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Dahl, Robert_Los dilemas del pluralismo democrático (caps. 1

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LOS NOVENTA

[ O S ~ O V E N T A
os dilemas
del pluralismo
democrático
Autonomía versus control
Robert A Dahl
pone al alcance de los lectores una colección con los más variados
temas de las ciencias sociales. Mediante la publicación de un libro
semanal, esta serie proporciona un amplio espectro del pensamien-
to crítico de nuestro tiempo.
U
Consejo Nacio"al
para la
Cvltura y las ArIes
AlianzA
EDITORIAL
MÉXICO, D.F.
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
Autonomía versus control
Título original en inglés: Dilemmas 01 Pluralist Democracy
AUlonomy versus control
Primera edición: 1982
Primera edición en idioma español: 1991
Traducción: Adriana Sandoval
© 1982, Yale University
D.R. © 1991, Editorial Patria, S,A. de C.V.,
bajo el sello de Alianza Editorial
San Lorenzo 160, Col. Cerro de la Estrella
México, D.F., C.P. 09860
Primera edición en la colección Los Noventa
Coedición: Dirección General de Publicaciones del
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes/
Editorial Patria, S.A. de C. V.
La presentación y disposición en conjunto
y de cada página de LOS DILEMAS DEL PLURALISMO
DEMOCRÁTICO son propiedad del editor. Queda estrictamente
prohibida la reproducción parcial o total
de esta obra por cualquier sistema o método
electrónico, incluso el fotocopiado,
sin autorización escrita del editor.
ISBN 968-39-0521-8
IMPRESO EN MÉXICO
Para Aun
Todas las sociedades políticas se componen de otras
sociedades, más pequeñas, de distintos tipos, cada una
de las cuales con sus propios intereses y máximas...
La voluntad de estas sociedades particulares siempre
tiene dos relaciones: para los miembros de la asocia-
ción, es una voluntad general; para la sociedad mayor,
es una voluntad privada, que frecuentemente se con-
sidera recta en el primer sentido y perversa en la
segunda.
ROUSSEAU, Economía política (1755).
A fin de que se exprese la voluntad general, es impor-
tante, por tanto, que no haya una sociedad parcial en
el Estado, y que cada ciudadano sólo dé su propia
opinión ... Si hay sociedades parciales, debe multipli-
carse su número e impedirse su desigualdad... Estas
precauciones son los únicos medios válidos para ase-
gurar que la voluntad general siempre sea ilustrada y
que no se engañe a la gente.
ROUSSEAU, El contrato social, libro 2, cap. 3 (1762).
El privilegio más natural del hombre, junto al derecho
de actuar por sí mismo, es el que consiste en combinar
sus prácticas con las de sus prójimos, y el de actuar en
común con ellos. Por tanto, ello me lleva a concluir
que el derecho de asociación es casi tan inalienable
con el derecho de la libertad personal. No obstante, si
la libertad de asociación es una fuente fructífera de
ventajas y prosperidad para algunas naciones, puede
I
1
I
I
10 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
pervertirse o ser llevada a excesos por otros. y el
elemento vital puede convertirse en un elemento de
destrucción.
TOCQUEVILLE, La democracia en América,
vol. 1, cap. 12(1835).
Entre las leyes que rigen las sociedades humanas está
una que parece ser más precisa y clara que todas las
demás. Si los hombres han de seguir siendo civiliza-
dos, o de llegar a serlo, el arte de asociarse unos con
otros debe crecer y mejorarse, en la misma proporción
en que se incremente la igualdad de condiciones.
TOCQUEVILLE, La democracia en América,
vol. r, libro segundo, cap. 5 (1840).
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r
1
Capítulo I
EL DILEMA SUBYACENTE
Las organizaciones independientes son altamente deseables en una de-
mocracia, al menos en una democracia a gran escala. Cuando se utilizan
procesos democráticos en una proporción tan grande como la de una
nación-Estado, tienden a surgir organizaciones autónomas. Sin embargo,
estas son más que una consecuencia directa de la democratización del
gobierno de la nación-Estado. También son necesarias para el funciona-
miento del proceso democrático mismo. para reducir la coerción guber-
namental .a la mínima expresión, para la libertad política y para el
bienestar humano.
Sinembargo, lo mismo que sucede entre los individuos ocurre con las
organizaciones;' la independencia o la autonomía (uso estos términos
indistintamente) crea la oportunidad de hacer daño. Las organizaciones
pueden aprovechar la ocasión para incrementar o perpetuar la injusticia
en lugar de reducirla, de fomentar el egoísmo mezquino de sus miembros
a expensas de la preocupación por un bien público más amplio e incluso
para debilitar o destruir la democracia misma.
Como los individuos, entonces, las organizaciones deberían poseer
cierta autonomía, y al mismo tiempo deberían ser controladas, Expresado
crudamente, este es el problema fundamental de la democracia pluralista.
El propósito de este libro es explorar el problema de la democracia
pluralista y algunas soluciones posibles.
El problema de la democracia pluralista, o el pluralismo democrático
(también uso estos términos indistintamente) es sólo un aspecto de un
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12
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
ELDILEMASUBYACENTE 13
dilema general en la vida política: ¿autonomíao control? 0, para plantear
una pregunta menos simplista: ¿qué tanta autonomía y qué tanto control?
O, para anticipar aún más la complejidad del problema: ¿qué tanta
autonomía debe permitirse a cuáles actores, con respecto a qué acciones
y en relación con qué otros actores, incluyendo al gobierno del Estado?
Más la pregunta complementaria: ¿qué tanto control deben ejercer cuáles
actores, incluyendo al gobierno, empleando qué medios de control sobre
qué otros actores con respecto a qué acciones?
Planteado en estos términos generales, el problema del pluralismo
democrático está muy cerca de ser una descripción de todo el proyecto
de la teoría política desde sus inicios en la Antigüedad. El objetivo de
este libro es mucho más restringido. Por un lado, como ya indiqué, mi
enfoque no será hacia los individuos, sino hacia las organizaciones, una
reducción de perspectiva tal vez artificial pero operativa. La perspectiva
se reduce aún más porque mi argumentación se ocupa no de regímenes
de todo tipo, sino sólo de regímenes democráticos. Más aún, en un gran
brinco por encima del nido de serpiente de los proble
l11as,
tomo por
supuesta la deseabilidad de la democracia. Incluso así.Ja discusión se
aplica no alas de
l110cracias
.en un sentido universal, sine sólo a los
procesos democráticos relativos a los gobiernos de sistemas a gran escala
-c-concretamente, los gobiernps de los países o naciones-Estado. * Ade-
mas,al igual q u ~ con la cuestión altamente debatible de la .descabilidad
de la democracia, hago una gran cantidad desup<;lsiciones quev aun
cuando sean obviamente. debatibles, espero, resultarán ser lo suficiente-
merite aceptables para dejarme avanzar en la discusión. '
Finalmente, no he hecho esfuerzos paraIlegar a soluciones específicas
para el problema de la democracia pluralista. Las soluciones específi-
cas-que sean satisfactorias,en cualquier caso- sólo pueden obtenerse
en el contexto: de las características y circunstancias especiales de unpaís
particular. No obstante, es probable que ninguna solución sea satisfacto-
ria, a menos de que esté formada por algunas ideas y principios rectores.
Mi propósito, por tanto, es explorar ciertos aspectosdelproblema,llegar
a algunas conclusiones .generales sobre varias opciones fundamentales,
y .ofrecer algunos principios generales relativos, a los juicios sobre estas
soluciones alternativas.
Pese a esta perspectiva reducida, las consecuencias del argumento para
las ideas políticas e ideologías contemporáneas se extiendenmás allá de las
fronteras porosas entre la teoríay la práctica del pluralismo democrá-
* Para muchos países, el término nación-Estado es una designación equivocada. Sin
embargo, al usarlo indistintamente como país, sigo una práctica común. El término me resultó
útil al contrastar una democracia a gran escala de la nación-Estado con una democracia en la
pequeña escala de la ciudad-Estado.
tico. Pues todas las ideologías más poderosas de nuestra era adolecen de
haber adquirido su forma y sustancia en el curso de los siglos XVIII y XIX,
o mucho antes, antes de que el mundo en el que ahora vivimos hubiera
llegado a ser vislumbrado plenamente. Son como los mapas medievales
del mundo, encantadores pero peligrosos para navegar en mares desco-
nocidos. A la manera de los adeptos a la cosmología ptolomeica después
de Copérníco, los firmes partidarios pueden sostener sus ideologías
tradicionales al costo de añadir más epiciclos a la teoría original; pero su
comprensión del mundo se ve afectada cada vez más por experiencias y
percepciones frescas. El liberalismo, el conservadurismo, el capitalismo,
el socialismo, el marxismo, el corporativismo, el anarquismo, incluso las
ideas democráticas, todas se enfrentan a un mundo que en su forma y
empuje confunde los supuestos, requerimientos, descripciones, predic-
ciones, esperanzas o preceptos cruciales que expresan,
Más específicamente, todas las teorías e ideologías políticas contem-
poráneas están amenazadas por el dilema de la autonomía y el control de
las organizaciones. Las soluciones satisfactorias -mucho menos las
ideales- eluden tanto la teoría como la práctica en todos los países
tecnológicamente avanzados, ya sean capitalistas o socialistas (para usar
términos que en sí mismos están un poco dislocados de la realidad). Si
bien el dilema está más oculto a los ojos del público en los países
gobernados por regímenes autoritarios, las presiones a favor de la auto-
nomía de las organizaciones son como resortes enrollados, sujetados
precariamente por la contrafuerza del Estado, y listas a desenrollarse
cuando el sistema se sacude.
No obstante, aun cuando el argumento conlleva consecuencias pode-
rosas y perturbadoras para los regímenes no democráticos, lo que me
preocupa aquí es el problema del pluralismo democrático. Como vere-
mos, el problema es en realidad un conjunto de problemas.
Capítulo II
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA
FUNDAMENTAL
Las organizaciones independientes existen en todos los países democrá-
ticos. En consecuencia, el problema del pluralismo democrático es un
problema universal en Ia democracia moderna.
Aun cuando creo que la primera oración es verdadera, dudo que pueda
mostrarse concluyentemente que es verdadera. Dado que sirve como una
premisa fundamental para la argumentación de los capítulos siguientes,
quiero explicar lo que significa y por qué es un supuesto razonable,
Para ayudar al lector a ver hacia dónde va este capítulo, resumiré aquí
lo esencial:
Con respecto a la democracia:
1. En las expresiones pluralismo democrático y democracia pluralis-
ta, el término democracia puede referirse a un ideal o a un tipo específico
de régimen actual. La democracia en el sentido ideal es una condición
necesaria para el mejor de los órdenes políticos. No es una condi-
ción suficiente.
2. Históricamente, el término democracia se ha aplicado a dos tipos
específicos de regimenesactuales, los que, aun cuando son bastante
distintos entre sí, han sido relativamente democráticos en comparación
con todos los demás regímenes. Estos son los regímenes de a) ciudades-
Estado relativamente democratizadas y b) naciones-Estado (países) rela-
tivamente democratizadas.
El primer tipo de régimen puede entenderse como un intento de
democratizar gobiernos a pequeña escala, el segundocomo un intento
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16
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL
17
de democratizar gobiernos a -gran escala. El segundo. tipo de régimen
también pnede llamarse poliarquía.
3. Pese a ciertos límites inherentes, las naciones-Estado (países) son,
cuando se juzgan de acuerdo con el ideal democrático, las unidades
políticas más grandes dentro de las cuales los regímenes relativamente
democratizados existirán en el futuro previsible. Los sistemas de propor-
ciones menores a la de los países serían demasiado ineficientes para
ocuparse de muchos problemas contemporáneos cruciales; los
sistemas de mayores dimensiones a la de los países -por ejemplo,
organizaciones intemacionales- es casi seguro que serían mucho menos
democráticos que los actuales regímenes de los países democráticos.
Con respecto al pluralismo:
4. En las expresiones pluralismo democrático o democracia pluralis-
ta, los términos pluralismo y pluralista se refieren al pluralism? or?ani-
zativo, esto es, a la existencia de una pluralidad de orgamzac!ones
(subsistemas) relativamente autónomas (independientes) en el ambito de
un Estado.
5. En todos los países democráticos, algunas organizaciones son
relativamente autónomas.
6. Un país es una democracia pluralista si a) es una democracia en
sentido de una poliarquía y b) las organizaciones importantes son relati-
vamente autónomas. Por ende, todos los países democráticos son demo-
cracias pluralistas.
LA DEMOCRACIA COMO IDEAL
En el curso de la mayor parte dedos mil años, los procesos democráticos
se aplicaron sólo a Estados muy pequeños, como las ciudades-Estado de
Grecia o la Italia medieval. La creciente aplicación de ideas democráticas
a los Estados-nación a partir del siglo XVII requirieron nuevas institucio-
nes políticas radicalmente distintas de aquellas adecuadas a las ciudades-
Estado. Las nuevas instituciones reflejaron e impulsaron cambios en los
modos de pensar sobre la democracia misma. A medida que nuevas
formas se justificaron con ideas viejas, ocurrieron cambios en la concien-
cia política que a menudo fueron sutiles, escurridizos y confusos. Hoy,
el término democracia es como un viejo basurero de cocina, lleno de
distintas sobras de dos mil quinientos a110S de uso casi continuo.
Entre varias maneras posibles de concebir la democracia, elegiré dos
que inciden más de cerca en el problema del pluralismo democrático. La
primera concibió la democracia como un ideal o sistema teórico, tal vez
en el límite extremo de las posibilidades humanas °incluso más allá.
Según esta interpretación, un proceso democrático ideal satisfaría los
siguientes cinco criterios:
l. Igualdad en la votación: al tomar decisiones colectivas obligatorias,
la preferencia expresada de cada ciudadano (los ciudadanos constituyen
colectivamente el demos) debe tomarse igualmente en cuenta para deter-
minar la solución final.
2. Participación efectiva: a través del proceso de la toma colectiva de
decisiones, incluyendo la etapa de plantear problemas en el programa,
cada ciudadano debería tener oportunidades adecuadas e iguales para
expresar sus preferencias en lo que respecta al resultado final.
3. Comprensión ilustrada: en el tiempo permitido por la necesidad de
una decisión, cada ciudadano debería tener oportunidades adecuadas e
iguales para llegar a lo que constituye su juicio tocante al resultado más
deseable.
4. Control final sobre el programa: el cuerpo de ciudadanos (el demos)
debería tener la autoridad exclusiva para determinar qué cuestiones se
deciden o no, a través de procesos que satisfagan los tres primeros"
criterios. (En otras palabras, siempre y cuando el demos no enajene su
control final sobre el programa, puede delegar la autoridad a otros que
pueden tomar decisiones mediante procesos no democráticos).
5. Inclusión: el demos debería incluir a todos los adultos sujetos a sus
leyes, excepto a los que están de paso.
6. Es difícil ver cómo podrían gobernarse las personas a sí mismas si
sus procesos de toma de decisiones no satisfacieran estos criterios, y sería
igualmente difícil comprender cómo podría decirse que no se gobernaban
a sí mismos, si sus procesos políticos satisfacieran plenamente estos
criterios. Dado que prácticamente todos los artefactos descubiertos en el
basurero de la cocina de la democracia se relacionan con la idea de que
las personas se gobiernen a sí mismas, es razonable llamar plenamente
democrático a un proceso de toma de decisiones, si y sólo si satisface
estos criterios (Dahl, 1979).
La medida en la que los procesos democráticos, tal como están
definidos por estos criterios, son necesarios para una buena política, o
para la mejor de las políticas, es una cuestión que toco brevemente en
este libro, dado que un estudio adecuado requeriría un libro en sí mismo.
Simplemente supongo que el proceso democrático tal como lo acabo
de definir es necesario para una buena política. Sin embargo, el proceso
democrático puede ser necesario y, no obstante, insuficiente para una
buena política. Supongo que no es suficiente, y"enun capítulo posterior
describo una situación en la que pienso que no sería suficiente.
18
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICp ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 19
LA DEMOCRACIA EN REGÍMENES ACTUALES, A PEQUEÑA
Y GRAN ESCALA
Los criterios ideales son tan exigentes que ningún régimen actual ha
llegado a satisfacerlos. Posiblemente ninguno llegue a hacerlo. el
término democracia a cualquier régimen no plenamente democrático en
el sentido ideal sería equivalente a decir que no ha existido ningún
régimen democrático. Un lenguaje tan purista con el uso
en otros dominios del valor ideal tales corno la justicia, la belleza, el amor
y la virtud. Más aún, quienes el término democracia en la ?recia
clásica describieron ciertos regímenes actuales como democracias, al
igual que lo han hecho teóricos políticos, filósofos e
riores. Sin embargo, el basurero de la cocina de las Ideas democráticas
proporciona varias explicaciones de regímenes democráticos actuales,
cada uno con instituciones políticas más bien distintas. De estas, dos son
partioularmente pertinentes.
