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El fraccionamiento indebido en las contrataciones del Estado
Por Víctor Hugo Quijada Tacuri1 1.- DEFINICIÓN. 2.- EL FRACCIONAMIENTO COMO VICIO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. 3.- NATURALEZA DE LA PROHIBICIÓN DE FRACCIONAMIENTO. 3.1.- ELEMENTO OBJETIVO Y TANGIBLE CONSTITUIDO POR LA DIVISIÓN ARTIFICIAL DE UNA ADQUISICIÓN O CONTRATACIÓN UNITARIA. 3.2.- ELEMENTO SUBJETIVO, CONSISTENTE EN LA FINALIDAD DEL FUNCIONARIO DE CAMBIAR LA MODALIDAD DEL PROCESO DE SELECCIÓN. 4.- CLASES DE FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 4.1.- FRACCIONAMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL EN SUS COMPONENTES. 4.2.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETOS CONTRACTUALES HOMOGÉNEOS EN SUBGRUPOS ARBITRARIOS. 4.3.- FRACCIONAMIENTO POR LÍNEAS O ÍTEM COMPLEMENTARIOS ENTRE SÍ. 4.4.- FRACCIONAMIENTO POR TIPO DE CONTRATOS. 4.5.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETO CONTRACTUAL POR PERÍODO PRESUPUESTAL. 4.6.- FRACCIONAMIENTO POR DESDOBLAMIENTO EN ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS ADQUIRIENTES. 5.- NO SE CONSIDERA FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 6.- ALCANCES DE LAS CONSECUENCIAS DEL FRACCIONAMIENTO. En la actual legislación como en la anterior norma, se estableció la prohibición de fraccionamiento, así tenemos en la actualidad, el artículo 19 del Decreto Legislativo No. 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, que establece lo siguiente: “Queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la ejecución de obras con el objeto de modificar el tipo de proceso de selección que corresponda, según la necesidad anual. No se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. El Ministerio de Economía y Finanzas, previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción, establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. En estos casos, la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa, tramo, paquete o lote a ejecutar. El órgano encargado de las contrataciones en cada Entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo.” Asimismo, el artículo 20 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 1017 que aprobó la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF, establece: “La prohibición de fraccionamiento a que se refiere el artículo 19 de la Ley significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección.
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Bachiller en derecho por la Universidad de San Martín de Porres, perteneciente a la promoción 2009-II.

. entre otros. Para Warner Cascante Salas la prohibición de fraccionamiento significa: Se conceptualiza esta figura como aquel vicio administrativo que consiste en fraccionar operaciones respecto de necesidades previsibles. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos... exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. 2. No se considerará fraccionamiento cuando: 1.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación.. contándose con los recursos necesarios debidamente presupuestados o financiados y conociéndose la necesidad administrativa . la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente. más que definir lo que es el fraccionamiento en sí.. 5.Definición. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad. con el propósito de evadir los procedimientos normales u ordinarios de contratación administrativa. lo que se define en la legislación es la “prohibición del fraccionamiento”.La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. siempre que sus bienes. y el último cortar en partes pequeñas. 3.Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios. 4. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. Antes se tendría que abordar a qué se refiere la palabra “fraccionamiento” y “prohibición de fraccionamiento”. éste último se refiere a dividir algo en partes o fracciones. transferencias de partidas. Para la Real Academia de la Lengua Española. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. fraccionamiento significa acción y efecto de fraccionar. Ahora bien. El fraccionamiento se tiene como ilícito cuando.2 La contratación de bienes o servicios de carácter permanente.Con posterioridad a la aprobación del plan anual de contrataciones. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación. provenientes de.. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación. 1.

