la relacin de los nios con las personas que cumplen en el hogar roles parentales, pero en los casos en que se utilizaron fuentes que s permitieron disponer de esa informacin tambin se distingui entre aquellas familias biparentales con presencia de ambos padres biolgicos estables o inestables intactas o de solo uno de ellos estables o inestables reconstituidas. 38. Filgueira, Carlos. 1996. O. cit. en nota n 22. Ver especialmente cuadros 6 y 7.
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Cuadro 16 Porcentaje de familias biparentales y estables en los hogares con menores de 6 a 12 aos, por clima educativo e ingreso per cpita del hogar. Uruguay urbano, 1999
% de familias biparentales y estables 44,6 55,7 52,2 55,3 67,6 73,7 60,0 70,3 78,6 6,4
comportamientos de riesgo de los nios, es conveniente examinar un poco ms detenidamente las relaciones entre dichas caractersticas. La relacin entre el nivel educativo de los miembros del hogar y su ingreso per cpita es bien conocida. En cambio, no lo es tanto la relacin entre los activos materiales y en recursos humanos, y las caractersticas de su estructura familiar. Como se puede observar en el cuadro 16, para los nios urbanos en edad escolar, la probabilidad de convivir con ambos padres y que stos hayan formalizado su unin es prcticamente el doble en los hogares con portafolios de activos fuertes que en aquellos con portafolios dbiles. Esta retroalimentacin positiva entre calidad de los activos y capacidad de transferencia de los mismos potencia los mecanismos de reproduccin de desigualdades de una generacin a la siguiente.
Ingreso per cpita
Clima educativo
Bajo Bajo Bajo Medio Medio Medio Alto Alto Alto Total
Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto
gaciones que los adultos tienen para con l. El monto de recursos depende de la cantidad de adultos que forman la familia y de la calidad de los recursos que estos controlan. Suponemos que en el caso de las relaciones inestables (en particular cuando el nio no convive con ambos padres biolgicos) la eficiencia normativa es menor que en el caso de las familias intactas. Y que los ni os que forman parte de familias monoparentales estn en desventaja frente a aquellos que disponen en su hogar de una mayor cantidad de adultos potenciales proveedores de activos. En suma, desde el punto de vista del nio, todas las dimensiones del portafolio de activos de la familia forman parte de su capital social pero el grado
39. Gerstenfeld, Pascual. 1995. Comparacin regional del impacto de las caractersticas del hogar en el logro escolar. Serie Polticas Sociales N 9, LC/ L, Santiago de Chile: CEPAL.
b. Contextos familiares y comportamientos de riesgo

i. Extraedad
Los resultados de investigaciones que buscan explicar las causas de distintas propensiones al rezago escolar identifican al menos tres factores importantes: el nivel socioeconmico de los hogares, el clima educativo (medido por el promedio de logros educativos de los adultos) y la configuracin de la estructura familiar. Distintas ediciones del Panorama social de Amrica Latina, que cubre la mayora de los pases de la regin, presentan evidencia emprica que corrobora el peso significativo de estas variables en la explicacin del rezago escolar. Diversos estudios llevados a cabo en Uruguay por la Oficina de CEPAL en Montevideo arriban a conclusiones si39
en que estas se transfieren en su beneficio depende en gran medida de las caractersticas de la estructura de la unidad, que es donde su capital social est instalado. Antes de considerar las relaciones entre las caractersticas de los hogares y los
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milares. Uno de los hallazgos ms interesantes de esas investigaciones es la constatacin de que el clima educativo es el activo ms importante del hogar en la determinacin del rezago entre los nios en edad escolar.
41
40
greso per cpita del hogar y su clima educativo, pero en cada nivel de ingreso la educacin de los adultos hace una positiva contribucin al desempeo escolar, lo que resulta especialmente manifiesto en el caso de los hogares con menos recursos econmicos. En esos casos, los aos de estudio de los padres pueden llegar a compensar las carencias de ingreso al punto que los nios de hogares de bajos ingresos aunque con alto clima educacional y formatos familiares biparentales estables, muestran un desempeo escolar mejor que el de sus pares en hogares de altos ingresos pero de bajo clima educacional. Si observamos ahora las tres ltimas columnas, encontramos que algunas estructuras familiares potencian el efecto negativo de las carencias del portafolio de activos del hogar sobre el desempeo de los nios o amortiguan los efectos positivos de portafolios abundantes, aumentando la probabilidad de rezago o desercin
40. CEPAL. 1990. Enseanza Primaria y Ciclo Bsico de Educacin Media en el Uruguay. Montevideo: CEPAL; CEPAL. 1991. Qu aprenden y qui nes aprenden en las escuelas de Uruguay. Montevideo: CEPAL; CEPAL. 1992. Aprenden los estudiantes? El Ciclo Bsico de Educacin Media. Montevideo: CEPAL; y CEPAL.1994. Los bachilleres uruguayos: quines son, qu aprendieron y qu opinan . Montevideo: CEPAL. 41. Ver CEPAL, 1994. Panorama social de Amrica Latina, Santiago de Chile: CEPAL. Pp. 81 y ss. Segn el mismo, el clima educativo del hogar explicara alrededor del 50% de los logros educativos de los jvenes, mientras que la capacidad econmica le seguira en importancia explicando entre el 25% y el 30%.
En el caso de Montevideo,
en 1996 el rezago afectaba a uno de cada dos nios (48,4%) de los hogares cuyo clima educacional no sobrepasaba la educacin primaria, y a uno de cada siete (15,2%) de los de hogares con clima educacional equivalente a ms de 12 aos de estudios. A partir de constatar la estrecha relacin entre los activos considerados (entre s y con las caractersticas de las estructuras familiares) el cuadro 17 intenta aislar el efecto de cada una de esas dimensiones de activos sobre la extraedad. Del examen de las tres primeras columnas se encuentra, como era de esperar, que el capital educativo y el capital material se potencian en sus efectos sobre la extraedad. El rezago desciende a medida que aumenta el in-
Cuadro 17 Porcentaje de nios de 8 a 14 aos con al menos un ao de rezago por clima educativo e ingreso per cpita de sus hogares, segn estructura familiar. Uruguay urbano, 1999
% de nios con al menos un ao de rezago 29,4 14,3 8,4 18,3 6,9 3,3 10,2 3,4 3,0 11,6
Inestables
Monoparentales 30,6 20,1 12,5 20,2 4,0 4,0 8,7 0 1,7
Biparentales y Estables 27,2 11,2 5,7 15,9 6,7 2,7 11,1 3,3 3,0
32,0 17,3 10,0 27,9 12,4 8,8 9,1 6,8 7,9
Fuente: IPES en base a las encuestas de hogares del INE
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El hecho de no trabajar ni estudiar ni buscar trabajo seala una desvinculacin con las fuentes principales del mainstream en cuanto a conocimiento, experiencia laboral y contactos sociales.
escolar. Pero es interesante observar que el efecto de las distintas estructuras familiares sobre el desempeo escolar toma senderos distintos a medida que aumentan los activos del hogar. En particular, a partir de ingresos medios y educacin media, el desempeo escolar de los nios en familias monoparentales, que en general corresponden a aquellas donde la madre queda sola al cuidado de sus hijos (o comparte esas responsabilidades con algn pariente, pero no con su pareja), comienza a mostrar signos de mejora, ubicndose incluso por encima del de los nios en familias biparentales y estables. Estas tendencias pareceran indicar que si bien en una situaci n de escasez de recursos socioeconmicos, la monoparentalidad aumenta el riesgo de bajos logros educativos en los nios, el riesgo deja de operar tan pronto la persona a cargo comienza a disponer de recursos econmicos suficientes. El Cuadro 18 resume estos hallazgos.
adultos son poderosos determinantes de los logros educativos que obtienen los adolescentes. Para la lectura de los datos que se presentan a continuacin, se debe tener presente que a medida que los nios avanzan en las etapas de su ciclo vital, se va reduciendo la proporcin de los que conviven en hogares a cargo de parejas en situacin de inestabilidad. Una parte de esas parejas sella legalmente su unin mientras que la otra se transforma en un conjunto constituido por familias monoparentales. De todos modos, la comparacin de las categoras de hogares segn sus activos permite observar cmo se diferencian los desempeos acadmicos segn la capacidad de transferencia de activos de las distintas estructuras familiares. En la mayora de los casos, los adolescentes de familias biparentales y estables continan exhibiendo los mayores logros mientras que stos resultan sistem ticamente inferiores en las familias inestables que en cada una de los otros dos tipos de estructuras familiares identificadas. Es slo en el grupo de hogares con el portafolio de activos ms rico donde el desempeo de los adolescentes en hogares inestables alcanza el promedio de aos de estudio que caracteriza a los nios en hogares estables con portafolios similares.
ii. Promedios de a os de estudios completados por adolescentes

Al igual que la extraedad en la niez, los ingresos del hogar y la educacin de los
Cuadro 18 Cociente entre los promedios de extraedad entre nios de familias monoparentales y biparentales estables, segn clima educativo e ingreso per cpita del hogar. Uruguay urbano, 1999
Clima educativo Bajo Medio Alto Ingreso per cpita de los hogares Bajo 1,1 1,8 2,1 Medio 1,3 0,6 1,5 Alto 0,8 0,3 0,6
iii. Adolescentes que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo

Una situacin sostenida de desafiliacin respecto de las instituciones laborales y educativas puede causar serios problemas a los adolescentes. En primer lugar, el hecho de no trabajar ni estudiar ni buscar trabajo seala una desvinculacin con las fuentes principales del mainstream en cuanto a conocimiento, experiencia laboral y contactos sociales. Equivale a una interrup-
s 104 /
Cuadro 19 Promedio de aos de estudio de jvenes entre 14 y 19 aos por clima educativo e ingreso per cpita del hogar, segn estructura familiar. Uruguay urbano, 1999
Promedio de aos de estudio completados 6,9 7,8 8,7 8,0 8,5 9,3 8,4 9,3 9,7 8,4 Por tipo de estructura familiar Monoparental es 6,7 7,8 8,8 8,0 8,4 9,2 8,7 9,1 9,9 Biparental y estables 7,3 8,0 8,8 8,1 8,7 9,4 8,4 9,4 9,7
Inestables 6,3 7,4 8,0 7,5 7,7 7,7 7,6 9,1 9,7
La mayora de los jvenes que desertan tempranamente del sistema de enseanza no reingresan al mismo, lo que ciertamente revela un dficit en la configuracin de activos que les habilite canales de acceso al bienestar.
cin en el proceso de incorporacin de los activos ms importantes para asegurar un futuro de bienestar. Obviamente, la gravedad de estas situaciones depende de la extensin de esa interrupcin. De mantenerse, la desafiliacin institucional puede gatillar una espiral ascendente de fracasos donde la incapacidad para satisfacer las expectativas generalizadas sobre el cumplimiento de los roles habituales a esa edad (estudiante, trabajador o buscador de empleo) deteriore la imagen propia, erosione la autoestima, debilite la motivacin y dae la capacidad para enfrentar nuevos desafos. De hecho, la mayora de los jvenes que desertan tempranamente del sistema de enseanza no reingresan al mismo, lo que ciertamente revela un dficit en la configuracin de activos que les habilite canales de acceso al bienestar. Los datos del cuadro 20 corroboran el fuerte impacto que tienen los factores de
riesgo seleccionados sobre la probabilidad de que un joven no trabaje ni estudie ni busque trabajo. De hecho, esa probabilidad es aproximadamente 18 veces menor entre aquellos que conviven con padres que han formalizado su unin y que cuentan con ingresos y niveles educativos altos, que entre aquellos que adems de contar con bajos ingresos y clima educativo del hogar, conviven con padres que no han contrado matrimonio (el entrecomillado responde al desconocimiento de si se trata con certeza de padres biolgicos). Lo que tambin queda claro es que en cada estrato socioeconmico los promedios pueden ocultar grandes divergencias segn la estructura de la familia. El caso ms patente es el de los adolescentes que pertenecen a hogares con niveles medios de ingreso y de alto clima educativo. Slo el 4,3% de esa categora exhibe este comportamiento de riesgo. Pero si se descom-
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Sabemos que las mujeres de hogares desfavorecidos se independizan antes de sus familias de origen que las mujeres de hogares medios, que tienen hijos a una edad ms temprana y que es ms probable que esos nacimientos hayan tenido lugar fuera del matrimonio.
Cuadro 20 Porcentaje de jvenes 14-19 aos que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo, por ingreso per cpita y clima educativo del hogar, segn estructura familiar. Uruguay urbano, 1999
Promedio de aos de estudio completados 24,4 13,6 6,1 12,1 9,4 4,3 5,6 5,5 2,0 11,0 Por tipo de estructura familiar Monoparentales 27,0 18,1 1,6 13,3 7,8 3,3 7,5 4,9 3,0 12,5 Biparental y estables 20,7 10,2 7,4 10,8 7,9 3,3 3,9 5,7 1,7 8,6
Inestables 31,4 19,2 15,2 16,5 22,9 26,1 9,8 5,6 3,3 21,5
pone por estructura familiar, los guarismos varan: entre las familias inestables el promedio es cinco veces superior (26,1%) mientras que los adolescentes procedentes de familias monoparentales o biparentales estables presentan cifras ms bajas que el promedio general, y que no se diferencian entre ellas (alrededor del 3%).
padres (o lo han abandonado previamente). Por ende, se pierde la posibilidad de vincular dicho comportamiento con las caractersticas del portafolio de activos de las familias de origen y de su capacidad de transmitirlos a las nuevas generaciones. Sabemos que las mujeres de hogares desfavorecidos se independizan antes de sus familias de origen que las mujeres de hogares medios, que tienen hijos a una edad ms temprana y que es ms probable que esos nacimientos hayan tenido lugar fuera del matrimonio. Tambin sabemos que, en comparacin con las mujeres de hogares no pobres, es tambin alta la proporcin de madres adolescentes pobres que permanecen con sus hijos en el hogar de origen, con pareja o sin ella. Al igual que en los anlisis anteriores, el cuadro 21 se construy con los activos y la estructura familiar de los hogares de las mujeres adolescentes entre 15 y 19 aos,
iv. Maternidad temprana fuera del matrimonio

