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El fraccionamiento indebido en las contrataciones del Estado
Por Víctor Hugo Quijada Tacuri1 1.- DEFINICIÓN. 2.- EL FRACCIONAMIENTO COMO VICIO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. 3.- NATURALEZA DE LA PROHIBICIÓN DE FRACCIONAMIENTO. 3.1.- ELEMENTO OBJETIVO Y TANGIBLE CONSTITUIDO POR LA DIVISIÓN ARTIFICIAL DE UNA ADQUISICIÓN O CONTRATACIÓN UNITARIA. 3.2.- ELEMENTO SUBJETIVO, CONSISTENTE EN LA FINALIDAD DEL FUNCIONARIO DE CAMBIAR LA MODALIDAD DEL PROCESO DE SELECCIÓN. 4.- CLASES DE FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 4.1.- FRACCIONAMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL EN SUS COMPONENTES. 4.2.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETOS CONTRACTUALES HOMOGÉNEOS EN SUBGRUPOS ARBITRARIOS. 4.3.- FRACCIONAMIENTO POR LÍNEAS O ÍTEM COMPLEMENTARIOS ENTRE SÍ. 4.4.- FRACCIONAMIENTO POR TIPO DE CONTRATOS. 4.5.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETO CONTRACTUAL POR PERÍODO PRESUPUESTAL. 4.6.- FRACCIONAMIENTO POR DESDOBLAMIENTO EN ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS ADQUIRIENTES. 5.- NO SE CONSIDERA FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 6.- ALCANCES DE LAS CONSECUENCIAS DEL FRACCIONAMIENTO. En la actual legislación como en la anterior norma, se estableció la prohibición de fraccionamiento, así tenemos en la actualidad, el artículo 19 del Decreto Legislativo No. 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, que establece lo siguiente: “Queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la ejecución de obras con el objeto de modificar el tipo de proceso de selección que corresponda, según la necesidad anual. No se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. El Ministerio de Economía y Finanzas, previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción, establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. En estos casos, la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa, tramo, paquete o lote a ejecutar. El órgano encargado de las contrataciones en cada Entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo.” Asimismo, el artículo 20 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 1017 que aprobó la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF, establece: “La prohibición de fraccionamiento a que se refiere el artículo 19 de la Ley significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección.
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Bachiller en derecho por la Universidad de San Martín de Porres, perteneciente a la promoción 2009-II.

Ahora bien. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos. más que definir lo que es el fraccionamiento en sí.2 La contratación de bienes o servicios de carácter permanente. lo que se define en la legislación es la “prohibición del fraccionamiento”.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación. provenientes de.. No se considerará fraccionamiento cuando: 1.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. y el último cortar en partes pequeñas. 5. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva.Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios. Antes se tendría que abordar a qué se refiere la palabra “fraccionamiento” y “prohibición de fraccionamiento”... la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente.. 2. 1. exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. éste último se refiere a dividir algo en partes o fracciones. transferencias de partidas. Para la Real Academia de la Lengua Española. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad. 3.Definición. fraccionamiento significa acción y efecto de fraccionar. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada.Con posterioridad a la aprobación del plan anual de contrataciones. siempre que sus bienes. contándose con los recursos necesarios debidamente presupuestados o financiados y conociéndose la necesidad administrativa .La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. 4.. entre otros. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación. El fraccionamiento se tiene como ilícito cuando. Para Warner Cascante Salas la prohibición de fraccionamiento significa: Se conceptualiza esta figura como aquel vicio administrativo que consiste en fraccionar operaciones respecto de necesidades previsibles.. con el propósito de evadir los procedimientos normales u ordinarios de contratación administrativa.