y. 3 Morón Urbina. 333. como es la identidad de objeto contractual o sean complementarios. determina de forma deliberada la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor4. o si lo tiene. En: Boletín 1-1999. programarlas.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación.I. como ya se describió líneas arriba: significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección. En Advocatus. en consecuencia. Este caso se enlaza con lo que ya dijimos supra relativo a la falta de planificación. anterior y superior. adjudicación directa pública. pero al final. se realiza más de una contratación para el mismo objeto. concurso público. menos concurrentes.5 Se entiende por vicios del acto administrativo aquellas irregularidades que adquiere al existir con categoría tal que constituye violación a la ley. a fin de evadir la rigurosidad de este último. como ya se verá más adelante.T. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. Pp. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. siempre y cuando tenga una relación directa y común entre ellas. Juan Carlos. 5 Cascante Salas Warner. 4 La normativa en materia de contratación gubernamental relaciona la prohibición del fraccionamiento con el cambio indebido de tipos de procesos de selección (licitación pública. artículo tercero. . 1999. 1999. o bien a un uso inocuo o inofensivo de la planificación dentro del proceso administrativo específico. 2.. Universidad de Costa Rica.El fraccionamiento como vicio de contratación administrativa.) cuando pueden contratarse en un solo proceso. El fraccionamiento ilícito en la contratación administrativa. Revista de Derecho de la Universidad de Lima. incumple la Ley de Contratación Administrativa al carecer. adjudicación directa selectiva y adjudicación de menor cuantía). El fraccionamiento es definido en la doctrina también como “(. artículo tercero. Número.. no utilizar el programa de adquisiciones que supuestamente la misma unidad había diseñado o colaborado conjuntamente con el Área Usuaria.3 concreta o el suministro necesario que se pretende obtener. Universidad de Costa Rica. para en vez de esta necesaria unidad. En: Boletín 1-1999. Esto significa que no deberían contratarse diversos procesos de selección o ninguno de éstos (contratación directa cuando es menor a 3 U.. por lo tanto con 2 Cascante Salas Warner. el fraccionamiento se configura cuando la Entidad.2 La Ley de contrataciones no define lo que es la prohibición de fraccionamiento pero si el Reglamento. 2002-II. En consecuencia. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y. no son utilizados. Decimos uso inocuo pues en muchas unidades se llevan a cabo los elementos de un proceso administrativo bien entendido. El vicio administrativo conceptualizado en el punto anterior se presenta con mayor frecuencia fundamentalmente en el caso en que la unidad u órgano de la Administración que contrata (órgano encargado de la contrataciones en la realidad peruana). competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores”3.

de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Referencia : Carta N. PAAC y contrataciones menores a 1 UIT. sobre causales de nulidad. nos encontraríamos en el supuesto de contravención a las leyes o las normas reglamentarias. Lima. cuarta edición. al valor referencial establecido por la Entidad. Exp. 038-2005/GTN9. MP: Dr. Actor Eliseo Gordillo. Sala Pena de lo Contencioso Administrativo. pues ninguna autoridad puede pretender sobrepasar los límites legales o actuar al margen de ella. A su vez. 038-2005/GTN. pp.8 3.º 086-2006/GNP. mediante su dependencia encargada de las contrataciones y adquisiciones —en coordinación con las unidades usuarias de la Entidad— deberá definir con precisión la cantidad y las características de los bienes. Entidad : Academia de la Magistratura. la determinación de los procesos de selección a llevar a cabo se realiza. en función al objeto de la contratación o adquisición —que se define en atención a la prestación a ejecutar—.La contravención a la Constitución. De acuerdo a la opinión No. los siguientes: 1. dicha determinación se encontrará en relación directa con el cumplimiento de las metas institucionales. 9 OPINIÓN No. establecerá con precisión los bienes y servicios requeridos dentro de un ejercicio presupuestal. estableciéndose los tipos de procesos de selección que serán consignados en el Plan Anual de Contrataciones. de modo que se cuente con información necesaria para la descripción y especificación del requerimiento. de conformidad con lo dispuesto por la Ley de contrataciones del Estado. Asunto : Fraccionamiento indebido e impedimento para ser postor y/o contratista. de acuerdo a lo establecido en el Reglamento. en este caso se contraviene la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado. (…) 8 Morón Urbina. a las leyes o a las normas reglamentarias. el cual debe ser contrastado con los montos fijados en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal que corresponda. Referencia : Oficio Nº 230-2005-AMAG-DG. Durante la programación de las contrataciones. según corresponda. Artículo 10. por otro lado.4 consecuencias tales que le hacen perder su valor y la capacidad de producir los efectos jurídicos que normalmente le son propios. Son vicio del acto administrativo. antes de convocar la realización de un proceso de selección..Naturaleza de la prohibición de fraccionamiento. para lograr dicho objetivo se utilizará el cuadro de necesidades que será posteriormente consolidado. servicios y obras a adquirir o contratar.10 6 Sentencia del 1° de septiembre de 1998. en su artículo 10. 158. 7 Ley 27444. Asunto : Consultas sobre fraccionamiento. S-405. Entidad: Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones (INICTEL). Para Morón Urbina: La contravención a las normas jurídicas es la primera causal de anulación de un acto administrativo. la Entidad. para lo cual deberá efectuar las indagaciones aleatorias o estudios de las posibilidades que ofrece el mercado.Causales de nulidad. numeral 17.. . Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.6 Así tenemos que.. Javier Díaz Bueno. porque estos dos últimos prohíben taxativamente la realización del fraccionamiento. la Entidad a través de una concatenación de procesos técnicos. 10 OPINIÓN N. así como para definir los valores referenciales de adquisición o contratación.º 175-2006-MTC/INICTEL-OAF-DILOG. que causan su nulidad de pleno derecho. Editorial Gaceta Jurídica. en primer término.

