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El fraccionamiento indebido en las contrataciones del Estado
Por Víctor Hugo Quijada Tacuri1 1.- DEFINICIÓN. 2.- EL FRACCIONAMIENTO COMO VICIO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. 3.- NATURALEZA DE LA PROHIBICIÓN DE FRACCIONAMIENTO. 3.1.- ELEMENTO OBJETIVO Y TANGIBLE CONSTITUIDO POR LA DIVISIÓN ARTIFICIAL DE UNA ADQUISICIÓN O CONTRATACIÓN UNITARIA. 3.2.- ELEMENTO SUBJETIVO, CONSISTENTE EN LA FINALIDAD DEL FUNCIONARIO DE CAMBIAR LA MODALIDAD DEL PROCESO DE SELECCIÓN. 4.- CLASES DE FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 4.1.- FRACCIONAMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL EN SUS COMPONENTES. 4.2.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETOS CONTRACTUALES HOMOGÉNEOS EN SUBGRUPOS ARBITRARIOS. 4.3.- FRACCIONAMIENTO POR LÍNEAS O ÍTEM COMPLEMENTARIOS ENTRE SÍ. 4.4.- FRACCIONAMIENTO POR TIPO DE CONTRATOS. 4.5.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETO CONTRACTUAL POR PERÍODO PRESUPUESTAL. 4.6.- FRACCIONAMIENTO POR DESDOBLAMIENTO EN ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS ADQUIRIENTES. 5.- NO SE CONSIDERA FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 6.- ALCANCES DE LAS CONSECUENCIAS DEL FRACCIONAMIENTO. En la actual legislación como en la anterior norma, se estableció la prohibición de fraccionamiento, así tenemos en la actualidad, el artículo 19 del Decreto Legislativo No. 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, que establece lo siguiente: “Queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la ejecución de obras con el objeto de modificar el tipo de proceso de selección que corresponda, según la necesidad anual. No se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. El Ministerio de Economía y Finanzas, previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción, establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. En estos casos, la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa, tramo, paquete o lote a ejecutar. El órgano encargado de las contrataciones en cada Entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo.” Asimismo, el artículo 20 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 1017 que aprobó la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF, establece: “La prohibición de fraccionamiento a que se refiere el artículo 19 de la Ley significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección.
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Bachiller en derecho por la Universidad de San Martín de Porres, perteneciente a la promoción 2009-II.

exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. 3. provenientes de.2 La contratación de bienes o servicios de carácter permanente.La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. Para Warner Cascante Salas la prohibición de fraccionamiento significa: Se conceptualiza esta figura como aquel vicio administrativo que consiste en fraccionar operaciones respecto de necesidades previsibles. contándose con los recursos necesarios debidamente presupuestados o financiados y conociéndose la necesidad administrativa . siempre que sus bienes. más que definir lo que es el fraccionamiento en sí..Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas.. entre otros. lo que se define en la legislación es la “prohibición del fraccionamiento”. fraccionamiento significa acción y efecto de fraccionar. transferencias de partidas. Ahora bien. No se considerará fraccionamiento cuando: 1..Con posterioridad a la aprobación del plan anual de contrataciones.Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios.. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad. 5. y el último cortar en partes pequeñas. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación.. 2.Definición. éste último se refiere a dividir algo en partes o fracciones. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación. El fraccionamiento se tiene como ilícito cuando. 4. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva.. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos. con el propósito de evadir los procedimientos normales u ordinarios de contratación administrativa. 1. Para la Real Academia de la Lengua Española. Antes se tendría que abordar a qué se refiere la palabra “fraccionamiento” y “prohibición de fraccionamiento”. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación.

