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04-2010 El Fraccionamiento Indebido en Las Contrataciones Del Estado

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El fraccionamiento indebido en las contrataciones del Estado
Por Víctor Hugo Quijada Tacuri1 1.- DEFINICIÓN. 2.- EL FRACCIONAMIENTO COMO VICIO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. 3.- NATURALEZA DE LA PROHIBICIÓN DE FRACCIONAMIENTO. 3.1.- ELEMENTO OBJETIVO Y TANGIBLE CONSTITUIDO POR LA DIVISIÓN ARTIFICIAL DE UNA ADQUISICIÓN O CONTRATACIÓN UNITARIA. 3.2.- ELEMENTO SUBJETIVO, CONSISTENTE EN LA FINALIDAD DEL FUNCIONARIO DE CAMBIAR LA MODALIDAD DEL PROCESO DE SELECCIÓN. 4.- CLASES DE FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 4.1.- FRACCIONAMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL EN SUS COMPONENTES. 4.2.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETOS CONTRACTUALES HOMOGÉNEOS EN SUBGRUPOS ARBITRARIOS. 4.3.- FRACCIONAMIENTO POR LÍNEAS O ÍTEM COMPLEMENTARIOS ENTRE SÍ. 4.4.- FRACCIONAMIENTO POR TIPO DE CONTRATOS. 4.5.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETO CONTRACTUAL POR PERÍODO PRESUPUESTAL. 4.6.- FRACCIONAMIENTO POR DESDOBLAMIENTO EN ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS ADQUIRIENTES. 5.- NO SE CONSIDERA FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 6.- ALCANCES DE LAS CONSECUENCIAS DEL FRACCIONAMIENTO. En la actual legislación como en la anterior norma, se estableció la prohibición de fraccionamiento, así tenemos en la actualidad, el artículo 19 del Decreto Legislativo No. 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, que establece lo siguiente: “Queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la ejecución de obras con el objeto de modificar el tipo de proceso de selección que corresponda, según la necesidad anual. No se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. El Ministerio de Economía y Finanzas, previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción, establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. En estos casos, la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa, tramo, paquete o lote a ejecutar. El órgano encargado de las contrataciones en cada Entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo.” Asimismo, el artículo 20 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 1017 que aprobó la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF, establece: “La prohibición de fraccionamiento a que se refiere el artículo 19 de la Ley significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección.
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Bachiller en derecho por la Universidad de San Martín de Porres, perteneciente a la promoción 2009-II.

Para Warner Cascante Salas la prohibición de fraccionamiento significa: Se conceptualiza esta figura como aquel vicio administrativo que consiste en fraccionar operaciones respecto de necesidades previsibles. Antes se tendría que abordar a qué se refiere la palabra “fraccionamiento” y “prohibición de fraccionamiento”. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad.. 4. siempre que sus bienes. Para la Real Academia de la Lengua Española. transferencias de partidas.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. y el último cortar en partes pequeñas.2 La contratación de bienes o servicios de carácter permanente. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación.Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios.Definición. lo que se define en la legislación es la “prohibición del fraccionamiento”. No se considerará fraccionamiento cuando: 1.La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. entre otros. con el propósito de evadir los procedimientos normales u ordinarios de contratación administrativa. 5.. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos. exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. 3. Ahora bien. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva. 2. 1.. fraccionamiento significa acción y efecto de fraccionar. provenientes de.Con posterioridad a la aprobación del plan anual de contrataciones... más que definir lo que es el fraccionamiento en sí. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación.. contándose con los recursos necesarios debidamente presupuestados o financiados y conociéndose la necesidad administrativa .Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación. la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente. El fraccionamiento se tiene como ilícito cuando. éste último se refiere a dividir algo en partes o fracciones.

