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El fraccionamiento indebido en las contrataciones del Estado
Por Víctor Hugo Quijada Tacuri1 1.- DEFINICIÓN. 2.- EL FRACCIONAMIENTO COMO VICIO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. 3.- NATURALEZA DE LA PROHIBICIÓN DE FRACCIONAMIENTO. 3.1.- ELEMENTO OBJETIVO Y TANGIBLE CONSTITUIDO POR LA DIVISIÓN ARTIFICIAL DE UNA ADQUISICIÓN O CONTRATACIÓN UNITARIA. 3.2.- ELEMENTO SUBJETIVO, CONSISTENTE EN LA FINALIDAD DEL FUNCIONARIO DE CAMBIAR LA MODALIDAD DEL PROCESO DE SELECCIÓN. 4.- CLASES DE FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 4.1.- FRACCIONAMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL EN SUS COMPONENTES. 4.2.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETOS CONTRACTUALES HOMOGÉNEOS EN SUBGRUPOS ARBITRARIOS. 4.3.- FRACCIONAMIENTO POR LÍNEAS O ÍTEM COMPLEMENTARIOS ENTRE SÍ. 4.4.- FRACCIONAMIENTO POR TIPO DE CONTRATOS. 4.5.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETO CONTRACTUAL POR PERÍODO PRESUPUESTAL. 4.6.- FRACCIONAMIENTO POR DESDOBLAMIENTO EN ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS ADQUIRIENTES. 5.- NO SE CONSIDERA FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 6.- ALCANCES DE LAS CONSECUENCIAS DEL FRACCIONAMIENTO. En la actual legislación como en la anterior norma, se estableció la prohibición de fraccionamiento, así tenemos en la actualidad, el artículo 19 del Decreto Legislativo No. 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, que establece lo siguiente: “Queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la ejecución de obras con el objeto de modificar el tipo de proceso de selección que corresponda, según la necesidad anual. No se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. El Ministerio de Economía y Finanzas, previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción, establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. En estos casos, la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa, tramo, paquete o lote a ejecutar. El órgano encargado de las contrataciones en cada Entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo.” Asimismo, el artículo 20 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 1017 que aprobó la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF, establece: “La prohibición de fraccionamiento a que se refiere el artículo 19 de la Ley significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección.
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Bachiller en derecho por la Universidad de San Martín de Porres, perteneciente a la promoción 2009-II.

Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación.. transferencias de partidas. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva. provenientes de. con el propósito de evadir los procedimientos normales u ordinarios de contratación administrativa.2 La contratación de bienes o servicios de carácter permanente. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. entre otros.. contándose con los recursos necesarios debidamente presupuestados o financiados y conociéndose la necesidad administrativa .La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. No se considerará fraccionamiento cuando: 1. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos... siempre que sus bienes. 2. Antes se tendría que abordar a qué se refiere la palabra “fraccionamiento” y “prohibición de fraccionamiento”. Para la Real Academia de la Lengua Española. 1. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad. y el último cortar en partes pequeñas.Con posterioridad a la aprobación del plan anual de contrataciones. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado.Definición. 5. lo que se define en la legislación es la “prohibición del fraccionamiento”. El fraccionamiento se tiene como ilícito cuando. la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. éste último se refiere a dividir algo en partes o fracciones.Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación.. 3. Para Warner Cascante Salas la prohibición de fraccionamiento significa: Se conceptualiza esta figura como aquel vicio administrativo que consiste en fraccionar operaciones respecto de necesidades previsibles. más que definir lo que es el fraccionamiento en sí. 4. Ahora bien.. fraccionamiento significa acción y efecto de fraccionar.