o si lo tiene... siempre y cuando tenga una relación directa y común entre ellas. 5 Cascante Salas Warner. 1999. incumple la Ley de Contratación Administrativa al carecer. artículo tercero. Revista de Derecho de la Universidad de Lima. y. adjudicación directa pública. El fraccionamiento es definido en la doctrina también como “(.3 concreta o el suministro necesario que se pretende obtener.2 La Ley de contrataciones no define lo que es la prohibición de fraccionamiento pero si el Reglamento.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación. 333.. Pp. 1999.) cuando pueden contratarse en un solo proceso. pero al final. 4 La normativa en materia de contratación gubernamental relaciona la prohibición del fraccionamiento con el cambio indebido de tipos de procesos de selección (licitación pública. Número. o bien a un uso inocuo o inofensivo de la planificación dentro del proceso administrativo específico. En consecuencia. en consecuencia. Esto significa que no deberían contratarse diversos procesos de selección o ninguno de éstos (contratación directa cuando es menor a 3 U. concurso público. En: Boletín 1-1999. adjudicación directa selectiva y adjudicación de menor cuantía).5 Se entiende por vicios del acto administrativo aquellas irregularidades que adquiere al existir con categoría tal que constituye violación a la ley. no son utilizados. se realiza más de una contratación para el mismo objeto. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y. por lo tanto con 2 Cascante Salas Warner. En Advocatus. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. como es la identidad de objeto contractual o sean complementarios. Universidad de Costa Rica.T. competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores”3.El fraccionamiento como vicio de contratación administrativa. 2. programarlas. El vicio administrativo conceptualizado en el punto anterior se presenta con mayor frecuencia fundamentalmente en el caso en que la unidad u órgano de la Administración que contrata (órgano encargado de la contrataciones en la realidad peruana).I. a fin de evadir la rigurosidad de este último. no utilizar el programa de adquisiciones que supuestamente la misma unidad había diseñado o colaborado conjuntamente con el Área Usuaria. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. anterior y superior. como ya se verá más adelante. Juan Carlos. artículo tercero. el fraccionamiento se configura cuando la Entidad. Este caso se enlaza con lo que ya dijimos supra relativo a la falta de planificación. como ya se describió líneas arriba: significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección. para en vez de esta necesaria unidad. . 3 Morón Urbina. Universidad de Costa Rica. menos concurrentes. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos. determina de forma deliberada la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor4. El fraccionamiento ilícito en la contratación administrativa. 2002-II. Decimos uso inocuo pues en muchas unidades se llevan a cabo los elementos de un proceso administrativo bien entendido. En: Boletín 1-1999.

. porque estos dos últimos prohíben taxativamente la realización del fraccionamiento. establecerá con precisión los bienes y servicios requeridos dentro de un ejercicio presupuestal. dicha determinación se encontrará en relación directa con el cumplimiento de las metas institucionales.4 consecuencias tales que le hacen perder su valor y la capacidad de producir los efectos jurídicos que normalmente le son propios. que causan su nulidad de pleno derecho. Artículo 10. 9 OPINIÓN No. nos encontraríamos en el supuesto de contravención a las leyes o las normas reglamentarias. de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Javier Díaz Bueno. numeral 17.º 086-2006/GNP. Durante la programación de las contrataciones. por otro lado. A su vez. PAAC y contrataciones menores a 1 UIT. la Entidad a través de una concatenación de procesos técnicos. estableciéndose los tipos de procesos de selección que serán consignados en el Plan Anual de Contrataciones. Entidad : Academia de la Magistratura. en primer término. sobre causales de nulidad. así como para definir los valores referenciales de adquisición o contratación. Son vicio del acto administrativo. de modo que se cuente con información necesaria para la descripción y especificación del requerimiento. según corresponda.10 6 Sentencia del 1° de septiembre de 1998. Lima. Referencia : Oficio Nº 230-2005-AMAG-DG. servicios y obras a adquirir o contratar. 10 OPINIÓN N.La contravención a la Constitución. pues ninguna autoridad puede pretender sobrepasar los límites legales o actuar al margen de ella. de acuerdo a lo establecido en el Reglamento. los siguientes: 1. para lo cual deberá efectuar las indagaciones aleatorias o estudios de las posibilidades que ofrece el mercado. la Entidad. Editorial Gaceta Jurídica. 038-2005/GTN.Naturaleza de la prohibición de fraccionamiento. en su artículo 10. Exp. Para Morón Urbina: La contravención a las normas jurídicas es la primera causal de anulación de un acto administrativo. antes de convocar la realización de un proceso de selección.8 3. 158. al valor referencial establecido por la Entidad. Juan Carlos. mediante su dependencia encargada de las contrataciones y adquisiciones —en coordinación con las unidades usuarias de la Entidad— deberá definir con precisión la cantidad y las características de los bienes. Sala Pena de lo Contencioso Administrativo.. la determinación de los procesos de selección a llevar a cabo se realiza.. Referencia : Carta N. 7 Ley 27444. pp. Asunto : Consultas sobre fraccionamiento. S-405. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. . Entidad: Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones (INICTEL). Actor Eliseo Gordillo. Asunto : Fraccionamiento indebido e impedimento para ser postor y/o contratista. MP: Dr. cuarta edición. (…) 8 Morón Urbina. de conformidad con lo dispuesto por la Ley de contrataciones del Estado. el cual debe ser contrastado con los montos fijados en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal que corresponda. en función al objeto de la contratación o adquisición —que se define en atención a la prestación a ejecutar—.Causales de nulidad. De acuerdo a la opinión No. para lograr dicho objetivo se utilizará el cuadro de necesidades que será posteriormente consolidado. en este caso se contraviene la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado.º 175-2006-MTC/INICTEL-OAF-DILOG. 038-2005/GTN9.6 Así tenemos que. a las leyes o a las normas reglamentarias.