Históricamente, los primeros en aparecer fueron los regímenes de
ciudades-Estado relativamente democratizadas. Mucho después apare-
cieron los segundos, los regímenes de naciones-Estado relativamente
democratizadas. Los primeros mostraron algunas de las posibilidades en
los gobiernos populares a pequeña escala, los segundos algunas de las
posibilidades en los gobiernos populares a gran escala. Algunos
históricos importantes de los primeros fueron pueblos y
de la Grecia clásica, la república romana, vanas comunas
medievales entre 1080 y 1300 y, siempre y cuando uno amplie conslde-·
rablemente la nociónde gobierno popular, varias repúblicas posteriores
que, en términos constitucionales, eran menos oligárquicas que la mayo-
ría, como Ginebra o tal vez Florencia en ciertos periodos.
El segundo tipo de régimen apareció primero, en forma incompleta,
en Estados Unidos, donde varias de sus características especiales ya
estaban presentes a principios del siglo XIX. Sin embargo, la mayoría de
los regímenes del segundo tipo han surgido en este siglo.
Los- dos tipos de régimen son sustancialmente distintos, tanto en
ideales como en prácticas. Si uno leyera las descripciones de los ideales
políticos y soslayara las descripciones de las prácticas políticas, se podría
concluir que el gobierno popular a pequeña escala de las ciudades-Estado
se acercó más a la realización de las potencialidades democráticas que el
gobierno popular' a gran escala de ia nación-Estado, Sin embargo, las
explicaciones históricas de la práctica real, aun cuando
mente incompletas (particularmente con -respecto a Grecia), proporcio-
naron justificaciones escasas para la idealización de la vida política en la
mayoría de las ciudades-Estado, incluyendo las mencionadas antes, que
estaban más democratizadas que la mayoría. Las diferencias entre las
instituciones políticas de los dos tipos de régimen popular son en parte
una función de la gran diferencia en la escala de la ciudad-Estado y la
nación-Estado. Exceptoen el caso de Roma, según parámetros modernos,
las ciudades-Estado eran bastante pequeñas tanto en población como en
territorio. Por ejemplo, de las quince principales ciudades-Estado de Italia
alrededor de 1300, cuando la influencia del popolo en las comunas estaba
en su cenit, la población media era de alrededor de 38 000. Nueva
Zelanda, uno de los países democráticos menos populosos, tiene cien
veces más ciudadanos que la Atenas del siglo V o la Padua medieval. En
términos de territorio, la diferencia en magnitud es incluso mayor. El
demos de la ciudad-Estado estaba aún más reducido por exclusión: no
sólo se negaban los derechos políticos a las mujeres, como sucedió
después en todos los países hasta este siglo, sino también a una parte
sustancial de los hombres adultos. Así, el demos era siempre una minoría
de la población masculina adulta, y frecuentemente era una pequeña
minoría. En consecuencia, es un error, aun cuando sea común, considerar
a los regímenes populares de las ciudades-Estado, incluyendo a Atenas,
como ejemplos de una amplia participación popular en los asuntos
públicos.
Es cierto que con la notable excepción de Roma, después de que la
república se amplió más allá de la ciudad a toda la peninsula, el demos y
el territorio eran generalmente lo suficientemente pequeños para permitir
que los ciudadanos se reunieran como un cuerpo. Sin embargo, también
es equivocado el contraste convencional entre la democracia directa en
la ciudad-Estado y la democracia representativa en la nación-Estado. A
buen seguro, en Atenas la asamblea se reunía frecuentemente, y pudo
haber ejercido una influencia considerable sobre decisiones claves (si
bien las escasas pruebas sobre este punto podrían interpretarse de modos
distintos). Pero en las ciudades-Estado posteriores la asamblea popular
era mucho más débil (Hyde, 1973: 54). Como en los países modernos, el
gobierno de día con día estaba en manos de funcionarios, quienes fre-
cuentemente tomaban decisiones de repercusiones considerables para la
ciudad. Aquí, de nuevo, Atenas puede considerarse excepcional en
la medida en que los ciudadanos participaban en las decisiones políticas,
dado que muchos de los puestos eran cubiertos por azar. En las comunas
medievales y repúblicas posteriores, sin embargo) los funcionarios usual-
mente eran designados o elegidos, y había una marcada tendencia a que
los funcionarios fueran seleccionados de las mismas familias principales.
Pese a los funcionarios y consejos elegidos, también es cierto que ni
en sus ideas ni en sus instituciones, las ciudades-Estado llegaron a
20 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL
21
desarrollar una legislatura constituida de representantes elegidos por los
ciudadanos. Sin un sistema de representación, era imposible la participa-
ción popular efectiva en un gobierno a gra.n Así, en
romana la participación en la práctica se limitaba a la pequena romana
de ciudadanos que podían llegar a la ciudad capital a fin de a las
asambleas. Incluso si la idea de representación no tuvo un ongen demo-
crático, no asombra que a fines del siglo XVIII, cuando los del
gobierno popular se percataron de que la representación podía .umrse al
proceso democrático para producir una democracia a la de
todo un país, consideraron esta sorprendente nueva combinación como
la mayor de las invenciones políticas de todos los tiempos'.
Es cierto, finalmente, que la pequeña escala de la ciudad-Estado
ofrecía ciertas posibilidades para la vida política que pueden ser inalcan-
zables en la nación-Estado. A los historiadores de las ideas políticas les
gusta contrastar la búsqueda desnuda de los intereses individuales y de
grupo en los países democráticos modernos con el ideal.de un bien
general que prevaleció en el pensamiento político anterior. Los humanis-
tas cívicos italianos, por ejemplo, se apoyaron en la teoría aristotélica de
la polis para su visión del vive re cívíle como podía y (Pocock,
1975: 74-75). Sin embargo, es importante no confundir estos Ideales con
las realidades de la vida política en las cindades-Estado (Hale, 1977:
43-75; Hyde, 1973: 48-64; 104-123, 168-171; Martines, 1979: 45-71,
148-161; Pullan, 1972: 116-162). Su historia es un relato de amargos
conflictos y de un fracaso casi total en el desarrollo de instituciones
capaces de resolver las disputas políticas por medios pacíficos y consti-
tucionales. No sólo carecían de instituciones para resolver las disputas
entre una cuidad-Estado y otra, sino tampoco eran mucho mejores en la
resolución de conflictos internos, los cuales irrumpieron con gran fre-
cuencia en todas las líneas divisorias tan conocidas hoy en día: familia,
relaciones, vecinos, ocupación, clase; religión. El resultado del conflicto
político era típicamente violento. Los victoriosos exiliaban o mataban a
los perdedores, vendían sus propiedades y se vengaban en sus familiares.
En este sentido, las repúblicas con gobiernos populares no eran, en
conjunto, mucho mejores que las oligarquías y los despotismos de su
época. . '..
A medida que se hicieron intentos durante los dos últimos SIglos para
ampliar los procesos democráticos al gobierno de todo un país, se hizo
evidente que en un pueblo, numerosos y diversos conflictos políticos
serían ineludibles y podrían no ser inherentemente indeseables. Debido
a que el conflicto era inevitable, se expresaría de alguna manera. ¿No es
mejor expresarlo abiertamente en lugar de clandestinamente? A partir de
supuestos como estos había una corta distancia a la conclusión, que iba
en contra de la vieja tradición republicana, de que en un país democrático
los partidos políticos organizados y los grupos con intereses eran partici-
pantes normales, necesarios y deseables para la vida política.
Así, se desarrollaron las instituciones políticas, las cuales, en conjunto,
distinguen a los regímenes políticos de los países democráticos modernos
de todos los demás regímenes, incluyendo aquellos de las ciudades-Es-
tado relativamente democratizadas. Siete instituciones en particular, en
conjunto, definen un tipo de régimen que es históricamente único:
1. El control sobre las decisiones gubernamentales en tomo a la
política está depositadoconstitucionalmente en los funcionarios elegidos.
2. Los funcionarios son elegidos en elecciones periódicas y llevadas
a cabo limpiamente, en donde la coerción es comparativamente rara.
3. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho a votaren la
elección de los funcionarios.
4. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho a participar como
candidatos a los puestos de elección en el gobierno, si bien la edad límite
puede ser más alta para tener un puesto que para ejercer el sufragio.
5. Los ciudadanos tienen el derecho a expresarse, sin el peligro de
severos castigos, sobre cuestiones políticas, definidas ampliamente, in-
cluyendo críticas a funcionarios, al gobierno, al régimen, al orden socio-
económico y a la ideología prevaleciente.
6. Los ciudadanos tienen derecho a buscar fuentes alternativas de
información. Más aún, existen fuentes alternativas de información y están
protegidas por ley.
7. Para alcanzar sus diversos derechos, incluyendo aquellos enlistados
arriba los ciudadanos también tienen derecho a formar asociaciones u
organizaciones relativamente independientes, incluyendo partidos polí-
ticos y grupos de interés independientes.
Dado que estos enunciados pretenden caracterizar derechos, institu-
ciones y procesos verdaderos y no meramente nominales, también pue-
den servir como criterios para distinguir un tipo especial de régimen
moderno (Dahl, 1971). Los países pueden clasificarse conforme sus
instituciones políticas se aproximan a estos criterios. Ordinariamente, son
democráticos los países en los que las instituciones políticas se aproximan
más a estos criterios. Afin de subrayar la distinción entre regímenes como
estos y la democracia en el sentido ideal, también pueden llamarse
poliarquías. En este libro uso varios términos indistintamente: sistemas
democráticos modernos, regímenes democráticos, países democráticos,
una democracia a gran escala, una poliarquía, etcétera. Ninguno de estos
términos presupone, desde luego, que estos regímenes son democráticos
en el sentido ideal.
Como los regímenes de las ciudades-Estado, los regímenes dcrnocrá-
22 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL
23
ticos modernos están lejos de satisfacer los criterios democráticos ideales.
La brecha entre lo ideal y lo real es en parte resultado de factores que
están bajo control humano y por tanto, en principio, podría ser remediada
mediante la acción humana. Sin embargo, la aplicación de los procesos
democráticos a una escala tan grande como la de un país, también cae
bajo ciertos límites inherentes.
EL PAÍs COMO LA MAYOR UNIDAD DEMOCRÁTICA FACTIBLE
Para el problema del pluralismo democrático son de importancia especial
dos límites a la democracia, aplicados a una escala tan grande como la de
un país: el gobierno de un país no puede ser altamente participativo, y el
ciudadano común no puede tener mucha influencia sobre él.
Algunas veces estos límites son dejados de lado con asombrosa
facilidad, porque las ideas democráticas llegaron a la nación-Estado
arrastrando nubes de gloria desde su infancia en la ciudad-Estado. Es
natural que el ideal de participación de la ciudad-Estado, cuyo tamaño
pequeño la hizo teóricamente posible, incluso si el ideal rara vez llegó a
actualizarse, prevalezca. unido a la democracia en la nación-Estado. Sin
embargo, en un país con un demos de tan modestas dimensiones, como
Noruega, y mucho más en un país tan vasto como Estados Unidos, es
imposible alcanzar el ideal de participación, porque el tamaño mismo de
la población impone requerimientos más allá de los límites inexorables
de un recurso crucial que la naturaleza parece habemos dado sólo en
cantidad fija -el tiempo- e incrementa enormemente todos los demás
costos de comunicación y participación.
Esto no significa negar que los niveles de participación pueden ser
considerablemente'más altos de lo que son, ni que en muchas poliarquías,
incluyendo Estados Unidos, los patrones existentes de participación
tiendan a intensificar la influencia relativa de los estratos que ya poseen
ventajas. Sin embargo, incluso bajo circunstancias óptimas, en cualquier
sistema tan grande como un país, el demos será demasiado grande, con
excepciones insignificantes, como para permitir cumplir con el ideal de
participación.
Debido a los límites inherentes en la participación que establecen las
cantidades, el ciudadano común en una nación-Estado (como previó
Rousseau) no pueden ejercer tanta influencia sobre el gobierno como su
homólogo en una unidad mucho más pequeña, al menos teóricamente.
Aun cuando las medidas cuantitativas de influencia son, como veremos,
más metafóricas que métricas, una millonésima parte en la toma de
decisiones, para no decir una cienmillonésima parte, no puede ser una
medida razonable de gran cosa. Aun cuando la votación es sólo uno de
los medios a través de los cuales un ciudadano puede influir sobre el
gobierno, es lo más simple y menos costoso en términos de esfuerzo y
recursos individuales; sin embargo, el efecto de un voto es tan mínimo
entre millones o más, que en un gran electorado es controvertible si
incluso el simple acto de votar podría justificarse como una acción
racional de parte del votante individual. En cualquier caso, es claro que
en un gran electorado, un solo votante puede esperar razonablemente
que su voto sólo tenga un efecto infinitcsimalmente pequeño sobre el
resultado. Lo que es cierto de la votación es una verdad afortíori de todas
las demás acciones participativas en las que se embarcan muchos ciuda-
danos. Ciertamente, una persona a menudo ejerce una gran influencia no
sólo debido a que la cautidad de geute que participa de formas distintas
a la votación es pequeña, sino también porque los recursos están distri-
buidos desigualmente, y las personas de mayores recursos los emplean
para aumentar su influencia. Es posible reducir las desigualdades en los
recursos políticos; en el limite teórico, podrían ser eliminados. Pero ni
siquiera la igualdad perfecta en la influencia podría superar los límites de
la escala. En un gran sistema, la igualdad de influencia sólo significaría
que cada ciudadano, no meramente algunos ciudadanos, ejercerían una
influencia infinitesimalmente pequeña sobre el gobierno. Para quienes
creen que el valor esencial de la democracia reside en las oportunidades
que ofrece a los ciudadanos individuales de participar en y ejercer control
sobre la vida pública, el intentode aplicar procesos democráticos a escala
tan grande como la nación-Estado tiende a producir un lamentable
sucedáneo de lo auténtico. La máxima promesa de la democracia en la
pequeña escala de la ciudad-Estado seguirá para siempre sin cumplirse
en la nación-Estado, y así permanecerá, incluso si las poliarquías se
democratizan mucho más de lo que están ahora.
Debido a estas (y sin duda otras) carencias ineludibles de una demo-
cracia a gran escala, se argumenta frecuentemente que la democracia a
pequeña escala debería fortalecerse. Al evaluar este argumento, ¿qué
debemos entender por los términos pequeña y gran escala? Los limites
en las potencialidades para la participación y la influencia individual se
asientan muy rápidamente, a medida que se incrementa el número de
ciudadanos. Una unidad con un cuerpo de ciudadanos mayor a mil,
digamos, reducirá drásticamente las oportunidades de una participación
efectiva y de influencia individual. La cantidad precisa es arbitraria y el
argumento no se afecta si uno traspasa el umbral hacia unidades con,
digamos, diez mil o incluso cien mil ciudadanos. El punto importante es
24 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL
25
que un límite superior razonable sobre el significado del término demo-
cracia a pequeña escala debe referirse a unidades mucho más pequeñas
que cualquier país actual (excepto un manojo de microlistados): Para
anclar más firmemente la noción,pennítaseme suponer que por demo-
cracia a pequeña escala queremos decir una unidad con una población no
mayor de cien mil -un umbral generoso que muchos defensores de la
democracia a pequeña escala considerarían ridículamente grande. Argu-
mentar que una democracia a pequeña escala debería fortalecerse porque
hay límites inherentes a una democracia a gran escala, puede significar
una de dos cosas:
1. La democracia es deseable sólo a pequeña escala.
2.- Dentro de un sistema de una democracia a gran escala, también son
deseables unidades democráticas más pequeñas.
Si bien los defensores de una democracia a pequeña escala no siempre
distinguen estas dos posiciones, pocas personas aceptarían las consecuen-
cias de la primera. Porque el primer argumento implica, o bien que los
sistemas políticos no deben existir a una escala tan grande como la de un
país, o que aun cuando deben existir grandes sistemas políticos, no deben
ser democráticos. Para defender la posición de que los sistemas políticos
no deben existir a gran escala uno debería mostrar que algunos de los
problemas más apremiantes del mundo moderno podrían solucionarse
satisfactoriamente en sistemas pequeños y totalmente independientes
-la energía, la contaminación, las desigualdades sociales y económicas,
la defensa, el control de las armas nucleares, etcétera. Si los sistemas
políticos a gran escala, como los países, existieran para ocuparse de
problemas como estos, entonces, argumentar que no deberían estar
democratizados requeriría mostrar que los países no democráticos a)
estarían mejor que los países relativamente democratizados, y b) debería
permitirse que existieran las democracias a pequeña escala.
Pocos defensores de la democracia a pequeña escala (yo soy uno de
ellos) aceptarían estas consecuencias. Ciertamente, un .buen represen-
tante de este estilo de pensamiento, el autor de Small is Beautiful [Lo
pequeño es hermoso], no lo hizo (Shumacher, 1973: 228). Supongo, por
tanto, que virtualmente todos los defensores de la democraciahoy en día
concordarían con la segunda proposición. El argumento luego se centra
en las posibilidades de fortalecer unidades más pequeñas o los procesos
democráticos en unidades más pequeñas.
Sin embargo, las razones que justifican la segunda propuesta también
deberían justificar la democracia a una escala mayor a la de un solo país.