anterior y superior.2 La Ley de contrataciones no define lo que es la prohibición de fraccionamiento pero si el Reglamento. el fraccionamiento se configura cuando la Entidad. en consecuencia. programarlas. se realiza más de una contratación para el mismo objeto. Esto significa que no deberían contratarse diversos procesos de selección o ninguno de éstos (contratación directa cuando es menor a 3 U. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y. determina de forma deliberada la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor4. siempre y cuando tenga una relación directa y común entre ellas. En Advocatus. no utilizar el programa de adquisiciones que supuestamente la misma unidad había diseñado o colaborado conjuntamente con el Área Usuaria. 1999. y. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. 2. menos concurrentes. incumple la Ley de Contratación Administrativa al carecer. 4 La normativa en materia de contratación gubernamental relaciona la prohibición del fraccionamiento con el cambio indebido de tipos de procesos de selección (licitación pública. El fraccionamiento ilícito en la contratación administrativa.. adjudicación directa pública. o bien a un uso inocuo o inofensivo de la planificación dentro del proceso administrativo específico.. El fraccionamiento es definido en la doctrina también como “(. por lo tanto con 2 Cascante Salas Warner.I. 1999.) cuando pueden contratarse en un solo proceso. En: Boletín 1-1999. El vicio administrativo conceptualizado en el punto anterior se presenta con mayor frecuencia fundamentalmente en el caso en que la unidad u órgano de la Administración que contrata (órgano encargado de la contrataciones en la realidad peruana). Este caso se enlaza con lo que ya dijimos supra relativo a la falta de planificación.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación. Universidad de Costa Rica. para en vez de esta necesaria unidad. Pp. artículo tercero.. pero al final. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos.T. Revista de Derecho de la Universidad de Lima.El fraccionamiento como vicio de contratación administrativa.3 concreta o el suministro necesario que se pretende obtener. como ya se describió líneas arriba: significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección. . artículo tercero. 5 Cascante Salas Warner. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores”3. como es la identidad de objeto contractual o sean complementarios. Número. En consecuencia. 3 Morón Urbina. o si lo tiene. Decimos uso inocuo pues en muchas unidades se llevan a cabo los elementos de un proceso administrativo bien entendido. Universidad de Costa Rica. En: Boletín 1-1999. 2002-II. no son utilizados. como ya se verá más adelante. adjudicación directa selectiva y adjudicación de menor cuantía). concurso público. Juan Carlos.5 Se entiende por vicios del acto administrativo aquellas irregularidades que adquiere al existir con categoría tal que constituye violación a la ley. a fin de evadir la rigurosidad de este último. 333.

Sala Pena de lo Contencioso Administrativo. según corresponda.Causales de nulidad. de acuerdo a lo establecido en el Reglamento. 158.. Actor Eliseo Gordillo.. numeral 17.10 6 Sentencia del 1° de septiembre de 1998.6 Así tenemos que. 7 Ley 27444. de modo que se cuente con información necesaria para la descripción y especificación del requerimiento. la determinación de los procesos de selección a llevar a cabo se realiza. S-405.. Editorial Gaceta Jurídica. porque estos dos últimos prohíben taxativamente la realización del fraccionamiento. pp. cuarta edición. PAAC y contrataciones menores a 1 UIT. sobre causales de nulidad. Asunto : Fraccionamiento indebido e impedimento para ser postor y/o contratista. A su vez. mediante su dependencia encargada de las contrataciones y adquisiciones —en coordinación con las unidades usuarias de la Entidad— deberá definir con precisión la cantidad y las características de los bienes.º 175-2006-MTC/INICTEL-OAF-DILOG. 038-2005/GTN9. (…) 8 Morón Urbina. para lo cual deberá efectuar las indagaciones aleatorias o estudios de las posibilidades que ofrece el mercado.4 consecuencias tales que le hacen perder su valor y la capacidad de producir los efectos jurídicos que normalmente le son propios. Entidad: Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones (INICTEL). estableciéndose los tipos de procesos de selección que serán consignados en el Plan Anual de Contrataciones.Naturaleza de la prohibición de fraccionamiento. 038-2005/GTN. 10 OPINIÓN N. establecerá con precisión los bienes y servicios requeridos dentro de un ejercicio presupuestal. pues ninguna autoridad puede pretender sobrepasar los límites legales o actuar al margen de ella. así como para definir los valores referenciales de adquisición o contratación. Para Morón Urbina: La contravención a las normas jurídicas es la primera causal de anulación de un acto administrativo. Juan Carlos. Asunto : Consultas sobre fraccionamiento. que causan su nulidad de pleno derecho. de conformidad con lo dispuesto por la Ley de contrataciones del Estado. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Referencia : Oficio Nº 230-2005-AMAG-DG. de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. MP: Dr. al valor referencial establecido por la Entidad. nos encontraríamos en el supuesto de contravención a las leyes o las normas reglamentarias.8 3. en primer término. . Lima. servicios y obras a adquirir o contratar. dicha determinación se encontrará en relación directa con el cumplimiento de las metas institucionales. en su artículo 10. Durante la programación de las contrataciones. 9 OPINIÓN No. en este caso se contraviene la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado. Son vicio del acto administrativo. para lograr dicho objetivo se utilizará el cuadro de necesidades que será posteriormente consolidado. por otro lado.La contravención a la Constitución. la Entidad. De acuerdo a la opinión No. Entidad : Academia de la Magistratura. Exp. la Entidad a través de una concatenación de procesos técnicos. Artículo 10. Javier Díaz Bueno. los siguientes: 1. Referencia : Carta N. en función al objeto de la contratación o adquisición —que se define en atención a la prestación a ejecutar—. a las leyes o a las normas reglamentarias. el cual debe ser contrastado con los montos fijados en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal que corresponda. antes de convocar la realización de un proceso de selección.º 086-2006/GNP.