2002-II. anterior y superior. adjudicación directa selectiva y adjudicación de menor cuantía). aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos. en consecuencia.. Universidad de Costa Rica. el fraccionamiento se configura cuando la Entidad. o si lo tiene. siempre y cuando tenga una relación directa y común entre ellas. menos concurrentes. El fraccionamiento ilícito en la contratación administrativa. Número. El vicio administrativo conceptualizado en el punto anterior se presenta con mayor frecuencia fundamentalmente en el caso en que la unidad u órgano de la Administración que contrata (órgano encargado de la contrataciones en la realidad peruana). competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores”3. artículo tercero. o bien a un uso inocuo o inofensivo de la planificación dentro del proceso administrativo específico.3 concreta o el suministro necesario que se pretende obtener. como es la identidad de objeto contractual o sean complementarios.I. y. para en vez de esta necesaria unidad. Universidad de Costa Rica. adjudicación directa pública. no utilizar el programa de adquisiciones que supuestamente la misma unidad había diseñado o colaborado conjuntamente con el Área Usuaria. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. como ya se verá más adelante. 5 Cascante Salas Warner. En Advocatus. .5 Se entiende por vicios del acto administrativo aquellas irregularidades que adquiere al existir con categoría tal que constituye violación a la ley. como ya se describió líneas arriba: significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección. pero al final. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y. En: Boletín 1-1999. artículo tercero.T. Revista de Derecho de la Universidad de Lima. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. 1999.2 La Ley de contrataciones no define lo que es la prohibición de fraccionamiento pero si el Reglamento. 3 Morón Urbina. En: Boletín 1-1999. por lo tanto con 2 Cascante Salas Warner. El fraccionamiento es definido en la doctrina también como “(. se realiza más de una contratación para el mismo objeto. 4 La normativa en materia de contratación gubernamental relaciona la prohibición del fraccionamiento con el cambio indebido de tipos de procesos de selección (licitación pública. 2. Esto significa que no deberían contratarse diversos procesos de selección o ninguno de éstos (contratación directa cuando es menor a 3 U. En consecuencia. determina de forma deliberada la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor4. Este caso se enlaza con lo que ya dijimos supra relativo a la falta de planificación..El fraccionamiento como vicio de contratación administrativa. Juan Carlos. incumple la Ley de Contratación Administrativa al carecer. no son utilizados. Pp. 1999.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación.. programarlas. concurso público. Decimos uso inocuo pues en muchas unidades se llevan a cabo los elementos de un proceso administrativo bien entendido. a fin de evadir la rigurosidad de este último. 333.) cuando pueden contratarse en un solo proceso.

Sala Pena de lo Contencioso Administrativo. 10 OPINIÓN N. de modo que se cuente con información necesaria para la descripción y especificación del requerimiento. así como para definir los valores referenciales de adquisición o contratación. pues ninguna autoridad puede pretender sobrepasar los límites legales o actuar al margen de ella. (…) 8 Morón Urbina.8 3. el cual debe ser contrastado con los montos fijados en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal que corresponda. para lo cual deberá efectuar las indagaciones aleatorias o estudios de las posibilidades que ofrece el mercado. Artículo 10. .Causales de nulidad.º 086-2006/GNP. Asunto : Fraccionamiento indebido e impedimento para ser postor y/o contratista.4 consecuencias tales que le hacen perder su valor y la capacidad de producir los efectos jurídicos que normalmente le son propios. Javier Díaz Bueno. Referencia : Oficio Nº 230-2005-AMAG-DG. a las leyes o a las normas reglamentarias. que causan su nulidad de pleno derecho. según corresponda. nos encontraríamos en el supuesto de contravención a las leyes o las normas reglamentarias.6 Así tenemos que. MP: Dr. 7 Ley 27444. estableciéndose los tipos de procesos de selección que serán consignados en el Plan Anual de Contrataciones. la determinación de los procesos de selección a llevar a cabo se realiza. la Entidad. Entidad : Academia de la Magistratura. cuarta edición. 158. A su vez. mediante su dependencia encargada de las contrataciones y adquisiciones —en coordinación con las unidades usuarias de la Entidad— deberá definir con precisión la cantidad y las características de los bienes. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. al valor referencial establecido por la Entidad. antes de convocar la realización de un proceso de selección. por otro lado. porque estos dos últimos prohíben taxativamente la realización del fraccionamiento. Para Morón Urbina: La contravención a las normas jurídicas es la primera causal de anulación de un acto administrativo.10 6 Sentencia del 1° de septiembre de 1998.. Asunto : Consultas sobre fraccionamiento. para lograr dicho objetivo se utilizará el cuadro de necesidades que será posteriormente consolidado... de conformidad con lo dispuesto por la Ley de contrataciones del Estado. 9 OPINIÓN No. establecerá con precisión los bienes y servicios requeridos dentro de un ejercicio presupuestal. los siguientes: 1.Naturaleza de la prohibición de fraccionamiento.º 175-2006-MTC/INICTEL-OAF-DILOG. 038-2005/GTN. numeral 17. de acuerdo a lo establecido en el Reglamento. S-405. pp. en este caso se contraviene la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado. Lima. Exp. Editorial Gaceta Jurídica. PAAC y contrataciones menores a 1 UIT. Juan Carlos. dicha determinación se encontrará en relación directa con el cumplimiento de las metas institucionales. en su artículo 10. Son vicio del acto administrativo. De acuerdo a la opinión No.La contravención a la Constitución. Referencia : Carta N. Durante la programación de las contrataciones. la Entidad a través de una concatenación de procesos técnicos. Actor Eliseo Gordillo. servicios y obras a adquirir o contratar. en primer término. en función al objeto de la contratación o adquisición —que se define en atención a la prestación a ejecutar—. de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Entidad: Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones (INICTEL). 038-2005/GTN9. sobre causales de nulidad.