por lo tanto. u obras vinculadas con la finalidad de incentivar la mejora de precios y calidades por la competencia y economía de escala. el desconocimiento de la unidad esencial de los bienes. cabe precisar que todo proceso de selección debe abarcar la totalidad del objeto de la adquisición o contratación y. la normativa dispone que deban acumularse para un solo proceso adquisitivo (por ejemplo. toda individualización artificial que comprometa a los elementos de un único objeto contractual está sujeto a la prohibición de fraccionamiento. cabe precisar que nuestra normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado recoge la tendencia logística a favor del agrupamiento de los objetos contractuales. Como ya se mencionó en el punto 1 del presente trabajo. el fraccionamiento es definido en la doctrina como “(. puede conducirnos a contrataciones específicas o singulares ajenas al fraccionamiento indebido. .. sin perjuicio de lo dispuesto con relación a la contratación por tramos y etapas. que pueden convertir a cada curso en un servicio específico y distinto a otros. Pág. servicios u obras que la Entidad pretende adquirir. atiende a las características particulares que inciden directamente en lo que se busca contratar.5 Ahora bien. debe comprender todos y cada uno de los elementos que sean necesarios para ello. entre otros aspectos. Bajo los fundamentos expuestos. hecho este último que se ve reflejado cuando la administración se entiende con un solo proveedor. las adquisiciones de bienes y servicios complementarios entre sí)”11. cuando tratándose de adquisiciones o contratos físicamente divisibles. con el objeto de evadir la modalidad o tipo de proceso que corresponde.. servicios. Ahora bien. o de las normas jurídicas. configura el fraccionamiento indebido. el nivel de enseñanza. Con relación a lo anterior. Ahora bien. Así. A este respecto. esta tendencia se sustenta en la unidad esencial de bienes. para en vez de 11 Ibidem.334. una disposición normativa. por conveniencia jurídica. la cantidad de papel o de computadoras que una entidad necesita durante el año). además. la evaluación sobre la identidad de los bienes. servicios y obras homogéneas (por ejemplo. servicios u obras requeridos por una Entidad para el cumplimiento de sus fines y objetivos. según la ya citada estrategia del agrupamiento—. en el ámbito de las normas sobre contrataciones estatales. figura prohibida en la Ley y su Reglamento. en virtud de la cual se busca acumular adecuadamente bienes. 333 . ya que la naturaleza propia del objeto contractual o. servicios y obras. por lo que una ponderación relativa a la identidad de éstos a efectos de concentrar su adquisición. De forma preliminar. no necesariamente concluye en la unidad natural del proceso de compra. MORÓN URBINA señala: “Dicha unidad puede provenir de la naturaleza de las cosas. en términos logísticos. de ser el caso. en el caso de los servicios de capacitación encontramos que los mismos exhiben determinadas características en atención a la materia que se busca impartir. cuando se trata de la sumatoria o agregación de bienes. no todo procedimiento de contratación debe ser tratado como un todo o una unidad —o. y simplificar las relaciones contractuales.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación.

