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REFLEXIONES SOBRE LA REFORMA POLTICA EN MXICO

JOSEP M. COLOMER

Resumen La reforma poltica en Mxico permite crear nuevas condiciones para una gobernanza democrtica y eficiente. sta requiere, en primer lugar, reforzar la representacin proporcional en la Cmara de Diputados y reservar a la Cmara de Senadores la representacin territorial, como corresponde a un rgimen federal, as como que el Presidente sea elegido mediante una regla inclusiva que le garantice un amplio apoyo poltico y social. En segundo lugar, para que la toma de decisiones en las instituciones sea efectiva y ampliamente satisfactoria deben existir mecanismos que eviten y resuelvan los conflictos, as como poderes compartidos que favorezcan y promuevan la cooperacin entre el Presidente y el Congreso, es decir, entre los diversos partidos que tienen posiciones de poder en estas instituciones.

Abstract Political reform in Mexico can create new conditions for a democratic and efficient governance. This requires, first, more proportional representation in the Chamber of Deputies and reserved territorial representation for the Chamber of Senators, in correspondence to the federal structure of the state, as well as electing the President by an inclusive rule able to guarantee the winner large political and social support. Second, in order to promote effective and satisfactory institutional decision-making, there should be mechanisms to prevent and solve conflicts, as well as shared powers favoring and fostering cooperation between the President and the Congress, that is, among the diverse political parties with powerful institutional positions.

Agradecimientos Este trabajo no habra existido sin los estmulos y las ocasiones de anlisis e intercambio sobre las reformas polticas y constitucionales en Mxico ofrecidos por los participantes en la Comisin de Estudios para la Reforma del Estado, creada por Porfirio Muoz Ledo, y los trabajos de la Unidad de Estudios Legislativos de la Secretara de Gobernacin, dirigida por Ricardo Seplveda, entre agosto de 2000 y noviembre de 2001.

Josep M. Colomer Profesor visitante del CIDE Divisin de Estudios Polticos. josep.colomer@cide.edu.

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a democratizacin, el desarrollo del multipartidismo y el cambio de gobierno en Mxico han creado nuevas condiciones para la gobernanza democrtica. sta requiere, en general, dos componentes: - Primero, la adecuada representacin del pluralismo poltico a travs de elecciones competitivas y honestas. - Segundo, la toma de decisiones efectivas y satisfactorias por los representantes polticos en las instituciones. Estos dos componentes pueden lograrse, respectivamente, mediante el adecuado diseo de dos tipos de instituciones: - Primero, el sistema electoral, el cual admite muchas combinaciones a partir de dos modelos bsicos: la mayora y la representacin proporcional. - Segundo, el rgimen poltico, el cual asimismo admite muchas combinaciones a partir de dos modelos bsicos: el parlamentarismo y el presidencialismo. Hay una amplia coincidencia entre los acadmicos y estudiosos de las instituciones polticas y las constituciones comparadas, aun si difieren en otros puntos, en que los mejores resultados de gobernanza democrtica, tanto en lo que respecta a la satisfaccin de los ciudadanos como a la estabilidad de las instituciones, se consiguen con un rgimen parlamentario con representacin proporcional. Este tipo de rgimen democrtico es el que existe en la mayor parte de los pases de Europa. (La coincidencia en la evaluacin puede observarse, por ejemplo, en Linz y Valenzuela, 1994; Lijphart, 1999; Przeworski, Alvarez, Cheibub y Limogi, 2000; Colomer; 2001a). Sin embargo, en todos los pases de Amrica Latina, tras algunas tempranas experiencias parlamentarias y monrquicas, se establecieron ya desde el siglo XIX elecciones separadas del Presidente y del Congreso, es decir, regmenes de tipo presidencial, en cuyo marco se han desarrollado virtualmente todos los procesos de democratizacin y redemocratizacin. El anlisis comparado muestra que un rgimen presidencial democrtico puede producir resultados muy diversos. (La discusin puede seguirse en Lijphart, 1992, Shugart y Carey, 1992; Sartori, 1994; Jones, 1995; Mainwaring y Shugart, 1997; Nohlen y Fernndez, 1998). Bsicamente, un rgimen presidencial puede originar bien un gobierno unificado en un solo partido, bien un gobierno dividido entre varios partidos. Puede conseguirse un gobierno presidencialista unificado, es decir, el control de todo el poder institucional por un solo partido y su lder, mediante instituciones restrictivas, como las elecciones concurrentes del Presidente y del Congreso con reglas electorales congruentes de tipo mayoritarista, el unicameralismo y el estado unitario. Un gobierno unificado puede eliminar los conflictos inter-institucionales y facilitar una toma ms o menos efectiva de decisiones. Pero una alta concentracin del poder en un solo partido y su lder presidencial, adems de hacer superfluas las mltiples elecciones para diversas instituciones, tambin tiende a generar, por un lado, tendencias autoritarias entre los gobernantes y, por otro lado, una amplia insatisfaccin entre los ciudadanos y los partidos y lderes polticos excluidos del poder, con el consiguiente rechazo del ordenamiento constitucional que tiende a producir tal resultado. La experiencia de Mxico muestra de un modo muy contundente las carencias democrticas de la concentracin del poder en un solo partido bajo un rgimen presidencial. (Carpizo, 1978; Casar, 1997; Krauze, 1997; Weldon, 1997; Valads, 2000). Alternativamente, un rgimen presidencial puede producir consenso poltico, amplia satisfaccin social y estabilidad institucional si se cumplen ciertas condiciones. Entre stas se incluye que la representacin electoral el primer componente de la gobernanza democrtica antes mencionado se organice mediante instituciones inclusivas: elecciones separadas y con reglas electorales diferentes del Presidente y de las cmaras del Congreso, as como descentralizacin y las consiguientes elecciones separadas de los gobiernos estatales y locales. Este primer componente no garantiza, sin embargo, el segundo: la toma de decisiones efectivas y satisfactorias en las instituciones. De hecho, la principal crtica que se ha hecho al presidencialismo democrtico es que puede dificultar la toma de decisiones y promover el conflicto entre instituciones, con el consiguiente peligro de parlisis gubernamental. Para que un rgimen presidencial permita la gobernanza democrtica debe incluir, pues, reglas de representacin electoral inclusivas y tambin mecanismos que eviten y resuelvan los conflictos y que favorezcan y promuevan la cooperacin entre las instituciones es decir, entre los diversos partidos que tienen en ellas posiciones de poder. Con el objetivo de la gobernanza democrtica, el diseo institucional de un rgimen presidencial debe atender, as, de un modo global y coherente, a estos dos elementos:

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1) las reglas electorales; 2) la divisin y la coincidencia de poderes entre las diversas instituciones. Cabe subrayar que ninguno de estos dos componentes es suficiente por s mismo para garantizar un funcionamiento satisfactorio y efectivo de las instituciones democrticas, sino que los dos se complementan. La mera representacin pluralista puede generar conflictos entre las instituciones, mientras que la cooperacin inter-institucional puede producir resultados poco satisfactorios si no se basa en una amplia representacin de las diversas tendencias polticas que cuentan con apoyo de los ciudadanos. En este ensayo se revisan estos dos elementos bsicos de la gobernanza democrtica en un rgimen presidencial con ocasin del cambio poltico en Mxico.

1) Las reglas electorales En el proceso de democratizacin de las elecciones polticas en Mxico, las negociaciones entre los gobernantes del pri y la oposicin dieron prioridad al establecimiento de una autoridad electoral independiente, capaz de combatir el fraude y de poner en prctica criterios equitativos de acceso de los partidos y candidatos a las finanzas pblicas y a los medios de comunicacin. A cambio de la competencia y la honestidad en las elecciones, la oposicin concedi en aceptar reglas electorales complejas, diseadas segn la fuerza y las expectativas electorales de los partidos en cada momento, relativamente excluyentes y poco proporcionales. (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2000; Daz Cayeros y Magaloni, 2001; Molinar y Weldon, 2001). A continuacin se examinan en secciones separadas las caractersticas de las reglas electorales del Congreso y del Presidente establecidas en Mxico a mediados de los aos noventa, as como sus consecuencias polticas. El Congreso El Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y los consiguientes cambios introducidos en la Constitucin en 1996 culminaron el proceso por el que las elecciones se hicieron competitivas y honestas. Pero el sistema electoral del Congreso as establecido fue resultado de unas negociaciones guiadas en gran parte por las expectativas electorales del pri. As, con respecto a la Cmara de diputados los gobernantes del pri concedieron en que ningn partido recibira ms del 60 por ciento de los curules, aparentemente para facilitar la aprobacin por consenso de futuras reformas constitucionales. Pero en realidad los dirigentes del pri ya no esperaban obtener una proporcin de votos tan alta que les pudiera convertir en vctimas de ese lmite legal. En cambio, s esperaban obtener algo ms del 40 por ciento de los votos, por lo cual disearon un sistema que podra darles hasta ocho puntos porcentuales de sobre-representacin y la consiguiente mayora en el Congreso. El pri accedi, pues, a eliminar el fraude en las elecciones con la confianza de que, gracias al nuevo sistema electoral, mantendra el 100 por cien del poder. Estas expectativas, sin embargo, fueron desmentidas por los resultados de las elecciones de 1997 y an ms por las de 2000, lo cual convirti a las reglas electorales establecidas en ineficientes y obsoletas. Ms concretamente, el sistema electoral de la Cmara de Diputados tiene las siguientes caractersticas: - Es bastante desproporcional, hasta el punto de que ha producido entre el 7 y el 10 por ciento de desproporcionalidad entre las cuotas de curules y las cuotas de votos obtenidas por cada partido, respectivamente en las dos elecciones de 1997 y 2000. - Es inequitativo, hasta el punto de que un partido puede obtener ms votos pero recibir menos curules que otro --como le ocurri al pan con respecto al prd en 1997. - Es imposible de aplicar. En el sistema electoral de 1996 se previeron dos recuentos de votos incoherentes para la asignacin de los curules de la Cmara de diputados por representacin proporcional: uno en un distrito nico a nivel nacional con 200 curules y otro a nivel de cada una de las cinco circunscripciones regionales con 40 curules cada una.