Bajo los fundamentos expuestos. Así. en términos logísticos. servicios y obras. en el caso de los servicios de capacitación encontramos que los mismos exhiben determinadas características en atención a la materia que se busca impartir. toda individualización artificial que comprometa a los elementos de un único objeto contractual está sujeto a la prohibición de fraccionamiento. servicios y obras homogéneas (por ejemplo. que pueden convertir a cada curso en un servicio específico y distinto a otros. configura el fraccionamiento indebido. cabe precisar que nuestra normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado recoge la tendencia logística a favor del agrupamiento de los objetos contractuales. la evaluación sobre la identidad de los bienes. la cantidad de papel o de computadoras que una entidad necesita durante el año). A este respecto. atiende a las características particulares que inciden directamente en lo que se busca contratar.. la normativa dispone que deban acumularse para un solo proceso adquisitivo (por ejemplo. por lo tanto. una disposición normativa. el fraccionamiento es definido en la doctrina como “(. para en vez de 11 Ibidem. por lo que una ponderación relativa a la identidad de éstos a efectos de concentrar su adquisición. esta tendencia se sustenta en la unidad esencial de bienes. cuando tratándose de adquisiciones o contratos físicamente divisibles. Con relación a lo anterior. además. según la ya citada estrategia del agrupamiento—. entre otros aspectos. debe comprender todos y cada uno de los elementos que sean necesarios para ello. Como ya se mencionó en el punto 1 del presente trabajo. Ahora bien. con el objeto de evadir la modalidad o tipo de proceso que corresponde. las adquisiciones de bienes y servicios complementarios entre sí)”11. en el ámbito de las normas sobre contrataciones estatales. ya que la naturaleza propia del objeto contractual o..5 Ahora bien. no necesariamente concluye en la unidad natural del proceso de compra. puede conducirnos a contrataciones específicas o singulares ajenas al fraccionamiento indebido. servicios u obras requeridos por una Entidad para el cumplimiento de sus fines y objetivos. servicios. Pág. de ser el caso. 333 . De forma preliminar. cabe precisar que todo proceso de selección debe abarcar la totalidad del objeto de la adquisición o contratación y. .334.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación. el nivel de enseñanza. hecho este último que se ve reflejado cuando la administración se entiende con un solo proveedor. Ahora bien. MORÓN URBINA señala: “Dicha unidad puede provenir de la naturaleza de las cosas. por conveniencia jurídica. sin perjuicio de lo dispuesto con relación a la contratación por tramos y etapas. servicios u obras que la Entidad pretende adquirir. en virtud de la cual se busca acumular adecuadamente bienes. o de las normas jurídicas. cuando se trata de la sumatoria o agregación de bienes. u obras vinculadas con la finalidad de incentivar la mejora de precios y calidades por la competencia y economía de escala. figura prohibida en la Ley y su Reglamento. no todo procedimiento de contratación debe ser tratado como un todo o una unidad —o. y simplificar las relaciones contractuales. el desconocimiento de la unidad esencial de los bienes.