1. 3. 3. 336 – 338.1.-La adquisición de los bienes. y. convirtiendo en indebido cualquier acción administrativa orientada a desconocer esta necesidad de concentración de las adquisiciones. según lo programada en el Plan Anual. 3. un elemento subjetivo. a otro menos complejo. que es la variación del proceso de selección de uno más complejo. le añado un elemento más. De lo anterior. es necesaria la producción del aspecto perseguido por el funcionario. de carácter objetivo.3. ya que de lo contrario se constituiría éste ilícito administrativo.2. es que el agente público desdoble o fragmente una adquisición o contrato que conforme a las normas o a la naturaleza de las cosas debieran ser estimados unitariamente. pueden distinguirse principalmente dos elementos concurrentes en la configuración del fraccionamiento indebido: un elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria.. En mi opinión. menos concurrentes. 14 Ibidem. Pág. estamos hablando de bienes complementarios.Deben ser objeto de un mismo proceso adquisitivo los bienes y servicios u obras.Deben ser requeridos en un lugar y tiempo determinado. Pág. 12 13 Ibidem.13 Asimismo. no deben tener el mismo objeto contractual específico o ser complementarios. pero en el caso que se adquiera arena y cemento. 336. Ibidem.1. nuestra legislación privilegia mediante algunas reglas específicas la tendencia hacia la concentración adquisitiva.. servicios u obras deben ser previsibles. en vista a que la actual legislación establece como supuesto de no constitución de fraccionamiento cuando se mantiene distinto objeto contractual específico. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección. Para MORÓN URBINA. que pueden ser convocados en un mismo proceso dependiendo las necesidades.Si se planifica contrataciones distintas. en el caso de que se adquiera arena y arena estamos hablando del mismo bien. los cuales son: 3.4.Elemento subjetivo. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección. MORÓN URBINA establece de acuerdo a la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado cuáles son los criterios para concentrar adquisiciones14 a tenerse en cuenta para no incurrir en fraccionamiento indebido..6 esta necesaria unidad. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos. En ese sentido. De igual manera ocurre con los objetos contractuales complementarios.2.1.Elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria. por lo que su objeto contractual es complementario. competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores” 12. 3.1. Tal y como ya lo ha establecido MORÓN URBINA: El primer elemento. .. Pág. 333. ser objeto de un procedimiento adquisitivo unitario. 3.. y por ende.1.

Nuestra normativa sigue así la tendencia tradicional que identifica el fraccionamiento indebido con la elusión a la realización de un proceso adquisitiva específico. Programar consiste en idear y ordenar las acciones necesarias para realizar un proyecto. previa declaración de lo que se piensa hacer y anuncio de las partes de lo que se ha de componer en un acto o una serie de ellos.º 411-2005-SP-UNAT-ACO/P 19 Ibidem. si aquellos procesos pueden preverse dentro del ejercicio presupuestal con determinada anticipación o si obedecen a una necesidad que requiere ser satisfecha de forma inmediata o urgente. A manera de conclusión el fraccionamiento proscrito en la normativa de contratación pública se configura cuando concurre la división artificial de una adquisición o contratación unitaria debidamente programada y que cuenta con disponibilidad presupuestal. antes de la aprobación del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones. para efectos de su determinación. (entendido éste como aquel en el cual la Entidad. 15 De lo dicho podemos advertir que uno de los elementos tipificantes del fraccionamiento se configura cuando la Entidad. Asunto : Configuración de fraccionamiento. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y contando con el presupuesto para la satisfacción oportuna de las mismas. presuponiendo que alguna de estas modalidades es la aplicable por razón de la materia y de su monto. 340. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. 18 OPINIÓN N. En ese sentido. y la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad o tipo del proceso de selección a fin de que los procesos se revistan de menores requisitos de publicidad. 338. Pág. Entidad : Universidad Nacional Toribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas. Según MORÓN URBINA. 20 Ibidem. cuando estamos frente a un determinado proceso de selección programable16. 17 Dicho de otra forma. podemos identificar la existencia de seis modos de fraccionamiento indebido en función de la manera en que son desdoblados los objetos contractuales que ameritarían procesos unitarios. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”19. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. siendo irrelevante. 4.20 15 Ibidem. en función de una Entidad. 338.7 Por ello puede producirse un fraccionamiento indebido dirigido a evadir una licitación pública. puede determinar de forma indubitable las necesidades y requerimientos de bienes.Clases de fraccionamiento indebido.. respecto a esto último. Referencia : Oficio N. 18 Por ende. u otro. conforme a ley. un concurso público. Pág. servicios u obras que deberá convocar en el transcurso del ejercicio presupuestal17) que premeditadamente es convocado a través de otros procesos menores. programa la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor. . 16 De conformidad con el diccionario de la Real Academia Española. transparencia y concurrencia que el proceso de selección inicialmente programado en un mismo ejercicio fiscal.° 063-2006/GNP. es decir. los procesos no programables son aquellos que obedecen a necesidades que – por razones ajenas a la Entidad y pese a la diligente planificación de necesidades y requerimientos que ordinariamente demanda o que razonablemente son previsibles para el respectivo ejercicio presupuestal– son advertidas luego de la aprobación del Plan Anual de Contrataicones. lo programable es todo aquello que se pueda programar. Pág.