Bajo los fundamentos expuestos. por lo tanto. de ser el caso.334. De forma preliminar. Así. en el ámbito de las normas sobre contrataciones estatales. cuando tratándose de adquisiciones o contratos físicamente divisibles. ya que la naturaleza propia del objeto contractual o. Ahora bien. servicios u obras que la Entidad pretende adquirir. servicios u obras requeridos por una Entidad para el cumplimiento de sus fines y objetivos. en términos logísticos. configura el fraccionamiento indebido.. atiende a las características particulares que inciden directamente en lo que se busca contratar. debe comprender todos y cada uno de los elementos que sean necesarios para ello. no todo procedimiento de contratación debe ser tratado como un todo o una unidad —o. por conveniencia jurídica. para en vez de 11 Ibidem. esta tendencia se sustenta en la unidad esencial de bienes. una disposición normativa. la evaluación sobre la identidad de los bienes. el nivel de enseñanza. Ahora bien. no necesariamente concluye en la unidad natural del proceso de compra. . Con relación a lo anterior. cabe precisar que todo proceso de selección debe abarcar la totalidad del objeto de la adquisición o contratación y. que pueden convertir a cada curso en un servicio específico y distinto a otros. puede conducirnos a contrataciones específicas o singulares ajenas al fraccionamiento indebido. Pág. Como ya se mencionó en el punto 1 del presente trabajo. en el caso de los servicios de capacitación encontramos que los mismos exhiben determinadas características en atención a la materia que se busca impartir. por lo que una ponderación relativa a la identidad de éstos a efectos de concentrar su adquisición. además. el fraccionamiento es definido en la doctrina como “(. en virtud de la cual se busca acumular adecuadamente bienes.5 Ahora bien. servicios y obras homogéneas (por ejemplo.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación. la normativa dispone que deban acumularse para un solo proceso adquisitivo (por ejemplo. toda individualización artificial que comprometa a los elementos de un único objeto contractual está sujeto a la prohibición de fraccionamiento. según la ya citada estrategia del agrupamiento—. sin perjuicio de lo dispuesto con relación a la contratación por tramos y etapas. cuando se trata de la sumatoria o agregación de bienes. el desconocimiento de la unidad esencial de los bienes.. hecho este último que se ve reflejado cuando la administración se entiende con un solo proveedor. y simplificar las relaciones contractuales. 333 . A este respecto. MORÓN URBINA señala: “Dicha unidad puede provenir de la naturaleza de las cosas. o de las normas jurídicas. las adquisiciones de bienes y servicios complementarios entre sí)”11. cabe precisar que nuestra normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado recoge la tendencia logística a favor del agrupamiento de los objetos contractuales. servicios. con el objeto de evadir la modalidad o tipo de proceso que corresponde. u obras vinculadas con la finalidad de incentivar la mejora de precios y calidades por la competencia y economía de escala. entre otros aspectos. la cantidad de papel o de computadoras que una entidad necesita durante el año). figura prohibida en la Ley y su Reglamento. servicios y obras.