336 – 338. convirtiendo en indebido cualquier acción administrativa orientada a desconocer esta necesidad de concentración de las adquisiciones. estamos hablando de bienes complementarios. 3. En ese sentido.2. MORÓN URBINA establece de acuerdo a la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado cuáles son los criterios para concentrar adquisiciones14 a tenerse en cuenta para no incurrir en fraccionamiento indebido. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos. ser objeto de un procedimiento adquisitivo unitario. 14 Ibidem.1. es que el agente público desdoble o fragmente una adquisición o contrato que conforme a las normas o a la naturaleza de las cosas debieran ser estimados unitariamente.Deben ser objeto de un mismo proceso adquisitivo los bienes y servicios u obras. 3. servicios u obras deben ser previsibles. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección. 336.1. De igual manera ocurre con los objetos contractuales complementarios.Elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria.. es necesaria la producción del aspecto perseguido por el funcionario.-La adquisición de los bienes. competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores” 12. y. nuestra legislación privilegia mediante algunas reglas específicas la tendencia hacia la concentración adquisitiva. ya que de lo contrario se constituiría éste ilícito administrativo. menos concurrentes.Deben ser requeridos en un lugar y tiempo determinado.1. Pág. que es la variación del proceso de selección de uno más complejo.. 333. no deben tener el mismo objeto contractual específico o ser complementarios.3.4. los cuales son: 3. a otro menos complejo. En mi opinión.2. Pág. 3. por lo que su objeto contractual es complementario.1.6 esta necesaria unidad. 3. pueden distinguirse principalmente dos elementos concurrentes en la configuración del fraccionamiento indebido: un elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria. le añado un elemento más... De lo anterior. Para MORÓN URBINA. en vista a que la actual legislación establece como supuesto de no constitución de fraccionamiento cuando se mantiene distinto objeto contractual específico.Si se planifica contrataciones distintas. 3.. en el caso de que se adquiera arena y arena estamos hablando del mismo bien.Elemento subjetivo.1. un elemento subjetivo. Tal y como ya lo ha establecido MORÓN URBINA: El primer elemento. . 12 13 Ibidem. Ibidem. que pueden ser convocados en un mismo proceso dependiendo las necesidades. de carácter objetivo.1. Pág.13 Asimismo. y por ende. según lo programada en el Plan Anual. pero en el caso que se adquiera arena y cemento.

no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. transparencia y concurrencia que el proceso de selección inicialmente programado en un mismo ejercicio fiscal. (entendido éste como aquel en el cual la Entidad. 18 OPINIÓN N. 15 De lo dicho podemos advertir que uno de los elementos tipificantes del fraccionamiento se configura cuando la Entidad. Programar consiste en idear y ordenar las acciones necesarias para realizar un proyecto. Referencia : Oficio N. u otro. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y contando con el presupuesto para la satisfacción oportuna de las mismas.7 Por ello puede producirse un fraccionamiento indebido dirigido a evadir una licitación pública. previa declaración de lo que se piensa hacer y anuncio de las partes de lo que se ha de componer en un acto o una serie de ellos. Asunto : Configuración de fraccionamiento.20 15 Ibidem. y la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad o tipo del proceso de selección a fin de que los procesos se revistan de menores requisitos de publicidad. siendo irrelevante. lo programable es todo aquello que se pueda programar. 338.º 411-2005-SP-UNAT-ACO/P 19 Ibidem. 17 Dicho de otra forma. en función de una Entidad. 20 Ibidem. puede determinar de forma indubitable las necesidades y requerimientos de bienes. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. cuando estamos frente a un determinado proceso de selección programable16. programa la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor. 16 De conformidad con el diccionario de la Real Academia Española. conforme a ley. 338. respecto a esto último. 18 Por ende. es decir. En ese sentido. los procesos no programables son aquellos que obedecen a necesidades que – por razones ajenas a la Entidad y pese a la diligente planificación de necesidades y requerimientos que ordinariamente demanda o que razonablemente son previsibles para el respectivo ejercicio presupuestal– son advertidas luego de la aprobación del Plan Anual de Contrataicones. presuponiendo que alguna de estas modalidades es la aplicable por razón de la materia y de su monto. . A manera de conclusión el fraccionamiento proscrito en la normativa de contratación pública se configura cuando concurre la división artificial de una adquisición o contratación unitaria debidamente programada y que cuenta con disponibilidad presupuestal. Pág.Clases de fraccionamiento indebido.° 063-2006/GNP. 4. Pág. Según MORÓN URBINA. antes de la aprobación del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones. podemos identificar la existencia de seis modos de fraccionamiento indebido en función de la manera en que son desdoblados los objetos contractuales que ameritarían procesos unitarios.. Pág. para efectos de su determinación. Entidad : Universidad Nacional Toribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas. Nuestra normativa sigue así la tendencia tradicional que identifica el fraccionamiento indebido con la elusión a la realización de un proceso adquisitiva específico. si aquellos procesos pueden preverse dentro del ejercicio presupuestal con determinada anticipación o si obedecen a una necesidad que requiere ser satisfecha de forma inmediata o urgente. un concurso público. servicios u obras que deberá convocar en el transcurso del ejercicio presupuestal17) que premeditadamente es convocado a través de otros procesos menores. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”19. 340.