Porque las unidades menores a un país, aun cuando sean ventajosas para
ciertos propósitos, son demasiado pequeñas para ocuparse con eficiencia
de varios problemas cruciales, de modo que un solo país se ha convertido
en una unidad demasiado pequeña para asegurar el bienestar económico,
la seguridad frente a una guerra nuclear y muchos otros objetivos impor-
tantes. En consecuencia, podría argumentarse que deben existir los
sistemas políticos transnacionales y que deben democratizarse.
Desde luego, ya existen innumerables organizaciones transnacionales,
pocas de las cuales no carecen de modo alguno de poder: la Comunidad
Europea, la OTAN, el COMECON, la ONU, para no mencionar las ubicuas
corporaciones multinacionales. Sin embargo, ninguna de estas organiza-
ciones es muy democrática. La mayoría son, en el mejor de los casos,
meritocracias que ejercen un poder delegado por las instituciones encar-
gadas de la política en los países miembros. Independientemente de cuán
deficiente pueda ser la poliarquía para satisfacer los criterios de los
procesos democráticos, ninguna organización internacional, al menos
ninguna con un poder significativo para tomar decisiones, se acerca ni
remotamente a una poliarquía para satisfacer esos criterios. En un sentido
tan atenuado como para ser virtualmente nulo, puede concebirse que el
poder de los funcionarios en las organizaciones internacionales ha sido
"delegado" indirectamente por los ciudadanos de cada país. Pero ninguna
de estas organizaciones tiene un "pueblo", un demos. Cuando, como en
la Comunidad Europea, hay un demos naciente, sus representantes son
débiles. La Comunidad Europea es probablemente el conjunto de nacio-
nes dentro de la cual se desarrollarán poderosas instituciones transnacio-
nales. Sin embargo, incluso ahí ha sido lento el desarrollo de las
instituciones federales. Es difícil prever cuándo, si es que ello llega a
suceder, adoptará la Comunidad un gobierno cercano a la democracia de
las poliarquías que hoy existen en los países miembros. Incluso entonces,
desde luego, la Comunidad Europea estaría lejos de ser totalmente
inclusiva; no sería más que un superpaís, una Europa federal, con una
población no mucho mayor a la de Estados Unidos.
Parece, entonces, que hoy día ninguna unidad menor a un país puede
proporcionar las condiciones necesarias para una vida plena, mientras
ninguna unidad mayor a un país sea gobernada tan democráticamente
como una poliarquía moderna. Esto no significa negar que las unidades
mayores y menores a un país también se requieran para una vida plena,
ni que el grado de democracia alcanzada en la poliarquía sea insuficiente.
Sólo quiere decir que una unidad menor a un país sería incluso menos
satisfactoria para proporcionar esas condiciones de vida, mientras una
unidad mayor a un país sería incluso menos satisfactoria como un sistema
democrático. En consecuencia, mi tratamiento del problema del pluralis-
mo democrático se aplicará a los países, en vez de a
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LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 27
unidades más pequeñas dentro de los países, o a microEstados, o a
organizaciones transnacionales mayores.
AUTONOMÍA y CONTROL POLÍTICO
La plausibilidad de la proposición de que existen organizaciones relati-
vamente autónomas en todos los países democráticos depende de dos
tipos distintos de juicios, uno primordialmente ?tro primor-
dialmente empírico. Distinguir entre estos dos tIpOS de nos
dará a evitar caer en la trampa de hacer que esa proposición sea, o bien
lógicamente verdadera o falsa por definición, o empíricamente verdadera
o falsa de una manera trivial. Ahora deseo explorar una manera de pensar
sobre el significado de la autonomía (independencia) política que nos
ayudará a evitar estos errores. .
Como un primer acercamiento, permítaseme proponer que ser auto-
nomo en un sentido político es no estar bajo el control de otro. La
autonomía política es el complemento del control: la decisión de Beta de
actuar de alguna manera -llamémosla acción es políticamente
autónoma en relación con otro actor Alfa, en la medida en que Alfa no
controla que Beta haga x. Dado que la. .en
también puede llamarse independencia, usare estos termmos indistinta-
mente.
Por control quiero decir una relación entre actores tal que las
rencias deseos o intenciones de uno o más actores provoquen acciones
de a o predisposiciones a actuar, de. parte de uno o más El
control es así una relación causal: las acciones de un actor se mterpretan
como ocasionadas, o causadas por, las preferencias de otros actores. Por
ejemplo, los deseos de Alfa ocasionan que, haga x, o tenga la
intención de hacer .r, o adquirir una predisposición para hacer x.
Conceptos vecinos
Dado que los intentos para aclarar el significado de comopoder,
influencia y control han producido una de '!
definiciones, penmtaseme establecer algunos límites alrededor del
ficado de control, que lo distinguen de algunos otros conceptos vecinos.
Para empezar, el control no equivale a beneficios. Es sub-
rayar la distinción, dado que algunos autores proponen identificar el
poder con los beneficios: si Alfa deriva beneficios de las acciones de Beta,
entonces Alfa debe tener poder sobre Beta. Algunas veces no es claro si
se pretende que los beneficios sean idénticos al poder, o más bien, si se
pretende que los beneficios sean simplemente un sucedáneo del poder,
un indicador operativo empleado en ta suposición de que el poder y los
beneficios siempre están estrictamente correlacionados. En cualquier
caso, estipular que el poder y los beneficios son equivalentes, puede
resultar seriamente equivocado: los granjeros estadunidenses que culti-
van trigo pueden beneficiarse de una decisión de los líderes soviéticos de
comprar grano estadunidense, pero difícilmente puede decirse que con-
trolan a los líderes soviéticos en su decisión de comprar grano estaduní-
dense. Por conveniente que sea medir el poder por los beneficios, el
hacerlo plantearía una difícil pregunta empírica por un simple mandato
de definición. La pregunta es -ysería- cómo se relaciona el poder y el
control con beneficios como el ingreso, la riqueza y el estatus social.
El control es a la vez más inclusivo y menos inclusivo que ciertos otros
conceptos. Así, el control no necesita ser intencional; también puede ser
no intencional. Aun cuando la acción x de Beta debe tener lugar por las
preferencias, deseos o intenciones de Alfa, Alfa no necesita desear
específicamente o tener la intención de que Beta haga x. Lo que es crucial
es que Alfa quiere que ocurra x (o quiere los resultados de z), y que, como
resultado, Beta hace x.Alfa no necesita ni siquiera saber que existe Beta.
Cuando los administradores de las empresas intentan satisfacer las pre-
ferencias de los consumidores en un mercado competitivo, los consumi-
dores controlan algunas de las acciones de las empresas sin
necesariamente tener la intención de que ello ocurra. Un diputado que
estudia asiduamente la opinión política en su distrito electoral e intenta
seguir las opiniones mayoritarias en las votaciones sobre la legislación,
está, en esta medida, controlado por sus electores, aun cuando ellos no
tengan la intención particular de que él vote de una u otra manera en
determinados proyectos de ley.
Sin embargo, al mismo tiempo, el control es más estrecho que la in-
fluencia, por 10menos en el amplio sentido de influencia. Si Alfa controla
a Beta con respecto a .r, es necesariamente verdadero que Alfa influye
sobre Beta con respecto a x. Pero Alfa puede influir sobre el que Beta
haga x y no controlar a Beta. La influencia así incluye un área mayor de
causalidad que de control. Porque el control está limitado a relaciones en
las que las acciones o predisposiciones de Beta están en conformidad
con las preferencias, deseos o intenciones de Alfa. El control excluye,
por tanto, la influencia "negativa", como cuando Beta adopta el principio
de "Si Alfa está a favor de ello, yo estoy en contra". También se pretende
que el control excluya la influencia de Alfa sobre Beta si no se puede
28
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCR..\TICO
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL
29
decir razonablemente que las acciones de Beta sean por las
preferencias, deseos o intenciones de Alfa. Así, si los trabajadores en la
General Electric buscan beneficios de desempleo -porque la General
Electric los despidió; porque las ventas de los radios de transistores están
bajas; porque las importaciones de Taiwán, Hong Kong y Corea del
sonmás baratas; porque los trabajadores en aquellos lu?ares tra1;3Jan mas
duro a salarios más bajos- es perfectamente apropiad? decu. que las
acciones de los trabajadores de la General Electric están inflmda.s p,or
las acciones de los trabajadores (y patrones, desde luego) de Taiwán,
Hong Kong y Corea del Sur, pero no podriamos decir que al los
beneficios del desempleo, los trabajadores de la General Electric son
controlados por los trabajadores en Taiwán y en otras partes. Pues no es
razonable atribuir a los trabajadores en Taiwán o en otras partes el deseo
o la intención de que los trabajadores de la General Electric busquen los
beneficios del desempleo o incluso que sean despedidos. de sus
.Qué sucede con la influencia de las estructuras sociales -constltu-
órdenes económicos, disposiciones de
tus, sistemas penales, etcétera? Ignorar su Impacto sena omitir
influencias de extraordinaria importancia, dado que gran parte de lo que
la gente hace, está influido por las limitaciones
cionadas por las estructuras sociales. Pero ¿atnbmremos
deseos o intenciones a las estructuras sociales, y en caso negativo, como
describiremos su influencia? Consideremos dos posibilidades:
(i) Deseos de Alfa ---'-*- (a) _ Acciones de Beta, x

(ii) Deseos de Alfa _ (al) _ Orden económico _ (a2) Acción de Beta, x
________
En ambos casos, las acciones de Beta benefician a Alfa. La
es por definición un caso en el que Alfa a Beta. ¿Cón:o descrl-
biremos la segunda? Parece razonable describir (al) como un ejemplo de
que Alfa ejerce control sobre la estructura económica: simplemente
tratamos la estructura como si fuera en algún sentido un actor. Pero
atribuir preferencias, deseos o intenciones a una estructura económica es
una materialización excesiva. Estrictamente, entonces, (a2) no es un caso
de control. Sin embargo, obviamente es un vecino cercano y, aquí, un
vecino bastante poderoso. Propongo llamar a (a2) un ejemplo de regula-
ción social. Así, al describir (ii) diré que la acción de Beta está regulada
por el orden económico, que está controlada por Alfa, quien se beneficia
de la acción de Beta. El orden económico, entonces, puede ser llamado
una estructura reguladora. Los términos ayudan a distinguir fenómenos
que algunas veces se agrupan indistintamente.
Al introducir la regulación social y las estructuras reguladoras, sin
embargo, creamos una paradoja sobre la autonomía. Dado que se ha
definido la autonomía política como el complemento del control, no de
la regulación, por definición, la acción de Beta en (ii) es independiente
de la estructura social. Claramente, esto es un abuso del lenguaje y del
sentido común. En consecuencia, propongo llamar al complemento de la
regulación social autonomía social (o independencia social).
Una pregunta tentadora es si entre el control y la regulación social
agotan el espacio disponible para la autonomía humana. No lo creo; sin
embargo, puede haber lugar para una autonomía "personal", "moral" o
"psicológica". Pero si es así, ese espacio debe estar muy restringido. Tal
vez baste sugerir que la autonomía política es a mi parecer, más o menos
equivalente al concepto de sir Isaiah Berlin de libertad negativa, y el mío
de control, al suyo de libertad positiva. A diferencia de Berlin, sin
embargo, me inclinaría a decir que a fin de ser libre, uno debe ser capaz
de ejercer tanto la autonomía como el control; sin embargo, a fin de que
todo mundo sea libre en grado sumo, ni la autonomía política ni el control
de nadie pueden ser ilimitados. ¿Es tal vez esta otra manera de plantear
el problema del pluralismo democrático? Debo admitir también que si la
autonomía gira en tomo al control y el control es una forma de causalidad,
entonces debemos profundizar cada vez más en el reino de lo problemá-
tico. Como se sabe, la idea de causalidad está atestada de dificultades,
que se agravancuando la explicación causal se extiende a las acciones
humanas. No obstante, un pensamiento causal nos permite no sólo
orientarnos hacia el mundo sino también actuar en y sobre él, a fin de
apropiarnos de ciertas palancas, con objeto de alcanzar nuestros propó-
sitos. Al entender las causas, a veces podemos efectuar cambios. Aun
cuando la libertad y la causalidad son antinomias irreductibles, no veo
cómo podemos actuar libremente sin entender las causas.
Las dimensiones de la autonomía politica
Como el" control, la autonomía o independencia política empieza a
adquirir significado cuando la describimos dentro de un contexto. De
poco sirve tratar la autonomía política como si fuera un bien universal o
una propiedad fija de los seres humanos, ni siquiera de todos los miem-
bros de una sociedad particular, país, organización o de alguna otra unión.
30
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL
31

I
i
Como el control, la autonomía siempre implica una relación entre adores
específicos, ya sean personas individuales o agregados de personas. En
la relación más simple posible, la autonomía, como el control, es una
relación bivalente: Beta es autónoma en relación con Alfa. Sin embargo,
al igual que en general sucede en la causalidad, el control y la autonomía
no son necesariamente diádicas, y frecuentemente no 10son. La acción
de Beta puede ser controlada por muchos actores y nó sólo por Alfa; Alfa
puede controlar no sólo a Beta sino a muchos más, etcétera, a un grado
indefinido de complejidad. Más aún, si bien es útil pensar en los actores
como personas individuales, los actores pueden ser conjuntos. Beta puede
ser una clase de esclavos, Alfa una clase de propietarios de esclavos.
Ordinariamente, no basta identificar a los actores que participan en una
relación de controlo autonomía. Si se nos dice que Alfa controla a Beta,
querremos preguntar: ¿con respecto a qué, exactamente? Lo mismo
sucede con la autonomía: usualmente no tiene mucho interés saber si Beta
es independiente de Alfa de alguna manera. Si se trata de la independencia
de Beta relativa a la manera en que se peina, puede no importamos. Al
igual que Alfa controla a Beta con respecto a alguna categoría de
acciones, lo mismo sucede con su imagen en el espejo, la influencia: en
relación con Alfa, Beta es autónoma con respecto a alguna categoría de
acciones. La acción x de Beta puede ser cualquier cosa humanamente
posible, individual o colectiva: usar la última moda, ocultar o expresar
nuestra opinión del jefe, votar, irse a la huelga, apoyar una revolución,
cortarse las uñas frecuentemente. Al igual que podemos definir el rango
de la influencia de Alfa sobre Beta como todas las categorías de las
acciones de Beta bajo la influencia de Alfa, el rango de la autonomía de
Beta en relación con Alfa consiste en todas las categorías de acciones que
uo están bajo la influeucia de Alfa. Se sigue, desde luego, que Beta puede
ser independiente de Alfa con respecto a otra categoría de acción, x. Y
con respecto a y, Beta puede ser independiente de Alfa, pero está bajo el
control de Gama.
Prevalece un problema. ¿Cómo hemos de describir la magnitud del
control de Alfa sobre Beta y otros, y por tanto la autonomía de Beta y
otros en relación con Alfa? Toscamente, ¿la autonomía de Alfa es grande
o pequeña? Por desgracia, las medidas satisfactorias para describir can-
tidades de influencia, control, poder, etcétera, son mucho más esquivas
que las medidas cuantitativas para describir la riqueza y el ingreso. Aun
con todas sus limitaciones, existen medidas aceptables para describir la
riqueza y el ingreso, y debido a que para fines diversos podemos describir
el ingreso de Alfa y su riqueza con cantidades numéricas, también
podemos describir significativamente cuánto ingreso y riqueza se distri-
buyen entre un conjunto de actores, digamos, los habitantes de Estados
no existe una manera aceptable de describir mag-
de controlo poder, si bien se han propuesto varias
medidas teoncas, algunas de gran elegancia.
Al discutir la distribución de poder, influencia o control entonces los
términos cuantitativos tienden a ser metáforas en lugar de medidas. No
creo que le ayudan a uno a percibir y describir las relaciones
SOCIales con mayor exactitud si pensamos en "cantidades" de influencia
y autonomía. COl1l? pudieran variar el ingreso y la riqueza-
en un rango indefinidamente amplio de valores.
Debido a que el lenguaje cotidiano indica que muchos de nosotros
de esta manera sobre el tiempo, recomendar el uso de metáforas
cuantitativas para describir el control y la autonomía puede parecerle
a lect?rescomo demasiado obvio para que necesite aclararse.
hecho es,. sm embargo, que no todo el mundo piensa sobre la cues-
non de la manera. han concebido al poder -y
que yo quiero decir por autonomía y control- como
SI describirse sólo por dos cantidades: todo o nada. Si bien esta
esta de ser la posición prevaleciente, ofrece un contraste tan fuerte
a la interpretación ofrecida aquí, que tocarla de paso puede resultar
revelador.
El poder como dominación
En lu?ar de concebir que el control varía en un rango indefinido de
ma?l1ltudes, posición alternativa, el poder, o bien está presente o
esta SI esta es total. En este sentido, la cantidad de poder
que cualquier actor puede ejercer, es toda o nada, ciento por ciento o cero.