cabe precisar que todo proceso de selección debe abarcar la totalidad del objeto de la adquisición o contratación y.. Con relación a lo anterior. en virtud de la cual se busca acumular adecuadamente bienes. con el objeto de evadir la modalidad o tipo de proceso que corresponde. no necesariamente concluye en la unidad natural del proceso de compra. servicios u obras que la Entidad pretende adquirir. el nivel de enseñanza. debe comprender todos y cada uno de los elementos que sean necesarios para ello. además. A este respecto. toda individualización artificial que comprometa a los elementos de un único objeto contractual está sujeto a la prohibición de fraccionamiento. hecho este último que se ve reflejado cuando la administración se entiende con un solo proveedor. cabe precisar que nuestra normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado recoge la tendencia logística a favor del agrupamiento de los objetos contractuales. Bajo los fundamentos expuestos. por lo que una ponderación relativa a la identidad de éstos a efectos de concentrar su adquisición. Pág. entre otros aspectos.. el desconocimiento de la unidad esencial de los bienes. para en vez de 11 Ibidem. servicios. puede conducirnos a contrataciones específicas o singulares ajenas al fraccionamiento indebido. la evaluación sobre la identidad de los bienes. en el ámbito de las normas sobre contrataciones estatales. configura el fraccionamiento indebido. una disposición normativa. servicios u obras requeridos por una Entidad para el cumplimiento de sus fines y objetivos. .) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación. ya que la naturaleza propia del objeto contractual o. según la ya citada estrategia del agrupamiento—. o de las normas jurídicas. De forma preliminar. atiende a las características particulares que inciden directamente en lo que se busca contratar. cuando se trata de la sumatoria o agregación de bienes. servicios y obras.334. figura prohibida en la Ley y su Reglamento. Como ya se mencionó en el punto 1 del presente trabajo. el fraccionamiento es definido en la doctrina como “(. de ser el caso. la normativa dispone que deban acumularse para un solo proceso adquisitivo (por ejemplo. y simplificar las relaciones contractuales. esta tendencia se sustenta en la unidad esencial de bienes. la cantidad de papel o de computadoras que una entidad necesita durante el año). MORÓN URBINA señala: “Dicha unidad puede provenir de la naturaleza de las cosas. las adquisiciones de bienes y servicios complementarios entre sí)”11. cuando tratándose de adquisiciones o contratos físicamente divisibles. Así. en el caso de los servicios de capacitación encontramos que los mismos exhiben determinadas características en atención a la materia que se busca impartir. servicios y obras homogéneas (por ejemplo. Ahora bien. por conveniencia jurídica.5 Ahora bien. sin perjuicio de lo dispuesto con relación a la contratación por tramos y etapas. Ahora bien. en términos logísticos. por lo tanto. u obras vinculadas con la finalidad de incentivar la mejora de precios y calidades por la competencia y economía de escala. no todo procedimiento de contratación debe ser tratado como un todo o una unidad —o. 333 . que pueden convertir a cada curso en un servicio específico y distinto a otros.