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Cabe suponer que la expectativa de los autores de esta normativa era que las dos asignaciones de curules a las candidaturas fueran idnticas, de modo que con la primera asignacin en un nico distrito nacional cada candidatura recibiera un cierto nmero de curules y la segunda asignacin en cada una de las cinco circunscripciones regionales slo sirviera para repartir los curules adjudicados a cada candidatura entre los candidatos de sus cinco listas regionales. Pero la expectativa es ciertamente descabellada debido al mal aporcionamiento, es decir, al hecho de que las cinco circunscripciones regionales tienen el mismo nmero de curules pero nmeros muy distintos de electores. Lgicamente, los votantes en cada circunscripcin regional distribuyen sus votos entre los partidos en proporciones diversas, las cuales no tienen por qu coincidir con las proporciones a nivel nacional. As, tras cada una de las dos elecciones mencionadas se asignaron los curules a las candidaturas segn la asignacin basada en un solo distrito nacional de 200 curules, pero alguien en el IFE tuvo que improvisar una frmula alegal para distribuir los curules asignados a cada candidatura entre sus cinco listas regionales de modo que el total de curules recibido por cada candidatura fuera coherente con la asignacin a nivel nacional. Segn los clculos de Balinski y Ramrez (1999) para las elecciones de 1997 y del autor de este ensayo para las de 2000, en total diez candidatos de diferentes partidos se convirtieron o se dejaron de convertir en diputados como consecuencia de la aplicacin de un criterio alegal y annimo de asignacin de curules, dada la imposibilidad de aplicar la Constitucin y la ley. Por supuesto, esta sola deficiencia ya debera ser suficiente para mover a los legisladores a cambiar el actual sistema electoral. Por su parte, el sistema electoral de la Cmara de Senadores, tradicionalmente basado en un principio de representacin territorial, fue modificado en 1996 para aadirle un grupo de senadores por representacin proporcional en un distrito nico a nivel nacional, lo cual crea dos tipos de senadores y distorsiona el carcter de la representacin en la cmara. As, los dos principios de representacin proporcional y de representacin territorial mayoritaria se usan en cada una de las dos cmaras, lo cual impide que cada una de ellas desarrolle un papel especfico de representacin. Con dos sistemas electorales mixtos, las dos cmaras tienden a tener la misma composicin poltica, lo cual reduce la capacidad del Congreso de desarrollar iniciativas propias, especialmente con respecto a la Presidencia de la Repblica, e indirectamente da ventaja a sta. De acuerdo con los principios tpicos de representacin en un rgimen bicameral federal, la Cmara de Diputados debera elegirse segn un criterio de representacin proporcional, capaz de representar al conjunto de la ciudadana, y la Cmara de Senadores, segn un criterio de representacin territorial basado en los estados que componen la federacin. ste es el criterio que se usa en la mayor parte de los regmenes democrticos de tipo federal, tanto en Amrica Latina como en Europa. As, tanto en Argentina y Brasil como en Alemania, Espaa y Suiza, la cmara baja es elegida por representacin proporcional, mientras que la cmara alta es elegida por alguna regla mayoritaria con base territorial. Cabe una reforma muy simple capaz de producir una representacin ms proporcional en la Cmara de Diputados del Congreso y, al mismo tiempo, preservar otras ventajas existentes. sta consistira en mantener, con las correcciones necesarias, las circunscripciones, as como el procedimiento de doble voto de cada ciudadano usados desde 1997, y modificar slo las reglas de recuento de votos y asignacin de escaos para adoptar un sistema de 'representacin proporcional personalizada'. Con este sistema, como con el sistema mixto actualmente vigente, cada elector contara con dos votos: uno para una lista de partido en una circunscripcin grande y otro para un candidato individual en un distrito uninominal. Pero, a diferencia de lo que ocurre con el actual sistema mixto, el nmero total de escaos de cada partido se asignara slo a partir de los votos a las listas segn una frmula de representacin proporcional. Una vez asignado a cada partido un nmero de escaos, stos seran ocupados por todos aquellos candidatos del partido que hubieran ganado en los distritos uninominales, a los cuales se aadiran candidatos de lista hasta alcanzar el nmero correspondiente. Con este sistema se obtendra una representacin muy proporcional y sin las distorsiones del sistema actual (lo cual hara innecesarias las peculiares disposiciones vigentes sobre la mxima sobre-representacin y el nmero mximo de diputados que puede recibir un partido). Al mismo tiempo, permitira mantener relaciones de proximidad entre representantes y electores como las que se establecen en los distritos uninominales en un sistema mixto. Con esta leve reforma legal se pasara de un 'sistema mixto nominal-mayoritario' a un 'sistema mixto nominal-proporcional', ms propio de una cmara baja (segn la denominacin de Shugart y Wattenberg, 2001). El sistema 'mixto nominal-proporcional' o de 'representacin proporcional personalizada' se usa actualmente para las cmaras bajas de los Parlamentos de Alemania, Bolivia, Nueva Zelanda y Venezuela, as como para diversos parlamentos regionales en varios pases. Por su parte, para reforzar el criterio de representacin territorial en la Cmara de Senadores, cabra mantener la eleccin de tres senadores por estado, segn la regla actualmente vigente de voto limitado y asignacin de dos escaos por mayora relativa y uno a la siguiente minora, y suprimir los senadores de representacin proporcional.