Esta solución fne planteada por Ralf Dalirendorf en Class and e/ass
conflíct in industrial society (1959). Si bien Dahrendorf arribó esencial-
mente a una pluralista de la sociedad poscapitalista, su
punto de partida dificultó considerablemente el viaje. Después, Isaac
Balbus (1971) adaptó el concepto de Dahrendorf en el curso de una critica
del pluralismo desde una perspectiva marxista.
Aun cuando Dahrendorf y Balbus no se ocupan de la autonomía las
consecuencias de sus. análisis de la autonomía (en el sentido usado
son bastante claras: SI, corno el poder, el control es todo o nada entonces
la política también debe ser todo o nada. Si Alfa ejerce
cualqmer. sobre Beta, entonces Beta no puede tener ninguna
autonomía. SI bien su marco de referencia no da lugar a distinciones
respecto a categoría o rango, uno puede interpretarlos menos am-
pliarnente al decir que si Alfa ejerce cualquier control sobre Alfa con
32
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA F1JNDAMENTAL 33
respecto a x, entonces Beta-no tiene autonomía en relación con: Alfa,
con respecto a x. .
Las principales objeciones a su postulado son tres: pnmero, como un
supuesto teórico, el postulado arbitrario. Si tenemos. a.
mano un medio ampliamente aplicable para medir el es difícil
imaginar que alguien se contentaría con algo tan arbItrano como el
supuesto teórico de que el poder sólo permite dos posibiliq,ades. Segundo,
tal fonnulación pierde L. mayor parte de su significado a menos que los
términos dominación y sujeción, que conllevan tonos extremadamente
duros, sean definidos cuidadosamente: Sin embargo, ninguno de los dos
autores dio a las palabras un significado concreto. (Yo lo hago en el
siguiente capítulo.) Finalmente, interpretar el control,. el poder o. la
autoridad como consistentes sólo de dominación y sujeclOn, obstacuhza
en lugar de facilitar nuestra comprensión del mundo y ?osibilidades.
En esta perspectiva, el mundo sólo nos ofrece tres posibilidades para la
existencia social: dominar, ser dominado, o retirarse a un aislamiento
absoluto. Dado que lo último difícilmente es posible y ciertamente es
indeseable, las opciones se reducen a la dominación y a la sujeción. Toda
la cooperación, toda la reciprocidad, todo el control mutuo, son otra
cosa sino el depredador -y su presa. Por definición, se nos mega para
siempre la posibilidad misma de controles mutas, que ?frecer la
principal esperanza para los sistemas humanos de au.tondad. Dahren-
dorf', un pluralista democrático, ni Balbus, un marxista, pudieron.ha.ber
tenido la intención de que aceptáramos una visión tan negra y pesimista
de las posibilidades humanas.
Algunas fuentes de juicios conflictivos
Una cosa es pensar que la autonomía y el control varían en magnitud,
como el ingreso y la riqueza, en un rango indefinidamente amplio de
valores, y otra muy distinta describir las relaciones concretas de control.
Las descripciones pueden entrar en conflicto, y de hecho lo hacen, no
sólo debido a diferencias en observaciones empíricas e inferencias, sino
también debido a dificultades en el concepto de control mismo (y supues-
tamente también en conceptos relacionados como poder, influencia,
etcétera).
En primer lugar, los observadores pueden estar en desacuerdo al
describir la magnitud del control de Alfa sobre Beta, específicamente con
respecto a x. ¿Qué tan grande es el control de las principales compañías
petroleras sobre la legislación del Congreso en torno a la energía? UI:a
respuesta tal requeriría, no sólo evaluar un vasto cuerpo de compleja
ínformación (parte de la cual no está disponible, si es que alguna lo está),
sino que, ante la ausencia .de una medida aceptable de magnitudes,
diferentes observadores pueden llegar a distintos juicios cualitativos. En
segundo, los observadores pueden estar en desacuerdo al juzgar el peso
relativo que habrá de darse a un tipo de acción en comparación con otro.
Si Alfa controla a Beta con respecto a x y Gama con respecto a y, ¿x es
tan importante como y? ¿Más? ¿Menos? Cuando están involucrados
distintos actores y distintos conjuntos de acciones, los juicios se vuelven
aún más controvertidos. En tercer lugar, los observadores pueden estar
en desacuerdo sobre dónde ubicar los límites adecuados de una descrip-
ción. La autonomía que-atribuimos a Beta al hacer y puede disminuir si
tomamos en consideración 'más actores. Si lanzarnos nuestra red lo
suficientemente lejos para incluir a todos los actores que han influido
sobre Beta, tal vez la independencia de Beta se desvanezca enteramente.
De hecho, para quien crea que todas las acciones humanas están total-
mente determinadas, la autonomía política de Beta es una ilusión; cada
descripción de Beta al actuar con independencia es simplemente un error
que resulta de un lenguaje, una metodología o una informacióndefectuo-
sos. Aun si no elegimos destruir la autonomía política simplemente al
adoptar el postulado del determinismo, una descripción de la autonomía
política de Beta puede cambiar drásticamente, dependiendo del conjunto
de actores incluidos entre las causas de las acciones de Beta.
Imaginemos un sistema extremadamente simple que incluye sólo tres
actores, Alfa, Beta y Gama, cuyas relaciones -de manera bastante
irreal- se dirigen a un solo camino. En orden creciente de su "carácter
directo", cinco causas directas son las experiencias de la vida de Beta, su
carácter o personalidad, su "conciencia"; el abanico de opciones que
percibe en una situación particular, ysus preferencias entre el abanico de
opciones. Además de estas características de Beta, están las influencias
de los demás actores en el espacio social de Beta, quienes están bajo la
influencia, a su vez, de sus propias experiencias, etcétera. Más remotas
en el tiempo se encuentran las experiencias colectivas recientes de los
agregados de los cuales Beta es parte, como los efectos residuales de la
guerra de Vietnam sobre los estadunidenses; las orientaciones cívicas que
prevalecen ampliamente y condicionan las percepciones de Beta, tales
como actitudes raciales o creencias prevalecientes en torno al capitalis-
mo, el socialismo y la democracia; y estructuras sociales claves, como el
sistema constitucional del gobierno del Estado, el gobierno jerárquico de
las empresas, el mercado, etcétera. Obviamente, cada una de estas cate-
gorías muy generales también es un restultado de otras causas aún más
remotas en el tiempo: experiencias históricas anteriores, como la Guerra
Civil Estadunidense, la Convención Constitucional, la Revolución Esta-
34 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL
35
dunidense, el periodo colonial, etcétera;
aún prevalecientes, como la ética o la pasion por la l?ualdad
descrita por Tocquevi11e; y estructuras anteriores, como el esclavismo, la
propiedad diseminada de granjas,etcétera. ..,
Así, los límites que giran en tomo a una explicación de por qué Beta
hace x no están rígidamente fijas por algunos fenómenos palpables
revelados por nuestros sentidos, como una barda de alambre alrededor de
una fábrica. Más bien, los límites son creaciones de la mente humana,
más similares a los límites que los antiguos establecieron alrededor de las
constelaciones que observaban en el cielo en noches claras. Cuando uno
decide establecer limites alrededor de un sistema causal que busca
explicar las acciones humanas, ello parece .de una'
significativa de muchos factores, incluyendo la propia,
objetivos y juicios previos con respecto a la utilidad de una
particular de conocimiento adicional. A fin de responder al
¿por qué?, uno puede responder al reto de moverse de una reglan de la
explicación a otra. Cuando uno se detiene en la búsqueda de respuestas
concluyentes, ello depende de juicios discutibles en cuanto ala .que
piensa que es crucial explicar, y cuán lejos en el tiempo espaclO.SOCIal
uno desea llegar finalmente a una frontera en donde se CIerra el sistema
causal, en el sentido de que no necesitan tomarse más factores en cuent.a
a fin de explicar completamente el resultado. Pero cuando han de expli-
carse acciones humanas significativas, el cierre completo ciertamente
requerirá un sistema vasto. ,. . . .
Estas dificultades podrían resultar en conflictivas descripciones de
actividades. A medida que las descripciones se mueven hacia causas más
remotas, cada vez se vuelve más difícil confirmarlas o falsificarlas, y
más y más depende de nuestros supuestos interpretativos, incluyendo
juicios a priori en cuanto a la validez de teoría sobre la cual se la
explicación misma. Así, la teoría corre el nesgo de una autoconfirmación.
Debido a estas y otras fuentes de juicios conflictivos y no fácilmente
resolubles, la propuesta con la que empezó" este capítulo probablemente
no puede demostrarse como verdadera o falsa. Y por eso ofrezco como
unasuposicióri. El que uno acepte o rechace la premisa de que las
organizaciones independientes existen en todos los países democráticos,
dependerá probablemente menos en cualquier explicación que proponga,
aun si este libro estuviera enteramente destinado a ese esfuerzo, que a
nuestrojuicio previo. Lo que he intentado hacer en esta sección es aclarar
el significado de la premisa, así como' otras declaraciones sobre la
autonomía y el control en otras partes en este libro, y asegurar que no he
hecho que la premisa sea verdadera o falsa en gran medida por definición.
Sin embargo, si ahora he escapado a la trampa de la trivialidad de la
definición, prevalece la posibilidad de que la premisa sea empíricamente
verdadera o falsa de una manera trivial. Consideremos: si un sistema
puede describirse como pluralista cuando cualquier organización posea
alguna autonomía política, entonces ¿no todos los sistemas políticos son
pluralistas, incluso los regímenes totalitarios? El modelo totalitario es
después de todo, una mera abstracción; en la práctica, probablemente
ningún régimen ha privado a todas las organizaciones de toda su inde-
pendencia en todos los campos. Inversamente, si calificar como pluralista
a todas las organizaciones importantes en un sistema debe ser plenamente
independiente de todos los controles, entonces ningún régimen puede llegar
a ser descnto como pluralista. (De hecho, uno ni siquiera desearía
dar el nombre de sistema a una reunión de organizaciones totalmente
independientes.)
por tanto, definir la autonomía relativa: una organización
es relativamente autónoma si emprende acciones que a) son consideradas
dañinas por otra organización y b) ninguna otra organización, incluyendo
al.gobierno del Estado, puede impedir, o podría impedir, excepto íncu-
rriendo en costos tan altos que excedieran las ganancias del actor al
hacerlo. Los juicios en torno al daño, costos y ganancias no son entera-
mente ni están fijos. Sin embargo, pennítaseme describir algu-
nas orgamzaciones que son, creo, relativamente autónomas en todos los
países democráticos.
ORGANIZACIONES
La palabra organización es tal vez demasiado peliaguda. Rousseau, quien
estaba profundamentepreocupado por la presencia de las organizaciones
independientes del Estado, las llamó sociedades parciales o
particulares. Tocqueville las llamó asociaciones, y las consideró (si bien
no sin reservas) como necesarias para un pueblo que deseaba gozar no
sólo de democracia y la igualdad, sino también de la libertad y la
civilización.. La palabra grupos. frecuentemente servirá, y en algunos
contextos es útil usar un término de reciente acuñación y referirse a ellos
como subsistemas.
. Las organ!zaciones, sociedades parciales, asociaciones, grupos y sub-
no tienen fin, y en diversos tiempos y lugares, múltiples asocia-
cienes han .pretendido una medida de. independencia del Estado y otras
asociaciones. Probablemente la más antigua en pretender una posición
de derecho como una asociación parcialmente autónoma consista de un
36 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL
37
grupo de personas que están cercanamente afiliadas en virtud- de
vínculos de afinidad, como la familia. Aun cuando los regímenes autori-
tarios extremos algunas veces han considerado a la familia como el
penúltimo eslabónen una cadena jerárquica que se extiende sin rupturas
desde el gobernante hasta el súbdito, se ha pensando más comúnmente
que la vida interna de la familia requiere cierta libertad del control estatal.
Los lazos familiares son excepcionalmente difíciles, e incluso en los
regímenes más despóticos los grupos íntimos familiares. parecen haber
preservado cierta autonomía. .
Parte del área de independencia de la familia del Estado ha stdo
ocupada por organizaciones religiosas, las cuales a su vez han insistido
usualmente en su propia esfera de autonomía dentro del aparato estatal,
incluso cuando la Iglesia y el Estado son aliados. Las asociaciones
educativas, científicas y culturales, y en Europa desde las universidades
medievales, frecuentemente han logrado obtener alguna independencia
respecto del Estado. .
Asociaciones como estas, basadas en la familia, la religión y la VIda
cultural, son, sin embargo, menos centrales para el problema de la
autonomía y el control en los órdenes democráticos modernos que ciertos
otros tipos de organizaciones que agruparé en tres compartimientos
generales, los cuales deseo clasificar como gubernamental, político y
económico; En cuanto al primero, cualquiera que sea lo que prescriba la
teoría constitucional, en todos los países democráticos las principales
instituciones del gobierno -el jefe del ejecutivo, las burocracias, el
parlamento, 10 judicial- son, en sentidos importantes, independientes
entre sí. Aun cuando la legislatura y el jefe del ejecutivo son probable-
mente más independientes entre sí en países donde la doctrina de sepa-
ración de poderes está consagrada explícitamente en la teoría y práctica
constitucionales (como en Estados Unidos), existe cierta independencia
entre -las principales instituciones del gobierno nacional en todos los
países democráticos hoy en día. Si bien la autonomía de los Estados,
provincias, regiones o municipios es sin duda mayor en países con
constituciones federales, en todos los países democráticos los gobiernos
locales son, en la práctica, si no en la teoría constitucional, más que
meramente armas burocráticas del gobierno nacional,
En una interacción de maneras complejas con las organizaciones
gubernamentales, se encuentran una variedad de asociaciones políticas,
particularmente partidos políticos y grupos de interés. Desde una pers-
pectiva histórica o comparativa, la pretensión de que el orden político
debería permitir la existencia de partidos políticos y grupos de interés
independientes ha sido mucho más rechazada que aceptada. Pero la
medida de la independencia permitida a los partidos y grupos de interés
de los regímenes democráticos modernos que los
no solo de l?s regímenes autoritarios sino de las antiguas
republrcas como Venecia. Lo que por siglos se sostenía como un veneno
letal de las repúblicas, el espíritu de facción, en las democracias modernas
está institucionalizado en los partidos y grupos de interés.
. Las principalmente las empresas mercan-
tiles y los sindicatos, también están profundamente implicadas en el
problema de la autonomía y el control. Su autonomía es al mismo tiempo
un hecho, un valor y una fuente de daño. En todos los países democráticos
las empresas mercantiles toman decisiones importantes
estan plenamente controladas por los funcionarios gubernamentales;
propiedad del Estado usualmente gozan de una
significativa de autonomía en relación con el parlamento, el
y las burocracias centrales. Probablemente nadie negaría que
sus acciones algunasveces son dañinas. En consecuencia, su autonomía
se ha a una oposición constante. Aun cuando los socialistas y
las empresas han sostenido frecuentemente que el daño
podna rmrnmrzarse con un mayor control del Estado en años recientes
y. más del socialismo democrático concluido que el
socialismo centralizado de Estado tiende, no sólo a ser ineficiente sino
también inhumano y antidemocrático. En consecuencia muchos ;ocia-
listas ahora defienden algún sistema de socialismo descentralizadocon
empresas de propiedad social, pero relativamente autónomas. Por tanto
deseo sugerir, de paso, un punto que explicaré en mayor detalle más
adelante: un orden socialista descentralizado tendría sus propios proble-
mas de autonomía y control.
.Los sindicatos independientes que ejercen el derecho de huelga,
eXIsten en todos los países democráticos. De hecho, se ha argumentado
que la.snegociaciones colectivas respaldadas por el derecho a huelga, son
esenciales para un orden democrático. Independientemente de cómo
pueda ello, .el derecho a huelga está protegido en todos los países
democráticos. Al ejercer este derecho, los sindicatos son relativamente
3u.tónornos en relación tanto con los patrones como con el gobierno
rmsmo. Aun cuando los patrones usualmente preven serios daños a
resultas de las huelgas, no pueden impedir que sus trabajadores organi-
zados estallen una huelga. Incluso los gobiernos frecuentemente se
encuentran sin el poder suficiente para impedir que los sindicatos
se embarquen en huelgas y negocien contratos contrarios a la política
gubernamental -algunas veces incluso contrarios a la ley.
38 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
Capítulo III
CONCLUSIÓN y PREMISA
De los más de ciento cincuenta países en el mundo actual, existen
institucionespoliárquicas en unos treinta. En estos países, algunas impor-
tantes organizaciones gubernamentales, políticas y económicas son rela-
ti vamente autónomas entre sí. En este sentido, entonces, todos los países
democráticos también son pluralistas. '
Para evitar malentendidos, pennítaseme señalar que no todos los
sistemas pluralistas son democráticos: también existen organizaciones
relativamente autónomas bajo ciertos regímenes no democráticos. Tam-
poco todos los sistemas democráticos son necesariamente pluralistas: es
concebible que exista la democracia a una escala muy pequeña sin
subsistemas relativamente autónomos, como Rousseau parece haber
esperado. Sin embargo, todos los sistemas democráticos a gran escala,
todos los paises democráticos, todas las poliarquías son pluralistas en un
sentido organizacional, dentro de los significados de términos que he
intentado aclarar en este capítulo.