Elemento subjetivo. que es la variación del proceso de selección de uno más complejo.2. convirtiendo en indebido cualquier acción administrativa orientada a desconocer esta necesidad de concentración de las adquisiciones. De lo anterior.4. 3.. servicios u obras deben ser previsibles.6 esta necesaria unidad. 12 13 Ibidem. Ibidem.1.Deben ser objeto de un mismo proceso adquisitivo los bienes y servicios u obras.1. 336. y. En mi opinión. 3. es necesaria la producción del aspecto perseguido por el funcionario. es que el agente público desdoble o fragmente una adquisición o contrato que conforme a las normas o a la naturaleza de las cosas debieran ser estimados unitariamente. nuestra legislación privilegia mediante algunas reglas específicas la tendencia hacia la concentración adquisitiva.3.Deben ser requeridos en un lugar y tiempo determinado. competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores” 12.1. ser objeto de un procedimiento adquisitivo unitario. y por ende. Pág. por lo que su objeto contractual es complementario. un elemento subjetivo. De igual manera ocurre con los objetos contractuales complementarios. de carácter objetivo. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos. pueden distinguirse principalmente dos elementos concurrentes en la configuración del fraccionamiento indebido: un elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria. menos concurrentes.1. 3. 336 – 338. pero en el caso que se adquiera arena y cemento. que pueden ser convocados en un mismo proceso dependiendo las necesidades. . en vista a que la actual legislación establece como supuesto de no constitución de fraccionamiento cuando se mantiene distinto objeto contractual específico. ya que de lo contrario se constituiría éste ilícito administrativo..13 Asimismo.1.2. Tal y como ya lo ha establecido MORÓN URBINA: El primer elemento.-La adquisición de los bienes. 333. según lo programada en el Plan Anual. En ese sentido. le añado un elemento más. MORÓN URBINA establece de acuerdo a la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado cuáles son los criterios para concentrar adquisiciones14 a tenerse en cuenta para no incurrir en fraccionamiento indebido. Para MORÓN URBINA. a otro menos complejo. en el caso de que se adquiera arena y arena estamos hablando del mismo bien. 14 Ibidem. 3. 3..Si se planifica contrataciones distintas. Pág.. estamos hablando de bienes complementarios.Elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria.1.. los cuales son: 3. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección. Pág. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección. no deben tener el mismo objeto contractual específico o ser complementarios.

puede determinar de forma indubitable las necesidades y requerimientos de bienes. 16 De conformidad con el diccionario de la Real Academia Española. 20 Ibidem. presuponiendo que alguna de estas modalidades es la aplicable por razón de la materia y de su monto. Nuestra normativa sigue así la tendencia tradicional que identifica el fraccionamiento indebido con la elusión a la realización de un proceso adquisitiva específico. cuando estamos frente a un determinado proceso de selección programable16.Clases de fraccionamiento indebido. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. 17 Dicho de otra forma. podemos identificar la existencia de seis modos de fraccionamiento indebido en función de la manera en que son desdoblados los objetos contractuales que ameritarían procesos unitarios. A manera de conclusión el fraccionamiento proscrito en la normativa de contratación pública se configura cuando concurre la división artificial de una adquisición o contratación unitaria debidamente programada y que cuenta con disponibilidad presupuestal. Pág. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y contando con el presupuesto para la satisfacción oportuna de las mismas. u otro. 18 Por ende. Referencia : Oficio N. respecto a esto último. Entidad : Universidad Nacional Toribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas. 338.. Pág. 15 De lo dicho podemos advertir que uno de los elementos tipificantes del fraccionamiento se configura cuando la Entidad. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. 338. los procesos no programables son aquellos que obedecen a necesidades que – por razones ajenas a la Entidad y pese a la diligente planificación de necesidades y requerimientos que ordinariamente demanda o que razonablemente son previsibles para el respectivo ejercicio presupuestal– son advertidas luego de la aprobación del Plan Anual de Contrataicones. servicios u obras que deberá convocar en el transcurso del ejercicio presupuestal17) que premeditadamente es convocado a través de otros procesos menores. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”19. Según MORÓN URBINA. 18 OPINIÓN N. (entendido éste como aquel en el cual la Entidad. antes de la aprobación del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones. En ese sentido. si aquellos procesos pueden preverse dentro del ejercicio presupuestal con determinada anticipación o si obedecen a una necesidad que requiere ser satisfecha de forma inmediata o urgente. transparencia y concurrencia que el proceso de selección inicialmente programado en un mismo ejercicio fiscal. es decir. un concurso público. 340. 4. programa la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor.º 411-2005-SP-UNAT-ACO/P 19 Ibidem.° 063-2006/GNP. Programar consiste en idear y ordenar las acciones necesarias para realizar un proyecto.7 Por ello puede producirse un fraccionamiento indebido dirigido a evadir una licitación pública. en función de una Entidad. conforme a ley. Asunto : Configuración de fraccionamiento. lo programable es todo aquello que se pueda programar. siendo irrelevante.20 15 Ibidem. . previa declaración de lo que se piensa hacer y anuncio de las partes de lo que se ha de componer en un acto o una serie de ellos. y la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad o tipo del proceso de selección a fin de que los procesos se revistan de menores requisitos de publicidad. para efectos de su determinación. Pág.