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El Presidente Mxico es uno de los poqusimos pases de Amrica Latina en que todava se usa la regla de la mayora relativa simple para la eleccin del Presidente de la Repblica. Esta regla incentiva la formacin de candidaturas presidenciales de coalicin con apoyos limitados, ya que para ganar hay que obtener ms votos que cada uno de los adversarios pero sin necesidad de alcanzar una mayora. La eleccin de 2000 fue un ejemplo muy claro de este tipo de incentivos: tanto la Alianza por el Cambio como la Alianza por Mxico integraron como sus nombres indican grupos menores de apoyo a los candidatos del pan y del prd, respectivamente, pero no se lleg a formar una gran coalicin de oposicin en torno al pan y el prd pese las intensas campaas que la promovieron. Como resultado, ningn candidato obtuvo una mayora de votos populares; el ganador, Vicente Fox, recibi slo un 43 por ciento. La regla de la mayora relativa simple produce con notable frecuencia ganadores que cuentan con un apoyo social minoritario y que son vulnerables a la formacin de una mayora poltica de oposicin, lo cual puede dificultar la gobernacin y suscitar conflictos polticos y sociales. Dicho con mayor precisin: el ganador por mayora relativa simple puede ser la ltima preferencia de una mayora de votantes que haya dividido sus votos entre dos o ms candidatos pero que prefiera a cualquiera de stos antes que al ganador. O ms tcnicamente: puede ganar por mayora relativa un candidato que perdera frente a cada uno de todos los dems candidatos en votaciones de dos en dos (es decir, que sera el perdedor segn el procedimiento Condorcet, llamado as por el nombre de su inventor). Hasta el decenio de 1970, casi todos los pases de Amrica Latina utilizaron la regla de la mayora relativa simple para la eleccin directa del Presidente, pero sus insatisfactorios resultados provocaron numerosas crisis polticas. Varios golpes de estado en Brasil, Chile, Ecuador, Per y otros pases fueron dirigidos contra presidentes socialmente minoritarios, ideolgicamente extremos y polticamente impopulares que haban sido elegidos por mayora relativa. Tras los procesos de democratizacin desarrollados a finales del siglo XX, aparte de Mxico slo tres pases con democracias dbiles o muy dudosas conservan actualmente esta regla para la eleccin presidencial: Honduras, Panam y Paraguay. Todos las dems democracias latinoamericanas han adoptado reglas ms inclusivas, bsicamente stas dos: - Mayora absoluta (50 por ciento de los votos) con segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados; - Mayora relativa cualificada ( 40 o 45 por ciento de los votos) con segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados. A continuacin se analizan las ventajas y desventajas relativas de estas dos reglas. La regla de la mayora absoluta con segunda vuelta no incentiva la formacin de candidaturas presidenciales con amplio apoyo en la primera vuelta, sino en la segunda vuelta en torno a cada uno de los dos candidatos ms votados. La negociacin para formar una coalicin entre las dos vueltas puede ser relativamente dura por las presiones del calendario, pero a diferencia de lo que ocurre con la regla de la mayora relativa simple se puede basar en un conocimiento cierto del apoyo electoral de cada uno de los partidos y candidatos que pueden formar parte de una coalicin, tal como se haya expresado en la primera vuelta. As, mientras que, bajo la regla de la mayora relativa simple, en Mxico en 2000 cada uno de los dos grandes partidos de oposicin se sinti motivado a ofrecer posiciones favorables en las candidaturas de las Alianzas respectivas a partidos pequeos cuyo apoyo electoral era incierto y en algunos casos probablemente casi nulo, con la regla de mayora con segunda vuelta se habra podido conceder a cada uno de estos pequeos partidos slo la porcin de posiciones de poder que le hubiera correspondido por los votos obtenidos en la primera vuelta. De hecho, la fragmentacin de las candidaturas en la primera vuelta no es tan grande como algunos parecen temer: en un tercio de las elecciones presidenciales por la regla de la mayora absoluta no hizo falta una segunda vuelta ya que un candidato obtuvo una mayora absoluta de los votos en la primera vuelta (sobre 29 elecciones en diez pases de Amrica Latina en el periodo 1978-2001). Pero lo ms importante es que, a diferencia de lo que ocurre con la regla de la mayora relativa simple, con la regla de la mayora absoluta es imposible que gane un candidato que sea la ltima preferencia de una mayora (tcnicamente: puede ganar un candidato que no sea el 'ganador Condorcet', pero nunca puede ganar el 'perdedor Condorcet'). En otras palabras, el ganador por la regla de la mayora absoluta, aunque no sea la primera preferencia de muchos de los que le hayan votado en la segunda vuelta, nunca ser tan rechazado por una mayora de los electores como puede serlo un

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ganador por mayora relativa. La regla de la mayora absoluta con segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados est actualmente en vigor en Brasil, Chile, Colombia, Rep. Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Per, Uruguay y Venezuela. Una variante de esta regla es la que transfiere la segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados al Congreso, como ocurre actualmente en Bolivia. Mientras que la frmula clsica crea, como hemos dicho, una mayora poltica de apoyo al Presidente durante la campaa electoral por la segunda vuelta, la variante boliviana obliga a la formacin de una mayora multipartidaria de apoyo al Presidente en el Congreso, lo cual facilita en mayor medida la ulterior actividad legislativa y, en general, las relaciones polticas entre las dos instituciones y la gobernanza del pas. En contraste con la regla de la mayora absoluta, las reglas de mayora relativa cualificada con segunda vuelta incentivan la formacin de candidaturas presidenciales de coalicin en la primera vuelta. Existen diversos umbrales de mayora relativa cualificada, como el 40 por ciento (el cual se usa en Costa Rica y en Nicaragua), y la combinacin del 45 por ciento o el 40 con diez puntos porcentuales de ventaja al segundo candidato (vigente en Argentina). Asimismo, en las elecciones de presidentes municipales en el estado mexicano San Luis Potos se us en 2000 una regla del 50 por ciento o el 45 con 7 puntos porcentuales de ventaja (en las anteriores elecciones de 1997 se requeran 15 puntos de ventaja). A diferencia de la regla de la mayora absoluta o del 50 por ciento, la cual incentiva, como hemos dicho, a las candidaturas pequeas a presentarse por separado en la primera vuelta, las reglas basadas en umbrales del 40 o del 45 por ciento de los votos incentivan la formacin de coaliciones con apoyos limitados pero capaces de ganar en primera vuelta. Mientras que conseguir una mayora absoluta en la primera vuelta parece inalcanzable y mueve a posponer la formacin de una coalicin slo para la segunda vuelta, un umbral del 40 o el 45 por ciento parece ms accesible y mueve a formar candidaturas con amplio apoyo ya en la primera vuelta. De hecho, no ha hecho falta una segunda vuelta en ninguna de las 15 elecciones presidenciales por reglas de mayora relativa cualificada celebradas en los tres pases mencionados en el periodo 1953-2001. Es muy notable que los presidentes elegidos por este tipo de reglas obtuvieran una media del 51 por ciento de los votos en la primera vuelta, un porcentaje muy superior al obtenido por los ganadores bajo la regla de mayora relativa simple y al obtenido en la primera vuelta por los ganadores por mayora absoluta con segunda vuelta. Los presidentes elegidos por la regla de mayora relativa cualificada en los pases mencionados contaron en un 87 por ciento de los casos con el voto del votante mediano, el cual garantiza que no existe una mayora poltica alternativa contra el ganador un porcentaje tambin muy superior al obtenido bajo las otras reglas consideradas. As, si en la eleccin presidencial de Mxico en 2000 se hubiera aplicado una regla del 40 por ciento con segunda vuelta, el ganador podra haber sido el mismo y en primera vuelta. Pero la adopcin de esta regla incentivara que en futuras elecciones se siguieran formando candidaturas de coalicin con amplio apoyo y garantizara que el ganador no fuera un candidato tan minoritario y tan susceptible de obtener el rechazo de una mayora como algunos de los que podran ganar si se mantuviera la actual regla de la mayora relativa simple. Los procedimientos de mayora absoluta y de mayora relativa cualificada contribuyen, pues, a la eleccin de Presidentes con amplio apoyo poltico y social, lo cual facilita la gobernanza democrtica, en contraste con los peligros de la regla de la mayora relativa. Esta ltima regla, actualmente vigente en Mxico, es la menos satisfactoria de las consideradas. En un sistema multipartidista como el mexicano actual, podra ganar por mayora relativa simple un candidato que obtuviera slo entre un 30 y un 40 por ciento de los votos y se enfrentara a una mayora popular y poltica de rechazo, con el consiguiente riesgo de ingobernabilidad. As pues, las reformas principales que parecen ms apropiadas para desarrollar la gobernanza democrtica en lo que se refiere a su primer componente, la representacin electoral, son las siguientes: > Mantener el doble voto para la Cmara de Diputados, pero asignando los curules segn un sistema coherente de representacin proporcional personalizada. > Devolver al Senado su carcter territorial basado en los estados suprimiendo los senadores de representacin proporcional. > Sustituir la regla de la mayora relativa simple para la eleccin presidencial por otra regla ms inclusiva.