. arena. Así sucede. pero distribuyéndola en períodos temporales (semestrales.1.4. 4.3.). Es la modalidad más común de fraccionamiento. si se trata de contratar un mismo bien o servicio u obra para satisfacer una necesidad continuada de la administración. mesas.. archivadores.8 4. bimensuales. tachos. 4.. como sucede con todos los demás casos. La cuarta modalidad es distinguir entre la naturaleza de servicios a adquirirse cuando conforme a su naturaleza responden a una misma necesidad unitaria. servicios y obras complementarios que si bien son divisibles físicamente. Reparación de una maquinaria) y de los servicios de mantenimiento de la misma maquinaria. e incluso distribuyéndola en dos períodos presupuestales subsecuentes (ejemplo: comprar equipos de cómputo en diciembre. como sillas.. etc. etc. piedras.Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes. etc. es decir tienen la misma naturaleza. Al respecto el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado en su artículo 20 establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente. En este caso estamos ante el mismo objeto contractual específico. separar la parte de obra por un lado (Ej. se adquieren por separado clasificando subgrupos arbitrariamente de profesionales.Fraccionamiento de objeto contractual por período presupuestal. por mandato legal deben ser adquiridas unitariamente. Así sucede.Fraccionamiento por tipo de contratos.. 4.. servicios y obras homogéneos. Por ejemplo. directivos. Por ejemplo. Es una segunda modalidad de fraccionamiento indebido que consiste en la acción deliberada del funcionario que debiendo contratar un conjunto de bienes. bloques. adquiere por separado. respondiendo a una necesidad unitaria. tales como tubos.5.Fraccionamiento por líneas o ítem complementarios entre sí. secretarias. o equipos de oficina. y se integra por administración directa. si en vez de adquirir un lote de uniformes para el personal. obreros. artificialmente los desdobla en subgrupos para seguir procedimientos adquisitivos independientes. etc. si en vez de adquirir un vehículo se adquieren por separado los diversos componentes del bien. Esta modalidad de fraccionamiento no se produce tanto en función de la separación de objetos contractuales inescindibles. materiales constructivos. La tercera modalidad de fraccionamiento está constituida por el desdoblamiento de adquisiciones o contratos por bienes.Fraccionamiento de objetos contractuales homogéneos en subgrupos arbitrarios. o comprar equipos de cómputos (bienes) y el servicio de mantenimiento (servicios) por separado. sino se produce en función que el desdoblamiento efectuado por el funcionario entre dos períodos presupuestales.2. para seguir procedimientos adquisitivos independientes. y luego hacer la misma adquisición en febrero del siguiente año). si alguna entidad. fierros. Serían ejemplos de fraccionamiento de este tipo. cuya provisión se requiera . por el que se desdobla un bien. cemento. servicio u obra en sus elementos componentes. 4. ambos contratos satisfacen lo mismo.