separar la parte de obra por un lado (Ej. servicios y obras homogéneos. si se trata de contratar un mismo bien o servicio u obra para satisfacer una necesidad continuada de la administración. es decir tienen la misma naturaleza. si en vez de adquirir un lote de uniformes para el personal. como sucede con todos los demás casos. fierros.Fraccionamiento por tipo de contratos. artificialmente los desdobla en subgrupos para seguir procedimientos adquisitivos independientes. cemento.Fraccionamiento de objeto contractual por período presupuestal. piedras. y luego hacer la misma adquisición en febrero del siguiente año).. etc.Fraccionamiento de objetos contractuales homogéneos en subgrupos arbitrarios.Fraccionamiento por líneas o ítem complementarios entre sí. si alguna entidad. para seguir procedimientos adquisitivos independientes. Por ejemplo. Así sucede. e incluso distribuyéndola en dos períodos presupuestales subsecuentes (ejemplo: comprar equipos de cómputo en diciembre. si en vez de adquirir un vehículo se adquieren por separado los diversos componentes del bien. Por ejemplo. Reparación de una maquinaria) y de los servicios de mantenimiento de la misma maquinaria. Es una segunda modalidad de fraccionamiento indebido que consiste en la acción deliberada del funcionario que debiendo contratar un conjunto de bienes.. etc.4. se adquieren por separado clasificando subgrupos arbitrariamente de profesionales. materiales constructivos. por mandato legal deben ser adquiridas unitariamente. etc. sino se produce en función que el desdoblamiento efectuado por el funcionario entre dos períodos presupuestales. ambos contratos satisfacen lo mismo. 4. Esta modalidad de fraccionamiento no se produce tanto en función de la separación de objetos contractuales inescindibles. La tercera modalidad de fraccionamiento está constituida por el desdoblamiento de adquisiciones o contratos por bienes. tales como tubos. arena. 4. o equipos de oficina.. Serían ejemplos de fraccionamiento de este tipo.Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes. o comprar equipos de cómputos (bienes) y el servicio de mantenimiento (servicios) por separado.2. como sillas.8 4. servicios y obras complementarios que si bien son divisibles físicamente. obreros. directivos.. pero distribuyéndola en períodos temporales (semestrales. Es la modalidad más común de fraccionamiento. La cuarta modalidad es distinguir entre la naturaleza de servicios a adquirirse cuando conforme a su naturaleza responden a una misma necesidad unitaria.). 4. y se integra por administración directa. etc. por el que se desdobla un bien. secretarias. bloques. mesas. cuya provisión se requiera . 4.3.5.1. Así sucede. servicio u obra en sus elementos componentes. respondiendo a una necesidad unitaria. En este caso estamos ante el mismo objeto contractual específico. adquiere por separado. Al respecto el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado en su artículo 20 establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente. bimensuales. tachos... archivadores.