pueden distinguirse principalmente dos elementos concurrentes en la configuración del fraccionamiento indebido: un elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria.2. 14 Ibidem. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección. 3. Tal y como ya lo ha establecido MORÓN URBINA: El primer elemento. 3.1.6 esta necesaria unidad. menos concurrentes. según lo programada en el Plan Anual. 336 – 338. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos.. convirtiendo en indebido cualquier acción administrativa orientada a desconocer esta necesidad de concentración de las adquisiciones. En ese sentido. De igual manera ocurre con los objetos contractuales complementarios.2. 3.. 3. en el caso de que se adquiera arena y arena estamos hablando del mismo bien. que pueden ser convocados en un mismo proceso dependiendo las necesidades.Deben ser requeridos en un lugar y tiempo determinado. no deben tener el mismo objeto contractual específico o ser complementarios. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección. Pág. le añado un elemento más. que es la variación del proceso de selección de uno más complejo. por lo que su objeto contractual es complementario.1. pero en el caso que se adquiera arena y cemento.Elemento subjetivo..Elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria. estamos hablando de bienes complementarios.1.4.1. 12 13 Ibidem. es que el agente público desdoble o fragmente una adquisición o contrato que conforme a las normas o a la naturaleza de las cosas debieran ser estimados unitariamente. los cuales son: 3. y por ende. servicios u obras deben ser previsibles.1. De lo anterior.-La adquisición de los bienes. y.1. es necesaria la producción del aspecto perseguido por el funcionario. en vista a que la actual legislación establece como supuesto de no constitución de fraccionamiento cuando se mantiene distinto objeto contractual específico.13 Asimismo.Deben ser objeto de un mismo proceso adquisitivo los bienes y servicios u obras. de carácter objetivo. ya que de lo contrario se constituiría éste ilícito administrativo. En mi opinión. un elemento subjetivo. a otro menos complejo.Si se planifica contrataciones distintas.. 3. Ibidem. Para MORÓN URBINA. 333.. . ser objeto de un procedimiento adquisitivo unitario. Pág. nuestra legislación privilegia mediante algunas reglas específicas la tendencia hacia la concentración adquisitiva.3. MORÓN URBINA establece de acuerdo a la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado cuáles son los criterios para concentrar adquisiciones14 a tenerse en cuenta para no incurrir en fraccionamiento indebido. competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores” 12. Pág. 336.

° 063-2006/GNP. programa la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor. un concurso público. lo programable es todo aquello que se pueda programar. y la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad o tipo del proceso de selección a fin de que los procesos se revistan de menores requisitos de publicidad. En ese sentido. Pág. siendo irrelevante.Clases de fraccionamiento indebido. servicios u obras que deberá convocar en el transcurso del ejercicio presupuestal17) que premeditadamente es convocado a través de otros procesos menores. previa declaración de lo que se piensa hacer y anuncio de las partes de lo que se ha de componer en un acto o una serie de ellos. (entendido éste como aquel en el cual la Entidad. Entidad : Universidad Nacional Toribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas. 17 Dicho de otra forma. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y contando con el presupuesto para la satisfacción oportuna de las mismas. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”19.. 20 Ibidem. 4.20 15 Ibidem. puede determinar de forma indubitable las necesidades y requerimientos de bienes. u otro. transparencia y concurrencia que el proceso de selección inicialmente programado en un mismo ejercicio fiscal. 18 OPINIÓN N. . antes de la aprobación del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones. Nuestra normativa sigue así la tendencia tradicional que identifica el fraccionamiento indebido con la elusión a la realización de un proceso adquisitiva específico. 340. si aquellos procesos pueden preverse dentro del ejercicio presupuestal con determinada anticipación o si obedecen a una necesidad que requiere ser satisfecha de forma inmediata o urgente. para efectos de su determinación. 338. 15 De lo dicho podemos advertir que uno de los elementos tipificantes del fraccionamiento se configura cuando la Entidad. Según MORÓN URBINA. los procesos no programables son aquellos que obedecen a necesidades que – por razones ajenas a la Entidad y pese a la diligente planificación de necesidades y requerimientos que ordinariamente demanda o que razonablemente son previsibles para el respectivo ejercicio presupuestal– son advertidas luego de la aprobación del Plan Anual de Contrataicones. 338. Referencia : Oficio N. presuponiendo que alguna de estas modalidades es la aplicable por razón de la materia y de su monto. conforme a ley. cuando estamos frente a un determinado proceso de selección programable16. Pág. en función de una Entidad. Programar consiste en idear y ordenar las acciones necesarias para realizar un proyecto. A manera de conclusión el fraccionamiento proscrito en la normativa de contratación pública se configura cuando concurre la división artificial de una adquisición o contratación unitaria debidamente programada y que cuenta con disponibilidad presupuestal. Pág.º 411-2005-SP-UNAT-ACO/P 19 Ibidem. 18 Por ende. Asunto : Configuración de fraccionamiento. respecto a esto último. podemos identificar la existencia de seis modos de fraccionamiento indebido en función de la manera en que son desdoblados los objetos contractuales que ameritarían procesos unitarios.7 Por ello puede producirse un fraccionamiento indebido dirigido a evadir una licitación pública. 16 De conformidad con el diccionario de la Real Academia Española. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. es decir.