Así sucede cuando para atender las necesidades de sistema de cómputo central se adquieran los accesorios e implementos por unidades desconcentradas o zonales. lo que determine a una Entidad a efectuar cada contratación en la oportunidad que obtenga cobertura presupuestal. cuando no se cuente con recursos suficientes proyectados en el presupuesto. dicha excepción sólo podría configurarse si la cobertura presupuestal obtenida para una compra mayor de los bienes y/o servicios se obtiene con posterioridad a la convocatoria del proceso de selección que contiene el requerimiento inicial. Sin embargo. en relación con el supuesto previsto en el numeral 1). paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. servicio u obra de contratación agrupada o unitaria. c) Oficio N. Según la OPINIÓN N.No se considera fraccionamiento indebido. correspondería agregar el nuevo requerimiento a la compra ya programada. De lo contrario se estaría incurriendo en fraccionamiento..El artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado establece la primera causal de cuándo no nos encontrarnos ante fraccionamiento. Esta forma de fraccionamiento se produce cuando una entidad para obtener un bien. paquete o lote a ejecutar. paquetes o lotes.1.º 436-2008-INPE/09. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. 21 OPINIÓN N.º 403-2008-INPE/09. 4.. Lo central para la existencia de este fraccionamiento es que el uso o utilización de estos bienes.º 428-2008-INPE/09. éste se configura cuando la Entidad no cuenta con la disponibilidad presupuestal suficiente para realizar un proceso de selección por la totalidad del requerimiento. que es diferente. es decir. Asimismo. d) Oficio N. 5. de la asignación periódica que calendariza el Ministerio de Economía y Finanzas (liquidez). por ejemplo. En esa medida. lo desdobla entre varias unidades administrativas. solo podría sustentarse contratar o adquirir en etapas.Fraccionamiento por desdoblamiento en órganos administrativos adquirientes. previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. En estos casos. pues. tramo. tramos. supuesto este último que no habilita la desagregación de los procesos ya previstos para recurrir a procesos menores. . El Ministerio de Economía y Finanzas. si ocurriese antes. no atiendan sus necesidades directas..9 de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. cabe precisar que la disponibilidad presupuestal supone una afectación definitiva del marco presupuestal.° 086-2008/DOP21. Referencia : a) Oficio N. Entidad : Instituto Nacional Penitenciario (INPE).6. de tal forma que la adquisición o contratación se realice en un único proceso de selección.° 086-2008/DOP. así tenemos que no se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas. la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa. servicios u obras sean ajenos a las unidades administrativas que los adquieren. 5. tramos. Asunto : Configuración de fraccionamiento. b) Oficio N. de tal modo que aparenta que se trata de la satisfacción de necesidades diferentes.º 548-2008-INPE/08.

pues justamente este es uno de los objetivos del proceso de programación: consolidar los requerimientos de las dependencias usuarias de la Entidad22 y efectuar una compra conjunta por los mismos bienes o servicios. u otros. En la medida que se requiera efectuar la contratación o adquisición de un mismo bien o servicio. actividades o fines distintos. entre otros. Este inciso es claro. créditos suplementarios. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación. 23 Mediante el proceso de selección según relación de ítems. técnica y/o administrativa de la vinculación.3.Con posterioridad a la aprobación del Plan Anual de contrataciones. provenientes de. En ese sentido. transferencias de partidas. En ese sentido. la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente. éste caso no constituiría fraccionamiento. Sólo en caso que los bienes o servicios a adquirirse revistan características o términos que los hagan singulares —es decir. 5. el tema estaría en probar que hubo necesidad en la etapa preparatoria. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. en principio 23. En este caso. si la Entidad cuenta con dinero no previsto. .. como ya mencionamos en el punto 3. y se acredita la necesidad en la etapa de planificación (actos preparatorios). por ejemplo. Respecto a otras causales. incluso. a las unidades ejecutoras. los requerimientos objeto de programación pueden provenir de necesidades formuladas por varias unidades orgánicas para cumplir. efectuar tantos procesos de selección como bienes y/o servicios requieran contratarse o adquirirse. no es previsible la contratación posterior. por ende. provenientes de fondos no comunes o ordinarios. que provienen. corresponderá efectuar un único proceso de selección. y que haya sido cancelada la misma posteriormente por falta de dinero. 22 Se entiende por Entidad. distintos entre sí— corresponderá.-. se trataría de contratos celebrados por distintas Entidades públicas. si las compras o adquisiciones de un mismo bien o servicio son efectuadas por distintas unidades ejecutoras con capacidad de gasto ello no constituirá fraccionamiento. teniendo en cuenta la viabilidad económica. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación. pero posteriormente se da la liquidez requerida. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. en los términos de la Ley. de transferencias de partidas. la Entidad podrá contratar. el artículo 20 del Reglamento establece: 5. lo que hace suponer que esté suscrita la contratación en el Plan Anual de previamente. comprendiéndose entre ellas. pues. ya que. la Entidad.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación..2. se supone que en los actos preparatorios se restringió la cantidad para contratar por no tener dinero.10 Ahora bien. de alguna manera está ligado con el 5. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos. puede convocar en un solo proceso la adquisición o contratación de bienes. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad.1.2. servicios u obras distintas pero vinculadas entre sí.

