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El fraccionamiento indebido en las contrataciones del Estado
Por Víctor Hugo Quijada Tacuri1 1.- DEFINICIÓN. 2.- EL FRACCIONAMIENTO COMO VICIO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. 3.- NATURALEZA DE LA PROHIBICIÓN DE FRACCIONAMIENTO. 3.1.- ELEMENTO OBJETIVO Y TANGIBLE CONSTITUIDO POR LA DIVISIÓN ARTIFICIAL DE UNA ADQUISICIÓN O CONTRATACIÓN UNITARIA. 3.2.- ELEMENTO SUBJETIVO, CONSISTENTE EN LA FINALIDAD DEL FUNCIONARIO DE CAMBIAR LA MODALIDAD DEL PROCESO DE SELECCIÓN. 4.- CLASES DE FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 4.1.- FRACCIONAMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL EN SUS COMPONENTES. 4.2.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETOS CONTRACTUALES HOMOGÉNEOS EN SUBGRUPOS ARBITRARIOS. 4.3.- FRACCIONAMIENTO POR LÍNEAS O ÍTEM COMPLEMENTARIOS ENTRE SÍ. 4.4.- FRACCIONAMIENTO POR TIPO DE CONTRATOS. 4.5.- FRACCIONAMIENTO DE OBJETO CONTRACTUAL POR PERÍODO PRESUPUESTAL. 4.6.- FRACCIONAMIENTO POR DESDOBLAMIENTO EN ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS ADQUIRIENTES. 5.- NO SE CONSIDERA FRACCIONAMIENTO INDEBIDO. 6.- ALCANCES DE LAS CONSECUENCIAS DEL FRACCIONAMIENTO. En la actual legislación como en la anterior norma, se estableció la prohibición de fraccionamiento, así tenemos en la actualidad, el artículo 19 del Decreto Legislativo No. 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, que establece lo siguiente: “Queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la ejecución de obras con el objeto de modificar el tipo de proceso de selección que corresponda, según la necesidad anual. No se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. El Ministerio de Economía y Finanzas, previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción, establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. En estos casos, la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa, tramo, paquete o lote a ejecutar. El órgano encargado de las contrataciones en cada Entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo.” Asimismo, el artículo 20 del Reglamento del Decreto Legislativo No. 1017 que aprobó la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF, establece: “La prohibición de fraccionamiento a que se refiere el artículo 19 de la Ley significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección.
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Bachiller en derecho por la Universidad de San Martín de Porres, perteneciente a la promoción 2009-II.

fraccionamiento significa acción y efecto de fraccionar. Ahora bien..2 La contratación de bienes o servicios de carácter permanente. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. 4. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad. éste último se refiere a dividir algo en partes o fracciones. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación.. Antes se tendría que abordar a qué se refiere la palabra “fraccionamiento” y “prohibición de fraccionamiento”. 1. 5. con el propósito de evadir los procedimientos normales u ordinarios de contratación administrativa. No se considerará fraccionamiento cuando: 1. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación.Con posterioridad a la aprobación del plan anual de contrataciones.Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios. exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. 3.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación..Definición. Para la Real Academia de la Lengua Española.La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco. entre otros. y el último cortar en partes pequeñas. la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente. lo que se define en la legislación es la “prohibición del fraccionamiento”.. servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado. provenientes de. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos.. siempre que sus bienes. más que definir lo que es el fraccionamiento en sí. El fraccionamiento se tiene como ilícito cuando. Para Warner Cascante Salas la prohibición de fraccionamiento significa: Se conceptualiza esta figura como aquel vicio administrativo que consiste en fraccionar operaciones respecto de necesidades previsibles. contándose con los recursos necesarios debidamente presupuestados o financiados y conociéndose la necesidad administrativa . 2.. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. transferencias de partidas.