Si todos los países democráticos son pluralistas en un sentido organi-
zacional, entonces el problema del pluralismo democrático existe en
todos los países democráticos; es un problema universal en la democracia
moderna. Ahora pasaré a describir el problema mismo en más detalle.
EL PROBLEMA DE LA DEMOCRACIA PLURALISTA
Sostener que existe una pluralidad de organizaciones importantes y
relativamente autónomas en los países democráticos no implica que su
existencia cree un problema serio. Si las consecuencias del pluralismo
organizacional fueran enteramente ventajosas, no habría problema; si,
aun cuando existieran desventajas, estas fueran minúsculas en compara-
ción con las ventajas, el problema no sería serio; si las organizaciones
independientes pudieran eliminarse fácilmente sin hacer mucho daño, el
problema se resolvería sencillamente. El problema del pluralismo demo-
crático es serio, sin embargo, precisamente porque las organizaciones
independientes son altamente deseables y, al mismotiempo, su indepen-
dencia les permite ocasionar daño.
POR QUÉ SON DESEABLES LAS ORGANIZACIONES
INDEPENDIENTES
Autores como Durkheim y los primeros pluralistas en materia legal
subrayaron que las asociaciones son esenciales a las necesidades huma-
nas por la sociabilidad, intimidad, afectos, amistad, amor, confianza y fe;
para el crecimiento individual, la integridad personal y la socialización
dentro de las normas de una comunidad; para lapreservación y transmi-
39
A fin de aclarar los limites a las soluciones del
pluralismo democrático por la mrcie este
capítulo imaginando una Repubhca Democrática que satisficiera
tamente los criterios democráticos. Pero todos sabemos que las institu-
ciones, procesos Ycondiciones de poliarquía en los países democráticos
están lejos de satisfacer los criterios democráticos. Entre otras
sabemos que en el mundo real los recursos politicos de tipos
-conocimiento, información, habilidad, acceso a las órganízaciones,
ingreso, riqueza y estatus, entre otros- están distribuidos
entre los ciudadanos. También sabemos que los patrones de desigualdad
en los recursos como estos no son los mismos en todos los países
democráticos.
Históricamente la democratización ha significado una redistribución
de los recursos políticos, y una reducciónde las desigualdades políticas.
Si bien una democratización ulterior nunca puede estar exenta de desven-
tajas, mientras las grandes desigualdades en los recursos pérsis-
tan, el pluralismo democrático no logrará alcanzar las potencialidades de
una democracia a gran escala.
108
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
Capítulo VI
LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA
Y DEL INGRESO: CAPITALISMO Y SOCIALISMO
La democracia está y siempre ha estado cercanamente asociada en la
práctica con la propiedad privada de los medios de producción. Es un
hecho impresionante que incluso hoy en día en cada país gobernado por
la poliarquía, los medios de producción son en su mayoría de propiedad
"privada". * Inversamente, ningún país en donde los medios de produc-
ción sean básicamente propiedad del Estado o (como bajo la constitución
yugoslava) de la "sociedad", está gobernado por la poliarquía. Para
plantearlo esquemáticamente, en realidad no hay ejemplos de (d) en el
cuadro 3. Si por capitalismo queremos decir un orden económico en
donde los instrumentos de producción sean básicamente de propiedad
privada, entonces, ¿en qué medida el pluralismo organizacional y sus
problemas son simplemente consecuencias del capitalismo?
CAPITALISMO, SOCIALISMO Y PLURALISMO
Parece difícilmente discutible que el capitalismo industrial estimula'el
crecimiento de las organizaciones. Lo que es más, el sistema prevalecien-
te de creencias del capitalismo en el siglo XIXtuvo la intención de mostrar
* También están todos "orientados hacia el mercado". Cf Lindblom (1977: 161).
109
que, para las unidades económicas, era necesario y deseable una
mía muy cercana a la total de controles externos por parte ?el gO?lemO
ti otras organizaciones económicas a fin de alcanzar una sociedadJustay
progresista. Para los economistas clásicos,. un or.den económico
requería que las empresas estuvieran sujetas rntemamente al
exclusivo del propietario o empresario, quien a su vez debe estar casi
enteramente libre de un control directo por parte de actores fuera de la
empresa, incluyendo el gobierno, y al tiempo sujeto a ,la
apabullante del mercado. En la del desa-
parecían todos los controles estrictamente ehmmando. pul-
cramente el dominio de cada relación económica. El control, la autoridad,
el poder, eran conceptos sin teórica, en. la
En última instancia, todas las relaciones económicas se disolvían en
contratos libre y racionalmente adquiridos por individuos autónomos. En
la imaginación teórica, entonces, la diferencia entre el anarquismo y el
liberalismo económico era en ocasiones del grueso de una hoja de papel,
tan delgada que habría de surgir una forma especial de anarquismo, la
cual simplemente llevó el individualismo económico un paso crítico más
allá y se deshizo por completo del Estado. . ..
Como han aprendido incalculables generaciones de economistas neófi-
tos, la teoría pura de la que
fundamentos teóricos para la deseabilidad de un capitalismo sm regulación,
buscó demostrar cómo la autonomía casi total de la empresa y la casi
ausencia de todos los controles externos estaba justificada, siempre y
cuando cada empresa individual fuera pequeña, en relación con el mercado
total, y por tanto incapaz de influir sobre los precios; por ende
respondiera completamente a las claves del mercado, y así Icomo elaboro
la teoría pura con una elegancia y refmamientomaravillosos) exquisitamen-
te sujetas a la soberanía última del consumidor. La obligación del Estado,
entonces, era asegurar la competencia impidiendo combinaciones, mono-
polios y otras interferencias con el mercado. Excepto por la del
Estado del marco mismo, el sistema era prácticamente autorregulatono.
111
LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
Qué tan cerca estaba la práctica de la teoría, incluso durante la marea
alta dellaissez-faire, es una cuestión controvertida. Entre distintos países
variaciones importantes, en la medida en la que lo;
gobiernos las unidades económicas; y en cada país
donde florecía el capitalismo, los defensores de controles más fuertes e
incluso el desplazamiento del capitalismo por algún orden económico
hizo que sus puntos de vista fueran escuchados y a menudo
rnfluyeran sobre las políticas gubernamentales.
En ningún país prevaleció completamente la economía de mercado
autorregu.ladora, y de qu.e fuera, no fue por mucho tiempo.
Por doquier la evolución del capitalismo presenció una reducción en la
de las organizaciones económicas y un incremento correspon-
en los ejercidos tanto por los gobiernos como por otras
umdades que haya sido la realidad en el siglo
el xx fue testigo del surgumento de corporaciones gigantes cuyos
gobiernos, tanto en sus relaciones internas como externas, tomaron
las de,los gobiernos de los Estados. La corpo-
racron gigante se convirtio, aSI, de Jacto, SI no de jure, tanto en una
e:opresa.pública como en sistema político. Debido a que las corpora-
gigantes guardan solo una semejanza engañosa con las empresas
relatIvamente pequeñas, competitivas, completamente sujetas al mercado
en la teoría clásica y neoclásica, la propiedad privada y la autonomía de
la empresa no pueden obtener mucho apoyo razonado de las virtudes
hipotéticas sostenidas por Un modelo crecientemente menos relevante.
Por el contrario, merecen ser considerados modelos alternativos de un
orden económico progresista, justo, racional o deseable por otros moti-
v.os. Entre estas posibilidades alternativas, obviamente algunas incluirán
con controles jerárquicos mucho más fuertes ejercidos por el
gobierno del Estado.
Es. preguntarse, entonces, si un alto grado de pluralismo
organizacional es, al menos en tiempos modernos, tan exclusivamente un
producto del capitalismo, de modo que necesariamente desapareciera en
un orden econonuco que tratara a las empresas gigantes, tanto en la teoría
corn.o en la práctica, Como empresas públicas y sistemas políticos. En
particular, ¿el pluralismo organizacional declinaría significativamente en
un orden en donde los principales medios de producción fueran de
propiedad social en lugar de privada, esto es, en un orden económico
socialista?
Aun cuando se sostiene ampliamente esta posición, me parece cqui-
porqu.e descansa en una confusión teórica que hace que la
propiedadequivalga al comrol.Los defensores del capitalismo, así como
sus críticos socialistas, han supuesto frecuentemente que la propiedad
(b)
(e)
No Sí
(a)
(d)
Privada
Social
CUADRO 3.
Propiedad poliárquica y social
El pass está gobernado por una poliarquía
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
110
Los medios de producción son
básicamente de propiedad
privada es tanto una condición suficiente para control
de la empresas por parte de los propretanos; inversamente, se
la propiedad por parte del gobiemo del Estado es tanto una condición
necesaria como suficiente para el control del goblenlO por parte del
Estado. Se supone que si una empresa es de propiedad entonces,
desde luego, los dueños toman las decisiones claves, ya sea.dIrectamente
o a través de administradores que no son más que agentes. SItas empresas
son propiedad de la sociedad, o del gobiemo, o del pueblo, o de los
trabajadores, entonces debe seguirse que las decisiones de la ,empresa
serán tomadas por la sociedad, el gobierno, el pueblo, los trabajadores.
La experiencia en este siglo, sin embargo, ha demostrado,! que la
propiedad definitivamente no es una condición suficiente para eJ/control.
Uno no puede estar seguro qué tanto forma de control
requiere de una forma particular de propiedad. Los basados en
el Estado o en la propiedad social van desde un SIstema
jerárquico de dominio administrativo en la Unión Soviética, donde mclu-
so los sindicatos tienen una importancia despreciable, hasta la autoges-
tión de las empresas, tal coma se ha practicado en Yugoslavia. Entre estos
dos extremos las combinaciones de controles internos y externos en las
empresas de pública de otros países existe una
infinita. Las experiencias recientes también muestran
ción en los sistemas de control de las empresas de propiedad privada, SI
bien queda por demostrarse si es posible una autogestión a de
parte de todos los que trabajan para una con
Además, desde luego, hay. una enorme cantidad de combinaciones POSI-
bles (y existentes) de propiedad privada y pública, y mezclas de control
de parte del gobierno, el mercado, los consumidores y de la empresa sobre
las decisiones.
Si aceptamos el axioma de que en general una forma. .de
propiedad no es una condición suficiente para una relación
de control (y puede no ser una condición necesaria), la del
control es teóricamente anterior a la cuestión de la propiedad. VIsto en
esta perspectiva, lo que el capitalismo hizo, en teoría, y en grado
cial en la práctica, fue inaugurar un sistema de control
sobre las organizaciones económicas, que en gran eran
autónomas frente al gobierno central y entre SI. SI el socialismo por
definición conlleva la propiedad social de las empresas económicas, y.a
menos de que por definición sea centralizado, entonces una
socialista podría ser altamente descentralizada y, por tanto, plurahsta en
términos de organización. Un gobierno socialista podría otorgar
amplia autonomía a las empresas, a fin de
mucho más democráticos de los existentes, ya sea bajo el capitalIsmo o
en los sistemas socialistas centralizados como la URSS. Obviamente
ningún gobierno socialista -probablemente ningún gobiemo- podría
eliminar todos los controles externos, ya sea por parte de los mercados,
el gobierno del Estado, o ambos. Un orden socialista descentralizado
podría generar, no obstante, tanto pluralismo organizacional como el que
existe en cualquier orden no socialista, y tal vez incluso más.
Tampoco el pluralismo organizacional en un orden socialista está
necesariamente reñido con el marxismo. En este punto, corno en muchos
otros, el cuerpo de la obra de Marx, en conjunto, es ambiguo. A través de
medio siglo, los marxistas que consideraban a la Unión Soviética como
la encamación misma de las verdades marxistas supusieron que un orden
socialista necesariamente debería operar como una economía centraliza-
da. Sin embargo, algunos pasajes en Marx -particulannente en su muy
conocida descripción de la Comuna de París, a la cual alababa como "la
forma política descubierta fmalmente, bajo la cual se podría poner en
marcha la emancipación económica del trabajo"- apoyaron elocuente-
mente la idea de que el socialismo sería altamente descentralizado (Marx,
1974a: 210-212).
Para plantear esquemáticamente, de nuevo, la cuestión, tanto en su
forma clásica y en una medida considerable incluso en su forma altamente
desarrollada, el capitalismo está representado por (a') en el cuadro 4. Si
bien la influencia de la teoría y práctica soviéticas ha tendido a identificar
el socialismo con (e'), en principio, el socialismo también puede repre-
sentarse por (d'). Pero ¿es (d') sólo una categoría teórica? Definitivamente
existe en por lo menos un caso: Yugoslavia. Ya menos de que uno esté
preparado para argumentar que por definición la economía yugoslava es
de propiedad privada y que por definición los marxistas yugoslavos no
son marxistas auténticos, entonces uno está obligado a concordar en que
el socialismo y el marxismo, tal y como han sido interpretados por
algunos marxistas, son compatibles con un alto grado de pluralismo
organizacional (cf Rusinow, 1977).
Para entender las opciones cruciales tanto para el orden político corno
para el económico, entonces, debernos centrarnos primero en el control
y después en la propiedad. Al ordenar las opciones económicas, la
pregunta clave no es si un orden es socialista o no socialista, si las
empresas son de propiedad "privada" o "pública" (si bien estas son
importantes preguntas secundarias), sino cuánta autonomía se permite a
las empresas económicas y la naturaleza de los controles internos y
externos. Una economía no socialista, de propiedad privada, puede estar
dominada por un orden político autoritario que regule muy de cerca las
actividades de las empresas económicas, como en la Alemania nazi
durante la Guerra. Inversamente, la experiencia de Yugoslavia) aun
113 LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
112
cuando ha sido única hasta ahora, demuestra que un orden económico
socialista puede ser altamente descentralizado y pluralista.
Un cambio de la propiedad "privada" a "social", entonces, no reduciría
necesariamente la cantidad de pluralismo organizacional en un país. Es
totalmente posible que en algunos países (Estados Unidos podría ser uno
de ellos), donde las decisiones importantes están fuertemente influidas por
las corporaciones gigantes dominadas jerárquicamente por sus administra-
dores, la inauguración de una economía socialista descentralizada -en
donde, por ejemplo, las empresas económicas estuvieran gobernadas de-
mocráticamente por un demos que consistiera de todas las personas em-
pleadas por la empresa- resultaría en unincremento, no en un decremento,
en la cantidad y autonotrúa de las organizaciones económicas.
El resultado de esta discusión es el siguiente: la cantidad de pluralismo
organizacional en un país no parece depender de si las empresas son de
propiedad privada o social. Sí depende de la medida en la que las
decisiones estén descentralizadas, esto es, de la cantidad de autonomía
permitida a las empresas. Y la cantidad de autonomía permitida a las
empresas parece ser teóricamente independiente de las formas de propie-
dad, de ahí el capitalismo y socialismo en cuanto tales. Un orden capita-
lista puede ser, pero no necesariamente, altamente descentralizado. Un
orden socialista puede ser, pero no necesariamente, altamente centraliza-
do (cf. Dahl, 1971: 57 ss.),
Debido a que el capitalismo ha prevalecido hasta ahora en todos los
países democráticos, es difícil desentrañar los efectos en el pluralismo
organizacional de las principales estructuras variables: las estructuras
económicas del capitalismo, por un lado, y las estructuras políticas de la
poliarquía, por el otro.El que cada una de ellas realice una contribución
independiente está apoyado por un simple experimento mental que
emplea las categorías del cuadro 5. Aun cuando todos los países derno-
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO 115
No
Las economías del
tiempo de la
guerra: Alemania
nazi, Italia, Japón,
Austria
Muchos países
autoritarios:
Argentina, Brasil,
Chile, Sudáfrica,
etcétera
Yugoslavia
(¿Hungría?)
d.2. URSS, otros países
de Europa del Este
c.I.
c.2.

El país está gobernado por unapoliarquía:
Ningún caso
Todas las
poliarquías
CUADRO 5.
Poliarquía, descentralización y propiedad
LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
El control sobre las
empresas es:
Altamente centralizada
De propiedad privada b.1. Las economías de d.l.
la época de la
guerra: Gran
Bretaña, Estados
Unidos
De propiedad social b.2. Ningún caso
cráticos tienen órdenes económicos capitalistas (a.1), no todos los países
con órdenes económicos capitalistas son "democráticos", es decir, están
gobernados por instituciones poliárquicas (c. 1). Sin embargo, los países
democráticos tienen relativamente muchas más organizaciones políticas
independientes que los países no democráticos. Nuestro experimento
mental confirma así el argumento del capítulo ID, en el sentido de que las
instituciones de la poliarquía estimulan el pluralismo organizacional,
independientemente del orden económico. En cuanto a los efectos del
orden económico, en este capítulo he argumentado que la descentraliza-
ción económica para las empresas relativamente autónomas también
realiza una contribución independiente al pluralismo organizacional. Aun
cuando (a.2) está vacío porque en ningún país democrático la mayoría de
los medios de producción son de propiedad social, algunos países socia-
listas con economías relativamente descentralizadas, como Yugoslavia y
tal vez Hungría, ofrecen una prueba por analogía.