La informacin de las encuestas de hogares que releva el Instituto Nacional de Estadstica en reas urbanas de Uruguay no permite hacer un anlisis de los efectos de los contextos familiares sobre la maternidad de las adolescentes no casadas similar al realizado para otros tipos de comportamiento de riesgo. La razn principal radica en que muchas de las madres adolescentes que procrean sin haber formalizado su unin abandonan el hogar de sus
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no jefas ni cnyuges del jefe. Adems se calcul para cada uno de los casilleros del cuadro que quedan definidos por el cruce de activos y tipo de estructura familiar, el porcentaje de madres no casadas. Como indicador de activos fsicos de los hogares se utiliz el ndice de condiciones de vivienda que construy el INE, y se procedi a dividir los hogares en tres categoras: sin carencias, con una carencia y con dos o ms carencias. Como indicador de activos en recursos humanos se consideraron los aos de estudios completados por el jefe clasificados en tres categoras: menos de 6 aos, entre 6 y 9 aos y 10 y ms aos. Como se puede apreciar en la ltima columna del cuadro, la probabilidad que una adolescente de a luz un hijo fuera del matrimonio legal es mayor cuanto ms precario es el portafolio de activos de su hogar de origen. En efecto, tanto la educacin de los padres como las condiciones de la vivienda del hogar llevan a que la probabilidad de concepcin fuera del matrimonio para las madres de este grupo de edad llegue a ser casi cinco veces mayor cuando se pasa de hogares sin carencias de vivienda y con alta educacin del jefe (3.3%) a hogares con carencias de vivienda y con baja educacin del jefe (14.7%). La segunda conclusin relevante que se infiere de la lectura del cuadro 21 es que, con independencia de estrato, el estado conyugal del jefe del hogar de origen incide en la probabilidad de la maternidad adolescente ya que los mayores porcentajes de este comportamiento de riesgo se registran en los hogares donde el jefe no se ha casado (en rigor, hay una excepcin, para la cual no tenemos explicacin adecuada, en el caso de hogares con bajas condiciones de vivienda y alto nivel
42
Cuadro 21 Porcentaje de madres de 15 a 19 aos, ni jefas ni cnyuges del jefe del hogar, por estado conyugal del jefe del hogar, segn condiciones de vivienda y nivel educativo del jefe. Montevideo, 1996
Condiciones de la vivienda BAJA Nivel educativo del jefe BAJO MEDIO ALTO Subtotal MEDIA BAJO MEDIO ALTO Subtotal ALTA BAJO MEDIO ALTO Subtotal TOTAL BAJO MEDIO ALTO TOTAL Total Estado conyugal del jefe No Casado 16,7 22,6 10,3 19,0 16,3 17,4 12,7 13,4 8,6 7,0 3,8 6,2 11,1 9,6 4,4 8,2 Casado 11,6 11,0 13,5 12,4 12,1 10,4 8,9 10,6 6,1 4,1 3,1 4,0 7,4 5,1 3,3 4,8 Total 14,7 17,7 12,1 16,2 14,1 13,5 10,4 13,1 7,0 5,1 3,3 4,7 8,9 6,7 3,7 6,0
Fuente: configurado por IPES en base a cuadro especial del censo de 1996 solicitado al INE.
educativo). El hallazgo sugiere la posibilidad de transmisin de las preferencias de maternidad en procesos de reproduccin intergeneracional de este tipo de comportamiento, lo que adems coincide con los resultados de mltiples estudios sobre maternidad adolescente. 43
42. El ndice de condiciones de la vivienda que construy el INE incluye las dimensiones siguientes: calidad de materiales de la vivienda, hacinamiento, energa elctrica, acceso a agua potable y servicio sanitario. La categora alto corresponde a hogares en los que no se registra ninguna de estas carencias, medio donde se registra solo una y bajo donde se registran dos o ms. Por ende, es probable que una porcin de los que aqu se clasifican como hogares medios no alcancen a superar la lnea de pobreza. 43. Buvinic, Mayra. 1998. O. cit en nota n 32.
2. Contexto educativo
Hasta el momento hemos considerado solamente caractersticas de las familias como determinantes de comportamientos de riesgo de los nios. Pero a medida que stos van creciendo, otros contextos comienzan a tener influencia sobre su comportamiento, a saber: el vecindario y la es-
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Las escuelas constituyen una fuente potencial muy importante de capital social y de capital humano para los nios. La significacin de los establecimientos educativos como reservorios de capital social depende de la intensidad de las relaciones que se establecen entre los estudiantes, de la eficiencia de las reglas que las regulan, y sobre todo de la calidad de los recursos que fluyen en esas estructuras.
44. El fuerte impacto que tienen las expectativas predominantes en el grupo de amigos sobre la predisposicin a continuar los estudios ms all de cierto nivel, puede verse de manera documentada en ANEP-MESyFOD. 2000(g)(h). Montevideo-CODICEN.
cuela. Debido a que la gran mayora de los escolares asiste a establecimientos educativos cercanos a su residencia, la composicin social de estos dos contextos suele ser muy similar. Las escuelas constituyen una fuente potencial muy importante de capital social y de capital humano para los nios. La significacin de los establecimientos educativos como reservorios de capital social depende de la intensidad de las relaciones que se establecen entre los estudiantes, de la eficiencia de las reglas que las regulan, y sobre todo de la calidad de los recursos que fluyen en esas estructuras. Los establecimientos educativos pueden distinguirse entre s por esos recursos. Entre stos se encuentran los niveles medios de destrezas y conocimientos que los nios portan desde sus hogares, sus hbitos de estudio, la intensidad de dedicacin a sus tareas y, muy especialmente, las expectativas dominantes con respecto a las metas que se plantean en la educacin. As, uno de los patrones que suele emerger de la sociabilidad cotidiana en establecimientos donde priman estudiantes de clase media es el carcter normal adjudicada a la prolongacin de los estudios ms all del nivel secundario. El nivel de legitimidad de tales expectativas suele constituir un ingrediente clave del capital social instalado en los mbitos de enseanza.
44
miento acadmico. Entre otras cosas, dichos estudios permiten evaluar justamente el efecto de la composicin social de las escuelas sobre las expectativas de logros educativos de los estudiantes. El indicador de la composicin social de los establecimientos se construy en base al promedio de aos de estudio de las madres de los estudiantes. Como se mencion, resulta razonable esperar que entre los estudiantes que concurren a establecimientos con valores altos en esos promedios se encuentre una mayor valoracin de la educacin como canal privilegiado de movilidad social, expectativas de mayores niveles de logros acadmicos y un predominio de hbitos, actitudes y expectativas funcionales al desempeo escolar. Dado que por las redes sociales que forman los estratos ms calificados de la poblacin circulan recursos que suelen ser escasos en la sociedad, tambin es razonable esperar que el capital social localizado en esos establecimientos educativos sea relativamente alto. El cuadro 22 fue construido para aislar el efecto contexto familiar (portafolio de activos y capacidad de transmisin) del efecto contexto educativo (estructuras de oportunidades) sobre las expectativas de los adolescentes con respecto a la continuidad de sus estudios. Tales expectativas sealan el riesgo de desercin del sistema educativo antes de haber alcanzado el nivel que se requiere en la actualidad para una insercin mnimamente adecuada en el mercado laboral. El lector podr apreciar, adems, que a diferencia de los cuadros anteriores y al solo efecto de facilitar la presentacin, en este caso tomamos como indicador de los activos familiares slo el promedio de logros educativos de sus padres.
A su vez, la composicin social de un establecimiento es un dato esencial para su caracterizacin como estructura de oportunidad y fuente de activos para nios y adolescentes. En base a informacin relevada por el Censo Nacional de Aprendizajes de 1999, el Consejo Directivo Central de la Administracin Nacional de Educacin Pblica de Uruguay elabor una serie de estudios sobre determinantes del rendi-
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Como era esperable, la ltima columna del cuadro 22 muestra que el capital educativo de las familias es un fuerte determinante de las expectativas de continuidad acadmica de los hijos. Mientras que en los hogares con clima educativo bajo, un 75,3% de los alumnos espera prolongar sus estudios ms all del cuarto ao secundario, en los de clima educativo alto ese porcentaje es de 93,4.
45
de los casilleros interiores del cuadro permite inferir que, de manera sistemtica, los hijos de hogares completos y estables muestran expectativas ligeramente superiores a las de sus pares de hogares que no presentan alguno de estos dos atributos. La fila superior del cuadro distingue a los establecimientos educativos segn su composicin social. Son varios los estudios en la regin que sealan una creciente segmentacin educativa en las reas urbanas, lo que se traduce en una mayor homogeneidad en la composicin social de los alumnos que concurren a una misma escuela. Sera demasiado extenso discutir aqu la gama de factores que subyacen a estos procesos, por lo que slo mencionaremos aqu los tres ms importantes: crecientes disparidades de ingresos, creciente segregacin residencial y un creciente
La segunda columna (comenzando por la izquierda) contiene un indicador de organizacin familiar que distingue solamente entre las familias de los estudiantes segn stos convivan o no con ambos padres casados (incluyendo, entre los no casados, las uniones consensuales y los hogares monoparentales, cualquiera sea la causa, en este ltimo caso, de la ausencia de uno de los cnyuges). La comparacin
Son varios los estudios en la regin que sealan una creciente segmentacin educativa en las reas urbanas, lo que se traduce en una mayor homogeneidad en la composicin social de los alumnos que concurren a una misma escuela.
Cuadro 22 Porcentaje de estudiantes de 3er. ao de Secundaria que desean continuar sus estudios ms all del 4 ao, por capital educativo del hogar y estado civil de los padres, segn clima sociocultural del centro educativo. Uruguay, 1999
Capital educativo del hogar Bajo Estado civil de los padres No casados Casados Total Medio No casados Casados Total Alto No casados Casados Total Total No casados Casados Total Clima sociocultural del centro Bajo 72,8 73,5 73,3 81,7 85,0 84,0 86,0 91,6 89,7 74,9 77,0 76,3 Medio 78,7 80,1 79,6 85,7 88,6 87,7 90,2 94,0 92,9 82,7 86,2 85,0 Alto 84,2 84,8 84,5 91,5 92,1 91,9 95,2 95,3 95,3 92,8 93,7 93,4 74,7 75,7 75,3 84,8 87,7 86,8 91,1 94,2 93,4 79,4 82,7 81,6
45. Trat ndose de estudiantes de 3 ao del ciclo bsico, el relativamente dbil aunque sistem tico efecto de las estructuras familiares puede esconder el hecho que el impacto negativo de aquellas estructuras familiares con escasa capacidad de socializacin ya se ha manifestado en una ms temprana desercin del sistema educativo.
Total
Fuente: Programa de Mejoramiento de la Educacin Media y Formacin Docente en base al Censo Nacional de Evaluacin de Aprendizajes, 3er. Ao del Ciclo Bsico de Educacin Media, Ao 1999.
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Las consecuencias de la segmentacin educativa son diversas. Las principales tienen que ver con la reduccin de la posibilidad que nios provenientes de hogares de escasos recursos incorporen expectativas y hbitos propios de los sectores medios para los cuales, como ya referimos, terminar los estudios secundarios constituye una meta natural.
uso del capital social de los padres de estratos medios o medios bajos pero no los pobres para movilizar contactos que posibiliten la inclusin de sus hijos en los mejores colegios o escuelas pblicas. En la prxima seccin presentaremos alguna evidencia sobre estas tendencias en el pas. Las consecuencias de la segmentacin educativa son diversas. Las principales tienen que ver con la reduccin de la posibilidad que nios provenientes de hogares de escasos recursos incorporen expectativas y hbitos propios de los sectores medios para los cuales, como ya referimos, terminar los estudios secundarios constituye una meta natural. Otra consecuencia consiste en la reduccin de las posibilidades de estar expuesto en comn a experiencias tempranas de ciudadan a. Compartir cotidianamente momentos y experiencias similares con pares de otros grupos sociales en un marco de igualdad, donde tericamente los orgenes no cuentan y en que el criterio de evaluacin central se basa en el desempeo, resulta cada vez menos frecuente en contextos de segregacin educativa. La p rdida para los sectores desfavorecidos es an mayor si se tiene en cuenta que en contextos de segmentacin educativa los eventuales esfuerzos de los padres pobres por mantener la calidad de la educacin que reciben sus hijos no se vern confirmados ni apuntalados por la participacin de padres pertenecientes a capas medias, quienes en general suelen ser los portavoces ms eficaces de las demandas por mejora del servicio. Si se observa la ltima fila del cuadro 22 podremos ver que el contexto sociocultural del establecimiento hace diferencias en el desempeo. Cuando el contexto sociocultural es bajo, un 76,3% de los estudiantes espera avanzar mas all del cuarto ao.
Cuando es alto, la cifra es de 93,4%. Si se compara las columnas en cualquier fila, encontramos que, independientemente del nivel de activos y de la capacidad de transmisin de activos que tengan las familias, las expectativas educativas de los estudiantes aumentan en relacin directa con la densidad de compaeros de clase media en los establecimientos. Adems, quienes ms se benefician de las bondades de los contextos socioculturales altos son justamente los adolescentes que provienen de hogares con mayores desventajas. Aun cuando los indicadores utilizados en este anlisis pueden ser mejorados, el ejercicio permite apreciar la potencialidad de una forma de utilizacin de informacin secundaria. Como se pudo apreciar, la informacin posibilita el despliegue de una gama bastante amplia de reas en las que es posible intervenir para promover un mejor desempeo de los adolescentes en la educacin media. Por ejemplo, en lo que hace al portafolio de activos de los hogares, puede plantearse (y de hecho ya se han planteado en la regin) un conjunto de acciones para reforzar el capital educativo del hogar. En lo que hace a la capacidad de transferencia de esos activos, es posible disear iniciativas dirigidas a crear condiciones que favorezcan la estabilidad y completitud de las familias, lo que no implica desconocer que sta es una de las reas ms duras de las polticas pblicas. Con respecto a la estructura de oportunidades, es tambin posible elaborar programas que por distintos medios procuren maximizar la interaccin entre desiguales en los establecimientos educativos. De hecho, algunos pases fuera de la regin han transitado ese camino, aunque con resultados dismiles. Por ltimo, tambin es posible actuar directamente sobre los estudiantes,
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Cuadro 23 Porcentaje de estudiantes que aprobaron la prueba de matemtica por capital educativo del hogar y estado civil de los padres segn clima sociocultural del centro educativo. Uruguay, 1999
Capital educativo del hogar Bajo Estado civil de los padres No casados Casados Total Medio No casados Casados Total Alto No casados Casados Total Total No casados Casados Total Clima sociocultural del centro Bajo 40,3 44,2 42,8 48,6 54,9 52,9 53,5 63,6 60,2 42,7 47,7 45,9 Medio 54,9 56,0 55,6 58,9 66,6 64,3 67,9 74,0 72,3 58,6 63,7 62,0 Alto 65,6 72,9 70,3 75,4 79,6 78,3 84,5 89,0 88,0 79,3 85,4 83,8 45,0 48,2 47,1 56,8 63,9 61,7 70,7 79,1 76,9 52,1 58,9 56,6 Total
Fuente: Programa de Mejoramiento de la Educacin Media y Formacin Docente en base al Censo Nacional de Evaluacin de Aprendizajes, 3er. Ao del Ciclo Bsico de Educacin Media, Ao 1999.
creando incentivos para que perseveren en el ciclo de aprendizaje ms all de las expectativas normales en sus grupos de pertenencia y referencia. En el prximo captulo discutiremos algunos de los criterios que deberan ser utilizados en la eleccin de puntos cruciales de intervencin para desactivar los mecanismos de reproduccin de la pobreza. En el cuadro 23 se puede observar cul ha sido el rendimiento en matemticas de nios que provienen de hogares con similares equipamientos y logros educativos de las madres. Una distribucin similar se observa en los resultados de lenguas. El cuadro 23 muestra que la composicin social de los espacios de aprendizaje puede compensar con creces las deficiencias en el portafolio de activos de los hogares. Por ejemplo, el 65,6% de los estudiantes de los hogares ms desfavorecidos (bajo clima educativo y padres no casados)
que tuvieron la oportunidad de interactuar con compaeros de otras clases sociales en los mbitos de enseanza, aprobaron la
Grfico 39 Mejora porcentual de suficiencia en matemtica para alumnos de 3er. ao de Secundaria con bajo capital familiar en diferentes contextos educativos. Uruguay, 1999
120.0 100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0
bl bl io le ra ra ed ab vo vo or M or uy de M sf av
/ 111 s
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Fuente: IPES en base datos del Programa de Mejoramiento de la Educacin Media y Formacin Docente. Censo Nacional de Evaluacin de Aprendizajes, 3er. Ao del Ciclo Bsico de Educacin Media, Ao 1999. La categora de referencia corresponde al contexto muy desfavorable.
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A travs de una compleja trama de in-
Grfico 40 Mejora porcentual de suficiencia en matemtica para alumnos de 3er. ao de Secundaria en contexto socioeducativo medio y diferente capital familiar. Uruguay, 1999.
150.0 100.0 50.0 0.0 Bajo Medio Alto
fluencias, algunas de las cuales actan directamente sobre los menores y otras indirectamente a travs de sus efectos sobre otros miembros del hogar, las caractersticas del vecindario inciden en los hbitos, actitudes y expectativas de los nios desde muy temprana edad. Cuando se analiza el vecindario desde esta ptica, esto es, desde la conformacin de contenidos mentales en la infancia, sus aspectos ms importantes parecen ser la orientacin y eficiencia de las normas que regulan la convivencia entre los vecinos, y los tipos de modelos de rol dominantes en dicho entorno. Ambos aspectos estn estrechamente vinculados a la composicin social del vecindario. A partir de un indicador de composicin social que considera el porcentaje de hogares en cada barrio que tienen al menos un integrante con ocupacin de alto status, el cuadro 24 permite examinar sus efectos sobre la extraedad.47 Una primera lectura del cuadro 24 permite apreciar que, independientemente del portafolio de activos del hogar de los nios (climas educativos bajos, medios o altos) y de la capacidad familiar de transmisin de esos activos (no casados o casados), a medida que los barrios elevan su porcentaje de hogares con ocupaciones de alto status, se reduce la vulnerabilidad de los nios al rezago y la desercin escolar. En segundo lugar, tambin se puede apreciar que el impacto de la composicin social del vecindario sobre el comportamiento de riesgo de estos nios es mayor all donde la configuracin de activos y la organizacin familiar muestran ms debilidades. As, entre los nios de hogares donde los adultos tienen baja educacin, son monoparentales o no se
* La categora de referencia corresponde a equipamiento del hogar y nivel educativo de la madre bajo. Fuente: IPES en base datos del Programa de Mejoramiento de la Educacin Media y Formacin Docente. Censo Nacional de Evaluacin de Aprendizajes, 3er. Ao del Ciclo Bsico de Educacin Media, Ao 1999. La categora de referencia corresponde al contexto muy desfavorable.
46. Kaztman, Ruben, 2001. El vecindario tambin importa. En Kaztman, Ruben (coord.). Vulnerabilidad, Activos y Exclusin social en Argentina y Uruguay. Santiago de Chile: OIT-FORD; y Kaztman, Ruben. Seducidos y abandonados: pobres urbanos, aislamiento social y polticas pblicas, a ser publicado en Revista de la CEPAL, diciembre de 2001. Una detallada revisin de la literatura en Estados Unidos sobre los efectos del vecindario en relacin a distintos tipos de comportamiento se encuentra en: Jencks, Christopher y Mayer, Susan. 1990. The Social Consequences of Growing Up in a Poor Neighborhood . En Lynn, Laurence y McGeary, Michael (eds.). 1990. Inner City Poverty in the United States. Washington: National Academy Press. pp. 111-186.
prueba de matemticas, cifra levemente superior al 63,6% de suficiencia que mostraron los alumnos que, con antecedentes familiares ms favorables (alto clima educativo y padres casados), prolongaban sus estudios en establecimientos educativos en los que predominaba un nivel sociocultural bajo.
3. Contexto vecinal
La composicin social de los vecindarios tambin incide en la vida de las personas y, en particular, en el comportamiento de nios y adolescentes. La composicin social ms problemtica es aquella que caracteriza a las reas urbanas donde se registra una alta densidad de hogares con carencias. Como estos temas han sido tratados extensamente por los autores para el caso uruguayo en otros documentos,46 este apartado se limitar a considerar slo lo que tiene que ver con la emergencia de problemas de desercin y rezago escolar, esto es, lo que se ha llamado extraedad.
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Cuadro 24 Porcentaje de menores de 8 a 15 aos con extraedad, por clima educativo del hogar y estado civil de los padres segn composicin social del barrio. Montevideo, 1996
Clima educativo Estado civil de los padres No Casados Bajo Casados Total No Casados Medio Casados Total No Casados Alto Casados Total TOTAL Composicin social del barrio Total Baja 47,1 36,0 41,1 26,8 19,6 21,7 21,3 16,8 18,1 38,1 Media 38,7 28,3 32,9 19,8 16,7 17,6 16,0 13,7 14,3 26,4 Alta 31,0 24,1 27,3 17,0 15,6 16,0 16,0 15,0 15,2 18,9 42,3 32,0 36,7 20,0 16,9 17,8 16,4 15,2 15,2 19,2
Las caractersticas de las estructuras familiares se vuelven ms importantes para el nio cuanto ms riesgoso el contexto vecinal.
Fuente: IPES en base a datos del Censo de Poblacin y Vivienda, Uruguay, 1996.
ha formalizado la relacin conyugal entre las personas que operan como madre y padre, la probabilidad de quedar rezagado o de desertar de la escuela se reduce casi en un 40% cuando se pasa de un barrio de baja a otro de alta composicin social (de 47,1% a 31,0%). En cambio, cuando se trata de hogares de alto clima educativo y con padres casados, el hecho de residir en uno u otro de estos vecindarios no parece tener mayor efecto sobre la extraedad en los nios (los porcentajes pasan de 16,8 a 15,0). En rigor, estos datos slo brindan una base emprica para apuntalar imgenes que la mayora de las personas construye en la vida cotidiana: las familias dbiles suelen tener una menor capacidad de contencin de sus nios, quienes procuran compensar las insuficiencias normativas o emocionales del hogar incorporndose a las redes que forman sus amigos en la calle o en la escuela, o abrindose
a otras influencias. Al contrario, la mayor solidez de las orientaciones que brinda una familia con recursos y con capacidad de transmitirlos tiende, por lo general, a reducir la necesidad de los nios de buscar alternativas emocionales o normativas fuera de ella. En otras palabras, la vulnerabilidad familiar de los nios parece aumentar su susceptibilidad a los factores que operan en el entorno vecinal. Los datos recin discutidos tambin admiten otra lectura que no escapa al sentido comn: las caractersticas de las estructuras familiares se vuelven ms importantes para el ni o cuanto m s riesgoso el contexto vecinal. Se trata en este caso de la capacidad de los padres de controlar los efectos de pasivos que, por residir en un rea con alta densidad de carencias, inevitablemente forman parte de la configuracin de recursos del hogar, como es el caso de padres que tienen xito en construir alternativas que
47. Se considera una ocupacin de alto status a los patrones, gerentes, directivos, administradores, cientficos, artistas, intelectuales, tcnicos y profesionales.
/ 113 s
Grfico 41 Porcentaje de rezago escolar en menores de 8 a 15 aos con clima educativo del hogar bajo y cuyos padres no se encuentran casados, segn composicin social del barrio. Montevideo, 1996
D. Evolucin de la distribucin de los nios en contextos de riesgo

1. Hogares
En la primera parte de este captulo se
50 40 30 20 10 0 Baja Media Composicin social del barrio

Fuente: IPES en base a datos del Censo de Poblacin y Vivienda, Uruguay, 1996.
mencionaron las tendencias de comportamientos de riesgo en nios y adolescentes. Posteriormente pudimos constatar el impacto que tienen distintas configuraciones contextuales (familia, escuela, vecindario) sobre la emergencia de dichos comportamientos. Cabe preguntarse ahora cmo ha evolucionado la distribucin de los
Alta
nios entre contextos ms o menos favorables a la emergencia de tales comportamientos. La informacin sobre esas tendencias permitir mejorar nuestra capacidad para anticipar los desafos que deber en-
permiten a sus hijos eludir la influencia de vecindarios en los que predominan hbitos, actitudes y expectativas, cuya incorporacin podra bloquear los caminos al bienestar. Por ltimo, el grfico 41 presenta la relacin entre la composicin social de los barrios y la extraedad, pero slo en el tipo de familias que en promedio presentan las mayores carencias en cuanto capacidad de socializacin bajo clima educativo y jefe y cnyuge en unin consensual. En 1996, esas familias representaban 12.960 nios que constituan aproximadamente el 13% de la poblacin de esa
48. Aqu slo presentamos la evidencia pertinente a la evolucin de la distribucin de la poblacin de 0 a 5 aos en los distintos contextos de riesgo, con la excepcin de los establecimientos educativos donde se considera la poblacin en edad escolar.
frentar la sociedad uruguaya para romper los mecanismos que reproducen la pobreza en el pas.48 Veamos en primer lugar cmo son las tendencias en cuanto a la distribucin de los nios entre los contextos familiares de menor o mayor riesgo. Las cifras del cuadro 25 sealan que en el perodo 19911999 se produjo una mayor concentracin de nios entre 6 y 12 aos en las categoras de hogares con mayor dficit relativo de activos y que, por esa razn, presentaban condiciones favorables a la emergencia de comportamientos de riesgo. As, la poblacin infantil exhibi crecimientos entre los hogares que se ubicaban en niveles bajos y medios de ingreso, y en cada una de estas categoras, en los que haban acumulado menor capital educativo (ver tercera columna). En cuanto a las estructuras familiares que tienen que ver con la capacidad de transmisin de activos, se puede observar que aquellos menores en familias
edad en Montevideo. En el grfico, el lector puede visualizar cmo se reduce la probabilidad de quedar rezagado o de desertar del sistema educativo entre los nios con fuertes desventajas sociales a medida que se eleva la densidad de clases medias en los barrios, y con ello, la heterogeneidad social del vecindario.
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inestables aumentaron un 40%, en familias monoparentales un 22%, mientras que disminuy en un 10% la proporcin de nios en familias biparentales y estables (ver ltima fila del cuadro 25). Como se aprecia en la ltima columna, el peso relativo de la infancia que convive con ambos padres en uniones formales descendi en todos los estratos sociales, reforzando una tendencia que, como se corrobor en cuadros anteriores, tiende a erosionar la capacidad de las familias de transmitir activos a sus hijos.
ractersticas de los hogares de origen de los estudiantes. Se encontr que la exposici n a mbitos de composici n sociocultural heterognea, donde los alumnos con menos recursos tienen oportunidad de interactuar con sus pares de clase media, mejoraba sus expectativas y logros acadmicos. Por el contrario, la reduccin de esas oportunidades generaba actitudes y comportamientos que conspiraban contra sus posibilidades de seguir acumulando capital humano. En este punto se trata de explorar cul ha sido la evolucin reciente en cuanto a la distribucin de los adolescentes en los distintos establecimientos. No contamos, desafortunadamente, con informacin que permita examinar esa tendencia en todos los colegios. Los datos de la Encuesta de Hogares slo permiten distinguir entre establecimientos pblicos y privados, y no provee elementos que permitan diferenciar entre los primeros segn la com-
2. Establecimientos educativos
En secciones anteriores hemos podido constatar el significativo impacto que tienen las variaciones en el clima sociocultural de los establecimientos de enseanza sobre las aspiraciones educacionales y el desempeo en matemticas de los adolescentes, aun cuando se controlan algunas ca-
Cuadro 25 Evolucin del porcentaje de nios de 6 a 12 aos por clima educativo e ingreso per cpita del hogar, segn estructura familiar. Uruguay urbano, 1991-1999 (1991=100)
Crecimiento del porcentaje de nios de 6 a 12 aos entre 1991 y 1999 115,9 103,0 76,6 103,9 99,9 84,9 63,9 89,1 95,6 Por tipo de estructura familiar Biparental inestable 146,3 145,2 211,6 127,0 126,8 117,6 43,4 136,7 212,6 140,6 Monoparental Biparental estable 98,7 87,5 58,5 97,8 96,2 82,8 53,6 80,5 89,3 89,8
134,5 145,2 121,3 110,8 104,8 90,7 194,8 133,0 115,8 122,4
Se encontr que la exposicin a mbitos de composicin sociocultural heterognea, donde los alumnos con menos recursos tienen oportunidad de interactuar con sus pares de clase media, mejoraba sus expectativas y logros acadmicos. Por el contrario, la reduccin de esas oportunidades generaba actitudes y comportamientos que conspiraban contra sus posibilidades de seguir acumulando capital humano.
Fuentes: IPES en base a la Encuesta Continua de Hogares del INE.
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Cuadro 26 Distribucin de las escuelas primarias por su clima sociocultural, segn regin y carcter pblico-privado. Uruguay, 1996
SUBSISTEMA ESCUELAS PRIMARIAS Composicin Sociocultural Favorable Media Desfavorable Total Mtvdeo. pblicas 33,5 23,4 43 100% Mtvdeo. privadas 89,4 6,8 3,8 100% Interior pblicas 11,4 15,9 72,7 100% Interior privadas 61,6 23,2 15,2 100% Rurales Total
3,5 96,5 100%
26,4 15,1 59,5 100%
Fuente: IPES en base a datos del MECAEP de la ANEP. Ao 1996.
Cuadro 27 Porcentaje de adolescentes de 13 a 17 aos de edad que asisten a colegios privados pagos, por clima educativo e ingreso per capita del hogar.* Montevideo, 1991-1999
Ingreso
per cpita Clima educativos % que asiste a colegios privados 1991 Bajo Bajo Medio Alto Subtotal Medio Bajo Medio Alto Subtotal Alto Bajo Medio Alto Subtotal TOTAL 4,2 3,3 6,8 4,1 15,9 11,1 19,3 14,4 30,3 35,2 52,3 46,7 26,3 1999 2,4 8,7 2,4 5,3 12,1 26,9 14,7 25,0 39,4 67,1 58,1 31,5
portafolios de activos ms ricos, y que lo contrario sucede con los colegios pblicos, lo que se puede apreciar a travs de los datos del cuadro 26. De todos modos, es importante subrayar que estos ltimos tambin exhiben importantes diferencias, no slo de acuerdo al nivel sociocultural medio de sus alumnos (medido por el promedio de los aos de estudios de las madres de los que asisten a cada establecimiento) sino tambin conforme a la excelencia de los profesores, la calidad de la infraestructura y de la dotacin didctico-pedaggica, por lo que resulta conveniente reiterar que los datos sobre tendencias que se presentan a continuacin deben considerarse slo como una aproximacin a la segmentacin educativa que existe en la sociedad uruguaya.50 Los datos del cuadro 26 permiten seguir la evolucin del peso relativo de la educacin secundaria privada y paga en Montevideo en la ltima dcada con los resultados siguientes: Se produce una desercin de los establecimientos pblicos de adolescentes provenientes de los hogares con ingresos ms altos per cpita, que aumentan su participacin en el sector privado en un 24,4%. No se producen cambios en los estratos de ingresos me-
* Sobre el total de la poblacin de 13 a 17 aos que asiste a establecimientos educativos. Fuente: IPES en base a la Encuesta Continua de Hogares del INE.
49. Segn los datos de la Encuesta Continua de Hogares, las escuelas privadas gratuitas cubren menos del 3% del alumnado urbano.
posicin sociocultural de sus alumnos. Por lo tanto, hemos partido del supuesto que los colegios privados, la gran mayora de los cuales son pagos, nuclean a los adolescentes que provienen de hogares con
49
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Cuadro 28 Crecimiento de la poblacin de distintos grupos etreos por compsicin social de los barrios. Montevideo, 1991-1998 (1991=100)
Tramos de edad
Composicin social de los barrios