. artículo tercero.I. y. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa.) cuando pueden contratarse en un solo proceso. no utilizar el programa de adquisiciones que supuestamente la misma unidad había diseñado o colaborado conjuntamente con el Área Usuaria. incumple la Ley de Contratación Administrativa al carecer. En: Boletín 1-1999. El fraccionamiento ilícito como vicio en los procesos de de contratación administrativa. por lo tanto con 2 Cascante Salas Warner.5 Se entiende por vicios del acto administrativo aquellas irregularidades que adquiere al existir con categoría tal que constituye violación a la ley. como es la identidad de objeto contractual o sean complementarios. concurso público. El fraccionamiento es definido en la doctrina también como “(. programarlas.El fraccionamiento como vicio de contratación administrativa. 1999. Decimos uso inocuo pues en muchas unidades se llevan a cabo los elementos de un proceso administrativo bien entendido.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación. Revista de Derecho de la Universidad de Lima. en consecuencia. El vicio administrativo conceptualizado en el punto anterior se presenta con mayor frecuencia fundamentalmente en el caso en que la unidad u órgano de la Administración que contrata (órgano encargado de la contrataciones en la realidad peruana). o bien a un uso inocuo o inofensivo de la planificación dentro del proceso administrativo específico. el fraccionamiento se configura cuando la Entidad. como ya se describió líneas arriba: significa que no debe dividirse una contratación para dar lugar al cambio del tipo de proceso de selección. pero al final. 1999. anterior y superior. a fin de evadir la rigurosidad de este último. 333. adjudicación directa selectiva y adjudicación de menor cuantía). Número..3 concreta o el suministro necesario que se pretende obtener. adjudicación directa pública. competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores”3..2 La Ley de contrataciones no define lo que es la prohibición de fraccionamiento pero si el Reglamento. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y. Esto significa que no deberían contratarse diversos procesos de selección o ninguno de éstos (contratación directa cuando es menor a 3 U. Universidad de Costa Rica. Este caso se enlaza con lo que ya dijimos supra relativo a la falta de planificación. 2. En consecuencia. En Advocatus. Pp. determina de forma deliberada la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor4. 4 La normativa en materia de contratación gubernamental relaciona la prohibición del fraccionamiento con el cambio indebido de tipos de procesos de selección (licitación pública.. Universidad de Costa Rica. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos. no son utilizados. o si lo tiene. se realiza más de una contratación para el mismo objeto. menos concurrentes. artículo tercero. siempre y cuando tenga una relación directa y común entre ellas. 2002-II. 3 Morón Urbina. En: Boletín 1-1999. Juan Carlos.T. para en vez de esta necesaria unidad. 5 Cascante Salas Warner. El fraccionamiento ilícito en la contratación administrativa. como ya se verá más adelante.

antes de convocar la realización de un proceso de selección. por otro lado. Para Morón Urbina: La contravención a las normas jurídicas es la primera causal de anulación de un acto administrativo. en este caso se contraviene la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado. S-405. Son vicio del acto administrativo. Javier Díaz Bueno. Juan Carlos. en su artículo 10. establecerá con precisión los bienes y servicios requeridos dentro de un ejercicio presupuestal. en función al objeto de la contratación o adquisición —que se define en atención a la prestación a ejecutar—. Editorial Gaceta Jurídica. mediante su dependencia encargada de las contrataciones y adquisiciones —en coordinación con las unidades usuarias de la Entidad— deberá definir con precisión la cantidad y las características de los bienes. MP: Dr.Naturaleza de la prohibición de fraccionamiento. dicha determinación se encontrará en relación directa con el cumplimiento de las metas institucionales.10 6 Sentencia del 1° de septiembre de 1998. al valor referencial establecido por la Entidad.6 Así tenemos que.La contravención a la Constitución. Actor Eliseo Gordillo. PAAC y contrataciones menores a 1 UIT. cuarta edición..4 consecuencias tales que le hacen perder su valor y la capacidad de producir los efectos jurídicos que normalmente le son propios.. estableciéndose los tipos de procesos de selección que serán consignados en el Plan Anual de Contrataciones. de acuerdo a lo establecido en el Reglamento. pp. Artículo 10. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Referencia : Oficio Nº 230-2005-AMAG-DG. numeral 17. 038-2005/GTN9. De acuerdo a la opinión No. Lima.8 3. los siguientes: 1.. en primer término. según corresponda. 10 OPINIÓN N. Entidad: Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones (INICTEL). nos encontraríamos en el supuesto de contravención a las leyes o las normas reglamentarias. . porque estos dos últimos prohíben taxativamente la realización del fraccionamiento. pues ninguna autoridad puede pretender sobrepasar los límites legales o actuar al margen de ella. sobre causales de nulidad. el cual debe ser contrastado con los montos fijados en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal que corresponda. así como para definir los valores referenciales de adquisición o contratación. la Entidad a través de una concatenación de procesos técnicos.º 175-2006-MTC/INICTEL-OAF-DILOG. para lograr dicho objetivo se utilizará el cuadro de necesidades que será posteriormente consolidado. de conformidad con lo dispuesto por la Ley de contrataciones del Estado.º 086-2006/GNP. para lo cual deberá efectuar las indagaciones aleatorias o estudios de las posibilidades que ofrece el mercado.Causales de nulidad. de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. 038-2005/GTN. a las leyes o a las normas reglamentarias. Asunto : Fraccionamiento indebido e impedimento para ser postor y/o contratista. Referencia : Carta N. Asunto : Consultas sobre fraccionamiento. que causan su nulidad de pleno derecho. de modo que se cuente con información necesaria para la descripción y especificación del requerimiento. Sala Pena de lo Contencioso Administrativo. la determinación de los procesos de selección a llevar a cabo se realiza. la Entidad. Durante la programación de las contrataciones. Exp. 7 Ley 27444. 9 OPINIÓN No. A su vez. Entidad : Academia de la Magistratura. 158. (…) 8 Morón Urbina. servicios y obras a adquirir o contratar.