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2) La divisin y la coincidencia de poderes La gobernabilidad de una democracia representativa de tipo presidencial depende en gran parte de la relacin entre las instituciones polticas, sobre todo el Presidente y el Congreso. Un rgimen presidencial puede producir, como hemos dicho, un gobierno unificado en el que el partido del Presidente controle una mayora del Congreso (e incluso una mayora de los gobiernos estatales), lo cual favorece los abusos de poder y la exclusin de amplios grupos polticos y sociales de la accin de gobierno. Alternativamente, un rgimen presidencial puede producir un gobierno dividido en el que varios partidos ocupen posiciones de poder institucional. Pero esta ltima situacin puede generar, a su vez, dos resultados muy diversos: bien el conflicto entre instituciones y la consiguiente ingobernabilidad, bien la cooperacin inter-institucional capaz de generar decisiones consensuadas entre varios partidos que produzcan amplia satisfaccin. El conflicto entre instituciones es promovido por la separacin de poderes, mientras que la cooperacin entre instituciones con distintas mayoras polticas de apoyo y el consiguiente consenso multipartidista son favorecidos por la coincidencia de poderes. No basta, pues, con que los poderes institucionales estn distribuidos, en conjunto, de un modo ms o menos equitativo entre el Presidente y el Congreso. La gobernanza democrtica requiere tambin que las diversas instituciones tengan poderes compartidos que les induzcan a cooperar en la toma de decisiones. As, podra parecer que un Presidente con fuertes poderes ejecutivos, que incluyan, por ejemplo, la toma de decisiones exclusivas en ciertas reas reservadas (como las polticas exterior, de defensa o de justicia), quedara compensado por un Congreso con fuertes y exclusivos poderes legislativos para producir un balance global de fuerzas entre las dos instituciones. Pero si el Presidente y el Congreso cuentan con diferentes mayoras polticas de apoyo, esta separacin de poderes favorecer la toma de decisiones contradictorias entre 'el ejecutivo' y 'el legislativo' y la consiguiente tendencia al enfrentamiento y la permanente rivalidad. En cambio, la cooperacin y la toma de decisiones efectivas y consensuales sern facilitadas por otro tipo de divisin de poderes mediante la cual el Congreso, adems de legislar, pueda controlar significativamente al Presidente y a su Gabinete y stos, a su vez, adems de gobernar, puedan desarrollar una cierta iniciativa legislativa ante las cmaras. Para que haya cooperacin entre las dos instituciones, no basta, pues, con que stas cuenten con poderes globalmente equiparables. Su reparto debe permitir que el Presidente, aun siendo principalmente ejecutivo, comparta ciertas tareas legislativas y que el Congreso, aun siendo principalmente legislativo, comparta ciertas tareas ejecutivas. Para estimar con mayor precisin el balance o la ventaja relativa del Presidente o del Congreso, as como el grado de separacin o de coincidencia de poderes entre las dos instituciones, cabe distinguir no slo estos dos poderes legislativos y ejecutivos, sino hasta cuatro tipos de poderes, a los que cabe llamar: - constitutivos; - legislativos; - ejecutivos; - y de conflicto. Con este enfoque, como se ver, se aprecia que la relacin global de poderes entre las instituciones polticas de Mxico es an muy favorable al Presidente. (Este esquema comporta una ampliacin y reelaboracin de algunas ideas de Shugart y Carey, 1992; Thibau, 1998; Colomer, 2001a; Cox y Morgenstern, 2001). Durante la dominacin del pri, el Presidente de Mxico fue extraordinariamente poderoso gracias a sus poderes 'metaconstitucionales', los cuales eran principalmente tres: - Primero, el control exclusivo del poder por un solo partido gracias a la ausencia de competencia poltica y el fraude electoral. - Segundo, la facultad del Presidente en ejercicio de designar a su sucesor, as como a un alto nmero de candidatos a cargos pblicos con eleccin casi asegurada. Puede ser oportuno observar que el 'dedazo' no comportaba que el