Alta Media Baja
0-5
6-12
13-17
18-64
65 y ms
Total
86,8 89,6 141,0
86,9 96,0 133,8
90,4 93,4 127,1
94,2 97,6 121,6
99,3 100 104
93,9 96,6 122,7
dios y aumenta la concentracin de los alumnos de hogares de ingresos bajos en los establecimientos pblicos. Una mirada a los datos de la ltima columna permite constatar que el clima educativo del hogar juega un papel ms importante que el ingreso per cpita en el desplazamiento de alumnos hacia el sector privado. Este hecho refuerza la idea que las transformaciones que se estn operando en los mbitos de enseanza secundaria implican un empobrecimiento del clima sociocultural en el sector pblico por abandono de los alumnos que portan a los colegios hbitos, actitudes y expectativas alimentadas en un clima familiar de altos logros educativos.
nios en contextos vecinales de distinto nivel de riesgos. El cuadro 28 presenta el crecimiento entre 1991 y 1998 de la poblacin de distintos grupos de edad en cada barrio segn su composicin social, tomando como indicador de sta el porcentaje de hogares que tienen al menos un integrante con status ocupacional alto. Como se puede observar, en la ltima dcada se registra una mayor concentracin de poblacin de Montevideo en los vecindarios de baja composicin social, siguiendo un patrn de crecimiento que lidera la poblacin de edades ms bajas.
E. Consideraciones finales
Resumiendo los resultados de las distintas secciones de este captulo, se puede afirmar que el aumento de la precariedad familiar, de la segmentacin educativa y de la segregacin residencial agudiza el aislamiento de los pobres urbanos y activa mecanismos que favorecen su reproduccin intergeneracional, lo que amenaza a los nios de hoy con una pobreza futura ms endurecida.51 En efecto, los nios y adolescentes uruguayos son afectados por profundas transformaciones en la familia,
3. Barrios
Como se ha visto en puntos anteriores, la composicin social de los vecindarios provee estructuras de oportunidades que nutren contenidos mentales con importantes consecuencias sobre la vulnerabilidad de nios y adolescentes a comportamientos de riesgo. Por ende, es importante realizar una primera aproximacin a las tendencias en cuanto a la distribucin de los
50. Cabe agregar que En Uruguay, la relevancia de esta diferenciacin es reciente. La gran mayora de los actuales padres uruguayos de clase media provienen de la escuela pblica y una porcin de ellos enva sus hijos a la escuela privada. Como tales es probable que hayan tenido una experiencia directa con las bondades de esa funcin integradora, que se hayan esforzado por mantener un nivel aceptable de calidad de estos servicios, y que slo hayan tomado la decisin de enviar a sus hijos a la escuela privada y paga ante el deterioro evidente de la misma. Kaztman, Ruben, 1997. Marginalidad e integracin social en Uruguay. En Revista de la CEPAL n 62, Santiago de Chile: CEPAL. 51. Los procesos que actan para reforzar esos mecanismos operan en forma continuada aunque lenta, de manera que para la gran mayora de la poblacin su dinmica pasa usualmente desapercibida. Es solo a partir de estudios como los realizados en este captulo, y la consecuente acumulacin de evidencia sobre la forma en que los comportamientos de riesgo que corresponden a distintas etapas del ciclo de vida se eslabonan en el tiempo, que comienza a perfilarse esa dinmica. De este modo, los distintos comportamientos de riesgo ya no son vistos como fenmenos aislados sino como manifestaciones en la superficie de mecanismos de reproduccin intergeneracional de la pobreza que operan bajo la superficie.
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la escuela y el vecindario, mbitos que, con distinta significacin en distintas etapas de sus ciclos de vida, constituyen las fuentes principales de los activos que necesitan para poder transitar, con alguna probabilidad de xito, los senderos del bienestar. En un escenario en que el conocimiento pasa a constituir el eje central de la dinmica productiva presente y futura, parece razonable asumir que los logros educativos al final de la adolescencia definen un hito que, al mismo tiempo que sintetiza la acumulacin de riesgos a lo largo del ciclo de
vida previo, lo hace en el momento que para una gran mayora de esa poblacin se plantea el encuentro entre los niveles de calificacin alcanzados y las caractersticas dominantes en las demandas del mercado. Cuando se analiza la evolucin histrica de los logros educativos de la adolescencia uruguaya haciendo abstraccin de los cambios en los requerimientos de calificacin, el cuadro que emerge no parece ser causa de alarma mayor. De los datos surgen avances continuos aunque graduales. Pero cuando se comparan esos avances con los de otros pases de la regin que enfrentan desafos similares para su transformacin productiva comienza a perfilarse la lentitud con que progresa el nivel de los recursos humanos en Uruguay. En efecto, como se puede apreciar en el cuadro 29, una rpida comparacin con el ritmo de crecimiento de logros educativos en los restantes pases de la regin arroja una evaluacin negativa de la capacidad de respuesta uruguaya a las nuevas demandas del mundo de la produccin. La columna 1 del cuadro muestra que alrededor de 1998, Uruguay ocupaba uno
Cuadro 29 Indicadores de logros educativos de adolescentes y jvenes urbanos. 16 pases de Amrica Latina, 1998
(1) Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa R. Ecuador El Salva. Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay R.Domin. Uruguay Venezuela 31,9 26,9 53,0 17,1 35,0 40,9 35,1 43,3 58,9 55,2 49,9 28,9 42,9 43,1 46,4 48,7 (2) 35,1 21,7 57,2 18,9 36,0 41,5 36,9 42,4 63,8 51,0 51,0 31,5 39,9 47,0 53,7 55,6 66 39 57 40 38 32 38 110.7 94,2 78,3 29 69 57 47 54 45 95,9 89,2 65,5 81,6 89,9 (3) 55 (4) 62,8
de los primeros lugares en la regin en cuanto al porcentaje de jvenes urbanos entre 20 a 24 aos que no estudiaban y que haban abandonado el sistema educativo con menos de 10 aos de instruccin. La columna 2 permite apreciar que en trminos relativos a la regin, el problema es ms severo entre varones que entre mujeres, ya que la posicin de Uruguay con respecto a este ndice de insuficiencia de logros educativos asciende cuando se consideran solamente los varones. En la columna 3 se puede observar que slo el 32% de los jvenes uruguayos de 20 o 21 aos residentes en reas urbanas haban completado el ciclo secundario, lo que ubicaba
(1) Porcentaje de jvenes de 20 a 24 aos que no estudian y tienen menos de 10 aos de instruccin. Totales para reas urbanas. Circa 1998. (2) El mismo porcentaje anterior para hombres.(3) Porcentaje de jvenes urbanos que a los 20 o 21 aos (segn la edad de ingreso a la educacin primaria en el pas) no han completado el ciclo secundario de estudios (segn la duracin de ste en el pas, 11 o 12 aos) estn o no asistiendo a establecimientos educativos. (4) Datos para 1998 para jvenes de 20 a 24 anos que no estudian y tienen menos de 10 aos de instruccin (columna 1), tomando 1990=100. Fuente: IPES en base a datos del Panorama Social de Amrica Latina, Santiago de Chile, CEPAL, 2000.
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RECUADRO 12
Algunas precisiones metodolgicas y controles de confiabilidad

Como la imagen que se desprende de estos datos no se compagina con la que tienen los propios uruguayos sobre su posicin relativa en el campo educacional, nuestra primera reaccin fue sospechar de los datos. En realidad hay fundamentos para esa sospecha. Un primer argumento es que las encuestas de hogares en Uruguay tienen un mayor nivel de confiabilidad que la mayora de las de los otros pases, lo que en general es reconocido entre los productores y usuarios de estas fuentes. Sin embargo, a ello cabra responder que no hay por qu pensar que las otras encuestas estn consistentemente sesgadas para ofrecer un perfil ms favorable de la situacin educativa.Adems, cuando se comparan las cifras con las de los pases para los cuales se reconoce un nivel de confiabilidad similar en la informacin (caso de Chile,Argentina, Costa Rica y Panam, por ejemplo), las posiciones relativas se mantienen. Un segundo argumento es que el sistema educativo uruguayo es ms exigente que el resto, por lo cual los estudiantes requieren ms tiempo que en otros pases para terminar sus estudios secundarios. Hemos puesto a prueba este argumento, controlando el porcentaje de jvenes de 20, 21, 22 y 23 aos que terminan su secundaria para 1997 y para 1999, encontrando que los resultados son similares a los publicados en el Panorama Social de la CEPAL. Un tercer argumento para dudar de estos resultados es que al considerar slo las reas urbanas no se toma en cuenta que muchos de los pases que se utilizan en la comparacin mantienen importantes porcentajes de jvenes en las reas rurales que alcanzan mnimos logros educativos. Esto es cierto. Pero no es menos cierto que al comparar la situacin con pases urbanizados como Argentina, Chile, Panam o Colombia, la situacin de Uruguay en estos indicadores sigue siendo deficitaria. Finalmente, se puede argir que los promedios esconden distribuciones muy desiguales del capital educativo de los jvenes urbanos y que para capturar esa dimensin (en la cual tradicionalmente Uruguay ha tenido una posicin de liderazgo) es necesario observar cual es la situacin de los jvenes en los distintos estratos socioeconmicos. Este argumento tiene sentido, pero slo parcialmente. Por un lado, es cierto que Uruguay lidera la regin dada la escasa proporcin de su poblacin econmicamente activa con muy bajos niveles de instruccin (por ejemplo, con menos de seis aos de educacin). Pero por otro lado, cuando consideramos la educacin media, encontramos que la dbil posicin relativa del pas en cuanto al desarrollo de sus recursos humanos se debe fundamentalmente al bajo desempeo de los jvenes que se ubican en el cuartil inferior de ingresos per cpita de los hogares, donde el porcentaje de aquellos que completaron la educacin secundaria slo supera a la performance de Brasil, siendo inferior a la de otros trece pases latinoamericanos para los que se dispone de informacin. De hecho, es uno de los dos pases (el otro es Paraguay) que no muestra en el perodo 1990-1998 aumentos en el porcentaje de jvenes de 20 aos que completaron la secundaria, lo que estara reflejando un grave estancamiento en la formacin de los recursos humanos nacionales.
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Grfico 42 Porcentaje de adolescentes de 15 a 19 aos que trabajan y no asisten a establecimientos educativos, 10 pases de Amrica Latina. Areas urbanas, 1994
70 60 50 40 30 20 10 0
Co lo m bi a Ve ne zu ela Pa na m Ar ge nt in a Br as il M x ico Ur ug ua y Ho nd ur as Ch ile Ri ca Co st a
cin), de donde se desprende que slo en Uruguay se produjo un aumento de jvenes en esa situacin. Alguna evidencia adicional completa este paisaje de relativo estancamiento del desarrollo del capital humano en el pas. Como se aprecia en el grfico 42, Uruguay se destaca en la regin por la muy alta proporcin de adolescentes urbanos que abandonan los estudios para incorporarse al mercado de trabajo. La edad de desercin del sistema educativo es un buen indicador de la inversin que estn haciendo los individuos y los hogares para adquirir recursos humanos escasos, esto es, aquellos crecientemente demandados y cuya formacin requiere de periodos prolongados de aprendizaje. En este sentido, y como se puede apreciar en las cifras del cuadro 29, el problema uruguayo es relativamente mayor entre los varones que entre las mujeres, puesto que un 44% de los primeros ha abandonado los estudios para insertarse en el mercado de trabajo. La comparacin con Chile (18% en esa situacin), uno de los pases que lidera el crecimiento econmico en la regin, es til para ilustrar este retraso relativo. Curiosamente, la comparacin de las cifras tampoco da sustento a las caractersticas de equidad tan centrales a la imagen interna y externa de la sociedad uruguaya puesto que, contrariamente a lo que cabra esperar en base a esos antecedentes, los porcentajes de abandono escolar de los adolescentes que provienen del 25% de los hogares con ingresos ms bajos se apartan del promedio general en un 12%, diferencia mucho mayor que la que presentan pases de similar desarrollo, como Argentina, Chile y Costa Rica, donde se dan en un entorno menor al 3%. Al resumir estas tendencias se puede afirmar que, pese a las evidentes bonda-
Hombres, cuartil ms pobre

Se incluye el trabajo en tareas domsticas.
Hombres
Fuente: IPES en base al cuadro V.23, p.109 del Panorama Social de Amrica Latina, 1997, Santiago de Chile, CEPAL, 1998.
De hecho Uruguay es uno de los dos pases (el otro es Paraguay) que no muestra en el periodo 19901998 aumentos en el porcentaje de jvenes de 20 aos que completaron la secundaria, lo que estara reflejando un grave estancamiento en la formacin de los recursos humanos nacionales.
al pas en una posicin inferior a todos los dems (para los que se dispone de informacin) superando slo a Brasil. Cabe subrayar que la dbil posicin del pas en cuanto al desarrollo relativo de sus recursos humanos se debe tanto al bajo desempeo de los jvenes que se ubican en el primer cuartil de ingresos, como a los que se ubican en el cuartil de ingresos ms alto, donde el porcentaje de aquellos que alcanzaron una educacin superior a los 13 aos es inferior a la de muchos pases de la regin. De hecho, Uruguay es uno de los dos pases (el otro es Paraguay) que no muestra en el perodo 1990-1998 aumentos en el porcentaje de jvenes de 20 aos que completaron la secundaria, lo que estara reflejando un grave estancamiento en la formacin de los recursos humanos nacionales. Finalmente, la columna 4 permite comparar la diferente evolucin que han exhibido algunos pases en la dcada pasada en cuanto a la proporcin de los jvenes urbanos de 20 a 24 aos en situacin de riesgo (aquellos que no estudian y han completado menos de 10 aos de educa-
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des de las innovaciones introducidas por la reforma en el sector, sus efectos no alcanzaron a reflejarse en avances netos de la capacidad del sistema educativo por retener a los adolescentes. Mejoran sus logros educativos pero a un ritmo claramente insuficiente para enfrentar los desafos que plantea la acelerada incorporacin de innovaciones tecnolgicas y los consecuentes aumentos en los niveles de calificacin requerida. Obviamente sera incorrecto atribuir estas insuficiencias a los efectos de las necesarias transformaciones que se estn llevando a cabo en el sector educativo. Y ello al menos por dos razones. La primera es muy conocida y se refiere a que en 1998 (ao para el cual se presentan los datos cuadro) la reforma no contaba todava con el tiempo de maduracin necesario para que sus efectos se reflejaran en los logros acadmicos de los adolescentes cuyos comportamientos se analizan. La segunda es que la eficiencia de las iniciativas promovidas desde la esfera educativa depende de la medida en que sus acciones son contrarrestadas o potenciadas por las influencias que ejercen sobre el alumno otros contextos y esferas, cuyo funcionamiento
contribuye tanto a la pobreza de los hogares como a su aislamiento del resto de la sociedad. En sntesis, este recorrido por datos comparados de la regin ha servido para resaltar la existencia de fuertes carencias y debilidades en la capacidad de retencin del sistema educativo uruguayo en el nivel secundario y, por ende, en la formacin de los recursos humanos que resultarn centrales para tener alguna probabilidad de xito en el marco de las estrategias de desarrollo actualmente en curso. Como se ha enfatizado reiteradamente a lo largo de este captulo, en la interpretacin de esos bajos logros educativos deben tenerse en cuenta las acumulaciones previas de comportamientos de riesgo as como los procesos de fragmentacin que estn favoreciendo el desacoplamiento de un sector de la juventud con respecto al resto de la sociedad. El problema de la insuficiente retencin educativa se convierte de este modo en una poderosa seal para identificar puntos cruciales de intervencin en cada una de las etapas del ciclo de vida, donde acciones eficientes puedan activar mecanismos virtuosos de desarrollo del potencial de nios y adolescentes.
Este recorrido por datos comparados de la regin ha servido para resaltar la existencia de fuertes carencias y debilidades en la capacidad de retencin del sistema educativo uruguayo en el nivel secundario y, por ende, en la formacin de los recursos humanos que resultarn centrales para tener alguna probabilidad de xito en el marco de las estrategias de desarrollo actualmente en curso.
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Captulo VII
Hacia un sistema nacional de polticas para la infancia y la familia en Uruguay*
A. Introduccin
seer, una fuerte deuda con la articulacin entre poltica y tcnica antes que entre poltica e intereses. El conocimiento acumulado sobre estos temas por los miembros del equipo que ha elaborado este Panorama, tanto como las entrevistas con responsables de distintos programas relacionados con la infancia y la familia en el pas, y los resultados del anlisis realizado en los captulos precedentes, llevan a concluir que a la problemtica de infancia y familia no se le ha asignado hasta el momento el carcter de poltica de Estado, y que lograr ese status es un objetivo a alcanzar en el plazo ms corto posible. Esa poltica debe partir de comprender que el futuro social y econmico depende en buena medida de la reversin de tres procesos que se han instalado con creciente claridad en el pas. En primer lugar, se ha producido en el pas un prolongado proceso de ajuste generacional que contribuy a la infantilizacin creciente de la pobreza. En segundo lugar, se activaron mecanismos de reproducci n intergeneracional de la pobreza cuyo freno requiere de estrategias adecuadas. Finalmente, y como resultado de estos procesos, se produjo un endurecimiento de la pobreza que aumenta las probabilidades futuras de exclusin social de importantes sectores de la poblacin infantil, adolescente y joven. Este triple desafo implica, por un lado, modificar las formas bsicas en que fun-
n toda sociedad democrtica y en todo sistema poltico existe un con-
junto de reas de accin pblica que, por su importancia para el presente y futuro del pas, suelen convocar un consenso, de modo que las intervenciones en esas reas queden relativamente aisladas de las pugnas, normales en la vida democrtica, entre los intereses econmicos y polticos de los distintos actores y sectores sociales. Este suele ser el caso, por ejemplo, de la poltica de defensa nacional, de la defensa de los productos bsicos de exportacin frente a plagas y enfermedades o de las acciones frente a desastres naturales. Todas estas instancias colocan a los actores en un plano de debate y colaboracin diferente que, sin dejar de reconocer los distintos intereses de los actores, operan en la direccin de maximizar la cooperacin y minimizar tanto el conflicto como la bsqueda de beneficios particulares, sectoriales o partidarios. Estas reas son usualmente definidas como polticas de Estado. Las mismas suponen una serie de acuerdos bsicos sobre el significado y relevancia del problema para la sociedad, lo que permite avanzar en consensos adicionales relativos a su diagnstico. La evolucin de las polticas de Estado se basa menos en la bsqueda de culpables que en la definicin de soluciones. En general, su diseo e implementacin posee, o tendra que po-
En todo sistema poltico existe un conjunto de reas de accin pblica que, por su importancia para el presente y futuro del pas, suelen convocar un consenso, de modo que las intervenciones en esas reas queden relativamente aisladas de las pugnas, normales en la vida democrtica, entre los intereses econmicos y polticos de los distintos actores y sectores sociales.
* El presente captulo cont con la colaboracin de Cecilia Zaffaroni.
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Deben las polticas y programas en beneficio de la infancia actuar directamente sobre el nio, o deben hacerlo sobre sus familias? Planteados en trminos doctrinales que defienden la superioridad inherente de una opcin sobre otra, estos debates resultan estriles.
cionan las estructuras de oportunidades que brindan el Estado, el mercado y la comunidad. Por otro lado implica desarrollar, en forma ms concreta, un plan nacional de atencin a la infancia y la familia, que si bien ha comenzado a ser esbozado en los nuevos perfiles de algunas de las polticas pblicas, todava no ha madurado ni adquirido suficiente forma y sustancia. Las pginas que siguen buscan ofrecer al lector un esquema sinttico del actual conjunto de desafos que hemos identificado a lo largo de este diagnstico para luego, desde nuestro marco conceptual y con los insumos que se ofrecieron en este informe, desarrollar una propuesta de lineamientos estrat gicos que permita avanzar hacia un sistema de proteccin a la infancia y la familia en el Uruguay.
neracin que pretende entender cmo y por qu los niveles agregados de bienestar no se extienden a ciertos estratos y cmo stos son crecientemente excluidos de dicho bienestar, consolidndose formas de endurecimiento de la pobreza y de su reproduccin intergeneracional. El desarrollo de un marco conceptual y un sistema de indicadores y anlisis que diera cuenta de los procesos y dinmicas que llevan a los nios a vivir en situacin de pobreza y eventual exclusin no fue animado principalmente por el espritu acadmico ni por el afn de elaborar teora abstracta. La mayor potencialidad de este enfoque est, creemos, en que constituye un importante avance para la provisin de antecedentes con vistas a elaborar programas y polticas pblicas ms eficaces.
B. Activos, estructura de oportunidades y polticas para la infancia

1. Un salto cualitativo
Como se ha sealado en este informe, la regin ha avanzado notoriamente en las ltimas dos dcadas en materia de innovacin de indicadores sociales, incluso en los que refieren a la infancia. Pero tambin, como se insisti en el punto anterior, este avance se realiz en base a dos tipos de indicadores que, ms all de sus potencialidades, presentan limitaciones. Los indicadores de primera generacin permiten ordenar pases de acuerdo a sus niveles agregados de bienestar, en tanto los de segunda generacin permiten identificar poblaciones con carencias especficas. El marco conceptual y los indicadores aqu propuestos pertenecen a una nueva ge-
2. Un debate estril
En la ltima dcada y media se ha planteado, desde diferentes mbitos, un importante debate sobre la forma que debe asumir la prestacin de beneficios y servicios sociales. Son conocidas las dicotom as universalismo-focalizaci n, centralizacin-descentralizacin, sectorialidad-integralidad, y estatismoprivatizacin. A ellas se suma, en nuestro caso, una disyuntiva adicional: deben las polticas y programas en beneficio de la infancia actuar directamente sobre el nio, o deben hacerlo sobre sus familias? Planteados en t rminos doctrinales que defienden la superioridad inherente de una opcin sobre otra, estos debates resultan est riles. Estas alternativas son medios para perseguir fines ulteriores de bienestar, equidad e integracin social. Por lo tanto, es necesario una adecuada com-
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prensi n de las bases del malestar, inequidad y desintegracin social. Dicha comprensin no se logra mediante el anlisis de medidas descriptivas y agregadas de bienestar. Ciertamente estas medidas son importantes en tanto fijan metas y sealan hacia donde se debe avanzar, pero no dicen nada sobre cmo transitar dicho camino. Tampoco podemos estar satisfechos con las medidas de segunda generacin que identifican grupos sociales y sus carencias. Estas medidas ayudan a identificar a los grupos objetivos y llaman la atencin sobre situaciones inaceptables, pero poco ayudan a entender cmo y por qu estos grupos sociales se encuentran en dichas situaciones. Para ello es necesario abordar el complejo sistema de activos con que cuentan las familias, identificar las fuerzas que operan desde el Estado, el mercado y la comunidad para distribuir asimtricamente estos recursos y, muy especialmente en nuestro caso, comprender cules son los factores que determinan la capacidad y eficiencia con que las familias transfieren estos activos a sus nios y bloquean los efectos negativos o pasivos que pueden alcanzarlos en diversas situaciones. Elegir una intervencin integral, un subsidio alimenticio, transferencias monetarias o servicios educativos para nios en situacin de pobreza, por ejemplo, no debe definirse a partir de la conviccin doctrinaria de que A es mejor que B. Cules son las carencias en ingreso, educacin o alimentacin de la familia? Cmo afectan dichas carencias el rendimiento escolar del nio o sus probabilidades de abandono escolar? Slo el conocimiento de cmo se encadenan en el tiempo las causas y los efectos de las mltiples dimensiones que intervienen en estos pro-
cesos, brindar las herramientas para mejorar la eficiencia de las intervenciones. Es buena la descentralizacin educativa de currcula y recursos en el contexto de sociedades territorialmente segmentadas y en que el capital social y humano est concentrado en ciertas localidades y brilla por su ausencia en otras? Es positiva una poltica focalizada de apoyo a los padres en familias que, debido a su estructura, poseen una muy baja capacidad para transmitir activos a sus hijos, aun cuando cuenten con ellos? Estas preguntas simplemente buscan alertar sobre la ingenuidad de pensar que la seleccin de polticas y sus formatos de prestacin y organizaci n puede realizarse sobre la base de un debate doctrinal o a partir de datos descriptivos simples. Creemos que el informe que aqu se presenta en forma resumida, y el marco conceptual y anlisis que lo sustenta, permiten avanzar en insumos fundamentales para pensar ms adecuadamente las opciones de polticas que ataquen la pobreza infantil (su endurecimiento y reproduccin intergeneracional) y reduzcan las probabilidades de un futuro de exclusin social.
El informe que aqu se presenta en forma resumida, y el marco conceptual y anlisis que lo sustenta permite avanzar en insumos fundamentales para pensar ms adecuadamente las opciones de polticas que ataquen la pobreza infantil.
3. Parmetros para pensar polticas y programas: el aporte desde la estrategia de anlisis a. Identificacin de grupos y categoras sociales prioritarias
Saber, como hoy sabemos, que casi un 50 % de los nios entre 0 y 5 aos en Uruguay pertenecen a hogares pobres es importante. Pero ello delimita una poblacin objetivo de tal amplitud que slo admite tratamiento de polticas macro orientadas a modificar la estructura de oportunidades.
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A modo de ejemplo, podemos identificar con absoluta precisin el porcentaje de adolescentes que viven en familias monoparentales de jefatura femenina, con clima educativo e ingresos bajos, y que adems residen en contextos sociales empobrecidos.
Sin duda, ello es necesario, y sobre el punto volveremos. Pero es claro que se requiere de un diagnstico social ms afinado para el diseo de programas y polticas especficas. Como se mostr en los captulos de diagnstico, el anlisis aqu propuesto permite un recorte de categoras sociales de vulnerabilidad mucho ms adecuado. Podemos identificar a la poblacin infantil con tres, cuatro o ms factores combinados, que incluyen tanto informacin sobre el contexto familiar como sobre los resultados del mismo en el bienestar del nio. A modo de ejemplo, podemos identificar con absoluta precisin el porcentaje de adolescentes que viven en familias monoparentales de jefatura femenina, con clima educativo e ingresos bajos, y que adems residen en contextos sociales empobrecidos. Podemos tambin identificar el conjunto de resultados negativos de dicha situacin sobre su desempeo escolar, su salud o an, cuando la informacin lo permite, sobre sus expectativas de logro educativo. Pero tambin poseemos elementos para arriesgar interpretaciones sobre los mecanismos que desde el Estado, el mercado y la comunidad han operado para colocar a estas familias en dicha situacin, y cmo stos refuerzan los dficit en el nio o adolescente. Esta informacin nos provee poderosas guas, tanto para seleccionar las poblaciones sobre las cuales actuar como para definir las orientaciones generales de las polticas.
un conjunto de atributos que hacen al portafolio de recursos de las familias y su impacto sobre resultados de logro, bienestar y adquisicin de activos en los nios. En otras palabras, ahora conocemos el impacto que la educacin de los padres, combinada con sus ingresos y con su particular estructura familiar, tiene sobre el bienestar del nio. Sabemos, porque as se mostr a lo largo de este informe, los pesos diferenciales de estas caractersticas de los hogares. Detectamos, en una palabra, la configuracin de riesgo infantil, que vinculamos a resultados concretos. Esto permite predecir con mucha mayor precisin el impacto que una mejora en los ingresos o en la educacin de los padres, por poner dos ejemplos tradicionales, pueda tener en el nio. Tambin permite entender el aprovechamiento que dicho nio har de esta estructura ampliada de recursos segn se trate de una familia biparental o monoparental, estable o inestable. Qu nos dice lo anterior sobre la forma en que debemos pensar las polticas y programas sociales? Bsicamente, nos ofrece un mapa de ruta para identificar las dimensiones o reas ms eficientes de intervencin para el logro de resultados especficos en el bienestar presente y futuro del nio.
c. Identificacin de puntos cruciales de intervencin