servicios y obras complementarios que si bien son divisibles físicamente. Reparación de una maquinaria) y de los servicios de mantenimiento de la misma maquinaria. 4..Fraccionamiento por tipo de contratos. 4. La tercera modalidad de fraccionamiento está constituida por el desdoblamiento de adquisiciones o contratos por bienes. pero distribuyéndola en períodos temporales (semestrales. si en vez de adquirir un lote de uniformes para el personal. o comprar equipos de cómputos (bienes) y el servicio de mantenimiento (servicios) por separado. si alguna entidad. separar la parte de obra por un lado (Ej. como sillas. etc. La cuarta modalidad es distinguir entre la naturaleza de servicios a adquirirse cuando conforme a su naturaleza responden a una misma necesidad unitaria.. 4.2. Es una segunda modalidad de fraccionamiento indebido que consiste en la acción deliberada del funcionario que debiendo contratar un conjunto de bienes. archivadores.). tales como tubos. Es la modalidad más común de fraccionamiento. se adquieren por separado clasificando subgrupos arbitrariamente de profesionales. por mandato legal deben ser adquiridas unitariamente. etc.5. Esta modalidad de fraccionamiento no se produce tanto en función de la separación de objetos contractuales inescindibles. obreros. si se trata de contratar un mismo bien o servicio u obra para satisfacer una necesidad continuada de la administración. secretarias. bloques. respondiendo a una necesidad unitaria.. o equipos de oficina. es decir tienen la misma naturaleza. adquiere por separado. mesas. tachos. servicio u obra en sus elementos componentes. etc. servicios y obras homogéneos. bimensuales.4.Fraccionamiento por líneas o ítem complementarios entre sí.Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes. cemento. Por ejemplo. y se integra por administración directa. si en vez de adquirir un vehículo se adquieren por separado los diversos componentes del bien. e incluso distribuyéndola en dos períodos presupuestales subsecuentes (ejemplo: comprar equipos de cómputo en diciembre.8 4. ambos contratos satisfacen lo mismo. materiales constructivos. Por ejemplo. sino se produce en función que el desdoblamiento efectuado por el funcionario entre dos períodos presupuestales. piedras.. Así sucede.Fraccionamiento de objeto contractual por período presupuestal. artificialmente los desdobla en subgrupos para seguir procedimientos adquisitivos independientes. En este caso estamos ante el mismo objeto contractual específico.. arena. por el que se desdobla un bien. Así sucede. Serían ejemplos de fraccionamiento de este tipo. para seguir procedimientos adquisitivos independientes. Al respecto el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado en su artículo 20 establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente. y luego hacer la misma adquisición en febrero del siguiente año).Fraccionamiento de objetos contractuales homogéneos en subgrupos arbitrarios. fierros. etc.3.. cuya provisión se requiera . 4. directivos. como sucede con todos los demás casos.1.