materiales constructivos.. bloques. tales como tubos. directivos. como sucede con todos los demás casos. etc. por mandato legal deben ser adquiridas unitariamente. o comprar equipos de cómputos (bienes) y el servicio de mantenimiento (servicios) por separado. sino se produce en función que el desdoblamiento efectuado por el funcionario entre dos períodos presupuestales. arena. cemento. si alguna entidad. y se integra por administración directa. respondiendo a una necesidad unitaria. Así sucede. piedras. o equipos de oficina. Por ejemplo.Fraccionamiento por líneas o ítem complementarios entre sí. pero distribuyéndola en períodos temporales (semestrales. La cuarta modalidad es distinguir entre la naturaleza de servicios a adquirirse cuando conforme a su naturaleza responden a una misma necesidad unitaria. etc. La tercera modalidad de fraccionamiento está constituida por el desdoblamiento de adquisiciones o contratos por bienes. Serían ejemplos de fraccionamiento de este tipo.). 4. secretarias. como sillas. servicios y obras complementarios que si bien son divisibles físicamente. y luego hacer la misma adquisición en febrero del siguiente año). por el que se desdobla un bien.1.Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes..4. En este caso estamos ante el mismo objeto contractual específico. artificialmente los desdobla en subgrupos para seguir procedimientos adquisitivos independientes. Reparación de una maquinaria) y de los servicios de mantenimiento de la misma maquinaria.8 4.3. si en vez de adquirir un vehículo se adquieren por separado los diversos componentes del bien.. Esta modalidad de fraccionamiento no se produce tanto en función de la separación de objetos contractuales inescindibles. 4. Por ejemplo.Fraccionamiento por tipo de contratos. ambos contratos satisfacen lo mismo. tachos. 4. servicio u obra en sus elementos componentes.. Es la modalidad más común de fraccionamiento.Fraccionamiento de objetos contractuales homogéneos en subgrupos arbitrarios. archivadores.2. si en vez de adquirir un lote de uniformes para el personal.5. se adquieren por separado clasificando subgrupos arbitrariamente de profesionales. obreros. si se trata de contratar un mismo bien o servicio u obra para satisfacer una necesidad continuada de la administración. etc. Así sucede. servicios y obras homogéneos. etc. Al respecto el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado en su artículo 20 establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente.. Es una segunda modalidad de fraccionamiento indebido que consiste en la acción deliberada del funcionario que debiendo contratar un conjunto de bienes. 4. cuya provisión se requiera .Fraccionamiento de objeto contractual por período presupuestal. es decir tienen la misma naturaleza. fierros. mesas. para seguir procedimientos adquisitivos independientes. bimensuales. e incluso distribuyéndola en dos períodos presupuestales subsecuentes (ejemplo: comprar equipos de cómputo en diciembre. adquiere por separado.. separar la parte de obra por un lado (Ej.