Al diagnosticar desde nuestro esquema
b. Identificacin de dimensiones de intervencin

Antes identificbamos solamente resultados sociales para grupos de poblacin en una o ms dimensiones de bienestar (NBI, lnea de pobreza). Ahora identificamos
de anlisis a un pas en trminos de riesgos y resultados sociales de su infancia, y al vincular dicha evidencia a la estructura de oportunidades que a lo largo del ciclo vital del nio va definiendo sus posibilidades de movilidad social, integracin y bienestar bsicos, alcanzamos una comprensin dinmi-
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ca de cmo la acumulacin de activos y pasivos en la infancia va delimitando un rumbo crecientemente fijo para el nio. Asimismo identificamos en este caso, para Uruguay, pero es posible y fcil de replicar en otros pases los momentos del ciclo vital en donde se producen los desgranamientos trgicos que hipotecarn cuando no suprimirn el derrotero vital de los nios. Cada pas presentar diferentes puntos cruciales de intervencin, y all radica justamente la riqueza del enfoque. Debe intervenirse en la mujer adolescente antes de la maternidad, durante el embarazo o luego, en la primera infancia? La desafiliacin educativa de los sectores con recursos limitados se inicia en primaria, en los primeros ciclos del secundario o en los bachilleratos? Deben apoyarse los procesos de emancipacin de los adolescentes pobres o deben generarse incentivos para que los mismos posterguen dicha emancipacin? Sabemos que tenemos en Uruguay una fuerte concentracin de la maternidad adolescente en los sectores menos educados y de ms bajos ingresos, sabemos que se cubren adecuadamente los riesgos de mortalidad infantil hasta el primer ao de vida y no se lo hace hasta los cinco aos, sabemos que se encuentra parcialmente encaminada la preescolarizacin, y que en este nivel y en primaria la cobertura no es un problema crtico, aunque s lo es la inequidad en la captacin de saberes y destrezas. Sabemos finalmente que el desgranamiento temprano de la secundaria genera rutas de emancipacin tempranas y precarias que constituyen el nudo gordiano de la reproduccin intergeneracional de la pobreza. Se deriva de ello un esquema de puntos y modalidades cruciales de intervencin que contribuye a pensar el diseo de polticas y programas sociales.
d. Identificacin de unidades de intervencin

El hecho de incorporar variables que inciden en la capacidad de trasmisin de activos al nio, permite tambin dilucidar con mayor pertinencia si la poltica ms eficiente ser aquella que acte directamente sobre l o si es plausible apostar a la familia como unidad de intervencin y confiar en el impacto que tendr sobre el bienestar del nio. Como lo sealramos en el marco conceptual, la familia constituye la unidad de intervencin fundamental que oficia de nexo entre la estructura de oportunidades y los activos que concretamente son recibidos por el ni o. Debe el Estado respetar y canalizar sus recursos a travs de las familias o debe, por el contrario, brindar prestaciones directas al nio? sta es nuevamente una pregunta incontestable antes de identificar la capacidad que exhiben diferentes estructuras familiares para transmitir sus activos a los nios. El tratamiento de la estructura familiar como parte de la estructura de oportunidades del nio permite una mejor dilucidacin de las unidades sobre las cules la poltica o programa debe actuar para maximizar su eficiencia y eficacia en el logro del bienestar infantil.
Debe el Estado respetar y canalizar sus recursos a travs de las familias o debe, por el contrario, brindar prestaciones directas al nio? Esta es nuevamente una pregunta incontestable antes de identificar la capacidad que exhiben diferentes estructuras familiares para transmitir sus activos a los nios.
e. Insumos para pensar polticas macro sociales y macro econmicas de largo plazo: afectando el corazn de la estructura de oportunidades
Si los insumos antes anotados permiten avanzar en la identificacin y diseo de intervenciones, programas y polticas eficientes, contribuyen tambin a la ms ambiciosa tarea de construir agendas de largo plazo, y de una profundidad que procu-
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Existen tres grandes polticas genricas y de amplio alcance que, mediante servicios y transferencias, atienden a la poblacin infantil y adolescente en Uruguay. Las mismas refieren a dos servicios fundamentales de proteccin e inversin en capital humano (salud y educacin formal) y a un mecanismo de transferencia de ingresos (asignaciones familiares, que tambin incluyen ciertas prestaciones en salud).
re alterar el corazn mismo de la estructura de oportunidades del nio. El ndice de riesgo presentado en el captulo comparativo sugiere que diferentes pases en diversas etapas de desarrollo presentan configuraciones predominantes de riesgo infantil tambin distintas. Tambin provee lecciones a emular y a evitar, mostrando que pases con similares recursos materiales y humanos y similares necesidades poblacionales, logran mejores o peores niveles de balance generacional del bienestar. Asimismo el captulo cuatro muestra cmo la evolucin de diferentes aspectos de la estructura de oportunidades de Uruguay ha favorecido un proceso de infantilizacin de la pobreza y de aumento de la poblacin infantil en situacin de riesgo y vulnerabilidad a la exclusin.
res, la otra institucin de larga data en el pas en materia de polticas de infancia es el INAME, que desarrolla un rol de contralor e intervencin directa en la minoridad en riesgo. Muy sintticamente se detallan a continuacin aspectos fundamentales de estas reas de intervencin pblica en materia de infancia y sus tendencias de transformacin recientes.
i. Educacin: oferta pblica y privada, caractersticas y cobertura

La poblacin infantil y adolescente uruguaya accede a la educacin por la va pblica y privada. El sistema pblico en materia educativa es uno de los ms antiguos en la regin y sus caractersticas esenciales de gratuidad, obligatoriedad y laicidad fueron tempranamente implantados sin sufrir modificaciones drsticas hasta hoy. Este sistema brinda servicios educativos gratuitos en horario parcial (4 horas) para la poblacin entre 6 y 18 aos. El ciclo primario abarca de los 6 a los 12 aos, seguido por un ciclo bsico en secundaria hasta los 15 y 16 aos, el cual se completa con el bachillerato preuniversitario entre los 16 y los 18 aos. Con la reciente reforma educativa se ha buscado universalizar los niveles preescolares con lo cual se alcanza a los nios de 4 y 5 aos. En la actualidad la educacin pblica cubre a ms del 70% de la poblacin entre los 4 y los 18 aos y a casi un 80% si consideramos las edades de primaria tradicional (6 a 12 aos). La no asistencia al sistema educativo predomina en las edades de 3 aos y, en menor medida, 4 aos, grupo en el que se registra una mayor participacin del sector privado. Adems, este sector captura, entre los 6 y los 18 aos, una proporcin que oscila entre el 10 y el 20% de los estudian-
4. Desafos y polticas sociales para la infancia en Uruguay a. Pilares del Estado social en materia de infancia y adolescencia
Existen tres grandes polticas genricas y de amplio alcance que, mediante servicios y transferencias, atienden a la poblacin infantil y adolescente en Uruguay. Las mismas refieren a dos servicios fundamentales de proteccin e inversin en capital humano (salud y educacin formal) y a un mecanismo de transferencia de ingresos (asignaciones familiares, que tambin incluyen ciertas prestaciones en salud). Estas tres grandes polticas constituyen los pilares fundamentales del sistema de proteccin a la infancia y la adolescencia en el pas. Los mismos tienen los mayores niveles de cobertura y consumen la mayor parte del gasto social orientado a esta poblacin. Sumado a estos tres pila-
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tes. Dicha proporcin disminuye con la edad en relacin inversa con la cobertura del sistema educativo pblico, lo que sugiere un doble movimiento regresivo. Por un lado, y como se ha mostrado en captulos precedentes, los sectores menos favorecidos abandonan la enseanza formal entre los 15 y los 19 aos, lo que debilita el carcter progresivo del gasto pblico en educacin. Por el otro, un segmento de los sectores abandonan el sistema privado y se vuelcan a la opcin pblica cuando sta ya se ha elitizado por abandono de los sectores ms pobres. El sistema pblico de educacin en Uruguay muestra por lo tanto una alta cobertura de los nios en edad primaria y una disminucin, correlativa a la edad, a partir de la secundaria. Como se seal en captulos anteriores, esta incapacidad de retencin en el nivel secundario responde a una multiplicidad de factores, de los cuales las caractersticas mismas del sistema educativo son slo parcialmente responsables. Lo que s resulta claro es que la universalizacin del ciclo bsico, y la ampliacin del contingente de alumnos que completa el bachillerato, constituyen los desafos centrales en esta rea. En efecto, si como hemos mostrado en los captulos precedentes, la emancipacin temprana y precaria, y el embarazo adolescente se asocian en forma marcada al temprano abandono de los estudios, estas metas constituyen una de las claves para frenar los ciclos de reproduccin intergeneracional de la pobreza y de la exclusin social. De lo indicado a lo largo de este informe tambin resulta claro que existen al menos dos reas en que el sistema pblico de educacin puede hacer aportes importantes al logro de esas metas. En primer lugar, una disminucin significativa de la repeticin, del re-
Grfico 43 Asistencia a educacin formal por edad y tipo de sistema. Uruguay urbano, 1999
100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% 3 5 7 9 11 Edad 13 15 17 19
No asiste
Asiste Pblico
Asiste Privado
Fuente: IPES, en base a la Encuesta Continua de Hogares del INE.
zago y de los diferenciales de aprendizaje en primaria, contribuira a aumentar el nmero de adolescentes que ingresaran al ciclo secundario con experiencias, expectativas y posibilidades equiparables, hecho que permitira reducir de manera notoria las probabilidades de abandono en ese ciclo de los sectores ms vulnerables. En segundo lugar, la articulacin del liceo con la familia y la comunidad posibilitara un mejor seguimiento del adolescente, as como el armado de un sistema de contralores e incentivos que, al incorporar las mltiples esferas que le sirven de referencia, ayudara a generar una mayor propensin a la inversin educativa. En la actualidad, el sistema liceal en Uruguay parte de la premisa de garantizar la oferta educativa; no tiene en cuenta, sin embargo, la necesidad de operar sobre la formacin de la demanda. Cuando consideramos las transformaciones sufridas por la familia y el contexto social de estos adolescentes en las ltimas dcadas, resulta clara la necesidad de estrategias que otorguen un lugar importante a la activacin y articulacin de esas esfe-
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ras en los procesos de formacin de demanda educativa de jvenes y adolescentes. Las recientes reformas en el sistema de educacin primaria, que amplan la oferta de escuelas de tiempo completo para la poblacin vulnerable e instala un activo programa compensatorio con los Proyectos de Mejo-
ramiento Educativo y las escuelas de requerimiento prioritario, apuntan en la direccin correcta. Asimismo la reforma del ciclo bsico obligatorio y su apertura hacia opciones del mercado laboral implican mejoras nada despreciables (para ms detalle ver apndice de polticas pblicas). Sin embargo la evidencia sugiere que estos instrumentos no son suficientes para enfrentar el problema de la desercin y revertir el proceso creciente de erosin en la formacin de capital humano nacional.
Grfico 44 Cobertura de salud por edades y tipo de sistema. Uruguay urbano, 1999
100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% 3 5 7 9 11 Edad No tiene Pblica Privada 13 15 17 19
ii. Salud: oferta pblica y privada, caractersticas y cobertura

El sistema de salud uruguayo posee la particularidad de presentar una amplia cobertura privada por la va del mutualismo. Este sistema se encuentra, en la actualidad, fuertemente subsidiado por el Estado. Una parte importante de sus socios se afilian a travs del seguro de salud para los trabajadores privados (DISSE) y de otros convenios de diversa denominacin para trabajadores del Estado. A pesar de este importante peso del sistema mutual, el sis-
Fuente: IPES, Encuesta Continua de Hogares del INE.
RECUADRO 13
Ministerio de salud pblica

Programa de Atencin Materno-Infantil. Se subdivide en dos reas: -Maternal, abarca el control pre-natal y la atencin ginecolgica y est focalizado en las mams jvenes y sus hijos. -Peditrica, presta atencin al nio: planes de vacunacin, controles de crecimiento, etc. Plan Aduana: cuando nace un nio en el CHPR se comunica al centro de salud correspondiente (policlnicas y centros de salud zonales) para que el equipo responsable haga una visita en caso de que la madre no se presente para el control del nio en un plazo de 10 das. Convenio con INDA: entrega de canasta de alimentos con la condicin de que la madre presente el carn de atencin con los controles al da.
tema pblico contina siendo el ms importante para las edades que aqu nos conciernen, puesto que absorbe entre el 60 y 70% de la poblacin entre 0 y 19 aos. Ya sea por los jvenes trabajadores que ingresan al sistema mutual, ya por los que declaran no tener cobertura alguna en salud (que entre los 17 y los 19 aos alcanza al 7%, aunque en rigor las personas que no utilizan servicio alguno de salud no lo hacen por tener vedado el acceso al sistema pblico), el porcentaje cubierto por la salud pblica en este grupo etreo vara en relacin inversa a la edad. La falta de cobertura, o dicho ms adecuadamente, la subutilizacin del sistema
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pblico en los sectores ms vulnerables de la poblacin adolescente, seala un comportamiento de riesgo en las edades reproductivas de la mujer que refleja carencias importantes en cuanto al alcance del sistema pblico en un momento crucial de intervencin. La cobertura en la primera infancia resulta adecuada, ya que una proporcin importante de nios y madres se atienden por la va del sistema de asignaciones familiares y las prestaciones en salud y alimentacin se han articulado de tal manera que genera un sistema de incentivos cruzados. Este sistema incrementa el uso de los servicios de salud y busca alcanzar en forma integral a la madre joven y al nio (ver recuadro 12). A diferencia del sistema educativo, la salud no atraviesa por un proceso de reforma integral. Pero existen dos procesos o transformaciones que merecen destacarse. Por un lado, el sistema de salud uruguayo ha incrementado los niveles de estratificacin en el acceso a servicios y en la calidad de los mismos. Sumado a la tradicional distincin entre sistema pblico y mutual, hoy se agregan las modalidades privadas de sistemas de urgencia y policlnica privados (SEMM, UCM, etc.) y la modalidad de seguro privado de salud (Blue Cross-Blue Shield, Medicina Personalizada, etc.). De esta manera, los sectores medios y altos de la sociedad abandonan crecientemente el sistema mutual, o al menos complementan sus servicios por la va privada como forma de mantener la calidad de la atencin mdica que reciben, camino vedado para la mayora de los sectores de menores ingresos. Paralelamente, el sistema pblico de salud ha realizado un conjunto de innovaciones bajo la forma de programas especiales que procuran una mayor articulacin
con otros servicios sociales en acciones focalizadas a la poblacin ms vulnerable y una disminucin de la brecha de calidad entre el sistema pblico y privado. Entre las ms importantes pueden destacarse los convenios con el Servico de Emergencia Mdico Mvil (privado) para la atencin de nios en contextos escolares desfavorables, el programa de acceso universal y gratuito a mtodos de planificacin familiar y la creacin del centro de atencin a nios quemados (UNIQUER), modelo de gestin pblica universal de alta calidad con pago diferencial por nivel socioeconmico (para ms detalle ver apndice de polticas pblicas).
iii. Asignaciones familiares: gastos, cobertura y reformas recientes

Las asignaciones familiares nacieron en la dcada del cuarenta en Uruguay como sistema de proteccin y transferencias monetarias a las familias con hijos entre 0 y 18 aos. Esta poltica era de carcter universal con dos condiciones importantes: el miembro familiar que reciba la asignacin por nio deba estar empleado formalmente, y los nios deban atender al sistema educativo. Sumado a estas transferencias monetarias, el sistema de asignaciones familiares garantiza atencin de salud gratuita hasta el primer ao de vida de los hijos de las mujeres embarazadas que sean elegibles por los criterios antedichos. La atencin de la salud materno-infantil se realiza en el Sanatorio Canzani en Montevideo y en el interior a travs de las IAMC que tengan convenio con el BPS. Asimismo se da atencin gineco-obsttrica, peditrica y odontolgica durante la edad escolar a los nios que asisten a las escuelas. Asimismo a travs del Departamento de Especialida-
Los sectores medios y altos de la sociedad abandonan crecientemente el sistema mutual, o al menos complementan sus servicios por la va privada como forma de mantener la calidad de la atencin mdica que reciben, camino vedado para la mayora de los sectores de menores ingresos.
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No parece ser que la poltica social de la forma en que se presenta en las Asignaciones Familiares ataque en forma eficiente el fenmeno de infantilizacin de la pobreza....
des y Malformaciones Congnitas se brinda cobertura de salud a todos los nios beneficiarios con patologas congnitas. Finalmente existe una ltima forma de transferencia monetaria del sistema orientada a las mujeres embarazadas del sector privado formal. Ellas reciben durante 12 semanas (6 semanas antes del parto y seis semanas despus del parto) un salario de maternidad, el que se calcula sobre el ingreso promedio de los ltimos seis meses de actividad, y no puede ser inferior a un salario mnimo. En la actualidad, y luego de una reforma fundamental que focaliz las asignaciones familiares en aquellos hogares que perciban un ingreso menor a diez salarios mnimos, el sistema de transferencias monetarias cubre aproximadamente a 380.000 nios con una prestacin que se define en relacin inversa al nivel de ingresos dentro de la franja definida anteriormente. Para aquellos hogares por debajo de 6 salarios mnimos la prestacin por nio corresponde al 16% del SMN, en tanto para los hogares que estn entre 6 y 10 salarios mnimos la prestacin desciende al 8% del SMN. Esta modificacin permiti una mejora en la prestacin de aproximadamente dos tercios de los beneficiarios antes de 1995. Sin embargo, al haber mantenido el criterio de indexacin por el salario mnimo y al haberse erosionado el valor real de ste, las prestaciones del sistema de asignaciones familiares tambin se erosionaron. Por otra parte, los criterios de focalizacin y la capacidad del sistema de cubrir efectiva52
jor focalizacin. Sin embargo, por nivel educativo la cantidad de beneficiarios preescolares pas de 168.000 a 144.500 en tanto en primaria lo hizo de 183.400 a 132.400. Ello implica una menor cobertura absoluta en el tramo de infancia ms vulnerable a la pobreza. Si, como hemos mostrado, entre 1995 y 1999 aument la cobertura a preescolares en trminos absolutos en los sectores de ms bajos ingresos, es poco plausible que disminuyan las prestaciones por asignaciones familiares, a no ser que estas lo hagan porque disminuye la elegibilidad no meramente por ingresos sino por los criterios de formalizacin de empleo y otros requisitos administrativos que hacen compleja la adquisicin del derecho a la prestacin. Si las asignaciones familiares procuran efectivamente disminuir y revertir los procesos de infantilizacin de la pobreza, esta evidencia coloca seales de alerta sobre la eficacia y eficiencia en la evolucin del sistema. Como seala Martn Pasturino (2001), estas cifras parecen inconsistentes con la evolucin de la pobreza [infantil] que anotramos al inicio (...) especialmente teniendo en cuenta su evolucin. Seguramente existen problemas de focalizacin, porque no pueden aumentar los nios pobres y disminuir la cantidad de beneficiarios y los montos totales. En definitiva, no parece ser que la poltica social de la forma en que se presenta en las Asignaciones Familiares ataque en forma eficiente el fenmeno de infantilizacin de la pobreza... En ltima instancia, se hace difcil establecer una poltica focalizada en un fenmeno que tiende a ser del tipo la mitad llena del vaso; a veces, la relacin costo-beneficio, teniendo en cuenta los costos burocrticos de la focalizaci n, aconsejan pol ticas universalistas como es el caso de la escolarizacin de 4 y 5 aos de la ANEP.
52. En 1995 se aprueba la Ley 16.697, vigente en la actualidad, que modifica criterios de elegibilidad y montos de las transferencias monetarias.
mente a la poblacin objetivo presenta limitaciones. Si se considera que entre 1995 y 1999 la cantidad de prestatarios pas de aproximadamente 455.700 a 350.000, se puede inferir que ello responde a una me-
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Ms all del acuerdo o desacuerdo con la solucin universalista, resulta claro que la defensa de la prestacin de las AF y una adecuada cobertura de la poblacin vulnerable requieren de mayores esfuerzos. La ley 17.139 aprobada en el 2000 que ampla la cobertura ms all de la condicin de aportante a la Seguridad Social a mujeres jefas de hogar, desempleados y mujeres embarazadas, constituye un alentador esfuerzo en esta direccin. Resta ver si la ruta para ampliar la cobertura en la poblacin vulnerable debe seguir esta lgica de agregados fragmentados de categoras de poblacin o si debe buscarse un criterio ms simple, menos focal, pero que garantice mayor cobertura en los sectores vulnerables a la pobreza.
mayor importancia en materia de atencin directa a nios en situacin de desamparo y abandono. Las polticas de adopcin, los internados permanentes, diurnos y nocturnos cumplieron dichas funciones. En resumen, la asistencia directa a la poblacin infantil en situacin crtica constituy histricamente el esfuerzo de mayor envergadura del Consejo del Nio. Luego de varios cambios en su pertenencia institucional, en su estructura y orientacin de las polticas, en 1988 se otorg al Consejo del Nio el carcter de servicio descentralizado dotado de autonoma financiera y pas a llamarse Instituto Nacional del Menor, con iguales competencias. En las ltimas dcadas, la ampliacin de la problemtica a atender en trminos de magnitud y complejidad as como los cambios en las visiones predominantes respecto de cmo enfocar la situacin de nios y nias privadas del acceso al bienestar, generaron sucesivas modificaciones en los objetivos y polticas de este organismo, as como el surgimiento de mltiples respuestas desde la sociedad civil. El INAME ha buscado en los ltimos aos enfatizar su rol como rector de polticas en materia de infancia. Si bien ha mantenido buena parte de su estructura y recursos orientados a brindar directamente servicios a nios y jvenes internados en el organismo o en centros abiertos, ha redireccionado y canalizado buena parte de su accin a travs de una poltica de convenios con organizaciones no gubernamentales. En efecto, si bien la cobertura del INAME a menores (nios y adolescentes) ascenda a casi 42.000 nios en febrero del 2001, slo 9.000 de estos eran atendidos directamente por el INAME, en tanto ms de 32.000 nios eran atendidos por entidades privadas en convenio con el INAME. 53
iv. El sistema de proteccin especfica a la infancia y adolescencia carenciada