Según el artículo 97 del Reglamento de Contrataciones del Estado. Para MORÓN URBINA24.4.La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. referente a la identidad de objetos contractuales. en ese orden de ideas.11 En ese sentido. situación de emergencia. exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. Por Ejemplo: Adquirir cemento y cemento para una misma obra que se ejecutará por etapas. porque ambos bienes se complementan. se tendría que convocar en un solo proceso. No se trata de identidad de los objetos contractuales genéricos (por ejemplo: servicios no personales. 339. si éstos son diferentes no habrá fraccionamiento. el convenio marco es la modalidad por la cual se selecciona a aquellos proveedores con los que las entidades deberán contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a través del catálogo electrónico de convenios marco. proveedor único de bienes o servicios que no admiten sustitutos) o con procesos bajo regímenes especiales no constituyen fraccionamiento. que el fraccionamiento se puede cometer para las adquisiciones de bienes o servicios complementarios entre sí. Por lo tanto. Esta parte queda muy clara. Es publicado y difundido a través del Sistema Electrónico de Adquisiciones del Estado. no se debería contratar por separado. sino objetos específicos (por ejemplo: servicios de asesoramiento contable. el catálogo electrónico de los convenio marco está a cargo del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. Pág. En nuestra legislación actual es de aplicación esta exigencia. constituye un elemento adicional al tipo sobre fraccionamiento. carácter secreto.5. . Lo que hace pensar que los objetos contractuales son distintos “aparentemente” pero complementarios entre sí porque son para la misma obra. para un sector doctrinario y legislativo la existencia del fraccionamiento hace necesario que los contratos desdoblados pertenezcan al mismo objeto contractual. o confección de uniformes). Asimismo. ya que la autoridad competente al momento de ver las necesidades de su Entidad. situación de desabastecimiento inminente. o bienes muebles).Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios. secreto militar o de orden interno. Por ejemplo: Adquirir cemento y arena para una misma obra. Asimismo. y futura contratación.. 5. 5. También nos encontramos en el supuesto. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”. si se constituiría fraccionamiento. por lo que hace suponer que el convenio marco 24 Ibidem.. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. esta parte se refiere a objetos contractuales específicos distintos. en función de una Entidad. tendrá que agrupar las contrataciones si el objeto contractual específico es el mismo. las contrataciones que provengan de exoneraciones (artículo 127 al 132 del Reglamento de Contrataciones del Estado: contratación entre entidades. la primera parte de éste inciso. pero si no lo son.

siempre que sus bienes. por única vez y en tanto culmine el proceso de selección convocado. no se podrá aplicar éste supuesto de no constitución de fraccionamiento. podrían ser sancionados administrativamente por el Tribunal del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. la excepción a esta regla sería la contratación complementaria si bien sólo se puede hacer por una sola vez por la Entidad. Al respecto el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado señala que El Ministerio de Economía y Finanzas. postores. el plazo entre una y otra contratación es menor. la Entidad podrá contratar complementariamente bienes y servicios con el mismo contratista. Capítulo IV). proveedores. los cometidos por la entidad y los cometidos por los privados.En el artículo 20 del Reglamento de Contrataciones del Estado se establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente.. también se considera sujeto activo a los interesados que son favorecidos. Capítulo I. referente a fraude en remates concursos públicos. hasta por un máximo del treinta por ciento (30%) del monto del contrato original. estaríamos más cerca de ilícitos penales que ilícitos administrativos. En ese sentido. específicamente el delito de colusión. porque se estarían constituyendo delitos contra el Estado. Por lo tanto. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. Por lo tanto. pese a ser un delito cometido por funcionario público. 5. demostrar la responsabilidad por parte de los privados (postores. Existen consecuencias en el ámbito administrativo. así el artículo 182 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establece que: Dentro de los tres meses posteriores a la culminación del contrato. De ese modo si se contrata bienes y/o servicios de manera continua. . sanciones económicas.. En mi opinión.12 tendrá que existir previamente para que la entidad pueda contratar por este medio. De igual modo los proveedores.). resultaría difícil en vista a que sería muy complicado obtener medios probatorios que demuestra su responsabilidad. el artículo 241 del Código Penal. De otro modo constituiría fraccionamiento. 5. de ser este plazo menor constituye fraccionamiento. Asimismo. siempre que se trate del mismo bien o servicio y que el contratista preserve las condiciones que dieron lugar a la adquisición o contratación. y concusión (Sección II). previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. la contratación entre la primera y la segunda se dará en periodos de un año para arriba.7. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva. inhabilitación definitiva. sin previo Decreto Supremo.6. entre los delitos cometidos por particulares.Alcances de las consecuencias del fraccionamiento. previo procedimiento administrativo sancionador. licitaciones (Título IX. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. etc. en el mismo título. 6. cuyas sanciones podrían ser de inhabilitación temporal.