De propiedad social a.2.
Moderado o
extremadamente
descentralizado
De propiedad privada a.1.
(b')
(q')
Altamente
controladas
(centralizadas)
(a')
(d')
En relación concualquierempresacentral
nacionalson:
Moderada o
altamente autónomas
(descentralizadas)
Privada
Social
CUADRO 4.
Centralización y propiedad
114
Medios de producción de
propiedad básicamente:
LA REDISTRIBUCIÓN POR LA CENTRALIZACIÓN SELECTIVA
117
LAREDISTRIBUCIÓN DE LARIQUEZAYDELINGRESO
ción gubernamental se ha desarrollado más o menos azarosamente. Las
políticas gubernamentales son un acrecentamiento de muchas décadas de
cambios incrementales, conflictos particulares, coaliciones políticas ob-
soletas, ideas y programas inconsistentes yanticuados, etcétera. El resul-
tado es tanto una centralización no selectiva como excesiva, y una
descentralización no selectiva e insuficiente.
Con esta perspectiva, la tarea consiste en identificar un rango muy
pequeño de políticas estratégicas y asegurarse de que sean ejecutadas y
llevadas a cabo. Cuando estas políticas estratégicas funcionen adecuada-
mente, gran parte del aparato central de los Estados existentes de bienes-
tar podrían desmantelarse. Ciertamente, la descentralización hacia
subsistemas más autónomos -individuos, familias, gobiernos estatales
y locales, asociaciones, empresas, etcétera- inevitablemente tendrá
costos. Pero las ventajas de la descentralización pesarán mucho más que
estos costos -siempre y cuando sólo ciertas decisiones estratégicas
importantes se tomen centralmente.
¿Qué cuestiones requerirían de decisiones centrales? Es perfectamente
obvio que una de las estructuras con mayor influencia en cualquier
sociedad es la distribucióu de la riqueza y del iugreso. Las disparidades
de ingreso y riqueza confieren ventajas y desventajas extraordinarias. La
distribución de las ventajas y desventajas a menudo es arbitraria, capri-
chosa, inmerecida e injusta, y en virtualmente todos los países avanzados
ya intolerable. Debido a que las consecuencias ya no son tolerables, los
gobiernos se han visto obligados a adoptar políticas con la intención de
alterar, ya sea la distribución del ingreso y la riqueza, o sus consecuencias,
o ambas.
En una economía de propiedad privada, orientada hacia el mercado,
sin embargo, las decisiones que en lo fundamental determinan la distri-
bución de la riqueza y el ingreso, están descentralizadas en su mayor
parte. Reducir yregular los efectos de los ingresos y la riqueza desiguales
sin hacer mucho para controlar la causa misma; contribuye al amplio
aparato regulatorio del Estado de bienestar y a las infinitas variedades de
intervención gubernamental, a los subsidios y compensaciones con la
intención de atenuar las desventajas sufridas por los que están en peores
condiciones y las ventajas obtenidas por los que están en mejores condi-
ciones. ¿Por qué no ir directamente al meollo del problema realizando
políticas centralizadas que aseguren una distribución más equitativa de
la riqueza y del ingreso? Una política de impuestos directos sobre los
ingresos, las herencias y la riqueza lograría, con una pequeña burocracia
y gastos públicos bajos para la regulación, lo que no han podido lograr
con éxito las vastas burocracias centralizadas características de los go-
biernos contemporáneos.
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
116
Un orden económico en armonía con el empuje descentralizador de la
poliarquía sería una economía en donde muchas decisiones estuvieran
descentralizadas hacia subsistemas y sólo algunas decisiones cruciales y
estratégicas se tomaran centralmente. Un orden tal podría tener algunas
variantes, tanto capitalistas como socialistas. En una variante importante,
el orden económico sería esencialmente lo que ya es en los países
democráticos. La mayoría de las empresas serían de propiedad privada,
orientadas hacia el mercado, y más o menos competitivas. Pero ciertos
tipos de decisiones crucialmente importantes se tomarían centralmente.
Entre estas se encontrarían ciertas decisiones que incidieran sobre las
desigualdades.
Sin embargo, ¿no es exactamente esto lo que sucedió en la mayoría
de los países democráticos en las décadas que siguieron a la Gran
Depresión? ¿No es esto simplemente una receta para la "intervención
gubernamental", un Estado de bienestar, una economía mixta, controles
selectivos, una afinación de la economía y otras políticas y técnicas
familiares de los gobiernos en países gobernados por la poliarquía? Es
discutible, sin embargo, si en todos los países democráticos la interven-
.Qué tan importante es la contribución por parte de las instituciones
y p ~ á c t i c a de la poliarquía al pluralismo en comparación con la de la
descentralización económica? Las experiencias de la época de la guerra
en Gran Bretaña y Estados Unidos nos proporcionan una especie de caso
de prueba, donde durante varios años las economías fueron gobernadas de
cerca por una dirección centralizada, mientras las principales institucio-
nes de la poliarquía permanecieron prácticamente intactas. En el corto
plazo, por lo menos, una gran cantidad de organizaciones cruciales
-políticas, culturales, religiosas- preservaron un grado significativo de
autonornía.uun cuando las instituciones sociales, al igual que las econó-
micas, estaban en cierta medida movilizadas para la guerra. Es difícil
decir cuáles serían los efectos sobre la autonomía organizacional y la
poliarquía misma si las decisiones económicas de la época de paz fueran
tan altamente centralizadas, durante varias generaciones, como en las
economías de la época de la guerra en Gran Bretaña y Estados Unidos.
Dado que algunas veces se recomienda la dirección centralizada de la
economía, y en algunos casos parecería tener grandes ventajas sobre
la descentralización, deseo volver ahora a la cuestión de la centralización.
119
LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
una falta de compromiso con la centralización selectiva, en oposición a
la general, y un optimismo previo, si bien ahora en declinación, en tomo
a la centralización, particularmente por parte de partidos laboristas y
socialistas. Pero ¿esto no refleja también el hecho de que muchas deci-
siones estratégicas necesitan estar centralizadas?
Además, la solución de la centralización selectiva plantea agudamente
la cuestión de los límites a la redistribución establecidos por las institu-
ciones y orientaciones de una economía con propiedadprivada, orientada
hacia el mercado, esto es, del capitalismo. El problema en el que ahora
pienso no es tanto la muy manida cuestión de los incentivos, sino más
bien, la resistencia política a una redistribución extensa. Al redirigir los
flujos del ingreso por medio de los impuestos y pagos de transferencia,
un gobierno está en posición de tomar un ingreso ya asignado a un
conjunto de recipiendarios por parte de las instituciones económicas y
reasignarlo políticamente a distintos conjuntos de recipiendarios. En la
medida en que las orientaciones cívicas son "burguesas" o "capitalistas",
y se piensa que las instituciones económicas son en general deseables,
los recipiendarios iniciales tienden a ver la redistribución como una
apropiación injusta de su riqueza o ingreso que se repartirá entre otros,
en pocas palabras, como un robo político. Mientras la redistribución
pueda lograrse mediante severos impuestos sobre el ingreso a una minoría
muy pequeña, entonces el principio de la mayoría se presta él mismo a la
redistribución. Pero a medida que la minoría crece en tamaño, también
se incrementan las oportunidades de que se forme una coalición de
mayoría en contra de una redistribución ulterior. ¿Por qué debe conglu-
tinarse la gran masa de votantes en los rangos medios de la distribución
del ingreso con los pobres a favor de una redistribución ulterior en lugar
de con los ricos en contra de una distribución ulterior? Si las orientaciones
cívicas estimulan la búsquedadel egoísmo nacional en lugardel altruismo
o la benevolencia generalizada, entonces es probable que una coalición
mayoritaria con intereses propios se oponga a una distribución ulterior,
mucho antes de que haya un acercamiento a una igualdad de ingresos.
Los países escandinavos probablemente ya han llegado a este punto.
Estados Unidos, sin embargo, está lejos de haber alcanzado las polí-
ticas redistributivas de los países escandinavos. Aquí, las instituciones
constitucionales y políticas operan, en no pequeña medida, intencional-
mente, para debilitar al régimen de la mayoría y realzar la efectividad de
las minorías para resistirse a los cambios, en particular, desde luego, las
minorías bien dotadas de recursos políticos. Además, las orientaciones
cívicas en torno a los derechos de propiedad y la propiedad privada, que
se formaron cuando el país era predominantemente una nación de gran-
jeros, fortalecen la posición de la redistribución como una apropiación
podríamos resumir la solución de la redistribución por parte de la
centralización selectiva en las siguientes líneas: las diferencias injustifi-
cables en los ingresos y la riqueza quedariaueliminadas por los impuestos
del gobierno ceutral y los pagos de transfereucia. Sin embargo, las
maneras eu las que los ciudadanos individuales y las familias podríau
gastar sus recursos económicos quedarían sin regular, en gran medida,
por parte del gobierno central. Aun cuaudo la libertad en los gastos
personales tendría algunas consecuencias adversas, las ventajas relativas
de diversidad, descentralización y dispersión sobre la uniformidad, la
centralización y la concentración pesarían más que las desventajas.
Hay mucho que decir sobre esta solución. Muchas de las políticas en
los Estados benefactores modernos han tratado los sintomas de la' mala
distribución pero no la mala distribución misma. Esto sucede claramente
en Estados Unidos, donde la distribución de la riqueza y del ingreso nunca
ha sido una cuestión política prominente; y ningún partido importante ha
presionado consistentemente a favor de una redistribución sustancial. Las
orientaciones cívicas estadunidenses y la ausencia de un movimiento
socialista sustancial se refuerzan entre sí y ayudan a preservar la baja
prominencia de la cuestión. (Volveré a este punto en el último capítulo.)
En contraste, en otros países, los partidos laboristas y socialistas algunas
veces han planteado la redistribución económica como una cuestión
fundamental; en algunos, los impuestos y los pagos de transferencia han
conllevado cambios sustantivos en la distribución del ingreso y la riqueza.
Como cualquier otra propuesta, sin duda, la redistribución mediante
la centralización selectiva plantea varias cuestiones, de las cuales varias
son particularmente pertinentes en este caso. Precisamente debido a que
la solución selecciona una política estratégica para el control centraliza-
do, ¿es por tanto demasiado selectiva? ¿No hay muchas otras cuestiones
de igual importancia que no han sido solucionadas adecuadamente?
¿Estas otras cuestiones no requerirían también de alguna medida centra-
lizada de control? Uno piensa inmediatamente en las relaciones exterio-
res, el control internacional de las armas nucleares, el comercio exterior,
la política y adquisiciones militares, la energía nuclear, la estabilidad y
el crecimiento económico, las exterioridades indeseables de las empresas
económicas, los derechos políticos y civiles, los problemas del ambien-
te... ¿Y un sistema centralizado de seguridad social ya no sería deseable?
Si estas y otras cuestiones requieren de un control centralizado, entonces
podría tener que abandonarse el principio de la centralización selectiva.
Ciertamente, en países en donde los gobiernos han sido los más vigorosos
en la redistribución mediante impuestos y pagos de transferencia, los
controles de los gobiernos centrales también se han incrementado a través
de un amplio rango de cuestiones. Parte de esta expansión sin duda refleja
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO·
121
LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
conflicto social en torno a los valores) mediante los cuales pueden juzgarse
las soluciones y 3) si quienes solucionan el problema tienen incentivos
adecuados para quedarse con un análisis sinóptico hasta que esté completo (en
lugar de recurrir a los métodos empíricos, rutinas de decisión, estimaciones al
azar, etcétera). (Lindb1om, 1977: 322).
Por ende, de manera ostensible, la toma sinóptica de decisiones se logra de
hecho a través de actos intuitivos de juicio... O las decisiones a las que se llega
se alcanzan por la aplicación de guías ideológicas, a menudo inadecuadas, si
na es que tontas. O a través de apelaciones al sentido común, que hacen que
incidan tanto viejos prejuicios como viejas concepciones. O por la invocación
de principios morales, que al ser examinados más de cerca, aparecerían como
insuficientes para el problema en cuestión. Opor referencia a todas las maneras
de creer que representan prejuicios heredados, mitos, malentendidos, conven-
ciones, métodos empíricos cuestionables y cosas semejantes, sin excluir
algunas iluminaciones útiles. En cualquier caso, ninguna sinopsis (Lindblom,
1977: 323).
Sin embargo, si la dirección central tiene la intención de ser no meramente
temporal sino permanente, nuestro interés en este caso es menos una parte
de a que una parte de b. ¿Sería probable que en el largo plazo los
supervisores puedan ser controlados democráticamente? Consideremos
cuatro problemas. En primer lugar, la solución requiere y ayuda acrear
una enorme concentración de recursos políticos en el centro. Un periódico
critica la conducta del gobierno: cortar el abastecimiento de papel. Un
programa funciona mal: amañar los datos. Un sindicato apoya al partido
de oposición: retener los incrementos salariales en la industria y asegu-
rarse de que los líderes sindicales reciban el mensaje. Un crítico en el
parlamento expone estos abusos: reducir asignaciones a las empresas en
su distrito electoral.Y así sucesivamente. Como ocurre en los abusos
usuales de regímenes autoritarios, puede resultar exagerado sostener que
estas cosas son inevitables, pero son muy probables.
Ciertamente, las garantías institucionales de la poliarquía pueden
Él argumenta que es probable que ninguna de estas condiciones se
satisfaga, si bien, "dados los problemas que surgen a partir de las armas
nucleares, el orden mundial, la protección al ambiente y la conservación
de la energía, puede suceder que los cíudadanos y líderes del mundo
lleguen a creer crecientemente que todos viviremos o moriremos juntos".
Las oportunidades de que estas tres condiciones se cumplan son tan leves
como para ser insignificantes.
Adoptar una dirección central simplemente coloca una bonita fachada
a una estructura destartalada:
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
LA REDISTRIBUCIÓN POR UNA ECONOMiA CON DIRECCIÓN CENTRAL)
Dadas las dificultades en la redistribución a través de una centralización
selectiva, parecería razonable invertir la solución y adoptar un programa
de centralización general del control sobre las cuestiones económicas,
sólo con una descentralización selectiva. Esta solución es frecuentemente
lo que se quiere decir con términos como planeación central,
dirigida centralmente, o economía controlada. En una forma democrática,
una economía con dirección central se vería más o menos así:
a. La asignación de recursos, el crecimiento, la inversión, la distribu-
ción de ingresos y riqueza, los precios, los salarios y otras cuestiones
económicas cruciales estarían controladas por las decisiones de un solo
centro, donde unos supervisores buscarían desarrollar y seguir una visión
general sinóptica de objetivos e instrumentos económicos deseables.
b. El centro mismo estaría controlado democráticamente por el demos.
Hay elementos de vaguedad en la solución de la J;edistribución por.una
economía con dirección central. Estos podrían eliminarse, de ser posible,
sólo en una discusión extensa. Sin embargo, dado que nuestro objetivo
no es estudiar la solución en detalle ni sus méritos en general, sino usarla
para explorar la cuestión de la centralización, el planteamiento puede ser
suficientemente preciso.
Las dificultades en la redistribución por una economía con dirección
central pueden dividirse en dos tipos: aquellas relacionadas con la parte
a y aquellas que tienen que ver con la parte b. Algunos críticos se enfocan
hacia a. Así, Lindblom argumenta que la planeación central o "sinóptica"
presupone requerimientos que no pueden satisfacerse. La planeación
sinóptica será posible:
1) si el problema a la mano no va más allá de las capacidades cognoscitivas
del hombre, 2) si existen criterios en los que se ha concordado (en lugar de un
120
ilícita de ingreso de algunos, a fin de ocasionar una transferencia injusti-
ficable a otros.
Así tanto en los países escandinavos como en Estados Unidos, los
límites políticos a la redistribución están establecídos por las orientacio-
nes cívicas. ¿Pueden estas orientaciones cambiar 10suficiente como para
alcanzar una redistribución dentro de una economía de propiedad priva-
da, orientada hacia el mercado? ¿Ola solución de la a
través de una centralización selectiva sería plenamente realizable sólo en
un país con instituciones socialistas y una amplia ••conciencia socialista"?
preservarse en el inicio. Cornprensiblemente, los códigos de conducta
para los vigilantes se desarrollarían o permanecerían intactos, de modo
que impidieran efectivamente los abusos de poder. Pero si suponemos que
los supervisores no son tan diferentes de sus predecesores, entonces es
probable el abuso. Tal vez en un país democrático donde la cultura
política imponga restricciones mucho más fuertes sobre los lideres polí-
ticos que en Estados Unidos, la concentración de poder requerida para la
redistribución por una economía con dirección central no fortalecería el
componente autoritario frente al democrático en una poliarquía. Pero
ciertamente en muchos países el riesgo es grande. Uno sólo tiene que
reflexionar sobre lo que un Richard Nixon podría lograr bajo un sistema
tal. Bajo una dirección central los recursos políticos potencialmente
accesibles a un jefe del ejecutivo sin escrúpulos y a un pequeño-círculo
de colaboradores cercanos excedería de lejos incluso los planes más
ambiciosos para asegurar la reelección y nivelar los resultados 'bon los
enemigos que se desarrollaron bajo la égida de Nixon.