La expansin de polticas basadas en los pilares antes mencionados no impidi la existencia de sectores de poblacin infantil y adolescente afectados por situaciones particularmente crticas de abandono, carencias y desconocimiento de sus derechos humanos bsicos. Desde 1934, con la constitucin del Consejo del Nio, el Estado uruguayo cuenta con un organismo poltico-administrativo rector de las polticas de infancia, con la responsabilidad de prestar servicios hasta ese momento inexistentes o dispersos en diversos organismos pblicos. El Cdigo del Nio an vigente, establece que es la entidad dirigente de todo lo relativo a la vida y el bienestar de los menores desde su gestacin hacia la mayora de edad. Ms all de esta definicin, el Consejo del Nio cumpli histricamente un rol menor de regulacin de polticas de infancia pero uno de
El INAME ha buscado en los ltimos aos enfatizar su rol como rector de polticas en materia de infancia. Si bien ha mantenido buena parte de su estructura (...) ha redireccionado y canalizado buena parte de su accin a travs de una poltica de convenios con organizaciones no gubernamentales.
53. Informacin proporcionada por autoridades del INAME.
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El Instituto Nacional de la Juventud, tambin de reciente creacin, ha impulsado programas dirigidos a apoyar a ese sector de poblacin, en particular orientados a facilitar su insercin laboral y reinsercin educativa.
A su vez, de estos 32.000, ms de 17.000 son nios entre 1 y 4 aos cubiertos por el sistema de Atencin Integral a la Infancia, o centros CAIF. En efecto, una de las polticas en expansin y crecientemente importante en los ltimos aos es la dirigida a la atencin de nios en edad preescolar y sus familias a travs del Plan CAIF. Este programa surge en 1988 como respuesta a la agudizacin de la pobreza infantil. Es un proyecto basado en la coordinacin de acciones de organismos pblicos nacionales y municipales y organizaciones de la sociedad civil. Se orienta a brindar respuestas integrales, descentralizadas e incentivadoras de la participacin comunitaria. En 1996 la coordinacin del Plan, a cargo de una Secretara Ejecutiva, pas a depender del Instituto Nacional del Menor. En mayo del 2001 existan 204 centros en el pas con una cobertura que alcanzaba, considerando a los nios que atienden efectivamente en horario completo el centro, un total de 17.630 nios. Tres razones indican la deseabilidad de ampliar la cobertura. En primer lugar las evaluaciones de impacto han resultado, especialmente la ltima del ao 2000, favorables. En segundo lugar, con los actuales niveles de cobertura no se ha alcanzado an al 25% de la poblacin infantil objetivo. En tercer lugar, y en buena medida basada en los buenos servicios que ofrece, la experiencia CAIF ha generado un nivel de demanda insatisfecha importante. En otras palabras, no slo existe ms poblacin objetivo a cubrir; adems una parte importante de dicha poblacin ya se ha activado como demanda efectiva (por cada 50 nios en CAIF, se estima que existen aproximadamente 30 en lista de espera en Montevideo).
Tambin se han incrementado en forma muy significativa los convenios con organizaciones no gubernamentales para prestar servicios a nios en edad escolar, adolescentes o jvenes. Las intervenciones estn dirigidas a atender problemticas especficas como la de los nios en la calle, las adolescentes embarazadas o los menores con discapacidades. El Instituto Nacional de la Juventud, tambin de reciente creacin, ha impulsado programas dirigidos a apoyar a ese sector de poblacin, en particular orientados a facilitar su inserci n laboral y reinserci n educativa. Algunos programas, como Projoven o las Casas Jvenes, por ejemplo, se basan tambin en acciones conjuntas entre organismos pblicos y organizaciones no gubernamentales. Los esfuerzos para articular acciones pblicas y privadas de los ltimos aos en el marco de este tipo de programas, han puesto en evidencia la potencialidad de este enfoque para generar respuestas adecuadas a una problemtica creciente y diversificada. Sin embargo, no han logrado an superar la fragmentacin derivada de las caractersticas de nuestro sistema institucional, conformado sobre la base del supuesto de un Estado social efectivo, creado en forma aluvional y por sumatoria de acciones, sin instrumentos que permitan asegurar una articulacin efectiva.
B. Desafos pendientes del sistema de atencin a la infancia en Uruguay

La educacin gratuita, la salud pblica y las asignaciones familiares representan el sistema de polticas sociales ideal en un mundo ideal. El INAME o antes
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Consejo del Nio implica el reconocimiento de esta imposibilidad, aunque en su lgica anterior asume una tendencia progresiva hacia esta sociedad ideal. En efecto, de lograrse una realidad social de pleno empleo e integracin, basta con mantener la oferta educativa, desmercantilizar el acceso a la salud y apoyar a las parejas jvenes en su etapa del ciclo vital. Este modelo ideal supone un mercado y una forma de familia que opera adecuadamente en sus roles de proteccin y orientacin de sus miembros. Los supuestos de este modelo pueden sealarse de manera sinttica: En primer lugar, este modelo de Welfare State asuma una economa que funcionaba cercana al pleno empleo y que dicho empleo era esencialmente formalizado. Las asignaciones familiares son un buen ejemplo de la articulacin entre mercados laborales formalizados y elegibilidad. En segundo lugar, si bien con matices, el uruguayo era un modelo de bienestar que asuma que para cubrir a toda la poblacin era suficiente con garantizar la oferta educativa y de salud. En otras palabras, no se asuma como problemtica la formacin de demanda para el uso de estos servicios por parte de los potenciales beneficiarios.54 La familia, como unidad de disciplinamiento y socializacin, haca uso adecuado de la oferta que proven a del Estado. En tercer lugar, se asuma que la sociedad en la cual operaban estas pol ticas no estaba segregada territorialmente y por ende, el hecho que las escuelas y liceos poseyeran
una
l gica
de
conformaci n
poblacional de base territorial produc a efectos ben ficos. De este modo, la heterogeneidad de los barrios urbanos en lo que hace a los or genes sociales de sus ni os y adolescentes se reflejaba en las aulas, facilitando una experiencia de socializaci n com n, igualadora y constructora de sentimientos bsicos de ciudadana. En cuarto lugar, si bien los sistemas de prestaciones pblicas garantizaban un rango de servicios menor a las ofertas privadas (por ejemplo, en horarios escolares, en enseanza de lenguas, en servicios de hoteler a hospitalaria, de atencin ambulatoria, etc.), se esperaba que en los servicios bsicos la calidad fuera esencialmente comparable a la oferta privada. Ello se apoyaba en un Estado sin mayores restricciones fiscales. Finalmente, los niveles de pobreza en esta sociedad ideal podan encontrarse ms o menos extendidos pero los niveles de exclusi n y marginalidad social se asum an como acotados en magnitud. Los excluidos y abandonados ten an como ltimo resguardo las polticas de intervencin directa e internacin del INAME. No se asuma que los problemas de segregacin territorial, desarticulacin familiar, precariedad laboral y desbalance generacional, arrojaran magnitudes importantes de ni os en situaci n de exclusi n y riesgo social. Ahora bien, resulta claro que esta realidad ideal se encuentra muy alejada del presente. Tampoco se dio nunca en forma inequvoca y clara en el pasado, aun-
Este modelo de Welfare State asuma una economa que funcionaba cercana al pleno empleo y que dicho empleo era esencialmente formalizado.
54. En lo que refiere a educacin, la obligatoriedad de la ense anza cumpli un rol fundamental en los inicios y expansin del sistema educativo. La extensin de la obligatoriedad de primaria al ciclo bsico, cumple hoy una funci n m s desiderativa que impositiva, como puede constatarse por las tasas de abandono que hemos expuesto en captulos anteriores.
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Los mercados laborales han visto resentidas sus funciones de integracin y bienestar, las comunidades se han segregado socialmente y disminuido su rol integrador, y el Estado ha perdido capacidad de proteccin y sus servicios se han estratificado.
que existan expectativas de que la realidad social se acercara progresivamente a este ideal. En efecto, Uruguay muestra hoy altas tasas de desempleo y precarizacin laboral, insuficiente demanda educativa y, en algunos sectores y edades, insuficiente demanda o subutilizacin de servicios de salud, un creciente proceso de segregacin territorial y de ampliacin de las brechas en la calidad de los servicios pblicos respecto a los privados, y an al interior de los pblicos, como resultado de la mencionada segregacin territorial. Dicho ms sint ticamente y en relaci n a lo que constituye la estructura de oportunidades de los nios: los mercados laborales han visto resentidas sus funciones de integracin y bienestar, las comunidades se han segregado socialmente y disminuido su rol integrador, y el Estado ha perdido capacidad de proteccin y sus servicios se han estratificado. A todo ello hay que sumarle la transformacin de la familia, que al mismo tiempo que se retrae de muchas de sus funciones tradicionales, sufre un proceso de debilitamiento asociado a una menor estabilidad y al aumento de la monoparentalidad. Por ello, articulado en algunos casos a los pilares tradicionales, y sumado en otros casos a stos, el sistema de bienestar uruguayo ha ensayado un conjunto de iniciativas plasmadas en reformas a los pilares centrales del Estado social o en programas especiales orientados a proteger la infancia y la adolescencia.55 A diferencia de los pilares del Welfare State
como
atender
situaciones
de
desestructuracin familiar y desintegracin social, y no slo de carencia material. En conjunto, los pilares tradicionales, sus reformas recientes y los nuevos programas, constituyen un importante sistema de proteccin a la infancia y la adolescencia que, si bien escasamente coordinado e insuficiente en muchos aspectos, es el fruto de un esfuerzo extremadamente valioso de los ltimos quince aos por adaptar y transformar las polticas sociales de tal manera de hacer frente a los nuevos desafos. Aqu nos concentraremos, a continuacin, en los desafos pendientes del Estado social, dado el diagnstico de vulnerabilidad y riesgo social de diversas categoras de nios y adolescentes que hemos desarrollado en los captulos precedentes.
5. Hacia un sistema nacional de polticas para la infancia y la familia en Uruguay a. Lineamientos para la definicin de una estrategia
El marco conceptual y el diagnstico permiten identificar y jerarquizar grupos de poblacin objetivo, momentos del ciclo vital, dimensiones en relacin a las cuales intervenir y ciertas caractersticas que deberan tener las estrategias a implementar para generar respuestas efectivas. Partimos de la constatacin de la importancia central de la funcin de la familia como protectora y generadora de las condiciones para el desarrollo integral de sus miembros, en particular de los nios. Este papel casi exclusivo del mbito familiar durante los primeros aos de vida ser complementado luego por otros mbitos de socializacin, en particular por el siste-
55. Una descripcin ms pormenorizada de estos programas y reformas puede verse en el apndice de polticas de infancia y adolescencia.
uruguayo, estos programas y reformas poseen un carcter focalizado o compensatorio y pretenden incentivar o garantizar el acceso ms all de los recursos que brindan las polticas universalistas, as
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ma educativo en la medida en que el nio y la nia maduran. La posibilidad de que la familia cumpla cabalmente con este rol est condicionada por una serie de factores que fueron ampliamente descriptos en los captulos anteriores. Algunos de esos factores se relacionan con su propia constitucin y dinmica interna. Otros, con caractersticas de la estructura de oportunidades que hacen ms difcil a las familias de algunos estratos socioeconmicos el acceso o el uso eficiente de esa estructura, tanto para incrementar sus activos fsicos, humanos y sociales como para bloquear la incidencia de pasivos que ponen obstculos a la potenciacin de los activos que ya posee. Asumiendo esta perspectiva, la intervencin slo puede resultar efectiva si simultneamente se encaran acciones sobre los diversos componentes de este complejo sistema. Los problemas sociales son por definicin multicausales y la posibilidad de generar cambios reales y sostenibles requiere de una respuesta de car cter sistmico. Es necesario generar acciones dirigidas hacia las familias para incrementar su capacidad de movilizar los recursos con que cuentan, de hacer un mejor uso de las oportunidades para mejorar la calidad de vida de sus miembros, para fortalecer pautas actitudinales y comportamentales orientadas a desarrollar su autoconfianza as como su capacidad de proyectarse hacia el futuro y superar situaciones crticas. Pero estas acciones no resultarn efectivas si no se acta simultneamente sobre la estructura de oportunidades, asegurando que las respuestas a la problemtica de estos sectores que brindan el Estado, el mercado y la sociedad civil lleguen efectivamente a sus principales destinatarios,
sean adecuadas a sus necesidades y expectativas, coherentes con los objetivos de fortalecimiento de la capacidad de la propia familia mencionados en el prrafo anterior, y suficientemente articuladas como para generar sinergias positivas. Tampoco esto ser suficiente sin encarar acciones dirigidas especficamente a los nios y jvenes, buscando compensar los dficit nutricionales, intelectuales, afectivos y de socializacin que ya se hayan generado, y cuya reversin a travs de las vas antes mencionadas slo podra arrojar resultados significativos recin a mediano plazo. Si slo actuamos en este ltimo nivel, generalmente visualizado como el ms urgente, estaremos respondiendo en forma meramente paliativa y los efectos se vern contrarrestados por el mantenimiento de las mismas circunstancias en el mbito familiar y vecinal. Finalmente es importante destacar que la somera evaluacin de los actuales sistemas de polticas sociales y sus recientes reformas e innovaciones indican que no estamos en presencia de un Estado negligente. Puede discutirse si el gasto y lo hecho es suficiente, pero no que el esfuerzo realizado haya sido poco. Lo que s resulta claro, es que en el proceso de transformar al Estado para hacer frente a las nuevas realidades sociales se increment notoriamente la fragmentacin en materia de polticas y programas sin un concomitante aumento en la coordinacin y articulacin interinstitucional e intersectorial de las polticas.
Es importante destacar que la somera evaluacin de los actuales sistemas de polticas sociales y sus recientes reformas e innovaciones indican que no estamos en presencia de un Estado negligente.
b. Poblaciones objetivo, estrategias y estructura de oportunidades

La pobreza afecta en nuestro pas principalmente a las familias jvenes con mu-
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chos hijos y a las madres solteras que cran a sus hijos en contextos de dificultades y carencias de todo tipo. A medida que los hijos crecen, muchos hogares logran salir de la pobreza, lo que explica por qu la incidencia de sta disminuye en etapas ms
avanzadas del ciclo de vida familiar. Dentro de la poblacin en situacin de pobreza y vulnerabilidad podemos, por lo tanto, distinguir los siguientes grupos de riesgo y momentos del ciclo vital en los que sera prioritario intervenir:
Poblacin Objetivo
Nios en edad preescolar
Objetivos Estratgicos Disminuir brecha de cobertura y psicomotricidad entre nios de diferentes estratos sociales. Prevenir y, en lo posible, revertir la segmentacin educativa Incrementar la continentacin del nio en la escuela y su asistencia y rendimiento en contextos sociales desfavorables Incrementar continentacin del adolescente en el liceo. Potenciar a la organizacin liceal como centro de desarrollo comunitario
Metas y acciones especficas Lograr cobertura del 50% ms pobre en 3 a os en CAIF. Mantener tendencia a universalizacin en 4 y 5 aos en sistema preescolar pblico y defender calidad del servicio Proseguir con la expansin de la cobertura en escuelas de tiempo completo en contextos desfavorables y muy des-favorables. Integrar a familia y comunidad en prcticas escolares Universalizar Ciclo bsico. Integrar familia y comunidad en prcticas y actividades liceales. Volcar recursos y programas del estado y de la sociedad civil en la forma de incentivos y servicios para los adolescentes y sus familias Desarrollar programas de becas para madres adolescentes para completar el ciclo bsico o bachillerato. Generar acuerdos entre liceos y UTU, y empresas pblicas y privadas para articulacin entre trabajo y estudio. Incrementar presencia de casas jvenes y articulacin con centros liceales, ampliacin programa Projoven. Universalizar educaci n ciclo b sico. Educaci n sexual en secundaria y asesoramiento reproductivo en polclinicas. Asesoramiento y acceso gratuito a metodologas de planificacin familiar Ampliar cobertura de Asignaciones Familiares y mejorar su valor real. Mantener universalizaci n en preescolar incrementando la proporcin de preescolares en tiempo completo. Ampliar cobertura en CAIF. Programas de empleo y crditos para parejas jvenes Garantizar e incentivar uso de servicios de cuidados y educacin a preescolares (CAIF, preescolar p blico, programas Nuestros Nios) dando prioridad de acceso a mujeres solas con hijos. Desarrollar sistemas legales y de seguimiento que incrementen las chances de corresponsabilizacin parental.
Nios en edad escolar que presentan problemas de asistencia, rendimiento o integracin social Adolescentes cursando el Ciclo bsico que presentan problemas similares
Jvenes que no estudian ni trabajan
Retorno educativo y combinacin con alternativas laborables flexibles
Madres adolescentes
Incentivar paternidad y maternidad responsable Favorecer secuencia ideal de emancipacin (educacin, trabajo, pareja, procreacin) Mejorar el ingreso promedio de las familias mediante transferencias y mayor posibilidad de movilizar fuerza de trabajo femenina, apoyar integracin del nio a servicios sociales estatales Aumentar posibilidad de trabajo de las madres. Transferencias monetarias
Familias jvenes de bajos ingresos
Hogares con Jefatura femenina
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Las acciones deberan contemplar las distintas dimensiones en que se manifiesta la problemtica de los nios, los jvenes y sus familias. En primer trmino, programas orientados a la insercin laboral o reinsercin laboral de los jvenes, especialmente aquellos con familia a cargo, y en lo posible a su reinsercin en el sistema educativo bajo modalidades compatibles con las responsabilidades adquiridas. En segundo lugar, programas de atencin de la salud, la nutricin y la educacin inicial de los nios en edad preescolar de modo de apoyar su desarrollo en una etapa crucial y posibilitar a los padres asumir obligaciones laborales. ( El Plan CAIF ha evidenciado constituir una alternativa muy adecuada para operar en este sentido. Las acciones del MSP y MSP/INDA en la atencin a la primera infancia tambin son particularmente relevantes). El acceso a una vivienda decorosa es un factor central en las posibilidades de desarrollo de los miembros de la familia y de la convivencia armnica. Los programas dirigidos a atender esta necesidad han sido hasta el momento insuficientes y no siempre adecuados a los requerimientos de las familias. Por ltimo, se ubican transferencias econmicas tendientes a compensar las dificultades para acceder a un ingreso que permita cubrir las necesidades esenciales de los menores a cargo del ncleo familiar. Las Asignaciones Familiares deberan estar adecuadamente focalizadas, constituir un aporte de mayor significacin en especial en las etapas ms crticas (constitucin de la familia, advenimiento de los primeros hijos ) y estimular el cumplimiento de las responsabilidades familiares relativas a la atencin de la salud y la educacin de los nios.
c. Familia, vulnerabilidad y polticas sociales en Uruguay

La relacin entre las familias (o figuras parentales a cargo) y las instituciones educativas constituyen un elemento de importancia clave que debera contemplarse en la estrategia a implementar. Esta conviccin se basa en un doble fundamento. En primer lugar, asumir que familia y escuela constituyen los dos sistemas de socializacin ms importantes que involucran al nio. En la medida en que las pautas y normas transmitidas desde estos dos mbitos resulten poco coherentes o hasta contradictorias, se someter al nio a un nivel de tensin que pone obstculos a su aprendizaje, al proceso de afirmacin de su identidad y a su salud mental. Los estudios del Grupo Interdisciplinario de Estudios Psicosociales (GIEP) demostraron con claridad la importancia del clima familiar y de las pautas de crianza en el desarrollo de los nios en los primeros aos de vida. Esta incidencia no desaparece cuando los nios asisten a centros educativos, donde estn expuestos a otro tipo de pautas. Las contradicciones y tensiones inherentes a esta doble exposicin slo pueden resolverse con el desarrollo e implementacin de estrategias adecuadas para incorporar a las familias al esfuerzo educativo. En segundo lugar, las instituciones educativas son las que tienen el mayor acceso y legitimidad para orientar a las familias de los alumnos hacia las diversas organizaciones y programas pblicos o privados que pueden apoyarlas en su desarrollo, as como para encarar acciones tendientes a reflexionar y reelaborar las pautas de crianza y socializacin de sus hijos. Afectada por situaciones de inestabilidad y de carencias de distinta ndole, la capaci56
En la medida en que las pautas y normas transmitidas desde estos dos mbitos resulten poco coherentes o hasta contradictorias, se someter al nio a un nivel de tensin que pone obstculos a su aprendizaje, al proceso de afirmacin de su identidad y a su salud mental.
56. GIEP. 1996. O. cit. en nota n 24.
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Tiene por lo tanto una incidencia muy importante el clima escolar, o sea el tipo de vnculo entre las diversas personas que integran la institucin, el grado de bienestar o malestar que se genera en la relacin entre los alumnos, los docentes, los padres y las autoridades educativas.
dad de la familia actual para desarrollar en sus miembros ciertas competencias sociales vinculadas al autoconocimiento y relacionamiento con los dems, parece estar en cuestin. Ello coloca una fuerte presin sobre las instituciones educativas para que amplen su participacin en el desarrollo de los hbitos, actitudes y expectativas de los nios y adolescentes. Esto significa contribuir a desarrollar su autovaloracin, la aceptacin de los dems, la tolerancia a la diferencia, la capacidad de analizar y resolver problemas, de establecer normas en forma consensuada, de resolver conflictos mediante el dilogo y la negociacin, de establecer metas, generar proyectos y asumir responsabilidades. Estas capacidades, generalmente asociadas a la habilidad para superar situaciones crticas, resultan esenciales para fortalecer las aptitudes de aprendizaje as como para aumentar las posibilidades de una adecuada insercin futura en la economa y en la sociedad. A diferencia de otras capacidades relacionadas con la adquisicin de conocimientos o destrezas, stas se desarrollan en forma vivencial, a partir de la posibilidad de reflexionar y analizar los comportamientos asumidos por uno mismo y por los dems en la vida cotidiana. Tiene por lo tanto una incidencia muy importante el clima escolar, o sea el tipo de vnculo entre las diversas personas que integran la institucin, el grado de bienestar o malestar que se genera en la relacin entre los alumnos, los docentes, los padres y las autoridades educativas. En l incide desde el ambiente fsico hasta las normas, las creencias, el grado de respeto mutuo, la forma de resolucin de los conflictos y la medida en que se percibe que lo que se ensea tiene sentido y utilidad. A este clima ciertamente no contribuye el desgaste que sufren los docentes que
trabajan en condiciones inadecuadas, enfrentando problemticas que desbordan su posibilidad de manejo, lo que afecta su propia autoestima y la confianza en el valor de su trabajo, todo lo cual pone obstculos para el logro de los objetivos que se pretende alcanzar. Si bien no hay estudios que hayan profundizado especficamente este aspecto, quienes trabajan cotidianamente con estos sectores de poblacin transmiten la fuerte conviccin que la percepcin de los nios y los jvenes sobre su capacidad para aprender es un factor que tiene gran incidencia en el mantenimiento o desercin del sistema educativo, a nivel escolar y especialmente en el liceal. Esta percepcin est afectada por la imagen que tienen y le transmiten a travs de muy diversos mecanismos tanto su familia como sus docentes. La alianza familia-institucin educativa puede operar como impulsora de un crculo virtuoso si se traduce en una colaboracin mutua para generar las condiciones apropiadas para el desarrollo personal y el aprendizaje de nios y jvenes. Pero tambin puede en los hechos y ms all de las intenciones de los actores reforzar una imagen de incompetencia del nio o del joven, lo que de algn modo releva a ambos de lograr otro resultado. El cmulo de dificultades y de carencias que en muchos casos se concentran en estas familias no posibilita que la situacin sea abordada cabalmente desde el centro educativo. Por ello, es necesario coordinar esfuerzos con otras instituciones especializadas que puedan hacer frente a problemas especficos de salud, vivienda o violencia domstica, minoridad en situacin de calle, a va de ejemplo. La construccin de redes personales e institucionales es por tanto otro componen-
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te imprescindible de una estrategia adecuada y viable. Esto implica un trabajo a nivel comunitario que contribuya a la creacin de espacios de relacionamiento, al desarrollo de vnculos de confianza y cooperacin mutua . La relacin entre las instituciones y las familias con mayores carencias requiere con frecuencia, adems de la posibilidad de acceso, una labor de recomposicin de vnculos. Es frecuente que estas personas hayan sufrido experiencias decepcionantes y hasta traumticas de relacin con instituciones, o que hayan pasado de tcnico en tcnico relatando una y otra vez su situacin y gastado sus escasos recursos en intentar obtener una respuesta que nunca lleg. Esto suele ser el efecto de derivaciones de unas instituciones a otras cuando no se encuentra cmo responder, sin que ninguna de ellas asuma la responsabilidad de verificar cul fue el resultado final de esta peregrinacin. En estos casos el trabajo es a dos puntas: con los destinatarios de los programas para volver a generar expectativas y brindarle apoyo para que logren plantear en forma adecuada sus demandas y con las instituciones para asegurar las respuestas adecuadas. Las experiencias de programas de trabajo psicosocial desarrollados por equipos multidisciplinarios en los centros educativos desarrollados en los ltimos aos desde los Centros CAIF, en algunas Escuelas de Tiempo Completo y en algunos liceos, permiten constatar la potencialidad de programas basados en estos supuestos y explorar la posibilidad de generar redes que puedan dar sustentabilidad a estos procesos, sin la necesidad de la presencia permanente de esos equipos tcnicos. Comprender el carcter sistmico de la problemtica a enfrentar nos indica, por
otra parte, que la posibilidad de xito de estrategias como las que estamos mencionando depender tambin de la adopcin de otras polticas ms globales en relacin a factores que operarn sumando y potenciando los logros, o restando, y tal vez contrarrestando, lo que pueda lograrse por las vas mencionadas. Dentro de ellas destacamos : Polticas urbanas y de ordenamiento territorial que puedan contrarrestar los procesos de segregacin residencial de expansin creciente. Polticas que apunten a mejorar la calidad de la educacin pblica y controlar la excesiva homogeneizacin de la poblacin de las instituciones educativas. Polticas dirigidas a mejorar la calidad de la atencin de la salud en los establecimientos pblicos. Polticas orientadas a la reinsercin laboral de sectores crecientemente marginados de las posibilidades de empleo.
El actual sistema institucional est construido sobre la base de una perspectiva sectorial que pretende responder a los diversos problemas sociales como si fueran independientes unos de otros.
d. Lmites y posibilidades de las polticas sociales actuales