así tenemos que no se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas. Asunto : Configuración de fraccionamiento. solo podría sustentarse contratar o adquirir en etapas. dicha excepción sólo podría configurarse si la cobertura presupuestal obtenida para una compra mayor de los bienes y/o servicios se obtiene con posterioridad a la convocatoria del proceso de selección que contiene el requerimiento inicial. b) Oficio N. cuando no se cuente con recursos suficientes proyectados en el presupuesto..1. por ejemplo. Sin embargo. El Ministerio de Economía y Finanzas.El artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado establece la primera causal de cuándo no nos encontrarnos ante fraccionamiento. d) Oficio N. Referencia : a) Oficio N. cabe precisar que la disponibilidad presupuestal supone una afectación definitiva del marco presupuestal. c) Oficio N. éste se configura cuando la Entidad no cuenta con la disponibilidad presupuestal suficiente para realizar un proceso de selección por la totalidad del requerimiento. De lo contrario se estaría incurriendo en fraccionamiento..º 428-2008-INPE/09. de tal forma que la adquisición o contratación se realice en un único proceso de selección. En estos casos. tramos. lo desdobla entre varias unidades administrativas. Lo central para la existencia de este fraccionamiento es que el uso o utilización de estos bienes. paquete o lote a ejecutar. servicio u obra de contratación agrupada o unitaria. supuesto este último que no habilita la desagregación de los procesos ya previstos para recurrir a procesos menores. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. es decir. de tal modo que aparenta que se trata de la satisfacción de necesidades diferentes.º 548-2008-INPE/08. de la asignación periódica que calendariza el Ministerio de Economía y Finanzas (liquidez). previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. no atiendan sus necesidades directas. 5.° 086-2008/DOP. Entidad : Instituto Nacional Penitenciario (INPE).. Según la OPINIÓN N. 5. si ocurriese antes. paquetes o lotes. Asimismo.9 de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. Esta forma de fraccionamiento se produce cuando una entidad para obtener un bien. paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. tramos. en relación con el supuesto previsto en el numeral 1). lo que determine a una Entidad a efectuar cada contratación en la oportunidad que obtenga cobertura presupuestal.Fraccionamiento por desdoblamiento en órganos administrativos adquirientes. 4.º 436-2008-INPE/09.6. servicios u obras sean ajenos a las unidades administrativas que los adquieren. la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa. 21 OPINIÓN N. tramo. En esa medida.° 086-2008/DOP21. . correspondería agregar el nuevo requerimiento a la compra ya programada.No se considera fraccionamiento indebido. Así sucede cuando para atender las necesidades de sistema de cómputo central se adquieran los accesorios e implementos por unidades desconcentradas o zonales.º 403-2008-INPE/09. pues. que es diferente.

distintos entre sí— corresponderá. la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente. efectuar tantos procesos de selección como bienes y/o servicios requieran contratarse o adquirirse.-. y que haya sido cancelada la misma posteriormente por falta de dinero. si las compras o adquisiciones de un mismo bien o servicio son efectuadas por distintas unidades ejecutoras con capacidad de gasto ello no constituirá fraccionamiento. créditos suplementarios. en principio 23. pero posteriormente se da la liquidez requerida. provenientes de fondos no comunes o ordinarios. éste caso no constituiría fraccionamiento.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación. que provienen..2. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. la Entidad podrá contratar. actividades o fines distintos. y se acredita la necesidad en la etapa de planificación (actos preparatorios). entre otros. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad. si la Entidad cuenta con dinero no previsto. 5. como ya mencionamos en el punto 3. de transferencias de partidas. lo que hace suponer que esté suscrita la contratación en el Plan Anual de previamente. ya que. de alguna manera está ligado con el 5. Este inciso es claro. los requerimientos objeto de programación pueden provenir de necesidades formuladas por varias unidades orgánicas para cumplir. Sólo en caso que los bienes o servicios a adquirirse revistan características o términos que los hagan singulares —es decir.1. el artículo 20 del Reglamento establece: 5. por ejemplo. En la medida que se requiera efectuar la contratación o adquisición de un mismo bien o servicio. u otros. comprendiéndose entre ellas. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos.. por ende. incluso. en los términos de la Ley. En ese sentido. pues. no es previsible la contratación posterior.Con posterioridad a la aprobación del Plan Anual de contrataciones. el tema estaría en probar que hubo necesidad en la etapa preparatoria. a las unidades ejecutoras. 22 Se entiende por Entidad.3. corresponderá efectuar un único proceso de selección. puede convocar en un solo proceso la adquisición o contratación de bienes. 23 Mediante el proceso de selección según relación de ítems. En ese sentido. provenientes de. servicios u obras distintas pero vinculadas entre sí.2. . Respecto a otras causales. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación. teniendo en cuenta la viabilidad económica. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. se supone que en los actos preparatorios se restringió la cantidad para contratar por no tener dinero. la Entidad. transferencias de partidas. se trataría de contratos celebrados por distintas Entidades públicas.10 Ahora bien. pues justamente este es uno de los objetivos del proceso de programación: consolidar los requerimientos de las dependencias usuarias de la Entidad22 y efectuar una compra conjunta por los mismos bienes o servicios. técnica y/o administrativa de la vinculación. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación. En este caso.