cabe precisar que la disponibilidad presupuestal supone una afectación definitiva del marco presupuestal. previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. de la asignación periódica que calendariza el Ministerio de Economía y Finanzas (liquidez). tramos. cuando no se cuente con recursos suficientes proyectados en el presupuesto.º 428-2008-INPE/09.º 403-2008-INPE/09..° 086-2008/DOP21. Asunto : Configuración de fraccionamiento. Esta forma de fraccionamiento se produce cuando una entidad para obtener un bien. lo desdobla entre varias unidades administrativas. de tal forma que la adquisición o contratación se realice en un único proceso de selección. tramos. b) Oficio N. tramo. Sin embargo. Según la OPINIÓN N.º 548-2008-INPE/08. Así sucede cuando para atender las necesidades de sistema de cómputo central se adquieran los accesorios e implementos por unidades desconcentradas o zonales. es decir.Fraccionamiento por desdoblamiento en órganos administrativos adquirientes.. 21 OPINIÓN N.El artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado establece la primera causal de cuándo no nos encontrarnos ante fraccionamiento. así tenemos que no se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas.. Referencia : a) Oficio N. c) Oficio N. En esa medida. supuesto este último que no habilita la desagregación de los procesos ya previstos para recurrir a procesos menores. Asimismo.No se considera fraccionamiento indebido. paquetes o lotes. dicha excepción sólo podría configurarse si la cobertura presupuestal obtenida para una compra mayor de los bienes y/o servicios se obtiene con posterioridad a la convocatoria del proceso de selección que contiene el requerimiento inicial. Lo central para la existencia de este fraccionamiento es que el uso o utilización de estos bienes. solo podría sustentarse contratar o adquirir en etapas. d) Oficio N.6. servicios u obras sean ajenos a las unidades administrativas que los adquieren.9 de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. no atiendan sus necesidades directas. . 4.° 086-2008/DOP. si ocurriese antes. De lo contrario se estaría incurriendo en fraccionamiento. por ejemplo. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. correspondería agregar el nuevo requerimiento a la compra ya programada. pues. servicio u obra de contratación agrupada o unitaria. lo que determine a una Entidad a efectuar cada contratación en la oportunidad que obtenga cobertura presupuestal. 5.1. El Ministerio de Economía y Finanzas. de tal modo que aparenta que se trata de la satisfacción de necesidades diferentes. 5. que es diferente. éste se configura cuando la Entidad no cuenta con la disponibilidad presupuestal suficiente para realizar un proceso de selección por la totalidad del requerimiento. paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva.º 436-2008-INPE/09. paquete o lote a ejecutar. la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa. en relación con el supuesto previsto en el numeral 1). Entidad : Instituto Nacional Penitenciario (INPE). En estos casos.

en los términos de la Ley. entre otros. por ende. distintos entre sí— corresponderá.2. En ese sentido. 5. provenientes de fondos no comunes o ordinarios. si las compras o adquisiciones de un mismo bien o servicio son efectuadas por distintas unidades ejecutoras con capacidad de gasto ello no constituirá fraccionamiento. En la medida que se requiera efectuar la contratación o adquisición de un mismo bien o servicio. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad..10 Ahora bien. de transferencias de partidas. comprendiéndose entre ellas. pues justamente este es uno de los objetivos del proceso de programación: consolidar los requerimientos de las dependencias usuarias de la Entidad22 y efectuar una compra conjunta por los mismos bienes o servicios.-. técnica y/o administrativa de la vinculación. corresponderá efectuar un único proceso de selección. éste caso no constituiría fraccionamiento. Sólo en caso que los bienes o servicios a adquirirse revistan características o términos que los hagan singulares —es decir. actividades o fines distintos. a las unidades ejecutoras. provenientes de. pero posteriormente se da la liquidez requerida. pues. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. teniendo en cuenta la viabilidad económica.1. En este caso. servicios u obras distintas pero vinculadas entre sí. se trataría de contratos celebrados por distintas Entidades públicas. de alguna manera está ligado con el 5. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación. no es previsible la contratación posterior.Con posterioridad a la aprobación del Plan Anual de contrataciones. como ya mencionamos en el punto 3. lo que hace suponer que esté suscrita la contratación en el Plan Anual de previamente. la Entidad podrá contratar. En ese sentido. en principio 23.3. por ejemplo. 23 Mediante el proceso de selección según relación de ítems. ya que. puede convocar en un solo proceso la adquisición o contratación de bienes. Este inciso es claro. incluso. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. si la Entidad cuenta con dinero no previsto. que provienen. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación. la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente.2.. el tema estaría en probar que hubo necesidad en la etapa preparatoria. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos. y se acredita la necesidad en la etapa de planificación (actos preparatorios). y que haya sido cancelada la misma posteriormente por falta de dinero. efectuar tantos procesos de selección como bienes y/o servicios requieran contratarse o adquirirse. los requerimientos objeto de programación pueden provenir de necesidades formuladas por varias unidades orgánicas para cumplir. Respecto a otras causales. créditos suplementarios. u otros. 22 Se entiende por Entidad. . transferencias de partidas. se supone que en los actos preparatorios se restringió la cantidad para contratar por no tener dinero. la Entidad. el artículo 20 del Reglamento establece: 5.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación.