El actual sistema institucional est construido sobre la base de una perspectiva sectorial que pretende responder a los diversos problemas sociales como si fueran independientes unos de otros. Abordar situaciones de pobreza y marginalidad desde una sola puerta de entrada (la salud y educacin, por ejemplo) genera frustracin en los agentes de las acciones y tambin en los destinatarios. Predomina en muchas instituciones un sentimiento de impotencia, con la consiguiente prdida de efectividad y motivacin. La coordinacin y articulacin de acciones cuya necesidad es ampliamente reco-
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No alcanza con coordinar, no se trata de yuxtaponer acciones, se requiere una estrategia integral. Esto es, una definicin clara de objetivos y acciones a desarrollar simultneamente en distintos niveles con y por distintos actores, sobre ciertos factores o dimensiones a las que se ha dado prioridad, con metodologas comunes en algunos aspectos y diversificadas en otros.
nocida en todo el espectro de instituciones que trabajan en el campo social, es una meta que no ha resultado fcil lograr, y a nuestro juicio, es en s misma insuficiente. No alcanza con coordinar, no se trata de yuxtaponer acciones, se requiere una estrategia integral. Esto es, una definicin clara de objetivos y acciones a desarrollar simultneamente en distintos niveles con y por distintos actores, sobre ciertos factores o dimensiones a las que se ha dado prioridad, con metodologas comunes en algunos aspectos y diversificadas en otros, de manera de posibilitar una mayor adecuacin a realidades especficas, que se conjugan para viabilizar el logro del objetivo planteado. Cmo lograr una estrategia integral, partiendo de la actual institucionalidad? Una alternativa posible sera la definicin de un Plan Nacional de atencin a la Infancia y la Familia, con la participacin de las principales instituciones del sector pblico y privado vinculadas a esta temtica a partir de un acuerdo respecto a objetivos, lineamientos estratgicos, niveles de intervencin y tipo de acciones a desarrollar para alcanzarlos. Este acuerdo permitira encarar la articulacin de acciones simultneas en todos los niveles mencionados en el punto anterior en la medida que se incorporen como componentes de la estrategia. Definida esta propuesta se podra promover la participacin en el Plan de las instituciones pblicas o privadas insertas en las zonas con mayor concentracin de poblacin en situacin de pobreza que ya estn realizando acciones inscriptas en la estrategia definida o que estn dispuestas a hacerlo. Podra as conformarse una red de centros locales que definiran un compromiso claro y expl cito de acuerdo con los lineamientos del Plan y de desarrollo de acciones especficas que respondan a los mismos. En cada zona debera seleccionarse uno de estos centros para que cumpla un
rol catalizador y articulador. Se tomar en cuenta a quienes ya estn jugando un papel similar o a quienes tengan mejores condiciones y recursos para poder desempearlo. Probablemente en muchos casos sern instituciones educativas (Centros CAIF, Escuelas o Liceos) pero en otros podrn ser Policlnicas, Centros de salud, Centros recreativos o deportivos, Casas Jvenes, Centros de Promocin Comunitaria del INAME u ONGs que desarrollan su accin en el barrio. Las instituciones participantes en el Plan deberan adecuar al menos parcialmente sus acciones para enfatizar los lineamientos estratgicos establecidos, asumir el compromiso de brindar informacin que posibilite generar un sistema de informacin de usuarios y realizar un seguimiento de los resultados de las acciones. Como contrapartida, cada institucin lograra potenciar su accin a travs de una mayor articulacin con las dems, la participacin en instancias de capacitacin, apoyo, sistematizacin y evaluacin de resultados. Todo esto contribuira a mejorar tanto su capacidad como la del conjunto para alcanzar resultados efectivos en relacin a los objetivos trazados. Si fuera posible obtener recursos especficos para fortalecer este plan, podran seleccionarse y financiarse proyectos a partir de propuestas de los centros adheridos que generen nuevas contribuciones o desarrollos en el marco de la estrategia definida. Los Centros deberan asumir la implementacin del sistema de informacin sobre usuarios y resultados en su zona de referencia; operar como lugares de orientacin y referencia para las familias; realizar un seguimiento de la respuesta que stas obtienen de las instituciones tratantes y el resultado final del derrotero cuando se produzcan derivaciones; identificar problemticas comunes a las instituciones que trabajan en la zona; articular acciones, generar instancias de in-
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tercambio y capacitacin para enfrentar mejor estos problemas comunes; y operar como nexo o puente con instituciones especializadas cuando se necesite su concurso para ello. El rol del Estado debera ser central en lo que refiere a la definicin del enfoque, los principios estratgicos, los objetivos y la definicin clara de reglas de juego. Sobre esta base se debera abrir el campo a la participacin de instituciones pblicas o privadas que puedan contribuir al desarrollo del Plan, asegurando la transparencia en la asignacin de recursos en el caso en que los haya, el seguimiento y la evaluacin de las acciones. Una alternativa como la expuesta, apoyada en las instituciones extentes, debera generar una nueva dinmica articuladora en base a una estrategia integral. Slo requerira la incorporacin de una unidad ejecutora de reducidas dimensiones que operara en una modalidad parecida a la de la Secretara Ejecutiva del Plan CAIF. Sin nuevos recursos parecera difcil dar cuerpo a este Plan. Estos deberan dirigirse fundamentalmente a generar instancias que permitan establecer los acuerdos fundacionales entre las instituciones clave, difundir la propuesta, montar el sistema de informacin de usuarios y resultados que permita una adecuada focalizacin y evaluacin del Plan, apoyar instancias de capacitacin y respaldo a las instituciones adheridas de modo de facilitar el relacionamiento entre ellas y la adopcin de los roles requeridos en el nuevo marco articulador. Complementariamente, y si fuera viable podra generarse como se mencion un fondo para financiar proyectos a partir de las propuestas presentadas por las instituciones participantes que posibiliten desarrollos de mayor inters en relacin a la infancia y las familias. Por lo tanto, los recursos adicionales necesarios no tendran por qu ser muy signi-
ficativos. Principalmente se tratara de lograr un mejor aprovechamiento y potenciacin de los que ya se estn utilizando y de imprimir una nueva dinmica de articulacin a los esfuerzos en marcha. No se nos escapan las dificultades de una iniciativa como la propuesta, habida cuenta de las resistencias que habitualmente genera cualquier proceso de cambio institucional desde las distintas lgicas o racionalidades involucradas. Sin embargo, no parece haber caminos alternativos. Es esencial partir de lo que ya se est haciendo, expandiendo y potenciando las experiencias que arrojan positivos resultados, e inyectar al mismo tiempo una dinmica distinta, que apunte a superar los obstculos y las prdidas generadas por la fragmentacin y la dispersin de esfuerzos, aunque sin afectar la diversidad y la innovacin. La informacin a la opinin pblica sobre la situacin que viven los nios y jvenes uruguayos, el debate sobre alternativas de accin, la generacin de una conciencia colectiva sobre la necesidad de intervenir en forma ms efectiva pueden ayudar a facilitar el camino para realizar cambios y para lograr la colaboracin necesaria de distintas instituciones y sectores de la poblacin. La situacin y las tendencias evidenciadas en este Panorama demuestran que no es posible seguir dejando pasar el tiempo sin intentar cambios en la orientacin de las polticas. Cambios que no necesariamente pasan por un mayor gasto aunque fuera deseable tambin debera ser viable sino por un mejor gasto y en este sentido hay mucho por hacer: iniciar un nuevo camino, reorientar recursos que apoyen las acciones en las lneas definidas como prioritarias, y buscar un mejor horizonte para las futuras generaciones de uruguayos.
El rol del Estado debera ser central en lo que refiere a la definicin del enfoque, los principios estratgicos, los objetivos y la definicin clara de reglas de juego. Sobre esta base se debera abrir el campo para la participacin de instituciones pblicas o privadas que puedan contribuir al desarrollo del Plan.
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Apndice de polticas pblicas
Reformas recientes y programas especiales
La reforma educativa57
tin institucional. El informe de ANEP detalla, en los captulos dedicados a cada ciclo de enseanza, las reformas realizadas para cumplir cada uno de estos objetivos. Aqu nos concentraremos en los aspectos de la reforma orientados a incrementar la equidad y calidad de la educacin pblica.
as reformas en cada ciclo (educacin inicial, primaria, secundaria, forma-
cin tcnico-profesional y formacin docente), procuran cumplir con los objetivos de mayor equidad, calidad, dignificacin de la funcin docente y mejora en la ges-
Equidad Social
Calidad Educativa
Dignificacin de la funcin docente Cursos para directores
Gestin institucional
Inicial *
Extensin edilicia Universalizacin como estrategia Extensin edilicia Programa Todos los nios pueden aprender E. T. C. Educacin rural Extensin edilicia Extensin horaria Una enseanza por reas de instrumentos y lenguajes Entrega de libros
Nueva currcula
Primaria
P. M. E. Evaluacin de aprendizajes (censo)
Cursos de Devolucin capacitacin de resultados obtenidos en evaluacin de aprendizajes.
Secundaria
Enseanza por reas, Plan Piloto Guas de apoyo al docente P.E.L. C.L.E. Bachilleratos Tecnolgicos Aulas informticas
Cursos de Proyectos de capacitacin centro Plan Piloto Inspecciones regionales Direcciones de Centro
UTU
Extensin edilicia Plan 96 + Iniciacin a la tecnologa
Ncleos tecnolgicos
* Dependiente del Consejo de Educacin Primaria. Fuente: Mara Ester Mancebo. 2000 58
57. Para la confecci n de este apartado del apndice se utilizaron los siguientes apoyos bibliogrficos: - ANEP, 2000. Una visin integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995 - 1999 . Montevideo; ANEP. - Errandonea, Fernando, 2001. Antecedentes, contexto y desarrollo de la reforma educativa en Uruguay. Montevideo, mimeo. - Filgueira, Fernando, Errandonea, Fernando y Porzecansky, Rafael, 2000. Negociacin colectiva y polticas de formacin profesional en el Uruguay. Capital, trabajo y Estado en el nuevo modelo de desarrollo. En prensa, revista de la OIT. - Mancebo, Mara Ester, 2001. La larga marcha de una reforma exitosa: de la reformulacin a la implementacin de polticas educativas en Revista Uruguaya de Ciencia Poltica N 13. Montevideo, FCU (prensa). 58. El cuadro aqu publicado contiene algunas variantes respecto del elaborado por la autora.
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Grfico 45 Evolucin de la cobertura en el sistema preescolar para nios de 4 y 5 aos por deciles de ingreso y tipo de sistema. Uruguay urbano, 1991-1999
80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1991 1995 Decil 1 No asiste 1999 1991 1995 Decil 1 Pblico 1999 1991 1995 Decil 1 Privado no pago Privado pago 1999 1991 1995 Decil 1 1999
Fuente: IPES en base a datos de ANEP.
Educacin inicial
a. En cuanto al objetivo de equidad, la educacin inicial tiende a contrarrestar el dficit cultural y social de los nios procedentes de los hogares ms pobres, y a promover mejoras en los niveles de rendimiento durante el ciclo escolar. Los estudios realizados confirman que la educacin inicial tiene efectos positivos y universales en la disminucin de la tasa de repeticin en la educacin comn.59 En el Censo Nacional de Aprendizajes, 1996, se constat que los hijos de madres cuya educacin era de Primaria incompleta o completa, si no haba asistido a la Educacin inicial, en casi un 60% haban repetido una o ms veces en la Educacin Comn. Si, inversamente, haban recibido Educacin Inicial desde los 4 aos de edad, la frustrante experiencia de la repeticin ascenda a menos del 35%.60 Como la mayora absoluta de la poblacin entre 3 y 5 aos residente en hogares
59. ANEP. 2000: 85. 60. Ibd.
uno de los objetivos prioritarios de la Reforma. Para esto se llev adelante un plan de construcciones, que se desglosa en obras nuevas y remodelacin de las ya existentes. Ms del 70% de las construcciones se concentra en escuelas con una tasa de repeticin en 1er. ao superior al 20%. El resultado ha sido, tal como indica el grfico 45, la incorporacin de los sectores bajos y el pasaje de segmentos de los sectores medios a la educacin inicial, y el inicio de un camino de extensin tanto en Montevideo como en el Interior. Al mismo tiempo, uno de los efectos deseables de la educacin inicial es la liberacin de tiempo para el trabajo femenino fuera del hogar, el aumento de la tasa de actividad femenina y el incremento de los recursos en los hogares ms humildes. b. En lo que refiere a la calidad de la educacin inicial, la Reforma ha atendido la reformulacin de los programas, resultado de la consulta a los docentes del rea y a los inspectores. El nuevo programa, estrenado en 1998, apunta a la socializacin y alfabetizacin del nio de tres a cin-
pobres no acude a la educacin inicial, la universalizacin en el acceso a sta, ha sido
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Cuadro 30 Cobertura de educacin inicial pblica en las edades 4 y 5 aos y plan de construcciones escolares 1996 - 1999 segn reas geogrficas seleccionadas61
Poblacin de 4 y 5 aos segn el Censo de 1996 Total del pas Montevideo Canelones San Jos Maldonado Artigas y Rivera Paysand y Salto Otras zonas del pas 106.302 39.164 15.709 3.301 4.523 7.438 9.028 27.139 Cobertura de educacin inicial 4-5 en 1995 (en porcentaje) 46,6 41,2 45,5 52,9 38,9 45,6 38,9 60 Cobertura de educacin inicial 4-5 en 1999 (en valores absolutos) -74.670 23.561 12.185 2.489 3.186 5.847 6.337 21.065 Cobertura de educacin inicial 4-5 en 1999 (en porcentaje) 70,2 60,2 77,6 75,4 70,4 78,6 70,2 77,6
Fuente: Gerencia de planeamiento y evaluacin de la gestin educativa de ANEP en base a informacin aportada por la Gerencia de inversiones, Programa FAS-OPP-BID y Proyecto MECAEP-BIRF.
co aos. Contiene tres reas: conocimiento de s mismo, conocimiento del ambiente y comunicacin. Asimismo, la modernizacin del equipamiento didctico, otro componente del proceso de aprendizaje,
62
el fracaso escolar que, por lo perjudicial en lo laboral y estigmatizador en lo social, constituye una fuente extra de frustracin entre la poblacin de menores recursos. Para cumplir este objetivo, se aplic en las escuelas urbanas con 30% o ms de repeticin un programa de alcance nacional llamado Todos los nios pueden aprender. El programa consiste en el desarrollo de un conjunto de acciones sociales integrales (alimentacin, salud, etc.) y coordinadas que faciliten el acceso y las condiciones de permanencia de los nios en la escuela, complementando a las familias en las funciones de crianza y socializacin. Entre las acciones sociales integrales se cuenta el Programa de Alimentacin Escolar (PAE), los programas de promocin y prevencin de salud, la distribucin de vestimenta y calzado, el programa comunicacin escuela-hogar y desarrollo comunitario.
61. bid.: 99 62. Ib d.: 122. Recuadro N 18. Ver opinin de la Consejera Nelly Leites.
tambin form parte del conjunto de medidas tendientes a elevar la calidad de la enseanza.
Educacin primaria
a. En cuanto a la equidad, la Reforma hizo hincapi en tres aspectos: la valorizacin de la educacin como poltica social, la integracin coordinada de otros sectores sociales (alimentacin y salud) en la accin educativa, y la extensin de los tiempos escolares como forma de considerar las desigualdades en los ritmos de aprendizaje. i- Programa Todos los nios pueden aprender. El objetivo primordial fue abatir
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El PAE, consiste en la aplicacin del rgimen de almuerzo por bandejas con alto contenido nutricional en 119 escuelas de zonas con altas carencias sociales, incluyendo las escuelas del programa Todos los nios pueden aprender. La evaluacin durante tres aos arroj las siguientes conclusiones: a) una proporcin considerable de beneficiarios no presenta ninguna carencia nutricional; b) una proporcin alta de nios en estado de desnutricin (entre el 43 y el 89%) no asiste al comedor; c) una proporcin alta de nios (entre el 55 y el 80%) que no necesitan el aporte nutricional, recibe el almuerzo. Por lo tanto, el programa est mal focalizado ya que llega en mayor medida a los que no necesitan que a los nios en estado de desnutricin. Los programas de promocin y prevencin de salud consisten en la deteccin de elementos de riesgo desde el punto de vista biolgico y/o psicosocial, con la consiguiente derivacin en caso de ser necesario. Los facultativos, que trabajan en dos turnos escolares, realizan adems un examen f sico completo y control de inmunizaciones. La distribucin de vestimenta y calzado adecuados para el invierno tiene como finalidad la de prevenir enfermedades ocasionadas por enfriamientos. El fortalecimiento del vnculo social y simblico entre la familia y la escuela intenta sustanciarse a travs de una publicacin de aparicin quincenal. La revista brinda informacin sobre los servicios de la escuela y sobre el seguimiento de la actividad escolar, y a travs de ella se espera acercar la familia a la escuela. El captulo de desarrollo comunitario comprende el trabajo de asistentes sociales y un equipo de asesoramiento legal. ii- Escuelas de Tiempo Completo. La investigacin de CEPAL y las mediciones
de la UMRE indicaban que en promedio los nios permanecen delante de los televisores ms tiempo que en las escuelas, con el agregado que los de menor nivel cultural familiar son quienes tienen menos horas de permanencia en la escuela y ms horas de consumo meditico. Mientras en los pases desarrollados, sostiene el informe de la ANEP (1999) los das de clase anuales son 200 y las horas semanales de clase fluctan entre las 30 y las 40, con anterioridad a la Reforma en el Uruguay las escuelas estaban abiertas 180 das con clases semanales de 20 horas. Frente a esta situacin, el CODICEN logr que el 20% de la matrcula de educacin com n correspondiente a los hogares deprivados, recibieran una educacin de tiempo completo. El objetivo es que estos nios adquieran un conjunto de conocimientos y herramientas que no sean inferiores a los de los nios de las escuelas pblicas provenientes de mejores contextos sociales. Las ETC innovan en cinco aspectos: 1) en la gestin escolar, que se apoya en un proyecto escolar de centro, compartida por sus actores; 2) en la propuesta pedaggica y didctica que propicia una construccin ms activa de los conocimientos por parte de los nios; 3) en la administracin de un tiempo con actividades mltiples que se extienden desde la elaboracin de proyectos productivos hasta talleres y salidas didcticas; 4) en la atencin integral, que incluye alimentacin, salud, atencin social, higiene; 5) en la preocupacin por la familia, que pasa por las visitas a los hogares y la invitacin a los padres a actividades en la escuela. iii- Educacin rural. En 1963 la participacin de la poblacin rural en la poblacin nacional era de un 19,2% mientras que
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actualmente es menor al 10%. La cada continua de la matrcula escolar que produjo este proceso de despoblamiento rural, llev al cierre de muchas escuelas rurales. Es en stas que se registran los peores resultados de suficiencia en las pruebas de matemticas y lenguas (15% contra un valor del 30.5% a nivel nacional). En cuanto a la educacin rural se ha aplicado el programa Omnibuses escolares para trasladar a los nios de escuelas con muy bajas matrculas a otras con mayor matriculacin, lo que result en un uso ms adecuado del equipamiento material y docente, y en una interaccin ms densa entre los nios. Tambin se abri la posibilidad de cursar los grados sptimo, octavo y noveno en las escuelas rurales distantes de centros poblados que cuenten con tres o ms maestros y 50 o ms alumnos, lo que permiti integrar los dos tramos de educacin obligatoria (primaria y ciclo bsico). b. En cuanto al objetivo de calidad educativa, ha sido clave el desarrollo de los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME). Su cometido es la elaboracin de un plan de desarrollo que atienda aquellas dimensiones consideradas prioritarias por los docentes para contribuir a mejorar la calidad de la enseanza en las escuelas que tienen mayores niveles de carencias. Hay un premio para cada equipo ganador que apuesta a la consagracin de un nuevo modelo de organizacin educativa. Entre 1995 y 1997 se adjudicaron 144 PME, que abarcan muy diferentes temticas. Algunos ttulos: La huerta como forma de cooperacin e integracin, Nuestra escuela en Internet, Alimentos sanos, nios felices, etc. Finalmente, la Reforma se propuso institucionalizar el libro y desplazar la fotocopia. Para ello, implement
una distribucin masiva de textos para todos los grados.
Educacin media comn