Ahora bien. cabe precisar que todo proceso de selección debe abarcar la totalidad del objeto de la adquisición o contratación y. en el ámbito de las normas sobre contrataciones estatales. no todo procedimiento de contratación debe ser tratado como un todo o una unidad —o. por lo tanto. además..5 Ahora bien. y simplificar las relaciones contractuales. Bajo los fundamentos expuestos. De forma preliminar. Pág. servicios y obras. debe comprender todos y cada uno de los elementos que sean necesarios para ello. las adquisiciones de bienes y servicios complementarios entre sí)”11. atiende a las características particulares que inciden directamente en lo que se busca contratar. en términos logísticos. puede conducirnos a contrataciones específicas o singulares ajenas al fraccionamiento indebido. por lo que una ponderación relativa a la identidad de éstos a efectos de concentrar su adquisición. Así. MORÓN URBINA señala: “Dicha unidad puede provenir de la naturaleza de las cosas. esta tendencia se sustenta en la unidad esencial de bienes. que pueden convertir a cada curso en un servicio específico y distinto a otros. A este respecto. . de ser el caso. configura el fraccionamiento indebido. servicios u obras requeridos por una Entidad para el cumplimiento de sus fines y objetivos. cabe precisar que nuestra normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado recoge la tendencia logística a favor del agrupamiento de los objetos contractuales. una disposición normativa. no necesariamente concluye en la unidad natural del proceso de compra. cuando tratándose de adquisiciones o contratos físicamente divisibles. el desconocimiento de la unidad esencial de los bienes. toda individualización artificial que comprometa a los elementos de un único objeto contractual está sujeto a la prohibición de fraccionamiento. cuando se trata de la sumatoria o agregación de bienes. servicios. el nivel de enseñanza. en virtud de la cual se busca acumular adecuadamente bienes. o de las normas jurídicas. Ahora bien. ya que la naturaleza propia del objeto contractual o. 333 . Como ya se mencionó en el punto 1 del presente trabajo.. figura prohibida en la Ley y su Reglamento. servicios y obras homogéneas (por ejemplo. la cantidad de papel o de computadoras que una entidad necesita durante el año). el fraccionamiento es definido en la doctrina como “(. la normativa dispone que deban acumularse para un solo proceso adquisitivo (por ejemplo.334. hecho este último que se ve reflejado cuando la administración se entiende con un solo proveedor. la evaluación sobre la identidad de los bienes. según la ya citada estrategia del agrupamiento—. entre otros aspectos. servicios u obras que la Entidad pretende adquirir. sin perjuicio de lo dispuesto con relación a la contratación por tramos y etapas. para en vez de 11 Ibidem. Con relación a lo anterior. en el caso de los servicios de capacitación encontramos que los mismos exhiben determinadas características en atención a la materia que se busca impartir. por conveniencia jurídica.) una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación o prestación. u obras vinculadas con la finalidad de incentivar la mejora de precios y calidades por la competencia y economía de escala. con el objeto de evadir la modalidad o tipo de proceso que corresponde.