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Presidente consiguiera imponer sus criterios o la continuacin de sus polticas al sucesor en la presidencia o a los dems cargos que de hecho l designaba. Ms bien, hay amplia evidencia de que muchos Presidentes de la Repblica modificaron el rumbo marcado por quien los haba designado. El poder real obtenido mediante el 'dedazo' no se refera al futuro sino que se ejerca durante el propio mandato presidencial: los secretarios de despacho, diputados, senadores, gobernadores, legisladores estatales, alcaldes, consejeros municipales, diplomticos, directivos de empresas pblicas, lderes de sectores sociales y dems personas con deseos de seguir una carrera poltica desarrollaban lealtad al Presidente en ejercicio en la expectativa de ser premiados con el nombramiento para otros cargos de futuro. Era la posibilidad de premio o castigo que se reservaba el Presidente lo que le aseguraba el seguimiento de sus rdenes por los candidatos a cargos pblicos hasta casi el final del mandato presidencial, ya que la lealtad al gran elector poda caducar en el mismo momento en que los designados ocuparan sus nuevos despachos. - Tercero, la debilidad extrema del Congreso, convertido en un rgano de ratificacin de las decisiones presidenciales. Los dos primeros elementos del hiper-presidencialismo el control unipartidista y el dedazo presidencial fueron eliminados a travs de un proceso de democratizacin. Primero, la competencia poltica aument muy notablemente a partir de las elecciones de 1988 y el fraude se redujo drsticamente a partir de las elecciones de 1997. Segundo, el Presidente Ernesto Zedillo 'se cort el dedo', con lo cual perdi en gran parte el control de su partido en lo que le quedaba de Presidencia (aunque intent apoyar a su favorito en las elecciones primarias que se organizaron para designar al candidato del pri para las elecciones de 2000). Pero el tercer elemento del hiper-presidencialismo la extrema debilidad del Congreso ha continuado siendo un rasgo distintivo del rgimen poltico mexicano, aun en la nueva fase democrtica. Ahora el Presidente ya no acumula poderes omnmodos, pero mantiene una clara ventaja en el reparto de poderes institucionales debido sobre todo a la debilidad del Congreso. El balance global entre el Presidente y el Congreso puede ser estimado, como hemos sugerido, mediante el anlisis de cuatro tipos de poderes. El primero los poderes 'constitutivos' incluye la duracin de los mandatos de cada una de las instituciones y el grado de oportunidad de que en ellas se formen mayoras polticas diferentes. El Presidente de Mxico tiene un mandato muy prolongado, de seis aos, que es el mximo que se encuentra en cualquier otra democracia latinoamericana, pero est limitado por la prohibicin de ser reelegido, por lo que en conjunto no es extraordinariamente poderoso. En cambio, el Congreso est debilitado por la prohibicin de reeleccin inmediata de los diputados y senadores, la cual es extremadamente inusual en las democracias contemporneas. Asimismo, la semejanza de los sistemas electorales de las dos cmaras del Congreso, antes discutidos, tiende a duplicar una misma composicin poltica partidaria; aunque hasta ahora no se haya formado un bicameralismo completamente 'congruente' (ya que los porcentajes de curules de los partidos en cada cmara difieren en alguna media), no parece esperable que la eventual ventaja que el partido del Presidente pudiera obtener en una cmara pudiera ser compensada por una fuerza decisiva de la oposicin en la otra cmara. El balance institucional entre las dos instituciones en este primer aspecto es, pues, claramente presidencialista. Slo hay dos presidencias latinoamericanas con una ventaja 'constitutiva' comparable: las de Per (al menos mientras duren los cambios constitucionales introducidos en la poca del Presidente Fujimori) y Venezuela (tras los cambios constitucionales en la poca del Presidente Chvez), aunque por medios distintos que en Mxico. En estos casos el Presidente goza de ventaja constitutiva gracias a contar con mandatos prolongados de cinco o seis aos con posibilidad de reeleccin, y como consecuencia de haber debilitado el Congreso mediante la supresin de la cmara alta, la celebracin de todas las elecciones congresuales en concurrencia con las presidenciales y, en el caso venezolano, la imposicin de estrechos lmites a la reeleccin de los congresistas. Cabe subrayar que, en igualdad de condiciones duracin de los mandatos y de lmites a la reeleccin, el Presidente siempre tiene ventaja ante el Congreso como mostr la propia experiencia de Mxico antes de la Revolucin. Una institucin unipersonal siempre ser ms efectiva en la toma de decisiones que una asamblea numerosa, por lo que su poder slo puede ser limitado mediante ventajas asimtricas a favor del Congreso. En la inmensa mayora de los pases de Amrica Latina los poderes constitutivos del Presidente y del Congreso estn ms balanceados gracias a la celebracin de elecciones congresuales no-concurrentes con las presidenciales, el bicameralismo incongruente (es decir, la alta oportunidad de que se formen distintas mayoras polticas en las dos cmaras), los mandatos congresuales ms prolongados de cinco o seis aos, y la posibilidad de reeleccin indefinida de los congresistas.