a. La equidad en la educacin media. Son tres los instrumentos para atenuar las inequidades sociales en este nivel: Primero, el cambio de perspectiva en el tipo de enseanza impartida en secundaria, que transita de una concepcin pre-universitaria basada en contenidos a una enseanza de tipo transversal basada en conocimiento de lenguajes (matemticas, ingls, inform tica), herramientas y estrategias de aprendizaje, comunes a todas las especialidades y los bachilleratos. Segundo, la exposicin a la enseanza, que pas de tres y media a cinco horas y media. Tercero, la inversin en infraestructura, que increment en un 28% el stock de aulas disponibles por ANEP el ao 1995. Al igual que en Primaria, la poltica en Secundaria ha sido llevar el liceo al barrio. La meta ltima, dice el informe ANEP, es que el liceo pueda establecer una relacin estrecha y fluida con el barrio del cual proceden los alumnos. Si como se mostr en este informe y en diversos trabajos previos de la ANEP, el efecto de la composicin social del vecindario sobre el rendimiento educativo es estadsticamente significativo, y si la segregacin territorial y la concentracin de nios pobres en vecindarios pobres aumenta, el sistema educativo ve amenazada su capacidad integradora e igualadora. La respuesta de la Reforma en Uruguay ha sido, frente a la segmentacin residencial, utilizar mecanismos compensatorios (Escuelas de Tiempo Completo y de requerimiento prioritario en Primaria, mayores recursos humanos a las escuelas de contextos crticos, etc.) para los casos de contextos deprivados a efectos de
63. Ibd.: 188.
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brindar las condiciones sociales y pedaggicas que permitan disminuir la brecha educativa entre los nios de hogares integrados y aquellos hogares pobres o con NBI. b. Referente a la calidad de la educacin, en el marco del Plan Piloto de 1996 para los tres primeros aos de la enseanza media se ha redefinido la currcula. Dado que los sistemas educativos reciben un alumnado caracterizado por diversos perfiles, y dado que resulta necesario tender un puente entre la educacin primaria y media, se procedi a reformar la currcula del ciclo bsico sobre la base de diversas reas de conocimiento: instrumental (matemtica, idioma espaol, ingls), ciencias de la naturaleza, ciencias sociales, informtica, expresin, espacio de currculum abierto. Para maximizar la probabilidad de alcanzar estos objetivos curriculares mediante un trabajo de equipo se asegur la permanencia de los docentes en un mismo centro, se promovi la autonoma de los equipos de gestin en las decisiones de centro y la prctica de evaluacin interna y externa de las prcticas docentes. La experiencia cubre hoy la totalidad de las escuelas tcnicas y casi la mitad de los liceos. Desde su inicio la experiencia fue objeto de un modelo de evaluaci n cuasiexperimental, en el que se compara la evolucin de dos grupos, el experimental y el de control, a partir de una medicin de panel. Tambin se realiz una evaluacin de impacto para observar tasa de repeticin y desercin. Primero, en el perodo 1996-1998 las tasas de repeticin y de desercin resultaron menores en los liceos piloto (en el entorno del 30% en los liceos no pilotos en los tres aos contra un 23, 16 y 11% en los pilotos, tomando 1eros., 2dos. y 3eros. aos.). Segundo, la incidencia fue mayor en Montevi64. ANEP, 2000: 237.
ban las peores tasas de repeticin y desercin. Tercero, la diferencia mayor a favor de los estudiantes de Centros Pilotos se observ en idioma Espaol. Cuarto, se logr salir del rgimen de la fotocopia al instalarse un rgimen de entrega gratuita de libros y textos. Quinto, la elaboracin de guas de apoyo al docente tambin contribuy a una mayor calidad de la enseanza impartida. Tambin vinculados a la calidad de la enseanza se encuentran los Proyectos Educativos Liceales (PREL). En 1998 se comenz la implementacin de un sistema de concurso para financiar proyectos liceales de Ciclo Bsico de Educacin Secundaria durante el periodo 1998-2000, en el entendido que los PREL representan una herramienta que permite concretar propuestas de trabajo institucional para resolver en forma eficiente problemas y desafos que cada centro educativo enfrenta.
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La instalacin de los Centros de Lenguas Extranjeras (CLE), por ltimo, ha querido igualmente aportar a la calidad y adecuacin de la enseanza a los tiempos. Atado a la reestructuracin de las sociedades y cdigos culturales que instala la globalizacin se encuentra la formacin intensiva en lenguas extranjeras, un programa que ofrece la opcin al alumno que as lo desee de estudiar una segunda lengua extranjera (francs, italiano y portugus son las opciones), aparte de ingls, de carcter curricular obligatorio. La enseanza est organizada a travs de cursos de tres aos a razn de dos sesiones semanales de una hora y media cada una.
La educacin tcnico-profesional
El sistema educativo estatal dependiente de la administracin central se estructur con una primaria, una formacin secunda-
deo y Canelones, es decir, all donde se da-
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ria de carcter pre-universitaria y una formacin tcnica dirigida a quienes queran desempearse en oficios y ocupaciones calificadas, a travs de la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU). El sistema de formacin tcnico-profesional en Uruguay estuvo asentado hasta principios de los 90 en una oferta principalmente estatal a travs de la UTU y casi nula a nivel privado. Las ventajas de la UTU residan en que, al menos tericamente, capacitaba para el ejercicio de un oficio de modo independiente. Adems, este sistema de educacin brindaba posibilidades de movilidad social a individuos pertenecientes a capas medias bajas y capas bajas. Entre las debilidades del sistema se cuenta su escasa legitimidad, resultado de la relativamente escasa valorizacin del trabajo manual y de los oficios en la poblacin nacional. Hasta mediados de los 90 no se conoci ninguna estrategia para revalorizar bajo nuevas bases el prestigio y estatuto de la formacin tcnico-profesional. Adems, ni el sistema en su conjunto ni la institucin educativa en particular, con una trayectoria autoreferida, propiciaban el relacionamiento con el sector productivo y laboral que posibilitara la insercin del estudiante en el mercado laboral. Por otro lado, el sistema cubra las necesidades de formacin de la poblacin joven pero no atenda debidamente los segmentos de poblacin adulta, y tampoco a quienes se dirigan a desarrollar ocupaciones no tcnicas. Por ltimo, la estrategia de demandar y protestar ante deterioros en la prestacin de los servicios educativos no constituy un mecanismo frecuentado por las poblaciones involucradas ni mucho menos un procedimiento eficaz, cuando se intentaba. El nivel socio-econmico de los usuarios del sistema y el carcter cuasi-monoplico de la
institucin educativa reducan la calidad y potencialidad de cualquier demanda por mejora del nivel formativo. Tngase en cuenta, adems, la imposibilidad, para un importante sector de los usuarios naturales de la UTU, de financiar opciones privadas de formacin.
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El cambio del contexto socio-econmico, sobre todo la reconversin del sector industrial asociada a la puesta en marcha del MERCOSUR, la importancia creciente de Argentina y Brasil, el mayor valor agregado introducido al producto exportado, la emergencia de modelos de organizacin del trabajo flexibles y la adaptacin a mercados heterogneos, configura un escenario de necesidades nuevas en que la formacin de los recursos humanos debe tambin poner al da sus estilos y prcticas. Frente a este escenario hubo una propuesta de transformar el Consejo de Educacin Tcnico-Profesional (CETP) en un Centro Nacional de Educacin Tecnolgica para responder a las demandas de actualizacin, perfeccionamiento y especializacin de los recursos humanos ya insertos en el mercado de trabajo. a. El objetivo de equidad social se llev a cabo a travs de la extensin edilicia, la alta presencia de la oferta educativa tcnica en el interior del pas y mediante un agregado curricular en ciclo bsico, Iniciacin a la Tecnologa, que tiene en cuenta la especificidad de la opcin estudiantil tcnico-profesional. Al mismo tiempo, se modificaron los requerimientos de acceso al sistema. Por primera vez el CETP habilit a que jvenes egresados de las escuelas agrarias cursen el 1er. ao de Bachillerato Tecnolgico o el 4to. ao de liceo. b. El objetivo de mejoramiento de la calidad de la enseanza en el ciclo bsico se llev a cabo a travs del rea Tecnolgi65. Filgueira, Errandonea y Porzecansky. s/f. O. cit. en nota n 57.
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ca, que se compone de dos espacios curriculares: la Iniciacin a la Tecnologa, estructurada en base al aula Galileo, que establece el microclima requerido para poner en prctica proyectos propuestos por los alumnos; y un taller que pone al alumno en contacto con los procesos productivos. Tambin existe una modalidad tcnica correspondiente al 2do. ciclo de la enseanza media, los Bachilleratos Tecnolgicos, con una duracin de tres aos cuyos objetivos son, por un lado, constituir una instancia de educacin media terminal y, por otro, otorgar la certificacin de auxiliar tcnico para la insercin en el mercado de empleo. Adems de capacitar para el desempeo ciudadano y social, la formacin impartida est orientada al desarrollo de trabajadores polivalentes con capacidad para identificar y resolver problemas en equipo. Adems, por primera vez la oferta educativa cuenta con un plantel de profesores compuesto en su casi 100% por docentes con ttulo y profesionales universitarios, y con un espacio de coordinacin especfico.
nera, los sectores medios y altos de la sociedad abandonan crecientemente el sistema mutual, o al menos complementan sus servicios por la va privada como un medio de garantizar el mantenimiento de la calidad de la atencin medica que reciben, camino vedado para la gran mayora de los sectores de menores ingresos. Paralelamente el sistema pblico de salud ha realizado un conjunto de innovaciones bajo la forma de programas especiales que procuran una mayor articulacin con otros servicios sociales en acciones focalizadas a la poblacin ms vulnerable. Si bien resulta imposible por razones de espacio una enumeracin exhaustiva de todas estas transformaciones, se mencionarn algunas de las ms importantes.
Los nuevos programas de proteccin y atencin materno-infantiles e infantiles Acceso universal a mtodos anticionceptivos: la prevencin del embarazo adolescente
Maternidad y Paternidad Responsable a partir de 8/3/2001, lo cual implica que por ley todas las mujeres tienen derecho a recibir servicios de salud reproductiva y a insumos gratuitos en todo el pas. Antes se cobraba. No hay datos de cobertura pues es muy reciente, aunque desde la fecha de implementacin a finales del 2001 se seala un crecimiento exponencial de beneficiarios.
Las reformas en la salud: programas especiales y focalizacin

A diferencia del sistema educativo, la salud no atraviesa por un proceso de reforma integral. Pero existen dos transformaciones que merecen destacarse. Por un lado, el sistema de salud uruguayo ha incrementado los niveles de estratificacin en el acceso a servicios y en la calidad de los mismos. Sumado a la tradicional distincin entre sistema pblico y mutual, hoy se agregan las modalidades privadas de siste66. Informacin basada en El Observador, 8/07/01, Cosas de la vida. En Uniquer las manos trabajan con el corazn.
El programa UNIQUER: atacando la mortalidad infantil desde la calidad y la equidad66

El 14 de octubre de 1996, el Ministerio de Salud Pblica aprob el Proyecto de UNIQUER. La Unidad de Quemados que fun-
mas de urgencia y policl nica privados (SEMM, UCM, etc.) y la modalidad de seguro privado de salud (Blue Cross-Blue Shield, Medicina Personalizada, etc.). De esta ma-
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ciona en el quinto piso del Pereyra Rossell. Hoy en da el mismo se ha convertido en un Instituto de Medicina Altamente Especializada referente para toda Amrica Latina. El acceso al Instituto es universal. El mismo atiende a los nios del pas que sufren dicha patologa. Al mismo tiempo, el pago para acceder a los servicios es diferencial: en otras palabras quienes menos tienen menos pagan quienes ms tienen ms pagan. Al respecto la Directora Tcnica del Centro Marisa Ramirez seal: En este pas tenemos el orgullo de decir que el nio quemado sea marginal, sea de clase media o el hijo del Presidente de la Repblica se atiende ac, con los mismos tcnicos, recursos, insumos y las mismas tcnicas quirrgicas Asimismo, sealaba: La gran diferencia radica en que quienes tienen carn de asistencia no pagan nada, quienes poseen carn con arancel pagan la diferencia, detalla. Si es mutual y lo cubre el Fondo Nacional de Recursos el mutualismo no paga nada. Y si es rico y no tiene ningn carn de seguro privado ni nada va a tener que pagar. En lo que refiere a resultados el Centro ha sido exitoso en la medida en que la mortalidad de los nios descendi del 30% en 1982 al 5,4% en nuestros das. Asimismo se ha mejorado la asistencia inmediata y la rehabilitacin de los nios. En total UNIQUER atiende a 300 pacientes por ao en rgimen de internacin y ms de 2.500 por policlnicas. Brinda servicios en 8 policlnicas semanales, 2 coordinaciones operatorias, una de ellas a doble sala semanales y 23 camas de internacin.
(SEMM), a travs del cual la emergencia mvil atiende de forma gratuita a 10.000 escolares de Montevideo. En dicha tarea de atencin mdica trabajan cerca de un centenar de pediatras. Este equipo elabora una ficha que incluye caractersticas biolgicas y psicosociales de los alumnos. Tambin practican un examen fsico en el que se registran el peso, la talla y la presin arterial y se controla la vacunacin de los nios. Se firm tambin un convenio con la Asociacin Espaola Primera de Socorro Mutuos, en el que sta se compromete a atender de forma gratuita al 10 % de los nios atendidos por el SEMM. En el Interior del pas las Instituciones Atencin Mdica Colectiva con la que se tiene convenio son: Cooperativa Regional de Asistencia Mdica Integral (CRAMI), Centro de Asistencia Agrupacin Mdica de Pando (CAAMEPA), Federacin Mdica del Interior del Pas (FEMI). Asimismo como complemento y en el mbito comunitario y de familia se trabaja de forma preventiva con equipos interdisciplinarios integrados por mdicos, asistentes sociales, docentes, odontlogos, parasitlogos, maestros educadores de la salud, padres y alumnos. Uno de los Programas comprendidos en la atencin primaria de la salud es el Programa de prevenci n de la enteroparasitosis escolar. El mismo funciona bajo la Gerencia de Programas Especiales y Experimentales del CODICEN.
Educacin y salud: acceso a las emergencias mdico mviles en los nios de contextos desfavorables
En 1997 se firm un convenio con el Sistema de Emergencia M dico M vil
Los Centros de Atencin a la Infancia y la Familia

El Plan CAIF o los Centros de Atencin a la Infancia y la Familia empiezan a funcionar en Uruguay en 1988 como respuesta a la presencia de elevados ndices de pobreza en
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ciertos grupos de poblacin y a la ineficiencia percibida del gasto social para combatir dichas situaciones. Los CAIF en su gestacin constituyen un muy buen ejemplo de diagnstico temprano y acertado de la realidad social del Uruguay. Luego de pasar por diversos amparos institucionales el plan CAIF pas a depender en 1996 del Instituto Nacional del Menor. Este plan articula al Estado y a la sociedad civil para brindar atencin y proteccin a los nios menores de 4 aos en situacin de pobreza o vulnerabilidad, y procura su integracin sobre bases de equidad. Los centros de atencin a la infancia han sido desarrollados en barrios con alta presencia de indicadores de pobreza y necesidades bsicas insatisfechas. Sumado a ello, aunque no en forma excluyente, se considera, para la aceptacin del nio en el centro, el nivel de ingresos del ncleo familiar y la situacin familiar y laboral de los padres. Estos centros son, en la actualidad, financiados por recursos estatales y de las comunidades y administrados por asociaciones civiles que pueden ser ONGs preexistentes o constituirse para la administracin del centro (caso tpico de las comisiones vecinales). Una amplia gama de asociaciones civiles que incluyen organizaciones de vecinos, clubes sociales, y organizaciones religiosas y sindicales atestiguan las mltiples formas de participacin de la sociaded civil organizada. Cada centro CAIF tiene por lo menos un maestro coordinador, tres educadores capacitados y acreditados (8, 6, y 4 horas), tcnicos del area psico-social (al menos un psic logo, un asistente social y un psicomotricista), un cocinero y un auxiliar de limpieza, equipo asesor a la gestin de la Asociacin Civil. Las tareas de este personal no se restringen a la atencin pedaggica y nutricional de los nios, sino que
los CAIF han probado exitosamente cumplir al menos dos funciones adicionales. Por un lado procuran atraer a las familias al centro y operar pedaggicamente y mediante apoyo social favoreciendo el bienestar de la familia y del nio, por otro lado, muchos CAIF se han volcado a la comunidad y han procurado integrarla tambin al centro. En mayo del 2001 existan 204 centros en el pas con una cobertura que alcanzaba, considerando a los nios que atienden efectivamente en horario completo el centro, un total de 17.630 nios. Tres razones indican la deseabilidad de ampliar la cobertura. En primer lugar las evaluaciones de impacto han resultado, especialmente la ltima del ao 2000, favorables. En segundo lugar con los actuales niveles de cobertura no se ha alcanzado an al 25% de la poblacin infantil objetivo. En tercer lugar y en buena medida basada en los buenos servcios que ofrece, la experiencia CAIF ha generado un nivel de demanda insatisfecha importante. En otras palabras, no slo existe ms poblacin objetivo a cubrir, sino que una parte importante de dicha poblacin ya se ha activado como demanda efectiva (por cada 50 nios en CAIF, se estima que existen aproximadamente 30 en lista de espera en Montevideo)
Las polticas de juventud: empleo, capacitacin y casas de la juventud

El Estado social uruguayo careci (salvo en su pilar educativo tradicional y en las acciones del INAME) de polticas importantes en materia de adolescencia y juventud. La creacin del Instituto Nacional de la Juventud ha venido a llenar, al menos parcialmente dicho vaco. La articulacin del INJU con el INAME ya ha generado tambin fru-
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tos concretos en algunos programas novedosos. Aqu se presentan dos ejemplo de estas innovaciones.
tacin y apoyo a la insercin laboral; c) apoyo a la insercin laboral, acompaando a egresados en el proceso de trabajo luego del curso y la pasanta.
Projoven Red de casas jvenes

Este es un programa inter-ministerial (INJU, DINAE Y JUNAE) de capacitacin y empleo cuyo inicio data de 1995. Los beneficiarios son aquellos jvenes entre 15 y 24 aos de sectores de bajos ingresos que preferentemente no estn estudiando y quieran trabajar. La cobertura en lo que va del programa ha sido de 1.400 jvenes recibieron capacitacin laboral ms 600 jvenes que estn en seguro de desempleo. El servicio es ejecutado por ONGs que se seleccionan por el INJU. Los componentes del programa incluyen a) capacitacin laboral (formacin tcnica) y articulacin con mercado de trabajo a travs de pasantas en empresas; b) orientacin a jvenes en seguro de desempleo (a partir de 2001) a travs de capacicomo instituciones capacitadoras y supervisado y coordinado Este es un programa financiado por el INAME e INJU con apoyo de programa de Seguridad Ciudadana que se inici en el ao 2000. El servicio es prestado por ONGs que presentan propuestas al INJU. Los beneficiarios son jvenes en situacin de pobreza que abandonaron la educacin formal y no cuentan con trabajo. El objetivo de este programa es favorecer la integracin social de los jvenes. Diseado a partir de las necesidades especficas de cada barrio, desarrollan actividades l dicas, formativas y de capacitacin orientadas a fortalecer hbitos de vida saludables y a superar las desventajas de origen. Hoy existen un total de 10 casas jvenes en los barrios de mayor vulnerabilidad. No se posee una estimacin de la cobertura de adolescentes.
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Apndice metodolgico
l Captulo III aborda la problemtica de la infancia en un marco comparativo
relativa a poblacin y hogares en situacin de pobreza proporcionada por CEPAL en distintas ediciones del Panorama Social de Amrica Latina. De este modo se pretende respetar requerimientos de comparabilidad de los datos. De acuerdo a las definiciones adoptadas por CEPAL (Panorama Social de Amrica Latina 1999-2000, Santiago de Chile, 2000; pp. 46-47): La pobreza es considerado un concepto eminentemente normativo, vinculado al bienestar de las personas, por lo que no existe una nocin nica de este fenmeno ni tampoco un m todo universal para medirlo. Sin embargo, existe consenso en que su medici n comprende al menos dos etapas: i) la identificacin de las personas pobres; ii) la agregacin de la pobreza en una medida sinttica. El primer aspecto se aborda a partir de la definicin de un umbral denominado lnea de pobreza, que permite identificar a la poblacin cuyo ingreso per cpita es inferior al costo de una canasta de satisfactores de las necesidades bsicas. Las estimaciones de la magnitud de la pobreza fueron realizadas por medio del mtodo del ingreso, basado en el clculo de la lnea de pobreza. Estas lneas representan el monto de ingreso que permite a cada hogar satisfacer las necesida-
para los pases de Amrica Latina. A estos efectos, se recurri a informacin secundaria proveniente de diversas fuentes, las que son citadas en cada caso as como en el Anexo estadstico que agrega, de un modo sistemtico, datos adicionales a los presentados en el propio texto. El anlisis presentado en dicho captulo se desarroll a partir de esta informacin, empleando tanto los datos en su forma original como nuevas variables complejas construidas por el IPES a partir de los mismos. A su vez, los captulos posteriores, referidos al caso de Uruguay, manejan entre otros informacin derivada del procesamiento por parte del IPES de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Estadstica de Uruguay (INE), presentando cuadros y grficos que en algunos casos contienen informacin relativa a algunas de las variables que tambin se presentan en el Captulo III. A efectos de aclarar tanto el sentido de algunos de los datos manejados, como las diferencias que se verifican entre los datos provenientes de las distintas fuentes mencionadas, detallamos en este Anexo los principales aspectos metodolgicos implcitos en la informacin presentada.
Medidas de pobreza
Para permitir el abordaje comparativo, en el Captulo III se recurri a la informacin
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des esenciales de sus miembros. Siempre que se dispuso de los antecedentes necesarios, la lnea de pobreza de cada pas y zona geogrfica se estim a partir del costo de una canasta bsica de alimentos que cubre las necesidades nutricionales de la poblaci n, tomando en consideracin sus hbitos de consumo, la disponibilidad efectiva de alimentos y sus precios relativos. Al valor de esa canasta se sum luego una estimacin de los recursos requeridos por los hogares para satisfacer el conjunto de las necesidades bsicas no alimentarias. La lnea de indigencia corresponde al costo de la canasta alimentaria y se define como indigentes (o extremadamente pobres) a las personas que residen en hogares cuyos ingresos son tan bajos que, aunque los destinaran ntegramente a comprar alimentos, no lograran satisfacer adecuadamente las necesidades nutricionales de todos sus miembros. Por su parte, el valor de la lnea de pobreza en las reas urbanas se estim, en casi todos los pases, en el doble del valor de la lnea de indigencia, mientras que en las zonas rurales fue alrededor de un 75% mayor que el respectivo presupuesto bsico de alimentacin. Los porcentajes de hogares y de poblacin pobre e indigente se calcularon comparando el valor mensual per cpita de las respectivas lneas con el ingreso total de cada hogar, expresado tambin en trminos per cpita. A partir de la informacin presentada por CEPAL, y a efectos de estable-
cer la incidencia relativa de la pobreza a nivel de infancia por pases, se calcul el cociente entre el porcentaje de nios de entre 0 y 5 aos en situacin de pobreza y el porcentaje total de poblacin en dicha situacin, presentado como relacin entre pobreza infantil y pobreza total. A su vez, para contrastar la evolucin de la pobreza se toma la diferencia entre los porcentajes correspondientes al extremo final e inicial de los perodos detallados (1990 y 1997). Para los captulos referidos a Uruguay, se utiliz al igual que en el Captulo III la medida de pobreza por ingresos. No obstante, el valor de la lnea de pobreza empleada en el anlisis especfico del caso uruguayo difiere de la que CEPAL considera para Uruguay y que usramos para el anlisis comparativo. La primera, surge de los valores definidos por el INE a partir de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares para Montevideo e Interior urbano, 1994-1995. A partir de sta se defini la Canasta Bsica Alimentaria (CBA), con sus valores respectivos para Montevideo e Interior urbano. Sobre esta base, sumado a la estructura de consumo de los hogares tomados como referencia, se determinaron los cocientes correspondientes para expandir el valor de la CBA en ambas regiones, determinando as las respectivas lneas de pobreza, en valores per cpita. La condicin (pobre o no pobre) de los hogares, se determina comparando los ingresos per cpita de stos con el valor de la lnea de pobreza de Montevideo o interior urbano segn corresponda deflactado al mes previo de la fecha del relevamiento (perodo de referencia para los ingresos registrados por la ECH).
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Medidas de ingreso
A efectos de establecer las posiciones relativas (percentiles) de los hogares en trminos de ingresos per cpita, se llev el valor per cpita de los ingresos registrados en el hogar al valor medio del ao respectivo, en funcin del ndice de Precios al Consumo (IPC), considerando el mes de referencia para el relevamiento. A su vez, para el anlisis efectuado se recurri en oportunidades a la determinacin de percentiles correspondientes no al total de la poblacin relevada sino a poblaciones de referencia como, por ejemplo, aquellos hogares con nios de entre 0 y 5 aos de edad.
nutricionales y educativos. En trminos del marco terico empleado, esto se corresponde con la acumulacin (o el riesgo de adquisicin) de activos (o pasivos) en trminos de capital humano, que acompaarn condicionando a los individuos en su trayectoria vital. Los indicadores utilizados para componer estos ndices fueron los siguientes: Para el ndice de vulnerabilidad: - Tasa de mortalidad infantil. - Porcentaje de nios menores de 5 aos con peso insuficiente. - Porcentaje de nios de 8 o 9 aos de edad que asisten al sistema educativo dos aos despues de la edad de ingreso. - Porcentaje de adolescentes de 14 o 15 aos con al menos 6 aos de estudio formal. Para el ndice de contexto familiar de riesgo: - Porcentaje que representan, del total de las mujeres de 20 a 24 aos, aquellas que tuvieron hijos antes de los 20 aos y menos de 6 aos de instruccin. - Porcentaje que representan, del total de los nios de 0 y 1 aos, aquellos que residen en hogares con ingresos por debajo del 75% de la lnea de pobreza y con clima educativo menor a 6 aos. - Porcentaje que representan, del total de los nios de 0 a 5 aos, aquellos que residen en hogares pertenecientes al 40% ms pobre y con clima educativo menor a 6 aos. - Porcentaje que representan, del total de los nios y adolescentes de 6 a 14 aos, aquellos que residen en hogares pertenecientes al 40% ms pobre y con clima educativo menor a 6 aos.
ndices de contexto familiar de riesgo y de vulnerabilidad infantil