En consecuencia. o si lo tiene. o bien a un uso inocuo o inofensivo de la planificación dentro del proceso administrativo específico. Juan Carlos. 5 Cascante Salas Warner. se realiza más de una contratación para el mismo objeto. Revista de Derecho de la Universidad de Lima. En: Boletín 1-1999.I.2 La Ley de contrataciones no define lo que es la prohibición de fraccionamiento pero si el Reglamento.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación. como ya se verá más adelante. no son utilizados.3 concreta o el suministro necesario que se pretende obtener. Universidad de Costa Rica. artículo tercero. en consecuencia. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y.. Decimos uso inocuo pues en muchas unidades se llevan a cabo los elementos de un proceso administrativo bien entendido. pero al final. 333. no utilizar el programa de adquisiciones que supuestamente la misma unidad había diseñado o colaborado conjuntamente con el Área Usuaria. por lo tanto con 2 Cascante Salas Warner.. 2. menos concurrentes.5 Se entiende por vicios del acto administrativo aquellas irregularidades que adquiere al existir con categoría tal que constituye violación a la ley. determina de forma deliberada la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor4. El fraccionamiento es definido en la doctrina también como “(. como es la identidad de objeto contractual o sean complementarios. Universidad de Costa Rica. artículo tercero..) cuando pueden contratarse en un solo proceso. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. como ya se describió líneas arriba: significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección. En Advocatus. En: Boletín 1-1999. 3 Morón Urbina. . programarlas. el fraccionamiento se configura cuando la Entidad. adjudicación directa pública. El fraccionamiento ilícito en la contratación administrativa. Número. concurso público. a fin de evadir la rigurosidad de este último. siempre y cuando tenga una relación directa y común entre ellas. Pp. para en vez de esta necesaria unidad. 1999. Este caso se enlaza con lo que ya dijimos supra relativo a la falta de planificación. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. anterior y superior. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos. y.T. 2002-II. incumple la Ley de Contratación Administrativa al carecer. competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores”3. 4 La normativa en materia de contratación gubernamental relaciona la prohibición del fraccionamiento con el cambio indebido de tipos de procesos de selección (licitación pública. 1999. El vicio administrativo conceptualizado en el punto anterior se presenta con mayor frecuencia fundamentalmente en el caso en que la unidad u órgano de la Administración que contrata (órgano encargado de la contrataciones en la realidad peruana). Esto significa que no deberían contratarse diversos procesos de selección o ninguno de éstos (contratación directa cuando es menor a 3 U. adjudicación directa selectiva y adjudicación de menor cuantía).El fraccionamiento como vicio de contratación administrativa.

º 175-2006-MTC/INICTEL-OAF-DILOG. Referencia : Carta N. establecerá con precisión los bienes y servicios requeridos dentro de un ejercicio presupuestal. MP: Dr. 10 OPINIÓN N. de modo que se cuente con información necesaria para la descripción y especificación del requerimiento... de conformidad con lo dispuesto por la Ley de contrataciones del Estado.º 086-2006/GNP. la Entidad a través de una concatenación de procesos técnicos.La contravención a la Constitución. al valor referencial establecido por la Entidad. S-405. Javier Díaz Bueno. pp. de acuerdo a lo establecido en el Reglamento. Durante la programación de las contrataciones. Lima. así como para definir los valores referenciales de adquisición o contratación. la determinación de los procesos de selección a llevar a cabo se realiza. el cual debe ser contrastado con los montos fijados en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal que corresponda. Editorial Gaceta Jurídica.Naturaleza de la prohibición de fraccionamiento. Entidad: Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones (INICTEL). nos encontraríamos en el supuesto de contravención a las leyes o las normas reglamentarias. según corresponda. PAAC y contrataciones menores a 1 UIT. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. por otro lado. en función al objeto de la contratación o adquisición —que se define en atención a la prestación a ejecutar—. De acuerdo a la opinión No. 038-2005/GTN. Artículo 10. . para lo cual deberá efectuar las indagaciones aleatorias o estudios de las posibilidades que ofrece el mercado. cuarta edición. dicha determinación se encontrará en relación directa con el cumplimiento de las metas institucionales. los siguientes: 1. Juan Carlos. de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Actor Eliseo Gordillo.10 6 Sentencia del 1° de septiembre de 1998. Referencia : Oficio Nº 230-2005-AMAG-DG. sobre causales de nulidad. que causan su nulidad de pleno derecho. estableciéndose los tipos de procesos de selección que serán consignados en el Plan Anual de Contrataciones. para lograr dicho objetivo se utilizará el cuadro de necesidades que será posteriormente consolidado. numeral 17. pues ninguna autoridad puede pretender sobrepasar los límites legales o actuar al margen de ella. Exp.Causales de nulidad. 7 Ley 27444. Entidad : Academia de la Magistratura. servicios y obras a adquirir o contratar.8 3. la Entidad. 9 OPINIÓN No. a las leyes o a las normas reglamentarias.4 consecuencias tales que le hacen perder su valor y la capacidad de producir los efectos jurídicos que normalmente le son propios. Asunto : Consultas sobre fraccionamiento. (…) 8 Morón Urbina. porque estos dos últimos prohíben taxativamente la realización del fraccionamiento. 038-2005/GTN9. A su vez. en primer término. Asunto : Fraccionamiento indebido e impedimento para ser postor y/o contratista. antes de convocar la realización de un proceso de selección. mediante su dependencia encargada de las contrataciones y adquisiciones —en coordinación con las unidades usuarias de la Entidad— deberá definir con precisión la cantidad y las características de los bienes. Son vicio del acto administrativo. Sala Pena de lo Contencioso Administrativo.6 Así tenemos que.. en su artículo 10. Para Morón Urbina: La contravención a las normas jurídicas es la primera causal de anulación de un acto administrativo. 158. en este caso se contraviene la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado.