La primera dificultad sugiere una segunda. El control democrático
sobre los planeadores centrales depende fuertemente de la posibilidad de
un plan central coherente. Esto es, el éxito de la parte b depende del éxito
de la parte a. Una cosa es si las decisiones de los supervisores se toman
estrictamente de acuerdo con un plancomprensivo que discuten, ejecutan
y vigilan la legislatura, los partidos, la prensa, las asociaciones políticas y el
público. Pero otra cosa es si este plan es básicamente una fachada y las
decisiones se toman de hecho -y si Lindblom está en lo cierto, deben
tomarse- con una intuición tosca, conprincipios ideológicos inadecua-
dos, prejuicios, principios morales inadecuados para la tarea, métodos
empíricos cuestionables, mitos, etcétera. El que el parlamento ejecute el
plan y supervise su ejecución serían ejercicios aún más inútiles que las
luchas presentes de los cuerpos legislativos por mantener un control
efectivo sobre los programas ejecutivos, presupuestos e ingresos.
Esto nos lleva a la tercera consideración. Las instituciones de la
poliarquía que se desarrollaron para proporcionar alguna medida de
control democrático sobre el gobierno del Estado estánpohremente
adaptadas para sostener el control efectivo sobre los tipos y volumen de
las decisiones que contempla la dirección central. Ya le resulta notoria-
mente difícil a los parlamentos ejercer controles efectivos sobre organi-
zaciones ejecutivas y administrativas complejas. Si esto sucede con el
rango más limitado de decisiones que las poliarquías existentes buscan
controlar, ¿no se complicaría el problema con la dirección central?
La respuesta se sugiere por la única experiencia similar a una dirección
central que los países democráticos han tenido: las economías de guerra
en Gran Bretaña y Estados Unidos durante la Segunda Guerra Muudial.
123
LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
En ambos países sobrevivieron. las instituciones de la poliarquía. En
Estados Unidos, de hecho, las elecciones a través del país siguieron su
programa, incluyendo la elección presidencial de 1944. El parlamento
y el congreso se embarcaron en vigilar, investigar, hacer encuestas y
criticar. En el senado de Estados Unidos, el comité Truman no sólo
convirtió a un oscuro senador en una figura nacional, sino que ayudó a
exponer y corregir muchos de los abusos de las burocracias en época de
guerra. Las cuestiones de justicia en las políticas que tienen un importante
impacto en la distribución de los beneficios y obligaciones se airearon en
la Cámara de los Comunes yen el Congreso, y algunas veces las políticas
fueron cambiadas debido al debate y los votos en la legislatura nacional.
Parecería razonable concluir que en ambos países la planeación de la
época de la guerra funcionó bien para alcanzar sus propósitos. Las tres
condiciones necesarias sugeridas por Lindblom se satisficieron en buena
medida, pues los objetivos militares generales demandaron más consenso
en ambos países del que ha existido nunca o es probable que exista en
tiempos de paz, y en gran medida simplificaron la tarea de determinar
las prioridades básicas y las políticas apropiadas.
Aún así, la tarea resultó ser extremadamente compleja, y tanto el
parlamento como el congreso, para no hablar de las demás instituciones
de control democrático, en el mejor de los casos, tuvieron un papel
marginal en las decisiones importantes tomadas por las agencias de la
época de la guerra. Aún con su sistema altamente desarrollado de comités
e investigaciones interminables, el congreso no podía ejercer una vigi-
lancia estrecha sobre la miríada de decisiones cruciales tomadas por las
agencias económicas de la época de la guerra (Young, 1956: 225 ss.). Si
el sistema no hubiera sido rápidamente desmautelado y se le hubiera
permitido existir indefmidamente en tiempos de paz, ¿las instituciones
de control popular hubieran incrementado su fuerza, o los controles
democráticos se hubieran hecho crecientemente inflexibles por los enor-
mes recursos accesibles al jefe del ejecutivo?
Pero supongamos que los controles populares hubieran resultado
efectivos. ¿No hubieran destruido el objetivo sinóptico (o seudosinópti-
ca) de las decisiones centrales y hubieran producido en lugar de ello una
economía politizada donde cada decisión importante fuera producto de
la negociación entre los intereses organizados? Esta pregunta sugiere la
cuarta dificultad en la solución.
Si los supervisores no se liberan de los controles democráticos, y si se
satisface la parte b de la solución, entonces la planeación sinóptica sería,
muy probablemente, imposible. Mientras el pluralismo organizacional y
una pluralidad de intereses sigan existiendo, y mientras se permita que
los intereses se expresen a través de las instituciones de la poliarquía,
LOS DILEMAS DEL. PLURALISMO DEMOCRÁTICO
122
125
LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
Los socialistas premarxistas, los utópicos tan mordazmente condenados
por Marx y Engels, consideraban fundamentalmente los órdenes socia-
listas como consistentes de empresas o comunidades relativamente autó-
nomas. Aun cuando los escritos del propio Marx pueden leerse para
apoyar tanto la centralización como la descentralización, el principal
impulso del pensamiento socialista después de Marx fue fuertemente
centralista. Durante generaciones, la mayoría de los socialistas creyeron
que un orden económico socialista operaría más o menos como una
economía con dirección central. Tanto los marxistas ortodoxos como los
líderes del partido socialdemócrata alemán y los socialistas no marxistas
como los fabianos en Gran Bretaña concordaban en que el socialismo
requería un alto grado de dirección central. Aun cuando la corriente
descentralista anterior se mantenía viva (más frecuentemente por parte de
anarquistas y sindicalistas que de socialistas democráticos), se apartó
de la corriente principal. La construcción del primer régimen socialista del
mundo en la Unión Soviética y la preeminencia política e ideológica
del comunismo socialista sobre otras corrientes socialistas fortalecieron
aun más el impulso centralista de las ideas socialistas. Incluso el estali-
EL SOCIALISMO DEMOCRÁTICO DESCENTRALIZADO
las dos partes de la solución. Ciertamente, dado que ningún país .demo-
ha el socialismo de Estado (o una extensa propiedad
en cualqme: forma), carecemos del experimento crucial. La expe-
nencia con el socialismo de Estado en los regímenes autoritarios de la
Unión Soviética y Europa del Este no es, hablando estrictamente, decisi-
va; pero esa experiencia difícilmente es alentadora.
Es significativo que los disidentes ocasionales que defienden el socia-
lismo democrático en estos países usualmente defienden una mayor
descentralización del control económico. Y los marxistas humanistas
tienden a insistir, como en Yugoslavia, sobre la importancia crucial de la
descentralización. En la medida en que se puede ver de las fragmentarias
pruebas en los países donde los supervisores han tenido las mejores
oportunidades de mostrar los beneficios de una economía con dirección
central, los disidentes democráticos y humanistas, que conocen estos
sistemas desde dentro, apoyan fuertemente ladescentralización.
¿Una forma de socialismo que fuera tanto descentralizada como
democrática proporcionaría una respuesta más prometedora .que una
centralización selectiva o una economía con dirección central?
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO 124
¿qué razón tenemos para pensar que a los vigilantes en un solo centro se
les permitirá preparar y llevar a cabo un conjunto coherente de políticas
económicas diseñadas de acuerdo con la visión general de objetivos e
instrumentos económicos deseables? A menos de que hubiera un cambio pro-
fundo en las orientaciones cívicas -y no hemos supuesto un cambio
tal- ¿la "política" no tendería a fragmentar cualquier visión general
única?
Imaginemos que una industria -la de construcción de barcos, por
ejemplo- no pudiera sobrevivir sin subsidios. Nuevas tecnologías, cam-
bios en la demanda, costos crecientes, exceso de capacidad corno resul-
tado de un periodo previo de expansión, todo hace razonable cambiar el
trabajo y el capital hacia afuera de la industria. Aun cuando los vigilantes,
supongamos, intenten facilitar el proceso con subsidios de transición
hacia la industria y los trabajadores, se adhieren a su objetivo de reducir
el empleo y la producción en la industria. ¿Los trabajadores, sus
vecinos, comerciantes locales, administradores y otros intereses afecta-
dos compartirán necesariamente el punto de vista de los supervisores en
cuanto al carácter razonable de la política? La experiencia sugiere que
los grupos lastimados bien podrían-pensar que sería altamente razonable
pedir mayores subsidios por un periodo más largo; tal vez indefinido,y
que sus voceros políticos harían eco o amplificarían estas demandas. A
menos de que hubiera un cambio sustancial en las orientaciones cívicas
o en las instituciones políticas, o en ambas, ¿podrían los representantes
de los grupos lastimados negociar un cambio en el plan general? Los
cambios tendrían repercusión no meramente en una industria sino en una
docena o en cientos de partes del marco impecable de las políticas de los
supervisores. De ser así, el marco sinóptico no sería otra cosa sino un haz
de palillos.
Así, la dirección centralizada alberga un conflicto interno entre la parte
a y la b: si los supervisores en el centro tienen suficiente poder, recursos
y autonomía en relación con otros subsistemas para desarrollar y llevar a
cabo políticas que reflejen su visión general de los objetivos e instrumen-
tos económicos, entonces probablemente no pueden estar sujetos indefi-
nidamente a un control democrático efectivo. Si, por otro lado, están
sujetos a un alto grado de control democrático a través de las instituciones
de la poliarquía, entonces no pueden tener suficiente poder, recursos y
autonomía para desarrollar y llevar a cabo su visión general.
¿Sería diferente si la economía fuera de propiedad pública en lugar de
privada? A menos de que la propiedad pública estuviera acompañada por
una extensa transformación en las orientaciones cívicas en lugar de
por una simple creencia en la deseabilidad de la propiedad pública frente
a la privada, es difícil ver por qué se reduciría el conflicto interno entre
b. Aun cuando sean fundamentalmente autónomas en estas cuestiones
las empresas estarían sujetas a las leyes y políticas generales del gobierno
del Estado.
c. El gobierno del Estado estaria controlado democráticamente.
No es necesario decir que este bosquejo de socialismo democrático
descentralizado es vago en torno a las cuestiones cruciales. No sólo están
los problemas usuales de describir una solución a una cuestión altamente
compleja en pocas palabras, sino que la vaguedad del esquema también
refleja algunas controversias sobre cómo se supone que funcionan las
empresas. Debido a que una discusión adecuada de estas cuestiones nos
llevaría más allá del enfoque de este libro, me ocuparé sucintamente de
un conjunto complejo de preguntas.
Dos asuntos son particularmente cruciales. ¿Las empresas operarán
competitivamente o no dentro de un sistema de mercado? ¿Cómo estarán
administradas o gobernadas? Históricamente, los marxistas y los socia-
listas no marxistas fueron con frecuencia vigorosamente hostiles a la idea
de una economía de mercado, que estaba asociada de cerca a las estruc-
turas, cultura y orientaciones cívicas del capitalismo. Parecía patente que
el socialismo debería destruir la anarquía del mercado, la mistificación
de los precios, los males inherentes en la competencia. Sin embargo, no
se ha descubierto ninguna manera satisfactoria, ya sea en la teoría o en la
práctica, de eliminar los mercados y al mismo tiempo permitir a las
empresas un grado sustancial de autonomía. Las experiencias teóricas e
históricas argumentan fuertemente que un sistema de empresas no gober-
nado ni por el mercado ni por los planeadores centrales se encaminaría
precipitadamente hacia el caos.
Una segunda ambigüedad en el bosquejo surge a partir de los desa-
cuerdos entre socialistas sobre cómo deben ser gobernadas las empresas
económicas. ¿Deben estar administradas exclusivamente por los trabaja-
dores en la empresa particular (en grandes empresas por sus represen-
tantes elegidos), o deben otros intereses afectados, como los
consumidores, proveedores o el público en general, tener voz directa en
el gobierno de las empresas? (Si bien es probable que sólo un economista
profesional encuentre atractiva la propuesta, puede ser técnicamente
posible que los administradores designados por el gobierno central ope-
ren empresas de propiedad pública estrictamente de acuerdo con los
requerimientos de un sistema competitivo de precios.)
Algunas de las opciones para el socialismo descentralizado están
sugeridas por el cuadro 6. Auu cuando los socialistas democráticos están muy
lejos de concordar en cuál de estos es el mejor enfoque, el cuerpo más
y riguroso de teoría socialista hoy recomienda a, es decir, el
SOCIalismo de mercado con el control en manos de los trabajadores (por
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
nismo no destruyó, al principio, la confianza en la visión centralista. Pues,
independientemente de cuánto despreciaban los socialistas democráticos
el .estalinismo en tanto que sistema político, muchos sostenían que la
economía con dirección central de la Unión Soviética revelaba cómo
debía organizarse una economía socialista; la visión de muchos socialis-
tas democráticos era, en esencia, una economía soviética en un orden
político democrático.
En años recientes, la fe socialista en la centralización se ha menguado.
Por un lado, el carácter opresivo del socialismo autoritario en la Unión
Soviética y otros Estados socialistas ha hecho surgir dudas eu tomo a la
deseabilidad o iucluso la posibilidad de alcanzar un socialismo democrá-
tico con controles centralizados. La ruptura de Yugoslavia con la Unión
Soviética y su retorno a una economía socialista altamente descentrali-
zada también alertó a los socialistas en cuanto a las posibilidades de un
orden económico descentralizado. Aun cuando Yugoslavia carece de
algunas de las instituciones cruciales de la poliarquía y difícilmente es
tan democrática en sus instituciones políticas como desearían los socia-
listas democráticos, la idea e instituciones de la autogestión resultó
atractiva a los marxistas humanistas y socialistas democráticos en el
mundo entero. Las experiencias con los controles centralizados en países
no socialistas gobernados por una poliarquía también condujeron a
decepciones con respecto a la centralización, una decepción tanto más
aguda debido a que muchos de los controles centralizados en estos países
fueron producto de reformas que los partidos laboristas y socialistas
mismos han defendido. Como resultado de influencias como estas, tuvo
lugar un cambio importante en el pensamiento socialista. Donde el
impulso principal de las ideas socialistas ha sido centralista durante
generaciones, los socialistas democráticos ahora empiezan a considerar
favorablemente las ideas para descentralizar los controles a empresas
relativamente autónomas y otros subsistemas.
Así, el socialismo democrático una vez más comparte una parte
importante de la visión, si bien no las ideas específicas, de muchos
socialistas utópicos premarxistas. Es justo decir que hoy en día la mayoría
de los socialistas democráticos son pluralistas, si no explícitamente, al
menos por implicación. Es importante, por tanto, explorar la cuestión de
si un orden socialista descentralizado, según los siguientes puntos, logra-
ria escapar a los problemas del pluralismo organizacional o a los limites
establecidos por los dilemas fundamentales:
a. Los gobiernos de las empresas tomarian (fundamentalmente) las
decisiones sobre la producción, compras, asignación de recursos dentro
de las empresas, productos, salarios, distribución de ganacias, préstamos,
inversión en equipo, etcétera.
LAREDISTRIBUCIÓN DE LARIQUEZAY DELINGRESO
127
Economía de mercado
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
CUADRO 6.
Cuatro versiones de socialismo descentralizado
129
LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
parte de su ingreso a los trabajadores en las empresas menos rentables o
2) ante la ausencia de transferencias voluntarias, la empresa pierde parte de
su autonomía ante quienes toman las decisiones en el centro, quienes
aplicanciertos criterios uniformes en todas las empresas. Ambas posibili-
dades violan nuestros supuestos. En lamedida en que 2) se sostiene y 1) no
entonces el socialismodemocráticodescentralizadose enfrentaría a muchas
de estas mismas dificultades, como la redistribnción por una centralización
selectiva.
O consideremos, entre otras, la cuestión de proteger intereses más
amplios -el bien general, el interés público, los intereses de la clase
en su conjunto. ¿Existen muchas razones para suponer que
los trabajadores en las empresas autónomas buscarían espontáneamente
maximizar intereses más amplios en contra de sus intereses particulares?
¿Hemos de esperar algún tipo de mano invisible en una economía
socialista descentralizada que ocasionará que el egoísmo de grupo con-
verja de alguna manera en el bien de todos? Supuestamente la mano
invisible en un socialismo de mercado sería la que se supone que existe
en un capitalismo de mercado: la competencia entre las empresas dentro
del mercado. Pero en el capitalismo de mercado, la competencia entre las
empresas 119 puede sostenerse ni las exterioridades indeseables pueden
sin una regulación por parte del gobierno central. Sin embargo,
SIn transformación en las orientaciones cívicas, ¿no
surginan en un orden socialista democrático muchas de las mismas
dificultades políticas para regular las empresas en un orden capitalista?