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Con respecto al segundo aspecto los poderes legislativos las facultades constitucionales del Presidente mexicano son tambin relativamente moderadas. Carece de poder de decreto, puede vetar la totalidad de una ley aprobada por el Congreso pero no puede vetar partes de ella y promulgar el resto, y cuenta con relativamente pocos poderes de agenda legislativa, a diferencia de otros presidentes latinoamericanos que pueden imponer prioridades a los legisladores o enviarles proyectos de ley con carcter de urgencia. Pero tambin en este aspecto el Congreso mexicano es extremadamente dbil, sobre todo debido a la brevedad de los periodos de sesiones, con un total de slo cinco meses al ao (frente a una media de ocho meses en los dems pases de Amrica Latina), lo cual reduce en gran medida las oportunidades congresuales de desarrollar sus propias iniciativas. Este elemento es tan crucial que cabe incluso temer que el propio cambio poltico se demore o se aplace por falta de tiempo de los congresistas de elaborar, discutir y aprobar las correspondientes reformas constitucionales y legislativas. La reforma constitucional para ampliar los periodos de sesiones del Congreso mexicano podra considerarse casi como una condicin necesaria para hacer viable el conjunto de las reformas de la Constitucin. Tambin en lo que se refiere a la aprobacin del presupuesto anual de la Federacin presentado por el Presidente de la Repblica, el Congreso tiene poderes relativamente dbiles. La Cmara de Senadores no participa en la aprobacin de los gastos, pese a que stos tienen, obviamente, importantes consecuencias sobre la distribucin territorial de los poderes propia de un rgimen federal. Existen fuertes restricciones para aprobar enmiendas al proyecto gubernamental, incluida la de que stas no aumenten el dficit pblico, y, de hecho, el Presidente puede ampliar los gastos pblicos sin aprobacin del Congreso. Mxico es el nico pas de Amrica Latina en que, ante la hiptesis de que el Congreso no apruebe el presupuesto antes de fin de ao, no existe una clusula automtica de prrroga del presupuesto anterior, por lo que la Federacin podra quedarse temporalmente sin recursos disponibles. As, el coste poltico del desacuerdo o del rechazo por el Congreso del proyecto gubernamental de presupuesto es muy alto, lo cual incentiva a los congresistas a aprobar alguna versin del mismo bajo la presin del calendario. En el tercer aspecto antes indicado los poderes ejecutivos, el Presidente mexicano no tiene apenas ninguna limitacin. Puede nombrar y destituir libremente a los miembros de su Gabinete, sin que el Congreso pueda intervenir de modo alguno. En Mxico no existe siquiera la figura de un Vicepresidente en quien el Presidente pueda delegar o con quien pueda compartir el poder, lo cual constituye un caso nico en las democracias actuales de Amrica Latina. La absoluta ventaja del Presidente mexicano en lo que respecta a los poderes ejecutivos contrasta con lo que ocurre en la mayor parte de los pases de la regin. En Bolivia, como se ha indicado, el Presidente mismo es habitualmente elegido por el Congreso; en Argentina existe la figura de un Jefe de Gabinete o Ministro coordinador que debe ser ratificado por el Congreso; en otros casos, el Congreso debe dar consejo y aquiescencia a los nombramientos presidenciales de miembros del Gabinete y otros cargos ejecutivos; en la mayora de los pases, el Congreso puede censurar a los miembros del Gabinete presidencial, en general con posibilidad de destituirlos. La ratificacin y la posibilidad de censura con destitucin del Gabinete por el Congreso comportan una cierta 'parlamentarizacin' del presidencialismo. No sustraen al Presidente y a su Gabinete el papel primordial en la ejecucin de las decisiones polticas, as como en el control de la administracin pblica, pero inducen al Presidente a tener en cuenta la opinin mayoritaria del Congreso a la hora de nombrar a sus secretarios y a stos a mantener relaciones intensas con el Congreso basadas en la transparencia informativa, el rendimiento de cuentas y las decisiones compartidas. De hecho, la mayor parte de los Gabinetes presidenciales en los regmenes democrticos de Amrica Latina en los ltimos cuarenta aos han sido Gabinetes de coalicin multipartidista, lo cual permite mantener una consistencia poltica entre el equipo presidencial y una mayora multipartidista del Congreso que facilita enormemente la gobernacin del pas. En general, estas coaliciones no son mera prolongacin de los apoyos electorales del Presidente electo, sino que se forman mediante negociaciones parlamentarias postelectorales. El caso ms pluralista es Brasil, donde todos los Gabinetes presidenciales democrticos han sido multipartidistas, mientras que en el extremo contrario se encuentra Mxico, donde siempre se han formado Gabinetes de un solo color. Por ltimo, la ventaja del Presidente de Mxico en las relaciones de conflicto inter-institucional el cuarto aspecto antes indicado es mxima. El Congreso de la Unin mexicana ni siquiera puede llevar a cabo un juicio poltico al Presidente encaminado a su destitucin, en contraste con la frmula tradicional de los regmenes presidenciales (con la excepcin reciente del venezolano). En conjunto, la ventaja relativa de la Presidencia mexicana con respecto al Congreso en los cuatro aspectos examinados slo es comparable a la obtenida por las ya citadas presidencias de Per y de Venezuela y, en mucho menor medida, de

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Chile, como consecuencia de cambios constitucionales recientes en periodos de autoritarismo o alta concentracin personal del poder. La diferencia con estos casos reside en que el Presidente mexicano, que goz de amplios poderes 'meta-constitucionales' en el periodo anterior, no obtiene ahora su ventaja relativa tanto de los poderes constitucionales como, sobre todo, de la extraordinaria debilidad del Congreso de la Unin. En el resto de los regmenes presidenciales en Amrica Latina la divisin de poderes entre el Presidente y el Congreso es ms equitativa. Cabe distinguir, sin embargo, aquellos regmenes en que la existencia de poderes compartidos entre las dos instituciones favorece la cooperacin y, por tanto, la toma de decisiones con amplio apoyo poltico y social, de aquellos en que predomina la separacin y el desequilibro de poderes entre las dos instituciones, lo cual aumenta el riesgo de desacuerdos y conflictos. As, por ejemplo, en Colombia y Ecuador, el Presidente es constitutivamente dbil, ya que tiene slo un mandato breve sin posibilidad de reeleccin, pero cuenta con fuertes poderes legislativos. Esta combinacin incentiva la toma de decisiones presidenciales por decreto y los vetos al legislativo ms que la cooperacin. Mediante diversas frmulas, los regmenes presidenciales de Bolivia, Costa Rica, Uruguay, en menor medida quizs los de Argentina y Brasil, as como el de Estados Unidos, proveen mayores incentivos y oportunidades para una relacin ms balanceada de poderes entre las dos instituciones. De este anlisis se deriva las correspondientes seleccin de reformas constitucionales que en Mxico ms podran ayudar a establecer un equitativo balance de poderes compartidos entre el Presidente y el Congreso y, con ello, facilitar su cooperacin y la toma de decisiones consensuales y efectivas. Entre ellas destacan las orientadas a conseguir los siguientes objetivos: > Posibilidad de reeleccin inmediata de los diputados y los senadores. > Ampliacin de los periodos de sesiones del Congreso. > Participacin simtrica de las dos cmaras en los procesos legislativos y presupuestarios, especialmente en lo que se refiere a temas con consecuencias sobre la distribucin territorial del poder. > Creacin de la figura de Vicepresidente o de Secretario Coordinador entre cuyas responsabilidades se incluira la sustitucin interina del Presidente. > Ratificacin de los nombramientos presidenciales de miembros del Gabinete por el Congreso. > Posibilidad de censura de los miembros del Gabinete por el Congreso. > Posibilidad de juicio poltico al Presidente por el Congreso. Hay que sealar tambin que las relaciones institucionales no se limitan al Presidente y el Congreso. Entre los aspectos que no han sido tratados en este ensayo, pero que deben ser tenidos en cuenta para establecer un balance de poderes que facilite la gobernanza democrtica, destacan los siguientes: > Primero, la independencia y autogobierno de la justicia, la cual puede implicar la supresin de jurisdicciones especiales, la formacin de un tribunal constitucional y el fortalecimiento del tribunal electoral. > Segundo, el grado de unitarismo o federalismo, el cual puede ser medido por los poderes de intervencin del gobierno federal en los gobiernos estatales y locales. Con la democratizacin y el pluralismo poltico tiende a aumentar la disparidad de la composicin partidaria de los gobiernos estatales y locales con respecto a la del gobierno federal. Para que esta divisin 'vertical' de poderes sea compatible con una gobernanza democrtica y eficiente, se requieren reformas institucionales orientadas a los siguientes objetivos: - Descentralizacin de competencias y finanzas en los gobiernos estatales y locales. - Fortalecimiento y democratizacin de las instituciones descentralizadas mediante la posibilidad de reeleccin de los legisladores estatales, los presidentes y los consejeros municipales. - Cooperacin entre los estados y participacin en la formacin de polticas a nivel federal.