además. toda individualización artificial que comprometa a los elementos de un único objeto contractual está sujeto a la prohibición de fraccionamiento. Como ya se mencionó en el punto 1 del presente trabajo. debe comprender todos y cada uno de los elementos que sean necesarios para ello. según la ya citada estrategia del agrupamiento—. servicios. Pág. cabe precisar que todo proceso de selección debe abarcar la totalidad del objeto de la adquisición o contratación y.. atiende a las características particulares que inciden directamente en lo que se busca contratar. la cantidad de papel o de computadoras que una entidad necesita durante el año). no necesariamente concluye en la unidad natural del proceso de compra. con el objeto de evadir la modalidad o tipo de proceso que corresponde. de ser el caso. Bajo los fundamentos expuestos. cuando se trata de la sumatoria o agregación de bienes. configura el fraccionamiento indebido. puede conducirnos a contrataciones específicas o singulares ajenas al fraccionamiento indebido. Ahora bien. servicios u obras requeridos por una Entidad para el cumplimiento de sus fines y objetivos. A este respecto. en el ámbito de las normas sobre contrataciones estatales.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación. por lo tanto. el nivel de enseñanza. MORÓN URBINA señala: “Dicha unidad puede provenir de la naturaleza de las cosas. hecho este último que se ve reflejado cuando la administración se entiende con un solo proveedor. las adquisiciones de bienes y servicios complementarios entre sí)”11. en términos logísticos. cuando tratándose de adquisiciones o contratos físicamente divisibles. Con relación a lo anterior. u obras vinculadas con la finalidad de incentivar la mejora de precios y calidades por la competencia y economía de escala. por lo que una ponderación relativa a la identidad de éstos a efectos de concentrar su adquisición.5 Ahora bien. Ahora bien. esta tendencia se sustenta en la unidad esencial de bienes. ya que la naturaleza propia del objeto contractual o. servicios u obras que la Entidad pretende adquirir. servicios y obras homogéneas (por ejemplo. sin perjuicio de lo dispuesto con relación a la contratación por tramos y etapas. el fraccionamiento es definido en la doctrina como “(. el desconocimiento de la unidad esencial de los bienes. que pueden convertir a cada curso en un servicio específico y distinto a otros. y simplificar las relaciones contractuales.. . De forma preliminar. en virtud de la cual se busca acumular adecuadamente bienes. una disposición normativa. 333 . no todo procedimiento de contratación debe ser tratado como un todo o una unidad —o. para en vez de 11 Ibidem. servicios y obras. la normativa dispone que deban acumularse para un solo proceso adquisitivo (por ejemplo. entre otros aspectos. Así. en el caso de los servicios de capacitación encontramos que los mismos exhiben determinadas características en atención a la materia que se busca impartir. figura prohibida en la Ley y su Reglamento. la evaluación sobre la identidad de los bienes. o de las normas jurídicas.334. por conveniencia jurídica. cabe precisar que nuestra normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado recoge la tendencia logística a favor del agrupamiento de los objetos contractuales.