proveedor único de bienes o servicios que no admiten sustitutos) o con procesos bajo regímenes especiales no constituyen fraccionamiento. y futura contratación. 5.. Esta parte queda muy clara. 5. Por Ejemplo: Adquirir cemento y cemento para una misma obra que se ejecutará por etapas. se tendría que convocar en un solo proceso. tendrá que agrupar las contrataciones si el objeto contractual específico es el mismo. En nuestra legislación actual es de aplicación esta exigencia. para un sector doctrinario y legislativo la existencia del fraccionamiento hace necesario que los contratos desdoblados pertenezcan al mismo objeto contractual. Por ejemplo: Adquirir cemento y arena para una misma obra. ya que la autoridad competente al momento de ver las necesidades de su Entidad. exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. Asimismo. situación de emergencia. Pág. en ese orden de ideas.. . Asimismo. por lo que hace suponer que el convenio marco 24 Ibidem. También nos encontramos en el supuesto.Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios. porque ambos bienes se complementan. carácter secreto. en función de una Entidad. constituye un elemento adicional al tipo sobre fraccionamiento. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. o bienes muebles).La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. si se constituiría fraccionamiento. No se trata de identidad de los objetos contractuales genéricos (por ejemplo: servicios no personales. Por lo tanto. o confección de uniformes). el catálogo electrónico de los convenio marco está a cargo del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. la primera parte de éste inciso.11 En ese sentido. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”. si éstos son diferentes no habrá fraccionamiento.4. Es publicado y difundido a través del Sistema Electrónico de Adquisiciones del Estado. situación de desabastecimiento inminente. referente a la identidad de objetos contractuales. que el fraccionamiento se puede cometer para las adquisiciones de bienes o servicios complementarios entre sí. 339. Según el artículo 97 del Reglamento de Contrataciones del Estado. Lo que hace pensar que los objetos contractuales son distintos “aparentemente” pero complementarios entre sí porque son para la misma obra. el convenio marco es la modalidad por la cual se selecciona a aquellos proveedores con los que las entidades deberán contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a través del catálogo electrónico de convenios marco.5. esta parte se refiere a objetos contractuales específicos distintos. sino objetos específicos (por ejemplo: servicios de asesoramiento contable. pero si no lo son. las contrataciones que provengan de exoneraciones (artículo 127 al 132 del Reglamento de Contrataciones del Estado: contratación entre entidades. secreto militar o de orden interno. no se debería contratar por separado. Para MORÓN URBINA24.

demostrar la responsabilidad por parte de los privados (postores. así el artículo 182 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establece que: Dentro de los tres meses posteriores a la culminación del contrato. no se podrá aplicar éste supuesto de no constitución de fraccionamiento. previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. 6. Capítulo IV). Capítulo I. en el mismo título. sanciones económicas. los cometidos por la entidad y los cometidos por los privados. el artículo 241 del Código Penal. De ese modo si se contrata bienes y/o servicios de manera continua. específicamente el delito de colusión. también se considera sujeto activo a los interesados que son favorecidos. referente a fraude en remates concursos públicos.12 tendrá que existir previamente para que la entidad pueda contratar por este medio. el plazo entre una y otra contratación es menor..Alcances de las consecuencias del fraccionamiento. 5.. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado. etc. la Entidad podrá contratar complementariamente bienes y servicios con el mismo contratista. De igual modo los proveedores. porque se estarían constituyendo delitos contra el Estado.En el artículo 20 del Reglamento de Contrataciones del Estado se establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente. hasta por un máximo del treinta por ciento (30%) del monto del contrato original. resultaría difícil en vista a que sería muy complicado obtener medios probatorios que demuestra su responsabilidad. postores. entre los delitos cometidos por particulares. De otro modo constituiría fraccionamiento. . cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. y concusión (Sección II). inhabilitación definitiva. previo procedimiento administrativo sancionador. siempre que sus bienes. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva. Por lo tanto. de ser este plazo menor constituye fraccionamiento. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. la contratación entre la primera y la segunda se dará en periodos de un año para arriba. En mi opinión. proveedores.7. estaríamos más cerca de ilícitos penales que ilícitos administrativos. Existen consecuencias en el ámbito administrativo. En ese sentido. pese a ser un delito cometido por funcionario público. podrían ser sancionados administrativamente por el Tribunal del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. Al respecto el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado señala que El Ministerio de Economía y Finanzas. cuyas sanciones podrían ser de inhabilitación temporal. licitaciones (Título IX. Asimismo.). 5. la excepción a esta regla sería la contratación complementaria si bien sólo se puede hacer por una sola vez por la Entidad. siempre que se trate del mismo bien o servicio y que el contratista preserve las condiciones que dieron lugar a la adquisición o contratación.6. sin previo Decreto Supremo. por única vez y en tanto culmine el proceso de selección convocado. Por lo tanto.