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> Finalmente, tambin contribuye a un balance de poderes la autonoma de otras instituciones, especialmente: - El banco central. - El corporatismo, es decir, las instituciones de concertacin entre los empresarios, los campesinos y los trabajadores. - El garante de los derechos humanos. La oportunidad de la reforma poltica La transicin a la democracia en Mxico ha sido un proceso muy lento y gradual; en gran parte controlado 'desde arriba', es decir, desarrollado a travs de concesiones del partido tradicional en el poder; y notablemente pacfico, de hecho centrado en una serie de contiendas electorales. Estas caractersticas podran preludiar un proceso asimismo lento, prolongado y gradual de reformas constitucionales, mediante el cual podran subsistir elementos importantes del ordenamiento institucional del periodo autoritario y de los compromisos coyunturales a los que se lleg durante la fase de democratizacin, con la consiguiente ineficiencia del esquema resultante. Por un lado, es cierto que la difusin de cambios polticos e institucionales en las ms diversas partes del mundo durante los ltimos aos ha sido facilitada por la disminucin de los riesgos del cambio. En primer lugar, los estudios politolgicos y la acumulacin de experiencia permiten hoy en da un clculo ms certero acerca de los beneficios que cabe esperar razonablemente de las diferentes frmulas institucionales. Asimismo, la imitacin o el contagio de los cambios en pases con similares caractersticas polticas, econmicas y culturales se apoya en la observacin de los consiguientes efectos deseables. En segundo lugar, los riesgos de que las consecuencias del cambio institucional no sean las esperadas pueden ser reducidos mediante la introduccin en el proceso de reformas de acuerdos paralelos entre los grupos polticos y garantas de respeto de ciertos derechos y polticas pblicas. Por ltimo, el peligro disminuye si se procede a un conjunto de reformas parciales en vez de una sustitucin global del rgimen institucional existente. Todas estas condiciones del cambio con prudencia se cumplen con bastante claridad en el proceso iniciado en Mxico tras las elecciones de julio de 2000. Pero, por otra parte, tambin es cierto que la incertidumbre con respecto al futuro acelera y ampla el alcance de los cambios institucionales que los grupos polticos estn dispuestos a promover, negociar o aceptar. Ms concretamente, la incertidumbre acerca de los apoyos electorales que los principales partidos polticos obtendrn en un futuro les induce a preferir instituciones que favorezcan la representacin poltica pluralista y la divisin de poderes. Estas alternativas producen mltiples ganadores parciales, por lo cual son menos arriesgadas que aquellas que producen concentracin del poder en un solo partido, es decir, un ganador absoluto y muchos perdedores absolutos. La incertidumbre con respecto al futuro explica en buena medida la aceleracin de los cambios polticos en el mundo en la ltima generacin: la 'tercera ola' de democratizacin incluye un nmero de pases que han abandonado los regmenes autoritarios mayor que en las dos olas histricas anteriores, que fueron de mayor duracin; dentro de la tercera ola, se ha establecido un mayor nmero de nuevas democracias en los ltimos diez aos que en los quince anteriores. La difusin de la democracia ha comportado un florecimiento del pluralismo poltico e institucional. Prcticamente ningn pas recin llegado a la democracia en los ltimos veinticinco aos ha optado por un rgimen bipartidista y con gobiernos todopoderosos de un solo partido. La tendencia general de las reformas electorales, incluso en democracias bien establecidas, es hacia una mayor proporcionalidad de la representacin. Se tiende a introducir elecciones separadas para distintos cargos y una mayor descentralizacin. (Para ms datos y anlisis, Colomer, 2000, 2001b). Todas estas tendencias tambin son consistentes con la evolucin de Mxico desde un rgimen con altsima concentracin de poder hacia una creciente apertura y difusin de las oportunidades de toma de decisiones, pero este proceso no ha sido, desde luego, completado. Como se ha discutido en este ensayo, la gobernanza democrtica requiere, para que sea efectiva y socialmente satisfactoria, tanto la representacin adecuada del pluralismo poltico como un diseo de las relaciones entre instituciones que favorezca la cooperacin y la formacin de amplias mayoras de apoyo a las decisiones vinculantes. Quedarse a medias en la reforma poltica en curso comportara perder una gran oportunidad.

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