1. 336 – 338. ya que de lo contrario se constituiría éste ilícito administrativo. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos. los cuales son: 3. En ese sentido. Ibidem. un elemento subjetivo. a otro menos complejo. De igual manera ocurre con los objetos contractuales complementarios.6 esta necesaria unidad. en vista a que la actual legislación establece como supuesto de no constitución de fraccionamiento cuando se mantiene distinto objeto contractual específico. Pág. por lo que su objeto contractual es complementario.1. de carácter objetivo. pero en el caso que se adquiera arena y cemento. en el caso de que se adquiera arena y arena estamos hablando del mismo bien. y. 3.-La adquisición de los bienes. . menos concurrentes.Deben ser objeto de un mismo proceso adquisitivo los bienes y servicios u obras.Elemento subjetivo. no deben tener el mismo objeto contractual específico o ser complementarios. servicios u obras deben ser previsibles. Pág. MORÓN URBINA establece de acuerdo a la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado cuáles son los criterios para concentrar adquisiciones14 a tenerse en cuenta para no incurrir en fraccionamiento indebido. y por ende.Elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria.. estamos hablando de bienes complementarios. según lo programada en el Plan Anual.1. En mi opinión. es necesaria la producción del aspecto perseguido por el funcionario. 3.. 336..1. pueden distinguirse principalmente dos elementos concurrentes en la configuración del fraccionamiento indebido: un elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria.3. nuestra legislación privilegia mediante algunas reglas específicas la tendencia hacia la concentración adquisitiva.. convirtiendo en indebido cualquier acción administrativa orientada a desconocer esta necesidad de concentración de las adquisiciones.1.Deben ser requeridos en un lugar y tiempo determinado. ser objeto de un procedimiento adquisitivo unitario. es que el agente público desdoble o fragmente una adquisición o contrato que conforme a las normas o a la naturaleza de las cosas debieran ser estimados unitariamente.2. 3. que es la variación del proceso de selección de uno más complejo. Para MORÓN URBINA.1. 14 Ibidem.Si se planifica contrataciones distintas. que pueden ser convocados en un mismo proceso dependiendo las necesidades. competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores” 12.13 Asimismo. 3. le añado un elemento más. 12 13 Ibidem. 333.2. 3. Pág. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección.4. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección. De lo anterior. Tal y como ya lo ha establecido MORÓN URBINA: El primer elemento..

20 Ibidem. 340.° 063-2006/GNP. en función de una Entidad. (entendido éste como aquel en el cual la Entidad. 17 Dicho de otra forma. siendo irrelevante. los procesos no programables son aquellos que obedecen a necesidades que – por razones ajenas a la Entidad y pese a la diligente planificación de necesidades y requerimientos que ordinariamente demanda o que razonablemente son previsibles para el respectivo ejercicio presupuestal– son advertidas luego de la aprobación del Plan Anual de Contrataicones. programa la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor. conforme a ley.Clases de fraccionamiento indebido. Entidad : Universidad Nacional Toribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas. Nuestra normativa sigue así la tendencia tradicional que identifica el fraccionamiento indebido con la elusión a la realización de un proceso adquisitiva específico. Pág. Según MORÓN URBINA. presuponiendo que alguna de estas modalidades es la aplicable por razón de la materia y de su monto. transparencia y concurrencia que el proceso de selección inicialmente programado en un mismo ejercicio fiscal. cuando estamos frente a un determinado proceso de selección programable16. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. un concurso público. 338. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. servicios u obras que deberá convocar en el transcurso del ejercicio presupuestal17) que premeditadamente es convocado a través de otros procesos menores. Pág. A manera de conclusión el fraccionamiento proscrito en la normativa de contratación pública se configura cuando concurre la división artificial de una adquisición o contratación unitaria debidamente programada y que cuenta con disponibilidad presupuestal. u otro. 338. Programar consiste en idear y ordenar las acciones necesarias para realizar un proyecto. 18 Por ende. para efectos de su determinación. puede determinar de forma indubitable las necesidades y requerimientos de bienes. lo programable es todo aquello que se pueda programar. respecto a esto último.7 Por ello puede producirse un fraccionamiento indebido dirigido a evadir una licitación pública. si aquellos procesos pueden preverse dentro del ejercicio presupuestal con determinada anticipación o si obedecen a una necesidad que requiere ser satisfecha de forma inmediata o urgente. podemos identificar la existencia de seis modos de fraccionamiento indebido en función de la manera en que son desdoblados los objetos contractuales que ameritarían procesos unitarios. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y contando con el presupuesto para la satisfacción oportuna de las mismas..º 411-2005-SP-UNAT-ACO/P 19 Ibidem. es decir. antes de la aprobación del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones. 16 De conformidad con el diccionario de la Real Academia Española. Pág. y la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad o tipo del proceso de selección a fin de que los procesos se revistan de menores requisitos de publicidad.20 15 Ibidem. previa declaración de lo que se piensa hacer y anuncio de las partes de lo que se ha de componer en un acto o una serie de ellos. 15 De lo dicho podemos advertir que uno de los elementos tipificantes del fraccionamiento se configura cuando la Entidad. En ese sentido. 18 OPINIÓN N. Referencia : Oficio N. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”19. 4. . Asunto : Configuración de fraccionamiento.