Para MORÓN URBINA. estamos hablando de bienes complementarios. 14 Ibidem.2.1. según lo programada en el Plan Anual. De lo anterior. 333. es necesaria la producción del aspecto perseguido por el funcionario. ya que de lo contrario se constituiría éste ilícito administrativo. MORÓN URBINA establece de acuerdo a la Ley y el Reglamento de contrataciones del Estado cuáles son los criterios para concentrar adquisiciones14 a tenerse en cuenta para no incurrir en fraccionamiento indebido. 336 – 338. en el caso de que se adquiera arena y arena estamos hablando del mismo bien.Deben ser objeto de un mismo proceso adquisitivo los bienes y servicios u obras. servicios u obras deben ser previsibles.1.1. Tal y como ya lo ha establecido MORÓN URBINA: El primer elemento.-La adquisición de los bienes. En mi opinión. los cuales son: 3. en vista a que la actual legislación establece como supuesto de no constitución de fraccionamiento cuando se mantiene distinto objeto contractual específico. 336. .Si se planifica contrataciones distintas.. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección.Deben ser requeridos en un lugar y tiempo determinado. a otro menos complejo.4.. Pág. un elemento subjetivo. pueden distinguirse principalmente dos elementos concurrentes en la configuración del fraccionamiento indebido: un elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria. 3. es que el agente público desdoble o fragmente una adquisición o contrato que conforme a las normas o a la naturaleza de las cosas debieran ser estimados unitariamente. que pueden ser convocados en un mismo proceso dependiendo las necesidades. le añado un elemento más. pero en el caso que se adquiera arena y cemento.. aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder así mediante procedimientos más expeditivos. nuestra legislación privilegia mediante algunas reglas específicas la tendencia hacia la concentración adquisitiva. 3. 3. En ese sentido. por lo que su objeto contractual es complementario. no deben tener el mismo objeto contractual específico o ser complementarios.13 Asimismo.1. consistente en la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad del proceso de selección. Pág.2. que es la variación del proceso de selección de uno más complejo. Ibidem.6 esta necesaria unidad. y.3..1. de carácter objetivo. De igual manera ocurre con los objetos contractuales complementarios.1. 12 13 Ibidem. menos concurrentes. 3. 3. Pág. convirtiendo en indebido cualquier acción administrativa orientada a desconocer esta necesidad de concentración de las adquisiciones. ser objeto de un procedimiento adquisitivo unitario. y por ende..Elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una adquisición o contratación unitaria.Elemento subjetivo. competitivos y que garanticen unidad de trato a todos los potenciales postores” 12.

A manera de conclusión el fraccionamiento proscrito en la normativa de contratación pública se configura cuando concurre la división artificial de una adquisición o contratación unitaria debidamente programada y que cuenta con disponibilidad presupuestal.20 15 Ibidem. Programar consiste en idear y ordenar las acciones necesarias para realizar un proyecto. Pág. lo programable es todo aquello que se pueda programar. presuponiendo que alguna de estas modalidades es la aplicable por razón de la materia y de su monto. Entidad : Universidad Nacional Toribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas. (entendido éste como aquel en el cual la Entidad. 4. Pág. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”19.7 Por ello puede producirse un fraccionamiento indebido dirigido a evadir una licitación pública. si aquellos procesos pueden preverse dentro del ejercicio presupuestal con determinada anticipación o si obedecen a una necesidad que requiere ser satisfecha de forma inmediata o urgente. 338. y la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad o tipo del proceso de selección a fin de que los procesos se revistan de menores requisitos de publicidad. es decir. Según MORÓN URBINA. siendo irrelevante. en función de una Entidad. para efectos de su determinación. puede determinar de forma indubitable las necesidades y requerimientos de bienes. 18 OPINIÓN N. previa declaración de lo que se piensa hacer y anuncio de las partes de lo que se ha de componer en un acto o una serie de ellos. Referencia : Oficio N. Nuestra normativa sigue así la tendencia tradicional que identifica el fraccionamiento indebido con la elusión a la realización de un proceso adquisitiva específico. Asunto : Configuración de fraccionamiento. programa la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor.° 063-2006/GNP. cuando estamos frente a un determinado proceso de selección programable16. 18 Por ende. 340. En ese sentido. respecto a esto último.Clases de fraccionamiento indebido. un concurso público. los procesos no programables son aquellos que obedecen a necesidades que – por razones ajenas a la Entidad y pese a la diligente planificación de necesidades y requerimientos que ordinariamente demanda o que razonablemente son previsibles para el respectivo ejercicio presupuestal– son advertidas luego de la aprobación del Plan Anual de Contrataicones. transparencia y concurrencia que el proceso de selección inicialmente programado en un mismo ejercicio fiscal. 17 Dicho de otra forma. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. Pág. . solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. 338. 16 De conformidad con el diccionario de la Real Academia Española.. u otro. servicios u obras que deberá convocar en el transcurso del ejercicio presupuestal17) que premeditadamente es convocado a través de otros procesos menores. teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y contando con el presupuesto para la satisfacción oportuna de las mismas.º 411-2005-SP-UNAT-ACO/P 19 Ibidem. antes de la aprobación del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones. conforme a ley. 20 Ibidem. podemos identificar la existencia de seis modos de fraccionamiento indebido en función de la manera en que son desdoblados los objetos contractuales que ameritarían procesos unitarios. 15 De lo dicho podemos advertir que uno de los elementos tipificantes del fraccionamiento se configura cuando la Entidad.