situación de emergencia. situación de desabastecimiento inminente. Lo que hace pensar que los objetos contractuales son distintos “aparentemente” pero complementarios entre sí porque son para la misma obra. ya que la autoridad competente al momento de ver las necesidades de su Entidad. el convenio marco es la modalidad por la cual se selecciona a aquellos proveedores con los que las entidades deberán contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a través del catálogo electrónico de convenios marco. pero si no lo son. carácter secreto. 339. para un sector doctrinario y legislativo la existencia del fraccionamiento hace necesario que los contratos desdoblados pertenezcan al mismo objeto contractual. Es publicado y difundido a través del Sistema Electrónico de Adquisiciones del Estado.5. exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales.4. no se debería contratar por separado. Esta parte queda muy clara.La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. Según el artículo 97 del Reglamento de Contrataciones del Estado.Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios. Por lo tanto. Asimismo. .11 En ese sentido. Por ejemplo: Adquirir cemento y arena para una misma obra. si éstos son diferentes no habrá fraccionamiento. o bienes muebles). en ese orden de ideas. En nuestra legislación actual es de aplicación esta exigencia. sino objetos específicos (por ejemplo: servicios de asesoramiento contable. por lo que hace suponer que el convenio marco 24 Ibidem. Pág. No se trata de identidad de los objetos contractuales genéricos (por ejemplo: servicios no personales. constituye un elemento adicional al tipo sobre fraccionamiento. si se constituiría fraccionamiento. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. y futura contratación. referente a la identidad de objetos contractuales. secreto militar o de orden interno. las contrataciones que provengan de exoneraciones (artículo 127 al 132 del Reglamento de Contrataciones del Estado: contratación entre entidades. porque ambos bienes se complementan. esta parte se refiere a objetos contractuales específicos distintos. También nos encontramos en el supuesto. o confección de uniformes). Por Ejemplo: Adquirir cemento y cemento para una misma obra que se ejecutará por etapas. el catálogo electrónico de los convenio marco está a cargo del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. proveedor único de bienes o servicios que no admiten sustitutos) o con procesos bajo regímenes especiales no constituyen fraccionamiento. Asimismo. 5.. se tendría que convocar en un solo proceso. que el fraccionamiento se puede cometer para las adquisiciones de bienes o servicios complementarios entre sí. 5. en función de una Entidad. la primera parte de éste inciso. Para MORÓN URBINA24.. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”. tendrá que agrupar las contrataciones si el objeto contractual específico es el mismo.

hasta por un máximo del treinta por ciento (30%) del monto del contrato original. también se considera sujeto activo a los interesados que son favorecidos. 6. el artículo 241 del Código Penal. De otro modo constituiría fraccionamiento. los cometidos por la entidad y los cometidos por los privados.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. resultaría difícil en vista a que sería muy complicado obtener medios probatorios que demuestra su responsabilidad.. etc. la excepción a esta regla sería la contratación complementaria si bien sólo se puede hacer por una sola vez por la Entidad. cuyas sanciones podrían ser de inhabilitación temporal.12 tendrá que existir previamente para que la entidad pueda contratar por este medio. De ese modo si se contrata bienes y/o servicios de manera continua. proveedores. referente a fraude en remates concursos públicos. sin previo Decreto Supremo. Capítulo IV). porque se estarían constituyendo delitos contra el Estado. previo procedimiento administrativo sancionador. De igual modo los proveedores. podrían ser sancionados administrativamente por el Tribunal del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado.). la Entidad podrá contratar complementariamente bienes y servicios con el mismo contratista. siempre que sus bienes. específicamente el delito de colusión. estaríamos más cerca de ilícitos penales que ilícitos administrativos. en el mismo título. Asimismo.. licitaciones (Título IX.7. Por lo tanto. el plazo entre una y otra contratación es menor. sanciones económicas. . en aquellos sectores donde exista oferta competitiva. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. inhabilitación definitiva. pese a ser un delito cometido por funcionario público. siempre que se trate del mismo bien o servicio y que el contratista preserve las condiciones que dieron lugar a la adquisición o contratación. Capítulo I. previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. En mi opinión. por única vez y en tanto culmine el proceso de selección convocado. Por lo tanto. la contratación entre la primera y la segunda se dará en periodos de un año para arriba.6.En el artículo 20 del Reglamento de Contrataciones del Estado se establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente. y concusión (Sección II). entre los delitos cometidos por particulares. de ser este plazo menor constituye fraccionamiento. En ese sentido. no se podrá aplicar éste supuesto de no constitución de fraccionamiento. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado. Al respecto el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado señala que El Ministerio de Economía y Finanzas. demostrar la responsabilidad por parte de los privados (postores. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. postores. así el artículo 182 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establece que: Dentro de los tres meses posteriores a la culminación del contrato. Existen consecuencias en el ámbito administrativo.Alcances de las consecuencias del fraccionamiento. 5. 5.