de tal modo que aparenta que se trata de la satisfacción de necesidades diferentes.. tramos.6. El Ministerio de Economía y Finanzas. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. c) Oficio N. lo desdobla entre varias unidades administrativas. Sin embargo. Lo central para la existencia de este fraccionamiento es que el uso o utilización de estos bienes. éste se configura cuando la Entidad no cuenta con la disponibilidad presupuestal suficiente para realizar un proceso de selección por la totalidad del requerimiento.El artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado establece la primera causal de cuándo no nos encontrarnos ante fraccionamiento. 4. Entidad : Instituto Nacional Penitenciario (INPE).º 548-2008-INPE/08.º 428-2008-INPE/09. servicio u obra de contratación agrupada o unitaria. paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva.º 403-2008-INPE/09. Según la OPINIÓN N. Asunto : Configuración de fraccionamiento. es decir. b) Oficio N. supuesto este último que no habilita la desagregación de los procesos ya previstos para recurrir a procesos menores. cuando no se cuente con recursos suficientes proyectados en el presupuesto.9 de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año.º 436-2008-INPE/09.. solo podría sustentarse contratar o adquirir en etapas. 5. cabe precisar que la disponibilidad presupuestal supone una afectación definitiva del marco presupuestal. en relación con el supuesto previsto en el numeral 1). servicios u obras sean ajenos a las unidades administrativas que los adquieren. Referencia : a) Oficio N. Así sucede cuando para atender las necesidades de sistema de cómputo central se adquieran los accesorios e implementos por unidades desconcentradas o zonales. que es diferente. tramo. paquete o lote a ejecutar. la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa. pues. 21 OPINIÓN N.Fraccionamiento por desdoblamiento en órganos administrativos adquirientes. tramos. no atiendan sus necesidades directas. correspondería agregar el nuevo requerimiento a la compra ya programada. De lo contrario se estaría incurriendo en fraccionamiento.. 5. dicha excepción sólo podría configurarse si la cobertura presupuestal obtenida para una compra mayor de los bienes y/o servicios se obtiene con posterioridad a la convocatoria del proceso de selección que contiene el requerimiento inicial. lo que determine a una Entidad a efectuar cada contratación en la oportunidad que obtenga cobertura presupuestal.° 086-2008/DOP. En estos casos. paquetes o lotes. de tal forma que la adquisición o contratación se realice en un único proceso de selección. previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. En esa medida. d) Oficio N. de la asignación periódica que calendariza el Ministerio de Economía y Finanzas (liquidez).No se considera fraccionamiento indebido. así tenemos que no se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas.° 086-2008/DOP21. si ocurriese antes. . por ejemplo.1. Asimismo. Esta forma de fraccionamiento se produce cuando una entidad para obtener un bien.

por ejemplo. En la medida que se requiera efectuar la contratación o adquisición de un mismo bien o servicio.2. créditos suplementarios. que provienen. u otros. En este caso. En ese sentido. ya que. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos. distintos entre sí— corresponderá. . servicios u obras distintas pero vinculadas entre sí. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación. la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente. se supone que en los actos preparatorios se restringió la cantidad para contratar por no tener dinero. en los términos de la Ley. corresponderá efectuar un único proceso de selección. pues justamente este es uno de los objetivos del proceso de programación: consolidar los requerimientos de las dependencias usuarias de la Entidad22 y efectuar una compra conjunta por los mismos bienes o servicios. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación. la Entidad.Con posterioridad a la aprobación del Plan Anual de contrataciones.2. provenientes de fondos no comunes o ordinarios. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. éste caso no constituiría fraccionamiento. incluso. de transferencias de partidas. En ese sentido. y que haya sido cancelada la misma posteriormente por falta de dinero. como ya mencionamos en el punto 3.10 Ahora bien. 5. pero posteriormente se da la liquidez requerida.1. no es previsible la contratación posterior. Sólo en caso que los bienes o servicios a adquirirse revistan características o términos que los hagan singulares —es decir. por ende. comprendiéndose entre ellas. 23 Mediante el proceso de selección según relación de ítems. si las compras o adquisiciones de un mismo bien o servicio son efectuadas por distintas unidades ejecutoras con capacidad de gasto ello no constituirá fraccionamiento. la Entidad podrá contratar. entre otros. el artículo 20 del Reglamento establece: 5.. teniendo en cuenta la viabilidad económica. en principio 23. provenientes de. de alguna manera está ligado con el 5.. se trataría de contratos celebrados por distintas Entidades públicas. si la Entidad cuenta con dinero no previsto. lo que hace suponer que esté suscrita la contratación en el Plan Anual de previamente. Este inciso es claro.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación. puede convocar en un solo proceso la adquisición o contratación de bienes. actividades o fines distintos. y se acredita la necesidad en la etapa de planificación (actos preparatorios). créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad. transferencias de partidas. pues. efectuar tantos procesos de selección como bienes y/o servicios requieran contratarse o adquirirse. Respecto a otras causales. los requerimientos objeto de programación pueden provenir de necesidades formuladas por varias unidades orgánicas para cumplir. el tema estaría en probar que hubo necesidad en la etapa preparatoria. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. a las unidades ejecutoras. 22 Se entiende por Entidad.3. técnica y/o administrativa de la vinculación.-.