si en vez de adquirir un lote de uniformes para el personal. si en vez de adquirir un vehículo se adquieren por separado los diversos componentes del bien. 4. como sucede con todos los demás casos. artificialmente los desdobla en subgrupos para seguir procedimientos adquisitivos independientes. piedras. 4. Así sucede.Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes. fierros.4. bloques. Por ejemplo. etc. 4. o equipos de oficina. Serían ejemplos de fraccionamiento de este tipo. como sillas.. adquiere por separado. etc. 4.1.. si se trata de contratar un mismo bien o servicio u obra para satisfacer una necesidad continuada de la administración.Fraccionamiento por líneas o ítem complementarios entre sí. Esta modalidad de fraccionamiento no se produce tanto en función de la separación de objetos contractuales inescindibles.. para seguir procedimientos adquisitivos independientes. La tercera modalidad de fraccionamiento está constituida por el desdoblamiento de adquisiciones o contratos por bienes.). La cuarta modalidad es distinguir entre la naturaleza de servicios a adquirirse cuando conforme a su naturaleza responden a una misma necesidad unitaria. si alguna entidad. bimensuales. o comprar equipos de cómputos (bienes) y el servicio de mantenimiento (servicios) por separado. obreros. y se integra por administración directa. arena. tachos.Fraccionamiento de objeto contractual por período presupuestal. servicios y obras homogéneos. Es la modalidad más común de fraccionamiento. por el que se desdobla un bien.5. archivadores. ambos contratos satisfacen lo mismo. Reparación de una maquinaria) y de los servicios de mantenimiento de la misma maquinaria. materiales constructivos.2. mesas. Por ejemplo. e incluso distribuyéndola en dos períodos presupuestales subsecuentes (ejemplo: comprar equipos de cómputo en diciembre. etc. respondiendo a una necesidad unitaria. En este caso estamos ante el mismo objeto contractual específico. y luego hacer la misma adquisición en febrero del siguiente año).8 4. es decir tienen la misma naturaleza.Fraccionamiento de objetos contractuales homogéneos en subgrupos arbitrarios. sino se produce en función que el desdoblamiento efectuado por el funcionario entre dos períodos presupuestales.. Así sucede. etc.. cemento. secretarias.Fraccionamiento por tipo de contratos. por mandato legal deben ser adquiridas unitariamente.. Es una segunda modalidad de fraccionamiento indebido que consiste en la acción deliberada del funcionario que debiendo contratar un conjunto de bienes. servicios y obras complementarios que si bien son divisibles físicamente. directivos. se adquieren por separado clasificando subgrupos arbitrariamente de profesionales. pero distribuyéndola en períodos temporales (semestrales. separar la parte de obra por un lado (Ej.3. Al respecto el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado en su artículo 20 establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente. servicio u obra en sus elementos componentes. cuya provisión se requiera . tales como tubos.