Al respecto el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado en su artículo 20 establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente. materiales constructivos. archivadores. Así sucede. cemento.Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes. La cuarta modalidad es distinguir entre la naturaleza de servicios a adquirirse cuando conforme a su naturaleza responden a una misma necesidad unitaria..Fraccionamiento por líneas o ítem complementarios entre sí.Fraccionamiento de objeto contractual por período presupuestal. En este caso estamos ante el mismo objeto contractual específico.Fraccionamiento por tipo de contratos. servicio u obra en sus elementos componentes. Por ejemplo. servicios y obras complementarios que si bien son divisibles físicamente. 4. para seguir procedimientos adquisitivos independientes. o comprar equipos de cómputos (bienes) y el servicio de mantenimiento (servicios) por separado. ambos contratos satisfacen lo mismo.4.). Así sucede. pero distribuyéndola en períodos temporales (semestrales.. y se integra por administración directa. Reparación de una maquinaria) y de los servicios de mantenimiento de la misma maquinaria. 4. respondiendo a una necesidad unitaria.1. es decir tienen la misma naturaleza. Esta modalidad de fraccionamiento no se produce tanto en función de la separación de objetos contractuales inescindibles. si se trata de contratar un mismo bien o servicio u obra para satisfacer una necesidad continuada de la administración. etc. si en vez de adquirir un lote de uniformes para el personal. Es la modalidad más común de fraccionamiento. arena. La tercera modalidad de fraccionamiento está constituida por el desdoblamiento de adquisiciones o contratos por bienes. sino se produce en función que el desdoblamiento efectuado por el funcionario entre dos períodos presupuestales.. etc. adquiere por separado. obreros. separar la parte de obra por un lado (Ej. 4. e incluso distribuyéndola en dos períodos presupuestales subsecuentes (ejemplo: comprar equipos de cómputo en diciembre. y luego hacer la misma adquisición en febrero del siguiente año). secretarias. bimensuales. por mandato legal deben ser adquiridas unitariamente.3.5. por el que se desdobla un bien. artificialmente los desdobla en subgrupos para seguir procedimientos adquisitivos independientes. Serían ejemplos de fraccionamiento de este tipo. si en vez de adquirir un vehículo se adquieren por separado los diversos componentes del bien. como sillas. Por ejemplo. Es una segunda modalidad de fraccionamiento indebido que consiste en la acción deliberada del funcionario que debiendo contratar un conjunto de bienes. mesas. tales como tubos. como sucede con todos los demás casos. piedras. etc. servicios y obras homogéneos. tachos... bloques. se adquieren por separado clasificando subgrupos arbitrariamente de profesionales. o equipos de oficina. etc.2.Fraccionamiento de objetos contractuales homogéneos en subgrupos arbitrarios. fierros. si alguna entidad.8 4. cuya provisión se requiera .. 4. directivos.