Capítulo II. también puede incurrir en ilícitos penales. De ese modo. de lo primero mencionado por MORÓN URBINA. como el Titular de la entidad. Referente al tema civil. las consecuencias sobre el contrato sobrevenido de este desdoblamiento indebido son un aspecto escasamente explorado entre nosotros ¿Podría ser anulado un contrato surgido del desdoblamiento? La legislación comparada es uniforme en el sentido que todo contrato para cuya celebración se exija licitación pública o un procedimiento semejante serán nulos cuando se celebren sin seguir dichos procedimientos. establece taxativamente que el órgano encargado de las contrataciones en cada entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo. en primer lugar aquellos contratos que deriven de fraccionamiento indebido son nulos por vulnerar la Ley de Contrataciones del Estado. el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado. Entre los delitos que podemos encontrar en nuestro Código Penal vigente. cabe tener en cuenta que los procedimientos licitarios. Esta situación. modalidades y exigencias de acumulación. En ese sentido. son de público conocimiento y amparados incluso en la presunción de conocimiento de la norma. y que no sólo sean sancionados administrativamente los funcionarios del órgano encargado de las contrataciones (amonestación. Frente a esta consecuencia podría alegarse la afectación injustificada del contratista. así como responsabilidad civil frente a los contratistas por parte de la Entidad. los únicos que responderían de acuerdo a Ley. de la Ley de Procedimiento Administrativo General.13 En el caso de la entidad. por lo tanto todo el acto administrativo es viciado. por parte de los funcionarios que conformaron el órgano encargo de las contrataciones. de los delitos contra la administración pública. suspensión destitución o despido) sino funcionarios ajenos a éste. más allá del ámbito administrativo de responsabilidad. son los de abuso de autoridad (Sección I). incluso puede agravarse cuando se trate de una concertación indebida entre la administración y el contratista. es que. 341. peculado (Sección III). se podría derivar responsabilidad civil respecto a la Entidad. y de la eventual indemnización que la administración o sus funcionarios deban al adjudicatario por daño y perjuicio derivado de la anulación. Lo que queda claro. Pág. si solo el problema del fraccionamiento queda en instancia administrativa. corrupción de funcionarios (Sección IV). En ese sentido. entre otros que vean por conveniente el Ministerio Público y el Poder Judicial en su momento. concusión (Sección II). incurriendo en lo que establece el artículo 10 inciso 1. ambos (entidad y contratistas) podrían tener el derecho 25 Ibidem. para MORÓN URBINA25. cuando son tratados bajo una modalidad que no le corresponde. en el título XVIII. delitos cometidos por funcionarios públicos. sus montos. serían los funcionarios que conforman el órgano encargado de las contrataciones. quien sería perjudicado en sus intereses y derechos de adjudicatario por una acción exclusivamente imputable a la propia administración. pero si se llega al fuero judicial responderán otros funcionarios más. Sin embargo. por lo que los contratistas difícilmente pueden argumentar buena fe y perjuicio ilegítimo. No obstante ello. sin perjuicio de la aplicación de las sanciones correspondientes a quienes hubieren contratado en tales circunstancias. .

en el caso de la Entidad con respecto a los miembros que conformaron el órgano encargado de las contrataciones.14 de recurrir a la indemnización ante el Poder Judicial. . y el contratista en contra de la entidad representado por el órgano encargado de las contrataciones.

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