Esta forma de fraccionamiento se produce cuando una entidad para obtener un bien.1. Asimismo. paquetes o lotes.º 436-2008-INPE/09. paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva.° 086-2008/DOP21. 5. de tal forma que la adquisición o contratación se realice en un único proceso de selección.º 403-2008-INPE/09. tramos.º 548-2008-INPE/08. es decir.° 086-2008/DOP. en relación con el supuesto previsto en el numeral 1). dicha excepción sólo podría configurarse si la cobertura presupuestal obtenida para una compra mayor de los bienes y/o servicios se obtiene con posterioridad a la convocatoria del proceso de selección que contiene el requerimiento inicial... previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. 5. cabe precisar que la disponibilidad presupuestal supone una afectación definitiva del marco presupuestal. tramo.º 428-2008-INPE/09. En esa medida. correspondería agregar el nuevo requerimiento a la compra ya programada.. pues.6. paquete o lote a ejecutar. Lo central para la existencia de este fraccionamiento es que el uso o utilización de estos bienes. Entidad : Instituto Nacional Penitenciario (INPE). por ejemplo. cuando no se cuente con recursos suficientes proyectados en el presupuesto. solo podría sustentarse contratar o adquirir en etapas. tramos. de la asignación periódica que calendariza el Ministerio de Economía y Finanzas (liquidez). Sin embargo. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa.9 de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. que es diferente. supuesto este último que no habilita la desagregación de los procesos ya previstos para recurrir a procesos menores. El Ministerio de Economía y Finanzas. d) Oficio N. éste se configura cuando la Entidad no cuenta con la disponibilidad presupuestal suficiente para realizar un proceso de selección por la totalidad del requerimiento. Asunto : Configuración de fraccionamiento. b) Oficio N.No se considera fraccionamiento indebido. Según la OPINIÓN N. si ocurriese antes. así tenemos que no se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas. 4. Así sucede cuando para atender las necesidades de sistema de cómputo central se adquieran los accesorios e implementos por unidades desconcentradas o zonales. De lo contrario se estaría incurriendo en fraccionamiento. lo desdobla entre varias unidades administrativas. lo que determine a una Entidad a efectuar cada contratación en la oportunidad que obtenga cobertura presupuestal. servicio u obra de contratación agrupada o unitaria. En estos casos. Referencia : a) Oficio N.Fraccionamiento por desdoblamiento en órganos administrativos adquirientes. . c) Oficio N. de tal modo que aparenta que se trata de la satisfacción de necesidades diferentes. no atiendan sus necesidades directas. servicios u obras sean ajenos a las unidades administrativas que los adquieren. la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa.El artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado establece la primera causal de cuándo no nos encontrarnos ante fraccionamiento. 21 OPINIÓN N.

como ya mencionamos en el punto 3. Este inciso es claro. de transferencias de partidas.1. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. ya que. corresponderá efectuar un único proceso de selección. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación. por ejemplo.-.Con posterioridad a la aprobación del Plan Anual de contrataciones. y se acredita la necesidad en la etapa de planificación (actos preparatorios). situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos. créditos suplementarios. se trataría de contratos celebrados por distintas Entidades públicas. los requerimientos objeto de programación pueden provenir de necesidades formuladas por varias unidades orgánicas para cumplir. servicios u obras distintas pero vinculadas entre sí. la Entidad podrá contratar. En ese sentido. que provienen. distintos entre sí— corresponderá.3.2. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad. incluso. éste caso no constituiría fraccionamiento. pero posteriormente se da la liquidez requerida. si las compras o adquisiciones de un mismo bien o servicio son efectuadas por distintas unidades ejecutoras con capacidad de gasto ello no constituirá fraccionamiento. pues justamente este es uno de los objetivos del proceso de programación: consolidar los requerimientos de las dependencias usuarias de la Entidad22 y efectuar una compra conjunta por los mismos bienes o servicios. 23 Mediante el proceso de selección según relación de ítems. efectuar tantos procesos de selección como bienes y/o servicios requieran contratarse o adquirirse. comprendiéndose entre ellas.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación. entre otros. transferencias de partidas. . el artículo 20 del Reglamento establece: 5. no es previsible la contratación posterior. en los términos de la Ley. En este caso. Respecto a otras causales. provenientes de fondos no comunes o ordinarios. 22 Se entiende por Entidad. la Entidad. En ese sentido. el tema estaría en probar que hubo necesidad en la etapa preparatoria. provenientes de. si la Entidad cuenta con dinero no previsto. teniendo en cuenta la viabilidad económica. actividades o fines distintos. técnica y/o administrativa de la vinculación.2.10 Ahora bien. la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente. se supone que en los actos preparatorios se restringió la cantidad para contratar por no tener dinero. Sólo en caso que los bienes o servicios a adquirirse revistan características o términos que los hagan singulares —es decir. de alguna manera está ligado con el 5. a las unidades ejecutoras. por ende. u otros. lo que hace suponer que esté suscrita la contratación en el Plan Anual de previamente. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación.. pues. y que haya sido cancelada la misma posteriormente por falta de dinero.. 5. puede convocar en un solo proceso la adquisición o contratación de bienes. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. en principio 23. En la medida que se requiera efectuar la contratación o adquisición de un mismo bien o servicio.

Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios. porque ambos bienes se complementan. Por lo tanto. situación de desabastecimiento inminente. pero si no lo son. por lo que hace suponer que el convenio marco 24 Ibidem. También nos encontramos en el supuesto. tendrá que agrupar las contrataciones si el objeto contractual específico es el mismo. o confección de uniformes).. 5. . en ese orden de ideas. y futura contratación. o bienes muebles). se tendría que convocar en un solo proceso. Esta parte queda muy clara. esta parte se refiere a objetos contractuales específicos distintos. 339. Pág. 5. para un sector doctrinario y legislativo la existencia del fraccionamiento hace necesario que los contratos desdoblados pertenezcan al mismo objeto contractual. situación de emergencia. carácter secreto. Lo que hace pensar que los objetos contractuales son distintos “aparentemente” pero complementarios entre sí porque son para la misma obra. Asimismo.. el catálogo electrónico de los convenio marco está a cargo del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. Según el artículo 97 del Reglamento de Contrataciones del Estado. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. Es publicado y difundido a través del Sistema Electrónico de Adquisiciones del Estado. No se trata de identidad de los objetos contractuales genéricos (por ejemplo: servicios no personales.5. si éstos son diferentes no habrá fraccionamiento. el convenio marco es la modalidad por la cual se selecciona a aquellos proveedores con los que las entidades deberán contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a través del catálogo electrónico de convenios marco. ya que la autoridad competente al momento de ver las necesidades de su Entidad. Asimismo. en función de una Entidad. Por ejemplo: Adquirir cemento y arena para una misma obra. referente a la identidad de objetos contractuales. Para MORÓN URBINA24.11 En ese sentido. exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. Por Ejemplo: Adquirir cemento y cemento para una misma obra que se ejecutará por etapas.4. las contrataciones que provengan de exoneraciones (artículo 127 al 132 del Reglamento de Contrataciones del Estado: contratación entre entidades.La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. proveedor único de bienes o servicios que no admiten sustitutos) o con procesos bajo regímenes especiales no constituyen fraccionamiento. la primera parte de éste inciso. sino objetos específicos (por ejemplo: servicios de asesoramiento contable. si se constituiría fraccionamiento. no se debería contratar por separado. constituye un elemento adicional al tipo sobre fraccionamiento. secreto militar o de orden interno. En nuestra legislación actual es de aplicación esta exigencia. que el fraccionamiento se puede cometer para las adquisiciones de bienes o servicios complementarios entre sí.

En ese sentido.6. 5. De igual modo los proveedores. De otro modo constituiría fraccionamiento. previo procedimiento administrativo sancionador. De ese modo si se contrata bienes y/o servicios de manera continua. el artículo 241 del Código Penal. Asimismo. resultaría difícil en vista a que sería muy complicado obtener medios probatorios que demuestra su responsabilidad.. En mi opinión. los cometidos por la entidad y los cometidos por los privados. 5. por única vez y en tanto culmine el proceso de selección convocado. la excepción a esta regla sería la contratación complementaria si bien sólo se puede hacer por una sola vez por la Entidad. Por lo tanto.12 tendrá que existir previamente para que la entidad pueda contratar por este medio. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva. la Entidad podrá contratar complementariamente bienes y servicios con el mismo contratista. estaríamos más cerca de ilícitos penales que ilícitos administrativos. postores.Alcances de las consecuencias del fraccionamiento. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. entre los delitos cometidos por particulares. licitaciones (Título IX. y concusión (Sección II). proveedores. Al respecto el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado señala que El Ministerio de Economía y Finanzas. porque se estarían constituyendo delitos contra el Estado. inhabilitación definitiva. sanciones económicas. en el mismo título.). siempre que se trate del mismo bien o servicio y que el contratista preserve las condiciones que dieron lugar a la adquisición o contratación. cuyas sanciones podrían ser de inhabilitación temporal. hasta por un máximo del treinta por ciento (30%) del monto del contrato original. Capítulo I. Capítulo IV). . así el artículo 182 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establece que: Dentro de los tres meses posteriores a la culminación del contrato. el plazo entre una y otra contratación es menor. Por lo tanto. 6. podrían ser sancionados administrativamente por el Tribunal del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. de ser este plazo menor constituye fraccionamiento. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado. demostrar la responsabilidad por parte de los privados (postores. etc. específicamente el delito de colusión. Existen consecuencias en el ámbito administrativo. sin previo Decreto Supremo. la contratación entre la primera y la segunda se dará en periodos de un año para arriba.. también se considera sujeto activo a los interesados que son favorecidos. pese a ser un delito cometido por funcionario público. siempre que sus bienes.En el artículo 20 del Reglamento de Contrataciones del Estado se establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. no se podrá aplicar éste supuesto de no constitución de fraccionamiento. previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción.7. referente a fraude en remates concursos públicos.