b) Oficio N. solo podría sustentarse contratar o adquirir en etapas.º 428-2008-INPE/09. De lo contrario se estaría incurriendo en fraccionamiento. así tenemos que no se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas. de la asignación periódica que calendariza el Ministerio de Economía y Finanzas (liquidez).º 436-2008-INPE/09. en relación con el supuesto previsto en el numeral 1). Referencia : a) Oficio N. correspondería agregar el nuevo requerimiento a la compra ya programada. si ocurriese antes. paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las pequeñas y micro empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. Así sucede cuando para atender las necesidades de sistema de cómputo central se adquieran los accesorios e implementos por unidades desconcentradas o zonales. por ejemplo. servicio u obra de contratación agrupada o unitaria.º 403-2008-INPE/09. que es diferente..6.º 548-2008-INPE/08. El Ministerio de Economía y Finanzas. Sin embargo. tramos. Entidad : Instituto Nacional Penitenciario (INPE). es decir. Esta forma de fraccionamiento se produce cuando una entidad para obtener un bien.. Según la OPINIÓN N. . cabe precisar que la disponibilidad presupuestal supone una afectación definitiva del marco presupuestal. En esa medida. éste se configura cuando la Entidad no cuenta con la disponibilidad presupuestal suficiente para realizar un proceso de selección por la totalidad del requerimiento.. d) Oficio N.No se considera fraccionamiento indebido. 21 OPINIÓN N.° 086-2008/DOP21. cuando no se cuente con recursos suficientes proyectados en el presupuesto.9 de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. pues. paquete o lote a ejecutar.° 086-2008/DOP. tramo. dicha excepción sólo podría configurarse si la cobertura presupuestal obtenida para una compra mayor de los bienes y/o servicios se obtiene con posterioridad a la convocatoria del proceso de selección que contiene el requerimiento inicial. 5. previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. la prohibición se aplicará sobre el monto total de la etapa. Lo central para la existencia de este fraccionamiento es que el uso o utilización de estos bienes. lo que determine a una Entidad a efectuar cada contratación en la oportunidad que obtenga cobertura presupuestal.1. c) Oficio N. de tal forma que la adquisición o contratación se realice en un único proceso de selección. de tal modo que aparenta que se trata de la satisfacción de necesidades diferentes. tramos. lo desdobla entre varias unidades administrativas. paquetes o lotes. supuesto este último que no habilita la desagregación de los procesos ya previstos para recurrir a procesos menores. servicios u obras sean ajenos a las unidades administrativas que los adquieren.Fraccionamiento por desdoblamiento en órganos administrativos adquirientes. 5. no atiendan sus necesidades directas. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. Asimismo.El artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado establece la primera causal de cuándo no nos encontrarnos ante fraccionamiento. En estos casos. 4. Asunto : Configuración de fraccionamiento.

técnica y/o administrativa de la vinculación. de transferencias de partidas.2. como ya mencionamos en el punto 3. servicios u obras distintas pero vinculadas entre sí. a las unidades ejecutoras. de alguna manera está ligado con el 5. actividades o fines distintos. pues justamente este es uno de los objetivos del proceso de programación: consolidar los requerimientos de las dependencias usuarias de la Entidad22 y efectuar una compra conjunta por los mismos bienes o servicios. se trataría de contratos celebrados por distintas Entidades públicas. en principio 23. si la Entidad cuenta con dinero no previsto. u otros. teniendo en cuenta la viabilidad económica. el tema estaría en probar que hubo necesidad en la etapa preparatoria. transferencias de partidas. En ese sentido. éste caso no constituiría fraccionamiento. salvo que respecto de la contratación programada aun no se haya aprobado el expediente de contratación. créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad. surja necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada. la Entidad podrá contratar.Con posterioridad a la aprobación del Plan Anual de contrataciones. situación que varía durante la ejecución del plan anual de contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos. y se acredita la necesidad en la etapa de planificación (actos preparatorios). entre otros. provenientes de fondos no comunes o ordinarios.10 Ahora bien. si las compras o adquisiciones de un mismo bien o servicio son efectuadas por distintas unidades ejecutoras con capacidad de gasto ello no constituirá fraccionamiento. Respecto a otras causales. pero posteriormente se da la liquidez requerida. lo que hace suponer que esté suscrita la contratación en el Plan Anual de previamente. corresponderá efectuar un único proceso de selección. no es previsible la contratación posterior. 23 Mediante el proceso de selección según relación de ítems.2. . por ende. la Entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente.3. En la medida que se requiera efectuar la contratación o adquisición de un mismo bien o servicio. y que haya sido cancelada la misma posteriormente por falta de dinero. se supone que en los actos preparatorios se restringió la cantidad para contratar por no tener dinero. la Entidad. 5. Sólo en caso que los bienes o servicios a adquirirse revistan características o términos que los hagan singulares —es decir. ya que. provenientes de. el artículo 20 del Reglamento establece: 5. efectuar tantos procesos de selección como bienes y/o servicios requieran contratarse o adquirirse. no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. por ejemplo. comprendiéndose entre ellas.-.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación. los requerimientos objeto de programación pueden provenir de necesidades formuladas por varias unidades orgánicas para cumplir. créditos suplementarios. Este inciso es claro. En este caso. puede convocar en un solo proceso la adquisición o contratación de bienes..1. En ese sentido.. la cual deberá ser atendida en su integridad a través de una contratación. en los términos de la Ley. incluso. que provienen. 22 Se entiende por Entidad. distintos entre sí— corresponderá. pues.