para un sector doctrinario y legislativo la existencia del fraccionamiento hace necesario que los contratos desdoblados pertenezcan al mismo objeto contractual. ya que la autoridad competente al momento de ver las necesidades de su Entidad. Para MORÓN URBINA24.11 En ese sentido.5. . 5. se tendría que convocar en un solo proceso. proveedor único de bienes o servicios que no admiten sustitutos) o con procesos bajo regímenes especiales no constituyen fraccionamiento. no se debería contratar por separado. o bienes muebles). la primera parte de éste inciso. esta parte se refiere a objetos contractuales específicos distintos. situación de desabastecimiento inminente. las contrataciones que provengan de exoneraciones (artículo 127 al 132 del Reglamento de Contrataciones del Estado: contratación entre entidades. porque ambos bienes se complementan. Según el artículo 97 del Reglamento de Contrataciones del Estado. en función de una Entidad. secreto militar o de orden interno. pero si no lo son. Pág.La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. el convenio marco es la modalidad por la cual se selecciona a aquellos proveedores con los que las entidades deberán contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a través del catálogo electrónico de convenios marco. 5. constituye un elemento adicional al tipo sobre fraccionamiento. por lo que hace suponer que el convenio marco 24 Ibidem. Lo que hace pensar que los objetos contractuales son distintos “aparentemente” pero complementarios entre sí porque son para la misma obra.. Es publicado y difundido a través del Sistema Electrónico de Adquisiciones del Estado. referente a la identidad de objetos contractuales. No se trata de identidad de los objetos contractuales genéricos (por ejemplo: servicios no personales. si éstos son diferentes no habrá fraccionamiento. Asimismo. Por lo tanto. También nos encontramos en el supuesto. si se constituiría fraccionamiento. Asimismo. carácter secreto. y futura contratación. tendrá que agrupar las contrataciones si el objeto contractual específico es el mismo. Por ejemplo: Adquirir cemento y arena para una misma obra. sino objetos específicos (por ejemplo: servicios de asesoramiento contable. el catálogo electrónico de los convenio marco está a cargo del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. 339. Por Ejemplo: Adquirir cemento y cemento para una misma obra que se ejecutará por etapas.. en ese orden de ideas. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. En nuestra legislación actual es de aplicación esta exigencia.4. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”. Esta parte queda muy clara. que el fraccionamiento se puede cometer para las adquisiciones de bienes o servicios complementarios entre sí.Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios. o confección de uniformes). exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. situación de emergencia.

licitaciones (Título IX. también se considera sujeto activo a los interesados que son favorecidos. Existen consecuencias en el ámbito administrativo. los cometidos por la entidad y los cometidos por los privados. 5. En mi opinión. proveedores.En el artículo 20 del Reglamento de Contrataciones del Estado se establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente.12 tendrá que existir previamente para que la entidad pueda contratar por este medio. . Al respecto el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado señala que El Ministerio de Economía y Finanzas. así el artículo 182 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establece que: Dentro de los tres meses posteriores a la culminación del contrato. De ese modo si se contrata bienes y/o servicios de manera continua.. cuyas sanciones podrían ser de inhabilitación temporal. 5. siempre que se trate del mismo bien o servicio y que el contratista preserve las condiciones que dieron lugar a la adquisición o contratación. inhabilitación definitiva. sanciones económicas. de ser este plazo menor constituye fraccionamiento. Asimismo. referente a fraude en remates concursos públicos. De otro modo constituiría fraccionamiento. Capítulo I. Capítulo IV). previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado.). De igual modo los proveedores. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. no se podrá aplicar éste supuesto de no constitución de fraccionamiento. porque se estarían constituyendo delitos contra el Estado. siempre que sus bienes.Alcances de las consecuencias del fraccionamiento. y concusión (Sección II). demostrar la responsabilidad por parte de los privados (postores. específicamente el delito de colusión. pese a ser un delito cometido por funcionario público. En ese sentido. Por lo tanto. la contratación entre la primera y la segunda se dará en periodos de un año para arriba. estaríamos más cerca de ilícitos penales que ilícitos administrativos. la Entidad podrá contratar complementariamente bienes y servicios con el mismo contratista. en el mismo título. por única vez y en tanto culmine el proceso de selección convocado. la excepción a esta regla sería la contratación complementaria si bien sólo se puede hacer por una sola vez por la Entidad. entre los delitos cometidos por particulares. resultaría difícil en vista a que sería muy complicado obtener medios probatorios que demuestra su responsabilidad.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. 6.. podrían ser sancionados administrativamente por el Tribunal del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. Por lo tanto. sin previo Decreto Supremo.6. postores. etc. hasta por un máximo del treinta por ciento (30%) del monto del contrato original. previo procedimiento administrativo sancionador. el artículo 241 del Código Penal. el plazo entre una y otra contratación es menor.7.