de lo primero mencionado por MORÓN URBINA. sus montos. ambos (entidad y contratistas) podrían tener el derecho 25 Ibidem. de la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lo que queda claro. es que. Sin embargo. son los de abuso de autoridad (Sección I). peculado (Sección III). los únicos que responderían de acuerdo a Ley. No obstante ello. establece taxativamente que el órgano encargado de las contrataciones en cada entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo. por lo tanto todo el acto administrativo es viciado. delitos cometidos por funcionarios públicos. incluso puede agravarse cuando se trate de una concertación indebida entre la administración y el contratista. también puede incurrir en ilícitos penales. Referente al tema civil. y que no sólo sean sancionados administrativamente los funcionarios del órgano encargado de las contrataciones (amonestación. quien sería perjudicado en sus intereses y derechos de adjudicatario por una acción exclusivamente imputable a la propia administración. cuando son tratados bajo una modalidad que no le corresponde. Frente a esta consecuencia podría alegarse la afectación injustificada del contratista. como el Titular de la entidad. De ese modo. Pág. para MORÓN URBINA25. concusión (Sección II). En ese sentido. incurriendo en lo que establece el artículo 10 inciso 1. Capítulo II. cabe tener en cuenta que los procedimientos licitarios. . 341. Entre los delitos que podemos encontrar en nuestro Código Penal vigente. si solo el problema del fraccionamiento queda en instancia administrativa. las consecuencias sobre el contrato sobrevenido de este desdoblamiento indebido son un aspecto escasamente explorado entre nosotros ¿Podría ser anulado un contrato surgido del desdoblamiento? La legislación comparada es uniforme en el sentido que todo contrato para cuya celebración se exija licitación pública o un procedimiento semejante serán nulos cuando se celebren sin seguir dichos procedimientos. y de la eventual indemnización que la administración o sus funcionarios deban al adjudicatario por daño y perjuicio derivado de la anulación. el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado. son de público conocimiento y amparados incluso en la presunción de conocimiento de la norma. sin perjuicio de la aplicación de las sanciones correspondientes a quienes hubieren contratado en tales circunstancias. Esta situación. se podría derivar responsabilidad civil respecto a la Entidad.13 En el caso de la entidad. de los delitos contra la administración pública. más allá del ámbito administrativo de responsabilidad. En ese sentido. pero si se llega al fuero judicial responderán otros funcionarios más. entre otros que vean por conveniente el Ministerio Público y el Poder Judicial en su momento. así como responsabilidad civil frente a los contratistas por parte de la Entidad. en primer lugar aquellos contratos que deriven de fraccionamiento indebido son nulos por vulnerar la Ley de Contrataciones del Estado. modalidades y exigencias de acumulación. suspensión destitución o despido) sino funcionarios ajenos a éste. por lo que los contratistas difícilmente pueden argumentar buena fe y perjuicio ilegítimo. corrupción de funcionarios (Sección IV). serían los funcionarios que conforman el órgano encargado de las contrataciones. por parte de los funcionarios que conformaron el órgano encargo de las contrataciones. en el título XVIII.

. en el caso de la Entidad con respecto a los miembros que conformaron el órgano encargado de las contrataciones.14 de recurrir a la indemnización ante el Poder Judicial. y el contratista en contra de la entidad representado por el órgano encargado de las contrataciones.