Frente a esta consecuencia podría alegarse la afectación injustificada del contratista. De ese modo. establece taxativamente que el órgano encargado de las contrataciones en cada entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo. . en primer lugar aquellos contratos que deriven de fraccionamiento indebido son nulos por vulnerar la Ley de Contrataciones del Estado. Lo que queda claro. de los delitos contra la administración pública. suspensión destitución o despido) sino funcionarios ajenos a éste. incurriendo en lo que establece el artículo 10 inciso 1. más allá del ámbito administrativo de responsabilidad. se podría derivar responsabilidad civil respecto a la Entidad. ambos (entidad y contratistas) podrían tener el derecho 25 Ibidem. así como responsabilidad civil frente a los contratistas por parte de la Entidad. por parte de los funcionarios que conformaron el órgano encargo de las contrataciones. quien sería perjudicado en sus intereses y derechos de adjudicatario por una acción exclusivamente imputable a la propia administración. Referente al tema civil. peculado (Sección III). en el título XVIII. también puede incurrir en ilícitos penales. y de la eventual indemnización que la administración o sus funcionarios deban al adjudicatario por daño y perjuicio derivado de la anulación. 341. Esta situación. cuando son tratados bajo una modalidad que no le corresponde. En ese sentido. los únicos que responderían de acuerdo a Ley. En ese sentido. por lo que los contratistas difícilmente pueden argumentar buena fe y perjuicio ilegítimo. de lo primero mencionado por MORÓN URBINA. serían los funcionarios que conforman el órgano encargado de las contrataciones. si solo el problema del fraccionamiento queda en instancia administrativa. No obstante ello. y que no sólo sean sancionados administrativamente los funcionarios del órgano encargado de las contrataciones (amonestación. cabe tener en cuenta que los procedimientos licitarios. sin perjuicio de la aplicación de las sanciones correspondientes a quienes hubieren contratado en tales circunstancias. delitos cometidos por funcionarios públicos. para MORÓN URBINA25. Pág. las consecuencias sobre el contrato sobrevenido de este desdoblamiento indebido son un aspecto escasamente explorado entre nosotros ¿Podría ser anulado un contrato surgido del desdoblamiento? La legislación comparada es uniforme en el sentido que todo contrato para cuya celebración se exija licitación pública o un procedimiento semejante serán nulos cuando se celebren sin seguir dichos procedimientos. por lo tanto todo el acto administrativo es viciado. el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado.13 En el caso de la entidad. es que. son de público conocimiento y amparados incluso en la presunción de conocimiento de la norma. Sin embargo. Capítulo II. sus montos. son los de abuso de autoridad (Sección I). modalidades y exigencias de acumulación. entre otros que vean por conveniente el Ministerio Público y el Poder Judicial en su momento. de la Ley de Procedimiento Administrativo General. como el Titular de la entidad. incluso puede agravarse cuando se trate de una concertación indebida entre la administración y el contratista. pero si se llega al fuero judicial responderán otros funcionarios más. corrupción de funcionarios (Sección IV). concusión (Sección II). Entre los delitos que podemos encontrar en nuestro Código Penal vigente.

14 de recurrir a la indemnización ante el Poder Judicial. en el caso de la Entidad con respecto a los miembros que conformaron el órgano encargado de las contrataciones. y el contratista en contra de la entidad representado por el órgano encargado de las contrataciones. .

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