que el fraccionamiento se puede cometer para las adquisiciones de bienes o servicios complementarios entre sí. También nos encontramos en el supuesto. Pág. . referente a la identidad de objetos contractuales.. pero si no lo son. constituye un elemento adicional al tipo sobre fraccionamiento. Esta parte queda muy clara. sino objetos específicos (por ejemplo: servicios de asesoramiento contable. solo existirá fraccionamiento “cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y objetiva de estimar su necesidad. tendrá que agrupar las contrataciones si el objeto contractual específico es el mismo. 5. se tendría que convocar en un solo proceso. y futura contratación. en ese orden de ideas.La contratación se efectúe a través del catálogo de convenios marco.11 En ese sentido. Por Ejemplo: Adquirir cemento y cemento para una misma obra que se ejecutará por etapas. exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. No se trata de identidad de los objetos contractuales genéricos (por ejemplo: servicios no personales. proveedor único de bienes o servicios que no admiten sustitutos) o con procesos bajo regímenes especiales no constituyen fraccionamiento. secreto militar o de orden interno. Asimismo. Asimismo. Lo que hace pensar que los objetos contractuales son distintos “aparentemente” pero complementarios entre sí porque son para la misma obra. situación de desabastecimiento inminente. la primera parte de éste inciso. por lo que hace suponer que el convenio marco 24 Ibidem. para un sector doctrinario y legislativo la existencia del fraccionamiento hace necesario que los contratos desdoblados pertenezcan al mismo objeto contractual. carácter secreto.Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que concurran procesos de selección con contratos complementarios. no se debería contratar por separado. Para MORÓN URBINA24.. y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera adquisición”. el convenio marco es la modalidad por la cual se selecciona a aquellos proveedores con los que las entidades deberán contratar los bienes y servicios que requieran y que son ofertados a través del catálogo electrónico de convenios marco. Por ejemplo: Adquirir cemento y arena para una misma obra. Por lo tanto. Es publicado y difundido a través del Sistema Electrónico de Adquisiciones del Estado. las contrataciones que provengan de exoneraciones (artículo 127 al 132 del Reglamento de Contrataciones del Estado: contratación entre entidades. el catálogo electrónico de los convenio marco está a cargo del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. si se constituiría fraccionamiento. o confección de uniformes).5. 339. Según el artículo 97 del Reglamento de Contrataciones del Estado. o bienes muebles). En nuestra legislación actual es de aplicación esta exigencia. en función de una Entidad. porque ambos bienes se complementan. ya que la autoridad competente al momento de ver las necesidades de su Entidad. situación de emergencia.4. si éstos son diferentes no habrá fraccionamiento. esta parte se refiere a objetos contractuales específicos distintos. 5.

proveedores. Capítulo I. cuyas sanciones podrían ser de inhabilitación temporal. postores. los cometidos por la entidad y los cometidos por los privados. en el mismo título. la contratación entre la primera y la segunda se dará en periodos de un año para arriba. Capítulo IV). Existen consecuencias en el ámbito administrativo. De ese modo si se contrata bienes y/o servicios de manera continua. previa opinión favorable de los Ministerios de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción.Alcances de las consecuencias del fraccionamiento. específicamente el delito de colusión. De otro modo constituiría fraccionamiento. cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año.En el artículo 20 del Reglamento de Contrataciones del Estado se establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente. De igual modo los proveedores. 5. de ser este plazo menor constituye fraccionamiento. entre los delitos cometidos por particulares. así el artículo 182 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establece que: Dentro de los tres meses posteriores a la culminación del contrato. siempre que se trate del mismo bien o servicio y que el contratista preserve las condiciones que dieron lugar a la adquisición o contratación.7. Por lo tanto. el plazo entre una y otra contratación es menor. referente a fraude en remates concursos públicos. porque se estarían constituyendo delitos contra el Estado. resultaría difícil en vista a que sería muy complicado obtener medios probatorios que demuestra su responsabilidad. inhabilitación definitiva. siempre que sus bienes. y concusión (Sección II)..). demostrar la responsabilidad por parte de los privados (postores. En mi opinión. no se podrá aplicar éste supuesto de no constitución de fraccionamiento. 6. sanciones económicas. previo procedimiento administrativo sancionador. hasta por un máximo del treinta por ciento (30%) del monto del contrato original.12 tendrá que existir previamente para que la entidad pueda contratar por este medio.Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas. Por lo tanto. pese a ser un delito cometido por funcionario público. estaríamos más cerca de ilícitos penales que ilícitos administrativos. establecerá mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de las micro y pequeña empresa. también se considera sujeto activo a los interesados que son favorecidos. Asimismo.6. licitaciones (Título IX. la excepción a esta regla sería la contratación complementaria si bien sólo se puede hacer por una sola vez por la Entidad. etc. en aquellos sectores donde exista oferta competitiva. la Entidad podrá contratar complementariamente bienes y servicios con el mismo contratista.. sin previo Decreto Supremo. podrían ser sancionados administrativamente por el Tribunal del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. En ese sentido. . servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones de mercado. por única vez y en tanto culmine el proceso de selección convocado. 5. el artículo 241 del Código Penal. Al respecto el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado señala que El Ministerio de Economía y Finanzas.