Cualquier búsqueda de soluciones a problemas como estos debe
dilemas familiares. Así, si concedemos que
los trabajadores tienen nn derecho moral a participar en el gobierno de
las empresas en las que trabajan, ¿su derecho trasciende todas las consi-
deraciones utilitarias de eficiencia? Uno podría responder que no hay
conflicto entre la participación y la eficiencia, que el control por parte de
los trabajadores no reduciría y de hecho podría incrementar la eficiencia'
o que en un sistema de empresas autogobemadas la mayor satisfacción'
bienestar, dignidad y felicidad de los trabajadores sobrepasaría cuales:
quier posibles pérdidas en la satisfacción de consumos, incluso en un
cálculo utilitario más estricto pero más comprensivo; o, si las ganancias
en el bienestar de los ciudadanos como productores no compensa plena-
mente sus pérdidas como consumidores, el derecho al autogobierno en
las empresas es intrínsecamente tan deseable, o forma una red tan integral
con los derechos al autogobierno en el dominio más amplio del Estado,
que.estos derecho.s no ser atropellados por una preocupación por
el bienestar material. Sin embargo, ¿no sería racional si los trabajadores,
al actuar en su papel como ciudadanos y ejercer plenamente sus derechos
No
(b)
(el)

(a)
(e)
Si
No
Control de los
trabajadores
ejemplo, :,anek, 1970 y Schweikart, 1980). Un añejo compromiso con la
democracia industrial, un escrutinio cercano y crítico de la economía
soviética, el ejemplo de Yugoslavia y la influencia del análisis económico
posmarxista en varios economistas socialistas han ayudado a incrementar
el interés entre los socialistas democráticos en torno a las posibilidades
de combinar un de mercado con empresas de autogestién o
controladas por los trabajadores. Sin embargo, aun cuando esta visión del
socialismo descentralizado ha adquirido influencia entre los socialistas
de alguno ha obtenido su aprobación general. Las visiones más
antiguas de ya sea un orden económico con planeación central o una
descentralización, .logradas de alguna manera sin mercados siguen te-
niendo bastante apoyo. '
En cualquier caso, ninguna propuesta de un socialismo democrático
descentralizadoescapa del todo a los problemas del pluralismoo los dilemas
que limitan las soluciones a estos problemas (e! Rusinow, 1977: 245-307,
345). Por ejemplo, en cualquier sistema de empresas autónomas ciertamen-
te surgirán diferencias en los ingresos de las empresas debido a diferencias
en eficiencias internas, las habilidades de los trabajadores ylos administra-
dores, la accesibilidad a y las relaciones con proveedores y consumidores
la edad y calidad del equipo, las elecciones y demandas de los consumido:
res, las decisiones en tomo a cómo han de reasignarse las ganancias de la
empresa entre salarios, bonos, servicios sociales, depreciación e inversión
en nuevo equipo de capital, etcétera. A menos de que una mano invisible
tr,abaje.hacia la los trabajadores en algunas empresas goza-
ran de mgresos más altos que otros. Las desigualdades
que a partir de estas. causas son independientes de, y es posible que
se amplifiquen por, las desigualdades que ocurren debido a las tendencias
la y el estatus que, como sugerimos en el capítulo m,
CIertamente.existman dentro de la empresa misma. Las desigualdades que
de causas pueden reducirse a niveles justificables si 1) de-
bido a un cambio profundo y amplio en las orientaciones cívicas los
trabajadores en las empresas más prósperas transfieren voluntariamente
democráticos, redujeran sus propios derechos como trabajadores .al go-
bernar las empresas, a fin de-fortalecer la eficiencia de las empresas y sus
propios derechos como consumidores? No quiero sugerir a
estas preguntas, sino sólo mostrar que una propuesta para un socialismo
democrático descentralizado debe confrontar inmediatamente los dile-
mas inherentes a una democracia a gran escala.
Consideremos otro dilema. Aceptemos que los trabajadores deben
gobernar sus propias vidas. ¿Pero cuáles trabajadores sobre qué puntos?
¿Cuál es un demos justo sobre qué rango de cuestiones? ¿Qué constituye
una "empresa" para fines de un autogobierno autónomo? Y cuando ha
quedado definida la "empresa" ¿cuál es el demos adecuado dentro de una
empresa?
Permitamos que un punto sirva para mostrar la fuerza del dilema.
¿Deben los trabajadores temporales o de tiempo parcial tener los mismos
derechos que los trabajadores permanentes en una empresa? Podría
argumentarse que los trabajadores temporales, como los residentes tem-
porales de un país, no deben tener los mismos derechos de ciudadanía
que los trabajadores regulares. Cuando el régimen militar peruano inau-
guró un sistema de control de los trabajadores en la industria azucarera,
sus miembros ("socios") fueron definidos como trabajadores de tiempo
completo, regulares, no temporales. Sólo los socios tenían derecho a
participar en el gobierno de las empresas, y así determinar la distribución
de los ingresos. Como la industria anterior de propiedad corporativa, las
cooperativas controladas por los trabajadores empleaban a trabajadores
calificados temporales ("rentados" o "eventuales") para cortar la caña.
Los trabajadores por día no eran socios. Ya un estrato privilegiado de
trabajadores calificados dentro de la población peruana, los socios ahora
tenían un interés colectivo para limitar sus propios números a fin de
incrementar la parte de ganancias para cada miembro. Así, los socios
tenían un conflicto directo de interés con los no miembros. Para reducir
los privilegios de los socios se requería de la intervención del gobierno
central. Pero los trabajadores calificados azucareros también fueron los
principales clientes del liderazgo militar que había llevado a cabala
revolución e inaugurado el control por parte de los trabajadores. ¿Habría
el régimen de provocar la enemistad de sus propios partidarios a fin de
beneficiar a los trabajadores temporales, un grupo con un peso político
mucho menor? (Stepan, 1978: 216 ss.)
Probablemente pocos socialistas democráticos discutirían la noción
de que el socialismo descentralizado requeriría de alguna centralización
y concentración. Para mantener normas generales de justicia distributiva
en una economía descentralizada, ya fuera de propiedad social o privada,
orientada hacia el mercado o no, se requeriría un centro con una concen-
Los LÍMITES DEL CAMBIO ESTRUCTURAL
tración de recursos suficiente para permitirle asegurar que aquellas
normas se sostuvieran uniformemente. ¿Qué tanta centralización y con-
centración se requeriría? ¿La estructura de la autoadministración misma
-el sistema constitucional, por así decirlo, de las empresas controladas
democráticamente- tiene que llevarse a cabo y ser ejecutada por el
gobiemo central? De ser así, ¿no implica un centro muy
poderoso? Es significativo que en Yugoslavia la auto?estlOn fuera llevada
a cabo por un régimen autoritario, y que los cambios en
normas y estructuras hayan sido llevados a cabo gran medida por el
gobiemo central. Como acabamos de observar, el slstem.a del de
los trabajadores en Perú fue instituido y aplicado por la militar.
Por importantes que sean, estos casos no obligan a conclusión que
sólo un régimen autoritario puede obligar a los trabajadores a ser .lIbres.
Pero es difícil ver cómo una estructura general y más o menos uniforme
de socialismo democrático descentralizado podría inaugurarse o soste-
nerse sin un grado considerable de centralización y concentración.
131
LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
Como hemos visto al discutir las diversas soluciones bosquejadas en este
capítulo, la medida en la que los cambios estructurales
sus propósitos ostensibles está severamente limitada por,las onentaciones
cívicas de los ciudadanos y sus líderes. Para entender mas claramente por
qué es poco probable que un cambio en las produzca sí
mismo soluciones satisfactorias al problema del pluralismo democrático,
pennítaseme volver a la cuestión de la Mientras
más controlen los supervisores en el centro la distribución del ingreso (y,
desde luego, de riqueza), como en una economía con dirección central,
más dependerá la distribución de las orientaciones cívicas de l?: super-
visores. Pero incluso si un régimen fuera plenamente democrático y la
economía fuera de propiedad social, a menos que también ocurrieran
grandes cambios en la conciencia cívica, podrían existir
significati vas en el ingreso. De hecho, más democrático es un
régimen, menos depende la distribución del mgreso de las estructuras
económicas y más depende de la conciencia cívica. .
Para ver por qué sucede esto, imaginemos un país .endonde gobierno
satisface todos los criterios de democracia establecidos antenormente y
donde las decisiones colectivas se toman estrictamente de acuerdo con el
principio del régimen mayoritario. Para empezar, sea la economía de
LOS DILEMAS DEL PLURA.LISMO DEMOCRÁTICO
130
propiedad privada y la distribución de ingreso altamente desigual. Tam-
bién supondremos que las. orientaciones cívicas inducen a todos los
ciudadanos a actuar como egoístas racionales que siempre buscan su
propia ventaja económica. Es concebible que una mayoría de egoístas
racionales en un sistema perfectamente democrático cambiaran progre-
sivamente los ingresos a ambos extremos de la distribución, a fin de llegar
a una distribución más igualitaria del ingreso. Sin embargo, como sugerí
antes, los egoístas racionales también pueden formar mayorías para
apoyar una de entre un número indefmido de distribuciones posibles.
Mientras los grupos de ingresos menores y medios pueden formar una
coalición en contra de la cumbre, los estratos medios y altos también
pueden unirse en contra de los más bajos, o los más bajos y los más altos
en contra de los medios, etcétera. Más aún, ningún resultado sería
necesariamente estable, dado que algunas personas siempre ganaríancon
una nueva coalición redistributiva. A menos que las orientaciones cívicas
fueran más igualitarias y benevolentes de lo que hemos postulad", no hay
razón parla que una mayoría de los ciudadanos respaldaría una
económica en lugar de una desigualdad.
Puede argumentarse que en un país con un sistema económico capita-
lista, sólo es posible un rango muy limitado de distribuciones, y todos
deben ser necesariamente desiguales. Es concebible que esto sea así. Pero
las conexiones estrictamente necesarias entre el capitalismo y la distri-
bución del ingreso son más tenues de lo que a menudo se supone. ¿Qué
patrón de distribución de ingreso elegiría una mayoría de ciudadanos que
fueran racionales, pero no necesariamente egoístas, después de haber
aceptado como dada la estructura de la empresa privada y una economía
de mercado? Alguna vez los economistas neoclásicos argumentaron que
si todos los recursos de la tierra, el trabajo y el capital tuvieran precio en
un mercado competitivo, y si las empresas se administraran por las
ganancias, entonces los ingresos se asignarían en proporción directa al
valor del producto de cada persona (Clark, 1902). Así, el capitalismo
alcanzaría la meta que Marx alguna vez ofreció para el socialismo en su
etapa inicial: a cada uno de acuerdo con su habilidad, a cada uno de
acuerdo con su contribución sociaL Supuestamente, entonces, un demos
racional dejaría la asignación del ingreso al mercado e impediría al
gobierno embarcarse en cualquier redistribución, Pocos, si es que algunos
economistas defenderían hoy en día una noción tan absurda. En años
recientes, los economistas han reconocido por lo general que está mas
allá de sus capacidades teóricas especificar 10que constituye una distri-
bución justa o apropiada del ingreso. Cuando teorizan, simplemente
toman como dada la distribución de ingreso, y no como una cuestión que
ellos puedan especificar, al menos como economistas profesionales. Pero
si la distribución de ingreso es en sí misma injusta, entonces todas las
maravillas teóricas de la economía moderna no pueden acabar con la
injusticia, Como una sociedad esclavista de gran elegancia y refinamien-
to una sociedad en donde la distribueión del ingreso es injusta, sigue
,
siendo... injusta,
En una economía de propiedad privada, orientada hacia el mercado,
una distribución adecuada del ingreso no es primordialmente una cues-
tión técnica, sino una cuestión política y moral. ¿Cómo ha de decidirse
la cuestión? Dejar que el mercado asigne el ingreso requiere, por lo
implícitamente, una decisión colectiva y un juicio en torno a las cualida-
des morales de esa distribución. Una decisión que vaya en la otra
dirección y elija una igualdad sobre la base de que maximiza la satisfac-
ción necesaria tampoco es meramente técnica; también es política y
moral. Supongamos, por ejemplo, que los ciudadanos no son simplemen-
te utilitaristas, no son benévolos, o creen en ciertos derechos absolutos al
ingreso de "su" propiedad.
Debido a que la distribución del ingreso requiere algúntipo de decisión
colectiva insistir en que el gobierno debe hacerse a un lado y dejar que
obre el mercado: debido a que una decisión razonable requiere juicios
empíricos (a altamente complejos). en cuanto a la
relativa de distintas consecuencias; y debido a que una decisión es
también indudablemente un juicio moral, parece haber bases suficientes
para apoyar demandas de un número indefinido de distintos principios.
He aquí una muestra:
a. El mercado asignará exclusivamente los ingresos.
b. Las desviaciones de la asignación del mercado se permiten sólo si
nadie queda en una situación peor,
c. A cada uno de acuerdo con el valor del producto social que cada
uno ha contribuido a generar.
d. A cada uno de acuerdo con el valor del trabajo que cada uno
desempeña,
e. A cada uno de acuerdo con la cantidad, duración e intensidad del
trabajo que cada uno desempeña (Marx, 1974b: 346). . .
f. No se permite incremento alguno en la desigualdad de la dístribu-
ción:
f.I. A menos que los que están en peor situación no queden en una
situación peor por el cambio,
f.2. A menos que los que están en peor situación queden mejor por el
cambio.
g. Los ingresos personales se distibuirán igualmente, a menos de que
una distribución desigual sea en ventaja de todos (Rawls, 1971: 62).
h. Se elegirán sólo aquellos aumentos de desigualdad que den ventaja
133 LAREDISTRIBUCIÓN DELARIQUEZAYDELINGRESO
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
132
a algunos estratos y no produzcan desventajas a ninguno (Rae, 1979:
149).
i. El ingreso de la quinta parte del estrato más alto no debe ser mayor a:
i.I. Cinco veces el ingreso de la quinta parte inferior (Thurow, 1980:
202).
i.2. Cuatro veces el de la quinta parte inferior (De Lone, 1979: 197).
j. A cada uno de acuerdo con su habilidad, a cada uno ,de acuerdo con
sus necesidades (Marx, 1974b: 347).
k. Los ingresos personales se asignarán por igual a las familias.
1. Los ingresos personales se asignarán por igual a los individuos.
Podría objetarse que algunas de estas posibilidades son inconsistentes
con una economía de propiedad privada, por ejemplo, debido a los efectos
en los incentivos para invertir o trabajar. Pero ¿las principales inconsis-
tencias surgen primordialmente debido a los efectos en los incentivos o
más bien debido a las orientaciones cívicas en países con economías con
propiedad privada? Si es lo segundo,
cívicas no son totalmente incapaces de cambio. SI pudieran cambiar lo
suficiente para apoyar la propiedad social, ¿no podrían cambiar lo sufi-
ciente para apoyar una mayor igualdad en el ingreso sin una propiedad
social? Si el socialismo requiere tanto de una propiedad social como de
una mayor igualdad en los ingresos, entonces el cambio necesario en las
orientaciones cívicas para alcanzar el socialismo parece ser conside-
rablemente mayor que el cambio requerido para alcanzar una mayor
igualdad en el ingreso dentro de un sistema con propiedad privada. Si el
cambio en las orientaciones cívicas requerido para el socialismo fuera
alcanzable, ¿no sería el otro cambio alcanzable más fácilmente?
No estoy a punto de sugerir respuestas a estas preguntas. Sin embargo,
a fin de eliminar la cuestión de los límites establecidos por la propiedad
privada, supongamos que asumimos que las empresas son de propie-
dad pública o social. No necesitamos especificar exactamente los proce-
sos para asignar ingresos y determinar la fonna de la distribución. Tal vez
los ingresos personales resultarían simplemente de la distribución inicial
del ingreso de la empresa o, como en los países capitalistas, de los efectos
de los impuestos y pagos de transferencia sobre esta distribución inicial,
o de una combinación de ambos, o de otros procesos no especificados.
¿No son todos los principios distributivos que enlistamos arriba, así
como muchos otros, igualmente consistentes con la propiedad social? Al
describir los principios distributivos del socialismo, los marxistas fre-
cuentemente defienden la conjetura que Marx planteó en su breve crítica
al programa establecido en el Congreso de Gotha en 1875 en donde se
unieron los dos países socialistas alemanes, esto es, e fue seguido a su
debido tiempo por j. Pero ¿por qué podría o debería adoptar un país
135 LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
socialista e en lugar de cualquiera de las otras opciones? ¿Y por qué j
debería desplazar finalmente a e? Marx no estableció en ninguna parte
razones obligatorias; y con un espíritu menos creativo y crítico del que
el propio Marx mostró, los marxistas a menudo han tratado estos princi-
pios como incontrovertibles. Pero ninguno de los principios distributivos
en nuestra lista de muestra es axiomático de modo alguno. Y ciertamente
ninguno debe ser aceptado sin preguntas como un principio de distribu-
ción que el demos podría o debería adoptar en un país socialist.a demo-
crático.
Una estructura dada, entonces, podría estar acompañada de muchos
tipos distintos de orientaciones cívicas. Lo que se logre por un cambio
estructural dependerá, por tanto, de las orientaciones cívicas asociadas
con ese cambio. Ningún cambio estructural, aun cuando esté acompañado
por los cambios mínimos requeridos en la conciencia para alcan-
zarlo, parece ser suficiente para superar todas las desventajas del plura-
lismo democrático o para escapar los dilemas fundamentales inherentes
en la democracia misma a gran escala.
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO
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