Un aspecto relevante del anlisis comparativo regional presentado en el Captulo III se centra en la construccin de un ndice de contexto familiar de riesgo que, aplicando el marco terico que gua el presente abordaje del tema de la infancia, procura dar cuenta de un modo ms acabado que las medidas tradicionales de los riesgos que derivan de las configuraciones de activos de las familias y/o de las capacidades de stas para transmitirlos a los nios y adolescentes. A efectos de la validacin de este ndice, se construy a su vez un ndice de vulnerabilidad infantil que, combinando un conjunto de indicadores tradicionales de resultados sociales en la infancia, sintetiza el desempeo a nivel pas en trminos de bienestar y acumulacin de activos (o por el contrario, malestar y acumulacin de pasivos) de la infancia y adolescencia. Estos ndices concentran su foco en tres dimensiones: los aspectos vitales,
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En ambos casos se determinaron valores ndice para cada uno de los indicadores de un modo similar al empleado en la metodologa de clculo del Indice de Desarrollo Humano aplicada por el PNUD. La frmula para el clculo de cada uno de los valores ndices implica la determinacin de valores mximo y mnimo para cada uno de los indicadores. A partir de esto, los valores ndice de cada uno de los indicadores considerados para cada pas se determinan mediante la frmula genrica: V
ndice
Metodologa utilizada para la identificacin de ncleos familiares dentro de los hogares

Uno de los problemas que presenta la utilizacin de las Encuestas de Hogares es que no investiga los ncleos familiares que conviven al interior de los hogares. Por ncleo familiar entendemos el constituido por la pareja, pareja e hijos o uno de los padres con hijos. Por tratarse del Panorama de la Infancia y la Familia, se hace necesario examinar el comportamiento de cualquiera de estos ncleos, con independencia de sus relaciones con los restantes miembros del hogar del cual forman parte. La identificacin de los nios que crecen y se desarrollan en ncleos familiares que normalmente conviven con otros ncleos en hogares extensos (o extendidos), requiri de un procesamiento especfico de la Encuesta de Hogares. Ese procesamiento permiti adjudicar los nios a las mujeres y hombres que, por sus caractersticas de edad y condicin de parentesco, podran oficiar de padres. La imputacin se realiz atendiendo a los siguientes criterios. En los hogares extendidos donde haban menores que no eran hijos, stos se imputaron a las mujeres, en tramos de edad que variaron segn la edad del menor imputado. Adicionalmente, estas mujeres deban presentar alguna de las siguientes caractersticas: ser hijas del jefe de hogar, o ser otro familiar u otro no pariente (excluyendo el servicio domstico). Una vez imputado el nio a la mujer, el ncleo u hogar definido por la madre y el nio deba ser clasificado en tres posibles categoras: biparental estable, biparental inestable y monoparental. Para ello, se consideraba si la mujer declaraba estar casada, en unin libre o soltera, respectivamente.
= [(V
pas
) / (Rango)] * 100
mnimo
siendo: V
ndice
el valor ndice el valor de la variable considerada

pas
para cada pas V

m nimo
el valor de la variable definido como mnimo
Rango la diferencia entre los valores definidos como mnimo y mximo para cada variable Para los valores del ndice de vulnerabilidad educativa (que considera las variables porcentaje que asiste y que complet aos de estudio) se consider el complemento o inverso del resultado surgido de la aplicaci n de la f rmula gen rica (100 - V ), a efectos de mantener el senndice
tido de la escala (valores ms altos se corresponde con mayor vulnerabilidad). En el caso de los indicadores referidos a educacin, tanto en el caso del ndice de vulnerabilidad como en el de contexto familiar de riesgo, estos son promediados, obtenindose el valor ndice global para educacin, que promediado con los valores ndice correspondientes a las dimensiones vital y nutricional determinan el valor del respectivo ndice de vulnerabilidad o contexto familiar de riesgo.
s 160 /
Pases
Indice de contexto familiar de riesgo /e Riesgo materno-infantil Valor Valor dato /a ndice /e Riesgo nutricional Valor Valor dato /b ndice /e Total Valor ndice /e 10,8 9,6 9,2 11,2 12,4 38,6 87,4 8,8 44,4 20,2 60,8 29,4 11,8 23,4 40,6 59,1 5,0 56,7 23,1 38,3 23,9 33,6 15,7 24,8 48,8 13,6 36,8 37,8 57,2 21,4 39,6 36,9 28,3 13,0 23,5 26,7 35,5 17,4 23,5 63,8 46,6 16,0 37,0 43,4 61,0 24,8 37,0 24,3 48,7 9,4 27,2 15,1 40,0 85,0 5,4 41,6 25,8 25,0 47,5 7,7 25,8 17,9 35,4 39,3 86,2 7,1 43,0 23,0 62,3 47,7 14,8 36,9 21,0 18,3 61,7 43,3 16,7 56,7 10,0 71,7 98,3 16,7 98,3 33,3 43,3 26,7 45,0 47,0 36,0 20,0 44,0 16,0 53,0 69,0 20,0 69,0 30,0 36,0 26,0 37,0 13,0 44,0 1,8 6,9 41,6 90,9 3,6 47,3 9,7 53,9 26,5 1,1 47,4 1,6 24,0 5,6 11,0 1,4 6,2 2,1 6,9 3,9 1,1 6,2 1,2 3,6
Riesgo educativo 0 a 5 aos 6 a 14 aos Valor Valor Valor Valor dato /c ndice /e dato /d ndice /e
ARGENTINA
12,0
BOLIVIA
47,5
BRASIL
73,5
CHILE
9,1
COLOMBIA
49,0
Anexo estadstico
COSTA RICA
14,2
CUBA
ECUADOR
GUATEMALA
HAITI
HONDURAS
71,5
MEXICO
NICARAGUA
PANAMA
16,4
PARAGUAY
42,5
PERU
REP. DOMINICANA
EL SALVADOR
URUGUAY
9,9
VENEZUELA
39,7
/a
Porcentaje que representan, del total de las mujeres de 20 a 24 aos, aquellas que tuvieron hijos antes de los 20 aos y no superan 5 aos de instruccin. Porcentaje que representan, del total de los nios de 0 y 1 aos, aquellos que residen en hogares con ingresos por debajo del 75% de la lnea de pobreza y con clima educativo menor a 6 aos. /c Porcentaje que representan, del total de los nios de 0 a 5 aos, aquellos que residen en hogares pertenecientes al 40% ms pobre y con clima educativo menor a 6 aos. /d Porcentaje que representan, del total de los nios y adolescentes de 6 a 14 aos, aquellos que residen en hogares pertenecientes al 40% ms pobre y con clima educativo menor a 6 aos. /e Ver frmulas de clculo en Anexo metodolgico.
/b
/ 161 s
Fuente: elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, varios aos.
s 162 /
Pases
ndice de Vulnerabilidad /e Vulnerabilidad vital Valor Valor dato /a ndice /e Vulnerabilidad nutricional Valor Valor dato /b ndice /e Total Valor ndice /e 12,1 98,9 17,5 92,3 55,9 92,1 75,8 85,9 23,8 94,0 98,3 9,3 31,8 26,7 20,0 36,7 5,0 5,0 16,7 16,7 12,9 35,6 99,3 98,0 98,8 97,1 95,2 27,0 11,1 31,8 19,1 46,0 89,0 77,4 90,1 92,0 82,3 92,3 84,9 71,4 4,8 77,8 34,9 95,5 99,7 95,1 97,8 98,5 84,6 6,0 62,9 28,8 19,4 69,6 19,6 6,8 97,8 7,3 48,0 22,8 15,0 44,0 12,3 7,5 31,8 6,8 25,3 33,3 20,0 3,3 26,7 6,7 30,0 90,0 93,3 60,0 40,0 23,3 13,3 10,0 6,0 1,0 8,0 2,0 9,0 27,0 28,0 18,0 12,0 7,0 4,0 8,0 6,0 11,0 21,8 25,9 93,2 57,2 12,0 38,5 10,9 6,2 62,5 63,1 94,0 46,2 40,0 59,1 25,2 52,6 61,5 44,0 41,5 19,2 24,5 65,6 42,2 12,8 30,0 12,1 9,0 45,6 46,0 66,1 35,0 31,0 43,4 21,4 39,2 45,0 33,6 32,0 17,5 20,9 53,9 7,1 42,7 15,5 58,6 19,3 32,6 16,3 25,6
Vulnerabilidad educativa 8/9 aos 14/15 aos Valor Valor Valor Valor dato /c ndice /e dato /d ndice /e
ARGENTINA
BOLIVIA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
COSTA RICA
CUBA
ECUADOR
GUATEMALA
HAITI
HONDURAS
MEXICO
NICARAGUA
PANAMA
PARAGUAY
PERU
REP. DOMINICANA
EL SALVADOR
URUGUAY
VENEZUELA
/a
/b
Tasa de mortalidad infantil 1995-2000. Porcentaje de nios menores de 5 aos con peso insuficiente. /c Porcentaje de nios de 8 o 9 aos de edad que asisten al sistema educativo dos aos despus de la edad de ingreso. /d Porcentaje de adolescentes de 14 o 15 aos con al menos 6 aos de estudio formal. /e Ver frmulas de clculo en Anexo metodolgico.
Fuente: elaborado por IPES en base a datos de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, varios aos. CELADE, Boletn Demogrfico N 62;UNICEF, Estado mundial de la infancia, 2000.
PAISES Antigua y Barbuda Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Canad Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador Estados Unidos El Salvador Granada Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Saint Kitts y Nevis San Vicente y las Granadinas Santa Luca Trinidad y Tabago Uruguay Venezuela
PBI per cpita (en dlares PPA, 1998) /a 9.277 12.013 14.614 12.001 4.566 2.269 6.625 23.582 8.787 6.006 5.987 3.967 3.003 29.605 4.036 5.838 3.505 3.403 1.383 2.433 3.389 7.704 2.142 5.249 4.288 4.282 4.598 10.672 4.692 5.183 7.485 8.623 5.808
Poblacin (en miles, 2000) /b
Poblacin urbana (como porcentaje del total, 1998) /a 36,3
ndice de desarrollo humano (2000) /a 0,833 0,837 0,844 0,858 0,777 0,643 0,747 0,935 0,826 0,764 0,797 0,783 0,722 0,929 0,696 0,785 0,619 0,709 0,44 0,653 0,735 0,784 0,631 0,776 0,736 0,737 0,729 0,798 0,738 0,728 0,793 0,825 0,77
ndice de pobreza humana (2000) /a
ndice de potenciacin de gnero (2000) /a
37.032 302 264 242 8.329 170.673
88,9 87,8 48,9 46,4 63,2 80,2 76,9
633 629 593 17,4 15,6 739 4,7 10,4 4 4,6 16,8 481 707 20,2 527 440 510 553 422
15.211 42.321 4.023 11.201 12.646
84,3 74,1 50,8 77,1 61,1 76,8
6.276 94 11.385 2.587
45,9 37 39,7 37 33,6
29,2 10 45,2 23,3 13,4 10,4 24,2 8,9 16,4 16,5 15,4 470 406 446 505 514 460
6.485 2.587 98.881 5.074 2.856 5.496 25.662 8.495
45,7 55,1 74 63,7 56,9 54,6 72 63,9 34 52,2
152 1.341 3.337 24.170
37,4 73,2 90,9 86,8
5,1 3,9 12,4
587 472 597
Fuentes: /a PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, 2000, PNUD, Nueva York. /b CELADE, Boletn Demogrfico N 62, CELADE, Santiago de Chile, 1998.
/ 163 s
Tasa Bruta de Natalidad (2000-2005) /b PAISES Antigua y Barbuda Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Canad Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador Estados Unidos El Salvador Granada Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Saint Kitts y Nevis San Vicente y las Granadinas Santa Luca Trinidad y Tabago Uruguay Venezuela 16,9 22,8 22,2 32,8 20,3 29,6 22,6 21,8 30,4 30 34,2 25,3 18,2 22,3 21,9 11,7 23,2 30,5 19,2 19,1
Relacin de dependencia (como porcentaje del total, 1998) /a
Poblacin de Tasa de 65 aos y ms fecundidad (como porcentaje (1995-2000) /a del total, 1998) /a
60,6 55,8 49,1 81,5 78,5 53,7 47 56 61,4 61,8 45,2 65 52,4 69,6
9,6 5,1 11 4,3 3,9 4,9 12,5 6,9 4,6 4,9 9,3 4,6 12,5 4,8 1,5 3,7 4,4 2,3 1,6 2,4 2,8 2,8 1,6 3,1 2 3,2
91,2 54,1 83,2 84,8 63,8 62,8 87,6 60,2 78,3 64,1 61,9
3,5 4,1 3,6 3,3 7,1 4,5 3,1 5,4 3,5 4,6 4,3
4,9 2,3 4,4 4,3 2,5 2,8 4,4 2,6 4,2 3 2,8
50,8 60,2 64,6
6,5 11,2 4,3
1,7 1,4 3
Fuentes: /a PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, 2000, PNUD, Nueva York. /b CELADE, Boletn Demogrfico N 62, CELADE, Santiago de Chile, 1998.
s 164 /
Tasa bruta de Pobreza en nios escolarizacin de 0 a 5 aos enseanza primaria (como %, (1990-1996) /b 1997) /c PAISES Antigua y Barbuda Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Canad Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador Estados Unidos El Salvador Granada Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Saint Kitts y Nevis San Vicente y las Granadinas Santa Luca Trinidad y Tabago Uruguay Venezuela 95 * 95 * 96 113 91 23 61 100 * 113 100 90 121 95 123 102 101 118 107 106 127 102 94 88 * 84 95 56 111 107 115 110 104 112 122 103 45 50 80 44 49 81 54 67 30 58 28 64 46 31
Pobreza en nios de 6 aos (como %, 1997) /c
Recin nacidos con bajo peso al nacer (como %, 1990-1997) /b 8
Poblacin Poblacin sin acceso a sin acceso a saneamiento agua potable (como %, (como %, 1990-1998) /a 1990-1998) /a 4 32 18 0 29 6 0 32 35 30 25 24
31
7 _ 10 4
62 43
5 8 6
30 58 29
5 9 7 7
15 16 34
15 4 7 9
67
13 7
24
32
55
11 9 15 15 15
10
34
13 12 75 26 11 28 15 17 59 28 15 0 2
32 9 63 22 14 15 22 7 40 33 21 0 11 15 3 5
80
9 10
50 79 44 54
7 9 8 5 11
47
13 9 8 8 10
19 60
8 9 41
21
Referencia: * Datos referidos a otros aos o perodos distintos a los especificados, a definiciones diferentes a la norma o slo a una parte del pas. Fuentes: /a PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, 2000, Nueva York, PNUD. Los datos se refieren al ao ms reciente disponible durante el perodo indicado. /b UNICEF, Estado Mundial de la Infancia, 2000, UNICEF, Nueva York. Los datos se refieren al ao ms reciente disponible durante el perodo indicado. /c CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 1999-2000, CEPAL, Santiago de Chile.
/ 165 s
Gasto social/ Gasto social/ Gasto pblico PBI total (1996-1997) (1996-1997)
Gasto social real per cpita (U$$ de 1997, 1996-1997)
Gasto social real per cpita en educacin (U$S de 1997, 1996-1997)
Gasto social real per cpita en salud y nutricin (U$S de 1997, 1996-1997)
PAISES Antigua y Barbuda Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Canad Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador Estados Unidos El Salvador Granada Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Saint Kitts y Nevis San Vicente y las Granadinas Santa Luca Trinidad y Tabago Uruguay Venezuela 69,8 39 22,5 8,4 1.371 317 185 119 224 42 52,9 35,6 39,9 47,1 40,9 39 7,8 10,7 21,9 7,9 5,8 6 352 49 683 148 169 107 41 24 153 20 172 72 ,,, 20 210 22 31,9 7,2 58 42,1 4,2 71 28 16 26,5 7,7 147 50 54 65,9 38,2 65,1 14,1 15,3 20,8 725 391 550 167 113 153 128 95 193 44,2 59,1 12 19,8 119 951 59 164 14 138 65,1 17,9 1.570 334 362
Gasto social real per cpita en vivienda, agua y saneamiento (U$S de 1997, 1996-1997)
110
20 162
59 36 52
16
,,, 9 59 4
30 47
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 1998, CEPAL, Santiago de Chile.
s 166 /
Esperanza de vida al nacer (en aos, 1998) /a
Tasa de mortalidad infantil (1 ao) (1998) /b 17 19 18 13 35 66 36 6 11 25 14 7 30 7 30 23 41 58 91 33 10 28 39 18 27 43 43 30 20 18 16 16 21
Tasa de mortalidad menores de 5 aos (1998) /b 20 22 21 15 43 85 42 6 12 30 16 8 39 8 34 28 52 79 130 44 11 34 48 20 33 54 51 37 23 21 18 19 25
Tasa de alfabetizacin de adultos
PAISES
Antigua y Barbuda Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Canad Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador Estados Unidos El Salvador Granada Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Saint Kitts y Nevis San Vicente y las Granadinas Santa Luca Trinidad y Tabago Uruguay Venezuela 76 73,1 74 76,5 74,9 61,8 67 79,1 75,1 70,7 76,2 75,8 69,7 76,8 69,4 72 64,4 64,8 54 69,6 75 72,3 68,1 73,8 69,8 68,6 70,9 70 73 70 74 74,1 72,6
95 96 96 97 70 * 82 83 97 * 95 90 95 96 89 99 * 76 96 * 65 9 44 70 85 89 66 91 92 88 82 90 * 82 *
98 97 91
Referencia: * Datos referidos a otros a os o per odos distintos a los especificados, a definiciones diferentes a la norma o slo a una parte del pas. Fuentes: a PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, 2000, Nueva York, PNUD. /b UNICEF, Estado Mundial de la Infancia, 2000, Nueva York, UNICEF.
/ 167 s
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Panorama de la infancia y la familia en Uruguay

Ruben Kaztman - Fernando Filgueira

Con el auspicio del Instituto Interamericano del Nio

2001. Universidad Catlica del Uruguay

Captulo III Riesgos, oportunidades y vulnerabilidad de la infancia en Amrica Latina

Captulo IV Pobreza infantil en Uruguay: magnitudes, evolucin y perfiles

Captulo V: Situaciones de riesgo y etapas del ciclo de vida: primera infancia

Captulo VI Situaciones y comportamientos de riesgo en la niez y adolescencia

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INDA INE IPC IPES

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Una asignatura pendiente: el panorama social de la infancia y la familia en Uruguay

ban su anlisis sobre la infancia en Uruguay.

PANORAMA DE LA INFANCIA Y LA FAMILIA EN URUGUAY

Desbalance generacional: pasado y futuro

B. Estructura del informe

PANORAMA DE LA INFANCIA Y LA FAMILIA EN URUGUAY

Los inicios de un nuevo paradigma

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PANORAMA DE LA INFANCIA Y LA FAMILIA EN URUGUAY

C. Sociologa de la edad y de la familia

PANORAMA DE LA INFANCIA Y LA FAMILIA EN URUGUAY

Ilegitimidad designa aqu a la filiacin derivada de uniones libres o concubinatos.

PANORAMA DE LA INFANCIA Y LA FAMILIA EN URUGUAY

2. Sobre la condicin infantil y la familia

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Figura 1 Relacin entre ciclo vital y cohortes

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y la comunidad define las chances de acumular activos familiares e individuales.

a. La distribucin intergeneracional del bienestar

b. Ciclo vital, infancia y familia

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c. Infancia y familia en un tiempo de mltiples transformaciones

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PANORAMA DE LA INFANCIA Y LA FAMILIA EN URUGUAY

Un marco de anlisis para las relaciones entre entorno, familia e infancia

dems de incorporar las innovaciones tericas y metodolgicas que hoy se

Figura 2 Activos sociales, estructura de oportunidades y familia

ESTRUCTURA DE OPORTUNIDADES (Estado, Mercado, Comunidad)

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Activo de los hogares y heterogeneidad de la pobreza

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Calidad y cantidad de activos fsicos, humanos y sociales

Pautas actitudinales y comportamentales. Formas de socializacin

NIOS Y ADOLESCENTES Recepcin y aprovechamiento de los activos familiares

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D. Ciclo vital y riesgo infantil: el eslabonamiento temporal

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Figura 5 Coyunturas crticas y riesgos en el ciclo vital del nio y adolescente

Deficiencias nutricionales Dificultades psicomotrices. Cortedad de talla

Abandono, rezago y bajo rendimiento en Primaria

* Ao 1990 1995-2000 * Dato recientemente definido como poco confiable.