de la Ley de Procedimiento Administrativo General. por lo que los contratistas difícilmente pueden argumentar buena fe y perjuicio ilegítimo. modalidades y exigencias de acumulación. incurriendo en lo que establece el artículo 10 inciso 1. En ese sentido. quien sería perjudicado en sus intereses y derechos de adjudicatario por una acción exclusivamente imputable a la propia administración. De ese modo. cuando son tratados bajo una modalidad que no le corresponde. y que no sólo sean sancionados administrativamente los funcionarios del órgano encargado de las contrataciones (amonestación. serían los funcionarios que conforman el órgano encargado de las contrataciones. entre otros que vean por conveniente el Ministerio Público y el Poder Judicial en su momento. por parte de los funcionarios que conformaron el órgano encargo de las contrataciones. concusión (Sección II). ambos (entidad y contratistas) podrían tener el derecho 25 Ibidem. son los de abuso de autoridad (Sección I). 341. el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado. también puede incurrir en ilícitos penales. en primer lugar aquellos contratos que deriven de fraccionamiento indebido son nulos por vulnerar la Ley de Contrataciones del Estado. sin perjuicio de la aplicación de las sanciones correspondientes a quienes hubieren contratado en tales circunstancias. delitos cometidos por funcionarios públicos. en el título XVIII. los únicos que responderían de acuerdo a Ley. corrupción de funcionarios (Sección IV). si solo el problema del fraccionamiento queda en instancia administrativa. pero si se llega al fuero judicial responderán otros funcionarios más. como el Titular de la entidad. cabe tener en cuenta que los procedimientos licitarios. En ese sentido. para MORÓN URBINA25. Pág. por lo tanto todo el acto administrativo es viciado. es que. más allá del ámbito administrativo de responsabilidad. de lo primero mencionado por MORÓN URBINA. y de la eventual indemnización que la administración o sus funcionarios deban al adjudicatario por daño y perjuicio derivado de la anulación. Referente al tema civil. Sin embargo. . de los delitos contra la administración pública. peculado (Sección III). Frente a esta consecuencia podría alegarse la afectación injustificada del contratista. se podría derivar responsabilidad civil respecto a la Entidad. Entre los delitos que podemos encontrar en nuestro Código Penal vigente. Capítulo II.13 En el caso de la entidad. así como responsabilidad civil frente a los contratistas por parte de la Entidad. establece taxativamente que el órgano encargado de las contrataciones en cada entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo. son de público conocimiento y amparados incluso en la presunción de conocimiento de la norma. sus montos. las consecuencias sobre el contrato sobrevenido de este desdoblamiento indebido son un aspecto escasamente explorado entre nosotros ¿Podría ser anulado un contrato surgido del desdoblamiento? La legislación comparada es uniforme en el sentido que todo contrato para cuya celebración se exija licitación pública o un procedimiento semejante serán nulos cuando se celebren sin seguir dichos procedimientos. Esta situación. incluso puede agravarse cuando se trate de una concertación indebida entre la administración y el contratista. Lo que queda claro. suspensión destitución o despido) sino funcionarios ajenos a éste. No obstante ello.

. en el caso de la Entidad con respecto a los miembros que conformaron el órgano encargado de las contrataciones. y el contratista en contra de la entidad representado por el órgano encargado de las contrataciones.14 de recurrir a la indemnización ante el Poder Judicial.

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