de la Ley de Procedimiento Administrativo General. concusión (Sección II). Lo que queda claro. quien sería perjudicado en sus intereses y derechos de adjudicatario por una acción exclusivamente imputable a la propia administración. serían los funcionarios que conforman el órgano encargado de las contrataciones. sus montos. incurriendo en lo que establece el artículo 10 inciso 1. . modalidades y exigencias de acumulación. más allá del ámbito administrativo de responsabilidad. de los delitos contra la administración pública. y de la eventual indemnización que la administración o sus funcionarios deban al adjudicatario por daño y perjuicio derivado de la anulación. el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado. también puede incurrir en ilícitos penales. cuando son tratados bajo una modalidad que no le corresponde. peculado (Sección III). Frente a esta consecuencia podría alegarse la afectación injustificada del contratista. Entre los delitos que podemos encontrar en nuestro Código Penal vigente. pero si se llega al fuero judicial responderán otros funcionarios más. Sin embargo. suspensión destitución o despido) sino funcionarios ajenos a éste. y que no sólo sean sancionados administrativamente los funcionarios del órgano encargado de las contrataciones (amonestación. Capítulo II. cabe tener en cuenta que los procedimientos licitarios. se podría derivar responsabilidad civil respecto a la Entidad. así como responsabilidad civil frente a los contratistas por parte de la Entidad. Referente al tema civil. son de público conocimiento y amparados incluso en la presunción de conocimiento de la norma. incluso puede agravarse cuando se trate de una concertación indebida entre la administración y el contratista. Esta situación.13 En el caso de la entidad. es que. corrupción de funcionarios (Sección IV). por lo tanto todo el acto administrativo es viciado. delitos cometidos por funcionarios públicos. sin perjuicio de la aplicación de las sanciones correspondientes a quienes hubieren contratado en tales circunstancias. para MORÓN URBINA25. por lo que los contratistas difícilmente pueden argumentar buena fe y perjuicio ilegítimo. No obstante ello. por parte de los funcionarios que conformaron el órgano encargo de las contrataciones. si solo el problema del fraccionamiento queda en instancia administrativa. entre otros que vean por conveniente el Ministerio Público y el Poder Judicial en su momento. los únicos que responderían de acuerdo a Ley. establece taxativamente que el órgano encargado de las contrataciones en cada entidad es responsable en caso del incumplimiento de la prohibición a que se refiere el presente artículo. 341. de lo primero mencionado por MORÓN URBINA. en el título XVIII. Pág. De ese modo. las consecuencias sobre el contrato sobrevenido de este desdoblamiento indebido son un aspecto escasamente explorado entre nosotros ¿Podría ser anulado un contrato surgido del desdoblamiento? La legislación comparada es uniforme en el sentido que todo contrato para cuya celebración se exija licitación pública o un procedimiento semejante serán nulos cuando se celebren sin seguir dichos procedimientos. En ese sentido. en primer lugar aquellos contratos que deriven de fraccionamiento indebido son nulos por vulnerar la Ley de Contrataciones del Estado. como el Titular de la entidad. En ese sentido. son los de abuso de autoridad (Sección I). ambos (entidad y contratistas) podrían tener el derecho 25 Ibidem.

en el caso de la Entidad con respecto a los miembros que conformaron el órgano encargado de las contrataciones. y el contratista en contra de la entidad representado por el órgano encargado de las contrataciones. .14 de recurrir a la indemnización ante el Poder Judicial.

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