Esta situación. modalidades y exigencias de acumulación. Referente al tema civil. En ese sentido. pero si se llega al fuero judicial responderán otros funcionarios más. el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado. Capítulo II. No obstante ello. para MORÓN URBINA25. incluso puede agravarse cuando se trate de una concertación indebida entre la administración y el contratista. por parte de los funcionarios que conformaron el órgano encargo de las contrataciones. suspensión destitución o despido) sino funcionarios ajenos a éste. así como responsabilidad civil frente a los contratistas por parte de la Entidad. sus montos. se podría derivar responsabilidad civil respecto a la Entidad. serían los funcionarios que conforman el órgano encargado de las contrataciones. las consecuencias sobre el contrato sobrevenido de este desdoblamiento indebido son un aspecto escasamente explorado entre nosotros ¿Podría ser anulado un contrato surgido del desdoblamiento? La legislación comparada es uniforme en el sentido que todo contrato para cuya celebración se exija licitación pública o un procedimiento semejante serán nulos cuando se celebren sin seguir dichos procedimientos. más allá del ámbito administrativo de responsabilidad. en primer lugar aquellos contratos que deriven de fraccionamiento indebido son nulos por vulnerar la Ley de Contrataciones del Estado. entre otros que vean por conveniente el Ministerio Público y el Poder Judicial en su momento. de lo primero mencionado por MORÓN URBINA. en el título XVIII. Entre los delitos que podemos encontrar en nuestro Código Penal vigente. de la Ley de Procedimiento Administrativo General. concusión (Sección II). por lo que los contratistas difícilmente pueden argumentar buena fe y perjuicio ilegítimo. 341. Sin embargo. corrupción de funcionarios (Sección IV). delitos cometidos por funcionarios públicos. establece taxativamente que el órgano encargado de las contrataciones en cada entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo. ambos (entidad y contratistas) podrían tener el derecho 25 Ibidem. también puede incurrir en ilícitos penales. Frente a esta consecuencia podría alegarse la afectación injustificada del contratista. . de los delitos contra la administración pública. y de la eventual indemnización que la administración o sus funcionarios deban al adjudicatario por daño y perjuicio derivado de la anulación. En ese sentido. Lo que queda claro. por lo tanto todo el acto administrativo es viciado.13 En el caso de la entidad. peculado (Sección III). cuando son tratados bajo una modalidad que no le corresponde. y que no sólo sean sancionados administrativamente los funcionarios del órgano encargado de las contrataciones (amonestación. quien sería perjudicado en sus intereses y derechos de adjudicatario por una acción exclusivamente imputable a la propia administración. incurriendo en lo que establece el artículo 10 inciso 1. Pág. son los de abuso de autoridad (Sección I). cabe tener en cuenta que los procedimientos licitarios. sin perjuicio de la aplicación de las sanciones correspondientes a quienes hubieren contratado en tales circunstancias. los únicos que responderían de acuerdo a Ley. De ese modo. son de público conocimiento y amparados incluso en la presunción de conocimiento de la norma. si solo el problema del fraccionamiento queda en instancia administrativa. es que. como el Titular de la entidad.

. y el contratista en contra de la entidad representado por el órgano encargado de las contrataciones.14 de recurrir a la indemnización ante el Poder Judicial. en el caso de la Entidad con respecto a los miembros que conformaron el órgano encargado de las contrataciones.

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